POLITICA DE MEDIU

LISTA DE ACRONIME:
CE Comunitatea Europeană
DG Direcţia Generală
IPM Inspectorat de Protecţia Mediului
MAPAM Ministerul Agriculturii, Pădurilor, Apelor şi Mediului
MIE Ministerul Integrării Europene
PAM Program de Acţiune pentru Mediu
PIP Politica Integrată a Produselor
PNUD Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare
PNUM Programul Naţiunilor Unite pentru Mediu
SM State Membre
UE Uniunea Europeană
2
POLITICA DE MEDIU
Lucrarea de faţă a fost elaborată în cadrul proiectului Phare RO
0006.18.02 - Formarea
funcţionarilor publici din administraţia locală în afaceri europene şi
managementul
ciclului de proiect, implementat de Institutul European din România în
colaborare cu
human dynamics în anul 2003.
Lucrarea face parte din Seria Micromonografii - Politici Europene,
versiune
actualizată.
3
CUPRINS:
Introducere ............................................................................................................................ 4
I. Politica de mediu în UE...................................................................................................... 5
I.1. Momente cheie ............................................................................................................ 5
I.2. Situaţia actuală ............................................................................................................ 7
I.2.a. Baza legală ........................................................................................................... 7
I.2.b. Actorii instituţionali ai politicii de mediu.............................................................. 7
I.2.c. Obiective .............................................................................................................. 9
I.2.d. Principii.............................................................................................................. 10
I.2.e. Programe de acţiune............................................................................................ 10
I.2.f. Instrumente de aplicare a politicii de mediu........................................................ 14
I.2.g. Strategii ale politicii de mediu............................................................................. 21
A. Dezvoltarea durabilă ........................................................................................... 21
B. Programul de promovare a ONG-urilor active în domeniul protec ţiei mediului.... 23
C. Politica integrată a produselor (PIP) .................................................................... 24
D. Acordurile voluntare de mediu ............................................................................26
E. Taxele şi impozitele de mediu.............................................................................. 27
G. Strategia europeană de mediu şi sănătate (SCALE) ............................................. 27
I.3. Aspecte problematice, tendinţe şi provocări............................................................... 28
II. Politica de mediu în România.......................................................................................... 30
II.1. Scurt istoric.............................................................................................................. 30
II.2. Negocierile de aderare.............................................................................................. 32
II.3. Cadrul instituţional................................................................................................... 34
II.4. Programe de sprijin a politicii naţionale de mediu .................................................... 34
ANEXA 1: Evoluţia în timp a politicii de mediu.................................................................. 43
4
Introducere
Apărută pe agenda de lucru europeană la începutul anilor 1970, preocuparea pentru mediu
dobândeşte un caracter distinct odată cu semnalarea, de c ătre Clubul de la Roma, a diminuării
resurselor naturale şi a deteriorării rapide a calităţii apei, aerului şi solului. Au trecut doi pân ă
la crearea politicii comunitare de mediu, în 1972 şi de aici la dezvoltarea acesteia ca una
dintre cele mai importante politici comunitare. Importan ţa sa nu este datorat ă anvergurii
fondurilor alocate (care nu depăşesc fondurile de care dispun politica regional ă sau politica
agricolă) ci faptului că politica de mediu a devenit politic ă orizontal ă a Uniunii Europene,
aspectele de protecţie a mediului fiind considerente obligatorii ale celorlalte politici
comunitare. Prin adoptarea strategiei dezvoltării durabile ca element principal al câmpului
său de acţiune – adică prin preocuparea pentru natur ă ca mo ştenire şi resurs ă a genera ţiilor
viitoare politica de mediu este permanent conectată la tendin ţele globale de protec ţie a
mediului, aşa cum apar ele în urma evenimentelor interna ţionale precum summit-urile de la
Rio (1992) şi Johanesburg (2002), a protocolului de la Kyoto, etc. În plus, aceast ă conectare
la şi implicare în progresele internaţionale de mediu transform ă Uniunea European ă în
promotor global al dezvoltării durabile.
Prin însuşi caracterul ei, dezvoltarea durabilă reprezint ă nevoia de responsabilizare şi
educaţie pentru protecţia mediului, iar acest aspect este reflectat de evolu ţia politicii
comunitare în ultimii ani, politică marcată de trecerea de la o abordare bazat ă pe
constrângere şi sancţiune, la una mai flexibilă, bazat ă pe stimulente. Astfel, se ac ţioneaz ă în
direcţia unei abordări voluntare, în scopul de a promova aceast ă responsabilizare fa ţă de
mediu şi a de a încuraja utilizarea sistemelor de management al mediului. Politica de mediu
nu acţionează independent, ci reflectă interesul societăţii civile în aceast ă direc ţie, manifestat
prin crearea a numeroase mişcări şi organizaţii de mediu. Mai mult, în unele ţări s-a ajuns la
crearea şi dezvoltarea unor partide politice „verzi”, cu un real succes în arena politic ă. Nu
trebuie însă uitate nici rezistenţa – sau, mai bine spus re ţinerea şi iner ţia care se manifest ă,
atunci când obiectivele de mediu par a limita competitivitatea industrial ă şi cre şterea
economică; însă acest aspect nu face decât să sublinieze o dat ă în plus nevoia unei abord ări
concertate la nivel european şi necesitatea existen ţei unei politici de mediu active şi integrate,
capabilă să răspundă provocărilor care apar în plan economic.
5
I. Politica de mediu în UE
I.1. Momente cheie
Politica de mediu a Uniunii Europene a apărut ca domeniu separat al preocup ării comunitare
în anul 1972, impulsionată de o conferinţă a Organizaţiei Naţiunilor Unite asupra mediului
înconjurător, care a avut loc la Stockholm, în acela şi an.
În 1973 a fost elaborat primul Program de Acţiune pentru Mediu – PAM (1973-1977), sub
forma unei combinaţii de programe pe termen mediu şi de gândire strategic ă, care accentua
nevoia de protecţie a apei şi a aerului şi care con ţinea o abordare sectorial ă a combaterii
poluării.
În 1978 a fost adoptat al doilea Program de Acţiune pentru Mediu - PAM 2 (1978-1982),
structurat pe aceleaşi priorităţi ca şi PAM 1 şi fiind, de fapt, o reînnoire a acestuia.
Anul 1981 a marcat crearea, în cadrul Comisiei Europene, a Direcţiei Generale pentru
Politica de Mediu, unitate responsabilă pentru pregătirea şi asigurarea implement ării
politicilor de mediu şi totodată iniţiatoarea actelor legislative din domeniu. Astfel, politica de
mediu devine din ce în ce mai complexă şi mai strâns corelat ă cu alte politici comunitare.
În 1982 a fost adoptat al treilea PAM (1982 -1986), care reflect ă influen ţa dezvolt ării p ieţei
interne în echilibrarea obiectivelor sale cu cele ale pieţei. În plus, acest program de ac ţiune
marchează trecerea de la o abordare calitativă a standardelor de mediu, la una axat ă pe
emisiile poluante.
Anul 1986 se individualizează prin adoptarea Actului Unic European (ratificat în 1997),
document prin care protecţia mediului dobândeşte o baz ă legal ă în cadrul Tratatului
Comunităţii Europene (Tratatul de la Roma, 1957). În 1987 a fost adoptat PAM 4 (1987-
1992), caracterizat prin aceeaşi tendinţă de coordonare cu evolu ţia şi obiectivele pieţei unice
ca şi programul precedent. Un element de noutate al PAM 4 îl constituie preg ătirea terenului
pentru strategia cadru de dezvoltare durabilă, adică promovarea conceptului de conservare
a
6
mediului şi a resurselor sale în vederea transmiterii aceleia şi mo şteniri naturale şi genera ţiilor
viitoare.
PAM 5 (1993 – 1999) a fost adoptat în 1992 şi face trecerea de la abordarea bazată pe
comandă şi control la introducerea instrumentelor economice şi fiscale şi la consultarea
părţilor interesate în procesul de decizie. De asemenea, PAM 5 a transformat dezvoltarea
durabilă în strategie a politicii de mediu. Tot în acest an a fost semnat şi Tratatul Uniunii
Europene (Maastricht), ceea ce înseamnă, în termeni de mediu, extinderea rolului
Parlamentului European în dezvoltarea politicii de mediu.
În 1997, politica de mediu devine politică orizontală a Uniunii Europene (prin Tratatul de la
Amsterdam), ceea ce înseamnă că aspectele de mediu vor fi în mod necesar luate în
considerare în cadrul politicilor sectoriale.
Anul 2000 reprezintă anul evaluării rezultatelor PAM 5 şi definirea priorit ăţilor pentru al 6-
lea program de acţiune – PAM 6 (2001-2010) - care sus ţine strategia dezvolt ării durabile şi
accentuează responsabilitatea implicată în deciziile ce afecteaz ă mediul. PAM 6 identific ă 4
arii prioritare ale politicii de mediu în următorii zece ani: 1) schimbarea climatic ă şi
încălzirea globală, 2) protecţia naturii şi biodiversitatea, 3) s ăn ătatea în raport cu mediul şi 4)
conservarea resurselor naturale şi gestionarea deşeurilor .
Conferinţa de la Gothenburg, din anul 2001, a adus cu sine adoptarea dezvoltării durabile ca
strategie comunitară pe termen lung, ce concentrează politicile de dezvoltare durabil ă în
domeniile: economic, social şi al protecţiei mediului.
Tot în domeniul strategiilor iese în eviden ţă şi anul 2003, prin adoptarea Strategiei europene
de mediu şi sănătate (SCALE), care are în vedere relaţia complexă şi direct cauzală existent ă
între poluarea şi schimbarea caracteristicilor mediului şi s ăn ătatea uman ă. Elementul de
noutate al acestei strategii este centrarea, pentru prima dat ă în politicile de mediu, pe
sănătatea copiilor - cel mai vulnerabil grup social şi cel mai afectat de efectele polu ării
mediului.
7
I.2. Situaţia actuală
I.2.a. Baza legală
Baza legală a politicii de mediu a UE este constituit ă de articolele 174 - 176 ale Tratatului
CE, la care se adaugă articolele 6 şi 95. Articolul 174 este cel care trasează obiectivele
politicii de mediu şi conţine scopul acesteia - asigurarea unui înalt nivel de protecţie a
mediului ţinând cont de diversitatea situaţiilor existente în diferite regiunii ale Uniunii. În
completarea acestuia, Articolul 175 identifică procedurile legislative corespunzătoare
atingerii acestui scop şi stabileşte modul de luare a deciziilor în domeniul politicii de mediu,
iar Articolul 176 permite SM adoptarea unor standarde mai stricte. Articolul 95 vine în
completarea acestuia şi are în vedere armonizarea legislaţiei privitoare la sănătate, protecţia
mediului şi protecţia consumatorului în Statele Membre, iar o clauz ă de derogare permite
acestora să adauge prevederi legislative naţionale în scopul unei mai bune protej ări a
mediului. Funcţionând într-o altă direcţie, Articolul 6 promovează dezvoltarea durabilă ca
politică transversală a Uniunii Europene şi subliniază astfel nevoia de a integra cerin ţele de
protecţie a mediului în definirea şi implementarea politicilor europene sectoriale. Acestora li
se adaugă peste 200 de directive, regulamentele şi deciziile adoptate, care constituie legislaţia
orizontală şi legislaţia sectorială în domeniul protecţiei mediului. Legislaţia orizontală
cuprinde acele reglementări ce au în vedere transparen ţa şi circula ţia informa ţiei, facilitarea
procesului de luare a deciziei, dezvoltarea activit ăţii şi implic ării societ ăţii civile în protec ţia
mediului ş.a. (de exemplu: Directiva 90/313/CEE privind accesul liber la informa ţia de
mediu, Regulamentul 1210/90/CEE privind înfiin ţarea Agen ţiei Europene de Mediu, etc.).
Spre deosebire de aceasta, legislaţia sectorială (sau vertical ă) se refer ă la sectoarele ce fac
obiectul politicii de mediu şi care sunt: gestionarea deşeurilor, poluarea sonor ă, poluarea apei,
poluarea aerului, conservarea naturii (a biodiversit ăţii naturale), protec ţia solului şi protec ţia
civilă (care se regăsesc în planurile de acţiune şi în strategiile elaborate).
I.2.b. Actorii instituţionali ai politicii de mediu
Politica de mediu a Uniunii Europene este susţinută de un num ăr de actori institu ţionali
implicaţi în pregătirea, definirea şi implementarea sa, şi care se afl ă în permanent ă consultare
8
cu guvernele Statelor Membre, cu diverse organiza ţii industriale, organiza ţii nonguvernamentale
şi grupuri de reflexie1. Prin diversele atribuţii pe care le au, acestea
contribuie la caracterul sinergetic al politicii de mediu şi asigur ă realizarea obiectivelor sale
atât la nivel legislativ, cât şi la nivel de implementare.
Comisia Europeană, DG Mediu. Direcţia Generală (DG) Mediu a fost creat ă în 1981 şi este
direct responsabilă pentru elaborarea şi asigurarea implement ării politicii de mediu. Rolul s ău
este de a iniţia şi definitiva noi acte legislative în domeniu şi de a se asigura c ă m ăsurile astfel
adoptate vor fi implementate de Statele Membre.
Consiliul Miniştrilor Mediului este parte a Consiliului Uniunii Europene şi se reune şte de
câteva ori pe an , în scopul coordonării politicilor de mediu ale SM.
Parlamentul European, Comitetul de mediu, sănătate publică şi politică a
consumatorului.
Implicarea Parlamentului European în politica de mediu a Uniunii se manifest ă prin
cooperarea acestuia cu celelalte instituţii şi implicarea în procesul de co-decizie. În anul 1973
Parlamentul a înfiinţat un Comitet de mediu, format din specialişti şi responsabil pentru
iniţiativele legislative privind protecţia mediului şi protec ţia consumatorului.
Comitetul economic şi social are un rol consultativ în procesul de decizie şi ilustreaz ă
generalitatea politici de protecţie a mediului ambiant.
Comitetul regiunilor are, de asemenea, rol consultativ şi asigur ă implicarea autorit ăţilor
regionale şi locale în procesul de decizie la nivel comunitar. Aspectele de mediu sunt
responsabilitatea Comisiei 4, alături de planificarea spa ţial ă şi de chestiunile ce ţin de politica
urbană şi de energie.
Agenţia Europeană de Mediu are sediul la Copenhaga (Danemarca) şi are ca scop principal
colectarea, prelucrarea şi furnizarea de informaţii privind mediul ambiant c ătre deciden ţi şi
către public. Acest lucru se realizează prin activităţi permanente de monitorizare a mediului şi
semnalarea în timp util a problemelor pe cale de apari ţie. Astfel, activitatea sa const ă în:
℘ furnizarea de informaţii pe baza cărora sunt întemeiate deciziile politice;
℘ promovarea celor mai bune practici în domeniul tehnologiilor şi protec ţiei mediului;
1 Pentrutermenul „think tank” din limba engleză am preferat varianta român ă „grupuri de reflexie” în loc de
„rezervoare de idei”.
9
℘ sprijinirea Comisiei Europene în diseminarea rezultatelor cercet ărilor în domeniul
mediului.
Deşi nu este direct implicată în procesul de decizie, comunic ările şi rapoartele sale asupra
situaţiei mediului joacă un rol esenţial în adoptarea noilor strategii şi m ăsuri de protec ţie a
mediului la nivel comunitar şi fundamentează majoritatea deciziilor Comisiei în aceast ă
direcţie. Odată cu Agenţia Europeană de Mediu a fost stabilită şi Reţeaua Europeană
de
Informare şi Observare pentru Mediu (EIONET)2, care conectează reţelele naţionale de
informare ale SM.
Deciziile actorilor instituţionali implicaţi în politica de protec ţie a mediului se iau în
conformitate cu următoarele principii stabilite prin Articolul 175 al Tratatului CE:
℘ ca regulă generală, deciziile se iau prin votul majorit ăţii calificate în Consiliu şi prin
cooperarea cu Parlamentul European (PE);
℘ pentru programele de acţiune, se respectă decizia majorit ăţii calificate în Consiliu şi în
co-decizie cu PE;
℘ decizii în unanimitate în Consiliu şi la consultarea cu PE pentru aspectele fiscale şi
măsurile privitoare la planificarea teritorială, utilizarea terenului şi managementul
resurselor de apă, precum şi a măsurilor ce afecteaz ă politica energetic ă.
I.2.c. Obiective
Obiectivele care stau la baza politicii de mediu a Uniunii Europene sunt clar stipulate de
Articolul 174 al Tratatului CE şi sunt reprezentate de:
℘ conservarea, protecţia şi îmbunătăţirea calităţii mediului;
℘ protecţia sănătăţii umane;
℘ utilizarea prudentă şi raţională a resurselor naturale;
℘ promovarea de măsuri la nivel internaţional în vederea trat ării problemelor regionale
de mediu şi nu numai.
2 În engleză, “Environmental Information and Observation Network” -EIONET
10
I.2.d. Principii
Politica de mediu a UE s-a cristalizat prin adoptarea unei serii de m ăsuri minime de protec ţie
a mediului, ce aveau în vedere limitarea polu ării, urmând ca în anii ’90 s ă treac ă printr-un
proces orizontalizare şi să se axeze pe identificarea cauzelor acestora, precum şi pe nevoia
evidentă de a lua atitudine în vederea instituirii responsabilit ăţii financiare pentru daunele
cauzate mediului3. Această evoluţie conduce la delimitarea următoarelor principii de ac ţiune 4:
℘ Principiul „Poluatorul plăteşte”: are în vedere suportarea, de către poluator, a
cheltuielilor legate de măsurile de combatere a polu ării stabilite de autorit ăţile publice
- altfel spus, costul acestor măsuri va fi reflectat de costul de produc ţie al bunurilor şi
serviciilor ce cauzează poluarea;
℘ Principiul acţiunii preventive: se bazează pe regula generală că „ e mai bine să previi
decât să combaţi”;
℘ Principiul precauţiei: prevede luarea de măsuri de precauţie atunci când o activitate
ameninţă să afecteze mediul sau sănătatea umană, chiar dacă o relaţie cauz ă-efect nu
este deplin dovedită ştiinţific;
℘ Principiul protecţiei ridicate a mediului: prevede ca politica de mediu a UE să
urmărească atingerea unui nivel înalt de protecţie;
℘ Principiul integrării: prevede ca cerinţele de protecţie a mediului să fie prezente în
definirea şi implementarea altor politici comunitare;
℘ Principiul proximităţii: are drept scop încurajarea comunităţilor locale în asumarea
responsabilităţii pentru deşeurile şi poluarea produs ă .
I.2.e. Programe de acţiune
Documentele care stau la baza politicii de mediu a UE sunt Programele de Acţiune pentru
Mediu (PAM)5, primul dintre ele fiind adoptat de către Consiliul European în 1972 şi fiind
urmat de alte cinci. Aceste programe de acţiune sunt, de fapt, o combina ţie de programe pe
3 Acestă atitudine este reflectată de „Carta Albă privind responsabilitatea la nivelul mediului” (White Paper on
Environmental Liability), apărută în Februarie 2000.
4 Sursa: EURACTIV
5 În engleză – Environmental Action Programs (EAP)

11
termen mediu corelate printr-o abordare strategică şi constau într-o tratare vertical ă şi
sectorială a problemelor ecologice.
Primele două programe de acţiune pentru mediu, PAM 1 (1973-1977) şi PAM 2 (1977-
1981)
reflectă o abordare sectorială a combaterii polu ării şi promoveaz ă nevoia de protec ţie a apei şi
a aerului, prin introducerea unor standarde minime de poluare.
PAM 3 (1982 -1986) şi PAM 4 (1987-1992) reflectă evoluţia politicilor comunitare la acel
moment şi dezvoltarea „pieţei interne”6 , astfel încât obiectivele de mediu să fie corelate cu
cele ale pieţei. Abordarea calitativă se schimbă, iar obiectivele de mediu încep s ă fie v ăzute
ca instrumente de creştere a performanţei şi competitiviţăţii economice. În plus, PAM 4
promovează abordarea integrată a politicii de mediu şi introduce conceputul „ dezvoltării
durabile”7.
Al 5-lea Program de Acţiune pentru Mediu ( 1993 -2000), numit şi „Către o
dezvoltare
durabilă”8 a transformat dezvoltarea durabilă în strategie a politicii de mediu. Această
abordare apare, de altfel, în toate politicile UE odat ă cu Tratatul de la Amsterdam (1997),
când este promovată ca politică transversală. În aceast ă perspectiv ă, dezvoltarea durabilă
înseamnă:
℘ menţinerea calităţii generale a vieţii;
℘ menţinerea accesului continuu la rezervele naturale;
℘ evitarea compromiterii pe termen lung a mediului;
℘ înţelegerea dezvoltării durabile ca acea dezvoltare ce răspunde nevoilor prezentului,
fără a afecta capacitatea generaţiilor viitoare de a răspunde propriilor lor nevoi.
Alte elemente de noutate aduse de PAM 5 sunt schimbarea direc ţiei politicii de mediu c ătre o
politică bazată pe consens, prin consultarea părţilor interesate în cadrul procesului de luare a
deciziei, precum şi trecerea de la o abordare bazată pe control la una bazată pe prevenire şi
operaţionalizată prin utilizarea de instrumente economice şi fiscale.
Al 6-lea Program de Acţiune pentru Mediu (2001-2010), numit şi „Alegerea
noastră,
viitorul nostru” este consecinţa procesului de evaluare globală a rezultatelor PAM 5 (realizat ă
6 Internal Market
7 În engleză – „sustainable development”
8 În engleză – „Towards Sustainability”

12
în anul 2000) şi stabileşte priorităţile de mediu pe parcursul prezentei decade. Au fost
identificate astfel 4 arii prioritare ce definesc direcţiile de acţiune ale politicii de mediu:
1) schimbarea climatică şi încălzirea globală – are ca obiectiv reducerea emisiei de
gaze ce produc efectul de seră cu 8% faţă de nivelul anului 1990 (conform
protocolului de la Kyoto);
2) protecţia naturii şi biodiversitatea – are ca obiectiv îndepărtarea ameninţărilor la
adresa speciilor pe cale de dispariţie şi a mediilor lor de via ţă în Europa;
3) sănătatea în raport cu mediul – are drept obiectiv asigurarea unui mediu care s ă nu
aibă un impact semnificativ sau să nu fie riscant pentru s ăn ătatea uman ă;
4) conservarea resurselor naturale şi gestionarea deşeurilor – are ca obiectiv creşterea
gradului de reciclare a deşeurilor şi de prevenire a producerii acestora.
Aceste arii prioritare sunt completate de un set de măsuri ce duc la realizarea obiectivelor lor
şi care au în vedere:
℘ aplicarea efectivă a legislaţiei comunitare de mediu în SM;
℘ obligativitatea analizării impactului principalelor politici comunitare asupra
mediului;
℘ implicarea strânsă a consumatorilor şi producătorilor în identificarea de solu ţii
pentru problemele de mediu;
℘ asigurarea accesului general la informaţiile de mediu, în vederea dezvolt ării
preocupării pentru protecţia acestuia;
℘ accentuarea importanţei reducerii poluării urbane şi a utiliz ării adecvate a terenurilor
(în scopul conservării peisajelor şi a mediilor naturale).
De asemenea, PAM 6 prevede şi dezvoltarea a 7 strategii tematice, ce corespund unor aspecte
importante ale protecţiei mediului, precum: protecţia solului, protec ţia şi conservarea
mediului marin, utilizarea pesticidelor în contextul dezvolt ării durabile, poluarea aerului,
mediul urban, reciclarea deşeurilor, gestionarea şi utilizarea resurselor în perspectiva
dezvoltării durabile. Abordarea acestor strategii este una gradual ă, fiind structurat ă în dou ă
faze: prima, de descriere a stării de fapt şi de identificare a problemelor; a doua, de prezentare
a măsurilor propuse pentru rezolvarea acestor probleme. Pân ă în momentul de fa ţă au fost
iniţiate primele şase strategii, după cum urmează:
13
1) Calitatea aerului - strategie iniţiată prin programul „Aer curat pentru Europa”
(CAFE)9, lansat în martie 2001 şi care are în vedere dezvoltarea unui set de
recomandări strategice şi integrate, în vederea combaterii efectelor negative ale
poluării aerului asupra mediului şi sănătăţii umane; acestea trebuie prezentate
Comisiei la sfârşitul anului 2004 sau începutul lui 2005 şi vor fundamenta strategia
de combatere a poluării aerului.
2) Protecţia solului – primul pas în această direcţie a fost făcut în aprilie 2002, prin
publicarea, de către Comisia Europeană, a unei comunic ări cu titlul „C ătre o
strategie tematică pentru protecţia solului”10; în cadrul acesteia, problema protecţiei
solului este pentru prima dată tratată independent şi sunt prezentate problemele
existente, precum şi funcţiile şi trăsăturile distinctive ale unei politici de mediu în
această direcţie.
3) Utilizarea pesticidelor în contextul dezvoltării durabile – strategie ce demarează în
iunie 2002, prin comunicarea Comisiei : „ Către o strategie tematică pentru
utilizarea pesticidelor în contextul dezvoltării durabile”11 - comunicare prin care
sunt stabilite următoarele obiective:
℘ minimizarea riscurilor la adresa sănătăţii şi mediului rezultate din
utilizarea pesticidelor,
℘ îmbunătăţirea controlului asupra utilizării şi distribu ţiei pesticidelor,
℘ reducerea nivelului substanţelor dăunătoare active prin înlocuirea lor cu
alternative mai sigure,
℘ încurajarea obţinerii de recolte fără utilizarea pesticidelor,
℘ stabilirea unui sistem transparent de raportare şi monitorizare a
progresului, inclusiv dezvoltarea de indicatori adecva ţi;
4) Protecţia şi conservarea mediului marin: această strategie este iniţiată prin
comunicarea omonimă a Comisiei (octombrie 2002), cu scopul de a promova
utilizarea mărilor în contextul durabilităţii şi conservarea ecosistemelor marine,
inclusiv a fundurilor oceanelor, estuarelor şi zonelor de coast ă, acordând o aten ţie
specială ariilor cu un grad mare de biodiversitate.
5) Reciclarea şi prevenirea deşeurilor – lansată în mai 2003, această strategie
reprezintă prima tratare separată a aspectelor reciclării şi prevenirii producerii de
9 CAFE - Clean Air for Europe (engleză)
10 “Towards a Thematic Strategy for Soil Protection”
11 “Towards a Thematic Strategy on the Sustainable Use of Pesticides”

14
deşeuri, iar prin comunicarea aferentă sunt investigate modalit ăţile de promovare a
reciclării produselor (atunci când este cazul) şi sunt analizate op ţiunile cele mai
potrivite sub aspectul raportului cost-eficacitate.
6) Mediul urban – această strategie are deja identificate patru teme prioritare în sensul
dezvoltării durabile, prin influenţa lor asupra evolu ţiei mediului în spa ţiul urban:
transportul urban, gestionarea urbană durabilă, domeniul construc ţiilor şi
urbanismul/arhitectura urbană, iar până la sfârşitul lui 2003 va fi lansat ă
comunicarea aferentă, urmând ca strategiile de protec ţie a mediului s ă fie
definitivate până în iulie 2005.
Un aspect inovator al PAM 6 este adoptarea unei „politici integrate a produselor (PIP)” 12,
având ca scop reducerea degradării mediului de c ătre diverse produse pe parcursul ciclului lor
de viaţă şi conducând astfel la dezvoltarea unei pieţe a produselor ecologice. Programul va fi
supus unei evaluări intermediare în 2005, în vederea revizuirii şi actualiz ării sale conform
ultimelor informaţii şi progrese în domeniu.
I.2.f. Instrumente de aplicare a politicii de mediu
Evoluţia politicii de mediu şi schimbările înregistrate de aceasta de-a lungul timpului sunt
reflectate nu numai de obiectivele şi priorităţile acesteia, ci şi de num ărul - în continu ă
creştere - al instrumentelor sale de implementare. Astfel, se poate vorbi de dezvoltarea a trei
tipuri de instrumente: legislative, tehnice şi instrumente economico-financiare, la care se
adaugă un set de „instrumente ajutătoare”13 ce răspund mai degrabă noilor tendinţe şi strategii
de protecţie a mediului.
A. Instrumentele legislative creează cadrul legal al politicii comunitare de protecţie a
mediului sunt reprezentate de legislaţia existentă în acest domeniu, adic ă de cele peste 200 de
acte normative (directive, regulamente şi decizii) adoptate începând cu anul 1970 (acestea
constituie aşa numitul acquis comunitar).
12 În engleză, Integrated Product Policy - IPP
13 Această clasificare aparţine autorului, în special prin adăugarea categoriei instrumentelor ajut ătoare.
15
B. Instrumentele tehnice asigură respectarea standardelor de calitate privind mediul
ambiant
şi utilizarea celor mai bune tehnologii disponibile. În categoria instrumentelor tehnice pot fi
incluse:
__Standarde şi limite de emisii etc.;
__Cele mai bune tehnologii disponibile (BAT)
__Denominarea „eco” (eco-etichetarea),
__Criteriile aplicabile inspecţiilor de mediu în SM.
Standardele şi limitele de emisii sunt incluse în legislaţia specifică şi au menirea de a limita
nivelul poluării mediului şi de a identifica marii poluatori.
Cele mai bune tehnologii disponibile (BAT 14); legislaţia de prevenire şi control a poluării
industriale impune utilizarea celor mai bune tehnologii disponibile la un moment dat.
Instituţii specializate elaborează Ghiduri BAT pentru diverse domenii industriale (energie,
metalurgie, chimie etc.) şi a căror utilizare devine obligatorie .
Denominarea „eco” este un instrument ce are drept scop promovarea produselor cu un
impact de mediu redus, comparativ cu alte produse din acela şi grup. În plus, denominarea
„eco” oferă consumatorilor informaţii clare şi întemeiate ştiin ţific asupra naturii produselor,
orientându-le astfel opţiunile. Această denominare are rolul eviden ţierii produselor
comunitare care îndeplinesc anumite cerinţe de mediu şi criterii „eco” specifice, criterii
stabilite şi revizuite de Comitetul Uniunii Europene pentru Denominare Eco15 -
responsabil
de altfel şi pentru evaluarea şi verificarea cerin ţelor referitoare la acestea. Produsele care au
îndeplinit criteriile de acordare a acestei denomin ări pot fi recunoscute prin simbolul
„margaretei”(logo-ul specific). Septembrie 2005 este data pân ă la care se va finaliza
examinarea modului de funcţionare a denominării „eco” şi la care vor fi propuse
amendamentele corespunzătoare.
Criteriile aplicabile inspecţiilor de mediu în SM au fost create pentru a asigura
conformitatea
cu legislaţia de mediu a UE şi aplicarea uniformă a acesteia. Acest lucru este posibil prin
stabilirea unor criterii minime referitoare la organizarea, desf ăşurarea, urm ărirea şi
popularizarea rezultatelor inspecţiilor de mediu în toate SM.
14 Best Available Technologies - BAT
15 European Union Eco-Labelling Board (EUEB)
16
Alte două instrumente sunt reprezentate de reţelele de măsură şi control a poluării
aerului,
solului apei etc. şi de bazele de date privind nivelul poluării, pragurile de alertă,
inventarul
de emisii poluante etc. Acestea monitorizează permanent situaţia mediului şi oferă
informaţiile necesare iniţierii de acţiuni cu scop reparatoriu şi preventiv.
C. Instrumente financiare ale politicii de mediu
Principalele instrumente sunt reprezentate de programul LIFE 16 şi de Fondul de Coeziune.
1. Programul LIFE a fost lansat în 1992 cu scopul de a co-finan ţa proiectele de protec ţie a
mediului în ţările UE, precum şi în ţările în curs de aderare. Programul are deja trei faze de
implementare:
℘ prima fază: 1992 -1995, cu un buget de 400 mil.Euro;
℘ a doua fază: 1996- 1999, cu un buget de 450 mil.Euro;
℘ a treia fază: 2000-2004, cu un buget de 640 mil.Euro.
LIFE este structurat în trei componente tematice: LIFE - Natură, LIFE – Mediu şi LIFE –
Ţări terţe, toate trei urmărind îmbunătăţirea situaţia mediului înconjurător dar fiecare dintre
ele având buget şi priorităţi specifice. Componenta Măsuri însoţitoare funcţionează ca o
subcategorie
a acestora şi are rolul de a asista cu materiale, studii şi informa ţii implementarea
celor trei componente tematice, precum şi de a finan ţa ac ţiuni de diseminare şi schimb de
bune practici. Toate componentele sunt supuse condi ţiei co-finan ţării de c ătre statele
16 În limba engleză, „life” înseamnă „viaţă”.
Un rol important în implementarea politicii de mediu a UE îl are Sistemul financiar de
management şi audit al mediului -EMAS (Eco-Management and Audit Scheme), creat în
vederea îmbunătăţirii performanţei de mediu a organizaţiilor europene şi a furnizării de
informaţii publicului şi părţilor interesate. Aderarea organizaţiilor la acest sistem este una
voluntară şi bazată pe îndeplinirea unor criterii specifice; odată acceptate, aceste organiza ţii
pot folosi logo-ul EMAS în declaraţiile publice, în antet şi în reclamele publicitare ale
produselor, serviciilor sau activităţilor lor (dar nu îl pot aplica pe produsele sau pe ambalajele
produselor lor şi nu îl pot folosi pentru compararea cu alte produse).
17
eligibile, cu excepţia componentei Măsuri însoţitoare - care beneficiază de finanţare 100%
din partea UE.
LIFE - Natură LIFE - Mediu LIFE – Ţări terţe Măsuri înso ţitoare
Buget 47%
din bugetul total LIFE
47%
din bugetul total LIFE
6%
din bugetul total LIFE
5%
din fondurile disponibile
Proiectele finanţate prin programul LIFE trebuie să îndeplineasc ă un set de criterii ce reflect ă
relevanţa şi seriozitatea acestora şi care cer ca proiectele:
℘ să fie de interes comunitar şi să contribuie la realizarea obiectivelor LIFE;
℘ să fie implementate de parteneri serioşi din punct de vedere financiar şi tehnic;
℘ să fie fezabile în termeni de propuneri tehnice, planificarea ac ţiunilor, buget şi costeficacitate.
Componenta LIFE - Natură finanţează – în proporţie de 50%-70% din cheltuielile eligibile -
proiecte de conservare a habitatului natural şi a faunei şi florei s ălbatice (conform directivelor
păsărilor şi habitatelor), sprijinind astfel politica de conservare a naturii şi re ţeaua Natura
2000 a Uniunii Europene. Tabelul de mai jos con ţine exemple de proiecte finan ţate de aceast ă
componentă în SM şi în ţările candidate:
Tabel 1: Proiectele de conservarea naturii în Statele Membre
Ţara
__Proiecte de conservare a naturii
Belgia __achiziţionarea de terenuri pentru protejarea ariilor cu importanţă
specială
Danemarca __restaurarea malurilor râurilor şi a habitatelor mlăştinoase;
__reintroducerea păşunatului animalelor;
Germania __restaurarea terenurilor mlăştinoase;
Estonia __conservarea poienilor boreale baltice de coastă;
Grecia __protejarea speciilor pe cale de dispariţie, cum ar fi foca-călugăr
mediteraneeană;
Spania __protejarea terenurilor mlăştinoase, a dunelor, lagunelor şi ariilor
maritime şi de coastă;
__protejarea speciilor pe cale de dispariţie (ursul brun, vulturul negru
european, vidra europeană, liliacului, etc.);
Franţa __contracte pentru gestionarea ecologică a terenului, încheiate cu
grupuri de fermieri
Irlanda __evidenţierea patrimoniului natural al Irlandei, în special prin
încurajarea eco-turismului
Italia __protejarea anumitor specii (lupi, urşi, lilieci, etc.) sau a anumitor
habitate (mlaştini, râuri, izvoare);
18
Letonia __restaurarea şi protejarea unor extinse arii naturale;
Luxemburg __restaurarea biodiversităţii distrusă prin agricultură
Ungaria __protecţia lupului şi râsului în nord-estul ţării;
Olanda __reintroducerea proceselor spontane în vederea recreării peisajului
natural;
Austria __construcţia unui „pod verde” deasupra unei autostrăzi pentru a
permite trecerea urşilor bruni în Alpi şi întărirea populaţiei de urşi;
Portugalia __planuri de gestionare a siturilor „Natura 2000”;
România __plan naţional de acţiune pentru protejarea delfinilor din Marea
Neagră;
Slovenia __protecţia mlaştinilor
Finlanda __monitorizarea anumitor specii de fluturi, ce constituie indicatori ai
stării mediului;
Suedia __restaurarea unor arii extinse de mlaştini şi poieni de coastă pe
insulele din Marea Baltică;
Marea Britanie __protejarea păsărilor ce cuibăresc pe pământ, ceea ce poate implica
înlăturarea speciilor de animale din alte locuri (cum ar fi vidra
americană, care proliferează în Insulele Hebride);
Sursa: Comisia Europeană, DG Environment
(http://europa.eu.int/comm/environment/life/life/nature.htm)
Componenta LIFE – Mediu finanţează – în proporţie de 30%-50% din cheltuielile eligibile -
acţiuni ce au drept scop implementarea politicii şi legisla ţiei comunitare referitoare la
protecţia mediului, atât în SM cât şi în ţările candidate. Obiectivul specific al acestei
componente este de a contribui la dezvoltarea de metode şi tehnici inovatoare de
protecţie a
mediului, prin cofinanţarea proiectelor demonstrative cu rezultate a c ăror diseminare are
importanţă deosebită în promovarea aspectelor inovatoare. LIFE - Mediu are definite cinci
domenii eligibile pentru finanţare:
1) dezvoltarea şi planificarea utilizării terenurilor;
2) managementul apelor;
3) reducerea impactului activităţilor economice asupra mediului;
4) gestionarea deşeurilor;
5) reducerea impactului produselor asupra mediului printr-o abordare integrat ă a
procesului de producţie.
Tabelul de mai jos ilustrează exemple de metode şi tehnici inovatoare dezvoltate în cadrul
acestei componente, în SM şi în ţările candidate.
Tabel 2: Proiecte inovatoare în Statele Membre
Ţări Proiecte inovatoare
Belgia - sisteme de management integrat al mediului pentru evenimentele socioculturale
majore (târguri, festivaluri, etc.);
Danemarca - decontaminarea deşeurilor de lemn tratat;
- denominare ecologică pentru sectorul vânzărilor cu amănuntul;
19
Germania - reciclarea deşeurilor din demolări şi a uleiurilor;
- acţiuni de îmbunătăţire a calităţii apei;
- planuri locale de management al mediului;
Grecia - plan de management al mediului pentru Jocurile Olimpice din 2004 (Atena);
- producerea de ulei de măsline fără a dăuna mediului;
Spania - iniţiative integrate de promovare a dezvoltării durabile şi a turismului durabil;
Franţa - designul componentelor de automobile pentru îmbunătăţirea performa ţelor de
mediu;
- tratament inovator al apelor reziduale;
Irlanda - management de mediu la nivel regional;
- reciclarea echipamentului electronic;
Italia - iniţiative locale pentru promovarea turismului durabil;
- acţiuni de combatere a efectului de seră şi a poluării aerului;
Luxemburg - utilizarea simulărilor şi a softurilor de monitorizare pentru tratarea cu succes a
apelor reziduale;
Olanda - management integrat al apei din oraşe;
- promovarea construcţiilor ecologice;
Austria - strategii de dezvoltare durabilă în zonele rurale şi urbane;
- promovarea bio-combustibililor şi a materialelor de construcţie reciclate
Portugalia - monitorizarea calităţii aerului;
- reducerea impactului asupra mediului al fermelor de porci;
România - sisteme selective de colectare a deşeurilor menajere;
Finlanda - management integrat al zonelor de coastă şi al bazinelor râurilor;
Suedia - tratament ecologic al deşeurilor;
- gestionarea durabilă a pădurilor;
Marea
Britanie
- colectarea, redistribuirea şi reutilizarea deşeurilor rezultate din echipamente IT.
Sursa: http://europa.eu.int/comm/environment/life/life/environment.htm
Componenta LIFE – Ţări terţe finanţează proiecte de asistenţă tehnică (70% din cheltuielile
eligibile) ce contribuie la promovarea dezvoltării durabile în ţările ter ţe. Altfel spus, aceast ă
componentă are în vedere crearea capacităţilor şi structurilor administrative necesare
dezvoltării politicii de mediu şi a programelor de acţiune în SM, în unele ţări candidate
(Estonia, Letonia, Ungaria, România, Republica Slovac ă şi Slovenia) şi în unele ţări ter ţe din
jurul Mării Mediterane şi Mării Baltice. Pentru a fi finan ţate în cadrul acestei componente,
proiectele propuse trebuie să îndeplinească următoarele criterii:
℘ să fie de interes comunitar;
℘ să promoveze dezvoltarea durabilă, la nivel internaţional, na ţional sau regional;
℘ să propună soluţii de rezolvare a problemelor majore de mediu.
O trecere în revistă a proiectelor de asisten ţă tehnic ă finan ţate şi desf ăşurate în ţările ter ţe este
realizată în tabelul de mai jos:
20
Tabel 3: Proiecte de asistenţă tehnică în Statele Membre
Ţara Proiecte de asistenţă tehnică
Albania - dezvoltarea durabilă a traficului în Tirana;
Algeria - crearea unui centru de informare şi formare asupra mediului;
Bosnia-Herţegovina. - plan de acţiune asupra mediului pentru zona mlăştinoasă Bardaca;
- asistenţă în gestionarea mediului pentru autorităţile locale şi regionale;
- reducerea impactului de mediu al activităţilor industriale;
- asistenţă în prepararea legislaţiei pentru reducerea poluării;
Croaţia - introducerea de amendamente naţionale privitoare la poluarea aerului şi
la deşeuri;
Cipru - pregătirea unui cadru legislativ pentru reducerea poluării aerului;
Fâşia Gaza şi Coasta de
Vest
- management integrat al mediului rural;
Iordania - crearea unui parc turistic natural în provincia Jerash;
- aspecte de mediu;
Liban - reducerea poluării industriale şi a deşeurilor, măsuri de combatere a
incendiilor pădurilor;
Malta - pregătirea legislaţiei pentru combaterea poluării cu nitraţi;
Rusia - asistenţă tehnică de mediu pentru oraşul Kaliningrad;
- asistenţă administrativă pentru protejarea ţărmului Mării Baltice;
Siria - introducerea sistemelor de management al mediului, în principal
EMAS, în mediul de afaceri sirian;
Tunisia - crearea unor sisteme pilot de monitorizare a înaintării deşertului
(împreună cu Marocul);
Turcia - măsuri de îmbunătăţire a calităţii aerului şi apei, precum şi a gestion ării
deşeurilor;
- program de combatere a emisiilor mirositoare;
Sursa: http://europa.eu.int/comm/environment/life/life/third_countries.htm
2. Fondul de Coeziune
Înfiinţarea Fondului de Coeziune a fost hotărâtă prin Tratatul de la Maastrich, acesta
devenind operaţional în anul 1994. Acest fond are următoarele caracteristici 17:
1. Sfera limitată de acţiune, din acest fond urmând a se acorda sprijin financiar
numai Statelor Membre care au un PIB/locuitor mai mic de 90% din media
comunitară. Aceasta înseamnă că ajutorul este direcţionat către statele mai pu ţin
prospere luate în întregime (este vorba doar de Spania, Portugalia, Grecia şi
Irlanda);
2. Sprijinul financiar este limitat la co-finanţarea proiectelor din domeniile
protejării mediului şi dezvoltării reţelelor de transport trans-europene;
3. Suportul financiar este acordat acelor state care au elaborat programe, prin
care se acceptă condiţiile referitoare la limitele deficitului bugetar, deoarece se are
în vedere legătura dintre acest fond şi obiectivul realiz ării uniunii economice şi
monetare.
Repartizarea pe ţări a Fondului de Coeziune, în perioada 2000 – 2006, se realizeaz ă astfel:
℘ Grecia – 3060 milioane € (16,77%);
17 Pentru detalii suplimentare privind Fondul de coeziune, vezi broşura “Politica de dezvoltare regională”
21
℘ Irlanda - 720 milioane € (3,94%);
℘ Spania – 11160 milioane € (61,18%);
℘ Portugalia – 3300 milioane € (18,09%).
I.2.g. Strategii ale politicii de mediu
Strategiile de realizare ale politicii de mediu întăresc principiul subsidiarit ăţii (adic ă
delegarea de responsabilităţi SM, în timp ce UE traseaz ă numai cadrul general, obiectivele ce
trebuie avute în vedere) şi încearcă înlocuirea abord ării verticale tradi ţionale, de tip comand ăşi-
control, prin promovarea unui model alternativ de realizare a obiectivelor de mediu ale UE.
Se poate spune că aceste strategii sunt un fel de „instrumente ajut ătoare”, care vin s ă
completeze instrumentele standard şi care acţionează ca stimulente în vederea adopt ării de
măsuri pentru protecţia mediului sau care accentuează tendin ţa spre o abordare bazat ă pe
principiul voluntariatului. Astfel, este vorba despre:
__Dezvoltarea durabilă,
__Programul de promovare a ONG-urilor active în domeniul protec ţiei mediului,
__Politica Integrată a Produselor (PIP),
__Acordurile voluntare de protecţia mediului şi reducerea polu ării,
__Taxele şi impozitele de mediu în cadrul Pieţei Unice,
__Strategia europeană de mediu şi sănătate.
Acestea sunt rezultatul noii abordări a PAM 5 şi a tendin ţei inovatoare a PAM 6, care
prevede creşterea numărului instrumentelor de implementare a politicii de mediu şi care
promovează acţiunile orizontale şi integrate.
A. Dezvoltarea durabilă
Strategia Uniunii Europene pentru dezvoltare durabil ă a fost adoptat ă în anul 2001, la
întâlnirea internaţională de lucru de la Gothenburg (Suedia), ca strategie pe termen lung ce
concentrează politicile de dezvoltare durabilă în domeniile: economic, social şi protec ţia
mediului şi care a cunoscut o apreciere semnificativ ă în următorii ani. Conceptul dezvolt ării
durabile e însă prezent în politica de mediu a UE înc ă din PAM 5 şi doar se delimiteaz ă ca
strategie de sine stătătoare în 2001. La momentul actual exist ă dou ă linii de dezvoltare a
acestei strategii: prima, corespunde Procesului Cardiff şi are în vedere exact integrarea
politicilor de mediu în alte politici comunitare; a doua, reprezentat ă de Declaraţia de la
22
Gothenburg – numită şi „O Europă durabilă pentru o lume mai bun ă: o strategie a Uniunii
Europene pentru dezvoltare durabilă” 18 – are în vedere rolul UE în aspectele globale ale
dezvoltării durabile. Prin cadrul de dezvoltare ini ţiat în 2001 au fost identificate 4 priorit ăţi:
1) schimbarea climatică şi utilizarea energiei “curate”(adic ă a surselor de energie ce nu
dăunează mediului);
2) sănătatea publică;
3) gestionarea responsabilă a resurselor naturale;
4) sistemele de transport şi utilizarea terenurilor.
Pentru tratarea acestor priorităţi au fost stabilite 3 direc ţii de ac ţiune, ce structureaz ă şi
eficientizează strategia de dezvoltare durabilă şi care, în acela şi timp, se completeaz ă
reciproc. Acestea cuprind:
A. propuneri ce se influenţează mai multe sectoare 19 ,
B. măsuri de realizare a obiectivelor pe termen lung,
C. revizii progresive a gradului de implementare a strategiei,
iar fiecare dintre ele este dezvoltată prin stabilirea unui set de m ăsuri ce creeaz ă cadrul de
acţiune propriu-zis şi duc la operaţionalizarea şi aplicarea în practic ă a dezvolt ării durabile.
Pentru prima direcţie de acţiune (A), măsurile aferente au în vedere urm ătoarele aspecte:
℘ toate propunerile legislative majore trebuie să includ ă o evaluare a poten ţialelor
costuri şi beneficii economice, sociale şi de mediu;
℘ programele comunitare de cercetare şi dezvoltare trebuie s ă se axeze mai mult pe
dezvoltarea durabilă;
Acestora li se adaugă accentul pe îmbunătăţirea comunicării, prin sublinierea importan ţei
dialogului sistematic cu consumatorii şi a consultării altor ţări – cea din urm ă în vederea
promovării dezvoltării durabile pe plan global. Convingerea c ă politicile comunitare trebuie
să sprijine eforturile altor ţări în această direcţie – întrucât dezvoltarea durabil ă nu poate fi
numai o preocupare a UE, ci trebuie să fie a întregii lumi – s-a materializat în cadrul a dou ă
evenimente majore:
1) “UN Monterey Conference on Financing for Development” („Conferinţa
Organizaţiei
Naţiunilor Unite de la Monterey asupra finan ţării pentru dezvoltare”), din martie
2002, la care s-a luat decizia de a mări „ajutorul oficial pentru dezvoltare” 20 al UE;
18 În engleză, "A sustainable Europe for a better World: a European Union strategy for sustainable
development".
19 În engleză, “cross-cuting proposals”.

23
2) Johannesburg Summit (Conferinţa de la Johannesburg), la zece ani dup ă Conferinţa
de la Rio, summit în cadrul căruia EU a înfiinţat o „coaliţie a celor dispu şi” 21 să
promoveze surse reutilizabile de energie şi a încheiat alte acorduri de dezvoltare
durabilă la nivel global.
A doua direcţie de acţiune (B) este strâns corelat ă cu priorit ăţile identificate, astfel încât
pentru fiecare prioritate a fost creat un set corespunz ător de m ăsuri de ac ţiune. Tabelul de mai
jos structurează această corespondenţă:
Tabel 4: Măsuri de realizare a obiectivelor pe termen lung ale dezvolt ării durabile
Priorităţi Măsuri de acţiune
(1) schimbarea climatică
şi utilizarea energiei
“curate”
- îndeplinirea angajamentelor asumate prin Protocolul de la Kyoto;
- reducerea emisiilor de gaze ce generează efectul de seră;
(2) sănătatea publică - asigurarea calităţii şi siguranţei alimentelor pe tot parcursul lan ţului
alimentar;
- abordarea aspectelor referitoare la epidemii şi rezistenţa la antibiotice;
(3) gestionarea
responsabilă a resurselor
naturale
- eliminarea relaţiei cauzale existente între utilizarea resurselor şi
creşterea economică precum şi stoparea distrugerii biodiversităţii;
(4) sistemele de transport
şi utilizarea terenurilor
- eliminarea relaţiei cauzale existente între dezvoltarea transportului şi
creşterea economică;
- dezvoltarea de sisteme de transport ce nu dăunează mediului.
Sursa: Prelucrări ale autorului
A treia direcţie de acţiune (C) prevede ca măsuri de realizare: 1) o revizuire anual ă a
strategiei, care are loc în cadrul întâlnirii din fiecare prim ăvar ă a Consiliului European, 2) o
revizuire a strategiei la schimbarea fiecărui mandat al Comisiei şi 3) organizarea, de c ătre
Comisie, a unui forum cu părţile interesate (la fiecare doi ani).
B. Programul de promovare a ONG-urilor active în domeniul protecţiei
mediului
Acest program are la bază Decizia 466/2002/EC din martie 2002, func ţioneaz ă ca un
instrument financiar şi reprezintă re-înnoirea unui program anterior, desf ăşurat pe parcursul a
trei ani (1998-2000). Noul program acoperă perioada 2002 -2006, are un buget de 32 mil.
Euro şi încurajează participarea sistematică a ONG-urilor la dezvoltarea politicii comunitare
de mediu, precum şi sprijinirea asociaţiilor locale şi regionale mici ce contribuie la aplicarea
aquis-ului comunitar. Rolul său de stimulent este materializat prin acordarea de subven ţii
20 “Official Development Aid” – ODA.
21 În original, “coalition of the willing”.
24
(granturi) ONG-urilor active în domeniul protecţiei mediului, pe baza unor propuneri trimise
de acestea. Criteriile de acordare a granturilor urmăresc priorit ăţile PAM 6 şi promoveaz ă
educaţia pentru protecţia mediului şi sprijinirea implement ării legisla ţie comunitare de mediu,
iar sumele acordate acoperă 70% din cheltuielile organiza ţiei pe ultimii doi ani pentru ONGurile
din SM şi 80% pentru cele din ţările candidate.
C. Politica integrată a produselor (PIP)
PIP are la bază Cartea verde a unei politici integrate a produselor (februarie 2001) şi
există
ca strategie începând din iunie 2003, odată cu adoptarea de c ătre Comisie a comunic ării
aferente. PIP urmăreşte să minimizeze degradarea pe care unele produse o cauzeaz ă mediului
pe durata ciclului lor de viaţă şi propune o abordare voluntar ă în vederea „produselor
verzi”22, precum şi o strânsă cooperare cu părţile interesate. Principiile de baz ă ale acestei
strategii sunt:
1) gândirea în perspectiva ciclului de viaţă al produselor;
2) implicarea pieţei, prin crearea de stimulente în vederea încuraj ării cererii şi ofertei
de “produse verzi”;
3) implicarea părţilor interesate;
4) actualizarea şi dezvoltarea continuă;
5) crearea de instrumente variate.
În ceea ce priveşte implementarea sa, au fost identificate dou ă direc ţii de ac ţiune:
__stabilirea de „condiţii cadru” – adică promovarea acelor tipuri de măsuri şi
instrumente aplicabile mai multor produse diferite;
__crearea unei „abordări specifice produsului” – adică identificarea produselor cele
mai dăunătoare la adresa mediului şi dezvoltarea de proiecte pilot pentru
demonstrarea practică a beneficiilor aplicării PIP.
În momentul de faţă, această strategie se află înc ă în faza promov ării obiectivelor şi a
elaborării modalităţii de transpunere în practică a principiilor sale. În Comunicarea Comisiei
din iunie 2003 este prezentat următorul plan de ac ţiune:
Tabel 5: Planificarea strategiei PIP
Data Acţiunile planificate
Octombrie 2003 - finalizarea procesului de consultare a p ăr ţilor interesate, pentru
determinarea proiectelor pilot desfăşurate în cadrul acestei strategii;
22 Prin produse „verzi” sunt înţelese acele produse ce nu dăunează mediului.
25
2005 - publicarea, de către Comisie, a unui ghid practic ce va con ţine:
℘ bune practici în domeniul „evaluării ciclului de viaţă (ECV)” 23 a
produselor,
℘ un document de discuţie asupra necesităţii de a impune asupra
producătorilor obligaţii de design al produselor;
2006 - dezvoltarea, de către Comisie, unui program de ac ţiune în direc ţia
promovării „produselor verzi”
2007 - identificarea unui prim set de produse cu poten ţial ridicat pentru
ameliorarea mediului şi demararea acţiunii în această direc ţie.
Sursa: prelucrări ale autorului
Deşi această strategie nu este încă funcţională, ea are un poten ţial ridicat de promovare a unei
atitudini centrată pe preocuparea pentru mediu, atât din partea produc ătorilor cât şi a
consumatorilor – ceea ce, pe termen lung, poate genera formarea unui mecanism autoreglabil
de selecţie a tipurilor de produse aflate pe piaţă, în func ţie de poten ţialul lor d ăun ător asupra
mediului. Pentru a asigura eficacitatea acestei strategii, Comisia a prev ăzut o revizuire a sa la
fiecare trei ani.
23 În engleză, Life Cycle Assesment – LCA.
26
D. Acordurile voluntare de mediu
Acordurile de mediu există ca strategie declarată în urma unei Comunic ări a Comisiei din
iulie 200224 şi reprezintă o formă de co-reglementare, cu rolul de a sprijini implicarea activ ă
şi responsabilizarea agenţilor economici faţă de protecţia mediului. Acordurile de mediu au
un caracter voluntar şi sunt folosite în mod curent în toate SM, la nivel na ţional, regional sau
local, însă apar ca o noutate la nivelul UE – ca acorduri încheiate între Comisia European ă şi
federaţiile industriale europene. Elementul de noutate este reprezentat de stabilirea unui cadru
legal pentru utilizarea acordurilor voluntare de mediu; altfel, putem vorbi de acorduri de
mediu încă din 1996, când au fost pentru prima dat ă subliniate avantajele acestora:
℘ o abordare pro-activă din partea industriei;
℘ soluţii eficace şi create special pentru problemele identificate;
℘ realizarea rapidă a obiectivelor de mediu.
Reglementarea funcţionării acestora, adusă de Comunicarea din iulie 2002, stabile şte trei
tipuri de acorduri posibile:
1) acorduri din proprie iniţiativă – se referă la iniţiativele sectorului industrial în
domenii în care Comisia nu intenţionează să propun ă reglement ări şi pe care le poate
sprijini printr-o recunoaştere formală;
2) auto-reglementări – reprezintă situaţiile în care reprezentanţii industriei aleg s ă
reglementeze un aspect controversat, pentru a preveni o reglementare legislativ ă din
partea Comisiei;
3) co-reglementări: constituie un tip mai strict de reglementări, în care UE stabile şte
obiective şi cerinţe de monitorizare, iar sectorul industrial decide asupra m ăsurilor ce
trebuie luate în acest scop.
Domeniile în care aceste acorduri la nivel comunitar pot avea un rol însemnat sunt: impactul
produselor din PVC asupra mediului, politica integrat ă a produselor, schimbarea climatic ă şi
gestionarea deşeurilor.
24 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Economic and Social
Committee and the Committee of the Regions of 17 July 2002 on Environmental Agreements at Community
Level within the Framework of the Action Plan on the "Simplification and Improvement of the
Regulatory
Environment„ [COM(2002) 412 final - Not published in the Official Journal]
27
E. Taxele şi impozitele de mediu
Taxele şi impozitele de mediu au fost adoptate în 1997, ca o modalitate de a promova
utilizarea instrumentelor fiscale în vederea creşterii eficacit ăţii politicii de mediu. Acestea
sunt taxe şi impozite impuse în şi de către SM (şi nu la nivel comunitar), strategie ce a fost
permanent încurajată de către Comisia European ă şi care presupune utilizarea a dou ă
categorii de taxe şi impozite de mediu:
℘ cele care se aplică emisiilor poluante ( de exemplu, taxe pe poluarea apei, pe emisiile
de zgomot în domeniul aviatic);
℘ cele care se aplică produselor (taxe pe pesticide, accize pe petrol, etc.);
Veniturile realizate din aceste taxe şi impozite se adaug ă la bugetele SM şi pot fi utilizate în
scopul finanţării activităţilor de protecţie a mediului, dar şi pentru reducerea altor taxe (cum
ar fi taxele de muncă). În acest context, strategia UE const ă în:
℘ colectarea experienţelor SM privind taxele de mediu,
℘ analizarea efectelor economice şi de mediu ale taxelor şi impozitelor existente,
℘ monitorizarea efectelor acestora asupra Pieţei Unice şi asupra competitivit ăţii
industriei europene,
cu scopul de a aprecia eficacitatea acestor instrumente fiscale şi eventuala posibilitate a
translatării lor la nivel comunitar.
G. Strategia europeană de mediu şi sănătate (SCALE)
Această strategie este cea mai recentă acţiune în domeniu şi are în vedere rela ţia complex ă şi
direct cauzală existentă între poluarea, schimbarea caracteristicilor mediului şi s ăn ătatea
umană. SCALE este rezultatul preocupării constante a Comisiei Europene în aceast ă directie
şi a fost iniţiată în iunie 2003, fiind elaborată prin colaborarea DG Mediu cu DG Cercetare şi
DG Sănătate. Elementul de noutate al acestei strategii este centrarea pe s ăn ătatea copiilor -
care reprezintă cel mai vulnerabil grup social şi cel mai afectat de efectele polu ării mediului -
spre deosebire de restul legislaţiei de mediu, care este bazat ă pe norme şi standarde pentru
adulţi. Dezvoltarea acestei strategii are la bază 5 elemente cheie:
1. va fi fundamentată ştiinţific şi va analiza interacţiunile complexe dintre diverşi
poluanţi şi organismul uman;
2. va fi centrată pe copii şi va iniţia acţiuni pilot asupra poluanţilor cu relevan ţă
specifică pentru copii (precum dioxinele şi metalele grele) şi asupra substan ţelor cu
acţiune endocrină;
28
3. îşi propune să crească gradul de informare şi responsabilizare a părţilor interesate şi
al publicului;
4. legislaţia UE va completa legile naţionale şi va fi revizuită pentru a reflecta situa ţia şi
nevoile speciale ale copiilor;
5. va evalua constant acţiunile întreprinse în acest scop.
Pentru dezvoltarea acestei strategii, Comisia are în vedere o serie de întîlniri cu p ăr ţile
interesate, în vederea stabilirii unor grupuri de lucru şi grupuri consultative, precum şi în
scopul determinării rolului acestora din urmă în cadrul implemet ării SCALE.
I.3. Aspecte problematice, tendinţe şi provocări
Politica de mediu, fiind una dintre cele mai complexe politici comunitare, în special datorită
caracterului său trans-sectorial şi al interferenţei directe cu cre şterea economic ă, se confrunt ă
cu un set de probleme specifice. Adesea, ele decurg din încercarea de a balansa interesele
economice cu cele de mediu şi de a le transforma din interese contradictorii în interese
complementare. Se creează astfel situaţii în care apar false probleme dar care sunt de fapt
efecte benefice ale politicii comunitare de mediu.
Un astfel de exemplu este dat chiar de relaţia creştere economic ă – reducerea calit ăţii
factorilor de mediu / reducerea resurselor naturale şi care creeaz ă tensiuni şi rezisten ţă în
aplicarea sau adoptarea măsurilor de protecţie a mediului. Acest lucru se întâmpl ă tocmai din
teama de a sprijini mediul, cu costul regresului economic şi al cre ării de crize sociale – având
în vedere caracterul maximal al producţiei de consum. Acesta pare a fi un cerc vicios îns ă
soluţia este o schimbare de perspectivă: acele măsuri care restric ţioneaz ă dezvoltarea
industriei din considerente de mediu, stimulează în acela şi timp dezvoltarea de mecanisme şi
sisteme ce fac posibilă coabitarea celor dou ă – cum ar fi tehnologiile avansate şi nepoluante,
surse alternative de energie verde (energia solar ă, energia eolian ă), care duc la dezvoltarea
unei pieţe specializate şi implicit, dezvoltarea economică.
O altă falsă problemă este conectată cu cea anterioară şi se refer ă la procesul de extindere al
Uniunii Europene şi la costul ridicat al acesteia atunci când sunt implicate aspecte de mediu.
Aceasta deoarece, aşa cum se arată în documentele Comisiei, protec ţia mediului în ţările
Europei Centrale şi de Est este foarte puţin dezvoltată comparativ cu extinderile anterioare,
29
iar costul de aliniere la standardele comunitare se arat ă a fi foarte ridicat. Ceea ce nu este la
fel de evident însă sunt avantajele care decurg de aici, atât în termeni de mediu cât şi în
termeni economici. Astfel, în termeni de mediu trebuie men ţionat c ă ridicarea standardelor de
protecţie a mediului în aceste ţări nu poate avea decât efecte benefice pe plan European şi
global şi va duce la îmbunătăţirea situaţiei generale a mediului, cu efecte vizibile pe termen
lung. Din punct de vedere economic, tocmai alinierea industriilor acestor ţări la standardele
comunitare de mediu presupune retehnologizarea masiv ă a fabricilor şi uzinelor şi contribuie
la dezvoltarea pieţei de producţie comunitare pentru astfel de tehnologii şi echipamente – de
aici sprijinirea creşterii economice la nivel comunitar25.
Acestea sunt însă probleme generale şi de perspectiv ă. Al ături de ele exist ă probleme
concrete, specifice adoptării sau implementării anumitor măsuri comunitare de protec ţie a
mediului, dar care sunt totuşi subordonate problemelor amintite anterior. Un astfel de
exemplu este reprezentat de Directiva de evaluare a impactului proiectelor publice şi
private
asupra mediului (85/337/EEC)26, adoptată în 1985 şi amendată în 1997, al cărei raport de
evaluare (realizat o dată la 5 ani) a fost publicat recent. Conform acestui raport, SM au e şuat
în implementarea acestei directive şi au fost identificate măsuri de evitare a acestei evalu ări
de către anumite proiecte (cum ar fi structurarea unui proiect major în câteva proiecte mici).
Evident, această situaţie este rezultatul lipsei unei ponder ări eficiente a efectelor economice
pe termen scurt cu efectele de mediu – şi chiar economice, cum am ar ătat anterior – pe
termen lung.
Un aspect problematic este reprezentat de strategia de utilizare a acordurilor voluntare
de
mediu la nivel comunitar, acorduri care - aşa cum argumenteaz ă numeroase organiza ţii
nonguvernamentale
europene - nu dispun de suficiente dovezi pentru a î şi argumenta eficien ţa,
nu au la bază un proces obiectiv de evaluare (ci numai de auto-evaluare) şi prezint ă un risc
ridicat de a nu fi respectate. De aici rezultă că problema în sine nu este reprezentat ă de
acordurile ca atare, ci de tendinţa de a promova strategia voluntariatului în realizarea
25 Wim KOK - „Enlarging the European Union: Achievements and Challenges ?”, Robert Schuman Cenrte for
Advanced Studies, European University Institute: Florence.
26 Sistemul de evaluare a impactului proiectelor publice şi private asupra mediului (Directiva 85/337
EEC) are
ca obiectiv sprijinirea integrării mediului în pregătirea şi adoptarea planurilor şi programelor cu impact
semnificativ asupra acestuia, prin supunerea lor unei evaluari specifice. Este vorba de introducerea unui sistem
de evaluare anterioară a impactului asupra mediului, încă din etapa de planificare, şi obligatorie pentru
proiectele şi programele din domeniile planificării teritoriale, utilizării terenului, transportului, energiei,
gestionării deşeurilor, gestionării apei, industriei, telecomunicaţiilor, agriculturii, silviculturii, pescuitului şi
turismului.
30
obiectivelor comunitare de mediu, în locul tendin ţei anterioare de comand ă şi control.
Discontinuitatea apare datorită condiţionării eficienţei acestei strategii de un grad ridicat de
responsabilitate faţă de aspectele de mediu din partea organiza ţiilor vizate, nivel care nu a
fost încă atins în momentul de faţă.
II. Politica de mediu în România27
II.1. Scurt istoric
În România, protecţia mediului a apărut ca un domeniu de sine st ăt ător al politicilor na ţionale
în anul 1990, când a fost înfiinţat pentru prima dată fostul Minister al Mediului; în 1992 a
fost
elaborat28 primul document oficial ce stabileşte obiectivele naţionale în domeniu – „ Strategia
Naţională de Protecţia Mediului”, reactualizată în 1996 şi în 2002. Strategia este
structurată
în două părţi:(1) o trecere în revistă a principalelor resurse naturale, elemente privind starea
economică şi calitatea factorilor de mediu, şi (2) strategia propriu-zis ă, adic ă principiile
generale de protecţie a mediului, priorităţile, obiectivele pe termen scurt, mediu şi lung. Înc ă
din 1996 se poate observa o adecvare a strategiei naţionale cu cea comunitar ă în ceea ce
priveşte principiile, priorităţile şi obiectivele . Astfel, principiile urm ărite sunt:
℘ conservarea şi îmbunătăţirea condiţiilor de sănătate a oamenilor;
℘ dezvoltarea durabilă;
℘ prevenirea poluării;
℘ conservarea biodiversităţii;
℘ conservarea moştenirii culturale şi istorice,
℘ principiul „poluatorul plăteşte”;
℘ stimularea activităţii de redresare a mediului (prin acordarea de subven ţii, credite cu
dobândă mică, etc.).
În ceea ce priveşte priorităţile identificate, acestea reflect ă nu numai nevoile na ţionale, dar şi
tendinţele şi iniţiativele existente pe plan global, ele fiind:
℘ menţinerea şi îmbunătăţirea sănătăţii populaţiei şi calităţii vieţii;
27 Scopul acestui capitol este de a realiza o trecere în revistă a politicii de mediu în România şi nu o analiz ă a
acesteia. Pentru detalii în această direcţie recomandăm studiile de impact realizate de Institutul European din
România în anul 2002 (pentru mediu, există 1 studiu original şi 7 studii ad-hoc).
28 Documentul a fost elaborat cu ajutorul Băncii Mondiale

31
℘ menţinerea şi îmbunătăţirea potenţialului existent al naturii;
℘ apărarea împotriva calamităţilor şi accidentelor naturale;
℘ raportul maxim cost-beneficiu;
℘ respectarea programelor şi convenţiilor internaţionale privind protec ţia mediului.
Referitor la obiectivele stabilite, acestea sunt împ ărţite în obiective pe termen scurt (pân ă în
anul 2000), mediu (până în anul 2005) şi lung (pân ă în anul 2020).
Strategiile din 1992 şi 1996 sunt documentele pe baza c ărora a fost structurat ă politica
naţională de mediu până în anul 1999, când a fost adoptat Programul Naţional de Aderare
la
UE. Începând cu anul 1999 şi continuând anual, până în 2003, strategia naţională de mediu
este completată de o serie de documente adiţionale, cum ar fi –– „ Raportul privind starea
mediului în România”, care corespunde primei părţi a „Strategiei de Protecţia Mediului”
şi o
completează, printr-o analiză detaliată a calităţii principalilor factori de mediu: calitatea
atmosferei, calitatea precipitaţiilor atmosferice, starea apelor de suprafa ţă şi subterane, starea
solurilor, starea pădurilor, gestionarea deşeurilor, situa ţia polu ării sonore, etc.
Strategiei Naţionale de Protecţia Mediului i se adaugă, în anul 2002, „Strategia
Naţională de
Gestionare a Deşeurilor”, ce răspunde unei nevoi presante în acest domeniu şi care a fost
pentru prima dată adresată în anul 2000; acest lucru s-a f ăcut prin transpunerea Directivei
Cadru privind deşeurile – no. 75/442/EEC, preluat ă în legisla ţia legisla ţia român ă prin
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 78/2000, aprobat ă şi completat ă în 2001 prin Legea
426/2001. Etapele de dezvoltare a strategiei constau în: analiza situa ţiei existente,
identificarea problemelor, stabilirea obiectivelor strategice, evaluarea op ţiunilor de atingere a
obiectivelor şi elaborarea unui „Plan Naţional de Gestionare a De şeurilor”. Acest plan,
elaborat de un grup de lucru format din reprezentan ţi ai industriei, ministerelor implicate,
ONG-urilor şi ICIM , cuprinde două părţi distincte:
1. acţiuni cu caracter general: identifică tipurile de ac ţiuni necesare implement ării
strategiei, precum şi entităţile responsabile, termenele de realizare, costurile estimate
şi posibilele surse de finanţare;
2. proiecte cu caracter concret: se adresează unor obiective la nivel local, propuse din
teritoriu.
Planul se ajustează în funcţie de propunerile incluse în planurile regionale, locale şi sectoriale
şi propune măsuri pentru următoarele tipuri de deşeuri: de şeuri municipale, de şeuri de
producţie, deşeuri periculoase şi deşeuri reglementate prin acte legislative specifice. În
32
prezent, Planul se află în proces de reactualizare, un proiect fiind deja transmis spre
consultare factorilor implicati (ministere, asociaţii patronale şi profesionale, reprezentan ţi ai
societăţii civile – ONG-uri)29.
II.2. Negocierile de aderare
Odată cu anul 2000 şi cu începerea negocierilor de aderare, politica de mediu se dezvolt ă
conform strategiei elaborate de Comisia European ă pentru ţările candidate în cadrul Agendei
2000. Astfel, pentru a alinia politicile naţionale de mediu la standardele şi obiectivele politicii
comunitare, ţările candidate trebuie să identifice arii prioritare de ac ţiune, s ă stabileasc ă
obiective cheie ce trebuie realizate până la data aderării şi s ă stabileasc ă termene de adoptare,
transpunere şi implementare a acquis-ului de mediu. Priorit ăţile identificate de c ătre Comisie
pentru ţările candidate se referă la poluarea aerului, poluarea apei şi gestionarea de şeurilor.
În anul 2002 au fost deschise negocierile de aderare pentru Capitolul 22- Protecţia Mediului,
pe care România speră să îl închidă în cursul anului 2004 . Tot în anul 2002, Comisia
Europeană elaborează un document special pentru a ajuta România şi Bulgaria în eforturile
lor de aderare la UE în 200730 şi pentru a suplimenta asistenţa financiară acordată - respectiv
„Foaia de parcurs pentru România şi Bulgaria”. Foia de parcurs pentru România
este
centrată pe aspectele administrative şi juridice, pe reforma economic ă şi pe adoptarea unor
capitole ale acquis-ului comunitar ce au la bază „ Raportul anual asupra progreselor
înregistrate de România pentru aderarea la Uniunea Europeană - 2002 ”31.
Aspectele de mediu menţionate în Foaia de parcurs au în vedere dezvoltarea capacităţilor de
implementare a legislaţiei de mediu adoptate, precum şi coordonarea inter-ministerial ă în
problemele de mediu, în scopul promovării dezvoltării durabile şi transform ării politicii de
mediu în politică transversală. În acest sens, sunt subliniate obiective pe termen mediu şi
lung ce răspund unor probleme specifice. Astfel, pe termen scurt, principalele probleme
identificate sunt:
℘ realizarea unui evaluări generale pentru identificarea nevoilor existente;
29 “Raport asupra progreselor înregistrate în pregătirea pentru aderarea la Uniunea Europeană în
perioada
septembrie 2002 - iunie 2003”, Guvernul României :iunie 2003
30 Aceasta având în vederea că celelalte ţări candidate, adică Ungaria, Republica Ceh ă, Slovacia, Slovenia,
Polonia, Estonia, Letonia şi Lituania vor adera în 2004.
31 În engleză, 2002 Regular report on Romania’s progress towards accession

33
℘ dezvoltarea de planuri de implementare completate de strategii de finan ţare;
℘ îmbunătăţirea capacităţii administrative de implementare a acquis-ului, prin cre şterea
şi formarea personalului corespunzător, la nivel central, regional şi local;
℘ pregătirea legislaţiei de mediu prin consultarea p ărţilor interesate şi evaluarea
amănunţită a costurilor de implementare;
℘ adoptarea legislaţiei orizontale pentru evaluarea impactului asupra mediului şi accesul
la informaţie32;
℘ întărirea structurilor şi mecanismelor implicate în implementarea aspectelor de mediu
în cadrul altor politici sectoriale.
Pe termen lung, aspectele avute în vedere se referă la continuarea transpunerii legisla ţiei
comunitare, implementarea celei deja adoptate şi la întărirea structurilor administrative
necesare implementării complete a acquis-ului de mediu.
Aceste recomandări sunt analizate detaliat în Raportul asupra progreselor înregistrate în
pregătirea pentru aderarea la Uniunea Europeană în perioada septembrie 2002 -
iunie 2003,
care cuprinde evaluarea progresului făcut în direc ţia realiz ării lor în anul imediat urm ător 33.
Baza legislativă a politicii de mediu în România o constituie, în principal, implementarea
acquis-ului de mediu, adică a legislaţiei orizontale şi sectoriale care reglementeaz ă politica de
mediu a Uniunii Europene. Acquis-ul sectorial de mediu este structurat pe urm ătoarele
domenii:calitatea aerului, gestionarea deşeurilor, calitatea apei, protec ţia naturii, controlul
poluării industriale şi managementul riscului, substan ţe chimice şi organisme modificate
genetic, poluarea sonoră, protecţia civilă şi siguran ţa nucleară. Un aspect particular al
transpunerii legislaţiei sectoriale îl reprezintă solicitarea, de c ătre România, a 11 perioade de
tranziţie, cu durate între 3 şi 15 ani şi necesare ca urmare a evalu ării costurilor ridicate pe
care le presupune, după cum urmează: o perioad ă de tranzi ţie în domeniul calit ăţii aerului, 3
referitoare la gestionarea deşeurilor, 4 privind calitatea apei şi 3 în domeniul polu ării
industriale şi al managementului riscului.
32 Directivele respective au fost transpuse în legislaţia românească în anii 2002 şi 2003.
33 Documentul se găseşte pe site-ul Ministerului Integrării Europene, la adresa
34
II.3. Cadrul instituţional
Principalii actori instituţionali ai politicii de mediu din România sunt Ministerul Agriculturii,
Pădurilor, Apelor şi Mediului (MAPAM), Ministerul Integrării Europene (MIE) şi
Parlamentul României. MAPAM este direct responsabil pentru iniţierea strategiilor na ţionale
de mediu şi crearea cadrului de implementare a acestora, fiind constituit din 3 direc ţii
generale: Direcţia „Agricultură şi Păduri”, Direcţia „Ape” şi Direcţia „Mediu” - dintre
acestea numai ultimele două fiind de interes major pentru politica na ţional ă de mediu. În
subordinea acestor direcţii de află Inspectoratele de Protecţia Mediului (IPM), unităţi
locale
(la nivel de judeţ) ce semnalează nevoile locale, faciliteaz ă şi monitorizeaz ă implementarea
politicii la acest nivel. Tot în subordinea MAPAM se afl ă şi Administratia Rezervatiei
Biosferei Deltei Dunării (ARBDD) şi Comisia Naţională pentru Controlul
Activităţilor
Nucleare ( CNCAN) care au, de asemenea, rol de sprijin în dezvoltarea politicii de mediu.
Coordonate de MAPAM şi furnizând o serie de date şi analize necesare adopt ării de noi
măsuri, sunt patru institute de cercetare: Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare
pentru
Protecţia Mediului (INCDM - ICIM), Institutul Naţional pentru Cercetare şi
Dezvoltare
Marină (INCDM), Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare “Delta Dunarii” –
(INCDD)
şi Institutul Naţional de Meteorologie şi Hidrologie. Un rol important în direcţionarea
procesului legislativ îl are MIE, prin responsabilitatea care îi revine în cadrul procesului de
negociere şi care se manifestă prin funcţionarea Sub-comitetului de Asociere România -
UE
Nr. 6 „Transporturi, Reţele Trans-Europene, Energie şi Mediu”, ce analizează şi
evaluează
progresele înregistrate. Alte ministere implicate în politica de mediu sunt Ministerul
Transporturilor, Lucrărilor Publice şi Locuinţei şi Ministerul Economiei şi
Comerţului, care
sprijină procesul de consultare al părţilor interesate pentru adoptarea de noi m ăsuri
legislative. Propunerile legislative astfel iniţiate merg spre aprobare la Parlament, unde fac
obiectul dezbaterii în cadrul diverselor comisii de specialitate.
II.4. Programe de sprijin a politicii naţionale de mediu
Strategiile de dezvoltare a politicii naţionale de mediu sunt conturate în func ţie de priorit ăţile
aderării la UE şi de necesităţile naţionale, coroborate cu priorit ăţile na ţionale. Astfel, se poate
vorbi despre extensii ale programelor comunitare dar şi de ini ţiative na ţionale şi ini ţiative
conforme strategiilor internaţionale de protecţia mediului. Ini ţiativele comunitare active în
domeniul politicii naţionale de mediu sunt reprezentate de instrumentele de pre-aderare
35
Phare, ISPA, şi LIFE34; conformitatea cu strategiile internaţionale este dat ă de Agenda 21 şi
Facilitatea Globală pentru Mediu (GEF)35, iar conformitatea cu cele naţionale de Programul
„Sănătate pentru România”.
Programul Phare
Prin cele două componente ale sale, dezvoltarea institu ţional ă şi sprijinirea investi ţiilor,
programul Phare (creat in 1989) constituie principalul instrument de asisten ţă tehnic ă şi
financiară pentru ţările în curs de aderare şi contribuie la implementarea acquis-ului
comunitar şi la mobilizarea investiţiilor în domeniul mediului (al ături de alte domenii). În
România, Programul Phare este activ din 1998, având trei componente active în direc ţia
protecţiei mediului – Phare „Naţional”, Phare „Cooperare trans-frontalier ă” şi Phare
„Coeziune economică şi socială”. Obiectivele naţionale pentru fiecare an de func ţionare
progresează de la pregătirea adoptării acquis-ului comunitar la aspecte practice de
implementare, astfel:
__PHARE 1998 - întărirea capacităţii instituţionale şi administrative în vederea dezvolt ării
în România a unei politici de mediu capabile s ă aplice acquis-ul comunitar, prin
proiecte ce privesc:
℘ acordarea de asistenţă tehnică pentru întărirea capacit ăţii institu ţionale şi
administrative în vederea dezvoltării unei politici de mediu capabile s ă
aplice acquis-ul de mediu ;
℘ întărirea capacităţii autorităţilor de protectie a mediului în vederea
implementării legislaţiei şi a strategiilor din domeniul apelor ;
℘ întărirea capacităţii instituţionale şi administrative de gestionare a politicii
de mediu în conformitate cu acquis-ul comunitar;
__PHARE 2000 – implementarea acquis-ului de mediu, prin:
℘ asistenţă tehnică pentru asigurarea conformităţii cu directiva de evaluare a
impactului de mediu;
℘ elaborarea unei strategii de aproximare legislativ ă pentru mediu cu referire
specială la mecanismele financiare;
℘ asistenţă tehnică pentru întărirea IPM-urilor locale şi dezvoltarea IPMurilor
regionale;
34 La acestea se poate adăuga şi programul SAPARD, care acordă atenţie specială aspectelor de protec ţia
mediului.
35 În engleză, Global Environment Facility-GEF

36
℘ proiect pilot pentru monitorizarea calităţii aerului în Bucure şti;
__PHARE 2001 – asistenţă tehnică pentru implementarea politicilor de mediu în
România, prin:
℘ asistenţă în transpunerea şi implementarea acquis-lui de mediu în
domeniul gestionării deşeurilor;
℘ implementarea Directivei cadru a apei la nivel de bazine pilot;
℘ evaluarea costurilor de mediu şi planuri de investi ţii;
℘ asistenţă pentru implementarea Directivei IPPC, privind prevenirea şi
controlul integrat al poluării;
℘ asistenţă pentru implementarea proiectului ca atare;
__PHARE 2002 - asistenţă tehnică pentru transpunerea şi implementarea acquis-ului de
mediu în domeniul chimicalelor, controlului polu ării industriale şi managementului
riscului, aerului şi apei;
℘ asistenţă în domeniul chimicalelor pentru îmbun ătăţirea cadrului legal şi a
aplicării lui;
℘ asistenţă în implementarea Directivelor VOC (privind emisiile de compuşi
organici volatili), LCP (centrale mari de ardere) şi SEVESO II (privind
accidentele industriale şi prevenirea riscului);
℘ îmbunătăţirea Reţelei Naţionale de Monitorizare a Calităţii Aerului;
℘ stabilirea unui sistem informatic şi a unei baze de date pentru
managementul apei, în acord cu cerinţele Directivei cadru pentru apă.
Programul ISPA
ISPA este un instrument structural de pre-aderare, creat în 1999 şi func ţional din 2000,
premergător Fondului de Coeziune şi concentrându-se pe finanţarea proiectelor de
infrastructură în domeniile mediului şi transportului. Pentru proiectele de mediu, ISPA are
două direcţii de acţiune (din cele trei existente): (1) familiarizarea cu politicile şi procedurile
UE, (2) alinierea la standardele de mediu comunitare. În România, infrastructura de mediu
constituie o prioritate a politicii naţionale în domeniu, în special în ceea ce prive şte
infrastructura apelor şi gestionarea deşeurilor (precum şi poluarea aerului). Astfel, priorit ăţile
naţionale de mediu ale programului ISPA sunt:
℘ alimentarea cu apă, canalizarea şi epurarea apelor uzate;
℘ gestionarea deşeurilor urbane - în special prin depozitarea pe rampe ecologice,
sisteme de colectare selectivă şi prin reciclarea deşeurilor;
37
℘ îmbunătăţirea calităţii aerului, prin folosirea de tehnologii ecologice de înc ălzire a
locuinţelor urbane.
Proiectele finanţate prin acest program nu trebuie numai s ă r ăspund ă acestor priorit ăţi, dar şi
să aibă capacitate de cofinanţare de cel puţin 20%, să atrag ă fondurile locale şi s ă
demonstreze contribuţia la îmbunătăţirea calităţii factorilor de mediu în România.
Programul LIFE
Cele două componente ale programului LIFE pentru ţările candidate, LIFE – Mediu şi LIFENatura,
sunt funcţionale în România din 1999 şi finanţează proiecte ce trateaz ă probleme
specifice, locale de îmbunătăţire, protecţie sau conservare a calit ăţii mediului (LIFE Mediu)
şi a biodiversităţii (LIFE Natura). Dacă proiectele din cadrul componentei „Natura” vizeaz ă
protecţia diferitelor ecosisteme şi specii de plante şi animale, în cadrul componentei de mediu
au fost desfăşurate proiecte inovatoare privind: sistemul de avertizarea în cadrul fenomenelor
periculoase, dezvoltarea unor sisteme operative pentru studiul, monitorizarea şi prognozarea
impactului poluării, sensibilizarea populaţiei în precolectarea selectiv ă a de şeurilor menajere,
etc. Acest tip de proiecte vine în sprijinul măsurilor de infrastructur ă ale programului ISPA şi
duc la realizarea obiectivelor naţionale de mediu.
Agenda 21
„Agenda 21” este o strategie globală de acţiune a Organizaţiei Naţiunilor Unite (ONU),
adoptată în 1992 pentru diminuarea efectelor impactului uman asupra mediului şi pentru
implementarea principiilor dezvoltării durabile la nivel local şi semnat ă de 178 de state, între
care şi România. „Agenda 21” se axează pe participarea comunit ăţilor locale şi ofer ă o
modalitate de integrare a problemelor sociale, economice, culturale şi de protec ţie a mediului,
accentuând în acelaşi timp rolul educaţiei în dezvoltarea unei atitudini pozitive fa ţă de mediu
şi în utilizarea responsabilă a resurselor naturale. În România, aceast ă strategie local ă a fost
implementată în 9 oraşe pilot (Ploieşti, Galaţi, Târgu Mureş, Baia Mare, Ia şi, Râmnicu
Vâlcea, Giurgiu, Oradea şi Miercurea Ciuc), la nivelul c ărora s-au înfiin ţat: (a) secretariate
permanente în cadrul primăriilor şi (b) grupuri de lucru pe domeniile economic, social şi
protecţia mediului. Strategia a fost extinsă la 40 de localit ăţi în 2002, în urma desf ăşur ării
Forumului Naţional “Dezvoltarea durabilă a comunităţilor locale, calea către
integrare în
Uniunea Europeană”.
38
GEF (Facilitatea Globală pentru Mediu36)
Caracterul internaţional al politicii naţionale de mediu este reflectat şi de aderarea României
la Facilitatea Globală pentru Mediu , în 1994. Această facilitate este de fapt un instrument
adoptat în 1991 (şi restructurat în 1992, în urma Summit-ului de la Rio) pentru a susţine
financiar protecţia mediului la nivel global, prin constituirea unui fond special şi alocarea
acestuia pentru proiecte globale ce au în vedere p ăstrarea biodiversit ăţii, schimb ările
climatice, poluanţii organici persistenţi, combaterea deşertificării, protejarea apelor
internaţionale şi a stratului de ozon. Proiectele GEF sunt implementate prin intermediul
PNUD (Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare), PNUM (Programul Na ţiunilor Unite
pentru Mediu) şi Banca Mondială, sunt derulate de organiza ţii publice sau private şi trebuie
să îndeplinească două criterii: (1) să reflecte priorităţile naţionale sau regionale şi s ă aib ă
sprijinul ţării/ţărilor implicate, şi (2) să contribuie la ameliorarea situa ţiei mediului pe plan
global. România a implementat până în prezent 20 de proiecte GEF, 8 proiecte de ţar ă şi 12
proiecte regionale, majoritatea referitoare la protec ţia apelor M ării Negre şi ale Dun ării.
Programul „România curată”
Acest program a fost lansat în aprilie 2002 de Guvernul României şi subliniaz ă eforturile
depuse pentru ameliorarea situaţiei mediului şi integrarea în plan na ţional a principiilor
politicii comunitare de mediu. Important de men ţionat este c ă programul „România curat ă”
reprezintă o strategie şi o iniţiativă naţională, care îşi propune nu numai asigurarea protec ţiei
mediului şi conservarea resurselor naturale, ci şi „cre şterea nivelului de educa ţie şi
conştientizare a populaţiei privind realizarea acestor obiective”. 37 Ca atare, obiectivele sale
sunt:
℘ asigurarea protecţiei şi conservării mediului natural şi a mediului construit în
concordanţă cu cerinţele dezvoltării durabile;
℘ asigurarea unui management integrat al deşeurilor;
℘ creşterea nivelului de educaţie şi conştientizare a populaţiei în spiritul protec ţiei
mediului.
Caracterul reformator al acestei strategii nu este dat numai de accentul pe educa ţia şi
responsabilizarea populaţiei, ci şi de faptul că ea se va desf ăşura prin promovarea
parteneriatului public-privat şi prin colaborarea cu autorit ăţile locale şi cu societatea civil ă.
36 În engleză, Global Environment Facility
37 “România curată – Program concret pentru sănătatea mediului”, Bucure şti: aprilie 2002
39
Mai exact, partenerii avuţi în vedere sunt: ministerele, asocia ţiile patronale, asocia ţiile
naţionale cu activităţi de mediu, institute de înv ăţământ superior, organiza ţii nonguvernamentale
de mediu, organizaţii de copii şi tineret etc. Astfel, România r ăspunde criticii
aduse de UE referitoare la consultarea şi implicarea p ărţilor interesate în elaborarea şi
implementarea politicilor de mediu şi creează o strategie de promovare a transversalit ăţii
protecţiei mediului în sectoarele cele mai importante ale vie ţii economice, sociale şi culturale.
Concluzia care se impune în urma trecerii în revist ă a politicii de mediu a României este c ă la
nivelul anului 2003 s-a realizat transpunerea, în cea mai mare parte, a acquis-ului comunitar
în legislaţia naţională. Referitor la implementarea acestuia şi la crearea cadrului institu ţional
şi a resurselor umane corespunzătoare realizării acestui obiectiv se poate observa inten ţia de a
răspunde criticilor UE, însă progresul în aceast ă direc ţie nu poate fi realizat decât cu
implicarea unor ridicate costuri financiare. Faptul c ă România, al ături de Bulgaria, s-a deta şat
de celelalte ţări candidate din Europa Centrală şi de Est şi va adera la o dat ă ulterioar ă (2007,
spre deosebire de 2004) poate fi privit ca un aspect pozitiv prin prisma dezvolt ării structurilor
adecvate implementării politicii de mediu şi a infrastructurii de mediu, prin suplimentarea
asistenţei financiare a UE din fondurile de pre-aderare Phare, ISPA şi LIFE.
40
BIBLIOGRAFIE:
Articole:
Relicovschi, Adina – „Politici în managementul mediului”, Institutul European din România,
Bucureşti: 2000
Jehlicka, Petr -“Environmental Implications of Eastern Enlargement of the EU: The End of
Progressive Environmental Policy?”, Robert Schuman Centre for Advanced Studies,
European University Institute: Florence, 2002.
KOK, Wim – „Enlarging the European Union: Achievements and Challenges ?”, Robert
Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute: Florence, 2003.
Rapoarte:
2002 Regular report on Romania’s progress towards accession – SEC(2002)1409,
Bruxelles,
2002.
“România curată – Program concret pentru sănătatea mediului”, Bucureşti: aprilie
2002
“Europe’s Environment: The Third Assesment” - Environmental Assesment Report,
European Environment Agency: Copenhagen, 2003.
“Raport asupra progreselor înregistrate în pregătirea pentru aderarea la
Uniunea
Europeană în perioada septembrie 2002 - iunie 2003”, Guvernul României :iunie 2003.
Legislaţie:
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the
Economic and social Committee, the Committee of the Regions and the candidate countries
in Central and Eastern Europe of 20 May 1998 on Accession strategies for the
environment:
41
meeting the challenge of enlargement with the candidate countries in Central
and Eastern
Europe
Communication from the Commission of 15 May 2001 - A sustainable Europe for a better
world: a European Union strategy for sustainable development (Commission's
proposal to
the Gothenburg European Council).
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the
Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 17 July 2002 on
Environmental Agreements at Community Level within the Framework of the
Action Plan on
the "Simplification and Improvement of the Regulatory Environment„
Communication from the Commission to the Council and to the European Parliament:
Roadmaps for Bulgaria and Romania – COM(2002)624 final
Decision No 1600/2002/EC of the European Parliament and of the Council of 22 July 2002
laying down the Sixth Community Environment Action Programme . OJ L 242, 10/9/2002
Decision No 466/2002/EC of the European Parliament and of the Council of 1 March 2002
laying down a Community action programme promoting non-governmental organisations
primarily active in the field of environmental protection [Official Journal L 75, 16.03.2002]
Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001 on the
assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council of 23 January 2002
on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental
damage [COM(2002) 17 final
Regulation (EC) No 1980/2000 of the European Parliament and of the Council of 17 July
2000 on a revised Community eco-label award scheme [Official Journal L 237, 21.09.2000].
Regulation (EEC) No 1655/2000 of the European Parliament and of the Council of 17 July
2000 concerning the financial instrument for the environment (LIFE).
42
Regulation (EEC) No 761/2001 of the European Parliament and of the Council of 19 March
2001 allowing voluntary participation by organisations in a Community eco-management and
audit scheme (EMAS).
Adrese de web:
http://www.euobserver.com/
http://www.euractiv.com
http://www.gefonline.org
http://www.infoeuropa.ro
http://www.mappm.ro
http://www.mie.ro
http://www.un.org/
43
ANEXA : Evoluţia în timp a politicii de mediu
Sursa: www.euractiv.com

UNIVERSITATEA “ALEXANDRU IOAN CUZA” IAŞI

CENTRUL DE STUDII EUROPENE
SUPORT CURS

POLITICI EUROPENE
Prof.univ.dr. Gabriela Carmen PASCARIU
POLITICI EUROPENE
Modul I. Politica regională a UE – elemente definitorii
1. Fişe de sinteză privind politica regională
2. Fişa I. Etape în evoluţia politicii regionale
3. Fişa II. Obiectivele politicii regionale 2000-2006 raportat la perioada de programare
1994/1999
4. FISA III. Evoluţia politicii regionale, impactul si noua politica 2007-2013
5. Întrebări pentru verificarea cunoştinţelor
Modul II. Politica Agricolă Comună
1. Unitatea de curs 1 -. Lansarea PAC. Obiective şi principii
2. Unitatea de curs 2 - Sistemul de intervenţie în cadrul PAC
3. Unitatea de curs 3 - Evoluţia şi reformele PAC
4. Unitatea de studiu 4 - PAC si dezvoltarea rurala in România. Rolul administraţiei
publice locale
Modulul III. Politica de mediu a Uniunii europene
1. Politica de mediu – componentă a modelului european al dezvoltării durabile
2. Dezvoltări instituţionale şi actorii comunitari ai Politicii Europene de Mediu
3. Obiectivele, principiile şi instrumentele politicii de mediu
4. Programele europene de acţiune, realizări şi perspective
5. Politica europeană de mediu şi România
Modulul IV Politici Sociale
Module curs
Piata interna
Coeziunea
Dezvoltarea durabila
1
Modul I
Politica regională a UE – elemente definitorii
Politica regională a Uniunii Europene cuprinde ansamblul instrumentelor şi procedeelor
aplicate în scopul creşterii gradului de coeziune economico-socială a ansamblului comunitar.
Coeziunea desemnează acel nivel de convergenţă reală între economiile şi regiunile unui
sistem
aflat în proces de integrare care asigură funcţionarea optimă, echilibrarea şi promovarea unei
dezvoltări armonioase în condiţii de cost economic şi social minim.
Instrumentul principal al politicii de coeziune al UE îl constituie sistemul fondurilor
structurale. Pana in 2006, sistemul a fost format din: Fondul European de Dezvoltare Regională
(FEDER), Fondul Social European (FSE), Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă
-
secţiunea Orientare (FEOGA-O) şi Instrumentul Financiar de Orientare a Pescuitului (IFOP).
Perspectivele financiare 2007-2013 au antrenat si o reforma la nivelul politicii regionale,
sistemul
central de intervenţie fiind format in prezent din: FEDER, FSE si Fondul de Coeziune.
Unificarea fondurilor s-a realizat în 1988 în cadrul primei reforme a politicii structurale
comunitare, numită "Pachetul Delors I". Sistemul are la bază ideea concentării asupra unui
număr
redus de obiective prioritare şi coordonarea ansamblului instrumentelor financiare utilizate, în
scopul creşterii eficienţei în realizarea coeziunii. În acest scop, au fost definite patru concepte de
bază în utilizarea fondurilor: concentrarea, programarea, parteneriatul şi adiţionalitatea.
Primul concept se aplică prin concentrarea pe obiective şi pe regiuni eligibile stabilite de
Comisie. Prin reforma din 2000, fondurile structurale sunt utilizate pentru realizarea a trei
obiective:
dezvoltarea şi ajustarea structurală a regiunilor mai puţin dezvoltate (obiectiv 1), reconversia
economică şi socială a zonelor aflate în dificultate structurală (obiectiv 2) şi adaptarea şi
modernizarea politicilor şi sistemelor de educaţie, formare şi ocupare (obiectiv 3). Obiectivele 1
şi 2
sunt regionalizate şi reprezintă 81,2% din totalul finanţărilor (195 miliarde euro pentru perioada
2000-2006). Zonele de eligibilitate se stabilesc în baza unor criterii stricte: PIB pe locuitor, rata
şomajului, nivel de educaţie şi formare,etc. Ansamblul finanţărilor structurale se concentrează
pe
aceste zone, pentru a asigura o eficienţă sporită măsurilor de diminuare a disparităţilor
regionale.
Începând cu 2007, conform reformei din 2004, obiectivele devin:
Obiectivul 1: Convergenţă (regiuni cu PIB/loc < 75% media EU, efectul statistic, ţări
cu
PIB/loc < 90% pentru FC)
Obiectivul 2: Competitivitate regională şi ocupare (programe regionale
pentru FEADR
şi naţionale pentru FSE)
Obiectivul 3: Cooperare teritorială europeană (regiuni frontaliere şi regiuni )
Programarea se asigură prin fixarea unor programe de acţiune plurianuale, pentru o mai
bună gestionare a proiectelor , o mai bună coordonare şi facilitarea continuităţii în finanţare.
Parteneriatul urmăreşte coordonarea eforturilor de coeziune între diversele niveluri de
decizie şi acţiune: comunitar, naţional, regional, local. In acest sens, statele membre supun
aprobării
Comisiei planuri de dezvoltare elaborate în parteneriat cu colectivităţile regionale, în care se
includ
axele de dezvoltare, acţiunile şi fondurile de intervenţie. Ulterior, prin negocieri la nivel
comunitar,
Comisia adoptă un Cadru Comunitar de Sprijin stabilind orientările strategice în vederea
coordonării ansamblului intervenţiilor structurale. Cadrele comunitare se aplică prin programe
operaţionale aprobate de Comisie.
Adoptarea principiului adiţionalităţii are drept scop evitarea substituirii de către ajutorul
comunitar a subvenţiei naţionale. Fondurile structurale nu acoperă decât o parte din finanţarea
acţiunilor, asigurându-se astfel o mai bună responsabilizare a diverşilor actori implicaţi.
Deşi sistemul fondurilor structurale este cel mai important instrument al politicii regionale,
în procesul coeziunii acţionează şi alte instrumente. După 1993 a fost introdus Fondul de
Coeziune
pentru ţările întâmpinând dificultăţi în îndeplinirea criteriilor de convergenţă monetară. De
asemenea, Banca Europeană de Investiţii poate fi considerată ca având un rol în politica
structurală
regională, în măsura în care 2/3 din împrumuturi au fost acordate pentru proiecte de
infrastructură şi
2
de comunicaţii în regiunile eligibile cel puţin unuia dintre obiectivele prioritare. Nu în ultimul
rând,
politicile comunitare contribuie contribuie pe palierele specifice la diminuarea disparităţilor .
Este
îndeosebi cazul politicii monetare, a politicilor de unificare a pieţei interne, politicii concurenţei,
a
politicii sociale şi a politicii agricole.
Politica regională este considerată ca având efecte stimulative asupra procesului de
convergenţă, în pofida menţinerii unor disparităţi importante. Spre exemplu, PIB-ul pe locuitor
în
cele mai puţin dezvoltate ţări membre (Grecia, Spania, Portugalia), a trecut de la 68% din media
comunitară în 1988 la 79% în 1999. Perspectiva extinderii UE spre ţările Europei Centrale şi de
Est,
ridică însă o serie de întrebări asupra politicilor de coeziune legate mai ales de eficienţa politicii
actuale în evitarea Europei cu geometrie variabilă şi de capacitatea de susţinere financiară a
acţiunilor de dezvoltare în zonele cu potenţial economic redus. În procesul de pre-aderare au fost
adoptate fonduri speciale de asistenţă pentru ţările asociate, având drept rol esenţial pregătirea
acestora pentru participarea la piaţa internă şi aplicarea politicii structurale. Se urmăreşte
evident,
diminuarea riscurilor potenţiale de dezintegrare implicate de extinderea Uniunii spre ţări cu
nivel
scăzut de dezvoltare şi instituţii ineficiente. (pentru detalii privind extinderea, a se citi modulul
„Extinderea Uniunii Europene”)
Fişe de sinteză privind politica regională
Fişa I. ETAPE ÎN EVOLUŢIA POLITICII REGIONALE
I. concepţii şi practici pe plan naţional (etapa politicilor
preponderent naţionale)
Franţa: - parte integrantă din politica naţională prin planificare;
- prin al V-lea plan acţiunea regională devine o politică unitară de amenajare a teritoriului;
- are drept scop realizarea unui echilibru între Paris şi provincie, dezvoltarea
regiunilor în dificultate, reconversia şi amenajarea regiunilor dense, susţinerea
zonelor rurale.
Italia: - independentă de planificarea naţională;
- concentrată pe dezvoltarea infrastructurii de transport şi lucrări de irigaţii,
prin crearea în 1950 a "Cassa per il Mezzogiorno";
- axată pe industrializarea sudului, din 1957.
Regatul-Unit: - rezultă din acţiunile concertate ale Ministerelor Mediului,Finanţelor,
Industriei, Ocupării, Scottish Office, Welsh Office;
- I-le măsuri, în timpul crizei din 1934 şi reconstrucţia de după război.
Germania: -program de acţiuni regionale comune la nivelul guvernului federal şi cel al
landurilor şi crearea planurilor cadru de restructurare.
Belgia: - lansată în 1950, dependentă de executivele regionale.
Olanda: asociată politicii de industrializare a nordului şi a regiunilor caracterizate de
exodul populaţiei;
Danemarca:- legată de controlul utilizării solului şi resurselor naturale;
Luxemburg: cu scopul diversificării activităţilor.
3
Concluzii:
- măsuri de politică regională în cele mai multe dintre ţările membre;
- dincolo de diferenţele de conceptie, există o viziune unitară dar aplicată prin practici
diferite: subvenţii pentru industrie, măsuri restrictive pentru decongestionarea zonelor
aglomerate, subvenţii pentru dezviltarea infrastructurii, ocupare a forţei de muncă,
reconversie, strategii de implantare sau delocalizare în sectorul public.
- lipsite de eficacitate şi generând accentuarea disparităţilor.
II. insuficienta reglementare prin Tratatul de la Roma
conştientizarea necesităţii
acţiunii comunitare
Baza juridică:
Art. 2. Dezvoltarea armonioasă a activitaţilor în ansamblul Comunităţii;
Art.39. În elaborarea politicii agricole comune se va ţine cont de disparităţile între regiuni şi se
vor
opera gradual ajustările necesare;
Art. 123. Crearea Fondului Social European, administrat de Comisie pentru promovarea ocupării
şi
mobilităţii teritoriale şi profesionale a forţei de muncă;
Art. 92. Sunt compatibile cu piaţa comună ajutoarele naţionale necesare dezvoltării unor
activităti
sau regiuni în care nivlul de viaţă este scăzut şi şomajul ridicat (fără a ltera curentele de
schimb
într-o măsură contrară interesului comun).
Acţiuni:- intervenţia vice preşedintelui Comisiei în faţa Parlamentului, în 1959, pentru
elaborarea
unei doctrine a politicii regionale comune în scopul dezvoltării armonioase şi reducerea
ecartului între diversele regiuni;
- 1961: Conferinţa asupra Economiilor regionale şi crearea unui grup de lucru pentru
realizarea unui raport;
- 1965: I - Comunicare asupra Politicii regionale în Comunitate;(fără rezultat- presupunea
o intervenţie prea mare a Comunităţii în planul politicilor naţionale);
- Crearea Direcţiei XVI pentru politica regională, după fuziunea Comunităţilor(1967);
- 1969: Comisia prezintă un prim ansamblu de propuneri pentru dezvoltarea unei poltici
regionale: coordonarea politicilor naţionale şi a politicilor comunitare care au incidenţe în
plan regional, crearea Fondului European de Dezvoltare Regională(primite cu rezervă, cu
excepţia Italiei şi ramase fără consecinţe imediate);
- oct. 1972, şefii de state sau guverne, reuniţi la Paris, decid că diminuarea dezechilibrelor
structurale şi regionale în Comunitate este prioritară; (accentuarea disparităţilor, criza
petrolieră, perspectiva extinderii, diferenţele în acordarea ajutoarelor naţionale cu efecte
negative în planul concurenţei).
III. măsuri structurale punctuale, dispersate şi specifice, prin fonduri
gestionate
independent (1975-1988)
Axele politicii regionale comunitare:
- coordonarea măsurilor comunitare cu incidenţă regională, fără a viza direct
dezvoltarea regională;
- coordonarea politicilor naţionale în materie de edzvoltare regională, prin
Comitetul Politicii Regionale (1975);
- acţiuni directe, prin diverse instrumente, locul central revenind
FEDER(1975).
Instrumentele bugetare:
- Fondul european de dezvoltare regională - FEDER
- Fondul european de orientare şi garantare agricolă - secţiunea Orientare
(FEOGA-O)
- Fondul social european – FSE
4
IV. politică regională comunitară, după reforma din 1988:
ELEMENTE DEFINITORII
Obiectiv: asigurarea unui nivel de convergenţă reală între economiile şi regiunile UE care
să
permită, în contextul integrării, o dezvoltare echilibrată a ansamblului comunitar în condiţii de
cost
economic şi social minim
Argumentare: riscurile de dezintegrare - prin disfuncţionalitate şi lipsa susţinerii
democraticeantrenate
de disparităţile economice, sociale şi spaţiale ce caracterizează economia UE
Fundamentare juridică:
- Tratatul UE art.2 - "să promoveze o dezvoltare armonioasă şi echilibrată a activităţilor
economice în întreaga Comunitate, (...) un nivel înalt al ocupării forţei de muncă şi al protecţiei
sociale, creşterea nivelului de trai şi a calităţii vieţii, coeziunea economică şi socială şi
solidaritatea între statele membre."
- Tratatul UE art. 130a - "pentru a promova dezvoltarea armonioasă a ansamblului
Comunităţii,
aceasta dezvoltă şi urmăreşte acţiuni care conduc la întărirea coeziunii ei economice şi sociale.
Comunitatea urmăreşte, în special, reducerea diferenţelor între nivelurile de dezvoltare ale
diverselor regiuni şi ridicarea nivelului regiunilor defavorizate, inclusiv a zonelor rurale."
Instrumente:
- Fonduri structurale
- Fondul european de dezvoltare regională - FEDER
- Fondul european de orientare şi garantare agricolă - secţiunea Orientare
(FEOGA-O)
- Fondul social european - FSE
- Instrumentul financiar de orientare a pescuitului - IFOP
- Fondul de coeziune - FC
- Instrumentul structural de pre-aderare ISPA
- Sistemul de credite al Băncii Europene de Investiţii
- Politicile comunitare - de unificare a pieţei interne, monetară, a concurenţei,
agricolă, socială şi
de mediu
Principii:
- concentrarea
- programarea
- parteneriatul
- adiţionalitatea
5
Fişa II. OBIECTIVELE POLITICII REGIONALE 2000-2006
raportat la
perioada de programare 1994/1999
Obiective prioritare
1994/1999 2000/2006
ob. 1: dezvoltarea şi ajustarea structurală a
regiunilor mai puţin dezvoltate;
ob. 2: reconversia regiunilor şi zonelor industriale
aflate în declin;
ob. 3: şomaj de lungă durată şi inserţie profesională;
ob. 4: adaptarea la mutaţiile industriale;
obiectiv 5a: adptarea structurilor agricole şi a
pescuitului;
ob. 5b: dezvoltarea zonelor rurale fragile;
obiectiv 6 (creat prin actul de adeziune al Austrei,
Finlandei şi Suediei): dezvoltarea regiunilor cu
densitate scăzută a populaţiei.
Ob. 1: dezvoltarea şi ajustarea structural ă a
regiunilor mai puţin dezvoltate;
Ob. 2: reconversia economică şi socială a zonelor
aflate în dificultate structurală;
Ob. 3: adptarea şi modernizarea politicilor şi
sistemelor de educaţie, formare profesional ă şi
ocupare.
O intervenţie specifică este rezervat ă structurilor
pescuitului. Acţiunile de dezvoltare rurală se
derulează în toată UE fiind finanţate prin findurile
structurale sau prin PAC.
OBIECTIV 1 Dezvoltare şi ajustare structurală a regiunilor
mai slab dezvoltate
1994 - 1999 2000-2006
ob. 1: dezvoltarea şi ajustarea structurală a
regiunilor mai puţin dezvoltate:
ELIGIBILITATE: regiuni de nivel NUTS II al
căror PIB pe locuitor este mai mic de 75% din
media comunitară, dar cu anume derogări.
METODĂ: Lista regiunilor eligibile este
publicată în anexa Regulamentului cadru şi
revizuita de Consiliu.
REZULTAT: 26,6% din populaţia UE.
FONDURI: FSE, FEOGA-O, IFOP.
Ob. 6: dezvoltarea regiunilor cu densitate
scăzută a populaţiei:
ELIGIBILITATE: regiuni finlandeze şi
suedeze, de nivel NUTS II- în principal, cu
densitate redusa (mai puţin de 8 loc./km)
METODĂ: listă publicată în anexa Actului de
adeziune, pentru 1995-1999, revizuibilă de
Consiliu.
REZULTAT: 0,4% din pop. UE
FONDURI: FEDER, FSE, FEOGA-O, IFOP
ob. 1: dezvoltarea şi ajustarea structurală a
regiunilor mai puţin dezvoltate:
ELIGIBILITATE:
- regiuni de nivel NUTS II, al căror PIB pe
locuitor este mai mic de 75% din media
comunitară;
- regiuni acoperite de ob. 6;
- regiuni ultra-periferice.
METODĂ: listă nerevizuibilă a regiunilor
eligibile fixată la 1 iulie 1999;
- 2 programe speciale: PEACE, în sprijinul
procesului de pace în Irlanda de Nord şi al
regiunilor frontaliere (2000-2006) şi programul
special de asistenţă în favoare unor regiuni
suedeze de nivel II, supuse anterior acţiunii ob.
6.
REZULTAT: 22,2 din pop. UE.
FONDURI: FEDER, FSE, FEOGA-O, IFOP
Susţinere tranzitorie: pentru regiunile eligibile
obiectivelor regionalizate în perioada 94-99,
dar neeligibile prin programul 2000-2006,
pentru a evita dezechilibrele posibile prin
întreruperea bruscă a sprijinului comunitar.
6
OBIECTIV 2 - Reconversia economică şi socială a zonelor
aflate în dificultate
structurală
1994 - 1999 2000 – 2006
obiectiv 2. Reconversia economică şi socială a
zonelor aflate în dificultate structurală
ELIGIBILITATE: - rata şomajului superioară
mediei comunitare; - procent de ocupare
industrială superioară mediei comunitare; -
declin al ocupării industriale.
METODĂ: listă fixată de Comisie la
propunerea statelor membre, fixată pentru 6 ani
şi revizuibilă după 3 ani.
REZULTAT: 16,3% din pop. UE.
FONDURI: FEDER, FSE.
obiectiv 5b. Dezvoltarea zonelor rurale
fragile
ELIGIBILITATE: nivel scăzut de dezvoltare
economică; cel puţin două criterii din: rată
ridicată de ocupare agricolă, nivel scăzut al
venitului agricol, densitate scăzută a populaţieicu
tendinţă de depopulare.
METODĂ: listă fixată de Comisie la
propunerea statelor membre, fixată pentru 6 ani.
REZULTAT: 8,8% din pop. UE.
FONDURI: FEOGA-O, FSE, FEDER.
obiectiv 2. Reconversia economică şi socială a
zonelor aflate în dificultate structurală
ELIGIBILITATE:- zone industriale (criterii
nemodificate); - zone rurale (slabă densitate a
populaţiei sau procent ridicat de ocupaţii
agricole, combinat cu şomaj ridicat sau cu
diminuarea pop.); - zone urbane, răspunzând cel
puţin unuia dintre criteriile: rată ridicată a
şomajului de lungă durată, nivel ridicat de
sărăcie, mediu degradat, criminalitate şio
delicvenţă, nivel scăzut de educaţie; - zone de
pescuit (parte imp. a pop. ocupată în sectorul
agricol şi scăderea gradului de ocupare ).
METODĂ: plafon al pop. comunitare eligibile -
18% - repartizat pe ţări în funcţie de pop. din
zonele industriale şi rurale, nivelul şomajului şi
a şomajului de lungă durată şi de plafonul de
maxim 25% reducere a susţinerii comunitare
prin ob. 2 şi 5b faţă de perioada 94-99. (ţările
membre propun o listă a zonelor pentru care
50% din pop. este acoperită de criteriile
definind zonele industriale şi rurale, iar Comisia
stabileşte lista definitivă în colaborare cu ţările
respective). Lista este valabilă 7 ani, cu
posibilitatea revizuirii în limita plafonului
aprobat
FONDURI: Feder, Fse
Se adaugă o susţinere tranzitorie degresivă prin
Feder până la 31 dec. 2005. Alta ajutoare pot fi
acordate prin Fse în cadrul ob.3, prin Feoga-G
în cadrul măsurilor de dezvoltare rurală
(inclusiv măsurile complementare PAC) şi prin
Ifop în cadrul măsurilor complementare
Politicii pescuitului.
7
Obiectiv 3. Adaptarea şi modernizarea politicilor şi sist. de
educaţie, formare şi
ocupare
1994 - 1999 2000 – 2006
Ob. 3: Lupta contra şomajului de lungă
durată şi inserţie profesională
- combaterea şomajului de lungă durată şi
facilitarea inserţiei profesionale a tinerilor şi a
persoanelor în pericol de excludere de pe piaţa
muncii;
- promovarea egalităţii şanselor.
Metodă:
- înafara regiunilor eligibile obiectivului 1.
Ob. 4: Adaptarea la mutaţiile industriale
- facilitarea adaptării lucrătorilor la mutaţiile
industriale şi evoluţia sistemelor de producţie.
Metodă:
- înafara regiunilor eligibile obiectivului 1.
Obiectiv 3. Adaptarea şi modernizarea
politicilor şi sistemelor de educaţie, formare
şi ocupare
- promovarea politicilor active pe piaţa muncii
pentru combaterea şomajului;
- promovarea accesibilităţii pe piaţa muncii;
- creşterea şanselor de ocupare prin sistemul de
educaţie şi formare continuă;
- promovarea măsurilor pentru facilitarea
adaptării la transformările economice şi sociale;
- promovarea egalităţii şanselor;
- acţiuni orientare spre resursele unmane luate la
nivel naţional, fără a prejudicia principiul
coeziunii.
Metodă:
- înafara regiunilor eligibile obiectivului 1.
INIŢIATIVE COMUNITARE
1994 - 1999 2000 - 2006
13 IC
Interreg II: cooperare transfrontalieră, reţele energetice,
cooperare în domeniul amenajării teritoriului;
Ocupare: promovarea egalităţii şanselor pentru femei şi a
accesului acestora la profesii de perspectivă şi funcţii de
responsabilitate; ameliorarea ocupării persoanelor cu
handicap; integrarea pe piaţa muncii a tinerilor de mai
puţin 20 de ani fără calificare sau formere de bază;
integrarea persoanelor ameninţate de excludere socială şi
acţiuni rasiale şi xenofobe.
Leader II: dezvoltare rurală.
Adapt:adaptarea forţei de muncă la schimbările
industriale şi ale societăţii informaţionale.
PME: creşterea competitivităţii IMM.
Urban: revitalizarea cartierelor urbane aflate în criză.
Konver: diversificare economică a regiunilor dependente
de sectorul apărării.
Regis II: integrarea regiunilor ultraperiferice.
Retex: diversificarea economică a regiunilor dependente
de industria textile- îmbrăcăminte.
Resider II: reconversia zonelor siderurgice.
RecharII: reconversia zonelor miniere.
Peace: susţinerea procesului de pace şi a reconcilierii în
Irlanda de Nord.
Pesca: diversificarea economică a zonelor dependente de
pescuit.
4 IC
Interreg III: cooperare
transfrontalieră, transnaţională şi
interregională pentru stimularea
dezvoltării şi amenajării armonioase şi
echilibrate a teritoriului european.
Leader+: dezvoltare rurală prin
programe de dezvoltare integrată şi
cooperarea grupurilor de acţiune
locală.
Equal: cooperare transnaţională
pentru promovarea de noi practici în
lupta contra discriminării şi
inegalităţii de orice natură în accesul
pe piaţa muncii.
Urban: reabilitarea economică şi
socială a oraşelor şi cartierelor aflate
în criză pentru promovarea dezvoltării
urbane durabile
IC anterioare, care nu se regăsesc în
aceste 4 iniţiative, pot fi incluse în
programele
obiectivelor 1, 2 şi 3.
8
RESURSE FINANCIARE
1994 - 1999 2000 - 2006
Resurse disponibile
- 141.471 milioane ECUS, 68% pentru ob.1.
- 9% din totalul creditelor pentru IC;
- Indexarea creditelor la nivelul fiecărui CCA.
Repartizarea creditelor statelor membre
Obiectivele 1, 2, 3, 4 şi 5b:
În funcţie de criteriile: populaţia eligibilă,
prosperitate naţională, prosperitate regională,
gravitatea relativă a problemelor dtructurale -
inclusiv şomajul şi nevoia de dezvoltare a
zonelor rurale.
Obiectiv 6:
Conform actului de adeziune al Finlandei şi
Suediei
.
Obiectiv 5a:
În continuitate cu perioada precedentă şi ţinând
cont de nevoile structurale specifice ale
agriculturii şi pescuitului.
Resurse disponibile
- 195 miliarde euro: 69,7% pentru ob.1, 11,5%
pentru ob.2, 12,3% pentru ob.3 şi 0,5% pentru
acţiuni structurale în sectorul pescuit, înafara
ob.1;
- 5,35% din totalul creditelor sunt rezervate IC;
- indexarea creditelor, la nivelul bugetului
comunitar, de 2% pe an.
Repartizarea creditelor statelor membre
Obiectivele 1 şi 2:
În funcţie de criteriile: populaţia eligibilă,
prosperitate naţională, prosperitate regională,
gravitatea relativă a problemelor dtructurale -
inclusiv şomajul.
Obiectiv 3:
În funcţie de criteriile: populaţia eligibilă,
prosperitate naţională, situaţia ocupării,
gravitatea excluderii sociale, nivelul de educaţie
şi de formare, participarea femeilor pe piaţa
muncii.
Pescuit:
Repartiţie de către Comisie
Rezervă de performanţă:
4% din creditele alocate la nivel naţional sunt
puse la dispoziţie la începutul perioadei; restul
sunt alocate la jumătatea perioadei, celor mai
performante programe.
9
Instrumentul structural de preaderare – fond adaptat
tarilor aflate in
proces de aderare
Scop: extinderea UE spre ţările Europei Centrale şi de Est în condiţiile unor riscuri minime
de
dezintegrare prin disfuncţionalitate
Strategia de pre-aderare pentru 2000 - 2006:
- punerea în aplicare a unei strategii globale de pre-aderare pentru pregătirea ţărilor în
vederea aderării la UE;
- gruparea într-un cadru unic (Parteneriatele de aderare) a sprijinului UE;
- familiarizarea ţărilor candidate cu procedurile şi politicile UE în scopul participării
eficiente la programele comunitare şi aplicarea acqui-ului comunitar.
Instrumente:
- Phare: consolidarea instituţiilor, participarea la programele comunitare, dezvoltare
regională şi socială, restructurare industrială, dezvoltarea IMM;
- Sapard: modernizarea agriculturii şi favorizarea dezvoltării rurale;
- Ispa: dezvoltarea infrastructurii de transport şi protecţia mediului.
Asistenţa financiară:
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total
Phare 1560 1560 1560 1560 1560 1560 1560 10920
Sapard 520 520 520 520 520 520 520 3640
Ispa 1040 1040 1040 1040 1040 1040 1040 7280
Total 3120 3120 3120 3120 3120 3120 3120 21840
Milioane euros, preţuri 1999
Repartiţia resurselor Ispa:
- fixată de Comisie în funcţie de populaţie, PIB pe loc. (PPC), suprafaţă:
- Bulgaria 8-12%, Cehia 5,5-8%, Estonia 2-3,5%, Ungaria 7-10%, Lituania 4-6%, Letonia 3,5-
5,5%, Polonia 30-37%, România 20-26%, Slovenia 1-2%, Slovacia 3,5-5,5%.
10
Fisa 3
11
Întrebări pentru verificarea cunoştinţelor
- care sînt principalele momente în adoptarea politicii regionale
comunitare;
- ce instrumente financiare şi ce principii sînt folosite în politica
regională;
- care sînt obiectivele prioritare actuale şi care sînt principalele
evoluţii, raportat la
perioada 2000-2006;
- care sînt modalităţile de intervenţie, responsabilităţile, gestiunea
şi condiţiile de
finanţare prin politica regională;
TEMĂ:
1. Analizati Programele Operationale Sectoriale si elaborati un
sistem de proiecte
integrate pentru dezvoltarea durabila a unei entitati teritoriale la
alegere. Se
poate opta si pentru o arie tematica (turism, inovatie, educatie si
formare
profesioanla, etc).
2. În ianuarie 2003, Comisarul Michel Barnier a prezentat
Parlamentului european
al doilea Raport asupra coeziunii economice şi sociale intitulat
„Unitatea Europei,
solidaritatea popoarelor, diversitatea teritoriilor”. Raportul include
un bilanţ al
politicii de coeziune aplicate după 1989 şi ridică principalele
întrebări legate de
viitorul acestei politici în perspectiva unei Europe extinse. El a fost
actualizat prin
alte două rapoarte (2004 şi 2006) asupra progreselor in coeziunea
economica si
sociala. Rapoartele se găsesc la adresa http://inforegio.cec.eu.int
sau pot fi pus la
dispoziţie, la cerere, de către tutore (e-mail: gcpas@uaic.ro ).
În baza acestor rapoarte, elaboraţi o lucrare de sinteză asupra
principalelor rezultate
ale politicii regionale şi a perspectivelor acestei în contextul
extinderii UE spre Europa
Centrală şi de Est.
12
Modul II
Politica Agricolă Comună
Modulul prezintă şi analizează aspectele teoretice ale intervenţiei
pe pieţele agricole
europene; explică argumentele adoptării unei politici comune în
domeniul agriculturii;
analizează mecanismele de intervenţie şi evoluţiile în aplicarea
Politicii Agricole Comune
(PAC) ; analizează efectele PAC şi cauzele reformei; prezintă
principalele etape în reformarea
PAC şi perspectivele în contextul extinderii.
Studenţii vor dobândi cunoştinţele necesare înţelegerii rolului PAC
în procesul de integrare şi
în cel de extindere a UE.
Modulul este împărţit în 3 unităţi de studiu, în total 7 ore de lucru individual.
Agricultura a fost domeniul pentru care s-a prevăzut aplicarea unei politici comune încă din
primele etape ale construcţiei europene. Agricultorii reprezentau în momentul semnării
Tratatului
de la Roma 25% din populaţia activă. Dincolo de apartenenţa la aceeaşi arie de civilizaţie, în
care
agricultura şi ţăranii au constituit baza edificării culturii europene, caracteristica principală a
Europei agricole era diversitatea sistemelor şi structurilor de exploatare, a metodelor de gestiune
şi
a politicilor.
Din altă perspectivă, Europa de Vest nu reuşise încă să depăşească, în pofida sprijinului
american acordat prin Planul Marshall şi a eforturilor de coordonare a politicilor de dezvoltare în
cadrul OCDE, întârzierea economică şi dezechilibrele provocate de anii de război. Agriculturile
europene, chiar cele mai moderne (M. Britanie, Olanda, Danemarca), erau încă puţin
mecanizate,
foloseau cantităţi reduse de îngrăşăminte, iar rolul produselor fitosanitare era ignorat.
Exploataţii
familiale de mici dimensiuni, nespecializate, nu puteau să asigure decât venituri de subzistenţă
întro
agricultură de autoconsum, departe de a oferi necesarul de produse alimentare şi de a face faţă
concurenţei externe, venită îndeosebi din partea SUA.
Politica Agricolă Comună (PAC) s-a dorit a fi, într-un astfel de context, soluţia pentru
atingerea a trei categorii de obiective: economice – promovarea progresului tehnic, alocarea
optimă
a resurselor, creşterea producţiei; sociale – nivel de viaţă echitabil pentru agricultori, preţuri
rezonabile pentru consumatori, şi politice – garantarea securităţii alimentare.
13
Unitatea de curs 1 -. Lansarea PAC. Obiective şi
principii
Unitatea solicită 2 ore de lucru
1.1. Obiectivele PAC
Prin Politica Agricolă Comună, ţările membre şi-au dorit atingerea următoarelor obiective:
1. creşterea productivităţii în agricultură, promovarea progresului tehnic,
asigurând
dezvoltarea raţională a producţiei agricole şi utilizarea optimă a factorilor de producţie,
îndeosebi a
muncii;
2. asigurarea unui nivel de viaţă echitabil populaţiei agricole, în special prin
ridicarea
venitului individual al celor ce lucrează în agricultură;
3. stabilizarea pieţelor;
4. garantarea securităţii în aprovizionare;
5. asigurarea de preţuri rezonabile pentru consumatori.
Tratatul de la Roma propunea în fapt elaborarea unui program comun de dezvoltare a
agriculturii ţărilor membre care să ţină cont de:
a) caracterul particular al activităţii agricole decurgând din structura socială a agriculturii şi
disparităţile structurale şi naturale între diversele regiuni agricole;
b) necesitatea de a opera gradual ajustările oportune;
c) faptul că, în statele membre, agricultura constituie un sector intim legat de ansamblul
economiei.
Condiţionarea obiectivelor de luarea în considerare a acestor aspecte particulare
urmărea
să impună mecanisme de integrare tolerabile pentru producători (un interes particular prin
protecţia
unei categorii sociale dispunând de forţă politică puternică) şi care să nu compromită ajustarea
structurală a agriculturii prin eventuale dezechilibre în măsură să frâneze dezvoltarea
economică (un
interes general).
Pentru a înţelege opţiunile ţărilor membre CEE în materie de politică agricolă comună se
impune şi prezentarea precizărilor făcute la Conferinţa de la Stressa (1958) în
legătură cu
obiectivele acesteia. Compararea politicilor naţionale existente la acea dată şi punerea de acord
a
resurselor şi nevoilor au permis trasarea primelor linii directoare ale viitoarei politici comune.
Restructurarea agriculturii comunitare era o necesitate, dar trebuia realizată fără a se aduce
atingere
sistemului de exploataţie familială. Dat fiind că toate costurile de producţie erau mai ridicate în
Comunitate decât în celelalte mari ţări producătoare, preţurile urmau să fie aduse la un nivel
uniform şi mai ridicat decât preţurile mondiale, fără a incita însă la supraproducţie. În acelaşi
timp,
politica agricolă trebuia să permită participarea echilibrată la comerţul mondial prin protejarea
pieţei interne.
1.2. Principiile PAC
Pentru realizarea obiectivelor politicii agricole comune au fost aplicate trei principii
esenţiale: unicitatea pieţei, preferinţa comunitară şi solidaritatea financiară.
Unicitatea pieţei
Unicitatea pieţei presupune libera circulaţie a produselor agricole între ţările UE prin
eliminarea taxelor vamale, a restricţiilor cantitative sau a altor măsuri de politică comercială cu
efect similar.
Din aplicarea acestui principiu rezultă unicitatea preţurilor pentru produsele agricole în toată
Comunitatea ca urmare a mecanismelor pieţei. Iniţiatorii politicii agricole au decis însă că
realizarea
obiectivelor propuse obligă la o gestiune centralizată şi stabilirea unor preţuri unice comunitare
prin
decizii politice. Fixate anual în ECU, începând cu anul agricol 1967-1968, acestea sunt rezultatul
dezbaterilor din cadrul Consiliului de Miniştri şi reprezintă punctul central al sistemului de
preţuri
folosit în politica agricolă comună.
Deşi de o mare simplitate, principiul unicităţii nu a funcţionat întotdeauna. Statele membre
au adoptat diverse măsuri de protecţie netarifară, de tipul măsurilor fito-sanitare şi veterinare,
al
reglementărilor administrative, al sumelor monetare compensatorii.
14
Armonizarea legislaţiilor naţionale, realizată în mare parte abia după 1993 prin formarea
pieţei unice, a contribuit esenţial la funcţionalitatea principiului unicităţii pieţei.
Preferinţa comunitară
Preferinţa comunitară a fost consecinţa logică a constituirii pieţei agricole unice şi a dorinţei
Comunităţii de a elimina dependenţa consumului de piaţa externă. Aplicarea ei s-a realizat
printr-un
sistem de prelevări variabile şi de restituiri. Funcţiile principale au fost de garantare a
veniturilor
agricultorilor şi de menţinere a stabilităţii pieţei interne.
Prelevarea este o taxă vamală variabilă. Ea ridică preţul de import la nivelul preţului intern
şi acţionează ca restituire la import în cazul când raportul de preţuri este invers. Sistemul
reuşeşte
astfel să asigure o izolare completă a pieţei interne prin protecţie absolută.
În practică, principiul preferinţei comunitare a suportat frecvente derogări. UE a renunţat în
numeroase situaţii la aplicarea prelevărilor sau a fixat prelevări scăzute, fie din proprie
iniţiativă, fie
sub presiuni externe din partea principalilor săi parteneri.
Realitatea a demonstrat că Europa nu a devenit prin prelevările variabile o „fortăreaţă".
Aproximativ 85% din importurile sale au căzut sub incidenţa taxelor vamale şi s-au realizat
printr-o
protecţie scăzută, sub poziţiile consolidate prin negocierile OMC. Prelevările agricole s-au
aplicat
unui număr redus de produse. Este adevărat însă că au fost produse strategice, ocupând o
pondere
foarte ridicată în fluxurile comerciale agricole, puternic concurate de marii producători
mondiali.
Ca urmare a negocierilor rundei Uruguay (1986 - 1993), prelevările variabile au fost
înlocuite cu taxele vamale. Acestea la rândul lor au fost diminuate cu 36% până în 2000.
Se poate spune că măsurile de protecţie externă adoptate de UE sunt rezultatul unui echilibru
între interesele agricole şi cele ale politicii comerciale adeseori contradictorii. Un echilibru fragil
care a condus la ajustări repetate ale OCP în aşa fel încât să se asigure eficacitatea
mecanismelor de
intervenţie pe piaţa internă dar în contextul respectării angajamentelor comerciale şi dezvoltării
comerţului exterior.
Solidaritatea financiară
Considerată o condiţie esenţială de realizare şi menţinere a unui spaţiu integrat, solidaritatea
financiară1 a constat în sfera politicii agricole în gestionarea şi suportarea în comun a
cheltuielilor
aferente.
Ca instrument de realizare, Consiliul a decis în 1962 constituirea unui fond unic - Fondul
European de Orientare şi Garantare Agricolă - FEOGA. Conceput ca un
simplu capitol în
bugetul comunitar, fondul este lipsit de o structură administrativă proprie şi acţionează la
nivelul
statelor membre indirect, prin intermediul unor organisme naţionale. Gestiunea comună este
asigurată prin intermediul Comisiei care, însă, pentru acţiunile structurale are nevoie de avizul
Comitetului pentru structurile agricole şi dezvoltare rurală, iar pentru problemele financiare de
avizul Comitetului FEOGA, format din reprezentanţii statelor membre.
Fondul este structurat pe două secţiuni: Garantare – destinată acoperirii cheltuielilor
privind pieţele agricole şi politica preţurilor şi Orientare – pentru susţinerea reformelor
structurale,
realizarea obiectivelor de politică socială şi sprijinul dezvoltării zonelor rurale. Ponderea în
bugetul
comunitar a scăzut în mod constant (de la 80% în anii ’70 la 40-45% în prezent), ca urmare a
eforturilor de reformare a politicii agricole.Cea mai mare parte a resurselor FEOGA a fost
utilizată
pentru acţiunile de garantare (peste 90%).
Modul de constituire a bugetului comunitar şi utilizarea acestuia în cea mai mare parte
pentru agricultură au generat şi generează în continuare contradicţii de interese între statele
membre, contradicţii agravate de extinderile succesive ale Uniunii. Tensiunile provin din faptul
că
unele ţări sunt beneficiare nete, în timp ce altele, mai puţine la număr, sunt contribuitoare nete.
1 I. Ignat, “Uniunea Economică şi Monetară Europeană”, Ed. Synposion, Iaşi,
1994, p.39.
15
Unitatea de curs 2 - Sistemul de intervenţie în
cadrul PAC
Unitatea solicită 2 ore de studiu
Organizarea comună a pieţelor
Mecanismul de integrare agricolă ales de Comunitate a fost organizarea pieţelor la nivel
comunitar. Sistemul OCP a cuprins treptat 91% din producţia agricolă, mecanismele de
intervenţie
diferind de la o piaţă la alta. Dincolo însă de eterogenitatea rezultată, analiza OCP relevă trei
elemente definitorii :
- unicitatea pieţei prin determinarea preţurilor comune;
- garantarea preţurilor prin intervenţii pe piaţa internă;
- un sistem de protecţie la frontieră a pieţei europene pentru asigurarea
preferinţei
comunitare.
În funcţie de modul în care se regăsesc şi interacţionează cele trei elemente pe diferitele
pieţe, OCP cunosc următoarele forme, delimitate după principalul instrument de intervenţie:
- organizaţii comune prin preţ garantat;
-organizaţii comune prin subvenţii directe;
-organizaţii comune prin protecţie externă.
Principala formă de organizare a pieţelor la nivel comunitar, acoperind aproximativ 70% din
produsele agricole o reprezintă OCP prin preţ garantat (fig.3.1); este organizarea care oferă
maximum de garantare.
16
Dar adaptarea OCP la specificul pieţelor agricole şi condiţionarea externă au condus la
diminuarea intervenţiei şi dezvoltarea unor formule mai suple de tipul intervenţiilor
condiţionale
sau a subvenţiilor complementare preţului garantat (tabelul 3.1.). De asemenea, pentru
aproximativ
30% din producţia agricolă se asigură o garantare minimă, fie doar prin protecţie externă
(25%), fie
prin subvenţii directe(5%). Principala caracteristică a OCP cu garantare minimă o constituie
lipsa
preţurilor comune.
PIEŢE AGRICOLE
LIBERE 9%
PRIN PREŢ GARANTAT 70%
INTERVENŢIE
AUTOMATĂ
(cu introducerea
ulterioară a parametrilor
de intervenţie)
- orez
- lapte
- zahăr
INTERVENŢII
CONDIŢIONALE
- viti-vinicultura
- legume şi fructe
- carne porcine
SUBVENŢII
COMPLEMENTARE
- cereale
- carne bovine
- carne ovine
- ulei de măsline
FĂRĂ PREŢ GARANTAT 30%
PRIN SUBVENŢII
- fructe şi legume proaspete
- bumbac
- furaje uscate
- tutun
- plante textile
- viermi de mătase
- oleaginoase
- proleaginoase
- unele legume
PRIN PROTECŢIE EXTERNĂ
- produse avicole
- produse situate în afara
anexei II
ORGANIZAŢII COMUNE DE
PIAŢĂ 91%
17
Schema clasică de intervenţie pe pieţele agricole europene o reprezintă însă OCP prin preţ
garantat, cuprinzând reglementarea pieţelor interne prin preţuri comune şi un sistem de protecţie
externă.
EVOLUŢIE:
- criza agro-bugetară;
- presiunile externe.
PIEŢELE COMUNE ORGANIZATE
Garantare maximă:
(intervenţie
automată)
- unicitatea pieţei;
- garantarea
preţurilor pentru
cantităţi nelimitate;
- protecţie externă
prin sistemul
prelevărilorrestituirilor.
Garantare medie:
(intervenţie condiţionată)
- diminuarea preţurilor de
intervenţie;
- reducerea perioadei de
achiziţie;
- stocarea la producător;
- organisme profesionale
Garantare minimă:
1. SUBVENŢII DIRECTE
2.PROTECŢIE EXTERNĂ
- prelevări – restituiri;
- taxe vamale.
Parametri de intervenţie :
- nivelul preţului;
- situaţia pieţei;
- tipul produsului;
- calitatea produsului;
- spaţiul şi timpul.
Tipuri de intervenţie:
1.asupra veniturilor:
- scăderea preţurilor;
- taxe de coresponsabilitate;
- diminuarea subvenţiilor.
2.asupra volumului producţiei:
- cote;
- cantităţi maxim garantate.
3.asupra factorilor:
- “îngheţarea” terenurilor;
- extensificare.
18
Evoluţia sistemului OCP
În timp, luând notă de evoluţia agriculturii europene în anii ‚80, politica agricolă comună a
adaptat intervenţia prin preţ garantat în funcţie de situaţia pieţelor. Rezultatul a constat în
trecerea
OCP de la o intervenţie automată cu garantare necondiţionată a producţiei realizate spre forme
cu
intervenţie condiţionată care limitează garanţia acordată.
Modularea intervenţiilor s-a realizat pe baza a 6 parametri: nivelul preţului;
situaţia pieţei;
tipul produsului; calitatea produsului; spaţiul; timpul.2
Până la reforma Mac Sharry (1992), evoluţia PAC s-a caracterizat în principal prin încercări
diverse de reducere a garanţiilor agricole. Instituţiile comunitare au adoptat după a doua
jumătate a
deceniului opt măsuri de diminuare a veniturilor agricultorilor în speranţa că vor
avea drept
rezultat reducerea excedentelor şi restructurarea producţiei. Ele au constat în: scăderea
preţurilor
agricole, introducerea taxelor de coresponsabilitate şi reducerea subvenţiilor
directe acordate în
unele sectoare.
Dar, acţiunile luate pentru diminuarea veniturilor agricultorilor nu au avut efectele dorite în
planul stabilizării pieţelor. Unul din factorii esenţiali care au limitat eficienţa acestora l-a
reprezentat posibilitatea compensării reducerilor de venit prin creşterea producţiei. Era deci
logic să
se intervină prin limitarea cantităţilor garantate. Mecanismele prin care Comunitatea a încercat
– şi
a reuşit – să limiteze volumul producţiei, şi implicit al excedentelor, sunt sistemul
cotelor şi
sistemul stabilizatorilor bugetari.
După 1988 eforturile europenilor de gestionare a pieţelor agricole s-au orientat şi asupra
reducerii capacităţii productive a agriculturii prin măsuri de “îngheţare” a
terenurilor şi de
extensificare.
Ca rezultat al măsurilor de reformare a PAC organizaţiile de piaţă au evoluat de la OCP prin
preţ garantat spre OCP prin subvenţii directe şi de la OCP prin subvenţii directe spre OCP prin
simplă protecţie externă (tabel 3.1.).
Tabel 3.1. Evoluţia Organizaţiilor Comune de Piaţă
OCP prin preţ garantat OCP fără preţ garantat
Intervenţie
automată
Introducerea
parametrilor de
intervenţie
Intervenţie
condiţională
Subvenţii
complementare
Subvenţii
directe
Protecţie externă
Cereale ————→ ⎯——————————→x
Lapte ————–→ x
Zahăr ————–→ x
Orez x
Produse
vitivinicole
x
Legume – fructe x
Carne porcine x
Grâu dur x
Carne bovine ————–→ x
Carne
ovine/caprine
————–→ x
Ulei de măsline x
Tutun ————–→ x
2P. Baudin, L’Europe face à ses marchés agricoles, Economica, Paris, 1993,
p.100.
19
Oleaginoase ————–→ x
Proteaginoase x
Alte fructe şi
legume
x
Plante textile x
Ouă x
Păsări x
Total (% în total
OCP)
45% 25% 5% 25%
Dinamica OCP, caracterizată de tendinţele menţionate, este considerată a fi rezultatul unei
legi proprii de evoluţieEa nu reflectă însă altceva decât că o opţiune eficientă în anumite
condiţii nu
reprezintă o soluţie absolută; că, acolo unde intervenţiile sfidează legile pieţei şi nu sunt
modulate
în funcţie de modificarea datelor iniţiale, dezechilibrele nu întârzie să apară.
Reforma MacSharry a confirmat de altfel că în politica agricolă comună, garantarea preţurilor
nu
mai reprezintă principalul mijloc de intervenţie. Reforma continuă tendinţa de liberalizare a
pieţelor
care s-a manifestat în deceniul nouă, iar preocupările instituţiilor comunitare sunt tot mai mult
îndreptate spre componenta structurală a PAC. Politica structurală a fost prevăzută în art. 39 al
Tratatului de la Roma cu scopul de a susţine şi stimula modernizarea agriculturii şi ameliorarea
structurilor de producţie. Dar, numai anii ’80 cunosc o dezvoltare a măsurilor structurale care au
reuşit să dea conţinut unei politici structurale agricole; reforma fondurilor socio-
structurale din
1989 şi reforma agricolă din ’92 i-au conferit apoi un loc esenţial în asigurarea coeziunii în
Uniunea
Europeană.
Politica structurală agricolă
Spre deosebire de politica preţurilor, care obligă la o uniformizare a reglementărilor
naţionale şi la o gestiune centralizată, acţiunile structurale au putut fi lăsate la dispoziţia
statelor
membre. Până în 1972, rolul PAC a fost de coordonare a politicilor structurale naţionale şi de
susţinere financiară parţială – 25%, excepţional 45% – a anumitor proiecte. Erau vizate
îndeosebi
măsurile privind: adaptarea şi ameliorarea condiţiilor de producţie (comasarea, asanarea şi
amenajarea terenurilor); reorientarea producţiei; adaptarea şi îmbunătăţirea comercializării;
dezvoltarea debuşeelor pentru produsele agricole.
Primii paşi . Programul Mansholt
Memorandumul „Mansholt”3 reprezintă, indiscutabil, primul moment de referinţă în politica
structurală comunitară, prin baza teoretică şi argumentarea pe care le oferă.
Pornind de la constatarea limitelor PAC –axată pe garantarea preţurilor– în modernizarea şi
ameliorarea structurilor de producţie şi ridicarea nivelului de viaţă a agricultorilor, Mansholt
recomanda dezvoltarea politicilor structurale. Programul „Agricultura 1980” –
partea operaţională a
memorandumului- oferă un plan de reformă pentru a sprijini agricultura „să iasă din poziţia
inferioară în care se găseşte atât din punct de vedere economic cât şi social”. Soluţia principală
era
văzută de Mansholt în restructurarea producţiei şi comercializării printr-un ansamblu de
măsuri
constând în: reducerea preţurilor, acţiuni la nivelul structurilor de producţie, acţiuni în favoarea
echilibrării pieţelor şi ameliorarea funcţionării lor.
Memorandumul atrăgea atenţia asupra faptului că problema principală a agriculturii
europene este de natură structurală şi poate fi soluţionată prin reducerea numărului
agricultorilor şi
creşterea dimensiunilor exploataţiilor, în condiţiile unei politici prudente de preţuri. Se impunea
cu
necesitate ca agricultura să fie orientată spre o structură a exploataţiilor care să utilizeze muncă
mai
3 Prezentat Consiliului de către Sicco Mansholt - Comisar european al
Agriculturii, la 10
decembrie 1968.
20
puţină şi mai calificată, în întreprinderi agricole moderne, capabile să asigure agricultorilor
venituri
şi un mod de viaţă comparabile cu cele ale populaţiei din mediul urban.
Planul Mansholt s-a dovedit prea radical şi prea ambiţios în contextul deceniului şapte.
Euforia primilor ani de evoluţie favorabilă a agriculturii, stimulată de dinamizarea creşterii
economice şi de măsurile PAC, nu lăsa loc scepticismului. În plus, prea puţini erau cei dispuşi
să
renunţe la avantajele oferite de mecanismele de intervenţie prin preţ garantat: venituri ridicate
pentru agricultori, lipsa de transparenţă în legătură cu dimensiunea contribuţiei publice,
susţinerea
politică din partea beneficiarilor, exemplul de solidaritate şi de reuşită necesar procesului
general de
integrare.
Singurul rezultat al memorandumului se consideră a fi adoptarea în 1972 a trei directive
socio-culturale, pachet legislativ care marchează lansarea politicii agricole structurale. A
fost,
incontestabil, momentul în care s-a creat o breşă pentru reformele care au dat ulterior un nou
conţinut politicii agricole comune.
Totuşi, nu putem limita semnificaţia memorandumului la atât. Prin măsurile propuse,
memorandumul Mansholt reprezintă un veritabil plan de reformă, conceput într-o
viziune globală,
integratoare. Remarcabil este faptul că cea mai mare parte a măsurilor preconizate au fost, în
timp,
adoptate. De asemenea, principiile generale propuse pentru aplicarea programului
„Agricultura
1980” se regăsesc în modul de funcţionare actuală a fondurilor
structurale: concepţia regională,
descentralizarea şi responsabilitatea naţională, coparticiparea şi susţinerea comunitară pe baza
iniţiativelor locale concretizate într-un plan. Se poate aprecia astfel că memorandumul Mansholt
oferă baza teoretică a politicii structurale comunitare.
Evoluţia măsurilor structurale
Acţiunile structurale prevăzute de cele trei directive au reprezentat un pas făcut într-o
direcţie bună. Ele au fost completate în 1975 cu introducerea compensaţiilor pentru regiunile
defavorizate natural, în 1977 cu ajutorul pentru transformarea şi comercializarea produselor
agricole, iar în 1978 cu ajutoarele pentru grupurile de producători; diverse măsuri regionale au
fost,
de asemenea, introduse pentru a diminua handicapul structural şi de infrastructură a zonelor
defavorizate, cu efecte indirecte şi asupra agriculturii.
Politica structurală a evoluat însă lent până în 1985, când criza de ansamblu a PAC a
declanşat o revizuire de profunzime a măsurilor structurale pentru a favoriza ameliorarea
competitivităţii agriculturii europene. În politica agricolă structurală accentul a
căzut pe căutarea
echilibrului între obiectivele propuse, creşterea competitivităţii agriculturii europene,
echilibrarea
pieţelor, protecţia mediului şi dezvoltarea regiunilor defavorizate.
Reforma fondurilor structurale din 1989 a conferit Comunităţii un rol sporit în
gestionarea acţiunilor structurale, inclusiv a celor agricole, pentru a permite concentrarea
acţiunilor spre regiunile defavorizate. Obiectivul general al integrării, stabilit
prin Actul Unic în
1987, devenise „coeziunea economică şi socială” prin reducerea disparităţilor între
diferitele
regiuni. În planul agriculturii, intervenţiile structurale au vizat:
- concentrarea ajutoarelor în zonele defavorizate, pe exploataţiile mici şi
mijlocii;
- creşterea cofinanţării comunitare în cazul măsurilor acoperite de obiectivul
1 al reformei
fondurilor structurale („promovarea dezvoltării şi ajustării structurale a
regiunilor rămase în urmă
din punct de vedere economic şi social”);
- stabilizarea populaţiei rurale şi întinerirea acesteia prin sprijinul în
instalarea tinerilor
agricultori;
- protecţia mediului;
- diversificarea activităţilor în exploataţiile agricole;
- simplificarea gestiunii subvenţiilor pentru transformarea şi comercializarea
produselor
agricole şi pentru silvicultură4.
Este evident că după apariţia şi manifestarea crizei agriculturii europene priorităţile în
materie de politică agricolă comună s-au modificat. Susţinerea pieţelor prin preţuri garantate în
4Pierre Godin, "Agriculture: les aides structurélles applicables dans l'ensemble de la Communauté"; în Revue du
Marché Commun et de l’Union
Européenne, 1992, p.220.
21
cadrul organizaţiilor comune pentru creşterea producţiei şi asigurarea unor venituri minime
agricultorilor a cedat treptat locul măsurilor structurale.
Politica privind zonele defavorizate reprezintă în termeni financiari principala
acţiune
structurală, vizând peste jumătate din suprafaţa agricolă a UE. Un loc important revine
măsurilor de
ameliorare a structurilor agricole prin:
- înlocuirea sistemului planurilor de modernizare şi dezvoltare cu sistemul
planurilor de
ameliorare, având drept obiectiv ameliorarea durabilă a veniturilor agricole (accentul cade pe
reducerea costurilor, îmbunătăţirea condiţiilor de muncă şi viaţă, creşterea calităţii produselor
agricole, orientarea spre produse deficitare, protecţia mediului);
- interdicţia sau limitarea subvenţiilor pentru investiţii în cazul producţiilor
excedentare;
- creşterea sprijinului în formarea profesională;
- subvenţii în favoarea tinerilor agricultori;
- încurajarea pensionărilor;
- compensaţii pentru zonele de munte şi cele defavorizate (pe animal sau pe
hectar);
- sprijin pentru dezvoltarea serviciilor de ajutor mutual, gestiune etc.
O serie de alte obiective de natură complementară au fost introduse în sfera
politicii
structurale comune pentru a susţine dezvoltarea zonelor rurale, creşterea contribuţiei agriculturii
la
stabilizarea vieţii rurale şi protecţia mediului, o mai bună integrare a agriculturii cu celelalte
sectoare ale economiei, şi reducerea diferenţelor regionale. Pot fi menţionate în acest sens:
- ameliorarea structurilor de transformare şi comercializare a produselor agricole şi
silvice
prin ajutoare în favoarea grupurilor de producători şi susţinerea investiţiilor pentru întreprinderi
agro-alimentare, de comercializare şi transformare primară a lemnului;
- ameliorarea situaţiei pieţelor agricole prin sprijin în extensificarea şi reconversia
terenurilor (scoaterea din folosinţă agricolă prin îngheţare, împădurire, utilizări neagricole);
- restructurarea economiei rurale din sudul Franţei, Italia şi Grecia pentru a face faţă
concurenţei pieţei iberice (programele de dezvoltare integrată – PIM);
- programele de iniţiativă comunitară (PIC) pentru dezvoltarea regională;
- susţinerea integrării Suediei, Finlandei şi Austriei (Obiectivul 6).
Politica structurală agricolă, deşi componentă a PAC, este concepută în cadrul mai larg al
politicii de dezvoltare regională. După reforma fondurilor structurale din 1989 ea a devenit un
instrument esenţial în realizarea convergenţei reale în Uniune prin susţinerea regiunilor
defavorizate.
Totuşi, cel puţin în domeniul agriculturii, componenta structurală a politicii agricole
comune este departe de a-şi fi atins obiectivele. Principalii factori care au influenţat aplicarea
măsurilor structurale şi au limitat efectele potenţiale sunt: caracterul facultativ
al unei mari părţi
din reglementările comunitare, condiţiile riguroase impuse pentru acordarea
ajutoarelor, lipsa de
atractivitate a unor ajutoare propuse, informare şi publicitate ineficientă,
birocraţie şi lipsă de
profesionalism în administraţiile naţionale şi capacitatea redusă a unor ţări
membre de cofinanţare
a proiectelor.
Actualele orientări în politica regională şi politica agricolă ne permit să apreciem de
asemenea că intervenţiile comunitare structurale vor deveni un instrument privilegiat în
realizarea
convergenţei regiunilor şi economiilor membre, în ameliorarea competitivităţii agriculturii
europene. Este de aşteptat o concentrare a acţiunilor spre regiunile defavorizate, rămase în
urmă,
spre zonele rurale şi o standardizare mai accentuată a tipologiei intervenţiilor publice. Cu
siguranţă,
principiile regionalizării, parteneriatului, subsidiarităţii, complementarităţii şi adiţionalităţii
vor
rămâne coordonate majore ale politicii structurale.
Este însă posibilă o creştere a rolului iniţiativelor comunitare şi o „relaxare” a condiţiilor de
aplicare a diverselor sisteme de măsuri structurale în contextul unor programe de formare
profesională, de dezvoltare a centrelor de informare şi de adaptare administrativă care să
faciliteze
aplicarea politicii structurale comune. O apropiere progresivă a politicii regionale şi a celei
structurale agricole se poate de asemenea anticipa. Este o consecinţă logică ce decurge din
faptul că
disparităţile regionale sunt în principal de natură structurală, iar regiunile rămase în urmă sunt
caracterizate, de regulă, de o pondere ridicată a agriculturii în realizarea PIB şi ocuparea forţei
de
muncă.
22
Reforma PAC din 2003 (a se vedea schema de mai jos), confirmă , de altfel, aceste tendinţe
iniţiate prin reforma din 1992.
Întrebări pentru verificarea cunoştinţelor
1. Ce este sistemul pieţelor comune organizate
2. Care este sistemul de interventie în cadrul OCP
3. Care au fost parametrii de intervenţie OCP şi care sînt
argumentele diminuării nivelului
de garantare
4. Ce măsuri de reformă a propus programul Mansholt şi care este
semnificaţia programului
5. Cum a influenţat Reforma structurală de la sfârşitul deceniului 9
politica agricolă comună
6. Care sînt principalele evoluţii în creşterea rolului componentei
structurale a PAC
Unitatea de curs 3 Evoluţia şi reformele PAC.
Scheme de curs
Începând cu anii ´60, agriculturile europene sunt antrenate în schimbări profunde care
afectează atât sistemele de cultură cât şi structurile de exploatare. Alături de creşterea
industrială şi
ridicarea generală a nivelului de viaţă, un rol esenţial în formidabila reuşită economică a
agriculturii
vest-europene a avut-o Politica Agricolă Comună. Ea a reprezentat un model de intervenţie
eficientă, un instrument de modernizare şi dezvoltare rapidă a agriculturii, cel puţin în
condiţiile
economico-sociale ale anilor ´60. Europa a trecut de la penurie la autosatisfacere şi surplus
agricol,
de la situaţia de importatoare netă la cea de exportatoare pentru majoritatea produselor agricole
temperate; este în prezent cel mai mare importator şi al doilea exportator mondial, având una din
agriculturile de mare randament.
Dar, anii ´80 au adus „reversul medaliei”: creşterea excedentelor agricole şi a cheltuielilor
de finanţare fără ameliorarea veniturilor agricultorilor şi fără reducerea inegalităţilor de
venituri,
exod rural ridicat, concentrarea exploataţiilor etc. Europa agricolă începe o perioadă de
instabilitate
pe fondul lipsei unei politici structurale eficace şi într-un context extern nefavorabil, dat de
presiunile de liberalizare exercitate în cadrul fostului GATT.
Reforma PAC, solicitată încă din 1968 prin planul Sicco Mansholt, este acceptată într-o
manieră globală şi devine realitate abia în mai 1992. Prin proiectul de reformă „Mac Sharry”,
PAC
renunţă la mecanismele tradiţionale de susţinere, apropiindu-se treptat de modelul nord-
american al
politicii agricole axat pe plăţile compensatorii. Deşi novatoare, PAC păstrează atât principiile
esenţiale, cât şi Organizaţiile Comune de Piaţă. De asemenea, reforma a atins în mod
fundamental
doar un număr restrâns de produse de mare cultură: cereale, oleaginoase, produse din lapte şi
carne
de vită.
Mai târziu, Reforma 2003 a pregătit PAC pentru extinderea UE către Europa Centrală şi de
Est, principalele evoluţii fiind: orientarea către piaţă; întărirea disciplinei bugetare; creşterea
rolului
măsurilor structurale, în detrimentul politicii prin garantarea preţurilor; o mai bun corelare a
sistemului de intervenţie cu obiectivele dezvoltării durabile (condiţionalitatea de mediu,
bunăstarea
plantelor şi a animalelor, extensificarea agriculturii, promovarea agriculturii biologice);
creşterea
rolului măsurilor de susţinere a dezvoltării rurale, de asemenea, în contextul aplicării strategiei
de
dezvoltare durabilă.
În acest sens, a avut loc şi o
simplificare a sistemului de finanţare prin
introducerea a două fonduri distincte: Fondul
European de Garantare Agricolă, pentru
finanţarea organismelor de piaţă , şi Fondul
European Agricol de Dezvoltare Rurală,
pentru finanţarea măsurilor complementare
care vizează dezvoltarea spaţiului rural. În
2006, PAC este vizată pentru o nouă
reformă a procedurilor tehnice şi
administrative.
30
Scheme de curs
31
32
33
Unitatea de studiu 4. PAC si dezvoltarea rurala in România
Rolul administraţiei publice locale
I. Contextul general
Evolutiile recente in sistemul de finantare europeana prin Politica Agricola
Comuna
(PAC) confirma doua tendinte majore, care au putut fi observate chiar din primii ani ai
deceniului
trecut:
- orientarea predominanta catre finantarea programelor de dezvoltare a
spatiului rural (pana
acum aproximativ un deceniu, prioritatea era acordata finantarii agriculturii prin plati directe
pentru fermieri si subventii) si
- cresterea complementaritatii finantarii agriculturii si a spatiului rural cu
finantarea prin alte
politici (in special cea regionala), cu scopul esential de a promovarea un proces general
de
coeziune economica, sociala si teritoriala.
Semnificatia majora a acestui nou context de finantare este ca, prin bugetul comunitar,
comunitatile rurale pot primi in prezent bani pentru a-si sustine
strategii de dezvoltare,
scop in care finantarile prin programe specifice mediului rural pot fi corelate cu programe de
finantare prin politica regionala, politica de mediu, politica de intreprindere, politica in domeniul
educatiei, etc.
Pentru a beneficia eficace de sistemul interventiilor comunitare, problema majora
pentru
comunitatile rurale romanesti este legata de:
- identificarea diferitelor oportunitati de finantare;
- elaborarea unui portofoliu de proiecte adecvat propriilor optiuni de
dezvoltare;
- gasirea surselor de co-finantare.
Aparent nu foarte complicat, un astfel de demers este conditionat esential de
elaborarea unei
strategii de dezvoltare durabila, dezvoltarea resursei umane si promovarea
de parteneriate
public – privat pe arii tematice prioritare de interes comun, de preferat in asociere cu
administratii
teritoriale invecinate.
Avand in vedere complexitatea unei astfel de abordari si tinand cont de situatia particulara
a ruralului romanesc (infrastructura economica si sociala deficitara, proprietate fragmentata, cu
predominanta fermelor de semi-subzistenta; fragilitate structurala, in multe cazuri chiar
monoproductie; calitate slaba a antreprenoriatului si lipsa surselor de investitii, calitate slaba a
serviciilor si nivelul redus de educatie si formare profesionala a fortei de munca; rigiditate la
schimbare si elasticitate redusa a ofertei), rezulta ca rolul motor in dezvoltarea
rurala si in
valorificarea oportunitatilor oferite de contextul european trebuie
sa revina administratiei
publice.
In cadrul Perspectivelor financiare 2007-2013 ale Uniunii Europene,
comunitatile
rurale vor putea fi co-finantate atat prin fonduri specifice Politicii Agricole Comune, cat si prin
instrumente financiare ale altor politici comunitare, in special fondurile structurale din cadrul
politicii regionale.
II. Finantari prin Politica Agricola Comuna
Politica Agricola Comuna, finanteaza comunitatile rurale prin doua fonduri:
Fondul European
Agricol de Garantare – FEAGA, adresat pietelor agricole reglementate (asa numitelor piete
comune organizate) si Fondul European Agricol de Dezvoltare Rurala – FEADR,
adresat
35
masurilor de dezvoltare rurala durabila devenita al doilea pilon al aplicarii PAC dupa reforma din
2003 si cu o pondere tot mai importanta in finanţarea prin bugetul comunitar.
Atenţia principala a administratiilor publice locale din mediul rural trebuie orientata catre
oportunitatile de finantare prin FEADR, instrumentul cel mai bine adaptat
nevoilor de
dezvoltare a comunitatilor rurale si care asigura un context unitar si coerent de
sustinere
europeana a strategiilor locale de dezvoltare. Conform Reglementarii Consiliului EC 1698/2005,
transpusa in legislatia romaneasca prin Ordinul 243/aprilie 2006, Fondul European Agricol de
Dezvoltare Rurala este structurat pe 4 axe de finanţare. Fiecare axa include mai multe masuri cu
rolul de a promova proiecte specifice care sa contribuie la realizarea obiectivelor generale ale
Politicii Agricole Comune, in concordanta cu programul national de dezvoltare rurala si cu
strategiile locale.
Schematic, finantarile FEADR vor urmari:
A. prin Axa I - Imbunătăţirea competitivităţii sectorului agricol şi
silvic:
- promovarea cunoasterii si ameliorarea capitalului uman prin actiuni de pregătire
profesională
şi informare, difuzarea de cunoştinţe ştiinţifice şi practici inovatoare, promovarea pensionarilor
timpurii si a stabilirii tinerilor fermieri în mediul rural, utilizarea serviciilor de consultanţă si
crearea de servicii in sprijinul agentilor economici agricoli si silvici);
- restructurarea si dezvoltarea capitalului fizic, prin modernizarea exploataţiilor
agricole,
creşterea valorii economice a pădurilor, creşterea valorii adăugate a produselor agricole şi
silvice,
dezvoltarea de noi produse si tehnologii, imbunătăţirea şi dezvoltarea infrastructurii legate de
dezvoltarea şi adaptarea agriculturii şi silviculturii, actiuni de preventie si revigorare a
potentialului productiv distrus de dezastre naturale;
- masuri pentru imbunatatirea calitatii produselor;
- masuri de tranzitie, specifice noilor state membre (sprijinirea exploataţiilor
agricole de semisubzistenţă,
sprijinirea înfiinţării grupurilor de producători;
B. prin Axa II - "Îmbunătăţirea mediului şi a peisajului", masuri pentru
utilizarea durabila a
terenurilor agricole si silvice, prin plati compensatorii pentru handicap natural, actiuni de
agromediu, prime de împădurire, plati "Natura 2000";
C. prin Axa III "Calitatea vieţii în spaţiul rural şi diversificarea
economiei rurale":
- masuri pentru diversificarea economiei rurale, prin diversificarea activităţilor non-
agricole,
sprijin pentru crearea şi dezvoltarea microîntreprinderilor, incurajarea activităţilor turistice;
- masuri de imbunatatire a calitatii vietii, prin dezvoltarea serviciilor de bază pentru
economia şi
populaţia rurală (cu rolul de a creste atractivitatea satelor), renovarea şi dezvoltarea satelor,
conservarea şi îmbunătăţirea moştenirii rurale (spre exemplu, planuri de protectie si
administrare
asociate cu siturile Natura 2000, masuri pentru revigorarea si intretinerea siturilor de mare
valoare naturala, precum si a mostenirii culturale);
- masuri de perfectionare si informare pentru elaborarea si implementarea
strategiilor de
dezvoltare locala (studii ale zonei, difuzarea de informatii, pregatirea personalului,
implementarea de parteneriate public-privat);
D. prin Axa IV LEADER, actiuni privind elaborarea de strategii de
dezvoltare locala,
dezvoltarea de parteneriate public-privat, proiectarea si implementarea
strategiilor, finantarea
programelor de cooperare.
Administratia publica are responsabilitatea sa se implice la nivelul
tuturor axelor, fie ca
solicitant, fie ca partener, fie ca institutie de sprijin si coordonare prin actiuni complementare de
informare, consultanta, diseminare, etc. Responsabilitatea ca promotor revine insa
pe un numar
redus de masuri, in principal vizand:
36
1. pe axa I, investitii pentru modernizarea infrastructurii agricole si
silvice;
2. pe axa III, investitii pentru renovarea satelor, conservarea şi
îmbunătăţirea moştenirii
rurale si in promovarea de actiuni pentru organizarea si dezvoltarea parteneriatelor public
– privat;
3. pe axa IV, functionarea Grupurilor de Actiune Locala
(parteneriatele public privat
din cadrul programului LEADER) si implementarea proiectelor
incluse in strategia
de dezvoltare locala.
In mod concret, ca portofoliu posibil de proiecte, pot fi avute in vedere:
1. pe axa I: constructii sau modernizari de drumuri agricole, inclusiv sisteme de marcare,
semnalizare; moderenizarea sistemelor de irigatii si desecare; asigurarea surselor de apa si
energie electrica; retele de alimentare cu energie electrica a exploatatiilor agricole; lucrari
de protectie a terenurilor impotriva inundatiilor; amenajari de drumuri forestiere de
utilitate privata; constructia si consolidarea digurilor si paraielor din zone cu risc; lucrari
hidrotehnice; (toate lucrarile trebuie incadrate in planul de urbanism general si in planul
de urbanism zonal);
2. pe axa III: retele de aprovizionare cu apa potabila, cu gaz; sisteme de canalizare si
epurare a apei; retele de drumuri comunale, strazi, drumuri de acces la obiective turistice;
alei pietonale, amenajari de piete comerciale, parcuri; constructii si amenajari de locuri de
recreere (spatii de joaca, terenuri de sport); renovari de constructii cu valoare
arhitecturala, culturala sau istorica; investii in servicii culturale si ale bibliotecilor
(echipamente, dotari); amenajarea centrelor de informare turistica; promovare si
informare turistica, alte investitii cu caracter public avand rolul de conservare si
valorificare a mostenirii culturale si traditionale sau investii socio-culturale cu rol de
ameliorare a conditiilor de viata;
3. pe axa IV: constituirea si functionarea Grupurilor de Actiune Locala, elaborarea si
implementarea strategiilor de dezvoltare locala, implementarea proiectelor de cooperare
(intre teritorii ale aceluiasi stat, intre teritorii apartinand unor state diferite). Proiectele
propuse vor avea la baza parteneriate public privat (public maxim 50%) care sa asigure un
nivel ridicat de valorizare a patrimoniului natural si cultural endogen, intarirea
competitivitatii si crearea de locuri de munca, precum si ameliorarea capacitatii
organizationale a comunitatilor locale in cadrul unor strategii de dezvoltare rurala
integrata si durabila.
III. Complementaritati cu fondurile structurale aferente Politicii
Regionale
Politica Regionala a Uniunii Europene este constituita dintr-un ansamblu de instrumente
si proceduri vizand diminuarea decalajelor de dezvoltare intre tarile si regiunile tarilor membre.
In principal, este o politica de redistribuire a unei parti din bugetul Uniunii (in prezent,
aproximativ 35%) catre regiunile cele mai putin prospere ale UE (maxim 75% din PIB-ul
mediu),
prin ceea ce Regulamentele UE numesc Obiectivul 1 de finantat. Pe noile perspective financiare
europene se adauga alte doua obiective – competitivitate/ocupare si cooperare teritoriala
(aproximativ 20% din fonduri), pentru a raspunde unor prioritati strategice ale Uniunii.
Avand in vedere ca toate regiunile de dezvoltare ale Romaniei vor intra in
obiectivul 1
de finantat, exista un imens potential de a corela cele aproximativ 11 miliarde euro finantare
primita prin Politica Agricola Comuna cu cele 19,6 miliarde primite prin Politica Regionala
(sistemul fondurilor structurale si de coeziune) pentru a promova si sustine strategii de
dezvoltare
rurala integrata. Dincolo de efectele de dinamica si integrare ce vor rezulta din proiectele
realizate la nivel national si trans-national sau din proiectele operatorilor regionali si locali,
administratia publica rurala poate aplica direct pe Programele Operationale (PO). Acestea
reprezinta instrumentele de implementare a Politicii Regionale si definesc managementul
37
finantarilor prin fondurile structurale si de coeziune: FEDER – Fondul European de Dezvoltare
Regionala, FSE – Fondul Social european si FC – Fondul de Coeziune.
Sistemul Programelor Operationale cuprinde: Programul Operational
Dezvoltarea
Resurselor Umane, Programul Operational Cresterea Competitivitatii
Economice, Programul
Operational Transport, Programul Operational Mediu, Programul Operational
Dezvoltarea
Capacitatii Administrative, Programul Operational Regional si Programul
Operational Asistenta
Tehnica.
Fara a intra in detalii privind axele si masurile specifice fiecarui program (acestea pot fi,
de altfel, consultate pe site-urile autoritatilor de management sau pe www.fonduri-structurale.ro),
ne propunem totusi sa atragem atentia asupra celor mai importante dintre masurile pentru
care
administratia publica rurala este eligibila si care pot fi astfel accesate pentru a
obtine finantari
complementare in implementarea unor strategii integrate de dezvoltare:
A. prin Programul Operational Regional:
- Axa 2 Imbunatatirea infrastructurii sociale (infrastructura de sanatate, infrastructura serviciilor
sociale, infrastructura educationala);
- Axa 3 Sprijinirea dezvoltarii mediului de afaceri regional si local (dezvoltarea structurilor de
sprijinire a afacerilor pentru a promova transferul de tehnologie, produse si procese de productie
nepoluante, cooperarea tehnologica prin crearea de retele integrate);
- Axa 4 Dezvoltarea turismului regional si local (pe masura 4.2.
Crearea/dezvoltarea/modernizarea infrastructurilor specifice pentru valorificarea durabila a
resurselor naturale cu potential turistic);
B. prin Programul Operational Cresterea Competitivitatii Economice:
- Axa 1 Un sistem inovativ de productie (sprijin in dezvoltarea antreprenoriatului pentru alte
domenii decat cele finantabile prin FEADR);
- Axa 3 Tehnologia informatiei si comunicarii pentru sectoarele public si privat (sustinerea
utilizarii noilor tehnologii in informare si comunicare, dezvoltarea si eficientizarea serviciilor
publice electronice);
- Axa 4 Imbunatatirea eficientei energetice si dezvoltarea durabila a sectorului energetic;
C. Programul Operational Mediu
- Axa 1 Extinderea si modernizarea sistemelor de apa/apa uzata;
Axa 2 Dezvoltarea sistemelor de management integrat al deseurilor si reabilitatrea siturilor
contaminate;
Axa 4 Implementarea sistemelor adecvate de management pentru protectia naturii;
Axa 5 Implementarea infrastructurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale in zonele cele mai
expuse la risc;
D. prin Programul Operational Dezvoltarea Resurselor Umane:
- Axa 5 masura 5.2. Promovarea sustenabilitatii pe termen lung in zonele rurale in termenii
dezvoltarii resurselor umane si a ocuparii;
- Axa 6, masura 6.1. Promovarea incluziunii sociale
E. Programul Operational Dezvoltarea Capacitatii Administrative;
- pe toate cele 3 axe, fie ca beneficiari, fie ca grup tinta, pe masuri specifice care vizeaza
implementarea reformei functiei publice, dezvoltarea capacitatii de imbunatatire a performantei
serviciilor in administratia locala, intarirea capacitatii de management strategic si de planificare a
actiunilor, rationalizarea furnizarii serviciilor locale si intarirea managementului resurselor
umane.
38
Fiecare program complement cuprinde detalii pe masuri privind obiectivele, tipurile de
operatiuni, durata, clasificarea interventiilor, valoarea grantului si nivelul co-finantarii, criteriile
de eligibilitate, criteriile de selectie/evaluare, solicitantii si grupurile tinta, principiile aplicate. In
corelarea diferitelor masuri retinem principiul evitarii dublei finantari, conform caruia un proiect
poate fi finantat dintr-o singura sursa a fondurilor europene.
Mentionam, de asemenea, faptul ca, fara a-si putea asuma rolul de promotor sau
beneficiar direct, administratia publica poate promova si sustine initierea de proiecte pe alte
masuri cu rol important de antrenare a dezvoltarii locale. Nu ne referim aici doar la fondurile
Politici Agricole si ale Politicii Regionale, ci si la programele specifice politicii comune de
pescuit, ale politicii de mediu, ale politicii pentru educatie, cultura si formare profesionala sau a
politicii de întreprindere. O buna informare si diseminare a informatiei la nivelul comunitatii,
eventual cu exemple de bune practici din alte tari ale Uniunii, poate avea un rol esential in
atragerea de fonduri si proiecte care sa potenteze eficacitatea strategiilor de dezvoltare.
Insistam in final asupra exigentei majore de a pleca de la o strategie. Este important sa
stabilim resursele, nevoile, oportunitatile, amenitarile, avantajele competitive. Fara o strategie va
lipsi coerenta in utilizarea fondurilor, se vor risipi resurse, dar mai ales timp, timp care va curge
in devafoarea polulatiei care traieste in mediul rural.
Modulul III
POLITICA DE MEDIU A UNIUNII EUROPENE
Introducere
Au trecut peste trei decenii de când Uniunea Europeană a adoptat primul program de
acţiune pentru protecţia mediului. De la o abordare sectorială, europenii au trecut la elaborarea
de
strategii de dezvoltare durabilă, integrând mediul în toate componentele politicilor comunitare;
Uniunea a adoptat peste 200 de acte legislative, a dezvoltat un sistem tot mai complex de
instrumente, a promovat cercetarea şi inovarea tehnologică pentru a găsi tehnologii nepoluante,
a
dezvoltat eco-pieţe, a încercat să acţioneze la nivelul comportamentelor de consum şi de
producţie
(apreciate astăzi ca factor cheie determinant al degradării sistematice a mediului şi a
ecosistemelor),
s-a implicat activ în acţiunea la nivel global în direcţia reorientării politicilor
economice către o dezvoltare durabilă în toate ţările lumii.
Prezentul capitol analizează pentru început problematica mediului ca pe o componentă a
strategiei europene de dezvoltare durabilă şi apoi prezintă elementele de bază ale Politicii
Europene de Mediu (PEM), din perspectiva evoluţiei mai sus menţionate: dezvoltarea
instituţională şi actorii comunitari ai politicii de mediu, obiectivele, principiile şi sistemul
instrumentelor PEM, programele europene de acţiune pentru mediu. În ultima parte a capitolului,
ne vom opri asupra aspectelor relevante privind adoptarea acquis-ului de mediu în România.
1. Politica de mediu – componentă a modelului european al
dezvoltării durabile
Strategia europeană de dezvoltare durabilă îşi are fundamentarea juridică în articolul 2 al
Tratatului de la Maastricht (1992), conform căruia ţările membre îşi propun ca obiective
comune
„promovarea unei dezvoltări armonioase şi echilibrate a activităţilor
economice în ansamblul
Comunităţii, o creştere durabilă şi non-inflaţionistă respectând mediul, un
grad ridicat de
convergenţă a performanţelor economice, un nivel ridicat de ocupare şi de
protecţie socială,
creşterea nivelului şi a calităţii vieţii, coeziunea economico-socială şi
solidaritatea între statele
membre”. Definirea în acest mod a scopului constituirii şi funcţionării Comunităţii a
presupus
renunţarea la modelul liberal neo-clasic aşezat la baza metodei comunitare în construcţia
europeană, prin adăugarea de obiective specifice modelului dezvoltării durabile: protecţie
socială,
convergenţa performanţelor economice, protecţia mediului, coeziunea economică şi socială,
solidaritatea.
Conceptul de dezvoltare durabilă a fost dezvoltat prin contribuţia Comisiei Mondiale
asupra Mediului şi Dezvoltării (Comisia Brundtland) din 1987 şi înseamnă, în esenţă: „a
răspunde nevoilor actuale fără a compromite şansa generaţiilor viitoare de
a-şi satisface
propriile lor nevoi”. În anii următori, conceptul de durabilitate a fost însuşit de ecologişti,
economişti, sociologi de manieră diferită, specifică, fără un efort de integrare a principiilor şi
obiectivelor. Inclusiv la nivel instituţional, aspectele dezvoltării durabile au fost, cel mai adesea,
reduse la aspectele de mediu, într-o abordare unilaterală. Cinci ani mai târziu, în 1992,
Conferinţa
Naţiunilor Unite asupra Mediului şi Dezvoltării (CNUED) de la Rio De Janeiro, împreună cu
modificările în Tratatul Comunităţilor Europene aduse la Maastricht, au marcat nu doar un
angajament politic al Uniunii pentru orientarea către o dezvoltare durabilă la nivel global ci, mai
ales, au promovat o abordare integrată a protecţiei mediului prin corelarea obiectivelor de mediu
cu cele sociale şi economice în toate politicile europene.
1.1. Argumentele doctrinare ale teoriei dezvoltării durabile
Din punct de vedere doctrinar, rădăcinile teoriei dezvoltării durabile se găsesc în economia
bunăstării şi în economia socială de piaţă.
40
Economia bunăstării are la bază distincţia între costurile private şi costurile sociale sau
între productivitatea marginală privată şi productivitatea marginală socială (Arthur Cecil
Pigou).
Diferenţa ţine de impactul pe care o activitate economică îl produce asupra mediului (în sens
larg), respectiv efectul unui act de consum sau de producţie asupra unui agent din afara
tranzacţiei, exterior pieţei respective. Efectul este numit externalitate (efect extern) şi poate
fi
pozitiv sau negativ, după cum produce utilitate sau dezutilitate. Externalităţile depind de natura
activităţilor şi de mediul (economic, social, cultural, ecologic) în care acestea se desfăşoară.
Teoria distinge între externalităţi individualizabile (neoclasice), atunci când se poate stabili
asupra
căror terţi se transmit efectele externe, şi externalităţi colective, atunci când efectele sunt
transmise asupra mediului. Conform teoriei, ori de câte ori se produc asemenea efecte, ele
trebuiesc internalizate, pentru a apropia costul privat de costul social1.
Un alt concept cheie, folosit atât în economia bunăstării, cât şi în economia socială de
piaţă, este cel de optim paretian. El este definit ca acea stare de echilibru în care
bunăstarea unuia
nu poate fi crescută decât prin diminuarea bunăstării altuia. Intervine aici o anume doctrină
politică şi o anume paradigmă despre organizarea societăţilor umane, sintetizată prin definirea
ca
obiectiv al organizării sociale a maximizării bunăstării tuturor consumatorilor. Cum
bunăstarea
socială totală (determinată de societate pe criterii politice) nu este o simplă sumă de bunăstări
individuale (determinate şi optimizate prin pieţele libere), problema este de a afla în ce măsură
alocarea factorilor de producţie prin mecanismele concurenţei asigură sau nu atingerea
optimului
paretian. Dacă luăm în calcul externalităţile, imperfecţiunile pieţei, efectele non-economice ale
pieţelor libere, rezultă că nu este suficient să creezi o structură maxim eficientă a producţiei
pentru
a optimiza bunăstarea socială. Politica economică are rolul, prin urmare, de a îmbina eficienţa
sistemului economiei de piaţă cu obiective non-economice (solidaritate, coeziune, echitate) – ca
valori specifice progresului social.
Modelul de producţie şi de consum ce caracterizează societatea contemporană este apreciat
ca non-durabil, pornind tocmai de la considerentele de mai sus. Determinat de principiul
eficienţei şi
axat pe valori materiale, cantitativiste, modelul a promovat un comportament pe termen scurt,
având
drept rezultate primare utilizarea excesivă a resurselor naturale, accentuarea disparităţilor
sociale şi
creşterea decalajelor de dezvoltare între naţiuni. Externalităţile negative (epuizarea resurselor,
reducerea biodiversităţii, poluarea, sărăcia, alienarea socială, inechitatea, decalajele de
dezvoltare)
au mărit în permanenţă costurile sociale, atât pe plan intern, cât şi pe plan internaţional. În plus,
impactul asupra bunăstării sociale nu trebuie privit doar la timpul prezent ci şi în raport cu
bunăstarea socială a generaţiilor de mâine, menţinerea tendinţelor actuale în producţie şi
consum
riscând să compromită şansele generaţiilor viitoare de a-şi satisface nevoile.
Conştientizarea acestor riscuri a determinat, începând cu a doua jumătate a deceniului
nouă, o amplă mişcare de cooperare la nivel internaţional, dar în special la nivel european,
pentru
integrarea principiului durabilităţii în politicile economice. Asta ar
însemna adoptarea la nivel
de principiu, în politicile economice, a „triunghiului magic” – creştere economică,
coeziune
socială, protecţia mediului.
Politicile economice tradiţionale pun accentul pe stabilitatea macroeconomică şi pe
funcţionarea pieţelor. Externalităţile sociale şi cele ecologice, cu impact negativ asupra
produsului
marginal social dar şi a eficacităţii economice, îşi găsesc explicaţia tocmai în slaba integrare a
dimensiunilor socială şi ecologică în obiectivele politicilor macroeconomice. Este adevărat că
au
fost înregistrate o serie de progrese în domeniul politicilor sociale, mai ales în economiile sociale
de piaţă, în adoptarea şi chiar în aplicarea unor politici de mediu. Dar, cele trei aspecte au fost
mai
curând abordate, până nu demult, într-o concepţie sectorială.
Adoptarea principiului durabilităţii cere ca toate politicile să fie elaborate şi aplicate în
funcţie de impactul economic, social şi de mediu. În plus, internaţionalizarea economiilor ridică
o
serie de exigenţe în aplicarea acestui principiu nu doar în politicile interne, ci şi în relaţiile de
cooperare externă. Prin urmare, din perspectiva acestei abordări integrate, este
de dorit ca
durabilitatea să devină un catalizator al deciziilor politice interne şi externe,
al acţiunilor
1 Pohoaţă, I, (2000), p. 208.
41
economice şi al opiniei publice pentru a promova atât noi reforme
structurale, instituţionale, cât
şi modificarea comportamentelor de producţie şi de consum.
Pentru realizarea acestui obiectiv ar trebui, mai întâi, asigurată coerenţa între cele trei
coordonate – creştere economică, coeziune socială şi protecţia mediului –
apreciate clasic drept
opţiuni contradictorii: urmărirea coeziunii sociale presupune o politică de redistribuire a
veniturilor, care limitează sursele creşterii; protecţia mediului presupune adoptarea unor măsuri
restrictive cu privire la utilizarea resurselor naturale şi a tehnologiilor, producând distorsiuni în
alocarea factorilor pe criterii de eficienţă economică. A concilia între cele trei coordonate ale
dezvoltării durabile ar însemna: o creştere economică asigurând premisele
progresului social şi
protecţiei mediului; o politică socială stimulativă pentru creşterea
economică; o politică de
mediu axată pe instrumentele specifice economiei de piaţă, concomitent
eficace şi economică.
În al doilea rând, aplicarea principiului dezvoltării durabile ar presupune adoptarea
unor
reforme structurale şi instituţionale care să permită coerenţa
internă şi externă a politicilor şi
asigurarea convergenţei obiectivelor economice, sociale şi politice din
cadrul unui proiect. Cele
mai importante măsuri ce ar trebui luate în această direcţie sunt: reglementarea unui sistem
de
instrumente economice care să asigure integrarea obiectivelor sociale şi de
protecţie a mediului în
politicile economice (preţuri, drepturi de proprietate, taxe, drepturi de emisie negociabile,
subvenţii,
acorduri negociabile); reconsiderarea procesului decizional, pentru a permite o largă
participare a
societăţii civile şi a factorilor de decizie la diverse niveluri; crearea şi dezvoltarea unui
sistem de
informare asupra consecinţelor unor politici şi acţiuni pentru a facilita inversarea tendinţelor
actuale,
non-durabile; dezvoltarea pieţelor bunurilor publice şi a bunurilor şi serviciilor
ecologice;
dezvoltarea cercetării în direcţia tehnologiilor, folosind mai puţine resurse naturale, mai
puţin
poluante, cu riscuri reduse pentru mediu şi pentru individ; dezvoltarea unui sistem de
educaţie şi de
formare/comunicare care să creeze premisele unui dialog social, a unui proces decizional
transparent în condiţiile unei responsabilităţi individuale şi colective şi a unei evoluţii spre
durabilitate în comportamentele de consum şi de producţie; aplicarea orizontală a
criteriilor
durabilităţii, asupra tuturor politicilor economice; dezvoltarea unui sistem de indicatori
care să
permită o evaluare periodică, eficace a durabilităţii politicilor şi acţiunilor.
În politicile europene, corelarea mediului cu dinamica economică şi coeziunea socială întro
astfel de viziune pe termen lung şi-a făcut loc treptat, momentul decisiv fiind Tratatul de la
Amsterdam (a se vedea mai jos). Din acel moment, în elaborarea strategiilor de mediu, a
diverselor programe specifice sau complementare şi în aplicarea acestora, principiul cheie a
devenit cel al integrării. Aplicarea principiului nu a fost însă consecventă până la programul al
şaselea de acţiune pentru mediu şi adoptarea în 2001 de către Consiliul European de la
Göteborg a
„Strategiei de dezvoltare durabilă a UE” care a confirmat, probabil pentru următoarele decenii,
schema centrală a acţiunii comunitare: mediul, ca al treilea pilon alături de cel
economic şi
social. De altfel, Tratatul Constituţional a întărit această orientare prin articolul II-97,
conform
căruia „Un nivel ridicat de protecţie şi de ameliorare a calităţii mediului
trebuiesc integrate în
politicile Uniunii şi realizate conform principiului dezvoltării durabile”2.
1.2. Drumul european către Strategia de dezvoltare durabilă.
Aplicarea principiului
integrării
Principiul integrării ecologice are la bază ideea că o politică sectorială în domeniul
protecţiei mediului nu este suficientă pentru a asigura condiţiile unei dezvoltări durabile3 şi este
în
mare parte un produs al experienţei ţărilor membre în aplicarea primelor 3 programe de acţiune
pentru mediu4. Programul 4, lansat în 1987, enunţă principiul, dar abordarea a rămas
predominat
sectorială şi lipsită de o viziune strategică pe termen lung. Momentul de ruptură clară cu o
astfel
de abordare a venit abia după Tratatul de la Amsterdam. În baza tratatului, Consiliul European
de
la Luxemburg din 1997 recunoştea necesitatea integrării considerentelor de mediu în celelalte
politici europene şi a cerut Comisiei elaborarea unei strategii în acest sens.
2 Traitéétablissant une Constitution pour l’Europe (2004), p. 49.
3 COM (2004) 394 final, p. 2.
4 Axate pe o abordare verticală, sectorială a problemelor de mediu, programele de pân ă în 1992 s-au dovedit a fi mult
prea
puţin eficiente în rezolvarea problemelor de mediu în Uniune.
42
Propunerea Comisiei a venit în 1998, prin Comunicarea „Parteneriat pentru
integrare”
[COM(98) 333]. În esenţă, documentul stabilea angajamentul Comisiei pentru integrarea
obiectivelor de mediu (prin adoptarea unui mecanism de evaluare de mediu), elaborarea de
strategii de acţiune în sectoarele cu impact important asupra mediului, identificarea unor
indicatori de performanţă şi aplicarea unor proceduri de evaluare a strategiilor în direcţia
dezvoltării durabile. Documentul includea, de asemenea, solicitarea făcută Consiliului
European
de a examina periodic integrarea mediului în politicile sectoriale cheie.
Cele mai importante momente care au urmat în direcţia aplicării obiectivelor de mediu
conform principiilor fixate prin Tratatul de la Amsterdam şi parteneriatului pentru integrare au
fost:
- lansarea procesului de la Cardiff în 1998, care a însemnat, în principal,
solicitarea
făcută anumitor formaţiuni ale Consiliului de Miniştri, de către Consiliul European, de a
elabora
strategii şi programe de integrare a mediului în politicile lor sectoriale. Au fost vizate nouă
sectoare cheie, apreciate ca având un nivel ridicat de complementaritate cu politicile de protecţie
a
mediului: energie, transport, agricultură, industrie, piaţă internă, dezvoltare, pescuit, afaceri
generale, afaceri economice şi financiare;
- adoptarea în iunie 1998 a Convenţiei de la Aarhus (Danemarca), privind accesul
la
informaţie şi participarea publicului la procesul decizional şi la justiţie în materie de mediu. În
principiu, Convenţia a avut rolul de a crea un context favorabil pentru o mai bună transparenţă
a
politicilor de mediu şi ameliorarea accesului la informaţia de mediu, precum şi de a întări
poziţia
cetăţeanului european în raport cu instituţiile comunitare prin exprimarea poziţiei şi prin
posibilitatea de apărare în faţa încălcărilor legislaţiei;
- Consiliul european de la Helsinki (1999), care a solicitat Comisiei şi diverselor
formaţiuni ale Consiliului să asigure aplicarea imediată a strategiilor de integrare adoptate,
odată
ce au fost definite; Consiliul a analizat, de asemenea, raportul de mediu al Comisiei şi evaluarea
acesteia cu privire la aplicarea celui de-al cincilea program de acţiune şi a invitat Comisia să
elaboreze o strategie pe termen lung privind dezvoltarea durabilă;
- Adoptarea în 2001 de către Consiliul European de la Göteborg a Strategiei UE pentru
dezvoltare durabilă5 şi adăugarea mediului la obiectivele Strategiei de la Lisabona. În
esenţă,
Strategia pune accent pe necesitatea corelării între obiectivele economice, sociale şi de mediu şi
pe necesitatea unor acţiuni mai ferme şi mai eficiente de integrare a mediului în politicile
sectoriale;
- instituirea în 2002 a unui sistem unificat pentru analiza de impact ex-ante a
principalelor propuneri operaţionale la nivelul Comisiei din perspectiva impactului potenţial
economic, social şi de mediu [COM(2002) 276 final];
- adoptarea la Consiliul European de la Laeken (2002) a principalilor
indicatori de
mediu [COM(2002) 524];
- adoptarea la Consiliul European de la Barcelona (2002) a planului de
acţiune pentru
promovarea tehnologiilor de mediu şi adăugarea dimensiunii
externe la strategia europeană
de dezvoltare durabilă6;
- intrarea în vigoare, în 2002, a celui de-al şaselea program de acţiune pentru
mediu7,
(a se vedea mai jos);
- includerea de noi sectoare complementare în strategia de integrare
a considerentelor
de mediu, prin Consiliul european de la Bruxelles (2002): educaţie şi sănătate, politica privind
protecţia consumatorilor, turism, cercetare, politica de ocupare şi politica socială;
- adoptarea în 2003 a Strategiei europene de mediu şi sănătate
(SCALE), care
stabileşte legătura cauzală între mediu şi sănătate, cu centrarea politicilor pe grupurile sociale
vulnerabile, în special copiii;
5 „A Sustainable Europe for a Better World: A European Union Strategy for a Sustainable Development”.
6 Comunicarea COM(2002)82 din 13.2.2002 « Vers un partenariat mondial pour un développement durable».
7 Decizia 1600/2002/CE a Parlamentului european şi a Consiliului privind stabilirea celui de-al şaselea program de
acţiune
comunitară pentru mediu, JO L 242/10.09.02
43
- elaborarea în 2003 a unor strategii de dezvoltare integrând
principiile dezvoltării
durabile în cele mai multe dintre ţările membre;
- adoptarea în 2004 a Planului de Acţiune pentru Eco-Tehnologii
[COM(2004) 38
final];
- revizuirea strategiei de dezvoltare durabilă şi adoptarea în 2005 unei declaraţii
privind
principiile dezvoltării durabile [COM(2005) 218 final];
- publicarea de către Comisie, în 2005, a listei indicatorilor de
evaluare a dezvoltării
durabile (155 de indicatori grupaţi pe 3 niveluri, în funcţie de obiective şi măsurile necesare
aplicării), structuraţi pe 10 teme prioritare: dezvoltare economică, sărăcie şi excludere socială,
îmbătrânirea populaţiei, sănătate publică, schimbare climatică şi energie, modele de producţie
şi de
consum, gestiunea resurselor naturale, transport, bună guvernare, parteneriat global8.
În toate documentele mai sus menţionate se poate constata că principiul integrării este
considerat cel mai important principiu operaţional în instituţionalizarea şi aplicarea politicii
europene de mediu şi a strategiei de dezvoltare durabilă. Documentele pun accent pe necesitatea
aplicării principiului în toate politicile şi la toate nivelurile, urmărindu-se consecvent, atât pe
verticală (între nivelurile de decizie), cât şi pe orizontală (între politici) a unei corelări cât mai
eficiente a celor trei categorii de obiective: economice, sociale şi de mediu. Aplicarea lui în
practică a urmat două axe strategice. Pe de o parte, a presupus integrarea considerentelor de
mediu
în alte politici sectoriale şi, pe de altă parte, a urmărit asigurarea coerenţei între obiectivele de
mediu, economice şi sociale în cadrul strategiei de dezvoltare durabilă, prin următoarele
principii
şi acţiuni:
- concilierea între condiţiile creşterii economice şi exigenţele sociale şi de
mediu, prin:
disocierea creşterii de utilizarea resurselor, crearea pieţelor competitive pentru bunuri şi servicii
ecologice, optimizarea între instrumentele de intervenţie bazate pe reglementare şi cele pe piaţă;
creşterea eficienţei şi echităţii în aplicarea sistemelor de intervenţie; consolidarea componentei
ecologice a politicii fiscale în condiţiile menţinerii unui echilibru între eficacitate şi echitate;
dezvoltarea unui sistem eficient de informare;
- integrarea graduală a considerentelor sociale şi de mediu în deciziile şi
comportamentele de producţie şi de consum. Exigenţele dezvoltării durabile nu pot
pune în
pericol competitivitatea economiilor europene. Internaţionalizarea costurilor externe trebuie să
se
producă gradual şi în baza principiului egalităţii de tratament, pentru a nu produce distorsiuni în
mecanismele pieţei şi pentru a permite adaptarea strategiilor de întreprindere la noile
constrângeri;
- asigurarea coerenţei ansamblului politicilor economice prin definirea
strategiilor şi
coordonarea acţiunilor la nivel comunitar. Toate politicile trebuie să-şi stabilească
drept prioritate
dezvoltarea durabilă. Complexitatea structurilor comunitare de decizie şi numărul mare de
politici
comunitare cu implicaţii concomitent economice, politice şi de mediu obligă însă la o abordare
intersectorială globală, în aşa fel încât să se asigure maxim de eficienţă în introducerea
principiului durabilităţii, iar progresele într-un domeniu să nu altereze durabilitatea într-un alt
domeniu. În acest scop, Uniunea şi-a fixat următoarele coordonate ale politicilor
sectoriale:
limitarea schimbării climatice şi utilizarea unor energii şi tehnologii mai curate; limitarea
riscurilor pentru sănătatea publică; gestionarea resurselor de o manieră mai responsabilă;
ameliorarea sistemelor de transport şi de amenajare a teritoriului; lupta împotriva sărăciei şi a
excluderii sociale; încetinirea tendinţei de îmbătrânire a populaţiei;
- dezvoltarea unor structuri de cooperare la nivel internaţional care să faciliteze
ş i să
promoveze ajutorul pentru dezvoltare în favoarea ţărilor sărace ale lumii, să asigure cadrul
pentru
aplicarea eficientă a principiul durabilităţii şi pentru un mediu loial în competiţia
internaţională;
- aplicarea principiului eficacităţii asupra procedurilor de integrare a
dimensiunii mediu
în politicile economice şi sociale. Principiul cere ca efectele benefice ale aplicării
durabilităţii să
fie mai importante decât costurile antrenate;
- instituirea unui sistem de indicatori de evaluare a utilizării şi eficacităţii
instrumentelor
de integrare a politicilor economice, sociale şi de mediu, din perspectiva
dezvoltării durabile.
8 Comunicarea SEC(2005) 161 final, din 9.2.2005, « Indicateurs de développement durable pour suivre la mise en oeuvre
de
la stratégie de développement durable de l'UE ».
44
Sistemul va servi în evaluarea costurilor şi beneficiilor economice, sociale şi ecologice ale unei
acţiuni, atât în interiorul, cât şi în exteriorul Comunităţii.
- instituirea unui sistem de supraveghere multilaterală a reformelor
structurale în
domeniul dezvoltării durabile la nivelul tuturor instituţiilor europene şi prin antrenarea
unor largi
dezbateri la nivelul opiniei publice.
Din cele prezentate, rezultă că anul 2001, prin strategia de dezvoltare durabilă, marchează
debutul unei noi metode în elaborarea politicilor comunitare, constând în primul rând într-un plus
de coerenţă prin aplicarea orizontală a unor principii, cel al integrării considerentelor de mediu
fiind unul prioritar.
2. Dezvoltări instituţionale şi actorii comunitari ai Politicii Europene
de Mediu
Debutul procesului de integrare europeană a avut loc într-o perioadă în care mediul nu
constituia o preocupare la nivel de politici publice, iar priorităţile Comunităţilor erau centrate
pe
obiective economice legate de reconstrucţia Europei după al doilea război mondial, creştere
economică, stabilitate şi dezvoltare, ocuparea forţei de muncă; ele se încadrau, de altfel, în
modelul doctrinar unidimensional neoclasic subordonat careului magic9 apreciat, în principiu, ca
fiind potenţial incompatibil cu intervenţiile publice pentru asigurarea protecţiei mediului.
2.1. Politica de mediu în tratatele comunitare
Elaborate într-o concepţie liberală, tratatele instituind Comunităţile Europene (Paris 1951,
Roma 1957) nu au inclus competenţe comunitare în domeniul mediului. În pofida semnalelor tot
mai evidente de poluare a mediului din anii ’60, intervenţiile comunitare în acei ani au fost
punctuale, legate în special de aspecte funcţionale ale pieţei comune, conform metodei
funcţionaliste de integrare (coordonarea/armonizarea politicilor naţionale în măsura necesară
stabilirii şi funcţionării pieţei comune).
Protecţia mediului a intrat pe agenda de lucru a Comunităţilor în 1971, prin prima
Comunicare a Comisiei către Consiliu cu privire la necesitatea unei
politici europene de
mediu (PEM). În 1972, la întâlnirea la vârf în cadrul Consiliului European de la
Paris, şefii de
state şi de guverne ai ţărilor membre, cu siguranţă sub impulsul dat şi de Conferinţa ONU pe
probleme de mediu din acelaşi an, au cerut Comisiei să elaboreze un program de mediu şi să
adopte măsurile necesare implementării lui. Rezultatul a constat în crearea unui serviciu
specializat pentru protecţia mediului şi adoptarea în 1973 a Primului
Program de Acţiune pentru
Mediu (PAM) pentru perioada 1973-1977. Au urmat alte trei programe (1978-1982, 1983-1986,
respectiv 1987/1992) cu o abordare predominant sectorială, verticală, a problemelor de mediu,
meritul principal al acestei prime etape fiind acela de a fi structurat componentele majore ale
politicii comunitare de mediu: principiile, obiectivele, instrumentele şi structurile instituţionale.
Acţiunea Comunităţii în domeniul mediului a rămas, însă, în continuare, limitată. Pe de o
parte, prevederile Tratatului Pieţei Comune nu stabileau asumarea de către Comisie a unor
responsabilităţi în domeniul mediului, iar, pe de altă parte, fundamentarea teoretică a primelor
programe era de orientare liberală. Argumentele implicării nivelului supranaţional de decizie,
conform principiului subsidiarităţii, nu ţineau de o abordare ecologică (riscurile de mediu, spre
exemplu). Trimiterile principale erau făcute la distorsiunile pe care diferitele politici naţionale
de
mediu ale statelor membre le generau asupra pieţei comune (impactul asupra concurenţei şi a
comerţului). Această subordonare a implicării Comunităţii în domeniul mediului, obiectivelor
de
natură economică, erau încadrate în filozofia liberală a tratatelor, dar au condus la o slabă
eficienţă
a măsurilor adoptate de către Comisie şi la dificultăţi de conciliere între obiectivele economice
şi
cele de mediu, cu întârzieri în adoptarea unei politici comunitare sectoriale.
Principalii factori care au împiedicat mult timp dezvoltarea unei
politicii efective de
mediu la nivel european au fost:
9 Creştere, stabilitatea preţurilor, ocupare deplină, echilibru extern .
45
- diferenţele semnificative între standardele de mediu ale ţărilor membre; spre
exemplu,
Austria, Danemarca, Finlanda sau Olanda au avut din totdeauna standarde de mediu mult mai
ridicate decât Grecia, Portugalia sau Spania, folosite, ce-i drept, într-o primă etapă, mai curând
ca
instrumente de protecţie comercială netarifară, decât strict ca mijloace pentru protecţia
mediului.
Din acest punct de vedere, a patra extindere a Uniunii (1995) a contribuit esenţial la creşterea
rolului Comunităţii în domeniul mediului prin presiunile exercitate de către noii intraţi în
direcţia
fixării unor norme mai stricte de protecţie10;
- limitele tratatelor şi aplicarea principiului subsidiarităţii care nu au permis
implicarea
Comunităţii, gestionarea problemelor de mediu în ţările membre, decât în limita necesară
funcţionării pieţei interne;
- posibilităţile reduse de impact asupra legislaţiilor naţionale a Directivelor,
ca
instrument legislativ comunitar predominant în acquis-ul de mediu, corelat
cu utilizarea votului
unanim11 în adoptarea legislaţiei de mediu;
- lipsa unor studii privind problemele de mediu şi impactul pe termen lung al
degradării
mediului, al utilizării intensive a resurselor şi al reducerii biodiversităţii;
- opoziţia clasică între obiectivele economice şi cele de mediu (criterii stricte în
materie
de protecţia mediului limitează accesul la resurse, determină creşterea costurilor şi afectează
competitivitatea); destul de târziu, s-a argumentat faptul că standardele ridicate de mediu pot
genera valoare adăugată ridicată şi pot ameliora astfel competitivitatea firmelor, existând mai
curând o relaţie de complementaritate, decât de „conflict” între cele două categorii de obiective;
- costurile ridicate ale aplicării unei politici de mediu; eco-tehnologiile, agricultura
extensivă de tip durabil presupun costuri ridicate pe care unele dintre ţările membre nu-şi
puteau
permite să le suporte;
- nivelul scăzut al rezultatelor în domeniul cercetării de mediu şi al dezvoltării
ecotehnologiilor;
nu întâmplător, una dintre măsurile adoptate de Comisie mai târziu în direcţia
durabilităţii creşterii o constituie cercetarea şi dezvoltarea tehnologică.
Pasul decisiv către evoluţia spre conturarea unei politici de mediu la nivel european a fost
făcut abia în a doua jumătate a deceniului nouă, prin Actul Unic European (AUE).
Acesta a
adăugat la Tratatul de la Roma, prin Titlul VII, politica de mediu, cu aplicarea principiului
subsidiarităţii, având drept obiective conservarea, protecţia şi ameliorarea calităţii mediului,
protecţia sănătăţii şi utilizarea raţională a resurselor naturale. AUE stabileşte, de asemenea,
că
protecţia mediului presupune integrarea acesteia în alte politici comunitare şi că statele membre
trebuie să adopte măsuri mai clare pentru mediu (art. 130 R – art. 130 T).
Cu siguranţă, însă, cel mai important moment în dezvoltarea instituţională a politicii de
mediu a venit în contextul Summit-ului de la Rio din 1992. Uniunea Europeană s-a angajat rapid
într-un proces de adoptare a noii abordări strategice în materie de dezvoltare economică, iar
Tratatul de la Maastricht, adoptat în acelaşi an, a conferit pentru prima dată acţiunilor
de mediu
ale Uniunii, statutul de politică într-o concepţie unitară, prin articolele 2, 3 şi 174. Conform
articolului 2 al tratatului, Comunitatea îşi propune ca „printr-o piaţă comună, o Uniune
economică şi monetară şi adoptarea de politici sau de acţiuni comune, să
promoveze [...] un nivel
ridicat de protecţie şi de ameliorare a calităţii mediului”, scop în care acţiunea
Comunităţii
presupune printre altele şi cu titlu de noutate „o politică în domeniul mediului” (art. 3).
Deşi
apreciat ca având importante limite în crearea unui cadru favorabil acţiunii comunitare (în
special
ca urmare a lipsei de claritate în utilizarea conceptului de dezvoltare durabilă şi a complexităţii
procedurilor decizionale), Tratatul Uniunii Europene are totuşi meritul de a fi adăugat la
priorităţile europene obiectivul protecţiei mediului, de a fi instituţionalizat mediul ca politică
europeană comunitară şi de a fi ameliorat procedurile decizionale (înlocuirea votului unanim cu
majoritatea calificată, ca regulă generală).
Confirmarea decisivă a importanţei acordată de către Comunitate protecţiei mediului a
venit câţiva ani mai târziu, prin Tratatul de la Amsterdam (1997). În primul rând,
noul tratat
10 Jones, R.A. (1998), p. 216.
11 Până la Tratatul de la Maastricht.
46
introduce prin art. 2 conceptul de dezvoltare durabilă, chiar dacă prin asocierea de cuvinte
„dezvoltare echilibrată şi durabilă”. Progresul esenţial însă, adus de tratat, vine prin art. 6 care
transformă relativ noua politică europeană de mediu în politică orizontală. Articolul 6 al
tratatului
consolidat stipulează că „exigenţele de mediu trebuiesc integrate în definirea şi
aplicarea
politicilor şi acţiunilor Comunităţii în scopul promovării dezvoltării durabile”.
Dezvoltarea
durabilă devine astfel un obiectiv cheie al Uniunii, iar principiul integrării, mecanism central al
realizării ei. Tratatul simplifică, de asemenea, procedurile decizionale şi introduce dimensiunea
externă a integrării de mediu, prin art. 177, conform căruia „prin politica în domeniul
cooperării,
complementară celei a statelor membre, Comunitatea urmăreşte
dezvoltarea economică şi socială
durabilă a ţărilor în dezvoltare, în mod special, a celor mai defavorizate
dintre ele”.
Ulterior tratatului de la Amsterdam, nu s-au mai făcut completări relevante în materie de
politică europeană de mediu. Nici Tratatul de la Nisa şi nici Tratatul Constituţional nu vin cu
elemente noi legate de obiective, principii sau proceduri decizionale. Tratatul
Constituţional
întăreşte poate doar forţa de acţiune a principiului integrării, prin art. 3, unde se precizează
pentru
prima dată, în mod clar, faptul că modelul european este un model al dezvoltării durabile:
„Uniunea acţionează pentru dezvoltarea durabilă a Europei fondată pe
creştere economică
echilibrată şi stabilitatea preţurilor, o economie socială de piaţă garantând
ocuparea deplină şi
progresul social, precum şi un nivel ridicat de ameliorare a calităţii mediului”.
Politica de mediu a Uniunii Europene este rezultatul procedurilor de decizie stabilite prin
tratatele CE. Instituţiile comunitare acţionează în baza principiului de subsidiaritate şi se
sprijină
în acţiunea lor pe o largă consultare a guvernelor statelor membre, a organizaţiilor
nonguvernamentale,
a grupurilor de interese, a experţilor, a diverselor organizaţii specializate şi,
evident, pe studiile şi rapoartele Agenţiei Europene pentru Mediu (AEM).
2.2. Actorii instituţionali ai politicii de mediu şi procedurile de
decizie
Rolul central în elaborarea şi aplicarea politicilor comunitare revine Comisiei Europene.
Pentru politica de mediu, a fost creată în 1981 o Direcţie Generală pentru Mediu
(DGM),
componentă a celor 36 de direcţii generale şi servicii specializate ale Comisiei. Rolul central
al
DGM îl constiuie iniţierea de noi acte legislative în domeniu şi supravegherea
aplicării legislaţiei
adoptate la nivel comunitar în statele membre. În acest scop, misiunea asumată de
către DGM
constă în:
- menţinerea şi ameliorarea calităţii vieţii printr-un înalt nivel de protecţie a
resurselor
naturale, o evaluare şi o gestiune eficace a riscurilor, precum şi aplicarea în
timp util a legislaţiei
comunitare;
- favorizarea utilizării eficace a resurselor în producţia, consumul şi
eliminarea
deşeurilor;
- integrarea obiectivelor de mediu în alte domenii ale politicilor comunitare;
- promovarea în UE a creşterii care să ia în considerare nevoile economice,
sociale şi
de mediu atât ale cetăţenilor de astăzi, cât şi ale generaţiilor viitoare;
- contribuţia la găsirea de soluţii la problemele globale de mediu, în special
legate de
schimbările climatice şi de conservarea biodiversităţii la nivel internaţional;
- promovarea unei abordări multisectoriale a problemelor de mediu, cu
participarea
tuturor părţilor implicate la o informare mai eficace şi la o mai bună protecţie
a mediului.
După ce este adoptată, legislaţia de mediu devine obligatorie în toate statele membre, cu
posibilitatea unor clauze de salvgardare, a unor derogări temporare şi a unor perioade de
tranziţie
(în cazul noilor state membre), iar Comisia supraveghează aplicarea legislaţiei, beneficiind de
sprijinul Curţii Europene de Justiţie care poate fi sesizată dacă statele membre sau
agenţii
economici nu respectă acquis-ul comunitar.
Direcţia Generală pentru Mediu are, de asemenea, responsabilitatea reprezentării Uniunii
la nivel internaţional şi urmăreşte integrarea considerentelor de mediu în politicile externe.
47
În adoptarea legislaţiei de mediu, rolul aparţine celor două instituţii de decizie politică în
Uniune, Consiliul şi Parlamentul, conform procedurilor stabilite prin articolul 175 al
Tratatului
consolidat CE. Pentru cazul general, se aplică procedura de co-decizie, la nivelul
Consiliului
aplicându-se votul cu majoritate calificată. Pentru dispoziţii de natură fiscală, măsuri
privind
amenajarea teritoriului, gestiunea cantitativă a resurselor hidraulice, afectarea solurilor (cu
excepţia gestiunii deşeurilor) şi pentru cele afectând sensibil accesul la resursele energetice ale
ţărilor membre, Consiliul votează în condiţii de unanimitate, la propunerea
Comisiei în cadrul
procedurii de cooperare (prin consultarea Parlamentului, a Comitetului Economic şi
Social şi a
Comitetului Regiunilor). La nivelul Consiliului deciziile se iau în Consiliul Miniştrilor
Mediului, iar la nivelul Parlamentului European a fost înfiinţat în 1973 Comitetul pentru
Mediu
(în prezent, Comitetul pentru Mediu, Sănătate Publică şi Siguranţă
Alimentară), responsabil
pentru iniţiativele legislative privind protecţia mediului şi protecţia consumatorului.
În elaborarea propunerilor legislative şi în adoptarea acestora, Comisia, Consiliul şi
Parlamentul se sprijină pe avizele şi recomandările celor două instituţii complementare, cu rol
consultativ, Comitetul economic şi social şi Comitetul Regiunilor care
asigură implicarea
autorităţilor regionale şi locale în procesul de decizie la nivel comunitar. Un rol cheie în acest
proces de consultare revine şi Agenţiei Europene pentru Mediu.
Agenţia Europeană de Mediu a fost creată în 1990, are sediul la Copenhaga
(Danemarca) şi a devenit operaţională începând cu 1994. AEM este principalul organism
european care asigură colectarea, prelucrarea şi furnizarea de informaţii privind mediul ambiant
diferiţilor actori publici şi privaţi în scopul promovării dezvoltării durabile. Acţiunea AEM
constă,
în principal, din:
- coordonarea reţelei Eionet –Reţeaua Europeană de Informare şi Observare
în Domeniul
Mediului, formată din peste 600 de organizaţii;
- colectarea şi analiza informaţiilor de mediu provenind de la serviciile
Comisiei, ale
ţărilor Spaţiului Economic European, ale organizaţiilor, convenţiilor şi
acordurilor
internaţionale;
- elaborarea şi furnizarea de rapoarte şi studii necesare fundamentării
politicilor
europene;
- promovarea celor mai bune practici în domeniul tehnologiilor şi al protecţiei mediului;
- acordarea de informaţii şi consilierea agenţilor economici şi a publicului
larg.
Strategia AEM se încadrează în liniile strategice ale PAM6 şi şi-a stabilit patru arii
tematice: schimbările climatice, reducerea biodiversităţii/limitarea schimbărilor spaţiale,
protecţia
sănătăţii umane şi calitatea vieţii, utilizarea şi gestiunea resurselor naturale şi a deşeurilor.
Sectoarele prioritare sunt: agricultura, produsele chimice, energia, transporturile, dezvoltarea şi
planificarea teritorială, aspectele internaţionale.
Deşi nu este direct implicată în procesul de decizie, comunicările şi rapoartele sale asupra
situaţiei mediului joacă un rol esenţial în adoptarea noilor strategii şi măsuri de protecţie a
mediului la nivel comunitar şi fundamentează majoritatea deciziilor Comisiei în această
direcţie.
Priorităţile AEM pentru următorii 5 ani sunt:
- evaluarea realizărilor în aplicarea PAM6, a atingerii obiectivelor procesului de la
Cardiff, a Strategiei de la Lisabona şi a Strategiei de Dezvoltare Durabilă;
- susţinerea procesului de extindere şi a supravegherii impactului acestuia în domeniul
mediului;
- elaborarea de rapoarte de progres în domeniul protecţiei mediului;
- evaluări sectoriale în transport, agricultură şi energie, cu difuzarea exemplelor de bune
practici şi elaborarea unei metodologii şi a unor recomandări pentru armonizarea datelor
statistice
de mediu;
- analiza eficacităţii politicilor europene din perspectiva impactului asupra mediului;
- identificarea şi promovarea de studii în probleme emergente de mediu: eco-tehnologiile,
OMG;
- elaborarea de scenarii şi studii prospective privind evoluţia mediului în Europa12.
12 AEM (2004), p. 8-16.
48
Fără să fie direct implicată în procesul de decizie, comunicările şi rapoartele AEM asupra
situaţiei mediului joacă un rol esenţial în adoptarea noilor strategii şi în fundamentarea
propunerilor legislative ale Comisiei.
Acţiunea comunitară a fost definită şi s-a concretizat prin mai multe planuri de acţiune
pentru mediu (PAM) care s-au derulat succesiv începând cu 1973 şi care reflectă
evoluţia
concepţiei (a „filozofiei”) şi a strategiei europene în domeniul protecţiei mediului.
49
3. Obiectivele, principiile şi instrumentele politicii de mediu
În procesul dezvoltării instituţionale a politicii de mediu, Uniunea a parcurs un drum foarte
lung, nu tocmai linear şi caracterizat deseori de indecizie. Rezultatul s-a constituit însă nu atât
într-o politică unde Comunitatea îşi asumă foarte multe responsabilităţi, ci mai curând, într-o
politică având impact major asupra definirii şi aplicării strategiilor europene şi a politicilor
comunitare şi naţionale. Evoluţia tratatelor a dus, de asemenea, la fixarea obiectivelor şi
principiilor PEM care s-au transpus în diferitele planuri de acţiune pentru mediu.
3.1. Obiective şi principii
Obiectivele care stau la baza politicii de mediu a Uniunii Europene au fost stabilite prin
contribuţia Actului Unic European şi a Tratatului de la Maastricht. Conform articolului 174, sub
rezerva implicării Comunităţii cu respectarea strictă a principiului subsidiarităţii, obiectivele
comunitare în domeniul mediului sunt:
- conservarea, protecţia şi îmbunătăţirea calităţii mediului;
- protecţia sănătăţii umane;
- utilizarea prudentă şi raţională a resurselor naturale;
- promovarea de măsuri la nivel internaţional în vederea tratării problemelor
regionale
şi globale de mediu.
Stabilirea acestor obiective comune nu prejudiciază însă rolul statelor membre. Mediul
ţine de domeniul competenţelor împărţite, iar statele membre îşi păstrează competenţele în
materie de elaborare, aplicare şi finanţare a politicilor de mediu; acţiunile comunitare sunt
complementare, cu rol, pe de o parte de asigurare a cadrului european de armonizare-coordonare
a
politicilor naţionale şi, pe de altă parte, de susţinere a politicilor statelor membre şi de
potenţare a
impactului acestora.
Principiile folosite în elaborarea şi aplicarea politicii europene de mediu s-au conturat
treptat, în procesul dezvoltării instituţionale a PEM şi a aplicării diferitelor programe
comunitare
de acţiune (a se vedea mai jos). Conform Cartei Albe privind responsabilitatea la nivelul
mediului
(2000), principiile actuale în aplicarea PEM sunt:
- principiul responsabilităţii (numit şi „poluatorul plăteşte”) are în vedere
suportarea de
către poluator a cheltuielilor legate de măsurile de combatere a poluării stabilite de autorităţile
publice; principiul asigură internalizarea costurilor de mediu (de poluare) la nivelul agenţilor
economici şi îşi are originea în teoria externalităţilor;
- principiul acţiunii preventive: se bazează pe regula generală că „este mai bine să
previi
decât să combaţi”; aplicarea principiului presupune ca orice decizie de producţie sau legată
de noi
proiecte de investiţii să se raporteze la impactul de mediu anticipat;
- principiul precauţiei: presupune că, în absenţa unei certitudini cu privire la relaţia
cauză-efect între o acţiune şi impactul asupra mediului, dacă o evaluare ştiinţifică oferă
suficiente
argumente privind un posibil impact negativ pentru mediu sau sănătate, trebuiesc luate măsuri
de
siguranţă; în aplicarea acestui principiu şi a celui anterior, un rol esenţial revine asumării
responsabilităţii sociale de către agenţii economici publici şi privaţi.
- principiul corecţiei, cu prioritate la sursă, constând în obligaţia poluatorilor de a lua
măsurile necesare pentru înlăturarea efectelor poluării;
- principiul proximităţii: are drept scop încurajarea comunităţilor locale în asumarea
responsabilităţilor pentru deşeurile şi poluarea produsă; principiul are la bază ideea că în
protecţia
mediului responsabilitatea primară revine nivelelor inferioare de decizie;
- principiul protecţiei ridicate a mediului: prevede ca politica de mediu a UE să
urmărească atingerea unui nivel înalt de protecţie (acţiunea Comunităţii trebuie să asigure
eficienţa politicilor de mediu în spaţiul european şi nu numai);
50
- principiul integrării: presupune ca obiectivele de mediu să fie luate în considerare în
elaborarea şi aplicarea tuturor politicilor europene care au un impact asupra mediului13.
Complementar principiilor specifice politicii de mediu, pot fi menţionate şi o serie de
principii generale cu rol important în elaborarea şi aplicarea PEM:
- principiul eficienţei, conform căruia şi adoptarea unei legi de mediu trebuie
subordonată raportului cost – beneficiu, cu luarea în considerare a costului de oportunitate;
- principiul subsidiarităţii, aşezat la baza funcţionării sistemului instituţional comunitar.
În politica de mediu, responsabilitatea principală revine statelor membre, Comunitatea
intervenind
doar în măsura în care acţiunea la nivel comunitar este mai eficientă;
- principiul transparenţei presupune dezvoltarea unui sistem eficace de analiză şi
informare asupra consecinţelor acţiunii diverşilor actori economici şi asupra politicilor adoptate
la
nivel comunitar şi în statele membre;
- principiul informării, conform căruia cetăţenii au dreptul să obţină în orice moment
informaţii privind calitatea mediului şi să participe la procesul decizional;
- principiul coerenţei presupune dezvoltarea unor mecanisme de coordonare/armonizare
între politicile europene, pe orizontală, între diversele politici sectorile şi pe verticală, între
deciziile luate la nivel comunitar, naţional, regional, local, în aşa fel încât să se asigure
complementaritatea instrumentelor şi generarea de sinergii în realizarea obiectivelor de mediu;
- principiul cooperării. În aplicarea competenţelor de mediu, Comunitatea şi statele
membre cooperează cu ţările terţe şi cu organizaţiile internaţionale. Principiul are la bază
ideea că
protecţia mediului nu poate fi realizată doar în context intern (având în vedere externalităţile de
mediu care depăşesc graniţele Uniunii) şi că trebuiesc luate în considerare interesele specifice
ale
ţărilor în curs de dezvoltare. Uniunea joacă un rol important în negocierea şi acţiunea în
domeniul
protecţiei mediului la nivel internaţional, luând parte la toate dosarele majore. Conform
Concluziilor Consiliului European de la Barcelona din 2002, parteneriatul global în materie de
protecţie a mediului, cu un rol special acordat politicii de cooperare cu ţările în dezvoltare,
trebuie
să urmărească următoarele obiective strategice: limitarea schimbărilor climaterice, în special
prin
respectarea angajamentelor Protocolului de la Kyoto şi prin reducerea emisiilor de gaze;
limitarea
impactului negativ de mediu asupra sănătăţii; gestionarea responsabilă a resurselor,
conservarea şi
ameliorarea biodiversităţii, limitarea impactului negativ al transporturilor asupra mediului;
diminuarea decalajelor de dezvoltare, combaterea sărăciei. Se poate observa şi în strategia
externă
aceeaşi abordare integrată a problemelor de mediu, prin corelare cu obiectivele economice şi
sociale;
- principiul coeziunii. Coeziunea reprezintă în Uniunea Europeană, ca şi mediul, un
element de condiţionalitate în adoptarea şi aplicarea politicilor la toate nivelurile, fiind o
componentă obligatorie a strategiei europene de dezvoltare durabilă. Prin urmare, PEM este şi
ea
subordonată obiectivului de coeziune. Articolul 174/3 al CE (versiunea consolidată) stabileşte
că
în elaborarea politicii sale de mediu, Comunitatea ţine cont de condiţiile specifice din diversele
regiuni ale ţărilor membre, de avantajele şi costurile ce rezultă din aplicarea sau din absenţa
acţiunilor de mediu şi de necesitatea dezvoltării economice şi sociale echilibrate a regiunilor şi
a
ansamblului Comunităţii. În acest sens, Tratatul prevede posibilitatea unor derogări temporare
pentru statele aflate în dificultate de aplicare a legislaţiei comunitare, precum şi sprijin financiar
prin Fondul de coeziune.
Principale evoluţii la nivelul principiilor în aplicarea politicii de mediu la nivel
comunitar sunt:
- trecerea de la abordarea ex-post la abordarea ex-ante;
- orientarea către acordarea de prioritate principiilor de prevenţie şi
precauţie,
principiului „poluator – plătitor” (la modă în primii ani de aplicare a PEM,)
revenindu-i mai
curând rolul de responsabilizare decât cel de asigurare a protecţiei mediului;
13 Institutul European din România, (2000), p. 10.
51
- trecerea de la o abordare sectorială la o abordare orizontală (protecţia
mediului ca
principiu de integrare, cu subordonarea elaborării tuturor politicilor
europene, indiferent de
nivelul şi domeniul adoptării, considerentelor de mediu);
- includerea protecţiei mediului în categoria obiectivelor strategice (art. 2 al
Tratatului
Uniunii Europene);
- creşterea rolului indivizilor, atât în calitate de producători, cât şi în calitate
de
consumatori, prin implicarea în actele decizionale, orientarea către
modificarea atitudinilor,
educaţie, responsabilizare socială;
- creşterea dimensiunii externe, ca urmare a conştientizării necesităţii
acţiunii la nivel
global în rezolvarea problemelor de mediu.
3.2. Sistemul instrumentelor PEM
Una dintre funcţiile principale ale programelor de acţiune pentru mediu a constituit-o
elaborarea şi sistematizarea unui sistem eficace de instrumente pentru realizarea obiectivelor de
mediu. Subordonate principiilor adoptate în cadrul PEM, instrumentele s-au structurat treptat,
printr-un efort de sistematizare al Comisiei Europene, pe următoarele categorii: instrumente
de
reglementare, instrumente axate pe piaţă (economice şi financiare şi
mecanisme de suport
financiar, instrumente orizontale de sprijin14.
A. Instrumente de reglementare
Rolul instrumentelor de reglementare este de a stabili cadrul legal al politicii comunitare şi
este format din cele peste 200 de componente ale acquis-ului comunitar (regulamente, directive,
decizii) care transpun în cadru legislativ strategiile, programele şi planurile de acţiune ale
Uniunii.
Fiind o politică de tip comunitar şi nu comun, în care rolul predominant de decizie şi
responsabilitatea principală aparţin statelor membre, instrumentul legislativ cel mai frecvent
utilizat este directiva.
B. Instrumente axate pe piaţă
În categoria instrumentelor axate pe piaţă poate fi inclus orice instrument economic, tehnic
sau de natură financiară care are un impact asupra costurilor şi profiturilor rezultate din
acţiunile
alternative aflate la dispoziţia agenţilor economici, în scopul modificării comportamentelor de
producţie şi de consum în conformitate cu obiectivele de mediu; mai simplu spus, au rolul de a
integra considerentele ecologice în strategiile de întreprindere şi în alegerea consumatorului.
Instrumentele axate pe piaţă au la bază doctrina economiei sociale de piaţă, conform căreia
pieţele
sunt imperfecte şi intervenţia publică are rolul de a corecta aceste imperfecţiuni (în cazul de
faţă,
externalităţile de mediu), pentru maximizarea bunăstării sociale. Avantajul principal al acestor
instrumente, comparativ, spre exemplu, cu instrumentele administrative şi de control, ţine de
adaptarea politicii de mediu la exigenţele economiei de piaţă, respectiv subordonarea
principiilor
liberei concurenţe şi a eficienţei. Forţa de acţiune a acestor instrumente ţine de măsura în care
se
stabileşte o relaţie clară de antrenare între comportamentele durabile şi creşterea surplusului de
consum şi de producţie.
În utilizarea instrumentelor axate pe piaţă, Comunitatea urmăreşte prioritar următoarele
aspecte specifice15:
- asigurarea compatibilităţii ecologice;
- identificarea obstacolelor în introducerea instrumentelor economice şi propunerea de
soluţii;
- recurgerea la taxele de mediu;
- identificarea ajutoarelor publice care susţin sau promovează comportamente nondurabile
de producţie şi de consum, pentru a fi eliminate;
14 Conform PAM5.
15 Decizie Conform Deciziei 2179 din 1998 a Parlamentului european şi a Consiliului, p. 6.
52
- promovarea adoptării în statele membre a conceptului de responsabilitate de mediu;
- utilizarea acordurilor voluntare de mediu, cu respectarea principiilor economiei de
piaţă;
- încurajarea utilizării instrumentelor fiscale pentru a atinge obiectivele de protecţie a
mediului în corelaţie cu obiectivele economice generale ale Comunităţii (creştere, ocupare,
competitivitate).
Prin programul al cincilea pentru mediu, au fost stabilite următoarele categorii de
instrumente bazate pe piaţă:
a) taxe şi impozite, grupate în două categorii: de emisie (deversare de poluanţi, zgomot) şi
pe produs; au rolul de a folosi fiscalitatea în modificarea comportamentelor agenţilor economici,
responsabilitatea aplicării lor revine statelor membre şi constituie venituri la bugetele naţionale.
Comunitatea are rolul de a stabili cadrul juridic pentru utilizarea taxelor şi impozitelor16, de a
evalua eficacitatea sistemelor de eco-fiscalitate aplicate în ţările membre, de a analiza impactul
acestora asupra pieţei interne şi asupra competitivităţii economiei europene, de a crea baze de
date
la nivelul Uniunii.
b) facilităţile şi deducerile fiscale, cu rolul de a încuraja sistemele durabile de producţie
şi
eco-produsele;
c) subvenţiile publice, directe şi indirecte. Comisia a adoptat un cadru pentru utilizarea
acestor instrumente în scopul garantării compatibilităţii lor cu principiul „poluatorul plăteşte”
şi
cu funcţionarea pieţei interne; o categorie specială de ajutoare publice cu rol în creştere o
constituie facilităţile fiscale, folosite pentru a promova investiţiile „curate”;
d) auditul de mediu, pentru a promova introducerea unui management intern asupra
performanţelor în domeniul protecţiei mediului şi al utilizării resurselor naturale. Sistemul este
bazat pe voluntariat şi are rolul de a oferi vizibilitate atitudinilor pro-active ale firmelor în
direcţia
asumării responsabilităţii ecologice.
În acest scop, Uniunea a lansat în 1993 pentru sectorul industrial Sistemul Financiar de
Management şi Audit al Mediului17 (EMAS), cu rolul de a stimula firmele să
adopte un
„management ecologic” prin integrarea considerentelor de mediu în strategiile de
întreprindere,
evaluarea periodică a performanţelor lor în domeniul protecţiei mediului şi informarea publică
asupra acestor performanţe printr-o declaraţie de mediu. Aderarea la sistem este confirmată prin
atribuirea unui logo ce poate fi folosit în declaraţiile publice, în antet şi în reclamele publicitare
ale produselor, serviciilor sau activităţilor, fără însă să poată fi aplicat pe produse sau pe
ambalaje.
Din 2001, sistemul EMAS a fost extins la toate sectoarele economice, inclusiv în administraţiile
publice şi la nivelul Comisiei Europene.
Un rol esenţial în aplicarea instrumentelor de piaţă îl are stabilirea preţului corect.
Evaluarea preţului real al resurselor şi al impactului de mediu al comportamentelor
agenţilor economici presupune o perspectivă pe termen lung ce scapă jocului pieţei libere. Or,
preţul de piaţă trebuie să reflecte costul real pentru societate, incluzând costurile de mediu. În
concepţie europeană, autoritatea publică are responsabilitatea de a se implica în evaluarea
acestui
cost, în aşa fel încât impactul de mediu să poată fi luat în considerare în adoptarea deciziilor
agenţilor economici. Pentru a veni în sprijinul stabilirii „preţului corect”, implicarea
Comunităţii
vizează:
- evaluarea stocului de resurse naturale şi de mediu în termeni economici;
- dezvoltarea unor indicatori ai resurselor regenerabile care să stabilească rata de
refacere a stocului de resurse;
- adaptarea sistemului de indicatori macroeconomici pentru a integra impactul acţiunii
umane asupra mediului şi resurselor naturale (în acest sens Comunitatea a adoptat deja
indicatorii
dezvoltării durabile şi a integrat indicatorii de mediu în sistemul indicatorilor structurali);
16 Cadrul juridic european al utilizării eco-fiscalităţii este stabilit prin Comunicarea Comisiei „Communication sur les
impôts, taxes et redevances environnementaux dans le marché unique”, COM(97) 9 final din 26.03.1997.
17 În engleză, Eco-Management and Audit Scheme – EMAS.

53
- elaborarea de metodologii şi recomandări pentru dezvoltarea şi aplicarea analizelor
cost-beneficiu incluzând considerente de mediu;
- redefinirea conceptelor şi procedurilor în sistemele de contabilitate pentru a putea
permite evaluarea şi înregistrarea consumului resurselor de mediu ca parte a preţului de piaţă.
De asemenea, pentru a asigura integrarea considerentelor de mediu în comportamentele
agenţilor economici, o serie de instrumente adoptate de către Comisie au rolul de a
ameliora
informaţia şi transparenţa pieţei şi de a promova dezvoltarea eco-
pieţelor, considerate
instrumente tehnice:
a) Etichetele ecologice18 (sau denominarea „eco”)
Sistemul este bazat pe voluntariat, face parte din categoria instrumentelor de promovare a
responsabilităţii sociale a întreprinderilor şi a fost lansat în 1992. Rolul eco-etichetelor este
acela
de a asigura vizibilitatea produselor care îndeplinesc o serie de criterii de mediu fixate de către
Comitetul Uniunii Europene pentru Denominare Eco. Produsele integrate în sistem primesc, de
regulă pentru o perioadă de 3 ani, un logo specific reprezentând o margaretă; analiza se face pe
toată durata ciclului de viaţă al produselor, în baza unui caiet de sarcini.
b) Acordurile Voluntare de Mediu
Acordurile Voluntare de Mediu (AVM) funcţionează ca instrument al politicilor de mediu
în UE din 1996, anul 2002 adăugând un cadru de reglementare pentru acorduri la nivel
comunitar19.
Acordurile voluntare pot fi iniţiate de către părţile interesate (atât în domenii unde
Comunitatea legiferează, cât şi în domenii de interes specific) sau de către Comisie. Ele
reprezintă, în sinteză, practici de auto-reglementare (sunt voluntare), o formă de co-
reglementare
în domenii de interes legate de protecţia mediului.
Avantajele AVM ţin de: promovarea unei atitudini anticipative, găsirea de soluţii adaptate
problemelor specifice, realizarea mai rapidă a obiectivelor de mediu. Comunitatea acordă
prioritate utilizării acordurilor voluntare în aplicarea PIP, gestiunea deşeurilor şi schimbările
climatice.
c)Prevenirea şi Reducerea Integrată a Poluării (sistemul IPPC)
Programul a fost lansat în 1996 şi are drept scop să susţină promovarea şi reducerea
poluării generată de activităţi, în principal, din domeniul energetic, al producţiei şi
transformării
metalelor, al industriei chimice, al industriei mineralelor şi al gestionării deşeurilor. Măsurile
vizate urmăresc reducerea emisiilor în aer, apă, sol şi gestionarea deşeurilor, pentru a asigura un
nivel ridicat de protecţie al mediului.
d) Politica Integrată a Produselor (sistemul PIP)20
Prin Politica Integrată a Produselor, lansată în 2003, Comunitatea urmăreşte să promoveze
dezvoltarea eco-pieţelor. Politica are la bază ideea că orice produs sau serviciu are un impact
asupra mediului, fie prin modul de producţie, fie prin consum sau eliminare, provocarea majoră
ţinând de combinarea între obiectivul ameliorării stilului de viaţă şi a bunăstării (condiţionate
de
consum), cu obiectivul protecţiei mediului. Comunicarea Comisiei din iunie 2003 asupra PIP
precizează că în aplicarea politicii vor fi privilegiate două direcţii de acţiune: stabilirea de
condiţii
generale pentru ameliorarea integrării ecologice în ciclul de viaţă al produselor şi concentrarea
pe
produsele cu cel mai ridicat potenţial din punct de vedere ecologic.
Sistemul este axat pe trei etape ale procesului de decizie care condiţionează impactul de
mediu al ciclului de viaţă al produselor, respectiv: aplicarea principiului „poluator–plătitor” în
fixarea preţului produselor, alegerea consumatorului şi concepţia ecologică a produselor.
Ca instrumente în aplicarea strategiei, sunt avute în vedere:
- crearea cadrului economic şi juridic necesar (utilizarea taxelor şi a subvenţiilor, a
sistemului de eco-etichetare, a acordurilor voluntare, reglementarea pieţelor publice);
18 În engleză, European Union Eco-Labelling Board.
19 A se vedea [COM (2002)] 412 final.
20 Ase vedea „Green Paper of 7 February 2001 on integrated product policy” [COM(2001)68 final] şi „Communication
from the Commission to the Council and the European Parliament – Integrated Product Policy – Building on
Environmental
Life-Cycle Thinking” [COM(2003)302 final ], din iunie 2003.
54
- promovarea unei reflecţii asupra ciclului de viaţă al produselor (informare, integrarea
produselor în sisteme de eco-management);
- transmiterea de informaţii către consumatori;
- susţinerea de proiecte pilot, studii asupra pieţelor publice ecologice, rapoarte de
analiză.
Programul se va baza, de asemenea, pe voluntariat, urmărind să acţioneze la nivelul
comportamentelor de consum şi de producţie şi va reprezenta un instrument cheie pentru o mai
bună adaptare a politicii europene de mediu la exigenţele pieţei libere.
e) Criteriile aplicabile inspecţiilor de mediu în statele membre au fost create
pentru a
asigura conformitatea cu legislaţia de mediu a UE şi aplicarea uniformă a acesteia. Criteriile
presupun condiţii minime privind organizarea, desfăşurarea, evaluarea şi publicarea rezultatelor
inspecţiilor de mediu.
f) Sistemul de evaluare a efectelor proiectelor publice şi private asupra
mediului a fost
adoptat prin Directiva 85/337 EEC din 1985 şi are ca scop aplicarea principiului integrării în
elaborarea şi aplicarea proiectelor şi programelor dintr-un număr foarte larg de domenii:
planificare teritorială şi utilizarea terenurilor, industrie, transport şi telecomunicaţii, energie,
agricultură, silvicultură, pescuit şi turism, managementul apei, gestionarea deşeurilor.
Evaluările
recente ale Comisiei apreciază că sistemul are un impact limitat, rezultatele lui fiind
condiţionate
de asumarea responsabilităţii ecologice la toate nivelurile şi de către toţi actorii implicaţi,
publici
şi privaţi.
C. Mecanisme de suport financiar
Principalele instrumente de sprijin financiar comunitar în aplicarea PEM în statele membre
sunt:
a) Programul LIFE21 – Instrumentul Financiar Comunitar pentru Mediu
Programul LIFE a fost creat în 1992, este folosit exclusiv în aplicarea PEM şi include trei
arii tematice: mediu, natură şi ţări terţe.
Obiectivele generale ale programului sunt:
- definirea şi promovarea unor modele de producţie şi de consum în conformitate cu
principiile dezvoltării durabile;
- promovarea exemplelor de bună practică;
- susţinerea proiectelor pilot, a informării orizontale, a educaţiei şi formării profesionale;
- dezvoltarea şi ameliorarea competenţelor structurilor administrative;
- susţinerea integrării mediului în alte politici şi asigurarea coordonării diverselor
instrumente şi proceduri cu impact asupra protecţiei mediului.
Componenta Mediu finanţează în proporţie de 30-50% proiecte ce promovează metode şi
tehnici inovatoare şi care pot contribui la reducerea impactului negativ asupra mediului;
componenta Natură contribuie cu 50-70% la finanţarea proiectelor de conservare şi ameliorare a
biodiversităţii, inclusiv prin sprijinirea reţelei Natura 2000, iar componenta Ţări Terţe
finanţează
cu maxim 70% programe pentru crearea structurilor administrative şi aplicarea de politici de
mediu în ţări din Zona Mediteraneană şi zona Mării Baltice.
Perspectivele financiare 2007/2013 [COM(2004)101], întăresc dimensiunea de mediu a
finanţării comunitare specifice; obiectivele de mediu vor fi integrate în domeniile prioritare şi
vor
fi finanţate, în principal, prin ariile tematice „Creştere durabilă”, „Management durabil şi
protecţia
resurselor naturale” şi „Uniunea Europeană ca partener global”. În acest scop, Comisia a propus
un nou program LIFE+ „Instrumentul financiar pentru mediu: promovarea
unei Uniuni
Europene durabile”, cu rolul de a contribui la dezvoltarea, aplicarea, monitorizarea,
evaluarea şi
comunicarea în politica şi în dreptul comunitar de mediu. Programul va susţine în special
aplicarea PAM6 prin finanţarea activităţilor care vor confirma valoare adăugată comunitară şi
vor
21 În engleză, Community Financial Instrument for the Environment.
55
genera efecte de multiplicare, urmărind două axe prioritare: „Implementare şi guvernanţă
ecologică” şi „Informare şi comunicare”22.
b) Sistemul Fondurilor Structurale
Sistemul fondurilor structurale (Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social
European, Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă- secţiunea Orientare) reprezintă
în
prezent aproximativ 35% din bugetul comunitar, cu tendinţă de creştere). După 1992, fondurile
sunt tot mai mult corelate cu obiectivele politicii de mediu, atât prin finanţarea unor programe
specifice, cât şi prin integrarea considerentelor de mediu în implementarea diferitelor proiecte.
Sistemul finanţează acţiuni extrem de diverse, de la proiecte de anvergură (spre exemplu, de
ameliorare a calităţii mediului, dezvoltarea infrastructurii), până la proiecte de finanţare a
Organizaţiilor Non – Guvernamentale sau a IMM. În prezent, 16,5% din FEDER şi 50% din
Fondul de Coeziune finanţează direct programe de mediu. În plus, contribuţia fondurilor
structurale la protecţia mediului trebuie evaluată şi prin impactul indirect pe care îl produce,
prin
ameliorarea condiţiilor economice şi sociale în regiunile relativ slab dezvoltate. Pe viitor se
anticipează o întărire a condiţionalităţii de mediu în utilizarea fondurilor structurale, prin
aplicarea
principiului integrării.
c) Fondul de Coeziune (FC)
Prin FC, Comunitatea acordă sprijin financiar statelor membre cu PIB/locuitor mai mic de
90% din media comunitară pentru proiecte în domeniul mediului şi al reţelelor de transport.
d) Sistemul de credite al Băncii Europene de Investiţii (BEI)
Protecţia mediului constituie un important criteriu de selecţie a proiectelor finanţate de
către BEI, începând cu 198323. În anii ’90, BEI a acordat credite de milioane de Euros pentru
proiecte în domeniul tratării apelor, gestiunii deşeurilor, conservării urbane şi reducerii
poluării.
Pentru proiecte de mediu, împrumuturile pe termen lung pot să acopere până la 50% din costul
investiţiei. Priorităţile în finanţarea BEI sunt: ameliorarea calităţii apei şi aerului, mediul urban
(în
special, reţelele de transport), protecţia sănătăţii, economisirea energiei şi surse alternative de
energie, gestionarea deşeurilor.
e) Programul „NATURA 2000”
Fără a dispune în prezent de un fond propriu, Reţeaua NATURA 2000 are totuşi un rol
catalizator în finanţarea biodiversităţii în spaţiul intra-comunitar. Reţeaua include în prezent
peste
18.000 de zone protejate, cu valoare ecologică ridicată, acoperind aproximativ 17% din
suprafaţa
EU15. Finanţarea este asigurată prin LIFE Natură, prin fondurile structurale şi prin Fondul de
coeziune, dar se estimează crearea unui instrument financiar propriu.
f) Programul de promovare a ONG-urilor active în domeniul mediului
Programul reprezintă un instrument financiar de promovare a iniţiativelor societăţii civile
în aplicarea politicii europene de mediu. Comunitatea finanţează în proporţie de 70% (80%
pentru
statele candidate) proiecte axate în principal pe priorităţile PAM6.
D. Instrumente orizontale de sprijin
Instrumentele orizontale de sprijin sunt complementare celorlalte instrumente şi au rolul
de a promova o mai bună cunoaştere în domeniul mediului şi de a crea un context favorabil
dezvoltării durabile. Principalele instrumente orizontale folosite la nivel comunitar sunt:
dezvoltarea şi ameliorarea permanentă a datelor statistice privind mediul şi
biodiversitatea;
dezvoltarea tehnologică şi cercetarea ştiinţifică; planificarea sectorială şi
spaţială; informarea
publică şi educaţia; educaţia şi formarea profesională.
Analiza în dinamică a sistemului instrumentelor politicilor de mediu reflectă preocuparea
Uniunii de adaptare a politicii de mediu la principiile economiei de piaţă, cu mutarea accentului
dinspre instrumentele de comandă şi control către cele axate pe piaţă, prin acţiuni de integrare
a
considerentelor ecologice în comportamentele de producţie şi de consum.
22 Pentru detalii, a se vedea CEE (2004), “Proposal for a Regulation of the european parliament and of the council
Concerning the financial instrument for the environment (life +), Com(2004) 621 final.
23 În 1983, a fost adoptată declaraţia privind Politicile de Mediu şi Procedurile de Corelare cu Dezvoltarea Economic ă.

56
4. Programele europene de acţiune, realizări şi perspective
Politica de mediu a Uniunii Europene s-a dezvoltat prin 6 Programe de Acţiune pentru
Mediu, care reprezintă o combinaţie de abordare strategică şi planuri de acţiune, într-o
concepţie
care a evoluat de la tratarea sectorială a problemelor de mediu către o abordare integrată în
cadrul
modelului dezvoltării durabile.
4.1. Programele de Acţiune pentru Mediu, între abordarea sectorială
şi strategia dezvoltării
durabile
Primul program a fost adoptat de Consiliul European în 1972 şi acoperă perioada 1973-
1976. El reflectă o abordare sectorială şi a definit principiile politicii comunitare de mediu care
sau
regăsit şi în programelor ulterioare, inclusiv principiul prevenirii poluării aflat la baza celui deal
patrulea program, elaborat cu 15 ani mai târziu. De asemenea, programul a inclus o serie de alte
elemente cheie care au stabilit în anii ‘90 cadrul strategiei europene de dezvoltare durabilă:
- condiţionalitatea de mediu în deciziile privind noile proiecte, în mod
preventiv,
încă din faza de proiectare;
- aplicarea principiului „poluator-plătitor”;
- reducerea exploatării resurselor naturale acolo unde provoacă dezechilibre
majore;
- principiul responsabilităţii de mediu (de aici, necesitatea educaţiei şi a
dezvoltării „conştiinţei ecologice”);
- aplicarea subsidiarităţii, cu asigurarea coerenţei între politicile naţionale şi
programele comunitare într-o abordare strategică pe termen lung;
- principiul informării;
- dezvoltarea cercetării;
- principiul izolării naţionale a efectelor de poluare;
- principiul cooperării pentru a asigura contextul favorabil externalizării
acţiunilor comunitare în domeniul protecţiei mediului;
- luarea în calcul şi a intereselor ţărilor în curs de dezvoltare.
Al doilea program de acţiune, elaborat pentru perioada 1977-1981 a continuat pe
aceeaşi
linie a abordării sectoriale introdusă de primul program, fără să aducă elemente de progres în
dezvoltarea unei politici eficace de mediu la nivel comunitar, cu aplicaţie orizontală.
Primele evoluţii calitative din această perspectivă au venit prin PAM3, definit pentru
perioada 1982-1986 şi au constat, în principal, în definirea unei strategii generale de
protejare a
mediului şi a resurselor naturale, cu accent pe prevenire în loc de control şi în încercarea de a
integra obiectivele de mediu în celelalte politici comunitare. Opţiunea pentru asumarea unor
responsabilităţi clare la nivel comunitar şi pentru o abordare orizontală a problemelor de mediu
a
devenit, însă, mult mai clară prin PAM4 (1987-1992) care a venit în direcţia aplicării
prevederilor
Actului Unic European. Dar, contribuţia majoră al celui de-al patrulea program la evoluţia
politicilor comunitare, în particular, dar şi la evoluţia modelului european de integrare, în
general,
o constituie mutaţia ideologică pe care o introduce şi care avea să ducă spre includerea în
Tratatul
de la Amsterdam a conceptului de dezvoltare durabilă. Filozofia centrală a PAM4 este ideea că
protecţia mediului nu intră în conflict cu obiectivele economice, ci, dimpotrivă, poate constitui
un
instrument de ameliorare a performanţei şi competitivităţii economice, o precondiţie esenţială
pentru creştere şi dezvoltare24. Adoptarea acestei noi concepţii la nivelul Comisiei a determinat
ca
în dezvoltările ulterioare în materie de strategie a UE să se încerce corelarea şi
intercondiţionalitatea
între obiectivele economice, cele sociale şi cele de mediu.
Prin al 5-lea Program de Actiune pentru Mediu (1993-2000), numit „Către
o dezvoltare
durabilă’’, politica de mediu a fost integrată în strategia integratoare a dezvoltării durabile.
24 Baker, S., (1997), p. 94.
57
Programul a fost pregătit în paralel cu lucrările Confernţei de la Rio (1992) şi a lansării
Agendei
21, ca prim angajament al Comunităţii în direcţia asumării modelului dezvoltării durabile.
Programul a fost, probabil, consecinţa directă a publicării în 1992 de către Comisie a
primului raport cu privire la starea mediului în Uniune. Conform evaluărilor Comisiei, starea
mediului în ţările europene înregistra o degradare constantă, iar programele comunitare de până
atunci nu fuseseră în măsură să ofere soluţii şi să sprijine ţările membre în dezvoltarea
politicilor
de mediu. Conţinutul PAM5 a fost stabilit, prin urmare, pornind de la principalele probleme de
mediu constatate în spaţiul comunitar (schimbările climatice, acidificarea şi calitatea aerului,
mediul urban, zonele de coastă, gestionarea deşeurilor, gestionarea resurselor de apă, protecţia
naturii şi biodiversitatea) şi de la limitele programelor anterioare.
Prioritatea în programul al cincilea de acţiune a fost acordată aplicării a două principii
majore:
- trecerea de la acţiunea tradiţională ex-post (cu accent pe instrumente de
comandă şi de control) la acţiunea ex-ante bazată pe prevenire şi precauţie,
cu
responsabilizarea tuturor actorilor ale căror acţiuni pot avea impact asupra
mediului;
- integrarea considerentelor de mediu în politicile sectoriale, într-o abordare
strategică pe termen lung promovând intercondiţionalitatea între protecţia
mediului,
obiectivele economice şi cele sociale.
Acţiunea Comunităţii în direcţia promovării noului model al dezvoltării durabil, cu
respectarea principiului subsidiarităţii, s-a orientat către:
- menţinerea calităţii vieţii;
- conservarea accesului permanent la resursele naturale;
- încetinirea şi stoparea procesului de degradare a mediului [COM(92)23
final].
În realizarea acestor obiective, dincolo de acţiunea orizontală, au fost identificate 5
sectoare cheie pentru aplicarea principiilor de dezvoltare durabilă: industrie, energie,
transport,
agricultură şi transport. Prin PAM5, Directoratele Generale corespondente au avut obligaţia de a
lua în considerare aspectele de mediu în toate propunerile lor legislative şi să elaboreze anual
rapoarte cu privire la dimensiunea de mediu a activităţilor specifice25.
O contribuţie importantă a programului la nivel metodologic a constat şi în asigurarea
coerenţei sistemului de instrumente folosite în politica de mediu: legislative
(impunerea unor
standarde de mediu, integrarea politicilor de mediu în politicile sectoriale şi de planificare
teritorială), economice (încurajarea producţiei şi utilizării produselor şi tehnologiilor ce nu
afectează mediul, internalizarea costurilor de mediu), orizontale (informaţie, educare,
cercetare),
financiare (programe de sprijin comunitar, taxe, redevenţe)26.
Nu în ultimul rând, PAM5 a creat un cadru favorabil pentru ameliorarea accesului
publicului la informarea de mediu, o mai bună coerenţă între politicile naţionale şi cadrul
comunitar, precum şi pentru asumarea de către UE a unui rol activ la nivel internaţional, în
direcţia dezvoltării durabile globale.
Aplicarea programului a fost evaluată pentru prima dată de către Agenţia Europeană de
Mediu în 1995, evaluare în baza căreia au fost identificate direcţiile principale de revizuire, iar
apoi, în 1999, ca evaluare globală care a constituit suportul documentar pentru elaborarea celui
de-al şaselea program de acţiune, alături de rapoartele Agenţiei cu privire la starea mediului în
Europa.
În sinteză, concluziile Agenţiei cu privire la impactul celui de-al cincilea
program de
acţiune arătau că, deşi au fost înregistrate progrese punctuale în diminuarea degradării
mediului,
pe ansamblu calitatea mediului în Uniune nu se ameliorase şi că presiunile viitoare asupra
mediului urmau să se accentueze, impunându-se acţiuni mai eficiente pe următoarele direcţii
strategice:
- aplicarea legislaţiei de mediu în ţările membre;
- ameliorarea şi intensificarea integrării aspectelor de mediu în politicile
sectoriale cu
impact asupra mediului înconjurător;
25 Jones, A. R., (1998), p. 220.
26 Relicovschi, A., (2000), 7.
58
- o mai bună implicare a actorilor economici şi a cetăţenilor în protecţia
mediului;
- relansarea măsurilor privind soluţionarea unor probleme ecologice grave şi
găsirea de
răspunsuri la subiecte relativ mai noi de preocupare cu privire la mediu 27.
Analiza celor 5 programe de acţiune reflectă nu doar evoluţia concepţiei europene cu
privire la mediu, ci este, de asemenea, reflectarea evoluţiei unui mod de gândire, a unui sistem
care a determinat reconsiderări ale strategiei de integrare în ansamblul ei. De la concepţia
liberală,
inclusă în tratatele fondatoare, fără preocupare faţă de mediu, modelul european a evoluat
către
dezvoltarea durabilă, obiectivele de mediu subordonând, alături de cele sociale şi de coeziune,
obiectivele economice predominate la începutul procesului de integrare. Deşi se poate aprecia că
există limite în abordarea europeană şi că, cel puţin parţial, decalajele de competitivitate ale
economiei europene faţă de principalii concurenţi pot fi puse pe seama sistemului redistributiv
comunitar şi al reglementărilor stricte sociale şi de mediu, câştigul major îl constituie orientarea
Europei către un sistem de organizare a societăţii integrând valori non-materialiste, axat pe un
anume refuz al cantitativismului care a dominat evoluţia socială în perioada postbelică.
4.2. Cadrul strategic european actual al politicii de mediu – PAM6
Programul al şaselea de acţiune pentru mediu (PAM6), numit
„Alegerea noastră,
viitorul nostru”, a fost lansat în 2001 şi acoperă perioada 2001-2010. Cadrul acţiunii
comunitare
prin PAM6 este dat de următoarele cinci coordonate strategice:
- îmbunătăţirea aplicării legislaţiei de mediu în ţările membre;
- mai buna integrare a politicilor de mediu în alte politici comunitare;
- cooperarea cu piaţa, în baza principiilor: consumatorii au nevoie de informaţie
(Schema europeană de eco-etichetare) pentru a putea avea un rol activ în orientarea
producătorilor; producătorii nu trebuie doar penalizaţi, ci şi premiaţi; interzicerea
subvenţiilor publice periculoase pentru mediu;
- implicarea cetăţenilor (prin ameliorarea accesului la informaţie, cetăţenii să
poată înţelege mai bine impactul de mediu al diferitelor acţiuni publice şi private şi să-şi
poată manifesta opţiunile;
- o mai bună planificare a teritoriului.
Programul identifică 4 domenii prioritare de acţiune în politicile europene de
mediu28:
A. Atenuarea schimbărilor climatice
Stratul de ozon s-a redus cu 10% de la sfârşitul anilor ’60, nivelul mării a crescut cu 10-20
cm în ultimii 50 de ani, concentraţiile de gaz cu efect de seră au crescut de o manieră
îngrijorătoare. Printre cele mai importante consecinţe pot fi enumerate: inundaţiile, taifunurile,
incendiile, dispariţia unor specii, răspândirea maladiilor. Protocolul de la Kyoto (1997) a
reprezentat primul acord mondial în direcţia unei acţiuni globale, Uniunea devenind cel mai
important susţinător al protocolului, îndeosebi după retragerea Statelor Unite din 2001.
Prin PAM6, UE şi-a propus „stabilizarea concentraţiilor europene de gaz cu efect
de seră
la un nivel care să nu afecteze clima”. Pe termen scurt, Uniunea are ca obiectiv
diminuarea
emisiei de gaze cu 8% în 2008-2012, faţă de 1990, urmând ca între 2012 şi 2020 să obţină
diminuarea cu câte un punct procentual suplimentar anual. O contribuţie esenţială la realizarea
acestui obiectiv se speră că va aduce Programul European asupra Schimbării Climatice lansat în
2000.
B. Protecţia naturii şi a biodiversităţii
Calitatea şi echilibrul eco-sistemelor sunt esenţiale pentru ameliorarea calităţii vieţii şi
durabilitatea socială. În Uniunea Europeană, 30% dintre speciile de păsări şi 45% dintre cele
de
fluturi sunt ameninţate, animalele marine sunt în pericol ca urmare a exploatării excesive, două
treimi dintre arbori sunt afectaţi de poluare, agricultura intensivă şi exploatarea neraţională a
27 Comisia Comunităţilor Europene, (2000a), p. 9.
28 Comisia Comunităţilor Europene (2002a), pp. 6-30.
59
pădurilor au dus la degradarea solurilor în toate ţările membre, 60% din zonele umede ale
Europei
septentrionale şi occidentale au dispărut.
Politica europeană de mediu dispune de două directive cu impact important asupra
biodiversităţii şi conservării naturii: Directiva din 1979 cu privire la conservarea păsărilor şi
Directiva 1992 asupra habitatelor, care a dus la identificarea a peste 15000 de zone de interes
comunitar (15% din UE15), incluse în prezent în reţeaua Natura2000. Se adaugă programul
Life-
Natura, prin care Comunitatea a finanţat peste 300 de proiecte de conservare a habitatului
natural,
a faunei şi a florei sălbatice.
Obiectivul politicii europene în domeniul protejării naturii şi biodiversităţii prin PAM6 îl
constituie protejarea şi refacerea bunei funcţionări a ecosistemelor, stoparea
(ca perspectivă) a
dispariţiei speciilor, protejarea solurilor contra eroziunii şi poluării. În acest scop,
programul
propune următoarele acţiuni:
- luarea măsurilor pentru aplicarea integrală a legislaţiei de mediu în ţările membre;
- protecţia habitatelor sensibile şi de valoare prin extinderea programului comunitar
Natura2000;
- adoptarea de măsuri protecţia şi restaurarea peisajelor;
- adoptarea de planuri de acţiune pentru protejarea biodiversităţii;
- definirea unei strategii pentru protecţia mediului marin;
- definirea unei strategii pentru protecţia solurilor;
- extinderea programelor pentru promovarea gestiunii durabile a pădurilor;
- coordonarea şi susţinerea eforturilor statelor membre privind prevenirea accidentelor şi a
catastrofelor naturale;
- integrarea mai eficace a mediului şi a biodiversităţii în politicile sectoriale.
C. Mediul şi sănătatea
Politicile comunitare abordează mediul şi sănătatea ca sistem integrat, luând în considerare
faptul că poluarea, în diversele ei forme, afectează sănătatea, pe un spectru foarte larg de
afecţiuni,
de la cele mai simple, până la cele mai grave, de tipul cancer, moarte infantilă, decese
premature.
În prezent, sunt folosite peste 30.000 de substanţe chimice (fără a se cunoaşte foarte bine
riscurile
asupra sănătăţii), poluarea urbană şi utilizarea pesticidelor în agricultură duc la contaminarea
apelor subterane (sursa a peste 60% din consumul alimentar), peste 25% dintre europeni sunt
afectaţi de poluarea sonoră.
Uniunea Europeană îşi asumă rolul de a identifica diferitele riscuri ecologice pentru
sănătate, de a defini norme comunitare pentru a proteja în mod special grupurile vulnerabile şi
de
a crea un sistem eficient de informare a publicului asupra riscurilor. O atenţie particulară a fost
acordată utilizării Organismelor Modificate Genetic (OMG). Eforturile Comunităţii au fost
îndreptate către controlul utilizării OMG, evaluarea impactului asupra mediului şi informarea
consumatorilor asupra trasabilităţii produselor folosind OMG. În domeniul poluării sonore,
Uniunea fixează valori limită şi norme de protecţie, realizează studii de cercetare şi susţine
dezvoltarea unor reţele de transport durabil. În centrul politicii sale, UE aşează principiile
precauţiei şi ale prevenţiei. Pe plan internaţional, UE cooperează îndeaproape cu Organizaţia
Mondială a Sănătăţii, în principal în domeniul cercetării şi al elaborării de norme, şi se
implică în
găsirea de soluţii la problemele specifice ale ţărilor în dezvoltare.
Obiectivul urmărit prin PAM6 este „obţinerea unei calităţi a mediului în care
nivelurile
de poluare să nu antreneze incidente sau riscuri importante pentru
sănătatea persoanelor”. În
acest scop, acţiunile Comunităţii se vor orienta către:
- dezvoltarea cercetării pentru o mai bună cunoaştere a impactului de mediu asupra
sănătăţii;
- reevaluarea normelor şi adaptarea lor la grupurile vulnerabile (copiii, bătrâni, femei
însărcinate);
- reducerea riscurilor legate de utilizarea pesticidelor;
- adoptarea unei noi strategii privind poluarea atmosferică;
60
- reforma sistemului de management al riscurilor provenind din utilizarea substanţelor
chimice.
D. Utilizarea durabilă a resurselor şi gestiunea deşeurilor
Presiunea tot mai puternică asupra resurselor ce rezultă din creşterea demografică şi
dezvoltarea economică şi impactul negativ al deşeurilor industriale şi menajere asupra calităţii
apei, aerului, solului obligă, pe de o parte, la găsirea de soluţii care să conserve accesul
generaţiilor viitoare la resursele de care vor avea nevoie şi, pe de altă parte, la dezvoltarea unor
sisteme eficiente de colectare şi reciclare a deşeurilor.
Obiectivul PAM6 pe această linie strategică îl constituie disocierea creşterii economice de
utilizarea resurselor, ameliorând eficacitatea utilizării acestora, orientând evoluţia socială către
o
lume mai responsabilă, mai puţin cantitativistă. Diminuarea volumului deşeurilor prin
prevenire,
ca element cheie al politicii integrate de produs corelat cu măsuri de colectare şi reciclare a
deşeurilor, vor constitui în noul program o prioritate. Până în 2010, Uniunea intenţionează să
reducă volumul deşeurilor cu 20% faţă de anul 2000, iar până în 2050, cu 50%.
Ca acţiuni specifice la nivelul Uniunii, programul prevede:
- inventarierea substanţelor cu risc ridicat şi sensibilizarea producătorilor în direcţia
colectării, tratării şi reciclării deşeurilor rezultate;
- stimularea consumatorilor să aleagă produse folosind materiale recuperabile, mai puţin
generatoare de deşeuri;
- favorizarea dezvoltării pieţelor pentru materiale reciclabile;
- definirea şi promovarea unei strategii comunitare de reciclare;
- definirea şi aplicarea de măsuri specifice în cadrul unei politici integrate de produs, în
direcţia promovării eco-produselor şi eco-tehnologiilor.
Ca arii tematice cheie pe domeniile prioritare prezentate mai sus, PAM6 a identificat:
poluarea aerului, reciclarea deşeurilor, gestionarea şi utilizarea resurselor în
perspectiva
dezvoltării durabile, protecţia solului, marin, ameliorarea calităţii mediului
urban, utilizarea
durabilă a pesticidelor, protecţia şi conservarea mediului marin (a zonelor de
coastă ameninţate
de urbanizarea excesivă, poluare şi pescuit intensiv).
Un element important de specificitate al acestui ultim program a fost luarea în
considerare a intereselor ţărilor aflate în proces de aderare, noi,
respectiv viitoare, ţări
membre. Aderarea celor 12 ţări candidate la UE a fost condiţionată de adoptarea reformelor şi a
modificărilor legislative şi instituţionale necesare pentru asumarea exigenţelor de mediu şi
adaptarea economico-socială la modelul dezvoltării durabile. În sprijinul ţărilor candidate,
Uniunea a finanţat programe de mediu prin intermediul fondurilor de pre-aderare, în special prin
Instrumentul Structural de Pre-Aderare. Totuşi, efortul financiar principal va reveni ţărilor
membre, Comisia estimând ca acestea vor trebui să aloce în următorii 20 de ani aproximativ 2-
3%
din PIB pentru a respecta cerinţele de mediu ale legislaţiei comunitare. Din acest motiv, cel mai
adesea în declaraţiile oficiale, cheltuielile de aplicare a PEM sunt incluse la categoria „costuri
ale
aderării”, iar la nivelul agenţilor economici producători şi consumatori, PEM este privită ca
ansamblu de noi constrângeri. Se pierde din vedere faptul că, spre exemplu, poluarea aerului
reduce speranţa de viaţă cu 9 până la 24 de luni în ţările europene sau că ameliorarea calităţii
aerului în ţările candidate ar putea preveni între 15.000 şi 34.000 de decese premature şi peste
180.000 de îmbolnăviri de bronşită acută. Aplicarea legislaţiei comunitare de mediu va
reprezenta
pentru noile ţări membre o oportunitate în evitarea unor erori grave şi costisitoare rezultate din
orientarea către un model de dezvoltare clasic, centrat pe obiective economice şi conducând
către
un mediu de viaţă non-durabil.
De asemenea, în realizarea obiectivelor programului, Uniunea Europeană acordă o
importanţă specială cooperării internaţionale. Programul întăreşte dimensiunea
externă a PEM,
propunând integrarea mediului în toate componentele relaţiilor externe ale Uniunii. Uniunea
susţine la nivel internaţional aplicarea convenţiilor internaţionale, în special în domeniile
61
schimbării climatice, al biodiversităţii, al controlului produselor chimice şi al reducerii
deşertificării, cu luarea în considerare a intereselor specifice ale ţărilor în dezvoltare. UE este
cel
mai important contributor la Ajutoarele pentru Dezvoltare, parte importantă a finanţării fiind
orientată către promovarea în aceste ţări a unui model de creştere integrând dimensiunea
ecologică. Uniunea Europeană a ratificat cele mai importante convenţii internaţionale, susţine
respectarea protocolului de la Kyoto, sprijină întărirea rolului Programului Naţiunilor Unite
pentru
Mediu în guvernarea globală a problemelor ecologice, optează şi „luptă” pentru integrarea
mediului în cadrul negocierilor multilaterale OMC, a avut o contribuţie esenţială în încheierea
Convenţiei asupra diversităţii biologice (2000) şi includerea în protocol a principiul precauţiei
în
utilizarea organismelor modificate genetic, cooperează cu organizaţii şi instituţii internaţionale
pentru elaborarea de studii, rapoarte şi furnizarea de informaţii.
Aplicarea PAM6 este considerată, pe ansamblu, o reuşită, chiar dacă rezultatele europene
privind reducerea poluării, prevenirea schimbărilor climatice sau ameliorarea biodiversităţii
sunt
în continuare modeste. Cele mai importante rezultate au fost obţinute în domeniul protecţiei
aerului şi în cel al protecţiei naturii, Raportul Comisiei pe 2005 apreciind că principala barieră
în
obţinerea de progrese nu o mai constituie lipsa unui cadru strategic adecvat, a unei legislaţii şi a
unor instrumente eficace, ci modele de consum şi de producţie ce nu au integrat încă
dimensiunea
de mediu29.
Actualul program de acţiune, dincolo de limitele în planul impactului asupra protecţiei
mediului în spaţiul european, are meritul de a fi constituit un cadru stimulativ adoptării unor
strategii cu rol foarte important în asigurarea corelării între obiectivele economice, cele sociale
şi
de mediu, precum şi pentru înregistrarea de progrese în domenii sensibile pentru ţările
europene:
apă, aer, sol, deşeuri, mediu urban, mediu marin. Mai mult decât atât, un mare câştig adus de
noul
program îl reprezintă adaptarea instrumentelor de mediu la principiile şi mecanismele pieţei.
Acordurile Voluntare de Mediu, Eco-etichetarea, Politica Integrată de Produs, Sistemul
Financiar
de Management şi Audit al Mediului reprezintă câteva exemple de reuşită din această
perspectivă,
urmărind participarea activă şi responsabilă a actorilor implicaţi în acţiuni cu impact asupra
mediului.
Cele mai importante strategii adoptate până în prezent la nivel european în baza PAM6
sunt: Programul „Aer curat pentru Europa” (CAFE), în domeniul calităţii aerului;
adoptarea în
2002 a strategiei pentru protecţia solului, a unei strategii pentru utilizarea
pesticidelor şi a unei
strategii pentru protecţia şi dezvoltarea mediului; lansarea în 2003 a unei strategii
pentru
reciclarea şi prevenirea deşeurilor, a unei strategii pentru utilizarea durabilă şi
managementul
resurselor naturale şi a unei strategii pentru mediul urban;
Anul 2005 a fost cu totul excepţional în dinamica realizărilor privind obiectivele PAM6,
prin: adoptarea programului REACH, a celor „24 de linii directoare integrate” pentru
promovarea
eco-inovaţiilor şi a celor mai bune reglementări de mediu, aplicarea Planului de Acţiune pentru
Tehnologii Ecologice, publicarea a 4 strategii tematice (aer, managementul şi utilizarea durabilă
a
resurselor, conservarea şi protecţia mediului marin, gestionarea deşeurilor), intrarea în vigoare a
Protocolului de la Kyoto30.
5. Politica europeană de mediu şi România
Politica de mediu în România a debutat în anii ’90, prin înfiinţarea Ministerului
Mediului31. În 1992 a fost adoptată „Strategia Naţională de Protecţia Mediului”,
reactualizată în
1996 şi în 2002. Conform strategiei, obiectivele prioritare de mediu în
România sunt:
conservarea şi îmbunătăţirea condiţiilor de sănătate a oamenilor;
dezvoltarea durabilă;
prevenirea poluării; conservarea biodiversităţii; conservarea moştenirii
culturale şi istorice;
aplicarea principiului „poluatorul plăteşte”; stimularea activităţii de
redresare a mediului (prin
acordarea de subvenţii, credite cu dobândă mică etc.). Strategia a fost completată în 1999 cu
29 COM (2006) 70 final, p. 6.
30 Ibidem: 3-14.
31 Institutul European din România, (2000).

62
„Raportul privind starea mediului în România” şi Programul Naţional de
Aderare la UE, la care
se adaugă mai târziu „Strategia Naţională de Gestionare a Deşeurilor” (2002).
Cele mai importante progrese în domeniul legislativ favorizate de strategia naţională şi de
programul de aderare s-au înregistrat în32: legislaţia privind evaluarea impactului, cea privind
deşeurile periculoase, gropile de gunoi pentru deşeuri, deşeurile rezultate din ambalaje şi
transportul deşeurilor, legislaţia privind apa menajeră, apa potabilă, poluarea cauzată de
substanţele periculoase, identificarea spaţiilor ce necesită protecţie specială, controlul poluării
industriale, măsuri pentru siguranţa câmpurilor nucleare.
Ca viitoare ţară membră a Uniunii Europene, România este obligată să adopte în totalitate
şi acquis-ul comunitar de mediu. Aplicarea strategiei geometriei variabile în modelul european
de
integrare face însă posibilă adoptarea şi aplicarea treptată a legislaţiei comunitare, prin
utilizarea
perioadelor de tranziţie şi a derogărilor temporare. Aceste instrumente ale strategiei de extindere
au venit în mod esenţial în sprijinul ţării noastre, dacă luăm în considerare exigenţele ridicate
de
mediu în spaţiul european raportat la posibilităţile României de a aplica legislaţia şi la costurile
reformelor necesare pentru a integra principiul responsabilităţii ecologice.
Capitolul de negociere „Protecţia mediului înconjurător” (capitolul 22) a
fost deschis
în mai 2002 şi încheiat în 2004; în urma negocierilor, România a obţinut următoarele
perioade
de tranziţie33:
- 3 perioade de tranziţie, cu durate de 1, 2 şi 3 ani, pentru conformarea cu
prevederile
directivei referitoare la controlul emisiilor de compuşi organici volatili (COV) rezultaţi din
depozitarea benzinei şi distribuţia sa de la terminale la staţiile de distribuţie a benzinei;
- 3 perioade de tranziţie, cu durate de 3, 5 şi 5 ani, pentru atingerea obiectivelor de
recuperare/reciclare pentru plastic, sticlă şi lemn, prevăzute de conformarea cu prevederile
directivei privind ambalajele şi deşeurile de ambalaje;
- 2 perioade de tranziţie cu durate cuprinse între 1 şi 2 ani, pentru conformarea cu
prevederile directivei privind incinerarea deşeurilor;
- 3 perioade de tranziţie cu durate de de 3, 7 şi 9 ani pentru conformarea a 130
depozite cu
prevederile directivei privind depozitarea deşeurilor;
- 2 perioade de tranziţie cu durata de 2 ani pentru atingerea ţintelor de colectare,
reciclare,
valorificare prevăzute de directiva privind deşeurile de echipamente electrice şi electronice;
- 2 perioade de tranziţie de 5 şi 9 ani pentru aplicarea integrală a prevederilor
regulamentului privind transportul deşeurilor şi o derogare de la aplicarea art. 7(4) pe
perioada
în care se aplică derogarea temporară instalaţiei de destinaţie;
- 2 perioade de tranziţie de 9 şi 12 ani pentru aplicarea prevederilor directivei
referitoare
la epurarea apelor uzate urbane;
- 2 perioade de tranziţie de 4 şi 9 ani pentru respectarea a 9 parametri de calitate
prevăzuţi
de directiva privind calitatea apei potabile;
- 1 perioadă de tranziţie de 3 ani pentru 51 unităţi industriale pentru 8 substanţe
periculoase;
- 1 perioadă de tranziţie cu durata de 8,2 ani pentru 195 de instalaţii ce se află sub
incidenţa directivei privind prevenirea şi controlul integrat al poluării;
- 3 perioade de tranziţie cu durata de 6 ani pentru valorile limită de SO2 pentru 34
instalaţii mari de ardere, pentru respectarea valorilor limită de NOx pentru 69 instalaţii, pentru
valorile limită de pulberi pentru 26 instalaţii şi 1 perioadă de tranziţie de 1 an pentru
respectarea
valorilor limită pentru NOx pentru 6 instalaţii.
Comisia apreciază că aplicarea legislaţiei comunitare de mediu în România presupune un
cost de aproximativ 22 de miliarde de Euros. Implementarea acquis-ului european de mediu ne
va
permite, însă, să evităm erori pe care cele mai „vechi” ţări membre le-au făcut în procesul
dezvoltării lor economice şi să obţinem o ameliorare rapidă a mediului şi a condiţiilor de
viaţă. Nu
în ultimul rând, protecţia mediului potenţează factorii creşterii economice, creează locuri de
muncă şi generează dezvoltarea de noi pieţe cu rol esenţial în creşterea bunăstării sociale.
32 Delegaţia Comisiei Europene în România, (2005), pp. 2-5.
33 Ministerul Integrării Europene, (2004), pp. 70-75.
63
România a reuşit deja să transpună în legislaţia internă cea mai mare parte a acquis-ului de
mediu,
dar rapoartele Comisiei au atras în mod constant atenţia asupra limitelor capacităţii
administrative
de aplicare a PEM şi asupra posibilităţilor reduse de finanţare, cu lipsa unor instrumente
financiare adecvate. Comunitatea a venit în sprijinul României prin instrumentele financiare de
pre-aderare Phare şi ISPA, precum şi prin oferta de participare la proiecte de jumelaj, finanţare
prin BEI, participare la programul LIFE şi la Iniţiativele Comunitare.
Prioritatea actuală în aplicarea PEM în România o constituie
adoptarea de strategii
sectoriale care să integreze considerentele de mediu (în
conformitate cu obiectivele
dezvoltării durabile) şi ameliorarea capacităţii structurilor
administrative de implementare.
Până la momentul aderării, Guvernul apreciază că acquis-ul de mediu va fi adoptat în totalitate,
iar
planurile de implementare vor fi puse în aplicare. Ca direcţii strategice, accentul în politica de
mediu va cădea pe o serie de axe prioritare ce au rolul de a întări componenta preventivă:
dezvoltarea sistemului de monitoring integrat al mediului, eco-producţia şi consumul durabil,
descentralizarea sistemului instituţional şi aplicarea principiului responsabilităţii la toate
nivelurile
şi în toate domeniile, dezvoltarea instrumentelor axate pe piaţă, cooperarea internaţională. Se
observă, de altfel, că axele prioritare în politica de mediu a României se încadrează în direcţiile
strategice ale politicii europene de mediu.
Concluzii
Protecţia mediului reprezintă astăzi în Uniunea Europeană o politică orizontală, cu rol de
principiu în elaborarea şi aplicarea tuturor politicilor Comunităţii şi statelor membre. Abordarea
integrată ţine de evoluţiile la nivelul strategiilor generale de integrare din ultimul deceniu al
secolului trecut care s-au adaptat treptat modelului dezvoltării durabile. Tratatul de la Maastricht
ridică protecţia mediului la „rangul” de politică comunitară, iar Tratatul de la Amsterdam
include
principiul dezvoltării durabile ca unul dintre obiectivele comunitare şi stabileşte aplicarea
principiului integrării mediului în politicile sectoriale.
Prin cele şase programe de acţiune pentru mediu, Uniunea a elaborat un sistem complex de
legi comunitare orizontale şi pe domenii (calitatea aerului, gestiunea deşeurilor, calitatea apei,
protecţia naturii, poluare industrială şi managementul riscului, substanţe chimice periculoase şi
organisme modificate genetic, zgomot, protecţie civilă, siguranţa nucleară şi radioprotecţie), a
trecut de la abordarea sectorială la cea integrată, a dezvoltat principii şi instrumente de acţiune,
şia
dezvoltat dimensiunea externă prin cooperarea la nivel internaţional. În prezent, Uniunea
parcurge etapele celui de-al şaselea program de acţiune „Mediu 2010: Viitorul nostru, Alegerea
noastră”, care se concentrează pe patru mari domenii de acţiune: schimbări climatice, sănătate
şi
mediu, natură şi biodiversitate şi gestionarea resurselor naturale.
În cei peste 30 de ani de acţiune comunitară în domeniul protecţiei mediului, Comisia
apreciază că principalele rezultate obţinute sunt: diminuarea reziduurilor industriale, limitarea
sau
interzicerea utilizării unor substanţe toxice, cu riscuri ridicate pentru mediu şi sănătate,
diminuarea acidificării apelor, ameliorarea gestionării deşeurilor, ameliorarea calităţii apelor,
aerului şi solului. Pentru ameliorarea impactului PEM, anii următori vor acorda prioritate acelor
strategii şi instrumente care vor promova o mai bună corelare între obiectivele de mediu şi cele
ale
pieţei libere (în special prin modificarea comportamentelor de producţie şi de consum) şi se va
urmări o integrare mai eficace şi mai coerentă a mediului în politicile sectoriale. În plus, una
dintre marile provocări o va constitui şi aplicarea politicii de mediu în noile ţări membre.
Referinţe
Baker, S., Kousis, M., Richardson, D. şi Young, S (editori), (1997), The Politics of
Sustainable
Development. Theory, Policy and Practice Within he European Union,
Routledge, Londra,
New York
Jones, R.A., The politics and economics of the European Union, (1998), Edward
Elgar Publishing,
Inc., University Press, Cambridge
64
Pohoaţă, I., (2000), O istorie a doctrinelor economice, Editura Institutul European, Iaşi
Relicovschi, A., (2000), Seria Micromonografii – Politici Europene. Politici în
managementul
mediului, Institutul European din România, Bucurşti
Agenţia Europeană de Mediu (2004), Stratégie de l’AEE 2004-2008, URL (consultat mai
2006),
http://org.eea.eu.int/documents/startegy-docs/startegy_web-fr.pdf
Comisia Comunităţilor Europene (2000a), Global Assesment. Europe’s environment:
what
directions for the future?, Direction générale de la presse et de la communication
Publications B-1049, Bruxelles
Comisia Comunităţilor Europene (2000), Directorate General for the Environment, White
Paper
on environmental liability, [COM (2000) 66 final]
Comisia Comunităţilor Europene (2001), Communication de la Commission au
Conseil, au
Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des
régions sur le
sixième programme communautaire d'action pour l’environnement
„Environnement 2010:
notre avenir, notre choix” – Sixième programme d'action pour
l'environnement/,
[COM/2001/0031 final], URL (consultat mai 2006),
http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/l28027.htm
Comisia Comunităţilor Europene (2002a), Opter pour un avenir plus vert. L’Union
européenne et
l’environnement, Direction générale de la presse et de la communication Publications B-
1049, Bruxelles
Comisia Comunităţilor Europene, (2004), Document de travail de la Commission «
Intégration
des considérations environnementales dans les autres politiques – bilan du
Processus de
Cardiff. Towards sustainability. A european community programme of policy
and action
in relation to the environment and sustainable development, [Com(2004) 394
final], URL
(consultat mai 2006), http://europa.eu.int/comm/environment/env-act5/5eap.pdf
Comisia Comunităţilor Europene, (2006), Communication de la Commission au
Conseil et au
Parlement Européen »Examen de la politique environnementale 2005 »
{SEC(2006)
218}[ COM(2006) 70 final], URL (consultat mai 2006),
http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/l28172.htm
Consiliul european, (1998), Decizia nr. 2179/98/ce du Parlement Européen et du
Conseil,
concernant le réexamen du programme communautaire de politique et
d'action en matière
d'environnement et de développement durable «Vers un développement
soustenable»,
URL (consultat în aprilie 2006), http://europa.eu.int/comm/environment/envact5/
dec_fr.pdf
Delegaţia Comisiei Europene în România, (2005), Sector Fiche. Agriculture, URL
(consultat în
aprilie 2006), http://www.infoeuropa.ro/docs/Sector_fiche-Agriculture.pdf
Institutul European din România, (2000), Seria Micromonografii – Politici Europene.
Politica de
mediu, URL (consultat în aprilie 2006), http://www.ier.ro/
Ministerul Integrării Europene, (2004), Capitole de negocieri, URL (consultat în aprilie
2006),
http://www.mie.ro/Negocieri/Romana/Fise_capitole_%20inchise_%202004.pdf
Traité instituant la Communauté européenne (version consolidée, (1992),Eur-Lex,
Journal officiel
n° C 224 du 31 août 92, URL(consultat martie 2006), http://europa.eu.int/eurlex/
lex/fr/treaties/treaties_founding.htm
Traité instituant la Communauté européenne, (1997, version consolidée), Journal
officiel n° C
340 du 10 novembre 1997, URL (consultat martie 2006), http://europa.eu.int/eurlex/
lex/fr/treaties/treaties_founding.htm
Traité établissant une Constitution pour l'Europe, Journal officiel n° C 310 du 16
décembre 2004,
URL (consultat în aprilie 2006), http://europa.eu.int/eur-lex/lex/fr/treaties/index.htm
POLITICI SOCIALE
Liniile directoare pentru ocuparea fortei de munca
A. Ocupare deplina
- rata generala de ocupare de 67% in 2005 si 70% in 2010
- rata de ocupare a femeilor de 57% in 2005 si 60% in 2010
- rata de ocupare a lucratorilor in varsta (55-64 ani) de 50% in 2010
B. Ameliorarea calitatii si productivitatii muncii
- calitatea intrinseca a muncii
- calificarea
- educatia si formarea continua
- cariera
- egalitatea intre femei si barbate
- sanatatea si securitatea muncii
- organizarea muncii si echilibrul intre viata profesionala si viata private
- dialogul social si participarea lucratorilor
- diversitatea si non-discriminarea
- performantele economice ale ocuparii
C. Intarirea coeziunii sociale si ameliorarea insertiei pe piata muncii
- promovarea accesului la ocupatii de calitate
- egalitatea muncii
- lupta contra discriminarii
- prevenirea excluderii
- diminuarea disparitatilor regionale in materie de ocupare
LINII DIRECTOARE SPECIFICE
1. masuri active si preventive in favoarea somerilor si inactivilor
2. crearea de locuri de munca si stimularea spiritului de intreprindere
3. crearea capacitatii de a face fata schimbarilor si de adaptare la dinamica pietei muncii
4. dezvoltarea capitalului uman; educatia si formarea continua
5. cresterea ofertei de munca si promovarea participarii varstnicilor la piata muncii
6. egalitatea intre femei si barbate
7. integrarea persoanelor defavorizate pe piata muncii si lupta contra discriminarilor
8. cresterea atractivitatii financiare a muncii
9. diminuarea muncii la negru
10. diminuarea disparitatilor regionale in domeniul ocuparii
EFECTELE MOBILITATII MUNCII – modelul de analiza
- convergenţa remunerării factorilor (implicit, a performanţelor economice şi a nivelurilor de
dezvoltare)
- ameliorarea veniturilor în ansamblul sistemului aflat în proces de integrare,
- potenţarea creşterii economice.
LIMITELE MODELULUI
- mobilitatea relativ redusă a forţei de muncă, în special a celei calificate (chiar între ţări
apropiate ca nivel de dezvoltare şi sisteme socioculturale);
- conflictul potenţial de interese determinat de fluxurile de muncă migratorii (salariaţii din B
pierd prin diminuarea salariilor, angajatorii din A pierd prin plata unor salarii mai mari);
- rezistenţa la scădere a salariilor în B, în măsură să inducă mai curând creşterea şomajului
decât reducerea remunerării;
- diferenţele tehnologice şi slaba mobilitate a tehnologiei, menţinând diferenţe de productivitate;
- gradul posibil ridicat de substituibilitate între fluxurile comerciale şi cele ale factorilor,
precum şi între capital şi forţa de muncă; dezechilibrele potenţiale determinate de procesul
concentrării spaţiale a activităţilor economice (capitalul şi forţa de muncă înalt calificată se
deplasează spre regiunile dezvoltate, amplificând decalajele).
Mobilitatea regionala – realitati europene
- diminuare a migraţiei după crearea pieţei comune 1959, 75% din lucrătorii imigranţi din
Comunitate proveneau din ţările membre, 1973 ponderea acestora scăzuse la 28%. Fluxurile
migratorii intra-europene au crescut mai curând până în 500.000 în 1960, 800.000 in 1968,
650.000 în anii ’80 din aproximativ 2 milioane de imigranţi, doar 40% provin din ţările membre
- slaba mobilitate comparativ cu alte zone 0,3%, faţă de 0,5% în SUA
- slaba mobilitate transfrontaliera in ultimii 10 ani, din 38% din cetăţenii UE care şi-au schimbat
reşedinţa, doar 4,4% s-au stabilit într-un alt stat membru (mai putin decat in anii ’60)
Factori generali
- diferenţele culturale,
- barierele lingvistice,
- obstacole socio-psihologice (ataşamentul europenilor de sistemul propriu de valori şi modul
obişnuit de viaţă, ataşamentul de familie),
- diferenţele relativ mici între salariile reale pe pieţele profesiunilor necalificate şi slab
calificate,
- dificultăţi legate de compatibilitatea calificărilor şi recunoaşterea diplomelor.
Factori specifici
- interesul relativ scăzut al tratatelor de bază (comparativ, cel puţin, cu cel pentru piaţa
bunurilor) pentru dezvoltarea unei euro-pieţe a muncii.
- decizia Tratatului de a exclude o serie de segmente de piaţă de la aplicarea principiului
liberei circulaţii (ocupaţiile din sectorul public, cele ce ţin de ordinea, securitatea şi sănătatea
publică);
- menţinerea tratamentului naţional (prin controlul ţării gazdă) pe piaţa muncii pentru
lucrătorii imigranţi
- lipsa armonizării/coordonării reglementărilor naţionale.
- lipsa unui sistem de securitate socială minimă, cumulat cu slaba transparenţă a pieţei muncii
şi dificultăţile generale de acces la ocupaţii transfrontaliere (non-transferabilitatea pensiilor,
slaba armonizare a calificărilor, bariere lingvistice, culturale, problema locuinţelor, etc);
- întârzierile şi limitele în recunoaşterea reciprocă a diplomelor şi a calificărilor;
- diferenţele între structurile productive;
- substituţia între mobilitatea muncii şi fluxurile comerciale, de servicii şi de capital;
- creşterea economică înregistrată de ţările comunitare mai puţin dezvoltate;
- prioritatea acordată de europeni coeziunii economico-sociale şi teritoriale (începând cu
1988), având ca efect o diminuare a disparităţilor şi implicit o creştere a atractivităţii zonelor
relativ slab dezvoltate, mai ales prin programele structurale;
- crizele integrării (neo-protecţionismul, criza bugetară, criza instituţională) din deceniul opt,
cumulat cu crizele mondiale (recesiune, criză energetică, financiară).
STRATEGIA EUROPEANĂ PENTRU COMPETENŢE ŞI MOBILITATEA MUNCII
SCOP: atingerea obiectivului strategic stabilit prin Strategia de la Lisabona: „dezvoltarea
unei economii a cunoaşterii, cea mai competitivă şi mai dinamică a lumii, capabilă să asigure o
creştere economică durabilă, însoţită de o ameliorare cantitativă şi calitativă a ocupării şi un
grad ridicat de coeziune socială”
MASURI conform Planului de acţiune al Comisiei în domeniul competenţelor profesionale
şi al mobilităţii , 2002
- adaptarea sistemelor de educaţie şi de formare la nevoile pieţei muncii;
- introducerea şi consolidarea unor strategii eficace de dezvoltare a competenţelor profesionale;
- înlăturarea obstacolelor în legătură cu recunoaşterea reciprocă a diplomelor şi asigurarea
transferabilităţii calificărilor;
- dezvoltarea regiunilor mai puţin avansate;
- înlăturarea obstacolelor administrative şi juridice;
- dezvoltarea competenţelor lingvistice şi trans-culturale;
- favorizarea recunoaşterii calificărilor prin ameliorarea transparenţei sistemelor de educaţie şi
de formare;
- dezvoltarea unei politici comunitare de imigrare;
- ameliorarea informării şi transparenţei privind piaţa muncii.
MOBILITATEA PROFESIONALA IN UE – obiective
- Adaptarea sistemelor de educatie la evolutiile pietei muncii 80% din ocupatiile actuale vor fi
depasite in 10 ani; 60% din adulti au finalizat invatamantul secundar superior (rate intre 19%
si 78%); 18% dintre tinerii de 18-24 ani nu intra in invatamantul secundar superior; 20,5% au
studii superioare (rate intre 31% si 10%); doar 8 state au cursuri TIC in invatamantul primar si
12 in cel secundar
- Adoptarea de strategii eficace de educatie si formare continua 8% din persoanele de 25-64 ani
urmeaza pe an cursuri de formare continua
- Suprimarea obstacolelelor intre educatia formala si cea nonformala si instituirea unui sistem
european de validare a competentelor
Dificultati de recunoastere a experientei profesioanale si a cursurilor de întreprindere
- Ameliorarea calificarilor in statele si in regiunile mai putin avansate
9,6% ocupatii de mai putin de un an in statele mai putin avansate, fata de de 23,3% in cele
avansate
Particularitatile pietei europene a muncii
- doar 4,9 milioane noi locuri de munca intre 1976-1996, fata de un plus de 21 milioane persoane
active
- scaderea constanta a ratei de ocupare : 65% in 1976, 60% in 1996 (75% in SUA)
- cresterea soamajului de lunga durata
- disparitati privind salariul minim, acordarea indemnizatiei de somaj, reglementarile nationale in
materie de somaj
- disparitati regioanle intre regiuni (1/8 – 3% fata de 24%)
- rateale soamjului mai ridicate in randul femeilor si tinerilor
- predominanta somajului structural
Aplicarea libertăţii de circulaţie pentru noile ţări membre
• Perioade de tranziţie pentru libertatea lucrătorilor
• Drepturile lucrătorilor
• Recunoaşterea mutuală a calificărilor
• Drepturile cetăţenilor
• Coordonarea sistemelor de securitate socială
POLITICA SOCIALA
Structura prezentării
• Modelul teoretic al efectelor mobilităţii muncii – necesitatea libertăţii de circulaţie şi
limitele modelului
• Realităţi europene
• Factorii generali şi specifici ai mobilităţii relativ reduse în spaţiul intra-european
• Coordonatele strategiei europene pentru competenţe şi mobilitate
Perioadele de tranziţie
Austria şi Germania – permise de muncă, politici sectoriale
Cipru – fără
Malta – restricţii pentru maxim 7 ani
Olanda – fără, dacă imigrarea nu va depăşi 22000 imigranţi anual
Finlanda – restricţii pentru minim 2 ani
Danemarca – restricţii pentru minim 2 ani; permise de muncă
Franţa – – restricţii pentru minim 2 ani (în general, 5); flexibilizare sectorială şi regională
Spania – restricţii pentru minim 2 ani
Portugalia – cotă de imigrare; 6500 pers pe an
Italia – cotă de imigrare; 20000 pers pe an
Suedia – fără
Republica Cehă şi Slovacia – fără
Polonia – restricţii reciproce; permise de muncă
Belgia, Grecia, Luxemburg – restricţii pentru minim 2 ani
Regatul Unit – fără; obligaţia de înregistrare şi obţinere a certificatului de muncă (excepţie
pentru Malta şi Cipru)
Irlanda – fără
Ungaria – restricţii pentru 7 ani pe bază de reciprocitate doar pentru lucrători
Drepturile lucrătorilor
- dreptul de muncă, în funcţie de aranjamentele tranzitorii;
- egalitatea de tratament;
- integrarea în schemele de securitate socială;
- de integrare-reunire familială;
- de coordonare a sistemelor de securitate socială (transferul pensiilor şi a altor beneficii,
agregarea contribuţiilor la asigurările sociale, egalitatea de tratament);
- legi comunitare privind recunoaşterea mutuală a calificărilor
83
MODULUL 3
Teme majore privind funcţionarea Piaţei Interne : regimul
concurenţei
şi libertatea de circulaţie a persoanelor
Modulul prezintă două sisteme (componente) ale Pieţei Interne, ca pilon central al
procesului de integrare al Uniunii Europene: regimul concurenţei şi libertatea de
circulaţie a
persoanelor. Scopul modulului este de a explica în primul rând modul în care
funcţionează
concurenţa pe un spaţiu economic de mari dimensiuni supus unui proces de
liberalizare a
schimburilor reciproce. Ulterior, este analizată, atât din perspectivă pozitivă (a
teoriilor), cât şi din
perspectivă normativă (a reglementărilor) una dintre componentele pieţei interne –
libertatea de
circulaţie a persoanelor, cu accent pe analiza evoluţiei libertăţii de circulaţie a
lucrătorilor,
sintetizând cele mai importante obstacole în generarea unor fluxuri migratorii intra-
europene
semnificative şi măsurile promovate de Comunitatea în scopul conturării unei
veritabile euro-pieţe a
muncii.
Modulul este structurat pe două unităţi de studiu şi o fişă bibliografică. Timpul necesar de studiu
este de 12 ore.
Unitatea de curs 1: Regimul concurenţei pe piaţa internă
Unitatea explică procesul concurenţei pe un spaţiu de mari dimensiuni, în cadrul unui
proces de integrare, distorsiunile care pot apare şi impactul acestora asupra procesului
integrării. Prezentarea este completată cu o fişă de documentare privind politica de
concurenţă. Unitatea necesită 3 ore de studiu individual. Se adaug ă 3 ore pentru studiul
fişei de documentare.
1. Distorsiunile concurenţei în procesele de integrare economică
Procesele de integrare economică, declanşate prin desfiin ţarea barierelor tarifare
şi netarifare, lărgesc sfera de acţiune a mecanismelor concuren ţei. Se urm ăre şte , astfel,
crearea unei structuri optime a aparatului productiv la nivelul ansamblului integrat,
dinamizarea creşterii şi ameliorarea bunăstării.
Conform opticii liberale, a ortodoxiei economice, obiectivele men ţionate sunt
atinse prin “amenajarea ” spontană a economiilor ca urmare a capacit ăţilor autoreglatoare
ale pieţei. Procesul este definit integrare negativ ă, prin pia ţă, şi const ă în adaptarea de la
sine a sistemelor economice prin intermediul concurenţei. Concurenţa este înţeleasă aici
ca un instrument cu funcţie de orientare a restructur ării economiilor în cadrul unui proces
de integrare. Cu cât concurenţa este mai puternică cu atât resursele sunt alocate mai
eficient în interesul consumatorului. Rezultatul final se constituie într-o ordine economică
care asigură maxim de libertate şi de bunăstare. Funcţionarea concuren ţei pe un spa ţiu
economic de mari dimensiuni este de natură s ă conduc ă la utilizarea optim ă a factorilor
de producţie printr-o combinare eficientă, creştere continu ă şi echilibrat ă dac ă sunt
cumulate câteva condiţii: accesul liber pentru toate firmele pe orice piaţă şi în orice
activitate; suficientă transparenţă şi informaţie despre situa ţia şi perspectivele de evolu ţie
ale industriilor şi firmelor; libera circulaţie a factorilor de produc ţie; inexisten ţa unor
practici discriminatorii cu privire la difuzarea şi utilizarea rezultatelor cercet ării ştiin ţifice
şi progresului tehnic; practică loială a firmelor dintr-o anumit ă ramur ă fa ţă de noii veni ţi;
posibilitatea consumatorilor de a cunoaşte în orice moment pre ţurile diferitelor bunuri şi
accesul liber la ele, etc.
84
Existenţa unor condiţii identice de concurenţă reprezintă aşadar un principiu
esenţial al funcţionării optime a sistemelor integrate. Nu este o concurenţă absolută,
clasică ci una practicabilă şi deci efectivă, presupunând acea organizare de pia ţă care, în
pofida unui număr de intervenţii exterioare, conduce la un rezultat apropiat celui al
concurenţei totale.
Deformările sistematice ale concurenţei, antrenând discrimin ări la nivel na ţional,
de ramură sau de firmă privind circulaţia normală a produselor şi factorilor de produc ţie
sunt numite distorsiuni.
Ele provin din intervenţiile exterioare mecanismelor pie ţei, interven ţii care
modifică echilibrul realizabil automat.
Nu orice intervenţii exterioare provoacă, însă, distorsiuni care limiteaz ă sau
deformează concurenţa. Intervine un aspect de proporţii, de dimensiune a efectelor
produse asupra liberei circulaţii a mărfurilor, serviciilor şi factorilor de produc ţie.
1.1. Clarificări conceptuale
A distorsiona un corp înseamnă a-i modifica prin ac ţiuni externe starea normal ă
dincolo de limita elasticităţii. În cazul “corpului economic”, distorsiunea este definit ă ca
o situaţie generată de acţiuni private sau publice care modific ă starea de echilibru ini ţial ă.
Cu privire la situaţiile în cauză, opţiunile specialiştilor diferă. Unii consider ă distorsiunea
ca o modificare de origine fiscală net diferită de regimul fiscal al ţărilor partenere, caz în
care s-ar impune precizarea dacă situaţia partenerilor este un criteriu sau reflect ă condi ţia
de echilibru (L. Rebond). Alţii înţeleg prin distorsiune o alterare provocat ă de dispozi ţii
fiscale contrare obiectivelor politicii economice şi sociale (F. Neumark) sau diferen ţa
existentă între un stat fără fiscalitate şi un stat cu fiscalitate în care eliminarea impozitului
nu ar modifica condiţiile concurenţei (M. Laure). În acest ultim exemplu se pune
problema calităţii fiscalităţii, o fiscalitate optimă (fără distorsiuni) fiind considerat ă cea în
care fiecare agent este impozitat proporţional cu contribu ţia sa la bun ăstarea general ă.
De fapt, preocuparea vine din necesitatea de a defini, în cazul corpului economic,
mai întâi starea normală şi apoi, prin analiza tipologiei interven ţiilor externe s ă se
stabilească care dintre acestea sunt distorsiuni grave şi trebuiesc eliminate. Din acest
punct de vedere există trei criterii aplicabile noţiunii de distorsiune a concurenţei:
raportarea la o situaţie considerată normală, respectiv cea a concuren ţei operabile,
raportarea la o situaţie anterioară de echilibru şi raportarea la o norm ă fixat ă ca obiectiv.
În cadrul Uniunii Europene principiul esen ţial de integrare a devenit cel al
coeziunii economico – sociale, starea de convergen ţă real ă fiind considerat ă condi ţie
“sine qua non” a evoluţiei spre integrare politică federativ ă. În consecin ţă, pentru UE
distorsiunea se defineşte ca fiind acea stare provocat ă de firme sau de guverne care risc ă
să întârzie sau să împiedice convergenţa reală a regiunilor ţărilor membre. Prin urmare
politicile comunitare au rolul să elimine sursele distorsiunilor şi s ă înl ăture distorsiunile
apărute ca urmare fie a existenţei disparităţilor iniţiale, fie a accentu ării acestora prin
mecanismele antrenate de procesul integrării, fie a măsurilor de politic ă economic ă a
guvernelor ţărilor partenere.
1.2. Intervenţii exterioare generatoare de distorsiuni
85
În analiza distorsiunilor concurenţei, sunt considerate intervenţii exterioare acele
măsuri, decizii cu privire la procesul economic, luate în baza unor principii ce nu sunt
specifice economiei de piaţă.
Cunoaşterea intervenţiilor exterioare se impune pentru a putea identifica sursele
distorsiunilor, ştiut fiind că nu orice interven ţie este generatoare de distorsiuni.
Teoreticienii integrării sunt de părere că se impune s ă ne concentr ăm aten ţia asupra
următoarelor categorii de intervenţii:
- dispoziţii care influenţează competitivitatea în relaţiile de comerţ
exterior:
taxe vamale şi prelevări; taxe asupra cifrei de afaceri din operaţiuni de import şi
facilităţi fiscale pentru export care fac obiectul unei aplicări diferen ţiate; reglementări
vamale şi administrative privind valoarea în vamă, regulile de origine, regimul de tranzit,
scutirea de taxe vamale, regulile anti-dumping, restric ţiile cantitative, etc; obstacole în
calea liberei circulaţii a forţei de muncă şi restricţiile privind libertatea de
stabilire;
obstacolele în calea liberei circulaţii a capitalurilor;
- disparităţile între legislaţiile naţionale privind normele tehnice şi de
calitate;
- dispoziţii şi măsuri cu impact asupra producţiei şi repartiţiei în cadrul
economiilor naţionale membre: intervenţii în mecanismul preţurilor, măsuri de politică
fiscală, subvenţii, etc.;
- dispoziţii legislative sau de reglementare cu impact neidentificabil
asupra
structurii economiei, dezvoltării şi concurenţei: contribuţii la asigurări sociale,
securitatea muncii, transparenţa şi fluiditatea pieţei, regimul publicit ăţii, al licita ţiilor
publice, etc.
Identificarea intervenţiilor exterioare care generează distorsiuni are la
bază
două criterii: caracterul măsurării şi dimensiunea efectului transmis economiei.
Practic, se impune să delimităm intervenţiile deliberate cu acţiune asupra
condiţiilor concurenţei de rezultatele inevitabile ale sistemului existent. Intervenţiile
deliberate sunt cele care constau într-o sarcină suplimentară sau într-un avantaj specific
acordat în scopul modificării condiţiilor concuren ţei. De asemenea, pentru a exista o
distorsiune, efectul trebuie să fie cifrabil şi superior anumitor valori limită.
Totuşi,
utilizarea doar a criteriului disparităţii nu este func ţional ă deoarece unele efecte
semnificative asupra concurenţei nu sunt măsurabile. În aceste cazuri, criteriul operabil
este cel al volumului fluxurilor comerciale afectate de intervenţiile asupra liberei
circulaţii a mărfurilor, serviciilor şi factorilor de produc ţie.
Maurice Byé propune o altă schemă de analiză a disparit ăţilor. El consider ă c ă
punctul de plecare trebuie să fie delimitarea disparităţilor neutre – definite ca diferenţe
între dispoziţiile administrative şi legislative care nu antreneaz ă distorsiuni grave în
repartiţia factorilor de producţie şi nu împiedică realizarea obiectivelor sistemului
integrat. Byé include aici: disparităţi ce nu afectează condi ţiile de produc ţie, disparit ăţi
auto-compensatorii, disparităţi cu efect proporţional, distorsiuni specifice decurgând din
existenţa sau corectarea unor disparităţi şi distorsiuni admisibile (f ăr ă inciden ţă pe plan
internaţional, admise în interiorul ţărilor membre şi compatibile cu obiectivele
comunitare).
Odată identificate distorsiunile deliberate şi grave prin raportare la criteriile
aplicabile, se pune problema eliminării surselor generatoare pentru a permite adaptarea
progresivă a sistemului la starea apreciată ca normală şi favorabil ă obiectivelor propuse.
86
La acest nivel este operabilă distincţia între distorsiunile globale şi distorsiunile
specifice. Dacă prin intervenţiile externe are loc alterarea condi ţiilor de concuren ţă între
economiile naţionale în ansamblul lor, distorsiunile produse sunt globale ; acestea sunt
compensate în principal prin măsuri monetare, respectiv prin armonizarea politicilor sau
adoptarea unei politici comune. Afectarea concuren ţei între ramurile de activitate
determină distorsiuni specifice. Ele apar atunci când dispoziţiile legislative sau
administrative generează disparităţi între costurile reale şi nominale ale diverselor
sectoare de producţie, iar aceste diferenţe nu-şi g ăsesc echivalentul între ţările partenere.
Eliminarea distorsiunilor specifice poate fi realizat ă prin armonizarea legisla ţiilor ţărilor
membre şi adoptarea unei politici a concurenţei.
1.3. Sursele distorsiunilor
Sursele distorsiunilor sunt considerate a fi: practici ale firmelor, susceptibile de a
restrânge sau elimina concurenţa; ajutoarele acordate de statele membre anumitor firme
sau producţii şi care nu-şi găsesc coresponden ţa în celelalte ţări; disparit ăţile existente
între dispoziţiile legislative, administrative şi de reglementare ale economiilor care se
integrează; modificarea cursurilor de schimb.
a) practici ale firmelor
Într-un spaţiu în integrare, asocierea firmelor în diverse forme poate avea
consecinţe negative asupra funcţionării sistemului prin limitarea sferei de ac ţiune a
concurenţei şi prin modificarea fluxurilor comerciale intra-comunitare. Asocierea poate fi
supusă dreptului comunitar care să stabilească situaţiile de incompatibilitate între asocieri
şi piaţa comună.
Nu este exclusă însă posibilitatea ca unele înţelegeri sau fuziuni s ă vin ă în
sprijinul integrării prin contribuţia la ameliorarea produc ţiei sau distribu ţiei produselor,
promovarea progresului tehnic, degajarea economiilor de dimensiune.
Politica comunitară a concurenţei adoptată în cadrul Uniunii Europene conjug ă,
ca instrument al integrării pozitive, două principii fundamentale: libera concuren ţă şi
neutralitatea econimică. Se are în vedere tocmai acceptarea dublei naturi a unor fenomene
economice precum fuziunile care în anumite circumstan ţe pot determina rezultate mult
mai favorabile integrării decât jocul liber al forţelor pie ţei. Practic, amendarea unei
înţelegeri trebuie să plece de la analiza comparativ ă a inconvenientelor generate de
limitarea concurenţei pe piaţa în cauză şi a contribuţiei pe care o aduce la realizarea
obiectivelor comunitare.
b) subvenţii şi ajutoare publice
Procesul de integrare economică modifică vechile echilibre realizate la nivel
naţional urmărind înlocuirea lor cu un echilibru general la nivel comunitar. Are loc un
amplu effort de adaptare, complex şi de lung ă durat ă, la noile condi ţii de concuren ţă. Din
motive de securitate socială sau decurgând din inadaptarea politic ă la exigen ţele
participării la constituirea unei noi entităţi economice, statele membre acord ă acord ă
ajutoare şi subvenţii care deformează concurenţa. Rezultă avantaje artificiale favorizând
reuşita economică a firmelor sau ramurilor în cauză în detrimentul concuren ţilor.
87
Sprijinul statului permite realizarea unor reduceri de costuri dac ă este vorba de
preţuri de cumpărare anormal de scăzute sau condiţii de creditare mai favorabile decât
cele de pe piaţă şi creşterea încasărilor. Concuren ţa este distorsionat ă mai ales pe pie ţele
unde presiunea concurenţială este puternică prin existen ţa unei supra-oferte
semnificative. Orice ajutor acordat unei firme acţionând pe o pia ţă caracterizat ă de
producţie excedentară sau unde se exercită o concuren ţă efectiv ă din partea
producătorilor diferitelor state membre afectează schimburile între ţările membre şi
regimul concurenţial în măsura în care menţinerea respectivei firme pe pia ţă
obstrucţionează extinderea concurenţilor. Însă, ca şi în cazul în ţelegerilor între firme,
ajutoarele publice pot fi acceptate dacă sunt compatibile cu obiectivele comunitare.
Spre exemplu, în cazul integrării vest europene incompatibilitatea ajutoarelor
publice cu principiile ce stau la baza funcţion ării comunit ăţii este stabilit ă prin Tratatul de
la Roma (art.92). Cu toate acestea, sunt acceptate trei derog ări pentru situa ţii considerate
a contribui la asigurarea echilibrului şi coeziunii economico-sociale a ansamblului
integrat. Prima dintre ele legitimează sprijinul acordat pentru dezvoltarea regiunilor
defavorizate, cu un nivel de viaţă scăzut şi rată ridicată a şomajului; efectul ar urma s ă fie
reducerea disparităţilor regionale şi asigurarea coeziunii sistemului comunitar. A doua
derogare ia în considerare proiectele de interes european şi cazurile în care ajutoarele
publice ar facilita remedierea unei perturbări grave a economiei respective. Sunt
considerate proiecte de interes comun programele transna ţionale sus ţinute concomitent de
mai multe state membre. Perturbările grave sunt apreciate de asemenea în context
comunitar prin raportare la situaţia economică existentă într-un alt stat membru. Ultima
derogare comportă tot două aspecte distincte: dezvoltarea unor regiuni şi dezvoltarea
anumitor activităţi. Delimitarea lor are la bază rolul ajutoarelor respective în diminuarea
disparităţilor regionale în interiorul unui stat membru şi, respectiv, în sprijinirea unor
activităţi de interes strategic.
Compatibilitatea cu piaţa comună este aşadar stabilită prin contribu ţia efectiv ă la
realizarea interesului comunitar şi raportarea acesteia la efectele de distorsionare a
schimburilor intra-comunitare.
c) disparităţi legislative şi administrative
Disparităţile existente între dispoziţiile legislative, administrative sau
de
reglementare ale economiilor care se integrează deformează sau limiteaz ă condi ţiile de
concurenţă şi provoacă distorsiuni ce trebuiesc eliminate.
Cele mai importante disparităţi provin din suveranitatea financiar ă şi monetar ă a
ţărilor membre care intră în contradicţie cu exigen ţele liberei circula ţii, în special din
diferenţele între sistemele fiscale. Politicile fiscale au un dublu efect de distorsionare în
condiţiile diferenţierii lor pe ţări sau pe activităţi: în interiorul ţării şi în exterior, asupra
schimburilor internaţionale.
Armonizarea sistemelor fiscale este din acest motiv o necesitate şi presupune un
compromis, variabil în timp, între nevoia de armonizare şi cea de p ăstrare a unei marje de
acţiune (joc fiscal) pentru fiecare partener. Procesul de armonizare ridic ă dou ă probleme
esenţiale: alegerea celei mai bune formule de impozitare şi trecerea de la situa ţia ini ţial ă
la formula dorită.
În cazul circulaţiei mărfurilor se pot rezuma următoarele variante de impozitare
pentru a limita distorsiunile asupra concuren ţei: la locul de origine cu taxă unică pe tot
88
teritoriul, pentru toate produsele; la locul de origine cu impozite unice pe tot teritoriul
dar diferite pe produse; la locul de origine cu impozit unic pe produse şi diferit
între ţări
(egalitatea condiţiilor de concurenţă şi echilibrul schimburilor sunt asigurate prin
cursul
de schimb); la locul de origine, cu diferenţe moderate între ţări şi produse
(distorsiunile
sunt moderate şi echilibrul este asigurat prin cursul de schimb); la locul de
destinaţie cu
impozite ce pot diferi între ţări şi pe produse, prin stabilirea unor frontiere fiscale.
Caracterul transparent al taxei pe valoarea ad ăugată face ca, indiferent de modul
de impozitare, distorsiunile concurenţei să se manifeste limitat doar în cazul vânz ărilor
directe către consumatorul final. Folosirea TVA înl ătură în acela şi timp şi dificult ăţile de
trecere de la un sistem de impozitare la altul, mai ales dac ă diferen ţele între ţări nu sunt
prea mari.
d) modificarea cursurilor de schimb
Modificarea cursurilor de schimb afectează competitivitatea reală şi generează
distorsiuni generale asupra specializării internaţionale. Devalorizarea monedei na ţionale
ieftineşte exporturile şi scumpeşte importurile iar revalorizarea ac ţioneaz ă în sens invers
influenţând capacitatea competitivă a firmelor concurente.
În cazul Uniunii Europene, pentru ţările ce vor participa la moneda unic ă, se vor
elimina distorsiunile provocate de folosirea cursului de schimb ca instrument al politicii
comerciale. Pentru ţările ce nu vor participa, în perspectiva unei integr ări în formula
geometriei variabile sau cea a cercurilor concentrice, distorsiunile generale vor fi limitate
printr-o disciplină monetară riguroasă.
1.4. Concluzii
Distorsiunile concurenţei provoacă apariţia unor dezechilibre fundamentale
caracterizate prin discordanţa între obiectivele generale şi ordinea de fapt. Apari ţia lor
este inerentă în condiţiile unei integrări între ţări cu nivele de dezvoltare şi reglement ări
legislative diferite, dacă nu se intervine prin integrare institu ţional ă.
Funcţionarea optimă a unui spaţiu integrat prin participarea mai multor economii
este condiţionată astfel de: stabilirea unei politici a concurenţei care să asigure buna
funcţionare a mecanismelor pieţei; coordonarea şi armonizarea politicilor şi
obiectivelor; armonizarea legislaţiilor, reglementărilor, etc; adoptarea de politici
comune care să faciliteze realizarea coeziunii economico-sociale.
Chiar dacă se presupune că în momentul declanşării unui proces de integrare
economiile participante îndeplinesc condiţiile recomndate de teorie pentru o integrare net
avantajoasă, integrarea negativă se impune obligatoriu a fi corectat ă prin m ăsuri care s ă
evite procesele de concentrare în măsură să accentueze inegalit ăţile şi disparit ăţile
iniţiale. Adoptarea unei politici active de integrare care s ă completeze pe cea negativ ă,
automată, urmăreşte tocmai evitarea apariţiei şi amplificării dezechilibrelor precum şi
asigurarea coeziunii noului spaţiu comunitar ca principiu esen ţial de func ţionare optim ă.
Întrebări pentru verificarea cunoştinţelor
1. Care este rolul concurenţei în restructurarea economic ă în cadrul unui proces de
integrare?
2. În ce condiţii concurenţa duce la maximizarea bun ăstării?
89
3. Cum se definesc distorsiunile şi ce interven ţii exterioare produc distorsiuni într-un
proces de integrare?
4. Care sînt sursele distorsiunilor şi cum acţioneaz ă asupra condi ţiilor concuren ţei?
5. Care sînt condiţiile funcţionării optime a unui spaţiu integrat?
6. Studiaţi fişa de documentare 1, cu privire la politica concuren ţei în UE.
Răspundeţi următoarelor întrebări:
- care sînt argumentele teoretice ale politicii concuren ţei;
- care sînt prevederile Tratelor privind acţiunile incompatibile cu func ţionarea
corectă a pieţei şi poziţiile dominante ale firmelor;
- de ce acţiunile de cartelizare a producţiei şi distribu ţiei provoac ă distorsiuni;
- cum se explică derogările Comisiei de la regulile privind concuren ţa în domeniul
cercetării – dezvoltării;
- cum poate fi determinată poziţia dominantă a unei companii;
- care este atitudinea Comisiei cu privire la ajutoarele acordate firmelor publice;
- care este procedura de control a ajutoarelor ce afecteaza concuren ţa;
- ce rol are Comisia în implementarea politicii concuren ţei;
- care este mecanismul achiziţiilor şi fuziunilor în UE?
7. Studiaţi fişa 2, privind politica industrială. Răspundeţi următoarelor întreb ări:
- care sînt determinanţii conflictelor între politicile sectoriale comunitare;
- ce relaţii există între politica concurenţei, politica industrial ă şi politica
comercială;
- ce se înţelege prin politică industrială şi care sînt în sintez ă prevederile tratatelor
privind politica industrială;
- care sînt obiectivele politicii industriale;
- cum coordonează Comisia politica industială;
- care sînt corelaţiile politicii industriale cu alte sectoare?
Unitatea de studiu 2 : LIMITE ŞI STRATEGII ÎN REALIZAREA
LIBERTĂŢII DE CIRCULAŢIE A LUCRĂTORILOR
INTRODUCERE
Pilonul central al procesului de integrare economic ă este pia ţa intern ă, definit ă
prin instituirea aşa numitelor libertăţi fundamentele de circula ţie: a bunurilor, a
serviciilor, a muncii şi a capitalului. Înţeleasă astfel, ea este rezultatul unui ansamblu de
mecanisme de integrare negativă (de desfiinţare a barierelor din calea liberei circula ţii) în
care concurenţa asigură un proces de specializare ce optimizeaz ă alocarea factorilor de
producţie şi generează, în timp, dezvoltarea convergentă a economiilor participante.
2.1.MOBILITATEA MUNCII ŞI CONVERGENŢA ECONOMICĂ-
MODELUL DE ANALZĂ
Mobilitatea factorilor de producţie într-un proces de integrare a pie ţelor genereaz ă
efecte similare liberei circulaţii a bunurilor: o mai bun ă alocare a resurselor productive
90
prin specializare, dinamizarea creşterii prin concuren ţă şi economii de scar ă, convergen ţa
performanţelor economice, a remunerărilor factorilor şi a nivelurilor de dezvoltare. În
sinteză, ele pot fi puse în evidenţă cu ajutorul unui model care presupune dou ă ţări cu
dotare diferită în factor muncă şi, ca urmare, conform analizei neoclasice, cu remuner ări
diferite. În figura de mai jos, A reprezintă ţara cu nivel sc ăzut de dezvoltare (abundent ă în
factor muncă - OALAB), B ţara cu nivel ridicat de dezvoltare (cu dotare mai redus ă în
factor muncă - OBLAB), iar OAOB cantitatea totală de muncă în cele două ţări în condiţii
de restricţii privind circulaţia muncii. AD şi BF reprezint ă echilibrul celor dou ă pie ţe,
respectiv egalitatea între nivelul salariilor şi productivitatea marginal ă a muncii, pentru
diverse niveluri ale ofertei de muncă. În B, la cantitatea de munc ă O BLAB, nivelul
salariului real este SB, mai ridicat decât în A, unde nivelul salariului este S A,
corespunzător cantităţii de muncă OALAB. În ipoteza elasticităţii perfecte a muncii
funcţie de salariul real, liberalizarea circulaţiei muncii determin ă, ca urmare a diferen ţei
de remunerare, deplasarea ofertei de muncă dinspre A spre B, pân ă la egalizarea
remunerărilor la nivelul SAB al salariului. Dacă presupunem că lucrătorii emigran ţi se vor
stabili în B, venitul naţional al ţării B va creşte cu suprafa ţa L ALEEC, în timp ce venitul
naţional al ţării A va scădea cu suprafaţa LALEED. Pe ansamblul celor două economii,
din echilibrarea pieţei muncii la nivelul SAB al salariului real, rezultă un câştig net în
termeni de venit naţional cu suprafaţa EDCi.
Echilibrul pieţei muncii trebuie corelat şi cu echilibrul pie ţei capitalurilor.
Concomitent deplasării forţei de muncă dinspre A spre B, capitalul se deplaseaz ă invers,
rezultând practic un proces de substituire între cei doi factori. Remunerarea capitalurilor
în cele două economii se egalizează, scade venitul în B şi cre şte în A, corespunz ător
productivităţii marginale şi a nivelului capitalului ce migreaz ă.
Deşi restrictiv (analiză statică, elasticitate perfectă, mobilitate perfect ă, termen
lung de analiză) şi extrem de simplist, modelul prezentat (diagrama MacDougall) ii ne
permite să punem în evidenţă efectele integrării pieţelor factorilor de
producţie,
obţinute prin liberalizarea circulaţiei (integrare negativ ă): convergenţa remunerării
factorilor (implicit, a performanţelor economice şi a nivelurilor de dezvoltare),
ameliorarea veniturilor în ansamblul sistemului aflat în proces de integrare şi potenţarea
creşterii economice.
LE LAB
OA OB
F
G
SA
SAB
D
C
E
SAB
SB
B
A
91
Analiza nu ia însă în considerare factori precum: mobilitatea relativ redusă
a
forţei de muncă, în special a celei calificate (chiar între ţări apropiate ca nivel de
dezvoltare şi sisteme socio-culturale); conflictul potenţial de interese determinat de
fluxurile de muncă migratorii (salariaţii din B pierd prin diminuarea salariilor, angajatorii
din A pierd prin plata unor salarii mai mari); rezistenţa la scădere a salariilor în B, în
măsură să inducă mai curând creşterea şomajului decât reducerea remuner ării; diferen ţele
tehnologice şi slaba mobilitate a tehnologiei, menţinând diferen ţe de productivitate;
gradul posibil ridicat de substituibilitate între fluxurile comerciale şi cele ale
factorilor,
precum şi între capital şi forţa de muncă; dezechilibrele potenţiale determinate
de
procesul concentrării spaţiale a activităţilor economice (capitalul şi forţa de muncă
înalt
calificată se deplasează spre regiunile dezvoltate, amplificând decalajele).
În concluzie, conform teoriei economice, liberalizarea circula ţiei muncii într-un
proces de integrare a pieţelor bunurilor, serviciilor şi factorilor este în m ăsur ă s ă induc ă,
în anumite condiţii, procese cumulative de creştere şi de convergen ţă a performan ţelor
economice. Garantarea libertăţii de circulaţie este îns ă doar o condi ţie necesar ă, nu şi
suficientă. Realitatea procesului de integrare european ă confirm ă mai curând a şa-numita
teorie a divergenţei, conform căreia libera circulaţie într-un proces de integrare la care
participă ţări cu niveluri diferite de dezvoltare şi complementaritate a specializ ărilor
productive (cazul UE) determină o accentuare a decalajelor în lipsa unor politici
redistributive (de integrare pozitivă). În plus, chiar dac ă accept ăm c ă pe termen lung
rezultatul posibil ar putea fi convergenţa, piaţa european ă a muncii este caracterizat ă
printr-un nivel scăzut al mobilităţii profesionale şi regionale. Din acest motiv, europenii
au adoptat, în baza tratatelor, o serie larg ă de măsuri de integrare negativ ă pentru
stimularea mobilităţii intra-europene a muncii. Ea este considerat ă nu doar o condi ţie
esenţială a funcţionării eficace a pieţei interne, ci şi un factor esen ţial în realizarea
spaţiului social european ca premisă pentru dezvoltarea conceptului de cet ăţean european,
stimularea solidarităţii şi a conturării sentimentului de identitate european ă.
2.2.REGLEMENTĂRI ALE TRATATELOR ŞI REALITĂŢI PRIVIND
MOBILITATEA MUNCII ÎN SPAŢIUL INTRA-EUROPEAN
Libertatea de circulaţie a muncii în spaţiul comunitar a fost stipulat ă în Tratatul de
la Roma, ca o componentă a pieţei interne. Conform articolului 48, libera circula ţie a
lucrătorilor urma să fie asigurată în perioada de tranzi ţie prin „ înlăturarea oricăror
discriminări, bazate pe naţionalitate, între lucrătorii ţărilor membre, cu
privire la
ocupare, remunerare şi alte condiţii de muncă”.iii În baza acestui articol, statele
membre îşi asumau obligaţia să asigure lucrătorilor dreptul de a accede la orice loc de
muncă (cu excepţia administraţiei publice), de a se deplasa liber şi de a- şi stabili
domiciliul, în acest scop, pe teritoriul oricărui stat membru, sub rezerva limit ărilor
justificate de raţiuni de ordine, securitate şi s ăn ătate public ă. În plus, pentru asigurarea
condiţiilor necesare liberei circulaţii, tratatul prevede măsuri privind dreptul de stabilire
(libertatea de acces şi de prestare a unor activităţi non-salariale, precum şi de creare de
agenţii, sucursale sau filiale) şi măsuri privind libertatea de circulaţie a serviciilor (cu
caracter industrial, comercial, artizanal şi profesiuni liberale).
92
Pe plan instituţional (al reglementărilor), libera circula ţie a lucr ătorilor a
reprezentat un succes. Până în 1968, toate ţările introduseser ă în legisla ţia muncii
egalitatea în drepturi la ocuparea unui loc de munc ă şi prioritatea în fa ţa lucr ătorilor
proveniţi din ţările terţe.iv.
Analiza fluxurilor migratorii intra-europene relev ă, îns ă, o diminuare a migraţiei
după crearea pieţei comune. Dacă în 1959, 75% din lucrătorii imigranţi din Comunitate
proveneau din ţările membre, în 1973 ponderea acestora sc ăzuse la 28%. Fluxurile
migratorii intra-europene au crescut mai curând pân ă în 1968 (la 800.000 fa ţă de 500.000
în 1960), scăzând apoi la 650.000 în anii ’80 v. În prezent, din aproximativ 2 milioane de
imigranţi, doar 40% provin din ţările membre.
Factorii care au determinat o slabă mobilitate geografică intra-
europeană a
muncii pot fi grupaţi în două mari categorii: factori generali şi factori specifici. Din
categoria factorilor generali o influenţă semnificativă au avut-o: diferenţele culturale,
barierele lingvistice, obstacole socio-psihologice (ataşamentul europenilor de sistemul
propriu de valori şi modul obişnuit de viaţă, ataşamentul de familie), diferenţele relativ
mici între salariile reale pe pieţele profesiunilor necalificate şi slab calificate, dificult ăţi
legate de compatibilitatea calificărilor şi recunoaşterea diplomelor. Cât prive şte factorii
specifici procesului de integrare, cei mai importanţi sunt:
- interesul relativ scăzut al tratatelor de bază (comparativ, cel puţin, cu
cel pentru piaţa bunurilor) pentru dezvoltarea unei euro-pieţe a muncii. Tratatul de
la
Roma nu cuprinde prevederi care să stimuleze sau s ă determine modalit ăţi prin care s ă fie
promovată libera circulaţie a muncii. Mai apoi, nici Actul Unic, nici Tratatul de la
Maastricht nu introduc reglementări complementare, articolele privind circula ţia
lucrătorilor rămânând practic nemodificate;
- decizia Tratatului de a exclude o serie de segmente de piaţă de la
aplicarea principiului liberei circulaţii (ocupaţiile din sectorul public, cele ce ţin de
ordinea, securitatea şi sănătatea publică);
- menţinerea tratamentului naţional (prin controlul ţării gazdă) pe piaţa
muncii pentru lucrătorii imigranţi. Aceştia nu pot concura pe pia ţa muncii prin salarii mai
scăzute, similar situaţiei de pe piaţa bunurilor, iar pe pie ţele necalificate sau slab
calificate tratamentul naţional este un factor puternic inhibant pentru mobilitatea
transfrontalierăvi;
- lipsa armonizării/coordonării reglementărilor naţionale. Diferenţele
între politicile naţionale pe o piaţă internă regională supus ă unui proces de integrare prin
liberalizarea circulaţiei bunurilor, serviciilor şi factorilor sunt surs ă de distorsiuni,
dezechilibre şi blocaje;
- lipsa unui sistem de securitate socială minimă, cumulat cu slaba
transparenţă a pieţei muncii şi dificultăţile generale de acces la ocupa ţii transfrontaliere
(non-transferabilitatea pensiilor, slaba armonizare a calific ărilor, bariere lingvistice,
culturale, problema locuinţelor, etc);
- întârzierile şi limitele în recunoaşterea reciprocă a diplomelor şi a
calificărilor;
- diferenţele între structurile productive naţionale (ponderea
semnificativă a specializărilor inter-ramură pentru ţările slab dezvoltate din Comunitate,
ţări emitente de fluxuri migratorii);
93
- substituţia între mobilitatea muncii şi fluxurile comerciale, de servicii
şi de capital. Progresele în domeniul circulaţiei bunurilor au fost rapide, diminuând
interesul pentru circulaţia factorilor prin tendin ţa de apropiere a remuner ărilor factorilor;
- creşterea economică înregistrată de ţările comunitare mai puţin
dezvoltate, ducând la o ameliorare a economiilor locale şi a calit ăţii vie ţii, în condi ţiile
unui şomaj ridicat şi în ţările dezvoltate;
- prioritatea acordată de europeni coeziunii economico-sociale şi
teritoriale (începând cu 1988), având ca efect o diminuare a disparit ăţilor şi implicit o
creştere a atractivităţii zonelor relativ slab dezvoltate, mai ales prin programele
structurale;
- crizele integrării (neo-protecţionismul, criza bugetară, criza
instituţională) din deceniul opt, cumulat cu crizele mondiale (recesiune, criză
energetică, financiară). Perioadele de criză amplifică dificult ăţile de acces pe pie ţele
externe ale muncii, chiar şi în ţările dezvoltate (ţări de destina ţie).
Drept consecinţă, piaţa europeană a muncii este caracterizat ă de slab ă mobilitate
geografică transfrontalieră. În ultimii 10 ani, 38% din cet ăţenii UE şi-au schimbat
reşedinţa, dar numai 4,4% s-au stabilit într-un alt stat membru, mobilitatea
transfrontalieră fiind mai redusă decât cea din anii ’60. Din totalul popula ţiei ea
reprezintă doar 0,3%, faţă de 0,5% în SUA. În concluzie, nu se poate vorbi despre o europia ţă
a muncii, similară celei pentru bunuri sau capitaluri, fluxurile migratorii transfrontaliere
fiind reduse. În acest context, începând cu anii ’90, Comunitatea a ini ţiat şi
promovat un ansamblu de acţiuni de stimulare a mobilit ăţii profesionale şi teritoriale, în
cadrul politicilor de ocupare şi a măsurilor de creare a Spa ţiului Social European. Un rol
esenţial revine Planului de acţiune al Comisiei în domeniul competen ţelor profesionale şi
al mobilităţii , adoptat în 2002.
2.3. STRATEGIA EUROPEANĂ PENTRU COMPETENŢE ŞI
MOBILITATEA MUNCII
Obiectivele comunitare în domeniul ocupării forţei de munc ă fac parte integrant ă
din Strategia de la Lisabona. În vederea atingerii lor, în planul promov ării mobilit ăţii
trans-frontaliere, Comunitatea şi-a propus , pe de o parte, ameliorarea competenţelor şi,
pe de altă parte, stimularea mobilităţii regionale. Măsurile propuse vizeazăvii:
- adaptarea sistemelor de educaţie şi de formare la nevoile pieţei muncii;
- introducerea şi consolidarea unor strategii eficace de dezvoltare a
competenţelor profesionale;
- înlăturarea obstacolelor în legătură cu recunoaşterea reciprocă a
diplomelor şi asigurarea transferabilităţii calificărilor;
- dezvoltarea regiunilor mai puţin avansate;
- înlăturarea obstacolelor administrative şi juridice;
- dezvoltarea competenţelor lingvistice şi trans-culturale;
- favorizarea recunoaşterii calificărilor prin ameliorarea transparenţei
sistemelor de educaţie şi de formare;
- dezvoltarea unei politici comunitare de imigrare;
- ameliorarea informării şi transparenţei privind piaţa muncii.
94
Până în prezent, au fost înregistrate progrese semnificative în introducerea cărţii
europene a asigurărilor de sănătate, coordonarea sistemelor de securitate social ă,
garantarea dreptului de circulaţie şi sejur, informarea şi transparen ţa asupra cererii de
muncă, cooperarea în domeniul politicilor de imigrare. Domeniile în care au fost
înregistrate progrese lente şi asupra cărora se vor concentra eforturile în perioada
următoare sunt: recunoaşterea calificărilor profesionale; reglementarea condi ţiilor de
intrare şi sejur în spaţiul comunitar a lucrătorilor din ţările ter ţe; definirea comun ă a
competenţelor în domeniul TIC; dezvoltarea capitalului uman; ameliorarea
transferabilităţii drepturilor de securitate social ă. Urmărind direc ţiile stabilite prin planul
de acţiune, Comunitatea speră în conturarea unei euro-pie ţe a muncii capabil ă s ă
contribuie la atingerea obiectivului strategic stabilit prin Strategia de la
Lisabona:
„dezvoltarea unei economii a cunoaşterii, cea mai competitivă şi mai dinamică a
lumii,
capabilă să asigure o creştere economică durabilă, însoţită de o ameliorare
cantitativă şi
calitativă a ocupării şi un grad ridicat de coeziune socială”.
Întrebări pentru verificarea cunoştinţelor
1. Explicaţi care sunt efectele teoretice ale mobilităţii forţei de munc ă
2. Cum a evoluat piaţa forţei de muncă în procesul formării pie ţei inetrne
comunitare şi analizaţi factorii care limitează mobilitatea muncii în spa ţiul
intra-european
3. Care sunt principalele orientări strategice în promovarea mobilit ăţii
teritoriale şi profesionale a muncii în Uniunea European ă
Lucrare pentru studiu individual:
Analizaţi procesul negocierilor UE – România în procesul aplic ării acquis-ului pie ţei
interne (rapoarte de ţară, tratat de aderare)
3. Politica privind concurenţa în Uniunea Europeană –fişă
bibliografică
Fişa de documentare 1
Dumitru Miron, Comerţ, concurenţă şi politică industrială, în Integrarea
economică
europeană, Ed. Economica, Bucureşti, 1999
Intreaga constructie integrativa s-a fondat pe increderea in fortele regulatorii ale
pietei, postulat pus partial in aplicare in majoritatea segmentelor integrarii. Orientarea
spre piata a Comunitatilor Europene este cel mai bine reflectata de analiza politicii
concurentiale comunitare. Dezvoltarea şi adancirea procesului de integrare a capatat noi
dimensiuni şi a dat roade numai in masura in care economiile se dezvoltau şi erau
eficiente. Politica in domeniul concurentei şi-a sporit importanta pe masura ce climatul de
afaceri depaşea cadrul ingust national şi opera pe baze ample europene. Actiunile de
95
colaborare intre companii, achizitiile şi fuziunile de firme au regresat sau au sporit in
importanta, paralel cu evolutiile ciclului economic, tendinta pe termen lung fiind cea de
concentrare a capitalurilor la un nivel care sa maximizeze avantajele derivand din piata
comuna şi apoi din piata unica. Pe masura ce se proceda la fuziuni intre companii apareau
tot mai evident avantajele economiei de scara paralel cu ca ştigurile derivate din utilizarea
in comun a retelelor de distributie şi a canalelor de comercializare a produselor. Chiar
daca aceste actiuni sunt benefice pentru actorii economici, in anumite circumstante ele
pot deveni nefavorabile pentru Comunitate in ansamblul sau.
Politica in domeniul concurenţei a fost o componenta importanta a Tratatului de
la Roma. Articolul 3 (f) prevede crearea unui sistem care sa ofere garan ţia ca procesele
concurenţei loiale pe piaţa nu vor fi distorsionate. Regulile actuale in domeniul
concurenţei fac obiectul Art. 85-94 ale Tratatului. Aceste reglementari sunt indreptate in
egala masura înspre activitatea companiilor, dar şi a autorita ţilor guvernamentale
naţionale. Evoluţia in timp a procesului de integrare a creat premise pentru un tot mai
pronunţat mediu concurenţial in spaţiul european. O data cu lansarea Pie ţei Unice Interne
multe din avantajele dinamice pot fi pierdute prin men ţinerea artificiala a unor obstacole
legislative şi instituţionale in calea activitaţii companiilor sau in cazul in care se permite
abuzul de poziţiile dominante pe un segment de piaţa care afecteaza mecanismul liber al
pieţei. Daca se doreşte identificarea regulilor jocului pentru Comunita ţile Europene,
indeosebi in faza de uniune economica şi monetara, atunci raspunsul trebuie cautat in
aceasta parte a tratatelor şi a practicii commune.
l. Ratiunile unei politici in domeniul concurentei
Economiştii, in general, asociaza piaţa cu mecanismul cel mai eficace pentru
alocarea eficienta a resurselor. Intr-o piaţa perfecta, firmele vor concura una cu alta
pentru a satisface, in cele mai bune condiţii, cererea. O astfel de pia ţa concuren ţiala va fi
caracterizata prin presiuni "a la baisse" asupra pre ţurilor, pana la un nivel care sa acopere
costurile şi marjele de profit rezonabile pentru producatori şi ofertan ţi. Firmele vor
falimenta sau vor fi eliminate de pe piaţa de alţi concuren ţi mai adapta ţi la realita ţile
economice; unele vor incerca sa practice preţuri foarte ridicate dar vor fi nevoite sa revina
la preţuri rezonabile daca exista concurenţa. In conformitate cu acest ra ţionament, pia ţa
este un sistem care se autoechilibreaza favorabil, atat pentru cumparatori, cat şi pentru
ofertanţi, grabind diversificarea obiceiurilor de consum şi a inclina ţiei spre inovare şi
menţinand economia la un nivel rezonabil de eficien ţa. Un astfel de unghi de vedere este,
evident, unul ideal, realitaţile economice fiind de multe ori foarte diferite. Independent
de imperfecţiunile pieţei şi in pofida semnalelor acesteia, totu şi, exista motive pentru ca
firmele din anumite sectoare sa coopereze sau sa se asocieze sau ca o firma sa aiba o
poziţie dominanta pe un segment de piaţa. Stabilirea pre ţurilor, partajarea pie ţelor sau alte
forme de comportament anticoncureţial pot aparea din dorin ţa conservarii unor profituri
ridicate sau a unei stabilitaţi productive liniştitoare. Pentru marea majoritate a
economiştilor, metoda de cuantificare a acestui pericol, in termeni atat de prevenire, cat şi
de sancţionare a acestui comportament a fost practicarea unor controale administrative
care sa implice o tinere sub control a abaterilor concurentiale -cu alte cuvinte se credea ca
pot fi corectate imperfectiunile pietei prin reglementari legale. Alti economi şti au preferat
modalitati alternative de control, prin mentinerea unui anumit nivel al proprietatii
publice, indeosebi in sectoarele in care factorii tehnici pareau sa necesite o structura
96
relative monopolistica iar controlul autoritatilor publice era privit ca un rau necesar,
alternativa mai buna decat o pozitie de monopol necontrolabila.
Prin urmare, politica in domeniul concurentei este importanta ca mecanism de
corectare a imperfectiunilor pietei. Procedand prin punerea in practica a unei astfel de
politici se spera in plus ca se va mentine un nivel general rezonabil de eficienta
economica. Prin prelungirea rationamentului, se poate afirma ca lipsa unei astfel de
politici articulate, sau, mai rau, existenta uneia nefunctionale vor crea premise ca firmele
sa opereze neconcurential sau sa concureze neloial, generand efecte de ineficienta in
productie şi in alocarea factorilor de productie.
Problema cu privire la ce se intelege prin şi cum opereaza in practica
mecanismele anticoncurentiale, precum şi cea referitoare la ce fel de control se poate
exercita asupra acestora este foarte complexa in plan international şi chiar regional. Multe
fenomene pe care legislatiile şi practicile nationale nu le-au surprins opereaza numai
transfrontalier, cum ar fi foarte frecventa practica a cartelurilor internationale in multe
sectoare indusiale. In plus, o sursa suplimentara de practice neconcurentiale o reprezinta
guvernele insele, care, prin ajutoare financiare directe, alte forme de sprijin intern sau
reguli şi proceduri restrictive, pot favoriza agentii economici interni sau discrimina
firmele din tarile partenere.
Aceste din urma practici sunt frecvent considerate a fi şi bariere netarifare,
analizate pe larg de specialiştii in domeniul politicilor comerciale. In acest mod, separatia
intre politica in domeniul concurentei şi politicile comerciale devine greu de facut. In
contextul unei grupari intergrationiste regionale de tipul Comunitatii Europene, aceste
masuri se inscriu mai clar in cadrul politicii concurentiale. Acolo unde un guvern
incearca sa sprijine propriile firme in interiorul unei uniuni vamale, el va proceda fie la
subventionare directa sau indirecta, fie la relaxarea procedurilor de achizitii şi fuziuni. Ca
atare, o politica in domeniul concurentei la nivelul unei regiuni cuprinzand mai multe
state va fi o ecuatie cu mai multi parametri şi se va referi in egala masura la firme dar şi
la guverne. Devenind posibile surse de concurenta neloiala, statele componente ale unei
grupari regionale, pe langa analiza modului cum elaboreaza reguli de control al
practicilor neloiale, devine esentiala analiza manierei in care le pun in practica pentru toti
agentii economici care opereaza pe teritoriul lor. In literatura de profil, autoritatilor
publice li se acorda un rol aparte şi s-au elaborat modele complexe de cuantificare a
capacitatilor şi resurselor de care dispun statele pentru a pune in aplicare strategii
sanatoase şi a transmite catre companii semnale ferme in acest sens. Eficacitatea
controlului este o dimensiune importanta a oricarui gen de politica in domeniul
concurentei, atat la nivel national, cat şi comunitar.
Pentru a da substanta unei politici in domeniul concurentei este essential
mecanismul legislativ şi institutional in vigoare, factorii definitorii cum ar fi resursele,
responsabilitatile şi forta de a transpune in practica, precum şi credibilitatea mesajului
transmis şi informarea agentilor economici despre continutul politicii. Trebuie subliniat,
din nou, ca in timp ce aceşti factori pot actiona foarte eficient la nivel national, ei devin
foarte complecşi ca reactie in context regional, integrationist. Trebuie distins intre ceea ce
poate fi plauzibil intr- o lume ideala, care sta, de regula, la baza modelelor teoretice şi
ceea ce este posibil in lumea economica reala.
Responsabilitatile in domeniul politicii concurentiale la nivelul Uniunii
Europene sunt partajate intre organele comunitare şi autoritatile din tarile membre, dar
97
aceasta diviziune nu este foarte clar conturata. Politica in domeniul concurentei la nivelul
UE implica o monitorizare a masurilor şi o interventie in ecuatia pietei pentru asigurarea
unui nivel adecvat de competitie. In termeni economici, telul acestei interventii este
asigurarea unei eficiente alocari a resurselor. Dupa cum subliniam, ideea ca mecanismul
pietei este foarte bun in rolul de alocare a resurselor trebuie insotita de conditia existentei
unui numar mare de ofertanti şi utilizatori, pe fondul unei prompte şi corecte receptari de
catre aceştia a mesajelor pietei.
In economia moderna exista numeroase situatii cand firme de dimensiuni foarte
mari domina piata sau o anumita piata. Acest lucru nu este disfunctional daca pozitia
dominanta se bazeaza pe posibilitatea şi competitivitatea superioara in raport cu
concurentii sai. Pornind de la aceasta situatie, celelalte firme, prin intensivizare
tehnologica, minimizarea costurilor de productie, strategii ofensive e internationalizare,
retele moderne de distributie şi management performant, pot ca ştiga ele pozitii
dominante. Asistam, in acest caz, la o functionare corecta a regulilor pietei. Concurenta
nu este intotdeauna de origine interna, in sectoare cum ar fi industria aviatica, productia
de computere, concurenta este prioritar internationala. In acest caz penetrarea pe piata
impune cooperarea, asocierea sau alte forme conlucrative. Spre exemplu, Airbus a fost
creat prin actiunea comuna a mai multor companii europene, cu un substantial sprijin
guvernamental, pentru a rezista sfidarii lansate de Boeing .
2. Reguli şi proceduri comunitare privind concurenţa
[...] O caracteristică distincttivă a sistemului comunitar este corelatia puternic ă
între legislaţia privitoare la concurenţă şi politica în domeniul concuren ţei. Esen ţa
politicii este cuprinsă în Art.85, care se refer ă la aranjamentele între firme şi alte practici
consorţiale care pot afecta comerţul sau distorsiona concuren ţa, Art 86 referitor la abuzuri
derivate din poziţia dominantă şi Art.92, cu privire la ajutorul guvernamental acordat
firmelor.
Art.85 interzice acele activităţi care sunt incompatibile cu func ţionarea corect ă a
pieţei, împietează asupra comerţului dintre ţările membre şi au ca efect îngr ădire,
eliminarea sau distorsionarea concurenţei.
În art.86 sunt cuprinse prevederi referitoare la activitatea firmelor care abuzează
de poziţia lor dominantă pe o anumita piaţă. Este dificil ă însa dovedirea şi exprimarea
pozitiei dominante şi, mai ales, semnalarea abuzarii de aceasta pozitie. Ceea ce s-a reu şit
in practica a fost stabilirea acelor practici la care o firma cu o pozitie importanta pe piata
nu trebuie sa apeleze. Aceste practici se refera la impunerea unor preturi nerezonabile sau
a unor conditii comerciale nejustificate in raport cu partenerii lor. Daca ele vor folosi
pozitia dominanta pe piata pentru a valorifica neloial aceasta stare de fapt, sau pentru a o
mentine şi accentua, se vor intreprinde impotriva lor masuri corective din partea
Comisiei, care se poate autosesiza sau din cauza unor plangeri formulate de firmele sau
grupurile de interese afectate.
Exista la nivel european o impresionanta cazuistica in ceea ce prive şte atat
practicile neloiale ale companiilor, cat şi raspunsurile organelor comunitare.
Un astfel de caz s-a referit la fabrica de bere din Belgia -"Interbrew". Comisia
Europeana a fost anuntata in aprilie l994 ca producatorul respectiv de bere trebuie sa
renunte la dreptul exclusiv de a distribui berea daneza de tip Carlsberg şi Tuborg pe piata
belgiana. Comisia a apreciat ca aranjamentul era unul de partajare a pietei care impiedica
mutatii in structura pietei. S-a sperat ca va fi conferit un real impuls concurentei in
98
diversificata piata a berii. Anuntul permitea Interbrew sa- şi mentina pozitia dominanta pe
piata nationala concomitent cu creşterea importantei producatorilor mici şi autonomi.
Ca urmare a interventiei Comisiei Executive, producatorii danezi de bere au
procedat la crearea unei noi companii de distributie sub forma unei societati mixte cu o
alta companie belgiana N.V. Haclterman S.A. ceea ce a polarizat competitia pe piata
belgiana.
De asemenea, cele mai spectaculoase cazuri de cartelizare a productiei şi
distributiei, descoperite de Comisie in urma unor actiuni de profunzime, au fost
aranjamentele din anumite sectoare ale industriei chimice europene.
Totuşi, atributiile Comisiei de a descoperi cazuri şi a le lua in analiza şi
eficacitatea masurilor luate de aceasta au dus de cele mai multe ori la efecte benefice
pentru companii care şi-au definit mai bine strategiile şi au inregistrat efecte benefice in
plan financiar. Totuşi, Comisia nu a avut acelaşi succes şi in combaterea abuzurilor
derivate din pozitia dominanta pe piata, in principal datorita sensibilitatii problemei şi a
dificultatii dovedirii prejudiciilor.
Un caz care a detinut mai multa vreme capul de afi ş la finele anilor '70 a fost
actiunea declanşata impotriva multinationalei elvetiene Hoffman-LaRoche. Compania era
un producator major de vitamine. In cazul vitaminelor B2 si H detinea chiar 80% din
piata. Firma utiliza platile de fidelitate ca masura de a mentine loialitatea consumatorilor.
Aceasta insemna ca, daca utilizatorii cumparau exclusiv de la companie, ei se puteau
aştepta la preturi mult mai avantajoase. Aceste preturi de fidelitate nu erau proportionale
cu cantitatile achizitionate, ci cu mentul fata de ofertant. Aceasta practica avea ca efect
inlaturarea unor curenti care ar fi fost capabili sa ofere acelea şi produse mult mai ieftin.
Era menita sa permita companiei sa-şi conserve poziţia dominanta pe piata.
Au mai fost şi alte, dar putine, situatii analizate de Comisie, cum ar fi cazul in
l99l, notabil pentru ca a interzis practicarea unor pre ţuri foarte mari şi Tetra Pak, tot din
l99l, de retinut prin amploarea operatiunii.
Comisia actioneaza mai ales la plangerile inaintate de diverse firme sau grupuri
de interese. Deşi regulile comune privind concurenta prevaleaza asupra celor nationale,
apar diferente inevitabile de interpretare, intrucat multe tari membre au legislatii
elaborate in acest segment at politicii comunitare. Sunt umeroase cazuri in care Comisia a
acordat dreptul la derogari pentru o serie de actiuni cum ar fi: aranjamente privind
distributia produselor; brevetele de inventie, actiunile de cercetare-dezvoltare şi
acordurile in domeniul transporturilor maritime sau al industriei aeronautice.
Domeniul cercetarii-dezvoltarii este unul important in care Comisia a acordat
derogari de la regulile privind concurenta. Problematica inovativa este extrem de dificil
de incadrat in regulile concurenţei reale. In pofida parerii lui Schumpeter ca monopolurile
sunt leaganul inventicii, preocupari mai recente, conform carora concurenta uneori
cultiva un comportament ingust al firmelor şi investitorilor sau ca cooperarea este
necesara pentru impulsionarea progresului tehnologic, concurenta şi competitivitatea pot
aparea ca obiective opuse.
De curand, au fost dezbateri ample asupra manierei in care cooperarea in
domeniul cercetarii poate fi mult mai avantajoasa decat stradania firmelor de a- şi atinge
singure obiectivele ştiintifice şi creative.
In contrast cu alte tipuri de aranjamente, cele in domeniul cercetarii sunt
percepute de Comisie ca promovand şi nu afectand concurenta, contribuind la lansarea
99
unor noi produse pe piata şi sporind bunastarea consumatorilor. Totodata, Comisia ia
masuri impotriva riscurilor ce pot aparea din aceste tipuri de colaborare, pastrandu-se un
echilibru intre avantajele aranjamentelor şi potentialele lor prejudicii in plan concurential.
Aceasta s-a realizat decizandu-se care forme de aranjamente intra şi care nu sub
incidenta Art. 85 şi daca unele dintre ele sunt calificate a fi derogari.
Cand s-a pus problema unor firme cu pozitie dominanta pe pia ţa, s-a dovedit
dificila definirea conceptului de piata, intrucat o firma poate avea o cota de piata
importanta in interiorul Comunitaţii pentru a beneficia de avantajele economiei de scara
ca o reconditie a competitivitatii internationale. De asemenea, a suscitat largi discutii la
nivel comunitar indeosebi in cadrul Comisiei, problema dimensiunii firmelor comunitare,
a optimului care sa permita distorsionante la scara comunitara dar competitive la scara
globala.
Determinarea pozitiei dominante a unei companii nu trebuie facuta doar dupa
ponderea de piata a acesteia, ci şi dupa gradul de integrare verticala sau structura pietei.
In plus, detinerea unei pozitii dominante pe piata nu este imputabila in orice
circumstante, trebuind sa se faca dovada ca se abuzeaza de aceasta şi apar efecte
prejudiciante.
Art. 90 din Tratatul de la Roma se refera la tratamentul acordat proprietalii
publice şi industriilor esentiale. Un domeniu in care Comisia a fost foarte activa este cel
al ajutorului acordat firmelor aflate in proprietatea publica. Tratatul nu abordeaza expres
problema proprietatii publice, aceasta fiind atinsa doar tangential in sensul ca "nu se vor
prejudicia in nici un fel reglementarile din tarile membre care guverneaza sistemul
proprietatii". In principiu, aşa cum s-a consacrat şi in diferite decizii ale Curtii de Justitie,
Comunitatile Europene nu urmaresc in nici un fel daca o firma este privata sau
nationalizata. Cu toate acestea, anumite prevederi din tratat se refera totu şi la firmele
proprietate de stat indeosebi la monopolul statului, punand intreprinderile şi autoritatile
publice sub incidenta regulilor comunitare privind concurenta. Totodata, in acest
domeniu, Comisia este imputernicita sa emita directive fara a solicita aprobarea
Consiliului.
Deşi cu privire la sprijinul acordat firmelor de stat s-au adoptat ni şte
reglementari, in plan practic s-a facut foarte putin, ca urmare a pozitiei ferme a
autoritatilor din tarile membre.
In l990, Comisia a adoptat o directiva prin care se cerea transparenta cu privire
la raporturile financiare intre intreprinderile publice şi autoritatile guvernamentale,
utilizand abilitatea sa de a impune legislatia comunitara chiar daca un stat membru se
opune. Aceasta obliga tarile membre sa furnizeze informatii Comisiei, la cererea acesteia,
cu privire la natura, marimea şi efectele raporturilor financiare, indeosebi in sectorul
industrial. O serie de guverne au adus problema in fata Curtii Europene de Justitie care a
confirmat dreptul Comisiei de a interveni. Autoritatile guvernamentale au continuat sa fie
reticente in pozitia lor, furnizand doar informatii partiale sau raspunzand doar la anumite
solicitari. Sfera de cuprindere a acestei directive a fost largita in l985 pentru a cuprinde şi
industriile esentiale, iar in l99l Comisia a propus inasprirea reglementarilor.
Activitatea Comisiei in acest sector s-a intensificat in ultimii ani, pe masura ce
informatiile cu privire la sprijinul acordat de guverne unor sectoare economice s-a
amplificat, paralel cu acutizarea tensiunilor intre firmele private şi cele publice. In
principiu, Comisia şi-a propus sa defineasca mai strict un modul in care autoritatile pot
100
sprijini diverse sectoare economice. Un element-cheie al acestei atitudini a fost principiul
investitorului rational, potrivit caruia orice fel de sprijin va trebui acordat pe criterii
comparabile cu cele aplicate de un investitor privat cand plaseaza capital.
Comisia şi-a intensificat preocuparile in domeniul sectorului public indeosebi in
ce priveşte activitatea firmelor de utilitate publica. Acestea sunt sectoare in mod natural
monopolizate, intrucat constituie infrastructura economiilor nationale acoperind activitati
cum ar fi furnizarea de gaze şi electricitate, servicii po ştale şi de telecomunicatii, anumite
categorii de transporturi de calatori. Aceste sectoare au evoluat de la retele locale la cele
nationale deseori in proprietate exclusiv publica, avand o pronuntata dimensiune
monopolistica. O astfel de structura a fost justificata cu multe argumente şi pana de
curand acceptata indiscutabil ca normala.
Ca monopoluri "legitime", operand prioritar sau exclusiv intre granitele
nationale, aceste sectoare nu au fost o tinta preferata a politicii comunitare. Totu şi, in
ultimii ani, s-au pus bazele unei politici comunitare şi cu privire la aceste sectoare. Prin
interferenta cu alte activitati, prin inexistenta concurentei reale, aceste sectoare pot sa
duca la cultivarea non loialitatii in concurenta şi pot duce la distorsionarea pietei. De
aceea, Comisia şi-a intarit reglementarile pentru a urmari daca activitatea din aceste
sectoare este compatibila cu noile evolutii ale procesului integrationist şi cu noua etapa in
care a intrat acesta.
Preocuparile autoritatilor comunitare sunt indreptate in directia stimularii unui
mai mare grad de liberalizare in aceste sectoare şi indeosebi in cel al telecomunicatiilor.
La nivel comunitar sunt tot mai numeroae vocile care cer integrarea completa a acestor
servicii şi utilitati publice in conduita prevazuta de politica comunitara in domeniul
concurentei.
Articolul 92 statueaza modalitatile de control al ajutoarelor de orice fel care
perturba sau ameninta sa afecteze concurenta. Totuşi, aceasta categorica prohibire , din
tratate a fost nuantata printr-o serie de prevederi care permit acordarea ajutoarelor
publice, dar forta derogatorie apartine Comisiei şi nu statelor membre. Realizarea
practica urmeaza o procedura şi anume: o solicitare din partea statului membru adresata
Comisiei, anterior notificarii intentiei de a oferi o forma de sprijin unui anumit sector
economic pe care Comisia il considera eligibil; Comisia are functional un sistem de
revizuire şi o procedura prin care modifica marimea şi forma acestui ajutor sau il poate
suspenda. In practica, Comisia nu examineaza cazuri individuale, ci cadrul general pentru
diferite scheme de sprijin, lasand la latitudinea tarilor membre, subventionarea conform
cu aceste scheme cadru. In decursul timpului, Comisia a aprobat cu u şurinta scheme de
sprijin nationale, reflectand utilizarea relativ limitata a acestor mecanisme de catre tarile
membre.
Cadrul lejer cu privire la aceste probleme, pe fondul maturizarii Pietei Unice
Interne şi mai ales al indeplinirii criteriilor de convergenta, se va transforma initial in
potentiale razboaie ale subventiilor şi se va stinge de la sine ulterior sub loviturile
austeritatii bugetare.
Comisia are un rol important in implementarea politicii comunitare in domeniul
concurentei. Astfel, ea va putea solicita toate informatiile necesare din partea tarilor
membre sau a companiilor şi poate proceda la derularea unor investigatii. Se pot studia
documente, formulare sau se pot cere explicatii directe din partea managerilor firmelor.
101
Oficiali ai Comisiei, paralel cu cei din tarile membre, investigheaza activitatea
unei anumite companii presupuse a viola regulile privind concurenta. Daca se dovede şte
ca practica neloiala a avut loc, Comisia poate explica o amenda de pana la l0% din cifra
de afaceri din anul anterior realizata de firma; adopta masuri interimare pentru a stopa
comportamentul prejudiciant.
Un exemplu de companie care a refuzat sa se supuna cerintelor Comisiei este
cel al concernului german producator de inghetata Schoeller. In mai l994, compania a
fost amenintata cu o amenda de l000 ECU pe zi daca va continua sa aplice acordul de
exclusivitate incheiat cu magazinele germane. Acest acord ingreuna accesul altor
producatori in aceleaşi magazine, fiind o bariera atat pentru producatorii germani, cat şi
pentru cei din celelalte tari membre. Practica companiei a inceput in l982 şi i s-a cerut sa
renunte la ea abia in l992. In pofida recomandarii Comisiei, Schoeller a semnat peste l4
000 de aranjamente de exclusivitate şi in l993, Compania argumenta ca a ignorat
recomandarea Comisiei bazandu-se pe faptul ca aranjamentele erau pe o perioada limitata
de nu mai mult de cinci ani.
In primii ani de functionare a Comunitatilor, e şecurile Comisiei au fost foarte
numeroase indicand lipsa mijloacelor de aplicare a legislatiei. Panoplia de instrumente
punitive s-a diversificat, numarul cazurilor nesolutionate scazand simtitor. Spre exemplu,
in l993, din 723 de cazuri examinate de Comisie, 60% au fost notificate de partile
implicate, 25% au reprezentat plangeri ale unor grupuri de interese, iar l5% cazuri initiate
direct de catre Comisie. Comisia Europeana a fost frecvent criticata pentru faptul ca
indeplineşte concomitent rolurile de investigator, judecator şi juriu in cazurile referitoare
la concurenta. Acest lucru este doar partial just, deoarece exista şi Curtea Europeana de
Justitie, care poate revizui deciziile adoptate de Comisie, putand confirma, reduce sau
anula penalitatile aplicate sau modifica orice decizie formala. Apelul se va face numai cu
privire la decizia adoptata de Comisie şi nu cu privire la investigatiile declan şate in urma
unor sesizari. Procesul de revizuire a deciziilor a fost mult perfectionat prin constituirea
in l988 a Curtii de Prima Instanta. Pozitia a fost formalizata conform Art. l68(a) din
Tratatul de la Maastricht care o pune alaturi de Curtea de Justitie, insarcinand-o, in
principal, cu cazurile derivate din implicarea politicii in domeniul concurentei. Rolul sau
a sporit, intrucat ea supune unei amanuntite analize deciziile Comisiei şi permite
mentinerea corectitudinii in procesul de reglementare a concurentei.
In pofida imbunatatirilor in maniera de aplicare a rigurozitatii in functionarea
pietei integrate sunt o serie de aspecte ce vor trebui revizuite. Astfel, se recomanda o
explicare mai amanuntita a actiunilor Comisiei şi va trebui implificata procedura de apel
la deciziile luate.
3. Mecanismul achizitiilor şi fuziunilor in UE
Infaptuirea Pietei Unice a modificat substantial natura concurentei
intracomunitare. Firmele se confrunta cu tot mai multe provocari pe pietele care le erau
rezervate pana acum, intrucat granitele devin tot mai deschise, aproape imperceptibile
economic şi comercial, iar barierele netarifare au fost in majoritatea lor inlaturate.
O reactie naturala de ajustare la o piata incomparabil mai ampla a fost cre şterea
dimensiunii medii a companiilor in vederea maximizarii avantajelor economiei de scara
in materie de productie şi cercetare-dezvoltare. Aceasta tendinta a fost amplificata de
dorinta de a proteja totuşi piata interna de presiunile concurentiale provenind din celelalte
102
tari ale Uniunii Europene. In alte cazuri, sporirea dimensiunilor firmelor a fost o strategie
ofensiva pentru a obtine avantajele oferite de o piata mult mai mare. In timp ce unele
firme au putut sa-şi sporeasca dimensiunile prin propriile resurse, altele au ales calea
achizitiei altor companii cu activitati complementare sau chiar concurente.
Consolidandu-şi pozitiile pe piata interna, o serie de mari companii şi-au lansat
procesul de achizitii transfrontaliere. Pentru a- şi crea resursele necesare achizitionarii
altor firme, multe companii s-au dispensat de o serie de activitati periferice concentranduse
pe activitatile principale, ceea ce le-a permis sa se extinda in plan geografic.
O alta metoda de a deveni companii cu adevarat comunitare a fost fuziunea cu
alte firme din state membre.
Valoarea actiunilor de fuziuni şi achizitii a sporit substantial dupa lansarea
procesului de fundamentare a Pietei Unice. Astfel, in l989, valoarea a atins un nivel
record de 44 miliarde ECU, adica de 3,5 ori mai mult decat in l986. Dupa acea data cifra
acestor activitati a regresat putin şi ca urmare a proceselor de recesiune cu care s-a
confruntat gruparea regionala. Valul de fuziuni s-a extins continuu şi a cuprins treptat noi
tari mernbre. Daca in l986, jumatate din fuziuni erau esentialmente defensive, fiind
justificate de considerente sinergice sau de rationalitate economica şi tehnologica, in l99l
numai l6% au avut aceste motivatii, ratiunea principala devenind intarirea pozitiilor de
piata şi expansiunea.
Conditiile oferite de climatul macroeuropean au fost stimulative pentru achizitii
şi fuziuni de firme. Cei mai importanti factori au fost: imbunatatirea profitabilitatii
afacerilor; stabilitatea cursurilor de schimb şi oportunitatile oferite de Piata Unica.
Trebuie remarcat ca o tendinta similara s-a inregistrat şi in cazul SUA, ceea ce
sugereaza ca o parte din dinamica achizitiilor şi fuziunilor se inscrie intr-o tendinta
globala a impulsionarii activitatii transfrontaliere.
Unele tari s-au inscris mai dinamic in tendintele din achizitiilor, chiar mai mult
decat le permitea marimea economiilor lor. Aceasta a reflectat experienta propriilor
companii in aceste actiuni şi deschiderea pietei de capitaluri prin cotarea titlurilor
financiare emise de companii. Este relevant in acest sens exemplul Marii Britanii. Pe de
alta parte, implicarea germana in actiunile de achizitii şi fuziuni de firme a fost relativ
mai modesta. S-a inregistrat o creştere a volumului achizitiilor germane in prima parte a
anilor '90, dar indeosebi pe seama proceselor de privatizare din landurile estice. Traditiile
nationale in ce priveşte inclinatiile spre investitii arata ca alte tari membre ale C.E. sunt
putin antrenate in acest proces.
De asemenea, conditiile pentru preluari ostile au variat semnificativ de la o tara
la alta. Barierele tehnice şi structurale pentru a preintampina preluarile neloiale, cum ar fi
fost destul de bine reprezentata proprietatea publica, existenta şi functionarea unor
comitete de supervizare, precum şi posibilitatea identificarii dobanditorilor de actiuni
peste un anumit nivel, sunt premise pentru scaderea numarului de preluari ostile in
anumite state.
Toate aceste realitati şi evolutii au impus uniformizarea procedurilor la nivel
comunitar, prin introducerea in l989 a unei legislatii comunitare cu privire la fuziuni, ca o
recunoaştere a faptului ca un control al fuziunilor a devenit esential. Aceasta noua
directie a fost necesitata şi de evolutiile spre Piata Unica Interna şi liberalizarea pietelor
financiare şi de capitaluri. S-a acceptat ca procesul de reorganizare a companiilor va
103
continua, dar s-a transmis mesajul ca acesta nu va trebui sa se deruleze prin incalcarea
regulilor unei concurente loiale.
S-a constatat ca, pe de o parte, legislatiile nationale nu vor mai putea reglementa
activitatea unor firme şi monopoluri paneuropene, iar Art. 85 si 86 din Tratatul de la
Roma nu erau adecvate pentru a reglementa acest proces.
Au fost necesari peste l7 ani de negocieri pentru a se elabora un Regulament
comunitar cu privire la fuziuni şi a se decide ce abilitati in domeniu vor fi acordate
Comisiei Executive. O problema delicata s-a dovedit cea cu privire la tipul de fuziuni ce
puteau fi plasate sub control comunitar, paralel cu partajarea responsabilitatilor intre
autoritatile nationale şi cele comunitare.
Unele reglementari trebuiau sa arbitreze intre tranzactiile care, dupa unele
reglementari nationale, erau permise, dar dupa cele comunitare, nu sau invers. Problema
se rezolva in sensul ca legislatia comunitara se va limita prioritar la noile operatiuni de
fuziune. Aceasta solutie a fost o victorie a Germaniei şi a Marii Britanii, doua tari cu
legislatii nationale in domeniu foarte elaborate.
Regulamentul comunitar cu privire la fuziuni a intrat in vigoare in ( septembrie
l990 şi se aplica asupra tranzactiilor care ar putea afecta competitia loiala.
Se stabileşte ca o fuziune va trebui notificata Comisiei Europene in urmatoarele
situatii: " cifra de afaceri rezultata din combinarea firmelor depa şe şte 5 miliarde ECU
cifra de afaceri realizata pe piata europeana de fiecare din parteneri a fost de peste 250
milioane ECU; cifra de 250 milioane ECU ca cifra de afaceri pentru fiecare din
semnatarii unui aranjament de fuziune are menirea de a exclude de la analiza tranzactiile
marunte in care o mare companie se asociaza cu unele foarte mici.
Fuziunile care se incadreaza in criteriile comunitare vor trebui notificate
Comisiei şi vor fi examinate exclusiv de aceasta. Fiecare caz in parte este examinat
individual din punctul de vedere al probabilitatii distorsionarii concurentei. Procedura are
o dimensiune temporala destul de riguroasa. Astfel, dupa notificare, Comisia trebuie sa
adopte o decizie in maximum o luna. Inainte de intrarea in vigoare a Regulamentului,
Comisia avea de examinat cam 50-60 de fuziuni pe an. Din 58 de cazuri aflate pe rol in
l993, 50 au fost considerate f'ara probleme, 4 s-au aflat in afara criteriilor prevazute de
Regulament, iar 4 au fost permise sa se desfaşoare, dar la 3 dintre ele s-au operat o serie
de modificari. Ratiunile unor praguri foarte inalte de la care fuziunile fac obiectul
validarii de catre organele comunitare s-au cantonat in ideea ca nu ar fi rezonabil ca
Uniunea Europeana sa se implice in monitorizarea unui mare numar de operatiuni de
fuziune de dimensiuni reduse. In aceste cazuri, cand apar probleme ce impieteaza asupra
concurentei loiale, ele vor putea face obiectul examinarii de catre Comisie in
conformitate cu Art. 85 şi 86 din Tratat.
Esenta concentrarii a fost sa se ia in considerare: nevoia de a mentine şi
dezvolta o concurenta reala, cu luarea in considerare a structurii pietelor implicate şi
existenta concurentei prezente şi viitoare; conditiile de piata ale celor avuti in vedere,
paralel cu forta lor economica şi financiara, perspectivele de evolutie ca mari ofertanti şi
cele de acces la piete. Cerinta este ca organele comunitare sa fie informate nu mai tarziu
de o saptamana de la inaintarea intentiei de incheiere a unui acord, de la anuntarea unei
oferte sau de la achizitionarea pachetului de control la o companie. O data ce decizia de
fuziune este luata, afacerea este suspendata temporar şi se urmeaza procedura:
104
O fuziune poate fi interzisa daca ea creeaza sau acutizeaza o pozitie dominanta
pe piata, lucru care va impieta asupra concurentei la nivel comunitar sau intr-o zona
importanta a acesteia.
In cazul Nestle/ Perrier, analizat in iulie l992 şi finalizat cu decizia de
neaprobare a fuziunii, interpretarea pozitiei dominante conform prevederilor
regulamentului a fost extinsa pentru a cuprinde structuri in care nu numai o singura firma
domina piata, ci un grup de firme care impreuna au o pozitie dominanta şi acel oligopol
este probabil sa actioneze intr-o maniera concertata.
Un alt caz analizat a fost cel al preconizatei fuziuni in Marea Britanie -
Turmae/Steetley. In acest caz s-a apreciat ca fuziunea produce efecte numai in aceasta
tara, pentru ca, costul de transport al materialelor de constructii face ca aceasta sa fie o
piata distincta.
Doar aproximativ l0% din cazuri ajung in pozitia in care sunt investigate de
Comisie in detaliu. Orice decizie adoptata in conformitate cu criteriile comunitare are o
mare doza de subiectivism, iar punerea ei in aplicare depinde de ceea ce a avut in vedere
Comisia in acel moment.
Un caz notabil prin amploarea şi implicatiile sale a fost cel al ofertei facute de
Aerospatiale din Franta şi Alenia din ltalia producatorului canadian de aeronave De
Havilland. Decizia Comisiei a fost negativa, dar a cauzat numeroase controverse chiar in
interiorul Comisiei, intrucat s-a considerat ca doctrina pietei libere a repurtat o victorie
nefireasca impotriva realitatilor comerciale. Numarul mic de cazuri face relativ u şor de
gestionat procesul.
Regulamentul comunitar cu privire la fuziuni este destul de bine primit de
lumea de afaceri europeana.
105
Centrul pentru Cercetari de Politica Economica, examinand impactul acestuia
pe coordonatele firmelor implicate in actiuni de fuziune şi a legislatiei la indemana
companiilor in astfel de cazuri, a stabilit ca firmele erau impresionate de rapiditatea şi
flexibilitatea cu care s-a aplicat Regulamentul; nu s-au semnalat cazuri in care fuziunile
au fost stop ate doar din ratiuni procedurale; au existat unele semnale ca firmele au luat in
considerare apriori criteriile legislative pentru a se adapta la cerintele comunitare;
Comisia Europeana a actionat doar in directia imbunatatirii climatului de afaceri.
Se aud tot mai multe voci care cer coborarea pragului exigentelor criteriale
comunitare pentru a intra sub incidenta lor mai multe cazuri, criteriile fiind evizuite
periodic. Se estimeaza insa ca, spre exemplu, doar coborarea limitei valorice a cifrei de
afaceri realizate in Comunitate de la 250 milioane ECU la lOO milioane ECU va duce la
dublarea cazurilor analizate de Comisie şi va transfera spre analiza comunitara multe
fuziuni care au inca doar un interes national.
Si la nivelul Comisiei apar divergente de pareri şi se ajunge greu la un
compromis intrucat optica cu privire la fuziuni este foarte diferita de la o tara la alta
reflectand filozofii diferite cu privire la rolul concurentei şi la politicile industriale. Spre
exemplu, politica franceza in domeniul concurentei permite fuziunile şi daca unele efecte
anticoncurentiale generate sunt compensate de efecte favorabile, cum ar fi economii la
costuri, amplificarea inovarii tehnologice. Pe de alta parte, guvernele britanic şi german
apreciaza ca Comisia poate sa fie tentata sa utilizeze o strategie eficace de aparare ca
modalitate de a crea "campioni europeni", apti sa concureze cu marile companii japoneze
şi americane.
Cursa spre punerea in aplicare a unei politici comunitare functionale in
domeniul concurentei a avut mai multe etape şi tot atatea obstacole. Pe masura ce a fost
mai bine structurata legislativ şi institutional, a fost intensivizata in aplicare şi mai clara
in deziderate, aceasta politica a creat tot mai multe controverse. Doua dintre aspectele
aflate in dezbatere care circumscriu functionarea sa au devenit prevalente in ultima
vreme.
Primul priveşte obiectivele acestei politici, indeosebi rolul pe care promovarea
concurentei poate juca in asigurarea unei competitivitati externe. Al doilea aspect prive şte
optima partajare a responsabilităţilor în domeniul politicii concurentiale intre tarile
membre şi Uniunea Europeană
Este în general acceptat că politica concuren ţială comunitară este necesar ă
pentru asigurarea maximizarii caştigurilor rezultate din integrarea europeana, dar este
destul de neclar inca daca stimularea concurentei intracomunitare este cel mai bun mijloc
de a provoca sporirea fortei competite a Europei la scara economiei globale.
Pe masura ce politica in domeniul concurentei a capatat un tot mai pronuntat ;
caracter declarativ, relatiile intre organele comunitare şi tarile membre au devenit tot mai
tensionate. Politicile ferme din ultima vreme de combatere a ajutorului public şi a
achizitiilor publice au intampinat o serioasa opozitie din partea statelor membre. Sunt tot
mai numeroase luarile de pozitie cu privire la cea mai adecvata diviziune a jurisdictiei in
materie de politica concurentiala.
Pe masura ce lumea afacerilor se globalizeaza şi pietele devin retele ce se extind
dincolo de granitele Uniunii Europene, comportamentul firmelor şi al autoritatilor terte
poate afecta directiile de evolutie a afacerilor la nivel comunitar devenind o problema de
luat in considerare.
106
i Este posibilă şi situaţia în care liberalizarea circulaţiei determină o migraţie de frontieră, lucrătorii din A cheltuindu- şi veniturile
obţinute nu în B ci în A. În acest caz, venitul naţional al ţării B ar creşte doar cu suprafaţa CEG, dar ar cre şte şi venitul ţării A cu
suprafaţa DEG.
ii Rollet Ph., Du grand marché à l’Union Economique et Monétaire, Ed. Cujas, Paris, 1995, pg.37.
iii xxx, L’Union Européenne. Les traits de Rome et de Maastricht, La Documentation Francaise, Paris, 1992, pg.36.
iv În practică, însă, s-au menţinut importante discriminări, mai ales acolo unde dreptul comunitar nu era foarte clar şi a permis
generarea unei jurisprudenţe care exclude din libera circulaţie unele segmente de pia ţă (a se vedea afacerea Walrave sau Dona C.
Montero).
v Janovic N. Miroslav, European economic integration, London and New York, 1997, pg.337.
vi Pelkmans J., Integrare europeană. Metode şi Analiză economică, Institutul European din România, Bucureşti, 2003, pg. 166.
vii xxx, Commission des Communautés Européennes, Communication sur le Plan d’action en matiére de competences et de mobilité,
Bruxelles, 2002.
107
Modul 4
Coeziunea economico-socială,
principiu de integrare în Uniunea Europeană
Am văzut în modulul 1 că, prin Tratatul de la Roma privind crearea Comunităţii
Economice Europene, ţările semnatare îşi propuneau ca, prin stabilirea unei
pieţe
comune şi prin apropierea progresivă a politicilor lor economice, „să promoveze
dezvoltarea armonioasă a activităţilor economice în ansamblul Comunităţii, o
expansiune continuă şi echilibrată, o creştere stabilă, o ridicare accelerată a
nivelului de
viaţă şi relaţii mai strânse între statele membre” (art.2) 1. Analiza tratatului
relevă faptul
că iniţiatorii acestuia sperau ca libertatea de circulaţie a bunurilor şi a factorilor
să
asigure automat, prin concurenţă, specializare, investiţii directe şi prin
diminuarea
distorsiunilor, convergenţa reală necesară funcţionării eficiente a pieţei interne.
Este de
înţeles, dacă avem în vedere că disparităţile existente între ţările semnatare, la
acea
dată, erau suficient de reduse pentru ca mecanismele declanşate prin
liberalizarea
pieţelor să nu genereze riscuri de dezintegrare prin disfuncţionalitate.
Procesul de integrare europeană nu a confirmat, însă, teoria convergenţei. Pe
perioade destul de lungi, decalajele de dezvoltare s-au accentuat, cu riscuri
pentru
evoluţia procesului de integrare în ansamblul său. Drept consecinţă, în contextul
pregătirii pentru trecerea la moneda unică şi a crizelor integrării ce au
caracterizat
deceniul nouă, europenii au adaptat strategia de integrare la o nouă concepţie –
cea a
divergenţei. Concret, o astfel de orientare a însemnat acceptarea ideii că, fie
convergenţa nu se asigură prin mecanismele pieţei libere (aşa numitul eşec al
pieţei), fie
procesul este prea lent şi riscă să pună în discuţie avantajele şi obiectivele
proiectului
european. În planul integrării pozitive, opţiunea pentru intervenţie s-a
concretizat în
principal în adoptarea politicii de coeziune.
Coeziunea economico – socială urma să devină însă un obiectiv al tuturor
politicilor, fie naţionale, fie comunitare, în măsura în care, prin tratatul de la
Maastricht
(art. 2), iar mai recent în baza art. 3 al proiectului de Constituţie, Uniunea
promovează
coeziunea economică, socială şi teritorială între ţările membre ca obiectiv
fundamental.
Prin urmare, se poate aprecia că, în prezent, coeziunea constituie un principiu
de
integrare. El devine cu atât mai important cu cât, prin extinderea UE spre
Europa
Centrală şi de Est, disparităţile se vor dubla, antrenând importante riscuri de
dezintegrare.
Prezentul modul cuprinde o singură unitate de curs; în prima parte este
prezentată evoluţia proceselor de convergenţă şi de divergenţă în procesul
integrării
europene, iar în partea a doua modul în care politicile comunitare, altele decât
politica
regională (structurală sau de coeziune) participă la susţinerea procesului de
convergenţă
reală. Sunt reţinute, cu titlu de exemplu: politica privind concurenţa, politica
socială şi
politica agricolă. Politica regională va fi prezentată în capitol distinct. (semestrul
II la
programul de Master in Studii Europene
1 xxx, L’Union Européenne. Les traits de Rome et de Maastricht, La Documentation Francaise, Paris, p.9.
108
Unitatea de curs necesită 4 ore de studiu individual
1. Convergenţă şi divergenţă - realităţi europene
Fundamentarea construcţiei europene pe pilonul central al pie ţei interne î şi
găseşte justificarea în avantajele liberului schimb pe o pia ţă de mari dimensiuni.
Libertatea de circulaţie a bunurilor, a serviciilor şi a factorilor de produc ţie determin ă o
mai bună alocare a resurselor productive prin specializare, dinamizarea cre şterii prin
concurenţă şi economii de scară, convergenţa performan ţelor economice, a remuner ării
factorilor şi, drept consecinţă, a nivelurilor de dezvoltare. Astfel, chiar dac ă la procesul
de integrare participă ţări diferite din punct de vedere al eficien ţei şi al capacit ăţii de a
participa la jocul concurenţei, liberalizarea pieţelor poate s ă conduc ă în timp spre un nivel
al disparităţilor intra-comunitare tolerabile economic, social şi politic. Este teoria
convergenţei, conformă concepţiei liberale care a stat la baza elabor ării Tratatului Pie ţei
Comune şi a aplicării metodei neo-funcţionaliste de integrare pozitiv ă2.
În sinteză, impactul pieţei interne asupra decalajelor de dezvoltare într-un proces
de integrare regională poate fi pus în eviden ţă cu ajutorul unui model care presupune
două ţări cu dotare diferită în factori de producţie şi, ca urmare, conform analizei
neoclasice, cu remunerări diferite, model prezentat în modulul 3. (a se revedea)
Deşi restrictiv (analiză statică, elasticitate perfectă, mobilitate perfect ă, termen lung
de analiză) şi extrem de simplist, modelul prezentat (diagrama MacDougall) 3 ne permite
să punem în evidenţă efectele integrării pieţelor, obţinute prin liberalizarea circulaţiei
(integrare negativă): convergenţa remunerării factorilor (implicit, a performanţelor
economice şi a nivelurilor de dezvoltare), ameliorarea veniturilor în ansamblul
sistemului aflat în proces de integrare şi potenţarea creşterii economice. Realitatea
europeană confirmă un proces de convergenţă reală, dar foarte lent. Ecartul tip de venit
pe cap de locuitor între regiuni s-a redus pân ă în 1980 cu 2% anual (pentru diminuarea
doar cu 50% a decalajelor ar fi fost nevoie, în acest ritm, de 35 de ani), dup ă care ritmul
convergenţei a încetinit. Între 1980-88, rata anual ă de convergen ţă a fost de 0,5%,
încetinirea fiind pusă în principal pe seama creşterii economice reduse şi a instabilit ăţii
macroeconomice. După reforma structurală din 1989, confirmând preocuparea
europenilor pentru coeziune economico-socială în spa ţiul intra-comunitar, s-a înregistrat
o ameliorare a convergenţei, într-un ritm anual de 0,7% între 1988-94 şi de 0,9% între
1994-2001. În cele trei ţări membre relativ sărace ale UE (Grecia, Portugalia, Spania),
PIB/loc a crescut de la 68% faţă de media comunitară în 1988 la 79% în 1999, iar între
1994-2001, creşterea anuală PIB/loc a depăşit cu 1% media comunitar ă. De asemenea, a
avut loc un proces de convergenţă regională, în special pentru regiunile de Obiectiv 1 (cu
un PIB/loc < 75% din media comunitară). Între 1994-2001, PIB/loc în aceste regiuni a
crescut cu 3% în termeni reali, faţă de o medie de aproximativ 2%. Dac ă lu ăm în calcul
cele mai sărace 10 regiuni ale Uniunii, PIB/loc în a crescut de la 41% din media UE la
50% între 1986-1996. În acelaşi timp însă, disparităţile regionale intra-na ţionale s-au
2 Integrarea negativă defineşte ansamblul acţiunilor de desfiinţare a tuturor obstacolelor din calea liberei
circulaţii a bunurilor, a serviciilor şi a factorilor între statele membre (optim de rang II). Ameliorarea prin
intervenţii publice a funcţionării pieţei în scopul asigurării macrostabilităţii şi a realizării obiectivelor
comune este denumită integrare pozitivă.
3 Rollet Ph., Du grand marché à l’Union Economique et Monétaire, Ed. Cujas, Paris, 1995, pg.37
109
accentuat, ecartul tip de venit pe locuitor al disparit ăţilor regionale pe ansamblul Uniunii
crescând de la 26,7% în 1988 la 28,3% în 1998. Spre exemplu, în aceea şi perioad ă,
ecartul a trecut de la 24,5% la 25,7% în Belgia, de la 21,2% la 28,3% Regatul Unit, de la
6,1% la 10,2% în Grecia, de la 10,7% la 17,1% în Spania.
Într-un astfel de context, specialiştii au început s ă vorbeasc ă tot mai mult despre
un model al sincronizării proceselor de convergen ţă şi de divergen ţă în procesul
integrării. În timp ce disparităţile între ţările membre se diminueaz ă, cele inter-regionale
au tendinţa de a se accentua, mai ales prin cre şterea decalajelor regionale în interiorul
ţărilor membre. Fenomenele de divergenţă sunt explicate, în general, prin:
participarea
la procesul de integrare a unor ţări cu niveluri diferite de dezvoltare şi
complementarităţi inter-ramură, generând costuri ridicate de ajustare structural ă pentru
regiunile sărace; randamentele crescătoare, prin concentrarea capitalurilor în regiunile
competitive, unde costurile de tranzacţie sunt relativ reduse, costul accesului la
tehnologie scăzut iar nivelul capitalului uman ridicat ( externalităţile pozitive ce rezultă în
aglomerări); diferenţele tehnologice şi slaba mobilitate a tehnologiei, menţinând
diferenţe de productivitate; gradul posibil ridicat de substituibilitate între fluxurile
comerciale şi cele ale factorilor, ca urmare a liberei circulaţii şi a costurilor de tranzac ţie
inter-regionale scăzute; mobilitatea relativ redusă a forţei de muncă, în special a
celei
calificate (chiar între ţări apropiate ca nivel de dezvoltare şi sisteme socio-culturale).
După Jacques Pelkmans, două motive sunt esenţiale în simultaneitatea fenomenelor de
convergenţă şi de divergenţă: fenomenele aglomerărilor de tip Myrdal (externalit ăţile
pozitive tehnologice, informaţionale sau tehnologice de care pot beneficia firmele în
aglomerări) şi migraţia factorilor complementari (care determin ă extinderea
aglomerărilor şi declinul periferiilor) 4. După cum acestea sunt mai mult de natură
regională, în orice caz, intra-naţională, convergen ţa între economiile na ţionale este
posibilă conform teoriilor clasice, dar în interiorul ţărilor disparit ăţile pot cre şte.
În pofida unui proces general de convergen ţă înregistrat mai ales în a doua
jumătate a anilor ’90, Uniunea Europeană este caracterizată de importante
disparităţi economice, sociale şi teritoriale:
� în Grecia şi Portugalia, PIB/loc reprezintă doar 70% din media
comunitară, iar în Grecia şi Spania, rata de ocupare este cu 6-8% mai mică
decât media
în Uniune;
� raportul PIB/loc între cele mai prospere regiuni (dacă se ia în calcul
10%din populaţia UE) şi cele mai puţin prospere este de 2,6;
� rata şomajului este de 8 ori mai mare pentru 10% din populaţia din zonele
cele mai afectate faţă de 10% din populaţia din zonele cele mai prospere (23%
faţă de
3%);
� doar 1,7% din suprafaţa UE produce 47% din PIB-ul comunitar, iar
productivitatea urbană din zonele centrale este 2,4 ori mai mare faţă de cea din
zonele
periferice.
În modulul 2 au fost explicate pe larg efectele disparit ăţilor asupra unui proces
de integrare: afectarea creşterii, costuri sociale şi economice ridicate în regiunile relativ
sărace, risc de inflaţie, dumping social, delocalizări ale produc ţiei, concuren ţa fiscal ă,
4 JacquesPelkmans, Integrare europeană. Metode şi Analiză Economică, Institutul European din România,
Bucureşti, 2003. pp.300-303;
110
etc. În condiţiile în care procesele de convergen ţă nu au rezultat din simpla deschidere a
pieţelor în măsura necesară funcţionării echilibrate a pie ţei interne şi a atingerii
obiectivelor fixate prin tratate, Comunitatea a adoptat un ansamblu de m ăsuri de integrare
pozitivă (prin politici, reglementări) care au dus treptat la o subordonare a politicilor
europene obiectivului de coeziune ca principiu cheie al integr ării ţărilor membre.
2. Coeziune prin integrare pozitivă
Liberalizarea circulaţiei într-un proces de integrare a pie ţelor bunurilor, serviciilor
şi factorilor poate să inducă procese cumulative de creştere şi de convergen ţă a
performanţelor economice, dar crearea cadrului pentru garantarea libert ăţii de circula ţie
este doar o condiţie necesară, nu şi suficientă. Am v ăzut c ă realitatea procesului de
integrare europeană confirmă mai curând aşa-numita teorie a divergen ţei la nivel
regional. Conform acesteia, libera circulaţie într-un proces de integrare la care particip ă
ţări cu niveluri diferite de dezvoltare şi complementaritate inter-ramur ă a specializ ărilor
productive determină o accentuare a decalajelor în lipsa unor politici redistributive. În
plus, chiar dacă acceptăm că pe termen lung rezultatul posibil ar putea fi convergen ţa (a
se vedea mai sus), ritmul accelerat al integrării şi cumularea proceselor de adâncire cu
cele de extindere pe fondul manifestării disparităţilor ce caracterizeaz ă spa ţiul european,
generează pe termen scurt importante riscuri de dezintegrare care pot întârzia realizarea
obiectivelor generale ale integrării sau chiar pot pune în pericol însu şi procesul de
integrare. Din acest motiv, europenii au adoptat, în baza tratatelor, o serie larg ă de
măsuri de integrare pozitivă pentru stimularea mobilităţii factorilor şi
redistribuirea avantajelor integrării în favoarea regiunilor slab
dezvoltate. Politica
prin care Uniunea urmăreşte diminuarea decalajelor de dezvoltare, numit ă politic ă de
coeziune, a prins contur clar la sfârşitul deceniului 9, iar coeziunea devenit un obiectiv
fundamental al integrării prin Tratatul de la Maastricht.
Conform art.2 al tratatului, Comunitatea îşi propune „ să promoveze o dezvoltare
armonioasă şi echilibrată a activităţilor economice în întreaga Comunitate, […]
un grad
înalt de convergenţă a performanţelor economice, […] coeziunea economică şi
socială şi
solidaritatea între statele membre”. Ea urmăreşte, în special, „reducerea diferenţelor
dintre nivelurile de dezvoltare ale diverselor regiuni şi ridicarea nivelului
regiunilor
defavorizate, inclusiv a zonelor rurale” (art. 130 A). Instituţionalizarea coeziunii ca
principiu de integrare s-a realizat însă prin art. 130 B. Tratatul prevede c ă „ statele
membre îşi conduc politica economică şi o coordonează astfel încât să atingă şi
obiectivele prevăzute în articolul 130 A. Formularea şi implementarea politicilor
şi
acţiunilor Comunităţii, precum şi realizarea pieţei interne ţin cont de obiectivele
prevăzute în articolul 130 A şi contribuie la îndeplinirea lor ”. Se poate constata cu
uşurinţă că, teoretic, strategia de integrare se subordonează obiectivului
coeziunii.
Forţa acestuia se explică prin riscurile pe care disparit ăţile regionale le prezint ă pentru
realizarea uniunii monetare şi, în perspectivă, a uniunii politice.
Pentru a răspunde obiectivelor tratatului privind coeziunea, Comunitatea a
dezvoltat şi aplicat un ansamblu larg, extrem de elaborat (sofisticat), de m ăsuri de
integrare, rolul central revenind fondurilor structurale. Dar, eficien ţa relativ sc ăzut ă a
politicii structurale, a orientat strategia Comisiei către compatibilizarea politicilor
comunitare cu obiectivul coeziunii. În prezent, în elaborarea şi aplicarea politicilor
comunitare, integrarea dimensiunii regionale reprezint ă o condi ţie „sine qua non”, al ături
111
de cea a dezvoltării durabile. O astfel de abordare a strategiei de integrare pozitiv ă ne
permite să apreciem că diminuarea disparităţilor a devenit un obiectiv orizontal, un
principiu de integrare a Uniunii Europene.
3. Contribuţia politicilor comunitare la realizarea coeziunii economico-
sociale
Creşterea preocupărilor pentru „subordonarea” politicilor comunitare şi
naţionale obiectivului de convergenţă reală a ţărilor şi regiunilor ţărilor membre î şi
găseşte argumentarea nu doar în nivelul scăzut de eficien ţă a politicii structurale ci şi în
lipsa de complementaritate între aceasta şi alte politici atât la nivel comunitar, cât şi la
nivel naţional. Spre exemplu, politica agricolă comună (PAC), prin sistemul preţurilor
de intervenţie, accentuează dezechilibrele structurale şi regionale. Studiile asupra
economiilor europene demonstrează că beneficiile PAC s-au distribuit mai curând la
nivelul exploataţiilor înalt productive, din regiuni prospere. Politica de mediu impune o
serie de constrângeri care sunt greu suportate de c ătre ţările slab dezvoltate, limitând
posibilitatea acestora de acces la o serie de finan ţări şi antrenând cheltuieli importante
pentru respectarea exigenţelor de mediu. În termeni de competitivitate şi cre ştere rezult ă
pierderi pe termen scurt şi mediu care accentuează decalajele. Regulile pieţei interne
impun eliminarea discriminărilor pe pieţele publice. Firmele mai slab competitive din
ţările/regiunile slab dezvoltate nu pot face faţă concuren ţei pe o pia ţă extins ă şi regula
acţionează, evident, în ”favoarea” marilor întreprinderi din zonele dezvoltate. Dac ă, din
perspectiva integrării conform principiului ”unei economii de pia ţă deschise, în care
concurenţa este liberă” o astfel de situaţie este conformă pie ţei unice, din perspectiva
principiului convergenţei, ea contribuie la accentuarea disparit ăţilor, atât prin efecte
directe (asupra cererii, a veniturilor, a ocup ării), cât şi prin efecte induse (demultiplicarea
veniturilor, a cheltuielilor potenţiale).
De asemenea, impactul politicii regionale comunitare asupra convergen ţei este
influenţat în mare măsură şi de efectele politicilor regionale ale statelor membre.
Statele
membre pot să susţină prin subvenţii activităţi diverse la nivel regional, cu respectarea
art. 92 şi 93 ale Tratatului. În practică, precizările de tratat au dus la dezvoltarea unor
ample politici regionale în toate ţările. Dar, eficacitatea lor este mai mare în ţările bogate,
accentuând astfel disparităţile între economiile ţărilor membre şi diminuând impactul
politicii regionale comunitare asupra convergen ţei. Ţările s ărace nu dispun de sursele de
finanţare necesare aplicării unei politici regionale naţionale de anvergur ă. Gravitatea vine
din faptul că slaba competitivitate a economiilor lor genereaz ă costuri economice şi
sociale ridicate prin participarea la piaţa intern ă, iar efectele benefice sunt reduse, mai
ales în regiunile periferice. Disparităţile se accentueaz ă şi antreneaz ă dezechilibre cu
impact negativ asupra nivelului de viaţă şi asupra procesului de integrare în ansamblul
său.
Rezultă din cele de mai sus, că politica de coeziune trebuie elaborată şi aplicată
în aşa fel încât să asigure coerenţa acţiunilor la nivelul tuturor politicilor
comunitare şi
naţionale şi să permită compensarea efectelor negative asupra convergenţei
determinate
de constrângerile participării la piaţa unică şi la uniunea monetară.
Cele mai importante politici comunitare cu posibil impact asupra
coeziunii
sunt: politica socială, politica privind concurenţa, politica agricolă, politica
transporturilor, politica energiei, politica de întreprindere, politica de mediu,
piaţa
internă şi uniunea monetară. Pentru exemplificare, ne oprim atenţia în continuare asupra
112
a două politici orizontale (a concurenţei şi socială) şi asupra unei politici sectoriale (cea
agricolă), prezentate ca studii de caz.
3.1. Politica privind concurenţa
Unul dintre cele mai importante instrumente de orientare structural ă şi geografic ă
activităţilor economice îl constituie ajutoarele publice. Dar, pentru a elimina
distorsiunile privind concurenţa, art. 92 al Tratatului Uniunii Economice (TUE) prevede
că „sunt incompatibile cu piaţa comună ajutoarele acordate de state sau cele acordate
sub orice formă prin intermediul resurselor statului care distorsionează sau ameninţă cu
distorsionarea concurenţei prin favorizarea anumitor întreprinderi sau produc ţii, în
măsura în care afectează schimburile comerciale între statele membre”. Tratatul
integrează însă obiectivul coeziunii prin excepţiile de la art. 92. Conform
acestuia,
sunt compatibile cu piaţa comună:
� „ajutoarele destinate dezvoltării economice ajutoarelor cu un nivel de trai
anormal de scăzut sau caracterizate de un nivel grav al şomajului” (paragraf 3,
pct. a) şi
� „ajutoarele destinate să faciliteze dezvoltarea anumitor activităţi sau a
anumitor regiuni economice, dacă nu alterează condiţiile schimburilor
comerciale într-o
măsură contrară interesului comun” (paragraf 3, pct. c).
Comparând cu zonarea politicii structurale regionale, se constat ă c ă regiunile de
tip „a” sunt regiunile NUTS II (cu un PIB/loc mai mic de 75% din media comunitară) ,
respectiv regiunile de obiectiv 1, iar regiunile de tip „c” sunt în general regiuni NUTS III,
(regiuni de obiectiv 2) şi acoperă maxim 50% din popula ţia neacoperit ă de regiunile tip
a. Rezultă, prin urmare, că politica privind concurenţa are dimensiune
regională şi
compatibilitatea celor două politici se asigură prin coerenţa sistemelor
zonale.
Pentru a ameliora contribuţia acestei politici la realizarea coeziunii în condi ţiile
limitării distorsiunilor pe care le produc întotdeauna ajutoarele publice, procedura
comunitară presupune:
� concentrarea regională, cu tendinţă de reducere (57,6% din ajutoarele
publice se acordă pentru regiunile de tip „a” şi „c”, fa ţă de aproximativ 50% în anii ’90-
’92); regiunile eligibile sunt aprobate de către Comisie, la propunerea statelor,
urmărindu-se asigurarea echilibrului între importan ţa distorsiunilor şi avantajele în planul
dezvoltării regionale;
� plafonarea comunitară a ajutoarelor, cu tendinţă de reducere (46,7%
din populaţia comunitară în 1999, faţă de 42,7% în 2001); nivelul global al ajutoarelor
publice este mai ridicat decât în 1996-1998, dar în sc ădere (226 €/loc în 99/01, 251 €/loc în
97/99, 147€/loc în 96/97);
� plafonarea naţională (ca procent din populaţie), în funcţie de situaţia
socio-economică relativă a regiunilor (Portugalia, Grecia şi Irlanda sunt acoperite în
totalitate, Spania în proporţie de 76%, Danemarca, Suedia şi Olanda în propor ţie de 20%;
majoritatea ţărilor membre au rate de acoperire cuprinse între 35% şi 49%);
� plafonarea intensităţii ajutoarelor pe întreprindere.
De asemenea, nivelul ajutoarelor este diferen ţiat pe tipuri de regiuni, în func ţie de
dificultăţile de restructurare pe care le întâmpin ă acestea şi de gravitatea şomajului.
Dar, impactul politicii concurenţei asupra coeziunii rămâne limitat. Dincolo
de tendinţa generală de diminuare a ajutoarelor publice (din dorin ţa diminu ării
distorsiunilor în funcţionarea pieţei interne), nivelul ajutoarelor este mai sc ăzut în ţările
113
mai sărace ale Uniunii. Acestea au o capacitate relativ redus ă de a utiliza plafoanele
comunitare (40% în Spania, Irlanda, faţă de 60-70% în Belgia, Germania). Între statele
membre se menţin disparităţi importante în ce priveşte ajutoarele publice (3:1), în
defavoarea obiectivului coeziunii: ţările de coeziune (11% din PIB) reprezint ă 10% din
ajutoarele pentru industrie (2001), în timp ce Germania, Fran ţa, Regatul Unit şi Italia
(72% din PIB) reprezintă 76% din totalul ajutoarelor publice; ajutorul pe locuitor în
regiunile din ţările de coeziune este de 6-30% din cel acordat în Italia.
Din cele de mai sus, rezultă că politica privind concurenţa este elaborată şi
aplicată pentru a veni în sprijinul politicii de coeziune. Realitatea relevă însă o serie de
limite ce pot fi depăşite prin:
� accentuarea dimensiunii regionale, pentru limitarea teritorială a
distorsiunilor şi susţinerea efortului de dezvoltare a regiunilor s ărace şi de adaptare a
acestora la evoluţiile comunitare;
� ameliorarea coerenţei între criteriile de stabilire a zonelor eligibile celor
două politici şi între instrumentele şi măsurile adoptate;
� controlul strict al ajutoarelor publice – ca un complement obligatoriu al
politicii regionale (aplicarea riguroasă a criteriilor de eligibilitate regional ă);
� o concentrare tematică mai eficace (spre domenii şi factori de
competitivitate ce permit atingerea obiectivelor de la Lisabona);
� reconsiderarea echilibrului între intervenţie şi piaţă, stimulând orientarea
spre alte surse de finanţare (creşterea rolului pieţei, stimularea eficien ţei economice,
responsabilizarea firmelor şi actorilor locali, înt ărirea disciplinei financiare, cre şterea
gradului de implicare a BEI);
� ameliorarea condiţiilor de integrare negativă (de aplicare a libertăţilor de
circulaţie în aşa fel încât să crească rolul pieţei interne în realizarea coeziunii).
3.2. Politica socială
Politicii sociale îi revine un rol esenţial în diminuarea disparităţilor sociale
regionale, mult mai ridicate în UE decât cele economice şi teritoriale, şi cu importante
riscuri privind crearea Spaţiului Social European: rata şomajului variază între 3% şi
24%; proporţia tinerilor de 19-22 ani care urmează o formă de învăţământ este de
60%
în Austria faţă de 41% în Irlanda, iar rata celor cu studii superioare variază între 31% şi
10%; în statele mai puţin avansate doar 9,6% din ocupaţii sunt de mai puţin de un an,
faţă de 23,3% în cele avansate (ca indicator al dinamicii pie ţei muncii).
Analiza programelor comunitare privind ocuparea şi mobilitatea muncii relev ă c ă
politica socială are o dimensiune regională implicită (prin: măsuri active şi preventive în
favoarea şomerilor şi inactivilor; măsuri privind crearea de locuri de munc ă şi stimularea
spiritului de întreprindere; dezvoltarea capitalului uman; educa ţia şi formarea continu ă;
crearea capacităţii de a face faţă schimbărilor şi de adaptare la dinamica pie ţei muncii) şi
o dimensiune regională explicită (prin acţiuni vizând diminuarea disparităţilor regionale
în materie de ocupare, dezvoltarea regiunilor mai slab dezvoltate, stimularea mobilit ăţii
intra-comunitare).
Fondul Social European (FSE), principalul instrument financiar al politicii
sociale, face parte din categoria fondurilor structurale şi intervine la nivelul ambelor
obiective regionale ale politicii structurale: obiectivul 1 - dezvoltarea şi ajustarea
structurală a regiunilor mai puţin dezvoltate şi obiectivul 2 - reconversia economică şi
114
socială a zonelor aflate în dificultate structural ă. Prin obiectivul 3 (adaptarea şi
modernizarea politicilor şi sistemelor de educaţie, formare şi ocupare), obiectiv ce nu are
dimensiune regională, FSE susţine acţiuni privind: promovarea politicilor active pe pia ţa
muncii pentru combaterea şomajului; promovarea accesibilit ăţii pe pia ţa muncii;
creşterea şanselor de ocupare prin sistemul de educa ţie şi formare continu ă; promovarea
măsurilor pentru facilitarea adaptării la transformările economice şi sociale; promovarea
egalităţii şanselor. Având în vedere că cele mai mari dificult ăţi de ocupare, formare
profesională şi reconversie se regăsesc în regiunile slab dezvoltate, aceste categorii de
măsuri vin în mod natural în sprijinul politicii regionale. În plus, pentru a garanta
integrarea dimensiunii regionale, acquis - ul comunitar prevede c ă orice program prin
obiectivul 3 poate fi aplicat doar dacă nu prejudiciaz ă principiul coeziunii.
În baza celor de mai sus, putem spune că politica social ă ofer ă un exemplu de
compatibilitate cu politica de coeziune. Prin modul în care este concepută şi
aplicată,
politica socială este chemată să contribuie la realizarea coeziunii sociale, conform
obiectivului strategic stabilit la Lisabona: „dezvoltarea unei economii a
cunoaşterii,
cea mai competitivă şi mai dinamică a lumii, capabilă să asigure o creştere
economică
durabilă, însoţită de o ameliorare cantitativă şi calitativă a ocupării şi un grad
ridicat de
coeziune socială”.
3.3. Politica agricolă
Prin Tratatul Pieţei Comune, politica agricolă avea drept scop să asigure creşterea
productivităţii, stabilizarea pieţelor, un nivel de viaţă echitabil pentru populaţia
agricolă, securitatea aprovizionării şi preţuri rezonabile pentru cumpărători.
Textul tratatului nu face referire clară la aspectele regionale, dar art. 39(2)
prevede că ”în elaborarea politicii agricole comune şi a metodelor specifice […] se iau în
considerare: caracterul particular al activităţilor agricole ce rezultă din structura
socială
a agriculturii şi din dezacordurile structurale între regiuni; necesitatea de a
adopta
gradual ajustările necesare şi faptul că agricultura constituie un sector strâns
legat de
ansamblul economiei”. În plus, Conferinţa de la Stressa (1958) 5 stabilea că politica
agricolă comună trebuia să asigure dezvoltarea economică echilibrată şi menţinerea
sistemului de exploataţie familială. Condiţionarea obiectivelor de luarea în calcul a
fragilităţii structurale şi regionale a regiunilor rurale şi a dificult ăţilor de adaptare la
condiţiile pieţei interne relevă preocuparea europenilor pentru dezvoltarea echilibrat ă a
spaţiului comunitar.
Cu toate acestea, instrumentele PAC şi aplicarea acestora nu au venit în sprijinul
strategiei de dezvoltare echilibrată a Uniunii; mai mult chiar, ele au stimulat accentuarea
decalajelor de dezvoltare. Sistemul de intervenţie este dominat de pieţele comune
organizate (90% din bugetul pentru agricultură), respectiv de reglementarea pie ţelor prin
Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă, secţiunea Garantare (FEOGA-G).
Principalul instrument de intervenţie este preţul garantat (70% din pie ţe), la început, şi
pentru mare parte dintre pieţe, acordat necondiţionat (pentru cantit ăţi nelimitate). Treptat,
pe măsura amplificării crizelor agro-bugetare, pieţele cu garantare maxim ă au cedat locul
celor cu intervenţii condiţionale, prin introducerea unor criterii de garantare: limitarea în
timp şi spaţiu, standarde de calitate, cantităţi maxim garantate. Complementar pie ţelor
organizate, sistem promovat sub denumirea de „pilon 1”, PAC presupune şi un ansamblu
5 Conferinţă la care s-au stabilit liniile directoare şi instrumentele politicii agricole comune (PAC).
115
de intervenţii structurale - pilonul 2 (măsuri de dezvoltare rurală – 10% din buget),
finanţate prin Fondul European de Orientare şi Garantare Agricol ă, sec ţiunea Orientare
(FEOGA-O). Reformele din 1992, 1999 şi 2003, au consolidat pilonul 2, pe fondul
reducerii gradului general de intervenţie în agricultur ă (de la 0,57 din PIB în 90/92 la
0,47% din PIB în 00/02), al diminuării preţului garantat (aproximativ 75% medie
comunitară faţă de 1990) şi al extinderii plăţilor directe pe venit sau pe activ agricol.
Dar, rolul predominant în politica agricolă revine înc ă interven ţiilor ce leag ă nivelul
finanţării de productivitate sau de dimensiunea economică a exploata ţiei.
Deşi prezentarea de mai sus este extrem de sintetică, ea permite înţelegerea
observaţiilor ce rezultă prin analiza politicii agricole din perspectiva corelării ei
cu
obiectivul coeziunii:
� preţul garantat a contribuit la susţinerea dualismului structural
agricol, dezavantajos obiectivului coeziunii, dar avantajos din punct de vedere al
rentabilităţii agricole;
� atât finanţarea prin preţ, cât şi cea prin subvenţii directe pe activ
agricol (suprafaţă, lucrător, cap animal) au favorizat fermele de mari
dimensiuni; în
2001, 5% din exploataţii, toate de mari dimensiuni (din sectoarele cereale şi cre şterea
animalelor), au absorbit peste 50% din plăţile directe; prin avantajarea exploata ţiilor
medii şi mari, productive, sistemul a accentuat decalajele regionale, având în vedere c ă
dimensiunea medie a exploataţiilor este mai ridicată în ţările şi în regiunile dezvoltate ale
Uniunii;
� diminuarea generală a gradului de intervenţie a determinat o
repartizare mai echitabilă a finanţării PAC între regiuni, cu impact
favorabil
asupra reducerii decalajelor (pierderea relativă de venit este mai mare pentru
exploataţiile productive şi regiunile dezvoltate);
� extinderea utilizării plăţilor directe schimbă fluxurile transferurilor de
venit în favoarea consumatorilor cu venituri reduse (avantaje în planul coeziunii sociale),
dar nu vine în mod real în sprijinul coeziunii; repartizarea beneficiilor PAC, apreciate
ca nivel al subvenţiilor pentru producţie pe Unitate de Munc ă Anual ă nu s-a modificat
esenţial după 1992 (decalajele de finanţare prin subven ţii s-au accentuat în favoarea
exploataţiilor de peste 100 UDE şi a celor de 40-100 UDE); efectul se datoreaz ă aloc ării
plăţilor directe în funcţie de dimensiunea economică a exploata ţiei, limitându-se astfel
impactul benefic al diminuării preţurilor;
� reformele PAC au condus la intervenţia FEOGA-G în acţiunile
Obiectivului 1 (împreună cu FEOGA-O asigură peste 50% din acţiunile comunitare în
regiunile de tip 1) contribuind la apropierea celor două politici.
Reforma din 2003 a acţionat cu mai multă fermitate în direcţia
complementarităţii politicilor agricolă şi regională: se reduce rolul preţului garantat;
scad ajutoarele directe pentru marile exploataţii (reducere progresiv ă, pe m ăsura cre şterii
dimensiunii exploataţiei); se decuplează plăţile directe de produc ţie, prin introducerea
plăţii unice pe exploataţie, condiţionată de respectarea unor standarde de mediu şi de
securitate alimentară; este consolidat pilonul 2, prin transferul financiar dinspre pilonul 1,
sumele adiţionale alocându-se în baza criteriilor politicii structurale. Astfel, ea asigur ă o
ameliorare a integrării obiectivelor coeziunii, dar impactul risc ă s ă fie limitat deoarece
reducerile plăţilor directe sunt moderate, iar decuplarea este par ţial ă (plata unic ă se
stabileşte în funcţie de performanţele anterioare ale fermelor).
116
Pe ansamblu, putem aprecia că politica agricolă comun ă este departe de a
răspunde obiectivului coeziunii. Chiar dacă PAC a avut un rol pozitiv în ameliorarea
veniturilor agricole şi în dezvoltarea zonelor rurale, modul concret de aplicare a stimulat
accentuarea decalajelor agricole regionale, pe fondul diminu ării celor între statele
membre. Începând cu reforma din 1992, s-a încercat adaptarea PAC la obiectivul
coeziunii şi creşterea coerenţei celor două politici, dar complementaritatea acestora este
încă redusă. În consecinţă, se impun măsuri mai ferme de adaptare a sistemului de
intervenţie prin politica agricolă la obiectivul coeziunii şi al dezvolt ării rurale prin m ăsuri
vizând diversificarea activităţilor, a serviciilor pentru agricultur ă, constituirea de re ţele,
promovarea parteneriatelor şi a proceselor de integrare orizontal ă şi vertical ă a produc ţiei,
formarea profesională, dezvoltarea tehnologică, protecţia mediului, ameliorarea
competitivităţii, măsuri care reprezintă în prezent, din totalul finan ţărilor, doar 10%.
Treptat, politica agricolă ar putea fi integrată celei structurale prin corelarea sistemelor de
intervenţie, în contextul creşterii rolului mecanismelor pie ţei.
Concluzie
Noua etapă a extinderii Uniunii Europene va accentua disparit ăţile economice,
sociale şi teritoriale, cu importante riscuri privind stabilitatea şi perspectivele procesului
de integrare. Având în vedere limitele bugetare comunitare şi efectele poten ţiale relativ
modeste ale politicii structurale, obţinerea unui impact favorabil asupra convergen ţei este
condiţionată de generarea unor sinergii în direcţia coeziunii. În prezent, politicile
comunitare, deşi au inclusă dimensiunea regională, nu reflect ă o adaptare eficace la
obiectivul convergenţei şi limitează, în general, efectele politicii de coeziune. Strategia de
integrare va trebui să asigure o coerenţă a politicilor na ţionale şi comunitare în scopul
dezvoltării echilibrate a spaţiului comunitar. O astfel de exigen ţă se încadreaz ă, de altfel,
în prioritatea acordată de Uniune integrării durabilit ăţii în politicile economice. Asta ar
însemna adoptarea la nivel de principiu, în politicile economice, a ”triunghiului magic” –
creştere economică, coeziune socială, protecţia mediului, posibil de ob ţinut într-un spa ţiu
de integrare ca cel european doar în condiţii de convergen ţă structural ă regional ă.
Întrebări pentru verificarea cunoştinţelor
1. Cum au evoluat disparităţile intra-comunitare în procesul de integrare
europeană?
2. De ce putem considera coeziunea ca principiu de integrare;
reglementări ale tratatelor
3. În ce măsură politicile agricolă, socială, de concuren ţă sunt
complementare obiectivului coeziunii; ce măsuri de reformare ar putea fi adoptate
Temă pentru studiu individual
Analizaţi evoluţia diparităţilor în cadrul Uniunii Europene în contextul
aderării noilor ţări din Europa Centrală şi de Est.
117
Modulul 5 Dezvoltare durabilă în UE
Au trecut peste trei decenii de când Uniunea European ă a adoptat primul program
de acţiune pentru protecţia mediului. De la o abordare sectorial ă, europenii au trecut la
elaborarea de strategii de dezvoltare durabilă, integrând mediul în toate componentele
politicilor comunitare; Uniunea a adoptat peste 200 de acte legislative, a dezvoltat un
sistem tot mai complex de instrumente, a promovat cercetarea şi inovarea tehnologic ă
pentru a găsi tehnologii nepoluante, a dezvoltat eco-pie ţe, a încercat s ă ac ţioneze la
nivelul comportamentelor de consum şi de producţie (apreciate ast ăzi ca factor cheie
determinant al degradării sistematice a mediului şi a eco-sistemelor), s-a implicat activ în
acţiunea la nivel global în direcţia reorientării politicilor economice c ătre o dezvoltare
durabilă în toate ţările lumii.
Modulul 6 analizează argumentele teoretice ale modelului dezvoltării durabile şi
explică
modul în care „durabilitatea” a fost integrată în politicile comunitare, devenind
principiu orizontal de integrare. La final sunt prezentate o serie de scheme
privind
politica de mediu şi politica socială, cele două dimensiuni ale dezvoltării
durabile,
complementare dimensiunii economice şi dezvoltării convergente, echilibrate a
spaţiului
intra-comunitar.
Modulul presupune 4 ore de studiu.
Introducere
Strategia europeană de dezvoltare durabilă îşi are fundamentarea juridic ă în
articolul 2 al Tratatului de la Maastricht (1992), conform c ăruia ţările membre î şi propun
ca obiective comune ”promovarea unei dezvoltări armonioase şi echilibrate a
activităţilor economice în ansamblul Comunităţii, o creştere durabilă şi non-
inflaţionistă
respectând mediul, un grad ridicat de convergenţă a performanţelor economice,
un nivel
ridicat de ocupare şi de protecţie socială, creşterea nivelului şi a calităţii vieţii,
coeziunea economico-socială şi solidaritatea între statele membre”. Definirea în
acest
mod a scopului constituirii şi funcţionării Comunităţii a presupus renun ţarea la modelul
liberal neo-clasic aşezat la baza metodei comunitare în construc ţia european ă, prin
adăugarea de obiective specifice modelului dezvoltării durabile: protec ţie social ă,
convergenţa performanţelor economice, protecţia mediului, coeziunea economic ă şi
socială, solidaritatea.
Conceptul de dezvoltare durabilă a fost dezvoltat prin contribu ţia Comisiei Mondiale
asupra Mediului şi Dezvoltării (Comisia Brundtland) din 1987 şi înseamn ă, în esen ţă: „a
răspunde nevoilor actuale fără a compromite şansa generaţiilor viitoare de a-şi
satisface
propriile lor nevoi”. În anii următori, conceptul de durabilitate a fost însu şit de ecologi şti,
economişti, sociologi de manieră diferită, specifică, fără un efort de integrare a
principiilor şi obiectivelor. Inclusiv la nivel institu ţional, aspectele dezvolt ării durabile au
fost, cel mai adesea, reduse la aspectele de mediu, într-o abordare unilateral ă. Cinci ani
mai târziu, în 1992, Conferinţa Naţiunilor Unite asupra Mediului şi Dezvolt ării (CNUED)
de la Rio De Janeiro, împreună cu modificările în Tratatul Comunit ăţilor Europene aduse
la Maastricht, au marcat nu doar un angajament politic al Uniunii pentru orientarea c ătre
o dezvoltare durabilă la nivel global ci, mai ales, au promovat o abordare integrat ă a
118
protecţiei mediului prin corelarea obiectivelor de mediu cu cele sociale şi economice în
toate politicile europene.
5.1.Argumentele doctrinare ale teoriei dezvoltării durabile
Din punct de vedere doctrinar, rădăcinile teoriei dezvoltării durabile se g ăsesc în
economia bunăstării şi în economia socială de piaţă.
Economia bunăstării are la bază distincţia între costurile private şi costurile
sociale sau între productivitatea marginală privată şi productivitatea marginal ă social ă
(Arthur Cecil Pigou). Diferenţa ţine de impactul pe care o activitate economic ă îl produce
asupra mediului (în sens larg), respectiv efectul unui act de consum sau de produc ţie
asupra unui agent din afara tranzacţiei, exterior pie ţei respective. Efectul este numit
externalitate (efect extern) şi poate fi pozitiv sau negativ, dup ă cum produce utilitate sau
dezutilitate. Externalităţile depind de natura activit ăţilor şi de mediul (economic, social,
cultural, ecologic) în care acestea se desfăşoară. Teoria distinge între externalit ăţi
individualizabile (neoclasice), atunci când se poate stabili asupra c ăror ter ţi se transmit
efectele externe, şi externalităţi colective, atunci când efectele sunt transmise asupra
mediului. Conform teoriei, ori de câte ori se produc asemenea efecte, ele trebuiesc
internalizate, pentru a apropia costul privat de costul social 1.
Un alt concept cheie, folosit atât în economia bun ăst ării, cât şi în economia
socială de piaţă, este cel de optim paretian. El este definit ca acea stare de echilibru în
care bunăstarea unuia nu poate fi crescută decât prin diminuarea bun ăst ării altuia.
Intervine aici o anume doctrină politică şi o anume paradigmă despre organizarea
societăţilor umane, sintetizată prin definirea ca obiectiv al organiz ării sociale a
maximizării bunăstării tuturor consumatorilor. Cum bunăstarea socială totală
(determinată de societate pe criterii politice) nu este o simpl ă sum ă de bun ăst ări
individuale (determinate şi optimizate prin pieţele libere), problema este de a afla în ce
măsură alocarea factorilor de producţie prin mecanismele concuren ţei asigur ă sau nu
atingerea optimului paretian. Dacă luăm în calcul externalit ăţile, imperfec ţiunile pie ţei,
efectele non-economice ale pieţelor libere, rezultă că nu este suficient s ă creezi o
structură maxim eficientă a producţiei pentru a optimiza bun ăstarea social ă. Politica
economică are rolul, prin urmare, de a îmbina eficien ţa sistemului economiei de pia ţă cu
obiective non-economice (solidaritate, coeziune, echitate) – ca valori specifice
progresului social.
Modelul de producţie şi de consum ce caracterizează societatea contemporan ă este
apreciat ca non-durabil, pornind tocmai de la considerentele de mai sus. Determinat de
principiul eficienţei şi axat pe valori materiale, cantitativiste, modelul a promovat un
comportament pe termen scurt, având drept rezultate primare utilizarea excesiv ă a
resurselor naturale, accentuarea disparităţilor sociale şi cre şterea decalajelor de
dezvoltare între naţiuni. Externalităţile negative (epuizarea resurselor, reducerea
biodiversităţii, poluarea, sărăcia, alienarea socială, inechitatea, decalajele de
dezvoltare) au mărit în permanenţă costurile sociale, atât pe plan intern, cât şi pe plan
internaţional. În plus, impactul asupra bun ăst ării sociale nu trebuie privit doar la
timpul prezent ci şi în raport cu bunăstarea socială a genera ţiilor de mâine, men ţinerea
1 Pohoaţă, I, (2000), p.208
119
tendinţelor actuale în producţie şi consum riscând să compromit ă şansele genera ţiilor
viitoare de a-şi satisface nevoile.
Conştientizarea acestor riscuri a determinat, începând cu a doua jum ătate a
deceniului nouă, o amplă mişcare de cooperare la nivel interna ţional, dar în special la
nivel european, pentru integrarea principiului durabilităţii în politicile
economice.
Asta ar însemna adoptarea la nivel de principiu, în politicile economice, a ”triunghiului
magic” – creştere economică, coeziune socială, protecţia mediului.
Politicile economice tradiţionale pun accentul pe stabilitatea macroeconomic ă şi
pe funcţionarea pieţelor. Externalităţile sociale şi cele ecologice, cu impact negativ
asupra produsului marginal social dar şi a eficacităţii economice, î şi g ăsesc explica ţia
tocmai în slaba integrare a dimensiunilor socială şi ecologic ă în obiectivele politicilor
macroeconomice. Este adevărat că au fost înregistrate o serie de progrese în domeniul
politicilor sociale, mai ales în economiile sociale de pia ţă, în adoptarea şi chiar în
aplicarea unor politici de mediu. Dar, cele trei aspecte au fost mai curând abordate, până
nu demult, într-o concepţie sectorială.
Adoptarea principiului durabilităţii cere ca toate politicile s ă fie elaborate şi
aplicate în funcţie de impactul economic, social şi de mediu. În plus, interna ţionalizarea
economiilor ridică o serie de exigenţe în aplicarea acestui principiu nu doar în politicile
interne, ci şi în relaţiile de cooperare extern ă. Prin urmare, din perspectiva acestei
abordări integrate, este de dorit ca durabilitatea să devină un catalizator al
deciziilor
politice interne şi externe, al acţiunilor economice şi al opiniei publice pentru a
promova
atât noi reforme structurale, instituţionale, cât şi modificarea comportamentelor
de
producţie şi de consum.
Pentru realizarea acestui obiectiv ar trebui, mai întâi, asigurat ă coerenţa între
cele trei coordonate - creştere economică, coeziune socială şi protecţia
mediului -
apreciate clasic drept opţiuni contradictorii: urmărirea coeziunii sociale presupune o
politică de redistribuire a veniturilor, care limitează sursele cre şterii; protec ţia mediului
presupune adoptarea unor măsuri restrictive cu privire la utilizarea resurselor naturale şi a
tehnologiilor, producând distorsiuni în alocarea factorilor pe criterii de eficienţă
economică. A concilia între cele trei coordonate ale dezvolt ării durabile ar însemna: o
creştere economică asigurând premisele progresului social şi protecţiei
mediului; o
politică socială stimulativă pentru creşterea economică; o politică de mediu
axată pe
instrumentele specifice economiei de piaţă, concomitent eficace şi economică.
În al doilea rând, aplicarea principiului dezvoltării durabile ar presupune
adoptarea unor reforme structurale şi instituţionale care să permită
coerenţa internă
şi externă a politicilor şi asigurarea convergenţei obiectivelor economice,
sociale şi
politice din cadrul unui proiect. Cele mai importante măsuri ce ar trebui luate în aceast ă
direcţie sunt: reglementarea unui sistem de instrumente economice care să asigure
integrarea obiectivelor sociale şi de protecţie a mediului în politicile economice
(preţuri,
drepturi de proprietate, taxe, drepturi de emisie negociabile, subven ţii, acorduri
negociabile); reconsiderarea procesului decizional, pentru a permite o largă participare a
societăţii civile şi a factorilor de decizie la diverse niveluri; crearea şi dezvoltarea unui
sistem de informare asupra consecinţelor unor politici şi acţiuni pentru a facilita
inversarea tendinţelor actuale, non-durabile; dezvoltarea pieţelor bunurilor publice şi a
bunurilor şi serviciilor ecologice; dezvoltarea cercetării în direcţia tehnologiilor,
folosind
mai puţine resurse naturale, mai puţin poluante, cu riscuri reduse pentru mediu şi pentru
120
individ; dezvoltarea unui sistem de educaţie şi de formare/comunicare care să creeze
premisele unui dialog social, a unui proces decizional transparent în condi ţiile unei
responsabilităţi individuale şi colective şi a unei evolu ţii spre durabilitate în
comportamentele de consum şi de producţie; aplicarea orizontală a criteriilor
durabilităţii, asupra tuturor politicilor economice; dezvoltarea unui sistem de indicatori
care să permită o evaluare periodică, eficace a durabilit ăţii politicilor şi ac ţiunilor.
În politicile europene, corelarea mediului cu dinamica economic ă şi coeziunea
socială într-o astfel de viziune pe termen lung şi-a făcut loc treptat, momentul decisiv
fiind Tratatul de la Amsterdam (a se vedea mai jos). Din acel moment, în elaborarea
strategiilor de mediu, a diverselor programe specifice sau complementare şi în aplicarea
acestora, principiul cheie a devenit cel al integrării. Aplicarea principiului nu a fost îns ă
consecventă până la programul al şaselea de acţiune pentru mediu şi adoptarea în 2001
de către Consiliul European de la Göteborg a „Strategiei de dezvoltare durabil ă a UE”
care a confirmat, probabil pentru următoarele decenii, schema central ă a ac ţiunii
comunitare: mediul, ca al treilea pilon alături de cel economic şi social. De
altfel,
Tratatul Constituţional a întărit această orientare prin articolul II-97, conform c ăruia „Un
nivel ridicat de protecţie şi de ameliorare a calităţii mediului trebuiesc integrate
în
politicile Uniunii şi realizate conform principiului dezvoltării durabile” 2.
5.2. Drumul european către Strategia de dezvoltare durabilă. Aplicarea
principiului integrării
Principiul integrării ecologice are la bază ideea că o politic ă sectorial ă în
domeniul protecţiei mediului nu este suficientă pentru a asigura condi ţiile unei dezvolt ări
durabile3 şi este în mare parte un produs al experien ţei ţărilor membre în aplicarea
primelor 3 programe de acţiune pentru mediu 4. Programul 4, lansat în 1987, enunţă
principiul, dar abordarea a rămas predominat sectorial ă şi lipsit ă de o viziune strategic ă
pe termen lung. Momentul de ruptură clară cu o astfel de abordare a venit abia dup ă
Tratatul de la Amsterdam. În baza tratatului, Consiliul European de la Luxemburg din
1997 recunoştea necesitatea integrării considerentelor de mediu în celelalte politici
europene şi a cerut Comisiei elaborarea unei strategii în acest sens.
Propunerea Comisiei a venit în 1998, prin Comunicarea „Parteneriat pentru
integrare” [COM(98) 333]. În esenţă, documentul stabilea angajamentul Comisiei pentru
integrarea obiectivelor de mediu (prin adoptarea unui mecanism de evaluare de mediu),
elaborarea de strategii de acţiune în sectoarele cu impact important asupra mediului,
identificarea unor indicatori de performanţă şi aplicarea unor proceduri de evaluare a
strategiilor în direcţia dezvoltării durabile. Documentul includea, de asemenea, solicitarea
făcută Consiliului European de a examina periodic integrarea mediului în politicile
sectoriale cheie.
Cele mai importante momente care au urmat în direc ţia aplic ării obiectivelor de
mediu conform principiilor fixate prin Tratatul de la Amsterdam şi parteneriatului pentru
integrare au fost:
2 Traitéétablissant une Constitution pour l'Europe (2004), p.49
3 COM(2004) 394 final, p.2
4 Axate pe o abordare verticală, sectorială a problemelor de mediu, programele de până în 1992 s-au dovedit a fi mult
prea puţin eficiente în rezolvarea problemelor de mediu în Uniune
121
- lansarea procesului de la Cardiff în 1998, care a însemnat, în principal,
solicitarea făcută anumitor formaţiuni ale Consiliului de Miniştri, de c ătre Consiliul
European, de a elabora strategii şi programe de integrare a mediului în politicile lor
sectoriale. Au fost vizate nouă sectoare cheie, apreciate ca având un nivel ridicat de
complementaritate cu politicile de protecţie a mediului: energie, transport, agricultur ă,
industrie, piaţă internă, dezvoltare, pescuit, afaceri generale, afaceri economice şi
financiare;
- adoptarea în iunie 1998 a Convenţiei de la Aarhus (Danemarca),
privind accesul la informaţie şi participarea publicului la procesul decizional şi la justi ţie
în materie de mediu. În principiu, Conven ţia a avut rolul de a crea un context favorabil
pentru o mai bună transparenţă a politicilor de mediu şi ameliorarea accesului la
informaţia de mediu, precum şi de a întări poziţia cetăţeanului european în raport cu
instituţiile comunitare prin exprimarea poziţiei şi prin posibilitatea de ap ărare în fa ţa
încălcărilor legislaţiei;
- Consiliul european de la Helsinki (1999), care a solicitat Comisiei şi
diverselor formaţiuni ale Consiliului să asigure aplicarea imediat ă a strategiilor de
integrare adoptate, odată ce au fost definite; Consiliul a analizat, de asemenea, raportul de
mediu al Comisiei şi evaluarea acesteia cu privire la aplicarea celui de-al cincilea
program de acţiune şi a invitat Comisia să elaboreze o strategie pe termen lung privind
dezvoltarea durabilă;
- Adoptarea în 2001 de către Consiliul European de la Göteborg a
Strategiei UE pentru dezvoltare durabilă5 şi adăugarea mediului la obiectivele
Strategiei de la Lisabona. În esenţă, Strategia pune accent pe necesitatea corel ării între
obiectivele economice, sociale şi de mediu şi pe necesitatea unor ac ţiuni mai ferme şi mai
eficiente de integrare a mediului în politicile sectoriale;
- instituirea în 2002 a unui sistem unificat pentru analiza de impact exante
a principalelor propuneri operaţionale la nivelul Comisiei din perspectiva impactului
potenţial economic, social şi de mediu [COM(2002) 276 final];
- adoptarea la Consiliul European de la Laeken (2002) a principalilor
indicatori de mediu [COM(2002) 524];
- adoptarea la Consiliul European de la Barcelona (2002) a planului de
acţiune pentru promovarea tehnologiilor de mediu şi adăugarea
dimensiunii externe
la strategia europeană de dezvoltare durabilă 6;
- intrarea în vigoare, în 2002, a celui de-al şaselea program de acţiune
pentru mediu7, (a se vedea mai jos);
- includerea de noi sectoare complementare în strategia de integrare a
considerentelor de mediu, prin Consiliul european de la Bruxelles (2002): educa ţie şi
sănătate, politica privind protecţia consumatorilor, turism, cercetare, politica de ocupare
şi politica socială;
- adoptarea în 2003 a Strategiei europene de mediu şi sănătate
(SCALE), care stabileşte legătura cauzală între mediu şi sănătate, cu centrarea politicilor
pe grupurile sociale vulnerabile, în special copiii;
5 „A Sustainable Europe for a Better World: A European Union Strategy for a Sustainable Development”
6 Comunicarea COM(2002)82 din 13.2.2002 « Vers un partenariat mondial pour un développement durable»
7 Decizia 1600/2002/CE a Parlamentului european şi a Consiliului privind stabilirea celui de-al şaselea program de
acţiune comunitară pentru mediu, JO L 242/10.09.02
122
- elaborarea în 2003 a unor strategii de dezvoltare integrând principiile
dezvoltării durabile în cele mai multe dintre ţările membre;
- adoptarea în 2004 a Planului de Acţiune pentru Eco-Tehnologii
[COM(2004) 38 final];
- revizuirea strategiei de dezvoltare durabilă şi adoptarea în 2005 unei
declaraţii privind principiile dezvoltării durabile [COM(2005) 218 final];
- publicarea de către Comisie, în 2005, a listei indicatorilor de evaluare
a dezvoltării durabile (155 de indicatori grupaţi pe 3 niveluri, în funcţie de obiective şi
măsurile necesare aplicării), structuraţi pe 10 teme prioritare: dezvoltare economic ă,
sărăcie şi excludere socială, îmbătrânirea populaţiei, săn ătate public ă, schimbare
climatică şi energie, modele de producţie şi de consum, gestiunea resurselor naturale,
transport, bună guvernare, parteneriat global8.
În toate documentele mai sus menţionate se poate constata c ă principiul integr ării
este considerat cel mai important principiu operaţional în institu ţionalizarea şi aplicarea
politicii europene de mediu şi a strategiei de dezvoltare durabil ă. Documentele pun
accent pe necesitatea aplicării principiului în toate politicile şi la toate nivelurile,
urmărindu-se consecvent, atât pe verticală (între nivelurile de decizie), cât şi pe orizontal ă
(între politici) a unei corelări cât mai eficiente a celor trei categorii de obiective:
economice, sociale şi de mediu. Aplicarea lui în practic ă a urmat dou ă axe strategice. Pe
de o parte, a presupus integrarea considerentelor de mediu în alte politici sectoriale şi, pe
de altă parte, a urmărit asigurarea coeren ţei între obiectivele de mediu, economice şi
sociale în cadrul strategiei de dezvoltare durabil ă, prin urm ătoarele principii şi ac ţiuni:
- concilierea între condiţiile creşterii economice şi exigenţele sociale şi de mediu,
prin: disocierea creşterii de utilizarea resurselor, crearea pie ţelor competitive pentru
bunuri şi servicii ecologice, optimizarea între instrumentele de interven ţie bazate pe
reglementare şi cele pe piaţă; creşterea eficienţei şi echităţii în aplicarea sistemelor de
intervenţie; consolidarea componentei ecologice a politicii fiscale în condi ţiile men ţinerii
unui echilibru între eficacitate şi echitate; dezvoltarea unui sistem eficient de informare;
- integrarea graduală a considerentelor sociale şi de mediu în deciziile şi
comportamentele de producţie şi de consum. Exigenţele dezvoltării durabile nu pot pune
în pericol competitivitatea economiilor europene. Interna ţionalizarea costurilor externe
trebuie să se producă gradual şi în baza principiului egalit ăţii de tratament, pentru a nu
produce distorsiuni în mecanismele pieţei şi pentru a permite adaptarea strategiilor de
întreprindere la noile constrângeri;
- asigurarea coerenţei ansamblului politicilor economice prin definirea
strategiilor şi coordonarea acţiunilor la nivel comunitar. Toate politicile trebuie să-şi
stabilească drept prioritate dezvoltarea durabilă. Complexitatea structurilor comunitare de
decizie şi numărul mare de politici comunitare cu implicaţii concomitent economice,
politice şi de mediu obligă însă la o abordare intersectorial ă global ă, în a şa fel încât s ă se
asigure maxim de eficienţă în introducerea principiului durabilit ăţii, iar progresele într-un
domeniu să nu altereze durabilitatea într-un alt domeniu. În acest scop, Uniunea şi-a fixat
următoarele coordonate ale politicilor sectoriale: limitarea schimbării climatice şi
utilizarea unor energii şi tehnologii mai curate; limitarea riscurilor pentru s ăn ătatea
8 Comunicarea SEC(2005) 161 final, din 9.2.2005, « Indicateurs de développement durable pour suivre la mise en
oeuvre de la stratégie de développement durable de l'UE »
123
publică; gestionarea resurselor de o manieră mai responsabil ă; ameliorarea sistemelor de
transport şi de amenajare a teritoriului; lupta împotriva s ărăciei şi a excluderii sociale;
încetinirea tendinţei de îmbătrânire a populaţiei;
- dezvoltarea unor structuri de cooperare la nivel internaţional care să faciliteze
şi să promoveze ajutorul pentru dezvoltare în favoarea ţărilor s ărace ale lumii, s ă asigure
cadrul pentru aplicarea eficientă a principiul durabilit ăţii şi pentru un mediu loial în
competiţia internaţională;
- aplicarea principiului eficacităţii asupra procedurilor de integrare a
dimensiunii mediu în politicile economice şi sociale. Principiul cere ca efectele benefice
ale aplicării durabilităţii să fie mai importante decât costurile antrenate;
- instituirea unui sistem de indicatori de evaluare a utilizării şi eficacităţii
instrumentelor de integrare a politicilor economice, sociale şi de mediu, din
perspectiva
dezvoltării durabile. Sistemul va servi în evaluarea costurilor şi beneficiilor economice,
sociale şi ecologice ale unei acţiuni, atât în interiorul, cât şi în exteriorul Comunit ăţii.
- instituirea unui sistem de supraveghere multilaterală a reformelor structurale
în
domeniul dezvoltării durabile la nivelul tuturor instituţiilor europene şi prin antrenarea
unor largi dezbateri la nivelul opiniei publice.
Din cele prezentate, rezultă că anul 2001, prin strategia de dezvoltare durabil ă,
marchează debutul unei noi metode în elaborarea politicilor comunitare, constând în
primul rând într-un plus de coerenţă prin aplicarea orizontal ă a unor principii, cel al
integrării considerentelor de mediu fiind unul prioritar.
Nu trebuie omis însă faptul că dezvoltarea durabil ă trebuie raportat ă şi la
considerentele sociale, deşi abordarea la nivel european este mai curând una sectorial ă.
Procesul de integrare europeană este caracterizat de o r ămânere în urm ă a dimensiunii
sociale faţă de cea economică. Politica socială este un domeniu al cooperarii
interguvernamentale, fiind corelată, după reforma structural ă din 1998, cu politica
regională. Fiecare stat îşi păstrează propriul sistem de protec ţie social ă şi nu exist ă o
armonizare a sistemelor de securitate socială.
5. 3. Fişe de sinteză privind politicile socială şi de mediu9
Politica socială
În prezent, politica socială comunitară are 6 orientări strategice, stabilite la
Consiliul european de la Nisa:
- crearea de locuri de munca;
- dinamizarea pieţei muncii;
- integrarea socială a persoanelor defavorizate;
- modernizarea sistemelor de protecţie socială;
- egalitatea între femei şi bărbaţi;
- consolidarea cadrului social al extinderii.
A. Obiectivele generale ale politicii sociale
9 Ambelepolitici fac obiectul unor abordări separate, în detaliu, în capitole distincte. (semestrul II pentru
programul de Master în Studii Europene)
124
� Creşterea gradului de ocupare
� Concilierea între criteriile performanţelor economice şi cele ale bun ăst ării sociale
� Adaptarea la progresul tehnic
� Gestionarea dezechilibrelor legate de îmbătrânirea populaţiei
� Tratamentul echitabil între bărbaţi şi femei
� Construirea unei Europe pentru cetăţeni (respectarea drepturilor fundamentale)
� Succesul extinderii UE
� Reconcilierea UEM cu principiul coeziunii economice şi sociale
B. Actorii principali ai politicii sociale
� Instituţiile comunitare
� Agenţiile europene: Fundaţia europeană pentru îmbunătăţirea condiţiilor de
muncă şi de viaţă, Agenţia europeană pentru sănătate şi securitate la locul de
muncă, Observatorul european pentru rasism şi xenofobie
� Comitetele consultative: pentru securitatea socială a muncitorilor imigran ţi,
pentru ocuparea forţei de muncă şi piaţa muncii
� Partenerii sociali: Confederaţia europeană a sindicatelor, Uniunea
angajatorilor din industrie şi comerţ, Centrul european pentru întreprinderi
publice
� Organizaţii non-guvernamentale
C. Fondul social european – instrument principal al politicii sociale
comunitare
Domeniile de intervenţie
� Dezvoltarea şi promovarea unor politici active pe piaţa muncii
� Promovarea unor oportunităţi egale pentru to ţi la accesul pe pia ţa muncii,
în special pentru cei expuşi excluderii sociale
� Promovarea şi îmbunătăţirea instruirii, educaţiei şi consilierii, ca parte a
politicii de formare continuă
125
� Promovarea unei forţe de muncă înalt calificată, instruit ă şi adaptabil ă, a
inovaţiei şi adaptabilităţii la munca în organizaţie, dezvoltarea
antreprenoriatului şi facilitarea unor condiţii pentru crearea de locuri de
muncă, îmbunătăţirea calificării şi folosirea potenţialului uman în
cercetare, ştiinţă şi tehnologie
� Promovarea unor măsuri de îmbunătăţire a accesului şi particip ării femeii
le piaţa muncii
Principiu de intervenţie: co-finanţarea
Încadrarea financiară: prin politica structurală, 10% din bugetul comunitar
Politica de mediu
Moment de referinţă: 1972, Conferinţa Naţiunilor Unite pentru Mediu
Etapa I.
2 programe de acţiune (73-74 şi 78-82) – 11 principii:
� prevenirea poluării
� luarea în calcul a impactului asupra mediului în orice proiect
� reducerea exploatării resurselor naturale acolo unde provoac ă dezechilibre majore
� dezvoltarea cercetării
� principiul „poluator-plătitor”
� izolarea naţională a efectelor de poluare
� luarea în calcul şi a intereselor ţărilor în curs de dezvoltare
� externalizarea acţiunilor de protecţie a mediului dezvoltarea educa ţiei ecologice
� aplicarea subsidiarităţii
� armonizarea politicilor naţionale cu programul Comisiei
Etapa a II a
82-87: al 3-lea program:
126
� strategie generală de protejare a mediului şi resurselor naturale, cu accent pe
prevenire în loc de control;
� integrarea politicilor de mediu în celelalte politici comunitare
Etapa a III a:
87-92: al 4-lea program, centrat pe integarea politicilor de mediu în
politicile
sectoriale:
� implementarea efectivă a politicilor existente
� reglementarea impactului asupra mediului, produs de sursele de poluare
� îmbunătăţirea accesului public la informaţia privind mediul
� crearea de noi locuri de muncă
Etapa a IV a:
1992-2000: al 5-lea program- „Spre dezvoltare durabilă”
Elemente cheie:
� menţinerea calităţii vieţii;
� menţinerea accesului permanent la resursele naturale;
� împiedicarea degradării mediului;
� conservarea capacităţii generaţiilor viitoare de a-şi satisface propriile nevoi
Principii:
� integrarea politicii de mediu în politicile sectoriale
� înlocuirea sistemelor de comandă şi control cu instrumente care împart
responsabilitatea între diverşi actori
Instrumente:
� legislative – impunerea unor standarde de mediu, integrarea politicilor de mediu
în politicile sectoriale şi de planificare teritorială
� economice – încurajarea producţiei şi a utilizării produselor şi tehnologiilor ca nu
afectează mediul, includerea costurilor de mediu
� orizontale - informaţie, educare, cercetare
� financiare
Sectoare ţintă: industria, energia, transportul, agricultura, turismul
127
Probleme de mediu:
� schimbările cliamtice
� acidificarea şi calitatea aerului;
� mediul urban;
� zonele de coastă;
� gestionarea deşeurilor;
� gestionarea resurselor de apă;
� protecţia naturii şi biodiversitatea
Etapa a V a:
2001-2010, al 6-lea program „Viitorul nostru, alegerea noastră”
� îmbunătăţirea legislaţiei de mediu existente;
� mai buna integrare a politicilor de mediu în alte politici comunitare;
� cooperarea cu piaţa, în baza principiilor:
- consumatorii au nevoie de informaţie (Schema european ă de ecoetichetare);
- producătorii nu trebuie doar penalizaţi ci şi premiaţi;
- oprirea subvenţiilor publice periculoase pentru mediu;
- implicarea cetăţenilor
� mai bună planificare a teritoriului;
� schimbările climatice- stabilizarea concentraţiilor de gaze;
� protecţia naturii şi a vieţii sălbatice;
� acţiuni pentru mediu în raport cu sănătatea;
� protecţia resurselor naturale;
� gestionarea deşeurilor;
� implicarea internaţională;
� integrarea ţărilor candidate
Bibliografie:
1. R. Lipsey şi K. Chrystal, Economia pozitivă, Editura Economică, Bucureşti,
1999;
128
2. Pohoaţă, Doctrine economice universale, Fundaţia Academică ”Gh. Zane”,
1993;
3. ***, D'eveloppement durable en Europe pour un monde meilleur:strategié de
l'Union
européenne en faveur de développement durable, Commission des
Communautés
Européennes, Bruxelles, 2001.
Întrebări pentru verificarea cunoştinţelor
1. Explicaţi argumentele teoretice ale dezvoltării durabile
2. Cum anume urmăreşte Uniunea Europeană să aplice durabilitatea ca
principiu de integrare?
3. Care sunt obiectivele politicii sociale comunitare şi de ce crede ţi c ă
este considerată o politică necesară asigurării dezvoltării durabile în
UE?
4. Care sunt obiectivele politicii comunitare de mediu; aprecia ţi c ă
programele dezvoltate până în prezent, pot susţine strategia european ă
a dezvoltării durabile?
TEME:
1. Analizaţi evoluţia şi perspectivele politicii sociale comunitare
2. Alegeţi una din politicile comunitare sectoriale (agricultur ă, transporturi,
turism, energie, alte) şi analizaţi modul în care Uniunea asigur ă aplicarea
principiului durabilităţii în elaborarea şi aplicarea acesteia la nivel comunitar
şi la nivelul ţărilor membre.
Bibliografie recomandată: tratatele comunitare, legislaţia comunitar ă în domeniu,
studii şi rapoarte ale Comisiei (adrese de internet: www.europa.eu.int ,

www.euractiv.com )