DREPT ADMINISTRATIV.

CONTENCIOS

CURS 1 – 08.10.2018

Activitatea administrației publice

Ca orice altă autoritate publică, și cele administrative își concretizează activitate prin
acte juridice înțelese ca manifestări de voință, prin care se aduce o modificare în
realitatea existentă în sensul nașterii/ stingerii/ transformării unor aspecte ale ei, precum
și prin diferite fapte obicetive și operațiuni.

D.p.d.v. al regimului juridic, cele 2 mari forme de activitate pot fi supuse regimului de
putere publică specific administrației sau unui regim de drept comun. Unele dintre
aceste forme au ca specific faptul că sunt guvernate de un regim juridic mixt, în care
normele de drept comun se suprapun peste cele de putere publică, însă acestea din
urmă își păstrează caracterul preeminent.

 Actele juridice ale administrației

Actele juridice ale administrației pot fi guvernate de reguli de drept public sau de drept
privat, inclusiv de ambele categorii de reguli, în cazul contractelor administrative. Unele
dintre ele reprezintă o manifestare unilaterală de voință juridică, iar altele o manifestare
bi/multilaterală, respectiv contractele de drept comun sau cele administrative.

În perioada interbelică, erau recunoscute 2 mari categorii de acte - acte ale puterii
executive, respectiv: acte administrative de autoritate, care includeau manifestările
unilaterale de voință juridică supuse regimului de putere publică; actele de gestiune,
care includeau actele bi/multilaterale ale executivului supuse regimului de drept comun.
Doctrina românească este în general retractară ideii de contract administrativ.

Noțiunea de act administrativ de autoritate a fost utilizată și în prima lege a

contenciosului administrativ, adoptată dupa 1990 (Legea 29/1990-abrogată). Ea nu se
mai regăsește în legislația actuală, deoarece constituția, încă din forma sa inițială, a

1
utilizat noțiunea de act administrativ în fostul art. 48, devenit art. 52 după revizuire.
Acesta prevede că persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim de
o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal
a unei cereri poate să obțină recunoașterea dreptului sau a interesului legitim, anularea
actului și repararea pagubei. Textul actual se referă la 2 categorii juridice, respectiv: act
administrativ și nesoluționarea unei cereri în termen legal, care reprezintă o formă tipică
și o formă asimilată actului administrativ de activitate a administrației.

Cel de-al II-lea text care utilizează noțiunea de act administrativ este art. 126, alin (6)
introdus prin Legea de revizuire nr. 429/20003, prin care este garantat controlul
judecătoresc al actelor administrative ale autprităților publice pe calea contenciosului
administrativ, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul și a actelor de
comandament cu caracter militar.

Rezultă că noțiunea de act administrativ este cea care are o consacrare

constituțională, al cărei dezvoltare se realizează prin Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004. Ambele texte constituționale fac referire la actele administrative ale
autorităților publice, noțiune care are o sferă mai largă decât cea de autorități
executive/ administrative. Noțiunea de autorități publice definește Titlul 3 al Constituției,
ea incluzându-le pe cele care realizează prerogativele celor 3 clasice puteri în stat. În
accpțiunea art. 52 + 126, alin. (6), raportate la prevederile Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004, noțiunea de autoritate publică are o sferă mai largă decât
cea avută în vedere de Titlul 3. Ea include orice subiect de drept public care își
desfăsîară activitatea într-un regim de putere publică, precum și prin asmilare anumite
structuri private, care au fost autorizate de un organ public să presteze un serviciu
public sau altă activitate de natură administrativă. Rezultă că în viziunea Constituției
actul administrativ include toate actele juridice, indiferent de autoritatea publică de la
care emană, care desfășîară o activitate de natură administrativăși căreia îi este propriu
un regim de putere. Constituția și legea asimilează actelor administrative și anumite
inacțiuni ale autorităților publice, respectiv nesoluționarea în termenul legal a unei
cereri, cărora le conferă, prin efectele pe care le produc, valențele unui act
administrativ. Este de asemenea, asimilat actului administrativ și contractul prin care se

2
pune în valoare un bun proprietate publică, se prestează un serviciu public, se
realizează o lucrare publică sau o achiziție publică, precum și alte contracte pe care
legea specială le califică astfel.

În concluzie, actele juridice ale administrației pot fi de mai multe categorii, respeciv:

1. D.p.d.v. al voinței juridice pe care o încorporează:

 acte unilaterale
 acte bi/multilaterale
2. D.p.d.v. al regimului juridic, aplicabil ambele categorii pot fi:
 acte supuse unui regim exorbitant/de putere, exclusiv (în cazul actului
administrativ unilateral) sau mixt – combinație între regimului
administrativ și cel de drept comun, în cazul contractelor administrative
 acte supuse regimului de drept comun – actul unilateral + contractul de
drept comun al administrației

 Faptele materiale și operațiunile administrative

Reprezintă cea de-a II-a categorie de forme prin care administrația își conctretizează
activitatea și care pot fi supuse unui regim de putere publică (ex: cele aferente
procesului electoral), precum și fapte și operațiuni realizate în regim de drept comun.
Unele dintre faptele materiale conctretizează activități specifice administrației, precum
prestarea de servicii publice sau realizarea unor lucrări publice, iar altele contribuie la
realizarea activităților specifice administrației.

 Operațiunile administrative pot avea ca misiune:

a. să pregătească emiterea/adoptarea sau încheierea unui act/contract

administrativ (proiecte, rapoarte ale unor comisii de specialitate, avize, anchete
etc.). Ele erau evocate în doctrină prin formula acte pregătitoare/ preparatorii.
Unele dintre ele pun probleme d.p.d.v. al naturii lor juridice și de aici, al regimului
controlului lor de legalitate. Are în vedere avizele conforme sau acordurile date
de organul superior, care au caracter obligatoriu sau în materia construcțiilor,

3
 certificatele de urbanism, care după lege sunt concepute ca operațiuni prealabile
emiterii actului administrativ care este autorizația (de contruire/modificare). În
practică și în jurisprudență s-a pus problema efectelor pe care le produce
certificatul de urbanism, mai ales în situația în care autorizația nu se mai emite,
pentru că avizele și aprobările impuse de certificat nu au fost obținute. De aici,
concluzia că respectivul înscris depășește limetele unei simple operațiuni, el
devenind un veritabil act administrativ, care poate produce vătămări particularilor.
Concluzia a fost exprimată și de ICCJ în jurisprudența sa.

b. să contribuie la emiterea/ adoptarea sau încheierea unui act/contract

administrativ: motivările, majoritățile cerute pentru adoptarea actelor pentru
întrunirea organului colegial

c. se aduc la cunoștință actele administrative celor care trebuie să le respecte/

execute prin comunicare/ publicare sau se pun efectiv în executare

Operațiunile administrative contribuie la alte forme de manifestare a activității

administrației: aplicarea unor forme de răspundere specifice dreptului administrativ,
soluționarea unor conflicte, aplicarea unor forme de constrângere etc.

Actul administrativ = forma juridică principală de activitate a administrației

publice, care constă într-o manifestare de voință expresă, unilaterală, supusă
unui regim de putere publică, prin care se nasc/modifică/sting drepturi și
obligații, care emană de la autorități publice sau de la structuri private autorizate
să presteze activități administrative și care este supus controlului de legalitate
exercitat de instanțele de contencios administrativ.

Trăsături:

1. reprezintă principala formă juridică de activitate a administrației publice – relevă

faptul că nu este singura formă prin care administrația, în sens larg, își
concretizează activitatea, iar în același timp faptul că este cea mai importantă

4
 prin efectele pe care le produce și prin regimul juridic caracteristic. Astfel, actul
administrativ este supus prezumțiilor de legalitate (presupunerea că el
corespunde legii), de veridicitate (conform adevărului), de autenticitate (emană
de la organul evocat prin forma sa exterioară) și este executoriu din oficiu,
nefiind necesară o alta formalitate pentru executarea sa silită. D.p.d.v. calitativ,
actul administrativ nu este predominant în activitatea administrației, acest
caracter având faptele și operațiunile avute în vedere. Sub aspect calitativ, el
reprezintă forma juridică principală a activității administrației.

2. manifestare de voință expresă, unilaterală și supusă regimului de putere publică:

a. caracterul expres = obligația ca el să exprime în mod neîndoielnic intenția
de a produce efecte juridice, neputând îmbrăca forma unei păreri,
rugâminți
b. caracterul unilateral = indiferent câte subiecte de drept, persoane
fizice/juridice, ar fi implicate în emiterea sau adoptarea lui, voința pe care
actul o emite este unică. Situațiile în care se dispută menținerea sau nu a
caracterului unilateral al voinței juridice sunt: cele care privesc actele
organelor colegiale/pluripersonale; cele care privesc actele emise de 2
sau mai multe persoane juridice – hotărâri comune (ordin comun al mai
multor ministere); cele care se emit la cererea unui solicitant.
În primele 2 cazuri, caracterul unilateral al voinței juridice se menține
pentru că participanții la adoptarea actului nu exprimă o voință juridică
distinctă, care să producă prin ea însăți efecte juridice.
În cazul organelor colegiale, voința membrilor exprimată prin vot nu este
distinctă de a celorlalți, în sensul efectelor pe care le-ar produce, ci
componentă a unei operațiuni procedurale concomitente, respectiv
majoritatea cerută pentru adoptarea actului.
În cazul actelor emise la cerere, caracterul unilateral se menține deoarece
solicitantul nu poate impune sau negocia conținutul actului. Autoritatea
decide unilateral, potrivit legii, acest lucru.
Renunțarea beneficiarului la act nu atrage desființarea acestuia, fiind

5
 necesar pentru ca actul să fie desființat de o manifestare de voință a
emitentului, prin care acesta să-și revoce propriul act.

3. dă naștere/modifică/stinge drepturi și obligații corelative – apartenența actului

administrativ la categoria actelor juridice care, indiferent de ramura de drept
căreia aparțin, au ca misiune producerea efectelor juridice noi sau stingerea sau
modificarea celor existente. Ea diferențiază în același timp, actul administrativ de
operațiunile administrative, care, ca regulă, nu produc efecte juridice de sine
stătătoare, ceea ce împiedică atacarea lor la instanța de contencios
administrativ. Operațiunile administrative nu sunt sustrase oricărui control de
legalitate, deoarece legea contenciosului administrativ recunoaște posibilitatea
instanței judecătorești de a se pronunța asupra legalității actului și asupra
legalității operațiunilor care au stat la baza emiterii/adoptării lui.

4. emană de la autorități publice/ de la structuri private autorizate cu prestarea unei

activități administrative – rezultă din prevederile constituționale, care fac referire
la acte administrative ale autorităților publice, și din prevederile legii
contenciosului administrativ, care definește autoritatea publică, în sensul de
structură care acționează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui
interes legitim public, și care asimilează acestora și structurile privare autorizate
pentru același gen de activitate, pentru realizarea unui interes legitim. De aceea,
în egală măsură în care legiuitorul se referă la un act administrativ propriu-zis și
la unul asimilat, el are în vedere o autoritate publică în sensul clasic/strict și o
autoritate asmilată de legiuitor, prin specificul activității prestate, unei autorități
publice.

5. se supune unui control de legalitate exercitat de instanțele de contencios

administrativ – acest control are recunoaștere prin art. 126, alin. (6), care
instituie principiul, garantarea controlului, și excepția de la principiu, prin
determinarea categoriilor de acte care nu se supun controlului. El nu trebuie

6
 absolutizat datorită acestor excepții, precum și faptului că include acte care
emană de la alte subiecte de drept decât cele administrative.

7
 CURS 2 – 15.10.2018

Clasificarea actelor administrative

În doctrină se utilizează mai multe criterii de clasificare a actelor administrative.

a. Criteriul organului de la care emană actul în ceea ce privește nivelul la care

acesta este plasat, respectiv central/ teritorial (local), și sub aspectul competenței
materiale a emitentului:
- În funcție de nivel: acte care emană de la autorități centrale sau de la autorități
plasate la nivelul unităților administrativ-teritoriale
- În funcție de competență: acte de competență generală (stabilesc atribuții de
competență generală) și acte care emană de la organe de specialitate
(competență de specialitate)

b. În funcție de categoria de organ de la care emană actul d.p.d.v. al statului

său juridic, astfel identificăm:
- Acte care emană de la autorități ale administrației publice, indiferent de
nivelul/ tipul de competență
- Acte care emană de la alte autorități publice, altele decât cele executive, fiind
vorba despre acte administrative care emană de la organele puterii legiuitoare/
judecătorești, și de la alte autorități publice decât cele care aparțin celor 3 puteri
în stat (acte care emană de la structurile centrale/ teritoriale ale Curții de conturi
sau Avocatului poporului)
- Acte care emană de la persoane private, care au fost autorizate să presteze
un serviciu public, denumite acte administrative emise/ adoptate prin delegație

c. În funcție de întinderea efectelor pe care le produce actul administrativ:

- Actele administrative cu caracter normativ – produc efecte juridice general
obligatorii și au opozabilitate erga omnes; se regăsesc la nivel central (hot.
Guvern prin care se pune în aplicare o lege)/ la nivel teritorial (hot. a unui consiliu
local/ județean prin care se stabilesc contravenții și se consacră sancțiuni

8
 contravenționale principale și complementare în anumite domenii – circulația,
transportul în comun)
- Acte administrative cu caracter individual – produc efecte juridice față de unul
sau mai multe subiecte de drept determinate; se împart în:
o acte care conferă un statut personal (permis, diplomă, adeverință)
o acte prin care se conferă drepturi și obligații în considerarea unor
subiecte determinate, numite generic autorizații, la rândul lor pot fi
impuse obligatorii pentru exercitarea unei activități, edificarea unei
construcții sau pot fi facultative
o acte de aplicare a unei sancțiuni specifice formelor de răspundere
existente în dreptul administrativ (aplicarea avertismentului, proces-
verbal contravențional, decizie de destituire din funcție)
o acte administrative cu caracter jurisdicțional prin care se
soluționează un anumit litigiu de către un organ cu atribuții
jurisdicționale, altul decât instanța judecătorească

Pe lângă actele individuale și normative, mai sunt recunoscute în doctrină și actele cu

caracter intern – regulament de organizare și funcționare (rof).

Regimul juridic aplicat actelor administrative

Regimul juridic al unei instituții evocă totalitatea regulilor care privesc fondul și forma
acesteia și prin care respectiva instituție se particularizează în ordinea juridică.

Pentru actul administrativ, elementele care îl individualizează în raport cu alte categorii/

instituții juridice ale dreptului public vizează legalitatea actului, forma și
procedura,efectele juridice pe care le produce, precum și încetarea vremelnică sau
definitivă a acestor efecte.

Legalitatea actului administrativ este considerată elementul central al acestuia, ea

reprezentând conformitatea actului cu legea și toate celelalte categorii de acte
normative, care sunt obligatorii pentru organul de la care emană actul, indiferent de
caracterul subordonat sau autonom al acestuia.

9
Caracterul obligatoriu al respectării legii, alături de supermația Constituției au fost inițial
prevăzute în Titlul 2, Capitolul 3, consacrat îndatoririlor fundamentale. Textul a fost
transferat în primul articol al Constituției, devenind alineatul 5 al acestuia, articol care
reglementează statul român și care prevede că în România respectarea Constituției, a
supremației sale și a legilor este obligatorie.

Legalitatea a fost analizată în doctrină în corelație cu oportunitatea, concepte care nu

se suprapun, dar a căror corelație a fost stabilită în doctrina postbelică de către
reprezentanții celor 2 mari școli de drept public: Școala de la Cluj – a explicat legalitatea
și oportunitatea ca reprezentând 2 elemente distincte care oferă validitate unui act
administrativ; Școala de la București – le-a conceput ca reprezentând elementele care
conferă validitate unui act administrativ, în care oportunitatea este un element al
legalității.

Dacă legalitatea vizează conformitatea actului administrativ cu cele care au o forță

juridică superioară lui, începând cu Constituția, înțelegerea oportunității trebuie corelată
cu puterea discreționară recunoscută administrației și statului în general, prin care
aceștia au libertatea să aleagă soluțiile care corespund unor nevoi sociale determinate,
în funcție de particularitățile destinatarilor acțiunii administrației, sub aspectul locului, al
obiceiurilor, al perioadei de timp, al structurii populației.

Prin intermediul oportunității se realizează o conformitate cu spiritul legii, spre deosebire

de legalitate, înțeleasă ca o conformitate cu litera acesteia. Viziunea diferită pe care au
împărtășit-o reprezentanții celor 2 curente a făcut ca Școala de la Cluj să considere că
puterile judecătorului administrativ pot să cenzureze legalitatea actului, nu și
oportunitatea lui, pe când Școala de la București a recunoscut competența instanței de
contencios administrativ/ instanței judecătorești de a se pronunța asupra legalității și
oportunității unui act administrativ. Nerespectarea criteriilor de oportunitate poate să
antreneze intervenția și a alor forme de răspundere juridică, cu precădere cea penală,
atunci când deciziile administrației vizează oportunitatea alocării unor resurse bugetare
pentru realizarea unor investiții publice.

Oportunitatea unui act administrativ este stabilită în funcție de anumite criterii care
privesc particularitățile de timp, de loc, de evoluție ale unor colectivități, de structurare

10
pe diferite criterii profesionale, vârstă, economice a populației, legalitatea este stabilită
prin raportare la criterii care reprezintă condiții sau exigențe ale sale, condiția
conformității actului administrativ cu Constituția, legile, ordonanțele și hotărârile
Guvernului și toate celelalte acte normative obligatorii.

A doua condiție este ca actul administrativ să fie emis de un organ competent d.p.d.v.
material și teritorial, depășirea competenței atrăgând problema excesului de putere
cenzurabil pe calea contenciosului administrativ sau problema inexistenței, cea mai
drastică sancțiune a unui act juridic, prevăzută și de Constituție.

A treia condiție de legalitate este ca actul să fie emis, adoptat sau încheiat în forma și
cu procedura prevăzute de lege.

Forma actului administrativ

Ca regulă, actul administrativ îmbracă o formă scrisă care este cerută ad validitatem,
existând puține situații în care el poate să îmbrace forma orală sau nescrisă, fiind vorba
despre excepții, ele trebuie prevăzute de lege, care să recunoască posibilitatea de a
îmbrăca forma nescrisă, orală. Prin această particularitate, se deosebește actul
administrativ de actul juridic civil, care tradițional este supus consensualismului. De
forma scrisă se leagă și alte aspecte, cum ar fi:

a. limba în care este întocmit actul – limba română, limbă oficială în stat,
potrivit art. 13 Constituție. În baza art. 120, alin. (2) se recunoaște
posibilitatea ca actele administrative să se întocmească și în limba unei
minorități naționale, care are o pondere semnificativă în comunitatea
administrativ-teritorială. Unele contracte administrative, cel de concesiune,
care sunt acte asimilate în accepțiunea legii contenciosului administrativ,
se pot încheia la dorința părților și într-o limbă de circulție internațională
b. conținutul propriu-zis al actului, sub aspectul respectării normelor de
tehnică legislativă care sunt reglementate în prezent de Legea nr.
24/2000, dar și de alte acte normative, precum legislația aplicabilă actelor
Guvernului, administrației publice locale. Tehnica de redecatre, după

11
 parcurgerea etapelor de verificare a constituționalității și promulgării, va fi
consacrată pe lângă codul administrativ deja adoptat și de viitorul Cod de
procedură administrativă, a cărui elaborare a fost declanșată.

De forma actului se leagă și alte aspecte, precum cele exterioare, privind ștampile,
antet, semnătură, comunicare către destinatarii actului. Posibilitatea ca actul
administrativ să îmbrace și forma orală, recunoscută în prezent de unele reglementărri,
precum OG 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, poate să vizeze numai
actele individuale, deoarece pentru cele cu caracter normativ este obligatorie
publicarea lor pentru a intra în vigoare. Forma scrisă este impusă din mai multe
considerente: pentru a se cunoaște conținutul actului; pentru a se evalua legalitatea
actului și pentru a se sancționa, după caz, cei vinovați de încălvarea legii; constituie
mijloc de probă într-un litigiu de contencios administrativ sau de alt tip; pentru a se
realiza prin act o educație a administratului. Relația administrației cu beneficiarii acțiunii
sale este una sinalagmatică/ biunivocă, ea presupune drepturi și obligații corelative, iar
modul în care acestea sunt respectate rezultă din calitatea actului de administrare.

Procedura de emitere/ adoptare a actelor administrative

Emiterea, de către organele unipersonale, adpotarea, de către cele oluripersonale a

unor acte administrative unilaterale sau încheierea unor contracte administrative, care
reprezintă acte asmilate în accepțiunea Legii nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, presupun realizarea unor operațiuni procedurale, care d.p.d.v. al
momentului în care intervin pot fi anterioare/ concomitente/ ulterioare nașterii actului.

Ca regulă, aceste proceduri nu sunt acte administrative, însă ele influențează validitatea
lor sau mijlocesc/ condiționează respectarea sau executarea actelor administrative.

12
 CURS 3 – 22.10.2018

Forme procedurale de emitere/ adoptare a unui act administrativ

În practică îmbracă o varietate de forme, concretizate în diferite forme, proiecte,

anchete, statistici, vize, unele minuțios reglementate de lege, cum ar fi viza privind
controlul financiar preventiv.

Probleme juridice între acestea pun avizele, acordul și aprobarea, precum și propunerile
și sesizările, reglementate în parte chiar de Constituție.

Avizele au fost teoretizate din perioada interbelică, sub titulatura de acte pregătitoare,
alături de acordul și aprobarea prealabilă, ele reprezentând prima etapă care precede
emiterea sau adoptarea celor mai multe dintre actele administrative.
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative conscară la nivel de principiu regula conform căreia atunci când legea
prevede expres inițiatorul trebuie să solicite avizul autorităților competente în funcție de
obiectul reglementării. D.p.d.v. al regimului lor juridic, avizele sunt de 3 feluri:

 avize facultative – nu sunt obligatorii sub aspectul emiterii și al respectării lor,

fiind lăsate la latitudinea autorului actului administrativ, atât posibilitatea de a le
solicita, cât și cea de a le respecta.
 avize consultative – obligatorie solicitarea și obținerea lor, fără a fi necesară
respectarea avizului. Este recunoscută prin Constituție această categorie de
avize în art. 95 + 146, lit. h), potrivit cărora CCR este solicitată să se pronunțe
printr-un aviz consultativ în procedura de suspendare din funcție a Președintelui
României. Regimul acestui aviz e dezvoltat în Legea 47/1992 privind organizarea
și funcționarea CCR, care prevede că avizele, ca și deciziile și hotărârile CCR,
se redactează într-un anumit termen, 30 de zile de la data pronunțării CCR, în
scris, și se publică în MO Partea I. Constituția consacră, pe lângă avizul
consultativ și operațiunea juridică a consultării în exercitarea de către
Președinte a unora dintre atribuțiile sale. Exemplu: Președintele, pentru a
desemna candidatul la funcția de prim-ministru, pcedează la consultarea

13
 partidului politic care are majoritatea absolută sau, după caz, a tuturor partidelor
reprezentate în Parlament. Potrivit art. 39, în procedura de dizolvare de
Președinte a Parlamentului, prima etapă este consultarea de către acesta a
președinților camerelor și a liderilor grupurilor parlamentare.
 avizul conform – obligatorie să fie solicitat și respectat. Spre deosebire de
celelalte tipuri de avize prezentate anterior, avizul conform dă naștere, ca și
acordul unui act administrativ complex, care este rezultatul manifestării de
voință a organului de la care actul emană, a cărui validitate este consolidată de
manifestarea exprimată de autorul avizului conform/ al acordului prealabil. Acest
lucru face ca într-un eventual litigiu de contencios administrativ, în instanță să se
regăsească în calitate de pârât autorul actului și cel al avizului conform/ al
acordului prealabil. Avizele, indiferent de tipul lor, nu sunt acte administrative, ele
exprimă o manifestare de voință care nu produce prin ea însăși efecte juridice, ci
contribuie la consolidarea efectelor și validității actului pe care îl vizează. Acordul
reprezintă tot o formă procedurală care, pe lângă caracterul prealabil, poate
îmbrăca și caracter concomitent/ ulterior emiterii/ adoptării unui act administrativ.
El reprezintă consimțământul pe care îl dă un organ cu privire la emiterea sau
adoptarea unui act administrativ de către alt organ, între cele 2 existând de
regulă raporturi de subordonare ierarhică. În această situație, acordul este
obligatoriu de la cel care l-a solicitat, în virtutea statutului său de organ
subordonat ierarhic. Aprobarea prealabilă este o operațiune administrativă, care
precede un act. Și prezintă similitudini cu acordul prealabil, fiind o încuviințare de
către un alt orgam a emiterii/ adoptării unui act administrativ de un organ care îi
este/ nu subordonat.

Propunerea = operațiune juridică pe care o prevede Constituția în mai multe texte,

astfel conform art 85, în procedura de remaniere guvernamentală sau de vacanță a
postului, competența este împărțită între Președinte și primul-ministru, primul numind/
revocând pe acei miniștri care au fost propuși de primul-ministru. În practica
guvernamentală s-a pus problema regimului/ forței juridice a propunerii, CCR statuând
prin decizia 98/2008 că președintele poate o singură dată să refuze o propunere de
ministru într-una din cele două proceduri.

14
Sesizarea = poate să emane de la un subiect de drept privat sau de la unul de drept
public, precum și alte forme/ formalități prealabile specifice diferitelor domenii, cum ar fi
certificatul de urbanism în materia construcțiilor, a cărui natură juridică reflectată
neunitar în practica administrativă și jurisdicțională, a determinat inclusiv decizii ale
CCR și ale ÎCCJ pentru soluționarea unui ril/ dezlegarea unei probleme de drept.

Normele procedurale concomitente încheierii unui act administrativ/ adoptării/ emiterii.

Prima dintre aceste forme procedurale este cvorumul – majoritatea cerută de lege
pentru întrunirea valabilă a unui organ colegial. De regulă, cvorumul de ședință este
majoritatea membrilor organului colegial, existând și situații particulare, când se impune
un cvorum calificat.

Majoritatea cerută pentru votarea actului, întâlnită tot la organele pluripersonale, fiind de
3 tipuri:

 majoritatea simplă – majoritatea membrilor prezenți ai organului colegial, cu

condiția de a se îndeplini cvorumul prevăzut de lege. Ea este deifintă în codul
administrativ adoptat de Parlament și se află în prezent în faza controlului
prealabil de constituționalitate. Primul nr natural mai mare decât jumătate din
totalul membrilor prezenți la ședința organului colegial cu condiția îndeplinirii
cvorumului.
 majoritatea absolută – majoritatea membrilor care compun organul colegial,
reprezentând primul nr natural mai mare decât jumătate din totalul membrilor în
funcție ai organului colegial.
 majoritatea calificată – este superioară majorității absolute stabilită prin diferite
acte normative (2/3 sau 3/4) în considerarea importanței actului juridic pentru
care este utilizată. De regulă, în activitatea unui organ colegial se folosesc toate
cele 3 tipuri de majorități: Consiliile locale/ județene – hotărâri care se adoptă cu
majoritate simplă/ altele cu majoritate absolută/ majoritate calificată (privesc
patrimoniul).

Semnarea și contrasemnarea actului administrativ și a unui act juridic în general – sunt

operațiuni care pot privi actele organelor unipersonale/ pluripersonale. Constituția le

15
prevede în art. 100 + 108, care reglementează actele președintelui + guvernului.
Semnarea aparține titularului actului. Contrasemnarea este o operațiune care implică
persoane cu responsabilități în asigurarea legalității actului sau în punerea lui în
executare. Exemplu: hotărâri Guvern potrivit normei constituționale exprese se
contrasemnează de membrii Guvernului care au sarcina punerii în executare. În
administrația publică locală/ județeană, actele administrative se contrasemnează de
diferiți funcționari care au misiunea să se exprime cu privire la caracterul legal al actului,
inclusiv cu atribuții de specialitate, iar semnarea de către primar/ președintele de
consiliu județean se realizează, în viziunea actualei reglementări a administrației publice
locale, pentru a conferi autoritate publică a actului, responsabilitatea revenind
funcționarilor care l-au contrasemnat.

Motivarea actului este operațiunea prin intermediul căreia se fundamentează de fapt și

de drept un act juridic motivarea poartă la anumite categorii de acte denumiri specifice,
cum ar fi norme fundamentare sau de expunere de motive. Alteori se prezintă ca un
preambul care precede conținutul prorpiu-zis al actului. Există acte administrative
pentru care motivarea este obligatorie, sub sancțiunea anulării/ inexistenței actului, cum
este cazul actelor administrativ-jurisdicționale, prin intermediul cărora se soluționează
anumite raporturi administrative. Rațiunea și semnificația motivării au determinat
recunoașterea nevoii de extindere a ei la toate categoriile de acte administrative.
Motivarea e considerată o garanție a legalității, care obligă pe autorul actului să se
raporteze la un context de fapt și de drept asumat în conținutul acestuia. Ea este
recunoscută și de legiuitorul constituant, prin art. 115, alin. (4) care obligă Guvernul să
motiveze urgența în cazul adoptării unei OUG.

În concluzie, motivarea este concepută inclusiv la nivelul dreptului european ca o

condiție și o garanție a legalității unui act administrativ.

16
Formele procedurale ulterioare emiterii/adoptării unui act administrativ

Comunicarea actului administrativ – vizează actele administrative individuale care intră

în vigoare de la data comunicării actului către destinatarii săi.

Publicarea actului – formă procedurală specifică actelor normative care intră în vigoare
de la data publicării sau de la o altă dată ulterioară prevăzută în cuprinsul lor. Ea este
prevăzută și în Legea 24/2000 – legile, ordonanțele, hotărârile, actele autorităților
autonome centrale și cele ale administrației ministeriale se publică în MO, sub
sancțiunea inexistenței. Ca regulă, data publicării e data intrării în vigoare, cu excepția
actelor normative care în mod expres sau cu valoare de principiu intră în vigoare la o
dată ulterioară publicării. Exemplu: în mateire contravențională, actele normative intră în
vigoare la 30 zile/ 10 zile de la data publicării. Publicarea nu vizează exclusiv actele
normative, existând categorii de acte administrative pentru care Constituția impune
publicarea, indiferent de caracterul lor individual sau normativ, fiind vorba despre
hotărârile Guvernului și decretele președintelui.

Ratificarea – operațiune care privește actele internațioale, care după ce au fost

încheiate de președinte, urmare a negocierii Guvernului, sunt ratificate de Parlament
într-un termen rezonabil prin lege.

Confirmarea – operațiunea prin care organul emitent sau cel ierarhic superior
recunoaște validitatea unui act administrativ, a cărui existență prezintă anumite
elemente precare (suspiciuni cu privire la legalitate, la căderea în desuetudine).

Forța juridică și efectele actelor administrative

Forța juridică – guvernată de cele 3 prezumții: de legalitate, de veridicitate, de

autenticitate a actului administrativ, care îi conferă acestuia și caracterul executoriu din
oficiu. Actul administrativ prin titlu este executoriu, fără a fi necesară învestirea lui, după
proceduri speciale. Naște doar 2 categorii de obligații: obligația de respectare – de a
nu face și obligația de executare – de a face. În ambele cazuri se impune o conduită
coformă prescripțiilor actului. Momentul de la care actele administrative produc efecte

17
juridice diferă în funcție de mai multe criterii. Corespunzător subiectului de drept la care
ne raportăm, trebuie făcută distincția dintre titularul actului și alte subiecte de drept.

Pentru titularul actului, acesta produce efecte din momentul emiterii sau adoptării, el
având obligația să dispună măsurile necesare pentru intrarea în vigoare a actului și fiind
ținut de anumite obligații în raport cu actul. Exemplu: O eventuală revocare a actului
impune respectarea unor proceduri similare adoptării lui.

Pentru celelalte subiecte de drept, momentul intrării în vigoare a actului diferă în funcție
de caracterul său normativ sau individual.

Ca regulă, actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt active, nu retroactive,
cu excepția anumitor acte care produc efecte anterior nașterii lor. Este vorba despre
actele declarative/ recognitive care constată o situație preexistentă: actele de stare
civilă.

Întiderea efectelor juridice diferă în funcție de caracterul individual sau normativ al

actului. Actele individuale produc efecte pentru dreptul administrativ, putând să vizeze și
alte ramuri (dreptul muncii). Actele normative produc efecte pentru toate ramurile
dreptului cu excepția dreptului penal, care potrivit constituției se reglementează sub
aspenctul infracțiunilor, pedepselor, prin lege organică.

Încetarea efectelor unui act administrativ poate să aibă un caracter vremelnic, atunci
când i se suspendă efectele (caracter temporar) sau un caracter definitiv, când actul
este scos din vigoare prin modalitățile prevăzute de lege (desființarea prin anulare, prin
revocare, prin abrogarea actului administrativ).

18
 CURS 4 – 29.10.2018

Suspendarea actelor administrative – operațiune juridică, prin intermediul căreia

încetează cu caracter temporar efectele juridice ale unui act administrativ/ derularea
unui raport juridic. Constituția o consacră în ambele ipostaze/ accepțiuni.

Suspendarea unui act juridic – reglementare: art. 123, alin. (5), prin care se
recunoaște dreptul prefectului de a ataca în fața instanței de contencios administrativ
actul Consiliului local/ județean/ al primarului, ceea ce atrage suspendarea de drept a
actului astfel atacat.

În accepțiunea de întrerupere a exercitării unui raport juridic derivat dintr-un mandat,

Constituția consacră suspendarea în 4 texte: art. 95 – suspendarea din funcție a
Președintelui României de către Parlament după o procedură prevăzută de textul
constituțional și dezvoltată de regumalentele camerelor, atunci când acesta săvârșește
fapte grave prin care încalcă prevederile Constituției; art. 96, alin. (3) – de la data
punerii sub acuzare Președintele este suspendat de drept; art. 109 – suspendarea
membrilor Guvernului, în alin. (2) sunt prevăzute 2 tipuri de suspendare a acestuia:
suspendarea pe care o poate dispune președintele, în cazul în care s-a cerut urmărirea
penală împotriva unui membru al Guvernului; suspendarea de drept, care intervine în
cazul în care un membru al Guvernului este trimis în judecată; art. 123, alin. (5).

Din interpretarea acestor texte constituționale rezultă concluziile:

 suspendarea, ca dimensiune a regimului juridic a actelor administrative și ca

procedură de întrerupere a exercitării unui mandat, reprezintă o instituție de rang
constituțional
 prin Constituție se consacră d.p.d.v. al caracterului 2 tipuri de suspendare:
o suspendarea de drept/ ope legis – art. 96, alin. (3) + 109, alin. (2), teza III
+ 123, alin. (5)
o suspendarea care poate fi dispusă de o altă autoritate publică, respectiv
Parlamentul în art. 95 și Președintele în art. 109, alin. (2), teza II

19
Cauzele care determină intervenția suspendării vizează, ca regulă, existența unor
îndoieli/ suspiciuni, cu privire la legalitatea unui act/ a unei operațiuni. Ea mai poate
interveni și în cazul în care un anumit funcționar sau demnitar a săvârșit anumite fapte
antisociale (abateri/ infracțiuni). Din această perspectivă, suspendarea apare ca o
garanție a legalității, deoarece nu permite să producă efecte juridice un act asupra
căruia planează o suspiciune de ilegalitate, respectiv să nu-și exercite activitatea un
funcționare, în sens larg (inclusiv un demnitar), care este bănuit de săvârșirea unor
fapte antisociale.

Prin raportare la regimul juridic specific actelor administrative, suspendarea se prezintă

ca o excepție, deoarece actele administrative sunt executorii. Rațiunea emiterii/
adoptării/ încheierii lor este aceea de a produce efecte juridice.

În funcție de modul în care intervine, suspendarea poate fi dispusă de o autoritate

publică (organul emitent, cel superior ierarhic/ altă autoritate publică) sau poate fi opera
legiuitorului, atunci când în conținutul legii, ca act juridic al Parlamentului sau similar
acestuia (ordonanța), se prevede în mod expres această măsură.

Ea se deosebește de o altă dimensiune a actului administrativ – revocarea.

Revocarea – modalitate de încetare a efectelor juridice ale unui act administrativ.

Cauzele care o determină:

 d.p.d.v. al conținutului: de nelegalitate/ de neoportunitate a actului

 d.p.d.v. al momentului în care intervin: anterioare/ concomitente/
ulterioare emiterii/ adoptării/ încheierii unui act
Când cauzele sunt anterioare+concomitente, efectele revocării sunt: ex
tunc/ pentru trecut.
Când cauzele sunt ulterioare, efectele revocării sunt: ex nunc/ pentru
viitor.

20
Revocarea poate să fie dispusă:

a. de organul emitent – retractare

b. de organul ierarhic superior – revocare propriu-zisă

Revocarea – principiu al regimului juridic al actelor administrative, de la care pot

exista și anumite excepții, care privesc doar actele individuale, deoarece actele
normative sunt mereu revocabile.

Sunt recunoscute mai multe excepții/ acte irevocabile:

 actele a căror naștere are la bază un act de drept privat/ care au dat naștere
unui asemnea act – rațiunea exceptării lor constă în necesitatea sunt
determinate de necesitatea ocrotirii stabilității juridice, a ordinii juridice în
ansamblul său, care obligă ca anumite raporturi apărute în ordinea juridică să nu
înceteze decât în mod excepțional și în conformitate cu procedurile legale.
Principiul stabilității ordinii juridice este una dintre regulile consacrate de
jurisprudența celor 2 curți europene, ca fiind dimensiuni esențiale ale statului de
drept.
 actele care au fost executate material (o autorizație de construcție/ de
consolidare) – cauzele exceptării sunt determinate de efectele materiale deja
produse, care ar crea consecințe economico-financiare
 actele administrative a căror stabilitate este garantată de lege, aplicând
principiul simetriei juridice, rezultă că tot legea este cea care permite revocarea
lor, în condițiile în care legea le declară irevocabile și le garantează stabilitatea
 actele prin care s-au aplicat sancțiuni specifice celor 3 forme de
răspundere recunoscute în dreptul administrativ, respectiv disciplinară,
contravențională, patrimonială – actele pot fi desființate numai în formele,
procedura și de organele prevăzute de lege. Ex: actele de aplicare a unei
sancțiuni contravenționale se atacă în fond la judecătorie și în apel la tribunal,
secția de contencios administrativa, care le pot desființa în tot/ în parte sau
menține.

21
  actele administrativ-jurisdicționale prin care se soluționează de către un organ
administrativ învestit prin lege cu atribuții de soluționare a unor litigii și după o
procedură care prezintă similitudini cu cea juridiciară. Aceste acte se bucură de o
anumită stabilitate care le exceptează de la revocare, însă nu se bucură de
autoritate de lucru judecat, ca hotărârile instanțelor. De aceea, ele pot fi atacte la
instanțele judecătorești.

Revocarea prezintă anumite particularități care o diferențiază de suspendare, după cum

urmează:

Suspendarea Revocarea
excepție de la regimul juridic al actelor principiu al regimului juridic al actelor
administrative administrative
intervine când există îndoieli cu privire la intervine când există certitudine cu privire
legalitatea/ oportunitatea unui act la nelegalitatea/ neoportunitatea actului
încetarea vremelnică/ întreruperea
încetarea definitivă
efectelor
poate fi dispusă de o autoritate publică –
organul emitent, organul ierarhic superior, poate fi dispusă de organul emitent/
altă autoritate, instanța de judecată, ope organul superior
legis

Revocarea la nivelul UE

În jurisprudența celor 2 curți s-a conturat principiul revocabilității actelor

administrative, ca o garanție a dreptului la o bună administrare consacrat de Carta
Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale, ca și a drepturilor la o bună
guvernare. În virtutea acestui principiu, trebuie recunoscut autorităților publice dreptul
de a-și reanaliza și revizui actul, eliminând în acest fel implicarea statului și a
beneficiarilor serviciilor sale într-un litigiu judiciar. Acestea au fost și rațiunile pentru

22
care, în momentul adoptării legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, a fost
promovată soluția caracterului obligatoriu al procedurii administrative prealabile, prin
intermediul căreia, la solicitarea celui vătămat, organul emitent/ cel ierarhic superior pot
să revoce actul vătămător.

Anularea actului administrativ – instituție comună actului administrativ și actului

juridic civil, prin intermediul căreia se desființează în tot un act juridic.

Între anularea specifică dreptului public și dreptului privat există elemente comune și
particularități. Ca și în dreptul privat, anularea unui act administrativ este de 2 tipuri
d.p.d.v. al cauzelor care o determină și a regimului care îi este aplicabil.

Există astfel:

a. nulitatea absolută – intervine când se încalcă o condișie de fond pentru

validitatea actului, prin care se ocrotește un interes general
b. nulitate relativă – prin care se încalcă condiții de formă prin care se ocrotește
un interes particular

Există cauze în care încălcarea unor cerințe de formă poate să determine intervenția
nulității absolute: OUG 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor sunt enumerate
într-un articol elementele care trebuie cuprinse într-un proces verbal contravențional,
pentru ca acesta să fie valid. Legea prevede însă că inexistența unora din aceste
elemente oe care le precizează determină nulitatea absolută a actului convențional, în
timp ce absența altor elemente determină nulitatea relativă a acestuia. Se observă cum
aceeași categorie de situații care se relevă a reprezenta un element de formă poate
determina sau poate atrage nulitatea absolută/ relativă.

D.p.d.v. al întinderii efectelor sale, aceasta poate fi:

 totală – când desființează actul în integralitatea sa

 parțială – când desființează anumite părți din structura actului

Cauzele care determină anularea unui act vizează, ca regulă, legalitatea acestuia, iar
efectele anulării sunt pentru trecut, ex tunc. Anularea poate interveni însă și pentru
23
motive de neoportunitate a actului, soluție acceptată de o parte a doctrinei, caz în care
efectele anulării urmează să fie ex nunc.

Ca și suspendarea, anularea este o instituție de rang constituțional, fiind reglementată

de art. 52 Constituție, potrivit căruia cel care se consideră vătămat printr-un act
administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri poate să solitice:

a. recunoașeterea dreptului pretins/ al interesului legitim

b. anularea actului
c. repararea pagubei

Anularea actului poate să fie dispusă de următoarele categorii de subiecte de drept:

 de instanța de judecată – care își întemeiază dreptul pe dispozițiile art. 52+126,

alin. (6)
 de către organul ierarhic superior– care își întemeiază dreptul pe conținutul
raportului de subordonare ierarhică, între care se regăsește și dretul superiorului
ierarhic de a anula actele ilegale ale subordonatului său

Procedura anulării – diferă în funcție de organul care o dispune. Atunci când anularea
este dispusă de instanța judecătorească, procedura este cea reglementată de legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, ale cărei prevederi se completează cu cele
ale codului de procedură civilă.

Atunci când anularea este dispusă de organul superior, procedura anulării este una
administrativă și vizează un nou act administrativ prin care este anulat actul ilegal.

De esența regimului juridic al anulării este incidența principiului de drept cuprins în

adagiul latin quod nullum est, nullum producit efectum = ceea ce este nul, produce
efecte nule.

24
Inexistența actului administrativ

Cea mai drastică sancțiune care poate să afecteze un act juridic în general și un act
juridic în particular, atunci când respectivul act este lovit de vicii de legalitate atât de
grave și evidente încât fac imposibilă recunoașterea existenței lui juridice.

Instituție de rang constituțional prevăzută în art. 100+108, potrivit cărora nepublicarea

în MO a unui decret al președintelui, a unei hotărâri sau ordonanțe a guvernului atrage
inexistența acestora.

De o manieră implicită, ea rezultă și din conținutul art. 78, prin care se stabilesc ca
moment al intrării în vigoare a legii 3 zile de la data publicării, fie o altă dată prevăzută
în textul ei. Per a contrario, rezultă că anterior acestor date legea este inexistentă sub
aspect juridic.

În cazul actelor inexistente, ele nu se mai bucură de prezumția de legalitate, nu mai au

caracter executoriu din oficiu, astfel încât subiectele de drept pot invoca în orice
moment inexistența actului, pentru a justifica nerespectarea/ neexecutarea lui.

Contractul administrativ

Reprezintă actul juridic bi/multilateral al administrației, prin intermediul căruia aceasta

desfășoară o activitate cu caracter public, prin intermediul căreia pune în valoare un
bun proprietate publică, prestează un serviciu public, realizează o lucrare publică, o
achiziție publică sau alt tip de activitate, care este calificat de legiuitor ca fiind contract
administrativ.

El reprezintă o creație a jurisprudenței Consiliului de stat francez care a pătruns și în

alte state, inclusiv cel românesc, iar în prezent se bucură de o recunoaștere
constituțională implicită și de o reglementare expresă prin lege.

25
La nivel Constituțional, art. 136, alin. (4), după ce declară bunurile proprietate publică
inalienabile, prevede că ele pot fi date în administrarea unei regii autonome/ instituții
publice, pot fi concesionate, închiriate sau date în folosință gratuită instituțiilor de
utilitate publică, toate acestea fiind ca natură juridică contracte administrative.

De esența acestor contracte sunt elementele:

 calitatea părților – una dintre ele fiind obligatoriu o autoritate publică

 obiectul contractului – determinat de lege
 regimul juridic care îi este aplicabil – mixt/ hibrid în care regimul de drept public
se îmbină cu reguli ale dreptului privat față de care își exercită prioritatea

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 în forma modificată prin legea nr.
212/2018 asimilează contractul administartiv actului administrativ unilateral, contract
care poate avea unul dintre obiectele prevăzute de lege.

Elementul de noutate adus orin legea 212/2018 constă în faptul că a divizat

soluționarea litigiilor privind contractele administrative între instanțele de contencios
administrativ și cele de drept comun . astfel, cele care privesc executarea contractului
se judecă de instanțele de drept comun, iar cele care privesc încheierea, modificarea,
încetarea lui se judecă de instanțele de contencios administrativ.

Contractul administrativ = un acord de voință încheiat între o autoritate publică și

alte subiecte de drept, care are ca obiect desfășurarea unei activități de interes
public, guvernat de norme de drept public și de drept privat în egală măsură, ceea
ce atrage competența instanțelor de contencios administrativ în soluționarea
celor mai multe dintre litigiile pe care le generează.

Trăsături definitorii:

a. calitatea părților – una este o autoritate publică, respectiv un subiect calificat

b. inegalitatea juridică a părților – subiectul calificat se află pe o poziție
supraordonată
c. dreptul subiectului supraordonat de a solicita pe cale unilaterală
modificarea/ rezilierea contractului, când interesul public o cere

26
 d. specificul de soluționare a litigiilor – potrivit doctrinei și jurisprudenței a relevat
compentența instanțelor de contencios administrativ în integralutatea lor. În
forma actuală a legii s-a stabilit împărțirea acestei competenței între dreptul
comun și contenciosul administrativ

e. conțin 2 categorii de clauze:

1. de natură reglementară care sunt stabilite de legiuitor
2. de natură convențională, negociate de părți în limitele clauzelor legale

27
 CURS 5 – 08.10.2018

Controlul exercitat asupra administrației publice

Rațiunea controlului este aceea de a se verifica legalitatea desfășurării unei anumite

activități. Administrația publică este supusă unor forme de control, multe dintre ele
prevăzute chiar de Constituție:

 activitatea Președintelui – este supusă controlului în ceea ce privește actele pe

care acesta le emite; decretele președintelui în calitate de acte administrative
sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanțele judecătorești, în baza
art. 52 + 126, ali. (6), Constituție, cărora, pentru administrația locală, se
adaugă art. 123, alin. (5)
 Guvernul – este supus unei activități de control, dar și exercită forme de control
asupra altor autorități administrative; art. 102, Constituție – Guvernul exercită
conducerea generală a întregii administrații publice, funcție din care rezultă
anumite prerogative de control asupra celorlalte autorități administrative. În ceea
ce privește autoritățile publice care îi sunt subordonate, respectiv ministerele și
celelalte organe ale administrației publice centrale de specialitate, controlul
reprezintă o dimensiune a raportului de subordonare ierarhică, în baza căreia
are inclusiv dreptul de a anula actele ilegale a acestora. În raporturile cu
autoritățile autonome,precum cele deliberative și executive ale administrației
locale, Guvernul exercită controlul prin intermediul reprezentantului său în
teritoriu = prefectul. Inexistența raportului de subordonare exclude prerogativa
reprezentantului Guvernului de a anula el însuși actele autorităților publice a
căror autoritate o controlează, el neputând decât să sesizeze autoritatea
competentă(instanța judecătorească) să facă acest lucru. În calitate de organ
controlat, Guvernul se supune, ca orice alt organ administrativ, unui control
parlamentar al activității sale. Temeiul acestui control este art. 111, alin. (1), din

28
 interpretarea căruia rezultă că întreaga administrație publică, împreună cu
Guvernul, este supusă unui control parlamentar al activității sale. Acest control
parlamentar îmbracă o formă tradițională și o formă modernă. Forma
tradițională = însuți Parlamentul, prin structurile sale, respectiv președinții
camerelor, comisiile parlamentare, precum și fiecare membru în parte, pot
recurge la proceduri prin care să controleze direct administrația publică:
întrebări, interpelări, moțiuni simple sau de cenzură, solicitarea și prezentarea de
rapoarte, comisii de anchetă. Controlul parlamentar modern = se realizează prin
autorități publice cu caracter autonom, care exercită forme specializate de
control asupra administrației publice, cu privire la care prezintă informații,
rapoarte. De regulă, este vorba de autorități autonome, prevăzute de Constituție,
care prin statutul lor, exced celor 3 puteri în stat: Curtea de conturi, Avocatul
poporului.
 Parlamentul – exercită controlul asupra unor acte pe care le adoptă Guvernul –
ordonanțele – atunci când Parlamentul aprobă prin lege actele respective,
procedura parlamentară putând atrage modificări ale conținutului ordonanțelor/
respingerea acestora. Prin art. 21, alin. (4) sunt recunoscute jurisdicțiile
administrative speciale, însă se garantează caracterul lor gratuit și facultativ.

În concluzie, controlul ca instituție a dreptului administrativ are o recunoaștere

constituțională complexă d.p.d.v. al autorităților care exercită controlul, al celor supuse
controlului, al formelor complete în care se realizează, inclusiv în anumite cazuri, al
efectelor pe care îl produce: art. 52, alin. (1) consacrând drept garanție, reglementează
posibilitatea celor care se consideră vinovați de actele ilegale de a cere instanțelor
judecătorești să le verifice legalitatea, activitate în urma căreia se poate ajunge inclusiv
la anularea actului. D.p.d.v. al caracterului controlului, sunt recunoscute 2 mari forme de
control:

1. Contencios – în urma căruia se crează o situație litigioasă, care trebuie tranșată

de un organ competent. Aici intră controlul de legalitate exercitat de instanțele
judecătorești de contencios administrativ asupra cărora actelor administrative

29
 ilegale și controlul administrativ jurisdicțional sau controlul jurisdicțional exercitat
de alte autorități cu atribuții jurisdicționale decât cele administrative, cum este cel
realizat de CCR. Până în 2003, se regăsea în sistemul românesc un control
jurisdicțional care se exercita de Curtea de conturi, care a fost suprimat prin
legea de revizuire
2. Necontencios – nu se generează o atare situație

În afara celor 2 forme de control, mai pot fi identificate următoarele forme de control
care se exercită asupra administrației publice:

a. În funcție de organul care exercită controlul, administrația publică este

supusă următoarelor tipuri de control:
 Control exercitat de Parlament
 Controlul exercitat de un alt organ administrativ decât cel controlat,
denumit generic control administrativ, care poate fi:
i. Control administrativ extern – când se exercită de un organ
administrativ din afara celui supus controlului
ii. Control administrativ intern – exercitat de structuri aparținătoare
organului controlat
 Control judecătoresc – exercitat în baza art. 52 + 126, alin. (6) de
instanțele de contencios administrativ, asupra actelor administrative ale
oricărei autorități publice, inclusiv cele administrative
 Control exercitat de alte autorități publice – CCR, Avocatul poporului,
Curtea de conturi

b. În funcție de obiectivele urmărite prin control:

 Control general – prin care se verifică activitatea în ansamblu a unui
organ administrativ
 Control de specialitate – când se verifică anumite segmente ale acestei
activități: controlul exercitat de Agenția Națională a Funcționarilor Publici
asupra respectării de către autoritățile publice a legislației privind
funcționarii publici

30
 c. Criteriul modului de declanșare al controlului:
 Control care se realizează din oficiu – în baza unor reglementări ale
organului care exercită controlului: planificarea autorităților publice supuse
controlului anual/multi-anual realizată de anumite organe de control cum
este Ministerul Finanțelor Publice, Curtea de Conturi
 Controlul la sesizarea unor subiecte de drept

d. În funcție de consecințele pe care le determină activitatea de control:

 Controlul care atrage aplicarea unor sancțiuni cu privire la acte și
personal în contextul identificării unor nereguli
 Controlul care nu atrage astfel de consecințe

Actul administrativ jurisdicțional și jurisdicția administrativă

Jurisdicția = evocă o activitate de soluționare a unui litigiu izvorând în sfera actelor

private, el nu este sinonim cu termenul de justiție, între cei 2 termeni existând o relație
de la întreg la parte

Justiția = jurisdicție judiciară și se înfăptuiește potrivit art. 126, alin. (1) de ICCJ și de
celelalte instanțe judecătorești prevăzute de lege

În funcție de organele care o exercită, în afara jurisdicției judiciare, mai putem identifica:

 O jurisdicție constituțională care se exercită de CCR, care reprezintă singura

autoritate specială și specializată de jurisdicție constitușională din Ro
 O jurisdicție electorală concretizată prin atribuțiile de soluționare a contestațiilor
pe care le au birourile sau structurile care gestionează procesul electoral
 O jurisdicție administrativă care se exercită de către autorități publice care sunt
învestite prin lege cu prerogative de a soluționa litigii intervenite în anumite
segmente ale administrației active, în lucru

31
Constituția prevede în art. 21, alin. (4) de jurisdicții speciale administrative,
sintagmă care permite identificarea unor subcategorii de jurisdicții administrative în
funcție de domeniul pe care îl vizează:

 Jurisdicții administrativ-fiscale
 Jurisdicții în materia achizițiilor publice care impălică un organ tipic
administrativ jurisdicțional – Consiliul Național de soluționarea contestațiilor
 Jurisdicții administrative în alte domenii – în domeniul săvârșirii unor fapte de
discriminare (CNCD)

Dispoziții cu privire la actul administrativ jurisdicțional regăsim în Legea contenciosului

administrativ 554/2004 din conținutul cărora rezultă:

o În ceea ce privește jurisdicția administrativă – reprezintă o activitate de

soluționare a unui litigiu apărut în sfera administrației de către un organ
administrativ căruia legea îi conferă prerogative, care acționează după proceduri
specifice activității judecătorești, în care se regăsesc contradictorialitatea,
asigurarea dreptului la apărare, independența organului care soluționează litigiul
și pronunțarea în final a unei hotărâri motivate în fapt și în drept, denumită
generic act administrativ jurisdicțional, iar concret hotărâre/ decizie
o Actul administrativ jurisdicțional – categorie de act administrativ care prezintă
anumite particularități determinate de faptul că el este rezultatul derulării unei
proceduri administrativ-jurisdicționale, astfel:
a) Este obligatoorie motivarea în fapt și în drept a sa
b) Se bucură de o anumită stabiilitate care îl exceptează de la revocare. Fără
a beneficia, însă de autoritatea de lucru judecat care este specifică hot
judecătorești
c) În calitatea lui de act administrativ, el poate fi supus controlului instanțelor
de contencios administrativ. Regulile procedurale sunt cuprinse în actuala
lege a contenciosului administrativ. Declararea prin Constituție a

32
 caracterului facultativ al jurisdicțiilor administrative atrage consecința că
persoana care poate apela la o cale de atac administrativ jurisdicțională
nu este obligată să o facă, iar dacă a sesizat un organ administrativ poate
să renunțe la procedura declanșatăși să se adreseze instanței
judecătorești în virtutea liberului acces la justiție.

Anumite particularități prezintă jurisdicțiile administrative în materia achizițiilor publice,

sub aspectul procedurii, al plății unor cauțiuni și al regimului juridic al actelor adoptate
de CNSC.nu trebuie să se confunde jurisdicțiile administrative cu existența unor
proceduri prealabile administrative care trebuie să fie exercitate înainte de declanșarea
unor litigii în fața instanțelor judecătorești. CCR s-a pronunțat astfel în sensul că
recunoașeterea prin Constituție a jurisdicțiilor administrative și declararea caracterului
lor facultativ nu înlătură posibilitatea ca legea să prevadă obligativitatea unor proceduri
administrative prealabile celor judiciare. Legea contenciosului administrativ
reglementează în art. 7 procedura prealabilă care îmbracă forme ale recursului
administrativ = cale de atac în fața unui organ administrativ de la care emană actul
vătămător sau cel care îi este supraordonat ierarhic acetuia.

Controlul de legalitate asupra administrației. Contenciosul administrativ

Exercitarea controlului de legalitate asupra activității administrației publice s-a exercitat

de-a lungul timpului, conturându-se 3 mari sisteme:

1. Sistemul administratorului judecător – litigiile erau soluționate de structuri care

proveneau din sfera administrației publice
2. Sistemul anglo-saxon – litigiile generate de activitatea administrației sunt
soluționate de aceleași instanțe judecătorești competente să soluționeze și litigiile
dintre particulari după aceleași reguli
3. Sistemul francofon – presupune existența unor organe de jurisdicție administrativă,
care soluționează litigiile cu administrația după reguli speciale, altele decât cele care
se aplică litigiilor dintre particulari

33
În fruntea acestor organe de jurisdicție administrativă se află un organ suprem, numit
Consiliul de Stat, care exercită, pe lângă atribuțiile de natură jurisdicțională, și alte
atribuții, precum consilierea Guvernului în aspectele care țin de administrație sau
avizarea actelor normative aplicabile administrației.

În Franța, jurisdicția judiciară este despărțită de jurisdicția administrativă, ele reprezintă

ordini distincte. Jurisprudența autorităților administrative jurisdicționale din acest sistem
are un rol deosebit în crearea dreptului administrativ, recunoscându-se natura
jurisdicțională a dreptului adiministrativ.

Unui asemenea model s-a aplicat și în Ro, înființându-se în 1864 după model francez,
un consiliu de stat condus de domnitor și a altor prerogative similare celui existent în
Franța, însă el a ființat numai 2 ani, iar prin legea din 1866 care l-a desființat se
interzicea crearea în viitor în Ro a unor autorități de acest tip. Litigiile cu administrația
cuprinse în noțiunea de contencios administrativ au continuat să existe, fiind soluționate
de-a lungul timpului, ca regulă de instanța de drept comun, prin secții specializate.
Noțiunea de contencios administrativ, prin etimologia, este utilizată în legislație și în
practică într-o dublă accepțiune: în sens larg, ea invocă totalitatea litigiilor cu
administrația, indiferent de cine le soluționează; în sens restrâns, prin contencios
administrativ se înțeleg litigiile dintre administrație și cei administrați, care sunt
soluționate de instanțele judecătorești de contencios administrativ. Deși, legea organică
face trimitere la tribunale administrativ-fiscale, în prezent prin instanțe de contencios
administrativ înțelegem secțiile specializate de contencios administrativ și fiscal din
cadrul tribunalelor, curților de apel și ICCJ.

34
 CURS 6 – 12.11.2018

Contenciosul administrativ

Până la adoptarea Legii 554/2004 a conteniciosului administrativ, noțiunea de

contencios administrativ era exclusiv opera doctrinei și a juridprudenței. Actuala lege
definește în art. 2, care consacră semnificația unor termeni și această noțiune ca
reprezentând activitatea de soluționare de către instanța de contencios
administrativ comeptente, potrivit legii organice, a litigiilor în care cel puțin una
din părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea,
adoptarea sau ăncheierea unui act administrativ, fie din nesoluționarea în
termenul legal sau din refuzul de a soluționa o cerere referitoare la un drept/
interes legitim. Definiția legală concentrează elementele care dau identitate acestei
instituții fundamentale pentru statul de drept, alături de contenciosul constituțional.

Contenciosul administrativ:

a. activitate de soluționare a unui conflict

b. cel puțin una dintre părțile aflate în conflict este o autoritate publică definită
potrivit legii
c. conflictul s-a născut dintr-un act administrativ în accepțiunea pe care legea o dă
acestui concept
d. actul care a generat conflictul a produs o vătămare unui drept/ interes legitim
e. activitatea de soluționare este încredințată unei categorii distincte de instanțe
judecătorești – instanțe de contencios administrativ

Elementele definitorii ale contenciosului administrativ

Constituția trimite la o lege organică prin care să se reglementeze regimul general al

contenciosului administrativ, care reprezintă regula în ceea ce privește controlul de
legalitate exercitat asupra autorităților publice, și limitele acestui control, menționate de
principiu în art. 126, alin. (6). Legea cadru în materie este Legea 554/2004 cu

35
modificările ulterioare, ultima dintre ele realizată prin Legea nr. 212/2018. Dispozițiile
referitoare la contenciosului administrativ, sub forma unor norme de trimitere sau a unor
soluții derogatorii, regăsim și în alte acte normative: Legea 215/2001 a administrației
publice locale conține numeroase trimiteri la legea contenciosului administrativ,
inclusiv derogări de la aceasta (ex: acțiunile împotriva hotărârilor de validare/invalidare
a mandatelor de consilieri locali/județeni sunt soluționate potrivit legii constenciosului
administrativ, însă procedura prealabilă nu se mai înfăptuiește, iar hotărârea pronunțată
nu este supusă cailor de atac, este definitivă).

Din conținutul acestor reglementări rezultă trăsăturile definitorii ale

contenciosului administrativ:

1. formă a controlului de legalitate exercitat asupra unui act administrativ, care

emană de la o autoritate publică, în accepțiunea pe care legea cadru o
conferă celor 2 noțiuni
2. legea consacră un control de plină jurisdicție – reclamantul poate să solicite și
instanța să dispună anularea în tot/ în parte a actului vătămător și
recunoașterea dreptului/ interesului legitim care i-au fost vătămate, prin a
impune autorității să realizeze o anumită acțiune, un act și repararea pentru
prejudiciile care i-au fost produse. Natura reparațiilor – Legea 29/1990
recunoaște posibilitatea ca instanța să se pronunțe asupra despăgubirilor
materiale, care privesc pagube evaluabile în bani, și asupra despăgubirilor
morale, care vizează prejudicii ce nu pot fi evaluabile în bani, prin care se
apără valori cu caracter moral (demnitatea, prestigiul, viața privată, aspecte
de ordin estetic etc.)
3. caracterul obligatoriu al plângerii prealabile, prin care reclamantul trebuie să
se adreseze, înainte de a sesiza instanța judecătorească, organului de la
care emană actul sau celui superior acestuia, solicitând revocarea în tot sau
în parte a actului vătămător. Această cerere face parte din categoria
recursurilor administrative, noțiune care evocă o cale de atac exercitată în
fața unui organ administrativ, putând îmbrăca una dintre următoarele forme:

36
  recursul grațios = cererea prealabilă este adresată organului de la care
actul emană
 recursul administrativ ierarhic = cererea prealabilă este adresată
organului supraordonat acestuia
Existența în sistemul autorităților administrative a unora(autorități) care au
caracter autonom determină situația în care, în raport cu actele acestora, se
poate exercita numai calea recursului grațios: actele organelor autonome
locale și cele cu caracter autonom de la nivel central.
Plângerea prealabilă reprezintă o posibilitate pentru cel vătămat de a evita
un proces, iar pentru autoritatea publică de a-și revoca actul și corecta astfel
unele carențe din activitatea proprie. Menținerea ei în sistemul contenciosului
administrativ este în concordanță cu principiul european al revocabilității
actelor administrative, care reprezintă o dimensiune a dreptului la o bună
administrare, propunându-și evitarea situațiilor litigioase în care pot fi
angrenați beneficiarul actelor administrative și administrația însăși.

4. prin Constituție și legea organică, judecarea litigiilor de contencios

administrativ este încredințată unor instanțe judecătorești = instanțe de
contencios administrativ. Legiuitorul a avut în vedere crearea unor instanțe
speciale și specializate de contencios administrativ = tribunale
administrativ-fiscale. A acceptat ca până la înființarea lor, litigiile de
contencios administrativ să fie soluționate de secții specializate, în cadrul
tribunalelor, curțiilor de apel și ICCJ. Norma provizorie s-a permanetizat prin
neînființarea instanțelor specializate, astfel încât în prezent, aceste litigii se
soluționează, ca regulă, prin secții de contencios administrativ și fiscal, create
în cadrul curților de apel și ICCJ sau prin complete specializate. Reguli de
competență materială:
 litigii care privesc acte administrative care emană de la autoritățile
locale, inclusiv județene – se soluționează la tribunale, iar cele care
privesc acte ce emană de la structuri centrale – se soluționează la
curților de apel. Specific contenciosului este dublul grad de

37
 jurisdcție, calea de atac fiind recursul care se soluționează de curțiile
de apel/ ICCJ. Atunci când litigiile au caracter evaluabil în bani, cele a
căror valoare este până 3 mil se soluționează în fond de tribunale, iar
peste această sumă se soluționează de curțile de apel
5. legea actuală instituie anumite garanții procesuale în ceea ce privește
soluționarea litigiilor și executarea hotărârilor pronunțate. În cazul în care
autoritatea publică nu transmite/ nu comunică la termenul pronunțat de
instanță, actele pe care aceasta le-a solicitat, ea poate fi amendată cu 10%
din salariul minim brut pe economie, pentru fiecare zi întârziere, amendă
judiciară care se aplică conducătorului autorității publice. În mod
corespunzător, neexecutarea unei hotărâri pronunțate de instanța de
contencios administrativ atrage dreptul instanței de a-l amenda pe
conducătorul autorității pârâte cu 20% pe fiecare zi de întârziere.
6. posibilitatea ca acțiunea să poată fi formulată și împotriva funcționarului
public care a fost implicat în elaborarea actului vătămător sau care se face
vinovat de refuzul de a soluționa o cere sau o soluționează cu întârziere.
Noțiunea de funcționar este înțeleasă în sens larg, incluzând pe lângă
funcționarul public și personalul contractual sau chiar demnitarul a cărui
activitate a determinat actul vătămător. Această posibilitate există numai în
situația în care prin acțiune se solicită și despăgubiri. Rezultă că atunci când
obictul principal al cererii îl constituie anularea în tot sau în parte a unui act
administrativ sau obligarea la emiterea lui, calitatea de pârât o poate avea
doar autoritatea publică. În cazul în care acțiunea se admite, autoritatea
publică va fi obligată în solidar cu funcționarul la suportarea despăgubirilor.
7. actuala lege reglementează ambele forme de contencios, respectiv
contenciosul subiectiv și contenciosul obiectiv. Prin intermediul
contenciosului subiectiv se protejează drepturi subiective și interese legitime
cu caracter privat. Contenciosul obiectiv apără valori cu caracter general,
precum democrația constituțională, ordinea de drept, drepturile și interesele
fundamentale ale cetățenilor, realizarea competenței unei autorități publice.
Acțiunile în contencios obiectiv au ca titular autorități publice care au

38
 misiunea să apere astfel de valori. Ex: prefectul în calitate de reprezentant al
Guvernului în teritoriu veghează la respectarea legalității în administrașia
locală, de unde derivă dreptul său de a ataca actele autorităților autonome,
atunci când apreciază că au încălcat legea. Agenția națională a funcționarilor
publici este competentă să monitorizeze și să garanteze respectarea
legislației privind funcționarii publici, astfel încât legiuitorul i-a consacrat
atribuția de a ataca actele autorităților publice prin care se încalcă legislația
privind funcționarii publici. În ambele cazuri, pentru că există o suspiciune
asupra legalității actelor atacate în fața instanțelor de contencios administrativ
de cele 2 autorități publice, actele sunt suspendate de drept. În categoria
contenciosului obiectiv, se încadrează și acțiunile formulate de către avocatul
poporului și ministerul public în realizarea prerogativelor prin care apără
drepturile și libertățile persoanelor fizice. Aceste prerogative le conferă
calitate procesuală activă, în cazul în care constată prin activitatea
desfășurată astfel de încălcări. În aceeași categorie intră și acțiunea
formulată de autoritatea publică de la care emană actul vătămător, în situația
în care aceasta nu-l mai poate revoca, deoarece a intrat în circuitul civil. Ea
poate să sesizeze instanța de contencios administrativ și să solicite anularea
actului.

39
 CURS 7 – 19.11.2018

Condițiile de admisibilitate a unei acțiuni în contenciosul administrativ

1. actul administrativ să aibă o formă tipică/ asimilată

2. actul atacat să emane de la o autoritate publică
3. să vatăme un interes/ drept legitim

Condiții procedurale

4. îndeplinirea procedurii prealabile a recursului grațios/ recursul administrativ la

organul irarhic superior
5. termenul de exercitare a plângerii prealabile și a acțiunii pentru atacarea actelor
tipice/ asimilate

1. actul administrativ să aibă o formă tipică/ asimilată – litigiile care privesc fazele
premergatoare incheierii contractului sunt supuse legii contenciosului administrativ,
iar cele care se nasc dupa incheierea contractelor, care vizează executarea
contractelor sunt supuse dreptului comun.
2. actul atacat să emane de la o autoritate publică – Constituția încă din varianta sa
inițială a prevăzut ca pot face obiectul controlului de legalitate și al dreptului vătămat
de o autoritate publică actele administrative ale autorităților publice. Prima lege a
contenciosului administrativ, în acord cu constantele acestei instituții, făcea referire
la actele administrative ale autorităților administrative. Corelația dintre cele 2
concepte, de autoritate publică și autoritate administrativă, este una de la întreg la
parte. Autoritățile publice sunt, în primul rând, cele care se circumscriu uneia dintre
clasicele puteri în stat reglementate în titlul 3 al Constituției și în legile adoptate în
dezvoltarea acesteia. Lor li se adaugă autoritățile publice, care prin statutul lor de
autonomie, exced clasicei diviziuni tripartite a puterilor în stat. Pe lângă acestea,
noțiunea mai include și anumite subiecte de drept privat care au fost autorizate să
desfășoare o activitate de interes general. Această semnificație a noțiunii este
reflectată în definiția pe care legea o dă autorităților publice și în care, ca și în cazul
actului administrativ, consacră o semnificație tipică a noțiunii și una asmilată. Astfel,

40
 reprezintă autoritate publică orice organ de stat sau al unei unități administrativ-
teritoriale care acționează în regim de putere publică pentru realizarea unui interes
legitim public. În accepțiunea asimilată sunt autorități publice, persoanele juridice de
drept privat, care potrivit legii au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate
să presteze un serviciu public în regim de putere publică. De esența calificării unui
subiect de drept public/ de drept privat ca fiind o autoritate publică sunt elementele:
să se desfășoare o activitate cu caracter public, prin intermediul căreia să se
realizeze un interes legitim public și să fie supusă unui regim de putere publică

4. să vatăme un interes/ drept legitim – nu e vorba despre simplele interese, ci despre

cele care au caracter legitim, ceea ce impune recunoașterea lor printr-o normă
juridică. Despre protecția intereselor în contenciosul administrativ s-a prevăzut prima
dată în legea din 1864. Prima lege post decembristă a contenciosului administrativ
făcea referire exclusiv la drepturile legitime. La un an după intrarea sa în vigoare,
Constituția a consacrat prin art. 21 referitor la accesul liber la justiție, faptul că
acesta vizează drepturi, libertăți și interese legitime. Deosebirea existentă între
legea cadru a contenciosului administrativ și Constituție, în ceea ce privește actele
supuse controlului și valorile protejate prin contenciosul administrativ, a determinat
doctrina și jurisprudența să considere că fosta lege nr. 29/1990 a fost modificată
implicit de Constituție, că s-a realizat astfel un proces de constituționalizare a
contenciosului administrativ, dimensiune a constituționalizării dreptului în ansamblul
său. De altfel, art. 154 prevedea că legile și toate celelalte acte normative rămân în
vigoare în măsura în care nu contravin prevederilor prezentei Constituții, per a
contrario, rezultă că dacă există o contradicție între legislație și legea fundamentală,
trebuie considerate scoase din vigoare sau modificate implicit de Constituție. Legea
actuală este inovatoare și revoluționară, nu doar pt că protejează interesele și
drepturile legitime, dar și pt că recunoaște existența a 2 categorii de interese
legitime, respectiv:
a. interesul legitim privat – posibilitatea de a pretinde o anumită conduită în
considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil prefigurat. Interesul
este o stare care precede dreptul, vocația de a-l dobândi, care este recunoscută

41
 de lege. ex: în procedura de ocupare a unei funcții publice poate să se considere
vătămată și să sesizeze instanța de contencios administrativ și persoana care a
candidat pt o funcție, dar nu a reușit, în protejarea interesului său legitim de a fi
promovat concursul, dacă nu existau anumite nereguli pe care ni le arată prin
acțiune. Protejarea acestui interes se face, ca regulă, prin acțiunile în
contenciosul subiectiv, existând situații în care el este ocrotit și pe calea
contenciosului obiectiv: Dreptul ministerului public de a sesiza instanța de
contencios administrativ atunci când apreciază că drepturile, libertățile și
interesele legitime ale persoanelor au fost încălcate prin acte administrative ale
autorităților publice emise cu exces de putere. Este necesar acordul prelabil al
persoanelor care au suferit vătămări, iar petiționarii dobândesc de drept calitatea
de reclamanți, urmând a fi citați.
b. Interesul legitim public: care vizează ordinea de drept și democrația
constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririle fundamentale ale
cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare și realizarea compeneței autorităților
publice. Este protejat prin intermediul acțiunilor în contencios obiectiv: acțiunea
prefectului îndreptată împotriva actelor inegale ale autorităților administrației
publice locale are ca finalitate respectarea stării de legalitate în județul în care
acesta este reprezentant al Guvernului.

4. îndeplinirea procedurii prealabile a recursului grațios/ recursul administrativ la organul

irarhic superior – reprezintă regula în materia contenciosului administrativ, existând și
anumite excepții în care procedura prealabilă nu se realizează, fiind vorba despre
acțiunile în contenciosul obiectiv (prefect, avocatul poporului, ministerul public); cele
care privesc dispoziții din ordonanțe neconstituționale; cele care privesc acțiunile
împotriva acetlor administrative, care nu mai pot fi revocate deoarece au intrat în
circuitul civil; cele care privesc refuzul nejustificat de a rezolva o cerere refiritoare la un
drept/ interes legitim, de a nu răspunde solicitantului în termenul legal; cele care privesc
excepția de nelegalitate. În toate aceste cazuri, procedura prealabilă nu se realizează,
lor li se adaugă și alte categorii de acțiuni prevăzute prin legi speciale, cum ar fi: cele

42
prin care se validează/ invalidează mandatele de consilier local, care se atacă în
contenciosul administrativ, fără a fi obligatorie procedura prealabilă.

Regula o reprezintă parcurgerea unei proceduri prealabile al cărei regim juridic este
reglementat prin art. 7 cu modificările ulterioare. Termenul de realizare a acestei acțiuni
e de 30 de zile, admițându-se posibilitatea ca pt motive temeinice, persoana vătămată
destinatar a actului să poată formula plângere și peste acest termen, dar nu mai târziu
de 6 luni de la emiterea actului. Prin legea 212/2018, s-a consacrat posibilitatea ca
plângerea prealabilă să se poată formula și de un terț, respectiv de o persoană care a
fost vătămată printr-un act destinat altei persoane. Termenul în acest caz este de 30 de
zile de la data când persoana a luat cunoștință de existența actului vătămător. Se
admite și în acest caz posibilitatea ca el să fie depășit pt motive temeinice, însă nu mai
târziu de 6 luni, calculate în același mod. Ca natură juridică termenul de 6 luni este un
termen de prescripție.

Prin legea 212/2018 se clarifică relativ și regimul plângerii prealabile a contractelor

administrative. Relativ, deoarece textul actual nu mai face referire, precum cel anterior,
la procedura concilierii, prevăzută de fostul cod de procedură civilă, însă
nereglementată de actualul cod. Textul modificat nu precizează ce formă îmbracă
procedura prealabilă, rezumându-se să prevadă termenele în care aceasta se exercită,
fiind vorba de 6 luni, care începe să curgă fie de la data încheierii contractului, când
litigiile sunt legate de încheierea lui, fie de la data când reclamantul a cunsocut cauza
anulării, fără a se putea depăși un an de la data încheierii ei. În cazul actelor normative
care pot fi atacte oricând și plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

5. termenul de introducere a acțiunii – este de 6 luni și se calculează diferit, în funcție

de natura actului atacat, respectiv – de la data comunicării răspunsului la plângerea
prealabilă; de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii, dat
fiind faptul că în acest caz plângerea prealabilă nu mai e obligatorie; data expirării
termenului de soluționare a plângerii prealabile/ data expirării termenului de
soluționare a cererii. Pentru motive temeinice, cererea se poate introduce și peste
acest termen, dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, cea a luării
la cunoștință, în cazul terțului, a expirării termenului de soluționare, a realizării

43
 plângerii prealabile în cazul contractelor administrative. În cazul acțiunilor formulate
în contencios obiectiv, termenul curge de când s-a cunoscut existența actului
nelegal. Cererile care privesc acte administrative cu caracter normativ sau cele care
privesc ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale, pot fi
formulate oricând.

Actele administrative exceptate de la controlul de legalitate

Constituția în art. 52, alin. (2) trimite la o lege organică prin care să se reglementeze
condițiile de exercitare a drepturilor fundamentale pe care îl consacră și limitele
dreptului. Legiuitorul a admis că dreptul pe care îl consacră va conține anumite limitări.
Regimul general al oricărei retrângeri a unui drept este cel reglementat prin art. 53. Prin
legea de revizuire, s-a introdus alin. (6) al art. 126 care garantează controlul de
legalitate și prevede 2 categorii de acte exceptate, respectiv actele administrative care
privesc raporturile cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar. S-a
urmat astfel modelul constituției din 1923, care și ea conținea prevederi referitoare la
acte exceptate. Reglementarea legală a excepțiilor de la controlul de legalitate o
regăsim în art. 5 care reglementează actele nesupuse controlului și limitele controlului,
lăsând să se înțeleagă că el conține 2 categorii de astfel de acte, unele care nu sunt
deloc supuse controlului și altele care se supun unui control limitat. Conținutul art. 5 a
fost modificat prin legea 212/2018, într-un mod care pune în discuție concordanța dintre
denumirea articolului și conținutul său. Textul conține 3 alineate în care sunt
reglementate în succesiune:

1. actele care nu pot fi atacate deloc în contenciosul administrativ datorită naturii lor
specifice, respectiv actele administrative ale autorităților publice care privesc
arporturile acestora cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar
2. actele care nu pot fi atacate în contenciosul administrativ pt că printr-o lege
organică se prevede o altă procedură judiciară de modificare/ desființare a lor.
Ele sunt teretizate în doctrină, în sensul că reprezintă acte exceptate,
determinate de existența unui recurs paralel – cale de atac, de control a legalității
lor de către o altă instanță judecătorească. Nu vor intra în această categorie căile

44
 de atac care se exercită în fața unui organ jurisdicțional, pt că trebuie să fie vorba
despre o altă procedură judiciară: legile privind retrocedarea orioruetăților
preluate abuziv de fostul regim totalitar prevăd că actele administrative, care se
emit în procedura de retrocedare se atacă în fața instanțelor de drept comun.
Rațiunea constă în faptul că ele vizează un drept de proprietate privată, instituție
de drept comun.
3. Acte referitoare la situații excepționale – aplicarea stării de asediu, război,
urgență, cele care privesc apărarea și securitatea națională, cele referitoare la
restabilirea ordinii publice, cele privind înlăturarea calamităților naturale,
epidemiilor și epizoordiilor. Anterior modificărilor realizate prin legea 212/2018,
textul prevedea că aceste categorii de acte se atacă numai pt exces de putere.
Prin ultima modificare s-a eliminat excesul de putere, textul prevăzând că acestor
categorii de litigii nu le sunt aplicabile dispozițiile art. 14 din lege referitoare la
suspendarea executării actului. Textul actual reia referirea la actele privind
apărarea și securitatea națională, deși dispoziția care le-a reglementat inițial a
fost declarată neconstituțională de CCR. În conținutul actual singura precizare
privind regimul acestor acte este că nu le e aplicabilă suspendarea prevăzută de
art. 14, ceea ce înseamnă că reprezintă o categorie de acte administrative cu un
regim specific al atacării lor în contencios.

45
 CURS 8 – 26.11.2018

Procedura în materia contenciosului administrativ

Regulile procedurale aplicabile contenciosului administrativ sunt d.p.d.v. al izvorului său

de 2 categorii:

a. Reguli procedurale prevăzute de legea cadru în materie

b. Reguli procedurale prevăzute de Codul civil + procedură civilă – potrivit art. 28
din lege se aplică în completare în măsura în care nu sunt incompatibile cu
specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și
persoanele vătămate în drepturile/ interesele lor legitime, pe de altă parte. Ca
istoric al acestei dispoziții într-o viziune primară/ inițială s-a avut în vedere să se
precizeze în conținutul textului anumite proceduri incompatibile cu contenciosul
administrativ, soluție la care s-a renunțat și s-a prevăzut în locul ei competența
instanței sesizată cu judecarea cauzei de a decide asupra compatibilității.Ulterior,
s-a eliminat și această precizare, rămânând norma de trimitere la dreptul comun,
ceea ce nu exclude ca în practică să revină instanțelor care judecă litigiul să
decidă care norme procedurale de drept comun sunt aplicabile contenciosului
administrativ.

Din conținutul reglementării cadru putem identifica anumite particularități ale procedurii
de contencios administrativ:

1. Accesibilitatea – taxele de timbru aferente litigiilor de contencios administrativ au

un cuantum mult mai redus decât cele de drept comun, cu excepția celor care
privesc contractele administrative care se taxează la valoare
2. Celeritatea – trebuie să reprezinte un principiu general de procedură, însă în
materia contenciosului administrativ el rezultă în mod expres din conținutul legii
care determină caracterul de urgență al judecării căilor de atac din soluțiile, care
se pot da în recurs, precum și din impunerea unui termen în care să se
redacteze hotărârea
3. Specializarea instanțelor – în sensul soluționării acestor litigii de secții/complete
specializate, în cadrul tribunalelor, curților de apel și ICCJ, în contextul în care

46
 tribunelele administrativ-fiscale, la care trimite legea în mod expres, nu au fost în
înființate.
4. Existența unor particularități în ceea ce privește judecarea cauzelor. În dreptul
comun, în materia probelor regăsim principiul conform căruia sarcina probei
aparține reclamantului. În contenciosul administrativ, autoritatea oublică în
calitate de pârât are obligația să depună odată cu întâmpinarea, actul atacat,
împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii lui, precum și
orice alte lucrări necesare pentru soluționarea cauzei. Instanța poate să solicite
și alte înscrisuri, decât cele deja depuse de pârât, dacă le apreciază ca fiind utile.
În litigiile în care calitatea de reclamant o are Avocatul poporului/ Ministerul
public, instanța va cere autorității emitente să-i comunide de îndată actul atacat,
împreună cu documentația care a stat la baza emiterii lui, precum și orice alte
lucrări necesare. În cazul în care autoritatea publică nu se conformează acestei
dispoziții, conducătorul acesteia va fi obligat să plătească statului o amendă
judiciară de 10% din salariul minim pe economie pe fiecare zi întârziere.
5. Existența unor garanții procesuale cu privire la executarea hotărârii pronunțată
de instanța de contencios administrativ, care constau în sancționarea
conducătorului autorității publice care pune în executare în mod culpabil
hotărârea, la suportarea unei sancțiuni pecuniare pe zi întârziere.
6. Pronunțarea de către instanțele de contencios administrativ a unor hotărâri
judecătorești care produc efecte general obligatorii, situație similară deciziilor
CCR. În dreptul comun, hotărârile judecătorești produc efecte inter partes
litigantes. În contenciosul administrativ, hotărârile judecătorești definitive prin
care s-a anulat în tot/ în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt
general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Ele se publică în mod
obligatoriu, după motivare în MOR în cazul în care privesc un act care emană de
la un organ central sau în MO ale județelor, în cazul în care actul emană de la o
autoritate locală. Soluția este simetrică specificului actelor normative care produc
efecte general obligatorii, ceea ce oblugă ca și desființarea lor în tot sau în parte
să aibă același caracter.

47
Competența în contenciosul administrativ

În forma actuală:

a. Competența materială:
 litigiile care privesc acte administrative care emană de la autoritățile
publice locale și județene și cele care au caracter evaluabil în bani, vizând
impozite, taxe, contribuții, în cuantum de până la 3 mil de lei se
soluționează în fond de Tribunaleși în recurs de CA, prin secțiile sau
completele de contencios amdinistrativ și fiscal.
 litigiile care privesc acte care emană de la autorități publice centrale,
precum și cele evaluabile în bani, în cuantum de peste 3 mil de lei, se
soluționează în fond de CA și în recurs de ICCJ prin secțiile de contencios
administrativ și fiscal. Până la adoptarea Legii 212/2018, pragul maxim
era de 1 mil de lei, totodată legea conferea CA competența de a soluționa
toate litigiile care au ca obiect sume reprezentând finanțarea
nerambursabilă din partea UE. Prin Legea 212/2018, s-a modificat
competența materială în acest domeniu, ele urmând a se soluționa potrivit
criteriul valoric, iar cele care privesc acte administrative neevaluabile în
bani, adoptate în același domeniu al finanțării nerambursabile din partea
UE, se soluționează potrivit rangului autorității de la care actul emană.

Excepția de nelegalitate – întotdeauna s-a recunoscut posibilitatea ca actul

administrativ să fie suspus unui control direct și unui control indirect exercitat pe calea
excepției de nelegalitate. Intervenția acestui tip de control este justificată de situația
menținerii în ordinea juridică a unor acte administrative cu caracter individual, care nu
mai pot fi atacate, deoarece termenul de decădere de un an s-a epuizat, iar respectivele
acte sunt considerate ilegale de anumite părți. De aceea, regimul actual al excepției de
nelegalitate include doar actele administrative cu caracter individual, nu și pe cele cu
caracter normativ, soluție infirmată de jurisprudența unor instanțe judecătorești, inclusiv
a ICCJ, care, invocând în susținere jurisprudența celor 2 curți europene, au conturat
posibilitatea ca și actele normative să poată face obiectul excepției de nelegalitate. Art.
4, alin. (4) al legii cadru prevede în mod expres că actele administratuve cu caracter

48
normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul acestor acte se
exercită în cadrul acțiunilor în contencios administrativ, care pot fi formulate oricând.
Excepția de nelegalitate poate să vizeze un act administrativ, indiferent de data emiterii
lui si ea poate fi invocată din oficiu/ la cererea părții interesate. Inițial, regimul acestei
excepții a fost conceput pe modelul excepției de neconstituționalitate, astfel până la
adoptarea legii de punere în aplicare a codului de procedură civilă, în cazul invocării
unei excepții se verifica îndeplinirea condițiilor de admisibilitate în principiu a ei, iar dacă
se considerau îndeplinite, se supenda cauza și se trimitea instanței de contencios
administrativ competentă, atunci când excepția era invocată în fața altei instanțe decât
una de contencios administrativ. În prexent, soluția este modificată potrivit principiului
din procedura civilă “judecătorul fondului este și judecătorul excepției”. În acest fel,
excepția de nelegalitate se soluționează de instanța în care ea a fost invocată,
indiferent de natura acesteia. Ca și în cazul excepției de neconstituționalitate,
judecătorul în fața căruia se invocă excepția verifică dacă de actul administrativ
individual care face obiectul excepției depinde soluționarea litigiului pe fond. În cazul în
care constată acest lucru, soluționează excepția înaintea judecării fondului, printr-o
încheiere interlocutorie, sau prin hotărârea pronunțată asupra fondului litigiului. În cazul
în care excepția a fost soluționată printr-o încheiere interlocutorie, aceasta va fi atacată
odată cu fondul. Atunci când excepția este admisă, actul pe care l-a vizat nu v-a mai fi
luat în considerare la soluționarea litigiului de fond. Constatăm că excepția de
nelegalitate nu are ca efect anularea actului, ci doar înlăturarea lui din cauză.

Suspendarea executării actului

Art. 14 + 15 din legea cadru care consacră 2 tipuri de suspendare:

 suspendarea formulată după formularea plângerii prealabile, înaintea sesizării

instanței cu acțiunea principală
 suspendarea care poate fi formulată odată cu acțiunea principală

Între cele 2 tipuri de suspendare există elemente comune de regim juridic, primul fiind
situația în care poate fi solicitată suspendarea, respectiv în cazuri bine justificate și

49
pentru prevenirea producerii unei cauze bine justificate. Formula cazuri bine justificate
evocă împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o
îndoilală serioasă în privința legalității actului administrativ. Soluționând cererea de
suspendare, instanța nu se pronunță asupra legalității actului, acest lucru se face prin
soluția dată în acțiunea principală, ci constată că există o îndoială cu privire la
legalitatea acestuia. Formula pagubă iminentă evocă prejudiciul material viitor și
previzibil sau după caz perturbarea gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui
serviciu public.

Suspendarea formulată odată cu plângerea prealabilă este soluționată de urgență și cu

precădere, întâmpinarea fiind obligatorie și trebuie depusă la dosarul cauzei, cu cel
puțin 3 zile înainte de termenul de judecată. Ca regulă, reclamantul ia cunoștință de
conținutul întâmpinării de la dosarul cauzei, încă se admite posibilitatea ca instanța să
acorde un termen în acest sens. Cererea de suspendare poate fi formulată de către MP
atunci când un interes general major poate determina perturbarea unui serviciu public
administrativ. Hotărârea pronunțată de instanță este executorie de drept.ea poate fi
atacată cu recurs, în termen de 5 zile de la comunicare, însă recursul nu este suspensiv
de executare. În cazul în care autoritatea publică emite un nou act administrativ, care
are un conținut identic cu cel care a fost suspendat de către instanță, acesta este
suspendat de drept, iar procedura prin care se constată suspendarea nu mai presupune
parcurgerea obligatorie a plângerii prealabile. Legea interzice să fie formulate mai multe
cereri de suspendare, privind același act administrativ. În cazul în care reclamantul nu
introduce în termen de 60 de zile acțiunea principală, suspendarea încetează de drept.
Hotărârea dată în acest tip de suspendare produce efecte până la soluționarea în fond
a cauzei. În cazul în care acțiunea pe fond a fost admisă, efectele hotărârii de
suspendare se prelungesc până la soluționarea definitivă a litigiului.

Suspendarea cerută prin acțiunea principală este supusă acelorași reguli procedurale
privind soluționare, cu precizarea că efectele hotărârii se produc până la data
soluționării definitive a cauzei.

50
Competența teritorială

Până la adoptarea legii 212/2018 competența teritorială în contenciosul administrativ

reprezenta tot o derogare de la dreptul comun, în sensul că aparținea instanței de la
domciliul/ sediul reclamantului, însă se admitea posibilitatea să se adreseze și instanței
de la domiciliul pârâtului, consacrându-se astfel un caracter alternativ al competenței
teritoriale. Competența teritorială diferă în funcție de calitatea reclamantului, după cum
acesta este persoană fizică sau este o autoritate publică, instituție publică sau asimilată.
Reclamantul persoană fizică/juridică se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau
sediul său. Reclamantul autoritate, instituție publică sau asimilat acestuia se adresează
exclusiv instanței de la domiciliul, sediul pârâtului. Această regulă se aplică și atunci
când acțiunea se introduce în numele reclamantului de orice autoritate de drept public
sau de drept privat, indiferent care este calitatea acestuia din proces.

Introducerea în cauză a funcționarului – acțiunile în contenciosul administrativ pot fi

formulate potrivit art. 16 din reglementarea cadru și împotriva funcționarului care a
contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului sau care se face vinovat de
refuzul de a rezolva cererea. Această posibilitate este recunoscută doar în situația în
care se solicită despăgubiri pt anularea actului/ pentru întârziere. În cazul în care
acțiunea se admite, persoana va fi obligată la suportarea despăgubirilor, în solidar cu
autoritatea publică. Persoana acționată în justiție poate să cheme în garanție pe
superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să elaboreze sau nu un act
administrativ. Acțiunile în anularea unui act administrativ sau în obligarea la emiterea
actului pot fi fromulate numai împotriva autorității publice.

51
 CURS 10 – 10.12.2018

Domeniul public și proprietatea publică

Proprietatea este reglementată în Constituție în art. 44, Titlul 2, consacrat drepturilor,

libertăților și îndatoririlor fundamentale și intitulat dreptul de proprietate privată și
în art. 136, Titlul 4, consacrat economiei și finanțelor publice.

Constituția nu consacră termenul de domeniu public, ci doar pe cel de proprietate

publică, alături de proprietatea privată. Cu privire la relația dintre cele 2 concepte –
domeniul public și proprietate publică – s-au conturat 2 mari teorii:

1. teoria îmbrățișată de autorii de drept privat – se pune semnul egalității între cei 2
termeni = domeniul public în accepțiunea stricto sensu
2. teoria împărtășită de autorii de drept public – fundamentată de prof. Antonie
Iorgovan = domeniul public în accepțiunea lato sensu. Cele 2 noțiuni nu sunt
sinonime, între ele există o relație întreg-parte. Domeniul public include bunurile
proprietate publică, însă pe lângă ele, există și unele bunuri private, care au o
semnificație deosebită d.p.d.v. cultural, economic, al mediului, științific,
urbanistic, care obligă ca asupra lor să se exercite, pe lângă dreptul de
proprietate privată de către titularul lor, și unele prerogative de drept public: de
protecție, de natură să conserve bunul în substanțialitatea sa pentru a putea fi
transmis generațiilor viitoare. Ex: bunurile din patrimoniul cultural național pot fi
deținute și de persoane private cărora le incumbă anumite obligații, restricții și
interdicții în exercitarea preorgativelor lor de proprietari care se regăsesc
reglementate într-o lege al cărei obiect juridic îl constituie regimul patrimoniului
cultural național. Un alt ex. – terenurile care sunt reglementate de o lege
preconstituțională 18/1991 care consacră termenul de fond funciar al României
în care se includ toate terenurile, indiferent de destinația, categoria și titularul lor.
Existența fondului funciar care integrează toate terenurile determină ideea de
domenialitate publică, ale cărei dimensiuni sunt consacrate de legea cadru și de
alte acte normative. În funcție de categoria de teren, proprietarilor, indiferent de
calitatea lor, le revin anumite îndatoriri: obligația de a cultiva terenul agricol,
obligația de a respecta un drept de preemțiune la înstrăinare, de a respecta

52
 anumite reguli privind amplasarea construcțiilor. Toate aceste categorii de
bunuri, care compun domeniul public, în sensul larg al termenului, sunt evocate
prin sintagma dependințe ale domeniului public/ bunuri domeniale.

Paradoxul legislativ constă în faptul că, deși nu se recunoaște cu caracter general

existența domeniului public în sens larg, există reglementări pe categorii de bunuri
domeniale. Legea cadru în materia proprietății publice este Legea 213/1998 privind
bunurile proprietate publică, ale cărei dispoziții au fost decupate și transferate în
actualul Cod civil, care deși utilizează ambele concepte, consacră ideea susținută de
doctrina de drept privat a similitudinii între cele 2 concepte, deși există unele dispoziții
din care ar putea rezulta și o oarecare diferențiere între acestea. Dacă în ceea ce
privește proprietatea publică există în prezent o reglementare, în Codul civil + Legea
213/1998, nu același lucru se poate spune despre proprietatea privată a statului și uat-
ului care constituie domeniul privat al acestora, despre care legislația se rezumă să
prevadă că se supune dreptului comun, dacă prin lege nu se prevede altfel.

Un prim pas al reglementării acestei materii, al cărei vid legislativ conține consecințe
exonomico-financiare serioase s-a realizat prin proiectul Codului administrativ, care în
perspectiva în care va depăși etapele actuale, prin care i s-a confirmat
neconstituționalitatea, va crea pentru prima dată un cadru unitar de reglementare a
domeniului privat, al statului și uat-urilor, d.p.d.v. al sferei, al regimului juridic aplicabil și
al modalităților de valorificare a lui, inclusiv prin vânzare.

Existența unor bunuri ale căror particularități relevă utilitatea publică și satisfacerea
interesului general a fost recunoscută din Antichitate, când, pe lângă lucrurile în
patrimoniu (cele care puteau fi deținute în proprietate), au fost recunoscute și res extra
patrimonium (bunuri care nu se puteau afla în proprietatea cuiva, pentru că erau
destinate să folosească tuturor – templele, piețele, drumurile. Existența acestei categorii
de bunuri în evoluția istorică a avut un regim în care s-a pus problema titularului lor, cui
aparțin, a sferei lor, până unde, a posibilității de a putea fi deținute în proprietate și
respectiv înstrăinate, a scopului sau destinației lor.

53
În funcție de concepția vremii, de etapa istorică, s-au conturat teorii, s-au adoptate acte
normative în care se regăsesc cu caracter de constantă ideea utilității lor publice și a
caracterului inalienabil.

Actuala Constituție, fără să utilizeze expres noțiunea de domeniu public, conține unele
reglementări care susțin această teorie: cele 2 art. consacrate proprietății, cât și în altele
aplicabile. Ex: art. 135 – consacră caracterul de piață al economiei și se prevăd
anumite obligații ale statului – exploatarea resurselor naturale în concordanță cu
interesul național sau refacerea și ocrotirea mediului înconjurător și menținerea
echilibrului ecologic. Prin revizuirea în 2003 a Constituției a fost consacrat un drept
nou – dreptul la un mediu sănătos, în baza căruia statul recunoaște pentru oricare
persoană dreptul la un mediu înconjurător sănătos și echilibrat echologic, acesta
reprezentând o componentă/ dependință a domeniului public.

Dispozițiile constituționale, astfel cum sunt reglementate în cele 2 teste și titluri ale
Constituției determină concluzia că ele consacră:

a. un sediu general în materia proprietății – art. 136 – proprietatea

b. un sediu special – art. 44 – dreptul de proprietate privată

Regimul constituțional al proprietății – analiza sediului general

 Prin alin. (1) se prevede că proprietatea este publică sau privată. În acest fel, se
consacră structura proprietății, care în sistemul actual include cele 2 tipuri de
proprietate.

 Prin alin. (2) se prevedă următoarele:

a. proprietatea publică e garantată și ocrotită prin lege, normă similară celei
referitoare la proprietatea privată, cuprinsă în art. 44, alin. (2)
b. proprietatea publică aparține statului/ uat-ului

Deși textul nu prevede, înțelegem că proprietatea publică a statului va cuprinde bunurile

de interes național, iar proprietatea publică a uat-urilor va include bunurile de interes

54
local. Textul trebuie coroborat cu art. 3, alin. (3), care reglementează organizarea
administrativ-teritorială a Ro și permite identificarea unei proprietăți publice a
comunelor, orașelor (municipii/subdiviziunile acestora) și o proprietate publică a
județului.

Statul și uat-ul dețin în proprietate 2 categorii de bunuri care formează cele 2 domenii
ale lor:

a. bunuri proprietate publică – domeniul public al statului/ uat-ului

b. bunuri proprietate privată – domeniul lor privat

 Prin alin. (3) se prevăd bunurile care formează sfera proprietății publice, utilizându-
se mai multe criterii de determinare:
1. Enumerarea unor bunuri – spațiul aerian, marea teritorială, plajele
2. Determinarea bunului în funcție de satisfacerea de către acestuia a
interesului public/ național – bogățiile de interes public ale solului, apele cu
potențial economic valorificabil de interes național
3. Determinarea generică – resursele naturale ale zonei economice
4. Trimiterea la lege organică pentru a se stabili și alte bunuri care fac obiectul
proprietății publice – anexa la Legea 213/1998, iar în perpectiva adoptării
codului administrativ – una din anexele acestuia

 Prin alin. (4) se reglementează în cele 2 teze ale sale:

a. Caracterul inalienabil al proprietății publice
b. Modalitățile de punere în valoare a bunurilor proprietate publică – darea în
administrare (către o regie autonomă/ insitituție publică), concesionarea și
închirierea (pot viza orice pers fizică/ juridică română/ străină), darea în
folosință gratuită (termen limitat, către instituțiile de utilitate publică)

Constatăm că, prin caracterul inalienabil al bunului, care exclude înstrăinarea lui, nu
sunt excluse și anumite modalități juridice de valorificare a acestor bunuri, care ca
natură juridică sunt calificate ca reprezentând contracte administrative.

55
În proiectul Codului administrativ, aceleași modalități de valorificare sunt prevăzute și
pentru bunurile din domeniul privat al statului/ uat-ului, cu speficicarea că aceste bunuri
pot fi înstrăinate nu oricum, ci cu procedura prevăzută de lege, care are la bază regula
licitației publice.

 Prin alin. (5) se prevede că proprietatea privată este în condițiile legii inviolabilă, text
care impune coroborarea cu regimul constituțional al proprietății private, consacrat
prin art. 44 (sediul special în materia proprietății), din care rezultă:
a. Se garantează dreptul de proprietate și creanțele asupra statului +
proprietatea privată însăși, ca obiect al dreptului, care este ocrotită și
garantată în mod egal de lege, indiferent de titular.
b. Se recunoaștre dreptul cetățenilor stgrăini și apatrizi de a dobândi terenuri în
Ro, renunțându-se la interdicția cuprinsă în forma inițială a Constituției.
Dobândirea se poate face numai în condițiile rezultate din actul de aderare la
UE și din alte tratate internaționale la care Ro este parte, pe bază de
reciprocitate și în modalități care trebuie reglemenatte prin legea organică,
precum și prin moștenire legală, nu și cea testamentară.
c. Se consacră regimul exproprierii pentru cauza de utilitate publică, cu dreaptă
și prealabilă despăgubire, elemente tradiționale în regimul exproprierii, încă
de la prima lege adoptată în 1864. Totodată, se recunoaște posibilitatea de a
fi folosit subsolul oricărei proprietăți imobiliare pentru lucrări de interes
general, cu obligația de a-l despăgubi pe proprietar de pagubele suferite.
Despagubirile pentru expropriere/ folosirea subsolului se stabilesc pe cale
amiabilă, iar în caz de divergență competența revine justiției.
d. Se instituie anumite obligații pentru titularul dreptului de proprietate privată de
a respecta toate sarcinile privind protecția mediului și buna vecinătate,
precum și toate celelalte sarcini care revin proprietarului în conformitate cu
legea sau obiceiul

56
 Constituția consacră interdicția confiscării averii dobândite licit și prezumția cu
privire la caracterul licit al dobândirii. Această prezumție e definitorie pentru
regimul proprietății private într-un stat de drept și îl separă pe acesta de
prezumția caracterului ilicit al dobândirii averii specifică regimurilor totalitare.

andreea este un paianjen si ii place sa fac panje de paianjen la faculatte

În strânsă corelație cu această prezumție și bunurile care au contribuit prin destinație,

folosință sau au rezultat dintr-o faptă antisocială (contravenție sau infracțiune) pot face
obiectul confiscării doar în condițiile legii – lege organică, în cazul confiscării ca
sancțiune penală complementară sau prin lege ordinară, în cazul în care intervine ca
sancțiune complementară contravențională. Din coroborarea celor 2 texte
constituționale, rezultă teza conform căreia în sistemul constituțional actual proprietatea
privată este regula, iar cea publică excepția, care pote fi susținută astfel:

 Propritatea privată poate fi deținută de orice titular, inclousiv de stat/ uat

Proprietatea publicăpoate fi deținută doar de stat/ uat
 Proprietatea privată poate să vizeze orice bun, cu excepția celor care sunt
interzise/restricționate prin lege
Propritatea publică poate să cuprindă doar acele bunuri prevăzute de constituție/
legea organică la care această trimite
 Bunurile proprietate privată sunt supuse normelor de drept comun, dominate de
regula inviolabilității
Bunurile publice sunt supuse normelor de drept public, în centrul cărora se află
inalienabilitatea lor

Noțiunea de domeniu public, în sensul larg al termenului a determinat teza existenței

unei scări a domenialității publice, care în esență, evocă:

a. Faptul că în sfera domeniului public se includ 2 categorii de bunuri, respectiv:

 Toate bunurile proprietate publică

57
  Unele bunuri proprietate privată, a căroră seminificație justifică
apartenența la domeniul public
b. Faptul că bunurile domeniului public pot fi deținute în proprietate de pers jur de
drept public, respectiv statul și uat-ul, cât și de unele pers private, respectiv
proprietarii bunurilor private care aparțin domeniului public
c. Faptul că asupra bunurilor domeniului public se exercită tipurile de regimuri
juridice:
 Regim juridic de drept public în integralitatea lui pentru bunurile
proprietate publică din domeniul public
 Regim juridic mixt de drept privat, dar și de drept public pentru bunurile
proprietate privată, care aparțin domeniului public care au un rol
predominant față de normele de drept privat
d. Bunurile domeniului public presupun mereu o pers jur de drept public care poate
fi:
 statul/ uat-ul ca titulare ale dreptului de proprietate publică
 organ de stat – ministerul culturii, agriculturii, economiei pentru bunurile
private din domeniul public, care exercită un drept de pază și protecție
asupra acestor bunuri, prin intermediul căruia se derulează procedurile de
autorizări, limitări, condiționări ale exercitării dreptului de proprietate
privată de către titularii unor astfel de bunuri. Instituirea unui regim
domenial asupra unui bun proprietate privată = ca natură juridică, o
restrângere a exercițiului unui drept fundamental, respectiv dreptul de
proprietate privată, care este permisă și trebuie să se realizeze în limitele
cadrului creat de art. 53 privind restrângerea exercițiului unor
drepturi/libertăți. Acest text obligă ca orice restrângere să se facă prin lege
cu caracter organic, având în vedere că regimul constituțional al moștenirii
și al proprietății este de domeniul legii organice.
Se instituie principiul proporționalității între cauză și restrângere și
interdicția ca restrângerea să afecteze existența dreptului.

58
 CURS 11 – 17.12.2018

Definiția și trăsăturile domeniului public

Domeniul public = ansamblu de bunuri mobile/imobile, publice/private care prin natura

lor sau prin voința legiuitorului sunt supuse unor norme speciale de protecție
determinate de faptul că ele satisfac un interes public și care sunt guvernate de un
regim de drept public exclusiv sau în combinație cu unul de drept privat, asupra lor
exercitându-se de către o persoană morală de public un drept de proprietate publică
sau, după caz, un drept de pază și protecție.

Din definiție rezultă trăsăturile ce determină identitatea bunurilor care aparțin domeniului
public, în sensul larg al termenului.

Trăsături:

1. în domeniul public sunt incluse d.p.d.v. al naturii lor 2 categorii de bunuri:

a) bunuri proprietate publică în intergralitatea lor
b) anumite bunuri private

2. bunurile domeniului public – sunt supuse unor reguli de protecție săecială

determinate de faptul că ele satisfac un interes public.
Regulile de protecție au menirea să conserve bunul în materialitatea lui,
pentru ca acesta să poată fi transmis generațiilor viitoare.
Satisfacerea interesului public se poate face fie direct, fie prin intermediul
unui serviciu public. Este posibil ca asupra aceluiași bun să se exercite
ambele forme de utilități. Ex: căile de comunicație.
În teorie se poate face distincția între utilizarea normală a unui bun domenial
și o utilizare artificială prin adaptarea bunului către alte utilități.

3. bunurile domeniului public – sunt supuse unui regim juridic de drept public
care se diferențiază în funcție de categoria de bun la care ne raportăm, fiind
vorba despre:

59
 a) un regim de putere publică în integralitatea sa pentru bunurile publice
care aparțin domeniului public
b) un regim juridic mixt în care peste regulile de drept privat se suprapun
anumite norme de drept public pentru bunurile proprietate privată care
aparțin domeniului public
Aceste reguli se concretizează în diferite condiționări, restricții, interdicții pe
care trebuie să le respecte titularul unui bun privat din domeniul public, care
ca natură juridică reprezintă restricții ale exercitării dreptului de proprietate
privată. Normele de drept public aplicabile acestor bunuri au un rol
predominant în raport de cele de drept privat care le sunt aplicabile.

4. bunurile din domeniul public – presupun mereu existența unei persoane

juridice de drept public care se diferențiază în funcție de natura bunului,
astfel:
a) statul și uat-ul, în calitatea lor de titulari exclusivi ai bunurilor
proprietate publică
b) autorități și instituții publice care acționează în numele statului sau al
unei uat pentru protecția bunurilor private din domeniul public care sunt
titulare și exercită efectiv un drept de pază și protecție care se exercită
asupra acestor bunuri. Ex: pentru bunurile din patrimoniul cultural
material/ imaterial sau mobil/imobil autoritatea cumpetentă este
ministerul culturii care acționează la nivel central și prin serviciile sale
deconcentrate, respectiv inspectorate de cultură existente în fiecare
județ și în Mun. București. Pentru fondul funciar al României
prerogative exercită ministerul agriculturii și, în special, agenția
națională a domeniilor statului. În mod similar regăsim care noi? Alte
autorități publice – ministerul cercetării, diferite servicii publice de sub
autoritatea consiliilor locale și județene pentru patrimoniul lor

60
Regimul juridic aplicabil domeniului public

Regim juridic = acele reguli care privesc forma și conținutul unei instituții și prin care se
conferă acesteia identitate în ordinea juridică existentă

În mod tradițional, despre regimul juridic al domeniului public s-a vorbit ca despre un
regim exorbitant derogatoriu de la dreptul comun evocat și în ideea de regim domenial.
Evoluția societății ca și a gândirii juridice și a teoriilor aplicabile bunurilor domeniale au
determinat o atenuare a acestei calificări în sensul recunoașterii în regimul juridic
aplicabil domeniului public și a unor norme de drept comun, peste care sunt așezate
mereu cu caracter de preeminență norme ale dreptului public.

Un bun domenial nu poate fi guvernat de un drept de proprietate privată exclusiv.

Principiile aplicabile domeniului public sunt unele de natură constituțională și altele de

natură legală, inițial fiind reglementate prin Legea 213/1998, iar ulterior apoi transferate
în prevederile Codului civil.

În perspectiva finalizării procesului de adoptare a Codului administrativ, acesta urmează

să conțină o parte de sine stătătoare, consacrată domeniului public și domeniului privat
al statului și al uat-urilor.

Principiile regimului aplicabil domeniului public:

1. inalienabilitatea – prevăzut de Constituție și Codul civil = imposibilitatea

înstrăinării. Regula inalienabilității vizează bunurile proprietate publică în
intergralitatea lor. În ceea ce privește bunurile private din domeniul public, ele
sunt în principiu alienabile, însă înstrăinarea lor presupune respectarea unor
proceduri, a unor condiții, componente ale regimului de protecție domenială la
care sunt supuse. În acest fel, putem vorbi cine suntem noi? despre o
inalienabilitate absolută în ceea ce privește bunurile proprietate publică și despre
o alienabilitate limitată, condiționată de îndeplinirea unor proceduri
administrative, care constau în esență în exercitarea unui drept de preemțiune a
statului la achiziționarea lor. Acest drept pribește bunurile din patrimoniul cultural
național, dar poate să vizeze și alte bunuri domeniale, cum ar fi terenurile, fondul

61
 forestier. Bunurile din proprietatea publică a statul și uat-urilor sunt inalienabile.
În schimb, cele care constituie domeniul privat al acestora sunt în principiu
alienabile, însă înstrăinarea lor trebuie realizată în condițiile legii, sintagmă care
presupune consacrarea prin lege a procedurilor prin care are loc înstrăinarea. În
prezent, nu există un cadru unitar de reglementare a doemniului privat al statului
și uat-urilor și a modalităților prin care acesta să fie pus în valoare, inclusiv
înstrăinare. O propunere de reglementare regăsim în proiectul codului
administrativ, care consacră principii similare și reguli împrumutate din
valorificarea bunurilor proprietate publică, în sensul că:
i. se recunoaște posibilitatea ca bunurile din domeniul privat al statului și
uat-urilor să poată fi înstrăinate, dar numai prin licitație publică
ii. se consacră aceleași modalități de valorificare a bunurilor private ale
statului și uat-urilor, respectiv – administrarea, concesionarea, închirierea
și folosința gratuită
iii. se reglementează reguli procedurale de natură sp protejeze semnificația
publică a acestor bunuri, similare celor din domeniul public al statului și
uat-urilor
2. insesizabilitatea – bunurile proprietate publică nu pot face obicetul urmăririi și
exercitării silite. Acest lucru rezultă din trăsătura de a fi inalienabile, deoarece
dacî ar face obiectul executării silite, acest lucru ar atrage înstrăinarea lor și ar
afecta inalienabilitatea. Codul civil prevede că bunurile proprietate publică sunt
insesizabile, nu pot face obiectul unui gaj, al unei ipoteci.
3. Imprescriptibilitatea – se aplică atât sub aspect extinctiv, cât și achizitiv.
D.p.d.v. al prescripției extinctive, dreptul la acțiune, privind un bun proprietate
publică, nu se stinge atât timp cât nu a fost exercitată. D.p.d.v. al prescripției
achizitive, bunurile proprietate publică nu pot fi dobândite în proprietatea privată
prin posesia lor, indiferent cât aceasta a fost exercitată. Bunurile imobile nu pot
face obiectul uzucapiunii, iar cele mobile, cel al proprietății de bună credință, care
în dreptul comun valorează titlu de proprietate. QUICK LAW
În doctrina de drept public, printre principiile aplicabile domeniului public se
regăsește și imposibilitatea ca bunurile proprietate publică să facă obiectul unor

62
 sarcini sau servituți, cu excepția servituților naturale. Actualul cod civil nu o mai
consacră. Este recunoscută, în corelație cu principiul imprescriptibilității, o
excepție procedurală specifică, respectiv excepția de domenialitate publică. În
baza acesteia, o acțiune prin care se revendică un bun proprietate publică, poate
fi oprită oricând, în orice fază procesuală s-ar afla, prin invocarea calității de bun
domenial a acestuia.

Modalitățile de punere în valoare a proprietății publice

Constituția în art. 136, alin. (4) declară bunurile proprietate publică inalienabile și
prevede că în condițiile legii organice, ele pot fi date în administrarea regiilor autonome
și instituțiilor publice, pot fi concesionate, închiriate sau date în folosința gratuită
instituțiilor de utilitate publică.
Această ultimă modalitate a fost introdusă în Constituție prin legea de revizuire
429/2003 până la acea dată, ea fiind cuprinsă doar în legea nr. 215/2001 a
administrației publice locale, ca și în cele care i-au precedat. Fiind vorba despre o
legislație aplicabilă administrației locale, înțelegem că darea în folosință gratuită putea
să vizeze doar bunurile proprietate publică ale uat-urilor, nu și pe cele ale statului. În
prezent, prin completarea textului constituțional, procedura poate fi utilizatăpentru
ambele categorii de bunuri proprietate publică. Rezultă că în conformitate cu sistemul
constituțional actual pot fi identificate 4 modalități de punere în valoare a bunurilor
proprietate publică, după cum urmează:

1. Darea în administrare care vizează bunurile publice ale statului și pe cele ale
uat-urilor. Ca și în cazul dării în folosință gratuită, și în ccel al administrării
constituția prevede categoriile de subiecte de drept care pot primi în
administrarebunuri publice, putând fi vorba despre o regie autonomă sau o
instituție publică. Regiile autonome = categorie tradițională de subiecte de drept
publiccare sunt înființate de stat sau de uat pentru prestarea unor servicii publice.
Sfera a fost restrânsă începând cu anul 1987, când cea mai mare parte a fostelor
regii autonome s-a reorganizat în societăți sau companii naționale, rămânând un
număr restrâns de regii la nivel național. La nivel național, sunt pronunțate prin

63
 hot ale Consiliilor locale și județene. În dezvoltarea normelor constituționale,
legea prevede că pot fi beneficiare ale dreptului de administrare, pe lângă regiile
autonome de interes național sau local, ministerele și alte organe ale
administrației centrale de specialitate, autorități centrale autonome, precum și
alte instituții publice constituite la nivel central/ local. Atribuirea dreptului de
administrare se face de către stat sau uat prin reprezentanții acestora.
Identificăm o particularitate a operațiunii de dare în administrare de bunuri
publice, anume faptul că ea vizează 2 persoane juridice de drept public, atât cel
care conferă dreptul de administrare, cât și cel căruia i se acordă acest drept,
fiind persoane de drept public. Actul juridic prin care se dă în administrare un bun
proprietate publică diferă după cum ne raportăm la proprietatea publică a
statului/ uat-ului, putând fi vorba despre:
a. HG pentru bunurile publice ale statului
b. Hot. consiliului județean/local pentru bunurile publice ale uat-urilor

Interesele statului sunt reprezentate de MFP, iar cele ale uat-urilor de Consiliile
locale/județene. Legea prevede că titularul dreptului de administrare are dreptul
să posede, să folosească și să dispună de bunul primit în administrare.

2. Închirierea – își află reglementarea în legea 213/1998, spre deosebire de

celelalte modalități juridice, care au fost transferate în Codul civil. Poate să
închirieze un bun public orice subiect de drept persoană fizică/juridică, indiferent
de naționalitate/cetățenie, rezultând că acest contract, care ca natură juridică
este administrativ, se încheie între 2 părți:
a. Titularul dreptului de proprietate publică/ al dreptului de administrare
b. Un subiect de drept privat în condițiile menționate anterior
Actul juridic prin care se atribuie cu chirie un bun public, ca și în cazul
administrării și al celoralalte operațiuni juridice se diferențiază după natura
bunului, putând fi vorba despre un act al statului (HG) sau despre o hot. a
organului deliberativ al autonomiei locale. Legea instituie principiul licitației
publice pentru închirierea bunurilor proprietate publică. Se prevede de
asemenea, posibilitatea ca atunci când închirierea se realizează de către titularul

64
 dreptului de administrare, acesta să aibă dreptul la o parte din contravaloarea
chiriei, situată între 20-50%, al cărui cuantum este stabilit prin actul de închirere.
Ca regulă, chiria se face venit la bugetul de stat/ la cel al uat-ului.

3. Darea în folosință gratuită – se poate realiza numai către o instituție de utilitate

publică. Dreptul de a da în folosință gratuită aparține titularului dreptului de
proprietate, cât și celui de administrare. Ca și în cazul administrării și închirierii,
darea în folosință gratuită sub aspect procedural se poate realiza prin HG sau
hot. a consiliului local/județean. Legea prevede că operațiunea se poatre realiza
pe o perioadă limitată.
4. Concesiunea = mijlocul tradițional prin care au fost puse în valoare încă din
Epoca Medievală, bunurile care aparțineau conducătorilor, ea a fost utilizată de
aceștia ca un mijloc de răsplătire a fidelității sau a unor acte de curaj săvârșite de
supuși sau ca mijloc de îmbogățire a vistieriei legale. În contextul în care aducea
mereu un beneficiu în bani sau în natură pentru titularul dreptului. Ca regulă, se
încheia pentru perioade îndelungate de timp, mergând până la 99 de ani, ceea
ce a determinat anumite preocupări legislative în această materiem datorită
confuziunilor care apăreau cu privire la titular și concesionar. Contractul
presupune 2 părți evocate prin termenul de concedent, pentru cel care atribuia
în concesiune și concesionar, pentru beneficiarul concesiunii. În mod tradițional,
pentru concesiune au fost recunoscute anumite trăsături, anume caracterul
temporar, era limitată în timp, caracterul oneros, presupunea un beneficiu pentru
concedent și caracterul răscumpărabil, prin care se recunoștea concedentului
dreptul de a-și lua înapoi bunul concesionat. Ca natură juridică, concesiunea
bunurilor proprietate publică este un contract administrativ. În prezent nu există
încă reglementare pentru concesiunea bunurilor din domeniul privat al statului/
uat-urilor, iar în contextul adoptării ei, concesiunea bunurilor private ale statului
sau uat-ului urmează a se realiza printr-un contract de concesiune care, deși ca
natură juridică este un contract de drept comun, el urmează să respecte prin
conținutul său particularități specifice apartenenței bunului la domeniul privat MI-
E FOAME RAU PA. al statului/ uat-ului. Aceste rațiuni au determinat și justificat

65
 modul în care el este reglementat în proiectul de cod administrativ, care îl
apropie de concesiunea bunurilor publice.

Concesiunea bunurilor proprietate publica

 este reglementata de OUG 54/2006, care o defineste ca reprezentand acel

contract incheiat in forma scrisa, prin care o autoritate publica numita
"concedent" transmite unei persoane numite "concesionar", care actioneaza pe
riscul si raspunderea sa pe o perioada determinata dreptul si obligatia de
exploatare a unui bun in schimbul unei redevente. Din aceasta definitie rezulta
trasaturile concesiunii, inclusiv cele care traditional ii sunt recunoscute
acesteia, si anune:

a) se realizeaza printr-un contract care, ca natura juridica, este un contract

administrativ;
b) forma scrisa a contractului, impusa ad validitatem;
c) se incheie intre 2 parti, respectiv concedentul si concesionarul. Calitatea de
concedent se exercita:

 de catre ministere si alte organe ale administratiei publice centrale pentru

proprietatea publica a statului;
 de catre consiliile judetene, locale, inclusiv cele constituite la nivelul capitalei, sau
de catre institutiile publice de interes local pentru proprietatea publica a
unitatilor administrativ-teritoriale. Calitatea de concesionar poate sa apartina
oricarei persoane fizice sau juridice romane sau straine;

d) caracterul temporar al contractului, termenul maxim pentru care poate fi incheiat fiind
de 49 de ani, cu posibilitatea de a se innoi cu cel mult jumatate din durata lui initiala;
e) obiectul contractului il reprezinta exploatarea unui bun proprietate publica de catre
concesionar, care actioneaza pe riscul si raspunderea sa;
f) contractul se incheie in limba romana, in conformitate cu legea romana, putand sa se
incheie si intr-o limba de circulatie internationala, convenita de parti;

66
g) ca regula, subconcesionarea este interzisa, cu exceptiile prevazute de lege;

Procedura realizarii concesiunii

Ca regula, initiativa concesionarii apartine concedentului sau poate fi consecinta unei

propuneri facute de un tert, acceptata de acesta. Ea are la baza un studiu de
oportunitate, care se aproba de concedent fie prin hotarare a Guvernului, fie prin
hotarare a consiliului local sau judetean, in functie de apartenenta bunului la domeniul
public al statului sau al unei unitati administrativ-teritoriale. In baza studiului de
oportunitate, se intocmesc ca cele 2 documente (studiul de oportunitate si caietul de
sarcini), formand impreuna partea reglementara a contractului de concesiune, careia se
adauga partea conventionala, negociata de parti, respectandu-se principiile din caietul
de sarcini si studiul de oportunitate. Precizam ca partea reglementara poate fi
modificata unilateral de catre concedent, atunci cand interesul public o cere, dupa
notificarea concesionarului.
La baza atribuirii contractului de concesiune se afla anumite principii, unele dintre
acestea fiind considerate principii ale dreptului uniunii europene, cum ar fi transparenta,
care obliga partile sa isi puna la dispozitie documentele si informatiile privind
concesiunea, tratamentul egal si nediscriminarea, proportionalitatea, care presupune ca
orice masura impusa de autoritatea contractanta trebuie sa fie necesara si specifica,
corespunzatoare contractului, si al liberei concurente, politica in domeniul concurentei
fiind una din politicile publice ale Uniunii Europene.
Legea recunoaste 2 proceduri de atribuire a contractului de concesiune, si anume:

1. licitatia publica, care este procedura prin care se permite persoanelor fizice
sau juridice sa depuna o oferta. Ea este declansata de publicarea in Monitorul
Oficial Partea a VI-a si intr-un cotidian de circulatie nationala si locala a
anuntului de licitatie cu cel putin 20 de zile inainte de data limita de depunere a
ofertelor. In virtutea transparentei, persoanele interesate au dreptul de a
solicita si obtine atat documentatia de atribuire, cat si clarificari care trebuie
furnizate de catre concedent intr-un termen care nu poate fi mai mare de 4 zile

67
 de la data inregistrarii solicitarii. Pentru a se organiza procedura de licitatie
este necesar sa se fi depus cel putin 3 oferte valabile. In caz contrar,
procedura este anulata si se organizeaza o noua licitatie.
2. La negociere directa se poate recurge atunci cand, in conditiile repetarii
procedurii de licitatie, nu au fost depuse 3 oferte valabile. Pe durata derularii
procedurii trebuie respectate regulile privind conflictul de interese, care obliga
concedentul sa ia toate masurile pentru a evita aparitia unui conflict de interese
si/sau manifestarea concurentei neloiale. Legea asaza la baza raporturilor
dintre cele 2 parti principiul echilibrului financiar al concesiunii, care vizeaza
drepturile care ii sunt acordate concesionarului si obligatiile care ii sunt impuse.
Termenul de incheiere a contractului este de 20 de zile de la data comunicarii
ofertei castigatoare, nerespectarea lui putand atrage plata de daune-interese
de catre partea in culpa. In continutul contractului trebuie sa se regaseasca
mentiuni exprese cu privire la categoriile de bunuri care vor fi utilizate pe
parcursul concesiunii si destinatia finala a acestora. Incetarea contractului de
concesiune, ca a oricarui contract, de altfel, cunoaste: o regula, care inseamna
expirarea duratei pentru care s-a incheiat, si o exceptie, care inseamna
incetarea anterior acestui termen, in urmatoarele forme:

a) prin denuntarea unilaterala de catre concedent, atunci cand interesul public national
sau local impune acest lucru, cu plata unei despagubiri juste si prealabile catre
concesionar;
b) prin reziliere de catre concedent, in cazul in care concesionarul nu isi respecta
obligatiile asumate, cu plata unei despagubiri in sarcina concesionarului catre
concedent;
c) prin reziliere de catre concesionar, atunci cand concedentul nu isi executa sau
respecta obligatiile asumate, cu plata unei despagubiri in sarcina lui catre concesionar;
d) in caz de forta majora, care atrage pieirea bunului sau imposibilitatea obiectiva de
exploatare a lui.
Reguli privind regimul concesiunii regasim si in Codul civil, in art. 872, prin care se
recunoaste dreptul concesionarului de a efectua sau desfasura acte si activitati

68
necesare exploatarii bunului. Acest drept reprezinta, in egala masura, si o obligatie, pe
care concesionarul si-a asumat-o la incheierea contractului, pentru a exploata bunul
proprietate publica, atat in interesul propriu, cat si pentru realizarea interesului public,
realizand un echilibru intre acestea.

La nivelul Uniunii Europene si al sistemelor nationale de drept regasim reglementari

care privesc alte categorii de contracte administrative, respectiv cele de achizitii publice,
contracte sectoriale si cele de concesiune de lucrari si servicii.
Legislatia europeana privind aceste contracte s-a modificat in anul 2014 prin adoptarea
a 3 noi directive, respectiv 2014/23/UE a Parlamentului si Consiliului - 2014/25/UE a
Parlamentului si Consiliului, care au atras dupa ele si schimbarea legislatiei nationale in
materie. In Romania, a fost adoptata mai intai prin hotarare a Guvernului o strategie in
materia achizitiilor publice si, ulterior, a fost adoptat un pachet legislativ care reuneste
legile 98-101/2016, care a abrogat reglementarea unitara anterioara, reprezentata de
OUG 34/2006.
Contractul de achizitie publica este calificat expres ca fiind contract administrativ prin
Legea contenciosului administrativ 554/2004.
Relevanta deosebita prezinta legea 101/2016 privind remediile, care consacra regimul
cailor de atac impotriva actelor si procedurilor realizate in atribuirea unui contract
administrativ. Aceasta lege reglementeaza si Consiliul National pentru Solutionarea
Contestatiilor, care este un organ administrativ-jurisdictional, a carei competenta
materiala vizeaza solutionarea contestatiilor impotriva procedurilor de achizitii publice.
Termenul de formulare a contestatiei in fata CNSC este fie de 10 zile, atunci cand
valoarea contractului obliga la publicarea anuntului de licitatie in Jurnalul Oficial al
Uniunii Europene, fie de 5 zile, cand valoarea contractului nu obliga la aceasta
publicitate.
Procedura instituita prin Legea remediilor se caracterizeaza prin celeritate, concretizata
in instituirea unor termene si proceduri care deroga de la termenele instituite prin Codul
de procedura civila sau Legea contenciosului administrativ. Astfel, autoritatea
contractanta este obligata ca in termen de 5 zile de la primirea contestatiei sa formuleze
si sa transmita punctul sau de vedere cu privire la continutul acesteia. CNSC are

69
obligatia ca in 15 zile de la primirea dosarului de achizitie sa solutioneze contestatia. In
cazul in care s-au invocat anumite exceptii procesuale care impiedica solutionarea
contestatiei, termenul este de 5 zile de la invocarea lor. Este prevazuta si procedura
suspendarii judecarii contestatiei, cu caracter de exceptie, care poate interveni in cazul
in care a fost savarsita o fapta care prezinta indicii de incalcare a legii penale cu privire
la actul vizat de contestatie.
CNSC poate sa pronunte una din urmatoarele solutii:

1. Poate sa oblige autoritatea conteactanta sa emita un act sau sa adopte o

anumita masura;
2. Poate anula in tot sau in parte actul care face obiectul contestatiei;
3. Poate anula procedura de atribuire.

Actele CNSC, ca natura juridica, sunt acte administrative cu caracter jurisdictional,

astfel ca ele pot fi atacate in fata instantei de contencios administrativ. Calea de atac
poarta denumirea de plangere si se formuleaza in termen de 10 zile de la comunicare,
in cazul in care autorul plangerii este una dintre partile prezente la proces, sau de la
luarea la cunostinta, in cazul in care plangerea este formulata de alte persoane care
dovedesc un interes legitim in legatura cu procedura de atribuire contestata (participanti
care au fost respinsi anterior etc.). Competenta de solutionare a acestor plangeri
apartine curtilor de apel, sectiile de contencios administrativ si fiscal. Elementul de
noutate pe care il aduce legea consta in instituirea unor completuri in plm nu complete
specializate de achizitii publice care sa solutioneze litigiile privind aceste proceduri.

Serviciul public

 reprezinta modalitatea traditionala prin care administratia publica isi

concretizeaza activitatea, care a preocupat, inca de la inceputurile sale, dreptul
administrativ, ceea ce a determinat si calificarea acestei ramuri de drept, prin
raportare la institutia serviciului public ca un drept al serviciilor publice. Ea se
afla intr-o necesara corelatie cu domeniul public, una dintre teoriile cu privire la
apartenenta unui la bun la domeniul public fiind teoria serviciului public. In

70
 baza ei, se confera caracter de bun domenial acelor bunuri care contribuie la
satisfacerea sau la prestarea unui serviciu public.

In baza constitutiei actuale, serviciul public a devenit o institutie de rang constitutional,

el fiind reglementat in mai multe categorii de prevederi, si anume:

1. Cele care consacra principiile generale aplicabile tuturor autoritatilor publice,

inclusiv celor prestatoare de servicii public, cum ar fi principiul nediscriminarii si
al egalitatii tuturor in fata legii si a autoritatilor publice, consacrate de art. 4 si
16 din Constitutie. In principiul egalitatii tuturor in fata legii isi are izvorul
principiul egalitatii in fata serviciul public, recunoscut in sistemele de drept
nationale si al Uniunii Europene;
2. Cele care consacra principii, reguli aplicabile administratiei publice si
autoritatilor administrative competente sa o realizeze. Invocam, astfel,
dispozitiile art. 120, care in alin. (1) recunoaste principiul deconcentrarii
serviciilor publice, iar in alin. (2), dreptul minoritatilor nationale de a-si folosi
limba materna in raport cu anumite autoritati publice, intre care se regasesc
serviciile publice deconcentrate ale administratiei centrale de specialitate. Prin
art. 122 se consacra rolul coordonator al consiliului judetean asupra consiliului
local in scopul realizarii serviciilor publice de interes judetean. Prefectul
reprezinta, potrivit art. 123, seful serviciilor deconcentrate din judet;
3. Cele referitoare la drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale ale
cetatenilor, din care rezulta expres sau implicit referiri la servicii publice si la
modalitatea in care acestea se presteaza. Astfel, dreptul la informatie,
reglementat de art. 31, presupune existenta unor servicii publice sau private de
informare in masa, in egala masura in care dreptul la invatatura, reglementat
se art. 32, presupune institutii de stat, particulare si confesionale.

Daca, initial, serviciul public a fost monopolul statului, realizarea lui a fost transferata,
treptat, catre particulari, ceea ce ne permite sa identificam 3 mari categorii din punctul
de vedere al modului de realizare:

71
  servicii realizate exclusiv de stat, care exercuta un monopol asupra acestora,
cum ar fi apararea, justitia, securitatea tarii, executarea pedepselor penale
privative de libertate;
 servicii prestate exclusiv de particulari;
 servicii partajate intre sectorul public si cel privat.

Scopul serviciului public este satisfacerea unei nevoi de interes general, de care statul
este preocupat si atunci cand transfera particularului dreptul de a-l presta sau satisface.
El se concretizeaza intr-o supraveghere asupra calitatii serviciului prestat de agentii
privati, care presupune si prerogative de sanctionare a acestora, atunci cand calitatea
serviciului public incalca exigentele legii. Aceasta supraveghere include in anumite
domenii toti prestatorii de servicii publice, indiferent de caracterul lor public sau privat.
Exemplu: evaluarea periodica a serviciului public de invatamant include atat institutiile
de stat, cat si cele particulare si confesionale.
In afara criteriului privind forma de realizare, in doctrina sunt utilizate si alte criterii de
departajare a serviciilor publice.
La nivelul Uniunii Europene se regaseste criteriul care a fost preluat in proiectul de Cod
administrativ, al caracterul economic si non-economic al serviciilor publice, din care
deriva cel privind natura sau domeniul serviciului public si rezulta, pe langa seviciile
publice administrative, si alte categorii de servicii publice, cum ar fi cele culturale,
sociale, comerciale, religioase.
Corespunzator criteriului competentei autoritatii prestatoare, identificam serviciile de
interes national si cele de interes local. Regimul lor juridic este guvernat de anumite
principii specifice, intre care se regaseste, pe langa egalitatea in fata serviciului public,
si principiul adaptabilitatii, care obliga pe prestator sa-si puna in acord activitatea cu
evolutiile intervenite in viata sociala in domeniul caruia apartin si, implicit, in asteptarile
beneficiarilor (uzagerilor).
Acestor principii se adauga transparenta, prioritatea interesului public asupra celui
particular si nediscriminarea.

Raspunderea in dreptul administrativ

72
Institutia raspunderii este importanta in toate ramurile dreptului, ea fiind atrasa de
savarsirea unor fapte antisociale, cu consecinte perturbatoare pentru ordinea sociale.
Regimul ei juridic este analizat in corelatie cu anumite concepte, cu care nu se
identifica, dar se afla intr-o necesara dependenta, respectiv constrangerea, executarea
silita si responsabilitatea.

Constrangerea se deosebeste de raspundere prin faptul ca ea poate interveni si in

absenta savarsirii unor fapte antisociale, rolul ei fiind tocmai de a preveni sau impiedica
comiterea lor. Exemplu: instituirea unor forme de carantina, in cazul unor epidemii, sau
internarea persoanelor care prezinta anumite afectiuni psihice sau dependente are ca
scop tocmai a preintampina producerea unor fapte antisociale. Atunci, constrangerea
este dispusa in contextul savarsirii unor incalcari ale legii, pe langa rolul preventiv ea
realizeaza si pe acela de restabilire a ordinii de drept.
Raspunderea are un triplu rol, exprimat prin formula rolului punitiv sau represiv, prin
care se pedepsesc autorii faptelor antisociale, rolul preventiv, prin care se urmareste
eliminarea in viitor din conduita autorului unor fapte antisociale a savarsirii altora
similare, dar si un rol educativ, de natura sa il faca pe autorul faptei ca in viitor sa
respecte din convingere legea. Aceasta inseamna constientizarea faptei sale, a
efectelor pe care le-a produs in ordinea sociala, insotite de decizia ca pe viitor fapta sa
nu se mai repete. Acest rol include relatia pe care raspunderea o are cu
responsabilitatea, concept prin care se evoca respectarea legii din proprie constiinta, nu
din teama de pedeapsa.

Responsabilitatea inseamna asumarea valorilor instituite la nivel social si respectarea

lor ca si cand ar reprezenta reperele valorice ale conduitei personale. In activitatea
publica cu precadere trebuie sa primeze responsabilitatea, nu raspunderea. Esenta
rolului raspunderii este exprimata in adagiul conform caruia "legea pedepseste nu
numai pentru ca s-a pacatuit, adica s-a gresit, ci ca sa nu se mai pacatuiasca".

73
Executarea silita este o procedura care apare fie in situatia in care subiectele de drept
nu-si respecta obligatiile care le revin potrivit legii, fie in cazul in care nu sunt duse la
indeplinire masuri dispuse prin acte ale autoritatilor publice.

Răspunderea contravențională

Inițial, contravenția a făcut parte din structura trihotomică a ilicitului penal, care includea
crime, delicte și contravenții și a fost consacrată ca atare în primele coduri penale
adoptate în România. Odată cu instaurarea regimului de tip totalitar, cotravenția a fost
dezincriminată, fiind trecută din sfera penalului în cea a administrativului în statele foste
socialiste. În dreptul UE, inclusiv în jurisprudența celor 2 curți, ea continuă să fie
calificată ca o faptă de natură penală.
Această formă de răspundere are o natură constituțională, fiind menționată în mod
expres de art. 44, alin. (9), potrivit căruia bunurile destinate, folosite sau rezultate din
infracțiuni ori contravenții pot fi confiscate doar în condițiile legii. Textul constituie izvor
pt răspunderea contravențional și pt una dintre sancțiunile, care are caracter comun pt
răspunderea penalî și pt cea administrativă – confiscarea.
După dezincriminarea contgravenției, aceasta a fost reglementată printr-un decret al
fostului consiliu de stat, reluată printr-o lege, care deși era adoptată în 1968, a continuat
să-și producă efectele juridice până în anul 2000, când s-a adoptat actuala ordonanță
nr. 2/ 2001, privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată prin lege, care constituie
actuala reglementare cadru în materia contravenției.
În planul sancțiunilor contravenționale, veche legislație prevedea sancțiunea închisorii
contravenționale, care trebuia sa fie desființată în mod expres, urmare a revizuirii
Constituției, în concret art. 23, privind libertatea individuală, care a fost completat cu
norma conform căreia sancțiunea privativă de libertate nu poate fi . Ca urmare a
eliminării ei, a fost introdusă în peisajul sancțiunilor contravenționale, sancțiunea
prestării de servicii în folosul comunității.

74
Contravenția reprezintă, potrivit art. 1 fapta săvârșită cu vinovăție, stabilită și
sancționată prin lege, prin OG/HG sau, după caz a consiliului general al mun. București
ori a sectoarelor acestuia. Din definiție, rezultă 2 mari trăsături:
 contravenția este o faptă săvârșită cu vinovăție – plasează
răspunderea contravențională între formele de răspundere subiectivă a
căror intervenție este condiționată de existența vinovăției în formele
prevăzute de codul penal. Fapta contravențională poate consta într-o
acțiune/ inacțiune și într-o faptă cu caracter complex comisiv-omisivă
 fapta calificată ca contravenție prin anumite categorii de acte
normative pe care le enumeră legea cadru, trăsătură calificată a
reprezenta legalitatea contravenției, corespondentul din răspunderea
penală a legalității infracțiunii. Pot fi reglementate contravenții prin actele
normative:
1. la nivel central: se pot reglementa contravenții prin legi, OG, HG
care au o plenitudine de competență. În ceea ce privește caracterul
legii, din substanța reglementărilor constituționale constatăm că
materia constravențională nu e rezervată legilor organice, insăși
reglementgarea cadru având valoarea de lege ordinară. Potrivit
principiului cine poate mai mult poate si mai puțin, nu este interzis
ca printr-o reglementare dintr-o lege organică să poată fi adoptate
norme contravenționale, ceea ce se întâmplă frecvent în practică
2. la nivel local: pot fi stabilite contravenții în toate domeniile care
intră în competența consiliilor locale, a celor județene sau a
consiliului general al capitalei. În ceea ce privește sectoarele mun.
București, acestea pot stabili și sancționa contravenții prin consiliile
locale în anumite domenii, care sunt enumerate de art. 2, alin. (3)
din OG 2/2001, precum și în alte domenii care pot fi stabilite prin
hot. a consiliului genral.

75
Se impun anumite exigențe, privind conținutul actelor contravenționale, în sensul că
acestea să descrie fapta, să precizeze sancțiunea, iar în cazul în care sancțiunea este
amenda se stabilesc anumite limite minime și maxime, în cadrul cărora, în funcție de
criteriile prevăzute de lege să se facă individualizarea sancțiunii. Ca regulă, actele
normative contravenționale în termen de 30 de zile de la data publicării, care a fost
instituit în vederea premiselor ca actul contravențional să fie cunoscut, respectat și
aplicat. Se admite posibilitatea ca termenul să fie mai scurt, dar nu mai redus de 10 zile.

Specific actelor normative contravenționale, este retroactivitatea introdusă prin legea

de revizuire – art. 15, alin. (2). În forma inițială, prevedea că legea dispune numai pt
viitor, cu excepția legii penale mai favorabile. În forma modificată, s-a adăugat și legea
contravențională mai favorabilă, el reprezentând astfel cel de-al doilea izvor
constituțional al răspunderii contravenționale.

Subiectul răspunderii contravenționale – calitatea de contravenient revine

persoanelor fizice, cetățeni români, străini, apatrizi, cu anumite excepții:
a. minorii până la 14 ani nu răspund contravențional
b. minorii între 14 și 18 ani au o răspundere diminuată la jumătate din min și
max prevăzut de lege pt fapta respectivă
c. minorii până la 16 ani, ca și alte catgorii de persoane (femeile gravide) nu
pot fi sancționați cu prestarea unor activități în folosul comunității
d. minorii peste 16 ani au o răspundere diminuată în ceea ce privește
prestarea unei activități în folosul comunității la jumătate din min și max
prevăzut de lege. Militarii nu pot fi sancționați contravenional, sancțiunea
fiind transformată în răspundere disciplinară care se aplică de către
comandantul unității militare
Persoana juridică răspunde și ea contravențional doar dacă legea prevede expres acest
lucru.

76
Sancțiuni contravenționale:
 principale
 complementare
Interesul acestei distincții rezidă în principiul non bis in bidem = nu se pot aplica 2
sancțiuni principale, ci doar una principală și una sau mai multe complementare.

D.p.d.v. al izvorului lor, sancțiunile contravenționale sunt consacrate de legea cadru sau
de alte acte normative.

Sancțiunile principale prevăzute de reglementarea cadru sunt:

 avertismentul = sancțiune cu caracter moral, care se concretizează prin

atragerea atenției contravenientului cu privire la fapta săvârșită, însoțită de
recomandarea de a nu o repeta pe viitor. Se aplică pt faptele mai puțin grave,
putând îmbrăca atât forma scrisă, ca regulă când contravenientul lipsește, sau
orală, în celelalte cazuri. Prin excepție de la principiul legalității, avertismentul se
poate aplica și atunci când legea contravențională nu prevede expres.
 amenda = sancțiune pecuniară care se deosebește de cea penală, prin faptul că
nu creează cazier. Legea cadru stabilește anumite limite min și max, în funcție
de actul normativ contravențional, respectiv limita minimă este de 250 mii lei, iar
cea max nu poate depăși 1 miliard; 500 mil pt cele stabilite prin HG; 50 mil pt
cele stabilite prin hot ale consiliilor județene și ale mun. București și 25 mil pt cele
stabilite prin hot ale consiliilor locale.

Destinația sumelor de bani diferă după cum contravenientul este persoană

juridică/fizică. În primul caz, se varsă la bugetul de stat, cu excepția celor care privesc
circulația drumurilor publice, iar atunci când contravenientul este persoană fizică,
sumele încasate din amenzi de varsă la bugetele locale.

 prestarea unei activități în folosul comunității = reglementată de OG 2/2001

și de OG 55/2002, care reprezintă reglementarea specială în această materie.
Ea prezintă anumite particularități: această sancțiune nu se poate reglementa
decât prin legi/ ordonanțe; poate fi aplicată doar de către instanța de judecată;

77