Sunteți pe pagina 1din 57

CUPRINS

CAP 1. CADRUL CONCEPTUAL AL FINANŢÃRII PRIN ÎMPRUMUTURI A


CHELTUIELILOR DIN BUGETELE LOCALE.......................................................................2
1.1. Conţinutul şi specificitatea cheltuielilor publice locale...................................................2
1.1.1. Finanţele publice locale în contextul descentralizǎrii şi autonomiei locale............2
1.1.2.Specificitatea cheltuielilor din bugetele locale..........................................................8
1.2. Alternative de finanţare a cheltuielilor publice locale şi posibilitǎţi de îndatorare ale
autoritǎţilor locale.................................................................................................................13
1.2.1. Analiza posibilitǎţilor de finanţare a cheltuielilor publice la nivel local...............13
1.2.2. Împrumutul de stat ca formă principală a creditului public...................................16
1.2.3. Obligaţiunile municipale ca modalitate mai avantajoasǎ de finanţare a deficitului
bugetar..............................................................................................................................19
CAP 2. ANALIZA ÎNDATORÃRII LOCALE ÎN ROMÂNIA ŞI ALTE ŢÃRI......................23
2.1 Premise are recurgerii la îndatorare locala......................................................................23
2.2. Analiza comparativǎ a utilizǎrii împrumuturilor publice pentru finanţarea activitǎţilor
locale în Romania si alte ţǎri.................................................................................................26
2.2.1. Elemente tehnice ale împrumuturilor publice.........................................................26
2.2.2. Metodologia angajării imprumutului public...........................................................31
2.2.3. Analiza angajǎrii si utilizǎrii împumuturilor publice locale in România...............33
CAP. 3 EFECTE ALE ÎNDATORÃRII LOCALE....................................................................45
3.1. Efecte ale acoperirii nevoilor suplimentare în plan financiar........................................45
3.2. Efecte economico-sociale..............................................................................................49
CONCLUZII ŞI PROPUNERI.................................................................................................51
BIBLIOGRAFIE.......................................................................................................................54

1
CAP 1. CADRUL CONCEPTUAL AL FINANŢÃRII PRIN
ÎMPRUMUTURI A CHELTUIELILOR
DIN BUGETELE LOCALE

1.1. Conţinutul şi specificitatea cheltuielilor publice locale

1.1.1. Finanţele publice locale în contextul descentralizǎrii şi autonomiei locale

Finanţele locale ocupǎ astǎzi un loc esenţial în procesul transformǎrii societǎţilor


moderne care sunt angajate în realizarea descentralizǎrii colectivitǎţilor teritoriale. Parte
integrantǎ a finanţelor publice, finanţele locale au fost o lungǎ perioadǎ de timp considerate
ceva secundar. Relativ recent s-a recunoscut locul pe care îl ocupa ele in cadrul finanţelor
publice şi influenţa ce o exercitǎ asupra economiei naţionale.
În majoritatea tǎrilor dezvoltate, finanţele locale au luat in zilele noastre o amploare
considerabilǎ, ceea ce corespunde iniţiativelor din ce în ce mai largi acordate colectivitǎţilor
locale. Spre exemplu, in Franţa anilor 2000 cheltuielile administraţiilor locale reprezentau
50% din cheltuielile statului, iar acestea realizeazǎ aproape 75% din formarea brutǎ a
capitalului fix al administraţiilor publice în investiţii civile.
La structurarea finanţelor publice pe douǎ sau mai multe niveluri au condus doi factori
esenţiali:
a) istoria politicǎ, adica activitatea forţelor care au acţionat în istorie pentru
formarea naţiunilor;
b) motivaţiile economice care justificǎ de ce anumite funcţii ale finanţelor publice
pot opera la un nivel mai centralizat, iar altele pot fi descentralizate.
Din punct de vedere economic, creşterea rolului si ponderii finanţelor locale în cadrul
finanţelor publice generale trebuie argumentatǎ prin influenţe economice pozitive asupra
economiei locale şi a economiei naţionale în general, datoritǎ „descentralizǎrii” finanţelor
publice.
În lume se opereazǎ cu niveluri diferite de descentralizare de la ţarǎ la ţarǎ. Astfel, în
SUA sistemul finanţelor publice cuprinde finanţele celor 50 de guverne ale statelor
componente, ale districtului Columbia şi a circa 80 000 de administraţii locale. Canada,
Australia si Germania şi-au organizat finanţele publice pe trei niveluri, în timp ce, Olanda,
Marea Britanie si Franţa opereazǎ numai cu doua niveluri, central şi local1.
1
Gheorghe Manolescu, Buget,abordare economicǎ şi financiarǎ, Editura Economicǎ, Bucureşti, 1997, p. 285;

2
Teritoriul României este împărţit în 41 de judeţe, plus municipiul Bucureşti. Fiecare
judeţ este administrat de către un Consiliu Judeţean şi un prefect. Aceste 41 de judeţe sunt
incluse în opt regiuni de dezvoltare (regiunea de Nord-Est, Vest, Nord-Vest, Centru, Sud-Est,
Sud, Sud-Vest, Bucuresti-Judetul Ilfov) corespunzǎtoare nivelului NUTS-II (Nomenclatura
Unităţiilor Teritoriale pentru Statistici) de diviziuni al UE, fără a avea însǎ capacităţi
administrative. Regiunile de dezvoltare sunt folosite în special pentru coordonarea proiectelor
de dezvoltare regională. La nivelul următor România este divizată în 2.686 de comune şi 265
de oraşe. Comunele şi oraşele au propriul Consiliu Local, care este condus de un primar, decis
în urma alegerilor locale organizate la 4 ani.
Pânǎ în 1924 nu au existat, nici un fel de date statistice publicate cu privire la finanţele
locale. Începând cu anul 1924, s-au publicat cifrele evaluǎrilor bugetare pe judeţe şi comune.
Ca şi legi care au reglementat impozitele şi taxele locale de-a lungul timpului
enumerǎm:
1) „Legea maximului taxelor şi contribuţiilor comunale” din anul 1923;
2) „Legea contribuţiilor directe” de asemenea din anul 1923,care a prevazut aşa-
zisele adiţionale;
3) „Legea pentru organizarea administraţiei locale” din 1929, ce era întemeiatǎ pe
principiul descentralizǎrii şi autonomiei administrative locale;
4) Legea din 14 aprilie 1933 ce expune bazele primei organizǎri unitare a
finanţelor locale;
5) „Legea administrativǎ” din anul 1938 oferea un cadru funcţional finanţelor
locale bazat pe un sistem mixt de procurare a veniturilor bugetelor locale
(transferul de la stat precum şi impozite şi taxe locale );
6) Legea administraţiei publice locale, Legea 68/1991;
7) Legea finanţelor publice locale, Legea 189/1998;
8) Legea finanţelor publice nr. 10/1991 ce a fost înlocuitǎ cu Legea nr. 72/1996 ce
avea acelaşi titlu;
9) Legea 215/2001 a administraţiei publice locale republicatǎ în M.Of. prin OU
nr. 123 din 20 februarie 2007;
10) Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice;
11) Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale.
Potrivit legislaţiei actuale, conducerea localǎ este asiguratǎ de un organ legislativ
(Consiliul) şi un organ executiv (primarul şi preşedintele Consiliului Judeţean)

3
Autoritǎţile administrative publice locale au o serie de competenţe şi rǎspunderi în
ceea ce priveşte finanţele locale:
a) elaborarea, aprobarea şi execuţia bugetelor locale;
b) stabilirea şi încasarea impozitelor şi taxelor locale, în condiţiile legii;
c) stabilirea şi urmǎrirea cheltuielilor publice, astfel încât acestea sǎ înainteze
programe de servicii publice locale, cerute de cetaţeni, în condiţii de eficienţa;
d) gestionarea eficienta a bunurilor din proprietatea publicǎ sau privatǎ a
colectivitǎţilor locale ;
e) controlul financiar de gestiune asupra patrimoniului local.
În conformitate cu prevederile “Cartei Europene” 2, prin autonomie localǎ se întelege
“dreptul şi capacitatea efectivǎ pentru colectivitǎţile locale sǎ reglementeze şi sǎ administreze
în cadrul legii, sub propria rǎspundere şi în favoarea populaţiei respective, o parte importantǎ
din întregul treburilor publice”. Carta Europeanǎ a fost întocmitǎ de cǎtre Consiliul Europei
pe baza unui proiect propus de Conferinţa Permanentǎ a Autoritǎţilor Locale şi Regionale din
Europa, fiind deschisǎ semnǎturilor conform convenţiei încheiate între statele membre în
octombrie 19853.
Protejarea şi întǎrirea autonomiei locale în Europa prin intermediul unui document
care sǎ explice principiile adoptate de toate statele democratice ale Europei, constituie un
obiectiv al organelor locale de guvernare, recunoscându-se de la început că un asemenea plan
ar trebui sǎ ţinteascǎ la asigurarea adeziunii celor care sunt implicaţi în apǎrarea autonomiei
locale. Carta obligǎ semnatarii sǎ aplice regulile de baza ce garanteazǎ independenţa politicǎ,
administrativǎ şi financiarǎ a autoritaţilor locale. Conform acesteia, gradul de autonomie de
care se bucurǎ autoritǎţile locale poate fi privit ca o piatrǎ de încercare pentru o democraţie
realǎ.
Principiile generale enumerate de Carta Europeanǎ a Autonomiei locale sunt:
1) Colectivitǎţile locale au dreptul, în cadrul politicii economice naţionale la
resurse proprii,adecvate, de care sǎ poatǎ dispune liber, în vederea exercitǎrii
atribuţiilor lor;
2) Resursele financiare ale colectivitǎţilor locale trebuie sǎ fie proporţionale cu
responsabilitǎţile stabilite pentru ele prin Constituţie sau lege;

2
Council of Europe, European Charter of Local Self Government and Explanatory Report, Council Of Europe
1986, Reprinted 1996, p. 24-25;
3
Vǎcǎrel Iulian (coordonator), Finanţe publice, ediţia a VI-a , Ed. Didacticǎ şi Pedagogicǎ, Bucureşti, 2007, p.
571;

4
3) Cel puţin o parte din resursele financiare ale colectivitǎţilor locale trebuie sǎ
provinǎ din impozite şi taxe locale, în proporţiile stabilite la nivelul autoritǎţilor
locale, în limitele legii;
4) Sistemul financiar din care fac parte resursele de care dispun comunitǎţile
locale, trebuie sǎ fie de naturǎ suficient de diversificatǎ şi dinamicǎ, încât sǎ le
permitǎ sǎ urmareascǎ, pe cât posibil, evoluţia realǎ a costurilor exercitǎrii
competenţelor proprii;
5) Protecţia colectivitǎţilor locale mai slabe din punct de vedere financiar impune
instituirea unor proceduri de ajustare, sau a altor mǎsuri echivalente, care sǎ
corijeze efectele repartiţiei inegale a potenţialelor surse de finanţare, cât şi
sarcina financiarǎ care le revine acestora. Asemenea proceduri sau mǎsuri nu
trebuie sǎ reducǎ libertatea de opinie a colectivitǎţilor locale în cadrul propriului
lor domeniu de responsabilitate;
6) Colectivitǎtile locale trebuie sǎ fie consultate, într-o manierǎ adecvatǎ, asupra
modalitǎţilor în care vor fi alocate resursele redistribuite;
7) Subvenţiile acordate colectivitǎţilor locale nu trebuie sǎ fie destinate, în mǎsura
în care este posibil, finanţǎrii unor proiecte expres specificate. Acordarea
subvenţiilor nu trebuie sǎ aducǎ atingere libertǎţii fundamentale a autoritǎţilor
locale de a-şi stabili politici proprii în domeniul lor de competenţǎ;
8) În scopul finanţǎrii propriilor obiective de investiţii, colectivitǎţile locale trebuie
sǎ aibǎ acces, conform legii, la piaţa naţionalǎ de capital. Având în vedere
deosebirile teritoriale şi demografice ale ţǎrii, în prezent se constatǎ o mare
diversitate de sisteme, determinate de mai mulţi factori: statutul colectivitǎţilor
locale, numărul nivelurilor de administraţie localǎ, repartizarea competenţelor
sau regimul finanţelor locale.
În Europa existǎ trei modele, care au influenţat organizarea administrativǎ în statele de
pe continentul nostru: modelul francez, modelul german şi modelul britanic4.
Modelul francez cuprinde urmǎtoarele unitǎţi administrativ-teritoriale: regiunea,
departamentul, şi comuna. Franţa se compune din 21 regiuni, fiecare fiind formatǎ din douǎ
pânǎ la opt departamente, care cuprind mai multe comune. În total Franţa are 36 500 de
comune, din care 98% au sub 10 000 de locuitori. Intervenţia statului se realizeazǎ prin
instituţia prefecturii. O caracteristicǎ a sistemului ar fi identitatea competenţelor locale la toate
structurile. Modelul se regǎseşte, cu unele modificǎri, în ţǎri ca Spania, Portugalia, Italia.

4
Vǎcǎrel Iulian, Finanţe publice, Ediţia a VI-a , Ed. Didacticǎ şi Pedagogicǎ, Bucureşti, 2007, p. 573;

5
Modelul german. Elementul de bazǎ al vieţii politice şi administrative germane este
modelul federalismului. Geneza sa se datoreazǎ landurilor germane ca formaţiuni statale
preexistente statului. Constituţiile landurilor garanteazǎ autonomia colectivitǎţilor locale, care
dispun şi de competenţǎ legislativǎ în materie de drept comun.
Principiul subsidiaritǎţii stǎ la baza modelului german de administraţie localǎ, ceea ce
permite evitarea unui centralism excesiv la nivelul landurilor, arondismentele şi comunele
beneficiind de o realǎ autonomie şi gestiune. Modelul german se regǎseşte, cu anumite
particularitǎţi naţionale în Austria şi Elveţia.
Modelul britanic este un sistem eterogen. El nu se gǎseşte identic în Scoţia, Ţara
Galilor sau Irlanda de Nord, fiindcǎ acestea au sisteme specifice de organizare localǎ, pentru
fiecare din cele trei, existând câte un minister (Ministere ale Afacerilor) care exercitǎ o
anumitǎ tutelǎ asupra administraţiilor acestor regiuni. Autoritǎţile locale sunt comitatele şi
districtele ale cǎror sarcini sunt: aplicarea politicii guvernamentale pe plan local, exercitarea
unor competenţe delegate importante în domenii ca: educaţia, asigurarea fondului locativ sau
protecţia socialǎ.
În calitate de principiu de organizare şi funcţionare al administraţiei publice locale,
autonomia localǎ reflectǎ capacitatea autoritǎtilor locale de a rezolva şi de a gestiona în nume
propriu şi sub responsabilitatea lor o parte importantǎ a treburilor publice în interesul
colectivitǎţilor.
Autonomia localǎ presupune organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale
în mod independent, asigurarea capacitǎţii de persoanǎ juridicǎ, a dreptului de a elabora,
aproba şi executa bugetul propriu şi de a percepe impozite în condiţiile legii.
Conform prevederilor Legii Administraţiei Publice Locale: “Comunele, oraşele şi
judeţele sunt persoane juridice. Ele au deplinǎ capacitate, posedǎ un patrimoniu şi au iniţiative
în tot ceaa ce priveşte administrarea intereselor publice locale, exercitând în condiţiile legii
autoritatea în limitele administrativ-teritoriale stabilite”.
Raporturile dintre administraţia publicǎ judeţeanǎ şi cea localǎ se deruleazǎ pe baza
principiilor autonomiei, legalitǎţii şi colaborǎrii în rezolvarea problemelor comune. În
contextul aplicǎrii acestor principii rezultǎ cǎ nu sunt raporturi de subordonare între
administraţia publicǎ localǎ şi cea judeţeanǎ5.
O laturǎ specificǎ care reflectǎ autonomia localǎ se referǎ la dreptul autoritǎţilor
deliberative locale de a stabili, urmǎri şi încasa impozite şi taxe locale în condiţiile legii.

5
Filip Gheorghe, Finanţe, Ed. Sedcom Libris, Iaşi, 2002, p. 288;

6
Autonomia localǎ se manifestǎ în cazul în care consiliile locale stabilesc taxe speciale pentru
funcţionarea unor servicii publice locale în interesul unor persoane fizice şi juridice.
De asemenea, consiliile locale şi judeţene pot decide asupra contractǎrii de
împrumuturi în condiţiile legii. Autonomia localǎ presupune creşterea rǎspunderii în
administrarea resurselor financiare locale, în dimensionarea cheltuielilor în limitele
veniturilor, în întǎrirea controlului şi administrarea datoriei cu prudenţǎ6.
Pornind de la structura administraţiei publice, respectiv administraţia publicǎ centralǎ
şi administraţia publicǎ localǎ, în cadrul finanţelor publice se individualizeazǎ finanţele
publice locale care reflectǎ resursele financiare ce se mobilizeazǎ şi administreazǎ pentru
satisfacerea cerinţelor cu caracter local.
Organizarea distinctǎ a finanţelor locale pe baza autonomiei urmǎreşte degrevarea
finanţelor publice ale administraţiei centrale de stat de o parte din cheltuieli, simplificarea
fluxurilor bǎneşti între cele douǎ componente ale finanţelor publice, apropierea resurselor de
locul utilizǎrii lor şi îmbunǎtǎţirea administrǎrii resurselor financiare.
Bugetele locale reprezintǎ partea principalǎ a finanţelor locale prin care se asigurǎ
mobilizarea resurselor financiare realizǎrii acţiunilor din competenţa organelor administraţiei
publice locale. Ele au menirea de a asigura dimensionarea cheltuielilor în limitele veniturilor
proprii, fundamentarea resurselor proprii, stimularea iniţiativei locale şi exercitarea
controlului asupra utilizǎrii fondurilor.
Descentralizarea poate fi un factor al dezvoltǎrii într-o economie de piaţǎ7:
a) ea instaureazǎ reţelele de comunicaţii punând în valoare resurse specifice şi
permiţând realizarea unei producţii variate;
b) faciliteazǎ cooperarea care trebuie sǎ se stabileascǎ între instituţii, întreprinderi
şi colectivităţi teritoriale.
Pentru ca finanţele publice şi bugetul sǎ aibǎ o localizare geograficǎ, este necesarǎ
existenţa unei anumite independenţe financiare la nivelul entitǎţilor regionale, judeţene,
orǎşeneşti şi comunale. O astfel de independenţǎ constituitǎ sub forma autonomiei locale
presupune o zonǎ care formeazǎ o comunitate separatǎ, legal constituitǎ, subordonatǎ statului
(guvernului) şi investitǎ cu autoritatea de a decide, total sau parţial, asupra problemelor
proprii de gestiune, prin intermediul organelor proprii de administrare.
Principiile care stau la baza autonomiei locale sunt:
1) existenţa unor organe proprii de administrare reprezentând interesele
cetǎţenilor colectivitǎţii respective;
6
Hoanţǎ Nicolae, Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Iaşi, 2000, p. 165;
7
Hoanţǎ Nicolae, Economie si finanţe publice, Ed. Polirom, Iaşi, 2000, p. 133;

7
2) statul poate percepe impozite de la comunitatea respectivǎ numai în virtutea
legii;
3) comunitatea poate întreprinde sau antrena pe teritoriul sǎu orice activitate
consideratǎ necesarǎ şi doritǎ de comunitate, care nu este interzisǎ de lege.
Necesitatea autonomiei locale este impusǎ de urmǎtoarele circumstanţe :
a) ea este confomǎ cu un principiu propriu economiei de piaţǎ conform cǎruia
fiecare iniţiativǎ trebuie susţinutǎ în vederea creşterii eficienţei;
b) la un nivel situat cǎtre baza societǎţii se cunosc mai bine şi mai operativ
nevoile sociale ale colectivitǎţii respective;
c) existǎ o diferenţiere regionalǎ (spaţialǎ) a nevoilor şi preferinţelor
indivizilor şi colectivitǎţilor, ceea ce impune adecvarea finanţelor publice
locale la condiţiile locale pentru a satisface cât mai bine aceste nevoi;
d) administrarea unui mare numǎr de proiecte (de multe ori specifice) se poate
realiza mai eficient dacǎ se respectǎ autonomia localǎ (adicǎ pe baza
autoritǎţilor administraţiei descentralizate).

1.1.2. Specificitatea cheltuielilor din bugetele locale

Bugetele locale reprezintă partea principală a finanţelor publice locale care


reflectă raporturile economice de mobilizare a unor resurse financiare necesare
realizării acţiunilor social-culturale, economice şi de altă natură, prin competenţa
autorităţilor administraţiei publice locale. Reprezintǎ o componentă distinctă şi autonomă
în cadrul bugetului consolidat, care are o serie de raporturi cu bugetul administraţiei centrale
de stat prin sumele defalcate şi transferurile de care beneficiază autorităţile administraţiei
publice locale8. Ca şi document, bugetul reprezintă actul în care se înscriu veniturile şi
cheltuielile colectivităţilor locale, pe o perioadă de un an. El asigură dimensionarea
cheltuielilor în limitele veniturilor, fundamentarea resurselor financiare, stimularea iniţiativei
locale, afirmarea autonomiei locale şi exercitarea controlului asupra utilizării fondurilor
locale. De asemenea, bugetele locale sunt instrumente de planificare şi conducere a
activităţii financiare a unităţilor administrativ-teritoriale, care au personalitate juridică
(comună, oraş, municipiu, sector al Municipiului Bucureşti, judeţ, Municipiul Bucureşti).
Structura acestora reflectă gradul de autonomie a administraţiei locale faţă de puterea centrală
şi legăturile existente între diferitele administraţii teritoriale.

8
Voinea Gheoghe, Finanţe locale, suport curs, Cap. 1, p. 9;

8
Cu ajutorul bugetului local, autorităţile administraţiei publice locale asigurǎ selectarea
priorităţilor de finanţare din strategiile de dezvoltare economico-socială ale localităţilor.
Fundamentarea priorităţilor şi a opţiunilor privind acţiunile social culturale, economice,
serviciile publice care urmează să se finanţeze din bugetul local, precum şi măsurile necesare
în vederea încasării veniturilor se realizează în procesul elaborării şi adoptării bugetului
local.
Principalele acte normative care reglementează veniturile şi cheltuielile bugetare sunt:
Legea finanţelor publice (Legea nr. 500/2002) şi Legea privind finanţele publice locale (Legea
nr. 273/2006 )
Evaluarea corectă a veniturilor bugetelor locale implică analiza unor date din
perioadele precedente, estimarea impactului unor modificări în baza de impozitare a unor
venituri.

Figura nr. 1: Veniturile bugetelor locale

Sursă : Institutul pentru Politici Publice - Bugetele locale între teorie şi practică,
www.ipp.ro [accesat la data de 15.04.2008]

Legea finanţelor publice defineşte cheltuiala bugetară, ca fiind o cheltuială


aprobată prin bugetul local, bugetul unei instituţii sau al unui serviciu public, bugetul unei
activităţi finanţate integral din venituri extrabugetare şi efectuată în limita resurselor acestor
bugete, cu respectarea prevederilor legale. În esenţă, cheltuielile publice din bugetele locale se
concretizează în cumpărarea de bunuri şi servicii efectuată de autorităţile locale pentru

9
cetăţeni, în plăţile efectuate cetăţenilor sub forma transferurilor (pensii, subvenţii, ajutor de
şomaj, etc) precum şi în plata împrumuturilor contractate de ordonatorii principali de credite.
Există două clasificări ale cheltuielilor cuprinse în bugetele locale româneşti. Prima
dintre ele vizeză aspecte tehnice (tipul de cheltuieli care vor fi făcute pentru diferitele domenii
de capital, materiale şi servicii, etc.) iar cea de-a doua are în vedere cheltuielile globale
programate pentru aceste domenii (ex: cheltuieli pentru autorităţi publice, învăţământ, etc). Se
face, de asemenea, distincţia între cheltuieli curente (de întreţinere) şi cheltuieli pentru
investiţii. Fiecare categorie de cheltuieli are particularităţile ei, iar mărimea cheltuielilor
alocate pentru o activitate sau alta depinde de o serie de factori politici, economici, sociali.
Sumele cheltuite diferă de la o localitate la alta şi de la un an la altul în funcţie de capacitatea
economică de a produce şi de a distribui, precum şi de presiuni politice sau sociale cu care se
confruntă comunităţile locale.
Cea de-a doua formǎ de clasificare a cheltuielilor are urmǎtoarea structurǎ9 :
1) Autorităţile executive (Serviciile publice generale);
2) Învăţământ, sănătate, cultură şi religie ;
A. în cadrul cheltuielilor de funcţionare ale instituţiilor de învăţământ
preuniversitar se încadrează cheltuielile cu salariile personalului
didactic, ale personalului tehnic-administrativ, cheltuielile de întreţinere
şi gospodărie, reparaţii curente şi capitale, cheltuielile de poştă, telefon,
burse ale elevilor, încălzit, iluminat.
B. se finanţează serviciile medicale în unităţile sanitare cu paturi şi alte
instituţii şi acţiuni sanitare ;
C. funcţionarea instituţiilor de cultură şi religie, respectiv încălzit,
iluminat, întreţinere, gospodărire, reparaţii curente, capitale, salariile
personalului, procurarea cărţilor şi publicaţiilor, realizarea unor
programe culturale
3) Cheltuieli pentru asigurări şi asistenţă socială ;
A. asistenţa socială în caz de boli şi invaliditate, asistenţa socială pentru
familie şi copii, ajutoare pentru locuinţe, creşe, prevenirea excluderii
sociale prin ajutor social şi cantine de ajutor social;
b. cheltuielile privind căminele de bătrâni şi pensionari, cămine,spitale
pentru invalizi şi bolnavi cronici, cantine de ajutor social cuprinzând în
sfera lor resursele băneşti necesare întreţinerii şi gospodăririi acestora

9
Văcărel Iulian, Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2007, editia a VI-a, p. 578;

10
respectiv pentru încălzit, iluminat, curăţenie, reparaţii curente, reparaţii
capitale, dotare cu anumite utilităţi, hrană, medicamente, personal de
specialitate şi de deservire;
c. cheltuielile necesare organizării şi funcţionării instituţiilor publice de
protecţie a copilului, pentru hrană, îmbrăcăminte, medicamente, dotare
şi alte cerinţe ale vieţii normale a copiilor;
4) Servicii, dezvoltare publică şi locuinţe;
a. cheltuielile materiale şi de servicii, dotarea cu obiecte de inventar,
cheltuielile de personal, procurarea unor materiale şi a altor bunuri
necesare serviciilor menţionate;
b. cheltuielile privind alimentarea cu apă şi alte servicii în domeniul
locuinţelor, serviciilor şi dezvoltării comunale, dezvoltarea sistemului
de locuinţe, amenajări hidrotehnice, iluminat public şi electrificare
rurală, alimentare cu gaze naturale;
5) Transporturi, agricultură, alte acţiuni economice;
a. resursele băneşti repartizate acoperă cheltuielile de personal, materiale
şi de servicii, lucrări de reparaţii şi modernizare a drumurilor şi
podurilor, procurarea pieselor de schimb şi funcţionarea organismelor
care administrează drumurile şi coordonează transporturile locale;
b. resurse băneşti destinate zonelor libere, turismului Fondului Român de
Dezvoltare Socială şi proiectelor de dezvoltare multifuncţională;
6) Alte activitǎţi;
7) Fondul pentru garantarea împrumuturilor externe, plata dobânzilor şi
comisioanelor aferente;
8) Plăţi de dobânzi şi comisioane (Datoria publicǎ şi altele);
9) Rambursări de împrumuturi (rambursări de împrumuturi şi pentru
echilibrare bugetară);
10) Fonduri de rezervă - fondul de rezervă bugetară se înscrie la partea de
cheltuieli ale bugetelor locale într-o cotă de până la 5% din totalul
cheltuielilor unui exerciţiu bugetar la dispoziţia consiliului local, judeţean
şi a consiliului general al municipiului Bucureşti;
11) Cheltuieli cu destinaţie specială (finanţate din fonduri speciale).

Figura nr. 2: Structura cheltuielilor bugetelor locale în 2007

11
Sursă : Ministerul Economiei şi Finanţelor, site www.mfinante.ro [accesat la data de 15.04.2008]

Din figura nr. 2 reiese cǎ, în anul 2007, strategia guvernamentalǎ pentru unitǎţile
administrativ-teritoriale a vizat în primul rând finanţarea învǎţǎmântului românesc la nivel
local, cu un procentaj larg acordat de 30%, dublu chiar şi faţǎ de transporturi.
Cheltuielile ce se finanţează prin bugetele locale depind de atribuţiile autorităţilor
administraţiei publice locale, precum şi de coordonarea agenţilor economici şi a instituţiilor
publice. Din bugetele comunelor, oraşelor şi municipiilor se finanţează învăţământul
preuniversitar, acţiunile de cultură şi religie, asistenţǎ socială, ajutoare, serviciile de
dezvoltare publică, transporturi, agricultură şi alte acţiuni sociale.
Din punctul de vedere al al responsabilitǎţii în efectuarea cheltuielilor din bugetele
locale, corelat cu autonomia localǎ se pot desprinde următoarele:
- consiliile locale au o putere mai mare de decizie asupra modului de cheltuire a
fondurilor;
- autorităţile publice locale rǎspund de gestionarea eficientǎ şi corectǎ a
cheltuielilor din sfera lor de competenţǎ;
- consiliile locale stabilesc şi supravegheazǎ modul de prestare a serviciilor
publice pentru asigurarea calitǎţii acestora;
- consiliile locale sunt competente sǎ aprobe documentaţiile tehnico-economice
în limite mai mari faţǎ de perioadele trecute.

12
În cadrul plǎţilor, cheltuielile se individualizeazǎ, după natura lor, pe capitole şi
subcapitole, iar detalierea la fiecare capitol se realizeazǎ pe titluri10.
Dupǎ clasificarea economicǎ, cheltuielile din bugetele locale pot fi cheltuieli
curente şi cheltuieli de capital. În sfera cheltuielilor curente se încadreazǎ cheltuielile de
personal, cheltuielile materiale şi de servicii, precum şi alte cheltuieli. Cheltuielile de capital
sunt reprezentate de resursele bǎneşti destinate investiţiilor colectivitǎţilor locale.

1.2. Alternative de finanţare a cheltuielilor publice locale şi posibilitǎţi de


îndatorare ale autoritǎţilor locale

1.2.1. Analiza posibilitǎţilor de finanţare a cheltuielilor publice la nivel local

Conform clasificaţiilor economice şi funcţionale ONU, folosite în raportǎrile statistice


internaţionale, structura veniturilor bugetelor locale este comunǎ cu cea a bugetului de stat
(central) şi se prezintă astfel:
1. Veniturile proprii ale bugetelor locale: Veniturile proprii sunt veniturile pe care
autorităţile le realizează pe plan local. Nivelul şi sursele acestor venituri sunt controlate,
decise de către autorităţile locale, în limitele legale prevăzute. Veniturile proprii cuprind:
 impozitele, taxele şi vărsămintele de venituri cuvenite de la agenţi
economici şi instituţii publice de importanţă locală;
 impozitele şi taxele locale (de la populaţie sau de la persoanele juridice).
2. Venituri atribuite în care intră sumele defalcate din anumite venituri cuvenite,
potrivit legii, bugetului de stat. În mod frecvent sunt folosite sumele defalcate din impozitul
pe venit sau chiar atribuirea, cel puţin temporară, a unor impozite pe veniturile persoanelor
fizice.
3. Transferuri acordate de la bugetul de stat pentru finanţarea unor obiective de
interes naţional, dar care sunt organizate şi controlate eficient de către organele locale (cum
sunt acţiunile de protecţie socială, unele investiţii etc.);
Prelevǎrile din bugetul de stat cǎtre bugetele locale sunt constituite din cote defalcate
din impozitul pe venit şi sumele defalcate din TVA dupǎ cum urmeazǎ:
I. Cotele defalcate din impozitul pe venit, venit al bugetului de stat, potrivit
Legii 273/2006 privind finanţele publice locale, ce se alocǎ bugetelor locale
sunt urmǎtoarele:
10
Ştefura Gabriel, Proces bugetar public, Ed. Univ. Al. I. Cuza, Iaşi, 2007, p. 43;

13
- 47% la bugetele locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor;
- 13% la bugetul propriu al judeţelor;
- 22% la dispoziţia consiliilor judeţene, pentru echilibrarea
bugetelor comunelor, oraşelor, municipiilor.
II. Cea mai importantǎ sursǎ de echilibrare pentru bugetele locale sunt sumele
defalcate din TVA, care sunt direcţionate spre acţiuni şi obiective precis
stabilite, respectiv: finanţarea cheltuielilor instituţiilor de învǎţǎmânt
preuniversitar de stat; susţinerea sistemului de protecţie a copilului;
subvenţionarea energiei termice livrate populaţiei; drumurile judeţene şi
comunale; echilibrarea bugetelor locale şi în general pentru finanţarea
acţiunilor descentralizate la nivelul judeţelor şi municipiului Bucureşti, precum
şi pentru instituţiile de cultură, protectia copilului, centre de asistenţă socială a
persoanelor cu handicap, inclusiv pentru acordarea de produse lactate şi
panificaţie pentru elevii claselor I-IV din invaţămăntul de stat.
La nivelul anului 2007, fondurile publice din veniturile bugetului de stat care s-au pus
la dispoziţia bugetelor locale pentru echilibrare au însumat 23.622,7 mil. lei RON (12.767,9
mil. lei - TVA şi 10854,8 mil. lei -cote defalcate) şi reprezintǎ 29,8% din totalul resurselor
publice ale bugetului de stat. Ele au acoperit circa 70% din totalul cheltuielilor bugetelor
locale efectuate în 2007. Datoritǎ sistemului de alocare a resurselor pentru bugetele locale,
aceste sume nu figureazǎ însumate în totalul veniturilor bugetului de stat pe 2007 şi, în
virtutea principiului funcţionǎrii bugetului general consolidat, aceste sume sunt evidenţiate ca
venituri în bugetele locale, deşi ele sunt realizate prin intermediul bugetului de stat11.
4. Împrumuturile contractate pe piaţa financiară internă sau externă, fie direct, în
numele organelor administraţiei publice locale, fie garantate de către Guvern. Legea cadru a
finanţelor publice locale oferă posibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale de a-şi
completa propriile resurse financiare prin contractarea unor împrumuturi interne sau externe
pe care le pot folosi fie pentru realizarea de investiţii publice de interes local, fie pentru
refinanţarea datoriei publice locale.
Trebuie sǎ ne gândim la faptul ca investiţiile realizate de cǎtre administraţiile publice
locale au fost şi sunt în România mult sub nivelul necesar, comparativ cu nivelul european. În
prezent, cea mai mare parte a infrastructurii este învechitǎ şi necesitǎ efort deosebit pentru a fi
înlocuitǎ şi modernizatǎ. Serviciile publice locale precum alimentarea cu apǎ, canalizarea şi

11
Pavel Belean, Gabriela Anghelache, Risti Lucia, Gânguţǎ Alina, Finanţele publice ale României, ediţia
a 3-a, Editura Economicǎ, Bucureşti, 2007, p. 215;

14
colectarea deşeurilor solide sunt furnizate la costuri unitare mari, creşterea nivelului lor
necesitând investiţii considerabile. Problema finanţǎrii devine în acest context o preocupare
de prim plan pentru autoritǎţile locale din România.
O parte a proiectelor de dezvoltare îşi gǎseşte finanţarea în resursele bugetelor locale,
sub forma veniturilor proprii, din transferuri de la bugetul de stat, sau fonduri ale Uniunii
Europene, însǎ realitatea o demonstreazǎ cǎ nu este suficient. În aceasta situaţie, se impune
gǎsirea unor surse alternative de finanţare.
O primǎ variantǎ este reprezentatǎ de finanţǎrile nerambursabile interne şi externe,
precum cele din fondurile de tip structural ale Uniunii Europene pre şi post aderare.
Programele de pre-aderare, bazate pe negocieri anuale finalizate prin memorandumuri
financiare încheiate prin Comisia Europeanǎ şi Guvernul României, au vizat diverse domenii :
dezvoltarea resurselor umane, a spaţiului rural, turismului şi iniţiativelor locale( Programul
PHARE); îmbunǎtǎţirea infrastructurii de transport şi protecţia mediului (Programul ISPA);
consolidarea cadrului necesar dezvoltǎrii durabile a sectorului agricol şi zonelor rurale
(Programul SAPARD). Fondurile europene de post-aderare vor viza : dezvoltarea economică
durabilă la nivel regional şi local prin mobilizarea capacităţilor locale şi diversificarea
structurilor economice în domenii precum cercetare şi dezvoltare tehnologică, inovare şi
antreprenoriat, societatea informaţională, IMM-uri, protecţia mediului, turism, energie
(Fondul European de Dezvoltare Regională-FEDR); sporirea adaptabilităţii forţei de muncă şi
a întreprinderilor, creşterea accesului pe piaţa forţei de muncă, prevenirea şomajului,
prelungirea vieţii active şi creşterea gradului de participare pe piaţa muncii a femeilor şi
imigranţilor, sprijinirea incluziunii sociale a persoanelor dezavantajate şi combaterea
discriminării (Fondul Social European-FSE); protecţia mediului şi a reţelelor de transport
transeuropene, proiecte în domeniul dezvoltării durabile precum şi proiecte care vizează
îmbunătăţirea managementului traficului aerian şi rutier, modernizarea transportului urban,
dezvoltarea şi modernizarea transportului multimodal (Fondul de Coeziune); respectiv Fondul
European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR) şi Fondul European pentru Pescuit
(FEP)12.
O altă soluţie viabilǎ o reprezintǎ parteneriatul public-privat, ce presupune cooperarea
administraţiilor publice (inclusiv cele locale) cu sectorul privat în dezvoltarea unor
probleme/atribuţii ale administraţiilor publice. Mobilizând resurse disponibile ale sectorului
privat alături de cele ale sectorului public, apare avantajul posibilitǎţii de realizare a unor
proiecte de anvergurǎ iniţiate de administraţia publicǎ, dar la care nu participǎ doar
12
http://www.mfinante.ro/static/10/Mfp/pnd/noutati1.htm, document Fondurile post-aderare europeanǎ [accesat
la 11.02.2008];

15
administraţia publicǎ. Deşi fǎrǎ o bogatǎ tradiţie, parteneriatul public-privat ca alternativǎ de
realizare a proiectelor publice este utilizat şi în România, cu precǎdere în turism (programe de
dezvoltare a Litoralului Mǎrii Negre şi a Deltei Dunǎrii) sau în crearea de parcuri industriale,
dar şi în alte situaţii precum construirea de centre comerciale sau de agrement.
În condiţiile imposibilitǎţii aplicǎrii soluţiilor anterioare, demararea sau continuarea
unor investiţii devine posibilǎ prin apelul la resurse de împrumut, puse la dispoziţia
autoritaţilor locale de către diverşi creditori în condiţiile rambursabilitǎţii la un anumit termen
şi cu obţinerea unei remuneraţii sub formǎ de dobândǎ. Astfel, potrivit legislaţiei care
reglementeazǎ în prezent problematica finanţelor publice locale din România (Legea
Finanţelor Publice Locale nr. 273/200613), în vederea realizǎrii de investiţii publice de interes
local, Consiliilor locale, judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucuresti, după caz,
le este permis sǎ aprobe contractarea de împrumuturi interne sau externe, pe termen scurt,
mediu sau lung dar şi garantarea acestora pentru agenţii economici şi serviciile publice din
subordine14.
Angajarea de împrumturi interne se poate realiza şi fǎrǎ garanţia statului, cu condiţia
informǎrii prealabile a Ministerului Finanţelor Publice. Împrumuturile externe pot fi însǎ
contractate direct sau garantate de cǎtre autoritǎţile administraţiei publice locale numai cu
avizul comisiei de autorizare a acestor împrumuturi, constituitǎ din reprezentanţi ai
autoritǎţilor administraţiei publice, ai Guvernului şi ai Bǎncii Naţionale a României şi
aprobatǎ de Guvern. Autoritǎţile administraţiei publice locale pot beneficia şi de împrumuturi
externe garantate de stat sau contractate de acesta şi subcontractate ulterior.

1.2.2. Împrumutul de stat ca formă principală a creditului public

Creditul public are menirea de a complini resursele publice ale unei autorităţi date.
Formele cele mai cunoscute de manifestare a creditului public sunt:
1. împrumutul de stat
2. atragerea disponibilităţilor băneşti prin Casele de Economii şi
alte instituţii financiar – bancare similare lor15.
Prima formă, împrumutul de stat presupune relaţii contractuale directe între
autoritate publică centrală în ipostaza de debitor şi fiecare persoană fizică sau juridică în

13
articol actualizat prin prevederile Legii Finanţelor Publice Locale nr. 273/2006 ;
14
Filip Gheorghe (coordonator), Politici financiar-monetare şi implicaţiile lor asupra dezvoltǎrii societǎţi articol
de Bilan Irina, Îndatorarea administraţiei locale-alternativǎ modernǎ de finanţare a proiectelor de dezvoltare ,
Editura Performantica, Iaşi, 2006, p. 162;
15
Filip Gheorhe, Finanţe publice, suport de curs, p. 121;

16
postura de creditor, vizând condiţiile de subscriere la împrumut şi suma împrumutată.
Distingem următoarele forme ale împrumuturilor de stat : împrumuturi interne sau externe
contractate/garantate de către autorităţi ale administraţiei publice centrale.
Cea de-a doua formă, se distinge prin stabilirea relaţiilor de credit, în prim plan, între
autorităţile publice locale şi Casa de Economii care, la rândul său , intră în relaţii cu posesorii
disponibilităţilor băneşti, persoane fizice şi juridice, de la care le mobiliează, urmând a ceda
autorităţilor o parte (sau integral) din soldul operaţiunilor. În aceste condiţii, Casele de
Economii şi instituţiile similare lor apar ca intermediari financiari, mijlocind redistribuirea
anumitor resurse băneşti disponibile în economie, care aparţin altor persoane fizice sau
juridice şi din care o bună parte ajunge la dispoziţia autorităţilor publice locale şi se foloseşte
pentru finanţarea de cheltuieli publice.
Împrumutul de stat apare în legătură cu execuţia bugetului care, pe perioade
subanuale (zile sau luni) sau pe total an, poate suferi de insuficienţa veniturilor în raport cu
cheltuielile prevăzute a se efectua. De aici necesitatea unui împrumut, fie din nevoia de
trezorerie (acoperirea unor cheltuieli pe termen scurt), fie din nevoia de echilibrare a
bugetului (acoperirea deficitului anual)16. Sursa împrumuturilor de stat o reprezintă
disponibilităţile băneşti ale populaţiei şi ale altor agenţi economici. Contractarea se poate face
fie direct de către autorităţile publice locale, fie prin intermediul unor instituţii financiare care
gestionează plasarea împrumutului (bănci, case de economii, case de asigurări sociale, case de
pensii, societăţi de asigurări şi reasigurari etc. – care colectează o parte din disponibilităţile
băneşti de pe piaţă şi le pun la dispoziţia autorităţilor pe o perioada de timp determinată şi în
condiţii expres precizate).
Principalele condiţii pentru acordarea creditului sunt: garanţia, rata dobânzii şi
termenul de rambursare, precum şi alte eventuale avantaje.
Împrumuturile de stat pot fi contractate dar şi garantate de autorităţile administraţiei
publice locale. Împrumuturile contractate de unităţile administrativ-teritoriale, precum şi cele
contractate de operatorii economici şi serviciile publice din subordine pot fi garantate de către
acestea prin veniturile proprii. Garanţia prin venituri devine valabilă şi se aplică din momentul
acordării garanţiei. Veniturile care se constituie în garanţie şi care sunt încasate la bugetul
local sunt supuse condiţiilor din acordul de garantare, care se aplică cu prioritate faţă de orice
revendicări ale altor terţi către autoritatea administraţiei publice locale.17
Totalul datoriilor anuale reprezentând ratele scadente la împrumuturile
contractate şi/sau garantate, dobânzile şi comisioanele aferente ale unităţilor
16
Văcărel Iulian, Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2007, pag. 445;
17
Voinea Gheorghe, Finanţe locale, suport de curs, p. 73;

17
administrativ teritoriale inclusiv ale împrumutului care urmează să fie contractat să nu
depăşească 30% din suma veniturilor bugetului local. În vederea calculării acestei limite
pentru împrumuturile contractate şi/sau garantate cu o rată variabilă a dobânzii se ţine seama
de valoarea datoriei la rata dobânzii valabile la data întocmirii documentaţiei. În scopul
calculării acestei limite, împrumuturile acordate în valută ţin seama de cursul de schimb
comunicat de Banca Naţională a României la data efectuării calculului.
Împrumuturile contractate pot fi18 :
INTERNE
 anagajte în nume propriu, de către Consiliile locale, judeţene şi Consiliului
general al Municipiului Bucureşti sau prin intermediul unor agenţii sau al
altor instituţii specializate.
Sunt destinate:
 finanţării investiţiilor publice de interes local;
 refinanţării datoriei publice locale;
 acoperirii golurilor temporare de casă ca urmare a decalajului dintre
veniturile şi cheltuielile bugetelor locale.
 garantate de către Consiliile locale, judeţene şi Consiliul general al Municipiului
Bucureşti sunt contractate de unităţile administrativ-teritoriale, precum şi de
instituţiile şi serviciile publice de interes local de la instituţii financiare interne
Sunt destinate:
 refinanţării datoriei publice locale;
 finanţării investiţiilor publice de interes local.

EXTERNE
 angajate în nume propriu sunt contractate, cu aprobarea comisiei de autorizare,
direct de către Consiliile locale, judeţene şi Consiliului general al
Municipiului Bucureşti sau prin intermediul unor agenţii sau al altor instituţii
financiare internaţionale şi/sau de pe piaţa financiară internaţională.
Sunt destinate:
 finanţării investiţiilor publice de interes local;
 refinanţării datoriei publice locale.

18
www.ipp.ro studiu privind „Bugetele locale. Suplimentarea veniturilor proprii” [accesat la data de
11.03.2008];

18
 garantate de către Consilii locale, judeţene şi Consiliul general al Municipiului
Bucureşti, numai cu aprobarea comisiei de autorizare a acestor împrumuturi,
sunt contractate de unităţile administrativ-teritoriale, precum şi de instituţiile
şi serviciile publice de interes local de la instituţii financiare internaţionale.
Sunt destinate:
 finanţării investiţiilor publice de interes local.
Împrumuturile garantate de autorităţile administraţiei publice locale sunt
contractate de societăţi comerciale, regii autonome, companii/societăţi naţionale, unităţi
administrativ-teritoriale şi instituţii publice de interes local, în scopul finanţării unor proiecte
de investiţii, pe baza scrisorilor de garanţie emise de Ministerul Finanţelor Publice, în numele
şi în contul statului, sau de către autorităţi ale administraţiei publice locale. Scrisorile de
garanţie reprezintă documentul ce exprimă angajamentul asumat, în contul şi în numele
statului, de către Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice sau de către autorităţile
administraţiei publice locale, în calitate de garanţi, faţă de instituţiile creditoare de a plăti la
scadenţă obligaţiile neonorate ale garantului
Instrumentele de contractare a datoriei publice de către colectivităţile locale sunt:
titlurile de valoare, împrumuturile de la bănci comerciale, credit furnizor, leasing
financiar, garanţie locală. Emisiunea şi lansarea titlurilor de valoare se pot face direct de
către autorităţile administraţiei publice locale sau prin intermediul unor agenţii ori al altor
instituţii specializate.
Astfel, ca urmare a preluării unui credit, autorităţile locale emit înscrisuri cu statut de
titluri financiare: poliţe/bonuri de tezaur, certificate/bonuri de impozite şi certificate de
trezorerie în cazul creditelor din nevoi de trezorerie sau obligaţiuni municipale , titluri de
rentă sau titluri de rentă perpetuă în cazul creditelor de echilibrare a bugetului; primele trei
sunt înscrisuri privind creditul pe termen scurt şi atestă, de regulă, un credit pe piaţa internă;
ultimele sunt înscrisuri privind credite pe termen lung şi atestă un credit ce poate fi preluat fie
pe piaţa internă, fie pe piaţa externă.

1.2.3. Obligaţiunile municipale ca modalitate mai avantajoasǎ de finanţare a deficitului


bugetar

Majoritatea împrumuturilor sunt structurate prin emisiuni de valori mobiliare


(obligaţiuni), prefinanţate, după caz, prin linie de credit bancar de tip Bridge Loan. Linia
de credit bancar este menită să asigure fondurile necesare realizării obiectivelor de

19
investiţii pe măsură ce autoritatea are nevoie de ele, dobânda plătindu-se astfel numai la
sumele efectiv utilizate. Accesarea înainte de emisiunea de obligaţiuni a unei linii de
finanţare de tip Bridge Loan reduce semnificativ costurile în privinţa capitalului împrumutat
şi, în situaţiile în care această linie are şi caracteristică „revolving“, asigură continuitatea şi
ciclicitatea realizării obiectivelor de investiţii prin costuri minime. Linia de credit „Bridge
Loan revolving“ este utilizată în special pentru împrumuturile în sume mari, derulate pe
perioade lungi de timp, iar plafonul este stabilit în funcţie de necesităţi, între 30% şi 50% din
valoarea totală a împrumutului. De regulă, linia de credit cu această caracteristică revolving
se rambursează din emisiunea de obligaţiuni emisă în mai multe serii. Astfel, înainte de a se
ajunge la plafonul maxim al creditului, începe procedura de emitere de obligaţiuni destinate
rambursării şi regenerarii liniei de credit. După finalizarea cu succes a acestei prime serii de
obligaţiuni, emitentul (autoritatea publică locală) poate utiliza din nou linia de credit până la
atingerea maximă a plafonului, ulterior urmând o nouă emisiune de obligaţiuni.
Piaţa de capital are, pe lângă rolul de a mobiliza capitalurile persoanelor fizice sau
juridice, care economisesc şi care urmăresc plasarea profitabilă a acestor capitaluri, şi o
funcţie mai puţin exploatată: aceea de finanţare. Deşi soluţia tradiţională a creditului public
rămâne o metodă încǎ folositǎ, administraţiile locale recurg din ce în ce mai des la emisiunile
de obligaţiuni municipale ca surse alternative de finanţare pentru susţinerea proiectelor de
investiţii19. Împrumuturile obligatare sunt mai avantajoase atât din punct de vedere al
costurilor cât şi a perioadei de rambursare comparativ cu împrumuturile bancare. De
asemenea, administraţiile publice locale pot monitoriza mai bine sursele obţinute (raportări
periodice privind plata dobânzilor şi a principalului, a utilizării fondurilor obţinute) ceea ce
sporeşte încrederea învestitorilor în asftel de instrumente. Obligaţiunile municipale au, în
general, cel mai mare randament care poate fi obţinut de pe urma instrumentelor cu venit fix,
accesibile publicului larg.
Avantajele obligaţiunilor municipale :
 Pentru emitent costurile sunt mai mici decât costurile angajării unui credit bancar;
 Sunt mai profitabile decât obligaţiunile de stat sau depozitele bancare;
 Obligaţiunile garantate au prioritate la plată faţă de orice revendicări ale terţilor
indiferent dacă aceste persoane cunosc ori nu acordul de garantare;
 Comisionul de tranzacţionare perceput pe pieţele reglementate este redus;
 Maturitatea lor a ajuns la 20 şi chiar 30 de ani, eliminându-se astfel riscul de
reinvestire (se cunoaşte exact randamentul pentru o perioadă lungă);
19
http://www.wall-street.ro/articol/Finante-Banci- articol Obligatiunile municipale [accesat la data de
18.04.2008];

20
Activitatea autorităţii administrativ teritoriale este supusă verificării Curţii de Conturi
în anumite situaţii:
- dacă autoritatea administraţiei publice locale nu îşi rambursează toate
obligaţiile de plată pe termen scurt până la sfârşitul anului bugetar în care au fost
angajate împrumuturile;
- dacă, la un anumit moment, pe durata anului bugetar, datoriile pe termen
scurt ale autorităţii administraţiei publice locale depăşesc 5% din totalul
veniturilor estimate a fi încasate pe durata anului bugetar în care se face
împrumutul
Condiţii de emitere :
 totalul datoriilor anuale reprezentând ratele scadente la împrumuturile contractate
şi/sau garantate, dobânzile şi comisioanele aferente acestora, inclusiv ale
împrumutului care urmează să fie contractat şi/sau garantat în anul respectiv să nu
depăşească limita de 30% din totalul veniturilor proprii ale unităţii administrativ
teritoriale emitente;
 hotărârea autorităţii publice locale privind emisiunea de obligaţiuni ;
 informarea prealabilă a Ministerului Finanţelor Publice ;
 prospectul de ofertă publică de obligaţiuni trebuie să aibă conţinutul minim
prevăzut de regulamentul nr. 5/2003.
În cazul obligaţiunilor municipale, plata pricipalului şi a dobânzilor este garantată de
administraţiile publice locale, prin întreaga lor putere fiscală şi de impozitare(mai exact: cu
veniturile viitoare din impozitele locale încasate). Spre deosebire de titlurile de stat şi de
deţinerile de lei la băncile comerciale, obligaţiunile municipale nu sunt garantate de statul
român. Acest fapt ar putea creşte riscurile de neplată a emisiunilor municipale, însă emitentul
se angajează se plătească toate obligaţiile ce-i revin conform prospectului de emisiune din
veniturile proprii, exceptând finanţările de la bugetul de stat. Majoritatea emisiunilor de
obligaţiuni sunt garantate conform unui Acord de Garantare, încheiat între emitent şi
împrumutători şi sunt înregistrate în Arhiva Electronică a Garanţiilor Reale Mobiliare.
Acordul de Garantare se aplică cu prioritate faţă de orice alte revendicari ale unor ulteriori
terţi cǎtre administraţia localǎ emitentǎ. Din aceste motive obligaţiunile municipale sunt
considerate instrumente de investire cu risc scăzut faţă de alte instrumente de investiţie pe
piaţa de capital. Riscul de rată a dobânzii este determinat de volatilitatea ratelor de dobandă şi
de randament pe piaţa financiară a României. Faptul cǎ evoluţia dobânzilor este greu de

21
previzionat este demonstrat de singura emisiune de obligaţiuni cu dobândă fixă emisă până
acum pe piaţă românească.
În cazul în care acest lucru s-ar întampla, procedura constă, în linii mari, în scoaterea
la vânzare, prin licitaţie, a proprietaţilor municipalităţii respective, astfel încât să acopere
prejudiciul creat deţinătorilor de obligaţiuni.

22
CAP 2. ANALIZA ÎNDATORÃRII LOCALE ÎN ROMÂNIA ŞI ALTE
ŢÃRI

2.1. Premise ale recurgerii la îndatorare localǎ

Echilibrul monetar este o noţiune pe care specialiştii în domeniu o considerǎ o


garanţie a gestiunii corecte a principalelor resurse publice ale naţiunii. Istoria a demonstrat
însǎ cǎ, în urma marilor crize economice (1929-1933 sau Al Doilea Razboi Mondial),
majoritatea ţǎrilor cu economie de piaţǎ au început sǎ-şi construiascǎ bugetele cu deficit, apoi,
pentru a trece mai uşor examenul parlamentar în demersul pentru aprobarea bugetelor,
guvernele camufleazǎ cuantumul real al deficitului prin practici de genul debugetizǎrii sau al
artificiilor contabile, prin conturile speciale de Trezorerie publicǎ20.
La nivel centralizat, dupǎ revoluţie, şi ţara noastrǎ a adoptat aceasta practicǎ, de a
aproba construcţia bugetelor cu deficit. Cea mai bunǎ metodǎ de a finanţa acest deficit este
chiar apelarea la diferite forme de împrumut la nivel local şi central.

Tabel nr. 1: Nivelul deficitului bugetar al Bugetului General Consolidat în România


(milioane unitǎţi monedǎ naţionalǎ)
2008
2004 2005 2006 2007
estimat
-2713.8 -3703.7 -11344.5 -13151 -10870.9
Administraţia centralǎ
-484.3 -71.7 25.2 -972.4 -1142.4
Administraţiile locale
183 231.3 3673.1 4130.2 377.7
Administraţiile de securitate socialǎ

Necesarul net (-)/ Capacitatea neta (+) -3015.1 -3544.1 -7646.2 -9993.2 -11635.6
Sursǎ: Institutul Naţional de Statisticǎ www.insse.ro [accesat la 12.05.2008]

Din tabelul nr. 1 rezultǎ cǎ România are un deficit care a crescut de 3 ori în 2007 faţǎ
de nivelul anului 2004, iar estimǎrile pentru 2008 sunt sunt in creştere, nivelul lor ajungând la
385% faţǎ de 2004. La nivel Uniunii Europene, în 2007, România s-a situat pe locul 6 cu un
deficit bugetar raportat la PIB de 2,5% , dupǎ urmǎtoarele ţǎri: Ungaria 5,5%, Marea Britanie
- 2,9%, Grecia - 2,8%, Franţa - 2,7% şi Portugalia - 2,6%. De menţionat
La nivel local situaţia se prezintǎ în felul urmǎtor:
20
Pavel Belean, Gabriela Anghelache, Risti Lucia, Gânguţǎ Alina, Finanţele publice ale României, ediţia a 3-a,
Editura Economicǎ, Bucureşti, 2007,p. 132;

23
Tabelul nr. 2: Execuţia bugetelor locale pe regiuni ale ţǎrii
la nivelul anilor 2005-2006
(milioane unitǎţi monedǎ naţionalǎ)
Regiune de Venit total Cheltuieli total Excedent(+)/deficit(-)
dezvoltare 2005 2006 2005 2006 2005 2006
Nord – Est 2839,8 4023,5 2778,2 3745,6 61,6 277,9
Sud – Est 2504,1 3422,6 2408,4 3071,3 95,7 351,3
Sud – Muntenia 2430,1 3568,0 2386,1 3330,6 44,0 237,4
Sud - Vest Oltenia 1715,6 2490,3 1679,4 2316,5 36,2 173,8
Vest 1891,1 2616,6 1831,2 2429,6 59,9 187,0
Nord – Vest 2374,6 3617,3 2284,3 3232,1 90,3 385,2
Centru 2237,1 3253,3 2176,6 2998,7 60,5 254,6
Bucureşti – Ilfov 3488,5 4717,0 3232,8 4268,4 255,7 448,6
Sursǎ: Institutul National de Statistica www.insse.ro [acesat la data de 20.05.2008]

Tabelul nr.2 ilustreazǎ faptul cǎ, la nivel de regiuni, toate comunitǎţile locale au
obţinut excedent bugetar atât în anul 2005 cât şi în 2006. Se mai observǎ cǎ veniturile
bugetelor locale (calculate pe regiuni) au crescut semnificativ în 2006 faţa de 2005, între 30%
şi 35% în funcţie de regiune. Însǎ aceastǎ suficienţǎ materialǎ nu ilustreazǎ pe deplin
necesarul de investiţie în cadrul fiecarei comunitǎţi în parte. Recuperarea decalajului politic,
economic, social, chiar şi cultural pe care România îl are faţă de vechile ţǎri membre ale
Uniunii Europene, nu se poate face decât prin implementarea unor măsuri care au la bază
planuri coerente ce vizează o bună cunoaştere a realităţilor regionale. Este cu atat mai grav cu
cât, în 2006 administraţiile locale deşi au avut parte de venituri superioare, cheltuielile nu s-au
ridicat la nivelul acestora, înregistrandu-se excedente mult crescute faţǎ de 2005. Aceşti bani
puteau folosi la dezvoltarea comunitǎţilor.
Dintre toate, regiunile de Nord-Est şi cea de Sud (zona Craiovei), sunt cele mai puţin
dezvoltate din România. Ele deţin un potenţial ridicat de creştere economicǎ, dar nu se pot
lǎuda, deocamdatǎ, cu rezultate deosebite. Sudul mizeazǎ pe turism şi pe un interes în creştere
al investitorilor. În zona de nord-est, cu toate cǎ e celebrǎ pentru recordul de sǎrǎcie la nivelul
Uniunii Europene, încep sǎ se vadǎ semne bune, mai ales sub forma parcurilor industriale şi a
centrelor de afaceri, realizate cu fonduri PHARE (la Bacǎu şi Iaşi). Investiţiile sunt încǎ
puţine, infrastructura şi utilitǎţile nu sunt nici pe departe la nivelul necesar, iar nivelul mediu
de dezvoltare din Uniunea Europeanǎ, se contureazǎ a fi atins în aproximativ 20-30 de ani.
Tocmai pentru a recupera din acest decalaj, autoritǎţile locale sprijinite şi de noi
reglementǎri în domeniu (Legea 273/2006 privind finanţele publice locale şi Legea nr.
500/2002 privind finanţele publice), au la dispoziţie diferite instrumente de creditare.

24
Competenţa de a aproba contractarea de împrumuturi interne sau externe de către
unităţile administrativ-teritoriale precum şi garantarea împrumuturilor contractate de
agenţii economici şi serviciile publice din subordinea acestora le revine consiliilor locale
şi judeţene.
Împrumuturile pe termen scurt, mediu şi lung pot fi utilizate pentru realizarea de
investiţii publice de interes local, precum şi pentru refinanţarea datoriei publice locale.
Instrumentele datoriei publice locale stabilite prin lege sunt titlurile de valoare şi
împrumuturile de la băncile comerciale sau de la alte instituţii de credit.
Refacerea infrastructurii deficitare (punctul la care România are de pierdut foarte mult
în încercarea de a atrage firmele mari din exterior, interesate de o forţǎ de muncǎ calificatǎ,
plǎtitǎ mult sub nivelul Uniunii Europene) atrage dupǎ sine investiţii strǎine. Aceste investiţii
aduc venituri proprii sporite în bugetele autoritǎţilor locale (din impozite şi taxe). Dacǎ
ţinem cont cǎ datoria publică locală reprezintă o obligaţie generală care trebuie rambursată,
conform acordurilor încheiate, din veniturile proprii ale unităţii administrativ-teritoriale atunci
raţionamentul renteazǎ. Practic împrumuturile atrag investiţii care pe urma uşureazǎ costurile
împrumutului iniţial (rata dobânzii, comisionul etc.).
Avem de-a face de fapt cu o formǎ a levierului financiar: banii împrumutaţi sunt
utilizaţi pentru a mǎri rentabilitatea generatǎ de cǎtre activitatea comunitǎţii locale. O valoare
mare a acestui raport indicǎ o politicǎ de finanţare foarte agresivǎ, ceea ce înseamnǎ câştiguri
foarte volatile. O valoare micǎ a acestui raport indicǎ o politicǎ de finanţare conservatoare şi
un risc scǎzut, existând posibilitǎţi reduse de a se obţine pierderi mari sau câştiguri mari.
Mai rǎmâne de menţionat cǎ legislaţia a fost multǎ vreme un impediment în
dezvoltarea localǎ din România: Legea 273/2006 ce a înlocuit Ordonanţa de Urgenţǎ nr.
45/2003 privind finaţele publice locale, a adus la bugetele locale, cote defalcate din impozitul
pe venit provenite de la bugetul de stat, mult mai mari. De asemenea, gradul de îndatorare
localǎ raportat la veniturile proprii ale unitǎţilor administrative, a crescut de la 20% la 30%
permiţându-se astfel contractarea de împrumuturi mai importante (excluzandu-se din limitǎ
fondurile externe nerambursabile de pre sau postaderare de la UE utilizate în prefinanţǎri
şi/sau cofinanţǎri de proiecte). De remarcat cǎ aderarea la Uniunea Europeanǎ a fost cea care
a impus alinierea legislaţiei la nişte standarde îndreptate spre dezvoltare localǎ (aproximativ
dupǎ anul 2000, odatǎ cu începerea negocierilor de aderare la UE, au început sǎ aparǎ
iniţiativele legislative mai permisive din acest punct de vedere).

25
2.2. Analiza comparativǎ a utilizǎrii împrumuturilor publice pentru
finanţarea activitǎţilor locale în România şi alte ţǎri

2.2.1. Elemente tehnice ale împrumuturilor publice

La împrumuturi, statul apeleaza fie din necesităţi de trezorerie, fie din necesităţi de
echilibru bugetar. În primul caz, deşi pe întregul an, bugetul de stat se prezintă echilibrat,
este posibil ca pe parcursul acestuia, şi cu deosebire în primele luni ale anului, să nu existe o
concordanţă perfectă între termenele la care se încasează veniturile şi cele la care se
efectuează cheltuielile. Prin urmare, pe timpul execuţiei bugetare, pot să apară fie goluri de
casă (când plăţile devansează încasările), fie un plus de resurse faţă de ritmul normal al
plăţilor.
Definirea şi individualizarea împrumuturilor publice se realizează cu ajutorul unor
elemente tehnice, care sunt stabilite în actele normative pe baza cărora sunt lansate şi se
angajează.
Pe baza acestor elemente tehnice, subscriitorii potenţiali fac judecăţi de valoare cu
privire la condiţiile plasării disponibilităţilor băneşti proprii în înscrisuri ale împrumutului
public.
În continuare, vom efectua o prezentare succintă a elementelor tehnice specifice
împrumuturilor21.
1. Denumirea împrumutului constituie acel element tehnic prin care se precizează destinaţia
dată de către emitent resurselor obţinute pe baza sa, precum şi anul contractării împrumutului.
Dacǎ se doreşte atragerea atenţiei opiniei publice asupra caracterului excepţional al
împrumutului sau asupra obiectivului urmărit prin acel împrumut, apreciat de interes naţional,
se precizează acest lucru prin însăşi denumirea lui.
2. Împrumutatul (care apare şi sub denumirea de subscris, debitor sau emitent) este
autoritatea publică solicitantă a creditului. În cazul împrumutului de stat, acesta devine
debitor şi emitent, deoarece emite înscrisuri cu denumiri specifice (obligaţiuni, bonuri de
tezaur, rente de stat ş.a.) care atesta:
 subscrierea la împrumut;
 valoarea efectului public;
 anuitatea;
 dobânda şi/sau câştigul;
21
Văcărel Iulian, Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2006, p. 493;

26
 scadenţa.
3. Împrumutătorii (denumiţi şi subscriitori, creditori sau depunători) sunt persoanele fizice
şi/sau juridice care consimt sǎ crediteze statul (sau orice autoritate publicǎ), primind, în
schimbul sumelor subscrise, obligaţiuni, poliţe sau alte titluri de stat).
4. Titlurile de credit public sunt documente scrise având o formǎ şi un conţinut stabilite prin
actul normativ de lansare a împrumutului, în care se precizează sumele subscrise şi drepturile
creditorilor. Aceste înscrisuri sunt denumite diferit (efecte publice, obligaţiuni, titluri publice
sau hârtii de valoare), în funcţie de termenul de rambursare al împrumutului şi de
caracteristicile lor juridice.
În funcţie de termenul de rambursare, în cazul împrumuturilor pe termen scurt (de
până la 1 an) se emit:
 bonuri de tezaur – sunt înscrisuri care se adresează unei categorii speciale de
subscriitori, deoarece nu se supun regulilor dreptului cambial şi nu pot fi
transmise la cursuri variabile, prin cesiunea de creanţe; ele pot fi însă,
lombardate la bănci şi pot fi vândute la licitaţii, la cursuri variabile;
 certificate de datorie – sunt înscrisuri care au caracteristicile bonurilor de
tezaur, dar se vând numai la valoarea lor nominală, având, deci, cursuri fixe;
 certificatele sau bonurile de impozite – sunt înscrisuri nepurtătoare de dobândǎ
pe care statul le înmânează creditorilor săi pentru plata unor furnituri sau
pentru onorarea altor angajamente; deţinătorii acestor înscrisuri le pot utiliza
pentru achitarea impozitelor datorate statului şi nu pot fi transmise decât
statului;
 poliţele de tezaur – spre deosebire de înscrisurile prezentate anterior, acestea
se aflǎ sub incidenţa dreptului cambial, care reglementează condiţiile în care
pot fi scontate la bănci, executate silit etc.; de asemenea, acestea pot fi scontate
la bănci sau pot fi negociate la bursele de valori;
 obligaţiunile aferente creditului public – sunt titluri de credit emise de către
stat pentru împrumuturile angajate pe termen mediu sau lung şi asigură
posesorilor acestora un venit fix, de dobânzi anuale; sunt cazuri când sunt
atribuite doar câştiguri sau atât câştiguri cât şi dobânzi;
 titlurile de rentă – sunt specifice împrumuturilor fără termen, iar posesorii
acestor înscrisuri au dreptul să primească de la stat anumite sume de bani,
precizate anticipat, care se plătesc periodic, pe toata durata vieţii acestora.
În funcţie de caracteristicile lor juridice, titlurile de credit public pot fi:

27
 nominale (se emit când împrumutul public se adresează unui număr redus de
subscriitori, iar plata veniturilor aferente şi rambursarea sumelor scadente se
efectuează doar către titulari sau reprezentanţi ai acestora);
 la purtător (se emit când împrumutul public se adresează unui număr mare de
subscriitori, iar plata veniturilor aferente şi rambursarea sumelor scadente se
efectuează oricărui deţinător al acestor înscrisuri şi în orice localitate unde
funcţionează ghişeele sale de specialitate).
De asemenea, trebuie reţinut faptul că, sumele exigibile, de la autorităţile publice
emitente ale împrumuturilor pe termene scurte formează datoria publică flotantă, iar cele
exigibile pe termene medii şi lungi (inclusiv cele fără termen) reprezintă datoria publică
consolidată.
5. Cuantumul (mărimea) împrumutului public apare atât sub forma cuantumului aprobat de
organul legislativ sau executiv, cât şi sub forma cuantumului realizat după încheierea
operaţiunilor de plasare.
Cuantumul aprobat se prezintă în următoarele forme:
 cuantum limitat, ca valoare nominală a unei sume ce urmează a fi împrumutată
şi în ce priveşte perioada de timp în care se pot efectua subscrierile;
 cuantum nelimitat, când statele solicită împrumuturi deschise (ca sumǎ şi/sau
ca duratǎ a subscrierii).
Cuantumul realizat este în funcţie de condiţiile stabilite de autorităţile emitente cu
privire la dobânzi, câştiguri şi anuitate şi evidenţiază încrederea/neîncrederea potenţialilor
creditori (subscriitori) în autorităţile emitente.
Cuantumul împrumutului public se determină cu relaţia:
Cip = VT · Nr.Te(pl)
unde: Cip – cuantumul împrumutului public
VT – valoarea unui titlu
Nr.Te(pl) – numărul titlurilor emise sau plasate efectiv
6. Cursul de emisiune al împrumutului public (Cei) reprezintă preţul, stabilit de emitent,
pentru 100 de unităţi monetare din valoarea nominală a acestuia. Totuşi, acest curs se
stabileşte de emitent şi în funcţie de raportul dintre cererea şi oferta de capital de împrumut,
de nivelul dobânzii şi al altor avantaje promise de acesta potenţialilor emitenţi. În acest
context, în practică se utilizează:
 curs „al pari", când Cei = 100 u.m.;
 curs „sub pari", când Cei < 100 u.m.;

28
 curs „supra pari", când Cei > 100 u.m.
De regulă, datorită concurenţei care se manifestă pe piaţa capitalului şi a inexistenţei
unor soluţii alternative, cursul de emisiune al împrumuturilor publice este „sub pari",
subscriitorii beneficiind de o prima de emisiune, dată de diferenţa dintre valoarea nominală a
titlului şi suma plătită la subscriere.
Când statul emitent are o reputaţie bună pe piaţa capitalului, cursul de emisiune al
titlurilor de stat este „al pari" şi în mod excepţional „supra pari".
7. Valoarea titlului creditului public, chiar dacă este o noţiune care se foloseşte în mod
convenţional (deoarece înscrisurile care certifică împrumuturile publice nu au o valoare
proprie), apare sub următoarele forme:
 ca valoare nominală, reprezintă suma înscrisă pe titlul de credit public şi exprimă
mărimea creanţei pe care deţinătorul acestuia o are de încasat de la stat sau, invers, datoria
pe care statul o are de plătit deţinătorului titlului respectiv;
 ca valoare reală, reprezintă suma efectivă cu care se vinde sau se cumpără un titlu de
credit public şi se manifestă nu doar cu ocazia emiterii şi angajării creditului respectiv, ci
şi în cursul perioadei de valabilitate a împrumutului angajat, în funcţie de cursul la care se
optează pentru înscrisurile publice negociabile.
8. Veniturile şi alte avantaje ce revin subscriitorilor la împrumuturile publice sunt plăţi
efective pe care statul le efectuează către creditorii săi, ca „preţ” al dreptului de folosinţă
temporară a sumelor băneşti împrumutate, sub forma de: dobânzi, câştiguri, dobânzi şi
câştiguri, rente, prime de rambursare, precum şi anumite avantaje sau facilităţi, care nu
presupun fluxuri monetare directe :
a) Dobânda reprezintă suma de bani pe care statul o plăteşte creditorilor săi pentru
împrumuturile angajate de la aceştia. Nivelul (mărimea) dobânzii anuale (Da) se
stabileşte pe baza ratei dobânzii (d), care se fixează anticipat, prin prospectul de
emisiune a împrumutului public.Rata dobânzii la împrumuturile publice se fixează
la un nivel apropiat de cel al ratei medii a dobânzii la creditul bancar.
b) Câştigurile sunt veniturile încasate de subscriitorii care sunt deţinători ai titlurilor
de credit public câştigătoare cu ocazia tragerilor periodice la sorţi. Suma totală a
câştigurilor se stabileşte, în acest caz, la nivelul dobânzilor care se atribuie în
varianta titlurilor publice cu dobânda, dar suma se împarte doar posesorilor de
titluri de credit public ieşite câştigătoare. Aceste titluri de credit public se emit de
către stat în scopul creşterii atractivităţii unor împrumuturi şi se adresează acelor
subscriitori cărora li se pare mai tentantă perspectiva obţinerii unui câştig mare, în

29
comparaţie cu realizarea certă a unui venit de câteva procente pe an, sub formă de
dobândǎ. În concluzie, rezultă că în cazul titlurilor de credit cu câştiguri sunt
subscriitori care riscă şi devin mari câştigători, în timp ce pierd dobânda pe care ar
fi încasat-o în cazul titlurilor de credit cu dobândă.
c) În cazul împrumuturilor publice cu dobânda şi câştiguri subscriitorii acceptă o
rată a dobânzii mai scăzută, în condiţiile în care diferenţa de venit astfel rezultată
este compensată sau chiar „remunerată" prin câştigurile atribuite sub forma
primelor de emisiune şi a primelor de rambursare.
d) Rentele sunt sumele de bani pe care statul se obligă să le plătească persoanelor
fizice care subscriu la împrumuturile publice fără un termen expres de rambursare.
Aceste sume de bani, denumite şi rente viagere, se plătesc regulat, în cuantumuri
fixe stabilite anticipat, până la sfârşitul vieţii subscriitorilor, după care, obligaţia
statului se stinge.
e) Primele de asigurare sunt venituri promise subscriitorilor la împrumuturile
publice sau care revin efectiv acestora datorita diferenţei, favorabile lor, dintre
cursul de emisiune şi cursul de rambursare ale obligaţiunilor.
f) Avantajele sau facilităţile nonsubstanţiale (care nu presupun fluxuri monetare
directe) se refera la:
 scutirea de impozite a veniturilor încasate pentru împrumuturile subscrise sau
pentru titlurile de credit public negociabil procurate în tranzacţiile bursiere;
 acceptarea, de către autorităţile fiscale, a unora dintre titlurile de credit public,
la valoarea lor nominală, pentru stingerea unor obligaţii faţă de stat a
subscriitorilor;
 acordarea privilegiului juridic pentru unele înscrisuri ale împrumuturilor
publice de a nu fi expuse executării silite, în cazul declarării stării de faliment
pentru deţinătorii acestora;
 garantarea juridică a unor împrumuturi publice împotriva deprecierii monetare,
prin exprimarea lor într-o valută mai stabilă sau prin indexarea lor s.a.
Pentru finanţarea deficitului bugetar, statul se împrumută pe piaţa internă sau în
străinătate. Pentru împrumuturile contractate pe piaţa internǎ, inclusiv la banca centrală, pe
termen scurt, se emit bonuri de tezaur. Emisiunea bonurilor de tezaur, în unele ţări, este
limitată prin lege, în timp ce în altele este nelimitată.
Bonurile de tezaur sunt titluri de împrumut, purtătoare de dobândă, la fel ca
obligaţiunile şi împreună fac parte din categoria efectelor publice protejate, prin Codul Penal,

30
împotriva falsificării sau contrafacerii. Fiecare bon de tezaur cuprinde denumirea, emitentul,
precizarea sumei de bani stabilită ca unitate valorică a împrumutului, precum şi alte
informaţii privind dobânda, termenul de rambursare, eventual numărul de serie şi alte
condiţionări din ansamblul cărora rezultă că titlul respectiv dovedeşte şi reprezintă o creanţă a
deţinătorului faţă de stat.

2.2.2. Metodologia angajării împrumutului public

I. Plasarea împrumuturilor publice


Împrumuturile publice presupun derularea anumitor operaţiuni. Practica financiară a
împrumuturilor publice include, ca operaţiune iniţială, plasarea acestora, care se realizează pe
baza unor autorizaţii legale şi care se efectuează prin următoarele modalităţi:
 prin subscripţie publică;
 prin intermediul unor consorţii (sindicate) bancare – care se angajează, fie să realizeze
operaţiunile necesare în numele statului, fie să le cumpere în anumite condiţii;
 prin vânzare la bursa de valori.
II. Conversiunea şi consolidarea împrumuturilor publice
Pe piaţa capitalului de împrumut, datorită modificării raportului dintre cerere şi ofertă,
nivelul ratei medii a dobânzii practicate la împrumuturile publice nu rămâne constant vreme
îndelungată. Astfel, în perioadele în care rata medie a dobânzii scade considerabil, statul
fructificǎ situaţia creată pentru a-şi uşura efortul financiar determinat de împrumuturile
contractate, în condiţii mai puţin favorabile. În această perioadă, statul preschimbă
înscrisurile unui împrumut vechi cu înscrisuri ale unui nou împrumut emis cu o dobândă mai
scăzută.
Această operaţiune, denumită conversiune, se derulează, de regulă, în faza de
depresiune şi la începutul fazei de înviorare a ciclului economic, deoarece atunci dobânda
atinge nivelul minim.
În practica împrumuturilor publice sunt utilizate următoarele forme de conversiune:
 conversiune forţată (când posesorii titlurilor de credit public sunt obligaţi să le
preschimbe cu titlurile unui nou împrumut, în decursul unei anumite perioade
de timp, dar cu o rată a dobânzii mai mică, iar la expirarea termenului stabilit,
cele vechi, nepreschimbate, îşi pierd valabilitatea);

31
 conversiune facultativă (oferă posibilitatea deţinătorilor titlurilor de credit
public să-şi preschimbe aceste titluri cu înscrisurile unui nou împrumut sau
să-şi păstreze înscrisurile vechiului împrumut, în funcţie de propriile interese);
 conversiunea sau rambursarea anticipată (când subscriitorii pot opta între a
accepta preschimbarea titlurilor împrumutului vechi în condiţiile stabilite de
stat pentru noul împrumut, şi a refuza preschimbarea, în condiţiile solicitării
rambursării anticipate a împrumutului vechi).
Dintre cele trei forme de conversiune prezentate anterior, cea mai utilizatǎ este
conversiunea anticipată.
Prin conversiune, statul obţine un avantaj financiar, concretizat în reducerea
cheltuielilor cu plata dobânzii şi, implicit, a serviciului datoriei publice, dar înregistrează un
prejudiciu moral, datorat scăderii credibilităţii sale pe piaţa capitalului de împrumut.
III. Amortizarea (rambursarea) împrumuturilor publice
Statul îşi stinge obligaţiile băneşti faţă de creditorii săi, care au subscris la
împrumuturile publice plasate anterior, prin operaţiunea de amortizare (rambursare). Aceasta
operaţiune constă fie în rambursarea efectivă a capitalului împrumutat, fie în
răscumpărarea titlurilor publice scadente, de la posesorii lor.
După regimul său, stabilit prin contractele de împrumut, amortizarea împrumuturilor
publice poate avea caracter obligatoriu sau facultativ, astfel:
 amortizarea obligatorie, se aplică în cazul împrumuturilor publice cu termen, în cazul
cărora statul s-a obligat, în mod expres, ca la anumite termene şi în anumite
modalităţi, să ramburseze sumele împrumutate;
 amortizarea facultativă, este specifică împrumuturilor publice perpetue, în cazul
cărora nu este prevăzută, în mod expres, obligaţia statului de a le rambursa. În cazul
acestor împrumuturi, atunci când condiţiile îi sunt favorabile, statul îşi poate stinge
obligaţiile financiare, integral, faţă de posesorii înscrisurilor.
Procedeul prin care se realizeazǎ vânzarea sau distribuirea titlurilor cǎtre primii
deţinǎtori se numeşte ofertǎ publicǎ de vânzare. Aceasta se poate realiza direct de emitent sau
printr-un intermediar reprezentat de o societate de servicii de investiţii financiare autorizatǎ de
Comisia Naţionalǎ a Valorilor Mobiliare (CNVM).
Etapele realizǎrii ofertei publice de vânzare sunt:
a) Pregǎtirea şi planificarea ofertei (calcule de eficienţǎ, studii de piaţǎ, analiza
financiarǎ etc.).

32
b) Întocmirea prospectului de emisiune şi încheierea contractului de plasament cu
societatea de investiţii financiare intermediarǎ.
c) Înaintarea prospectului de emisiune la CNVM şi obţinerea avizului.
d) Subscrierea.
e) Raportarea rezultatelor ofertei la CNVM.

2.2.3. Analiza angajǎrii şi utilizǎrii împumuturilor publice locale în România şi alte ţǎri

Datoria publică locală reprezintă totalitatea obligaţiilor de plată, interne şi externe,


ale autorităţii administraţiei publice locale, la un moment dat, provenind din împrumuturi
contractate sau garantate de aceasta de pe piaţa internă şi externă de capital (este limitata la
30% din totalul veniturilor proprii formate din impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte
venituri şi cote defalcate din impozitul de venit).
Instrumentele datoriei publice locale sunt:
 titlurile de valoare (obligaţiunile municipale);
 împrumuturile temporare din disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei
Statului;
 garanţiile acordate de autorităţile administraţiei publice locale.
Valoarea totală a datoriei contractate de autoritatea administraţiei publice locale este
înscrisǎ în registrul de evidenţă a datoriei publice locale al respectivei autorităţi şi se
raportează anual prin situaţiile financiare. Acest registru include informaţii care să specifice
suma totală a datoriilor şi alte informaţii stabilite prin norme metodologice privind registrul de
evidenţă a datoriei publice locale, emise de Ministerul Finanţelor Publice.
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 64/2007 privind datoria publică specificǎ cǎ,
începănd cu anul 2008, creditele bugetare destinate rambursǎrii ratelor de capital şi plǎţilor de
dobânzi, comisioanele şi alte costuri aferente împrumuturilor interne şi externe contractate de
ordonatorii de credite, cu sau fǎrǎ garanţia statului, sau contractate de Ministerul Economiei şi
Finanţelor şi subîmprumutate acestora, nu se vor mai include în bugetele ordonatorilor
principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurǎrilor sociale de stat şi bugetul
asigurǎrilor pentru şomaj. Fondurile necesare asigurǎrii serviciului aferent împrumuturilor
interne şi externe vor fi incluse în bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Economiei şi
Finaţelor - Acţiuni Generale.

33
Tabel nr.3: Evoluţia ponderii datoriei publice locale în produsul intern brut în
perioada 2000 – 2007
(milioane unitǎţi monedǎ naţionalǎ)
3.Datoria localǎ 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Contractatǎ direct 3.3 41.4 63.5 196.7 341.0 2,458.2 3,189.0 5,110.9
Garantatǎ de autoritǎţile locale 0.0 0.0 10.1 30.0 63.9 170.6 283.3 316.2
Datoria directǎ, procent în PIB 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.1% 0.9% 0.9% 1.3%
(%)
Datoria garantatǎ, procent în 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.1% 0.1%
PIB (%)
Total procent în PIB (%) 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.2% 0.9% 1.0% 1.3%
Sursǎ: Ministerul Economiei si Finanţelor,Raportul privind datoria publică
Site www.mfinante.ro [accesat la data de 12.05.2008]

Din tabelul nr.3 rezultǎ cǎ, procentual, datoria publicǎ localǎ la nivelul anului 2000
era practic inexistentǎ datoritǎ legislaţiei nepermisive şi evazive. Începând cu anii 2003-2004
când au avut loc de fapt şi primele listari de obligaţiuni municipale la bursǎ, ponderea datoriei
locale în PIB a început sǎ mai crească. Treptat, aceste instrumente finaciare şi-au arǎtat
beneficiile, fiind convenabile atât pentru unitǎţile administrative cât şi pentru investitori, în
momentul de faţǎ fiind 47 de listǎri de obligaţiuni municipale, din care 19 sunt neajunse la
scadenţǎ.
În Uniunea Europeanǎ, la nivelul anului 2006, în ţǎri precum Estonia, Germania şi
Luxemburg, administraţiile locale au jucat un rol foarte important. Datoria publicǎ localǎ a
reprezentat 53,6% din datoria publică totalǎ în cazul Estoniei şi 35,4% în al Luxemburgului.
Cota datoriei publice guvernamentale s-a ridicat doar la 31,3% în Germania. Alte state
membre ce au avut o cotǎ importantă (≥ 10%) a datoriei publice locale: Letonia (15,4%),
Olanda (14,5%), Danemarca (14,4%), Finlanda (11,9%), Suedia (11,2%), Franţa (10,2%) şi
Regatul Unit al Marii Britanii (10,1%).
Datoritǎ nevoilor mari la capitolul infrastructurǎ, avansul gradual al datoriei
administraţiilor locale şi regionale din Europa Centralǎ ş de Est este de aşteptat cǎ va creste pe
termen mediu, comparativ cu Europa de Vest. Din cauza restricţiilor curente impuse asupra
datoriilor şi a evoluţiei sistemelor interguvernamentale, nu existǎ premisele ca vreo ţarǎ din
Europa Centralǎ sau de Est va ajunge la un volum semnificativ al datoriilor în perioada 2007-
200922. Datoria totalǎ a consiliilor locale şi regionale din 11 ţǎri ale Europei Centrale şi de Est
(Bulgaria, Croaţia, Cehia, Ungaria, Letonia, Lituania, Polonia, România, Rusia, Turcia şi

22
www.wall-street.ro, articol Consiliile judeţene şi locale din România se împrumutǎ cu 80 milioane de euro,
studiu efectuat de Standard&Poor's (S&P) [accesat la data de 2.06.2008];

34
Ucraina) era de 23 miliarde euro la finele lui 2006, adicǎ numai 2% din datoria totalǎ a ţǎrilor
europene la acest capitol.Publicitate pe acest site
Emiterea de obligaţiuni în Europa Centralǎ şi de Est s-a situat la aproximativ 40% din
totalul datoriilor consiliilor locale şi regionale.
Faţǎ de ţǎrile din regiunea Europei Centrale şi de Est, românii se împrumutǎ cu mult
mai puţin. În anul 2007, administraţiile locale si regionale din Bulgaria s-au împrumutat cu 87
milioane euro, cele din Polonia cu 377 milioane euro, Cehia - 417 milioane euro, Ucraina -
426 milioane euro, Ungaria - 561 milioane euro, Turcia - 568 milioane euro. Liderul absolut
al regiunii este Rusia, cu 5,56 miliarde euro la acest capitol. România a reuşit contractarea
doar a 8o milioane de euro. În Europa, Germania conduce detaşat la volumul creditelor
contractate în 2007 de consiliile locale şi judeţene. Germanii s-au împrumutat cu 80
miliarde euro, ceea ce reprezintǎ 56% din totalul creditelor administraţiilor locale şi
regionale din Europa, însǎ cifra este în scadere de la 94,9 miliarde euro în 2006 şi 104,2
miliarde euro în 2005.
Creditele totale contractate de consiliile locale şi judetene europene au valorat 143
miliarde euro pentru 2007, cu 25% în scadere faţǎ de 2006. Acest trend a început în 2006 şi
are la bazǎ faptul cǎ administraţiile din Germania şi Italia au emis mai puţine obligaţiuni.
Piaţa împrumuturilor la nivelul consiliilor locale şi regionale este concentratǎ în cinci ţǎri, iar
creditele din Germania reprezinta 56% din total, Italia - 13%, Franţa 12%, Spania - 6%,
Marea Britanie - 2,6%.
Obligaţiunile municipale sunt valori mobiliare emise de autorităţile locale, în special
de oraşele mari şi municipii, prin care sunt atrase fonduri de pe piaţa de capital pentru
finanţarea unor proiecte de investiţii de interes local 23. Apariţia acestui instrument modern de
finanaţare localã a fãcut necesarã crearea unui cadru legislativ care sã reglementeze astfel de
emisiuni.
În prezent următoarele legi reglementeazã aceste emisiuni în România:
 Legea 215/2001 a administraţiei publice locale republicatǎ în Monitorul Oficial nr.
123 din 20 februarie 2007 se referǎ la autonomia localǎ a acestor administraţii
spunând cǎ autonomia localǎ este administrativǎ şi financiarǎ deci dǎ dreptul acesteia
de a atrage resurse financiare proprii.
 Legea 313/2004 a datoriei publice abrogatǎ prin Ordonanţa de Urgenţǎ nr.
64/2007. Aceastǎ ordonanţǎ de urgenţǎ stabileşte cadrul general şi principiile
administrǎrii datoriei publice. Totodatǎ, ea prevede cǎ autoritǎţile administraţiei

23
Sursa: www.kmarket.ro articol Obligaţiuni municipale listate la BVB [accesat la 09.04.2008 ];

35
publice locale pot contracta sau garanta împrumuturi interne şi/sau externe pe termen
scurt, mediu şi lung pentru investiţii publice de interes local precum şi pentru
refinanţarea datoriei publice locale. Aceste împrumuturi, deşi fac parte din datoria
publicǎ a României, reprezintǎ obligaţii ale administraţiei publice locale şi nu ale
Guvernului.
 Legea Pieţei de Capital şi Regulamentul CNVM nr.1/2006 privind oferta publicǎ
de valori mobiliare şi alte instrumente financiare privind emitenţii şi operaţiunile cu
valori mobiliare
 Ordonanţa de Urgenta a Guvernului nr.45/2003 abrogatǎ prin Legea 273/2006
privind finanţele publice locale precizeazǎ că instrumentele datoriei publice locale
sunt:
- titluri de valoare;
- împrumuturi de la societǎţile comerciale bancare sau de la alte instituţii de
credit.
Avantajele emisiunilor de obligaţiuni sunt clare atât pentru investitori cât şi pentru
primării. Atât unii cât şi ceilalţi ocolesc intermedierea financiară a băncilor. Investitorii
primesc dobânzi mai mari decât la depozite, iar primăriile se împumută mai ieftin decât dacǎ
ar apela la un credit bancar.
Deşi ca număr, emisiunile de titluri de credit listate la Bursa de Valori Bucureşti ar fi
trebuit să asigure o minimă lichiditate, în practică numărul tranzacţiilor cu astfel de valori
mobiliare a fost, până în 2007, extrem de redus şi s-a datorat valorii reduse a emisiunilor.
În prezent, la Bursa de Valori Bucureşti sunt listate 19 emisiuni de obligaţiuni în
valoare totală de 186 milioane lei. Din 2001, au fost listate alte 24 alte emisiuni de obligaţiuni,
ajunse la maturitate până în 2007. Primele municipii care au apelat la emisiuni de obligaţiuni
listate la Bursă au fost Mangalia şi Predeal, în anul 2001. Acestea au fost urmate mai apoi şi
de alte municipalitǎţi precum: Zalǎu, Alba Iulia, Cluj-Napoca, Breaza, Bacǎu, Sebeş, Târgu
Mureş sau Slobozia.
Unele dintre ele şi-au dat seama de avantajele obligaţiunilor, ajungând la a doua sau
chiar a treia emisiune. Este cazul oraşelor Alba Iulia, Bacău, Deva şi Timişoara care au fiecare
la tranzacţionare câte cel puţin două emisiuni de obligaţiuni (Timişoara şi Bacǎu au câte 3).
Obligaţiunile municipale emise în lei oferă un randament superior plasamentelor
în depozite bancare în condiţii de risc scăzut. Aceasta pentru că riscul ca o autoritate
publică locală să falimenteze este foarte scăzut. Însă tranzacţionarea acestor instrumente la
bursă este redusă, deoarece majoritatea investiţiilor în obligaţiuni sunt pe termen lung.

36
Creşterea numărului de emitenţi ar putea duce la o lichiditate mai bună şi pe segmentul
obligaţiunilor.
Bondurile municipale cu maturităţi de 15-20 de ani se pot constitui în portofolii
investiţionale atractive pentru fondurile de pensii. Asta pentru că aceste instrumente au un
grad relativ scăzut de risc, randamente atractive şi, cel mai important, au maturităţi
comparabile cu cele ale planurilor de pensii. Altfel spus, sumele reprezentând cotizaţiile
plătite de-a lungul unei perioade de 20-25 ani de către persoanele care aderă la orice
plan de pensie sunt de preferat să fie investite în instrumente sigure care să aibă
maturităţi similare. Astfel, operatorii fondurilor de pensii vor reduce semnificativ riscurile
de reinvestire.
Pînă în anul 2006, nici primăriile, nici statul nu s-au împrumutat pe termene mai lungi
de şapte ani, prin obligaţiuni. Anul 2007 a deschis piaţa internă cu maturităţi de aproape trei
ori mai mari, totodatǎ, apariţia fondurilor private de pensii asigurîndu-le că se vor găsi
creditori şi pe viitor.
Primǎriile şi Ministerul Economiei şi Finaţelor caută să atragă bani pe termen
lung, iar fondurile private de pensii vor avea nevoie să plaseze banii contribuabililor în
instrumente cu maturităţi cît mai mari. Cele două părţi implicate încep deja să susţină
cererea şi oferta pentru titluri emise pe termen lung. Primul semn a fost dat de tendinţa de
prelungire a maturităţilor obligaţiunilor municipale la 15-20 de ani şi a titlurilor de stat
la 7-10 ani.
Odată cu aderarea la UE, municipalităţile au din ce în ce mai mult de muncă.
Reabilitarea infrastructurii va beneficia de cele mai mari fonduri structurale, dar pentru a le
accesa sunt necesari şi bani proprii. Aceştia pot fi obţinuţi prin credite bancare sau obligaţiuni.
În anul 2006, piaţa creditelor accesate de municipalităţi a fost de 1,5 miliarde de euro,
evoluţia fiind crescãtoare şi în 2007. În plus, obligaţiunile municipale au avantajul unor
perioade de derulare foarte lungi şi cu randamente peste media pieţei, atît pentru persoane
fizice, cît şi juridice.
Pentru 2007, Ministerul Finanţelor Publice a propus un plafon de
îndatorare publică externă a României de 4,4 miliarde de euro, cu 100
milioane de euro peste nivelul aprobat pentru 2006. Plafonul de 4,3
miliarde de euro aprobat pentru 2006 a fost acoperit cu credite externe în
proporţie de 58,2%. Plafonul de îndatorare publică internă propus pentru
anul 2007 a fost de 19 miliarde de lei, faţă de 9,6 miliarde de lei, cât a fost
în 2006.

37
Tabel nr. 4: Finanţările rambursabile avizate de Comisia de Autorizare a Împrumuturilor
Locale, în luna martie 2008, care urmează a fi contractate sau garantate de unităţile
administrativ-teritoriale
1.Nr. unitǎţi administrativ-teritoriale care au primit autorizaţie:
Total 31
Judeţe 4
Municipii 8
Oraşe 6
Comune 13
Sectoare 0
Bucureşti
2. Valoare totalǎ finanţǎri rambursabile autorizate:
LEI EUR USD
Interne 78,710,015.16 12,558,526.00 0.00
Externe 90,000,000.00 46,350,000.00 0.00
3.Valoare totala garanţii autorizate:
LEI EUR USD
Interne 10,255,290.00 0.00 0.00
Externe 0.00 0.00 0.00
4. Valoare finanţǎri rambursabile autorizate (echiv. EUR):
Nr. unitǎţi Destinaţie Perioada de Perioada de
administrativ- finanţǎri acordare graţie
teritoriale Finanţatori rambursabile (minim/maxim) (minim/maxim)
Sub BCR SA Investiţii de 3 luni / 20 ani 0 luni / 3 ani
500.000 17 Alpha Bank interes public
CEC SA local
BRD GSG
MKB ROMEXTERRA
Între 2 BCR Investiţii de 20 ani 1 an
500.001- BANCPOSR SA interes public
1.000.000 local
Sursǎ: Dir. Generală de Trezorerie şi Datorie Publică, Ministetul Economiei si Finantelor,
Site www.mfinante.ro [accesat la data de 17.04.2008]

România se confruntǎ, din punctul de vedere al datoriei publice, cu o problemǎ care


poate deveni gravǎ: balanţa dezechilibratǎ dintre împrumuturile în monedǎ localǎ şi cele în
valutǎ. Din tabel reiese cǎ, într-o singurǎ lunǎ, decalajul dintre împrumuturile în lei şi în euro,

38
din valoarea totală a finanţărilor autorizate este de 24%. Riscul la care se expune este cel
valutar. O soluţie ar fi publicarea unui calendar de emisiuni trimestriale (şi nu lunare cum se
întamplǎ în momentul de faţǎ) şi totodatǎ elaborarea unei strategii de îndatorare pe termen
mediu (peste 5 ani, şi nu pe termen scurt cum se întâmplǎ în momentul de faţǎ).
Una dintre premierele pe care le aduce 2008 este prima listare de titluri emise de
o comună. Valoarea estimată a obligaţiunilor emise de comuna Aninoasa (Jud. Dâmboviţa)
se ridică la trei milioane lei. Maturitatea bondurilor va fi de 15 sau 20 de ani, iar împrumutul
va fi refinanţat prin credite puncte (Bridge Loan)24.
Ex-preşedintele BVB, Septimiu Stoica, a declarat: "Semnalele au fost pozitive si mã
aştept ca, in caţiva ani, toate marile oraşe din ţarã sã inceapã sã işi dezvolte investitiile locale
pe baza fondurilor obţinute din emisiunile de obligaţiuni"25.
Printre obligaţiunile anunţate pentru 2008 se afla cele ale municipalitãţilor din Iaşi,
Alba, Focşani, Aninoasa, Târgu Mureş, Nãvodari, Siret, Oraviţa.
În cele ce vor urma mǎ voi axa pe analiza municipalitǎţilor (Timişoara,Târgu
Mureş şi Bacǎu) care au ştiut sǎ profite cel mai bine de avantajele acestor instrumente
financiare şi, de asemenea, voi trata emisiunea de obligaţiuni a Municipiului Iaşi
aşteptatǎ pentru 2008.
Pe data de 02.11.2007 a intrat la tranzacţionare emisiunea de obligaţiuni realizatǎ de
Primǎria Bacǎu (cea de-a treia de acest fel), în valoare de 35 milioane de lei. Este vorba de
350.000 de obligaţiuni, cu o valoare nominalǎ de 100 de lei pe unitate. Obligaţiunile au o
dobândǎ variabilǎ, calculatǎ în funcţie de media ratelor interbancare pentru depozite (ROBID)
şi pentru credite (ROBOR) la şase luni, la care se adaugǎ 0,85%. ROBID, rata medie a
dobânzii la depozite pe piaţa interbancarǎ, este în prezent de 7,61 % /an, în timp ce ROBOR,
rata medie a dobanzii pentru împrumuturile acordate pe piaţa interbancara, este de 8,58%.26
Titlurile au fost emise la 2 noiembrie, iar data scadenţei este 1 noiembrie 2026.
Rambursarea principalului se va realiza în 68 de tranşe trimestriale, odata cu plata dobânzii.
Concluzionând, emisiunea de obligaţiuni a Municipiului Bacǎu a fost soluţia potrivitǎ
pentru rambursarea parţialǎ a unui credit, a cărui utilizare a constat în finanţarea lucrǎrilor de
investiţii de interes local. Instrumentul ales este unul modern, mai avantajos decât creditul

24
Sursa: http://www.financiarul.com , articol Bursa va primi sapte noi emisiuni de obligatiuni municipale, articol
de Anca Vlada [accesat la 27.02.2008];
25
Sursa: www.dailybusiness.ro , articol Cel putin 10 primǎrii vor sǎ ia bani de la Bursǎ anul viitor, [accesat la
data de 23.04.2008];
26
Sursa: www.kmarket.ro Prospectul de oferta publica primara privind Obligaţiunile Municipale emise de
Municipiul Bacǎu [accesat la 17.04. 2008];

39
bancar, principalul sǎu atu fiind termenul de rambursare de 19 ani (68 de rate trimestriale)
care scuteşte de o împovǎrare a bugetului local.
Oferta de obligaţiuni municipale a Primǎriei Bacǎu, a fost urmatǎ de cea a
municipalitãţii Târgu Mureş, în valoare de 20 de milioane de lei. Emisiunea a cuprins
200.000 de titluri, emise în luna august 2007, cu o valoare nominalǎ de 100 lei pe unitate şi
scadenţǎ la 15 august 2027. Dobânda aferentǎ titlurilor va fi plǎtitǎ trimestrial, iar
rambursarea împrumutului se va face prin 75 de tranşe trimestriale. Emisiunea are o dobândǎ
variabilǎ, calculatǎ în funcţie de media ratelor interbancare pentru depozite (BUBID) şi pentru
credite (BUBOR) la trei luni, la care se adaugǎ 0,75%27.
Comparând cu Bacǎul, municipalitatea Târgu Mureş a apelat la un împrumut cu
termenul de rambursare mai mare, chiar daca valoarea totalǎ a emisiunii este aproape la
jumǎtate, poate şi pentru faptul cǎ, în cazul Municipiului Bacǎu, emisiunea de obligaţiuni
acoperǎ doar parţial un credit pentru infrastructurǎ, iar în cazul Târgului Mureş emisiunea
acoperǎ total anumite lucrǎri de dezvoltare. O asemǎnare între cele douǎ emisiuni de
obligaţiuni a semnalat-o comunicatul de presǎ de la momentul subscrierii Târgu Mureş şi
anume interesul foarte mare al investitorilor ( în prima zi de derulare s-a cumparat 56% din
totalul de 20 000 de obligaţiuni ).
Cel mai important şi activ jucǎtor din România pe piaţa obligaţiunilor este Timişoara
care a ajuns deja la ce-a de-a 3-a emisiune municipalǎ. Banii obţinuţi au contribuit, pe lângǎ
accesarea de fonduri europene, pentru proiecte de infrastructurǎ.
Prima emisiune de obligaţiuni a Primǎriei Timişoara, în valoare de 100 de miliarde
ROL a fost lansatǎ încǎ din 2003, prin HVB Bank, iar obligaţiunile s-au vândut extrem de
repede, în doar patru zile. Au fost emise 100.000 de obligaţiuni, a 1.000.000 ROL fiecare.
Banii au fost investiţi în lucrǎri destinate consolidǎrii drumurilor. În iunie 2005, Primǎria
Timişoara a lansat cea de-a doua emisiune de obligaţiuni municipale, prin Raiffeisen Bank. S-
au emis 200.000 de obligaţiuni, a 1.000.000 ROL fiecare şi, de asemenea, acestea au fost
vândute în douǎ zile. Dobânda fixǎ anualǎ s-a stabilit la 8,25%. Banii au fost repartizaţi pentru
consolidarea şi amenajarea a şase mari tronsoane de drumuri din zona centralǎ a oraşului, plus
amenajarea Pieţei Traian.
Concret, aceastǎ a doua emisiune a avut destinaţia acoperirii unei linii de credit.
Marele său avantaj îl constituie faptul cǎ municipalitatea nu ia banii toţi odata şi, pânǎ ajung
la destinaţiile pentru care au fost contractaţi, se plǎteşte dobândǎ la valoarea totalǎ. Banii se

27
Sursa: www.kmarket.ro Prospectul de ofertǎ publicǎ primarǎ privind Obligaţiunile Municipale emise de Mun.
Târgu-Mureş [accesat la 17 aprilie 2008];

40
iau în tranşe, acoperindu-se cheltuielile pe mǎsurǎ ce proiectele se deruleazǎ, iar dobânda este
mult mai micǎ, fiind calculatǎ doar pentru valoarea tranşei.
Pe acelaşi sistem va fi şi emisiunea de la Iaşi programatǎ iniţial în 2007, dar amânată
pentru 2008. Municipalitatea Timişoara chiar a declarat public că poate sprijini
municipalitatea Iaşi cu propriul caiet de sarcini (care include prospectarea pieţei în cautarea
celei mai bune oferte ale bǎncilor), experienţa constituind un atu important în demararea unor
asemenea proiecte de anvergurǎ. O diferenta intre cele 2 municipalitǎţi ar fi gradul de
îndatorare. Primǎria Iaşi ţinteşte foarte sus din prima şi împrumutǎ o sumǎ foarte mare (4.000
de miliarde RON). Riscul pe care şi-l asumǎ este acela ca ratele sǎ împovǎreze prea tare
bugetul local, cel mai grav putându-se ajunge la imposibilitatea accesǎrii de fonduri
structurale europene.
În luna iunie 2007, primarul Timişoarei, Gheorghe Ciuhandu, a anuntaţ atragerea unei
finanţǎri de 150 milioane RON (1.500 de miliarde ROL), prin obligaţiuni municipale, pe o
perioadǎ de 20 de ani, pentru realizarea unui amplu program de investiţii. Este vorba de cea
de a treia emisiune de obligaţiuni lansatǎ de Primǎria Timişoara şi un record pentru România:
cel mai mare împrumut obligatar al unei administraţii locale28.
Finanţarea se deruleazǎ cu sprijinul Grupului Banca Comercialǎ Românǎ - BCR
Securities, care a avut oferta cea mai ieftinǎ. Emiterea de obligaţiuni municipale se face in
cinci serii, cu o dobândǎ variabilǎ. Consilierul financiar al Primǎriei Timişoara a fost
societatea pe acţiuni VMB Partners29. Maturitatea împrumutului este de 20 de ani,
menţinându-se astfel un grad scǎzut de îndatorare al autoritǎţii locale. Municipalitatea atrage
din creditul bancar pânǎ la un plafon de 30 de milioane RON iar, înainte de atingerea
plafonului, demareazǎ procedura de emitere a obligaţiunilor. Acest lucru se repetǎ de cinci ori.
Banii rezultaţi din obligaţiuni se duc la rambursarea sumelor utilizate din credit.

Figura nr. 3: Evolutia preţului la Bursǎ al obligaţiunilor Timisoara III

28
Sursa: http://www.ziuaiasi.ro/ articol Timişoara se mândreşte cu cel mai mare împrumut obligatar din ţarǎ
articol realizat de Alina Strugariu - Ziua de Vest [accesat la 16 aprilie 2008 ];
29
Sursa: www.kmarket.ro Prospectul de ofertǎ publicǎ primarǎ privind Obligaţiunile Municipale emise de
Municipiul Timişoara [accesat la 17 aprilie 2008];

41
Sursǎ: Bursa de Valori Bucureşti, http://www.bvb.ro/ListedCompanies/SecurityDetail.aspx?s=TIM26
[accesat la 2 mai 2008]

Din figura nr. 3 se observǎ ca preţul obligaţiunilor Timişoara III nu a scǎzut sub
valoarea de 99 RON, din luna martie 2008 revenind la valoarea iniţialǎ de 100 RON, ceea ce
semnificǎ cǎ pe parcursul celor 5 luni şi-au pǎstrat atractivitatea.
Municipalitatea Iaşi s-a împrumutat în 2007 de la Dexia Kommunalkredit Bank AG
Austria, parte a grupului Dexia, lider mondial în finanţǎri publice, folosind deschiderea unei
linii de creditare de tip punte în valoare de 100 milioane de euro (bugetul întregului municipiu
pe mai bine de un an). Banii vor fi atraşi şi cheltuiţi în tranşe de câte 1000 de miliarde pe an.
Treptat, vor fi lansate emisiuni de obligaţiuni municipale care vor folosi la achitarea
prevederilor contractuale cu banca. Suma urmeazǎ sǎ fie cheltuitǎ pentru investiţii în
infrastructurǎ. În total se vor plǎti cu tot cu dobânzi aproximativ 7800 de miliarde (aproape
dublul sumei investite). Banii vor fi returnaţi prin emiterea unor serii de obligaţiuni
municipale, răscumpǎrate de Primǎrie în decurs de 20 de ani.
Proiectele prinse în linia de finanţare sunt reabilitarea a peste 50 km de strǎzi din
municipiu timp de 3 ani, realizarea a 224 de locuinţe sociale, construirea pasarelei Octav
Bǎncilǎ, extinderea reţelei de iluminat public şi informatizarea Primǎriei. De asemenea, se
doreşte finalizarea pasajului subteran de la Hala Centralã, finalizarea cadastrului general şi
construirea de parcǎri30.
De la 2008, conducerea BVB se asteaptǎ sǎ fie anul cu cele mai multe oferte
publice iniţiale şi emisiuni de obligaţiuni din istoria Bursei. Dincolo de cele circa 30
emisiuni de bonduri ce se asteaptǎ a fi derulate, la Bursa ar mai putea fi derulate şi cel puţin 7-
8 oferte publice iniţiale (IPO-uri).

30
Sursa: http://www.ziaruldeiasi.ro/cms/site/z_is/news/25_milioane_iesean_136202.html articol Primaria
pregateste marele imprumut, realizat de Felix Guzga [accesat la data de 2 mai 2008];

42
Tabel nr. 5: Emisiuni anunţate pentru 2008
Emitent Valoare Maturitate Dobândǎ
Timişoara II Tranşele 4 şi 5 fiecare de 30 mil. lei 19 ani (Robid3M+Robor3M)/2+0,1%
Iaşi Tranşa 1,100 mil. lei 21 ani (Robid6M+Robor6M)/2+0,65%
Bacǎu III Tranşa 2, 35 mil lei 18 ani (Robid6M+Robor6M)/2+0,85%
C.J. Alba 50 mil. Lei 18 ani (Robid3M+Robor3M)/2+0,95%
Focşani 50 mil. Lei 18 ani (Robid3M+Robor3M)/2+0,9%
Aninoasa 3 mil. lei 20 ani Robor3M+1,2%
Târgu Tranşa 2, 32 mil. lei 20 ani (Robid3M+Robor3M)/2+0,75%
MureşIII
Nǎvodari II 20 mil. lei 19 ani Robor6M+1,15%
Oraviţa 6 mil. lei 19 ani Robor6M+1,3%
Siret 4 mil. lei 19 ani (Robid6M+Robor6M)/2+1,5%
Sursǎ: Cristian Stefan, Creşte oferta de obligaţiuni municpale, site http://www.adevarul.ro/articole/creste-
oferta-de-obligatiuni-municipale/332429 [accesat la data de 5 mai 2008]

Valoarea totalǎ a obligaţiunilor municipale ce se tranzacţioneazǎ pe Bursa de Valori


Bucureşti în prezent este de 186 milioane de lei. Dintre cele 19 listate, şapte au debutat pe
Bursă în 2007, faţă de şase în 2006.
Septimiu Stoica, ex-preşedintele BVB, a fǎcut urmǎtoarele afirmaţii: "Obligaţiunile
municipale reprezintǎ unul dintre segmentele de la care asteptăm creşteri importante în 2008.
Am discutat cu Asociaţia Municipiilor şi avem semnale extrem de pozitive. Dezvoltarea
acestor produse face parte din strategia de creştere a BVB, ce vizeazǎ atragerea în ringul
bursier a cât mai multor emitenţi. Dincolo de bondurile municipale, ne asteptǎm ca anul 2008
sǎ fie anul IPO-urilor. Dacǎ în 2007 am avut numai douǎ, sperǎm ca în 2008 sǎ avem mai
multe", a mai spus Stoica31.

Tabel nr. 6: Situaţia obligaţiunilor municipale emise de entitǎţile din România şi listate
la BVB
Denumire Nr. total Principal Valoare Data Datǎ
obligaţiuni iniţial (RON) emisiune(RON) listǎrii maturitate
Mun. Aiud 7 000 150 1 050 000 29.07.2005 01.09.2008
Primǎria Alba Iulia 80 000 100 8 000 000 26.11.2007 15.04.2025
Primǎria Alba Iulia 80 000 100 8 000 000 26.11.2007 15.04.2025
Mun. Bacǎu 89.500 100 8 950 000 24.02.2005 15.09.2008

31
http://www.dailybusiness.ro articol Cel puţin 10 primǎrii vor sǎ ia bani de la Bursǎ anul viitor, [accesat la
16.04.2008];

43
Mun. Bacǎu 350 000 100 35 000 000 13.12.2007 31.10.2026
Mun. Deva 58 000 100 5 800 000 20.02.2004 24.04.2008
Primǎria Eforie 60 000 100 6 000 000 25.04.2008 10.12.2017
CJ Hunedoara 150 000 100 15 000 000 12.06.2007 15.08.2026
Primǎria Lugoj 30 000 100 3 000 000 27.03.2007 15.09.2014
Mun. Medgidia 21 000 100 2 100 000 23.08.2006 20.03.2009
Primǎria Mun. 45 000 100 4 500 000 11.05.2006 19.06.2009
Nǎvodari
Mun. Oradea 100 000 150 15 000 000 26.11.2004 20.05.2010
Oraşul Teiuş 15 000 100 15 000 00 12.02.2008 25.11.2020
Mun. Târgu Mureş 200 000 100 20 000 000 14.12.2007 15.08.2027
Mun.Târgu Mureş 320 000 100 32 000 000 29.05.2008 15.08.2027
Mun. Timişoara 200 000 100 20 000 000 20.07.2005 01.03.2011
Primǎria Mun. 300 000 100 30 000 000 04.06.2007 12.05.2026
Timişoara
Primǎria Mun. 300 000 100 30 000 000 09.05.2008 15.05.2026
Timişoara
Primǎria Mun. 300 000 100 30 000 000 09.05.2008 15.05.2026
Timişoara
Sursǎ: Bursa de Valori Bucureşti, site www.bvb.ro [accesat la data de 01.06.2008]

Tabelul nr. 6 ilustreazǎ faptul cǎ, începând cu anul 2006, maturitatea acestor
instrumente financiare a crescut foarte mult, lucru ce avantajeazǎ comunitǎţile locale.
Maturitatea mare vine în urma contractǎrii de sume importante, ceea ce permite realizarea
unor proiecte de anvergurǎ. Cel mai important aspect ramâne totuşi faptul cǎ un împrumut
mare eşalonat pe multe rate, nu împovǎreazǎ foarte mult bugetul local, permiţând în paralel
contractarea şi de fonduri structurale, garantate de asemenea cu veniturile proprii ale
comunitǎţilor locale. De asemenea, împrumuturile pe termen scurt sporesc gradul de
vulnerabilitate al bugetelor locale, îndeosebi în contextul turbulentelor consemnate pe pietele
financiare internaţionale, care pot genera risc valutar sau risc al ratei dobânzii .
CAP. 3 EFECTE ALE ÎNDATORÃRII LOCALE

3.1. Efecte ale acoperirii nevoilor suplimentare în plan financiar

Datoria publică include totalitatea obligaţiilor financiare interne şi externe ale


statului, la un moment dat, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de
Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice, sau de autorităţile administraţiei publice locale
de la diverşi creditori, persoane fizice sau juridice rezidente sau nerezidente în România.
Scopul datoriei publice este controlul nivelului şi structurii datoriei publice interne şi externe
în vederea asigurării echilibrului, stimulării dezvoltării economice şi finanţării
corespunzătoare a obiectivelor politice.

44
Datoria publicǎ guvernamentalǎ este parte din datoria publică şi reprezintă
totalitatea obligaţiilor financiare interne şi externe ale statului, la un moment dat, provenind
din împrumuturile contractate direct sau garantate de Guvern, prin Ministerul Finanţelor
Publice, în numele României, de pe pieţele financiare.
Datoria publicǎ localǎ de asemenea face parte din datoria publică şi reprezintă
totalitatea obligaţiilor financiare interne şi externe ale autorităţilor administraţiei publice
locale, la un moment dat, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de
acestea de pe pieţele financiare. Împrumuturile contractate de autorităţile administraţiei
publice locale, ce sunt instrumente ale datoriei publice locale, fac parte din datoria publică a
României, dar nu reprezintă datorii sau răspunderi ale Guvernului.

Tabel nr.7: Evoluţia ponderii datoriei publice în produsul intern brut


în perioada 2000 - 2007

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007


Datorie publică 31,4 28,7 28,8 25,9 22,4 19,5 17,5 19,3
guvernamentală
Datorie publică 0,0 0,04 0,1 0,1 0,9 1,0 1,0 1,2
locală
Total datorie publică 31,4 28,7 28,9 26,0 22,5 20,4 18,5 20,5

Sursǎ: Raportul Ministerului Economiei si Finanţelor privind datoria publică,


Site www.mfinante.ro [accesat la data de 15.05.2008]

Din tabelul nr. 6 rezultǎ cǎ, procentual, datoria publicǎ guvernamentalǎ a crescut în
2007, cu 10,28%, comparativ cu 2006, potrivit MEF. Din aceasta, datoria publicǎ interna s-a
cifrat la 41,079 miliarde de lei, cu o pondere de 10,5% din PIB, iar cea externǎ s-a ridicat la
puţin peste 9,5 miliarde de euro, reprezentând 8,8% din PIB. Datoria locala s-a ridicat, în
2007, la 4.853 miliarde lei, cu o cota de 1,2% din PIB distribuitǎ astfel: datoria publicǎ internǎ
localǎ a fost de 2,324 miliarde lei, ocupând aproape 0,6% din PIB, în timp ce datoria publicǎ
localǎ externǎ a fost de 700 milioane euro, reprezentând 0,65% din PIB. Creşterea ponderii
datoriei publice guvernamentale externe în P.I.B. s-a datorat atât creşterii în valoare absolută a
acestei datorii, cât şi deprecierii monedei naţionale.
Un efect pe care creşterea datoriei publice locale îl poate avea este acela de a
angrena împreunǎ cu datoria guvernamentalǎ, creşterea datoriei publice totale, ce
trebuie menţinutǎ în limita de 60% din Produsul Intern Brut, conform criteriului de
convergenţǎ la euro al Tratatului de la Maastricht. Managementul datoriei publice constă

45
în stabilirea unei strategii de gestiune a datoriei statului, aptă de a mobiliza sumele necesare
finanţării, de a realiza obiectivele de risc şi de cost stabilite de către autorităţi, precum şi
celelalte obiective fixate de acestea, cum ar fi dezvoltarea şi menţinerea unei pieţe
performante a titlurilor de stat

Figura nr. 4: Comparaţii internaţionale din punctul de vedere al criteriilor de


convergenţǎ de la Maastricht

Sursǎ: Dir. Generală de Trezorerie şi Datorie Publică, Ministetul Economiei si Finantelor,


Site www.mfinante.ro [accesat la data de 17.04.2008]

Din figura nr. 4 rezultǎ cǎ România îndeplineşte trei din cele cinci criterii prevǎzute în
Tratatul de la Mastricht, cel referitor la datoria publica, deficitul bugetar şi rata de schimb.
Comparativ cu celelalte state din UE, România s-a clasat pe locul 4, la sfârşitul lui 2007.
Potrivit Eurostat (Oficiul de Statistică al Uniunii Europene), cele mai mici rate ale datoriei
publice guvernamentale s-au înregistrat în Estonia, 3,4%, Luxemburg, 6,8%, Letonia, 9,7% şi
România, 13%. La polul opus, se află state precum Italia, care a înregistrat cea mai mare
datorie publică din UE, de 104%, sau Grecia, cu o rată a datoriei de 94,5% şi Belgia, cu
84,9%. Ungaria a înregistrat o datorie publică de 66%, Germania, 65%, Franţa 64,2%,
Portugalia, 63,6%, iar Malta, 62,6%. De menţionat cǎ metodologia folosită de Eurostat,
ESA95, exclude din suma datoriei publice, împrumuturile garantate de cǎtre stat.
Din proiectul publicat de Ministerul Economiei şi Finanţelor (MEF) privind strategia
de administrare a datoriei publice guvernamentale în perioada 2008-2010, Guvernul
încearcă să definească structura optimă a acesteia şi principalii factori de risc asociaţi
portofoliului datoriei. Ca şi obiective, strategia propusă de MEF are în vedere, pe de o parte,
creşterea controlată a datoriei publice guvernamentale, astfel încât nivelul acesteia să se
menţină în limita prevăzută prin Tratatul de la Maastricht, şi pe de alta parte, controlul

46
costurilor cu datoria publică guvernamentală, în condiţiile limitării riscurilor de piaţă aferente
portofoliului datoriei guvernamentale. Totodată, Ministerul Economiei şi Finaţelor are în
vedere şi creşterea ponderii datoriei guvernamentale denominate în lei în totalul datoriei
guvernamentale, precum şi majorarea ponderii datoriei în euro în totalul datoriei
guvernamentale în valută.
Într-o economie, în afara de autorităţile publice – centrale şi locale – apel la resurse de
împrumut mai fac întreprinderile private, publice şi mixte, organizaţiile cooperatiste, anumite
categorii ale populaţiei, pentru:
 asigurarea desfăşurării normale a activităţii lor (credite pe termen scurt);
 efectuarea unor investiţii (credite pe termen mediu si lung);
 satisfacerea unor nevoi ale populaţiei (credite de consum).
Prin urmare, cererea de credit public este formată din solicitările autorităţilor publice,
unităţilor economice, populaţiei, iar oferta de resurse de împrumut este alcătuită din
capitalurile şi rezervele libere ale băncilor şi altor instituţii financiare, veniturile rentierilor,
economiile băneşti ale populaţiei32.
Valoarea totală a datoriei contractate de autoritatea administraţiei publice locale este
înscrisă în registrul de evidenţă a datoriei publice locale al respectivei autorităţi şi se
raportează anual prin situaţiile financiare. Acest registru include informaţii care să specifice
suma totală a datoriilor şi alte informaţii stabilite prin norme metodologice privind registrul de
evidenţă a datoriei publice locale, emise de Ministerul Finanţelor Publice. De asemenea,
valoarea totală a garanţiilor emise de autoritatea administraţiei publice locale se înscrie în
registrul garanţiilor locale al autorităţii şi se raportează anual prin situaţiile financiare.
În scopul evaluării datorie publice locale, orice obligaţie de plată, exprimată în altă
monedă decât cea naţională, este calculată în moneda naţională, utilizându-se cursul de
schimb valutar comunicat de Banca Naţională a României pentru ultima zi din perioada la
care se face raportarea.
Serviciul datoriei publice locale nu reprezintă obligaţii sau răspunderi din partea
Guvernului. Acesta va fi plătit din bugetele locale şi din împrumuturi pentru refinanţarea
datoriei publice locale.
Creşterea datoriei publice locale trebuie sǎ aibǎ loc pe baza unei fundamentări
riguroase şi în limite care să nu depăşească capacitatea administratiei locale de a-i
asigura serviciul datoriei publice locale, respectiv de a rambursa ratele de capital, precum şi
de a plăti dobânzile şi comisioanele aferente. În acest scop existǎ reglementarea cǎ

32
Stanciu Leontin, Stanciu Liliana, Finanţe publice, Ed. Academiei Forţelor Terestre, Sibiu, 2001, p. 153;

47
împrumuturile contractate la nivel descentralizat, nu trebuie sǎ depǎşeascǎ pragul de 30% din
veniturile proprii ale unitǎţii administraţiei.
De asemenea, creşterea serviciului datoriei publice locale împreunǎ cu serviciul
datoriei guvernamentale provoacǎ creşterea serviciului datoriei publice generale. Accelerarea
datoriei externe a mǎrit costul cu dobânzi şi rate pânǎ la 7,5 mld. euro în 2007. În ultimii şapte
ani, soldul datoriei a urcat de 2,7 ori, în timp ce volumul plǎţilor fǎcute în contul acesteia s-a
majorat de 2,5 ori. Numai în 2007, ratele şi dobânzile au crescut cu circa 1,4 miliarde de euro
faţǎ de anul precedent, respectiv cu 800 mil. euro mai mult decat s-a achitat pe 200633.
Resursele băneşti care alcătuiesc oferta de capital de împrumut sunt puse la dispoziţia
acelor solicitanţi care acceptă condiţiile de acordare a creditului : garanţie, termen de
rambursare, rata dobânzii, precum şi eventualele avantaje. Orice împrumut trebuie să
producă împrumutătorului un anumit venit care diferă în funcţie de destinaţia dată
împrumutului. Acţiunile emise de către societăţile de capital reprezintă înscrisuri care certifică
deţinătorului lor calitatea de coproprietar al acelei societăţi. Ca titluri de proprietate, acţiunile
dau dreptul deţinătorului lor la o cotă - parte din profitul realizat denumit dividend, ce variază
de la un an la altul în funcţie de rezultatele obţinute de catre societatea comercialǎ.
Obligaţiunile puse în circulaţie, certifică deţinătorului calitatea de creditor şi-i dǎ dreptul să
primească o dobândă la sumele împrumutate, indiferent de rezultatele financiare obţinute de
societatea care a emis obligaţiunile. Acţiunile ca şi obligaţiunile societăţilor de capital, nu au
valoare proprie ci reprezintă numai o anumită valoare şi anume capitalul real concretizat în
mijloace de muncă procurate cu banii primiţi de la acţionari sau de la diverse categorii de
creditori pe bază de obligaţiuni sau alte înscrisuri. Deşi acţiunile şi obligaţiunile nu au valoare
proprie, ele circulă independent de capitalul real, se cumpără şi se vând ca şi cum ar avea
valoare. Sunt de fapt capitalul fictiv. În acest context împrumutul de stat apare ca o înţelegere
intervenită între o persoană fizică sau juridică şi stat.
Acoperirea deficitului de buget la nivel central sau local, prin împrumuturi, au
însă şi un cost, datoritǎ apelului la împrumut, cost format din cheltuielile de lansare
(publicitate, comisioane), vânzarea sub pari, dobânda, prima de rambursare ş.a. În cazul
în care împrumutul (include şi cheltuielile aferente lui) are ca destinaţie acţiuni de tip
investiţii economice, rambursarea se poate face din venitul net adus de acestea, ceea ce nu
generează cheltuieli bugetare suplimentare la datele de scadenţă. De obicei, însă, destinaţia
împrumutului nu este de natura investiţiilor, aşa încât rambursarea lui determină cheltuieli

33
www.zf.ro/articol_167408, articol Accelerarea datoriei externe a umflat costul cu dobânzi şi rate pânǎ la 7,5
mld. euro în 2007[accesat la data de 02.06.2008]

48
care sunt acoperite din sursele fiscale curente ale anilor de rambursare, iar aceasta înseamnă
că, de fapt, împrumuturile bugetare de echilibrare sunt impozite anticipate34.

3.2. Efecte economico-sociale

Împrumuturile de stat utilizate în scop de consum reprezintă, fără îndoială


impozite amânate. Apelul la împrumuturi pentru acoperirea deficitului bugetar nu scuteşte
societatea de povara acestora, doar întarzie momentul transferării asupra contribuabililor.
Despre o influenţă favorabilă a împrumuturilor de stat asupra capitalului nu se
poate vorbi, decât în cazul în care acestea sunt utilizate pentru finanţarea investiţiilor în
capital real sau resurse umane. Dar, practica arată că în majoritatea cazurilor, împrumuturile
de stat sunt utilizate pentru acoperirea unor cheltuieli de consum şi numai rareori pentru
dezvoltarea economiei, pentru obiective şi acţiuni cu caracter productiv ori pentru dezvoltarea
şi modernizarea învăţămantului, a ocrotirii medicale sau a protecţiei mediului.
Asigurarea echilibrului bugetar sau acoperirea unor necesităţi curente de trezorerie,
prin apelarea la împrumuturi publice, generează anumite procese de redistribuire a
produsului intern brut, atribuind un rol important împrumuturilor de stat, printre care:
 redistribuirea rezultatǎ din subscrierea la împrumuturile lansate de autoritǎţile
locale (în plan intern);
 redistribuirea determinată şi de rambursarea împrumuturilor scadente;
 redistribuirea venitului naţional în momentul plasării acestora de către stat;
 la redistribuirea venitului naţional între ţările împrumutătoare şi cele
împrumutate (in plan extern).
Efectele redistribuirii produsului intern brut încep să apară odată cu subscrierea la
împrumuturile lansate de autorităţile publice locale. În acest moment are loc o redistribuire
între partea destinată formării brute de capital (de acumulare) şi cea destinată consumului,
deoarece o parte din capitalul banesc disponibil este plasată în înscrisuri ale împrumuturilor
de stat şi se utilizează, preponderent, în scopuri neproductive. Aceasta redistribuire se
realizează şi ulterior, prin plata dobânzilor şi a eventualelor câştiguri promise de autorităţi,
care se realizează în favoarea subscriitorilor la împrumuturi, din veniturile încasate prin
impozite.
De asemenea, redistribuirea P.I.B. este determinată şi de rambursarea împrumuturilor
scadente, care se realizează în favoarea celor îndreptăţiţi, dar de la toţi contribuabilii perioadei

34
Văcărel Iulian, Finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2007, pag. 448;

49
respective. Ea se mai poate manifesta şi în perioada utilizării efective a resurselor financiare
provenite din împrumuturi, prin plăţile efectuate către unităţile economice furnizoare statului.
Resursele financiare procurate prin împrumuturi publice se folosesc şi pentru
finanţarea unor obiective cu caracter economic, pentru infrastructura şi protecţia mediului. În
acest caz, nu are loc o redistribuire între fondul de acumulare şi cel de consum, ci doar între
subiecţii care materializează utilizarea fondului de acumulare.
Împrumuturile contribuie la redistribuirea venitului naţional în momentul plasării
acestora de către stat. Împrumuturile de stat îndeplinesc un rol pozitiv în măsura în care
sunt folosite pantru dezvoltarea industriei, construirea de căi de comunicaţie, drumuri şi
poduri, protecţia mediului şi a agriculturii. În asemenea situaţii împrumuturuile contribuie la
sporirea producţiei materiale şi la creşterea venitului naţional precum şi la asigurarea
resurselor necesare rambursării lor. Împrumuturile de stat contractate în străinătate contribuie
la redistribuirea venitului naţional între ţările împrumutătoare şi cele împrumutate.
Un alt lucru important de menţionat este faptul cǎ o majorare a impozitelor afectează
standardul de viaţă al populaţiei, iar partidul (coaliţia) de la putere, evită de regulă, să aplice
aceasta măsură, consideratǎ nepopulară, pentru a nu-şi pierde electoratul. În ţările cu un nivel
ridicat al fiscalităţii, o nouă creştere a acesteia ar genera o împotrivire fermă a categoriilor de
populaţie care ar urma să suporte sarcina fiscală suplimentară.

CONCLUZII ŞI PROPUNERI

Lucrarea de faţă reprezintă un studiu asupra finanţǎrii prin îndatorare a cheltuielilor


din bugetele locale. Am pornit cu noţiunile teoretice necesare întelegerii fenomenului per
ansamblu, dupa care am studiat gradul de implementare în ţara noastrǎ, precum şi necesitǎţile
care ar suplini decalajul faţǎ de Uniunea Europeanǎ. În partea finalǎ am tratat efectele în plan
financiar precum şi în plan economico-social ale finanţǎrii cheltuielilor din bugetele locale
prin îndatorare.
În pofida progreselor care s-au făcut în ultimii ani, în România încă nu se poate vorbi
de o autonomie locală reală. Bugetele locale depind foarte mult de resursele pe care le
primesc de la nivel central, proporţia acestora din urmă depăşind 60% în cele mai multe
cazuri. Foarte puţine comunităţi locale sunt cele care reuşesc să realizeze venituri proprii
suficiente. În acelaşi timp, echilibrarea bugetelor locale este o necesitate. În prezent, o mare

50
parte a comunităţilor locale româneşti au un pronunţat caracter de ruralitate ceea ce nu le
permite să realizeze destule venituri. În plus, având în vedere că România este membrǎ a
Uniunii Europene, nu trebuie uitat faptul că principii cum sunt cel al solidarităţii şi al
eliminării dezechilibrelor existente între zone sau localităţi sunt principii adoptate de Uniunea
Europeană şi pe care trebuie să ni le asumăm.
Modul în care echilibrarea se realizează însă, stârneşte discuţii aprinse de fiecare datǎ.
Cele mai multe suspiciuni sunt legate de repartizarea acestor sume către judeţe, în condiţiile în
care existǎ influenţe de natură politică, dar şi economică. Pe lângǎ aceasta, sumele asigurate
de cǎtre stat, în cea mai mare proporţie, au destinaţie specială, ceea ce nu permite
comunităţilor locale să aibă libertate în gestionarea fondurilor. O soluţie de ordin legislativ
care sǎ vinǎ în beneficiul atât comunităţilor, localităţilor dezvoltate cât şi a celor care
realizează venituri insuficiente ar fi ca un procent mai mare din impozitul pe venit să
rǎmânǎ pe plan local.
Însǎ, lucrurile nu se pot rezolva atat de facil. Veniturile ordinare (obţinute de stat din
impozite şi taxe, precum şi cele de la întreprinderile şi proprietăţile sale) sunt insuficiente în
aceastǎ etapǎ prin care trece România, ce necesitǎ investiţii masive în infrastructurǎ şi
dezvoltare, raportat la necesităţile de care au nevoie comunitǎţile locale. Apare astfel un
deficit bugetar, a cărui acoperire impune apelul la resurse de împrumut.
Dintre toate formele de împrumut, elementele care recomandǎ investirea în
instrumentele finaciare de natura obligaţiunilor municipale sunt:
- permit o bunǎ situaţie financiarǎ cu o creştere progresivǎ în ultimii ani şi o gestionare
eficientǎ a resurselor;
- plata semestrialǎ a cupoanelor şi a ratelor care face ca riscul de ratǎ a dobânzii sau
riscul inflaţiei sǎ aibǎ un impact minor asupra investitorului în cazul în care se întamplǎ,
întrucât într-o perioadǎ aşa scurtǎ de timp este puţin probabil sǎ existe fluctuaţii foarte mari la
rata dobânzii sau inflaţie în defavoarea detinatorului;
- garantarea acestora prin puterea fiscalǎ şi de impozitare a municipalitǎţii;
- listarea la bursǎ, care dǎ posibilitatea deţinatorului de a-şi vinde obligaţiunile înainte
de scadenţǎ, primind dobanda aferentǎ pentru perioada în care le-a deţinut;
- dobânzile aferente obligaţiunilor nu sunt impozabile în cazul persoanelor fizice
rezidente.
Riscurile ca municipalitatea sǎ nu-şi poatǎ onora obligaţiile financiare cǎtre
investitori, deşi mici existǎ:

51
- riscul perturbǎrii activitǎţii şi disfunctionalitǎţii în atragerea şi colectarea resurselor
necesare returnǎrii împrumutului datoritǎ implementǎrii unor programe de reformǎ
a administraţiei publice fǎrǎ a fi create în prealabil mecanisme eficiente pentru
transpunerea lor în practicǎ;
- riscuri generate de factori naturali (inundaţii, cutremure etc.).Acestea sunt foarte
reduse şi se considerǎ cǎ nu sunt de naturǎ a influenţa capacitatea emitentului de a
rambursa împrumutul;
- riscul de credit (falimentul contrapartidelor);
- riscul de lichiditate al obligaţiunilor care poate apǎrea chiar daca emitentul a depus
o cerere de listare a obligaţiunilor la cota Bursei de Valori Bucureşti. Aceasta nu
garanteazǎ cǎ se va dezvolta şi/sau menţine o piaţǎ lichidǎ şi atractivǎ pentru
aceste obligaţiuni necesarǎ pǎstrǎrii unui pret bun ce poate fi obţinut prin vânzarea
lor.
- riscul de refinanţare (incapacitatea refinanţǎrii datoriei sau refinanţarea acesteia la
un cost foarte ridicat) - care depinde de nivelul de dezvoltare al pieţei interne de
capital (lichiditatea şi evoluţiile ratelor dobânzilor în lei, care depind de evoluţiile
macroeconomice şi implicit, de asteptǎrile pieţei cu privire la aceste evoluţii), de
evoluţiile pieţelor financiare internaţionale, şi poate fi redus prin evitarea unor
vârfuri de platǎ a serviciului generat de aglomerarea scadenţelor unor împrumuturi
foarte mari sau a unei ponderi mari a datoriei guvernamentale pe termen scurt sau
exprimate în dobandǎ variabilǎ în total datorie;
- riscul valutar (aprecierea datoriei în valutǎ ca urmare a deprecierii monedei
naţionale faţǎ de euro şi USD, în condiţiile în care veniturile statului se încaseazǎ
în monedǎ localǎ). Pentru evitarea riscului valutar cea mai recomandatǎ strategie
este cea conform cǎreia ponderea datoriei guvernamentale în lei în total creşte.
Latura bunǎ este datǎ de estimǎrile privind aderarea României la euro (2012-2014)
care ar face ca, în perioada de postaderare , activele statului (veniturile bugetare)
sǎ fie denominate în euro, fapt care creşte oportunitatea contractǎrii
împrumuturilor pe termene lungi, denominate în euro.
Deşi trebuie precizat cǎ transferurile de la bugetul de stat şi subvenţiile nu pot fi
utilizate ca garanţii pentru obligaţiunile emise de autoritatea publicǎ localǎ (Ordonanţa de
Urgenţǎ nr. 64/2007ce priveşte datoria publicǎ), totuşi nu existǎ riscuri majore atâta timp cât
Primǎria are capacitatea de a onora plata serviciului datoriei publice din surse de venit locale.

52
O alt ǎ solu ţie pentru dezvoltarea fenomenului studiat şi care s ǎ ajute
comunit ǎţile locale ar fi acordarea prin lege de subîmprumuturi şi garan ţii de stat
c ătre autorit ăţile administra ţiei publice locale.
De asemenea, cu siguran ţǎ ar avea succes organizarea unor întâlniri cu rol
consultativ la nivel na ţional, la care s ǎ vin ǎ reprezentan ţii tuturor municipiilor din
România, şi s ǎ fie obliga ţi s ǎ aib ǎ un punct de vedere, s ǎ g ǎseasc ǎ plusuri şi
minusuri ale ac ţiunilor întreprinse de ceilal ţi. La întâlnire pot fi prezen ţi şi
reprezentan ţi ai B ǎncii Na ţionale, B ǎncii Mondiale, Fondului Monetar Interna ţional
care s ǎ prezinte variantele pe care o comunitate local ǎ le poate accesa.

BIBLIOGRAFIE

1. Council of Europe - European Charter of Local Self Government and Explanatory

Report, Council Of Europe 1986, Reprinted 1996;

2. Filip Gheorghe - Finanţe, Ed. Sedcom Libris, Iaşi, 2001;

3. Filip Gheorghe (coordonator) - Politici financiar-monetare şi implicaţiile lor asupra

dezvoltǎrii societǎţi , Editura Performantica, Iaşi, 2006;

53
4. Gheorghe Manolescu - Buget,abordare economicǎ şi financiarǎ, Editura Economicǎ,

Bucureşti, 1997;

5. Hoanţǎ Nicolae - Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Iaşi, 2000;

6. Mihaela Onofrei - Administraţie publicǎ. Fundamente ştiinţifice şi bune practici, Ed.

Univ. Al I Cuza, Iaşi;

7. Moşteanu Tatiana - Buget şi trezorerie publică, Editura Tribuna Economică, Bucureşti,

2003;

8. Pavel Belean, Gabriela Anghelache, Risti Lucia, Gânguţǎ Alina - Finanţele publice

ale României, ediţia a 3-a, Editura Economicǎ, Bucureşti, 2007;

9. Ştefura Gabriel - Proces bugetar public, Ed. Univ. Al. I. Cuza, Iaşi, 2007;

10. Vǎcǎrel Iulian - Finanţe publice, ediţia a VI-a, Ed. Didacticǎ şi Pedagogicǎ, Bucureşti,

2007;

11. Voinea Gheoghe - Finanţe locale, suport curs;

12. www.insse.ro – Institutul Naţional de Statisticǎ ;

13. http://ec.europa.eu/eurostat - Oficiul de Statisticǎ al Uniunii Europene;

14. www.bvb.ro - Site Bursa de Valori Bucuresti;

15. www.mfinante.ro - Site Ministerul Economiei si Finanţelor;

16. www.ipp.ro - Institutul pentru Politici Publice;

17. www.kmarket.ro/ - Studii asupra pieţei de capital din Romania;

18. http://www.monitoruloficial.ro/ - Monitorul Oficial;

19. www.zf.ro/ - Arhiva electronicǎ;

20. www.bcr.ro/ - Obligaţiuni municipale;

21. http://www.financiarul.com/ - Arhiva electronicǎ;

22. http://www.capital.ro/ - Arhiva electronicǎ;

23. www.bcr.ro/ - obligaţiuni municipale (Arhiva electronicǎ);

24. http://www.dailybusiness.ro/ - Arhiva electronicǎ;

54
25. http://www.adevarul.ro/ – Arhiva electronicǎ;

26. http://www.ziuaiasi.ro/ – Arhiva electronicǎ;

27. www.wall-street.ro/ - Arhiva electronicǎ;

28. Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, publicatǎ în Monitorul Oficial pe

data de 29 iunie 2006;

29. Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice , publicatǎ în Monitorul Oficial pe data

de 11 iulie 2002

30. Ordonanţa de Urgenţǎ nr. 64/2007 privind datoria publicǎ, publicatǎ în Monitorul

Oficial la data de 26 ianuarie 2007;

31. Legea 215/2001 a administraţiei publice locale, republicatǎ în Monitorul Oficial nr.

123 din 20 februarie 2007;

32. Legea Pieţei de Capital şi Regulamentul CNVM nr.1/2006 privind oferta publicǎ de

valori mobiliare şi alte instrumente;

UNIVERSITATEA "AL. I. CUZA" IAŞI


FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI ADMINISTRAREA AFACERILOR
SPECIALIZAREA: FINANŢE-BĂNCI

55
LUCRARE DE LICENŢĂ

CONDUCĂTOR ŞTIINŢIFIC:
Prep. drd. IRINA BILAN
(Cotutelǎ prof. univ. dr. GHEORGHE FILIP) ABSOLVENT:

2008
UNIVERSITATEA "AL. I. CUZA" IAŞI
FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI ADMINISTRAREA AFACERILOR
SPECIALIZAREA: FINANŢE-BĂNCI

56
CONDUCĂTOR ŞTIINŢIFIC:
Prep. drd. IRINA BILAN
(Cotutelǎ prof. univ. dr. GHEORGHE FILIP) ABSOLVENT:

2008

57