Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Geneză și evoluții
1
Cuprins:
Capitolul I Introducere în știința administrației
I.1. Administrația: noțiune și terminologie
Bibliografie
2
.
În sensul cel mai larg al cuvântului, administraţia este o activitate care constă în a conduce, a
cârmui, a gospodări o întreprindere, o instituţie, o entitate. Aceasta este, cu alte cuvinte, o
activitate care constă într-o prestaţie a unei persoane sau a unui grup de persoane în folosul
altora, faţă de care prestatorul se află în anumite raporturi juridice: de subordonare, de colaborare
sau de participare şi căruia beneficiarul prestaţiei îi pune la dispoziţie mijloacele materiale şi
financiare necesare. Termenul de administraţie derivă din latinescul magister, care înseamnă
stăpân căruia i se subordonează servitorul şi pe care acesta trebuie să-l servească. Alteori, în
limbaj curent, termenul de administraţie desemnează unele compartimente organizatorice din
structura unei unităţi sau a unui organ, ori activităţi ale acestora care nu au caracter productiv.
În literatura de specialitate întâlnim noţiuni ca: administraţia de stat, administraţie, activitate
executivă şi, mai nou, administraţie publică, uneori cu înţelesuri diferite, alteori punându-se
semnul egalităţii între unele dintre acestea.
Noţiunea de „administraţie” desemnează unele compartimente organizatorice din structura unei
unităţi sau organ, ori activităţi ale acestora care nu au caracter productiv. Unii autori, utilizând
noţiunea de „administraţie de stat” arată că prin aceasta se înţelege un „sistem de organe ale
statului” sau o anumită formă fundamentală de activitate a statului, respectiv, „activitatea
administrativă”. Trebuie precizat că noţiunile de „activitate administrativă” şi „organe
administrative” pot fi desemnate şi prin termenii „activitate executivă”, respectiv „organe
executive”, noţiunile „administrativ” şi „executiv” fiind folosiţi alternativ, cu sens identic.
Alţi autori fac distincţie netă între „administraţia de stat” şi „activitatea executivă”. Aceștia
definesc administraţia de stat ca „activitatea ce se desfăşoară pentru îndeplinirea în mod practic
şi concret a funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor administrative de stat”. În acest înţeles
larg, aceşti autori deosebesc administraţia de stat, de activitatea executivă, care se îndeplineşte de
catre organele executive, iar studierea ei formează obiectul ştiinţei administraţiei de stat, pe când
activitatea executivă este reglementată de norme de drept administrativ.
Știința administrației își începe procesul identitar în a doua jumătate a secolului al XX-lea
când în viața științifică europeană s-a conturat un punct de vedere a științelor sociale – știința
administrației de stat1 sau știința administrației.
Trebuie, însă, să menționăm că apariția științei administrației este semnalată încă din secolul al
XIX-lea2, odată cu cea a științei dreptului administrativ, „deși construcții teoretice pasagere
există din antichitate”.3
Vom parcurge, succint, principalele concepte referitoare la știința administrației, în evoluția lor
istorică, îm Franța, Germania, Statele Unite ale Americii și alte țări europene, importante pentru
demersul nostru și, în special, România. Aceste concepții, fiecare în parte, au o anumită
perspectivă care sporește contribuția la dezvoltarea științei administrației, în doctrină, chiar,
subliniindu-se că fiecare dintre acestea „este exactă, dar nici una nu acoperă domeniul”, însă,
„toate împreună îmbrățișează ansamblul științei administrației”.4
De altfel, într-o lucrare de știința administrației, evoluția istorică a gândirii domeniului
respectiv reprezintă o funcție explicativă „l’accessus ad materiam”, iar dintr-o anumită
perspectivă, chiar „știința administrației este o prelungire istorică, urmare a unei dezbateri
pluriseculare”.5
1
Ilie Iovănaș, Dreptul administrativ și elemente de știința administrației, Editura Didactică și Pedagogică, București,
1977, p.32. și urm.
2
A. Molitor, Les sciences sociales dans l’enseigmenet superior, Administration publique, Paris, U.N.E.S., C.O.1958,
p.7., consideră că în sec. al XIX-lea se găsesc doar semnele acestei științe.
3
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol I, ediția a III-a, Curs universitar, Editura AllBeck, 2001, p.148
4
A se vedea, Iancu St. Toma, Introducere în știința administrației, Institutul de Științe administrative al României,
editura Standard Grafica, București 1947, p.33 și urm.
5
Pierre Legendre, Histoire de la pensee administrative francaise, în Traite de la science administrative, op.cit., p.6.
6
Mihai T. Oroveanu, Introducere în știința administrației, p.9 și urm.
7
Jacques Chevallier, Science administrative, Themis P.U.F., 2e edition refondue, Paris 1994, p.26.
8
Roland Drago, Science administrative, Paris, Le cours de droit, 1980, îi consideră pe Jean Henri Deendonne von
Justi (1700-1771) și, respectiv, Jean Etienne Putter (1725-1807), fondatorii științelor camerale, în opoziție cu alți
autori francezi care îi acordă acest privilegiu lui De la Mare prin „Tratatul de poliție” apărut între anii 1705 și 1710;
Antonie Iorgovan, op.cit., p.159, nota 2 de subsol.
4
provenit din cuvântul latin camera ce face referire la organizarea colegială a instituțiilor
administrative din Prusia.
Științele poliției nu se limitau la aspectele juridice, lucrările elaborate în această perioadă vizau
inventarierea textelor și expunerea dreptului pozitiv, descrierea structurilor administrative care
funcționau, cu eventualele propuneri de îmbunătățire.
9
Jacques Chevallier, op.cit., p.27; Charles-Jean Bonnin, Principles d’administration publique, 1812, citat de Mihai T.
Oroveanu, op.cit. p.10; V.P. Escombe, Charles Jean-Bonnin, Precurseur de la science administrative, în „Revue
administrative”, 1958, p.15 și urm.
10
Idem
11
Ioan Alexandru, Administrație publică. Teorii, Realități, Perspective, Editura Lumina Lex, 1999, p.100
12
Jacques Chevallier, op.cit.
13
R. Drago, Science administrative, 1980, p.13; Antonie Iorgovan, op.cit. p.150.
5
gestiune, pe descompunerea diferitelor aspecte ale „funcției administrative” (prevederea,
organizarea, comanda, coordonarea, controlul) și evidenția o serie de principii necesare în
vederea unei bune executări (ca de pildă, diviziunea muncii, autoritatea, responsabilitatea,
disciplina, centralizarea, ierarhia).14
De asemenea, Henry Fayol a formulat și principiile unei functionary corecte a organelor
administrative pe care le-ea expus în 14 puncte: diviziunea muncii; autoritatea; disciplina;
unitatea de conducere; unitatea emiterii dispozițiilor;subordonarea intereselor individuale
față de interesul general; recompensa; centralizarea; ierarhia; ordinea; drepturi egale și
obligații egale; stabilitatea personalului; initiativa; buna înțelegere în rândul personalului.
Tot in Doctrina franceză, specialistul Charles Debbasch, clasifică 5 categorii de concepții
contemporane de științe administrative:
1. O știință a studiului faptului administrativ (Tratatul din 1966);
2. O știință a administrației publice;
3. O știință a organizării administrative;
4. O știință despre management;
5. O știința de sinteză.
B. GERMANIA
14
Jacques Chevallier, op.cit. p.37 și urm.; Antonie Iorgovan, op.cit. vol. I, p.153 și urm
15
Jacques Chevallier, op.cit., p.30; Antonie Iorgovan, op.cit. Vol I, p.159, menționează că parintele conceptului
german de Rechtsstaat este Robert von Mohl. Împreună cu von Stein, von Mohl elaborează lucrarea în trei volume
intitulată Staatsrecht, la Tubingen, între anii 1860-1869.
16
Antonie Iorgovan, op.cit. vol. I, p.160
17
Iancu St. Toma, Introducere în știința administrației, Institutul de Științe administrative al României, editura
Standard Grafica, București, 1947, p.38.
6
administrației din SUA a cunoscut mai multe școli de gândire care au avut un puternic impact și
asupra dezvoltării științei administrației europene. De aceea, se pare că SUA este și denumită
Casa Științei Administrației (The Home of Public Administration).18
Întemeietorul științei administrației americane este considerat Woodrow Wilson, viitorul
președinte al SUA, printr-un articol, rămas celebru, denumit Studiul administrației (The study of
administration), publicat în revista Political Sciences Quarterly din iunie 1887.
Prin acest articol el critica slaba preocupare acordată problemelor administrative, cel mai adesea
subordinate problemelor politice prin aplicarea așa-numitului „spoils system”. Conform acestui
system, partidul care câștiga alegerile avea obligația să acorde funcții publice celor care l-au
sprijinit în câștigarea puterii.
În aceeași perioadă a pionieratului, se pot încadra și lucrările lui Frederick W.Taylor care vizau
ameliorarea productivității întreprinderilor industrial prin studierea timpilor și a mișcărilor și prin
specializarea personalului încadrat. Principala sa lucrare, „Principii de conducere științifică”,
apărută în anul 1911, este apreciată ca fiind cea care fundamentează știința despre organizarea
muncii și punctul de plecare pentru știința modernă a administrației. El a folosit și statistica
pentru cercetarea organizării muncii și fundamentarea eficienței unei conduceri specializate,
funcționale a procesului de organizare a muncii. De asemenea, a descompus, pentru prima data,
nu numai munca fizică, ci și însuși procesul de organizare, stabilind că acesta este constituit
din următoarele elemente:
Definirea scopului activității;
Alegerea mijloacelor activității;
Pregătirea mijloacelor activității;
Folosirea acestor mijloace conform planului întocmit;
Controlul asupra rezultatelor activității.
2. Perioada clasică
În această perioadă, care începe în jurul primului război mondial, studiile de public
administration cunosc o dezvoltare considerabilă, concomitent cu lărgirea perspectivelor lor.
Aceste studii sunt stimulate de numeroase decizii de reformă administrative luate de guvern,
măsuri la pregătirea cărora au fost asociați specialist în studii administrative.
Una dintre cele mai importante reforme este crearea, în 1921, a unei Administrații a Bugetului
(Bureau of the Budget) care este organizată initial în subordinea secretariatului de stat cu
trezoreria, iar din 1939 va fi transferată la Președenția Statelor Unite.
Cel mai important reprezentant al școlii organizaționale americane de știința administrației, din
această perioadă, a fost Luther H. Gulik. El, împreună cu L. Urwick, elaborează lucrarea
Documente asupra științei administrației (Papers on the science of administration), publicată în
1937, la New York sub egida Institutului de Administrație publică. Lucrarea emite o teorie și
principia „valabile în interiorul tuturor administrațiilor”, precizând șapte funcții, care defines
responsabilitățile administrative ale unui executive, exprimate prin literele P.O.S.D.CO.R.B., cu
următoarea semnificație:
P - „Planing”, viziunea de perspectivă a sarcinilor administraţiei, planificarea
activităţilor din interiorul administraţiei;
O – „Organizing”, organizarea, în sensul de ordonare a structurilor interioare (a
aparatului);
S – „Staffing”, organizarea „statelor majore” ale diverselor servicii administrative (a
conducerii);
18
Antonie Iorgovan, op.cit., p.170, nota 1, unde sunt amintite aceste școli: 1. Pionerii, în fruncte cu W. Wilson; 2.
Reprezentanții școlii clasice, în frunte cu F.W. Taylor; 3. Curentul psiho-sociologic, fundamentat de Herbert
Simon; 4. Doctrina actuală.
7
D - „Directing”, preţuirea, în fiecare compartiment, a deciziilor şi stabilirea criteriilor
după care se adoptă decizia globală;
CO- „Coordinative”, interrelaţiile dintre compartimentele unei „unităţi administrative”,
precum şi între unităţile administrative de acelaşi grad;
R – „Reparting”, operaţia de informare a publicului şi a funcţionarilor;
B – „Budgeting” finanţarea şi evaluarea costurilor.
D. ROMÂNIA
1. Apariția și dezvoltarea științei administrației
19
A se vedea Herbert A. Simon, Administrative behavior: a study of decision making process in administrative
organization, New York, Mac Millan, 1945
20
A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit. p.175, nota 4.
8
Știința administrației în România apare și își începe procesul de conturare al obiectului său din
secolul al XIX-lea, concomitent și împreună cu știința dreptului administrativ. Această situație
este explicate, pe bună dreptate, în doctrină21, prin faptul că, în marea lor majoritate, autorii
implicate în cercetarea științei administrației erau, în același timp și autori (dar și titular ai
cursurilor) de drept administrative sau de drept constitutional. Așa erau, de pildă, profesorii
Constantin G. Dissescu, Paul Negulescu, Anibal Teodorescu și exemplele pot continua.
În acest context, Constantin G. Dissescu, este totodată și primul autor român ce, încă, în
secolul al XX-lea face dinstincție între știința administrației și dreptului administrativ,
apropiindu-se astfel de concepția autorilor francezi, întemeietori ai dreptului administrative,
potrivit căreia aceasta este o știință a principiilor rationale ale administrației22. În acest sens el
prezica că:
Știința administrației stabilește principiile raționalizării administrației de stat, ea are
character dinamic, fiind în permanentă evoluție și căutând soluții noi pentru viitor
precum și un character larg, cercetând diferite domenii de activitate socială (deci, nu are
caracter interdisciplinar), pe când dreptul administrative formează numai o parte a
științei administrației.23
21
Antonie Iorgovan, op.cit., p.211; Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, București, 1944, p.27 și urm.
22
A se vedea, Joseph-Marie de Gerando, Luis-Antoine Macarel și Firmin Laferriere, în Jacques Chevallier, op.cit.,
p.28, Mihai T. Oroveanu, Introducere în știința administrației, op.cit., p.11
23
Constantin G. Dissescu, Curs de drept public român. Drept administrativ, vol. III, București, op.cit., p.822-833
24
A se vedea, Antonie Iorgovan, op.cit., Vol I, p.210.
25
Idem
26
A se vedea, Jean H. Vermeulen, Evoluția dreptului administrativ român, București, Institutul de Arte Grafice
,,Vremea”, 1943, p.24; Antonie Iorgovan, op.cit., vol I, p.210, not 4.
27
Idem
28
A se vedea Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Vol. I, ediția a II-a, București, 1906, p.36.
9
De a realiza schimburi de experiență ,,cu toate țările din Europa și chiar cu cele de
dincolo de ocean”.29
În cursul său de știința administrației, denumit ,,Politică administrativă”, Paul Negulescu își
definea astfel concepția: ,,Ne propunem să examinăm politica administrativă, adică activitatea
administrative care nu intră în cadrul juridic. În cursul nostrum ne vom ocupa de mijloace
(s.n.), grație cărora administrațiunea își realizează misiunea. Aceste mijloace trebuie să fie
întrebuințate în mod judicious, să fie eficace și oportune, pentru ca să poată realiza scopul
urmărit. (s.n.). Cursul nostrum va fi un curs de politică administrative, în care se caută
satisfacerea intereselor generale. Politica practică ține seama de împrejurări, se preocupă de
mijloace și urmărește rezultate (s.n.).30
2. Perioada postbelică
Știința administrației din României a cunoscut în perioada postbelică mai multe etape,
astfel:
a) O primă etapă a fost cea a continuării cercetărilor, sub conducerea Institutului
de Științe Administrative, cuprinsă în perioada 1944-1948 (practic, în 1948,
institutul își încetează activitatea);
b) O a doua etapă a fost cea a juridicizării cercetărilor asupra administrației de
stat, cuprinsă în perioada 1948-1967, când, în fapt, studii de știința administrației
au încetat să apară;
c) O a treia etapă a fost cea a reactualizării cercetărilor de știința administrației,
în perioada 1967-1989; se reînființează învățământul superior administrativ și se
reafirmă necesitatea cercetărilor de știința administrației.
În acestă perioadă au fost puse în evidență, de altfel, și patru concepții privind natura și
obiectul administrației, respective, a raportului dintre știința administrației și știința dreptului
administrativ:
a) Reluarea tezelor lui Dissescu;
b) Achiesarea la teoria promovată de tratatul de știința administrației, apărut în
Franța, în anul 1966;
c) Identitatea de obiect cu dreptul administrativ, dar diferența de optică în cercetare;
d) Ramură a științei conducerii.
29
A se vedea, Paul Negulescu, op. cit., p.67 și urm. În același sens și Antonie Iorgovan, op.cit., vol. I, p.213-215 și
notele de la acestea; Mihai T. Oroveanu, op.cit., p.31 și urm.
30
A se vedea, Paul Negulescu, Curs de politică administrativă, 1938, fasciola I și Curs de politică administrativă.
Organizarea administrativă, București, 1939, partea a doua.
31
A se vedea, Hotărârea Guvernului nr. 183/1991 privind organizarea Școlii Naționale de Studii Politice și
Administrative, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 75/1991.
32
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 542/2001, modificată și completată prin Ordonanța Guvernului nr.
74/28 august 2003. Publicată în M. Of., Partea I, nr.622/30 august 2003.
10
perfecționarea pregătirii profesionale specializate în administrație. El organizează forme de
pregătire profesională astfel:
a) Programe de formare specializată în administrația publică, de 2 ani pentru
absolvenții cu studii superioare de lungă durată cu diploma de licență, sau
echivalentă, în vârstă de până la 30 ani, inclusiv;
b) Programe de formare specializată în administrație publică;
c) Programe de specializare postuniversitară;
d) Programe de perfecționare de scurtă durată, până la 90 de zile.
e) Seminarii și conferințe pe teme de interes major pentru administrația publică
central și locală.
Începând din anul 1994 s-a reînființat Institutul de Științe Administrative al României33
care, ulterior a primit numele de ,,Paul Negulescu”, cu sediul la Sibiu.
Institutul de Științe Administrative din România, la Congresul Institutului Internațional de
științe Administrative de la Dubai, în 1995, a fost recunoscut ca secție națională a Institutului
Internațional de la Bruxelles.
A luat ființă, totodată, la initiative Institutului și Centrul de intruire prin cicluri de scurtă durată
a funcționarilor publici, cu o durată de 3 ani și a fost înființată Universitatea Româno-Germană
din Sibiu.34
33
A se vedea, Antonia Iorgovan, op.cit., vol. I, p.225 și urm.
34
Idem, p. 229.
11
BIBLIOGRAFIE:
12