TEMA 1.

- EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE LA HACIENDA

PÚBLICA (EN ADELANTE HP)

1. INTRODUCCIÓN

LA HP ES LA DISCIPLINA QUE ESTUDIA LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN LA RESOLUCIÓN DE

LOS PROBLEMAS ECONÓMICOS DE LA SOCIEDAD.

Definición de HP desde dos perspectivas:

1ª. Como concepto tradicional de ciencia económica: se trata del estudio de la satisfacción de las
necesidades humanas a partir de recursos escasos y de uso alternativo, entendiendo que la HP estudia
un subconjunto de esas necesidades, las necesidades colectivas y que exigen la intervención del grupo
político.

 Esta disciplina, según este enfoque, se refiere a un conjunto de actividades, que se realizan fuera
del mercado, tanto en la forma con que se manifiestan las preferencias de los sujetos, que no se
hace a través de la demanda de bienes y servicios sino a través del proceso político, como en la
forma de financiación de la producción de estos, ya que no se realiza mediantes un desembolso
voluntario sino mediante pago coactivo de impuestos.

 INCONVENIENTES:
o Si sólo se considera necesidad colectiva aquella que se satisface por procedimientos ajenos
al mercado, se está optando por una visión concreta de las funciones del sector público (en
adelante SP), propia del enfoque liberal de la acción del Estado.
o Si se define como necesidad colectiva, toda la que el grupo político decide como tal, se
satisfaga a través del mercado o no, la acción del SP cubriría un abanico tan amplio de
posibilidades que cualquier actividad desarrollada por el sector público sería objeto de
nuestra ciencia, con lo que pasamos de un enfoque objetivo a otro subjetivo, y la Hacienda
es entonces el estudio de comportamiento de un agente económico concreto.

2ª. Estudio de las funciones realizas por el SP en cuanto a la resolución de los problemas de asignación y
distribución de los recursos escasos de uso alternativo, de estabilidad y crecimiento.

 VENTAJAS:
1. Cubre cualquier enfoque que se dé a la acción del grupo político: desde las opciones más
liberales a las más intervencionistas.
2. Permite el estudio del sector público, no sólo como agente económico que soluciona problemas,
sino como creador del marco institucional en el que se desenvuelven los sujetos privados.
3. No obliga a restringir el campo de acción pública a los mecanismos coactivos, extraños al
mercado, sino que permite el análisis de las empresas públicas con los mismos criterios que se
aplican en el análisis microeconómico.

2. DELIMITACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

 Planteamiento objetivo. Considera al SP como todos aquellos agentes económicos que realizan su
actividad utilizando el principio de coerción y no el de intercambio voluntario.

1
  Enfoque subjetivo. Se pueden enumerar el conjunto de entidades que componen el SP, utilicen o no
sus acciones el poder de imperio. El SP se manifestará a veces como una dependencia de la
Administración, otras como un organismo autónomo y otras como una sociedad anónima.

SUJETOS INTEGRANTES DEL SP

 ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Incluyen:

o La Administración Central del Estado,
o Las Administraciones autonómicas,
o Las Administraciones locales,
o La Seguridad Social,
o Y los Organismos autónomos.
 EMPRESAS PÚBLICAS NO FINANCIERAS. Se incluyen todas aquellas unidades de producción cuya
propiedad o control sean públicas y vendan sus productos en el mercado.
 ENTIDADES FINANCIERAS PÚBLICAS.

3. EL SECTOR PÚBLICO EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES (FUENTE ESTADÍSTICA MÁS ADECUADA
PARA ESTUDIAR SU DIMENSIÓN)

Distribución por capítulos de los ingresos y gastos del presupuesto, denominada

CLASIFICACIÓN ECONÓMICA:

GASTOS INGRESOS
Operaciones corrientes: Operaciones corrientes:
C Capítulo I. Gastos de personal (Sueldos y salarios Capítulo I. Impuestos Directos
O pagados) Capítulo II. Impuestos Indirectos
N Capítulo II. Compras de bienes y servicios Capítulo III. Tasas y otros tributos (Por ej. las
S Capítulo III. Gastos financieros (Pago intereses de la contribuciones especiales)
U deuda) Capítulo IV. Transferencias corrientes (Fondos
M Capítulo IV. Transferencias corrientes recibidos por transferencias de otros agentes
O
(Transferencias a las familias o a las empresas para la económicos, si son destinados a compra de bienes y
adquisición de bienes y servicios) servicios)
P
Capítulo V. Ingresos Patrimoniales (dividendos
Ú
percibidos de acciones propiedad del SP, alquileres
B
de propiedades públicas, precios cobrados por
L
visitas a museos de titularidad pública, etc.)
I
C
Operaciones de Capital: Operaciones de Capital:
O Capítulo V. Fondo de Contingencia (Gastos sin Capítulo VI. Enajenación de inversiones
financiación prevista –novedad Presupuestos 2015) Capítulo VII. Transferencias de capital
Capítulo VI. Inversiones reales (transferencias recibidas para llevar a cabo
INVERSIÓN Capítulo VII. Transferencias de capital (Pagos a proyectos de inversión. Por ej.: fondos recibidos de
PÚBLICA empresas privadas para que realicen proyectos de la UE)
inversión)
Operaciones Financieras: Operaciones Financieras:
Capítulo VIII. Variación de Activos Financieros Capítulo VIII. Variación de Activos Financieros
(Adquisición activos financieros: acciones, obligaciones) (Venta de acticos financieros. Por ej.: privatización
Capítulo IX. Variación de Pasivos Financieros de empresas públicas)
(Desembolsos para amortizar títulos emitidos Capítulo IX. Variación de Pasivos Financieros
previamente por SP) (Fondos recibidos por emisión de deuda pública)

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Carga recurrente, relación entre consumo público e inversión pública generados por un proyecto
público.

OTRAS CLASIFICACIONES DE LOS GASTOS PÚBLICOS

 ORGÁNICA. Distribución entre componentes del SP o departamentos ministeriales:

1. Casa de su Majestad,
2. Cortes Generales,
3. Tribunal Constitucional,
4. Consejo General del Poder Judicial,
5. Presidencia del Gobierno,
6. Y distintos Ministerios.

 FUNCIONAL. Distribución según naturaleza de los gastos. En Presupuestos de 2015 se distinguían 4

grandes apartados:
1. Servicios públicos básicos. Son los bienes públicos puros.: Administración de Justicia,
defensa, protección civil, etc.
2. Gasto social. Son los bienes preferentes (educación, sanidad), y los gastos de redistribución
de rentas (programas de la Seguridad Social, prestaciones sociales como el seguro de
desempleo, etc).
3. Actuaciones de carácter económico. Gastos de inversión pública y los destinados a
regulación de mercados.
4. Actividades generales. Tres apartados fundamentales:
 Servicios de carácter general que no pueden imputarse a una finalidad concreta (alta
dirección, servicios generales, administración tributaria).
 Las transferencias entre distintas administraciones,
 Y los pagos de intereses de la deuda.

4. PRINCIPALES ÍNDICES DE MEDIDA DEL SP

ÍNDICES DE TAMAÑO DEL SP BASADOS EN GASTOS

 ÍNDICES AGREGADOS , dan imagen global del tamaño del SP:

o Si GT = gastos total no financiero del SP (Capítulo I al VII), y
o PIB o RN (Producto Interior Bruto o Renta Nacional), entonces: GT / PIB o RN x 100

 ÍNDICES DESAGREGADOS, matizan imagen general, tomando como referencia el Gasto total y
analizan su composición. Se toma la clasificación económica o la funcional.
o Según la económica, se indica por cada 100 € de gasto, cuánto se dedica a consumo (GC)
y cuánto a inversión (IP), y sirve para comprobar si contribuye o no al crecimiento
económico. GC / GT x 100 IP / CT x 100
o Según la funcional, se comprueba qué parte de los gastos públicos se dedican a cada
una de las actividades (generales, sociales, económicas y otras) que lleva a cabo la
Administración.

3
ÍNDICES BASADOS EN INGRESOS

También en este caso se diferencia entre agregados y desagregados.

 ÍNDICES AGREGADOS
o PRESIÓN FISCAL. Total de impuestos dividido por el PIB. PF = T / PIB x 100
Donde T = Tributos (impuestos, tasas, etc)
o ESFUERZO FISCAL o ÍNDICE DE FRANK EF o IF = PF / Renta o PIB per cápita
 Si aumenta la población de un país el índice crece, aunque no hayan subido los
impuestos.
 Si la economía muestra un proceso de crecimiento, medido por el PIB, el índice
disminuye muy acusadamente, al estar elevada al cuadrado esa magnitud.
o CARGA FISCAL. Se define como: CF = [(T – V) / (Y-M)] x 100
 Siendo V el valor de los bienes y servicios suministrados por SP,
 M, el mínimo de subsistencia, e
 Y, la renta nacional.
 Este es el indicador más adecuado paras medir el esfuerzo tributario de la
población.

 ÍNDICES DESAGREGADOS, pueden ser hechos de dos modos,

o distinguiendo entre impuestos directos o indirectos: Tdir / T x 100
Tind / T x 100
o diferenciando entre grupos de renta, o sea, calculando la carga fiscal para cada grupo de
contribuyentes:
 Ti / T x 100 i = grupo de contribuyentes

OTROS ÍNDICES

1. Miden el desequilibrio de las cuentas del SP.

a. Importancia del déficit o superávit público en términos del PIB: (T- G) / PIB x 100
b. Endeudamiento total del SP, como porcentaje del PIB: Deuda / PIB x 100
2. Miden la participación del SP en la producción o recursos totales de la economía:
a. Señala la participación de la producción del SP en un conjunto de servicios producidos por el
país: VABsp / VABsector terciario x 100
b. Indica el porcentaje de mano de obra del país ocupado por el SP en un momento
determinado: Empleosp / Empleototal x 100
c. indica si el SP está actuando como un motor directo en la creación de empleo del país, sobre
todo comparado con el índice anterior:
Empleo generadosp / Empleo generadototal x 100

4
5. COMPARACIÓN INTERNACIONAL

Datos relevantes a destacar de la tabla 1.3. Pág. 32 y 33:

1. Importancia cuantitativa del gasto público en términos del PIB. Mayoría países europeos destinan al
gasto del SP más del 45% de los bienes y servicios producidos. (En Finlandia, bastante más de la
producción total).
2. Es significativa la cifra de ingreso público ordinario sobre el total de la renta generada: de cada 100
euros ganados, 40 ó 50 se destinan al pago de tributos.
3. CASO ESPAÑOL: la participación tanto del gasto público como de los ingresos ordinarios en el PIB
está por debajo de lo valores medios de otras economías europeas. Muy por debajo incluso, de
países como Francia, Italia, Grecia o Portugal.
a. Atendiendo a este dato, hay quien defiende que la presión fiscal en España todavía tiene
posibilidades de ser incrementada, para llegar hasta la media europea. Contra tal
argumento existen dos posiciones:
i. Usando el índice de Frank, se manifiesta que el esfuerzo fiscal de los
contribuyentes españoles, como los portugueses o los griegos NO es inferior al de
otro europeos, cuando se pondera la presión fiscal con el producto per cápita; y
cuando se tiene en cuenta este factor se observa cómo nuestro país presenta un
índice superior de esfuerzo tributario que el de Francia, Alemania o Austria.
ii. En España la presión fiscal ha aumentado a ritmo muy superior al resto de países
europeos, ya que su nivel de partida era muy bajo, y este crecimiento rápido ha
causado efectos muy negativos sobre el ahorro, el esfuerzo laboral, la adopción de
riesgos o la inversión privada.
4. Por último, otro dato relevante es el déficit o superávit de las cuentas púbicas de los distintos países
de la Unión. Existe una incapacidad de los estados para liquidar su presupuesto de modo
equilibrado, como se comprueba no sólo por los datos del PIB, sino, sobre todo por la cifra de
deudas acumuladas sobre el PIB.:
1. En 1997, Bélgica debía el 126,7% del PIB, e
2. Italia un 122,4% de su producción total de bienes servicios.

֎ Debido a la envergadura del problema en la segunda mitad de los años 90, se propuso la
adopción de una reforma constitucional que obligara al SP a la moderación de sus gastos y a
liquidar el presupuesto en equilibrio. Tales normas de autolimitación se imponen a los
miembros de la Unión Monetaria a través del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y los datos de
2007 demostraron su efectividad.
֎ Por ejemplo, España llegó a cerrar sus cuentas en superávit los ejercicios de 2005, 2006 y 2007.
Incluso se redujo la deuda acumulada paralelamente.
֎ Los déficits volvieron a aparecer con la crisis de 2008. Debido a la reducción de ingresos por
contracción de la actividad económica y a la presión sobre los gastos públicos (pagos por
desempleo, por ejemplo).
o Más de un país superó durante 2009, el 10% de déficit sobre el PIB. Irlanda alcanzó un
nivel del 30,6% sobre el PIB.
o La situación fue empeorando en países como Grecia, Portugal, Irlanda, Italia, España y
Francia, donde el déficit fue muy elevado, así como en Estados Unidos y Reino Unido.
o En España, en 2008 se trunca la serie de tres años con superávit y se alcanza un déficit
del 4,5% en 2008, y subió hasta 11,1% en 2009, se mantiene alto en 2010 y 2011 (9,6%)
y llegó a 10,6% en 2012. Después comienza una reducción del déficit  7,1% en 2013,
5,5% previsto para 2014 y 4,5% para 2015, debido al esfuerzo de la población en cuanto
5
 a imposición directa e indirecta, y de los recortes de gasto público. El aumento de la
deuda acumulada se estima para 2015, en un 111,5% del PIB.

GLOSARIO
 Economía: Ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de uso
alternativo.
 Hacienda Pública: Estudio de las funciones realizadas por el Sector Público en cuanto a la resolución de los
problemas de asignación, distribución, estabilidad y crecimiento.
 Enfoque objetivo del concepto de Sector Público: El integrado por todos aquellos agentes económicos que
realizan su actividad utilizando el principio de coerción y no el del intercambio voluntario.
 Enfoque subjetivo del concepto de Sector Público: Entidades que componen el sector público con
independencia de que en sus acciones utilicen o no poder de imperio (coerción implícita en la labor del Sector
Público, el cual tiene el monopolio de la autoridad pública).
 Clasificaciones del gasto público:
o Económica: Tiene dos grandes apartados: consumo público (gastos de personal, compras de bienes y
servicios, gastos financieros, transferencias corrientes a familias y empresas para adquirir bienes y
servicios) e inversión pública (inversiones reales y transferencias de capital a empresas privadas para
que lleven a cabo proyectos de inversión).
o Orgánica: Refleja la distribución del gasto entre los distintos componentes del sector público o
departamentos ministeriales.
o Funcional: Distribuye el gasto teniendo en cuenta la naturaleza de las actividades del sector público y
diferenciando entre:
 actividades generales, que corresponden a los bienes públicos puros: defensa, justicia,
protección civil…
 actividades sociales o relativas a bienes preferentes (educación, sanidad…),
 actividades económicas, relativas a los gastos de inversión pública y a los de regulación de
los mercados
 otras actividades: especialmente, las transferencias entre administraciones y pagos de
intereses de la deuda pública.
 Presión fiscal: Total de tributos (impuestos, tasas, contribuciones especiales) dividido por el Producto Interior
Bruto y expresado en términos de porcentaje.
 Esfuerzo fiscal: Presión fiscal dividida por la renta per cápita o el PIB per cápita
 Carga fiscal: Total de tributos menos el valor de lo recibido en prestaciones y servicios suministrados por el
sector público, todo ello dividido por la Renta Nacional menos el mínimo de subsistencia (es decir, la renta
disponible de los individuos una vez deducido el mínimo necesario para la vida). Su dificultad de medición
procede de valorar ese mínimo de subsistencia y de cuantificar el valor de lo recibido del sector público.