Caderno Técnico de Referência

Gestão do
Sistema de
Transporte
Público
Coletivo
Em dezembro de 2015, o Governo Brasileiro e o Governo Alemão
assinaram um acordo que estabeleceu o projeto de cooperação téc-
nica intitulado “Eficiência Energética na Mobilidade Urbana” (EEMU),
com o objetivo de aprimorar condições institucionais e técnicas
no setor de mobilidade urbana no país, de forma a possibilitar o
aumento da eficiência energética e, por conseguinte, a redução
de emissões de gases de efeito estufa (GEE), através de ações da
gestão da mobilidade urbana.
Inspirado nos princípios do desenvolvimento sustentável, co-
nhecido como A-S-I (Avoid – Shift – Improve) traduzido como evitar
– mudar – melhorar, o projeto tem como enfoque a mudança modal
para modos mais energeticamente eficientes e também a melhora
dos sistemas de transporte existentes, deixando-os mais atrativos e
sustentáveis. Com esse enfoque, buscam-se cidades mais habitáveis
utilizando soluções alternativas de mobilidade que contribuam efeti-
vamente para as reduções de emissões de GEEs, ajudando o Brasil a
alcançar as metas estabelecidas no âmbito do Acordo de Paris – NDC,
ratificado pelo Brasil em 2016. Nesse sentido, o projeto incide sobre
aspectos essenciais da promoção da mobilidade urbana no Brasil,
além de contribuir para a efetivação da Política Nacional de Mobilidade
Urbana (Lei nº 12.587/2012) e possui forte correlação com a Política
Nacional sobre a Mudança do Clima (Lei Federal nº 12.187, de 2009).
A Cooperação Alemã para o Desenvolvimento Sustentável, por
meio da Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)
GmbH, em nome do Ministério Federal da Cooperação Econômica e
Desenvolvimento (BMZ), da Alemanha, e em parceria com o Ministério
das Cidades, buscou, com o enfoque da inovação, contribuir para o
estabelecimento de sistemas de transporte mais equilibrados sob os
pontos de vista sociais, ambientais e econômicos no contexto brasileiro.
Nesse sentido, foi desenvolvido o Caderno Técnico de “Gestão
do Sistema de Transporte Público Coletivo”, destinado a técnicos e
gestores das áreas de transporte e mobilidade urbana das esferas
públicas municipal, estadual e federal, com o objetivo de orientar e
servir como ferramenta de apoio à decisão quanto aos processos de
licitação, concessão e gestão do transporte público coletivo. Para isso,
o Caderno conta com orientações e discussão de melhores práticas
fundamentadas em estudos de casos nacionais e internacionais, li-
teratura técnica, instrumentos da Política Nacional de Mobilidade
Urbana (PNMU) e outras fontes. Acreditamos que o conteúdo resul-
tante é suficientemente amplo para atender as necessidades dos
diversos portes de cidades e denso o bastante para apoiar a tomada
de decisão. Esperamos que essa publicação venha a municiar os ges-
tores públicos com informações consistentes que possam auxiliá-los
a usar de forma mais efetiva os recursos disponíveis.
Uma excelente leitura a todos.
Realização
Ministério das Cidades
Presidente da República
Michel Temer
Ministro das Cidades
Alexandre Baldy
Secretário Executivo
Silvani Alves Pereira
Secretário Nacional de Mobilidade Urbana
Inácio Bento de Morais Junior
Diretor de Planejamento e Informações
Cléver Ubiratan Teixeira de Almeida
Gerente de Planejamento
Martha Martorelli
Coordenador do Projeto
Fernando Araldi
Cooperação Alemã para o
Desenvolvimento Sustentável por meio
da Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit
(GIZ) GmbH, em nome do Ministério
Federal da Cooperação Econômica e
Desenvolvimento (BMZ), da Alemanha.
Projeto Eficiência Energética
na Mobilidade Urbana (EEMU)
Cargo 2013.2078.7
Produção
Coordenação Geral Colaboradores
Dr. Sebastian Ebert – GIZ Ana Cláudia Bazzo Sá – Ministério das
Cidades
Coordenação Editorial Marcos Chagas Gomes – Ministério das
Fernando Araldi – Ministério das Cidades Cidades
Martha Martorelli – Ministério das Cidades Nina Aureliano Apparicio Da Silva –
Dr. Sebastian Ebert – GIZ Ministério das Cidades
Diogo Victor Santos – Ministério das
Responsáveis Técnicos Cidades
André Jacobsen – LOGIT Guilherme Linzmayer – GIZ
Fernando Howat Rodrigues – LOGIT Cecília Pereira – GIZ 
German Freiberg – LOGIT
Guilherme Gonçalves Silva – LOGIT Coordenação Gráfica
Jéssica Suruagy A. Borges – Machado Meyer Anna Carollina Palmeira
Marcelo Wuo Lopes – LOGIT
Maurício Feijó Cruz – LOGIT Projeto Gráfico, Design e Infográficos
Rafael Vanzella – Machado Meyer Coletivo oitentaedois
Wagner Colombini Martins – LOGIT Hannah Uesugi
Pedro Botton
Elaboração do Conteúdo
André Jacobsen – LOGIT Fotos e Imagens
Fernando Howat Rodrigues – LOGIT Em colaboração com GIZ Sustainable
German Freiberg – LOGIT Urban Transport Photo Gallery
Guilherme Gonçalves Silva – LOGIT
Jéssica Suruagy A. Borges – Machado Meyer
Marcelo Wuo Lopes – LOGIT
Maurício Feijó Cruz – LOGIT
Rafael Vanzella – Machado Meyer
Wagner Colombini Martins – LOGIT
Fernando Araldi – Ministério das Cidades
Martha Martorelli – Ministério das Cidades
Aguiar Gonzaga Vieira da Costa –
Ministério das Cidades
Dr. Sebastian Ebert – GIZ
Anna Carollina Palmeira – GIZ
Sumário

Definição dos conceitos fundamentais 11

Lista de abreviações 13
Apresentação 15

1. CONTEXTO, CONCEITOS E MOTIVAÇÃO PARA A

GESTÃO DO TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO URBANO 18

1.1 Política Nacional de Mobilidade Urbana 22

1.1.1 Princípios, diretrizes e objetivos 23
1.1.2 Diretrizes para a regulação dos serviços 24
de transporte público coletivo
1.1.3 Direitos dos usuários 26
1.1.4 Atribuições 26
1.1.5 Planejamento e gestão da mobilidade urbana 27
1.2 Constituição Federal e Leis Federais de Licitações,
Concessões e PPP 28
1.3 Prestação do serviço de forma direta pelo poder público 30
1.4 Importância e benefícios das concessões 33

2. ESTRUTURAÇÃO DO PROCESSO DE CONCESSÃO 36

2.1 Definições iniciais 39

2.1.1 Modalidades de concessão 40

2.1.1.1 Concessão Comum de serviço público 42

2.1.1.2 Parcerias Público-Privadas 46
2.1.2 Modalidades e tipos de licitação 54
2. ESTRUTURAÇÃO DO PROCESSO DE CONCESSÃO 2. ESTRUTURAÇÃO DO PROCESSO DE CONCESSÃO
2.2 Estudos prévios à licitação 62 2.4 Contrato de Concessão 129
2.2.1 Planejamento do sistema de transporte
63 2.4.1 Monitoramento do serviço prestado
130
2.2.2 Financiamento
65 2.4.2 Formas de extinção dos contratos
132
2.2.2.1 Política tarifária e receitas tarifárias 66 2.4.3 Bens reversíveis
135
2.2.2.2 Receitas extra-tarifárias 71
2.2.2.3 Subsídios 73
3. GESTÃO DO TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO 138
2.2.3 Elaboração do Projeto Básico
76
3.1 Sistema de transporte público coletivo 141
2.2.3.1 Caracterização socioeconômica 77
3.1.1 Acompanhamento das metas de atendimento 141
e do sistema de transporte coletivo
3.1.2 Reajuste da Tarifa pública 147
2.2.3.2 Definição de lotes 78
3.1.3 Comunicação com os usuários 154
2.2.3.3 Plano operacional 82
3.1.3.1 Pesquisas de satisfação 155
2.2.3.4 Especificação da frota, garagem e sis- 83
temas de bilhetagem e monitoramento 3.1.3.2 Atendimento aos usuários 158

2.2.4 Modelagem financeira 85 3.1.3.3 Informações aos usuários 160

2.2.5 Alocação de responsabilidades e riscos 87 3.1.4 Governança 164

2.2.6 Licenças ambientais 92 3.2 Contratos de concessão 172

2.3 Processo licitatório 96 3.2.1 Monitoramento

172

2.3.1 Fase interna
97 3.2.1.1 Penalização por infrações 173

2.3.1.1 Formas de remuneração 100 3.2.1.2 Indicadores de desempenho 180

2.3.1.2 Elaboração do edital 105 3.2.2 Regulação do equilíbrio econômico-financeiro

189

2.3.1.3 Audiência pública e consulta pública 111 3.2.2.1 Reajuste da Tarifa de remuneração 190

2.3.2 Fase externa
113 3.2.2.2 Revisão da Tarifa de remuneração 194
2.3.2.1 Participação de empresas consorciadas 114
e estrangeiras
119 Passo a passo de aplicação 201
2.3.2.2 Inversão de fases
2.3.2.3 Critérios de julgamento de habilitação 120 Referências Bibliográficas 211

técnica e econômica
2.3.2.4 Garantia de proposta 125
2.3.2.5 Garantia de execução 127
2.3.2.6 Constituição de Sociedade 128
de propósito específico
 Definição dos conceitos fundamentais

Definição dos
conceitos fundamentais

Fase interna: Atividades desenvolvidas pela equipe do gestor pú-

blico, até a publicação dos documentos convocatórios do processo
de licitação;

Fase interna: Momento em que o processo deixa os limites do

gestor público e é disponibilizado ao mercado e população, até sua
conclusão;

Modalidade de concessão: Arranjo contratual entre o poder con-

cedente e o concessionário;

Modalidade de licitação: Formato sob o qual serão recebidas as

propostas pelos interessados no objeto de concessão;

Tipo de licitação: Independente da modalidade, trata-se do critério

de julgamento da oferta vencedora no certame;

Subsídio: Valor pago pelo poder concedente ao concessionário por

ocasião da prestação do serviço;

Reajuste tarifário: Alteração periódica no valor da tarifa com obje-

tivo de repor perdas inflacionárias ou monetárias;

Revisão tarifária: Procedimento de alteração no valor de tarifa de-

vido a eventos imprevistos ou de efeitos de intensidade imprevisível
(conforme alocação de riscos do contrato);

10 11
 lista de abreviações

Matriz de riscos: Instrumento utilizado para alocação dos respon-

sáveis por arcar com ocorrências durante a vigência do contrato;
Lista de abreviações
Política Nacional de Mobilidade Urbana: Instrumento da política
de desenvolvimento urbano cujo objetivo é a integração entre os
diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e
mobilidade das pessoas e cargas no território do Município;

Sociedade de propósito específico: sociedade empresária cujo ob-

jeto social é limitado à atividade que irá exercer; ANTP Associação Nacional de Transportes Públicos;
BRT Bus Rapid Transit
Tarifa pública: Valor pago pelos usuários pela utilização dos serviços; CF88 Constituição Federal de 1988;
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
Tarifa de remuneração: Valor unitário que o órgão gestor deve EIA Estudo de impacto ambiental
pagar à concessionária devido à prestação do serviço de transporte EVA Estudo de viabilidade ambiental
público urbano. IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística;
IPC Índice de Preços ao Consumidor;
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada;
PLANMOB Plano de Mobilidade;
PMSP Prefeitura Municipal de São Paulo;
PNMU Política Nacional de Mobilidade Urbana;
PPP Parceria Público-Privada;
RIMA Relatório de impacto ambiental
SPE Sociedade de propósito específico;
TCU Tribunal de Contas da União;
VLT Veículo Leve sobre Trilhos;

12 13
 Apresentação

Apresentação

Nas últimas décadas, o transporte público coletivo nas cidades bra-

sileiras passou por transformações importantes. Muitas cidades
regularizaram a relação com as empresas operadoras, realizando
concessões nos moldes previstos pelas leis nº 8.666/93 e nº 8.987/95,
também conhecidas como “Lei Federal das Licitações” e “Lei Federal
das Concessões”, respectivamente.
As cidades avançaram também em outros temas, como políticas
tarifárias e bilhetagem eletrônica, promovendo integração entre os
serviços para facilitar as transferências (de uma linha para outra)
para os usuários, aumentando a segurança nos ônibus e potenciali-
zando a otimização das redes de serviços. No entanto, para tornar o
transporte público coletivo urbano efetivamente mais atrativo, além
de incentivar medidas que proporcionem o cumprimento das dire-
trizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU), e de adotar
medidas que viabilizem o aumento da eficiência energética na mo-
bilidade urbana, é necessário seguir investindo na qualificação dos
gestores e técnicos do setor público, que atuam na área transporte
coletivo urbano.
O Caderno de Referência de Gestão do Sistema de Trans-
porte Público Coletivo tem o objetivo principal de orientar e servir
como ferramenta de apoio à decisão, para gestores e técnicos do
setor público quanto aos processos de licitação, concessão e gestão
do transporte público coletivo. Para isso, o caderno contará com
orientações e discussão de melhores práticas fundamentadas em
estudos de caso nacionais e internacionais, literatura técnica, instru-
mentos da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) e outras
normas jurídicas relacionadas.

14 15
 Apresentação

O Caderno de Referência está estruturado em 3 capítulos transporte coletivo urbano, com ênfase nos aspectos relativos aos
principais: sistemas de ônibus, que estão presentes em praticamente todos os
municípios de médio e grande porte do país.
1. Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte
público coletivo urbano;
2. Estruturação do processo de concessão;
3. Gestão do transporte público coletivo.

O Capítulo 1 contém informações que apresentam uma con-

textualização da temática abordada nos capítulos seguintes, tendo
sobretudo caráter motivacional. Inicialmente, o capítulo, discute o
arcabouço normativo no qual se insere a prestação de serviços de
transporte público coletivo urbano, de modo a contextualizar o leitor
acerca das principais normas jurídicas que regem a prestação – sobre-
tudo indireta – de serviços desse tipo, bem como destacar algumas
de suas principais determinações. Na sequência, encontram-se ele-
mentos para subsidiar a discussão acerca da motivação que orienta
as diretrizes da realização de concessões, destacando suas vantagens.
O Capítulo 2 apresenta conteúdos de âmbito jurídico ligados
à estruturação e condução de um processo licitatório, abordando
cada etapa do processo de acordo com a ordem cronológica em que
são encadeadas. Serão discutidos em especial os elementos para o
sucesso do processo licitatório e de concessão, e os que permitam
uma melhor gestão da concessão pelo poder público, visando atingir
as metas de qualidade estabelecidas no contrato de concessão
No Capítulo 3, o foco é a gestão do transporte público coletivo
urbano e das concessões, que deverá ser realizado pelo poder pú-
blico. Ao longo deste capítulo, o caderno apresentará as atividades,
ferramentas e capacidades que são necessárias para uma gestão
eficiente das concessões, destacando as melhores práticas nacionais
e internacionais que podem ser consideradas referências na área.
Tendo em vista que o processo de estruturação de concessões
e da gestão dos sistemas de transporte público coletivo urbano sobre
trilhos possui particularidades quanto a diversas questões, como
a organização institucional, investimentos requeridos, formas de
monitoramento e fiscalização, entre outras, este caderno apresenta
uma abordagem com foco nos aspectos gerais de um sistema de

16 foto: SUTP Photo Gallery 17

Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano

1 
Contexto, A mobilidade urbana é um tema que tem recebido cada vez mais
atenção nas cidades brasileiras. Os aumentos das taxas de motori-

conceitos e
zação, dos níveis de congestionamentos e os decorrentes atrasos e
perda de produtividade, tornam cada vez mais urgente a melhoria
no planejamento e gestão do sistema de transporte público coletivo

motivação
urbano. Esses impactos indicam que esse sistema coletivo, de forma
geral, não tem sido considerado como uma alternativa ao transpor-
te individual motorizado, pelas pessoas que têm a possibilidade de

para a gestão adquirir um veículo.

A Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU, Lei Nº 12.587 /

do transporte
2012) estabeleceu diretrizes importantes para o enfrentamento dos
problemas da mobilidade urbana, conforme será destacado a se-
guir, neste capítulo. No entanto, ainda se observam dificuldades na

público coletivo
implementação dessa política.
Com relação ao planejamento da mobilidade urbana e do
transporte público coletivo urbano, a PNMU estabeleceu a obrigato-

urbano
riedade da elaboração de Planos de Mobilidade Urbana. Esses planos
têm sido desenvolvidos pelos municípios, incluindo diretrizes para a
melhoria e estímulo ao uso do transporte público coletivo urbano.
No entanto, ainda existem dificuldades em implementar os projetos
e medidas contidos nos planos.
Com relação à gestão do transporte público coletivo urbano,
a PNMU reforça a obrigatoriedade de licitar o sistema de transpor-
te e de estabelecer mecanismos regulatórios e metas de qualidade
nos contratos. Além disto, para atender às diretrizes propostas, é
necessário implementar melhorias no processo de estruturação
de concessões e o desenvolvimento de um sistema de gestão com

18 19
Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano

capacidade para melhorar a capacidade de governança do sistema
de transporte coletivo urbano.
Nesse sentido, é possível observar um avanço nos municípios
brasileiros, especialmente no que se refere aos processos de licitação
e concessão do transporte público coletivo. As novas concessões, em
contraposição às permissões existentes previamente, na maioria dos
municípios brasileiros, definem regras claras para o concessionário,
poder público e sociedade, assim como cria estabilidade jurídica pela
existência de um contrato firmado entre as partes, assegurando ga-
rantias ao operador para fazer os investimentos necessários, e per-
mitindo que o poder público controle e exija o cumprimento do que
está estabelecido no contrato, em termos de qualidade de serviço.
Além disso, esta lógica imprime transparência a todo o processo.
No entanto, mesmo com os avanços observados nas últimas
décadas, as melhorias no planejamento e gestão ainda não tem con-
seguido promover um aumento do uso do transporte público coletivo
urbano pela população, o que acarretaria uma maior eficiência na
política de mobilidade urbana.
Para incrementar a implantação dessas melhorias, a Política
Nacional de Mobilidade Urbana poderá contribuir com os municípios,
por meio do estabelecimento de diretrizes nacionais para o sistema;
pelo desenvolvimento de modelos de operação do transporte público
urbano; e fornecer referências técnicas, que possam ser efetivamente
utilizadas pelos municípios brasileiros. Este Caderno de Referência
tem como objetivo fornecer orientações aos entes federados, neste
das concessões, para operação do transporte público coletivo urbano,
e sobre a gestão da qualidade nestes sistemas.
Desse modo, esse capítulo apresenta nos tópicos a seguir os as-
pectos básicos das principais normas jurídicas que regem a elaboração
e regulação de concessões para a prestação de serviços de transporte
público coletivo urbano, de qualidade, conforme indicado na Figura 1.
No topo, localiza-se a concessão de transporte público coletivo,
que se sustenta nos quatro principais pilares apresentados:
• Lei Federal das Licitações (Lei n° 8.666, de 1993),
• Lei Federal das Concessões (Lei nº 8.987, de 1995),
• Lei Federal de PPP (Lei nº 11.079, de 2004) e
• Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei nº 12.587, de 2012).
Além disso, concessões encontram sustentação também na
Constituição Federal de 1988 que, além de dispor sobre a natureza
de serviços públicos, fundamenta todo o arranjo normativo e insti-
tucional da federação brasileira.
Figura 1 Embasamento normativo das concessões de transporte público coletivo urbano
Constituição Federal – 1988

Lei 8987/95 – Lei de Concessões

Lei 8666/93 – Lei de Licitações
sentido, servindo ainda como ferramenta de apoio à decisão e difu-

Lei 11079/04 – Lei de PPP

Lei 12587/12 – PNMU
são de experiências.
Para abordar o tema de gestão dos serviços de transporte pú-
blico coletivo urbano no Brasil, é fundamental considerar como ponto
de partida as definições e diretrizes da Política Nacional de Mobilidade
Urbana (PNMU, Lei nº 12.587/2012). Os principais conceitos e requisitos
relativos ao planejamento, gestão dos serviços de transporte público
coletivo urbano são estabelecidos nesta legislação e apresentados
neste capítulo.
Também é importante considerar outras legislações e referên-
cias que facilitam o entendimento sobre o processo de estruturação
Concessão de serviço de Transporte Público Coletivo

Fonte: Elaboração própria

20 21
Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano Política Nacional de Mobilidade Urbana » Princípios, diretrizes e objetivos

1.1 importantes da política no que se refere à estruturação das conces-

sões e a gestão do transporte público coletivo.

Política Nacional de
Mobilidade Urbana
Tópicos relacionados

Devido ao seu papel central na regulação da mobilidade urbana

nacional, a PNMU relaciona-se a, pelo menos, os seguintes itens do
A PNMU define que o transporte público coletivo urbano é o servi- presente Caderno:
ço público de transporte de passageiros acessível a toda a população
• 2.2.1 Planejamento do sistema de transporte
mediante pagamento individualizado, com itinerários e preços fixados
• 2.2.2 Financiamento
pelo poder público.
• 2.2.3 Elaboração do Projeto Básico
O transporte público coletivo urbano está inserido no siste-
ma de mobilidade urbana, que também inclui os demais modos Além de orientar a gestão do contrato conforme abordado no
de transportes e infraestruturas utilizadas. São consideradas como Capítulo:
infraestruturas as vias, terminais, estações, pontos de embarque e
• 3 Gestão do transporte público coletivo.
desembarque, sinalização viária, equipamentos e instrumentos de
controle, fiscalização, arrecadação, e difusão de informações, confor-
me as definições desta política, entre outros elementos. Neste sen-
tido, é importante considerar que a provisão e gestão do transporte
público coletivo urbano, também estão relacionadas com a provisão
da mobilidade urbana como um todo.
A PNMU define:
1.1.1 Princípios, diretrizes e objetivos
I. Os princípios, diretrizes e objetivos da mobilidade urbana;
II. Diretrizes para a regulação dos serviços de transporte Os municípios também devem levar em consideração, na elaboração dos
público coletivo e políticas tarifárias; seus planos e no planejamento do transporte público coletivo urbano, os
III. Os direitos dos usuários; princípios, diretrizes e objetivos da Política Nacional de Mobilidade Urbana,
IV. As atribuições da União, dos municípios e dos estados; definidos nos artigos 5º, 6º e 7º. Alguns destes se referem especificamente
V. As diretrizes para o planejamento e gestão da mobilidade ao transporte público coletivo urbano, ou a aspectos de eficiência, eficácia,
urbana, estabelecendo os planos de mobilidade urbana como efetividade e sustentabilidade da mobilidade nos quais estes modos cum-
instrumentos de efetivação da política, entre outras disposições. prem um papel importante. São exemplos de princípios, conforme artigo 5º:

As definições da PNMU, por consequência, representam a base II. desenvolvimento sustentável das cidades, nas
para o desenvolvimento deste Caderno de Referência. Nos itens dimensões socioeconômicas e ambientais;
a seguir do caderno, são destacados alguns dos elementos mais III. equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo;

22 23
Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano
IV. eficiência, eficácia e efetividade na prestação
dos serviços de transporte urbano;
IX. eficiência, eficácia e efetividade na circulação urbana;
Dentre as diretrizes, destacam-se as que se seguem (artigo 6º):
II. prioridade dos modos de transportes não motorizados
sobre os motorizados e dos serviços de transporte público
coletivo sobre o transporte individual motorizado;
III. integração entre os modos e serviços de transporte urbano;
VI. priorização de projetos de transporte público
coletivo estruturadores do território e indutores
do desenvolvimento urbano integrado;
VIII. garantia de sustentabilidade econômica das redes de transporte
público coletivo de passageiros, de modo a preservar a
continuidade, a universalidade e a modicidade tarifária do serviço.
1.1.2 Diretrizes para a regulação dos
serviços de transporte público coletivo
Além das diretrizes gerais para a mobilidade urbana, a PNMU define
também as diretrizes específicas para a regulação dos serviços de
transporte público coletivo. Em especial, são abordados os temas de
política tarifária e financiamento.
Com relação à política tarifária, é definido um conjunto de
diretrizes, que devem ser consideradas pelo poder público. Este con-
junto inclui aspectos associados com a organização dos serviços, tais
como a melhoria da eficiência e eficácia na prestação dos serviços, e
sobre o estabelecimento e publicidade de parâmetros de qualidade.
Com relação ao regime econômico e financeiro das conces-
sões dos serviços, são definidos diversos conceitos:
• Tarifa pública: o preço público cobrado do usuário pelo uso
do transporte público coletivo, instituído por ato específico
do poder público outorgante;
• Tarifa de remuneração da prestação de serviço de
transporte público coletivo urbano: tarifa destinada a
24
Política Nacional de Mobilidade Urbana » Diretrizes para a
regulação dos serviços de transporte público coletivo
cobrir os reais custos do serviço prestado ao usuário por
operador público ou privado, além da remuneração do
prestador, resultante do processo licitatório da outorga do
poder público, constituída pelo preço público cobrado do
usuário pelos serviços, somado à receita oriunda de outras
fontes de custeio;
• Subsídio tarifário (ou déficit): existência de diferença entre
o valor monetário da Tarifa de remuneração da prestação do
serviço de transporte público de passageiros (maior valor) e a
Tarifa pública cobrada do usuário (menor valor);
• Reajuste das tarifas de remuneração: observarão a
periodicidade mínima estabelecida pelo poder público
delegante no edital e no contrato administrativo e incluirão
a transferência de parcela dos ganhos de eficiência e
produtividade das empresas aos usuários;
• Revisão tarifária: podem ser ordinárias (com periodicidade
estabelecida em contrato administrativo) ou extraordinárias
(solicitada e justificada por alguma das partes), devendo
incorporar parcela das receitas alternativas em favor
da modicidade da tarifa ao usuário, incorporar índice
de transferência de parcela dos ganhos de eficiência e
produtividade das empresas aos usuários; e aferir o equilíbrio
econômico e financeiro da concessão e da permissão,
conforme parâmetro ou indicador definido em contrato.
O atendimento destas diretrizes está relacionado com as ativi-
dades a serem desempenhadas tanto na elaboração dos planos de
mobilidade e processos de concessão, quanto na gestão do trans-
porte público coletivo.
No âmbito da regulação dos serviços de transporte público
coletivo, a PNMU define também uma série de requisitos e diretri-
zes quanto à contratação de sua prestação por empresas privadas.
Estes são utilizados como referência nos capítulos de Estruturação
do Processo de Concessão e Gestão do Transporte Público Coletivo.
Alguns dos requisitos, como a fixação de metas de qualidade
e desempenho a serem atingidas e seus instrumentos de controle
25
Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano Política Nacional de Mobilidade Urbana » Planejamento e gestão da mobilidade urbana

e avaliação, por exemplo, ainda não são plenamente atendidos em

contratos de concessão no Brasil, contando principalmente com a
definição de penalidades.
1.1.3 Direitos dos usuários
O Estatuto da Cidade estabelece em seu capítulo II, artigo 2, alínea
II, que o desenvolvimento urbano das cidades deve incluir a gestão
democrática da cidade, com a participação da população ou associa-
ções representativas dos vários segmentos da comunidade. Seguindo
essa diretriz, a PNMU dedica o capítulo III da lei para a definição dos
direitos do usuário quanto às políticas de mobilidade urbana. Por
se tratar de um direito considerado como fundamental pela lei, esse
assunto será aprofundado, principalmente no que diz respeito às
políticas tarifárias e a transparência na gestão dos serviços prestados.
A lei define que qualquer usuário do sistema tem direito não
apenas a um serviço de qualidade, mas também de participar no
planejamento, na fiscalização e na avaliação das políticas de mobi-
lidade urbana. No artigo 14, parágrafo único, a lei garante que todo
o cidadão tem o direito à informação, em linguagem acessível, dos:
“III - os padrões preestabelecidos de qualidade e quantidade dos
serviços ofertados, bem como os meios para reclamações e respec-
tivos prazos de resposta.”.
Neste sentido, é importante considerar tanto na estruturação
das concessões quanto da gestão da mobilidade urbana, os direitos
e a participação da população.
1.1.4 Atribuições
1.1.5 Planejamento e gestão da mobilidade
urbana
A PNMU define nos artigos 21 e 22 alguns dos requisitos do plane-
jamento, gestão e avaliação dos sistemas de mobilidade, que se
aplicam também ao transporte público coletivo. Entre os elementos
a contemplar, estão a definição de metas, meios financeiros, meca-
nismos de monitoramento e indicadores. Além disto, são definidos
os requisitos da gestão da mobilidade urbana. Estas definições são
consideradas nos capítulos de estruturação das concessões e da
gestão do transporte público coletivo.
O principal instrumento para a efetivação das diretrizes e con-
ceitos da PNMU é o Plano de Mobilidade Urbana. A PNMU estabele-
ce que os municípios com população acima de 20.000 habitantes e
outros obrigados à elaboração de plano diretor urbanístico deverão
também, dentro de um prazo estabelecido para a adequação, elabo-
rar seus planos de mobilidade urbana.
Os planos devem conter algumas das definições que são a base
para a concessão e gestão do transporte público coletivo. Entre os
elementos específicos, relacionados no Artigo 24 da PNMU, constam:
• Os serviços de transporte público coletivo;
• As infraestruturas do sistema de mobilidade urbana;
• A integração dos modos de transporte público, e destes com
os privados e os não motorizados;
• Os mecanismos e instrumentos de financiamento
do transporte público coletivo e da infraestrutura de
mobilidade urbana.

A PNMU também define atribuições da União, estados e municípios

na Mobilidade Urbana. Os municípios são responsáveis, segundo
atribuições indicadas no artigo 18, por planejar, executar e avaliar a
política de mobilidade urbana, bem como promover a regulamen-
tação dos serviços de transporte urbano. Essas indicações são con-
sideradas no capítulo 2 - Estruturação do Processo de Concessão.

26 27
Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano Constituição Federal e Leis Federais de Licitações, Concessões e PPP

1.2 Nesse sentido, cabe destacar os municípios onde os serviços

são prestados sem que a delegação tenha sido formalizada de acor-
do com a Lei Federal das Concessões estão em situação irregular.
Constituição Federal e Leis Na prática, o desatendimento desse dever configura improbidade
administrativa, conforme os termos da Lei Federal 8.429/1992 (“Lei
Federais de Licitações, de Improbidade”).

Concessões e PPP
A Constituição Brasileira de 88 define no Artigo nº 175 que os ser-
Tópicos relacionados
viços públicos devem ser prestados direta ou indiretamente pela
administração pública. No segundo caso, a delegação da prestação A Constituição Brasileira possui papel relevante para a elaboração
do serviço a terceiros exige um regime de concessão ou permissão de concessões por, além de caracterizar-se como a norma jurídica
precedido de licitação pública. A Política Nacional de Mobilidade Urba- máxima nacional, trazer também importantes definições quanto à
na reforça este conceito, ressaltando que a concessão e contratação prestação de serviços públicos, aspecto que define os serviços de
de serviços básicos de transporte público coletivo de passageiros transporte público coletivo. Relaciona-se, portanto, ao conteúdo do
devem ser licitadas. Caderno de Referência por inteiro.
A licitação deve ser processada e julgada nos termos da Lei Por sua vez, as Leis Federais citadas possuem diretrizes e
n° 8.666, de 21 de junho de 1993 (“Lei Federal de Licitações”) e especificações acerca do processo licitatório e dos ritos que
adotando os princípios da impessoalidade, da moralidade, da igual- norteiam os contratos de prestação de serviços públicos por meio
dade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao de concessão e PPP. Estas conectam-se diretamente ao Capítulo2
instrumento convocatório e do julgamento objetivo. Estruturação do processo de concessão, bem como dispositivos
As concessões são uma forma de delegação dos serviços públi- para monitoramento e gestão do contrato acerca de temas como
cos de transporte reguladas pela Lei nº 8.987 de 1995 (“Lei Federal reajustes de tarifa e reequilíbrios, nos itens contidos em 3.2
de Concessões”). Além de reforçar a necessidade de realização de Contratos de concessão.
licitação para concessões de serviços públicos, esta lei regulamenta as
permissões e as chamadas concessões comuns, assim denominadas
após a criação das figuras de concessão administrativa e conces-
são patrocinada, ambas sob a forma de parceria público-privada,
consoante a Lei Federal nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004 (“Lei
Federal de PPP”).
Ainda que a legislação estabeleça claramente os critérios para
licitação e concessão dos serviços, existem diversos municípios em
que os requisitos legais ainda não são atendidos. É o caso de muni-
cípios em que não foram realizadas licitações e não foram firmados
contratos de concessão ou permissão com os operadores privados.

28 29
Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano Prestação do serviço de forma direta pelo poder público

1.3 Casos como esses podem incentivar o poder público a exercer

Prestação do serviço de forma
direta pelo poder público
A prestação do serviço de transporte coletivo de forma direta pelo
poder público encontra amparo legal no regramento jurídico do país,
principalmente pelo fato de esse serviço ser considerado público, ou
seja, dever do Estado.
Como já abordado, a Constituição Brasileira de 88 define no
Artigo nº 175 que os serviços públicos devem ser prestados direta
ou indiretamente pela administração pública.
Em relação a este tema, dispõe ainda a PNMU:
a opção de prestação do serviço de maneira direta, por meio de
uma empresa pública, de modo que o custeio da operação seja um
desembolso orçamentário. O recebimento da tarifa paga pelos usuá-
rios funciona, assim, como um abatimento nos custos, reduzindo o
impacto financeiro nas contas públicas.
Adicionalmente, pode o poder público definir uma operação de
transportes que esteja ligada a uma política pública, garantindo, por
exemplo, tarifas reduzidas com vistas à inclusão social. Nesse caso
o operador privado necessitaria de uma contrapartida em forma de
Subsídio que poderia ter um impacto na opinião pública desfavorável
(dependendo do volume de recursos).
No quadro a seguir, tem-se exemplos nacionais e internacio-
nais de empresas públicas que prestam serviços de transporte pú-
blico coletivo.

Art. 17. São atribuições dos Estados:

I. prestar, diretamente ou por delegação ou gestão associada, os

serviços de transporte público coletivo intermunicipais de caráter ur-
bano, em conformidade com o § 1º do art. 25 da Constituição Federal;

(...)

Art. 18. São atribuições dos Municípios: 

I. planejar, executar e avaliar a política de mobilidade urbana,

bem como promover a regulamentação dos serviços de trans-
porte urbano;

A prestação do serviço por parte de uma empresa privada pode

não encontrar viabilidade financeira em locais onde haja um pequeno
volume potencial de passageiros ou a distribuição populacional seja
desfavorável (esparsa e de baixa densidade, por exemplo).

30 foto: SUTP Photo Gallery 31

Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano Importância e benefícios das concessões

Exemplos de operadores públicos de transporte

1.4
Na Tabela 1, tem-se alguns exemplos, por cidade e nome da empresa pública, de
Importância e benefícios
prestação do serviço de transporte de forma direta pelo poder público. das concessões
Tabela 1 Localidades com prestação direta de serviços de transporte
público coletivo pelo poder público no Brasil e no exterior

Cidade Empresa Pública

Paris, França
Nova Iorque, EUA
Porto Alegre, RS
Maricá, RJ
Fonte: Elaboração própria
Em Porto Alegre, a Carris hoje represen-
ta um ônus de grandes proporções ao
poder público, mesmo operando o que
são consideradas as melhores linhas de
ônibus disponíveis.
Por sua vez, Maricá adotou a po-
lítica pública de tarifa zero nas suas
linhas de ônibus em 2016, o que por si
só dificultaria uma operação privada,
visto que o poder público remuneraria
a concessionária de maneira exclusiva
gerando um impacto negativo na opi-
nião pública.
1 Fonte: MTA (Metropolitan Transportation Authority). Disponível em:
http://web.mta.info/mta/network.htm. Acesso em 23 Ago 2018.
RATP (empresa pública opera
ônibus, trens e metrô na Região
Metropolitana de Paris);
MTA (empresa pública estadual que
opera ônibus e metrô na Região
Metropolitana de Nova Iorque).
Carris, operadora de ônibus
em Porto Alegre, RS
EPT, opera os ônibus na
cidade de Maricá, RJ
Na operação de Nova Iorque en-
contram-se alguns dispositivos de inte-
resse quanto à operação direta, como,
por exemplo, a disponibilidade de tari-
fas por períodos diários, semanais ou
mensais, bem como a integração total
entre os modos metroviário e rodoviá-
rio dentro da duração do bilhete. A MTA
conta com mais de 5.700 ônibus e 8.800
carros metroferroviários, empregando
mais de 70.000 funcionários na opera-
ção que atende cerca de 8,6 milhões de
passageiros por dia1.
A maioria dos municípios no Brasil optou por delegar à iniciativa pri-
vada a prestação dos serviços de transporte público coletivo de passa-
geiros. Os casos em que os serviços são prestados pelo poder público
podem ser considerados exceções e, em geral, correspondem espe-
cialmente a empresas públicas que operam algumas linhas de ônibus
em cidades específicas e algumas linhas de transporte sobre trilhos.
As concessões permitem que o poder público cumpra com suas
atribuições na prestação dos serviços de transporte público coletivo
sem a necessidade de criar diretamente uma estrutura e realizar os
investimentos para operação. Desta forma, a delegação da operação
permite que o poder público foque seus esforços no planejamento
e gestão da qualidade dos serviços.
De modo geral, a iniciativa privada como prestadora de serviços
sob concessão permite que o Estado centre esforços na gestão do con-
trato e garantia de atendimento à população aumentando a eficiência
da fiscalização dos serviços de transporte público coletivo urbano pres-
tados. O prestador privado, por estar desobrigado dos procedimentos
de compra e contratação regidos pela Lei 8.666, pode realizar deter-
minadas atividades de maneira mais rápida do que o poder público
teria possibilidade, o que gera um benefício abrangente à sociedade.
Concessões são formalizadas por meio de um contrato admi-
nistrativo bilateral, com previsão de direitos e responsabilidades para
ambas as partes contratuais. Enquanto isso, a permissão é forma-
lizada por meio de contrato de adesão, que poderá, a princípio, ser
revogada unilateralmente pelo poder público a qualquer momento,
cabendo, em hipóteses mais limitadas comparativamente ao regime
da concessão, o pagamento de indenização à permissionária.

32 33
Contexto, conceitos e motivação para a gestão do transporte público coletivo urbano Importância e benefícios das concessões

Nesse sentido, é clara a vantagem da realização de concessões
frente ao modelo de permissões para a delegação dos serviços de
transporte público coletivo. A maior transparência e estabilidade de
concessões é especialmente benéfica quanto à realização de inves-
timentos pela concessionária, que se sente motivada a fazê-los e ser
remunerada por eles em função da maior garantia de preservação do
equilíbrio econômico-financeiro e do prazo adequado para a amor-
tização dos investimentos realizados.
Além disso, a clareza e transparência de concessões, ao dimi-
nuírem a percepção de riscos envolvidos na operação por parte da
concessionária, possivelmente reduzem também o retorno exigido
por ela, uma vez que empresas fundamentalmente exigem maior
retorno para realizarem projetos de maior risco e vice-versa. Ao exigir
menor retorno, cabe ao poder público comparativamente o paga-
mento de uma menor Tarifa de remuneração, otimizando a utilização
de recursos públicos e preservando a modicidade tarifária.
Na Figura 2, tem-se um diagrama que ilustra algumas das prin-
cipais diferenças entre a utilização dos dois modelos.
Figura 2 Comparação entre concessão e permissão
CONCESSÃO DE PERMISSÃO DE
SERVIÇO PÚBLICO SERVIÇO PÚBLICO
Caráter Estável Caráter Instável
Formalizada por meio de
Formalizada por meio
contrato administrativo
de contrato de adesão
O capítulo sobre Estruturação do Processo de Concessão
apresenta referências para auxiliar os municípios brasileiros no
processo de estruturação e de concessão dos serviços de transporte
público coletivo.
Importância e benefícios das concessões
As concessões tornaram-se um importante instrumento de delegação para a
prestação de serviços públicos por permitirem aplicar a agilidade inerente ao
setor privado na prestação de um serviço público, mantendo o controle com a
administração pública, contemplando os seguintes pontos:
• Concorrência pela concessão dos serviços, permitindo ao poder público escolher
a proposta com menor custo e maior qualificação técnica, dependendo do Tipo
de licitação escolhido;
• Transparência com relação aos serviços especificados, padrões de qualidade,
custos dos serviços e a forma de seleção da empresa concessionária.
• O poder público tenha garantias da execução dos serviços com o nível de
qualidade especificado em contrato;
• O concessionário tenha segurança jurídica para realizar os investimentos
necessários para provisão dos serviços;
• Sejam estabelecidas regras para manutenção do equilíbrio econômico-financeiro
e para resolução de impasses, evitando interrupções na prestação dos serviços.
Reforça-se a importância da manuten- evidentes nos itens contidos no capítulo
ção do controle pelo poder público, o 2 Estruturação do processo de conces-
que significa que a prestação do ser- são, com evidências à maior segurança

×
bilateral, com previsão viço é executada por um ente priva- jurídica tanto no processo realizado
que pode ser revogado
de encargos e direitos
unilateralmente pela do sob delegação do poder público, a dentro da administração pública, como
para o particular e
administração pública quem imputa-se a responsabilidade abordado em 2.3.1 Fase interna, quanto
administração pública
pelo serviço. aos interessados em prestar o serviço e
A importância e benefícios das nas etapas de sua participação, aborda-
Maior segurança jurídica Menor segurança jurídica
concessões ficam mais claramente do em 2.3.2 Fase interna.
ao contratado ao contratado

Serviços de natureza
Serviços que demandam
simples e reduzida
altos investimentos
demanda orçamentária

Fonte: Elaboração própria

34 35
Estruturação do processo de concessão

2 
Estruturação Nas cidades brasileiras, os serviços de transporte público coletivo
são geralmente prestados por empresas privadas, idealmente sob

do processo de
concessão, por pressupor uma segurança jurídica tanto para o pres-
tador quanto para o tomador do serviço e o beneficiário (passageiro).
No entanto, é responsabilidade do poder público garantir que estes

concessão
serviços sejam prestados de forma que contribua para atingir as di-
retrizes de mobilidade urbana sustentável estabelecida pela Política
Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) e pelo Plano de Mobilidade
de cada cidade.
Para que a concessão atenda aos objetivos propostos, é ne-
cessário que o processo de concessão e os contratos resultantes
atendam aos requisitos legais e, além disto, estabeleçam sólidos
instrumentos e mecanismos para a gestão do serviço prestado, de
modo que o poder público possa certificar-se que a operação aten-
de plenamente às diretrizes do plano de mobilidade urbana e aos
interesses e necessidades da população, que contemplam a garan-
tia da prestação contínua do serviço, a eficiência na sua prestação,
evitando custos elevados, e a garantia de cumprimento dos padrões
de qualidade desejados.
O conteúdo deste capítulo será exposto segundo uma divisão
em três itens distintos, sendo:

1. Definições iniciais
2. Estudos prévios à licitação;
3. Processo licitatório;
4. Contrato de concessão.

36 37
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais

2.1
O primeiro item aborda as definições iniciais, que consistem
do conjunto de diretrizes e objetivos para o sistema estabelecidos
pelo gestor público.
O segundo item aborda os estudos prévios à licitação. Entre os
temas abordados estão o planejamento do sistema de transporte,
Definições iniciais
a elaboração do projeto básico, o financiamento do sistema, a mo-
delagem financeira, a alocação de riscos e as licenças ambientais.
No terceiro item aborda-se o processo licitatório, trâmite que
obrigatoriamente deve preceder a contratação de uma concessão
de transporte público e cuja condução compete aos municípios. Para Uma vez definida a necessidade de prestação de um serviço público,
fins instrutivos, a discussão sobre o processo licitatório será dividida cabe ao ente governamental competente estruturar o processo para
em fases interna e externa, de acordo com a natureza das atividades viabilizar o atendimento das necessidades do cliente final (população)
que as compõem. A Fase interna diz respeito à preparação do edital e mediante a prestação de serviços por entes da iniciativa privada.
respectivos anexos e estende-se até a publicação do edital, enquanto Em primeiro lugar, serão discutidas as modalidades de con-
a Fase interna associa-se à competição entre os concorrentes e de- cessão, de modo a destacar os aspectos gerais de cada uma e suas
senvolve-se até a assinatura do contrato de concessão. vantagens e desvantagens. Existem as seguintes modalidades:
Por fim, são discutidos aspectos a serem considerados nos con-
• Concessão Comum;
tratos de concessão para permitir uma boa gestão contratual. São
• Concessão Patrocinada (PPP);
destacados os cuidados, ferramentas e mecanismos, em âmbito legal,
• Concessão Administrativa (PPP);
a serem desenvolvidos pelo poder público para assegurar uma boa,
completa e tempestiva execução do contrato de concessão. Na sequência, serão apresentadas as diferentes modalidades e
tipos de realização de licitações. A Lei Federal de Licitações indica as
seguintes modalidades de licitações, escolhidos em função do valor
estimado de contratação:

• Concorrência (aplicável a concessões de transporte público

na maior parte dos casos);
• Tomada de preços;
• Convite;
• Concurso;
• Leilão;

Os tipos de licitação são definidos não só pela Lei Federal de

Licitações, como também pela Lei Federal de Concessões (aplicáveis
a concessões comuns) e pela Lei Federal de PPP (aplicáveis às conces-
sões patrocinada e administrativa), sendo caracterizadas pela forma

38 39
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades de concessão

de julgamento das propostas de empresas privadas interessadas no contempladas pela Lei Federal de Concessões, foram posteriormente
direito de prestação dos serviços. normatizadas pela Lei Federal de PPP. É o caso, por exemplo, da
Destacamos os seguintes tipos de licitação: constituição de Sociedades de Propósito Específico como condição
indispensável para a assinatura dos contratos de concessão.
• Menor valor de tarifa;
A concessão de serviço público efetiva-se por meio da celebra-
• Maior oferta pela outorga;
ção de contrato administrativo que se sujeita, também, às alterações
• Combinação de menor valor de tarifa e maior oferta pela
unilaterais do poder público e ao direito de recomposição do equi-
outorga;
líbrio econômico-financeiro.
• Combinação de menor valor de tarifa e melhor oferta
pela outorga, considerando primeiramente o resultado do Figura 3 Formas de contratação da iniciativa privada para execução de serviços de transporte público urbano
julgamento da melhor proposta técnica;
• Maior oferta pela outorga após a qualificação das propostas
Concessão
técnicas; comum
Poder
• Melhor proposta técnica (com preço fixado no edital); público Concessão
• Combinação de menor valor de tarifa e melhor técnica; atribui a Concessão
de serviço
particular o Patrocinada
• Combinação de maior oferta pela outorga e melhor técnica; público
exercício da Parceira
• Melhor oferta pela outorga após a qualificação de propostas prestação público-
técnicas; de serviço privada
• Menor valor da contraprestação (definida pela Lei Federal público,
mantendo Permissão Concessão
de PPP); para si a de serviço Administrativa
• Melhor proposta em razão da combinação dos critérios de titularidade público
menor valor da contraprestação e melhor técnica (definida do serviço

pela Lei Federal de PPP);

2.1.1 Modalidades de concessão Fonte: Elaboração própria

A Lei Federal de Concessões cria o regime jurídico das concessões,

apresentando as diretrizes e conceitos básicos do tema e criando o
O art. 16, da Lei Federal de Concessões, dispõe:
arcabouço legal básico dos contratos de concessão. Posteriormente,
foi promulgada a Lei Federal de PPP que criou outras duas modali- A outorga de concessão ou permissão não terá caráter de exclusi-
dades especiais de concessão. Em que pese algumas semelhanças vidade, salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica justi-
entre o regime jurídico das PPP com o regime jurídico das conces- ficada no ato a que se refere o art. 5º desta Lei.
sões comuns, elas apresentam relevantes diferenças que ensejam
Como se observa, a lei admitiu o regime de exclusividade da
a aplicação de normas específicas a cada uma.
concessão ou permissão, excepcionalmente e mediante justificativa.
Vale mencionar que diversas práticas verificadas na experiência
Em princípio, o único que detém a exclusividade é o poder público,
da delegação de serviços públicos brasileira, que não haviam sido
o que se traduz, na prática, na proibição da prestação de serviço de

40 41
Estruturação do processo de concessão
transporte por empresas que não tenham vencido a licitação; me-
diante certas regras e procedimentos, pode o poder público delegar
a prestação dos serviços a um ou mais prestadores, preservando,
evidentemente, as condições econômicas e técnicas da coexistência
de diversos prestadores em um mesmo mercado relevante.
O operador adquire, adicionalmente, porém algumas vezes
não de modo exclusivo, o direito de uso de bens públicos, tais como
pontos de embarque e desembarque, estações e terminais. Qual-
quer operação do transporte de passageiros nas mesmas linhas ou
rotas com caráter de serviço público – ou seja, com continuidade,
regularidade dos intervalos e disponibilidade (independência da de-
manda) – implica usurpação dos direitos do concessionário a quem
foi delegado o direito de operar determinado bem.
Além disso, qualquer serviço de transporte prestado continua-
mente, regularmente e com disponibilidade, mas que não tenha
sido concedido ou permitido pelo poder público, implica prestação
clandestina de serviço público e pode ensejar procedimento de ree-
quilíbrio de contrato, abordado oportunamente. A hipótese exclui
necessariamente serviços prestados em caráter suplementar para-
lelos aos concedidos, desde que não assumam características de
serviço público, como continuidade (a ser aferida pela inexistência
de qualquer sazonalidade), regularidade (a ser aferida pela prestação
em intervalos curtos) e disponibilidade (a ser aferida pela indiferença
em relação ao número de passageiros).
2.1.1.1 Concessão Comum de serviço público
Concessão comum é a modalidade em que os investimentos realiza-
dos pelo ente privado para viabilizar o fornecimento de um serviço
de interesse público tem como contrapartida as tarifas pagas pelos
usuários dos serviços, ou seja, o poder público não é responsável
por aportes orçamentários regulares. A seguir estão caracterizadas
conforme a norma jurídica que as tipifica.
42
Definições iniciais » Modalidades de concessão
No art. 2º, incisos II, III e IV da Lei Federal de Concessões, são
definidas as modalidades de concessão e permissão de serviços pú-
blicos por ela instituídas:
I. Concessão de serviço público: a delegação de sua
prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação,
na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou
consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;
II. Concessão de serviço público precedida da execução de
obra pública: a construção, total ou parcial, conservação,
reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de
interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante
licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou
consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua
realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento
da concessionária seja remunerada e amortizado mediante a
exploração do serviço ou da obra por prazo determinado;
III. Permissão de serviço público: a delegação, a título precário,
mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo
poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
A concessão de serviço público, concessão de serviço precedi-
da da execução de obra pública e a permissão de serviço público,
não obstante as diferenças que ostentam, devem ser precedidas de
procedimento de licitação, na modalidade de concorrência, e são
formalizadas por meio de contrato por prazo determinado, cuja exe-
cução, sob o aspecto da atividade desempenhada, ocorre por conta
e risco do particular.
Além disso, os investimentos, quando vinculados à realização
de obras, também deverão assegurar ao concessionário responsável
por sua realização um prazo mínimo para que sejam amortizados e
para que o particular obtenha o retorno financeiro esperado.
Na Figura 4, indica-se as relações quanto à remuneração entre
os principais atores envolvidos em uma concessão comum.
43
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades de concessão

Figura 4 Concessão comum de serviço público Na Tabela 2, encontram-se as principais vantagens e desvanta-
gens associadas à formulação de concessões comuns em comparação
aos outros modelos.

Tabela 2 Vantagens e desvantagens da concessão comum

em relação às outras modalidades de concessão

Vantagens desvantagens

Acionista /
Patrocinador Relação contratual estabelecida
Conveniente para a realização
apenas entre o poder público
de empreendimentos com
e o contratado – o usuário
alto grau de definição
não é parte da relação

Capital/ Há pouca margem de decisão do

Equity Simplicidade da contratação contratado em relação à forma de
execução do objeto contratual

Cabem ao contratado
Permite maior controle sobre
apenas riscos previsíveis e
o processo pelo órgão gestor
decorrentes da má gestão
Estado Contrato de SPE
Financiamento Financiadores
Concedente concessão Concessionária Menos adequado para a
Adequado para a
prestação dos serviços com
execução de obras
certo grau de complexidade

Curto Prazo e, consequentemente, Prazos estão vinculados

maior previsibilidade à entrega da mesma

Tarifa ($)
Riscos de elaboração
e dimensionamento do projeto
são arcados pelo poder público

Impossibilidade de
Usuários
financiamento pelo particular

Fonte: Elaboração própria

Fonte: Elaboração própria

44 45
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades de concessão

2.1.1.2 Parcerias Público-Privadas • Previsão de uma garantia pública para assegurar o

pagamento de referida contraprestação;
Em linhas gerais, as concessões a serem outorgadas no modelo das • Limitações de ingerência do poder público na sociedade
PPP possuem como objeto a prestação de serviços públicos (ou, no constituída para a prestação do serviço público; e
caso da concessão administrativa, serviços em geral – públicos ou • Possibilidade do aporte de recursos para o financiamento de
não – desde que tenham a administração pública como usuária direta atividades relacionadas à aquisição de bens reversíveis e a
ou indireta de tais serviços), precedida ou não da realização de obras realização de obras.
públicas, estabelecendo caber ao Poder Público a responsabilidade
Nesse último, nota-se relevância, pois tais investimentos podem
pelo pagamento ou garantia de parcela (concessão patrocinada) ou
não gerar resultado financeiro no curto prazo, mas sim na vida útil
da totalidade (concessão administrativa) das receitas da concessio-
do projeto.
nária. Definem-se tais modalidades como contratos peculiares de
Por outro lado, nos contratos de concessão, o poder público
concessão de serviços, a teor do disposto na lei:
vê-se também beneficiado, não apenas por assegurar um ambiente
Art. 2º. Parceria público-privada é o contrato administrativo de no qual o parceiro privado tem maior capacidade de honrar os com-
concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa. promissos contratuais atribuídos pelo contrato, como também por
poder verificar os resultados obtidos pelo concessionário, por meio
§1º Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos
de um contrato que preveja a denominada remuneração vinculada
ou de obras públicas de que trata a Lei nº 8.987, de 13
ao desempenho.
de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente
No modelo das PPP, o parceiro privado também está vinculado
à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação
a regras objetivas de governança corporativa, que asseguram ao
pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
poder público a manutenção de condições de execução do serviço
§2º Concessão administrativa é o contrato de prestação
sem prejuízo da possibilidade de a empresa realizar atividades que
de serviços de que a Administração Pública seja a
implicam a alteração de valores contábeis patrimoniais.
usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução
Além das diferenças existentes entre cada Modalidade de con-
de obra ou fornecimento e instalação de bens.
cessão outorgada sob o regime das PPP, a contraprestação pública
§3º Não constitui parceria público-privada a concessão
permite que riscos associados à concessão comum, como o tarifário
comum, assim entendida a concessão de serviços públicos
da demanda do serviço, sejam mitigados, conferindo, dessa forma,
ou de obras públicas de que trata a Lei nº 8.987, de 13 de
maior segurança jurídica e viabilidade financeira para o projeto, sob o
fevereiro de 1995, quando não envolver contraprestação
ponto de vista do particular e dos financiadores, como partes alheias
pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
à composição societária da sociedade prestadora do serviço público.
A figura das PPP determina alguns pontos de relevância para Em um modelo de PPP, diferentemente do modelo de conces-
o parceiro privado: são comum, os riscos do projeto não ficam concentrados no parceiro
privado, mas são compartilhados entre este e o parceiro público.
• Compartilhamento de riscos;
Nesse sentido, o compartilhamento de riscos desempenha papel
• Atribuição ao poder público para o pagamento da
fundamental nesse modelo de contratação, sendo a matriz de aloca-
contraprestação pública;
ção de riscos elemento indispensável do contrato (art. 5°, inciso III).
• Formas previstas para a realização do pagamento;

46 47
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades de concessão

Dado o caráter específico dos objetos compreendidos na Lei
Federal de PPPs, é vedada a celebração das PPP para contratos que
tenham valor inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais). Tal
diferenciação implica a segunda característica das PPP: o longo prazo.
Segundo a Lei Federal de PPP, seu prazo deve variar entre um mínimo
de 5 (cinco) e um máximo de 35 (trinta e cinco) anos.
Destaca-se a possibilidade de oferecimento de garantia pela
Administração Pública do pagamento da contraprestação devida ao
parceiro privado. Desse modo, na hipótese de a Administração Pú-
blica não honrar os compromissos assumidos, o parceiro privado
poderá executar a garantia prestada. Este tipo de garantia não é
admitido nas concessões comuns (art. 8º e 16 da Lei Federal de PPP).
Concessão Comum Subsidiada e Concessão Patrocinada
Tanto as concessões comuns subsidiadas, como a PPP, na Modalidade
de concessão patrocinada, atribuem ao poder público uma obrigação
pecuniária em face da concessão, de modo que demandam o de-
sembolso de recursos públicos para a viabilização dos projetos. No
entanto, as obrigações pecuniárias do poder público, em tais moda-
lidades, diferem-se quanto à destinação dos recursos, no âmbito da
estrutura de negócio da prestação dos serviços públicos delegados.
Esta diferença recai, sobretudo, no aspecto relativo à função
do poder público em prestar auxílio quanto à estrutura financeira
lei, a fim de proporcionar outra forma de receita para a concessão.
Neste sentido, o art. 17 da Lei Federal de Concessões prevê que:
Considerar-se-á desclassificada a proposta que, para sua viabiliza-
ção, necessite de vantagens ou subsídios que não estejam previa-
mente autorizados em lei e à disposição de todos os concorrentes.
Como se disse, tal possibilidade abre caminho para que o usuá-
rio do serviço público seja, na verdade, o grande beneficiário do
Subsídio público, já que permite que o valor da tarifa cobrada seja
reduzido: não fosse a parcela de Subsídio potencialmente destinada
à remuneração da concessionária, tal valor, invariavelmente, seria
alocado à tarifa a ser paga pelos usuários.
Deste modo, é possível haver concessão comum que envolva
tarifas cobradas pelos usuários do serviço, receitas acessórias ou
derivadas de projetos associados, bem como a destinação de re-
cursos públicos (subsídios) repassados a título de subvenções para
investimentos ou, de qualquer sorte, de ressarcimentos.
Na Figura 5, tem-se um diagrama que representa as relações
quanto à remuneração entre os principais atores envolvidos em uma
concessão comum subsidiada.
Figura 5 Concessão comum
com Subsídio: Estrutura
Acionista /
Patrocinador

da concessão. Como se observará abaixo, a destinação de recursos

pode fazer frente aos custos das concessionárias, como se prestar a
Capital/Equity
lhes assegurar a manutenção do cálculo de remuneração a que fazem
jus, por força da proposta apresentada em procedimento licitatório.
Assim, passa-se à análise de cada modalidade contratual, Contrato de Necessidade
com relação aos aspectos das obrigações pecuniárias da autori- concessão de
Estado SPE financiamento Financiadores
dade concedente. Concedente Concessionária de prazo mais
Subsídio curto
a · Concessão Comum Subsidiada pago anteci-
padamente
É possível, paralelamente à cobrança das tarifas e às receitas extra-
-tarifárias, que o poder público estabeleça subsídios, autorizados em Tarifa ($)

Usuários

Fonte: Elaboração própria

48 49
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades de concessão

b · Concessão Patrocinada Na Tabela 3, tem-se as principais vantagens e desvantagens associadas

a concessões patrocinadas, ao passo que na Figura 6 tem-se a representa-
Na Modalidade de concessão Patrocinada, a PPP tem por objeto a
ção do arranjo geral de relações entre os principais atores envolvidos nessa
prestação de um serviço público em que parte da remuneração do
Modalidade de concessão.
concessionário advém das receitas tarifárias cobradas dos usuários
e parte de contraprestação pública (art. 2º, §2º), sendo esta última Tabela 3 Vantagens e desvantagens da concessão patrocinada
limitada a 70% (setenta por cento) do total da remuneração recebida
Vantagens desvantagens
pelo parceiro privado, salvo autorização legal em sentido contrário
(art. 10, §3º). Esta modalidade é regida pela Lei Federal de PPP e de
modo complementar pela Lei Federal de Concessões. Remuneração por meio de tarifa e pagamento Desembolso orçamentário e limites
Nas concessões patrocinadas, verifica-se que, em virtude da complementar por parte do poder público de endividamento de 5% da RCL

possibilidade de a remuneração do parceiro privado ocorrer por meio

do recebimento de recursos públicos, tem ela como pressuposto que
Compartilhamento dos riscos entre o
Parcial risco de inadimplência do poder
o elevado investimento a cargo da concessionária não poderá ser poder público e o parceiro privado, na
público e não incentivo ao investidor
remunerado ou amortizado mediante a mera exploração do objeto forma estabelecida no contrato

contratual, com a arrecadação tarifária e eventual exploração de

Necessidade de um preciso dimensionamento
receitas alternativas. Pagamento posterior à disponibilização
dos gastos sob pena de inviabilização
da infraestrutura
Isso significa dizer que, além das tarifas cobradas dos passa- financeira por insuficiência orçamentária
geiros, a concessionária deverá receber uma parcela periódica de
Formalização da viabilidade
remuneração da autoridade concedente para que o empreendimento Valor mínimo de R$ 10 milhões de reais
econômica do empreendimento
se torne viável em termos financeiros.
Assim, o arranjo contratual da Concessão Patrocinada permite Prazo de 5 a 35 anos, mais longo
Necessidade de fixação detalhada
que a autoridade concedente pague contraprestação complementar do que o da Lei Federal nº 8.666/93
dos níveis de serviços esperados
(Lei Federal de Concessões)
à tarifa ao parceiro privado, tornando viável a prestação de serviços
públicos que, seja pelo alto valor dos investimentos, seja pelos altos Possibilidade de inclusão de obrigações
Maior necessidade de definição dos riscos
custos operacionais, não se sustentariam apenas com as receitas de investimento não apenas na operação,
do particular e do crivo do equilíbrio
mas também na infraestrutura
provenientes da cobrança de tarifas (que devem ser módicas, sob
pena de impossibilidade de utilização dos serviços pelos usuários,
Relação triangular entre Estado,
conforme o art. 6º, § 1º, da Lei Federal de Concessões). concessionária e usuários
Observa-se, assim, que apesar da similaridade em razão da
Forma de prestação de serviços:
oneração de recursos públicos com vistas a assegurar a viabilidade
parâmetros objetivos fixados pelo poder
econômico-financeira da concessão, a natureza dos recursos públicos público, flexibilidade organizacional pelo
vinculados à concessão, nas concessões patrocinadas, é parte da particular e cobrança por desempenho
remuneração da concessionária, isto é, destinada exclusivamente a
Possibilidade de obtenção de receita acessória
compor a receita da concessionária.
Fonte: Elaboração própria

50 51
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades de concessão

Figura 6 Concessão Patrocinada convencional a operação de terminais ou estações onde a cobrança de tarifa se
mostra inconveniente, visto que o transporte propriamente dito con-
ta com remuneração (total ou, no caso de concessão patrocinada,
Acionista / parcialmente) pela tarifa paga pelos usuários.
Patrocinador
Tabela 4 Vantagens e desvantagens da concessão administrativa

Vantagens desvantagens
Capital/Equity

Desembolso orçamentário e
Remuneração por meio de tarifa e pagamento
limites de endividamento de 5%
Contrato de complementar por parte do poder público
da Receita Corrente Líquida
concessão
Estado SPE Financiamento Financiadores
Concedente Concessionária
Contra- Compartilhamento dos riscos entre o
Parcial risco de inadimplência do poder
prestação poder público e o parceiro privado, na
público e não incentivo ao investidor
pública ($$) forma estabelecida no contrato
≤ 70% da
receita total Tarifa ($) Pagamento posterior à disponibilização Apenas os riscos previsíveis e decorrentes
≥ 30% da receita total da infraestrutura da má gestão cabem ao contratado

Formalização da viabilidade
Valor mínimo de R$ 10 milhões de reais
Usuários econômica do empreendimento

Prazo de 5 a 35 anos, mais longo

Fonte: Elaboração própria Necessidade de fixação detalhada
do que o da Lei Federal nº 8.666/93
dos níveis de serviços esperados
(Lei Federal de Concessões)
c · Concessão Administrativa

Conforme o Art. 2º § 2o, da Lei de PPP, Concessão Administrativa é Possibilidade de inclusão de obrigações
de investimento não apenas na operação, Maior complexidade na definição de exigências
o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública mas também na infraestrutura
seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra
ou fornecimento e instalação de bens. Relação triangular entre Estado, Impossibilidade de financiamento
concessionária e usuários pelo particular
A principal característica da Concessão Patrocinada é o tipo de
serviço prestado que apresenta grande dificuldade ou inconveniência Forma de prestação de serviços:
quanto à cobrança de tarifa, portanto a totalidade da remuneração parâmetros objetivos fixados pelo poder Maior necessidade de definição dos riscos
da concessionária se dá mediante pagamento, pelo poder público, de público, flexibilidade organizacional pelo do particular e do crivo do equilíbrio
particular e cobrança por desempenho
valores à concessão, não existindo valores de Tarifa pública a serem
pagos pelos usuários. Possibilidade de obtenção
Até pela característica do transporte público coletivo, a figura de receita acessória

de concessão administrativa tem uma aplicação direcionada a al- Fonte: Elaboração própria

gumas partes componentes do sistema total, como, por exemplo,

52 53
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades e tipos de licitação

Figura 7 Concessão administrativa comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação

exigidos no edital para execução de seu objeto;
§2º Tomada de preços é a Modalidade de licitação entre
Acionista / interessados devidamente cadastrados ou que atenderem
Patrocinador a todas as condições exigidas para cadastramento
até o terceiro dia anterior à data do recebimento das
propostas, observada a necessária qualificação;
Capital/Equity §3º Convite é a Modalidade de licitação entre interessados
do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não,
Contrato de escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela
concessão unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado,
Estado SPE Financiamento Financiadores cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos
Concedente Concessionária
Contra- demais cadastrados na correspondente especialidade que
prestação
manifestarem seu interesse com antecedência de até 24
pública ($$)
(vinte e quatro) horas da apresentação das propostas;
Usufruto do serviço §4º Concurso é a Modalidade de licitação entre quaisquer
interessados para escolha de trabalho técnico, científico
ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou
Usuários remuneração aos vencedores, conforme critérios
constantes de edital publicado na imprensa oficial com
Fonte: Elaboração própria antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias;
§5º Leilão é a Modalidade de licitação entre quaisquer interessados
2.1.2 Modalidades e tipos de licitação para a venda de bens móveis inservíveis para a administração
ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou
De acordo com a Lei Federal de Licitações, art. 22º, existem as se- para a alienação de bens imóveis, prevista no art. 19, a quem
guintes modalidades de licitação: oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.

I. Concorrência; Tais modalidades consistem em procedimentos diferentes que

II. Tomada de preços; variam de acordo com o grau de complexidade e nível de exigência,
III. Convite; diretamente proporcional ao valor da contratação.
IV. Concurso; De modo geral, a aplicabilidade de uma ou outra Modalidade de
V. Leilão; licitação é determinada pela Lei Federal de Licitações em função do
valor estimado da contratação. Na Tabela 5, tem-se as disposições da
Em seguida, a mesma lei define cada uma delas:
Lei Federal de Licitações em relação à aplicabilidade de modalidades
§1º Concorrência é a Modalidade de licitação entre quaisquer de licitação em função do valor do contrato.
interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar,

54 55
Estruturação do processo de concessão
Tabela 5 Limites de valores para aplicabilidade de diferentes modalidades de licitação
Modalidade Valor
Concorrência Acima de R$1.500.000,00 (Obras e serviços de engenharia)
Acima de R$650.000,00 (Compras ou outros serviços)
Tomada Até R$1.500.000,00 (Obras e serviços de engenharia)
de preços
Até R$650.000,00 (Compras ou outros serviços)
Convite Até R$150.000,00 (Obras e serviços de engenharia)
Até R$80.000,00 (Compras ou outros serviços)
Fonte: Elaboração própria a partir da Lei Federal de Licitações
Quanto à prestação de serviços públicos, a Lei Federal de Con-
cessões, no art. 2º, inc. II, define que sua contratação sob regime de
concessão será precedida por processo licitatório na modalidade
concorrência. A definição dos tipos de licitação, caracterizadas por
diferentes formas de julgamento das propostas, depende da Moda-
lidade de concessão a ser realizada. Além disso, conforme discutido
anteriormente, concessões comuns são definidas pela Lei Federal de
Concessões, ao passo que concessões patrocinadas e administrativas
são definidas pela Lei Federal de PPP.
No artigo 15, a Lei Federal de Concessões estabelece sete tipos
de licitação da modalidade concorrência, aplicáveis para a licitação
das concessões e permissões abarcadas exclusivamente e precipua-
mente por seu regime:
Art. 15. No julgamento da licitação será considerado um dos se-
guintes critérios:
I. O menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado;
II. A maior oferta, nos casos de pagamento ao poder
concedente pela outorga da concessão;
III. A combinação, dois a dois, dos critérios
referidos nos incisos I, II e VII;
IV. Melhor proposta técnica, com preço fixado no edital;
56
Definições iniciais » Modalidades e tipos de licitação
V. Melhor proposta em razão da combinação dos
critérios de menor valor da tarifa do serviço público
a ser prestado com o de melhor técnica;
VI. Melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior
oferta pela outorga da concessão com o de melhor técnica; ou
VII. Melhor oferta de pagamento pela outorga após
qualificação de propostas técnicas.
O tipo da licitação indicará o critério que será utilizado pelo po-
der concedente para julgamento das propostas dos licitantes. Nesse
sentido, trata-se de uma definição importante para permitir a parti-
cipação e a posterior classificação de proponentes, os quais devem
ter pleno conhecimento dos critérios de nota para a pontuação de
proposta técnica e proposta comercial apresentada por licitantes.
A utilização do tipo I visa o menor desembolso para o usuário,
de modo a promover a modicidade tarifária.
No tipo II, visa-se a obtenção e conferência de maior vanta-
gem econômica à administração pública. Nesse tipo, é necessário o
estabelecimento prévio do valor da tarifa no edital. Nesses casos, a
competição se dá não entre empresas dispostas a praticar a menor
tarifa (geralmente Tarifa de remuneração), mas sim entre empresas
dispostas a pagar maior quantia pelo direito de prestação do serviço
concedido e que, para isso, foram mais competitivas ou otimistas
em relação às projeções do fluxo de caixa, sobretudo de demanda e
de receitas ao longo da concessão. Esse Tipo de licitação, em estado
puro, é pouquíssimo explorado no Brasil no contexto dos serviços
de transporte público coletivo.
Em relação ao tipo III, vale destacar, conforme o § 1o do artigo
em questão, que a aplicação das combinações previstas no inciso
III só será admitida quando previamente estabelecida no edital de
licitação, inclusive com regras e fórmulas precisas para avaliação
econômico-financeira.
São estas as combinações possíveis, de que trata o inciso III:
I. Menor valor da tarifa combinada com a maior oferta de
pagamento pela outorga da concessão (incisos I e II);
57
Estruturação do processo de concessão Definições iniciais » Modalidades e tipos de licitação

II. Menor valor da tarifa com a melhor oferta de pagamento pela Além dos critérios a e b mencionados, são contemplados tam-
outorga da concessão, considerando, primeiramente, o resultado bém dois dos critérios da Lei Federal de Concessões:
do julgamento da melhor proposta técnica (incisos I e VII); e
• Critério I Menor valor da tarifa do serviço público a ser
III. Maior oferta de pagamento pela outorga da concessão após
prestado;
a qualificação das propostas técnicas (incisos II e VII).
• Critério V Melhor proposta em razão da combinação dos
Por sua vez, o tipo IV visa escolher a proposta que, do ponto de critérios de menor valor da tarifa do serviço público a ser
vista qualitativo, se apresenta mais vantajosa para a administração prestado com o de melhor técnica;
pública. A empresa que realizar o serviço pelo preço pré-determinado
Embora a Lei Federal de PPP esteja associada às concessões do
e dispor da melhor qualidade técnica será a primeira colocada. É mais
tipo patrocinada e administrativa, os critérios de Tipo de licitação da
aconselhável para projetos de grande complexidade técnica, em que
Lei Federal de Concessões que também fazem parte da Lei Federal
a diferença de técnica entre os competidores pode ser expressiva.
de PPP na verdade só podem ser utilizados para a concessão patro-
De modo geral, tal situação não costuma ser o caso de serviços de
cinada, pois é apenas nesta que se estabelece a possibilidade de
transporte público coletivo por ônibus, em que os operadores geral-
cobrança de tarifa dos usuários.
mente apresentam tecnologias semelhantes e devem disputar pelo
Na Tabela 6, tem-se um resumo dos possíveis tipos de licita-
nível de eficiência na operação.
ção a serem empregados para a realização de cada Modalidade de
Em relação ao inciso VII, segundo Marçal Justen Filho1 “o que se
concessão por concorrência (comum, patrocinada e administrativa).
exige é a apresentação de técnica suficientemente satisfatória para
ser aceita pela Administração. O critério de seleção, portanto, não é
a melhor técnica, mas a maior oferta. A técnica é relevante apenas
porque conduz à desclassificação das propostas insuficientes”. Assim,
o critério de escolha da melhor técnica funciona como uma etapa de
pré-qualificação, sendo que apenas as empresas aprovadas nesta
etapa passam ao julgamento da melhor oferta.
Por sua vez, a Lei Federal de PPP estabelece no artigo 12, inc. II,
quatro tipos de concessões, segundo critério de julgamento:

II. O julgamento poderá adotar como critérios, além dos previstos

nos incisos I e V do art. 15 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de
1995, os seguintes:

a. Menor valor da contraprestação a ser paga pela

Administração Pública;
b. Melhor proposta em razão da combinação do critério da
alínea a) com o de melhor técnica, de acordo com os pesos
estabelecidos no edital;

1 Teoria Geral das concessões de serviço público. São Paulo: Dialética, 2003, p. 257.

58 foto: SUTP Photo Gallery 59

Estruturação do processo de concessão
Tabela 6 Tipos de licitação por Modalidade de concessão
Concessão comum
I - menor valor de tarifa
II – maior oferta pela outorga
IIIa – combinação de menor
valor de tarifa e maior
oferta pela outorga
IIIb – combinação de menor
valor de tarifa e melhor oferta
pela outorga, considerando
primeiramente o resultado
do julgamento da melhor
proposta técnica
IIIc – maior oferta pela
outorga após a qualificação
das propostas técnicas
IV – melhor proposta técnica
(com preço fixado no edital)
V – combinação de menor valor
de tarifa e melhor técnica
VI – combinação de maior oferta
pela outorga e melhor técnica
VII – melhor oferta pela
outorga após qualificação
de propostas técnicas
Fonte: Elaboração própria a partir das Leis Federais de Concessões e PPP
60
Concessão patrocinada
a. menor valor da
contraprestação
b. melhor proposta em razão
da combinação dos critérios de:
menor valor da contraprestação
e melhor técnica
I – menor valor de tarifa
V – menor valor de tarifa
e melhor técnica
No quadro a seguir, encontram-se a título de exemplos o Tipo
Concessão administrativa de licitação utilizado em algumas cidades brasileiras.
a. menor valor da
contraprestação
b. melhor proposta em
razão da combinação
dos critérios de: menor
valor da contraprestação
e melhor técnica
Definições iniciais » Modalidades e tipos de licitação
Licitações por concorrência no contexto brasileiro
Na Tabela 7, encontram-se exemplos de utilização dos tipos de
licitações, da modalidade concorrência, em processos licitatórios
no contexto brasileiro.
Tabela 7 Exemplos de critérios de julgamento em cidades brasileiras
Cidade Tipo de licitação por
critério de julgamento
São Paulo Menor valor de remuneração
para cada passageiro registrado,
desclassificando-se aquelas superiores
ao limite máximo imposto no edital.
Belo Horizonte Conjugação do critério de melhor
técnica (60%) conjugado com o critério
de maior valor de oferta pela outorga
da concessão (40%), não inferior aos
limites estabelecidos no edital.
Brasília Menor valor da tarifa, observados os
valores máximos definidos no edital.
Sorocaba Menor valor de tarifa
Fonte: Elaboração própria a partir de dados dos editais de cada cidade
61
Estruturação do processo de concessão
2.2
Estudos prévios à licitação
No contexto do planejamento do processo licitatório, cabe ao órgão
gestor o desenvolvimento de um conjunto de estudos, aqui deno-
minados estudos prévios, para a adequada especificação do serviço
e delineação de todos os aspectos que comporão a concessão a
ser realizada. O nível de detalhamento desses estudos depende das
características do sistema em cada caso, mas os temas descritos a
seguir sempre devem ser avaliados para garantir o alinhamento das
concessões com as diretrizes da mobilidade urbana. Além de consis-
tirem em parte importante do planejamento do processo licitatório
e da concessão em si, de modo geral as informações que resultam
dos estudos prévios são disponibilizadas às empresas com interesse
na prestação do serviço por meio de documentos anexos ao edital.
Com isso, confere-se maior clareza e transparência ao processo, além
de os operadores passarem a ter maior propriedade para a elabo-
ração de sua proposta, o que possivelmente diminui o risco por ele
percebido e a rentabilidade requisitada.
Tendo em mente que as análises e informações obtidas durante
a elaboração dos estudos prévios servirão de base para a elaboração
do edital e se inserem no planejamento do procedimento licitatório,
os estudos prévios fazem parte da Fase interna da licitação. No entan-
to, optou-se pela discussão dos estudos prévios em tópico separado
da Fase interna, pois:
• Alguns dos estudos que compõem o grupo, como o
planejamento de todo o sistema de transporte sob
responsabilidade do órgão gestor, localizam-se não apenas
62
Estudos prévios à licitação » Planejamento do sistema de transporte
no âmbito da gestão e planejamento da concessão, mas sim
em um contexto mais amplo;
• Deseja-se conferir maior destaque à etapa, considerada
fundamental para o sucesso da concessão, sendo que um
dos grandes obstáculos atuais ao sucesso de concessões
de transporte público coletivo reside na insuficiência de
planejamento.
Assim, a discussão relativa aos estudos prévios será estruturada
de acordo com os seguintes temas:
• Planejamento do sistema de transporte;
• Financiamento;
• Elaboração do projeto básico;
• Modelagem financeira;
• Alocação de responsabilidades e riscos;
• Licenças ambientais;
Deve-se ressaltar que cada um desses temas possui grande
amplitude e merece análise extensa e detalhada. Além disso, a espe-
cificação dos serviços de transporte público a serem concedidos de-
pende também das particularidades do objeto da concessão, motivo
pelo qual adotou-se o foco – não apenas neste item, mas também ao
longo de todo o caderno – na contextualização, descrição e elabo-
ração de estudos de caso para a capacitação dos gestores públicos
associados de modo direto ou indireto à temática do transporte pú-
blico coletivo a lidarem com processos licitatórios e concessões com
maior propriedade e taxa de sucesso, ao invés de se propor regras e
soluções gerais que se enquadram em qualquer caso.
2.2.1 Planejamento do sistema
de transporte
O principal objetivo do planejamento do sistema de transporte públi-
co coletivo consiste em propor uma estrutura de serviços que garanta
o atendimento dos princípios, diretrizes e metas das concessões e
da mobilidade urbana de cada localidade.
63
Estruturação do processo de concessão
As metas de atendimento podem variar consideravelmente
entre as cidades, sendo definidas com base em determinações le-
gais como as da PNMU, políticas públicas locais e expectativas e
demandas da população. Alguns exemplos de metas comumente
utilizadas são:
• Nível máximo de ocupação dos veículos;
• Frequências mínimas dos serviços;
• Confiabilidade;
• Redução dos tempos de deslocamento;
• Modicidade tarifária;
• Conveniência e conforto;
• Cobertura da rede;
• Acessibilidade;
Entre as principais atividades de planejamento a serem desen-
volvidas pelo poder público, podemos destacar:
• Determinar as metas de prestação de serviço e diretrizes de
atendimento desejadas com vistas a garantir o serviço ao
público desejado pelo administrador;
• Elaborar plano operacional, definindo aspectos que
caracterizam a oferta de serviços, como itinerários,
frequências, número e traçado de linhas e outras
especificações, inclusive na integração com outros modos e
serviços de transportes. O plano operacional deve atender
às metas e diretrizes estabelecidas e estimular a eficiência e
eficácia dos serviços;
• Formular diretrizes da política tarifária para tornar
o transporte financeiramente acessível à população,
compatibilizar o volume de receita tarifária às demais
fontes de recursos e à Tarifa de remuneração e atrair e
fidelizar usuários;
• Avaliar o equilíbrio econômico-financeiro do sistema como
um todo e garantir o financiamento e sustentabilidade dos
64
Estudos prévios à licitação » Financiamento
serviços decorrentes de mudanças na demanda, oferta,
política tarifária, entre outros.1
Para este planejamento, é recomendável que o poder públi-
co conte com ferramentas adequadas e capacidade técnica em sua
governança para acompanhar os indicadores, propor mudanças e
tomar decisões relativas a cada um destes temas.
2.2.2 Financiamento
Em uma concessão de transporte público, o equilíbrio econômico-finan-
ceiro é permeado por dois tipos diferentes de tarifas, de remuneração e
pública, as quais se encontram definidas na PNMU. Sua clara distinção
é fundamental ao entendimento do funcionamento da concessão.
A Tarifa de remuneração consiste no valor que o órgão gestor
deve pagar à concessionária devido à prestação do serviço de trans-
porte público urbano. Seu método de cálculo é determinado por cri-
térios estabelecidos no contrato e seu valor é atualizado ao longo do
período de concessão pelos processos de revisão e Reajuste tarifário.
Por sua vez, o termo Tarifa pública diz respeito ao valor pago
pelos usuários pela utilização dos serviços. De modo equivalente,
receitas tarifárias consistem no valor total arrecadado em um dado
período em função do pagamento de todos os usuários para utili-
zação do sistema.
Para custear a Tarifa de remuneração, o poder público conta
com algumas opções de fonte de receita. Dentre elas, os principais
tipos são receitas extra-tarifárias, subsídios e Tarifa pública, conforme
indicado na Figura 8.
Figura 8 Relação entre as fontes e usos de receita em uma concessão de transporte público
Tarifa de
remuneração = Tarifa
pública + Receitas
extra-tarifárias + Subsídios
custos receitas
Fonte: Elaboração própria
1 Neste caso não se trata do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos
de concessão, e sim do sistema de transporte público coletivo. Por exemplo,
garantir a provisão de recursos para financiar um aumento no déficit (através
de subsídios) no caso de serem implantadas mudanças que aumentem
o custo do transporte e não aumentem a receita, por exemplo.
65
Estruturação do processo de concessão
Receitas extra-tarifárias dizem respeito a recursos originados
por outras fontes além da Tarifa pública, mas ainda relacionadas à
operação do sistema e que não existiriam com a mesma relevância
na ausência do sistema de transporte público relacionado. Exemplos
de fontes deste tipo são propaganda em ônibus, terminais e paradas
e aluguel de espaços em terminais para usos comerciais.
Por fim, tendo em vista o direito dos usuários ao transporte
público de qualidade e o conjunto de políticas públicas traçadas pelo
governo, este pode contribuir para a viabilidade financeira da con-
cessão por meio de um fluxo anual de subsídios.
Nos itens a seguir, discute-se de forma segregada sobre receitas
tarifárias, extra-tarifárias e subsídios, principais fontes de recursos
para custeio da Tarifa de remuneração.
2.2.2.1 Política tarifária e receitas tarifárias
Segundo a ANTP (2017), a política tarifária estabelece as várias mo-
dalidades de tarifas para os usuários, as formas de pagamento, os
descontos, eventuais benefícios e vantagens, bem como os respec-
tivos beneficiários.
A política tarifária é parte da política pública e das diretrizes
para a mobilidade urbana em cada cidade. Ela deve ser idealmente
discutida e ter suas diretrizes definidas no âmbito do Plano de Mo-
bilidade Urbana.
Nas etapas de elaboração do Projeto Básico e modelagem finan-
ceira para a concessão dos serviços, no entanto, é possível estimar as
potenciais receitas tarifárias que serão obtidas e avaliar a melhor forma
de implementar a política tarifária de forma que permita manter o
equilíbrio financeiro do sistema de transporte público coletivo ao longo
do tempo. Não obstante, a política tarifária deve ser permanentemente
estudada com o objetivo de tornar o transporte público coletivo mais
atrativo e a mobilidade urbana energeticamente mais eficiente.
A Política Nacional de Mobilidade Urbana define uma série de
diretrizes para a política tarifária, incluindo a promoção da equida-
de no acesso aos serviços, melhoria da eficiência e eficácia, promo-
ção da ocupação equilibrada da cidade, modicidade para o usuário,
66
Estudos prévios à licitação » Financiamento
integração entre as redes de transporte público e privado, entre ou-
tras. Estas diretrizes devem ser levadas em consideração quando se
define a política tarifária do sistema em questão.
Uma das possibilidades ao dispor do órgão gestor para a atra-
ção de usuários ao sistema é a definição da estrutura de valores da
Tarifa pública, como indicado na Tabela 8 a seguir.
O tipo de estrutura mais comum em concessões brasileiras é
do tipo Única, onde cada usuário paga um valor fixo para o uso do
serviço. Pode-se definir apenas um valor de Tarifa pública para todas
as linhas municipais ou um conjunto de valores distintos para deter-
minados conjuntos de linhas no sistema. No segundo panorama, a
tarifa continua sendo única, pois apesar da diferenciação de valores,
os usuários continuam pagando um único valor para utilização de
cada linha, independentemente da distância percorrida.
Além disso, pode-se também cobrar tarifas variáveis pela dis-
tância percorrida pelo usuário, sendo esta variação do tipo discreta,
com patamares de valores correspondentes ao embarque/desem-
barque em determinadas paradas. A Tabela 8 ilustra a diferença
entre os dois tipos de estrutura tarifária.
Tabela 8 Tipos de estruturas tarifárias
Tipos de estruturas Descrição
tarifárias
Única/Plana Valor de Tarifa pública fixo por uso e
independente da distância percorrida (em um
sistema, pode haver conjuntos de linhas com
diferentes valores de Tarifa pública única).
Distância de percurso Diferentes patamares constantes de
acordo com as estações de embarque e
desembarque em uma mesma linha
Fonte: Elaboração própria
Além da estruturação do preço da Tarifa pública, pode-se tam-
bém oferecer descontos para tornar o sistema financeiramente mais
acessível aos usuários e aproveitar capacidade ociosa do sistema.
É possível, por exemplo, estabelecer descontos ou gratuidades em
horários ou dias específicos, para grupos específicos de usuários, na
67
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Financiamento

integração entre modos, ou ainda para usuários frequentes (por tem- No Brasil é comum contar com tarifas únicas ou planas (que não
poradas). A Tabela 9 apresenta algumas das estratégias utilizadas pelo variam com a distância), com gratuidades ou descontos para grupos
poder público para fornecimento de descontos e atração de usuários. específicos de usuários (idosos, estudantes, portadores de necessi-
dades especiais, entre outros), descontos ou gratuidades em dias
Tabela 9 Formas de variação da Tarifa pública
específicos (por exemplo nos domingos) e descontos na integração
Mecanismos utilizados na
Possibilidades entre serviços de ônibus ou entre modos de transportes.
cobrança de tarifas variáveis
Em outros países desenvolvidos, por outro lado, é comum en-
Dias úteis
contrar tarifas por distância (ou por zonas) e descontos para tempo-
Fim de semana radas (diário, semanal, mensal ou anual). Em alguns casos, inclusive,
Dia típico
Férias o valor varia se é pago com o sistema de bilhetagem eletrônica, ou

Feriados
pago em dinheiro no ônibus.
É importante ressaltar que o poder público não necessariamen-
Horário de pico
Hora do dia te deve ajustar a política tarifária para que ela cubra completamente
Períodos de baixa demanda
a Tarifa de remuneração, dado que, em alguns casos, essa medida
Estudantes poderia tornar o transporte público coletivo menos atrativo para al-
Empresas - Vale-transporte guns grupos de usuários. Por sua vez, a utilização apenas de subsídios
Tipo de usuário
para custeio do sistema em geral também não é viável, pois o poder
Desempregados
público possui a necessidade de investir e prover outros serviços aos
Turistas
usuários além do transporte público.
Viagem simples De fato, a política tarifária é uma das principais ferramentas
Integração
Viagem integrada do poder público para intervir na mobilidade urbana, para atrair
Temporada Dia, semana, mês, ano usuários de outros modos para o transporte público coletivo e, con-
sequentemente, para aumentar a eficiência energética na mobilidade
Bilhetes múltiplos
urbana do município.
Quantidade de viagens Bilhetes unitários
No quadro a seguir, tem-se uma breve contextualização da
contempladas por bilhete Bilhetes ida política tarifária das cidades de Londres e Frankfurt.
Bilhetes ida e volta

Pré-pagamento

Forma de pagamento No embarque

Pós-pagamento
Fonte: Modelos de Concessão do Transporte Urbano - Carlos Henrique
Carvalho (IPEA), adaptado de Portal Capacidades

68 69
Estruturação do processo de concessão
Londres e Frankfurt: Considerações sobre
políticas tarifárias internacionais
As políticas tarifárias em Londres e
Frankfurt possuem nível de complexi-
dade maior que as observadas no Bra-
sil. Nas cidades brasileiras, dentro do
mesmo município geralmente existe
uma tarifa única para cada grupo de
usuários, não dependendo da distân-
cia. Por outro lado, frequentemente as
viagens mais longas ocorrem em um
sistema de ônibus metropolitano, que
pode ter tarifas mais elevadas. Com re-
lação a este ponto, a decisão de adotar
zonas tarifárias depende principalmente
das políticas públicas de cada local e da
capacidade de Subsídio para que a tarifa
seja acessível a todos usuários.
É importante destacar que em Lon-
dres e Frankfurt existe uma variedade
de bilhetes temporais, sendo diários, se-
manais, mensais e anuais, com descon-
tos importantes para os usuários. Ainda
que os descontos impliquem, de forma
geral, na necessidade de subsídios pú-
blicos, esse tipo de estratégia é útil para
fidelização dos usuários e aumento da
demanda do transporte público coletivo.
70
Além disto, nestas cidades também
há descontos para grupos específicos
de usuários, incluindo estudantes e
crianças, por exemplo. No entanto,
com relação aos usuários idosos, que
possuem gratuidades no Brasil, em
Frankfurt existe um desconto de apro-
ximadamente 30% apenas nos passes
mensais e anuais para os idosos com
mais de 65 anos de idade e em Londres
não foram identificados descontos.
Cabe observar, no entanto, que as
políticas tarifárias dependem da legis-
lação local, das políticas públicas, dos
objetivos relacionados a mobilidade ur-
bana e da capacidade de financiamento
da tarifa por parte dos usuários e do po-
der público na forma de subsídios. A re-
comendação, neste caso, é desenvolver
a política tarifária buscando, da forma
mais eficiente possível, atrair os usuá-
rios para o transporte público coletivo,
visando melhorar a sustentabilidade e
eficiência energética das cidades.
Estudos prévios à licitação » Financiamento
2.2.2.2 Receitas extra-tarifárias
As receitas extra-tarifárias são aquelas obtidas pelas empresas
operadoras ou pelo poder público decorrente de outras atividades
que não a provisão dos serviços de transporte público coletivo. O
objetivo, de forma geral, é complementar as receitas do sistema de
forma a permitir a redução das tarifas públicas ou a redução dos
subsídios necessários.
São frequentes os sistemas de transporte público coletivo que
contam com fontes de receita extra-tarifárias, sendo a publicidade o
tipo mais frequente delas. Os contratos devem definir, por exemplo,
se a receita de publicidade nos ônibus fica com o operador, como par-
te da sua remuneração, ou se deve ser compartilhada com o poder
público, contribuindo com a modicidade tarifária e complementando
o lucro dos concessionários.
Além disso, podem existir receitas advindas da locação de es-
paços comerciais em terminais e estações, por exemplo.
Na elaboração do modelo financeiro e dos editais para licitação,
devem ser definidas as regras quanto à obtenção e uso destas recei-
tas, especialmente no caso em que são obtidas pelos concessionários.
Por um lado, devem ser definidos os locais e as especificações
de anúncios que são permitidos, por exemplo nos veículos. Por outro
lado, deve ser definido se o operador deve considerar a apropriação
dessas receitas na sua proposta comercial com o objetivo de oferecer
uma Tarifa de remuneração inferior, ou se as receitas obtidas são com-
partilhadas, ficando uma parte como recompensa ao operador pela
obtenção das receitas adicionais e outra parte com o poder público,
para ser utilizada para redução da Tarifa pública ou investimentos
no sistema, conforme prevê a PNMU.
No quadro a seguir, tem-se um exemplo de fontes de receitas
extra-tarifárias utilizadas em cidades brasileiras.
71
Estruturação do processo de concessão
Receitas extra-tarifárias
Nos contratos de concessão de Belo Horizonte (2008), estão previstas diversas
formas de receitas alternativas, complementares e acessórias ou de projetos
associados. Estas, devem ser contabilizadas separadamente. Entre os exemplos
especificados nos contratos*, constam os seguintes:
I. Rendimentos financeiros derivados da venda antecipada de direitos de viagem;
II. Rendimentos financeiros derivados da gestão de recursos
custodiados pelo agente de liquidação;
III. Receitas originadas de convênios e da venda de produtos, dados ou serviços
explorados por meio da infraestrutura e plataformas do SITBus;
IV. Receitas oriundas da comercialização de espaços publicitários em mídia,
eletrônica ou não, em ônibus, lojas, cartões, postos e equipamentos de
vendas e demais instalações sob responsabilidade da concessionária;
V. Receitas oriundas da exibição e distribuição de informações em sistemas
de áudio e vídeo, celulares, modens, dispositivos de comunicação, totens
eletrônicos ou quaisquer outros mecanismos de transmissão ou recepção;
VI. Receitas oriundas de parcerias com financeiras, operadoras de crédito, bancos,
agentes financeiros, operadoras de telecomunicações e redes de varejo.
Nos contratos de concessão de Brasília (2013), as receitas extra-tarifárias também
estão previstas em contrato, decorrentes da exploração publicitária, de qualquer
natureza, no interior ou na parte externa dos veículos das concessionárias, na forma
física ou eletrônica por meio de televisores ou similares, se e quando implantada, ao
longo da concessão, serão rateadas da seguinte forma:
I. 50% auferidas pela concessionária, como incentivo e
II. 50% comporão a conta de compensação, sendo contabilizadas para
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de
concessão e a preservação da modicidade da Tarifa pública.
* Contratos de Concessão, Cláusula 12 – Das outras fontes de receitas
72
Estudos prévios à licitação » Financiamento
2.2.2.3 Subsídios
No momento de definição da fonte de recursos para custeio dos ser-
viços públicos contratados por meio da concessão, o poder público
pode optar por manter as tarifas públicas em níveis mais baixos que
o valor da Tarifa de remuneração ou, baseado em políticas públicas,
oferecer descontos e gratuidades na Tarifa pública a grupos específi-
cos de usuários. Para cobrir a diferença, o poder público pode contar
com subsídios cruzados, intrassetoriais, intersetoriais provenientes
de outros grupos de usuários e principalmente orçamentários.
Durante a etapa de estudos prévios, o poder público deve cer-
tificar-se, como parte do planejamento do procedimento, do nível de
Subsídio tarifário que estará ao seu dispor para garantir a remuneração
dos operadores e continuidade do oferecimento do serviço. Mesmo
nos casos em que o poder público deseja cobrir a Tarifa de remunera-
ção integralmente com a Tarifa pública, pode haver desbalanceamentos
ao longo da concessão, caracterizados por aspectos de risco como
variações da demanda, custos do sistema e valores de Tarifa pública
insuficientes estabelecidos pelo poder público, por exemplo.
Nesses casos, configura-se o déficit tarifário e, dentre as pos-
síveis formas de cobri-lo, encontram-se subsídios ou subvenções. A
PNMU define, em seu Art. 9º, parágrafo 5,
§ 5o  Caso o poder público opte pela adoção de Subsídio tarifário,
o déficit originado deverá ser coberto por receitas extra-tarifárias,
receitas alternativas, subsídios orçamentários, subsídios cruzados
intrassetoriais e intersetoriais provenientes de outras categorias
de beneficiários dos serviços de transporte, dentre outras fontes,
instituídos pelo poder público delegante.
Por sua vez, o Art. 10º da mesma lei define:
Parágrafo único.  Qualquer Subsídio tarifário ao custeio da opera-
ção do transporte público coletivo deverá ser definido em contrato,
com base em critérios transparentes e objetivos de produtividade
e eficiência, especificando, minimamente, o objetivo, a fonte, a
73
estruturação Do processo De concessão estuDos prévios à licitação » financiamento

periodicidade e o benefi ciário, conforme o estabelecido nos arts. É importante notar que, em países desenvolvidos, é comum
8o e 9o desta Lei. contar com subsídios públicos no sistema de transporte público co-
letivo. A European Metropolitan Transport Authorities (EMTA) publica
No quadro a seguir, tem-se alguns dos aspectos jurídicos a
anualmente um estudo relativo ao transporte público coletivo em
serem considerados na adoção de subsídios orçamentários para
cidades europeias. A Figura 9 apresenta um gráfico com o percentual
custeio do serviço contratado.
dos custos operacionais que são cobertos por subsídios públicos (eixo
vertical) e cobertos por receitas tarifárias (eixo horizontal).
Observa-se que a maior parte das cidades estudadas contam
com subsídios públicos que cobrem entre 40 e 60% dos custos ope-
Determinações relativas à utilização de subsídios no transporte público racionais. As receitas tarifárias cobrem, em geral, os 40 a 60% restan-
tes. No entanto, em alguns casos existem receitas extra-tarifárias e
Quando o Subsídio utilizado para custeio de uma concessão for proveniente do
subsídios privados (como por exemplos taxas de contribuição pagas
orçamento público (o que costuma ser a regra no Brasil), devem ser observadas
por empresas privadas), como é o caso de Paris.
as regras aplicáveis na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1694 (“Lei do Orçamento
O tamanho das esferas fornece uma visão relativa dos valores
Público”), que estabelece normas gerais de direito financeiro para elaboração e
que cada sistema analisado possuía em 2016 da razão entre custos
controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do
operacionais anuais e número de pessoas que residem na área con-
Distrito Federal, além da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (“Lei de
templada pelo sistema.
Responsabilidade Fiscal”).
As cores utilizadas refletem a porcentagem dos custos opera-
A Lei do Orçamento Público estabelece particularidades para as subvenções
cionais paga por meio de subsídios orçamentários. A maioria dos
(art. 12, §2º), para as transferências de capital (art. 12, §3º) e para contraprestações
sistemas analisados encontra-se na faixa de 40 a 60%, sendo que
pela aquisição serviços e bens pela entidade governamental que realiza o Subsídio
sistemas (I) abaixo de 40% receberam a cor amarela, (II) entre estes
(art. 12, 6º). Tendo em vista que as contraprestações são aplicáveis aos subsídios
limites receberam a cor verde e (III) acima de 60% receberam a cor
utilizados em regime de preço do serviço, resta claro que os subsídios mencionados
laranja, como é o caso de Praga.
na PNMU não possuem tal natureza.
No que toca às subvenções, o art. 19 da Lei de Orçamento Público obriga que a fiGura 9 Cobertura de gastos operacionais do transporte público coletivo urbano na Europa
sua realização a empresas lucrativas, tal qual as concessionárias em contratos de

COBERTURA POR SUBSÍDIOS ORÇAMENTÁRIOS (%)

concessão e parcerias público-privadas regidas pela Lei Federal de PPP (“PPP”), seja
precedida de autorização em lei especial, nos termos em que transcrevemos:

• Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título, a
empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja concessão
tenha sido expressamente autorizada em lei especial.

Além da necessidade de lei específica que autorize a realização de subvenção

social, a Lei de Responsabilidade Fiscal prevê em seu art. 26 que a subvenção deverá
“atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar
prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais”.

COBERTURA POR RECEITA TARIFÁRIA (%)

fonte: aDaptaDo De european metropolitan transport authorities – emta barometer 2016

74 75
Estruturação do processo de concessão
2.2.3 Elaboração do Projeto Básico
No contexto do transporte público coletivo, denomina-se projeto
básico o conjunto inicial de estudos técnicos que embasam e definem
as características do sistema que será objeto da concessão.
Tradicionalmente utilizado em projetos de construção civil e
infraestrutura – correspondendo ao projeto cujo nível de detalha-
mento situa-se entre o anteprojeto e o projeto executivo - o termo
projeto básico passou a ser utilizado também para a especificação de
serviços de transporte público em parte por meio da Lei Federal de
Licitações, que o lista como um dos elementos necessários à realiza-
ção de licitações e que deve ser disponibilizado como anexo do edital.
A Lei Federal de Licitações traz a definição de projeto básico
em seu art. 6º:
Art. 6o Para os fins desta Lei, considera-se:
(...)
IX. Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes,
com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou servi-
ço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado
com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que
assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do im-
pacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação
do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução
Assim, esse capítulo contém discussões sobre os principais com-
ponentes do projeto básico de sistemas de transporte público coletivo:
• Caracterização socioeconômica e do sistema de transporte
público coletivo;
• Definição de lotes;
• Plano operacional;
• Especificação da frota, garagem e dos sistemas de
bilhetagem e monitoramento;
76
Estudos prévios à licitação » Elaboração do Projeto Básico
Normas jurídicas como a Lei Federal das Concessões e a Lei
Federal das Licitações destacam a importância do projeto básico. No
entanto, com relação a sistemas de transporte público coletivo, não
há definição jurídica oficial e universal quanto ao seu exato conteúdo.
Enquanto os temas listados acima são os geralmente encontrados,
o poder público pode incluir mais ou menos temas quando da rea-
lização de projeto básico para concessão de um dado sistema. De
modo geral, cabe ao corpo técnico do poder público, ou à equipe
de consultoria técnica contratada, o planejamento e delineamento
exato do escopo do projeto básico, de modo a caracterizar comple-
tamente o sistema.
Por um lado, a elaboração do projeto básico permite que o po-
der público faça um planejamento do sistema de transporte público
coletivo considerando as diretrizes mobilidade urbana e de políticas
públicas locais. Esse projeto geralmente inclui uma modelagem fi-
nanceira, que permite avaliar como será o financiamento do serviço,
considerando as potenciais receitas tarifárias e a necessidade de
outros recursos para cobrir os custos de operação, dadas as carac-
terísticas do sistema.
Por outro lado, o projeto básico contém as informações ne-
cessárias para que os participantes das licitações possam elaborar
suas propostas. Neste sentido, suas informações geralmente são
fornecidas como anexos do edital de licitação.
A elaboração do Projeto Básico pode ser considerada também
como uma atividade da Fase interna do processo licitatório. No en-
tanto, considerando o seu foco no planejamento dos transportes
como um todo, neste caderno ela é apresentada separadamente.
2.2.3.1 Caracterização socioeconômica e do sistema de
transporte coletivo
A caracterização socioeconômica tem por objetivo compreender
como é a população na área de estudo e como está distribuída. Uma
ferramenta importante nessa etapa é a pesquisa de Origem e Desti-
no, que fornece subsídios importantes sobre as condições de renda,
77
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Elaboração do Projeto Básico

habitação, perfil de deslocamentos, distâncias viajadas, motivos de das metas, a segmentação da rede é também uma boa prática a ser
viagens etc dentro da área de estudo. utilizada no processo licitatório, durante a definição dos objetos a
A determinação dessa dinâmica tem por objetivo subsidiar as serem concedidos.
políticas públicas de mobilidade de modo a atender a população de
maneira eficiente e otimizada. Figura 10 Definição de bacias/setores/lotes
A caracterização do sistema de transporte coletivo, por sua vez, objeto de outorga bacias / setores / lotes
visa retratar o sistema existente na área de estudo e compreender com diversas linhas
como a população e sua dinâmica de deslocamentos (como citado (itens) cada uma
anteriormente) se enquadram nesse sistema.
divisão espacial
De posse desse cenário, finalmente o gestor pode partir para
as definições do sistema para o atendimento das necessidades e
satisfação das políticas públicas definidas pela administração.

Fonte: Elaboração própria

Exemplo de aplicação
Assim, durante o planejamento do processo licitatório, o órgão
Durante a caracterização socioeconômica, identificou-se um bairro cuja população é
gestor deve estudar o perfil e as particularidades da área (ou tota-
composta de famílias de renda baixa e com deslocamentos diários para o centro da
lidade da rede) cujos serviços de transporte público coletivo serão
cidade por motivo de trabalho, predominantemente. Paralelamente, identificou-se
concedidos à iniciativa privada e, visando aspectos como a promoção
que a oferta de transporte coletivo à região sofre a pressão da demanda, devido à
de competitividade à licitação, economia de escala e melhor proposta
sua baixa frequência.
para o poder público e usuários, propor uma adequada segmentação
O administrador, apoiado por essas informações, pode então definir uma rede
e definição de objetos das concessões.2
mais frequente para atendimento de tal local de modo a prover à população um
A segmentação pode ocorrer em:
transporte com a frequência adequada e a um custo compatível com a faixa de
renda identificada. • Bacias, áreas ou lotes
·· Trata-se do método mais adequado para a outorga
de serviços que exijam uma escala maior de demanda
e recursos, o que é compatível com a concessão dos
2.2.3.2 Definição de lotes serviços de transporte público urbano;
·· Na prática, ocorre a concessão de um conjunto de linhas
É comum que a regulação municipal organize o sistema de trans- para um mesmo e único licitante, individual ou em
porte público coletivo em áreas (ou bacias, setores ou, ainda, lotes), consórcio, e torna mais simples a criação e extinção de
que correspondem a uma divisão espacial do território do municí- linhas dentro das bacias, por exemplo;
pio servida por uma parte da rede de transporte público coletivo.
• Itens ou linhas
Além de ser uma prática que pode facilitar a gestão do sistema de
·· Tendo em vista a estrutura necessária ao órgão gestor
transporte público coletivo como um todo e o acompanhamento
para a gestão e monitoramento de cada concessão, a

2 Uma mesma licitação leva à assinatura de mais de um contrato,

tendo, cada um, um lote específico como objeto.

78 79
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Elaboração do Projeto Básico

divisão por itens/linhas é em geral aplicável a linhas e

corredores de grandes volumes de demanda ou com
elementos específicos que justifiquem uma concessão Divisão de bacias em São Paulo e Belo Horizonte
distinta do restante da área em que ele se insere;
No sistema de ônibus do Município de de ônibus do município de São Paulo, ge-
• Combinação de bacias/áreas/lotes e itens/linhas; São Paulo, os serviços são operados por renciado pela SPTrans.
8 consórcios concessionários (subsistema O sistema de ônibus municipal foi
A técnica de particionamento do sistema em múltiplos objetos
estrutural) e 10 cooperativas permissioná- licitado pela Prefeitura Municipal de
de concessão encontra fundamento no art. 23, §1º da Lei Federal de
rias (subsistema local), que possuem áreas Belo Horizonte em 2008. Esse sistema,
Licitações, que, frente a objetos complexos, divisíveis ou distintos
de atuações definidas por 8 bacias de segundo o relatório dos Dados Geren-
admite, via de regra, a realização de licitação que resulte na adjudi-
transporte público. Em cada bacia, existe ciais do Sistema de Transporte Público
cação por itens ou lotes:
um consórcio concessionário que presta por Ônibus do município (BHTRANS), de
§1º As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração os serviços de distância mais longa com outubro de 2017 *, conta com um total
serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem ônibus maiores, e uma ou mais cooperati- de 40 empresas, organizadas em 4 con-
técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à vas permissionárias, que operam com ôni- sórcios, que operam 343 linhas. Cada
licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos bus menores servindo os deslocamentos consórcio é responsável pela operação
recursos disponíveis no mercado e à ampliação da locais ou alimentando outras linhas de de uma rede de serviços, concentrados
competitividade sem perda da economia de escala. ônibus e de Metrô. A Figura 11 apresenta o em 4 regiões distintas, conforme ilus-
mapa das bacias da concessão do sistema trado a seguir.
Desse modo, o poder público deve, durante o planejamento
do processo licitatório, realizar estudos acerca da melhor forma de Figura 11 Bacias do transporte por Figura 12 Regiões da rede de transporte
ônibus do município de São Paulo público coletivo de Belo Horizonte
divisão em lotes da rede de transporte público coletivo cujos ser-
viços serão concedidos. Em relação à viabilidade citada no artigo,
entende-se que a licitação por itens ou lotes não pode elevar o preço
global da licitação, de modo a preservar a economia de escala e a
operacionalidade do sistema.
Se verificada a viabilidade econômica e técnica da divisão do
objeto em itens ou lotes, o poder público poderá adotá-la, mediante
justificativa, e deverá caracterizar os diferentes objetos de licitação,
sejam eles lotes/bacias/áreas ou itens/linhas, em um dos anexos do
edital. Desse modo, torna-se possível a participação de mais interes-
sados no procedimento de licitação, favorecendo assim a competiti-
vidade e possivelmente a obtenção de melhores propostas.
No quadro a seguir, encontram-se como exemplo as formas
de divisão utilizadas por São Paulo e Belo Horizonte.
Fonte: SPTrans Fonte: Edital de licitação de Belo Horizonte (2008)

* BHTRANS, Dados Gerenciais do Sistema de Transporte Público por Ônibus do

município em outubro de 2017. Disponível em: http://www.bhtrans.pbh.gov.br/portal/
page/portal/portalpublicodl/Temas/Onibus/gestao-transporte-onibus-2013/Dados%20
Gerenciais%20do%20Sistema%20de%20Transporte%20P%C3%BAblico%20por%20
%C3%94nibus%20do%20Munic%C3%ADpio%20de%20BH.pdf. Acesso em 13/13/2017.

80 81
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Elaboração do Projeto Básico

2.2.3.4 Especificação da frota, garagem e sistemas de

2.2.3.3 Plano operacional
bilhetagem e monitoramento
O plano operacional consiste no planejamento e dimensionamento
Caracteriza-se como parte essencial da especificação do serviço a ser
dos serviços de transporte público coletivo. Na elaboração do Pro-
concedido a definição de padrões e critérios de qualidade a serem
jeto Básico, o plano operacional corresponde ao dimensionamento
adotados para ativos operacionais como a frota, garagem e sistemas
relativo a cada lote que será concedido. O plano operacional define,
eletrônicos. A especificação deve englobar o maior número possível
para cada linha do lote:
de determinações para que não haja eventuais divergências em rela-
• Itinerário; ção aos padrões buscados pelo órgão gestor e os ativos adquiridos
• Demanda; pela concessionária. Neste sentido, a minimização ou ausência de
• Extensão da linha; lacunas confere maior aplicabilidade e eficiência na gestão contratual.
• Frequência ou número de viagens (por período e por dia); Além disso, o planejamento e especificação desses itens é im-
• Frota. portante por dois outros motivos:

Esse plano deve estar alinhado com o planejamento do sistema • Possibilitar às empresas privadas participantes do processo
de transporte público coletivo como um todo e ser orientado pelas licitatório maior confiabilidade na estimativa de investimentos
diretrizes da mobilidade urbana do município ou região em que está a serem feitos por ela nessas áreas, dando a elas maior
inserido. Nesse sentido, esse dimensionamento deve tomar como propriedade na elaboração de suas propostas comerciais;
base os resultados oriundos do planejamento, tais como a rede de • Estabelecimento com maior precisão dos gastos
serviços, demandas e regras tarifárias, para então definir as frequên- do operador e consequentemente de sua Tarifa de
cias e as frotas de cada linha conforme as metas do sistema. Essas remuneração, tendo em vista que os investimentos sob
metas podem incluir, por exemplo, uma taxa de ocupação máxima responsabilidade da concessionária serão, durante o
dos veículos e/ou uma frequência mínima para cada tipo de serviço. período do contrato, remunerados pelo poder público por
Os itinerários e frequências dos serviços são fatores centrais meio da Tarifa de remuneração.
para torná-lo atrativo. Nesse sentido, além de garantir que as metas
O foco e objetivos de especificações de cada tipo de ativo varia
de atendimento e cobertura do planejamento sejam atingidas, é ne-
um pouco conforme sua natureza e aplicação. No caso de sistemas
cessário dimensionar a operação para garantir que os níveis de con-
ITS (Sistemas Inteligentes de Transporte, em inglês), caso aplicável,
forto, regularidade e confiabilidade, por exemplo, sejam adequados.
o edital deve prever todos os equipamentos a serem instalados nos
No entanto, é importante destacar que o dimensionamento
ônibus e centro de controle para monitoramento tecnológico da ope-
dos serviços deve considerar também as questões relacionadas com
ração, especialmente por sistema de posicionamento global (GPS) e
o custo da operação. Por exemplo, ao aumentar a frequência dos
bilhetagem automática, bem como funcionalidades de cada equipa-
serviços, é importante verificar se as receitas (tarifárias, extra-tarifá-
mento e a configuração do fluxo de informações coletadas por eles
rias e subsídios) são suficientes para cobrir o aumento dos custos.
para o órgão gestor. Seu foco reside principalmente no aumento de
eficiência do monitoramento dos serviços.

82 83
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Modelagem financeira

Em relação às garagens e pátios, o contrato costuma determinar:

• Caso haja a necessidade de construção, reforma ou

expansão da garagem, o operador deve contar com terreno
disponível e implementar a infraestrutura de garagem de
acordo com os parâmetros especificados;
• Caso as garagens a serem utilizadas já existam, o preço de
aluguel das garagens e demais condições de uso;
As cláusulas ligadas a garagens, deste modo, estão associadas
à preservação dos aspectos operacionais da operação, de modo a
garantir que a infraestrutura ofereça plenas condições ao arma-
zenamento dos veículos e que estes realizem suas partidas nos
horários estabelecidos.
Por fim, a especificação da frota liga-se de modo mais direto
ao nível de serviço desejado e à percepção da população em relação
ao conforto do sistema. O órgão gestor deve definir no contrato a
configuração física dos ônibus para atender às particularidades do
objeto concedido, requisitando veículos de piso alto para uso em
linhas que possuam estações elevadas, por exemplo.
Além disso, também devem ser preestabelecidos aspectos
como limites de idade média e máxima aceitáveis e funcionalidade
de subsistemas do veículo como ar condicionado e sinalização inter-
na, relacionados de modo direto ao conforto do usuário. Dentre os
aspectos que podem ser estabelecidos pelo órgão gestor no contrato,
tem-se, por exemplo:
• Tipo de piso (alto ou baixo);
• Número e posições das portas;
• Capacidade do veículo;
• Posição do motor (dianteiro ou traseiro);
• Número de assentos;
• Tipo de tecnologia de combustível;
2.2.4 Modelagem financeira
Nesta atividade, é desenvolvido um modelo que serve como ferra-
menta para que o poder público avalie os potenciais custos para a
provisão dos serviços de transporte público coletivo.
De forma geral, o modelo utiliza como dados de entrada infor-
mações do projeto básico como, por exemplo, investimentos neces-
sários, estimativa de custos operacionais e projeções de demanda ao
longo do período de concessão. Em seguida, obtém-se projeções da
demonstração de resultados do exercício e fluxo de caixa relativos à
operação, além da Tarifa de remuneração a ser paga e outros aspectos
associados ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
A modelagem financeira permite que o poder público:
• Estime os potenciais custos de operação;
• Analise o impacto de mudanças nas especificações da
frota e dos serviços nos custos dos serviços para, assim,
refinar as especificações que serão incluídas no edital;
• Estime os valores de receitas tarifárias,
receitas extra-tarifárias e subsídios para cobrir
os custos estimados de operação;
• Defina um valor limite para a Tarifa de
remuneração, por exemplo, no caso em que
haja uma concorrência por menor tarifa.
Além disto, o modelo financeiro desenvolvido pode ser utilizado
como base para que os participantes do processo licitatório elaborem
suas propostas comerciais. É frequente solicitar que o proponente
apresente o fluxo de caixa considerado em sua proposta, como forma
a justificar o valor de remuneração proposto.
Durante a modelagem financeira, pode-se validar premissas e
configurações determinadas para o plano de negócios e arranjo geral
da concessão. Ao serem inseridas no modelo, este pode calcular re-
sultados como uma estimativa da Tarifa de remuneração, por exemplo.
Assim, pode-se testar diferentes arranjos da concessão um a
um e comparar seus resultados, juntamente a fatores qualitativos

84 85
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Alocação de responsabilidades e riscos

como a alocação de riscos e atendimento às metas de transporte Por meio da modelagem financeira, pode-se calcular os fluxos
público coletivo, para encontrar o arranjo que concilie da melhor de remuneração necessários para cada um dos possíveis prazos da
forma possível o atendimento aos interesses do poder público e concessão. Desse modo, pode-se unir o planejamento estratégico,
população a redução de custos do serviço. associado a aspectos qualitativos de alocação de riscos, gestão da
Dentre essas premissas de arranjo e plano de negócios, uma das concessão e arranjo contratual, ao planejamento financeiro, com
principais é o prazo da concessão. De modo geral, pode-se dizer que: o cálculo de uma estimativa de quanto cada alternativa custará ao
orçamento público e à população, de modo a otimizar o uso de re-
• Prazos curtos
cursos e a obter maior assertividade no planejamento da concessão.
·· Aumentam o poder de barganha do órgão gestor durante
a gestão da concessão e favorecem a competitividade no
setor, já que haverá um número elevado de processos
2.2.5 Alocação de responsabilidades
licitatórios e, portanto, de oportunidades para a obtenção
e riscos
do direito de prestação dos serviços;
Um dos aspectos que contribuem para a clareza e transparência de
·· Por outro lado, o órgão gestor possui um período menor
concessões é a correta definição dos direitos e deveres de cada uma
para remunerar os operadores pelos investimentos
das partes a serem considerados durante a gestão contratual. Este
realizados, como aquisição de frota e reformas de
processo consiste na alocação de responsabilidades, diretamente
garagens. Isto faz com que a Tarifa de remuneração paga
relacionada à especificação dos serviços e seu nível de qualidade,
em cada período seja maior do que na situação em que o
bem como à remuneração exigida pelos operadores.
prazo é mais longo;
Uma vez estabelecidos os critérios de remuneração pela pres-
·· Além disso, o aumento da frequência de realização de
tação dos serviços, os parâmetros de qualidade e de nível de serviço
licitações pode ampliar os custos do poder público;
desejado e as responsabilidades do órgão gestor e operadores, está
• Prazos longos
garantido o equilíbrio econômico-financeiro na concessão enquanto
·· Apresentam maior atratividade para os operadores, que
as definições iniciais forem mantidas. Ao longo do prazo contratual,
em geral sentem-se mais confortáveis quanto à realização
no entanto, podem ocorrer eventos que influenciem a relação entre
de investimentos de grande porte;
as partes envolvidas no contrato, em geral com implicações econô-
·· Há uma possível redução da tarifa técnica devida
mico-financeiras, o que consiste em risco da concessão.
principalmente à ampla extensão do prazo para
Assim, deve-se definir no edital quais desses eventos de risco
remuneração dos investimentos realizados pelos
motivam a realização de reajuste ou revisão da Tarifa de remunera-
operadores;
ção e quais devem ser assumidos pela parte contratual correspon-
·· Operadores possuem maior poder de barganha, o que
dente, sem direito a correções do fluxo de pagamentos. Na Tabela 10,
pode levar a dificuldades no diálogo entre as partes
tem-se um exemplo de alguns dos principais tipos de riscos a serem
contratuais e em eventuais ajustes do contrato;
considerados na modelagem jurídica e arranjo geral da concessão.
• Prazos médios
·· Combinam, em menor escala, as vantagens e
desvantagens dos outros dois tipos;

86 87
Estruturação do processo de concessão
Tabela 10 Exemplos de fatores de risco e suas possíveis causas
Fator de risco
Demanda
Oferta
Custos operacionais
Greves e paralisações
Financeiros
Fatos da administra-
ção e do príncipe
Fonte: Elaboração própria a partir de exemplos de matrizes formuladas em editais nacionais
88
Exemplos de causas
Erros de projeção da demanda nos
estudos do poder concedente
Variação do poder de compra da população,
renda e demais aspectos macroeconômicos
Competição modal
Interferência do poder público, como
decisões de política tarifária
Variação da frota necessária devido
ao aumento da demanda
Variação da frota necessária devido a
excessivos eventos de defeito e reparos
Erros de projeção da quilometragem percorrida
nos estudos do poder concedente
Responsabilidade civil, administrativa e criminal
penal por danos ambientais e a terceiros
Variação nos preços de equipamentos
tecnológicos a serem implementados
Necessidade de recompra de equipamentos
por danificação, roubo e outros
Falta de diálogo entre a empresa
operadora e seus funcionários
Busca por melhores condições de trabalho
Variações no custo de capital da empresa
Variações das taxas de câmbio
Variações da inflação não refletidas na
fórmula de cálculo do Reajuste tarifário
Alterações unilaterais no contrato
Alteração da estrutura tributária
Estudos prévios à licitação » Alocação de responsabilidades e riscos
De modo geral, o retorno exigido por empresas é proporcional
ao risco que elas correm. No âmbito da concessão de transporte
público coletivo, quanto maior a quantidade de riscos alocados na
concessionária, maior será a rentabilidade exigida, embutida na pro-
posta econômica enviada durante o processo licitatório.
A isenção de cada tipo de risco por parte do poder público, des-
se modo, em geral leva a maiores valores de Tarifa de remuneração.
Cabe ao órgão gestor, portanto, o estudo dos riscos envolvidos na
concessão para a obtenção de um arranjo de eficiência econômico-
-financeira, de modo a preservar os recursos públicos e princípio da
modicidade tarifária.
Desse modo, recomenda-se a alocação objetiva dos riscos entre
as partes para alavancar a atratividade financeira do projeto sem
prejudicar a adequada prestação do serviço. Os riscos da atividade
empresarial não impedem que o poder concedente assuma riscos
relativos à demanda dos serviços e a eventos de ordem política,
mesmo no âmbito das concessões comuns.
A alocação de riscos é especificada no contrato por meio da
Matriz de riscos. Trata-se de um instrumento onde são mapeados
e inseridos os principais riscos envolvidos na concessão para, em
seguida, se definir qual das partes do contrato (poder concedente
ou concessionária) está sujeita a cada um dos riscos considerados.
Devido à maior clareza proporcionada pela Matriz de riscos em
relação à modelagem jurídica e direitos e deveres de cada ator, esta
facilita os processos de reequilíbrio econômico-financeiro da conces-
são e contribui para maior eficiência na gestão contratual.
No quadro a seguir, encontra-se, como exemplo de matriz de
alocação de riscos, a matriz utilizada em uma concessão de trans-
porte público coletivo do município de São José – SC.
89
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Alocação de responsabilidades e riscos

Matriz de riscos de São José

Em 2015, a Prefeitura Municipal de São José, município localizado na Região
Metropolitana de Florianópolis, em Santa Catarina, publicou edital de concor-
rência relativo à concessão da prestação de serviços de transporte público
coletivo. Um dos editais publicados junto ao edital refere-se à matriz de risco
formulada para a orientação da alocação de riscos entre as partes contratuais,
conforme indicada na Tabela 11. Caso ocorram em algum momento durante o
prazo do contrato, os tipos de eventos alocados no poder público motivam a
realização do processo de Revisão tarifária. Por sua vez, eventos alocados na
concessionária não o motivam, sendo que para mitigá-los, a concessionária
deve contar com mecanismos de controle da operação.

Tabela 11 Matriz de riscos do edital de São José

Risco Tipo de Risco Definição Alocação Impacto Mitigação

Demanda Erro de projeção Redução/aumento da demanda projetada Público/Privado Alto Realização de estudos embasados em informações
nos estudos do Poder Concedente atuais e fidedignas. Projeção de demanda baseada
em índices confiáveis e conservadores

Ambiente Redução/aumento inesperada da demanda Público/Privado Médio/Alto Incentivos tarifários e outros para estimular a
Macroeconômico causada pelo desempenho da economia demanda. Cláusula contratual prevendo reequilíbrio
pelo excesso/redução da demanda

Desvio de modal Redução da demanda permanente por desvio Público Médio Implantação pela concessionária de mecanismos
para novo modal concorrente (trem teleférico) que visem o aumento da competitividade

Interferência do Redução/aumento da quilometragem Público Baixo Reequilíbrio

Poder Concedente projetada nos estudos do Poder Concedente

Quilometragem rodada Erro de projeção Redução/aumento da quilometragem Público Baixo Reequilíbrio

projetada nos estudos do Poder Concedente

Variação da frota Ambiente Redução/aumento inesperado da frota Público/Privado Médio Reequilíbrio

Macroeconômico causada pelo aumento/redução da demanda

Greves ou paralisações Econômico Greves ou paralisações promovidas Privado Médio Implantação pela concessionária de
dos empregados pelos empregados da concessionária mecanismo que visem o entendimento

Custos operacionais Tecnologia Tecnologia empregada nos Privado Baixo Implantação pela concessionária de mecanismos de controle
serviços da concessão

Responsabilidade Responsabilidade civil, administrativa e Privado Baixo Implantação pela concessionária de mecanismos de controle
criminal penal por danos ambientais e a
terceiros decorrentes da operação das linhas

Perecimento Perecimento, destruição, roubo, furto Privado Baixo Implantação pela concessionária de mecanismos de controle
ou perda de bens da Permissão

Financeiros Capital Aumento do custo de capital Privado Médio Implantação pela concessionária de mecanismos de controle

Taxas de câmbio Variação das taxas de câmbio Privado Médio Implantação pela concessionária de mecanismos de controle

Inflação Inflação superior ou inferior ao índice Privado Médio Implantação pela concessionária de mecanismos de controle
utilizado para reajusta da tarifa

Fatos da Administração Contrato Alteração unilateral do contrato Público Baixo Reequilíbrio

e do Príncipe
Tributos Criação, alteração ou extinção de quaisquer Público Baixo Reequilíbrio
tributos ou encargos legais após a
apresentação da proposta, exceto IR
Fonte: Edital de licitação de transporte público coletivo de São José (2015)

90 91
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Licenças ambientais

2.2.6 Licenças ambientais Tabela 12 Tipos de licença do Sistema trifásico de licenciamento ambiental

Tipo de licença Característica Prazo (aprox.)

A utilização do transporte público coletivo possui maior eficiência Licença prévia Concedida na fase preliminar do 12 (doze) meses, caso haja
energética do que o transporte privado individual (automóveis), pois planejamento do empreendimento ou a necessidade de EIA/RIMA
atividade, aprovando a sua localização e e/ou audiência pública;
é capaz de transportar um dado número de pessoas com menor concepção, atestando a viabilidade ambiental
consumo de combustível, utilização da malha viária e emissão de e estabelecendo os requisitos básicos e 6 (seis) meses, nas
condicionantes a serem atendidos nas demais hipóteses;
poluentes. No entanto, ainda sim trata-se de uma atividade potencial-
próximas fases de sua implementação.
mente causadora de degradação ao meio ambiente. Nesse sentido,
pode ser necessário o licenciamento ambiental de alguns dos objetos Licença de Autoriza a instalação do empreendimento ou 6 (seis) meses
instalação atividade de acordo com as especificações
da outorga, tais como as garagens, por exemplo. constantes dos planos, programas e
A Lei Federal n° 6.938/1981 (“Lei da Política Nacional do Meio projetos aprovados, incluindo as medidas
Ambiente”), alterada pela Lei Complementar n° 140, de 08 de dezem- de controle ambiental e condicionantes, da
qual constituem motivo determinante.
bro de 2011 (“Lei Complementar 140/2011”), dispõe que a constru-
ção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e Licença de Autoriza a operação da atividade ou 6 (seis) meses
operação empreendimento, após a verificação do
atividades utilizadores de recursos naturais, efetiva ou potencialmen-
efetivo cumprimento do que consta das
te poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação licenças anteriores, com as medidas de
ambiental, dependem de prévio licenciamento do órgão ambiental controle ambiental e condicionantes
determinadas para operação.
competente, o qual estabelecerá as condições, restrições e medidas
de fiscalização do empreendimento. Fonte: Elaboração própria

Nesse contexto, o processo de licenciamento regulado na Re-

solução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (“CONAMA”) n°
São exemplos de estudos ambientais que poderão ser solicita-
237/1997 e na Lei Complementar n° 140/2011 determina um sistema
dos pelo órgão ambiental competente, a depender da análise prévia
trifásico, no qual a emissão de uma licença condiciona a emissão
do impacto provocado pelo empreendimento:
das seguintes. O sistema trifásico de licenciamento ambiental tem
sua estrutura representada na Figura 13 e principais características • Estudo de Viabilidade Ambiental (“EVA”);
indicadas na Tabela 12. • Relatório Ambiental Preliminar (“RAP”);
• Estudo Ambiental Simplificado (“EAS”);
Figura 13 Processo de licenciamento ambiental
• Avaliação Socioambiental (“ASA”);
Sistema trifásico • Relatório Ambiental Simplificado (“RAS”);
• Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo Relatório de
Fase 1 Fase 2 Fase 3
Impacto ao Meio Ambiente (“EIA/RIMA”);
• A depender do disposto no plano diretor de determinado
município, pode existir também o Estudo de Impacto de
Licença Licença de Licença de Vizinhança (“EIV”);
prévia instalação operação

Fonte: Elaboração própria

92 93
Estruturação do processo de concessão Estudos prévios à licitação » Licenças ambientais

A Resolução CONAMA n° 237/1997 define que os prazos para

análise dos procedimentos de licenciamento ambiental poderão ser
diferenciados de acordo com cada categoria de licença ambiental e
estudo necessário. Contudo, estabelece, como regra geral, o limite
máximo de 6 (seis) meses, a contar do protocolo do requerimento
de cada modalidade de licença ambiental até seu deferimento ou
indeferimento pelo órgão ambiental. Nos casos em que a legislação
determinar a elaboração de EIA/RIMA e/ou realização de audiência
pública, o prazo máximo de análise é estendido para 12 (doze) meses.
A contagem desses prazos fica suspensa durante a elaboração
dos estudos ambientais complementares ou preparação de esclare-
cimentos pelo empreendedor. Além disso, os pedidos de esclareci-
mentos e complementações deverão ser respondidos em 4 (quatro)
meses, a contar do recebimento de notificação do órgão ambiental.
Esse prazo poderá ser prorrogado pelo órgão ambiental, desde que
justificado pela concessionária.
Considerando a ausência de regulamentação específica relativa ao
licenciamento ambiental que deverá subsidiar o processo licitatório
de concessões, deve-se observar as exigências que vêm sendo im-
postas por órgãos licenciadores estaduais e municipais no âmbito
de licenciamento ambiental de projetos ligados à infraestrutura de
mobilidade urbana.
No quadro a seguir, tem-se o estudo da obtenção de licenças
ambientais em São Paulo.
Obtenção de licenças ambientais em São Paulo
No Município de São Paulo, o Conselho da LP do Programa e a LI de cada corre-
Municipal do Desenvolvimento Susten- dor. Nesse momento, deverá ser apre-
tável (“CADES”), aprovou o EIA/RIMA do sentado junto ao CADES e submetido a
“Programa de Corredores de Ônibus e audiência pública, Estudo de Avaliação
Terminais de Integração”. Ambiental de cada corredor de ônibus,
No processo de licenciamento am- juntamente com o projeto básico con-
biental de referido empreendimento, por solidado. No termo de referência para o
se tratar de um Programa com diversos Estudo de Avaliação Ambiental de cada
projetos a ele atrelados, o órgão ambien- corredor, foram definidos itens básicos
tal considerou necessária a criação de um necessários à avaliação dos impactos de-
momento intermediário entre a emissão correntes da sua instalação, dentre eles:
I. Caracterização do projeto, onde constem dimensões das faixas,
área de canteiros de obra, bota fora e empréstimo e seu manejo,
operação de garagens, desvios/sinalizações de trânsito, conflitos
entre o tráfego em geral, problemas de estacionamento;
II. Integração com os Programas e Projetos Colocalizados;
III. Implementação do Plano de Ação Ambiental proposto no Programa;
IV. Estudo de alternativas tecnológicas e locacionais, apresentando
mapeamento das Áreas de Influência Direta (“AID”) e Diretamente Afetadas
(“ADA”), caracterização do uso e ocupação do solo para a ADA;
V. Aspectos de drenagem, de qualidade do ar e nível de
ruído, bióticos, urbanos, socioeconômicos;
VI. Identificação e avaliação dos impactos ambientais;
VII. Implementação do Plano Ação Ambiental para o projeto.

Como regra, os estudos ambientais da concessionária, cabendo ao Poder

e a LP integram o edital ou ao menos
ficam à disposição dos licitantes. Tam-
bém como regra, em matéria de conces-
sões, precedidas ou não de obra pública,
a LI e a LO correm por responsabilidade
Público a obtenção, previamente à pu-
blicação do edital, da LP, a qual, como
dito acima, é o mínimo necessário para
promover um processo licitatório.

94 95
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase interna

2.3
• Celeridade;
• Competição.

Para fins didáticos, pode-se dividir o processo licitatório em

Processo licitatório duas grandes fases:

• Fase interna, em que se realiza o planejamento e todas as

providências necessárias para a publicação do edital de
licitação; e
• Fase interna, que se inicia com a publicação do processo
O processo licitatório pode ser definido como o procedimento admi- aos interessados por meio do edital e tem seu cabo com a
nistrativo em que o poder público, com interesse na delegação de um seleção da proposta mais vantajosa e posterior adjudicação
bem ou da operação de um serviço público à iniciativa privada, realiza do objeto e homologação do resultado.
estudos para orientação da concepção do objeto a ser concedido,
Nos itens a seguir, prossegue-se com a discussão do processo
estabelece diretrizes e regulamentação específicas para contratação
licitatório em dois itens, que versarão respectivamente sobre as fases
e gestão, convoca empresas interessadas a realizarem propostas e
interna e externa.
as julga adequadamente conforme critérios pré-estabelecidos.
Licitações são definidas pela Lei Federal n° 8.666, de 21 de junho
de 1993 (“Lei Federal de Licitações”) e, conforme visto no Capítulo 1,
2.3.1 Fase interna
devem ser realizadas previamente à concessão de serviços de trans-
A Fase interna de um processo licitatório corresponde ao momen-
porte público coletivo.
to de planejamento do procedimento e compreende o conjunto de
Sua realização possui os objetivos de minimizar riscos, encon-
processos que ocorrem desde a elaboração de estudos prévios até a
trar a técnica de seleção mais isonômica e que resulta na seleção
publicação do edital para convocação de empresas privadas do setor
da proposta mais vantajosa para a administração e para os usuários
interessadas na realização do serviço a ser concedido. Os processos
dos serviços.
que a compõem, em geral, relacionam-se aos seguintes objetivos:
Segundo o TCU (Tribunal de Contas da União), o processo lici-
tatório deve ser norteado pelos seguintes princípios básicos1: • Identificação de necessidades;
• Planejamento do processo licitatório;
• Legalidade;
• Adoção de providências para a publicação do instrumento
• Isonomia;
convocatório;
• Impessoalidade;
• Moralidade e Probidade administrativa; Na Figura 14, tem-se um esquema que ilustra, em uma linha
• Publicidade; temporal esquemática, alguns dos principais processos desenvolvidos
• Vinculação ao instrumento convocatório; ao longo da Fase interna.
• Julgamento objetivo;
1 Tribunal de Contas da União. Licitações & Contratos – Orientações e
Jurisprudência do TCU. Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/
Juris/Docs/LIC_CONTR/2057620.PDF. Acesso em 03 Jul 2018.

96 97
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase interna

Figura 14 Esquematização da Fase interna Público), os quais podem acarretar na instabilidade ou

Procedimento mesmo anulação do modelo de contratação;
Contratação de manifestação • Incapacidade de o poder concedente exercer fiscalização
de terceiros de interesse
efetiva e exigir o cumprimento das metas de qualidade e
desempenho da concessionária;

Deve-se ressaltar que, ao contrário da prestação de outros ti-

Publicação
Definição das pos de serviços públicos, a realização de concessões de transporte
da minuta do
condições
Elaboração do
básicas da Elaboração
instrumento público coletivo não requer prévia autorização legal por meio de lei.
programa de convocatório
contratação da do edital Isto porque a previsão expressa a esse respeito na Constituição Fe-
necessidades e minuta do
modalidade deral (art. 30, V) e na PNMU afasta a necessidade de lei autorizativa
contra de
de licitação
concessão específica, de acordo com o art. 2º da Lei nº 9.074/1995:

Art. 2º É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos

Municípios executarem obras e serviços públicos por meio de con-
cessão e permissão de serviço público, sem lei que lhes autorize e
fixe os termos, dispensada a lei autorizativa nos casos de sanea-
Publicação
Análise dos Realização da versão mento básico e limpeza urbana e nos já referidos na Constituição
Realização
pressuposto dos atos final do Federal, nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas do Distrito
da audiência
legais para prévios para instrumento
pública Federal e Municípios, observado, em qualquer caso, os termos da
a licitação a licitação convocatório
e seus anexos Lei no 8.987, de 1995.

No entanto, verifica-se em alguns municípios a prática de ela-

Fonte: Elaboração própria
A etapa da Fase interna é importante para garantir o sucesso do
processo licitatório, de modo que o procedimento escolhido selecione
a proposta mais vantajosa, tanto em termos de qualidade quanto
de custo, para a Administração e o usuário dos serviços licitados e
reflita os objetivos consagrados no art. 3º da Lei Federal de Licitações.
Quando não há uma boa análise acerca dos fatores da conces-
são, pode ocorrer um ou mais dos seguintes acontecimentos:
• Licitação deserta (ou seja, cujo edital não foi capaz de atrair
potenciais interessados em participar do certame);
• Edital e/ou contrato com excesso de questionamentos
pelos órgãos de controle (Tribunal de Contas ou Ministério
boração de lei ou decreto municipal que regule as concessões de
transporte público em geral, para maior clareza nas delegações ao
setor privado. Nesse caso, este tipo de lei ou decreto não possui o
objetivo de autorizar a outorga do serviço ao setor privado (isso,
como mencionado, já está autorizado), mas sim para disciplinar o
sistema de transporte coletivo como um todo, dando destaque a suas
atribuições e necessidades diante das inúmeras outras necessidades
de uma cidade.
A seguir, o estudo da Fase interna será dividido em tópicos tidos
como mais relevantes ao planejamento e realização do processo
licitatório, dando destaque à elaboração do edital, onde cada um dos
temas que geralmente o compõem serão explorados separadamente
de modo a conferir uma boa visão do processo como um todo.

98 99
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase interna

órgão gestor a alterar a composição das linhas e plano operacional

2.3.1.1 Formas de remuneração
para buscar maior eficiência no serviço.
Na Tabela 13, encontra-se um resumo dos principais aspectos
Como discutido no Capítulo 1, a PNMU define a distinção entre tari-
relacionados a cada estrutura de remuneração.
fas pública e de remuneração. A Tarifa pública depende de políticas
públicas, corresponde ao valor pago pelos usuários para utilização Tabela 13 Modelos de tarifa de remuneração mais utilizados
dos serviços e é determinada pelo poder público de modo a conciliar Cálculo da Em função da Em função Igual à Tarifa
modicidade tarifária, orçamento público e recursos necessários à Tarifa de quilometragem do volume de pública recolhida
remuneração produzida e passageiros
devida remuneração dos operadores. frota (custos dos transportados
Por sua vez, a Tarifa de remuneração é definida com base na pro- operadores)

posta do licitante vencedor do processo licitatório, sendo suscetível Nomenclatura Cost-Plus Gross-Cost Net-Cost
a alterações por meio de revisões e reajustes tarifários – processos em inglês

abordados no Capítulo 3 e que também devem ser especificados no Forma Indireta Indireta Direta

contrato – para a retomada do reequilíbrio econômico-financeiro Principais Foco na qualidade Foco na eficiência Foco na eficiência operacional,
entre as partes contratante e contratada. Vantagens do serviço e oferta operacional, dado que os dado que os operadores
adequada, dado operadores são motivados são motivados a buscarem
O cálculo da Tarifa de remuneração pode ser estruturado se-
que os operadores a buscarem maior maior receita tarifária (não
gundo três principais formas, podendo haver variações dentro de são remunerados demanda e reduzirem necessariamente demanda) e
cada um deles. pela oferta custos operacionais reduzirem custos operacionais

A primeira delas é a remuneração em função da oferta, geral- Reforça a autonomia Órgão gestor com Menor custo de
mente expressa pela quilometragem total percorrida pela frota no do órgão gestor em autonomia em relação monitoramento
relação à especificação à especificação do realizado pelo
intervalo especificado. Também chamado em inglês de Cost-plus con-
do serviço (criação de serviço (criação de órgão gestor
tract, o modelo possui foco na qualidade do serviço, pois o operador linhas, aumento da linhas, aumento da
possui motivação financeira para atender às solicitações do órgão oferta, definição da Tarifa oferta, definição da Tarifa
pública, dentre outros) pública, dentre outros)
gestor de aumento da quilometragem percorrida, pois é remunerado
em função dela. Principais Falta de incentivo à Pode comprometer a Pode comprometer a
Desvantagens eficiência operacional, qualidade do serviço, dado qualidade do serviço, dado
Em seguida, tem-se a remuneração por passageiro equivalente, dado que o que o operador pode sentir-se que o operador pode sentir-se
também chamada em inglês de Gross-cost. Esse modelo prioriza a operador recebe motivado a reduzir a oferta motivado a reduzir a oferta
eficiência, dado que a receita do operador é proporcional à receita pela quilometragem e aumentar a ocupação e aumentar a ocupação
percorrida média dos veículos média dos veículos
tarifária recolhida e, ao reduzir seus custos para valores aquém dos
Órgão gestor deve ter - Compromete a autonomia
indicados na proposta durante o processo licitatório, o operador pode
alta capacidade de do órgão gestor de
obter ganhos de produtividade e ampliar sua rentabilidade, desde monitoramento para especificação do sistema,
que não haja piora na qualidade dos serviços prestados. ter pleno conhecimento pois o operador pode exercer
da demanda e custos pressão para aumento da
Por fim, tem-se a remuneração diretamente pela Tarifa pública,
do operador Tarifa pública, desativação
em que a receita tarifária recolhida durante a operação vai direto de linhas deficitárias/pouco
para o operador. Assim como no modelo anterior, nesse modelo, eficientes e alterações
no plano operacional
também chamado em inglês de Net cost, o órgão gestor deve moni-
torar o serviço para garantir que o operador não reduza a oferta e o Fonte: Elaboração própria

nível de serviço para aumentar sua rentabilidade. Tendo em vista que

sua receita depende da Tarifa pública, o operador pode pressionar o

100 101
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase interna

Na Figura 15, tem-se um diagrama com a relação entre a es-

colha do tipo de remuneração e a alocação de riscos entre as partes
do contrato. Tarifa de remuneração em cidades brasileiras
Tabela 14 Cláusulas referentes à Tarifa de remuneração nas cidades analisadas
Figura 15 Tipos de remuneração e níveis de risco

Cidade Cláusulas ligadas à Tarifa de remuneração

Cost-Plus • A remuneração da concessionária corresponde ao valor da Tarifa

Aumento do de remuneração, à razão do número de passageiros registrados;
Aumento • Os valores arrecadados, em pecúnia, a bordo dos veículos ficam
risco do poder
do risco e em poder da concessionária e serão considerados como um
público e adiantamento do respectivo pagamento da Tarifa de remuneração;
remuneração Gross Cost imprevisibilidade • A concessionária deverá respeitar as gratuidades e descontos previsto no Edital;
exigida pela
de recursos São Paulo • As operações especiais (Fórmula 1, carnaval, entre outros) serão
concessionária
necessários remuneradas por valores específicos previstos para cada evento, pelo
poder público ou pela organização do evento com a concessionária;
Net Cost • Os valores contratuais serão reajustados no prazo mínimo
legal, segundo a fórmula presente no contrato;
• A SPTrans poderá sustar o pagamento de qualquer fatura, no caso
de inobservância das obrigações tributárias pela concessionária.
Fonte: Adaptado de World Bank – Public Transport Contracting
• Remuneração constituída pela Tarifa pública, com valores fixos
para cada RTS, observadas as devidas gratuidades e descontos;
Pode haver ainda um mix entre a remuneração indireta por • As regras de integração tarifária poderão ser alteradas pela BHTRANS no
decurso do contrato, bem como poderão ser criadas novas integrações tarifárias;
quilometragem e por passageiros equivalentes. Não há um tipo mais Belo • O valor da tarifa das linhas do serviço seletivo será acordado entre a
vantajoso do que os demais para todos os casos, sendo que cada Horizonte concessionária e a BHTRANS, na ocasião de criação das respectivas linhas;
• A tarifa será reajustada anualmente, pela variação do preço dos combustíveis
órgão gestor deve estudar as particularidades do sistema sob sua e outros índices, com base na formula que consta no contrato;
responsabilidade e escolher o modelo compatível com elas. • A tarifa será reajustada a cada 4 (quarto) anos, em função dos
ganhos de produtividade obtidos pela concessionária.
A seguir, encontram-se dois quadros contendo exemplos sobre
a definição da Tarifa de remuneração. No primeiro deles, tem-se um • A remuneração constitui-se pelo valor estabelecido da tarifa técnica, à
razão do número de passageiros transportados pela concessionária;
apanhado de algumas das principais cláusulas contratuais referentes • Os pagamentos das tarifas de usuário realizados em espécie permanecem
à Tarifa de remuneração presentes nos editais de São Paulo, Belo no domínio da concessionária como pagamento antecipado;
• Valores que advêm do repasse de subsídios e exploração
Horizonte, Brasília e Sorocaba. Na sequência, tem-se uma breve des- de receitas extra tarifárias para assegurar a manutenção do
crição da metodologia de cálculo da Tarifa de remuneração utilizada Brasília valor da Tarifa pública e da Tarifa de remuneração;
• Subsídios são aplicáveis, inicialmente, às tarifas de estudantes e
em concessões de transporte público coletivo em 0furt. portadores de necessidades especiais e, durante a concessão, podem
vir a ser custeados por subsídios outros passageiros isentos;
A tarifa técnica sofrerá reajuste no seu valor a cada doze meses,
contados a partir da data base definida no contrato, conforme
apresentação do cálculo ao poder concedente.

• A cobrança deverá a ser efetuada no valor estabelecido pelo município,

através dos meios de pagamento estipulados pela URBES;
• A operadora deverá aceitar todas as formas de pagamento
Sorocaba prescritas na cláusula 13.3 e está proibida em admitir o
embarque de passageiros sem a cobrança da tarifa;
• O valor da tarifa técnica poderá ser alterado, mediante
a elaboração de estudo fundamentado.

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados de cada edital

102 103
Estruturação do processo de concessão
Formas de remuneração em Frankfurt
Em Frankfurt, as empresas operadoras especificam em suas propostas os
preços por veículo por ano, por quilômetro rodado e por hora de operação.
Esses valores são a base da sua remuneração ao longo do contrato. Assim, a
Tarifa de remuneração é calculada da seguinte forma:
Tr = Pv × Nv + Pk × Nk + Ph × Nh + I
Onde:
• Pv é o preço — definido pelo operador na proposta comercial — cobrado
por veículo disponibilizado para a prestação dos serviços de transporte
público. Destina-se a remunerar todos os custos ligados a veículos, tais
como depreciação, despesas financeiras relativas à aquisição dos ônibus
e manutenção, por exemplo. Cada tipo de veículo da frota possui custos
distintos para o operador e, portanto, possuem pesos distintos no
cálculo da Tarifa de remuneração;
• Nv é o tamanho da frota do operador por tipo de veículo;
• Pk é o preço — definido pelo operador na proposta comercial — por
quilômetro rodado no período. Associa-se aos custos variáveis em
função da quilometragem percorrida, como reposição de peças e
combustível;
• Nk é o número de quilômetros rodados no período por tipo de veículo;
• Ph é o preço - definido pelo operador na proposta comercial – por
hora de operação. É utilizado no cálculo da remuneração de custos do
operador associados ao tempo, principalmente gastos com pessoal;
• Nh é o número total de horas de operação no período;
• I é a remuneração pelos investimentos em infraestrutura realizados
pela concessionária no âmbito da concessão;
A receita obtida com a venda de passagens fica diretamente com o
operador e o montante que faltar para completar a tarifa de remuneração
acordada é paga ao operador pela TraffiQ (empresa local responsável pela
gestão dos sistemas de ônibus, bonde e metrô leve).
Neste caso, a TraffiQ e o poder público local de Frankfurt assumem
o risco associado a eventual perda da receita obtida com tarifas e os
concessionários assumem o risco associado ao custo de operação.
104
Processo licitatório » Fase interna
2.3.1.2 Elaboração do edital
O edital, também chamado de instrumento convocatório, consiste em
documento formal que, ao ser publicado, desencadeia a Fase interna
da concessão. Esse documento possui duas naturezas, uma norma-
tiva e outra divulgatória. A primeira se deve ao estabelecimento, por
meio do edital, das regras fundamentais que irão reger o processo de
licitação. Por sua vez, a segunda deve-se ao fato de que é por meio
desse instrumento convocatório que é tornado público o processo
de contratação da concessão.
A elaboração das minutas que compõem o edital é, a princípio,
de responsabilidade do órgão que promove a licitação2, podendo ser
desenvolvidas pelo corpo técnico do poder público ou por terceiros,
como pode meio de:
I. Contratação de consultorias especializadas,
II. Convênios com agências multilaterais e bancos de
desenvolvimento que fomentam as contratações de consultores e
III. PMI (Procedimento de Manifestação de Interesse) no
âmbito das concessões de serviços públicos.
Quando concluídas, as minutas do edital e do contrato são sub-
metidas ao exame da respectiva procuradoria jurídica para aprovação
ou não, nos termos do parágrafo único do art. 38 da Lei Federal de
Licitações. Na sequência, o edital e respectivos anexos são assinados
pela autoridade que forem indicados pelos regulamentos das enti-
dades públicas, ou, na falta da indicação, pela mais alta autoridade
da entidade promotora da licitação. Por fim, o edital é publicado na
imprensa oficial para convocação dos interessados, nos termos do
art. 38, II, da Lei Federal de Licitações e dando início à Fase interna.
Embora editais não possuam uma estrutura única e variem de
caso a caso, vários de seus tópicos possuem papel determinante na
regulação do processo licitatório e da concessão e estão presentes
na grande maioria dos editais. Assim, para fins didáticos, a discussão
da elaboração do edital será segmentada em subitens relativos a
2 A responsabilidade pela elaboração das minutas que compõem o edital pode
também ser delegada pelo órgão organizador ao presidente da comissão de licitação.
105
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase interna

alguns dos principais tópicos de editais, de modo a discutir breve- • Principais termos utilizados nas cláusulas contratuais ao
mente cada um deles para se obter um panorama introdutório geral longo do corpo do contrato;
das definições presentes em um edital. A seguir, encontram-se os
seguintes subitens: Habilitação, critérios de julgamento das propostas e recursos

• Definições gerais;
Atendendo aos princípios da clareza e transparência no processo
• Habilitação, critérios de julgamento das propostas e
licitatório, bem como de fornecer a mesma quantidade de informa-
recursos;
ções a todos os interessados visando a competitividade no processo,
• Orientações gerais do procedimento;
os critérios de habilitação das empresas, julgamento das propostas
• Bens reversíveis;
e formulação de recursos que devem ser extensivamente definidos
• Prorrogação e extinção do contrato;
no edital.
• Deveres da concessionária;
Deve haver ainda uma clara relação da documentação neces-
• Critérios de remuneração e outras questões financeiras;
sária à concessionária para entrada no processo de habilitação e
• Especificação do nível de serviço e instrumentos de gestão
direito à participação no processo de concorrência.
contratual;
• Anexos: minuta do contrato, descrição dos serviços,
Orientações gerais do procedimento
especificações da frota, equipamentos e veículos, forma de
fiscalização dos serviços, entre outros.
Além dos processos de obtenção de habilitação, julgamento das pro-
postas e recursos, alguns dos eventos principais da Fase interna do
Definições gerais
processo licitatório, o edital deve orientar as empresas interessadas
também quanto às demais etapas do procedimento, como:
Na primeira página e no conjunto inicial de cláusulas do edital, de-
verão estar presentes aspectos gerais que caracterizem o arranjo de • Local e data para retirada do edital;
concessão adotado, como, por exemplo: • Instruções para formulação e modo de envio das propostas;
• Condições de participação no processo licitatório;
• Tipo e modalidade da licitação;
• Condições de entrega e protocolo dos documentos;
• Principais leis e demais normas jurídicas que regulam a
• Representantes legais e mandatários dos concorrentes.
licitação;
• Aspectos da homologação e adjudicação;
• Definição do objeto;
• Metas do planejamento do transporte público coletivo as
Bens reversíveis
quais se deseja atender por meio da concessão;
• Prazos da concessão e para início da concessão;
Entre os ativos necessários à prestação dos serviços e relacionados
• Estrutura do edital;
à concessão, o contrato deve especificar aqueles considerados como
• Objetivos da concessão;
bens reversíveis, bem como definir valores de indenização caso ocor-
• Valor do contrato;
ra a reversão dos bens e suas condições de ocorrência.
• Garantias;

106 107
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase interna

de remuneração presentes na proposta comercial formulada pela

Prorrogação e extinção do contrato
concessionária no processo licitatório.
Além disso, são definidos todos os demais aspectos associados
Devem ser definidas junto ao edital as prerrogativas do poder público
à remuneração, como condições e critérios de cálculo dos processos
e da concessionária relacionadas à extinção contratual, destacando
de revisão e Reajuste tarifários.
as condições que motivam cada um dos tipos de extinção e como se
Tanto a Revisão tarifária, quanto o Reajuste tarifário visam a
desenvolverá o processo, uma vez definida a sua realização.
conservação dos padrões econômico-financeiros determinados no
Além disso, o contrato pode prever a possibilidade de pror-
contrato da concessão, o que, segundo o art. 10 da Lei Federal de
rogação do contrato, geralmente atrelada ao desempenho da con-
Concessões, são os mecanismos utilizados para assegurar a manu-
cessionária durante o período regular de contrato. Caso haja esta
tenção do equilíbrio entre direitos e encargos atribuídos ao poder
possibilidade, seus critérios devem ser estabelecidos no edital.
público concedente a ao concessionário.
Diante de uma variação inesperada em algum dos parâmetros
Deveres da concessionária
de custos ou receitas - e, assim, de evento que modifica o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato de concessão, calcula-se o fluxo de
A alocação de responsabilidades e riscos encontra-se diretamente
caixa marginal, cuja existência é necessária à retomada dos padrões
ligada ao equilíbrio econômico-financeiro, de modo que quanto maior
econômico-financeiros originariamente estabelecidos no contrato de
o volume de responsabilidades e riscos alocados na concessionária
concessão, em favor daquele cujo risco pela ocorrência de determi-
para a melhoria da qualidade dos serviços e eliminação de riscos de
nado evento não foi alocado contratualmente.
necessidade de aumento de subsídios, maior será o retorno por ela
A metodologia completa de cálculo da remuneração e proces-
exigido. Assim, a alocação contida no anexo orientará tanto a fisca-
sos de revisão e Reajuste tarifários, bem como as principais infor-
lização do serviço, como a formulação de propostas e expectativa
mações resultantes da modelagem financeira realizada pelo órgão
de retorno por parte da concessionária.
gestor como parte dos estudos prévios, encontram-se disponibiliza-
A Matriz de riscos é um instrumento frequentemente utilizado
das em um dos anexos do edital.
para a alocação de riscos e, de modo geral, é disponibilizada aos
Outro aspecto importante a ser definido no edital ou em seus
interessados na prestação dos serviços em um dos anexos do edital.
anexos é o modelo de prestação de contas, definindo condições e
formatos com que a concessionária deve disponibilizar suas infor-
Critérios de remuneração e outras questões financeiras
mações contábeis ao órgão gestor.

O edital deve definir a forma de remuneração das empresas opera-

Especificação do nível de serviço e instrumentos
doras, decisão estratégica que afeta não apenas o equilíbrio econômi-
de gestão contratual
co-financeiro do contrato, mas também a alocação de riscos entre as
partes contratuais. Deve-se estabelecer uma expressão matemática
Junto ao edital, o órgão gestor informa aos interessados os instru-
de cálculo do valor de remuneração da concessionária, em geral
mentos e mecanismos que utilizará para a gestão contratual de modo
atrelada a aspectos do serviço e demanda, como a demanda aten-
a garantir a prestação de serviços de transporte público coletivo de
dida e o número de quilômetros percorridos, e a valores de Tarifa
qualidade. Além de conferir transparência ao processo, a correta
definição dos instrumentos já na Fase interna do processo licitatório

108 109
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase interna

é importante por orientar os processos de gestão contratual durante
todo o período de contrato e que definirão o sucesso da concessão.
O nível de serviço desejado pode ser definido por instrumentos
como indicadores e índices de desempenho, os quais podem, além
de quantificarem a qualidade do serviço prestado, ser empregados
no cálculo de bônus e penalidades à concessionária.
Outros instrumentos a serem utilizados na concessão e defi-
nidos junto ao edital são regulamentos de penalidades – os quais
podem estar em um anexo do edital ou regulamento de transpor-
tes separado - e coleta de informações por inspeções presenciais e
equipamentos ITS, por exemplo.
Anexos
Disponibiliza-se em anexos aos interessados na concessão um apa-
nhado de informações técnicas, muitas delas obtidas e compiladas
durante a realização de estudos prévios, que lhes permite realizar
estimativas de aspectos como custos envolvidos na prestação do
serviço, riscos e receitas e rentabilidade esperadas. Desse modo,
podem então formular com maior clareza e propriedade uma pro-
posta para participação no processo licitatório visando a obtenção
dos direitos de prestação do serviço de transporte público coletivo
a ser concedido.
• Caracterização ou especificação de garagens, terminais,
estações, pátios e garagens;
• Definição dos investimentos a serem realizados pela
concessionária e demais responsabilidades;
• Modelagem financeira;
• Modelos para apresentação das propostas;
2.3.1.3 Audiência pública e consulta pública
A melhor forma de garantir que a concessão planejada atenda satis-
fatoriamente aos interesses da sociedade é por meio do extensivo
diálogo entre a sociedade e os principais atores da gestão pública e
corpo técnico envolvidos na estruturação de processos de contra-
tação de concessões.
Embora ambas possuam o propósito de garantir a aderência
dos termos da licitação às necessidades da população, audiência e
consulta pública possuem diferenças entre si. Audiências são defini-
das na Lei Federal de Licitações e consultas na Lei Federal de PPPs,
sendo que cada lei define prazos específicos. As diferenças entre
audiência e consulta pública encontram-se na Tabela 15.
Tabela 15 Diferenças entre os processos de audiência e consulta públicas
Audiência pública Consulta pública

Além da minuta do contrato, os anexos contêm dados obtidos Lei de 8.666/93 (Lei Federal 11.079/04 (Lei Federal de PPPs)
nos estudos prévios à elaboração do edital, aspectos relacionados definição de Licitações)

à modelagem jurídica elaborada e especificações dos serviços e dos Aspecto • Oralidade e • Formal e dilatado;
instrumentos de fiscalização. De modo geral, os editais são acom- concentração dos atos; • Recebimento de manifestações
• Única sessão de e sugestões em prazo
panhados dos seguintes anexos: perguntas e respostas; previamente estabelecido;

• Minuta do contrato; Prazo de 15 dias ou mais antes 30 dias ou mais para

• Contextualização do sistema de transporte público; realização da data prevista para recebimento de sugestões,
publicação do edital com termo até, no mínimo, 7
• Plano operacional; dias da publicação do edital
• Especificação de frota e equipamentos ITS;
Prazo de 10 dias úteis ou mais Publicação na imprensa oficial,
• Mecanismos de gestão contratual; divulgação antes de sua realização em jornais de grande circulação
• Matriz de riscos; pelo mesmo meio para a e meio eletrônico informando
publicidade de licitação justificativa para contratação,
identificação do objeto e prazo
e valor estimado do contrato

Fonte: Elaboração própria

110 111
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase EXterna

De acordo com a Lei Federal de Licitações, sempre que o va- • Procedimentos sistemáticos de comunicação, de avaliação
lor estimado para uma licitação ou para um conjunto de licitações da satisfação dos cidadãos e dos usuários e de prestação de
simultâneas ou sucessivas for superior a 150 milhões de reais, o contas públicas.
procedimento licitatório deve ser iniciado com a realização de uma
audiência pública com antecedência mínima de 15 (quinze) dias úteis 2.3.2 Fase externa
da data prevista para a publicação do edital concedida pela autori-
dade responsável. A Fase externa é didaticamente definida como o período entre a data
Tal audiência pública deve ser divulgada, com a antecedên- de publicação do edital de licitação na imprensa oficial e a assinatura
cia mínima de 10 (dez) dias úteis de sua realização, pelos mesmos do contrato de concessão, envolvendo todos os processos que ocor-
meios previstos para a publicidade da licitação, à qual terão acesso rem nesse intervalo e os mecanismos relacionados a esses processos.
e direito a todas as informações pertinentes e a se manifestar todos Destacam-se, dentre referidos processos, aqueles relativos à ha-
os interessados. bilitação de proponentes, a apresentação de propostas e documentos,
O art. 10, VI da Lei Federal de PPP determina que a contratação classificação e julgamento e homologação e adjudicação do objeto
de PPP será condicionada à submissão da minuta de edital e de da outorga. Nos itens seguintes, tem-se alguns dos tópicos da Fase
contrato à consulta pública, mediante publicação na imprensa oficial, externa a serem explorados com maior aprofundamento no caderno.
em jornais de grande circulação e por meio eletrônico, que deverá
informar a justificativa para a contratação, a identificação do objeto,
Figura 16 Principais processos da Fase externa
o prazo de duração do contrato, seu valor estimado, fixando-se pra-
zo mínimo de 30 (trinta) dias para recebimento de sugestões, cujo
Homologação
termo dar-se-á pelo menos 7 (sete) dias antes da data prevista para Classificação e do resultado
a publicação do edital. Essa regra deve ser considerada aplicável Início da sessão julgamento das do certame e
propostas adjudicação do
também para a contratação de concessões. objeto licitado
Além de sua aplicação durante a Fase interna de processos lici-
i n v er s ã o
tatórios, audiências e consultas públicas são também utilizadas em
d e f a s es
um contexto mais amplo, na participação da população nas metas
do transporte público coletivo. A PNMU dispõe, em seu Art. 15º, a Apresentação
das propostas e
realização de audiências e consultas públicas como instrumentos Habilitação do(s) documentos de Assinatura do
Publicação do edital
de participação da sociedade civil no planejamento, fiscalização e proponente(s) qualificação técnica contrato
e/ou econômica
avaliação da PNMU. Outros instrumentos previstos nessa lei são: dos proponentes

• Órgãos colegiados com a participação de representantes do Fonte: Elaboração própria

Poder Executivo, da sociedade civil e dos operadores dos

serviços;
• Ouvidorias nas instituições responsáveis pela gestão do
Sistema Nacional de Mobilidade Urbana ou nos órgãos com
atribuições análogas;

112 113
Estruturação do processo de concessão
2.3.2.1 Participação de empresas consorciadas
e estrangeiras
Os processos de concessão têm por objetivo atribuir a operação ou
execução de um serviço a um ente único vencedor de um processo
de licitação. Tal ente único pode, por sua vez, ser composto por um
consórcio de empresas ou pessoas cujas características se comple-
mentem de modo a compor um grupo apto à prestação do serviço.
Neste item, abordaremos a participação no processo de em-
presas em consórcio e da possibilidade de participação de empresas
estrangeiras.
Empresas consorciadas
O consórcio é uma associação entre sociedades e, de acordo com
os artigos 278 e 279 da Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976
(“Lei das S.A.”), não têm personalidade jurídica. Lembra-se, porém,
que, diferentemente do determinado na Lei da S.A., o consórcio, no
direito administrativo, prevê, como regra geral, a responsabilidade
solidária dos consorciados pelos atos praticados ao longo da exe-
cução do contrato.
À luz do disposto no artigo 33 da Lei Federal de Licitações, é
possível concluir que a admissão de licitantes reunidos em consórcio é
uma faculdade da Administração Pública. Desse modo, para que exista
a possibilidade de participação em consórcio, é necessária a previsão
expressa no ato convocatório, à discrição da Administração Pública.
Ainda à luz do art. 33 supra, caso seja admitida a participação
em consórcio, deve ser observado o seguinte:
I. Comprovação do compromisso público ou particular de
constituição de consórcio, subscrito pelos consorciados;
II. Indicação da empresa responsável pelo consórcio
que deverá atender às condições de liderança,
obrigatoriamente fixadas no edital;
III. Apresentação dos documentos exigidos de habilitação
por parte de cada consorciado, podendo ser admitido:
114
Processo licitatório » Fase EXterna
IV. Para efeito de qualificação técnica, o somatório
dos quantitativos de cada consorciado; e
V. Para efeito de qualificação econômico-financeira, o somatório
dos valores de cada consorciado, na proporção de sua
respectiva participação, podendo a Administração estabelecer,
para o consórcio, um acréscimo de até 30% (trinta por cento)
dos valores exigidos para licitante individual (inexigível este
acréscimo para os consórcios compostos, em sua totalidade,
por micro e pequenas empresas assim definidas em lei);
VI. Impedimento de participação de empresa consorciada, na mesma
licitação, através de mais de um consórcio ou isoladamente;
VII. Responsabilidade solidária dos integrantes pelos
atos praticados em consórcio, tanto na fase de
licitação quanto na de execução do contrato.
Ressalta-se que o consórcio deverá indicar uma empresa líder,
que tratará diretamente com o poder público, não necessariamente
a de maior participação no consórcio, mas, em todo caso, brasileira.
O licitante vencedor deve constituir o consórcio sob a forma,
como regra, de uma Sociedade de propósito específico, a qual adquire
personalidade jurídica distinta de seus acionistas, os quais participa-
ram diretamente da licitação.
É recorrente que empresas submetidas a controle societário
comum integrem um mesmo consórcio, quando os editais não admi-
tem que a licitante use atestados de capacidade técnica que estejam
emitidos em nome de suas empresas afiliadas.
Ponto que merece atenção é sobre a limitação ao número de
empresas consorciadas: deve haver um equilíbrio para, de um lado,
não restringir a competitividade, mas, ao mesmo tempo, não ampliar
demasiadamente o universo de composição, sob o risco de não se
atraírem empresas efetivamente capazes de desempenhar, com de-
sejável repartição do escopo, o conjunto das obrigações contratuais.
115
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase EXterna

Ainda tratando de julgamento da proposta, cabe ressaltar que

Empresas estrangeiras
o artigo 42, §4o da Lei de Licitações estabelece que as propostas
apresentadas por licitantes estrangeiros devem ser acrescidas de
No que tange à participação de empresas estrangeiras, a Lei Federal
gravames consequentes dos mesmos tributos que oneram exclusi-
de Licitações comporta a possibilidade de empresas estrangeiras que
vamente licitantes brasileiros quanto à operação final de venda. Os
não funcionem no país de participar do processo licitatório, hipótese
licitantes brasileiros devem pagar tributos como ISS e ICMS. Já as
em que se configuraria uma licitação internacional3. Porém, a referida
empresas estrangeiras podem não ser oneradas por esses tributos
lei não determina quais são os critérios para que se adote a licitação
e, portanto, deve haver uma compensação para assim haver uma
internacional, limitando-se a ditar qual o procedimento a ser seguido
igualdade de condições na licitação.
caso seja realizada a licitação internacional. Isso quer dizer que a
Assim, as empresas estrangeiras, quando preencherem os
opção por admitir ou não a participação de empresas estrangeiras
requisitos para a participação da licitação, poderão participar das
no procedimento licitatório é do poder concedente.
licitações isoladas ou conjuntamente com as empresas brasileiras.
As empresas que não funcionam no país, como explicitado pelo
artigo 32, §4o da Lei Federal de Licitações, devem, para fins de ha-
bilitação, apresentar os documentos equivalentes aos costumeira-
mente exigidos no Brasil, autenticados pelos respectivos consulados
e traduzidos por tradutor juramentado, além de ser necessário que
essas empresas tenham representação no Brasil.
Portanto, percebe-se que na licitação internacional as empresas
estrangeiras podem ter documentos diferentes referentes à habi-
litação e, desse modo, é difícil estabelecer parâmetros iguais para
julgamento da proposta. As empresas, nesses casos, demonstram
sua capacitação técnica fazendo prova de que:

I. Possuem experiência em outras jurisdições;

II. Mantém contratos com suas coligadas ou matrizes
estrangeiras para transferência dessa tecnologia e
III. Contrataram profissionais tecnicamente capacitados.

3 Todavia, quando a atividade não for eventual, precária e isolada, ou seja,

quando acarretar o funcionamento da empresa no Brasil, deve-se seguir o
disciplinado nos artigos 1.134 e 1.141 do Código Civil. Desse modo, deverá se
seguir certas exigências para que seja dada a autorização governamental para a
atuação da empresa no país. O artigo 28, inciso V da Lei de Licitações estabelece
que as empresas estrangeiras que funcionam no país devem ter o decreto de
autorização e se a atividade exigir, também o ato de registro ou autorização para
funcionamento expedido pelo órgão competente. Na prática, contudo, é usual
que empresas estrangeiras constituam subsidiárias no Brasil, regidas pela lei
brasileira, para participação em licitações e para atuarem como concessionárias.

116 foto: SUTP Photo Gallery 117

Estruturação do processo de concessão
Condições de participação
Na Tabela 16, encontram-se condições de participação de empresas brasileiras e
estrangeiras nos processos licitatórios de algumas cidades brasileiras.
Tabela 16 Exemplos de condições de participação da concorrência em cidades brasileiras
Cidade Condições de participação
São Paulo Apenas empresas brasileiras, isoladamente ou em consórcio,
vedada a sua participação (superior a 10% do capital social), direta
ou indiretamente, em mais de três áreas objeto da outorga.
As empresas puderam apresentar proposta para quantas áreas
desejassem, observado o limite acima relativo à adjudicação.
Belo Empresas brasileiras e estrangeiras, isoladamente ou em
Horizonte consórcio, desde que cumprissem as exigências do edital.
As empresas podiam apresentar proposta para quantas redes
desejarem, limitada a adjudicação a apenas uma rede.
Brasília Empresas brasileiras e estrangeiras, isoladamente ou em
consórcio, desde que (a empresa ou uma das empresas
consorciadas) tivessem no seu objeto social a previsão de atividade
econômica compreendendo a operação de serviços de transporte
coletivo de passageiros.
As empresas puderam apresentar propostas para quantos lotes
desejarem, limitada a adjudicação a apenas um lote.
Sorocaba Empresas brasileiras e estrangeiras, exceto as cooperativas,
permitida a participação em consórcio, desde que as empresas
consorciadas não apresentem outra proposta, individualmente ou
por meio de outro consórcio.
Deverão ser atendidas as exigências dos editais, sobretudo
previsão no objeto social de atividade que permita a operação de
serviço de transporte coletivo urbano de passageiro e disposição
de capital mínimo de R$ 3.000.000.
Fonte: Elaboração própria a partir de dados dos editais de cada cidade
118
Processo licitatório » Fase EXterna
2.3.2.2 Inversão de fases
Tradicionalmente, os editais de licitações previam que a análise da ha-
bilitação das licitantes deveria preceder o julgamento das propostas.
A possibilidade de inversão de fases foi incorporada como facul-
dade na Lei Federal de PPP, em seu artigo 13, em que se determinou
que o edital poderá prever a inversão da ordem das fases de habili-
tação e julgamento. Sendo assim, encerrada a fase de classificação
das propostas ou de oferecimento dos lances, serão examinados os
documentos de habilitação do primeiro colocado apenas; se esse
cumprir com todas as exigências será considerado vencedor. Po-
rém, se os documentos de habilitação não estiverem corretos, serão
examinados os seguintes na ordem de classificação até se chegar a
uma proposta vencedora.
Em 2005, houve alteração na Lei Federal de Concessões, opor-
tunidade em que, por meio do novo artigo 18-A, previu-se a possi-
bilidade de inversão de fases da licitação também nas concessões
comuns. Este artigo reproduz exatamente o artigo 13 da Lei Federal
de PPP. Sendo assim, tanto no modelo de parceria público-privada
como nas concessões comuns a inversão de fases é um instrumento
que pode ser utilizado.
A introdução da possibilidade de inversão de fases de habili-
tação e julgamento objetivou garantir maior agilidade ao procedi-
mento licitatório.
Em oposição ao argumento da celeridade, há a tese de que a
inversão de fases resultaria na perda da transparência do procedi-
mento e da neutralidade do julgamento.
Sob a perspectiva do poder público, modelar uma licitação com
inversão de fases traz benefícios significativos, uma vez que diminui o
contencioso entre os licitantes, proporcionando celeridade à escolha
do contratado.
119
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase EXterna

devidamente reconhecido pela entidade competente, detentor de

2.3.2.3 Critérios de julgamento de habilitação técnica
atestado de responsabilidade técnica por execução de obra ou ser-
e econômica
viço de características semelhantes, limitadas estas, exclusivamente,
às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da
Dentre os requisitos para a habilitação dos interessados em participar
licitação, que serão definidas no instrumento convocatório.
de licitações estão os critérios de habilitação técnica. Consistirão,
Conforme o artigo 31 da Lei de Licitações, a documentação rela-
basicamente, na demonstração, por meio de documentos, de que o
tiva à qualificação econômico-financeira do licitante será limitada a:
licitante possui conhecimento e habilidade que lhe permita executar,
adequadamente, o objeto a ser contratado. I. Balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último
Os documentos relativos à qualificação técnica, conforme o exercício social, já exigíveis e apresentados na forma da lei,
artigo 30 da Lei Federal de Licitações, serão limitados a: podendo ser atualizados por índices oficiais quando encerrado
há mais de 3 (três) meses da data de apresentação da proposta;
I. Registro ou inscrição na entidade profissional competente;
II. Certidão negativa de falência ou concordata expedida
II. Comprovação de aptidão para desempenho das atividades
pelo distribuidor da sede da pessoa jurídica; e
pertinentes ao objeto da licitação, com indicação de
III. Garantia de proposta, nos termos já
instalações, aparelhamento e pessoal técnico qualificado
expostos no item correspondente.
adequados para a realização do objeto da licitação;
III. Comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que O Superior Tribunal de Justiça (“STJ”) já considerou válido edital
recebeu os documentos e, quando exigido, de que que deixou de exigir comprovação referente a todos os incisos do
tomou conhecimento de todas as condições para artigo 31 da Lei de Licitações, desobrigando, assim, a exigência de
cumprimento das obrigações objeto da licitação; e esgotá-los.
IV. Quando for o caso, prova de atendimento de Em relação ao item (II), o instituto da concordata já foi de-
requisitos previstos em lei especial. vidamente eliminado pela Lei 11.101/2005, que regula o tema da
recuperação judicial, extrajudicial e falências. Sendo assim, as re-
Sobre o item (I) é aconselhável que o edital discrimine, de
ferências à ‘concordata’ devem ser interpretadas como referidas à
modo preciso, a entidade reputada competente para a inscrição
recuperação judicial” 5.
dos interessados4.
O §1° do artigo 31 prevê que a exigência de índices será limitada
No que diz respeito ao item (II), conforme o disposto no §1°
à demonstração da capacidade financeira do licitante com vistas aos
do artigo 30 da Lei Federal de Licitações, a comprovação da aptidão
compromissos relativos ao contrato, sendo vedadas exigências rela-
se fará por meio de atestados fornecidos por pessoas jurídicas de
tivas a índices de rentabilidade ou lucratividade6. Assim, os índices
direito público ou privado, devidamente registrados nas entidades
econômico-financeiros autorizados a figurar nos editais são:
profissionais competentes.
Destaque-se que as exigências referentes à aptidão técnica
5 Comentários à lei de licitações e contratos administrativos.
deverão ser limitadas à comprovação de que o licitante possui, em 11. Ed. São Paulo: Dialética, 2005, p. 346.
seu quadro permanente, profissional de nível superior ou outro
6 Neste sentido, Jessé Torres Pereira Junior, Comentários à lei de licitações
e contratações da administração pública. 5. ed. rev. atual. e ampl. Rio de
4 Nesse diapasão, Marçal Justen Filho, Comentários à lei de licitações e
Janeiro: Renovar, 2002, p. 368. Ainda, Fundação Getúlio Vargas, Revista
contratos administrativos. 11. Ed. São Paulo: Dialética, 2005, p. 324 e 333.
Conjuntura Econômica, vol. 48, n° 8, p. 164, agosto de 1994.

120 121
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase EXterna

I. Liquidez corrente, que mede a liquidez e a

solvência de curto prazo da empresa;
II. Liquidez geral, que mede a capacidade da empresa Habilitações em concessões nacionais
para saldar suas dívidas a curto e longo prazos; e
Na Tabela 17, tem-se os critérios de habilitação jurídica, técnica e econômico-
III. Endividamento, que indica o nível de comprometimento
financeira previstos no edital de concessão de serviços de transporte público
do capital próprio com o de terceiro.
coletivo de quatro cidades brasileiras: São Paulo, Belo Horizonte, Brasília e Sorocaba.
Em conclusão, o grande objetivo da qualificação econômico-
-financeira é garantir que o interessado em contratar com a Admi- Tabela 17 Exemplos de critérios de habilitação em cidades brasileiras
nistração disponha de recursos financeiros para custeio de todas
Cidade Habilitação jurídica Habilitação técnica Habilitação
as despesas necessárias ao cumprimento das obrigações advindas
econômico-
do contrato. financeira
Empresas que não dispuserem de condições financeiras sufi-
São Paulo Não tem. Apresentação de Comprovação da boa
cientes não terão o direito de participar do processo, pois presume-se
atestado para a situação financeira
que tal aspecto poderia provocar a inviabilidade da execução satisfa- comprovação da da licitante, por meio
tória do contrato e a impossibilidade de arcar com as consequências realização prévia do atendimento de
de operação de, no três dentre cinco
de eventual inadimplência.
mínimo, 18.000 veícu- índices contábeis:
No quadro a seguir, tem-se um apanhado dos critérios de lo-mês, emitido pelo • Índice de Liquidez
habilitação utilizados em concessões de transporte público nas ci- respectivo contratan- Corrente (≥ 0,7);
te e a comprovação • Índice de Liquidez
dades analisadas.
da realização de Geral (≥ 0,7);
visita técnica. • Índice de Liquidez
Seca (≥ 0,56);
• Quociente de
Solvência (≥ 1,40) e;
• Garantia de Capital
de Terceiros (≥ 0,7)

Belo Empresas estran- Apresentação de Comprovação de

Horizonte geiras deveriam atestado comprovan- índice de Liquidez
apresentar decreto do a prévia prestação Geral ≥ 0,5 e Índice
de autorização de de serviço público de de Liquidez Corrente
funcionamento e transporte coletivo ≥ 0,5.
ato de registro ou urbano de passagei-
autorização para fun- ro por ônibus, com,
cionamento, quando no mínimo 100 veí-
a atividade por ela culos em operação
exercida assim exigir. diários.

122
foto: SUTP Photo Gallery 123
Estruturação do processo de concessão
Tabela 17 Exemplos de critérios de habilitação em cidades brasileiras
Cidade Habilitação jurídica
Brasília Apresentação dos
atos constitutivos/
societários que
demonstram que
o objeto social
compreende
a atividade de
transporte público
de passageiros e
declaração indicando
a preferência de
determinado lote, se
for o caso.
Sorocaba Empresas
estrangeiras deviam
apresentar decreto
de autorização de
funcionamento.
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados presentes em cada edital
124
Processo licitatório » Fase EXterna
2.3.2.4 Garantia de proposta
A garantia de proposta corresponde ao documento que prevê o di-
Habilitação técnica Habilitação reito do poder público ao ressarcimento por eventuais prejuízos que
econômico- venham a ser causados por fatos como a desistência injustificada da
financeira
proposta e recusa injustificada na assinatura do contrato por parte
Apresentação de Comprovação da empresa vencedora da licitação.
atestado que de- de Índice de Vale lembrar que, de acordo com o que estabelece a Lei Fe-
monstre a realiza- Endividamento Geral
deral de Licitações, a garantia de proposta será limitada a 1% do
ção de atividades ≤ 0,8.
similares à atividade valor estimado do objeto da contratação, podendo ser prestada,
outorgada, conside- a critério do licitante, à luz do o artigo 56, §1°, da Lei Federal de
rando, no mínimo:
Licitações, mediante:
• 50% do número
de veículos da frota
I. Caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, devendo
inicial de determina-
do lote indicado pelo estes ter sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro
edital (ou o maior em sistema centralizado de liquidação e de custódia autorizado
lote tencionado, se
pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores
for o caso) e
• Quantidade econômicos, conforme definido pelo Ministério da Fazenda;
mínima de 50% II. Seguro-garantia;
do número de
III. Fiança bancária.
passageiros médios
mensais estimados
Caso a garantia seja prestada mediante caução, o licitante de-
pelo edital para de-
terminado lote (ou o verá transferir para a Administração Pública a posse de um bem
maior lote tenciona- corpóreo. O seguro-garantia, por sua vez, consiste em contrato fir-
do, se for o caso).
mado entre o licitante e instituição seguradora, pelo qual está se
Apresentação de Comprovação de compromete a arcar com o risco de eventos danosos, relativos ao
atestado compro- índice de Liquidez não cumprimento da proposta apresentada à Administração Pública.
vando experiência Corrente ≥ 1,0 e
Constará como beneficiária a pessoa integrante da Administração,
na execução de índice de Solvência
serviço similar ao Geral ≥ 1,0. cabendo ao licitante o pagamento do prêmio do seguro. Em relação
serviço outorgado à fiança, a Lei de Licitações somente admite a bancária, sendo, assim,
e comprovação de
vedada a apresentação de outra espécie de fiança.
que é proprietária,
locatário, arrenda- Em relação à execução da garantia de proposta, vale mencionar
tário ou, de alguma que o artigo 81 da Lei Federal de Licitações prevê que, caso o ven-
forma mantenha a
cedor da licitação se recuse injustificadamente a assinar o contrato,
posse de equipa-
mentos exigidos para aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo esta-
a concessão. belecido, referida garantia poderá ser executada.
125
Estruturação do processo de concessão Processo licitatório » Fase EXterna

Na Figura 17, tem-se um diagrama explicativo dos procedimen-

2.3.2.5 Garantia de execução
tos envolvidos na garantia de proposta.

Figura 17 Garantia de proposta A garantia de execução, por sua vez, é definida no art. 56 da Lei Fede-
ral de Licitações e consiste no mecanismo cujo foco encontra-se na
Descumprimento proteção do poder concedente nas hipóteses de eventual descum-
de obrigação no
primento do contrato de concessão por parte da concessionária já
âmbito da licitação
durante a execução do contrato de concessão.
Sua função é a de proteger o Poder Concedente do eventual des-
cumprimento do contrato de concessão por parte da concessionária e,
Encerramento da
Apresentação além disso, objetiva garantir ao contratante o ressarcimento de valores
licitação com a
de garantia de
homologação do de multas e indenizações a ele devidos, ou, ainda, para a hipótese de
proposta
resultado o contratado dar motivo ao término do contrato de concessão.
A garantia de execução destina-se ao ressarcimento de custos
e despesas incorridos face ao inadimplemento das obrigações as-
Execução da garantia Restituição da sumidas pela concessionária. A garantia outorgada pela concessio-
prestada garantia ao licitante, nária poderá assumir quaisquer das modalidades abaixo descritas,
pelo licitante com correção
podendo ser substituídas com a anuência do Poder Concedente:
monetária
Fonte: Elaboração própria
I. Depósito a ser mantido em conta remunerada, em
Encerrado o processo licitatório sem que a Administração tenha moeda corrente do país, liberado total ou parcialmente
feito uso da garantia, esta será devolvida ao licitante. Em se tratando em favor do Poder Concedente, segundo suas
de caução em dinheiro, segundo a doutrina, a devolução se fará, no instruções em caso de execução da garantia;
mínimo, com correção monetária7. II. Títulos da dívida pública, desde que registrados em sistema
Pode ser exigido da concessionária, posteriormente à homo- centralizado de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco
logação do resultado da licitação, mas por vezes como condição Central do Brasil e não sujeito a nenhum ônus ou gravames;
prévia à assinatura do contrato de concessão, a apresentação de III. Fiança bancária contratada perante instituições
garantia de execução do contrato, nos termos do art. 56 da Lei financeiras que tenha vigência até o cumprimento
Federal de Licitações. 8
total das obrigações contratuais;
IV. Seguro-garantia, cuja apólice cobertura deverá vigorar até a
extinção das obrigações da concessionária, que deverá efetuar
7 Nesta linha, Marçal Justen Filho, Comentários à lei de licitações e contratos
administrativos. 10. Ed. São Paulo: Dialética, 2004, p. 489, e Jessé Torres o pagamento do prêmio por todo o período da garantia,
Pereira Júnior, Comentários à lei de licitações e contratações da administração independentemente do prazo de vigência indicado na apólice.
pública, 5. ed. rev. atual. e ampl., Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 364.
8 O artigo 56 da Lei Federal de Licitações determina que “a critério da autoridade
competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento convocatório, poderá
ser exigida prestação de garantia nas contratações de obras, serviços e compras”.
O valor exigido para garantia de execução não excederá a 5% (cinco por cento)
do valor do contrato. Contudo, para obras, serviços e fornecimentos de grande
vulto envolvendo alta complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis,
demonstrados por meio de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade
competente, o limite de garantia poderá ser elevado para até 10% (dez por
cento) do valor do contrato (art. 56, §§ 2° e 3° da Lei Federal de Licitações).

126 127
Estruturação do processo de concessão Contrato de Concessão

2.3.2.6 Constituição de Sociedade de propósito

específico 2.4
Os contratos de concessão, conforme definido pela Lei Federal de Contrato de Concessão
Concessões, podem prever a obrigatoriedade de o licitante vencedor
constituir uma Sociedade de propósito específico (“SPE”) como condição
para assinatura do contrato. A formação de SPE tem como princi-
pal vantagem a segregação dos riscos decorrentes da realização de
outras atividades empresárias pelos seus controladores, as quais
Em concessões, o poder público, responsável pela prestação de ser-
poderiam influenciar a alocação de riscos e contaminar a boa exe-
viços públicos de transporte público coletivo, outorga-os a particula-
cução do contrato.
res. Esses particulares passam a prestar esses serviços outorgados,
Além disso, permite-se que a fiscalização e o controle a ser exer-
em nome próprio, dentro daquelas condições previamente fixadas
cido pelo Poder Concedente em relação à execução do contrato de
pelo poder público e definidos ao longo do edital, anexos e contrato.
concessão ocorra de uma forma mais eficiente, já que, de antemão,
Apesar de delegar os serviços, o setor público permanece com a
se sabe que todas as receitas, despesas e atos de gestão praticados
responsabilidade de gestão contratual e monitoramento de forma
dizem respeito à implantação ou operação da concessão.
a garantir a qualidade dos serviços prestados.
Conforme prevê a Lei Federal de Concessões (art. 27), o contrato
Ao se analisar os processos envolvidos na gestão de contratos
poderá estipular a obrigatoriedade de aprovação prévia do Poder
de concessão de transporte público urbano, dada a sua caracteriza-
Concedente para a transferência do controle acionário da conces-
ção como a delegação a terceiros da prestação de um serviço público,
sionária e as condições para a emissão dessa autorização.
cabe retomar as regulações relativas ao conceito de serviço público.
A SPE deve obedecer a determinados padrões de governança
O serviço público frequentemente figura como ponto central da
corporativa e adotar contabilidade e demonstrações financeiras pa-
atividade estatal. Em que pese a inexistência de uma definição legal
dronizadas (art. 9°, § 3°).
ou mesmo pacífica sobre o tema, é possível definir serviço público,
Como é usual nos contratos de concessão, a SPE poderá ofere-
a teor do que ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, como:
cer em garantia os direitos emergentes da concessão (art. 28 da Lei
de Concessões), para fins de obtenção de financiamento. Toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade ma-
Decorre dessa obrigação a possibilidade de a própria sociedade, terial destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível
órgãos externos de controle e os financiadores exercerem o controle singularmente pelos administrados, que o Estado assume como
social sobre os atos praticados pela SPE, já que ela está obrigada pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe
a adotar padrões de governança corporativa e contabilidade e de- faça as vezes, sob regime de direito público – portanto, consa-
monstrações financeiras padronizadas, nos termos do § 3º do art. grador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais
9º da Lei Federal de PPP. -, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no
sistema normativo.

Em outras palavras, o serviço público é a atividade, por deter-

minação do Estado, essencial para a realização do interesse público.

128 129
Estruturação do processo de concessão
Sendo assim, é por ele prestada, seja por meio de pessoas jurídicas
integrantes da Administração Pública, direta ou indireta, seja por
meio de pessoas jurídicas de direito privado legalmente permitidas
para tanto.
O fundamento do regime jurídico a que se submetem as em-
presas privadas prestadoras de serviço público encontra respaldo
no art. 175 da Constituição Federal. Nele, há expressa determinação
no sentido da exigência da edição de lei específica sobre:
I. Regime das concessionárias e permissionárias de serviços
públicos, o caráter especial de seu contrato e eventual
prorrogação, assim como as condições de caducidade,
fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II. Direitos dos usuários de referidos serviços,
III. Política tarifária; e
IV. Obrigação [da concessionária] de manter serviço adequado.
Na sequência, serão discutidos alguns dos principais aspectos
jurídicos relacionados à gestão contratual:
• Monitoramento do serviço prestado;
• Formas de extinção dos contratos;
• Bens reversíveis.
2.4.1 Monitoramento do serviço prestado
Ao delegar a prestação de serviços públicos à iniciativa privada, é
responsabilidade do poder público monitorar e fiscalizar o sistema
para garantir o bom funcionamento do serviço. Em relação a isso,
assim definem os arts. 29 e 30 da Lei Federal de Concessões, Capítulo
VII (Dos encargos do poder concedente):
Art. 29. Incumbe ao poder concedente:
I. Regulamentar o serviço concedido e fiscalizar
permanentemente a sua prestação;
II. Aplicar as penalidades regulamentares e contratuais;
(...)
130
Contrato de Concessão » Monitoramento do serviço prestado
VI. Cumprir e fazer cumprir as disposições regulamentares
do serviço e as cláusulas contratuais da concessão;
VII. Zelar pela boa qualidade do serviço, receber, apurar e
solucionar queixas e reclamações dos usuários, que serão
cientificados, em até trinta dias, das providências tomadas;
Ao longo de todo o período da concessão, o órgão gestor co-
leta dados sobre o serviço prestado e os compara às especificações
do serviço previamente determinadas. O monitoramento, assim,
depende fundamentalmente de uma especificação adequada do
serviço concedido, capaz de motivar, orientar e alinhar a atuação
dos operadores privados às metas de atendimento formuladas pelo
poder público.
Além disso, devem ser bem definidos também os mecanismos
e instrumentos que serão utilizados pelo órgão gestor para a fisca-
lização do sistema, como regulamento de penalidades e utilização
de fórmulas de cálculo da remuneração dos operadores atrelada a
valores de índices de desempenho.
Os principais mecanismos de avaliação da qualidade e proces-
sos ao dispor do órgão gestor para monitoramento contratual são
discutidos no Capítulo 3.
A viabilidade do monitoramento depende ainda de dois ou-
tros pontos:
• O órgão gestor deve dispor de estrutura adequada para
desenvolver todos os processos envolvidos na gestão
contratual como o de monitoramento, conforme discutido no
Capítulo 3;
• O conjunto de dados a serem coletados deve ser definido de
modo que caracterize bem o serviço executado e, ao mesmo
tempo, seja compatível com a estrutura e realidade do órgão
gestor e as dimensões do objeto da concessão e rede local de
transporte público coletivo – uma estrutura complexa demais
de monitoramento pode inviabilizar a execução processo;
131
Estruturação do processo de concessão Contrato de Concessão » Formas de extinção dos contratos

o direito de optar pela suspensão do cumprimento das

2.4.2 Formas de extinção dos contratos
A Lei Federal de Concessões estabelece no art. 35 as hipóteses de
extinção da concessão, que são:
I. Advento do termo contratual,
II. Encampação,
III. Caducidade,
IV. Rescisão,
V. Anulação e
VI. Falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento
ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual.
Na Tabela 18, encontram-se indicados os seis modos de ex-
tinção do contrato de concessão, correlacionando-os com aspectos
gerais e qual a indenização devida em cada um dos casos
Nas formas citadas, as figuras de deveres essenciais estão na
Lei de Licitações:
obrigações assumidas até que seja normalizada a situação;
XV. o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos
devidos pela Administração decorrentes de obras, serviços ou
fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados,
salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação
da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado
o direito de optar pela suspensão do cumprimento de
suas obrigações até que seja normalizada a situação;
XVI. a não liberação, por parte da Administração, de área,
local ou objeto para execução de obra, serviço ou
fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das
fontes de materiais naturais especificadas no projeto; a
ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente
comprovada, impeditiva da execução do contrato.

Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato: (...)

XII. razões de interesse público, de alta relevância e

amplo conhecimento, justificadas e determinadas
pela máxima autoridade da esfera administrativa a
que está subordinado o contratante e exaradas no
processo administrativo a que se refere o contrato;
XIII. a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços
ou compras, acarretando modificação do valor inicial do
contrato além do limite permitido no § 1o do art. 65 desta Lei;
XIV. a suspensão de sua execução, por ordem escrita da
Administração, por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias,
salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da
ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas suspensões
que totalizem o mesmo prazo, independentemente do
pagamento obrigatório de indenizações pelas sucessivas e
contratualmente imprevistas desmobilizações e mobilizações
e outras previstas, assegurado ao contratado, nesses casos,

132 foto: SUTP Photo Gallery 133

Estruturação do processo de concessão Contrato de Concessão » Bens reversíveis

Tabela 18 Tipos e características das diferentes formas de extinção do contrato de concessão

2.4.3 Bens reversíveis
Hipótese Motivação Descrição
Bens reversíveis são definidos por Maurício Portugal Ribeiro1 como:
Termo do Fim do prazo Cabe indenização prévia relativa a bens reversíveis não
contrato contratual. amortizados ou depreciados necessários à garantia de “(...) conjunto de bens que (a) são indispensáveis para a conti-
continuidade e atualidade dos serviços, salvo na existência
nuidade da prestação do serviço; e que, por isso, (b) devem ser
de iminente perigo público (Art. 5º inc. XXV da CF).
transferidos do parceiro privado para o Poder Concedente por
Encampação Retomada pelo Ato unilateral motivado com dever de indenização prévia, ocasião da extinção do contrato de concessão comum ou PPP”.
poder concedente pela expropriação de bens, por lucros cessantes, outros
por interesse danos e por danos emergentes devido à interrupção Dada a grande relevância desses ativos para a continuidade
público. repentina no serviço.
da prestação do serviço mesmo após o final do contrato, a impor-
Caducidade Extinção do Discricionário do poder concedente, mediante alternativas tância da discussão sobre bens reversíveis consiste em assegurar
contrato pela disponíveis para sanções administrativas. Só declarada que eles se submetam ao processo de reversão ou retorno para o
infração dos após processo administrativo com direito a defesa e
Poder Concedente.
deveres da contraditório pelo concessionário. Indenização posterior
concessionária. somente por bens não depreciados ou amortizados, Nos casos em que a concessão tem seu término sem que os
descontadas eventuais multas ou perdas e danos sofridas bens estejam totalmente depreciados e os investimentos amortiza-
anteriormente à caducidade.
dos, a concessionária tem o direito de ser indenizada, uma vez que
Rescisão Extinção do Particular tem direito a obter, mediante ação a retomada compulsória dos bens para utilização na prestação do
contrato por judicial específica, extinção do contrato se houver serviço público corresponde a uma modalidade de desapropriação.
inadimplemento inadimplemento, pelo Estado, a deveres essenciais, à
Para que a indenização seja feita de forma justa e, em regra,
do poder público. execução das prestações assumidas pela concessionária.
Serviço deve ser prestado continuamente até o trânsito prévia, deve-se realizar uma avaliação do valor a ser pago para re-
em julgado da ação proposta. Indenização ampla versão dos bens. O processo de avaliação pode proceder segundo
(expropriação de bens, lucros cessantes, outros danos,
dois critérios distintos:
danos emergentes e possivelmente danos morais caso
haja impacto na reputação da concessionária).
• Custo histórico ou contábil, que consiste na avaliação dos
Anulação da Vício na Estado, ao constatar o defeito, deve anular o ato. Mesmo bens no momento de aquisição;
outorga licitação ou na agindo retroativamente, a anulação enseja indenização • Custo de mercado ou de reprodução, o qual determina o
formalização do à concessionária, salvo em caso de haver concorrido de
valor necessário, no momento da reversão, para se obter os
contrato. má-fé para o vício motivador da anulação em tela, pelo
que houver executado até a data em que for declarada mesmos bens para se desempenhar o serviço público.
e por demais prejuízos comprovados, visto que o vício é
imputável exclusivamente ao Estado. Os principais aspectos de bens reversíveis são:

Falência ou Falência ou Assunção, pelo Estado, da operação do serviço mediante • Retorno ao Poder Concedente na ocasião de extinção da
extinção da extinção da apropriação imediata dos bens sob concessão, concessão por advento do término do contrato;
empresa empresa garantindo a continuidade do serviço. Indenização devida
• Caso a concessão seja mantida até o final do prazo previsto
concessionária concessionária posteriormente pelos bens reversíveis bem como por
ou morte ou aqueles não totalmente depreciados, sem qualquer no contrato, a reversão de bens geralmente é gratuita, pois
incapacidade do indenização por perdas e danos por ser a extinção do ao longo do prazo de concessão espera-se que tenham sido
titular no caso contrato não imputável ao Estado.
de empresa 1 RIBEIRO, Maurício Portugal. Concessões e PPPs – Melhores
individual. Práticas em Licitações e Contratos. Ed. Atlas. 2011.

Fonte: Elaboração própria

134 135
Estruturação do processo de concessão Contrato de Concessão » Bens reversíveis

depreciados e que os investimentos neles feitos tenham No quadro a seguir, encontram-se considerações a respeito
sido amortizados; de bens reversíveis feitas em concessões nacionais de transporte
• Não podem ser penhorados ou objeto de desapossamento público coletivo.
compulsório por dívida da concessionária;
• Podem ser substituídos ou alienados, incluindo a alienação a
título de garantia real, desde que havendo prévia aprovação
do poder concedente e sem prejuízo da continuidade na
Bens reversíveis em concessões nacionais
prestação do serviço público.
Em Belo Horizonte, foram considerados Em São Paulo, considera-se bens re-
O contrato de concessão deve caracterizar plenamente os bens
bens reversíveis: versíveis todos os bens vinculados à con-
reversíveis vinculados à concessão, destacando ainda fórmula para
I. Licença de uso de softwares do cessão, com as ressalvas previstas no Art.
o cálculo do pagamento e demais hipóteses relativas à indenização
SITBus – Sistema Inteligente de 17 da Lei nº 13.241/01, a qual estabelece
da reversão de bens ainda não totalmente depreciados ou investi-
Transporte do Município de Belo que os seguintes bens não são reversíveis:
mentos não amortizados no eventual caso de extinção antecipada do
Horizonte: composto por sistemas I. Veículos e frota de ônibus;
contrato. Recomenda-se que bens específicos à operação do objeto
principais (pelo menos um deles II. Garagem;
de uma dada concessão ou para os quais haja a necessidade de
de interface), complementados por III. Instalações e equipamentos de
investimentos ao longo da concessão sejam caracterizados como
centrais de supervisão, operação e garagem.
reversíveis pelo contrato, retornando automaticamente ao poder
fiscalização, equipamentos, infra-es- Em Brasília, considera-se que não há
concedente no final da concessão.
trutura e aplicações, com destaque bens reversíveis no início da concessão.
Com relação aos ônibus, de modo geral, justifica-se o tratamen-
para uma estrutura de armazena- Todavia, eventuais bens transferidos
to de bens reversíveis ou vinculados à concessão apenas quando o
mento e processamento de dados pelo poder concedente às concessioná-
órgão gestor exigir das concessionárias adaptações nos veículos ou
(DATACENTER) e a infraestrutura de rias no decorrer da vigência do contrato,
aquisição de veículos com características especiais (ex: ônibus adap-
rede de comunicações.; assim como os bens para os quais o po-
tado para um corredor do sistema Bus Rapid Transit – BRT), de modo
II. Direito de propriedade de softwa- der concedente determina à concessio-
que sua utilização em outros sistemas ou objetos de concessões pode
res desenvolvidos para o SITBus, nária que realize investimentos (tenham
ser dificultada. Nesse caso, haveria a indenização da concessionária
incluindo todos os artefatos dos sido eles transferidos ou não) após iní-
na hipótese de extinção antecipada do contrato.
sistemas, tais como manuais de cio da concessão, serão caracterizados
Nas outras situações em que não se impõe às concessionárias
sistema de operação e de usuário, como bens reversíveis.
do sistema de transporte coletivo público a adaptação da frota de
modelos de dados, de arquitetura, No município de Sorocaba, os con-
modo a inutilizar em alguma medida os ônibus em outros sistemas,
scripts de criação de componentes tratos de concessão não preveem quais-
boas práticas apontam para a não atribuição da natureza de bens
e elementos de softwares; código quer hipóteses de reversibilidade de
reversíveis aos ônibus, o que consequentemente faz com que estes
fonte e qualquer outro elemento bens vinculados à concessão. Inclusive,
não sejam indenizados na sua parcela não amortizada ou não de-
que auxilie no entendimento e im- ao determinar as hipóteses de rescisão,
preciada nas situações de extinção antecipada.
plantação dos sistemas; os contratos de concessão determinam
III. Equipamento que compõem o siste- que, com exceção de decisão do poder
ma central do SITBus. judiciário, não cabe às concessionárias
o pagamento de quaisquer valores, a
título de indenização

136 137
Gestão do transporte público coletivo

3 
Gestão do A gestão do sistema de transporte público coletivo é um tema
abrangente, que envolve diversas atividades que estão sob respon-

transporte
sabilidade do poder público, conforme define a Política Nacional de
Mobilidade Urbana (Lei n° 12.587 / 2012).
Existem diferentes níveis de gestão pública associados direta ou

público coletivo
indiretamente ao transporte público coletivo, conforme indicado na
Figura 18, sendo que cada nível possui escopos de atuação com dife-
rentes níveis de abrangência e detalhamento e que se complementam
para o pleno atendimento aos interesses e necessidades da população.
Nos níveis mais abrangentes, tem-se a gestão das políticas públi-
cas e da mobilidade urbana, de caráter estratégico e generalista e que
estão relacionadas com a definição das diretrizes e execução de ativi-
dades que envolvem respectivamente todas as medidas e funciona-
mento do poder público nacional e a gestão e regulação da mobilidade
urbana. Os dois níveis seguintes, por sua vez, estão efetivamente mais
próximos do oferecimento de soluções de transporte público coletivo,
sendo que o Caderno de Referência promove discussões acerca destes
dois níveis – principalmente o de elaboração e gestão de concessões.
Este capítulo aborda mais especificamente a gestão do trans-
porte público coletivo – a qual encontra-se no item 3.1 - em que
o órgão gestor planeja, coordena e gerencia o funcionamento da
rede de transporte como um todo, e a gestão dos contratos de
concessão – cuja discussão encontra-se no item 3.2 - destacando as
principais atividades e processos a serem desenvolvidos pelo órgão
gestor para a gestão dos serviços oferecidos por cada concessionária.
Em seguida, são abordados os requisitos da governança para uma
gestão adequada do transporte público coletivo.

138 139
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Acompanhamento das metas de atendimento

3.1
Figura 18 Níveis de gestão associados ao transporte público

GESTÃO PÚBLICA

Sistema de transporte
GESTÃO DA MOBILIDADE URBANA
público coletivo
GESTÃO DO TRANSPORTE
PÚBLICO COLETIVO

CONCESSÃO 1 A gestão do sistema de transporte público coletivo se refere

aos processos e atividades desempenhadas pelo poder público na
administração do sistema como um todo. Essa gestão está focada
CONCESSÃO 2
principalmente no planejamento do transporte público coletivo e na
comunicação com os usuários.
CONCESSÃO N De forma geral, o principal objetivo dessa gestão é garantir que
as metas de atendimento e a sustentabilidade financeira do sistema
sejam atingidas de forma a tornar o transporte público coletivo mais
atrativo. Para isso, a seguir são discutidas as principais atividades e
processos a serem desempenhadas pelo poder público:

• Acompanhamento das metas de atendimento;

• Reajuste da Tarifa pública;
• Comunicação com os usuários;
• Governança.
Fonte: Elaboração própria

3.1.1 Acompanhamento
das metas de atendimento
As concessões dos serviços de transporte público coletivo geralmente
são realizadas com base em um projeto básico, que especifica os
itinerários das linhas e frequências de cada uma, entre outras caracte-
rísticas. Esse projeto básico deve ser desenvolvido com base em metas
de atendimento e universalização da oferta do transporte público
coletivo, conforme sugere a Política Nacional de Mobilidade Urbana.

140 141
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Acompanhamento das metas de atendimento

O acompanhamento das metas ao longo do tempo é uma das
principais atividades da gestão do sistema de transporte público co-
letivo. Nesse sentido, os principais objetivos são:
• Verificar o atendimento do serviço de transporte público às
metas propostas;
• Identificar ações necessárias para garantir o atendimento às
metas e oportunidades para a melhoria dos serviços.
Esse acompanhamento está relacionado principalmente com
o planejamento do sistema de transporte público coletivo como
um todo. A fiscalização do desempenho operacional, que tem um
enfoque diferente, será tratada em item específico da gestão dos
contratos de concessão.
Com relação a metas ou indicadores de cobertura da rede,
no caso mais usual, se define uma distância máxima de caminhada
aceitável e se calcula o percentual da população do município que
possui pontos de parada a uma distância menor que esse limite.
Por exemplo, poderia ser utilizado um indicador que represente o
percentual da população atendida pela rede considerando uma
distância de caminhada de 300 metros ou 5 minutos.
Outro indicador importante de cobertura está relacionado com a
rede frequente, composta pelos eixos ou linhas de ônibus com maior
frequência do sistema. Por exemplo, poderia se considerar que um ser-
viço frequente como sendo aquele com intervalo entre os ônibus menor
que 5 minutos na hora do pico e menor que 15 minutos fora do pico.
Neste sentido, um indicador poderia ser o percentual das vias estru-
turais do município que contam com serviços frequentes, ou outro
indicador que avalie a cobertura da rede formada por linhas frequentes.
Exemplo de mapa de cobertura do transporte público coletivo
O mapa temático a seguir também Além disso, nesse mapa temático
permite avaliar a cobertura do sistema a cor das áreas (setores censitários do
de transporte público coletivo. Nesse IBGE) representa o tempo de caminhada
exemplo, a espessura do eixo viário está até os eixos viários por onde passam pelo
relacionada com a frequência total dos menos 30 viagens de ônibus por hora. A
serviços que o utilizam, permitindo ava- informação deste mapa também permi-
liar o percentual de eixos viários estrutu- tiria calcular a população que está a uma
rais com linhas frequentes. distância máxima aceitável de caminhada
até os eixos.

Figura 20 Tempo de caminhada até eixos viários com intervalo

Exemplo de mapa
de cobertura da rede
O mapa a seguir mostra a rede de trans-
porte público coletivo do município de
entre ônibus de até 2 minutos na hora do pico em São Paulo
Figura 19 Mapa da cobertura da rede de trans-
porte público coletivo com banda de 300 metros.
Abrangência do sistema
por frequência
Caminhada em minutos

Vitória (ES) com uma banda (faixa de 0 a 1,5 5 a 10 20 a 30

1,5 a 3 10 a 15 30 a 60
cobertura) de 300 metros em volta dos 3a5 15 a 20 > 60
Frequência total > 30
serviços. Este exemplo permite visualizar
a cobertura da rede em relação ao sis- 150 75 37,5

tema viário. Utilizando dados do Censo

do IBGE, por exemplo, é possível estimar
a população que reside dentro da área
de cobertura.

Fonte: Elaboração própria

Fonte: Elaboração própria, com dados da SPTrans de 2017

142 143
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Acompanhamento das metas de atendimento

Existem diversos indicadores que podem ser utilizados para coletados e indicadores e índices calculados para a tomada de de-
acompanhar metas do planejamento do sistema. Alguns outros exem- cisão e eficiente gerenciamento do contrato de modo a moldar os
plos relacionados com aspectos especificados pelo poder público são: serviços às definições do planejamento da totalidade do sistema.
A seguir, apresenta-se o exemplo de Belo Horizonte no moni-
• Percentual de veículos acessíveis por cadeira de rodas;
toramento das metas da mobilidade urbana no município.
• Percentual de veículos com ar condicionado;
• Velocidade operacional média dos ônibus;
• Número de viagens que podem ser realizadas com um
salário mínimo, ou outros indicadores relativos preço do
transporte público coletivo. Balanço da Mobilidade Urbana de Belo Horizonte

Além dos indicadores específicos do transporte público coletivo, Belo Horizonte conta com um Observatório da Mobilidade Urbana,
há também os indicadores da mobilidade urbana como um todo, que acompanha uma série de indicadores de mobilidade urbana e
relevantes para o planejamento neste âmbito. Esses, por sua vez, do transporte público coletivo do município. As informações estão
podem exigir outras formas de coleta de dados e processamentos, disponíveis no site do observatório. Além disto, frequentemente são
além do sistema de monitoramento e bilhetagem: elaborados relatórios com o balanço da mobilidade urbana.
Observatório de Mobilidade Urbana de Belo Horizonte: http://
• Percentual das viagens realizadas no transporte coletivo
www.bhtrans.pbh.gov.br/portal/page/portal/portalpublico/Temas/
(divisão modal, que também pode ser considerado indicador
ObservatorioMobilidade/Apresentacao
de eficiência energética);
Relatório Balanço da Mobilidade Urbana de Belo Horizonte
• Tempo médio de viagem dos passageiros no transporte
2016 (ano-base 2015): https://prefeitura.pbh.gov.br/sites/default/
público coletivo ou razão entre o tempo de viagem no
files/estrutura-de-governo/bhtrans/Balan%C3%A7o%20anual%20
transporte coletivo e no transporte individual motorizado;
da%20mobilidade%20urbana%20de%20Belo%20Horizonte%20
Os itens que não estão fundamentalmente ligados à operação 2016%20(ano-base%202015).pdf
do transporte podem ser levantados utilizando-se metodologias pró- A seguir, são apresentados
prias como, por exemplo, pesquisas de campo (Origem e Destino, alguns dos indicadores utilizados
preferência declarada), pesquisas de satisfação, levantamento de ma- relativos ao transporte público
nifestações espontâneas junto aos órgãos públicos e equipamentos coletivo, tais como a taxa
de medição próprios (radares com tecnologia de contagem veicular de utilização do transporte
ou leitura de placas – “OCR”). público coletivo (em número
Já no caso de informações relacionadas especificamente à de passageiros por 100
operação, pode-se fazer uso frequente dos sistemas inteligentes de habitantes), custo (relativo ao
transportes (ITS, na sigla em inglês), dados de bilhetagem, vistorias custo de 50 tarifas médias do
e inspeções de campo e informações geradas pelo sistema de ge- sistema dividido pelos valores
renciamento de frotas com GPS, entre outros. dos salários mínimo e médio),
Além disto, é necessário que a estrutura de governança do ór- acessibilidade e velocidade média
gão gestor conte com capacidade técnica para utilização dos dados operacional, dentre outros.

144 145
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Reajuste da Tarifa pública

3.1.2 Reajuste da Tarifa pública

Taxa de passageiros em transporte
A Tarifa pública é o preço que os usuários pagam pela utilização
coletivo (por 100 habitantes)
dos serviços do transporte público coletivo. A receita advinda das
tarifas públicas, chamadas de receita tarifária, geralmente consiste
em uma das principais formas de custeio da Tarifa de remuneração
Taxa de passageiros

e, consequentemente, da operação do transporte público coletivo.

/100 habitantes

É importante ressaltar que a definição da Tarifa pública é uma

atribuição do poder público, de forma que a estrutura tarifária e os va-
lores podem ser reajustados no momento em que for mais convenien-
te, conforme as políticas públicas e a política tarifária estabelecidas.
A remuneração das empresas operadoras nas concessões, por
outro lado, não é definida unilateralmente pelo poder público: exis-
tem os processos de revisão e reajuste da Tarifa de remuneração,
Percentual do gasto com transporte
como se verá adiante, mas uma vez iniciada a concessão, a remu-
(em relação ao salário mínimo e médio)
neração da concessionária será determinada a partir da Tarifa de
remuneração determinada na proposta vencedora da licitação e de
gasto com transporte
percentual do salário

critérios estabelecidos no contrato.

aumento Assim, dadas as estruturas e naturezas distintas da Tarifa pú-
de 0,7 %
blica e de remuneração, fica claro o conceito de que elas geralmente
aumento estão dissociadas: a Tarifa pública não precisa necessariamente ser
de 7,1 %
igual à de remuneração.
No Brasil, é frequente que o poder público reajuste as tarifas
públicas anualmente. Quando esta prática é adotada, o reajuste cos-
tuma ser feito próximo à data em que são reajustadas as tarifas de
Velocidade operacional do transporte coletivo
remuneração dos operadores conforme as regras estabelecidas nos
contratos de concessão.
O procedimento básico para o reajuste da Tarifa pública, rea-
lizado pela administração municipal e sancionada pelo prefeito,
Km/h

consiste em:

Fonte: Relatório Balanço da Mobilidade Urbana de Belo Horizonte 2016 (ano-

base 2015). Disponível em: https://prefeitura.pbh.gov.br/sites/default/files/
estrutura-de-governo/bhtrans/Balan%C3%A7o%20anual%20da%20mobilidade%20
urbana%20de%20Belo%20Horizonte%202016%20(ano-base%202015).pdf.

146 147
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Reajuste da Tarifa pública

Figura 21 procedimento básico para o reajuste da Tarifa pública
1. Avaliar a variação nas despesas com a operação
(com o aumento nas tarifas de remuneração de cada
contrato de concessão ou prestação de serviços).
Depois de questionamentos sobre a transparência no processo
de reajuste das tarifas públicas, algumas cidades passaram e desen-
volver relatórios com os resultados dos estudos para os reajustes
tarifários. No quadro a seguir, tem-se o exemplo do relatório desen-
volvido para SPTrans na ocasião de reajustes tarifários.

SPTrans – Relatório Técnico – Aspectos Econômico-financeiros

2. Definir se haverá subsídios públicos ao transporte
público coletivo, e em caso positivo, o valor
disponível, o objetivo, a fonte, a periodicidade e os
beneficiários (conforme sugere o art. 10 da PNMU).
3. Avaliar qual seria a Tarifa pública que geraria
receitas tarifárias que, somadas às receitas extra-
tarifárias e subsídios, seriam suficientes para cobrir
estas despesas.
4. Definir a nova Tarifa pública (ou as novas,
dependendo da estrutura tarifária).
do Sistema de Transporte Coletivo Público do Município
de São Paulo (Estudo para reajuste da Tarifa pública)
Nos últimos anos, a SPTrans tem ela-
borado um relatório sobre a aspectos
econômicos financeiros do sistema de
transporte público coletivo. Este estudo
apresenta a evolução na inflação, preços
dos insumos e nos custos de transporte.
Em anexo, é apresentada uma planilha
tarifária do sistema, com um detalha-
mento exaustivo sobre quanto custa,
quem paga e quem é beneficiado pelo
sistema de transporte coletivo municipal.
A planilha apresenta informações
como demanda, oferta, custos dos ser-
viços, receitas tarifárias, receitas exta-
-tarifárias e subsídios públicos. Desta
forma, é possível analisar a evolução
desses fatores, avaliar o aumento nos
custos que motivam o reajuste da Tari-
fa pública e entender os custos que são
financiados pelos subsídios.
Na PNMU, o artigo 10 indica que
“qualquer Subsídio tarifário ao custeio
da operação do transporte público co-
letivo deverá ser definido em contrato,
com base em critérios transparentes e
objetivos de produtividade e eficiência,
especificando, minimamente, o objeti-
vo, a fonte, a periodicidade e o benefi-
ciário.”. Atendendo a esta diretriz, no
relatório desenvolvido pela SPTrans,
por exemplo, são indicados os subsí-
dios que correspondem a gratuidades
para estudantes e políticas sociais
(idosos, pessoas com deficiência e de-
sempregados) e para cobrir descontos
da integração no sistema de ônibus e
nas transferências para o transporte
sobre trilhos.
Esse tipo de estudo aumenta o nível
de transparência com relação aos custos
e financiamento do sistema de trans-
porte público coletivo, potencialmente
reduzindo os questionamentos acerca
dos critérios utilizados para o reajuste.

148 149
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Reajuste da Tarifa pública

Tabela 19 Planilha de estudo tarifário

DISCRIMINAÇÃO % relativo R$ R$ por

SISTEMA DE TRANSPORTE COLETIVO URBANO DE PASSAGEIROS
milhões passagei-
NA CIDADE DE SÃO PAULO
/mês ro equival.

Resumo da planilha tarifária – base: dezembro de 2017 3. Quem paga a conta do transporte 100% 686.5 6.66
(não considera reajustes dos contratados em 2018)
3.1 Usuário + empregador 60% 414.9 4.02

3.1.1 Usuário pagante 50% 344.7 3.34

DISCRIMINAÇÃO 3.1.2 Empregador (participação 10% 70.2 0.68

no custeio do Vale Transporte)
1. O que é o sistema de transporte
3.2 Município (recursos orçamentários da 38% 258.2 2.50
1.1 Tarifa proposta para jan/2018 R$ 4,00 Prefeitura do Município de São Paulo)

1.2 Passageiros transportados (inclui todas as modalidades 236.3 3.2.1 Subsídio direto ao usuário 30% 208.9 2.02
de pagamento de tarifa) – milhões/mês
3.2.1.1 Política de transporte 7% 45.6 0.44
1.3 Passageiros equivalentes (exclui gratuidades, integração 103.2 coletivo (integração ônibus-
ônibus-ônibus e considera cada estudante pagante igual ônibus e ônibus-trilhos)
a 0,5 pagante e cada integração com trilhos igual a 0,82 3.2.1.2 Política educacional 11% 77.7 0.75
pagante) – milhões/mês (custo da gratuidade e
1.4 Frota (inclui reserva técnica operacional) 14,457 meia tarifa de estudantes)

1.5 Quilometragem percorrida (inclui operação comercial 82.2 3.2.1.3 Políticas sociais (idosos, 12% 85.6 0.83
e deslocamento entre garagens e pontos) – milhões/mês pessoas com deficiência e
desempregados)

3.2.2 Recursos públicos municipais 7% 49.4 0.48

para infraestrutura
DISCRIMINAÇÃO % relativo R$ R$ por
milhões passagei- 3.3 Outras fontes (multas, publicidade, 2% 13.4 0.13
/mês ro equival. taxas de recarga, aluguéis)

2. Quanto custa o sistema de transporte 100% 686.5 6.66 4. Quem ganha com a operação 100% 686.5 6.66
de transporte
2.1 Custo de operação de transporte 91% 624.9 6.06
4.1 Fornecedores (veículos, diesel, 30% 206.0 2.00
(ônibus, pessoal, diesel, lucro do
desp. administrativas, peças...)
operador etc)
4.2 Empregados (das empresas 40% 273.5 2.65
2.2 Custo de operação da infraestrutura 9% 61.7 0.60
que operam o serviço de transporte)
(comercialização de créditos de
Bilhete Único, terminais, gerenciamento) 4.3 Tributos e encargos 15% 106.1 1.03
(em todos os níveis de governo)

4.4 Lucro do operador 6% 39.3 0.38

(empresas operadoras)
Fonte: SPTrans
Saiba mais: http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/transportes/ 4.5 Operação de infraestrutura 9% 61.7 0.60
institucional/sptrans/acesso_a_informacao/index.php?p=227887

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Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Reajuste da Tarifa pública

Para que consiga planejar com antecedência a estrutura tarifá-
ria e os valores de Tarifa pública a serem propostos, o órgão gestor
pode traçar estratégias e tomar decisões com maior propriedade
caso possua uma sólida e detalhada visão a respeito da estrutura
de custos do serviço de transporte público coletivo.
Uma prática usual consiste na utilização de planilhas de
cálculo de custos para orientação do reajuste da Tarifa pública.
Elaboradas por órgãos e instituições da área de transportes, pla-
nilhas de custos consistem em um tipo de ferramenta de simples
e rápida utilização pelo poder público e, podem fornecer ao poder
público subsídios técnicos que amparem e justifiquem a tomada
de decisão.
No quadro a seguir, encontra-se um resumo das principais pla-
nilhas de custos utilizadas no país.

Planilhas GEIPOT e ANTP 2017

A metodologia de cálculo da tarifa de Figura 22, tem-se as capas das diferentes

ônibus urbano, orientada a municípios
brasileiros, foi desenvolvida pela Empresa
Brasileira de Planejamento de Transpor-
tes (GEIPOT), em conjunto com o Fórum
Nacional dos Secretários Municipais de
Transportes, a Associação Nacional de
Transportes Públicos (ANTP) e a super-
visão da Secretaria de Desenvolvimento
do Ministério de Transportes.
Estas planilhas tiveram um papel
muito importante no desenvolvimento
dos transportes públicos no Brasil. No
caso da maioria dos municípios brasilei-
ros, se observava uma falta de equipes
técnicas capacitadas para propor suas
próprias formas de remuneração dos
serviços concedidos.
A Planilha GEIPOT ofereceu respaldo
para os gestores públicos contratarem os
serviços de uma forma mais padroniza-
da e transparente. A primeira versão da
planilha foi desenvolvida em 1983, sen-
do atualizada em 1991, 1994 e 1996. Na
versões da planilha GEIPOT.
Nesta metodologia, a tarifa é conside-
rada como sendo o rateio do Custo Total
do Serviço entre os usuários pagantes,
que corresponde ao que chamamos de
remuneração. O método de cálculo da ta-
rifa é baseado em custos variáveis, custos
fixos, tributos e o número de passagei-
Figura 22 Capas de diferentes versões da Planilha GEIPOT
ros equivalentes, que representa os que
Fonte: ANTP
efetivamente pagam a tarifa. O lucro das
empresas é incluído no custo fixo, através
da remuneração do capital. metodologia de custos fixos e variáveis, es- os novos itens considerados na metodo-
Após as manifestações populares con- tabelecer com clareza a remuneração pela logia, destacando a inclusão nos custos
tra aumento das tarifas de transporte pú- prestação de serviços, dar transparência variáveis do aditivo ARLA 32 e Custos
blico em junho de 2013, o Fórum Nacional na forma de fixação da tarifa e estabelecer Ambientais, nos custos fixos das parce-
dos Secretários e Dirigentes de Mobilidade uma base referencial para utilização por las correspondentes à Bilhetagem, ITS. A
Urbana sugeriu que a ANTP coordenasse diferentes tamanhos de cidades. componente especificada como Outros,
um grupo para atualizar o método de cál- A forma de atingir estes objetivos foi incluem as parcelas correspondentes
culo da Planilha GEIPOT considerando as através da inclusão de novos insumos, aos serviços complementares e a remu-
alterações ocorridas ao longo dos anos, remuneração por novos serviços agre- neração pela prestação de serviços. As
desde sua última atualização em 1996. gados e a inclusão explicita da Remune- componentes destacadas na categoria
Os principais objetivos da nova plani- ração pela Prestação de Serviço (RPS). A outros, são componentes dos custos
lha foram dar precisão e transparência na Figura 23 apresenta um diagrama com fixos na formulação proposta.

152 153
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Comunicação com os usuários

Figura 23 Componentes considerados na planilha da ANTP 3.1.3.1 Pesquisas de satisfação

• Combustível
ARLA 32
No conceito de ciclo da qualidade do serviço de transporte coletivo,
• Lubrificantes
Variáveis
• Rodagem
Custos proposto, descrito por exemplo na CEN EN13.816, a medida de satis-
Ambientais
• Peças e acessórios fação é dada pela relação entre a qualidade esperada e a percebida
NOVOS! pelos clientes. Acompanhar a satisfação é fundamental para a gestão
• Depreciação da qualidade do transporte público coletivo, porque:
• Remuneração do capital Bilhetagem
Fixos
• Despesas com pessoal ITS • O baixo nível de satisfação dos usuários pode indicar
• Despesas administrativas
uma baixa atratividade do sistema do transporte público
coletivo, e um potencial de perda de usuários para outros
• Comercialização de bilhetes e créditos de viagem
• Serviços em corredores, terminais e estações modos de transporte;
Outros
• Operação de centrais de controle operacional • Se a qualidade do serviço contratada (parâmetros de
• Locação de equipamentos, veículos de apoio e garagem
qualidade nos contratos) estiver abaixo da qualidade
NOVOS!
esperada pelos usuários, será difícil atrair usuários para o
• Remuneração da prestação dos serviços transporte público coletivo;
Gestão · Taxa de remuneração incidente sobre o somatório
dos custos variáveis e fixos. • Se a qualidade percebida pelos usuários estiver distorcida, de
forma que não tenham clareza sobre os benefícios que estão
Fonte: ANTP –Apresentação da nova Planilha ANTP 2017 sendo oferecidos, uma melhor comunicação com os usuários
Saiba mais: http://www.antp.org.br/planilha-tarifaria-custos-do-servico-onibus/apresentacao.html
pode ajudar a melhorar os níveis de satisfação;
• Entender a satisfação e insatisfação dos usuários permite
orientar melhor os esforços de gestão, identificando
3.1.3 Comunicação com os usuários problemas na prestação dos serviços e ou a necessidade de
implementação de melhorias em aspectos específicos.
As atividades relativas à comunicação com os usuários e a população
em geral são fundamentais para a gestão do sistema de transpor- Do ponto de vista de gestão da qualidade do sistema, as pes-
te público coletivo e para garantir alguns dos direitos dos usuários quisas de satisfação podem indicar os níveis de satisfação com o
destacados na Política Nacional de Mobilidade Urbana. Neste item são sistema em geral, ou com aspectos específicos relacionados como a
apresentadas as atividades relativas a pesquisas de satisfação, aten- disponibilidade dos serviços, confiabilidade, conforto, atendimento, in-
dimento aos usuários e disponibilização de informações aos usuários. formações disponíveis, entre outros, que requeiram atenção especial.
Do ponto de vista da gestão, as pesquisas de satisfação e o aten- Diversas cidades contam com pesquisas de satisfação do trans-
dimento aos usuários permitem que eles participem do planejamento porte público coletivo regulares. As metodologias utilizadas variam
e fiscalização dos serviços fornecendo informações importantes para consideravelmente entre os municípios. Mais recentemente surgiu
a melhoria da qualidade do sistema. Além disto, a disponibilização uma nova iniciativa de padronização das pesquisas com usuários
de informações garante o direito dos usuários de ser informados de ônibus, coordenada pelo WRI Cidades Sustentáveis, através da
sobre os serviços e torna o transporte público coletivo mais atrativo. Pesquisa de Satisfação Qualiônibus, apresentada no quadro a seguir.

154 155
Gestão do transporte público coletivo
Pesquisa de Satisfação Qualiônibus
A Pesquisa de Satisfação Qualiônibus foi desenvolvida pelo WRI Brasil
Cidades Sustentáveis com objetivo principal de avaliar a satisfação
dos clientes do transporte coletivo por ônibus em relação a fatores
da qualidade de forma detalhada e quantitativa e, ainda, possibilitar
melhorias através de processos de benchmarking.
Os cinco principais objetivos da pesquisa são:
• • Padronizar as pesquisas de satisfação com um questionário
completo e flexível, que permita entender a satisfação e
necessidades dos clientes em relação a cada fator da qualidade e
medir o impacto de intervenções ou melhorias;
• • Obter informações quantitativas para apoiar o processo de
tomada de decisões;
• • Identificar desafios e oportunidades comuns às cidades para
discutir soluções integradas (benchmarking);
• • Verificar o impacto decorrente da implantação de novos
sistemas de transporte coletivo (como BRT; BHLS; BRS; integração
tarifária, etc.);
• • Contribuir para a gestão da qualidade do transporte coletivo.
A Pesquisa apresenta uma estrutura flexível, composta por um
módulo básico, que permite entender as percepções dos clientes
em relação a cada um dos fatores da qualidade, e por módulos
opcionais, que podem ser incluídos pelas cidades para detalhar
determinado fator da qualidade e complementar a análise conforme
suas necessidades específicas.
156
Sistema de transporte público coletivo » Comunicação com os usuários
Os 16 fatores da qualidade contemplados de maneira geral no
questionário básico e detalhadamente nos módulos opcionais são
os seguintes:
1. Acesso ao transporte: facilidade de chegar aos pontos de
acesso e circular nas estações e terminais;
2. Disponibilidade: intervalo de tempo entre os ônibus, nos
horários e locais demandados;
3. Rapidez: no deslocamento;
4. Confiabilidade: chegada no horário previsto;
5. Facilidade de fazer transferências entre linhas de ônibus e
outros modos de transporte, para chegar ao destino;
6. Conforto dos pontos de ônibus: iluminação, proteção,
limpeza, quantidade de pessoas;
7. Conforto das estações: iluminação, proteção, limpeza,
quantidade de pessoas;
8. Conforto dos terminais de integração: iluminação, proteção,
limpeza, quantidade de pessoas;
9. Conforto dos ônibus: iluminação, limpeza, quantidade de
pessoas, assentos;
10. Atendimento ao cliente: respeito, cordialidade e preparo dos
motoristas, cobradores, funcionários e central de atendimento;
11. Informação ao cliente sobre linhas, horários e outras
informações;
12. Segurança pública contra roubos, furtos e agressões no
caminho e dentro dos ônibus;
13. Segurança em relação a acidentes de trânsito;
14. Exposição ao ruído e à poluição gerados pelos ônibus;
15. Facilidade para pagar a tarifa e recarregar o cartão de
transporte;
16. Gasto com transporte coletivo por ônibus.
Saiba mais: https://wricidades.org/nosso-trabalho/
projeto-cidade/qualiônibus-pesquisa-de-satisfação
157
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Comunicação com os usuários

3.1.3.2 Atendimento aos usuários

Exemplos de canais de atendimento aos usuários
O sistema atendimento aos usuários é formado pelo conjunto de
meios de comunicação e serviços disponibilizados para que os usuá- No caso da Prefeitura de São Paulo, por exemplo, no portal de
rios possam participar da fiscalização dos serviços (através de recla- serviços existem formulários específicos para registrar reclamações
mações), fazer sugestões para o planejamento do transporte público sobre o sistema de transporte público coletivo. Ainda, existe um
coletivo e esclarecer dúvidas. aplicativo disponível para a população que permite o registro oficial
Esse processo permite a coleta de sugestões e reclamações dos de reclamações e sugestões sobre os serviços.
usuários, o que pode ser utilizado pelo órgão gestor como importante
Figura 24 Portal de Atendimento da Prefeitura Municipal de São Paulo
instrumento de auxílio à gestão da qualidade e fiscalização do sistema
e dos contratos de concessão. Além de atuar na prática como uma
ferramenta de boa relação custo-benefício, o feedback dos usuários é
também utilizado diretamente na avaliação da qualidade do serviço
prestado. Isto ocorre de dois modos:

• As sugestões ou reclamações recebidas dos usuários

devem ser encaminhadas para as equipes de fiscalização
e planejamento para que, dependendo do caso, sejam
Fonte: https://sp156.prefeitura.sp.gov.br/portal/servicos
cobradas explicações das empresas operadoras e
direcionados esforços especiais de fiscalização, ou sejam
Além disto, os órgãos gestores e empresas operadoras também
utilizadas no planejamento da operação;
tem utilizado cada vez mais as redes sociais para a comunicação
• Devem ser geradas estatísticas de reclamações, que
com os usuários. Por exemplo no caso da Rede Metropolitana
podem ser empregadas no cálculo de índices avaliação dos
de Transportes Coletivos de Goiânia – RMTC – os operadores são
operadores quando não possuem uma justificativa plausível.
responsáveis pelo atendimento ao usuário. Na página do Facebook,
O primeiro passo para atendimento aos usuários é a dispo- além de informações institucionais, campanhas e informações sobre a
nibilização de meios para que entrem em contato para esclarecer operação, também existe o atendimento dos usuários por mensagens.
dúvidas, fazer reclamações ou dar sugestões. Nesse sentido, a dis-
Figura 25 Pagina do Facebook da RMTC Goiânia
ponibilização de um telefone para atendimento dos usuários é a
medida mais frequentemente tomada como ponto de partida. Podem
ser disponibilizados ainda outros veículos de comunicação para este
fim, como aplicativos de celular e sites de internet.
No quadro a seguir, encontram-se exemplos de canais de comu-
nicação utilizados por órgãos gestores para atendimento ao usuário.

Fonte: https://www.facebook.com/rmtcgoiania.oficial/

158 159
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Comunicação com os usuários

3.1.3.3 Informações aos usuários

Olho Vivo em São Paulo
Disponibilizar informações sobre a operação aos usuários pode ser
uma forma de atrair mais usuários para o transporte público coletivo Em São Paulo, a SPTrans criou a plataforma online Olho Vivo, onde
e, consequentemente, reduzir o uso de automóveis e obter ganhos disponibiliza aos usuários os dados operacionais que coleta em
em eficiência energética na mobilidade urbana. Por exemplo, dispo- tempo real da frota operante por meio de GPS e outros sistemas
nibilizar informações sobre os itinerários, sobre os pontos de parada, inteligentes de transporte. A partir de informações como a posição
sobre as linhas que param em cada ponto, ou mesmo informações dos veículos em cada linha, velocidades médias dos veículos e
em tempo real sobre a operação, melhora a experiência dos usuá- estimativas de horários de chegada dos veículos nas paradas e
rios no sistema, o que pode ser um fator de atração de demanda ao terminais, o usuário pode ajustar sua rota, planejar sua rotina diária
sistema de transporte público coletivo. e minimizar os tempos de espera (e consequentemente o tempo de
Existem diversas formas de disponibilização de informações para viagem) envolvidos no percurso.
os usuários. As informações podem ser estáticas como, por exemplo,
adesivos nos pontos de parada e terminais contendo a lista de linhas Figura 26 Interface da plataforma Olho Vivo
e frequências ao longo do dia, ou dinâmicas, com informações em
tempo real e serviços para encontrar a melhor rota para os usuários.
Diversas cidades disponibilizam informações sobre os itinerá-
rios e as frequências dos serviços em plataformas próprias, como por
exemplo no site do próprio órgão gestor. No entanto, um número
cada vez maior de cidades tem disponibilizado informações através
de outras plataformas disponíveis na internet.
O Google Maps, por exemplo, pode ser alimentado com dados
do sistema de transporte público coletivo em um formato padro-
nizado chamado General Transit Feed Specification (GTFS), incluindo
os itinerários, pontos de parada, horário das viagens, entre outras,
para oferecer as melhores rotas para os usuários. Além deste, outros
aplicativos e sites também ajudam a oferecer informações sobre a
Fonte: http://olhovivo.sptrans.com.br/
operação aos usuários. Outros exemplos, além dos desenvolvidos
de forma personalizada para sistemas específicos, incluem também
No entanto, além da plataforma própria da SPTrans, as
o Moovit e CityMapper.
informações sobre itinerários são disponibilizadas também no Google
O quadro a seguir apresenta o exemplo da plataforma Olho
Maps e em outras plataformas. Nessas, o usuário pode encontrar
Vivo disponibilizada em São Paulo. Nesta cidade, as informações
a melhor rota entre a origem e destino do seu deslocamento,
também estão disponíveis em outras plataformas, como o Google
considerando também a integração com o MetrôSP e CPTM.
Maps, por exemplo.

160 161
Gestão Do transporte público coletivo
fiGura 27 Roteirização de transporte público coletivo usando Google Maps Transit
fonte: https://maps.GooGle.com/lanDinG/transit/inDex.html
A divulgação de diretrizes de planejamento do órgão gestor
em relação ao sistema de transporte público coletivo sob sua gestão
também pode trazer benefícios. Apesar de não produzir impactos
diretos no uso cotidiano do serviço, a clareza nas metas do órgão
gestor aprimora sua imagem pública e as percepções dos usuários
em relação ao transporte público, o que pode caracterizar uma fer-
ramenta adicional de atração de usuários e de ganhos em eficiência
energética. A seguir, tem-se um quadro relativo à divulgação das
diretrizes do sistema e marketing institucional.
162
sistema De transporte público coletivo » comunicação com os usuários
Divulgação das diretrizes do sistema e marketing institucional
O marketing, através de propaganda ins-
titucional e outros meios, possui papel
relevante na instrução dos usuários a
respeito da utilização do sistema, com
a ampla divulgação de mapas de linhas
e paradas. No momento da implantação
de novas linhas, no entanto, a propa-
ganda possui ainda mais relevância na
divulgação de informações do sistema e
promoção da linha como nova opção de
transporte público para a consequente
atração de novos usuários.
Além disso, para conferir maior con-
forto e transparência, a comunicação
também visa a divulgação de dados
operacionais do sistema de transporte
público e objetivos e metas traçados pelo
fiGura 28 Propaganda relativa à eficiência
energética do transporte público
fonte: ntu, acessaDo em http://transportepublico.orG.br
poder público para o desenvolvimento da
rede de transportes local.
A seguir são apresentados dois
exemplos, um da Associação Nacional
das Empresas de Transportes Urbanos
(NTU) sobre a valorização do transporte
público coletivo como alternativa para
reduzir a poluição (Figura 29) e um
da SPTrans relativo às características
do sistema de transporte (Figura 30).
Cabe notar que o Jornal do Ônibus,
por exemplo, é circulado como carta-
zes fixados em ônibus e terminais a
cada duas semanas em todo sistema
de ônibus do município de São Paulo,
com informações institucionais e cam-
panhas, por exemplo.
fiGura 29 Jornal do Ônibus
da SPTrans, nº 1.044
fonte: sptrans
163
Gestão do transporte público coletivo
3.1.4 Governança
Na esfera pública, o termo governança diz respeito aos mecanismos,
estruturas e processos pelos quais o poder público é capaz de, na
prática, realizar tomadas de decisão relativas a processos sob sua
responsabilidade. Por meio da governança, o poder público é capaz
de promover o alinhamento de necessidades da população, políticas
públicas e ideias de atores envolvidos no processo decisório de modo
a direcionar recursos para a implementação de um dado projeto,
política, plano ou outros tipos de elementos.
De acordo com o TCU (Tribunal de Contas da União)1, são fun-
ções da governança:
• Definir o direcionamento estratégico;
• Supervisionar a gestão;
• Envolver as partes interessadas;
• Gerenciar riscos estratégicos;
• Gerenciar conflitos internos;
• Auditar e avaliar o sistema de gestão e controle e
• Promover a accountability (prestação de contas e
responsabilidade) e a transparência.
Apesar de serem utilizados de forma equivalente em muitos
casos, os termos governança e gestão dizem respeito a elementos
distintos. No âmbito de concessões de transporte público, a gestão
relaciona-se aos processos de monitoramento do sistema para ga-
rantir que o serviço executado esteja de acordo com as diretrizes
de planejamento e definições do contrato e edital de concessão.
Por sua vez, a governança está mais ligada ao arranjo institucional
e outras vias práticas pelas quais o órgão gestor é capaz de avaliar
o serviço, coordenar e articular mudanças necessárias, direcionar
recursos e implementar as melhores alternativas de modo alinhado
aos interesses e necessidades da população.
A gestão do sistema de transporte público coletivo e dos con-
tratos de concessão é atribuição do poder público, conforme indica
a Política Nacional de Mobilidade Urbana.
1 Tribunal de Contas da União. Referencial Básico de Governança Pública –
Aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública. Disponível em:
https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/referencial-basico-de-governanca.htm
164
Sistema de transporte público coletivo » Governança
A governança do órgão gestor diz respeito à organização, me-
canismos e ritos internos concebidos de modo a possibilitar o de-
senvolvimento de suas principais atribuições e garantir capacidade
de articulação e implementação de políticas públicas relativas ao
transporte público coletivo.
O órgão gestor, deste modo, deve dispor de capacidade sufi-
ciente ao desenvolvimento dos processos e atividades envolvidos
não só no planejamento e acompanhamento do sistema de trans-
porte público como um todo, mas também na gestão de contratos de
concessão. Este caderno apresenta as principais atividades a serem
desenvolvidas ou apoiadas pelo órgão gestor nesse sentido, como:
• Acompanhamento das metas de atendimento do sistema;
• Formulação da política tarifária;
• Realização de atividades de comunicação com os usuários;
• Monitoramento dos contratos de concessão;
• Regulação econômico-financeira dos contratos.
Para ser capaz de coordenar, orientar, decidir e destinar recur-
sos à realização destas tarefas, o órgão gestor pode dispor de alguns
elementos e processos os quais, embora sua escala varie de cidade
para cidade, devem estar presentes para possibilitar uma boa gestão
contratual e do sistema. Dentre estes elementos, os principais são:
• Equipe técnica capacitada, de modo a oferecer aos
tomadores de decisão uma visão técnica e crítica acerca
de elementos associados ao sistema e ao desempenho de
concessionárias. A equipe deve contar com boa formação e
conhecimento de melhores práticas estudadas no campo do
planejamento e gestão de transportes e temas relacionados;
• Clara definição das funções de cada membro do corpo
técnico;
• Capacidade de articulação, comunicação e alinhamento
com outras cidades, estados e instituições públicas, bem
como de promoção de diálogo com a iniciativa privada, de
modo a eliminar barreiras organizacionais na busca pela
melhoria da qualidade dos serviços;
165
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Governança

• Informações e ferramentas suficientes para o forma do caput deste artigo deverão promover a governança
acompanhamento adequado da operação do sistema, de interfederativa, sem prejuízo de outras determinações desta Lei.
modo a coletar dados suficientes para embasamento da
(...)
tomada de decisão;
• Investimentos em programas de capacitação, renovação e
Art. 7o Além das diretrizes gerais estabelecidas no art. 2o da Lei no
atualização de conhecimentos, promovendo o estudo de boas
10.257, de 10 de julho de 2001, a governança interfederativa das
práticas de gestão de transportes utilizadas em outras cidades;
regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas observará as
• Promoção de uma cultura orientada à qualidade do
seguintes diretrizes específicas:
transporte público coletivo e à transparência;
I. implantação de processo permanente e compartilhado
No caso de regiões metropolitanas, por exemplo, a integração
de planejamento e de tomada de decisão quanto
entre os serviços municipais, de atribuição dos municípios, e dos ser-
ao desenvolvimento urbano e às políticas setoriais
viços intermunicipais, atribuídos ao estado, frequentemente requer
afetas às funções públicas de interesse comum;
um arranjo institucional diferenciado.
II. estabelecimento de meios compartilhados de organização
Nesse aspecto, um dos grandes avanços na área da integração
administrativa das funções públicas de interesse comum;
metropolitana foi a criação, em 2015, da Lei Federal nº 13.089, conhe-
III. estabelecimento de sistema integrado de alocação
cida como Estatuto da Metrópole. Seu objetivo consiste em criar regras
de recursos e de prestação de contas;
para a governança compartilhada de grandes aglomerados urbanos
IV. execução compartilhada das funções públicas de interesse
que envolvam mais de um município.
comum, mediante rateio de custos previamente pactuado
O Estatuto estabelece o PDUI (Plano de Desenvolvimento Urbano
no âmbito da estrutura de governança interfederativa;
Integrado), de edição estadual e que consiste em um instrumento para
V. participação de representantes da sociedade civil nos
a articulação dos parâmetros de planejamento urbano interfederati-
processos de planejamento e de tomada de decisão;
vo, ao qual os planos diretores municipais possam estar vinculados
VI. compatibilização dos planos plurianuais, leis de
e pelo qual podem ser discutidas as questões da mobilidade urbana
diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais dos
metropolitana e de modelos de gestão para integração metropolitana
entes envolvidos na governança interfederativa;
dos sistemas de transporte público coletivo.
VII. compensação por serviços ambientais ou outros
Assim dispõe o Estatuto da Metrópole em relação à criação e
serviços prestados pelo Município à unidade territorial
objetivos de uma estrutura de governança interfederativa:
urbana, na forma da lei e dos acordos firmados no
Art. 3o Os Estados, mediante lei complementar, poderão instituir âmbito da estrutura de governança interfederativa.
regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, constituídas
Parágrafo único. Na aplicação das diretrizes estabelecidas neste
por agrupamento de Municípios limítrofes, para integrar a or-
artigo, devem ser consideradas as especificidades dos Municípios
ganização, o planejamento e a execução de funções públicas de
integrantes da unidade territorial urbana quanto à população, à
interesse comum.
renda, ao território e às características ambientais.
§1º O Estado e os Municípios inclusos em região metropolitana
A viabilização política dos arranjos institucionais metropolita-
ou em aglomeração urbana formalizada e delimitada na
nos para a gestão da mobilidade urbana depende da adesão dos

166 167
Gestão do transporte público coletivo Sistema de transporte público coletivo » Governança

responsáveis pelos sistemas municipais, tendo em vista as competên- IV. Convênio Simples: também chamado convênio comum, baseia-
cias constitucionais dos entes federativos brasileiros, de modo que o se na celebração de termo, por ato do Poder Executivo, sem
ganho de eficiência advindo do planejamento integrado dos sistemas ratificação legislativa, entre os municípios e o estado ou entre
municipais e metropolitanos implica em processos participativos dos municípios entre si, com definição de responsabilidades recíprocas,
entes que constituem a metrópole, baseados nas demandas técnicas geralmente para uma ação colaborativa de curto prazo.
e sociais desenvolvidas em âmbito local, mas analisadas e debatidas • Fundamenta-se no art. 116, da Lei nº 8.666, de 21 de junho
na perspectiva regional. de 1993 (“Lei 8.666/93”), e, diferentemente do convênio de
A implementação de uma estrutura para a gestão metropoli- cooperação, regulado pela Lei 11.107/05, não é ratificado
tana do transporte público coletivo pode ocorrer por uma (ou uma ou previamente disciplinado por lei;
combinação delas) das seguintes formas de integração: V. Entidade metropolitana: baseia-se na criação de uma entidade
intergovernamental, por iniciativa do estado, abrangendo
I. Consórcio público – Associação Pública ou Privada, instituído
municípios que façam parte de uma região metropolitana, para
pela edição de leis municipais e lei estadual ratificando
promover integração nas decisões do estado e dos municípios.
protocolo de intenções e constituindo ente intergovernamental
• Quando em conformidade com o Estatuto da Metrópole,
de caráter público ou privado sem fins lucrativos;
essas entidades podem se revestir de grande potencial
II. Convênio de Cooperação: formado a partir
de integração por se caracterizar como uma instância de
de edição de leis municipais que ratificam ou
governança interfederativa.
disciplinam previamente o termo de convênio.
• O tipo jurídico dessa entidade é aberto, podendo ir
• Diferentemente do convênio simples, entende-se que,
desde associações e autarquias estaduais até empresas
por meio do convênio de cooperação, devidamente
estatais controladas pelo estado (em todos os casos, com
aprovado, ocorre uma efetiva delegação do exercício de
governança compartilhada com critérios consistentes para
competência a órgão, autarquia ou a qualquer outra
fins de integração).
entidade, inclusive dos municípios para o estado, ou de
um município para outro. Como exemplos de experiências bem-sucedidas na área de
• Com base na Lei nº 11.107/05, foram exaustivamente estruturas de governança interfederativa, pode-se citar a criação
disciplinados pelo Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de das Transit Alliances, modelo alemão aplicado ao transporte público
2007 (“Decreto 6.017/07”); coletivo e que se encontra no quadro a seguir,
III. Comitês e fóruns: baseiam-se em estruturas sem poder
formal de decisão, várias vezes estabelecidas por iniciativas
individuais das esferas de governo – representam o
menor nível de integração entre entes federativos.
• Geralmente criados por acordos de cooperação técnica
ou convênios simples, celebrados por iniciativa do Poder
Executivo ou de entidades de terceiro setor;

168 169
Gestão do transporte público coletivo
Transit Alliances* (Verkehrsverbünde)
As Verkehrsverbünde (termo alemao,
que signfica “associações regionais para
o transporte público”) alemãs surgiram no
início dos anos 1960 – sendo a primeira
delas na região metropolitana de Ham-
burgo - originadas pela iniciativa de asso-
ciação de operadores de transporte locais.
Considerado modelo de coordenação do
transporte público regional de sucesso, foi
muito disseminado dentro e fora do país.
Podem ser entendidas como pes-
soa jurídica, unidade administrativa
ou associação que visa integrar todos
os serviços de transportes públicos em
um território – seja uma área metropo-
litana ou uma região mais ampla – de
modo a aumentar a atratividade e faci-
lidade de utilização dos sistemas para
seus usuários. Para tal, atuam com as
seguintes diretrizes:
• Desenho de políticas de transporte
orientadas aos usuários, planejan-
do suas viagens integralmente e
não somente a partir dos modos e
tecnologias disponíveis;
• Atenção projetual aos pontos de
transferência e integração entre
distintos modos e serviços de
transporte;
• Integração tarifária e de meios de
pagamento de passagens;
* A estrutura de governança recebe o nome Verkehrsverbund quando a palavra é utilizada
no singular (Transit Alliance) e Verkehrsverbünde no plural (Transit Alliances).
170
Sistema de transporte público coletivo » Governança
institucional para o planejamento governamentais em níveis de serviço
integrado; específicos por modo, rotas e tabelas
• Unificação e integração dos servi-
• Organização do sistema de tarifas horárias, elabora uma estrutura tari-
ços de informação ao usuário;
e emissão de bilhetes, inclusive fária específica à luz das diretrizes go-
• Coordenação de tabelas horárias
integração tarifária, distribuição de vernamentais, conduz licitações, assina
de serviços integrados;
receita de tarifas, organização de os contratos de prestação de serviços e
• Disponibilização de informações
estruturas tarifárias, emissão de apoia a tomada de decisões dos gover-
em tempo real aos usuários.
smartcards; nos com informações técnicas
Para cumprir tais diretrizes, as Ver-
• Desenvolvimento do planejamento Por fim, os operadores subsidiam o
kehrsverbünde são estruturadas por
e de infraestruturas para Paradas órgão executivo com informações so-
contratos detalhados entre suas par-
e Estações, garantindo integração bre a operação dos serviços (demanda,
tes prevendo tanto o cumprimento de
física de estações de intercâmbio trechos críticos, picos etc.), coletam as
obrigações (desembolsos, padrões de
modal, com acessibilidade; tarifas, fornecem os serviços contra-
qualidade, pontualidade e regularidade)
• Definição de Tabelas Horárias para tados e supervisionam diretamente a
quanto a cooperação (divisão de recei-
atendimento da demanda, com implantação dos projetos.
tas, negociação, planejamento). Nesse
controle de tempos de espera e A criação de uma Verkehrsverbund
sentido, os entes associados delegam à
sincronia com as opções de inte- não é exigência de legislação federal.
Verkehrsverbund (criada como entidade
gração entre diferentes modos e Tais associações são criadas contra-
legalmente independente) competên-
serviços de transporte; tualmente por iniciativa dos governos
cias como a definição do sistema inte-
• Fornecimento de informações aos municipais, que formam uma entidade
grado de tarifas, organização de rede
passageiros; jurídica para a qual delegam suas com-
e de quadros horários dos serviços na
• Gerenciamento da qualidade dos petências de gerenciamento do sistema
área de planejamento – ainda que os
serviços prestados. e da qual se tornam acionistas, com as-
operadores de transporte mantenham
Nas Verkehrsverbünde atuais, os sento em conselhos diretores – em um
sua condição de empresas juridicamen-
governos estabelecem os níveis gerais modelo muito parecido com os consór-
te independentes.
dos serviços de transporte, determinam cios públicos brasileiros;
As tarefas desempenhadas por uma
conjuntamente os níveis de Subsídio e As associações foram responsáveis
Verkehrsverbund são, usualmente, as
tarifa, definem quais os serviços a con- por ações inovadoras nos serviços de
seguintes:
tratar, fixam os montantes e os tipos de transporte, especialmente em modelos
• Serviços de transporte e planeja-
investimento em infraestrutura. tarifários, formas de integração física e
mento de rede;
A Verkehrsverbund (como órgão tarifária, bilhetagem eletrônica, serviços
• Promoção de desenvolvimento
interfederativo executivo da políti- de informação ao usuário e medidas de
urbano integrado e cooperação
ca de transporte) traduz as decisões incentivo ao uso do transporte coletivo.
171
Gestão do transporte público coletivo
3.2
Contratos de concessão
Uma vez que os serviços de transporte público coletivo são conce-
didos, o poder público passa a ser o responsável pela gestão dos
contratos, visando garantir o cumprimento dos serviços de acordo
com as metas de qualidade especificadas. Nesse sentido, a Política Na-
cional de Mobilidade Urbana (PNMU) indica que o poder público deve
avaliar, fiscalizar e monitorar o desempenho dos serviços prestados.
Além destas atividades, a gestão das concessões também re-
quer a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
Para isso, o poder público deve aplicar os mecanismos de reajuste e
revisão da Tarifa de remuneração, por exemplo, de forma a restabe-
lecer as condições iniciais entre as partes.
Para melhorar a gestão dos contratos de concessão, em pri-
meiro lugar é necessário garantir que as regras sejam definidas cla-
ramente nestes contratos. Os contratos devem abranger desde a
especificação dos serviços até os mecanismos de fiscalização, remu-
neração e manutenção do equilíbrio econômico-financeiro.
Com base nestas definições, o poder público deve executar as
atividades de monitoramento e regulação do equilíbrio econômico
financeiro, que são discutidas a seguir.
3.2.1 Monitoramento
O monitoramento é o processo contínuo de observação dos serviços
prestados pelos operadores com o objetivo de avaliar o cumpri-
mento dos serviços conforme as metas de qualidade especificadas
em contrato.
172
Contratos de concessão » Monitoramento
As metas de qualidade podem ser definidas de diferentes
formas, nos contratos ou em outros regulamentos aplicáveis ao
transporte público coletivo. Para garantir seu atendimento e moti-
var a concessionária a manter o nível de serviço compatível com as
especificações e cláusulas contratuais, o órgão gestor deve contar
com mecanismos para penalização ou bonificação. Neste item, são
abordados dois tipos:
• Aplicação de penalidades por infrações a regras contratuais
ou do regulamento de transportes;
• Indicadores de desempenho atrelados a bônus ou
penalidades de acordo com o atendimento de metas
estabelecidas em contrato.
3.2.1.1 Penalização por infrações
O monitoramento dos serviços prestados pelos operadores com base
em regras ou infrações definidas nos contratos ou regulamentos de
transportes, e a consequente aplicação de penalidades, é a principal
forma de incentivo à qualidade adotada nas concessões brasileiras.
Para essa fiscalização, as infrações e penalidades devem ser
plenamente especificadas, inclusive com limites quantitativos de
tolerância caso necessário, para que não haja controvérsias no mo-
mento da verificação da infração e aplicação da penalidade. De for-
ma geral, as penalidades são aplicadas individualmente para cada
infração observada. A imprecisão na definição de penalidades pode
inviabilizar sua aplicação.
As infrações podem ser classificadas de acordo com gravidade,
tipo de desvio de qualidade, forma de penalização, valor da multa,
prazo para correção do desvio e prazo para pagamento, por exemplo.
As penalidades podem ser expressas na forma de:
• Advertências: geralmente associadas a infrações leves,
visam a notificação oficial à empresa operadora acerca do
descumprimento de uma dada diretriz ou parâmetro de
qualidade acordado. Caso o evento ou atributo gerador
do desvio de qualidade não seja corrigido no prazo
173
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Monitoramento

estabelecido, há a aplicação de multa ou outras penalidades Tabela 20 Aspectos e atributos relacionados à aplicação de penalidades
mais robustas;
Atributos das Possibilidades
• Multas: principal instrumento de motivação da empresa
penalidades
operadora a cumprir com o nível de serviço acordado, multas
são cobranças de valores monetários a serem pagos pela Forma Advertência

concessionária – que cometeu a infração – e estão atreladas

Multa
a valores e prazos específicos para cada tipo de evento;
• Ações corretivas: geralmente aplicadas em casos onde o Ações corretivas
• Treinamentos para funcionários;
evento representa perigo aos usuários, como a apreensão
• Apreensão ou suspensão de veículos;
ou suspensão de veículos defeituosos, ou em casos de • Rescisão contratual.
reincidência em que a aplicação anterior de penalidade
Gravidade Leve
não surtiu efeito, podendo haver caducidade do contrato
e suspensão temporária ou definitiva dos direitos de Moderada
participação da concessionária em licitações. A depender
Grave
da ocorrência ou desvio de qualidade, pode haver ainda a
aplicação de outros tipos de ações, como a obrigação de Gravíssima
oferecimento de treinamento aos funcionários
Tipo de desvio Segurança
Quanto ao valor das multas, elas podem ser expressas, por de qualidade
Manutenção
exemplo, em valores nominais fixos ou em número de tarifas vi-
gentes. No caso de cobrança por tarifas vigentes, o órgão gestor Limpeza
deve, no momento da elaboração do regulamento ou contrato de
Conforto
concessão, definir pesos ou índices multiplicadores da tarifa vigente
para cada infração de acordo com sua natureza e gravidade. Além Atendimento
disto, é possível contar com um agravamento da penalidade em caso
Meio ambiente
de reincidência.
Na Tabela 20, tem-se um exemplo de classificação das infrações Operação
de acordo com a forma, gravidade, tipo de desvio, valor, prazo de
Outros, como ausência de acessibilidade
correção e prazo de pagamento.
e documentação irregular

Valor Quantias nominais fixas

Número de unidades consideradas na Tarifa

de remuneração (quilômetros percorridos ou
passageiros equivalentes, por exemplo)

Prazo de correção Definido pelo órgão gestor (podendo ser

correção imediata)

Prazo de pagamento Definido pelo órgão gestor

Fonte: Elaboração própria

174 175
Gestão do transporte público coletivo
Uma das principais formas da fiscalização do regulamento é a
partir de inspeções de campo. Essa é uma importante ferramenta
para avaliação do desempenho dos operadores por sua flexibilidade,
facilidade de implementação e eficiência.
As inspeções requerem que os agentes do órgão gestor passem
por uma série de treinamentos de fiscalização e visitem garagens,
corredor, paradas, terminais e demais localidades para a verificação
do atendimento aos itens estabelecidos no início da concessão e que
definem os parâmetros da qualidade a ser buscada. O órgão gestor
deve ainda dimensionar o tamanho de sua equipe de agentes de
modo que hajam membros suficientes para a realização efetiva de
fiscalização em todos os sistemas concessionados e com o crono-
grama de vistorias planejado.
Figura 30 Fiscal da SPTrans no corredor de ônibus
Fonte: Verificação Independente do Transporte Público de São Paulo – Produto 4 - Relatório
de Avaliação do Modelo de Gestão, Monitoramento e Fiscalização dos serviços contratados
Inspeções podem ser ordinárias, com padrões de regularidade
bem definidos, e extraordinárias, sendo realizadas de modo e fre-
quência arbitrários pelo órgão gestor, buscando detectar desvios de
qualidade ocorridos no dia a dia da operação do sistema, ou a partir
de reclamações de usuários.
Nesse sentido, é clara a importância de canais de ouvidoria por
serem um importante instrumento que permite ao usuário tomar
176
Contratos de concessão » Monitoramento
parte na fiscalização do sistema. Além de promover o engajamento
e participação da população local na caracterização dos serviços, a
utilização de canais de ouvidoria permite também uma otimização
dos recursos necessários ao órgão gestor para a fiscalização da em-
presa operadora, visto que ela pode promover inspeções de campo
extraordinárias ao receber reclamações de usuários, sem prejuízo
ou perda de compromisso com a rigorosidade exigida para garantia
do nível de serviço adequado.
Para que o processo de fiscalização contribua para a melhoria
da qualidade, a aplicação de penalidades deve ser punitiva o sufi-
ciente para que a empresa concessionária sinta-se realmente mo-
tivada a melhorar a qualidade do serviço, mas sem comprometer
a saúde financeira do operador a ponto de impedir o investimento
para atender o regulamento ou impossibilitá-lo de prosseguir com
a operação do sistema.
A empresa concessionária deve ainda ter o direito de contes-
tação das penalidades aplicadas. Para isso, deve haver a criação de
instituições ou comissões de julgamento dos recursos de caráter
imparcial para avaliação da fundamentação por trás de cada pena-
lidade contestada, com prazos e demais condições bem definidas
para contestação. Tal comissão deve ainda dispor de capacidade
suficiente para evitar a morosidade no processo de julgamento de
multas, dado que em situações onde há grandes passivos de multas a
serem julgados, operadores podem sentir-se motivados a apresentar
recursos apenas para ganho de tempo e acúmulo de capital de giro.
As penalidades não precisam necessariamente serem definidas
no texto do contrato de concessão. Em cidades como São Paulo, Belo
Horizonte e Brasília, foram publicados instrumentos normativos de-
nominados Regulamentos de Transporte. Referenciados no contrato,
estes regulamentos contém uma relação de todas as ações, condutas
e características físicas, técnicas e operacionais passíveis de sanção,
bem como o tipo de penalidade, valores a serem desembolsados,
prazos para correção e outros aspectos.
A seguir, encontra-se como exemplo algumas ocorrências defi-
nidas pelo RESAM, Regulamento de Sanções e Multas desenvolvido
pela SPTrans.
177
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Monitoramento

RESAM – Regulamento de Sanções e Multas

Em abril de 2018, a SPTrans publicou no
Diário Oficial Municipal o RESAM – Re-
gulamento de Sanções e Multas como
forma de padronização e aumento da
transparência na aplicação de multas e
demais penalidades em todos os con-
tratos de concessão da operação de
transporte público da cidade.
Nele, são descritos de forma com-
pleta todas as regras e metodologias
utilizadas em seus ritos de fiscalização,
Tabela 21 Exemplos de infrações ao regulamento
como o conteúdo de autos de infração,
a alteração da remuneração e processos
de governança para avaliação do desvio
de qualidade e julgamento de recursos.
Há ainda uma listagem extensiva de
todos os eventos que configuram des-
vio de qualidade e que são, portanto,
passíveis a penalidades. A seguir, tem-se
alguns exemplos de infrações e penali-
dades correspondentes definidas pelo
RESAM e separados por tipo.
Tipo de Exemplos
desvio de
qualidade
Manutenção • Veículo com o cinto de segurança inoperante, com defeito,
mau estado de conservação, inexistente ou
não utilizado pelo condutor
• Veículo com o sistema de ar condicionado estando:
inoperante, com defeito, mau estado de conservação
ou inexistente
• Veículo com o sistema de freios com defeito, como: serviço,
auxiliar ou de estacionamento
Atendimento • Deixar de fornecer ao usuário troco correspondente
• Não permitir injustificadamente o embarque de passageiros
nos veículos
• Obrigar passageiros a desembarcar fora do local
de destino

Meio • Veículo derramando combustível ou lubrificante

Tipo de Exemplos
desvio de
qualidade
Conforto • Veículo com banco rasgado
• Veículo com letreiro, placas de comunicação visual, painéis
informativos inexistentes ou em desacordo com a linha operada
• Veículo com banco, corrimão, coluna, degrau ou outro
elemento interno quebrado, solto, trincado, com defeito, em
mau estado de conservação ou inexistente
Limpeza • Veículo com insetos
• Veículo com falta de limpeza externa
• Jogar qualquer tipo de detritos na via pública, corredores
exclusivos, estação ou terminais de transferência
Segurança • Veículo trafegando com porta aberta
• Trafegar acima do limite de velocidade permitido, constatado
através da leitura do registro do tacógrafo
• Ultrapassar outro veículo em movimento no interior
do Terminal de Transferência
Ambiente • Não desligar o motor do veículo em caso de permanência no
ponto de controle ou plataforma de estações de integração por
período superior a cinco minutos
• Operar com veículo que emita fumaça acima dos níveis
tolerados em normas técnicas
Operação • Deixar de atender o sinal de embarque ou desembarque nos
pontos de parada, tendo o veículo condições para tal
• Interromper a viagem sem motivo justificado
• Realizar viagem com atraso acima do limite de tolerância
estabelecido
Outros • Provocar danos na infraestrutura por negligência
ou imperícia
• Motorista do veículo com a Carteira Nacional de Habilitação
vencida há mais de 30 dias, categoria compatível ou inabilitado
• Não dar início à operação do serviço no prazo
máximo estipulado
Fonte: RESAM – Regulamento de Sanções e Multas de São Paulo
Saiba mais: http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/transportes/
edital2018/001_ESTRUTURAL/ANEXO-II_LEGISLACAO/ANEXO_II_LEGISLACAO.pdf

178 179
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Monitoramento

Tabela 22 Exemplos de indicadores de desempenho por categoria

3.2.1.2 Indicadores de desempenho
Categoria Exemplos
O monitoramento através de indicadores de desempenho operacio-
Operação Índice de Cumprimento da Programação
nal tem o objetivo de avaliar o cumprimento dos serviços com base
em um conjunto de medidas representativas da qualidade, conforme Índice de Pontualidade das viagens
parâmetros definidos nos contratos de concessão.
Índice de Conforto de viagens (ocupação)
Esta fiscalização é diferente da realizada com base em infrações
ao regulamento, em que são aplicadas penalidades para cada evento Índice de infrações regulamentares
de descumprimento. Neste caso, geralmente são definidas as metas
Índice de Transmissão do Equipamento embarcado (AVL)
ou níveis aceitáveis para cada indicador de desempenho, e aplicadas
penalidades aos operadores que não atingem as metas estabelecidas, Manutenção Índice de Quilômetros entre Falhas em Operação
ou bônus àqueles que superam as metas, por exemplo.
Índice de Conservação, Limpeza e Manutenção da Frota
Para a fiscalização com base no desempenho, é necessário
que os indicadores, metas, bônus, penalidades e a metodologia de Satisfação Índice de Reclamações dos Usuários
avaliação sejam definidos claramente nos contratos, ou em regu- dos usuários
Índice de Satisfação dos Usuários
lamento válido para esta finalidade. Observa-se, no entanto, que
as concessões brasileiras tiveram dificuldade em estabelecer esses Recursos Índice de Acidentes por Quilômetro
parâmetros em contrato no momento das concessões, dificultando humanos
Índice de Reclamações de Condutas de Operadores
a fiscalização baseada em indicadores de desempenho.
Existem diversos tipos de indicadores que podem ser utilizados Meio Veículos aprovados em inspeção de poluentes
para monitorar diferentes aspectos do desempenho dos operadores. ambiente
Alguns exemplos, divididos entre as categorias operação, manuten-
Fonte: Elaboração própria, adaptado de SPTrans.
ção, satisfação dos usuários, recursos humanos e meio ambiente,
são apresentados na Tabela 22.
Para o monitoramento sistemático de indicadores como esses,
é necessário estabelecer uma metodologia precisa para o seu cálculo
e contar com ferramentas para a coleta e análise dos dados necessá-
rios. De forma geral, os indicadores da operação são obtidos direta-
mente dos sistemas de monitoramento. Os indicadores de satisfação
dos usuários são obtidos de pesquisas de satisfação e registros do
sistema de atendimento ao usuário ou ouvidoria. Outros indicadores,
como os de aprovação na inspeção de poluentes e manutenção da
frota, requerem informações de vistorias.
No quadro a seguir são apresentados alguns dos principais in-
dicadores utilizados no monitoramento do desempenho operacional,
que servem como ponto de partida para o controle da operação:

180
foto: SUTP Photo Gallery 181
Gestão do transporte público coletivo
Exemplos de indicadores de desempenho
utilizados pela SPTrans
Entre os indicadores utilizados para mensuração da qualidade dos
serviços pela SPTrans (ainda não são utilizados diretamente na
gestão contratual por não terem sido especificados nos contratos
vigentes), são apresentados aqui os relacionados com o cumprimento
das viagens, a regularidade, o índice de quebras e o índice de
reclamações os usuários. Estes são considerados como alguns dos
indicadores mais importantes para realizar esse monitoramento e
utilizados de forma similar por outros órgãos gestores.
INDICADOR DE CUMPRIMENTO DE VIAGENS PROGRAMADAS
Com relação a este indicador, tomou-se como referência o
Indicador de Cumprimento de Viagens (ICV) da SPTrans. O seu
objetivo é verificar a eficiência no cumprimento das viagens
especificadas por faixa horária, a fim de avaliar a regularidade em
todas as faixas horárias. A fórmula de cálculo é dada por:
Viagens realizadas
ICV =
Viagens programadas
Sendo:
• Viagens programadas: número de viagens programadas na
Ordem de Serviço de Operação (OSO);
• Viagens realizadas: número de viagens realizadas segundo o
Sistema Integrado de Monitoramento (SIM);
Para este indicador, são calculados o ICV por linha, por sentido,
por faixa horária. Posteriormente são calculados os indicadores
agregados por linha (considerando média dos dois sentidos), por
dia (considerando média das faixas horárias e dos sentidos) e o
mensal (considerando as médias diárias).
182
Contratos de concessão » Monitoramento
INDICADOR DE REGULARIDADE (OU PONTUALIDADE DAS PARTIDAS)
Com relação a este indicador, tomamos como referência o
Indicador de Pontualidade das Partidas Realizadas (IPP) da SPTrans.
O seu objetivo é medir a pontualidade das partidas realizadas,
visando a tomada de decisões voltadas a melhorar a regularidade e
confiabilidade dos serviços. A fórmula de cálculo é dada por:
Quantidade de partidas pontuais realizadas
IPP =
Total de partidas programadas
Sendo:
• Quantidade de Partidas Pontuais Realizadas: número de
partidas realizadas nos horários especificados na Ordem de
Serviço de Operação (OSO), sendo adotada uma tolerância
de 3 minutos para mais ou para menos, segundo o Sistema
Integrado de Monitoramento (SIM), podendo ser expurgados
intervalos com ocorrências que tenham prejudicado a operação,
que tenham sido registradas no Relatório de Ocorrências com
Prejuízo a Operação dos Serviços;
• Total de Partidas Programadas: número de viagens
programadas na Ordem de Serviço de Operação (OSO);
INDICADORES DE QUEBRAS OU FALHAS
Com relação a este indicador, tomou-se como referência o
Indicador de Quilômetros entre Falhas em Operação (IQF)
da SPTrans. O seu objetivo é medir a qualidade de falhas em
disponibilizar veículos seguros e confiáveis para prestação dos
serviços. A fórmula de cálculo é dada por:
Quilometragem operada (linha)
IQF =
Total de falhas em operação
183
Gestão do transporte público coletivo
Sendo:
• Quilometragem Operada (linha): representa a soma das
quilometragens realizadas no mês, por linha, lote de linhas e
Empresa Operadora;
• Total de Falhas: soma de todos os alertas por tempo parado
superior a 30 minutos emitidos pelo Sistema Integrado de
Monitoramento Integrado (SIM);
INDICADORES DE RECLAMAÇÕES DOS SERVIÇOS
Tomando o Indicador de Reclamações do Serviço (IRS) da SPTrans
como referência, a fórmula de cálculo é dada por:
Total de passageiros transportados
IRS =
Total de reclamações
Sendo:
• Total de Passageiros Transportados: número de passageiros
registrados no sistema de bilhetagem eletrônica no mês avaliado;
• Total de Reclamações: total de manifestações de usuários que
indiquem desconformidade ou descontentamento com os
serviços prestados por meio dos canais disponíveis e registrados
no Sistema de Reclamações, sendo expurgados os dados
relativos a ocorrências que tenham prejudicado a operação;
Saiba mais: https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/transportes/
institucional/sptrans/acesso_a_informacao/index.php?p=213379
184
Contratos de concessão » Monitoramento
No Brasil, os órgãos gestores têm utilizado cada vez mais in-
dicadores e índices para o monitoramento da qualidade e do de-
sempenho de operadores. É possível destacar os casos do Índice de
Qualidade do Transporte (IQT) da SPTrans e o Índice de Desempenho
Operacional (IDO) da BHTRANS.
Em ambos casos, os índices de qualidade ou desempenho são
o resultado da ponderação de indicadores relativos ao cumprimento
das viagens, regularidades, falhas na operação, acidentes, reclama-
ções de usuários, entre outros, que requerem informações tanto do
sistema de monitoramento da operação, quanto do atendimento dos
usuários, ouvidoria e inspeções, por exemplo.
A intenção é que estes índices, além de gerarem penalidades
ou bonificações, também permitam extinguir contratos com empre-
sas operadoras que recorrentemente não atinjam os níveis mínimos
estabelecidos em contrato. Para isto, no entanto, ainda é necessário
que os índices, indicadores, metodologias, metas e penalidades cor-
respondentes sejam incluídos nos contratos de concessão.
A seguir, apresenta-se a estrutura de cálculo e alguns resultados
do IDO, utilizado pela BHTRANS.
Índice de Desempenho Operacional – IDO (BHTRANS)
O Índice de Desempenho Operacional (IDO) foi desenvolvido a
partir de 1998 em Belo Horizonte. O objetivo do IDO é monitorar e
estabelecer os níveis de desempenho aceitáveis em relação a cada
um dos seus indicadores, e ao índice de forma agregada, para a
gestão dos contratos de concessão e para o incentivo à qualidade.
Esse índice quantifica a qualidade do serviço por meio de
uma equação que atribui notas entre 1 e 100 a sete indicadores
operacionais. A forma utilizada é a seguinte:
IDO = 0,25 x ICP + 0,15 x IPV + 0,20 x ICV + 0,15 x ICM +
0,10 x ISV + 0,10 x IIR + 0,05 x IRU
185
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Monitoramento

Outra referência interessante sobre o monitoramento de indica-

Onde:
• ICP: Índice de Cumprimento da Programação
• IPV: Índice de Pontualidade das Viagens
• ICV: Índice de Conforto de Viagens
• IIR: Índice de Infração Regulamentar
• ICM: Índice de Confiabilidade Mecânica
• ISV: Índice de Segurança das Viagens
• IRU: Índice de Reclamações dos Usuário
• IDO: Índice de Desempenho Operacional
A seguir, são apresentados os resultados do IDO e três dos
principais indicadores entre os anos de 2012 e 2015:
Figura 31 Indicadores de qualidade do transporte
coletivo (IDO, ICP, IPV e ICV)
dores de desempenho operacional é do Directorio de Transporte Público
Metropolitano (DTPM), responsável pelo sistema de transporte público
coletivo de Santiago no Chile. Neste caso, além de utilizar os indicado-
res para fins de fiscalização, o órgão gestor também publica os resul-
tados dos indicadores de cada operador trimestralmente no seu site.
Ranking de Qualidade de Serviço da DTPM/Transantiago Chile
O Directorio de Transporte Público Metro- Na Figura 32, apresenta-se um ran-
politano (DTPM), órgão gestor do siste- king do Indicador de Cumprimento da
ma Transantiago em Santiago, no Chile, Frequência (ICF) no primeiro trimestre de
desenvolveu um relatório trimestral dos 2018, indicando os resultados para o dia
indicadores de desempenho operacional completo, pico da manhã e pico da tarde
dos operadores. de cada empresa. Essa imagem, inclusive,
Esse relatório é divulgado no seu indica que duas empresas não atingiram

Indicadores de qualidade do transporte coletivo (IDO, ICP, IPV e ICV) site e frequentemente repercute na o valor mínimo admitido em contratos
imprensa local. especificamente no pico da tarde.

Figura 32 Ranking das empresas do Transantiago quanto ao indicador de

cumprimento das frequências do trimestre de janeiro a março de 2018.

Fonte: Relatório Balanço da Mobilidade Urbana de Belo Horizonte 2016 (ano-

base 2015). Disponível em: https://prefeitura.pbh.gov.br/sites/default/files/
estrutura-de-governo/bhtrans/Balan%C3%A7o%20anual%20da%20mobilidade%20
urbana%20de%20Belo%20Horizonte%202016%20(ano-base%202015).pdF Fonte: DTPM. Disponível em http://www.dtpm.cl/index.php/documentos/ranking-calidad-de-servicio.

186 187
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Regulação do equilíbrio econômico-financeiro

É possível encontrar contratos internacionais em que a remune-

ração depende dos indicadores ou índices de qualidade do transpor-
3.2.2 Regulação do equilíbrio
te, além de outros aspectos específicos fiscalizados pelo órgão gestor.
econômico-financeiro
Entre os exemplos, é possível destacar os contratos de incentivo à
Por equilíbrio econômico-financeiro da concessão, entende-se a ga-
qualidade (Quality Incentive Contract), que vem sendo utilizado em
rantia de que, ao longo de todo o horizonte de concessão, a parte
Londres. Nele, a remuneração dos operadores é calculada a partir
contratante e as partes contratadas são beneficiadas de forma justa
do custo por quilômetro e em um conjunto de critérios de incentivo
conforme as condições acordadas em contrato, partindo-se dos prin-
à qualidade que podem resultar em acréscimos ou decréscimos da
cípios que a concessionária deve ter o nível de remuneração acorda-
Tarifa de remuneração.
do e que o poder público deve receber o serviço em níveis acordados
no contrato de concessão. Da mesma forma, o Art. 10 da Lei Federal
de Concessões determina que o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato de concessão está garantido se as condições acordadas em
London Buses - Quality Incentive Contract contrato forem mantidas ao longo do período de concessão.
Nos contratos de concessão de serviços de transporte público
A partir dos anos 2000, en- duração da viagem, área aten-
coletivo geralmente constam dois mecanismos para atualização do
traram em vigor em Londres dida e o tempo no terminal.
valor de remuneração dos operadores: Reajuste tarifário e Revisão
os contratos de incentivo à São avaliados também a qua-
tarifária (também chamado de reequilíbrio econômico-financeiro).
qualidade (Quality Incentive lidade dos veículos e dos mo-
O reajuste consiste na atualização do valor da Tarifa de remu-
Contracts). Neles, o cálculo toristas, satisfação do usuário
neração, motivada pela inflação e calculada a partir de índices fi-
da remuneração associa-se e feitas recorrentemente audi-
nanceiros representativos da composição de produção e custos dos
ao número de quilômetros torias dos contratos.
serviços, conforme critérios estabelecidos no contrato da concessão.
rodados no período – com o Por meio do sistema de
A revisão visa ajustar o valor da Tarifa de remuneração em fun-
poder público retendo a re- monitoramento, chamado de
ção da ocorrência de eventos que alterem as condições consideradas
ceita tarifária obtida - e tem iBus, mede-se a pontualidade
no contrato e que foram consideradas no cálculo da modelagem
como diferencial a introdução dos veículos ao passarem por
financeira realizada pelo poder público durante a elaboração do
e consideração de critérios de determinados pontos de con-
conjunto de estudos prévios à elaboração do edital de concessão e
qualidade do serviço. trole ao longo de sua rota, com
pelos operadores na sua proposta comercial.
O órgão gestor de Londres limites de tolerância de atraso e
O contrato de concessão deve prever a periodicidade, regras
define um padrão mínimo de antecedência pré-estabelecidos.
e metodologia de cálculo de ambos processos, o que será tratado a
desempenho (Minimum Per- Como resultado, o nível de ser-
seguir neste capítulo. No quadro a seguir, encontra-se um resumo
formance Standard – MPS) para viço oferecido pelos operadores
relativo aos principais aspectos geralmente encontrados nos proces-
cada rota, sendo este definido pode acarretar em valores má-
sos de revisão e Reajuste tarifários.
a partir de um conjunto de cri- ximos de bônus e penalidades
térios como o tempo médio e a de 15% e 10%, respectivamente.

Saiba mais: http://wricidades.org/sites/default/

files/9.%20Alex%20Moffat%20-%20London.pdf

188 189
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Regulação do equilíbrio econômico-financeiro

Tabela 23 Resumo – reajuste e Revisão tarifárias As condições de equilíbrio do contrato estão ligadas a um poder
de compra e remuneração das empresas privadas em valores reais,
Aspectos Reajuste tarifário Revisão tarifária
isto é, descontando-se por completo os efeitos da inflação. Dado
Periodicidade Anual Ordinária: periodicidade especificada em contrato que os custos, despesas e investimentos incorridos pelas empresas
(por exemplo a cada quatro anos); operadoras são constantemente ampliados de forma natural por
culpa da inflação, o reajuste da Tarifa de remuneração visa a correção
Extraordinária: solicitada pelo órgão gestor ou e aumento dos valores desta de modo que as condições de renta-
operadores privados a qualquer momento,
bilidade determinadas no contrato de concessão sejam mantidas.
apresentando justificativa;
Caso os custos de empresas operadoras de ônibus sejam am-
Motivação Inflação Fatores extraordinários de caráter imprevisível ou pliados devido à inflação e sua Tarifa de remuneração se mantenha
previsível de consequências incalculáveis;
constante, sua rentabilidade pode diminuir para valores aquém dos
Mudanças consideráveis no escopo dos serviços; especificados no contrato e edital. A lógica por trás do reajuste da
Tarifa de remuneração, portanto, é a garantia de que a receita dos
Incorporar ganhos de eficiência e produtividade,
operadores acompanhe o comportamento de aumento de custos re-
bem como perdas de eficiência causadas por
fatores externos; lativo à inflação dos seus principais insumos e itens de custos. Deste
modo, trata-se de um importante instrumento para a manutenção
Resultado Variação da Tarifa de Variação da Tarifa de remuneração
do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
remuneração
A utilização de fórmulas paramétricas é a solução utilizada nos
Metodologia Fórmulas paramétricas Fluxo de caixa marginal contratos de concessão para Reajuste tarifário. O método consiste
(considerando variações em
na atualização dos preços de insumos por meio de uma expressão
preços ou índices de custos
representativos da operação) matemática que considera:

• A variação de alguns dos principais índices estimadores de

Fonte: Elaboração própria
3.2.2.1 Reajuste da Tarifa de remuneração
Em primeiro lugar, é importante distinguir entre o reajuste da Tarifa
pública e o reajuste da Tarifa de remuneração dos operadores. O rea-
juste da Tarifa pública é realizado pelo poder público, como parte da
política tarifária, independentemente dos contratos de concessão. O
reajuste da Tarifa de remuneração (técnica) é definido em contrato
e tem o objetivo de corrigir a remuneração dos operadores para
compensar os efeitos da inflação1.
1 A inflação pode ser definida como o aumento generalizado
de preços de bens de consumo e serviços e está associada ao
cenário macroeconômico vivido pelo país e mundo.
inflação calculados por instituições públicas ou privadas de
referência no sistema financeiro nacional;
• A participação de cada tipo de custo na totalidade dos custos
e despesas operacionais dos operadores de ônibus, criando
uma “cesta” de custos;
Desse modo, o órgão gestor promove a atualização do valor da
Tarifa de remuneração por meio de uma média ponderada. A ideia por
trás disso é considerar a variação dos preços de cada item, somando-os
ao final pela ponderação da representação que cada elemento possui
dentro do conjunto de gastos operacionais no oferecimento do serviço.
No quadro a seguir, tem-se exemplos de fórmula paramétrica
e coeficientes utilizados para Reajuste tarifário.

190 191
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Regulação do equilíbrio econômico-financeiro

Tabela 24 Comparação da cesta de custos de quatro cidades brasileiras

Cidade Termo 1 Termo 2 Termo 3 Termo 4 Termo 5

Utilização de fórmulas paramétricas
São Paulo 50% 20% 15% 15%
Nos contratos de concessão da cidade de São Paulo iniciados em 2002,
definiu-se a seguinte expressão para cálculo do Reajuste tarifário: Rendimento Variação preço Variação dos Índice
Médio do de óleo diesel Preços por acumulado do
Pessoal Ocu- para grandes Atacado – Oferta IPC – Fonte: FGV
PC = PO × (50% × MO + 20% × OD + 15% × VE + 15% × IPC)
pado – nominal consumidores. Global –Material
nas principais Fonte: ANP de transporte –
Onde: capitais – Veículos
São Paulo. a motor –
Fonte: IBGE Fonte: FGV
• Pc: Novo valor de Tarifa de remuneração calculado;
• Po: Valor da Tarifa de remuneração vigente até o momento; Belo 45% 25% 20% 5% 5%
Horizonte
• MO: Variação percentual do “Rendimento Médio do Pessoal
Número índice Preço médio Número índice Número índice Número índice
Ocupado – nominal nas principais capitais – São Paulo”, medido do INPC, para grandes de veículo. de rodagem. do INPC,
pelo IBGE; utilizado para consumidores Fonte: FGV Fonte: FGV / utilizado para
reajuste de do Óleo Diesel / IPA – DI – Custo Nacional reajuste de
• OD: Variação percentual do preço do óleo diesel para grandes
mão de obra S10 Em Belo Série Especial da Construção outras despesas
consumidores; Horizonte Fonte: - Ônibus, Civil e Obras
• VE: Variação percentual dos “Preços por Atacado – Oferta Global ANP / Brasil Públicas / Pneu
– produtos industriais – Material de Transporte – Veículos a
Brasília 50% 28% 17% 5%
motor”, medido pela FGV;
• IPC: Variação percentual do índice acumulado do IPC (Índice de Número índice Índice de Preço médio Índice Geral
do INPC, Veículos para grandes de Preços -
Preços ao consumidor), medido pela FGV;
utilizado para Automotores, consumidores disponibilidade
reajuste de mão Reboques, do Óleo Diesel interna. Fonte:
De modo geral, fórmulas paramétricas possuem este formato, de obra Carrocerias S10 em Brasília. FGV
e Autopeças. Fonte:
sendo que as particularidades de cada sistema e objeto da
Fonte: FGV ANP / Brasil
concessão devem ser estudadas pelo órgão gestor e refletidas na
escolha dos termos e pesos da fórmula. Desse modo, não há uma Sorocaba 53% 23% 19% 3% 2%
regra ou recomendação definitiva quanto à definição destes, sendo
Reajuste do Índices Preços Preço de Índice Índices de
que cidades diferentes geralmente atribuem pesos diferentes. Na Pessoal no amplo - Origem óleo diesel acumulado do preços ao
Tabela 24, tem-se exemplos de pesos e elementos que entram no município de (IPA-OG) - pro- para grandes IPC/FGV produtor
Sorocaba. dutos indus- consumidores. amplo - Origem
cálculo de Reajuste tarifário de quatro cidades brasileiras. Além da
Fonte: Sindicato triais - Industria Fonte: ANP (IPA-OG) -
diferença de pesos, nota-se que o número de termos da fórmula e dos Condutores de transforma- Industria de
elementos que entram no cálculo apresentam ligeira variação. de Sorocaba ção - Veículos transformação
e região automotores, - Artigos de
reboques, Borracha e de
carrocerias Material de
e autopeças Plásticos FGV
(coluna 36)/FGV

Fonte: Elaboração própria a partir de dados de editais da última licitação de cada cidade

192 193
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Regulação do equilíbrio econômico-financeiro

• Variação extraordinária, imprevisível ou previsível de

3.2.2.2 Revisão da Tarifa de remuneração
proporções imponderáveis, dos custos dos serviços;
• Alteração na ordem tributária.
O mecanismo denominado Revisão tarifária consiste na atualização
do valor da Tarifa de remuneração para eliminar o impacto de eventos A Revisão tarifária encontra-se diretamente conectada à alo-
que geram desequilíbrio econômico-financeiro, de modo a retomar cação de riscos entre as partes contratuais, sendo que a parte que
as condições de rentabilidade e equilíbrio especificadas no contrato. deseja requisitar o processo de Revisão tarifária extraordinária, de
Estes eventos possuem caráter imprevisível ou previsível de modo geral, somente o pode fazer se o evento ou situação ocorrida
consequências incalculáveis. De acordo com a Lei Federal de Licita- não estiver alocado sob sua responsabilidade.
ções, Art. 65: Diante da ocorrência destes eventos, cabe ao órgão gestor a
intervenção no sistema para restabelecimento da rentabilidade dos
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados,
operadores privados e demais aspectos determinados no contrato.
com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
Por sua vez, as revisões tarifárias ordinárias também possuem
o objetivo de reestabelecer o equilíbrio econômico-financeiro do con-
(...)
trato, causado por eventos não contemplados pelo Reajuste tarifário
e ocorridos durante um determinado período. Essa revisão pode
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmen-
ocorrer de acordo com a periodicidade especificada no contrato, por
te entre os encargos do contratado e a retribuição da administra-
exemplo a cada quatro anos.
ção para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento,
Na revisão ordinária, pode-se, por exemplo, incorporar uma
objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro
parcela dos ganhos de eficiência e produtividade das empresas aos
inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis,
usuários, bem como compensar a perda de produtividade causada
ou previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores
por fatores externos de impacto imponderável, como congestiona-
ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de
mentos e alterações no tecido viário e infraestrutura urbana relacio-
força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea
nada à mobilidade urbana.
econômica extraordinária e extracontratual.
No quadro abaixo, encontram-se exemplos da utilização de
As revisões tarifárias podem ser ordinárias, com periodicida- variações da produtividade no cálculo da Revisão tarifária.
de estabelecida em contrato, ou extraordinárias, que podem ser
solicitadas por qualquer uma das partes contratuais mediante com-
provação de sua necessidade, de modo a fornecer as informações
necessárias para sustentar sua solicitação.
No âmbito do transporte público coletivo, são exemplos de
situações que podem acarretar em Revisão tarifária extraordinária:

• Modificação unilateral do contrato ou especificação

dos serviços (como plano operacional e atualização dos
requisitos mínimos de qualidade, por exemplo);

194 195
Gestão do transporte público coletivo
Incorporação de variação da produtividade na Revisão tarifária
Durante o processo de Revisão tarifá-
ria, pode-se aplicar os efeitos de produ-
tividade ao cálculo da remuneração da
concessionária como medida de bonifi-
cação e incentivo à qualidade.
Os contratos de concessão de Belo
Horizonte apresentaram inovação no
setor de transporte público ao dispor
sobre o tema, determinando o repasse,
durante a Revisão tarifária, de parte dos
ganhos de produtividade obtidos pela
concessionária ao valor da Tarifa públi-
ca. Considera-se ainda que:
• Ganhos de produtividade são ca-
racterizados por redução de custos
do serviço e ampliação de receitas
acessórias;
• 50% dos ganhos serão apropriados
pela concessionária e 50% utilizados
para atenuação dos aumentos da Ta-
rifa pública;
Embora ainda não seja amplamen-
te aplicada a serviços de transporte
público, a incorporação de ganhos de
produtividade no cálculo da remunera-
ção de concessionárias é utilizada com
frequência em outros setores, como o
de distribuição de energia elétrica. Den-
tre as metodologias existentes, pode-se
citar a do fator X.
De modo geral, o fator X funciona de
modo a atenuar os aumentos da tarifa
que seriam provocados pela inflação,
sendo deduzido de índices associados a
Saiba mais: http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/arquivo/2014/023/resultado/
nota_tecnica_fator_x.pdf e https://prefeitura.pbh.gov.br/sites/default/files/imagens/authenticated%2C%20
editor_a_bhtrans/Proposta%20de%20Mecanismo%20de%20Mensura%C3%A7%C3%A3o%20de%20Produtividade.pdf
196
Contratos de concessão » Regulação do equilíbrio econômico-financeiro
Dado que a Tarifa de remuneração paga às concessionárias
consiste na principal componente de suas remunerações, a Revisão
tarifária consiste em uma das principais medidas empregadas para
restabelecimento do equilíbrio do contrato.
ela, como o IGP-M, no cálculo do novo
Ao contrário do Reajuste tarifário, a Revisão tarifária não possui
valor de tarifa. Considerando que as con-
uma fórmula paramétrica, mas sim ocorre por meio de uma atuali-
cessionárias possuem estrutura de cus-
zação do modelo financeiro do contrato, elaborado durante a fase
tos e outros aspectos diferentes entre
de estudos prévios à licitação.
si, cada uma possui fatores X distintos.
No processo de atualização do modelo financeiro, que pode
O fator é composto por 3 componen-
ser realizado pelo corpo técnico do órgão gestor ou por empresa
tes que modelam os efeitos de:
de consultoria especializada, os parâmetros de entrada antigos são
• Ganhos de produtividade das distri-
revisados e substituídos por novos valores que reflitam os fatores
buidoras de energia elétrica;
imprevistos ocorridos desde o início da concessão ou da última re-
• Qualidade dos serviços técnicos
visão da Tarifa de remuneração.
e comerciais prestado por cada
Desse modo, calcula-se o novo valor da Tarifa de remuneração
distribuidora;
a ser pago aos operadores. Dado que cada concessão possui suas
• C u s t o s o p e r a c i o n a i s d e c a d a
particularidades, a Revisão tarifária deve ocorrer separadamente para
concessionária;
cada contrato de concessão.
A componente de ganhos de produ-
Outros fatores que podem afetar a produtividade estão rela-
tividade considera ganhos específicos de
cionados com as condições de circulação nas vias. O aumento da
cada concessionária e a evolução do mer-
exposição a congestionamentos e aumento dos tempos de viagem,
cado como um todo e os custos opera-
por um lado, podem fazer com que os ônibus aumentem o consumo
cionais podem ser auditados pelo poder
de combustível e deixem de realizar o mesmo número de viagens
público. Quanto à avaliação da qualidade,
que era possível no início do contrato.
utiliza-se índices de desempenho atrela-
Por outro lado, a priorização do transporte público no sistema
dos a diferentes aspectos do serviço de
viário com faixas de ônibus e corredores pode aumentar a produ-
distribuição da energia elétrica.
tividade operacional e reduzir os custos de operação. Estes fatores
Em Belo Horizonte, durante a veri-
podem ser considerados na Revisão tarifária para que os operadores
ficação independente dos contratos de
não sejam penalizados ou beneficiados de forma não prevista pelo
concessão, cujo edital foi publicado em
contrato de concessão, o que pode ocorrer devido a, dentre outras
2012, propôs-se uma metodologia de cál-
possíveis causas, variações nas condições de mobilidade do tecido
culo de Reajuste tarifário que considera
urbano impostas pelo poder público.
o fator X de produtividade de modo
O processo de Revisão tarifária e dos contratos de concessão
similar ao setor elétrico, promovendo
pode ser realizado também por verificadores independentes. Em-
adaptações no IDO (Índice de Desempe-
presas de consultoria especializadas em auditoria analisam as de-
nho Operacional) criado pela BHTRANS
monstrações financeiras das empresas operadoras de ônibus, as
para a consideração da qualidade dos
serviços nos cálculos.
197
Gestão do transporte público coletivo Contratos de concessão » Regulação do equilíbrio econômico-financeiro

variações de custos, despesas, produtividade e eficiência do sistema e

o desenvolvimento dos processos de fiscalização e gestão contratual
desenvolvidos até o momento no âmbito da concessão. Munidos Verificação independente do Transporte Público de São Paulo
destas informações e de sua experiência e conhecimentos técnicos,
No fim de 2013, a SPTrans divulgou edital para realização de
a empresa verificadora independente é capaz de auferir as ações
verificação independente dos contratos de concessão e permissão da
necessárias ao reequilíbrio econômico-financeiro.
rede de transporte público coletivo de São Paulo relativa ao período
A contratação de verificadora independente pode ser custeada
de vigência entre agosto de 2003 e julho de 2013.
pelo órgão gestor ou pela concessionária, a depender das especifica-
ções do contrato de concessão. Embora esteja geralmente associada
Figura 33 Portal de informações sobre a Verificação Independente do Transporte Público de São Paulo
a custos relevantes – além da necessidade de estrutura do órgão
gestor de acompanhamento e fiscalização do trabalho, que acaba
por amplificar os custos - ela pode promover maior transparência ao
processo de Revisão tarifária e maior imparcialidade no julgamento
do equilíbrio econômico-financeiro. No quadro a seguir, tem-se um
resumo do processo de auditoria dos contratos de concessão reali-
zado em São Paulo.

Fonte: SPTrans. Disponível em: http://www.sptrans.com.br/verifica/. Acesso em 02 Jun 2018.

Após uma extensa avaliação segmentada em seis fases, constatou-

se a existência de um conjunto de melhorias a serem implementadas
na gestão contratual e no papel das concessionárias, como a adoção
de boas práticas contábeis na modelagem financeira do sistema
e a estruturação clara de processos e mecanismos de análise de
reequilíbrio contratual e alocação de riscos e responsabilidades entre
os atores envolvidos no contrato.

Saiba mais: http://www.sptrans.com.br/verifica/

198
foto: SUTP Photo Gallery 199
 Passo a passo de aplicação

Passo a passo de aplicação

A presente seção busca apresentar de maneira resumida os passos

adequados para a concepção de um sistema de transporte público
coletivo em esfera municipal, fazendo referência ao conteúdo do
Caderno Técnico de origem, onde os procedimentos são detalhada-
mente expostos e apresentados.

1.1 Situação presente
O município A tem uma população de 150 mil habitantes e a gestão
municipal conta com um sistema de transporte público coletivo por
ônibus em regime de permissão, onde uma única empresa detém o
direito de exploração das linhas.
A situação enfrentada pela gestão municipal é de frequentes
reclamações dos passageiros quanto à qualidade dos veículos e
frequência de atendimento em uma área periférica de baixa renda
domiciliar. Por outro lado, os gestores da empresa reivindicam que
os valores que recebem não são suficientes para ampliar o serviço
ou trocar a frota.
Em função da realidade, a administração municipal resolveu
atacar o problema e buscar uma solução, isto é, um sistema que
propicie uma rede de transporte público coletivo com boa permea-
bilidade no município e tenha atratividade para que operadores se
interessem em prestar o serviço.

201

1.2 Estudos prévios
Os primeiros itens a serem cumpridos são os estudos prévios. Para
tanto a administração pública executa algumas tarefas para a defi-
nição do cenário-objetivo no município.
1.2.1 Diagnóstico da situação presente
A administração deverá realizar um levantamento detalhado das
linhas em operação, locais atendidos, eixos viários de expressão,
situação demográfica e socioeconômica das áreas atendidas, planos
operacionais das linhas (frota, frequência, horários etc.) de modo
a compreender exatamente qual é a oferta de serviço dentro dos
seus limites.
1.2.2 Planejamento do sistema de transportes
De posse do diagnóstico e das demandas da população, o gestor tem
a capacidade para elaborar um plano de transportes que atenda a
necessidade de toda a população, seja reforçando a oferta de veículos
em linhas existentes, seja criando novas linhas em áreas anterior-
mente não atendidas ou, ainda, concebendo áreas para terminais
de integração entre linhas alimentadoras e troncais, se o conceito
adotado for esse.
1.2.3 Financiamento
Posteriormente, o gestor identificará os valores atualmente empenha-
dos no sistema de transporte e, mediante o planejamento previamen-
te reportado, poderá determinar fontes de recursos para aplicação
no sistema de transporte público coletivo, bem como conceber a
remuneração do operador considerando as variáveis de tarifa de
remuneração, bem como definir sua política pública e a tarifa pública,
isto é, o valor a ser cobrado do passageiro para sua viagem.
202
Passo a passo de aplicação » 1.2 Estudos prévios » 1.2.4 Elaboração do projeto básico
1.2.4 Elaboração do projeto básico
No contexto do transporte público coletivo, denomina-se projeto
básico o conjunto inicial de estudos técnicos que embasam e definem
as características do sistema que será objeto da concessão.
• Caracterização socioeconômica e do sistema de transporte
público coletivo;
• Definição de lotes;
• Plano operacional;
• Especificação da frota, garagem e dos sistemas de
bilhetagem e monitoramento;
1.2.4.1 Caracterização socioeconômica e do sistema de
transporte público coletivo
Durante a caracterização socioeconômica obtida no diagnóstico,
identifica-se um bairro cuja população é composta de famílias de
renda baixa e com deslocamentos diários para o centro da cidade
predominantemente por motivo de trabalho. Paralelamente, identi-
ficou-se que a oferta de transporte coletivo à região sofre a pressão
da demanda, devido à sua baixa frequência.
O administrador, apoiado por essas informações, pode então definir
uma rede mais frequente para atendimento de tal local de modo a
prover à população um transporte com a frequência adequada e a
um custo compatível com a faixa de renda identificada.
1.2.4.2 Definição de lotes
O gestor avalia, então, se é conveniente para sua realidade organizar
o sistema de transporte público coletivo em áreas (ou bacias, seto-
res ou, ainda, lotes), que correspondem a uma divisão espacial do
território do município servida por uma parte da rede de transporte
público coletivo.
203
 Passo a passo de aplicação » 1.3 Processo licitatório » 1.3.1 Fase interna

1.2.4.3 Plano operacional 1.2.6 Alocação de responsabilidades e riscos

O gestor então elabora o plano operacional relativo a cada lote que Por se tratar de um serviço público delegado a um operador priva-
será concedido. O plano operacional define, para cada linha do lote: do, o gestor elabora um documento que atribui responsabilidades
e aloca os riscos assumidos por cada parte no contrato, oferecendo
• Itinerário;
um cenário jurídico bem definido por estabelecr regras a situações
• Demanda;
outrora imponderáveis.
• Extensão da linha;
• Frequência ou número de viagens (por período e por dia);
1.2.7 Obtenção de licenças
• Frota.

Onde cabíveis, as licenças deverão ser obtidas para garantir o aten-

1.2.4.4 Especificação da frota, garagem e sistemas de
dimento à legislação ambiental pertinente. O gestor deverá, aqui,
bilhetagem e monitoramento
identificar quais licenciamentos recaem sob sua responsabilidade e
quais estão sob responsabilidade do operador privado.
As definições de frota, garagens e sistemas permite aos interessados
em operar o sistema ter maior confiabailidade em sua estimativa de
custos, pois define características e padrões a serem considerados
1.3 Processo licitatório
em suas estimativas de custos operacionais.
A administração, uma vez dotada do conhecimento da situação e do
planejamento para oferta do sistema desejado, procede às atividades
1.2.5 Modelagem financeira
ligadas ao processo licitatório, incialmente em sua fase interna e,
posteriormente, externa.
De posse do projeto básico, o gestor procede então à organização das
informações coletadas em um modelo financeiro que leva em conta
1.3.1 Fase interna
itens como receitas (tarifárias ou não), despesas (custos operacionais,
investimentos, financeiros).
Os estudos prévios anteriormente abordados podem ser enquadra-
É nessa atividade que o gestor identifica se o sistema concebido
dos na fase interna, mas para fins de organização, foram explorados
tem sustentabilidade financeira e atratividade, bem como identifica
de modo separado.
a necessidade de subsídio ao operador para garantir interesse de
A definição das necessidades de transporte, traduzidas no
parceiros privados no certame licitatório.
projeto básico, tem grande relevância para garantir o sucesso do
Via de regra é o momento em que se fecha questão na mo-
procedimento licitatório, inclusive evitar que o leilão seja deserto
dalidade de concessão, isto é, se o sistema funcionará com uma
por falta de viabilidade, por exemplo.
concessão comum ou patrocinada na modalidade PPP, por exemplo.

1.3.1.1 Formas de remuneração

A administração identifica por meio da modelagem financeira qual é

a melhor forma de remuneração do operador privado e modalidade

204 205
 Passo a passo de aplicação » 1.4 Contrato de concessão

de concessão que se alinha a ela. Os diferentes modelos de remu- 1.3.2 Fase externa

neração podem envolver um subsídio periódico ou proporcional ao
volume de pessoas transportadas, conforme a modelagem indicar
maior viabilidade.
1.3.1.2 Elaboração do edital
A administração do município dá início à elaboração do documento
de convocação e divulgação da licitação, podendo, nessa etapa, con-
tar com colaboração externa, seja por consultorias especializadas,
seja por convênios com outros entes públicos que já detenham his-
tórico na área de transporte público coletivo delegado.
O edital contempla, normalmente os seguintes itens:
• Definições gerais;
• Habilitação, critérios de julgamento das propostas e
recursos;
• Orientações gerais do procedimento;
• Bens reversíveis;
• Prorrogação e extinção do contrato;
• Deveres da concessionária;
• Critérios de remuneração e outras questões financeiras;
• Especificação do nível de serviço e instrumentos de gestão
contratual;
• Anexos: minuta do contrato, descrição dos serviços,
especificações da frota, equipamentos e veículos, forma de
fiscalização dos serviços, entre outros.
O detalhamento de cada item supracitado encontra-se no Ca-
derno Técnico.
A partir da publicação do edital, considera-se iniciada a fase externa
do processo, uma vez que as etapas exclusivamente atribuídas ao
ente público se concluem e passa-se às atividades dos interessados
em participar da concorrência.
É para esse momento na linha do tempo do processo que o
gestor definirá, então, regras de participação na concorrência, deter-
minando as regras para participação ou não de empresas estrangei-
ras, consórcios, critérios para habilitação técnica, financeira, garantias
exigidas e constituição de Pessoa Jurídica para a operação do sistema.
Na fase externa o gestor deve atentar-se para critérios que
possam trazer prejuízos ao público, eliminando-os, para garantir
um processo com concorrência real e o melhor resultado para o a
população envolvida.
1.4 Contrato de concessão
Após a conclusão do processo licitatório e assinatura do contrato,
o gestor aciona, finalmente, seus mecanismos internos de gestão
do serviço e contrato, por meio de um grupo com essa atribuição.
Entre as responsabilidades estão o monitoramento constan-
te do cumprimento das obrigações, por parte do parceiro privado,
conforme o contrato assinado.
Durante a vigência do contrato, tanto o gestor público quanto o
operador privado podem pleitear o reequilíbrio financeiro caso ocorra
alguma situação que o dê fundamentação, de modo a manter cons-
tantes as condições da viabilidade financeira acordada previamente.

1.3.1.3 Audiência e consulta pública

O gestor procede então a convocar o público em geral para contribuir

com as definições do sistema, colhendo sugestões acerca das regras
propostas no sistema e adequando-as onde pertinente.

206 207
Figura 34 Passo a passo de aplicação
Diagnóstico da
situação presente

Caracterização
Planejamento socioeconômica
do sistema de e do sistema de
Situação presente
transportes transporte público
coletivo

Financiamento
Definição de lotes
Elaboração do
projeto básico
Plano operacional
Modelagem
financeira
Especificação da
frota, garagem
Alocação de e sistemas de
Estudos prévios responsabilidades bilhetagem e
e riscos monitoramento

Obtenção
de licenças

Passo a passo
de aplicação Formas de
remuneração

Elaboração
Fase interna
do edital
Processo
licitatório
Fase externa Audiência e
consulta pública

Contrato de
concessão

208 foto: SUTP Photo Gallery 209

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215
O Caderno Técnico de Referência – Gestão do Sistema de
Transporte Público Coletivo tem o objetivo principal de orientar
e servir como ferramenta de apoio à decisão para gestores e
técnicos públicos quanto aos processos de licitação, concessão
e gestão do transporte público coletivo. Para isso, o Caderno
conta com orientações e discussão de melhores práticas fun-
damentadas em estudos de casos nacionais e internacionais,
literatura técnica, instrumentos da Política Nacional de Mobi-
lidade Urbana (PNMU) e outras fontes.
Destinado a técnicos e gestores públicos das áreas de
transporte e mobilidade urbana das esferas públicas municipal,
estadual e federal, foi elaborado pela Secretaria Nacional de
Mobilidade Urbana (SEMOB), com recursos e apoio técnico da
Cooperação Alemã para o Desenvolvimento Sustentável por
meio da Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusamme-
narbeit (GIZ) GmbH, em nome do Ministério Federal da Coo-
peração Econômica e Desenvolvimento (BMZ), da Alemanha.
A partir deste Caderno, o leitor terá acesso ao conteúdo
estruturado em três capítulos principais: A. gestão do trans-
porte público coletivo urbano; B. estruturação do processo de
concessão; C. gestão do transporte público coletivo.