LECCIÓN 18.- EL GOBIERNO.

1. COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO. NOMBRAMIENTO. CESE

Rasgos del Gobierno:
- Es un órgano colegiado, homegéneo y cohesionado alrededor de su Presidente,
que lo dirige.
- Se reúne en Consejo de Ministros, instancia donde finalizan los procesos de
decisión.
- Se encuentra situado entre la Jefatura de Estado y el Parlamento; según precise
la confianza de ambos o sólo del segundo, el sistema parlamentario será dualista
o monista respectivamente.
- Al margen de que precise o no la confianza del Jefe del Estado, siempre
necesitará la del Parlamento; es sustentado por la mayoría del mismo y sometido
a la crítica continua de la minoría.
El Gobierno es producto de la evolución histórica.
1.1 Composición del Gobierno.-
Es un órgano colegiado y complejo en el que participan diversas categorías de
miembros: el Presidente, el Vicepresidente (en su caso) y los Ministros. En la evolución
histórica, la Presidencia logró una situación de preeminencia derivada de varias razones:
-En primer lugar, el carácter colegiado del Gobierno exigía una dirección en su
funcionamiento; dirección que recayó en la persona encargada de formarlo.
-En segundo lugar, era el Presidente quien representaba a todo el Gobierno, tanto en
el Parlamento como ante la opinión pública, que identificaba en él la actuación global
del mismo.
-En tercer lugar, el éxito o fracaso de un Gobierno dependía de la capacidad de su
Presidente para coordinarlo y dirigirlo.
Esta evolución política pasó a adquirir relevancia jurídica cuando las Constituciones
posteriores a la 2ª Guerra Mundial consagran un estatuto especial de la Presidencia del
Gobierno, que otorgan a éste un conjunto de atribuciones que le sitúan en una posición
de superioridad respecto de los miembros, convirtiéndolo en la clave de arco del
Gobierno.
Esta posición deriva sustancialmente de los siguientes rasgos generales:
a) El procedimiento seguido para su nombramiento.
b) La naturaleza de las atribuciones que le otorgan:
-Nombramiento y separación de los demás miembros.
-Dirección de la política gubernamental y coordinación de los diferentes
Ministerios en relación a la puesta en práctica del programa gubernamental.
-Asunción de la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento, defendiéndose
de las mociones de censura.
-Posibilidad de comprometer la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento
a través de una cuestión de confianza.
-Posibilidad de proponer la disolución del Parlamento, con distintas
características según el Estado concreto.
Los Ministros son órganos políticos, en cuanto participan en las reuniones del
Consejo de Ministros, y órganos admtvos. dirigiendo, bajo la responsabilidad y bajo la
coordinación del Presidente los Departamentos Ministeriales de la Admón..
Determinación del número de Ministerios en que se estructura la Admón. del
Estado, soluciones en el Derecho comparado: competencia correspondiente al
Parlamento, mediante Ley, lo cual garantizaría la estabilidad de la organización admtva.
y tendría el inconveniente de la rigidez de la organización; o competencia atribuida al
propio Gobierno, mediante el Decreto del Consejo de Ministros que ofrece la ventaja de
la flexibilidad en la adecuación del aparato admtvo. a la realidad económica y social y el
inconveniente que tal flexibilidad atienda menos a necesidades objetivas y más a
solucionar problemas políticos mediante la ampliación del número de Ministerios. El
primer sistema es más razonable al favorecer la estabilidad admtva..
Los Ministros disponen de competencia propia y de responsabilidad directa en el
ejercicio de sus funciones al frente de un Ministerio. Esta responsabilidad individual ha
de entenderse en el ámbito penal y civil, pero no en el parlamentario. Los Ministros son
responsables políticamente ante el Presidente del Gobierno, que los ha seleccionado,
quien admitirá su dimisión o los cesará, asumiendo frente a la Cámara la
responsabilidad que pueda derivarse de su gestión ministerial. La moción de censura no
contempla el supuesto de que sea presentada a un Ministro concreto, sino a todo el
órgano colegiado representado por su Presidente.
1.2 Nombramiento del Gobierno.-
Modelos:
a)En el primer modelo, el Jefe del Estado nombra al primer Ministro y, a propuesta
de éste, al resto del Gobierno, precisando la confianza del Parlamento y que existe
jurídicamente por este nombramiento. Fue el modelo recogido en las Monarquías
históricas de doble confianza. Es también el modelo recogido en las Repúblicas
parlamentarias dualistas actuales (Francia y Portugal). También existe en sistemas
parlamentarios monistas (Gran Bretaña o Italia), pero en éstos la formación del
Gobierno sólo está determinada por los resultados electorales; el Gobierno ya
existente se presenta ante la Cámara para solicitar su confianza dentro de un plazo
señalado en Italia y Portugal y sin plazo en Francia. La Cámara le otorgará, en su
caso, la confianza. En este modelo el Parlamento respalda políticamente a un
Gobierno constituido y a su programa.
b)El segundo método prima, la figura del Primer Ministro y sólo se da en los
sistemas parlamentarios monistas, donde el Rey o Presidente carece de poderes
(España o Alemania), el Jefe de Estado propone a la Cámara un candidato a Primer
Ministro, el cual presenta su programa ante el órgano legislativo y será, en su caso,
investido por éste. Posteriormente es nombrado por el Jefe del Estado (como acto
debido) y, a su propuesta, el resto del Gobierno. En este modelo la confianza de la
Cámara la recibe exclusivamente el Primer Ministro, siendo posterior el
nombramiento de los Ministros y, en consecuencia, la existencia jurídica del
Gobierno como órgano colegiado.
1.3 Cese.-
a) Cese automático.- Se producirá tras la celebración de elecciones generales, por
fallecimiento del Primer Ministro y por pérdida de la confianza.
a.1) La celebración de elecciones generales puede producirse por finalización del
mandato parlamentario o por disolución anticipada del Parlamento.
-Finalización ordinaria: En el sistema parlamentario monista el término del
mandato de la Cámara supone el cese del Gobierno tras la celebración de
elecciones generales, que determinarán un nuevo reparto de poder en el
Parlamento y el otorgamiento de confianza a otro Gobierno, de acuerdo con la
mayoría salida de las urnas. En el sistema dualista el fin del mandato
parlamentario no supone el cese automático del Gobierno tras la celebración de
las elecciones generales, ya que seguirá teniendo la confianza del Jefe del
Estado; si los resultados de las elecciones confirman la misma mayoría , puede
seguir gobernando, si así lo desea aquél; si la voluntad del pueblo otorga la
victoria a otra mayoría distinta, tendrá que dimitir.
 -Finalización extraordinaria: Por disolución del Parlamento. El Legislativo posee
la capacidad de derribar al Gobierno mediante la exigencia de responsabilidad;
el cuerpo electoral es convocado a nuevas elecciones y arbitra los problemas
políticos generados dentro de la propia mayoría o entre mayoría y minoría, ya
que la tensión existente en la Cámara impide la acción eficaz de gobierno.
a.2) El fallecimiento del Primer Ministro.- Su desaparición física implica el cese
inmediato de todos los componentes del Gobierno.
a.3) La pérdida de confianza.- Sistema parlamentario dualista: el Jefe del Estado
puede revocar libremente al primer Ministro, pese a que mantenga la confianza
de la Cámara, porque ha perdido la suya. Pero, sin la confianza del Parlamento,
aunque tenga la del Jefe del Estado , no podrá gobernar; ya que la Cámara se
negará a aprobar sus proyectos de ley y sus presupuestos y le hará dimitir
mediante una moción de censura o la negación de una cuestión de confianza.
En el sistema monista, el Gobierno existe y se mantiene únicamente por la
confianza de la Cámara; su retirada conducirá al cese del mismo.
b) Cese voluntario.- Dimisión del Primer Ministro por causas personales o por
causas políticas, que son las más habituales, abarcando la pérdida de confianza
parlamentaria, la del partido o coalición de partidos que le respalda, o la de la
opinión pública por fracasos relevantes en la gestión política.

2. FUNCIONES DEL GOBIERNO. FUNCIÓN POLÍTICA. FUNCIÓN

NORMATIVA
El Gobierno dispone de un conjunto de medios técnicos y económicos de los que
carece el Parlamento, por lo que es, en la práctica, el poder más importante del estado.
Las funciones que las Constituciones atribuyen al Gobierno pueden resumirse en
función política y función normativa.
2.1 Función política.-
Hace referencia a la facultad de dirección de la Comunidad, el poder de decidir
discrecionalmente para el bien público. Los actos realizados por el Gobierno en el
ejercicio de la facultad de dirección de la Comunidad no son revisables por los
Tribunales, tales decisiones generan responsabilidad de carácter político y no judicial,
expresándose en la confianza del Parlamento (en el monista) o del Jefe del Estado y el
Parlamento (en el dualista). Sin embargo, las Constituciones actuales limitan los
márgenes para evitar el abuso del poder, señalando, pautas de actuación que facilitan el
control.
 Actos de la función política del Gobierno:
a) Orientación de la Comunidad política.- Se manifiesta en la presentación de un
programa de gobierno ante el Parlamento, en el que se fijan los fines a alcanzar y
los medios adecuados para lograrlo y en las declaraciones generales, en la
misma Cámara, sobre la política a seguir en un determinado momento o ante
nuevas situaciones que pueden surgir durante el período de mandato.
b) Dirección.- Para ello, elabora los presupuestos generales del Estado, que son
remitidos al Parlamento para su discusión y aprobación.
c) Dirección y coordinación de la Admón. civil y militar.- La Admón., brazo
ejecutor de los fines del Estado, es la organización burocrática compuesta por
los diferentes Ministerios (a cuya cabeza están cada unos de los miembros del
Gobierno), que sirve los intereses de los ciudadanos y cuya actuación está
sometida al ppio. de legalidad y al control de los Tribunales; tiene
responsabilidad patrimonial por los daños causados a los particulares en sus
bienes o derechos; de su eficacia es responsable políticamente el Gobierno.
d) Actos en relación con la política exterior.- La dirección y responsabilidad
política corresponden al Gobierno, aunque las Constituciones atribuyan
competencias, meramente formales, a la Jefatura del Estado. Implica llevar a
cabo relaciones diplomáticas con otros Estados y la consiguiente acreditación de
embajadores, asumiendo las consecuencias políticas que de ello se deriven y la
conclusión de tratados internacionales en los que, según su naturaleza, se exigirá
la mera información al Parlamento o su autorización.
e) Actos en relación al equilibrio entre los órganos constitucionales:
e.1) Refrendo de los actos del Jefe del Estado.- En el parlamentarismo monista
éste carece de poderes, por lo que todos sus actos han de ser refrendados; en el
dualista tiene algunos poderes propios no necesitados de refrendo.
e.2) Derecho de disolución del Parlamento.- Remitiendo al cuerpo electoral , a
través de nuevas elecciones, la decisión sobre los problemas entre mayoría y
minoría. Esta competencia corresponde al Jefe del Estado en el dualista y al
presidente del Gobierno en el monista.
e.3) Convocatoria de los referenda previstos en la Constitución sobre decisiones
políticas o proyectos de ley de especial trascendencia, en la que es habitual la
intervención del Parlamento, bien proponiendo, bien autorizando. Esta
competencia corresponde al Jefe del Estado en el parlamentarismo dualista.
e.4) Control sobre los Estados miembros en un Estado Federal o sobre las
Regiones Autónomas en un Estado regional.- En relación al incumplimiento de
las obligaciones que les correspondan o a la realización de actos que puedan
atentar contra el interés general del Estado.
e.5) Ejercer ante el Tribunal Constitucional las competencias que le
correspondan en relación a la impugnación de normas con rango de ley o a los
conflictos que puedan surgir entre el Estado Central y los Entes territoriales,
según determine cada ordenamiento jurídico concreto.
f) Dirección de la Defensa Nacional y coordinación de las Fuerzas Armadas.- El
mando corresponde simbólicamente al Jefe del Estado pero, de forma efectiva,
al Gobierno, quien decide y ejecuta la política de defensa . Las Fuerzas Armadas
constituyen una estructura al servicio de la Comunidad para la realización de la
defensa del Estado frente a insurrecciones interiores o a agresiones exteriores.
2.2 Función normativa.-
Las Constituciones atribuyen al parlamento la potestad legislativa del Estado, poder
normativo que también corresponde al Gobierno.
a) Colaboración en el proceso legislativo.- El Gobierno comparte la iniciativa
legislativa con las Cámaras, dentro del sistema de colaboración de poderes
propio del parlamentarismo, enviando proyectos de ley que aquéllas debaten y
aprueban como leyes del Parlamento; sin embargo, es la iniciativa del Gobierno
la más importante, desde el punto de vista cuantitativo, debido a las siguientes
razones:
- La complejidad de la sociedad actual conlleva el que las leyes tengan un carácter
muy técnico, siendo el Gobierno el órgano mejor dotado para prepararlas..
- La mayoría parlamentaria que sustenta al Gobierno propicia el que su iniciativa
sea apoyada y se convierta en el modo habitual de iniciar el procedimiento
legislativo.
- El Gobierno precisa para la ejecución de la dirección política que las Cámaras
legislen en la línea que él inicia mediante el envío de los proyectos de ley.
En consecuencia, los proyectos de ley (aprobados en Consejo de Ministros como
instancia de decisión del Gobierno) serán enviados al parlamento para su discusión y
aprobación como leyes. El Gobierno aporta al procedimiento legislativo la
preparación técnica y el Parlamento aportará el debate entre mayoría y minoría y la
publicidad.
b) La función legislativa.- En algunos supuestos y con determinadas limitaciones,
el Gobierno puede dictar normas que se sitúen formalmente al mismo nivel que
las emanadas del órgano legislativo: legislación delegada y decretos-leyes.
b.1) La legislación delegada o delegación expresa del parlamento al Gobierno.-
El Parlamento atribuye al Gobierno la facultad de dictar normas con valor de ley,
para una determinada materia y con unos límites expresos. Las Constituciones
prevén una serie de controles a esta delegación:
-Determinación de las materias que pueden ser objeto de delegación o las que no
pueden serlo.
-Sólo se podrá ejercer por el Gobierno, prohibiendo cualquier tipo de
subdelegación.
-Ha de ser expresa, no entendiéndose nunca implícita.
-Ha de versar sobre una materia concreta, no admitiéndose las delegaciones en
blanco o de plenos poderes.
-Ha de fijarse un plazo para su ejercicio u se agotará una vez realizada por el
Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente; las disposiciones
del Gobierno que contengan legislación delegada, reciben un título específico
(decretos legislativos en España).
>Justificación de la delegación legislativa.- La sobrecarga de los Parlamentos y
la dificultad que supone en determinadas ocasiones que una materia
técnicamente compleja se someta en todos sus extremos a la deliberación de la
Cámara.
>Riesgo.- Privar al Parlamento, por razones exclusivamente políticas, de
someter los proyectos del Gobierno a la deliberación y la publicidad propia del
proceso legislativo ordinario.
>La perversión del sistema son las delegaciones en blanco en las que el
Parlamento hace dejación total de su competencia en manos del Gobierno.
b.2) Los Decretos-Leyes o poder propio del Gobierno.- Atribuido por la
Constitución para dictar normas con valor de ley en situaciones de extraordinaria
urgencia o necesidad.
 >Justificación.- Siendo el Gobierno el titular de la dirección política del Estado,
debe estar habilitado para hacer frente a determinadas situaciones que exigen
una respuesta inmediata.
>Controles exteriores:
-La Constitución reserva las materias sobre las que no puede versar el decreto-
ley.
-Exigencia de extraordinaria y urgente necesidad, no entendida como peligro
grave sino como necesidad de respuesta normativa inmediata.
-El Parlamento se pronunciará sobre su convalidación o derogación, en un
plazo determinado tras ser promulgada la norma (30 días en España).
-Si al Parlamento le corresponde un control político de oportunidad de la
norma, al Tribunal Constitucional le corresponde un control jurídico sobre su
constitucionalidad, en el caso de ser impugnada. Ambos controles condicionan
su vigencia definitiva.
c) La potestad reglamentaria.- El Gobierno dispone de un poder normativo propio,
subordinado a la ley "el poder reglamentario", que procede de la misma
Constitución y tiene un claro fundamento práctico: la ley no puede preverlo
todo o bien no puede hacerlo con el detalle requerido, teniendo el Gobierno
mejores medios para ello; la función ejecutiva que corresponde a éste precisa
una capacidad normativa que organice el funcionamiento de Admón. y sus
servicios, dentro de las pautas señaladas por la ley.
>Características generales:
-Conjunto de normas subordinadas a la ley y jerárquicamente ordenadas (Reales
Decretos, acordados en Consejo de Mº; Intrucciones, Circulares, etc. emanadas
de las correspondientes autoridades admtvas. inferiores.
-Reserva de ley, establecida por las Constituciones y entendida como la
exigencia de que determinadas materias sean reguladas por aquélla, como
garantía de debate y publicidad en el Parlamento (los derechos y deberes de los
ciudadanos o el derecho electoral).
-Ámbito de actuación, opera bien en la aplicación de la ley, en el desarrollo de la
misma o en la regulación de materias no atendidas por la ley y no reservadas a
ella.
-Las normas reglamentarias pueden ser impugnadas ante la jurisdicción
contencioso-admtva., están sometidas al control de legalidad de los Tribunales
ordinarios por posible contradicción con la ley, en cuyo caso serán declaradas
nulas.
3. RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO. RESPONSABILIDAD POLÍTICA.
RESPONSABILIDAD CRIMINAL
3.1 Responsabilidad política.-
3.1.1. Evolución histórica del control político.-
Etapas esenciales de la práctica del control parlamentario hasta la actualidad:
a) En el sistema parlamentario dualista el Gobierno es elegido libremente por el
Monarca, a quien pertenece el poder Ejecutivo; el Parlamento controla ese
Gobierno "del Rey". La propia práctica parlamentaria va generando mecanismos:
acusación penal y exigencia de responsabilidad política para obligar al Rey a
nombrar un Gobierno de acuerdo con los resultados electorales y con la voluntad
mayoritaria de la Cámara; prácticas que se irán recogiendo en las Constituciones
y en los Reglamentos parlamentarios a lo largo del s. XIX. La justificación
histórica de la exigencia de responsabilidad puede llevar a la dimisión de un
Gobierno que se considera del rey pero no del Parlamento, dentro de la lucha
entre ambos.
b) Los mecanismos de control consolidados en manos de un Parlamento que se
considera a sí mismo soberano y superior a la ley, unido a la existencia de unos
partidos políticos poco estructurados y un proceso electoral marcado por la
corrupción, van a generar, durante el primer tercio del s. XX, una gran
instabilidad política. Es un Parlamento incapaz de encontrar una alternativa
viable y de gobernar por la continua aplicación de la moción de censura o
disolución de las Cámaras. Ello conducirá a una crisis del parlamentarismo que
generará en numerosos países europeos, en el período de entreguerras, un fervor
por los sistemas autoritarios y antipartidistas.
c) Tras la segunda guerra mundial las Constituciones europeas recuperan el sistema
parlamentario arbitrando controles racionales del poder y mecanismos tendentes
a dificultar la posibilidad del Parlamento de derribar arbitrariamente al Gobierno,
sometiendo la moción de censura a numerosas formalidades a fin de fortalecer al
Ejecutivo.
d) Sistema parlamentario actual.- El sufragio universal ha propiciado la existencia
de partidos políticos fuertemente estructurados y disciplinados que sistematizan
las demandas sociales en programas coherentes de acción política y
proporcionan al electorado las personas entre quienes han de elegir a sus
representantes. Las Constituciones los reconocen como instrumento para la
participación política.
>El Parlamento sigue siendo la institución central del Estado como representante
del pueblo, pero es un órgano controlado por el Tribunal Constitucional que
puede anular una ley elaborada por aquél.
>El Jefe de Estado, en un sistema parlamentario monista, carece de poderes,
siendo el Gobierno el órgano al que corresponde la dirección política y la
exclusiva responsabilidad ante el Parlamento, del que emana y cuya mayoría le
apoya disciplinadamente.
3.1.2 Sentido actual.-
Se dice que el Parlamento actual es incapaz de controlar al Gobierno y que, en una
Asamblea que funciona con la regla de la mayoría, es imposible que las minorías tengan
la fuerza numérica suficiente para exigir la responsabilidad política, mediante la
aprobación de una moción de censura o la denegación de una cuestión de confianza. Lo
que se pretende es la estabilidad gubernamental y la subordinación de la mayoría
parlamentaria al Gobierno, pero existiendo control, aunque con un acento diferente al
clásico.
 Mediante el control el Parlamento debate y da publicidad a los asuntos de interés
público ante el electorado, quien, en la mayoría de los casos, es el que aplica la sanción
política en las urnas. El control realizado por la mayoría y el de la minoría tienen
distinto contenido y fines.
La mayoría apoya y mantiene al Gobierno, pero también controla su ejercicio
mediante los mecanismos parlamentarios habituales (preguntas, interpelaciones,
Comisiones de investigación) y la colaboración en el proceso legislativo; examina si su
actuación se adapta al programa político por el que le dio su confianza. Este control no
pretende dar paso a una alternativa política diferente, sino mantener la homogeneidad
con el Gobierno e influir en éste para que modifique, en su caso, determinadas líneas
políticas; la exigencia de responsabilidad, mediante la moción de censura o la
denegación de la cuestión de confianza buscaría la sustitución de algún miembro del
Gobierno y, en último caso, del Primer Ministro, por otro líder dentro de la misma
mayoría. Cuando la mayoría no corresponde a un solo partido sino a una coalición lo
que se pretende es que el Gobierno respete los pactos con las diferentes fuerzas
integrantes.
El control ejercido por la minoría controla a la mayoría que apoya al Gobierno y, a
través de ella, al propio Gobierno, poniendo de manifiesto permanentemente la
existencia de una forma distinta de solucionar los problemas de la Comunidad; es decir,
de otro programa político. La eficacia no está en convencer a la mayoría sino al cuerpo
electoral. La publicidad de la actuación parlamentaria, impulsada por los medios de
comunicación, es determinante.
En la mayoría de los casos no es el Parlamento quien aplica la sanción política (la
retirada del poder) sino, a largo plazo, el electorado; aunque ha sido el Parlamento quien
ha ejercido el control, o es en el Parlamento donde se ha ejercido el control. Es en el
voto del electorado donde se inicia la legitimidad del Parlamento y del Gobierno, y se
cifra la continuidad o el cambio de la mayoría.
La doctrina actual reivindica un mayor protagonismo de las minorías,
posibilitándoles la impulsión de los mecanismos parlamentarios con independencia del
número de votos (creación de comisiones de investigación por un grupo minoritario o la
intervención eficaz en el orden del día).
3.2 Responsabilidad penal.-
Todas las Constituciones establecen la exigencia de responsabilidad penal al
Presidente del Gobierno por los delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, si
bien unos textos diferencian entre delitos en general y delitos políticos contra la
seguridad del Estado (España) y otros subsumen todos en el mismo concepto, pero
siempre se precisa una intervención del Parlamento cuando se da tal circunstancia, bien
porque esté establecido que la acusación corresponda al Parlamento, con la aprobación
de una mayoría cualificada de diputados, bien porque, ante la acusación de otra
instancia, el Parlamento haya de autorizar el procesamiento del Presidente (privilegio
que tiene si es diputado, como es lo habitual), con el acuerdo, igualmente, de una
mayoría cualificada.
Ambos casos suponen una revocación clara de la confianza otorgada al Primer
Ministro y su Gobierno, que derivaría en su dimisión. Si éste se negase a dimitir el
parlamento arbitrará una moción de censura contra él, apoyada en la misma amplia
mayoría que decidió su procesamiento. Por tanto, la responsabilidad criminal, genera
responsabilidad política y la consiguiente sanción parlamentaria.
Los miembros del Gobierno poseen un Fuero particular; con independencia de quien
acuse, serán juzgados por una instancia especial, que puede ser el Tribunal Supremo o el
Tribunal Constitucional, según los distintos sistemas políticos.