Sunteți pe pagina 1din 6

UNIVERSITATEA EUROPEANǍ „DRĂGAN” DIN LUGOJ

FACULTATEA DE ŞTIINŢE ECONOMICE LUGOJ


SPECIALIZAREA: FINANŢE ŞI BANCI

ASPECTE DESPRINSE DIN PERSPECTIVA AUDITULUI ÎN


PROGRAMELE UE DE CERCETARE

Prof. univ. dr. ION PEREȘ


Doctorand BOCEAN ALEXANDRU

2019

0
Aspecte desprinse din perspectiva auditului în programele UE de cercetare

Programele cadru pentru cercetare au cunoscut o creștere substanțială a bugetului alocat


pentru activități de cercetare finanțate de UE. În timp ce programele UE pentru cercetare
propun stimularea cercetării în Europa, Comisia Europeană trebuie să demonstreze și eficiența
în gestionarea acestui buget. Programele sunt dedicate beneficiarilor din toate statele membre
ale UE, țărilor asociate la UE sau în curs de aderare, precum și altor țări cu care există
parteneriate. Gestionarea programelor este asigurată de servicii ale Comisiei Europene
(directorate generale) și de agenții executive, de Banca Europeană de Investiții (BEI), de
întreprinderi comune în parteneriat public privat și de inițiative din cadrul articolului 185 din
Tratatul de funcționare al UE [TFEU. (2012)].
Toate entitățile menționate mai sus, trebuie să abordeze provocările emergente specifice
din domeniul cercetării, au bugete proprii pe care le gestionează și sunt responsabile pentru
punerea corectă în aplicare a programului cadru. În timp ce această abordare descentralizată
favorizează o execuție bugetară orientată, în mod evident este necesară alinierea entităților în
ceea ce privește funcțiile de audit extern, pentru a garanta o abordare corporatistă a Comisiei
Europene cu privire la planificare, interpretările regulilor, relațiile cu beneficiarii sau
informațiile de management ce trebuie furnizate. Strategia de audit ex-post trebuie să fie
privită în contextul mai larg al sistemului de control intern, care este deja în vigoare în fiecare
dintre entități, cu un mare accent pe controale ex-post, în scopul de a simplifica sarcina
beneficiarilor în furnizarea de probe, înainte de efectuarea plăților către beneficiarii finanțării
europene. De fapt, momentul principal față de care se situează controalele ex-ante și ex-post îl
reprezintă momentul efectuării unei plăți către un beneficiar. Totuși, un control ex-ante poate
fi considerat și cel efectuat înainte de semnarea acordului de finanțare, care este orientat spre
instituția beneficiarului, fiind vorba de verificări privind validitatea legală și viabilitatea
financiară a acestei instituții. Controalele ex-post sunt desfășurate după ce are loc efectuarea
plății, de către entitățile care gestionează programul cadru. Arhitectura de control a
programului cadru pentru cercetare 2007-2013 a fost proiectată într-un astfel de mod, în care
cel mai mare accent este pus pe controale ex-post. Controalele ex-ante au fost reduse în mod
conștient, în scopul de a simplifica sistemul și a reduce povara administrativă pentru
beneficiari. Această abordare se bazează pe atenția acordată echilibrului între „încredere și
control”, alături de îmbunătățiri privind reducerea timpilor de acordare a finanțării și de
efectuare de plăți către beneficiarii finanțării. Controalele ex-ante ar trebui să se concentreze
pe beneficiarii care prezintă riscuri mai mari. În ceea ce privește controalele ex-post, sunt
prevăzute și audituri bazate pe risc, punând o mai mică povară administrativă pe beneficiarii
cu grad scăzut de risc.
Studierea programului cadru anterior programului cadru 7 a relevat faptul că regulile
privind finanțarea sunt relativ complicate și se impune o simplificare a acestora. Astfel, în
programul cadru 6 PC6 (2002-2006) se impunea un certificat de audit privind declarațiile
financiare pentru fiecare perioadă de raportare, care avea o durată medie de 12 luni. Acest
certificat era emis de către un auditor independent, în urma unui audit ex-ante realizat în
conformitate cu standardul de audit ISRS 4400, privind servicii conexe. Prin rularea unei
simulări pe o populație de contracte de finanțare s-a arătat că 82% din contracte au obținut
finanțări sub 375.000 € [FP7 Audit Strategy, p. 4]. În vederea simplificării, în programul

1
cadru șapte, certificatele de audit privind declarațiile financiare sunt cerute de către Comisia
Europeană doar pentru contribuții financiare plătite beneficiarilor, cu o valoare de peste
375.000 €. Mai mult, în programul Orizont 2020 (2014-2020) se cere un singur certificat de
audit la finalul proiectului, doar dacă finanțarea depășește 325.000 €.
Auditurile asupra fondurilor europene din programele de cercetare se concentrează pe
declarațiile (situațiile) financiare prezentate Comisiei Europene în temeiul acordului de
finanțare și evaluează legalitatea și regularitatea operațiunilor care stau la baza punerii în
aplicare a proiectului. Controalele efectuate se referă la:
• Eligibilitatea cheltuielilor declarate Comisiei Europene, pentru realizarea acțiunilor de
cercetare;
• Respectarea prevederilor stabilite în fiecare acord de finanțare, precum și a
regulamentul financiar general al UE.
Beneficiarul finanțării europene în domeniul cercetării trebuie să fie conștient de faptul
că acordul de finanțare este instrumentul juridic care stabilește dispozițiile privind finanțarea
costurilor în cadrul programului de cercetare (de exemplu, UE cofinanțează costul total
eligibil al acțiunii, așa cum este definit în acordului de finanțare).
Activitățile de audit ex-post sunt efectuate în orice moment, cu respectarea principiului
de cost-eficacitate. Cu toate acestea, nu este întotdeauna ușor sau simplu pentru a stabili
„cost-beneficiul” realizat de fiecare audit ex-post. Unele dintre beneficiile de audit nu sunt
ușor cuantificabile, ca de exemplu, cele strict calitative, cum ar fi „efectul de propagare” pe
care un audit îl poate avea asupra altor beneficiari participanți la un proiect auditat sau asupra
proiectelor ne-auditate ale unui beneficiar, care a fost auditat pentru un anume proiect, chiar și
în cazurile de non-extrapolare a rezultatelor auditului. Conștientizarea în rândul beneficiarilor
că există o reală posibilitate ca aceștia să fie auditați la un moment dat, poate acționa, de
asemenea, ca un factor de descurajare privind nerespectarea regulilor din acordul de finanțare.
În plus, în multe cazuri, ineficiența aparentă a unui audit individual trebuie să fie luată în
considerare în contextul realizării obiectivelor generale ale strategiei de audit ex-post în
ansamblu. De exemplu, un audit pe un eșantion reprezentativ ar putea să nu apară în sine
foarte cost-eficient, dar acesta trebuie să fie efectuat în scopul de a nu compromite eșantionul
și pentru a calcula rata de eroare statistic-reprezentativă.
O strategie eficace de audit ex-post trebuie să fie completată cu specificarea unui număr
de indicatori de performanță care vor ajuta la evaluarea în timp, dacă țintele specifice și
obiectivele sunt atinse. Mai mult decât atât, rezultatele cantitative ale auditurilor ex-post vor
trebui să fie raportate în mod regulat pentru un public divers, atât intern cât și extern Comisiei
Europene.
Serviciile Comisiei Europene și toate entitățile care gestionează programul cadru se vor
coordona și vor coopera cât mai mult posibil în eforturile lor de audit cu Curtea de Conturi a
Uniunii Europene. Această colaborare va acoperi în special:
• schimb de informații de planificare a auditurilor;
• audituri comune (atunci când este cazul);
• reconcilierea metodologiilor Curții de Conturi cu cele ale entităților care gestionează
programele cadru din cercetare, în măsura permisă de mandatele instituționale diferite.
Curtea de Conturi a Uniunii Europene a elaborat în 2013 un raport privind
implementarea programului cadru 2007-2013, din care se desprind concluzii relevante [ECA

2
report 2/2013]. Astfel, se remarcă faptul că din cauza caracterului transnațional al
programului cadru și combinației de entități academice și industriale în proiecte individuale,
participanții în cadrul aceluiași consorțiu pot fi supuși la diferite norme fiscale, juridice,
contabile sau financiare. Normele programului cadru ar trebui să fie suficient de flexibile
pentru a reconcilia aceste diferențe și în același timp să fie suficient de precise, pentru a evita
interpretări greșite.
Raportul a comparat practica din programul cadru cu practicile utilizate în agențiile
naționale de finanțare și cu practicile interne ale beneficiarilor. Analiza Curții de Conturi a UE
s-a concentrat asupra costurilor de personal, deoarece de multe ori ele reprezintă cea mai
importantă categorie de costuri directe suportate, atunci când este realizat un proiect. Unele
agenții naționale de finanțare acceptă sume forfetare sau categorii de costuri de personal, fără
cerințe de înregistrare de timp (de exemplu, „Fundația Germană pentru Cercetare”, DFG) sau
acceptă costuri de personal bugetate, bazate pe categorii de salarizare și pe timp de lucru
predefinit (de exemplu, „Fundația Națională Elvețiană pentru Știință”, SNF). Alte agenții de
finanțare urmează cerințe de înregistrare de timp similare programului cadru al UE (de
exemplu, „Departamentul de Energie” în Statele Unite) și se concentrează pe un sistem
verificabil de alocare a timpului pentru a justifica costurile de personal. Cu toate acestea, în
unele cazuri, regulile de finanțare ale agențiilor naționale țin cont în mai mare măsură de
practicile de management și de contabilitate ale beneficiarilor. Sondajul Curții de Conturi a
UE arată că, în ciuda reacției pozitive de largă de acceptare a metodologiilor de costuri medii
de personal, cerințele programului cadru cu privire la cheltuielile de personal nu sunt în mare
parte compatibile cu practicile beneficiarilor. În ceea ce privește înregistrarea timpului, doar
29% dintre respondenți au confirmat că sunt capabili de a utiliza sistemul lor intern de
înregistrare a timpului pentru a îndeplini cerințele Comisiei Europene, 36% au implementat
un sistem nou sau unul paralel de înregistrare a timpului pentru a participa la proiecte UE,
23% au modificat sistemul propriu pentru a se conforma cu cerințele de participare la proiecte
UE [ECA report 2/2013, p. 22].
Sondajul efectuat de Curtea de Conturi Europeană arată că beneficiarii consideră că
există o lipsă de coerență în implementarea programului cadru: 51% din beneficiari au indicat
că au fost cel puțin ocazional tratați diferit în mod nejustificat de cadrul legal sau
particularitățile specifice ale programului și 15% din beneficiari au indicat că au experimentat
astfel de diferențe de tratament în aproape fiecare proiect. Comentariile beneficiarilor indică
faptul ca interpretarea poate varia în funcție de ofițerul de proiect din Comisia Europeană.
Spre exemplu, s-au constat diferențe privind utilizarea de rate forfetare pentru costuri cu
deplasări, care nu sunt acceptate de unele entități care doresc să fie raportate costurile reale.
Tratamentul subcontractărilor neprevăzute care apar ca necesare după începutul proiectului,
este abordat în mod diferit de către diferite entități, există diferențe privind frecvența
raportărilor [ECA report 2/2013, p. 27].
În ceea ce privește celelalte programe finanțate sau cofinanțate de UE, sunt folosite
seturi separate de norme de participare. Programul-cadru pentru „Competitivitate și Inovație”
(CIP) folosește reguli diferite privind criterii de eligibilitate, modele de finanțare, scheme de
cost și proceduri. Modul de gestionare partajat utilizat pentru fonduri structurale limitează
libertatea Comisiei Europene în acțiunea de a impune orice aliniere a regulilor, care sunt
stabilite de către regiunile sau statele membre, cu regulile de participare în programul cadru

3
din cercetare. Cu toate acestea, există încă situații în care mai multe sinergii ar putea fi atinse.
Atât fondurile structurale cât și programul cadru pentru cercetare permit aprobarea de
metodologii de cost pentru personal și costuri indirecte, dar aprobarea Comisiei Europene
acordată pentru un singur sistem nu este valabilă și pentru celălalt. TVA nedeductibilă este
eligibil în cadrul fondurilor structurale, dar nu și în cadrul programului cadru pentru cercetare
2007-2013 (această discrepanță a fost eliminată în programul cadru de cercetare 2014-2020).
În timp ce anumiți beneficiari puteau beneficia de o sumă forfetară de 60%, pentru a acoperi
cheltuielile lor indirecte, pentru fondurile structurale regulamentele relevante limitează rata
forfetară pentru costurile indirecte la 20%. Unele dintre problemele identificate au fost
rezolvate în cadrul noului program cadru Orizont 2020 desfășurat între 2014-2020, prin
includerea în Orizont 2020 a programului pentru competitivitate și inovație (CIP). Cu toate
acestea, fondurile structurale acoperă o gamă largă de activități, nu neapărat legate de
cercetare și armonizarea pentru activitățile de cercetare ar putea duce la incoerențe
suplimentare cu alte activități. Cazul programului cadru 2007-2013 arată cât de dificil este de
a atinge obiectivul „Zonei Europene pentru Cercetare” (”European Research Area” – ERA)
pentru o mai bună coordonare, prin aliniere a regulilor. Beneficiarii programelor cadru pentru
cercetare se confruntă cu diferențe care rezultă din autonomia relativă, fie a direcțiilor
generale ale Comisiei Europene, fie ale altor entități de punere în aplicare a programelor
cadru. Mai mult decât atât, agențiile de finanțare pentru fondurile structurale și programele
naționale se bucură de un nivel chiar mai ridicat de autonomie, prin urmare, va fi foarte dificil
de a obține o armonizare a normelor [ECA report 2/2013, pp. 28-29].
Cercetarea Curții de Conturi a UE abordează și controalele financiare, concluzia fiind că
acestea au fost raționalizate, dar nu sunt încă suficient bazate pe riscuri. Obiectivul
controalelor financiare este de a verifica dacă tranzacțiile din cadrul programului cadru pentru
cercetare sunt în conformitate cu cerințele de eligibilitate și costurile declarate sunt direct
legate de obiectivul proiectului. Modelul de control financiar în programul cadru pentru
cercetare diferă semnificativ de cele existente în agențiile naționale de finanțare, prin faptul că
în programul cadru pentru cercetare se acordă o importanță mai mică nivelului de risc.
Sistemul de control trebuie să fie conceput într-o manieră de cost-eficacitate. Acest lucru
implică faptul că beneficiile controalelor ar trebui să prevaleze asupra costurilor de control.
Comisia are responsabilitatea de a asigura nu numai că fondurile sunt bine cheltuite (ceea ce
presupune un control riguros și o măsurare eficace a performanței) dar, totodată, de a reduce
sarcina administrativă pentru beneficiarii de fonduri UE și de a reduce costurile
administrative, ori de câte ori este posibil. În cadrul programelor cadru între 2002-2006 și
2007-2013 a fost luată decizia de către Comisia Europeană de a muta accentul pe controalele
ex-post, în detrimentul celor ex-ante, în scopul de a ușura povara beneficiarilor cu privire la
oferirea de probe înainte de efectuarea plăților. Prin urmare, cele mai multe erori
semnificative care sunt descoperite sunt detectate prin controalele ex-post. După cum s-a
menționat de către Curtea de Conturi Europeană a UE, controalele ex-ante sunt de multe ori
limitate la o examinare administrativă a declarațiilor de cheltuieli și a rezultatelor legate de
acestea. Toate operațiunile de plată sunt, în esență supuse aceluiași control ex-ante. În general
în cadrul managementului partajat, cele mai multe dintre agențiile naționale de finanțare au
efectuat mai multe controale ex-ante în profunzime decât Comisia Europeană. Deși
controalele ex-ante în profunzime presupun un control mai bun, au nevoie de mai mult

4
personal și rezultă într-o încărcare administrativă mai mare pentru beneficiari. Unele agenții
de finanțare naționale utilizează controale ex-ante diferențiate, fie funcție de tipul de
beneficiar, fie de profilul de risc al beneficiarului. Acest lucru permite agențiilor să își
concentreze resursele limitate asupra beneficiarilor care sunt considerați în a constitui un risc
mai mare. Aceasta are avantajul că reduce povara controalelor ex-ante pentru beneficiarii mai
puțin riscanți [ECA report 2/2013, p. 42].
Sistemul Comisiei Europene de control ex-post diferă în mod semnificativ de modelele
de control aflate în agențiile naționale de finanțare. Aceste agenții de finanțare nu folosesc un
eșantion reprezentativ de controale ex-post de tipul celui utilizat de Comisia Europeană. În
schimb, agențiile naționale de finanțare folosesc o strategie de control ex-post bazată pe risc.
Unele agenții de finanțare (cum ar fi cele din Marea Britanie) pun mai mult accent pe
controalele bazate pe cadrul instituțional, care să le permită să obțină un anumit nivel de
asigurare cu privire la mediul de control al beneficiarului, reducând astfel sarcina de audit.
Controalele ex-post pot oferi informații cu privire la practicile beneficiarilor și cu privire la
risc. De exemplu, unele agenții de finanțare atribuie un rating de risc pentru beneficiari,
conform cu performanțele lor anterioare. Aceste evaluări permit agenției să extindă
controalele ex-ante pentru beneficiarii prezentând un mai mare risc și conduc la o creștere a
efortului de audit în domenii care sunt considerate a fi problematice (de exemplu, salarii,
echipamente). Comisia Europeană nu utilizează informațiile obținute de la controale ex-post
pentru a varia intensitatea și focalizarea controlului ex-ante, în vederea îmbunătățirii
eficacității acestuia [ECA report 2/2013, p. 43].

Bibliografie
1. TFEU. (2012). Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European
Union. (Versiune consolidată a Tratatului de funcționare a UE). Accesat la: http://eur-
lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=EN
2. FP7 Ex-post Audit Strategy .(Strategia de audit ex-post) 2009-201611/05/2012.
Accesat la:
http://www.asktheeu.org/en/request/596/response/2185/attach/7/FP%207%20Audit%20St
rategy%20revised%2011%2005%202012.pdf
3. ECA report 2/2013. European Court of Auditors – Special report 2/2013 - Has the
Commission ensured efficient implementation of the seventh framework programme for
research? (Curtea de Conturi Europeană – Raport special 2/2013 – A asigurat Comisia
implementarea eficientă a programului cadru șapte pentru cercetare?). Accesat la:
http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR13_02/SR13_02_EN.PDF