1.

SISTEMUL POLITICILOR PUBLICE EUROPENE

1.1. Politicile publice. Concept, stadii, caracteristici....................................13

1.1.1. Ciclul de viaţă al politicilor publice..........................................14
1.1.2. Politici publice europene versus politici publice naţionale.......16
1.2. Sistemul politicilor publice europene..................................................17
1.2.1. Metoda comunitară versus metoda interguvernamentală..........17
1.2.2. Principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii...........................19
1.2.3. Delimitarea competenţelor în cadrul UE..................................21
Capitolul pe scurt.........................................................................................25

Politicile europene, indiferent de procedura de elaborare, metoda de

decizie sau categoria de competenţe în care sunt încadrate, sunt, în fapt,
asimilabile categoriei de politici publice. Deşi analiza politicilor publice este
extrem de complexă şi nu face obiectul prezentei lucrări, ne propunem
totuşi în acest capitol introductiv să ne oprim asupra aspectelor esenţiale
care pot să ne sprijine în înţelegerea rolului pe care politica europeană de
coeziune (PC) îl “joacă” în procesul de integrare, precum şi a modului de
elaborare şi aplicare a PC în sistemul de guvernare la mai multe nivele,
specific funcţionării acesteia în cadrul Uniunii Europene.

1.1. Politicile publice. Concept, stadii, caracteristici

În general, politicile publice pot fi definite ca reprezentând un ansamblu

coerent de acţiuni formulate printr-un proces politic specific, adoptate şi
implementate de o autoritate publică investită cu putere şi legitimitate
asupra unui domeniu specific al societăţii şi/sau a unui teritoriu, ca răspuns
la o problemă specifică apărută în sistemele socio-economice. O politică
publică se prezintă sub forma unui program de acţiune propus de
autorităţile publice, fiind un răspuns la o situaţie neaşteptată (structurală
sau conjuncturală) apărută în sistem.
Politicile publice pot fi grupate într-o varietate de categorii, în funcţie de
aspectele metodologice vizate. Principalele clasificări identificabile în
literatura de specialitate privind politicile publice aplicate la nivel
macroeconomic sunt:

13
 a. Politici de distribuire, de reglementare şi de redistribuire 1, în
funcţie de obiectivul urmărit şi de impact; politicile de distribuire
urmăresc alocarea resurselor, cele de reglementare stabilirea
regulilor jocului, cele de redistribuire obiective legate de
echitate, justiţie socială, solidaritate;
b. Politici internaţionale, politici regionale şi politici naţionale2, în
funcţie de nivelul de decizie şi de aplicare;
c. Politici structurale şi politici conjuncturale; cele structurale
urmăresc funcţionarea pe termen lung a economiei şi vizează
oferta, structurile productive, funcţionarea pieţelor, în timp ce
politicile conjuncturale sunt politici de relansare economică şi de
asigurare a echilibrului macroeconomic pe termen scurt (spre
exemplu, politica monetară sau politica fiscală);
d. Politici sectoriale (agricolă, de turism, industrială) şi politici
orizontale (mediu, sănătate, cercetare, fiscale), în funcţie de
sfera de cuprindere şi de acţiune;
e. Politici liberale şi politici intervenţioniste, în funcţie de rolul oferit
statului de intervenţie în funcţionarea pieţei;

Analiza oricărei politici publice trebuie să aibă în vedere aplicarea unei

metodologii integrate, care să ţină cont de aspecte precum: justificarea
intervenţiei (dacă şi de ce se intervine), cine intervine (la ce nivel trebuie
luată decizia şi de către ce autoritate), care este cel mai adecvat sistem de
intervenţie (tipurile de instrumente, metode de aplicare, acţiuni concrete) şi,
în final, dacă sistemul de intervenţie aplicat îşi atinge scopul şi la ce costuri
(o analiză cost-beneficiu).

1.1.1. Ciclul de viaţă al politicilor publice

Primul care a pus în discuţie şi a analizat o politică publică sau un program

guvernamental (conform terminologiei americane), din perspectiva ciclului
de viaţă, este Harold D. Lasswell (1956). El a propus metoda de analiză a
politicilor ca proces şi a creat prima “hartă conceptuală” a stadiilor parcurse
de o politică publică. Lasswell descrie şapte astfel de stadii: informare
(intelligence), promovare (promotion), recomandare (prescription), invocare
(invocation), aplicare (application), finalizare (termination) şi evaluare
(appraisal).
Cel mai cunoscut şi folosit model de abordare procesuală a unei politici
publice este cel creat de Charles O. Jones în 1970 şi inclus în lucrarea sa
“An Introduction to the Study of Public Policy”. Jones împarte procesul

1
Wallace, lucr.cit., p. 42.
2
Dobrotă, N., Dicţionar de Economie, Editura Economică, 1999, pp. 351-357.

14
politic specific unei politici publice în cinci stadii, fiecare stadiu fiind
caracterizat printr-un număr specific de activităţi3:
 Identificarea problemei (problem identification): în acest stadiu,
problema care va face obiectul unei politici/reformei unei politici deja
existente este adusă în atenţia guvernului (inclusă în agenda de
lucru a acestuia). Acest lucru presupune înţelegerea evenimentelor
şi definirea lor în termeni de problemă publică, interese/nevoi vizate
şi ierarhizarea acestora, reprezentare şi acces la autorităţi;
 Dezvoltarea programului (program development): în acest stadiu,
problema este preluată de guvern şi transformată în “program” sau
“politică publică”, devenind obiectul acţiunii publice şi fiind astfel
oficializată (acord politic). Se formulează soluţii pentru problema
respectivă, pe care guvernul şi le însuşeşte în scopul definirii
cursului său de acţiune. Etapa este, în fapt, un cumul între etapa
elaborării soluţiilor şi etapa deciziei propriu-zise;
 Implementarea programului (program implementation): este etapa
în care mijloacele, instrumentele prin care vor fi atinse obiectivele
sunt puse la dispoziţie şi, prin implicarea personalului administrativ,
politica respectivă este pusă în practică;
 Evaluarea programului (program evaluation): în acest stadiu sunt
apreciate rezultatele obţinute, urmare a acţiunilor guvernului.
Presupune precizarea criteriilor de evaluare, măsurarea datelor
puse la dispoziţie, analizarea lor;
 Finalizarea programului (program termination): acţiunea publică
care a generat politica ajunge la final iar programul este sistat.
Poate urma organizarea unei noi acţiuni, situaţie în care, ciclul
anterior se constituie într-un stadiu intermediar.
Rolul esenţial în adoptarea unei politici este însă asocierea care se poate
face între o nevoie de intervenţie clar definită şi capacitatea unui sistem de
instrumente şi măsuri de intervenţie de a soluţia problema apărută, fie din
punct de vedere funcţional, fie raportat la obiectivele stabilite. Altfel spus,
decizia de adoptare a unei politici publice va depinde de oportunitatea,
adecvarea şi eficacitatea acelei politici.
Dincolo de diferitele situaţii specifice, întotdeauna o politică publică este
justificată prin aşa numitul ”eşec al pieţei”, înţeles în sensul că fie cea mai
bună situaţie posibilă nu a fost atinsă (eşecul în atingerea eficienţei privind
alocarea resurselor), fie rezultatul obţinut nu este adecvat (obiectivele
stabilite prin acord politic nu pot fi atinse sau cel puţin nu în orizontul
3
Jones, C., 1970, p.12 şi pp 230-231 în Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot,
Pauline Ravinet (coordonatori), Dicţionar de Politici Publice, Collegium, Polirom,
2009, pp.24-25

15
acceptat de aşteptare). În general, sunt considerate eşecuri ale pieţei
cazurile de monopol, externalităţile negative, oferte/rezultate inadecvate în
cazul bunurilor publice sau a resurselor în proprietate sau gestiune
comună, informaţiile asimetrice4. Interpretarea poate fi adaptată şi politicilor
publice europene, dar prin raportare la ce presupune eficienţa în
funcţionarea Uniunii ca sistem: alocarea optimă a resurselor, stabilitate,
convergenţa performanţelor economice, dezvoltarea echilibrată a
teritoriului, competitivitatea, altfel spus raportarea la rezultatele pe care
piaţa internă şi uniunea economică şi monetară (ca sisteme/mecanisme de
integrare) ar avea potenţialul să le obţină. De asemenea, Uniunea
Europeană şi-a stabilit ca rezultat al negocierilor interguvernamentale între
statele membre obiective dincolo de pieţele funcţionale şi eficienţa
economică, obiective asociate modelului economiei sociale de piaţă şi
dezvoltării durabile, cum ar fi: ocupare, nondiscriminare, coeziune socială,
solidaritate, protecţia mediului, etc., aspecte care nu sunt funcţionale (în
sensul că nu sunt esenţiale pentru funcţionarea UE), dar sunt relevante din
punct de vedere al obiectivelor comune stabilite şi a viziunii strategice
asupra dezvoltării Uniunii.
Rezultă, în consecinţă, că justificarea intervenţiei publice este asociată
limitelor pe care le are un sistem socio-economic la un moment dat de a
produce rezultate în acord cu opţiunile politice existente. Perspectiva
politică, doctrinară este însă extrem de dinamică (interesele, obiectivele,
acordurile se modifică permanent) iar paradigmele foarte diferite, plasându-
se pe o gamă foarte largă de abordări ce rezultă din diferitele combinaţii de
liberalism şi intervenţionism, echitate şi eficacitate, bunăstare individuală şi
bunăstare socială, economic şi social. De aici, o diversitate extrem de
complexă a mix-ului de politici care poate fi adoptat în diferitele situaţii
specifice şi care fac de multe ori dificile opţiunile pentru conturarea celui
mai adecvat sistem de intervenţie.

1.1.2. Politici publice europene versus politici publice naţionale

Procesul de integrare europeană este, în fapt, un proces gradual, care

reflectă un anumit transfer de competenţe din plan naţional în plan
supranaţional, care înseamnă, în cele din urmă, renunţarea la anumite
atribute ale suveranităţii (fie în domeniul economic, fie in cel politic). El
include două procese care se susţin reciproc, un proces de integrare a
pieţelor şi unul de integrare a politicilor. Integrarea pieţelor, care se
materializează într-o circulaţie transfrontalieră semnificativă a bunurilor,
serviciilor, capitalului şi a forţei de muncă5, reprezintă esenţa procesului de
4
Lipsey, R., Chrystal. K.A., Economia pozitivă, Editura Economică, 1999, p. 468.
5
Pe o piaţă a bunurilor şi/sau a serviciilor perfect omogenă sau pe o piaţă
financiară de un anumit tip, gradul de integrare economică s-ar putea măsura şi
prin gradul de convergenţă al preţurilor.

16
integrare economică. Cele mai multe grupări integraţioniste regionale 6 au
început cu integrarea pieţelor, eliminarea barierelor fiind formalizată prin
tratate şi transformată apoi în reguli obligatorii pentru guverne, companii,
persoane fizice. Respectarea acestor reguli însemnă, în fapt, respectarea
legii, fiecare instituţie, persoană fizică sau juridică putând apela la justiţie în
cazul în care legislaţia respectivă este încălcată. Uniunea Europeană a
mers însă mult mai departe de simpla liberalizare a pieţelor, printr-un
proces complex de integrare a politicilor statelor membre.

În cazul integrării la nivelul politicilor, delimitarea conceptuală este mult mai

dificil de realizat. Integrarea politicilor, respectiv realizarea de politici
comune, poate acoperi diferite categorii de politici şi de instrumente, al
căror grad de „obligativitate” şi „caracter comun” poate varia foarte mult (de
la consultare şi cooperare, coordonare sau armonizare, la politici comune
sau centralizare deplină)7. Procesul de integrare produs la nivelul diferitelor
politici a permis apariţia acestei noi categorii de politici publice – cea
europeană, supranaţională, care s-a dezvoltat pe măsură ce statele
membre (mai exact guvernele acestora) au considerat că interesele lor
particulare sunt mai bine servite de politicile europene decât de politicile
naţionale/autohtone.

1.2. Sistemul politicilor publice europene

Sistemul politicilor publice europene s-a conturat treptat, pe măsura

creşterii gradului de integrare europeană, impunând o coordonare/
armonizare tot mai puternică a politicilor naţionale şi un număr tot mai mare
de acţiuni comune. Obiectivele tratatelor au devenit şi ele tot mai complexe,
dincolo de dimensiunea predominant economică specifică primei etape a
construcţiei europene, intervenind tot mai pronunţat, in ultima perioadă, şi
dimensiunea politică.

1.2.1. Metoda comunitară versus metoda interguvernamentală

Chiar dacă la o primă ”privire”, politicile europene ar putea fi considerate a

reprezenta mai degrabă un triumf al „interguvernamentalismului” (proces în
care dominante sunt statele membre), decât al „supranaţionalismului”
(proces în care instituţii europene sunt cele care beneficiază de autonomie
6
Conform site-ului OMC, acordurile comerciale regionale (ACR) au devenit
dominante începând cu anii 90. La 10 ianuarie 2013, 546 de notificări de ACR
fuseseră primite de GATT/OMC, din acestea 354 fiind deja în vigoare (printre cele
mai importante: ASEAN, MERCOSUR, NAFTA, UE, etc),
http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm
7
Dragan, G, Dragoi.C (2013), Uniunea Europeana. Etape, instituţii, mecanisme,
Editura ASE, 2013, p.15

17
şi autoritate publică), în realitate, politicile europene (mai exact, ale UE)
sunt rezultatul unor modalităţi variate şi hibride de elaborare, care se
plasează dincolo de clasica dihotomie interguvernamentalism –
supranaţionalism8.
Se spune frecvent că, dintr-o anumită perspectivă, construcţia europeană
reprezintă confruntarea între două modele de guvernare, unul cunoscut ca
„metoda comunitară”, specifică supranaţionalismului, celălalt ca „metoda
interguvernamentală”. Pe de o parte, Europa supranaţională, a cărei primă
descriere poate fi regăsită în Declaraţia Schuman (9 mai 1950) este
transpusă în practică prin aşa-numita „metodă comunitară”, care aşează
în prim plan instituţiile comunitare. Pe de altă parte, „Europa patriilor”
(Europe des patries), promovată atât de Charles de Gaulle cât şi de
Margaret Thatcher, care presupune menţinerea statelor în prim-plan, a dus
la apariţia şi dezvoltarea aşa-numitei metode interguvernamentale.
Metoda comunitară sau, mai nou, metoda Uniunii, se sprijină pe câteva
principii simple, menite să garanteze echilibrul între diferitele interese care
coexistă în interiorul Uniunii. Metoda presupune integrarea prin
complementaritate a proceselor de integrare a pieţelor şi a proceselor de
integrare a politicilor, etapizat, în baza unei logici de integrare cumulativă,
de la simplu la complex, prin transferul tot mai puternic de competenţe
către un sistem supranaţional de decizie. În procesul de integrare
europeană, aplicarea metodei comunitare a presupus : integrarea prin cele
patru libertăţi fundamentale ale pieţei interne ; armonizarea/coordonarea
politicilor şi adoptarea de politici comune (rolul acestora a crescut pe
măsura aprofundării integrării) ; integrarea în etape, de la uniunea vamală,
la uniunea economică şi monetară, şi de la economic la politic, flexibil, în
funcţie de capacitatea şi, ca excepţie, în funcţie de disponibilitatea de
participare a statelor membre (principiul ”geometriei variabile”), în cadrul
unui proces de ”creştere funcţională” ; instituţii comune cu rol în creştere în
sistemul de guvernare al UE, care asociază, prin modul de funcţionare şi
procesul decizional, metoda supranaţională, cu cea de cooperare
interguvernamentală.
În contrast, metoda interguvernamentală este metoda tradiţională de
cooperare internaţională şi înseamnă, literal vorbind o metodă de decizie
aplicată „între guverne”. Se aplică în acele domenii considerate „vulnerabile”,
precum securitatea şi apărarea, fiscalitatea, aderarea de noi state, etc,.
Deşi sunt considerate modele alternative, cele două metode au coexistat
dintotdeauna în procesul de integrare. Tratatul de la Maastricht, de pildă,
este un bun exemplu de coabitare (deşi, mai degrabă, forţată), ducând la
crearea unei structuri puternic federale în plan monetar, Banca Centrală
Europeană, dar şi a unor mecanisme pur interguvernamentale, în cazul
politicii externe sau justiţiei şi afacerilor interne. Ulterior, Tratatul de la
8
Dupa cum arata H.Wallace (2011:7-8),

18
Lisabona (TL) (2007/2009) şi compromisul la care s-a ajuns a perpetuat
coabitarea celor două modele, lăsând însă întărită metoda intergu-
vernamentală. Chiar dacă multe dintre noutăţile TL au permis consolidarea
instituţiilor supranaţionale (prin extinderea dreptului de iniţiativă al Comisiei,
a puterii Parlamentului, extinderea procedurii de codecizie), urmare a
rezistenţei manifestate de unele statele membre, ele nu au dus însă la
crearea unui nivel executiv european foarte puternic. Astfel, poziţia de
preşedinte stabil al Consiliului creează un puternic leadership european,
care poate contracara eventualele veleităţi de autonomie ale Comisiei.
Pericolul fusese sesizat de altfel de statele mici, care au întărit grupul
„prietenilor metodei comunitare” în cadrul negocierilor pentru TL. Urmare a
presiunilor venite dinspre aceştia, au fost limitate competenţele
preşedintelui în gestionarea lucrărilor din cadrul Consiliului şi a atribuţiilor
acestuia in plan extern, prin partajarea acestora cu Înaltul Reprezentant.

1.2.2. Principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii

Exercitarea competenţelor comune este reglementată de principiile sub-

sidiarităţii şi proporţionalităţii (specifice guvernării la mai multe nivele) şi se
aplică în principal prin metoda comunitară de integrare, sistemul actual de
politici europene fiind rezultatul dinamicii negocierilor realizate între
diferitele părţi implicate şi afectate de procesul de integrare europeană
(guverne, instituţii comunitare, parlamente naţionale, grupuri de interese,
etc.).
În primele etape ale integrării europene, Comunitatea avea doar
competenţe asociate funcţionării pieţei interne (ca mecanism central de
integrare), conform metodei funcţionaliste. Treptat, prin asumarea unor
obiective dincolo de cele specifice pieţei interne (spaţiul social european,
cetăţenie europeană, mediu, coeziune, ocupare şi protecţie socială, altele)
şi pe măsura evoluţiei procesului de integrare (a se vedea teoria efectului
de spillover), a interguvernamentalismului european şi a dinamicii tratelor
instituţionale, Uniunii i-au fost atribuite tot mai multe prerogative de decizie
în domeniul politicilor publice, conform metodei neo-funcţionaliste.
Neofuncţionalismul european a permis statelor un plus de putere de decizie
în generarea unor acorduri comune privind transferul de prerogative către
Uniune, aceasta acţionând în prezent într-un număr foarte larg de domenii,
care nu sunt asociate aspectelor strict funcţionale privind piaţa internă sau
uniunea monetară (a se vedea mai jos).
Dezvoltarea competenţelor europene este pusă în legătură cu aplicarea
subsidiarităţii, ca principiu prin care se repartizează competenţele între
diferitele niveluri de putere. Aplicarea subsidiarităţii trebuie să răspundă
următoarelor două reguli de bază: 1. autoritatea (şi îndeosebi statul) nu
poate împiedica persoanele sau grupurile sociale să-şi desfăşoare
activităţile proprii prin care realizează atât interesul particular, cât şi cel

19
general; 2. fiecare autoritate este responsabilă cu apărarea interesului
general, menţinerea solidarităţii şi coeziunii economice şi sociale a
ansamblului; ea intervine doar acolo unde poate fi mai eficace decât
nivelurile inferioare. Principiul are la bază fundamente etice provenind din
filozofia politică.9 Orice om este de la naştere şi prin natură chemat să-şi
guverneze propria persoană. Orice autoritate externă trebuie să rămână
subsidiară, adică să nu acţioneze decât pentru a întări autoritatea pe care o
exercită fiecare individ asupra lui însuşi. Subsidiaritatea este orizontală –
atunci când trasează o linie de demarcaţie între puterea publică şi
societatea civilă – şi verticală, când la fiecare nivel ierarhic sunt plasate
deciziile care pot fi luate cu cea mai mare eficienţă; aplicarea celor două
reguli mai sus menţionate presupune plasarea pe nivelul cel mai apropiat
posibil de indivizi atâta timp cât nu se impune transferul la eşalonul
superior.
Aplicată construcţiei europene, subsidiaritatea a presupus împărţirea
deciziilor între cetăţenii europeni, guvernele ţărilor membre, regiuni,
administraţiile locale şi Comunitate. Integrarea europeană a oferit chiar de
la început un câmp larg de acţiune acestui principiu, posibil de aplicat ca
urmare a definirii şi acceptării unui “bine comun” european, a unui
ansamblu de interese apreciate ca fiind mai importante decât cele ale
naţiunilor. Acceptarea ideii de bine comun care prevalează se sprijină în
Uniunea Europeană în primul rând pe certitudinea şi acceptarea unor
obiective comune mai importante decât cele naţionale. Chiar dacă principiul
a fost stipulat abia în Tratatul de la Maastricht, el a fost folosit încă de la
începuturile procesului de integrare europeana, Tratatul CECO (art. 5)
venind cu precizari privind atribuţiile Înaltei Autorităţi - primul organism cu
funcţii supranaţionale din istoria construcţiei europene.
Aplicarea subsidiarităţii este dinamică, în funcţie de evoluţia procesului de
integrare în ansamblul său, printr-un dublu proces, de diminuare a spaţiului
de intervenţie al puterii publice, concomitent cu reducerea spaţiului de
manevră al administraţiei naţionale, şi de ierarhizare a competenţelor pe
patru niveluri, comunitar, naţional, regional şi local.
Principiul subsidiarităţii este folosit în asociere cu principiul propor-
ţionalităţii, conform căruia orice măsură trebuie să fie adecvată, necesară şi
corespunzătoare, acţiunea Uniunii netrebuind să depăşească ceea ce este
strict necesar pentru atingerea obiectivelor tratatului10.

1.2.3. Delimitarea competenţelor în cadrul UE

9
Alain Buzelay, Intégration et désintegration européennes, Economica, Paris,.
1996, p.63.
10
Marin, D., Socol, C., MarinaŢ, M., Economie europeană. O prezentare sinoptică,
Editura Economică, Bucureşti, 2004, p.142.

20
Chiar dacă, până la Tratatul de la Lisabona (TL), metoda comunitară era
legată de primul pilon iar metoda interguvernamentală de cel de al doilea şi al
treilea, în realitate, după cum menţionam anterior, cele două metode au
coexistat.11 Odată cu TL, metoda comunitară a devenit metoda legislativă
obişnuită (procedură legislativă ordinară) – figura 1 - iar cei trei piloni, definiţi
prin Tratatul de la Maastricht, s-au contopit într-unul singur. În plus,
delimitarea competenţelor între Uniune şi statele membre este formalizată şi
adusă acum în prim plan.
Tratatul de la Lisabona a fost semnat la 13 decembrie 2007 de către
reprezentanţii celor 27 de state membre ale Uniunii. El realizează o revizuire
globală a Tratatului privind Uniunea Europeană (TUE) şi a Tratatului de instituire a
Comunităţii Europene (redenumit „Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene”-
TFUE). În conformitate cu articolul 6 (2), noul tratat a fost ratificat de statele
membre şi a intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, prima zi a lunii care urmează
depunerii ultimului instrument de ratificare.

Modificările introduse de Tratatul de la Lisabona preiau majoritatea inovaţiilor

precedentului proiect de tratat de stabilire a unei Constituţii pentru Europa. Tratatul
de la Lisabona introduce modificări substanţiale pentru întregul cadru instituţional
(consacrarea Consiliului European, extinderea competenţelor de iniţiativă şi de
execuţie ale Comisiei, consolidarea funcţiilor Înaltului Reprezentant pentru politica
externă şi de securitate comună), dar Parlamentul European este instituţia cel mai
mult consolidată în urma acestui tratat. Noile tratate consolidate presupun
schimbări semnificative pentru toate politicile comune europene.

Articolul 3 din TUE redefineşte obiectivele Uniunii. Articolul menţionat confirmă

instituirea unei pieţe interne [articolul 3 alineatul (3) din TUE] şi a unei Uniuni
economice şi monetare care să permită o creştere economică echilibrată şi
stabilitatea preţurilor. Articolul confirmă în egală măsură faptul că activitatea Uniunii
vizează o economie socială de piaţă cu grad ridicat de competitivitate, care tinde
spre ocuparea deplină a forţei de muncă şi spre progres social, precum şi spre un
nivel înalt de protecţie şi de îmbunătăţire a calităţii mediului. Acest model
european de economie socială de piaţă trebuie, aşadar, să se întemeieze pe
dezvoltare durabilă, pe promovarea progresului ştiinţific şi tehnic, pe coeziune
economică, socială şi teritorială, precum şi pe solidaritate între statele membre.

Delimitarea competenţelor este guvernată de principiul atribuirii12, în temeiul

căruia, Uniunea acţionează numai în limitele competenţelor care i-au fost
atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite
de comun acord. Consecinţa logică este că orice competenţă care nu este
atribuită Uniunii aparţine statelor membre. În acest nou context conceptual,
titlul I din TFUE introduce o tipologie generală a competenţelor Uniunii în
cadrul legislaţiei derivate obligatorii (acte juridice constrângătoare, conform art.
11
Franziska Hagerdon, The Community vs Interguvernamental method in the
European Constitution, Center for International Relations, http://www.swp-
berlin.org/fileadmin/contents/products/projekt_papiere/warsaw_hagedorn_sicher.pdf .
12
Articolul 5 alineatul (1) din TUE şi articolul 7 din TFUE.

21
3, TFUE). Această tipologie se bazează pe trei categorii, stabilind de fiecare
dată lista domeniilor sau a politicilor implicate, în funcţie de nivelul de integrare.
Este vorba de competenţe exclusive, de competenţe partajate şi de
competenţe de coordonare, sprijinire sau completare a acţiunilor statelor
membre.
Competenţele exclusive ale Uniunii
În domeniile de competenţă exclusivă, numai Uniunea poate legifera şi adopta
acte cu forţă juridică obligatorie, statele membre putând să facă acest lucru
numai în cazul în care sunt abilitate de Uniune sau pentru punerea în aplicare
a actelor comunitare.
Conform articolului 3 din TFUE, domeniile de competenţă exclusivă sunt:
 instituirea unei uniuni vamale;
 definirea şi desfăşurarea politicii comerciale comune;
 definirea şi punerea în aplicare a normelor privind concurenţa
necesare funcţionării pieţei interne;
 politica monetară pentru statele din zona euro;
 conservarea resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune
privind pescuitul (PCP).
Uniunea dispune de competenţe exclusive şi în ceea ce priveşte încheierea de
acorduri internaţionale în cazul în care această încheiere este prevăzută de un
act legislativ al Uniunii ori este necesară pentru a permite Uniunii să îşi
exercite competenţa internă sau în măsura în care aceasta ar putea aduce
atingere normelor comune ori ar putea modifica domeniul de aplicare al
acestora.
Competenţele partajate ale Uniunii
În cazul în care tratatele atribuie Uniunii o competenţă partajată sau
concurentă cu statele membre, atât Uniunea cât şi statele membre pot
legifera şi adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic în domeniul
respectiv. Competenţele partajate se caracterizează prin dispariţia progresivă
a competenţelor statului pe măsură ce se exercită competenţele Uniunii. Pe
această bază, statele membre îşi pot exercita competenţa în măsura în care
Uniunea nu şi-a exercitat propria competenţă, precum şi în cazul în care
Uniunea a decis să nu îşi mai exercite competenţa. Acest ultim caz poate
surveni în situaţia în care instituţiile competente ale Uniunii decid abrogarea
unui act legislativ, în special în vederea unei mai bune garantări a respectării
constante a principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii.
Articolul 4 alineatul (2) din TFUE:
- piaţa internă (cu excepţia definirii normelor privind concurenţa din cadrul său,
care sunt încadrate la competenţa exclusivă);

22
 - definirea normelor minime privind politica socială; în rest, Uniunea nu are decât o
competenţă de coordonare, sprijinire şi completare;
- coeziunea economică, socială şi teritorială;
- agricultura şi pescuitul, cu excepţia conservării resurselor biologice ale mării, care
sunt încadrate la competenţa exclusivă;
- mediul;
- protecţia consumatorului;
- transporturile;
- reţelele transeuropene;
- energia, domeniu care, până în prezent, făcea parte din categoria simplelor
competenţe de sprijinire, coordonare şi completare;
- spaţiul de libertate, securitate şi justiţie;
- definirea normelor de securitate în materie de sănătate publică, întrucât, pentru
restul, acţiunea Uniunii în acest domeniu vizează în principal completarea politicii
statelor membre şi încurajarea cooperării între acestea.

De asemenea, TFUE recunoaşte competenţa Uniunii pentru a desfăşura

acţiuni în domeniile cercetării, dezvoltării tehnologice şi spaţiului, precum şi al
ajutorului umanitar, dar reaminteşte faptul că exercitarea acestei competenţe
nu poate avea ca efect privarea statelor membre de posibilitatea de a-şi
exercita propria competenţă; aşadar, este vorba mai degrabă de acţiuni
complementare decât de competenţe partajate stricto senso, spune Massot13.
Competenţele de sprijinire, coordonare şi completare ale Uniunii
În anumite domenii, Uniunea este competentă să întreprindă acţiuni de
sprijinire, coordonare sau completare a acţiunii statelor membre, fără a înlocui
însă competenţa lor în aceste domenii. Actele obligatorii din punct de vedere
juridic ale Uniunii referitoare la aceste domenii nu pot include măsuri de
armonizare a dispoziţiilor legislative şi reglementare ale statelor membre, în
măsura în care astfel de iniţiative de armonizare fac parte din categoria
precedentă a competenţelor partajate.
Articolul 6 din TFUE,
Mai multe aspecte ale competenţelor atribuite Uniunii prin TFUE intră în această
categorie precum:
- protecţia şi îmbunătăţirea sănătăţii umane;
- industria;
- cultura;
- turismul;
- educaţia, formarea profesională, tineretul şi sportul;
- protecţia civilă;

13
Albert Massot, Nils Danklefsen, Esther Kramer, Gonçalo Macedo, Ana Maria
Nogueira, “Politicile structurale şi de coeziune după Tratatul de la Lisabona”, studiu
Parlamentul European, 2010, p.18-19, disponibil pe
http://www.europarl.europa.eu/committees/es/tran/studiesdownload.html?
languageDocument=RO&file=33871

23
- şi, în cele din urmă, cooperarea administrativă.

Alte competenţe ale Uniunii

Trebuie semnalat faptul că TFUE distinge în plus o a patra categorie de
competenţe ale Uniunii, cea de coordonare a politicilor economice, sociale şi
de ocupare a forţei de muncă ale statelor membre, stabilind principalele
orientări sau linii directoare în aceste domenii. A. Massot (2010) 14 consideră
că în acest caz avem de a face cu o subcategorie a competenţelor
complementare, şi nu cu o categorie specifică. Trebuie însă remarcat faptul că
o bună coordonare a politicilor economice, sociale şi de ocupare a forţei de
muncă poate reprezenta elementul-cheie al ieşirii din criză dar şi al instituirii
unei noi guvernări economice în cadrul Uniunii (de pildă, prin intermediul
Strategiei 2020).
În ceea ce priveşte politica economică, Consiliul poate adopta recomandări
care stabilesc orientările generale ale politicilor naţionale şi în cazul foarte
precis în care acestea riscă să compromită buna funcţionare a UEM (78) 15.
Mai mult, Comisia şi Consiliul au competenţa de a supraveghea evoluţia
economică la nivelul fiecărui stat membru şi la nivelul Uniunii, precum şi
conformitatea politicilor economice cu orientările generale stabilite iniţial. În
acest context, instituţiile Uniunii pot fi în situaţia de a declanşa procedura
prevăzută în caz de deficit excesiv, dar pot, în egală măsură, să acorde
asistenţă financiară unui stat membru care se confruntă cu dificultăţi grave
(80)16.
Acest lucru este, de asemenea, valabil în materie de ocupare a forţei de
muncă, domeniu în care Uniunea poate contribui la realizarea unui nivel
ridicat al ocupării forţei de muncă, prin încurajarea cooperării între statele
membre, precum şi prin susţinerea şi, în cazul în care este necesar, prin
completarea acţiunii lor (81)17.
În ceea ce priveşte politica socială în sens larg, Uniunea are competenţe în
susţinerea şi completarea acţiunii statelor membre (82) 18. În acest scop,
14
Idem
15
Articolul 121 alineatul (4) din TFUE („În cazul în care se constată (...) că politicile
economice ale unui stat membru (...) riscă să compromită buna funcţionare a
Uniunii economice şi monetare, Comisia poate adresa un avertisment respectivului
stat membru. Consiliul, la recomandarea Comisiei, poate adresa recomandările
necesare statului membru în cauză”.
16
Articolul 122 alineatul (2) din TFUE. Trebuie semnalat faptul că intervenţia
Uniunii în legătură cu criza din Grecia (februarie 2010) s-a bazat pe noile articole
121 alineatul (4) şi 122 alineatul (2) din TFUE. În special această ultimă dispoziţie
a permis punerea în funcţiune a unui plan de salvare specific în favoarea
economiei greceşti.
17
Articolul 147 alineatul (1) din TFUE.
18
Articolul 153 alineatul (1) din TFUE.

24
Parlamentul şi Consiliul pot adopta măsuri menite să încurajeze cooperarea
între statele membre şi, de asemenea, pot adopta, prin intermediul directivelor,
recomandări minime aplicabile treptat.
De asemenea, trebuie remarcat faptul că nici o categorie din TFUE nu include
competenţele în materie de politică externă şi de securitate (PESC) şi politică
europeană de securitate şi de apărare (PESA)19.

Capitolul pe scurt
 Politicile europene, adoptate de către instituţiile Uniunii Europene, sunt
asimilabile categoriei de politici publice. Întotdeauna o politică publică
este justificată prin aşa numitul ”eşec al pieţei”, înţeles în sensul că fie
cea mai bună situaţie posibilă nu a fost atinsă (eşecul în atingerea
eficienţei privind alocarea resurselor), fie rezultatul obţinut nu este
adecvat (obiectivele stabilite prin acord politic nu pot fi atinse sau cel
puţin nu în orizontul acceptat de aşteptare);
 Deşi competenţele decizionale ale Uniunii au crescut, actorii decizionali
principali sunt statele membre; cea mai mare parte a politicilor publice
europene este formată din politici ale competenţelor sunt împărţite între
Uniune şi state, deciziile se iau în principal prin procedura legislativă
ordinară.

19
A.Massot (2010)

25
26