Sunteți pe pagina 1din 4

CAPITOLUL 6

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN ŢĂRILE ROMÂNE


ÎN SECOLUL AL XVIII-LEA

La începutul secolului al XVIII-lea Ţările Române au intrat într-un grav proces de


deteriorare a autonomiei politice de care se bucuraseră până atunci în raport cu puterea suzerană
(Imperiul Otoman). Alianţele politice antiotomane încheiate de domnii Dimitrie Cantemir şi
Constantin Brâncoveanu cu Rusia şi Imperiul Habsburgic au condus la pierderea încrederii
autorităţilor otomane în domnii autohtoni şi la anularea celui mai important privilegiu de care se
bucuraseră până atunci Ţările Române: alegerea Domnului de către Adunarea Stărilor. În
consecinţă, această prerogativă a fost însuşită de către suveranul otoman, care o va folosi timp de
un secol pentru a numi pe tronurile celor două ţări dregători ai statului otoman. Totuşi, turcii nu
au transformat Ţările Române în unităţi administrative otomane, ci le-au conservat autonomia
încredinţând conducerea lor unui grup de familii greceşti din cartierul „Fanar” din Istanbul, care
slujiseră statului otoman cu loialitate timp de mai bine de un secol.
Secolul al XVIII-lea a însemnat o perioadă de regres din punctul de vedere al relaţiilor
româno-otomane. El a adus cu sine grave ştirbiri ale autonomiei de care se bucuraseră Ţările
Române în perioada anterioară şi o exploatare sistematică a economiei acestora în beneficiul
statului otoman. Perioada a înregistrat însă şi câteva aspecte pozitive, între care trebuie remarcate
progresele semnificative făcute în domeniul administraţiei publice. Sub influenţa ideilor
iluministe (în special a celor conservatoare, care promovau rolul monarhului luminat în
modernizarea societăţii) domnii fanarioţi au introdus în administraţia publică din Ţările Române
un centralism fără precedent în istoria statelor medievale româneşti. Acesta s-a materializat prin
creşterea în dimensiuni a aparatului de stat, o organizare mai bună a acestuia decât în trecut, iar
în
final, prin funcţionarea lui mult mai eficientă. Scopurile acestor ameliorări înregistrate în
activitatea aparatului administrativ nu se legau însă de interesele locuitorilor de rând, ci de
nevoia
domnitorilor fanarioţi de a exploata cât mai eficient economia celor două ţări, pentru a putea face
faţă pretenţiilor otomane şi a-şi păstra astfel tronurile. Spectrul larg al atribuţiilor pe care le-a
primit administraţia locală în această perioadă, profilul acestora atribuţii şi eficienţa cu care
aparatul administrativ le-a dus la îndeplinire constituie însă cele dintâi premise ale modernizării
administraţiei publice româneşti.
Tot un semn de modernizare îl reprezintă şi diversificarea funcţiei interne a statului.
Alături de păstrarea ordinii interne, împărţirea dreptăţii şi perceperea impozitelor, statele
medievale româneşti au început să îşi asume şi funcţii noi. Cele mai elocvente exemple sunt
preocupările domnilor fanarioţi pentru asistarea materială a săracilor şi pentru protejarea sănătăţii
populaţiei; ele s-au materializat prin apariţia primelor instituţii de ocrotire patronate de stat, iar în
perioada următoare ele vor sta la baza apariţiei unor servicii publice în sensul modern al
conceptului.
1. Administraţia centrală
1. 1. Domnul
Instituţia cea mai importantă în cârmuirea Ţărilor Române a rămas în continuare
Domnitorul. Numit direct de către sultan, acesta era asimilat dregătorilor otomani,
poziţionânduse
în ierarhia dregătoriilor otomane imediat sub vizirii (miniştrii) importanţi. De regulă, tronul era
ocupat prin cumpărare, competiţia între pretendenţi transformându-se de facto într-o licitaţie.
Turcii au utilizat în continuare sistemul confirmării periodice a titularilor, însă din motive de
52
maximizare a beneficiilor financiare au avut tendinţa de a scurta durata domniilor (suma cu care
erau cumpărată domnia era mai mare decât cea plătită pentru confirmare). În aceste condiţii,
menţinerea domnilor pe tron era legată exclusiv de eficienţa cu care aceştia răspundeau
pretenţiilor economico-financiare ale Imperiului. O anumită ameliorare a acestei situaţii a venit
în
urma războiului ruso-turc din anii 1787-1792, încheiat cu pacea de la Iaşi. Unul dintre articolele
acesteia, stabilea durata domniilor din Principate la 7 ani, cu posibilitatea turcilor de a-i revoca
pe
titulari doar în cazul în care săvârşeau greşeli grave. Ceva mai multă stabilitate a fost obţinută în
urma hatişerifului din 1802, prin care Poarta stabilea că înainte de expirarea celor şapte ani,
domnii nu puteau fi maziliţi decât în urma unui acord intervenit între puterea suzerană (Poarta) şi
cea protectoare (Rusia).
Domnia şi-a păstrat toate atribuţiile pe care le avusese în perioada anterioară. În domeniile
politic, judecătoresc şi economico-fiscal, puterea sa era practic nelimitată. Domnul controla toate
resorturile administraţiei centrale şi locale, iar personalul administrativ era direct sau indirect
răspunzător faţă de el.
Limitele constituţionale ale prerogativelor domnilor în această perioadă erau puţine. Cea
mai importantă şi probabil cea mai eficientă venea din afara Ţărilor Române, aceasta fiind
materializată din dreptul sultanului de a selecta şi a mazili domnitorii. O altă ameninţare
potenţial
serioasă la adresa autorităţii Domnitorului venea din partea Sfatului domnesc şi a Sfatului de
obşte, două organe deliberative care, în aparenţă, şi-au menţinut vechiul caracter reprezentativ.
1. 2. Sfatul domnesc
Sfatul domnesc a rămas în continuare un organ cu caracter permanent, care îndeplinea
funcţii consultative în raport cu instituţia Domniei. Având acest rol, Sfatul domnesc şi-a păstrat
totalitatea competenţelor pe care le-a avut şi în perioada secolelor XIV-XVII. În cursul secolului
al XVIII-lea, instituţia a căpătat însă şi unele atribuţii judecătoreşti speciale. Secţiunea acestuia
care funcţiona drept tribunal era tehnic denumită Divan domnesc, expresia ajungând să
desemneze ulterior întreaga instituţie a Sfatului domnesc.
Membrii Divanului erau numiţi de către Domnitor dintre boierii de rangul întâi şi al
doilea. Tradiţia întărită prin firmane ale sultanului, recunoştea dreptul Domnitorului de a alege
pe
cine dorea dintre boierii pământeni sau greci. Însă un domnitor înţelept ţinea seama de poziţia
socială, de influenţa politică şi de durata în care cei numiţi fuseseră în slujba statului. Astfel de
considerente explică opoziţia cu care se confrunta adesea Domnitorul din partea unui organ ales
de către el însuşi. Deşi componenţa Divanului era în continuă schimbare, un mic nucleu de mari
boieri îşi menţinea de la o domnie la alta locul în Divan sau reapăreau frecvent în funcţiile înalte
alte ţării. În acest fel, treburile interne erau conduse de către Domnitor cu sprijinul unui
mănunchi
de familii boiereşti care formau casta aristocrată sau oligarhia ce a dominat viaţa politică,
economică şi culturală până târziu în deceniul al treilea al secolului al XIX-lea.
1. 3. Sfatul de obşte
Sfatul de obşte este cel de-al doilea organism important care reprezenta opinia clasei
boiereşti. Acesta era o rămăşiţă a vechii Adunări de stări, având în componenţa sa persoane
chemate în mod special de către Domnitor. Din acest motiv, Sfatul era un instrument de
guvernare aflat la îndemâna Domnitorului, care se dovedea a fi unul destul de docil în relaţie cu
acesta din urmă. Structura şi prerogativele instituţiei au rămas însă în aceeaşi situaţie de
nereglementare juridică, care îi caracterizase activitatea şi în trecut.
Sfatul de obşte putea fi convocat doar de către Domnitor sau de către cineva desemnat de
către acesta. La o convocare se puteau întruni cel puţin 12 şi cel mult 140 de persoane, însă
numărul lor rareori trecea de 36. Competenţele Sfatului erau la fel de extinse ca şi cele ale
Adunărilor de stări. Prin urmare, orice problemă publică importantă putea face obiectul
consultării Sfatului de obşte, indiferent dacă aceasta era laică sau ecleziastică, economică sau
politică. Dezbaterile erau adesea animate, mai ales când era vorba de biruri, iar uneori boierii
ajungeau să îl denunţe pe domnitor la Constantinopol. Domnitorul era însă cel care stabilea
53
ordinea de zi şi avea putere de decizie, iar atâta vreme cât Poarta era mulţumită de prestaţia sa,
acesta învingea orice opoziţie a boierilor.
1. 4. Dregătoriile centrale
În linii mari, nomenclatura dregătoriilor centrale a rămas foarte apropiată de aceea din
secolele anterioare. S-a păstrat de asemenea şi modalitatea de numire a titularilor: aceştia era
desemnaţi şi revocaţi de către Domn, în funcţie de averea candidaţilor, de relaţiile de rudenie
avute cu familia Domnului sau de priceperea candidaţilor. Numirile se făceau la debutul fiecărei
domnii şi la începutul fiecărui an, moment în care toţi dregătorii erau obligaţi să îşi depună
însemnele dregătoriilor. Deşi, în mod teoretic, Domnii puteau numi dregători din rândurile
oricărei categorii sociale, totuşi în marea majoritate a cazurilor candidaţii numiţi în funcţii
proveneau din rândurile marilor proprietari de pământuri. S-a creat în acest fel o legătură foarte
strânsă între calitatea de boier şi aceea de dregător, care i-a ţinut la o oarecare distanţă de marile
dregătorii pe însoţitorii greci ai domnilor fanarioţi.
Specificul dregătoriilor centrale a suferit însă o mutaţie fundamentală odată cu instalarea
regimului fanariot. Este vorba despre introducerea vânzării slujbelor publice, o practică întâlnită
şi în alte monarhii absolutiste contemporane. Aceasta îi permitea Domnului să vândă boierilor
toate marile dregătorii ale ţării, iar dregătorilor centrali şi locali să vândă toate slujbele publice
aflate în subordinea lor ierarhică. Venalitatea sau vânzarea slujbelor îşi are rădăcinile în nevoia
de
bani permanentă a domnilor fanarioţi, nevoie alimentată de pretenţiile financiare crescânde ale
otomanilor. Fiind aducătoare de mari beneficii financiare, vânzarea funcţiilor a fost
instituţionalizată şi s-a transformat într-un sistem bine pus la punct, în care vânzarea se făcea
odată pe an. Consecinţele pe care le-a indus venalitatea funcţiilor au fost vizibile. Între ele se
remarcă în primul rând instabilitatea funcţiilor şi instituţionalizarea abuzurilor
în administraţia
publică. Fiind conştient că funcţia cumpărată nu poate fi ocupată mai mult de un an, dregătorul
(în special cel mărunt) avea tendinţa de a abuza cât mai mult, pentru a obţine beneficii cât mai
mari de pe urma ei. În acest fel, el reuşea să îşi recupereze suma investită pentru cumpărarea
dregătoriei şi putea obţine un profit care să îi asigure viitorul. Alte consecinţe importante au fost
înfiinţarea de noi dregătorii care să poată fi scoase la vânzare (chiar dacă atribuţiile
aferente erau
de multe ori lipsite de utilitate practică), respectiv multiplicarea şi vânzarea de mai
multe ori a
aceloraşi funcţii.
Pe parcursul secolului al XVIII-lea titlul de dregător şi-a depăşit însă semnificaţia iniţială
legată de desemnarea unei persoane care ocupa o funcţie publice, ajungând să indice, în egală
măsură şi în acelaşi timp, un rang nobiliar în cadrul ierarhiei boiereşti. Acest nou sens şi-a făcut
loc pe măsură ce boierii care părăseau funcţiile deţinute au început să îşi păstreze titlurile
conferite de acestea, singurul element care îi diferenţiau de dregătorii aflaţi în funcţie fiind
epitetul biv (= fost, în limba slavă) aşezat înaintea titlului. Noua accepţiune a titlului de
dregător a
fost ulterior instituţionalizată printr-o reformă iniţiată de domnitorul Constantin Mavrocordat.
Potrivit acesteia, a fi boier însemna a fi deţinătorul unui titlu de dregător, indiferent dacă cel care
îl purta deţinea sau o funcţie în aparatul administrativ al statului. Mergând pe acest principiu,
boierii au fost împărţiţi iniţial în două clase: boierii de rang I, numiţi mari sau veliţi (vel =
mare,
în limba slavă), corespunzând marilor dregători; şi boierii de rang II, corespunzând tuturor
celorlalţi dregători. Frământările din sânul boierimii, au făcut însă ca, ulterior, cele două clase să
fie reorganizate în trei clase, apoi în patru, pentru ca în final să se ajungă chiar la cinci clase
boiereşti.