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CONFERENCIA / CONFERENCE 81

SALUD COLECTIVA, Buenos Aires, 3(1): 81-91, Enero - Abril, 2007


Las Ciencias y la Política
Sciences and Politics

Carlos Matus1

1Magister Alta Dirección y RESUMEN Latinoamérica ha producido importantísimos aportes para el desarrollo de la
Planificación Estratégica por la
Universidad de Harvard.
planificación como instrumento de gobierno y en particular Carlos Matus (1931-1998), se
Ex Ministro de Economía de destaca como uno de los principales artífices de lo que puede denominarse la escuela lati-
Chile, 1972. Funcionario
PNUD, ILPES. noamericana de planificación estratégica. Los aportes de Matus hacen centro en la necesi-
(Chile 1931 - Venezuela 1998). dad de crear un nuevo tipo de ciencias: las ciencias y técnicas de gobierno, pensando así
a la planificación no como un instrumento de debate intelectual sino como un poderoso
medio para gobernar. Ante ello previene insistentemente sobre la necesidad de aunar la
ciencia con la política, para superar el tecnocratismo o la improvisación que caracterizan a
los gobiernos de nuestros países. Pensar en conformar una ciencia para la acción y que la
política se fundamente en una teoría de la acción es su principal contribución. Se presenta
aquí una de las conferencias que el Profesor Carlos Matus dictó en la ciudad de Buenos
Aires en 1998 en el marco de una serie de actividades académicas que desarrolló pocos
meses antes de su muerte, donde, con la claridad que lo caracterizaba, discurre sobre los
vínculos necesarios e imprescindibles entre las ciencias y la política.
PALABRAS CLAVE Gobierno; Planificación Estratégica; Modernización del Sector Público.

ABSTRACT Latin America has made extremely valuable contributions to the development
of planning as an instrument for government. Carlos Matus (1931-1998) in particular
stands out as one of the main architects of what may be termed the "Latin American
strategic planning school". Matus's contributions focus on the need to create a new type
of sciences –the sciences and techniques of government–, thus conceiving of planning
as a powerful means to govern rather than a tool for intellectual debate. Therefore, Matus
persistently warns of the need to combine science and politics, in order to overcome the
technocracy and improvised performance that characterize the governments in our
countries. He made his main contribution by thinking of making a science for action and
conceiving politics based on a theory of action. The following is one of the conferences
delivered by Professor Carlos Matus in the city of Buenos Aires, in 1998, in the framework
of a set of academic activities he performed shortly before his death. With his usual clarity,
Matus reflects on the necessary and essential linkages between sciences and politics.
KEY WORDS Government; Strategic Planning; Modernization of the Public Sector.
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PRIMERA CONFERENCIA muy particulares, sometidos a tensiones muy


DE CARLOS MATUS (a) especiales, envueltos en la acción, prejuiciados
MARTES 26 DE MAYO DE 1998 (uso el concepto de prejuicio como ante-juicio,
como ahorro de juicio, de preconcepto sobre las
cosas). Estos actores están "abanderizados", actú-
No como formalidad sino sinceramen- an en base a valores e intereses con la motivación
te, quiero agradecer esta invitación que me per- de vencer en una confrontación o en un conflic-
mite compartir reflexiones teóricas que creo tie- to y por consiguiente están muy lejos de la obje-
nen profundo sentido práctico. Estoy seguro que tividad de la gente.
al compartirlas estaré enriqueciendo esta pro- Es el primer punto que quiero colocar:
puesta teórica que he venido discutiendo en ¿Cómo se han estructurado lo que hoy llamamos
varias universidades. El documento que ustedes ciencias? ¿Cuáles son las características principa-
tienen fue discutido con algunos profesores les de la acción?
míos de la Universidad de Harvard y con algu- Ha habido algunos esfuerzos sobre la
nos profesores en la Universidad de Colorado. teoría de la acción. Esfuerzos que han tenido
Lo he discutido también en un seminario recien- muy poca acogida tanto en el lado de las ciencias
te en Isla Negra. Esta es la forma en que voy como en el lado de los actores sociales. Para
avanzando en la gestación de un libro. Espero mucha gente, entre la teoría y la práctica no
tener unos cuatro o cinco seminarios más antes media nada sino simplemente la acción misma.
de escribir este libro que probablemente se va a La aplicación de la teoría en la práctica, no
llamar "Teoría de la Producción y el Juego requiere una teoría de la acción. Probablemente
Social". Esta propuesta pretende fundamentar yo pensaba lo mismo unos quince o veinte años
de otro modo las bases teóricas de lo que podrí- atrás. Hoy ciertamente no pienso eso y creo que
amos llamar ciencias y técnicas de gobierno. tenemos un enorme desafío, una gran laguna en
Algo mucho más complejo y profundo que los este campo de la teoría de la acción. Este distan-
métodos de planificación. ciamiento entre las ciencias y la acción se refleja
No es un misterio para nadie que yo en algo muy importante para nosotros que es
no creo para nada en los métodos de planifica- nuestro sistema democrático, nuestro sistema
ción tradicionales. Me parecen simplistas, político y se refleja también en las universidades.
determinísticos, tecnocráticos y no le agrego Creo que la universidad, en general, está de
más adjetivos porque ya tengo fama de ser un espaldas a los problemas de gobierno y de espal-
tanto agresivo con respecto a la planificación das a los problemas sociales. No porque quiera
tradicional. Pero no creo que tenga utilidad estarlo sino que las ciencias están de espaldas a
ninguna ni creo que se pueda hacer planifica- estos problemas. Las ciencias que voy a denomi-
ción económica con independencia de la plani- nar ciencias verticales.
ficación política. Es por eso que me he dedica- En una reunión en el Palacio de la
do a elaborar métodos de gobierno donde uno Moneda en Chile un alto funcionario de gobier-
pueda hacer el razonamiento tecnopolítico, sin no me decía: "el gobierno siente que no hay con-
separar ambas cosas. tacto con la universidad ni hay relación práctica
El tema que yo propongo es el de la de trabajo con la universidad. Pero la universidad
relación entre las ciencias y la práctica y entre las nos pide recursos". Este problema se debe repetir
ciencias y la política. Y de paso, como la econo- en todas partes. Yo le respondí: "eso ocurre por
mía es una ciencia, las relaciones entre la econo- el modo en que nosotros hacemos ciencia". Un
mía y la práctica de la política económica. profesor de la Universidad de Pensilvania decía:
Me parece, como a gente de mucho "mientras la realidad tiene problemas, las univer-
más conocimiento que yo, que hay un abismo sidades tienen facultades o departamentos y los
entre las ciencias y la acción. Abismo que no se planes tradicionales tienen sectores. ¿Quién pien-
soluciona fácilmente porque las ciencias están sa por problema?".
construidas de un modo muy particular y porque Las ciencias se han construido por
la acción está ejercida por actores con intereses departamentos y nuestras facultades responden a
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esos departamentos. A tal extremo que no nos es puede encontrar la superación de sus problemas
fácil concebir otro modo de hacer ciencia que el estudiando ciencia y técnica de gobierno. Y si
de departamentar la ciencia como una especie de dialogo con un profesor sobre el problema de las
pozo petrolero en que lo primero que hacemos relaciones entre las ciencias y la política, me
es cercar un terreno y decimos: esto es dice: "creo que las ciencias tienen un modo de
Economía, esto es Biología, esto es Medicina y razonar tan distinto de la política que no hay
empezamos a profundizar y profundizar. Y cuan- forma de que puedan converger". Los resultados
do estamos bien profundo en este pozo, en nues- están a la vista. Puedo citar los casos del plan de
tros conocimientos, nos damos cuenta que no ajuste económico del presidente Pérez en
tenemos comunicación con los otros departa- Venezuela, de Alan García en Perú y de Bucaram
mentos de las ciencias. ¿Qué produce entonces en Ecuador. Lo más frecuente es entonces que
la universidad? Produce buenos profesionales. este médico falle en el ministerio de Salud, que
Pero nos encontramos con que egresa este economista falle en su plan de política eco-
de la universidad un excelente médico, como el nómica y que los llamados administradores
ministro de Salud en Brasil hasta hace poco tiem- públicos fallen siempre en la modernización del
po atrás (el doctor Uaquetne), excelente cardiólo- aparato del Estado.
go, renombrado, pero que cuando se trata de No conozco una sola reforma organiza-
hacer política de salud es un fracaso. O nos tiva en América Latina que pueda decirse que
encontramos con un excelente economista que tiene fundamento teórico serio y que haya produ-
lo sacan de la protección de un político hábil y cido algún resultado positivo.
que tiene sentido del manejo de las cosas y de Este problema ha sido detectado por
repente va a Ecuador a asesorar al presidente mucha gente y se ha intentado resolverlo por vías
Bucaram y no dura seis meses, lo hunde, no fun- que no prometen ser buenas salidas, como por
ciona el esquema. ejemplo, la interdisciplinariedad. Es lo que se
Yo cuestiono seriamente la capacidad llama el pensamiento de grupo, donde junto un
de un profesional con formación en ciencias ecologista, un economista, un politólogo y los
departamentalizadas para actuar en la práctica. pongo a discutir un tema. No produce resultados.
Ese es mi primer punto. Ocurre que hay problemas propios de la acción
Pero por otro lado, si salgo del lado de práctica que exigen teoría. Por el solo hecho de
las ciencias y me pregunto: Y estos políticos, ¿qué juntar especialistas, lo único que se logra es
hacen? Porque el centro de mi preocupación está hacer aflorar las contradicciones. Pero no pueden
en cómo gobernar, en cómo hacer política con encontrar una solución al problema. Si junto un
mucha más eficiencia y eficacia. Los sistemas ecologista con un economista, aflora el problema
democráticos están cayendo en todos nuestros ecológico, aflora el económico y no se ponen de
países porque la democracia produce resultados acuerdo. Y no son capaces de darme una solu-
que no la defienden. La desilusión, la frustración ción. No son capaces de analizar el intercambio
y la falta de credibilidad de todos sobre la inmen- de problemas que se produce entre lo ecológico
sa mayoría de los dirigentes de los partidos políti- y lo económico.
cos es casi total. Hay un descrédito de todo. Y los No pueden porque hay una carencia de
políticos no reaccionan y tampoco encuentran en teoría. Mientras estos especialistas en distintos
las ciencias un apoyo para cambiar. campos no tengan la teoría que permita el len-
Aquí están los extremos del problema guaje común entre ellos, que permita analizar el
que quiero plantear: por un lado está la acción intercambio de problemas entre los distintos
política concreta, la acción de gobierno, desde el departamentos de las universidades, lo único que
gobierno y la oposición. Y por el otro están los gano juntando especialistas es que afloren los
investigadores que hacen ciencias y la universi- problemas, pero no las soluciones.
dad que forma profesionales. Ambos están como Las ciencias se han construido no
rieles de un ferrocarril que no se encuentran en sobre la base de razonar problemas sino de
ninguna estación, no convergen. Lo último que razonar variables específicas, tratando de dejar
se le ocurre a un dirigente político es pensar que constante todas las otras variables para analizar
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fundamentalmente relaciones de causalidad. Esta cuasi estructurales? Toda la enseñanza en nues-


es la forma de hacer análisis científico: depurar el tros países está basada en el concepto de proble-
efecto de las variables y trabajar con relaciones mas bien estructurados, cuyas variables son todas
de causalidad. Pero cuando lo traslado a la prác- enumerables, precisas, todas las relaciones entre
tica, surgen varias cuestiones. las variables son precisas y sus soluciones son
Siempre hemos identificado ciencias objetivas. Y medimos la capacidad de nuestros
con ciencias para conocer. Quiere decir que hay alumnos por su destreza para solucionar proble-
problemas teóricos específicos en la acción con- mas bien estructurados. Después los lanzamos a
creta que tienen que ser desarrollados y que la la práctica donde no hay problemas bien estruc-
universidad tiene que asumirlos. Si hubiera un turados sino que solo hay aspectos de problemas
genio político que dijera: "yo tengo este déficit, que son cuasi estructurados. Un problema de
quiero estudiar y superarme como dirigente polí- salud es un problema cuasi estructurado con
tico", no tiene dónde ir. características compuestas: no se pueden enume-
rar todas las variables, solo algunas, no se pue-
den precisar las relaciones entre las variables,
DOCE PROBLEMAS TEÓRICOS sólo de algunas y nunca las soluciones son obje-
tivas. Cuando yo planteo una solución, otro dice
que no. Por ejemplo, la proliferación del cultivo
¿Cuáles son estos problemas teóricos? de la amapola en Colombia. Es un problema
Son doce: El primero se refiere a la teoría de la cuasi estructurado. Nadie puede enumerar todas
situación: ¿cómo se analiza la realidad desde las variables, nadie puede apreciar todas las rela-
adentro, como un actor en el juego y no como un ciones entre ellas y cuando el presidente dice
observador imparcial y objetivo? Disciplina corres- que se trata de un problema, el cartel de Cali dice
pondiente a este problema: Análisis de Situación. que no, que es un negocio. Dos visiones comple-
Segundo problema: comprender el tamente distintas.
papel del lenguaje en la acción práctica. Toda la ¿Cómo se analizan hoy los problemas
filosofía del lenguaje se ha desarrollado en base cuasi estructurados? En base al olfato, la intui-
a la teoría de la conversación (que está teniendo ción. Es puro arte. No hay teoría ni método. El
muchas implicaciones en la teoría de la organiza- método que yo he propuesto es para analizar pro-
ción moderna, en la teoría de la planificación y blemas cuasi estructurados. El disponer de méto-
en la investigación en general). Creo que ante la dos para analizar problemas cuasi estructurados
pregunta sobre qué es la acción, la respuesta no tiene una enorme ventaja.
es obvia. Nos hemos acostumbrado a pensar que De los tres problemas que he mencio-
una cosa es decir y otra es actuar hasta que sur- nado, las llamadas ciencias verticales no tocan
gió el concepto de "acto de habla". Hacemos ninguno.
cosas cuando hablamos. Hay un libro del profe- Cuarto problema: ¿Cómo se hace para
sor Austin que se llama "Cómo hacer cosas con identificar posibilidades de acción en un juego
las palabras" de 1956. Y en ese libro aparece un creativo? El juego social es un juego creativo que
caso muy concreto para hacernos dudar de esta no sigue leyes. Se que hay gente que tiene men-
distinción, que nos parece tan simple, entre decir talidad determinística. El premio Nobel de
y hacer. Pone el caso de un sacerdote que casa a Economía, Milton Fridman, encuentra que la
una pareja. El profesor Austin se pregunta ¿El potencia de la teoría se encuentra en su capaci-
sacerdote habló o hizo? ¿Cómo es que sólo habló dad de predicción. La capacidad de predicción
si quedaron casados? Cuando el presidente nom- en el juego social es casi nula. Lo que domina el
bra ministros, habla y hace. Tenemos que incor- juego social es la creatividad. Y la creatividad
porar este concepto a la teoría social para poder crea incerteza. He visto planes que frente a la
entender el juego social. incerteza razonan bajo supuestos, sin escenarios,
El tercer problema, es como el termóme- sin lidiar con las sorpresas que ocurren. Planes
tro de la calidad de un gobierno o de un dirigen- que son texto económico sin contexto político.
te. ¿Saben nuestros dirigentes analizar problemas ¿Qué significado tiene un plan que es un texto
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económico que no tiene contexto político explí- política? ¿Con qué teoría se hace eso, con qué
cito? Aquí tenemos entonces un cuarto proble- métodos? Cada rato tenemos que hacer análisis
ma: creatividad, incerteza, sorpresa, relación de de viabilidad. Y no lo hacemos muy bien.
texto con contexto. ¿No merece esto una refle- Algunas personas tienen intuición. Es un juicio
xión teórica? Cuando un médico fracasa en el de golpe, irreconstruíble, no fundamentable.
ministerio de Salud es porque no sabe procesar Pero ¿cuántos tienen esa capacidad de juicio
tecnopolíticamente los problemas de salud, no intuitivo? Además, ¿podemos basarnos en el jui-
sabe lidiar con problemas cuasi estructurales. cio intuitivo en desmedro del juicio analítico,
¿Tiene la universidad alguna responsabilidad al cuando tenemos teoría para hacer análisis estra-
respecto? Sí. Más vale que aceptemos esto como tégico? ¿Por qué la universidad no enseña análi-
tema de reflexión y entremos con cierta humil- sis estratégico?
dad a preguntarnos dónde estamos fallando. Problema siete. ¿Qué hago con la incer-
Quinto problema: ¿Cómo evaluar efi- teza y la sorpresa? En este juego yo puedo gene-
ciencia y eficacia de las posibilidades técnicas de rar sorpresas, me las pueden generar y el juego
acción cuando estos actores no trabajan con un de la naturaleza nos puede crear sorpresas a
solo recurso escaso sino que tienen un vector de todos. El juego es nebuloso, donde nada es pre-
recursos escasos? Para jugar en el juego social ciso. No sé como jugará el otro ni el efecto de mi
preciso poder político, recursos económicos, jugada. El otro, aunque sea mi oponente, coope-
conocimiento, capacidad organizativa. Por consi- ra conmigo en el resultado social porque el juego
guiente, existe eficiencia y eficacia política, eco- social lo producimos todos. Es muy difícil este
nómica, cognitiva, organizativa, que pueden ser cálculo ya que todo está lleno de incertezas.
contradictorias. Lo que es eficiente desde el ¿Cómo trabajamos con esa incerteza? ¿Podemos
punto de vista económico puede ser muy inefi- seguir haciendo supuestos o proyecciones,
ciente desde el punto de vista político. haciendo abstracción completa de la creatividad
El dirigente político tiene como una de los procesos y de la ocurrencia de incertidum-
especie de cuenta en el banco de la política. Allí bre y de sorpresas? Hay teoría y método para tra-
tiene depositado el poder político. Cada vez bajar con la incertidumbre. Hay que tomar lo que
que toma una decisión gira o deposita en el existe, enriquecerlo y difundirlo. Cada día un
banco de la política. Acumula jugadas y cargas. dirigente político, o alguien que tiene que hacer
Si no combina bien entre jugadas carga y juga- política económica o alguien que tiene que hacer
das beneficio, lo que hace es girar y girar contra política social tiene que tomar decisiones con
la cuenta en el banco de la política hasta que el alta incertidumbre. Y si no lo hacen muy bien, se
presidente cae. Y cuando cae el presidente, cae equivocan casi siempre.
la política económica también. Algunos dirigen- Problema ocho. Ejercer el juicio huma-
tes tiene un saldo contra que girar. Otros, como no para evaluar la conveniencia o aceptabilidad
Bucaram, no tenían nada, de manera que dos o de las posibilidades en el plano de los valores.
tres jugadas desacertadas acaban con todo el ¿Cómo se trabaja con valores? ¿Qué ocurre cuan-
plan. ¿Cómo enumero entonces las posibilida- do los valores son contradictorios y debo elegir
des de acción? ¿Cómo analizo la eficiencia y efi- entre ellos? Este es un problema viejo. Hay una
cacia? ¿Cómo hago el análisis de intercambio de discusión muy rica entre Thomas Jefferson y el
problemas? ¿No merece eso una reflexión teóri- segundo presidente de los Estados Unidos John
ca, o es simplemente la aplicación de la ciencia Adams sobre los valores de la libertad individual
vertical a la práctica? y de la igualdad. Jefferson era un romántico de la
Problema seis. Lo que debo hacer en el política. Pensaba que la libertad individual debía
Juego puede que no pueda hacerlo. Porque es un ser coherente con la igualdad. John Adams, que
juego y el otro también juega, tiene metas y obje- fue el primero que planteó la idea de una escue-
tivos que pueden ser conflictivos con los míos. la de gobierno en el mundo, era muy realista, le
Por consiguiente, existe el problema de analizar respondía: "eso es lo que usted quiere, que sean
viabilidad. ¿Cómo se analiza la viabilidad política compatibles, pero no lo son. Deje el juego social
de una acción? ¿Cómo se construye la viabilidad en absoluta libertad individual y el resultado
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serán enormes desigualdades. Y si trata de regu- Problema once. Un problema terrible.


lar aquí y allá para producir la igualdad, se cerce- La acción en el juego social es individual sólo
na la libertad individual. Por consiguiente, nues- por excepción. En la inmensa mayoría de los
tro papel es producir un equilibrio en el juego casos es de organizaciones, de instituciones
entre libertad e igualdad". ¿Cuánta libertad y que tienen vicios y diseños de organización.
cuánta igualdad? Este tema se reproduce en No necesito recordar la incapacidad del apara-
muchos aspectos del juego social: la contradic- to público para producir acciones eficaces.
ción entre valores. Pero igual deberíamos preocuparnos de la inca-
Problema nueve. Como se trata de un pacidad de los modernizadores por modernizar
juego nebuloso, incierto, donde se combinan rela- el aparato público. Es que en ninguna universi-
ciones de causalidad con conexiones de sentido, dad latinoamericana se enseña teoría de la
no se puede hacer un cálculo y acertar. Tengo que macroorganización y tampoco se enseña análi-
someter las formulaciones que hacemos en cual- sis estratégico, dos carencias fundamentales. La
quier acción práctica a algún tipo de prueba expe- teoría de la macroorganización demuestra que
rimental. No puedo razonar que si realizo la acción hay una suerte de sistema inmunológico que
A la consecuencia es B porque caigo de plano en tienen las organizaciones para defenderse. Son
el determinismo más simplista y siempre me equi- organizaciones de una mediocridad ultraesta-
vocaré. ¿Hay teoría para esto? Sí la hay, y muy inte- ble. Su sistema inmunológico se preocupa de la
resante. Hay un libro de Stephen Tulmi que se coherencia del sistema y no de la eficacia. Y
llama Los usos de la argumentación donde coloca cualquier innovación produce una incoheren-
los principios tácticos por los cuales podemos cia. Una vez se me ocurrió poner como ejem-
hacer análisis de confiabilidad de un plan. plo de estas incoherencias a las llamadas geren-
Por otro lado, desde muy antiguo, sur- cias de calidad total. No conozco ninguna
gió una técnica que se llama Juego (gaming), que experiencia exitosa en calidad total. Y no es
no es la teoría de los juegos aplicada en la eco- porque no sirva, es porque el sistema inmuno-
nomía. Es el Juego como simulación humana. lógico se ve afectado y se defiende. ¿Es posible
Simular, ensayar las cosas y ver qué ocurre. He que alguien venga a introducir un sistema, que
visto en varias escuelas de negocios y de ciencias se llama gerencia de calidad total, que es muy
políticas el uso de esta técnica pero no está muy exigente y el sistema lo acepte, cuando lo
generalizado. ¿Cuál es la capacidad de hacer un único que va a crear son incoherencias y pro-
pronóstico que tiene un juego, su rigor científico? blemas? El sistema lo rechaza. No porque la
Todo eso está en la penumbra. Todo exige teoría gerencia de calidad total sea mala sino por la
y reflexión, porque es una de las pocas herra- falta de visión de análisis estratégico y de teoría
mientas que tenemos para trabajar una incerteza. de las macroorganizaciones, por no compren-
Problema diez. Cuando todo es incier- der este sistema inmunológico que tienen las
to, no hay otra alternativa que calcular, actuar, organizaciones.
monitorear, y corregir. ¿Cómo se hace el monito- Lo mismo ocurre con el método que yo
reo y la corrección a la velocidad adecuada, y propongo. Si alguien quiere introducir el método
con el contenido adecuado en los procesos socia- PES (Planificación Estratégica Situacional) en una
les, para corregir en la dirección correcta y no organización donde nadie le cobra cuenta por
agravar las desviaciones? ¿Con qué teoría y con desempeño a nadie, va a ser rechazado. La pre-
qué métodos? Esto es importantísimo porque si gunta que hay que hacerse es: ¿quién moderniza
no acertamos con un cálculo estamos obligados a a los modernizadores?
calcular, actuar, monitorear y corregir. Lo que se Problema doce. Apunta a la planifica-
hace en la práctica es un desastre. Lo que se está ción. Cuando jugamos estamos obligados a
tratando de hacer en sistemas de monitoreo y explorar el futuro. ¿Cómo se hace? ¿Con la pla-
evaluación en los países del Cono Sur realmente nificación tipo Cepal? ¿Se puede explorar solo
no tiene mucha base teórica. Yo pronostiqué en desde el punto de vista económico? ¿No está
varios casos su fracaso, que en algunos ya se pro- lleno de incertezas y nebulosidad el futuro? ¿No
dujo y en otros está por producirse. se trata de un juego creativo? Es lamentable lo
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que se enseña en nuestros países en el campo de Y la cuarta visión es la de la praxis hori-
la planificación porque quiebra todos los princi- zontal. Ahora el médico como ministro de
pios que he enumerado en los problemas anterio- Salud, el ingeniero como ministro de Obras
res. Se hace planificación partiendo del diagnós- Públicas, o el economista como ministro de
tico y no del análisis situacional, planificación Economía. Allí las distorsiones son tremendas y
que no es por problemas porque no se entiende lo que se produce es una disociación entre teo-
el concepto del problema cuasi estructural, plani- ría y práctica. ¿Por qué se produce esta disocia-
ficación sin contexto, sin actores, con un solo ción? Porque esta segunda visión, la del actor
recurso escaso que ignora el recurso del poder como teoría no es capaz de darle apoyo a la
político, donde no hay incertidumbre, no hay visión de la práctica horizontal, entonces este
sorpresa, que parece cálculo técnico, donde no actor queda sometido sólo a su buen juicio, a su
existe el concepto de apuesta, donde parece que intuición y al arte. La política es arte y tiene una
todo termina cuando calculo lo que debo hacer. gran dosis de arte, no lo voy a negar jamás. No
No existe análisis estratégico ni existe el proble- estoy planteando tecnocratizar la política. Estoy
ma organizativo capaz de hacer un plan cada vez sosteniendo que no hay ningún arte en el mundo
que es necesario ante la cambiante realidad. que no requiera del apoyo de la gente. La músi-
Pero la planificación en cualquier ca, la pintura, la danza, la poesía, todo arte
modelo es necesaria. Margaret Thatcher creó una requiere el apoyo de la gente, y con mayor razón
unidad pequeña que se llama Policy Unit, de lo requiere la política. ¿Cuánta dosis de arte y de
sólo nueve personas, que es una excelente uni- ciencia? No sé. Lo que sí sé es que la dosis de
dad de planificación. Porque aún cuando alguien ciencia está completamente arrinconada y hoy la
crea con exageración que el mercado resuelve política es puro arte y los resultados están a la
todos los problemas, en la política no hay merca- vista: improvisación artística.
do ni en los problemas de seguridad ni en lo eco- ¿Por qué la universidad no tiene algún
lógico. Hay cientos de problemas que exigen pla- centro que haga este corte horizontal mediante
nificación. No podemos pensar que es una cosa una escuela de gobierno? Donde trabaje con
del pasado. Significa razonar antes de actuar y estos doce problemas para formar gente con otra
siempre estará presente. visión, para poder producir esta articulación
entre las ciencias y la acción, entre la política y la
práctica, entre la teoría y la política económica, y
CUATRO VISIONES SOBRE LA CIENCIA la medicina y la política de salud. Creo que eso
hace una enorme falta y la universidad debería,
por lo menos, debatir este tema. Todos tenemos
Podríamos pensar en cuatro visiones una responsabilidad muy grande sobre lo que
sobre la ciencia. La del científico: objetivo, rigu- ocurre con el juego político que cada vez es más
roso, desde fuera, preocupado por conocer, mediocre y cada vez más desilusionante para
visión que en el campo de las ciencias naturales toda la gente.
ha tenido un éxito impresionante, pero no en el Debemos desarrollar la teoría del actor,
campo de las ciencias sociales. desarrollar las ciencias horizontales, lo que impli-
La segunda visión es la de un actor que ca desarrollar la teoría del juego social. Lo que
tiene capacidad teórica, que quiere teorizar sobre propongo es investigación sobre estos temas y la
su papel en la acción y preguntarse cómo debe- creación de una escuela de gobierno que
ría actuar. Ahí hay prácticamente un vacío teóri- comience a entregar estas disciplinas como un
co, pero hay desarrollos parciales. postgrado que permita que la gente con motiva-
Hay una tercera visión de la praxis ver- ción para trabajar más allá de la praxis individual
tical. El médico en su consultorio, el ingeniero en vertical, pueda encontrar apoyo en la ciencia
su oficina de consultor, el abogado en su estudio. para mejorar su acción en la práctica.
Práctica vertical, donde la universidad ha sido
muy exitosa en producir el profesional que va a
hacer esa práctica vertical.
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PREGUNTAS Y RESPUESTAS oponentes en un proceso de reforma organizati-


va. Entonces debe organizarse la viabilidad polí-
tica de la reforma. Infelizmente hay poca literatu-
Pregunta: ¿Cuál es la diferencia entre teoría de la ra sobre la teoría de las macroorganizaciones.
organización y de la macroorganización?
Respuesta: La teoría de la organización se preo- Pregunta: ¿Cómo se puede hacer una reforma de
cupa de las organizaciones, una a una, bajo el los sistemas?
supuesto de que siempre tiene una cabeza res- Respuesta: Si lo va a introducir como un sistema
ponsable. En cambio, la teoría de las macroorga- en el aparato público es imposible. Pero hay una
nizaciones se preocupa de un juego macroorga- alternativa obvia: modernizar una organización
nizativo, donde existen un número dado de insti- de pies a cabeza. La reforma horizontal, esto es,
tuciones y sobre ellas no hay cabeza ninguna. reformar sistema por sistema es como escribir
Por ejemplo, el gobierno de la ciudad de Buenos María en el agua: cuando voy a escribir la A, la
Aires es un juego macroorganizativo. El jefe del M ya se borró. La reforma sistema por sistema
gobierno de Buenos Aires no manda sobre todas nunca acumula masa crítica modernizadora. Pero
las instituciones clave de la región. O sea que no si modernizo la institución en todos sus sistemas
tiene una cabeza única pero opera. ¿Cómo básicos, cambio el sistema inmunológico. Le
opera?, es la pregunta básica de la teoría de las introduzco el sistema de alta responsabilidad y
macroorganizaciones. La respuesta es: tiene que creo la demanda por modernización. El concep-
operar como un juego con reglas. Una de esas to es simple y de mucho fondo: si no existe
reglas es la que explica el sistema inmunológico cobranza de cuentas por desempeño, no existe
del sistema de las organizaciones. Es el juego demanda por modernización, sólo existe necesi-
macroorganizativo el que crea un juego de alta o dad de modernidad, lo que no basta. Pero si hay
de baja responsabilidad. En nuestros países son una cabeza inteligente al frente de la institución
juegos macroorganizativos de baja responsabili- que hace más allá de lo que el juego demanda,
dad. Nadie le cobra cuentas por desempeño a que se propone ser un líder en el proceso de
nadie, principiando por el presidente de la modernización y propulsa formar su institución
República que no le rinde cuentas al Congreso en un ejemplo del resto, puede cambiar estas
Nacional. No conozco ningún presidente que le reglas para su institución y autoimponerse reglas
cobre cuenta por desempeño a sus ministros o que el juego macroorganizativo no le exige.
ministros que le cobren cuenta por desempeño a Entonces cambia todos los sistemas básicos de su
sus directores, etc. Está institucionalizado un sis- organización. A partir de un buen fundamento
tema donde puedo asumir cualquier compromiso teórico uno descubre que no se puede moderni-
con la plena seguridad de que nadie me va a zar sistema por sistema, pero sí institución por
cobrar cuenta por desempeño. Eso es producto institución. Una conclusión bien práctica que
de una regla de juego macroorganizativa. O sea evitaría pérdidas de millones de dólares. El pro-
que es muy importante entender la teoría de las blema es quién moderniza a los modernizadores.
macroorganizaciones para poder modernizar una
organización. Cuando uno introduce sistemas
quiebra la coherencia de la institución. Pregunta: ¿Cuál es el concepto de juego?
Modernizar un sistema que deja sin tocar todos Respuesta: Sin el concepto de juego caemos en el
los otros tiene una coherencia mediocre. En el concepto de agente, que no explica nada. Una
fondo lo que se produce es un rechazo de todos unidad con conducta predictible, incapaz de
los sistemas no modernizados respecto a este generar sorpresa, de hacer estrategia y manipula-
intruso que llega. Y eso explica buena parte de ble. ¿Cuál es la gracia del concepto de juego? Hay
los fracasos de las reformas organizativas. No actores o jugadores en el juego social, que son
comprender eso es fundamental. Es muy básico creativos y no responden a conductas estables ni
entender la teoría de las macroorganizaciones previsibles. Hacen análisis estratégico, planes y
para poder modernizar algo. Además se necesita cálculo interactivo. Sin el concepto de juego nos
análisis estratégico porque siempre hay heridos y quedamos solo con el cálculo paramétrico, des-
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aparecería el cálculo interactivo y la incertidum- juego social porque no puedo hacer un buen cál-
bre que es propia del juego ¿Cómo sé lo que va culo sobre el otro. El concepto de juego es quizá
a jugar el otro? Es una incertidumbre muy fuerte el más fundamental de los desarrollos modernos
porque si la eficacia de la jugada del otro depen- de la teoría social. Todo el método PES está basa-
de de lo que yo hago, es una incertidumbre que do en el concepto de juego. No estoy usando el
nos afecta a ambos. No es solo que yo pueda concepto de juego como metáfora, como juego
investigar lo que el otro va a hacer porque yo deportivo, porque hay diferencias muy grandes
mismo tengo dudas sobre cual será mi jugada entre el juego social y el deportivo. El juego
más eficaz ya que no solo depende de mí, depen- social existe. Nosotros planteamos el gran juego
de de lo que hará el otro. Juego, porque tiene social donde hay ocho juegos: el político, el eco-
reglas. Reglas constitutivas, regulativas, formales, nómico, el de la vida cotidiana de la gente, el
de hecho. Juego, porque cada vez que quiero comunicacional, el personal, el de las ciencias y
alcanzar una meta tengo frente a mí a otro que el de la naturaleza.
puede anular el efecto de mi jugada, que puede
derrotarme y por consiguiente aparece el análisis
estratégico. ¿Cómo aparecería el análisis estraté- Pregunta: ¿Es posible una modernización si no
gico si no fuera un juego? Desaparecería, como existe una demanda?
desapareció la planificación tradicional. El con- Respuesta: Sin demanda por la modernización,
cepto de juego es fundamental para entender el no la hay. Hay una demanda interna y otra exter-
proceso social. Si no hubiese reglas de juego na. La demanda interna responde a los sistemas
social estaríamos en la selva. Nuestros países tie- internos de cobrar cuentas por desempeño. La
nen constitución, hay leyes y normas de hecho. demanda externa tiene que ser la cobranza de
Todo problema es el resultado momentáneo de cuentas de la población, que es la única que vale.
un juego y en la técnica de análisis de problemas Pero en nuestros países no existe ni una ni otra.
la tarea principal para entender cómo se gesta un No puede haber reforma o revolución del apara-
problema es descubrir cuáles son las reglas de to público sin crear demanda por esa reforma.
juego. No tengo la menor duda de que existen las No es la única condición para modernizar: se
reglas y me las topo a cada rato. La diferencia con requiere capacidad teórica para concebir el dise-
el juego deportivo es que allí son reglas de equi- ño organizativo, área donde también hay grandes
dad y bien estructuradas. Porque el juego deficiencias en la misma teoría de la organiza-
comienza en una hora y día determinado y ter- ción y por supuesto en el desconocimiento que
mina a una hora y día determinado y todo está hay sobre la teoría de las macroorganizaciones.
definido. En cambio en el juego social, como es El único que puede modernizar una organización
un juego con historia y continuo, los que van que tiene una especificidad muy concreta es la
ganando consagran sus ventajas en las reglas del misma gente de esa organización. Es más fácil
juego. Entonces las reglas del juego son reglas de entrenar a los funcionarios, al personal de una
desigualdad. La principal explicación del poder organización en análisis estratégico, en teoría de
está en las reglas del juego social. Nunca se me las macrooganizaciones, en sistemas de alta
ocurrió demostrar el supuesto de que el juego dirección, etc., que a una persona de afuera. La
tiene reglas, siempre lo di por evidente. Pero es especificidad de las relaciones crea problemas
demostrable. Creo que la ausencia del concepto muy concretos de modernización y la única solu-
de juego en la teoría social le ha hecho un gran ción es la automodernización aprovechando el
mal a la teoría social y especialmente a la teoría conocimiento existente en la organización sobre
económica, que no queda bien subsanada por la la especificidad de la misma.
teoría matemática de los juegos, que amputó la La palabra modernizar se presta a
realidad y no la simplificó. Lo que debemos muchas interpretaciones. Nosotros usamos dos
reconstruir en la teoría social es la teoría del conceptos: reformar y revolucionar una institución.
juego social y rescatar el concepto de actor y no Reformar significa cambiarle las reglas. Significa
el de agente. Rescatar el concepto de cálculo que los resultados que ofrece el juego tienen una
interactivo, de incertezas duras que genera el relación muy directa con las reglas y sin cambiar
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las reglas no puedo mejorar los resultados. Hay tres asignarle importancia al conflicto. En el proceso
tipo de juego: el de flujos, donde yo juego con la inflacionario hay una dimensión del conflicto
misma capacidad, el juego de acumulación donde cognitivo. El conflicto está en que como jugador
juego para cambiar la capacidad y el juego de del lado asalariado tiendo a ver el conflicto infla-
reglas donde juego para cambiar de juego. cionario como un reparto de ingresos y por con-
Cuando las metas están fuera del espa- siguiente no acepto congelación de salarios. En
cio variable posible de juego, estoy obligado a mi modelo teórico no existe el concepto de que
jugar el juego de reglas. Pero puede haber dos puedo aumentar mi salario real si la tasa de infla-
tipos de juego, el de reforma o de revolución. Un ción baja con mi salario congelado. No existe ese
juego de reforma cambia las reglas del juego concepto como asalariado. Pero en la teoría eco-
pero no cambia la identidad del juego. Por ejem- nómica existe. Solo que como dirigente sindical
plo, si en el fútbol en lugar de sacar el lateral con o como trabajador no está en mi modelo teórico
las manos se hace con los pies no cambia la iden- comprender esto. Además hay ciertas razones
tidad del juego aunque cambia el espacio varia- prácticas, porque como dirigente sindical el
ble de lo posible. Pero si alguien dice que tam- manejo de la política económica está fuera de mi
bién está permitido tomar la pelota con la mano espacio de control. Entonces la lucha es por la
se introduce una regla de juego de una fuerza mejora del salario real, nominal. Al empresario le
muy grande. La regla nueva no va a ser articula- conviene la congelación de salarios para detener
da con las reglas viejas, como en el caso del late- el proceso inflacionario, que tampoco compren-
ral, sino que va a ser articuladora de lo que de muy bien pero tiende a verlo más como un
queda como residuo de las reglas viejas y cambia proceso de descapitalización. La pregunta básica
mucho el espacio variable de lo posible. Pero que se hace un asalariado es ¿cuánto ingreso real
cambia tanto que cambia la identidad del juego. pierdo? No es la misma pregunta que se hace el
A ese deporte ya no se lo llama fútbol, se le pone empresario al que no le importan los salarios. La
otro nombre. Y a eso llamamos revolución del pregunta del empresario es: ¿qué pasa con mi
juego. A veces no hay otra salida que revolucio- proceso de capitalización? ¿Qué pasa con la ren-
nar el juego y la institución porque sus reglas tabilidad real de mi negocio? Son preguntas dis-
están tan mal diseñadas que no resiste un parche. tintas que tienen distintas respuestas, entonces
Ocurre mucho con nuestros sistemas de salud y existe un conflicto cognitivo, y al mismo tiempo
diría también con nuestros sistemas educaciona- hay un conflicto de intereses.
les que exigen una revolución del juego. Conflicto emocional: es visceral, no
racional. Tengo simpatía o antipatía por perso-
nas, políticas o eventos. La empatía entre Reagan
Pregunta: ¿Cuántos tipos de conflictos ocurren y Thatcher era muy alta. Más allá de la racionali-
en el juego social? dad de la asociación que tenían, había una cues-
Respuesta: El aparato público reproduce el con- tión de empatía emocional. Los biólogos dicen
flicto social. ¿Cuántos tipos de conflicto reprodu- que lo primero que desarrolló el ser humano son
ce el juego social? Ahí hay una primera aporta- las zonas del cerebro donde están los sentimien-
ción de la ciencia y técnica de gobierno. La teo- tos, no la parte lógica. De manera que la primera
ría que nosotros manejamos distingue tres tipos reacción de los seres humanos nunca es racional,
de conflicto: el cognitivo, el emocional (que siempre es emocional. Naturalmente, entre todos
generalmente deriva en conflictos interpersona- nosotros tenemos mucho conflicto emocional
les) y el conflicto de intereses. Los tres están inte- que se traduce en conflicto político. Muchos de
rrelacionados y si no se atacan a tiempo se acu- los conflictos entre dirigentes políticos son estric-
mulan finalmente como conflictos de intereses y tamente emocionales.
resulta más complejo resolverlos. El conflicto de intereses significa: si yo
El conflicto cognitivo es sobre el modo gano, tú pierdes. De manera que si tú quieres
de conocer, de ver la realidad. Depende mucho hacer una jugada que me perjudica, yo me opon-
del tipo de información que tiene la persona, del go. Para que el conflicto de intereses sea nítido
modelo teórico que maneja, de los valores para exige despejar el conflicto cognitivo. Tengo que
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visualizar que la jugada me perjudica. Y aunque Yo me quejo mucho de la sordera y
esto parezca obvio, no lo es. La capacidad cogni- ceguera de la gente porque llevo 30 años tratando
tiva de detectar qué me beneficia y qué me per- de cambiar la mentalidad sobre esta idea de que
judica se supone aclarada cuando hablo de con- tiene que haber métodos para gobernar, que no
flicto de intereses, pero no es un muy buen se puede gobernar improvisadamente, que debe
supuesto, porque normalmente tenemos cierta haber ciencia y técnica de gobierno.
nebulosidad para entender. Estos tres tipos de
conflicto están muy interrelacionados en el
juego social. Pregunta: ¿Por qué cree en la automodernización?
Respuesta: Creo en la automodernización por-
que es fundamentalmente un problema de cultu-
Pregunta: ¿En dónde hubo aplicación del méto- ra institucional. La cultura institucional no se
do de Planificación Estratégica Situacional? cambia con gente externa o asesores. Es la gente
Respuesta: Hay varias casos de aplicación del de adentro la que tiene que cambiar de cabeza.
PES en América Latina. La gobernación del esta- Los consultores no entienden nada de la teoría de
do Zulia en Venezuela lo aplicó, la gobernación las macroorganizaciones y aunque supieran, no
de Puerto Alegre en Brasil, el municipio de pueden llevar adelante el cambio. Siempre que
Ipatinga en Brasil, el municipio de Belo fui consultor operé sobre la base de que mi rol es
Horizonte (Minas Gerais), el municipio de San aconsejar y entrenar a la gente de adentro hasta
José (San Pablo), el municipio de San Bernardo, que forme una masa crítica. Se debe tener a la
todos los sindicatos de Brasil, algunos departa- cabeza de la institución bien entrenada, a todo el
mentos de salud en Chile están comenzando a cuerpo directivo bien entrenado y a uno de cada
trabajar con este método, alguna escuela de tres funcionarios muy bien entrenados, porque si
medicina en Brasil lo introdujo como forma de no, no hay cambio.
pensar la currícula de la enseñanza, el Instituto
Nacional de Vías de Colombia.

NOTAS FINALES

a. Esta conferencia fue publicada previamente en Matus. Martes 26 de Mayo de 1998".


la Revista ASAP Nº33, de junio de 1999, p. 10- Agradecemos a la Asociación Argentina de
23, bajo el título "Primera Conferencia de Carlos Presupuesto y Administración Financiera Pública
(ASAP), por autorizar su reproducción.

FORMA DE CITAR
Matus C. Las ciencias y la política. Salud Colectiva. 2007;3(1):81-91.