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y propuestas de política en Uruguay
¿Por qué este es un tema clave en
Uruguay?
Los costos energéticos de Uruguay son altos en la comparación
internacional. El objetivo de esta nota es arrojar luz sobre algunas
de las causas y consecuencias de esta situación y derivar de ello
recomendaciones de políticas que permitan un mayor
alineamiento con los precios a nivel regional y global.
Los sobrecostos de los energéticos implican una transferencia de
recursos de la mayoría de los hogares uruguayos a otros pocos,
lo cual, como veremos, no suele conducir a una mayor justicia
social. Además, tiene serias implicancias para la capacidad del
país de generar empleo de mayor calidad e ingresos en el futuro
a través de su efecto particularmente pernicioso en el sector
exportador.
En la medida que el sector exportador (o sector doméstico que
compite con bienes importados) enfrenta costos energéticos más
altos que en los países competidores, y los estos son parte
relevante de su estructura de costos, la capacidad de empresas
de este sector de generar más empleo, mejores salarios, o incluso
su propia supervivencia, queda seriamente comprometida. Las
consecuencias de los sobrecostos sobre el sector empresarial
orientado al consumo local son menores dada su mayor
capacidad de trasladar los mayores costos a precios internos.
El carácter distorsivo de estos “impuestos” al sector que compite
internacionalmente es particularmente costoso en la medida que
la literatura académica ha demostrado que dicho sector es fuente
clave del crecimiento de largo plazo de la economía, y, por lo
tanto, de mayor generación de empleo e incremento del salario
real para la economía en su conjunto.
El origen de los sobrecostos
Existen principalmente dos fuentes de los altos costos energéticos
en Uruguay: ineficiencias y sobrecostos extrínsecos a la
producción. Las ineficiencias se originan en que los servicios son
provistos por empresas con un marco institucional alejado de las
mejores prácticas de gobierno corporativo y con restricciones
políticas que obstaculizan una gestión eficiente. En el caso
particular de ANCAP se han realizado recientemente mejoras en
la eficiencia. Sin embargo, dichas mejoras no serán
necesariamente sostenibles en el marco actual. En un policy brief
reciente realizamos sugerencias para mejorar la institucionalidad
de las empresas públicas.
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Guillermo Tolosa
Lucila Bonilla
Los sobrecostos extrínsecos al costo de la provisión del servicio
representan en la práctica el equivalente a un impuesto al uso de
los servicios públicos monopólicos impuesto por el Poder
Ejecutivo (encargado en la práctica de fijar las tarifas de servicios
en régimen de monopolio). Generalmente estos “impuestos”
reciben menos atención, pero son de una importante
envergadura.
En algunos casos, como ha sido frecuentemente el caso de la
energía eléctrica, dicho impuesto encubierto ha estado asociado
al sobrecosto relacionado con la finalidad del Ejecutivo de generar
ganancias extraordinarias en las empresas públicas que son
transferidas a rentas generales. Este no es el caso de ANCAP ya
que no remite utilidades.
Además, un problema importante es que los impuestos
encubiertos se utilizan, como veremos, para asignar subsidios
que están generalmente caracterizados por: a) un diseño que
limita su efectividad para alcanzar los fines buscados, y b) dudosa
legitimidad democrática por no pasar por un proceso
parlamentario de discusión como el resto de los gastos públicos
con objetivos sociales que son reflejados en el presupuesto
nacional.
A continuación, nos centraremos en explorar este último tipo de
sobrecostos para el caso puntual del gasoil. El gasoil es un
insumo particularmente relevante para el sector
productivo/exportador, que argumentamos juega un rol clave para
en el crecimiento de ingresos de los hogares uruguayos a través
del tiempo. Según estimaciones recientes, el costo del gasoil
representó un 15 % del costo por hectárea de la producción de
arroz (CPA Ferrere, 2017) y aproximadamente un 10 % de la
producción de soja (Oleaginosos, Deloitte, 2019). Para las
exportaciones de carácter industrial no existen estimaciones
recientes, pero el peso de los combustibles es generalmente
mayor que para el sector agroindustrial (ver, por ejemplo, CINVE
2003).

Figura 1: Cultivo de soja en Uruguay ha caído
Es probable que los mayores costos de combustible hayan sido
una determinante para que Uruguay siembre menos soja que sus
competidores en la actualidad. Aquí, evidentemente, inciden otros
elementos (más allá que el costo en dólares promedio en Uruguay
no ha empeorado con respecto al caso de EE. UU.). Pero el peso
de los combustibles se puede ver de forma más específica en que
la distribución de la siembra de soja ha sido crecientemente
menor en el centro del país con respecto a aquellos
departamentos cercanos a los puertos de embarque (ver
Oleaginosos), donde el costo de transporte (y por tanto de
combustible) tiene un impacto menor.
Es importante destacar que, a diferencia de otros servicios
públicos, existe un potente fundamento en el caso de los
combustibles para encarecerlos (introduciendo impuestos
especiales a su uso) y así desalentar su consumo por su efecto
nocivo en el medio ambiente. De hecho, muchos países han
introducido tales impuestos. Sin embargo, es importante que la
introducción de impuestos no genere desalineamientos de
envergadura con los competidores. El problema fundamental es
que las comparaciones internacionales demuestran que Uruguay
está desalineado.
Los componentes de la tarifa de
gasoil
El objetivo de esta sección es detallar y cuantificar los subsidios
explícitos e implícitos en el caso del gasoil y ofrecer reflexiones
sobre su deseabilidad.
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Figura 2: Sobrecosto
Sobrecosto por litro
por litro dede gasoil
gasoil
Pesos uruguayos
9
Fideicomiso del boleto Subsidio garrafa Márgenes Biocombustible
8 20
6 15
4 10
2 5
0 0
Sobrecosto Como % del costo total
Fuente: Elaboración propia en base a ANCAP
1- Subsidios explícitos
El sobrecosto más importante en la tarifa del gasoil fue impuesto
para subsidiar el transporte público (a través del llamado
Fideicomiso del Boleto, creado por decreto presidencial en 2006).
La lógica del subsidio es clara: reducir el costo del transporte
público para disminuir el costo de la movilidad a quienes tienen
menos recursos (carecen de vehículo propio) e incentivar un
mayor uso del transporte colectivo. El Fideicomiso del Boleto
grava al gasoil con un monto por litro que varía con cada aumento
de precio (ver Decreto). El monto actualmente asciende a $3,5
por litro de gasoil. La recaudación en 2018 fue de
aproximadamente 100 millones de dólares, tratándose de uno de
los mayores subsidios del país.
El Fideicomiso del Boleto no tiene un mecanismo de rendición de
cuentas público, las empresas beneficiarias no son
particularmente transparentes, lo cual dificulta evaluar el impacto
del subsidio. Sin embargo, es de conocimiento público que el uso
del transporte colectivo urbano ha decaído en los últimos años,
con lo cual el impacto no parece haber sido el deseado.
Un principio fundamental de la provisión de subsidios al sector
privado es que estos deben ser provistos a cambio de mejoras de
eficiencia, para evitar que sean utilizados simplemente para
compensar ineficiencias en la estructura de costos. No es
evidente que este ha sido el caso en Uruguay. Un aspecto
particularmente visible en este sentido es que la exigencia a las
empresas privadas implica que solo el 50 % de ellas cuenten con
un segundo oficial dentro del ómnibus para cobrar el boleto, una
tarea de dudoso valor agregado en el marco del creciente uso de
la tecnología y la inclusión financiera.

Por otra parte, si bien el efecto del subsidio del transporte
montevideano parece ser levemente progresivo (Hernández,
2014), los mayores beneficios no se concentran en los sectores
más bajos de la distribución del ingreso, ya que estos hacen un
uso menos intensivo del transporte por restricciones de acceso.
El diseño del subsidio genera además incentivos perversos puesto
que se asigna de acuerdo con el combustible utilizado (y no con
la distancia recorrida). Por tanto, unidades menos eficientes
reciben en términos relativos un monto mayor. Si bien este monto
está topeado, las compañías no tienen incentivos claros para
invertir en la reducción de la utilización de combustible.
2- Subsidios cruzados
Una segunda fuente de sobrecosto se relaciona con sobrecargar
el precio del gasoil (y la nafta común) para subsidiar los precios
de otros productos que vende ANCAP, como garrafas de supergás
(GLP) o cemento, los cuales operan a pérdida (los llamados
“subsidios cruzados”).
Figura 3: Desvío respecto a Paridad de Precio de Importación
En estos casos la lógica —y el monto— de los subsidios es
menos clara. El subsidio al supergás, que ANCAP también provee
en régimen de monopolio (a distribuidores), tiene en principio un
objetivo social, ya que es un combustible utilizado para
calefacción y cocción en hogares de ingresos medios y bajos. Sin
embargo, se estima que un 43 % del total del subsidio para el
consumo residencial termina siendo apropiado por hogares de los
dos quintiles más ricos (Pérez, 2013).
Un aspecto clave es que los hogares de más altos ingresos utilizan
supergás en similar medida que los de ingresos más bajos, tanto
para calefacción como cocción, y lo utilizan más que los de
ingresos más bajos de la distribución. El supergás no suele llegar
a los hogares más vulnerables debido a que el precio está
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regulado para las garrafas de 13 kg, a las que muchas familias
no pueden acceder por problemas de liquidez, lo que las lleva a
recurrir al mercado de micro garrafas (no regulado) donde el
precio es mayor.
Según la Encuesta Continua de Hogares (2018), el consumo para
cocción es similar para los primeros cuatro quintiles de ingresos
más altos (92-94 %), descendiendo en el quinto a 79 %. En
cuanto a calefacción, el consumo de los quintiles 3 a 5 es similar
(26-27 %) mientras que para los extremos se ubica en 22 %.
La estimación del costo de este subsidio no es sencilla ya que no
existe contabilidad separada para cada uno de los productos de
refinería. En esta nota se toma como referencia el precio que se
obtendría utilizando supergás importado computado por Unidad
Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA), llamado
“Precio de Paridad de Importación” (PPI). A partir de este
derivamos una estimación del cálculo de subsidio por garrafa
como la diferencia de ese valor con el precio observado (ver
gráfica con su evolución) y luego multiplicamos por el total de GLP
comercializado, lo cual arroja un total de 50 millones de dólares
en 2018.
Para compensar pérdidas, el costo del subsidio se debe absorber
vendiendo otros productos de refinería por encima de su costo.
Tomamos como supuesto simplificador que el subsidio al GLP se
ha cargado al gasoil, que requiere de un sobrecosto de $1,9 por
litro para poder absorber estas pérdidas.
Durante varios años también existió un subsidio del gasoil hacia
la nafta común, que parece haber sido reducido en 2018.
Otro caso de subsidios cruzados tiene que ver con la línea de
negocio de ANCAP de producción de cemento Portland
(implementada por la empresa Cementos del Plata). En este caso,
ANCAP actúa en régimen de competencia, por lo cual el subsidio
se deriva de una necesidad de sostener una actividad
artificialmente, más allá de un objetivo social con respecto al
consumo. En 2016, 2017 y 2018 arrojó pérdidas contables de
25, 10 y 7 millones de dólares, respectivamente (Balance ANCAP,
2018). Además del resultado operativo, en 2016 la empresa tuvo
pérdidas por 100 millones de dólares. Según constata el informe
de la investigadora de ANCAP, 1999 fue el último año donde la
división Portland generó ganancias. Las pérdidas acumuladas en
el período 2000-2015 ascienden a aproximadamente 200
millones de dólares. La actual administración de ANCAP ha
implementado un plan de sustentabilidad para reducir las
pérdidas. Si bien establecieron como objetivo dejar de tener
pérdidas en el año 2019, esto no ha sido posible y se ha
planteado repensar el negocio del Portland. Parece ser un
negocio que no tiene sentido desde el punto de vista económico.

Una tercera fuente de subsidio se deriva de que los combustibles
(gasolinas y gasoil) deben mezclarse con biocombustibles de
producción nacional. Este subsidio, establecido por ley (Ley N.º
18.195) tiene como objetivo sostener la actividad de producción
de caña de azúcar en una zona alejada de la capital y rezagada
del país.
Los precios de los biocombustibles en Brasil (etanol) y Argentina
(biodiesel) son significativamente menores (ver Cuadro 1), lo cual
permite afirmar que la producción de biocombustible de Alcoholes
del Uruguay (ALUR) no es eficiente.
Cuadro 1: Comparación de precio de biocombustibles
Argentina
Precio promedio ALUR (Biodiesel)/Brasil
(Etanol)
Etanol ($/lt) 46 22
Biodiesel ($/lt) 35,4 24,9
Fuente: ANCAP y URSEA
El efecto del subsidio del gasoil a ALUR se puede estimar como
la diferencia en el costo si se utilizara biodiesel argentino, lo que
constituye aproximadamente un ahorro de $0,8.
Si bien no existen estudios detallados del impacto de este
subsidio, es posible señalar que de él se benefician pequeños
productores, así como establecimientos empresariales de mayor
envergadura, que aprovechan economías de escala.
3- Contratos con empresas privadas
Las ineficiencias en los costos aparecen asimismo en el
entramado de relaciones de ANCAP con actores privados,
determinadas en contratos que no están disponibles
públicamente y que han operado como subsidios a actividades
ineficientes, generando dificultades en la renegociación de
condiciones.
El caso más claro es el de la ineficiente distribución de
combustible que también tiene un impacto importante en el precio
final. El margen promedio para los combustibles en el año 2016
fue muy superior al observado en los países de la región. Según
Mercados Energéticos (2017), esto se debió tanto a la
disminución del precio del petróleo como a incrementos reales en
los márgenes de comercialización de distribuidores y
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bonificaciones a estaciones de servicio que acordó ANCAP con
empresas privadas.
Los márgenes de distribución de combustibles fueron reducidos
significativamente en 2017, en un proceso de intensa
negociación y con fuerte resistencia por parte de estacioneros y
sindicatos. Actualmente los márgenes se encuentran en un 13 %
y 14 %, para gasolina y gasoil respectivamente. Si bien los
márgenes se acoplaron de forma significativa a la región, siguen
estando por encima de sistemas relativamente más competitivos,
pero con un tamaño similar al de Costa Rica, donde el margen
asciende a 9 % para las gasolinas y 10 % para el gasoil.
Estimamos que, de lograrlo, la reducción en el precio del gasoil
podría ser del orden de $1,5.
La distribución del GLP es también ineficiente, con un margen de
distribución y envasado que asciende a 58 %. Esto redunda en
un subsidio más alto del que existiría en el caso de que la
distribución pudiese operar con otros estándares de eficiencia. En
el contexto de la decisión de ANCAP de ir reduciendo el subsidio
a este energético, las empresas privadas han planteado la
posibilidad de incorporar innovaciones tecnológicas que llevarían
a prescindir de empleo. Esta negociación es compleja en un
contexto de fuerte presión sindical y las autoridades del gobierno
han optado por priorizar la no pérdida de empleo. También es de
público conocimiento que las remuneraciones, en el caso de la
distribución de supergás, son considerablemente más elevadas
que las de trabajos similares en el mercado.
En resumen, los opacos contratos pueden haber llevado a la
apropiación de rentas extraordinarias y configurado estructuras
de empleo y funcionamiento ineficientes que terminan siendo
trasladadas a precios. La reconversión de estos negocios implica
sin dudas una negociación compleja, ya que los actores
involucrados (ANCAP, empresas privadas, sindicatos) operan en
función de sus intereses, que son incompatibles entre sí cuando
la torta a repartir es menor. ANCAP, como monopolista, no
debería ser la encargada de regular estos contratos, sino que
debería ser competencia de la URSEA establecer criterios
técnicos que los rijan.
4- Mitigación de riesgo
En los últimos años, los ajustes de precios de combustibles han
sido semestrales. Las principales variables que determinan los
costos de ANCAP son el tipo de cambio y el precio del crudo. La
volatilidad característica de estas variables, junto con la baja
periodicidad de ajustes, hace que la empresa esté expuesta a
importantes vulnerabilidades en su resultado. A modo de ejemplo,
actualmente un cambio de $1 en el tipo de cambio le implica a

ANCAP un costo de 26 millones de dólares, mientras que un
aumento de 1 dólar en el barril de crudo, 16 millones de dólares.
ANCAP ha asumido la mitigación de la volatilidad de los precios,
sin debatirse si esta es la configuración óptima, y los precios
estables implican un costo. Por ejemplo, si bien suavizar el precio
de las gasolinas tiene sentido para contener el impacto en las
decisiones de los consumidores, mitigar el precio del gasoil puede
operar contra la competitividad del sector productivo/exportador,
ya que en la mayoría de los países el precio del gasoil no tiene
incorporado el costo de estabilización del precio. Además, en
ciertas ocasiones puede implicar que el precio en Uruguay se
desvíe con respecto a países competidores.
En síntesis, estimamos que el sobrecosto del gasoil en Uruguay
asciende a aproximadamente 20 %. Este cómputo no incluye
elementos como la producción de cemento, los costos de
mitigación de riesgo y otros rubros que son de pequeña escala.
Este cálculo es algo superior a la brecha que existe en el precio
del gasoil PPI calculado por la URSEA. Este último no está exento
de ciertos aspectos metodológicos que lo hacen poco apto para
el cálculo de los sobrecostos referidos. Su metodología incluye
costos de eficiencia (biocombustibles), observados (margen
distribución secundaria, Fideicomiso del Transporte) y no
contempla gastos de administración de ANCAP.
Resumen y propuestas
1- Impuestos encubiertos
Las empresas públicas están cobrando algunos de sus servicios
públicos por encima de sus costos relevantes, lo cual, en la
práctica, es equivalente a estar aplicando un gravamen a su
consumo. Independientemente de la inclinación o preferencia por
mayor o menor carga impositiva, y por lo tanto del tamaño del
Estado, existe considerable acuerdo a nivel técnico que este tipo
de gravamen no es óptimo desde el punto de vista del diseño
impositivo, dado que:
• Compromete la sostenibilidad del sector que vende al
exterior, lo cual es particularmente inconveniente ya
que es el sector con potencial más dinámico de la
economía. Por tanto, perjudica los salarios y empleo en
el corto y largo plazo.
• Además, al ser gravámenes que se cobran
independientemente de la rentabilidad de las
empresas, generan un impacto adicional en el empleo.
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Los esquemas tributarios orientados a sostener el
tejido productivo no cargan a la actividad productiva
con sobrecostos que son independientes de la salud
financiera de la empresa, sino que se apropian de un
porcentaje de las ganancias (convirtiendo al Estado en
“socio” del empresario).
• Son poco efectivos para promover justicia social ya
que, en general, los sectores más vulnerables utilizan
una considerable proporción de sus ingresos en
servicios públicos.
• Generan menor consumo de lo que es óptimo a nivel
social (“distorsión”).
Como establecimos en nuestro último policy brief, el valor de las
tarifas debe idealmente ser establecido por un regulador en base
a los costos de producción, lo cual elimina de raíz la posibilidad
de la emergencia de estos subóptimos gravámenes indirectos.
Si la reforma propuesta no se produce, una opción transitoria en
el caso del gasoil sería reconocer y transparentar el impuesto. Se
le podría denominar, por ejemplo, IMESI al gasoil. Transparentarlo
permite moverse a un esquema de impuestos explícitos, claros,
estables y más alineado con países competidores. Además,
habilita la posibilidad de que este impuesto sea devuelto a quien
exporta (como en el caso del IVA), y por tanto competir en
igualdad de condiciones y no perjudicar la competitividad del país,
que es el daño más serio que provoca este impuesto. De acuerdo
con las estimaciones de los distintos sobrecostos planteadas en
la sección anterior, eso implica que de facto el sector exportador
podría bajar el gasoil a $32,9, lo cual requeriría, para mantener
el mismo nivel de gasto y subsidios, medidas impositivas
compensatorias, pero de menor escala.
2- Subsidios
Esta nota abordó los mecanismos bajo los cuales los recursos que
provienen de estos gravámenes de facto son utilizados para
subsidiar actividades. Estos subsidios también se dan fuera del
presupuesto, y por tanto del proceso parlamentario. Los
sucesivos ejecutivos de gobiernos uruguayos han convertido a
ANCAP y sus productos en una agencia de recaudación de
impuestos y otorgamiento de subsidios paralela a la legislación
existente, eludiendo los carriles tradicionales democráticos de la
política económica.
Por tanto, es fundamental que los subsidios sean explicitados,
votados por los representantes legislativos y reflejados en el
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presupuesto nacional. Una vez que estén en el presupuesto, los

subsidios requerirán una mayor evaluación continua acerca de su
impacto, así como para determinar si existen medios alternativos
para alcanzar el fin buscado y su importancia relativa respecto de
otras prioridades del gobierno.
Una vez que los subsidios estén mejor focalizados en los sectores
sociales más vulnerables pueden también contribuir con el doble
propósito de mejorar la competitividad y la justicia social.
Los subsidios deben ser otorgados de una forma estable,
predecible, de acuerdo con un protocolo para reducir incentivos a
una batalla de presión entre diferentes consumidores, que es muy
costosa desde el punto de vista social.
Un factor común de los varios subsidios existentes es que
fomentan la protección de ciertos puestos de trabajo amenazados
seriamente por la tecnología, como el guarda de ómnibus, el
distribuidor del gas, los estacioneros, o los trabajadores de las
plantaciones en la caña de azúcar. Es fundamental que se adopte
una estrategia con cláusula de escape al subsidio por actividades,
y en ese período de transición (de tiempos razonables) se elabore
un plan coherente e integral de reconversión laboral con plazos
claros y previamente estipulados. El eje central de esta política
debe ser proteger al trabajador, no al puesto de trabajo.

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