O Déficit Orçamentário Zero No Governo Aécio - A Contabilidade Que Engana PDF

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Revista de Controle e Administração Vol. II, nº2, julho/dezembro 2006

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PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO
Prefeito: Cesar Maia

Vice-Prefeito: Otavio Leite
CONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO
Controlador Geral: Lino Martins da Silva

Subcontrolador: Vinícius Viana
RCA – Revista de Controle e Administração

Volume II, nº 2, julho/dezembro de 2006
Conselho Editorial
Lino Martins da Silva (presidente)
Antonio Lopes de Sá
Armandino Rocha
Fábio Giambiagi
Flávio da Cruz
Fernando Ximenes
François de Bremaeker
Giselda Sauveur
Maria da Conceição da Costa Marques
Natan Szuster
Olívio Koliver
Ronaldo Costa Couto
Editora: Sonia Virgínia Moreira

Editora Adjunta: Graça Louzada
Revisão: Janaína Soares
Projeto gráfico e editoração: Gabriel de Lima Campano
Capa: Gabriel de Lima Campano
Foto: Estátua de Pedro Álvares Cabral/Arquivo de Imagens – Riotur
Impressão: Imprinta Express Gráfica e Editora Ltda.
ISSN nº 1808-7647
Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro

Rua Afonso Cavalcanti, 455/s.1582 – Cidade Nova
20211-901 – Rio de Janeiro, RJ
Tel (21) 2503-2967
acs.cgm@pcrj.rj.gov.br / www.rio.rj.gov.br/cgm
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Sumário
Sumário
Aos leitores 151
Novos passos na construção do arcabouço institucional 153

fiscal no Brasil: a premência da reforma da Lei 4.320/64
José Roberto Afonso e Rafael Barroso
O ajuste fiscal de Minas Gerais e o déficit orçamentário zero: 171

a contabilidade que engana
Fabrício Augusto de Oliveira
A economia da corrupção 189

Giácomo Balbinotto Neto e Ricardo Letizia Garcia
Gestão estratégica do conhecimento em organizações 213

atuantes no Brasil: estudos de caso
Rivadávia Correa Drummond de Alvarenga Neto
A internet como instrumento de comunicação 229

organizacional no setor público
Lino Martins da Silva e Sonia Virgínia Moreira
A experiência de planejamento e orçamento 247

em uma autarquia federal – o caso da Comissão de Valores Mobiliários
Antonio Roberto da Costa Castro
Eventos 273
Normas para Publicação 277
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Aos leitores
Aos leitores
O artigo que abre esta edição da RCA – Revista de Controle e Administração trata de
um tema premente para a administração pública: a reforma da lei 4.320/64, que rege
as finanças públicas. Assinado pelos economistas José Roberto Afonso e Rafael Barroso,
o texto traz contribuições importantes para o debate ao reforçar a urgência de
reformulação do texto da lei. Os autores partem de um diagnóstico dos problemas que
estão presentes no âmbito das finanças públicas e do processo orçamentário, registram
a importância da Lei de Responsabilidade Fiscal (LFR) para o setor público e apresentam
propostas e sugestões para aperfeiçoar o quadro orçamentário brasileiro.
Em seguida, Fabrício Augusto de Oliveira, da Universidade Federal do Espírito Santo,
analisa o ajuste fiscal realizado pelo estado de Minas Gerais entre 2003 e 2005. Ele
considera o conceito de déficit orçamentário utilizado e os resultados apresentados
pela administração daquele estado em relação às contas públicas. Conclui que, ainda
que se reconheça a melhoria ocorrida nos fluxos orçamentários, deve-se destacar o
fato de que os déficits orçamentários no conceito nominal continuam elevados, o que
garante um contínuo crescimento da dívida pública estadual.
“A economia da corrupção” é o artigo dos professores Giácomo Balbinotto Neto e
Ricardo Letizia Garcia, ambos do Rio Grande do Sul. Tratam da definição do termo
corrupção, da corrupção política e burocrática, bem como das suas causas e formas,
para chegar ao impacto causado pela corrupção na economia. Vale destacar no trabalho
dos professores a extensa bibliografia reunida sobre o assunto, que certamente poderá
contribuir para o estudo deste que é um dos problemas mais sérios e recorrentes
enfrentados tanto pela administração privada como pela pública.
O professor Rivadávia Drummond de Alvarenga Neto busca com o artigo “Gestão
estratégica do conhecimento em organizações atuantes no Brasil: estudos de caso”
fazer uma ‘demarcação conceitual’ do que hoje conhecemos como gestão do
conhecimento. Por meio de gráficos e figuras demonstra como foi adotado o recurso
da gestão do conhecimento em empresas no exterior e como o termo passou a ser
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utilizado com maior freqüência a partir de 1997 no site científico americano chamado
Web of Science. O professor apresenta como base do seu texto um estudo de caso
realizado junto a três grandes organizações brasileiras com experiência e iniciativas de
gestão do conhecimento.
O artigo “A Internet como instrumento de comunicação organizacional no setor
público” relata a experiência desenvolvida em cinco anos de trabalho contínuo com a
Internet no contexto da Controladoria Geral do Município. Descreve o processo de
construção do conteúdo hoje disponível no site oficial da Controladoria Geral, bem
como a evolução da tecnologia utilizada para atingir um grau avançado também de
design, de modo a facilitar o acesso do cidadão ao material reunido.
Encerra esta edição o artigo de Antonio Roberto da Costa Castro, analista de normas
contábeis e auditoria da Comissão de Valores Mobiliários – CVM, inicialmente
apresentado como projeto para o mestrado em Gestão Empresarial e Gestão Pública
da EBAPE/FGV. O texto analisa os desafios e o desempenho da CVM desde a sua origem,
dentro do seu contexto operacional como órgão regulador e fiscalizador do Mercado
de Valores Mobiliários – MVM.
Na seção Eventos podem ser conferidos alguns dos principais congressos, seminários ou
palestras previstos para o primeiro semestre de 2007. Desejamos, como sempre, que este
volume contribua para o aprimoramento pessoal e profissional dos nossos leitores.
Sonia Virgínia Moreira

svmoreira.cgm@pcrj.rj.gov.br
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Novos passos na construção do arcabouço institucional
Novos passos
fiscal no Brasil: a premência da reforma da Lei 4.320/64*
José Roberto Afonso**

ze.afonso@terra.com.br
Rafael Barroso***
rcbarroso@gmail.com
Resumo
Recentemente, parece se formar um novo consenso no País de que o lado fiscal é a
nossa verdadeira fragilidade e que somente a geração de superávits primários nas contas
do setor público consolidado não é suficiente para revertê-la. Este artigo compartilha
dessa idéia e avança a hipótese de que para melhorar a prática fiscal no País, as leis que
regem as finanças públicas também deveriam ser aprimoradas. O primeiro passo nessa
agenda deve ser a reforma da Lei 4.320/64, para reforçar o ideal da LRF e coibir práticas
orçamentárias inadequadas.
Palavras-chave: superávits primários, finanças públicas, práticas fiscal e orçamentária
Resumen
Recientemente, parece formarse un nuevo consenso en Brasil de que el sector fiscal es
nuestra verdadera fragilidad y que solamente la generación de superávit primario por
cuenta del sector público consolidado no es el suficiente para reverterla. Este artículo
comparte esa idea y avanza la hipótesis de que para mejorar la práctica fiscal en el país,
las leyes que comandan las finanzas públicas también tienen que ser perfeccionadas. El
primer paso en esa agenda debe ser la reforma de la Ley 4.320/64 para reforzar el ideal
de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) y cohibir prácticas presupuestarias inadecuadas.
Palabras-clave: superávit primario, finanzas públicas, prácticas fiscal y presupuestaria
Abstract
A new consensus appears to be taking shape in Brazil that the fiscal area represents our
real fragility and that the mere generation of primary budget surpluses in the accounts
of the consolidated public sector is not sufficient to reverse this situation. This article
partakes of this idea and advances the hypothesis that in order to improve fiscal
performance in Brazil the laws that govern public finances must also be improved. The
first step in this agenda should be the reform of Law 4,320/64 in order to reinforce the
ideal of the Fiscal Responsibility Law (LRF) and put a stop to inappropriate budgetary
practices.
Keywords: primary budget surpluses, public finances, budgetary and fiscal practices
* As opiniões aqui expressas são dos autores e não das instituições às quais estão vinculados.
** Economista do BNDES a serviço da Câmara dos Deputados.
*** Economista da assessoria de pesquisa econômica da FIRJAN, ganhador do Prêmio Tesouro Nacional 2003
(categoria tributação e orçamento) e do XIII Prêmio Brasil de Economia (categoria dissertação de mestrado).
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Introdução
Faz mais de uma década que o Brasil logrou estabilizar o valor da sua moeda.
Poucos anos depois, por conta de intempéries externas, viu-se obrigado a enfrentar
a questão da disciplina fiscal. Ainda que mudanças institucionais mais profundas
tenham sido implementadas, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei de
Crimes Fiscais (LCF), o enfoque analítico brasileiro no que tange ao setor fiscal se
resume até os presentes dias à fixação de metas para o superávit primário, que
estabilizem a relação dívida/PIB e ao acompanhamento do cumprimento das mesmas
ao longo do tempo. Pior, esses são indicadores calculados com fontes primárias
oriundas do sistema financeiro (é baseado nos créditos que o setor privado diz
possuir contra o setor público) e toma por base metodologia introduzida no País no
início dos anos 80 por recomendação do FMI, a quem o governo militar pediu ajuda
na época. Nada mais mudou desde então?
A questão fiscal está voltando ao cerne dos debates econômicos e políticos.
Recentemente, com a carga tributária beirando os 40% do PIB, o investimento público
caindo ao seu menor nível histórico (0,51% do PIB na média dos anos de 2003 a 20051)
e com os gastos do governo crescendo acima da arrecadação e a taxas reais de dois
dígitos, a atenção foi definitivamente direcionada para a forma como o ajuste fiscal vem
sendo promovido. Para se combater as causas dos problemas (e não somente os seus
efeitos) foram propostas várias idéias, como planos fiscais de longo prazo, choques de
gestão e a reforma da legislação fiscal e orçamentária.2
Queremos chamar a atenção para a necessária revisão da Lei n° 4.320 de 1964. É
uma pauta que muitos menosprezam por acharem que se trata de algo de interesse
restrito, apenas de uma pequena categoria de profissionais ou interessados na
contabilidade, e, ainda assim, em seu ramo governamental, como se esta fosse algo
menor ou exótico.
A idéia de reformar o processo orçamentário por inteiro ou algum dos seus aspectos
pontuais não é exatamente nova. O movimento para modificar a Lei 4.320/64, que rege
o orçamento público, é cíclico. Para ficar só em algumas iniciativas, já na constituinte foi
proposta a previsão para se criar um Código de Finanças Públicas (a exemplo do antigo
e também abandonado Código Tributário Nacional), que congregaria e uniformizaria
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toda a legislação pertinente. Após a CPI dos Anões do Orçamento, assim como durante a
CPI das Sanguessugas, muito se falou em alterar o rito orçamentário. Por último, ainda
na segunda metade da década de 1990, o senador Antônio Carlos Magalhães apresentou
um projeto, aprovado recentemente no Senado Federal, para mudar o caráter do
orçamento de autorizativo para impositivo.
O objetivo deste artigo é contribuir para o debate sobre a reforma da Lei
Complementar (Lei 4.320/64), que rege as finanças públicas, como previsto no artigo
163 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), baseado no diagnóstico dos problemas
levantados no capítulo um deste artigo. O segundo capítulo apresenta as mudanças
propostas visando ao aperfeiçoamento institucional das práticas de finanças públicas no
Brasil. Nessa seção, avançam-se propostas para se alterar alguns aspectos das leis que
compõem o rito orçamentário brasileiro: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), além de focar em outras
questões horizontais, isto é, que perpassam todo o processo, como a questão da
transparência e da uniformização dos conceitos contábeis e informes públicos.
1. Diagnóstico dos problemas3

Como é do conhecimento geral, as finanças públicas do País, e o processo
orçamentário brasileiro em específico, estão eivados de problemas que poderiam encher
este espaço. Porém, para listar apenas alguns poucos aspectos, que serão mais bem
explorados abaixo, podemos citar a criação de fundos extra-orçamentários pelos Estados
para elidir o pagamento da dívida e o cumprimento dos limites de gastos e alocações
constitucionais. Também é prática comum de alguns governantes o cancelamento de
empenhos, mesmo com obras ou serviços já executados, e a exclusão de alguns gastos
com pessoal, como inativos e/ou terceirizados, para se cumprir o limite imposto pela
LRF.
Um arranjo deliberado tem envolvido a criação de fundos extra-orçamentários por
governos estaduais4 para diminuir a base da receita utilizada para calcular o valor da
prestação mensal a ser paga ao Tesouro Nacional por conta do pagamento da dívida
refinanciada e, em alguns casos, ainda reduz-se com esse estratagema o montante
proveniente de impostos que deveria ser transferido para os municípios e o que deveria
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ser aplicado em educação e saúde.
Os fundos são alimentados pelo recolhimento de impostos feitos pelas empresas
diretamente aos mesmos. Por tal processo, o Estado mantém a arrecadação, mas não a
escritura como impostos e, por conseguinte, reduz a receita corrente líquida. Se isso
começou como uma forma de diminuir os pagamentos da dívida devidos ao Tesouro
Nacional, tornou-se, na prática, também um meio de desvinculação da receita estadual.
Constituem, assim, um duplo e perverso incentivo. Primeiro à injustiça federativa, porque
alguns entes federados maquiam suas contas, às vistas do Governo Federal e dos órgãos
de supervisão, e outros governos não o fazem. Em segundo lugar, é também um incentivo
à falta de transparência, pois quebram o princípio básico do orçamento universal e se
acaba cobrando impostos disfarçadamente, sem que a lei os preveja claramente. Mais
grave ainda é o fato de que tais recursos são gastos sem que a lei os autorize e os
balanços os demonstrem.
Tal prática não é somente uma afronta à boa gestão fiscal, mas também uma infração
flagrante à Lei 4.320/64, que no seu artigo segundo afirma que: “A Lei do Orçamento
conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica
financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade,
universalidade e anualidade” e no artigo sexto explicita que “Todas as receitas e despesas
constarão da Lei do Orçamento pelo seus totais, vedadas quaisquer deduções”.
Não é nova a prática irregular de orçar e contratar uma despesa, empenhá-la e depois
cancelá-la, mesmo tendo o serviço sido efetivamente prestado ou a mercadoria sido
entregue. Isso já tinha sido feito por algumas prefeituras em 2000 para escapar da LCF,
que pune a inscrição de restos a pagar acima das disponibilidades financeiras no
fechamento do último ano de mandato. Tribunais de contas condenaram e puniram tal
prática, inclusive recomendando ao Ministério Público ações contra os responsáveis.
Para fugir a essa punição, que pode levar à inelegibilidade, alguns prefeitos adotaram
a prática de cancelar empenhos, mesmo após o serviço ter sido prestado ou a mercadoria
ter sido entregue.5 Isso representa uma afronta à Constituição e à própria democracia,
pois há muito tempo se exige que um recurso público só possa ser gasto depois de
autorizado pelo Legislativo e também que seja submetida sua prestação de contas.
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Em relação ao gasto com funcionalismo, como era de se esperar, os governos acima
do limite ou muito próximo dele questionaram judicialmente esse teto. Uma vez
derrotados, engajaram-se em exercícios de contabilidade criativa, mesmo sendo a LRF
bem explícita sobre o que deve ser contabilizado como gasto com pessoal,6 de forma a
reduzir artificialmente a despesa com pessoal.7 Assim, desconsiderou-se como gasto
em pessoal a parcela dos salários dos funcionários públicos que é retida pelo imposto
de renda na fonte e que pela CF/88 retorna aos estados e municípios. Na mesma linha,
a despesa com inativos e pensionistas não foi incluída no limite de gastos com pessoal,
por se tratar, na visão desses governantes, de uma despesa com previdência.8
O cerne do problema está mais na prática e na conduta dos órgãos responsáveis pela
fiscalização do que numa possível redação inadequada da LRF ou decisão contrária da
Justiça. Aliás, no caso da limitação do gasto com pessoal mais do que em qualquer outra
matéria, o posicionamento do Supremo Tribunal Federal (STF) foi fundamental para
consolidar a LRF. Ao julgar ação de inconstitucionalidade, ele não só manteve a
aplicação dos sublimites específicos para cada poder, como também se posicionou
a favor do cômputo da folha de inativos na despesa com pessoal, portanto, sujeitando-
a ao limite da LRF.
A questão da dívida pública federal e da fixação de metas para a mesma e para o
resultado nominal constitui também uma debilidade. A dívida pública seria a priori um
aspecto de maior sucesso da LRF, mas, de fato e de direito, é onde mais falhou sua
regulamentação posterior. A lei e a própria CF/88 prevêem limites para o endividamento
público9. Esses deveriam ser fixados pelo Senado para estados, municípios e União. Ao
final de 2001, o Senado aprovou a nova resolução10 para regular o endividamento estadual
e municipal, disciplinando tanto os fluxos quanto limitando os estoques, mas até hoje
sequer iniciou a tramitação do mesmo projeto aplicado à União.
Nada justifica que o ente mais importante da Federação, o que sempre teve a maior
dívida, não esteja sujeito a nenhum limite. De início, havia o temor de questionarem a
fixação de um teto para o Governo Federal acima do limite aplicado aos governos
subnacionais, mas ninguém questiona essa diferença, que é facilmente explicada pelo
fato de aquele governo ter um estoque de dívida superior ao dos demais.
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A implantação das Parcerias Público-Privadas (PPPs) é mais um motivo importante
para que tal proposta seja apreciada e aprovada pelo Senado, porque uma parte do
apoio da União envolverá a concessão de garantias, que pela CF/88 cabe ao Senado
Federal regular. Além disso, é importante lembrar que a dívida mobiliária federal não é
controlada pelo Senado, e sim por lei ordinária, que, se aprovada, também poderia dar
mais credibilidade a sua gestão e maior racionalidade ao tratamento de seu serviço no
âmbito do orçamento federal. O que torna ainda mais inexplicável o desinteresse do
governo e até mesmo do mercado pela adoção dos limites às dívidas federais é o fato de
as proposições enviadas ao Congresso em 2005 preverem limites que estavam muito
acima dos saldos das dívidas (consolidada e mobiliária) efetivamente observados hoje,
mesmo após a acelerada expansão das mesmas.
Por último, também é curioso notar o ostracismo a que foram relegadas as metas de
resultado previstas na LRF, ainda mas quando recentemente houve uma grande onda no
País pela defesa do que seria uma idéia completamente inovadora – a fixação da meta
zero para o déficit nominal. Chegou-se a falar em emendar a CF/88 para isso, porém,
não foi dito ou lembrado que a LRF já exige a fixação de uma meta para o resultado
nominal – e não apenas para o primário – na LDO de cada ano.11
Assim como na questão do limite da dívida, mais uma vez o Governo Federal ignora
o fato e estados e municípios dão o exemplo, respeitando a regra (pelo menos nos
maiores estados e municípios). Em sua defesa, o Governo Federal alega que não fixa
metas para o resultado nominal, pois o gasto com juros da dívida é uma variável fora do
seu controle. Tal desculpa parece encontrar eco, já que o Congresso Nacional e o Tribunal
de Contas da União (TCU) não se manifestam quanto ao descumprimento da lei.
Se o país perde, assim, a oportunidade de avançar no campo da responsabilidade
fiscal, pior é verificar que se começa a recuar em outras áreas, como na transparência,
e continua-se imóvel na questão do processo orçamentário e do enforcement. Desde já
se antecipa que em muito ajudaria se fosse acelerada no Congresso a tramitação da
chamada reforma orçamentária, pois convivemos com vários problemas no rito
orçamentário, conforme discutidos a seguir. Por exemplo: as subestimações de receita
pelo Executivo e o movimento oposto pelo Legislativo, além da falta de critérios objetivos
para a seleção e liberação de recursos para emendas, entre outros problemas.
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Para começar, os parlamentares não dão muita importância à discussão do PPA e da
LDO, o que na prática faz com que essas duas leis não exerçam papel importante na
discussão orçamentária. Outra falha institucional grave é a situação assimétrica enfrentada
pelo governo na hora de executar o orçamento. Para cortar despesas o governo precisa
apenas de um decreto, mas para aumentá-las é necessário aprovar um crédito
suplementar. Essa assimetria, em tese, cria incentivos para que o governo aceite uma
superestimação das receitas na fase legislativa. Some-se a isso a falta de impedimentos
para que os parlamentares reestimem as receitas, por meio da revisão do cenário
macroeconômico e de outros pressupostos orçamentários.
Do problema acima decorre uma outra falha institucional. Como para o governo é
fácil cortar despesas, ele tende a acomodar pedidos de gastos de parlamentares que ele
sabe que não poderá honrar. Ele faz isso, pois o custo de dizer não a um parlamentar
em termos de coalizão da sua base aliada é maior ainda que o custo de ter o orçamento
modificado em desacordo com suas preferências.12 Desse quadro derivou-se uma prática
política clientelista nas relações entre parlamentares e governo: os primeiros votam
matérias de interesse do segundo somente após terem suas reinvidicações atendidas.
Ainda como fruto dessa assimetria de informação, compromete-se qualquer critério
objetivo que se tente usar como regra para a inclusão de projetos no orçamento. A
inclusão e a liberação de verbas no orçamento ficam sujeitas apenas a critérios políticos.
Essa falta de critério para a inclusão de projetos no orçamento e a prática governamental
de cortar despesas ad hoc dificultam a tarefa dos ministros de planejar as ações de suas
áreas, pois muitas delas necessitam de desembolsos continuados, o que no quadro
institucional atual fica difícil de ser previsto.
Como os recursos são escassos e espasmódicos, os ministros não são cobrados pelo
seu desempenho, revelando uma outra falha institucional: a falta de sanções e mecanismos
que vinculam os agentes aos resultados de suas ações. Outro problema institucional
que está relacionado com a falta de cobrança e avaliação de desempenho dos ministros
e outros cargos chaves do Executivo é a pouca divulgação que se dá aos objetivos da
administração pública, normalmente expressos no PPA. Isso dificulta a tarefa da sociedade
civil de fiscalizar o resultado do trabalho das agências governamentais.
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Uma outra característica do processo orçamentário brasileiro é a grande vinculação
de recursos e a existência de segmentos no orçamento que crescem autonomamente,
como pensões, seguro-desemprego e folha de salários. Essa característica diminui o
espaço de discussão do orçamento.
Por último, muitas instituições orçamentárias estão estabelecidas de forma precária.
Por exemplo, as normas que determinam o que fazer caso o orçamento não seja
aprovado até a data limite e as que determinam o estabelecimento de uma reserva de
contingência estão na LDO. E, portanto, devem ser refeitas a cada ano. Esfahani (2000,
p. 6) adverte: “Para atuarem como restrição ao processo orçamentário, os
procedimentos orçamentários devem ter um alto custo de troca, de maneira que eles
tenham uma vida mais longa do que o orçamento por si só.” Dessa forma, temos mais
um motivo para a reforma da Lei 4.320/64.
2. Propostas e sugestões
As mudanças e sugestões aqui propostas se dividem em quatro blocos. Os três
primeiros visam cada um às três partes do processo orçamentário brasileiro: o PPA, a
LDO e a LOA. O quarto engloba as mudanças mais gerais e como tal não se referem
especificamente a nenhuma fase do trâmite orçamentário.
O processo orçamentário brasileiro é formado por três peças como dito acima,
porém, elas não guardam muita coerência entre si: o PPA é uma peça de ilusão e a LDO
virou uma Lei 4.320/64 tampão. O que se propõe não é uma revolução frente ao previsto
na CF/88, mas sim um aprimoramento. Essas sugestões, contudo, se implementadas
em sua totalidade, constituirão uma ruptura, mas com a prática vigente, que não chegou
perto daquela imaginada na constituinte.
Uma reforma da Lei 4.320 deve ter como princípios a harmonização e a coerência
efetiva entre o PPA, a LDO e a LOA. Ou seja, não se pode incluir na LOA obras que não
estejam de acordo com os eixos do PPA e, tampouco, pode-se aprovar um plano
plurianual que não leve em conta a restrição orçamentária. Portanto, o primeiro passo
é tornar o PPA naquilo que se conhece na literatura de finanças públicas como hard-
budget constraint. O PPA poderia conter um plano para a administração da dívida pública,
com metas para a relação dívida/PIB e objetivos de carga tributária e gasto público.
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Dessas metas e dos demais parâmetros orçamentários, derivar-se-ia o resultado nominal
e primário necessário a cada ano para se atingir as referidas metas.
As metas para a evolução da dívida (relação dívida/PIB) só poderiam ser alteradas em
casos previstos na lei, como recessões fortes ou por maioria qualificada do Congresso.
Já as metas para o resultado nominal seriam ajustadas a cada ano em conformidade com
as projeções mais atuais dos determinantes da dívida pública. Ao final de cada ano, o
Executivo promoveria uma conciliação entre a trajetória observada da dívida pública e
a trajetória efetiva, revendo as metas para os anos subseqüentes, caso necessário, de
maneira a reconduzir a relação dívida pública/PIB à trajetória desejada.
A importância de se expressar as metas em termos do resultado nominal está no fato
de que, assim, fecha-se a porta para que os agentes atuem de maneira oportunista. Isso
poderia ocorrer, uma vez que os agentes poderiam justificar o não-cumprimento das
metas por variações não previstas nos indexadores da dívida pública, mesmo nos casos
em que tal argumento não procede. Esse comportamento poderia se tornar recorrente
e em última instância os governos não se comprometeriam mais com nenhuma trajetória
para a dívida pública.
O arranjo institucional que está sendo proposto faz com que todas as potenciais
fontes de instabilidade para um ambiente macroeconômico próspero sejam internalizadas
pelos agentes. Assim, uma variação não esperada na taxa de juros, o que aumentaria o
custo da dívida pública, seria encarada da mesma forma como uma variação em qualquer
outro item ordinário da despesa ao qual teriam que corresponder cortes orçamentários.
Uma outra modificação que beneficiaria o processo orçamentário brasileiro é a votação
do orçamento em dois turnos, separando a discussão do tamanho (montante monetário)
do orçamento da sua alocação. A intuição econômica para essa seqüência de votos é
que ela leva a menores déficits orçamentários. Isso porque decisões colegiadas e cálculos
políticos inerentes ao legislativo geram incentivos para ampliar o nível de gasto, ao mesmo
tempo em que os ganhos da maior disciplina fiscal são mais difusos, não beneficiando
diretamente senadores e deputados. Por outro lado, decisões mais unilaterais e com
maior poder dos ministros da área econômica têm o efeito contrário, pois são eles que
mais incorrem os custos e benefícios políticos da disciplina fiscal. Assim, na votação em
primeiro turno, os mecanismos de decisão dariam maior preponderância ao Executivo.
161
Por exemplo, o legislativo não poderia aumentar receitas, somente aprovar ou rejeitar
o tamanho do orçamento, fornecendo as razões para a recusa.
Se na primeira rodada votou-se o tamanho do orçamento, far-se-ia o mesmo na
segunda com a destinação dos recursos. Aqui caberia um mecanismo de decisão mais
colegiado, pois agora o objetivo é alcançar a eficiência alocativa. Logo, nesse turno de
votação, não cabe mais uma data final ou um agente que tenha a palavra final. Nesse
caso, o que deve ser feito é estabelecer uma regra para períodos de impasse. A lei
complementar deveria determinar o que fazer caso o Congresso e o governo não
chegassem a um acordo até o dia 31 de dezembro.
Acreditamos que a lei deveria prever um engessamento gradual da execução
orçamentária, ou seja, à medida que o tempo passasse e os agentes não chegassem a um
acordo, o custo dessa discordância se ampliaria. Por exemplo, nos primeiros dois meses
do ano seguinte, o Executivo ficaria proibido de começar novos projetos e antecipar
pagamentos. Se depois de dois meses não se chegasse a um acordo, restringir-se-iam
ainda mais as despesas permitidas. Passados quatro meses do ano e se ainda assim não
se tivesse obtido um acordo, ficariam permitidas somente aquelas despesas previstas
no art. 9, parágrafo 2° da LRF e, por último, se ao final do quinto mês não se obtivesse
um acordo, implementar-se-ia o orçamento do ano anterior com todos os itens
reajustados de acordo com a variação nominal da despesa aprovada no primeiro turno.
Agora fica mais clara a vantagem do sistema de votação em dois turnos. No primeiro
voto, cujo objetivo é assegurar a disciplina fiscal, tem-se um mecanismo de decisão em
que o Executivo é preponderante. Já no segundo voto, no qual o objetivo é conseguir
alocar os recursos, redistribui-se o poder deixando em posições mais ou menos iguais o
Congresso e o Executivo. Com esse rearranjo se consegue melhorar o processo de
decisão, diminuindo os efeitos do trade-off existente, quando se tem de optar por um
mecanismo único.
Outra modificação que beneficiaria enormemente o processo orçamentário é a
definição na proposta orçamentária sobre o que fazer caso a arrecadação fique abaixo
ou acima do esperado. Ou ainda quando algum item da despesa que está fora do controle
do governo, como serviço da dívida pública, cresça ou recue além ou aquém das previsões
do governo. A solução proposta é que juntamente com a votação da destinação dos
162
recursos na LOA os congressistas deveriam colocá-las em uma ordem de prioridade,
indicando aqueles projetos que sofreriam cortes e aqueles que seriam preservados. O
caso contrário também deve ser previsto. O Congresso deveria decidir o que fazer com
aumentos inesperados de receitas – gastá-los ou poupá-los ou ainda alguma mistura dos
dois.
A LRF já prevê em seu art. 9, parágrafo 1°, medidas em caso de frustração de receitas,
porém, a lei deixa essa prerrogativa de limitar os empenhos ao Executivo, podendo
este decidir que programas, funções etc. sofreriam cortes. Essa nova provisão retiraria
do Executivo a prerrogativa de priorizar, por meio do decreto de programação financeira
e dos demais decretos subseqüentes, os projetos aprovados no orçamento e ao mesmo
tempo evitaria os incentivos para que o governo subestime receitas e possa gastar esse
adicional com mais liberdade.
As sugestões feitas até aqui têm como objetivo diminuir as assimetrias de
informação e desenhar incentivos para que os agentes revelem as suas preferências
reais. Com o objetivo de aumentar a eficiência operacional do processo, o Executivo
enviaria ao Congresso, em anexo à LOA, um ranking com a relação custo-benefício
dos vários projetos passíveis de serem executados para a consecução dos programas
incluídos no PPA. Por exemplo, o PPA poderia incluir um programa de redução da
mortalidade infantil, cuja meta é reduzi-la em 30% em quatro anos. Então, os
congressistas, baseados nas análises de custo e benefício, escolheriam como alocar
as verbas entre os diferentes projetos cabíveis à execução do referido programa.
No nosso exemplo fictício, poderíamos ter projetos de saneamento básico, médico
da família, merenda escolar etc. O objetivo dessa medida é deixar claro para os
agentes quais são as políticas e os projetos que dão melhores resultados com os
menores custos, ou seja, fornecer um critério racional e objetivo para a alocação
orçamentária. Por último, há ainda um outro bloco de reformas, que, como afirmado,
não se prendem especificamente a nenhuma das três peças orçamentárias, pois,
visam e influem no processo como um todo.
No que tange à transparência fiscal e da gestão pública, uma primeira medida é dar
grande divulgação às metas do PPA e ao acompanhamento periódico das mesmas. O
Executivo deve publicar as metas do plano aprovado e a cada ano deve enviar ao
163
Congresso e publicar um documento com o acompanhamento das metas. Esse
documento deve mostrar o andamento de cada programa, que porcentual já foi
executado, se está atrasado ou adiantado e se houve algum problema na consecução
dos programas. Ao final do PPA o Executivo deve mostrar nesse relatório se todas
as metas foram alcançadas, justificando aquelas que não foram atingidas plenamente.
O Congresso, se achar necessário, teria o direito de convocar os responsáveis por cada
programa para prestar esclarecimentos adicionais.
Na mesma linha, a nova lei deveria promover a definição e a uniformização contábil
das demonstrações financeiras de entidades públicas, a criação de um sistema único e
nacional de informação fiscal, além de garantir o acesso público ao Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal (Siafi) e congêneres subnacionais. Essas
medidas tornariam as finanças públicas um tema menos árido e mais acessível à população,
garantindo assim maior fiscalização por parte da sociedade.
Um passo ousado necessário seria a criação de um sistema único e nacional de
informações fiscais, de modo a reunir em um só espaço todos os documentos, balanços
e relatórios exigidos pela LRF, como também pela Lei 4.320/64 e outros atos legais. Tal
sistema deveria ser operado pelos tribunais de contas na forma de rede, uma vez que
eles são os responsáveis formais pelo controle das contas e coisas públicas – por certo,
com apoio e infra-estrutura prestada pelo Executivo Federal. Não faz mais sentido se
exigir a remessa dos mesmos documentos para os mais distintos órgãos, ainda que em
diferentes esferas de governo, de modo que, embora sejam exigidos muitos documentos
e detalhamento das contas, o resultado final é que na prática muito se gasta com a
burocracia e a publicidade, mas não com a transparência – até porque o excesso de
informações também é uma forma de esconder as que realmente importam. Dispensável
também dizer que tal sistema de informações deveria oferecer acesso eletrônico
(internet), público e ilimitado, de modo que qualquer pessoa interessada em conhecer
as contas de um determinado governo saberia onde consultar, inclusive podendo
comparar com as de outras unidades.
A nova lei poderia inclusive esclarecer pontos nos quais restarão dúvidas em torno
da LRF, uma vez que disporia do mesmo status legal. Também poderia acrescentar
novas regras para tornar ainda mais rígido e efetivo o preceito que tinha se tentado
164
implantar na LRF.
Uma reforma possível seria recuperar a idéia que reinou no início dos trabalhos da
Assembléia Constituinte, em 1987, que previa a criação de um Código de Finanças
Públicas, com vistas a reunir em uma só lei todos os princípios, regras e normas que
regulam os processos de planejamento, orçamento, contabilidade e gestão financeira e
patrimonial da administração pública. Concentrando a normatização em um só ato seria
mais fácil formar uma espinha dorsal do regime fiscal de modo a harmonizar e sistematizar
os diferentes aspectos e procurando evitar os casuísmos reinantes. Isso é perfeitamente
cabível com a LRF e, sobretudo, também poderia contemplar o Conselho de Gestão
Fiscal (CGF), previsto na LRF e até hoje não implantado, como órgão regulamentador e
locus de debates e negociações.
Ainda no escopo dessa reforma poderiam ser incluídas medidas contra a
malversação do dinheiro público, como a criação de um banco de dados comparativo
dos custos das obras públicas já realizadas e as orçadas para aquele ano e também
dos bens adquiridos pela administração pública. Essa medida poderia ser ampliada
para conter as obras realizadas em estados e municípios formando um banco de
dados nacional. O objetivo é ajudar na formação de preço dos bens e serviços
adquiridos pelos governos. Esse mercado de compras governamentais se caracteriza
pela presença de assimetrias de informações, estruturas oligopolísticas na oferta
dos seus bens, sem contar as práticas clientelistas e de corrupção. De posse desse
banco de dados os agentes poderiam perceber o real custo de oportunidade de
cada projeto, além de ficar mais fácil perceber projetos cujos custos possam ter
sido inflados artificialmente.
Nessa mesma linha de combate à corrupção e busca da eficiência alocativa, o TCU
seria requerido a apresentar uma classificação das obras públicas de acordo com a
presença ou não de indícios de irregularidade, um refinamento do que já se exige hoje.
As obras seriam classificadas numa escala digamos de 0 a 5, sendo a menor nota atribuída
àquelas que não apresentassem nenhuma irregularidade e a maior nota às que
apresentassem fortes indícios de irregularidade.
Os projetos com as menores notas poderiam ser incluídos no orçamento e teriam
seus recursos liberados normalmente. Contudo, os projetos que apresentassem fortes
165
indícios de irregularidade poderiam ser incluídos no orçamento, mas só teriam seu
empenho garantido após acatarem as sugestões do TCU. Por último, para os projetos
com notas intermediárias o ônus da decisão caberia exclusivamente ao Congresso. Este
deveria ponderar a importância e a urgência do projeto frente à gravidade das acusações
para tomar a sua decisão.
Conclusão
Todas as sugestões dadas aqui buscam dotar de maior racionalidade o processo
orçamentário, conferindo maior coerência entre as suas partes, explicitando a troca
intertemporal (maior gasto hoje implica mais dívida amanhã) e internalizando para cada
agente do processo todos os custos e benefícios de suas ações. Em suma, o objetivo é
construir um arranjo institucional coerente com maior disciplina agregada e eficiência
alocativa e operacional.
Por exemplo, a obrigação de que o orçamento anual seja coerente com um plano de
administração da dívida pública faz com que os agentes internalizem todos os custos de
se incorrer em um déficit orçamentário. Assim, os agentes passam a perceber que um
déficit hoje é a contrapartida de um superávit orçamentário amanhã. E que para um alto
nível de endividamento, cujo custo de rolagem também é alto, devem corresponder
resultados primários positivos por mais de um ano.
A idéia de se colocar parâmetros para a previsão dos agregados macroeconômicos é
também uma maneira de coibir o comportamento oportunista dos agentes. Ora, se os
agentes se vêem frente a restrições contra déficits orçamentários, eles tentarão encontrar
maneiras de burlá-las. Uma saída que já se tornou clássica é aumentar a previsão para o
crescimento do PIB e da inflação. As propostas deste artigo são um jeito de coibir tal
comportamento.
De qualquer forma, tais mudanças não serão plenamente eficazes se não olharmos
também para a questão da transparência e do enforcement das regras. O problema das
finanças públicas municipais de São Paulo, por exemplo, teria sido reduzido se a prefeitura
tivesse sido obrigada a divulgar devidamente auditados seus balanços e demonstrações
financeiras detalhadas mensalmente.
Portanto, tais medidas podem ser implementadas e não lograr o efeito previsto se
não houver uma efetiva adimplementação (enforcement) da lei por parte dos agentes
166
encarregados (tribunais de conta, Sistema Judiciário e Tesouro Nacional). Prova disso é
a criação dos fundos extra-orçamentários pelos estados (como citado na introdução) e
a diminuição, ano a ano, do número de municípios que informam a sua execução
orçamentária ao Tesouro, uma vez que o governo não vem necessariamente bloqueando
o repasse voluntário de recursos para os municípios que não informam esses dados,
como prevê a LRF e segundo denunciam os jornais. Portanto, a reforma da lei, que é
indubitavelmente necessária, desacompanhada de um governo sem efetivo compromisso
com a boa prática fiscal, não logrará muitos avanços.
Notas
1
Vide Almeida (2005).
2
Vide Delfim Netto & Giambiagi (2005) e Claudia Safatle. Antes de orçamento impositivo, a
verdade. Valor Econômico, 4/agosto/2006.
3
Este capítulo reproduz alguns argumentos apresentados pelo primeiro autor no 3º Fórum
de Economia da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo, em 31 de julho de 2006, e de Barro-
so (2004).
4
Vide reportagem Maquiagem Fiscal,Folha de S. Paulo, 8/maio/2005, que diz: “Inspirados no
pioneirismo do governador de Mato Grosso do Sul, José Orcírio, o Zeca do PT, pelo menos dez
Estados do país estão recorrendo ao ‘jeitinho brasileiro’ para driblar a destinação obrigatória de
recursos para saúde e educação, não repassar parcela do ICMS para municípios e até reduzir a
prestação mensal de sua dívida com a União.”
5
Essa prática foi adotada pela Prefeitura de São Paulo em 2004, contudo houve um agravante nesse
caso, pois, além do cancelamento de empenhos de gastos efetivamente prestados, segundo os cre-
dores, a administração que assumiu em 2005 também identificou um sem número de compromissos
que foram assumidos no passado e simplesmente não foram inscritos como despesas e, não tendo
sido pagos, como dívidas, não atendiam ao processo fiscal ordinário. Isso significa que gastos foram
realizados sem a devida, necessária e prévia autorização legislativa. Não foram autorizados nos orça-
mentos, não foram contabilizados nas despesas, não foram pagos e, por fim, não foram inscritos
como dívidas no passivo do balanço patrimonial do ente público. No início de 2005, a nova gestão da
Prefeitura contava um montante de R$ 5,8 bilhões em despesas com fornecedores e empreiteiros
vencidas e não pagas.
6
Vide LRF Art. 18: “Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com
pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionis-
tas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de
167
Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e vari-
áveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratifica-
ções, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e
contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. § 1o Os valores dos contratos de
terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públi-
cos serão contabilizados como ‘Outras Despesas de Pessoal’”.
7
Vide exemplo específico do Rio Grande do Sul, segundo Gobetti (2006): “Ao examinarmos as
despesas de pessoal e de custeio no relatório analítico da execução orçamentária, detectamos
que uma parcela significativa dessa redução na despesa de pessoal explica o aumento no gasto de
custeio. Isso porque, a partir de 2003, o governo estadual passou a contabilizar uma série de
auxílios pagos a servidores públicos, como diárias de viagens, ajuda de custo, alimentação, trans-
porte, creche e até auxílio-funeral, como elementos ou subelementos de despesa da ODC. Após
um cuidadoso trabalho de seleção desses valores, constatamos que esses auxílios assumem uma
magnitude de cerca de 2,4% a 2,7% da RCL entre 2003 e 2005".
8
Essa prática levou a situações sui generis como a do Estado do Rio de Janeiro, que, apesar de
comprometer menos de 37% da sua Receita Corrente Líquida (RCL) no primeiro trimestre de
2003, segundo a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), levou oito meses para normalizar o
pagamento dos salários dos funcionários do Executivo Estadual. Vide Jornal do Brasil de 16 de
janeiro de 2003.
9
Vide LRF Art. 30: “No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, o
Presidente da República submeterá ao: I - Senado Federal: proposta de limites globais para o
montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que estabelece o
inciso VI do art. 52 da Constituição, bem como de limites e condições relativos aos incisos VII,
VIII e IX do mesmo artigo; II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o
montante da dívida mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 da Constituição,
acompanhado da demonstração de sua adequação aos limites fixados para a dívida consolidada da
União, atendido o disposto no inciso I do § 1o deste artigo.”
10
Vide Resolução n° 1 de 2001 do Congresso Nacional.
11
Vide LRF Art. 4 § 1: “Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas
Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a
receitas, despesas, resultados nominal (sic) e primário e montante da dívida pública, para o exer-
cício a que se referirem e para os dois seguintes. § 2o O Anexo conterá, ainda: I - avaliação do
cumprimento das metas relativas ao ano anterior; II - demonstrativo das metas anuais, instruído
com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos,”
12
Vide Pereira & Mueller (2002).
Referências Bibliográficas
168
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n°15/2002, 2002.
169
170
O ajuste fiscal de Minas Gerais e o déficit
O ajuste fiscal
orçamentário zero: a contabilidade que engana
Fabrício Augusto de Oliveira*

fabricioaugusto@hotmail.com
Resumo
Este trabalho analisa o ajuste fiscal realizado pelo estado de Minas Gerais no Governo
Aécio Neves, procurando demonstrar que, ao contrário do que tem sido amplamente
divulgado pela sua administração, suas contas continuam deficitárias, considerando o
conceito de resultado nominal. Embora o governo tenha obtido ganhos importantes
em suas contas com o ajuste adotado, com o quadro macroeconômico favorável e com
a redução dos índices de correção da dívida, o estado continua incorrendo em elevados
déficits nominais e sem conseguir uma solução estrutural para o estoque de sua dívida,
que continua em crescimento.
Palavras-chave: Governo do Estado de Minas Gerais, finanças públicas, orçamento, déficit
orçamentário, dívida pública
Resumen
Este trabajo analiza el ajuste fiscal realizado por el estado de Minas Gerais en el gobierno
Aécio Neves, buscando demostrar que, al contrario de lo que ha sido ampliamente
divulgado por su administración, sus cuentas continúan deficitarias, considerando el
concepto de resultado nominal. Aunque el gobierno haya obtenido lucros importantes
en sus cuentas con el ajuste adoptado, con el cuadro macroeconómico favorable y con
la reducción de los índices de corrección de la deuda, el estado sigue incurriendo en
elevados déficits nominales y sin lograr una solución estructural para el stock de su
deuda, que sigue en crecimiento.
Palabras-clave: Gobierno del Estado de Minas Gerais, finanzas públicas, presupuesto, déficit
presupuestario, deuda pública
Abstract
This work analyzes the fiscal readjustment carried out by the State of Minas Gerais
during the administration of Governor Aécio Neves, attempting to demonstrate that
contrary to what has been widely publicized by that administration, its accounts continue
to show a deficit when the concept of nominal result is taken into consideration. Although
the state government has obtained important gains in its accounts with the readjustment
adopted, with the favorable macroeconomic scenario and with the reduction of the
indices utilized for monetary restatement of the debt, the state continues to run high
nominal deficits and has not been successful in achieving a structural solution for the
stock of its debt, which continues to follow a growth trajectory.
Keywords: Government of the State of Minas Gerais, public finances, budget, budget deficit, public debt
* Doutor em Economia pela Unicamp, coordenador do Centro de Estudos de Conjuntura do Departamento de

Economia da Universidade Federal do Espírito Santo (UFES) e consultor na área de Economia do Setor Público.
171
Introdução
No final de 2004, o governo do estado de Minas Gerais ocupou as páginas da imprensa
nacional com informes publicitários comemorando o fato de ter conseguido, em apenas
dois anos, zerar o déficit em suas contas. O resultado foi divulgado como exemplo de
competência, seriedade e de responsabilidade no trato da coisa pública e como fruto da
implementação de uma política cunhada de choque de gestão pela nova administração,
que assumiu o governo em 2003 com o compromisso de equilibrar as contas do estado
e recolocar Minas nos “trilhos” do desenvolvimento econômico, para usar uma expressão
particularmente cara ao povo mineiro.
A imprecisão do conceito de déficit utilizado confundiu a opinião pública, que acreditou
– assim como alguns círculos técnicos e acadêmicos do país, desinformados sobre a
situação das finanças do estado – que a nova administração conseguira a proeza de fazer
o ajuste estrutural de suas contas e remover as barreiras que inibiam a realização de
investimentos públicos e a oferta de políticas públicas essenciais para o desenvolvimento.
Para aumentar a confusão, a revista Veja, porta-voz dos setores mais poderosos da
sociedade e do pensamento conservador, chegou inclusive a afirmar em reportagem
que publicou na época sobre o assunto, que o governo de Minas havia conseguido obter
superávit nominal em suas contas1. Um evidente exagero.
Se isso fosse verdade, o governo do Estado de Minas Gerais não estaria conseguindo
apenas manter a geração de superávits em suas contas primárias – o que já vinha sendo
obtido desde o governo Itamar Franco – mas também pagar integralmente os juros
nominais de sua dívida e, de quebra, dar início ao processo de redução de seu colossal
estoque. Como nada disso foi propositadamente esclarecido, disseminou-se a idéia
de que o desequilíbrio das contas do governo estadual foi equacionado graças ao
choque de gestão implementado e que a dívida deixara de constituir um problema
para suas finanças, dotando-se o estado de condições para recolocar em marcha o
trem do desenvolvimento mineiro.
Embora reconhecendo que tenha ocorrido uma melhora nos fluxos orçamentários
anuais do governo de Minas nos primeiros anos da atual administração, este trabalho
tem por objetivo demonstrar que continuam deficitárias as contas do estado, medidas
pelo conceito mais relevante de resultado nominal, e não resolvido o problema de sua
172
dívida, a qual, ao contrário da imagem vendida à opinião pública, tem se mantido numa
trajetória de crescimento.
Embora não constitua seu objetivo avaliar a qualidade e as conseqüências do ajuste
adotado, os resultados dos orçamentos de 2003 e 2004 revelam que a melhoria ocorrida
na relação Dívida Consolidada Líquida/Receita Corrente Líquida da administração estadual
explica-se, em boa medida, pelo melhor desempenho da arrecadação – favorecida pelo
quadro macroeconômico e por receitas extraordinárias não derivadas da política do
choque de gestão e também pelo aumento do superávit primário resultante da contração
de gastos, pelo menos nos dois primeiros anos de governo, notadamente de
investimentos, custeio e da não-correção do salário do funcionalismo público.
1. Conceitos de déficit: desfazendo equívocos

Quando a receita (R) arrecadada pelo governo é igual ou superior aos gastos (G) que
efetua para o desempenho de suas funções, tem-se uma situação conhecida como equilíbrio
orçamentário ou superávit fiscal, onde R³G. Contrariamente, quando R<G tem-se uma
situação de desequilíbrio orçamentário ou, o que quer dizer a mesma coisa, de déficit.
Vista dessa maneira parece trivial avaliar a situação das contas do governo por meio
dos resultados de seu saldo orçamentário, que pode apresentar-se equilibrado,
superavitário ou deficitário. A consideração apenas do saldo orçamentário pode,
entretanto, revelar-se enganosa, porque as receitas podem incluir ingressos que não
constituem receitas propriamente ditas, como as que dizem respeito, por exemplo, às
contratações de empréstimos realizadas pela administração pública para cobrir seus
desequilíbrios. Neste caso, uma vez excluídas operações dessa natureza, uma aparente
situação superavitária pode se transformar em uma exatamente oposta.
Assim, o que parece trivial deixa de sê-lo quando, na sua medição, são incluídos ou
excluídos um ou mais itens do lado das receitas e/ou das despesas dando origem a
conceitos distintos desses resultados, os quais, embora válidos para o objetivo de quem
o investiga, não são equivalentes ou substituíveis entre si.2 Por isso, quando em algum
estudo se menciona que a administração pública registrou equilíbrio ou desequilíbrio
em suas contas é necessário saber: a) qual o grau de abrangência das contas que se
encontram incluídas no orçamento, visando a identificar em que medida ele retrata, de
173
fato, sua situação; b) a natureza dessas contas, no caso de englobar tanto as financeiras
como as primárias, dada a importância de se identificar a origem de seus resultados
(fontes de equilíbrio/desequilíbrio); c) o conceito de resultado orçamentário que está
sendo considerado.
Déficit orçamentário é o conceito que o governo de Minas tem utilizado para
demonstrar que conseguiu sanear suas contas. É o resultado, portanto, de suas receitas e
despesas previstas e autorizadas na lei do orçamento para execução ao longo do exercício
fiscal, podendo suas dotações serem modificadas por decretos de contingenciamento,
aprovação de créditos suplementares, especiais e extraordinários. Por isso, os valores finais
executados raramente coincidem com os valores originalmente autorizados na lei.
O orçamento deve ser uma peça abrangente das contas da administração pública.
Inclui, pelo lado das receitas, as receitas correntes próprias da administração (tributária/
contribuições sociais e as receitas oriundas de atividade por ela exercida nos setores
agropecuário, industrial, comércio, serviços etc.), bem como as transferências recebidas
de outras esferas governamentais (constitucionais, legais e voluntárias). Inclui também
as receitas de capital oriundas da contratação de empréstimos (operações de crédito),
as transferências recebidas para a realização de uma obra negociada (metrô, estradas
etc.), as obtidas com a venda de patrimônio público (alienação de bens) e também o
recebimento de empréstimos realizados pela administração (amortização de
empréstimos). Contempla, assim, receitas que têm origem na cobrança de impostos e
contribuições, seja pela própria administração ou por outra esfera que detém essa
competência, com receitas financeiras que representam ou não um fluxo regular de
recursos para os cofres públicos ou se tratam apenas de empréstimos que terão de ser
pagos no futuro.
Do lado da despesa inclui as despesas correntes e de capital da administração pública.
Entre as correntes destacam-se as despesas com custeio da máquina (pessoal, material
de consumo e serviços de terceiros) e as transferências realizadas para órgãos do próprio
governo, para instituições privadas e para outros níveis de governo e ainda para pessoas,
por meio do pagamento dos juros da dívida (interna e externa). Já nas despesas de
capital temos os gastos com investimentos, inversões financeiras e transferências de
capital, entre as quais se incluem as amortizações da dívida.
174
Trata-se, portanto, de uma peça abrangente das contas do governo, que fornece
elementos para avaliar a situação de suas finanças. Mas o resultado de suas receitas e
despesas, ou seja, o saldo orçamentário, não pode ser visto como indicador de situação
de equilíbrio ou de desequilíbrio dessas contas ou de uma gestão responsável devido a
algumas situações que merecem ser repisadas.
Um resultado orçamentário positivo, ou seja, superavitário, pode esconder uma
situação de desequilíbrio caso seja obtido com a realização de operações de crédito
(contratação de dívida). Resultados positivos podem também ser obtidos com receitas
transitórias e irregulares, como as decorrentes, por exemplo, da venda de patrimônio e
de ativos públicos (alienação de bens) ou do recebimento de transferências de capital
para a realização de alguma obra, as quais dificilmente se repetirão nos anos seguintes,
apenas contribuindo para produzir, momentaneamente, uma situação de equilíbrio. Da
mesma forma, despesas transitórias, esporádicas e excepcionais (encargos de uma dívida
com prazo certo de vencimento, despesas resultantes de obras imprevistas etc.) podem
também dar uma idéia equivocada sobre a verdadeira situação das finanças da
administração quando essas peculiaridades não são devidamente consideradas em seu exame.
Da mesma forma, um resultado orçamentário positivo pode revelar-se enganoso
pela forma de contabilização das despesas na peça orçamentária, dado que permite
transferir para serem pagas no futuro despesas executadas, na forma de restos a pagar,
às vezes sem a provisão adequada de receitas para essa finalidade. Quando também,
por alguma razão, mesmo que amparadas legalmente, algumas contas não são
devidamente inscritas/contabilizadas no orçamento perdem-se elementos importantes
de sua totalidade, podendo-se incorrer em avaliações incorretas sobre seus resultados.
Embora todas essas questões não sejam aqui investigadas, já que seriam necessárias
mais informações de que se dispõe sobre as finanças da administração estadual, mesmo
sem levar em conta os impactos de algumas sobre o resultado das contas públicas, é
possível confirmar que, ao contrário do que tem sido divulgado, o governo tem incorrido
em vultosos déficits, quando considerados os conceitos relevantes utilizados para sua medição.
Pode-se dizer que o Brasil praticamente não dispunha, até 1983, de uma medida
adequada de avaliação da situação das contas públicas, o que garantiu, durante um bom
tempo, desconhecimento sobre a dimensão da crise fiscal em que o setor público
175
brasileiro se encontrava mergulhado.3 Somente com o acordo realizado com o Fundo
Monetário Internacional (FMI) em janeiro daquele ano surgiu o conceito de Necessidades
de Financiamento do Setor Público (NFSP) medidas em termos nominais, ou seja, incluindo
na fórmula utilizada para mensurar o resultado das contas públicas tanto os juros devidos
da dívida pública (interna e externa) como a atualização monetária e cambial de seu
estoque (o componente inflacionário).
Diferentemente da metodologia anterior, a das NFSP nominal, embora não fazendo
distinção entre a natureza das receitas e despesas (financeiras e reais) e sobre a finalidade
da despesa (custeio e investimento) cuidou de separar seus resultados das fontes de
recursos utilizadas, quando necessárias, para financiar os desequilíbrios existentes, ou
seja, para cobrir suas necessidades de financiamento. Nessa fórmula, se R>G, as
necessidades são negativas, ou seja, as contas apresentam-se superavitárias, dispensando,
portanto, financiamento. Se R<G, as necessidades são positivas, indica uma posição
deficitária que necessita de financiamento.
A elevada inflação que marcou a economia brasileira nos primeiros anos da década de
1980 incumbiu-se, em pouco tempo, de tornar inadequado esse conceito como parâmetro
confiável de avaliação da política fiscal implementada pelo governo de acordo com as
metas constantes dos programas acordados com o FMI. Isso pelo fato de essas metas
serem estabelecidas em termos nominais, com base em projeções conservadoras de
taxas de inflação, o que as tornavam irreais e dificilmente atingíveis, já que as taxas efetivas
de variação dos preços mostravam-se, de uma maneira geral, bem mais elevadas. A mera
correção da dívida resultante da inflação garantia, assim, o seu descumprimento, mesmo
que a política fiscal estivesse sendo conduzida com austeridade.
Para sanar essa dificuldade, na 3ª Carta de Intenções assinada com o FMI em setembro
de 1983, introduziu-se, para avaliação do desempenho da política fiscal, o conceito de
Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP), em termos operacionais, com
o qual se eliminava o componente inflacionário da dívida que dificultava, no caso brasileiro,
o cumprimento das metas acordadas. No conceito operacional, passou-se a considerar,
na medição dos resultados das contas públicas, a receita e despesa real e financeira da
administração – restritas, no caso dos encargos da dívida, apenas aos juros reais, já que
excluída a correção monetária e cambial de seu estoque.
176
A busca de mudanças que conduzissem ao aprimoramento desse conceito como
parâmetro confiável de avaliação da política fiscal implementada – juntamente com o
elevado grau de endividamento do setor público no Brasil no final dos anos 80, que
passou também a comprometer o atingimento de metas estabelecidas pelo governo no
campo fiscal, mesmo em termos operacionais – encarregou-se de colocar em cena um
novo método de medição dos resultados das contas públicas: o de Necessidades de
Financiamento do Setor Público (NFSP), consideradas em seu conceito primário
excluindo, portanto, os encargos devidos da dívida na forma de juros.
Assim avaliado, se o resultado encontrado revelar-se superavitário (necessidades
negativas), a administração estará conseguindo, além de financiar suas atividades, destinar
parcela de suas receitas para o pagamento de juros, impedindo que ela cresça na mesma
proporção de seus encargos. Quanto maior o superávit gerado, maior o pagamento de
juros e menor o crescimento de seu estoque por eles provocado, um indicador do grau
de sua sustentabilidade. Se o resultado revelar-se deficitário (necessidades positivas), a
administração pública, além de não estar conseguindo gerar economia para o pagamento
de pelo menos parcela dos juros da dívida, garantindo-lhe uma trajetória de crescimento
preocupante, ainda tem de recorrer à contratação de novos empréstimos (dívidas
adicionais) para cobrir os desequilíbrios de suas contas primárias.
Adaptadas para ambientes econômicos distintos para a avaliação dos resultados
produzidos pela política fiscal – ambientes de alta inflação, de elevado endividamento
etc –, as NFSP, quer nominais, operacionais ou primárias, são os indicadores fiscais
considerados como os que melhor espelham a situação das contas do governo e com os
quais se avalia o grau de responsabilidade na sua gestão e também a sua capacidade de
honrar os compromissos com o pagamento dos serviços de sua dívida, de forma a
evitar seu crescimento descontrolado. Adotados no Brasil desde a década de 1980,
fazem parte do conjunto de instrumentos fiscais que figuram nos acordos firmados com
o FMI, com os quais se avalia o desempenho e se estabelecem metas a serem atingidas
no campo fiscal.
Com abrangência e significados distintos em relação à avaliação dos resultados e
desempenho das contas públicas, esses conceitos ganham maior ou menor importância
dependendo do ambiente econômico em que se inserem e dos objetivos com eles
177
buscados. Em economias com baixa taxa de inflação, por exemplo, o conceito operacional
perde relevância, tornando-se mais importante os conceitos nominal e primário. Em
contextos com elevado endividamento, o primário termina se transformando no principal
indicador do esforço fiscal do governo, visto como balizador de sua capacidade de conter
o crescimento descontrolado da dívida. Ao optar por utilizar o resultado das contas do
orçamento em detrimento destes conceitos, o governo de Minas lançou uma cortina de
fumaça na questão, confundiu a opinião pública e levou-a a acreditar que a questão de
seus desequilíbrios havia sido resolvida. Não é bem isso, entretanto, o que revelam suas
contas, como se discute em seguida.
Quadro 1
Resultados das contas públicas

Quando as receitas são insuficientes para cobrir suas despesas, gera-se um déficit orça-
mentário. Quando são iguais ou superiores, tem-se equilíbrio ou superávit orçamentário.
São três os conceitos utilizados para avaliar o resultado das contas públicas: o nominal, o
operacional e o primário. O nominal considera, além dos gastos ativos do governo (ou
despesas primárias), os juros e a correção monetária da dívida, incorporando, portanto, o
efeito da inflação sobre as contas públicas. O operacional exclui a correção monetária da
dívida (o efeito inflação). O primário exclui também os encargos da dívida na forma de juros.
Em situação de estabilidade monetária, o conceito operacional perde significado, sendo
2. O paraíso do equilíbrio contábil

Os valores contidos na proposta orçamentária elaborada pelo Governo Itamar Franco
para o ano de 2003 registrava “artificialmente” equilíbrio das contas públicas, como
mostra a tabela 1, à medida que incluíam, do lado das receitas, fontes de recursos
inscritos na rubrica “Outras Receitas de Capital” no montante de R$ 2,3 bilhões,
consideradas como improváveis de realização. Esse foi, diga-se de passagem, um artifício
adotado por muitas administrações públicas, a partir da promulgação da Lei de
Responsabilidade Fiscal no ano 2000 para simular o cumprimento de suas exigências de
equilíbrio fiscal e escapar das punições nela previstas. Neste caso, o desequilíbrio
178
resultante da execução seria justificado por frustrações de receitas e/ou ampliação
imprevista de despesas ocorridas à revelia dos responsáveis pela elaboração da proposta.
A revisão da proposta orçamentária de 2003 realizada pelo Governo Aécio Neves,
que assumiu a administração estadual naquele ano, ignorou as receitas consideradas
improváveis e até mesmo fictícias, como chama a atenção Carvalho (2004) em sua
dissertação de mestrado, e identificou nela a existência de um déficit potencial de R$
2,3 bilhões, como se constata no exame da mesma tabela. É esse déficit potencial que o
novo governo receberá como herança no primeiro ano de sua administração. E é esse
déficit, amplamente divulgado na imprensa pela sua dimensão, que será utilizado para
justificar como imperativo a adoção do programa chamado de “choque de gestão”,
como indispensável para sanear as contas públicas do estado e recuperar sua capacidade
de financiamento dos investimentos e das políticas sociais visando a recolocar Minas
Gerais nos trilhos do desenvolvimento.
Antes de comentar os resultados alcançados pelo governo que inicia sua administração
em 2003, neste esforço de ajustamento das finanças de Minas é necessário, para ser fiel
às regras e princípios do orçamento, fazer algumas considerações sobre esse
“desequilíbrio potencial”.
Na verdade, quando se restringe a avaliação das contas públicas apenas ao resultado
orçamentário, como se encontra disposto na tabela 1, pode-se mascarar, como
decorrência, a sua situação real reduzindo, como no caso em tela, seu desequilíbrio
potencial. Isso, por algumas importantes razões:
i) Em primeiro lugar porque o conceito inclui, ao lado das receitas, operações

de crédito que nada mais representam do que contratação de empréstimo,
não constituindo, portanto, receitas stricto sensu, mas ingresso de recursos
no caixa obtido pela via do endividamento. Se esses recursos são excluídos
(R$ 145 milhões na proposta orçamentária), o “desequilíbrio potencial”
aumenta para R$ 2,45 bilhões;
ii) Os valores inscritos no orçamento relativos aos juros da dívida não se referem
aos juros totais devidos no ano, decorrentes dos encargos da dívida do estado,
mas apenas da previsão dos juros que deverão ser pagos. Para isso, calcula-se: i)
a partir das previsões da Receita Líquida Real (RLR) 1 do estado, para o ano,
13% de seu montante que deverão ser destinados para pagamento dos juros
da dívida com a União; ii) os pagamentos de juros previstos para os demais
credores do estado da dívida do estado –interna e externa. Na proposta de
2003, a previsão de pagamento de juros foi de R$ 1,326 milhão, como mostra
179
a tabela 1. Ora, ao não incluir nessa projeção os juros nominais efetivamente
devidos, mas apenas os que são pagos, perdem-se elementos importantes para
avaliar a situação real e o resultado projetado para as contas públicas, falseando
o grau de desequilíbrio existente2. Explica-se a razão.
A dívida do estado com a União, renegociada em 1998, que andava, no final de 2002,
na casa dos R$ 33 bilhões, é corrigida, de acordo com as cláusulas do contrato celebrado
entre esses entes, pelo Índice Geral de Preços (IGP-DI), da Fundação Getúlio Vargas,
acrescidos de juros reais de 7,5% ao ano. Na hipótese de o IGP-DI atingir 7,5% (nível
próximo ao de 2003), a correção da dívida deve ser feita por esses mesmos 7,5%
(atualização monetária) mais os 7,5% de juros reais, ou seja, por um índice próximo de
15%. Isso representaria, no caso da dívida com a União, juros nominais devidos pelo
estado de R$ 4,8 bilhões naquele ano de 2003.
O estado não é obrigado, contudo, a pagar todo esse montante de juros para a União.
De acordo com o mesmo contrato, o pagamento obrigatório dos juros dessa dívida é
de 13% de sua Receita Líquida Real (RLR). Adotando-se a hipótese de que a RLR tenha
se equiparado à Receita Corrente Líquida (RCL), que atingiu R$ 14,3 bilhões no ano de
2003, de acordo com dados da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda
(STN/MF), tem-se que seria de R$ 1,860 milhão o limite das despesas com juros a
serem efetivamente pagos à União.
A diferença de R$ 3 bilhões entre os juros devidos e os juros pagos são
“refinanciados” e incorporados ao estoque da dívida, mas não aparecem registrados
na peça orçamentária como recomendam os princípios que orientam sua elaboração,
como os da universalidade, do orçamento bruto e da transparência. Com isso, o
orçamento deixa de revelar, corretamente, o total das despesas financeiras do estado
decorrentes do estoque da dívida com a União, falseando o resultado orçamentário.
Se nele incluídos, pelo lado das despesas, o total dos juros devidos e, do lado das
receitas, o refinanciamento da parcela dos juros não pagos (porque, afinal, tratam-
se de despesas, cujo pagamento foi adiado para o futuro, sob a forma de aumento
da dívida), o desequilíbrio potencial seria bem superior aos R$ 2,3 bilhões registrados
na proposta orçamentária.
Os números finais da execução orçamentária, que se encontram na tabela 1, revelam
que houve, com o Governo Aécio Neves, uma melhora significativa nas contas do estado,
180
com sua aproximação a uma situação que pode ser caracterizada de quase-equilíbrio, à
luz do conceito considerado. De um déficit orçamentário potencial de R$ 2,3 bilhões,
este terminou fechando o ano na casa de R$ 227 milhões (ou de R$ 246 milhões, excluindo
R$ 18,3 milhões de Operações de Crédito), dando continuidade ao processo de sua
redução iniciado no Governo Itamar Franco, quando esse desequilíbrio (excluídas as
Operações de Crédito) foi contido em R$ 1,38 bilhão em 2001 e R$ 944 milhões em
2002, conforme mostra o trabalho de Carvalho (2004).
Em 2004, o déficit se transformou em superávit de R$ 90,7 milhões (R$ 80,2
milhões, excluídas as Operações de Crédito), o que levou o governo, numa estratégia
de sofisticado trabalho de marketing, a inundar as páginas da imprensa no país com
informes publicitários, decantando as virtudes de seu programa e sua capacidade
de ter conseguido corrigir, com apenas dois anos de trabalho, o acentuado
desequilíbrio das contas públicas do estado e removido, com isso, os principais
obstáculos que amarravam o seu desenvolvimento.3 A suposta e desejável chegada
ao paraíso do equilíbrio fiscal deve ser vista, no entanto, apenas como objeto de
desejo do governo, já que não corresponde, na verdade, à realidade das contas públicas
mineiras, como se discute em seguida.
3. A realidade do desequilíbrio
Enquanto o governo de Minas divulga, na imprensa, informações comemorando
o equilíbrio orçamentário de suas contas, uma visita ao site da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), órgão do Ministério da Fazenda (MF) responsável pelo
acompanhamento e fiscalização dos resultados fiscais dos governos subnacionais,
revela uma realidade completamente distinta. Considerando os conceitos relevantes
de avaliação dos resultados das contas públicas – o primário e o nominal – os dados
da STN revelam que, embora o governo de Minas tenha gerado significativos
resultados primários – até mesmo em decorrência da exigência de economia de
recursos para o pagamento dos juros da dívida com a União – a situação é de
acentuado desequilíbrio, ou de déficit, como mostra a tabela 2, em relação ao
resultado nominal.
181
Tabela 1
De seu exame é possível constatar que, apesar de gerar superávits primários

próximos de 10% de sua Receita Corrente Líquida (RCL), o estado tem incorrido
em déficits nominais elevados, os quais, como em 2003, se aproximam de 30% de
sua RCL. Não contabilizados no orçamento, esses déficits são incorporados ao
estoque de sua dívida com a União, que tem mantido uma trajetória de crescimento
contínuo e preocupante, apesar de sua redução como proporção da RCL, nos anos
de 2003, 2004 e 2005, em virtude do crescimento nominal de suas receitas superior
ao dessa dívida, como mostra a tabela 2.
182
Tabela 2
Se calcularmos, como é feito na tabela 3, o resultado nominal pela variação anual da

dívida líquida, os dados diferem dos que constam do site da STN/MF, mas é importante
constatar que eles se apresentam deficitários em todos os anos da série considerada,
registrando-se menor desequilíbrio em 2005, ano em que a dívida foi corrigida em
apenas 8,72%, favorecida pelo IGP-DI de 1,22%, enquanto a Receita Corrente Líquida
conheceu um aumento nominal de expressivos 17,1%.
Tabela 3
Vale notar que de acordo com a Resolução nº 40, o Senado Federal, em cumprimento
ao disposto no art. 52, inciso VI, da Constituição Federal de 1998, definiu novos limites
para as dívidas consolidadas dos estados e municípios. Para os estados determinou que
as respectivas DCL não poderiam ultrapassar, ao final do exercício de 2016, duas vezes
o valor de suas RCL. Os estados que apresentassem, no final de 2001, excesso em
relação a esse limite deveriam reduzi-lo numa proporção de, no mínimo, 1/15 ao
ano para garantir que seja alcançada, em 2016, a relação de 2,0 entre DCL e RCL.
183
No caso de não ser alcançada essa redução estipulada para cada ano, o estado fica
impedido de contratação de operações de crédito, exceto as previstas nos Programas
de Ajuste Fiscal, contemplados no acordo da dívida renegociada com a União 1
(GUIMARÃES, 2003). Ao final de 2001, a relação DCL/RCL do governo do estado de
Minas Gerais estava em 234%, indicando a necessidade, para o atendimento desse
dispositivo, de sua redução em 2,3 pontos percentuais a cada ano.
Em 2003, a Resolução do Senado Federal nº 20, de 7 de novembro, ampliou o prazo
para cumprimento dos limites e condições estabelecidos na Resolução nº 40 em quatro
quadrimestres, determinando que, a partir de 1º de maio de 2005, Estados, Distrito
Federal e Municípios deveriam estar ajustados aos limites ou à trajetória da redução
prevista nesta Resolução. Como o estado conseguiu atingir o percentual de 215,5%
dessa relação no primeiro quadrimestre de 2005, não restam dúvidas de que ele se
encontrava perfeitamente enquadrado à trajetória definida pela Resolução 20/2003,
embora ainda não ao limite estabelecido. No final de 2005, beneficiado também pela
expressiva expansão da receita e pela correção mais favorável da dívida, já que o IGP-
DI foi de apenas 1,22%, essa relação viu-se reduzida para 203%, próxima, portanto,
do limite estabelecido na Resolução 40/2001, mas, embora revelando avanços
importantes na sua evolução, ainda distante de configurar um ajustamento estrutural
de suas contas.
Tabela 4
184
Dessa forma, de acordo com os dados registrados na STN, o estado, embora tenha
melhorado sua situação, graças principalmente ao avanço mais considerável de sua RCL,
no período dos ganhos obtidos na frente dos gastos e dos índices de correção da dívida
continuava, em 2005, desenquadrado em relação aos limites estabelecidos para sua
DCL. A melhoria registrada nos fluxos de receitas, embora tenha contribuído para
melhorar, assim, a relação DCL/RCL, não foi suficiente para garantir a geração de
superávits nominais que, elevados, devem continuar garantindo uma trajetória de crescimento
para a dívida e nem, portanto, para promover o ajustamento estrutural de suas contas, ao
contrário do que pode transmitir o conceito de resultado orçamentário utilizado pelo governo.
Conclusões
Não foi objetivo deste artigo avaliar o padrão de ajuste fiscal que vem sendo
realizado no Governo Aécio Neves nem a qualidade desse padrão, assim como a
origem de seus ganhos e as conseqüências que tem acarretado para os investimentos
e a oferta de políticas sociais pelo estado. Embora esses sejam temas relevantes,
que merecem investigação mais aprofundada em outros estudos, objetivou-se aqui
apenas desmistificar a idéia de que o estado conseguiu realizar um ajuste estrutural
de suas contas e a colher, inclusive superávits nominais, removendo, assim, os
obstáculos que existiam para dar sua maior contribuição para o desenvolvimento
econômico.
Embora se reconheça a melhoria ocorrida nos fluxos orçamentários e, até mesmo,
na relação Dívida/RCL, o fato, entretanto, é que os déficits orçamentários, no
conceito nominal, continuam elevados, garantindo uma trajetória de contínuo
crescimento da dívida pública. Ainda que o acordo com a União não exija o
pagamento integral dos juros nominais, mas apenas 13% da RLR, ao serem
incorporados ao seu estoque o montante de juros não pagos, apenas transfere-se
para o futuro o seu pagamento e a solução de problemas que, pela sua dimensão,
dificilmente encontrarão alternativas no contexto atual das relações federativas e
do ajuste realizado pelos governos subnacionais mais endividados.
Enquanto isso, a questão da realização de um ajuste estrutural restrito à obtenção
de déficit orçamentário zero (ou de equilíbrio) – embora importante para abrir
185
maiores espaços no orçamento para reforçar políticas públicas – é limitado para
dar conta dessa questão, como discutido neste trabalho. Nesse sentido, o ajuste
estrutural deve ser visto apenas como objeto de desejo das autoridades do governo,
que, no entanto, têm utilizado os resultados alcançados para transmitir uma imagem
de competência e eficiência da administração que vai muito além da realidade dos
déficits nominais em que o estado continua incorrendo.
Notas
1
EDWARD, José; MENEZES, Cynara. O Choque de Gestão de Aécio Neves. Veja, São Paulo, ed.
1881, 24 nov. 2004.
2
Para uma boa discussão dessa questão, ver: RAMALHO, Valdir. “Revendo a variedade dos con-
ceitos de déficit públicos.” In: MEYER, Arno (org.) Finanças públicas: ensaios selecionados. Brasília:
Ipea; São Paulo: Fundap, 1997, p..39-150
3
Sobre essa questão, ver: OLIVEIRA, Fabrício Augusto de. Autoritarismo e crise fiscal no Brasil:
1964-1984. São Paulo: Hucitec, 1995.
4
Conceito criado para avaliar a situação de endividamento das administrações públicas vis-à-vis
sua receita mensurada de acordo com esses parâmetros e para calcular os juros a serem pagos
pelas administrações públicas que renegociaram a dívida com a União. O valor é obtido pela soma
da Receita Corrente Líquida dessas administrações com as suas Receitas de Capital, dessas
deduzidas as provenientes das Operações de Crédito e Alienação de Bens e também as Transfe-
rências de Capital recebidas com o fim específico de atender as despesas de capital.
5
Na contabilidade, as variações de estoque, neste caso, da dívida, decorrem de resultados (posi-
tivos ou negativos) dos fluxos. Com o orçamento superavitário, o estoque da dívida deveria
diminuir. No entanto, ele aumenta, indicando que o resultado foi negativo, ou seja, que o governo
incorreu em déficit.
6
Não é propósito deste artigo analisar, como já apontado, nem a origem dos ganhos que propi-
ciaram essa melhoria das contas do estado na administração Aécio Neves nem as conseqüências
do ajuste realizado para os investimentos públicos e para a oferta de políticas sociais. Contudo,
estudos realizados por Oliveira e Riani (2003) e Carvalho (2004) concluem que a melhoria ocor-
rida se deve menos aos resultados obtidos com a implementação do programa do governo co-
nhecido como “choque de gestão” do que a um conjunto de circunstâncias que as favoreceram.
Em 2003, com o baixo crescimento da economia brasileira – e mineira – os ganhos teriam sido
obtidos principalmente pelo lado da redução das despesas, embora o governo tenha se benefici-
ado com o recebimento do governo federal de R$ 223 milhões relativos às despesas com estra-
das federais transferidas para o estado, cuja negociação foi concluída durante o governo Itamar
Franco. Além disso, o governo não herdou, como o Governo Itamar Franco, dívidas de 13º salá-
rio com o funcionalismo público, o que já representou um grande ganho. Além disso, a não-
186
correção dos salários do funcionalismo, em 2003, a redução das despesas de custeio de 15,5%
(medidas que podem ser enquadradas no “choque de gestão”) e a redução observada nas despe-
sas com juros e encargos da dívida (não-pagamento de R$ 250 milhões da dívida com a Cemig
relativos à Conta de Resultado a Compensar e abatimento de R$ 113,5 milhões do montante
pago à União), contribuíram para os resultados alcançados. Já em 2004, os principais ganhos
teriam sido obtidos com a sensível melhoria observada no quadro macroeconômico, os
quais, juntamente com os frutos obtidos com a reforma tributária aprovada no final de
2003, elevaram expressivamente as receitas do estado. Pelo lado dos gastos, os investimen-
tos continuaram sendo sacrificados para garantir o ajuste, bem como a maioria das políticas
sociais. Para melhor avaliação dessas questões, ver os trabalhos mencionados de Oliveira e
Riani (2003) e Carvalho (2004).
7
O acordo da dívida com a União estabelece que, em 2028, ano previsto para o seu vencimento,
a relação Receita Líquida Real – um conceito distinto em alguns pontos do de Receita Corrente
Líquida – e a Dívida Consolidada Líquida sejam equiparadas, ficando impedidos os governos que
as renegociaram de realizarem contratações de dívida até o seu atingimento.
CARVALHO, Célia M. S. O Ajuste Fiscal no Brasil: impactos nas finanças e políticas públicas do
estado de Minas Gerais e suas implicações para a ordem federativa. Tese (Dissertação
de Mestrado) - Escola de Governo/Fundação João Pinheiro, Belo Horizonte. 2005.
EDWARD, José; MENEZES, Cynara. O Choque de Gestão de Aécio Neves. Veja, São Paulo,
ed. 1881, 24 nov. 2004.
GUIMARÃES, Raul Marmo. A Dívida Pública do Estado de Minas Gerais. Tese (Dissertação de
Mestrado) - Escola de Governo/Fundação João Pinheiro, Belo Horizonte. 2003.
OLIVEIRA, Fabrício Augusto de. Autoritarismo e Crise Fiscal no Brasil: 1964-1984. São Paulo:
Hucitec, 1995.
OLIVEIRA, Fabrício Augusto de.; RIANI, Flávio. Limitações e conseqüências do ajuste fiscal
do estado de Minas Gerais no Governo Aécio Neves. In: Anais do XI Seminário sobre
a Economia Mineira. Belo Horizonte: UFMG/Cedeplar. 2004.
RAMALHO, Valdir. Revendo a variedade dos conceitos de déficit públicos. In: Meyer, Arno
(org.) Finanças públicas: ensaios selecionados. Brasília: Ipea; São Paulo: Fundap, 1997.
187
188
A economia
A economia da corrupção
Giácomo Balbinotto Neto**

giacomo.balbinotto@ufrgs.br
Ricardo Letizia Garcia***

ricardo-garcia@uergs.edu.br
Resumo
Este artigo examina a corrupção nos setores burocrático e político, discutindo conceitos
e definições, as suas causas, as principais formas em que se manifesta e o seu impacto
sobre o desenvolvimento econômico e social. O conceito de corrupção varia no tempo
histórico e em cada sociedade. A corrupção pode ser tratada na literatura como um
fenômeno isolado. Mas a corrupção também é tratada como sistêmica (generalizada ou
hipercorrupção), nas quais os atos corruptos se generalizaram e se tornaram intrínsecos
à sociedade.
Palavras-chave: corrupção, burocracia, corrupção política
Resumen
Este artículo examina la corrupción en los sectores burocrático y político, mientras
discute conceptos y definiciones, sus causas, las principales formas en que se manifiesta
y su impacto sobre el desarrollo económico y social. El concepto de corrupción varía en
el tiempo histórico y en cada sociedad. La corrupción puede ser tratada en la literatura
como un fenómeno aislado. Pero la corrupción también es tratada como sistémica
(generalizada o hipercorrupción), en las cuales los actos corruptos se generalizaron y se
hicieron intrínsecos a la sociedad.
Palabras-clave: corrupción, burocracia, corrupción política
Abstract
This article examines corruption in the bureaucratic and political sector, discussing
concepts and definitions, its causes, the main ways in which it arises and its impact on
economic and social development. The concept of corruption has varied historically
and within each society. Corruption can be treated in the literature as an isolated
phenomenon. But corruption is also treated as systemic (generalized or hyper-
corruption), in which the corrupt actions have become generalized and have become
intrinsic to the society.
Keywords: corruption, bureaucracy, political corruption
*Doutor em Economia pela Universidade de São Paulo (USP) e professor Adjunto do Programa de Pós-Graduação
em Economia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS/PPGE).
** Doutor em Economia pela UFRGS e professor da Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS).
189
A corrupção e o problema da definição
A definição da corrupção tem sido difícil devido à falta de consenso do que seja uma
ação corrupta1. Vito Tanzi (1998:559) destaca que o termo corrupção vem do verbo
latino corrumpere (cum = com e rumpere = romper) e pode ser entendido como quebra
de regras, normas ou padrões estabelecidos. Essa quebra também pode ser de um
código de conduta moral, social ou ainda de uma regra administrativa; para haver quebra
de uma regra, ela deve ser precisa e transparente. Adicionalmente, é necessário que o
agente corrupto consiga algum tipo de benefício reconhecível para si, sua família ou
seus amigos. O benefício deve ser visto como uma compensação do ato corrupto. O “com”
da palavra pode ser entendido como um ato não isolado, dado que é necessário alguém (ou
algo) para corromper e alguém (ou algo) para ser corrompido. Por fim, alguém pode começar
e concluir um ato corrupto sem que haja alguém incitando ou na dependência de suas ações.
O conceito de corrupção varia no tempo histórico e em cada sociedade. A corrupção
pode ser tratada na literatura como um fenômeno isolado. Neste caso ela é considerada em
termos de um comportamento individual, julgada de uma perspectiva moral e legal. Os atos
de corrupção implicariam desvios isolados de normas e leis bem estabelecidas, sem a inclinação
da conduta para a repetição de ações que caracterizam a corrupção como crime.
A corrupção também é tratada como sistêmica (generalizada ou hipercorrupção), nas
quais os atos corruptos se generalizaram e se tornaram intrínsecos à sociedade. Essa corrupção
manifesta-se em práticas não necessariamente ilegais nas esferas burocrática e política. A
corrupção sistêmica aparece como uma troca clandestina entre dois mercados, ocorrendo
a partir do relacionamento entre o público e o privado, nos setores onde existe um alto
poder decisório por parte dos agentes públicos (burocratas e políticos).
A corrupção política e burocrática

Para Rose Ackerman (1978) a corrupção surge como um problema político e
burocrático que se estabelece na interface entre o setor público e privado. Dentro
desta divisão, ela faz uma distinção entre corrupção de alto ou baixo nível hierárquico.
A corrupção política é mais característica em altos níveis hierárquicos. Já a corrupção
de baixo nível hierárquico ocorre nas atividades burocráticas cotidianas2. A autora destaca
que a corrupção política, chamada de “grande corrupção”, ocorre quando a formulação
190
política e a legislação são talhadas para beneficiar políticos e legisladores. Com a corrupção
política os agentes econômicos “bem colocados” irão explorar suas posições para extrair
propinas. A corrupção política se estabelece quando os “formuladores de políticas
econômicas” (policy maker) elaboram e implementam leis em nome de grupos específicos.
De um modo geral, a corrupção política pode ser compreendida como um
comportamento estabelecido para a manutenção ou distribuição do poder e riqueza.
Entre outras definições de corrupção política, destacam-se:
Quadro 1 – Corrupção política: principais definições
Todas as definições enfatizam o uso do poder político para obtenção de ganhos

privados e o desvio de recursos públicos. Esse poder é observado na formulação de leis
e na exploração do cargo político para a extração de renda. A corrupção política é
entendida como algo maior do que o desvio das regras e normas legais, incluindo o uso
abusivo de leis e regulamentos. Ela torna-se endêmica quando a esfera política surge
como a principal estrutura para a alocação dos recursos (os empresários irão buscar
rendas não mais no mercado privado, e sim no mercado político, originando o
comportamento Rent Seeking).
Já a corrupção burocrática, denominada de “pequena corrupção”, surge das relações
estabelecidas pelo funcionamento da administração pública e da implementação de
políticas. A corrupção burocrática pode levar em conta os fins da administração pública
sem necessariamente ser parte de um sistema político ou tendo repercussões políticas.
Ela provê os agentes públicos da oportunidade de aumentar suas compensações, sendo
mais facilmente definida em bases legais e, portanto, mais facilmente identificada e punida,
estando relacionada com o nível de atividade governamental e de regulamentação,
ocorrendo quando os cidadãos, no contato com os agentes públicos, demandam favores
191
e serviços ilegais. O quadro 2 apresenta diversas definições sobre a corrupção
burocrática.
Quadro 2 – Corrupção burocrática: principais definições
As várias definições ressaltam a corrupção burocrática como o aproveitamento de
um cargo público para atender interesses pessoais, normalmente de cunho pecuniário.
Nela, uma autoridade suborna ou é subornada com o objetivo de obter vantagens e
privilégios ilícitos. De outro modo, definem a corrupção burocrática como uma relação
192
ilegal que se estabelece entre um agente público e privado cujo objetivo é a busca de
rendas, dentro da esfera pública, para a realização de fins privados. Apesar de os conceitos
sobre a corrupção diferirem, todos enfatizam como característica comum a natureza
ilegal da apropriação da renda e do uso da função pública para fins privados. Diante da
diversidade de conceitos, adotou-se a definição do Banco Mundial (2000), que resume a
corrupção como o abuso do poder público para obter benefícios privados, presentes,
principalmente, em atividades de monopólio estatal e poder discricionário por parte do
Estado. Todo ato ou ação de compra ou venda de decisões que afetar diretamente o
interesse público, em troca de benefícios ou interesses privados, pode ser considerado
corrupto. Essa definição, além de ser a mais usada em estudos sobre a corrupção, tem
como virtude a abrangência e operacionalidade.
Causas da corrupção
A corrupção varia entre as sociedades, encontrando-se em situações nas quais é muito
rara e em outras em que está completamente disseminada. Ela pode estar associada a
uma regulamentação excessiva ou inadequada, ao poder discricionário de agentes
públicos, à estrutura de mercado e à ineficiência e ao atraso das instituições políticas e
administrativas.
A abordagem tradicional, baseada em motivações personalísticas, considera motivos
maldosos, realizado por “gente ruim”, em função de patologias ou desonestidades pessoais.
A corrupção surgiria como resultado de uma falha moral1 por parte de indivíduos que estão
em posições de poder político e em cargos públicos responsáveis pela alocação de recursos.
Na abordagem moderna, a corrupção é explicada por causas sistêmicas, ou seja,
como fazendo parte da sociedade. A corrupção é causada pela ação do governo e da
interação governo/público/privado ou em função do grau de desenvolvimento das
instituições públicas e partidárias. A estrutura de mercado também pode ser determinante
para um maior ou menor nível de corrupção. Considerando a existência de um conjunto
de regras, originadas das preferências individuais dos consumidores e das decisões de produção
dos agentes econômicos, a abordagem preceitua que os agentes procuram obter o máximo
de renda possível, dentro ou fora das regras da conduta econômica e social.
193
No intuito de apresentar as causas nas quais a corrupção transparece no ambiente político e burocrático, o quadro 3 esquematiza
194
os principais estudos e análises sobre o tema.
Quadro 3 – Causas da corrupção no ambiente político e burocrático

Entre as causas apresentadas, parece ser consenso que um ambiente político e
institucional com excessiva regulamentação e normas, monopólio das decisões,
discricionariedade e ausência competitiva aumentam as oportunidades de corrupção.
Regras que geram monopólios serão um incentivo à corrupção. De igual maneira, um
regulamento excessivamente complexo ou complicado possibilita ao agente público
uma discricionariedade efetiva. Contudo, uma regra pode ser utilizada para reduzir a
discricionariedade7, diminuindo as oportunidades de corrupção. Também pode ser usada
uma regulamentação para tornar mais clara a contabilidade, promovendo a transparência
das ações burocráticas e contribuindo para a redução de oportunidades corruptas.
Assim, regras podem criar ou reduzir “rendimentos”; delimitar ou aumentar a
discricionariedade dos agentes; ajudar ou prejudicar a credibilidade pública. Tanzi
(1998:556) pondera que a relação entre a corrupção e o grau de intervenção
governamental é não-linear e que atividades de corrupção aumentam
desproporcionalmente quando o governo aumenta.
... as hipóteses de Rose-Ackerman parecem ser contraditas pela realidade, pois

países, como o Canadá, Finlândia, Suécia e Holanda têm uma significativa
participação do setor público na economia, tanto no que se refere ao nível de
impostos como de gastos governamentais.
Gardiner e Lyman (1997) enfatizam as falhas de mecanismos de regulação e de

supervisão como instrumentos facilitadores para a corrupção. Porém, esses mesmos
instrumentos públicos poderão ser inibidores de ações políticas se forem controlados
de forma independente e eficiente pelo poder judiciário e fiscalizados pela sociedade civil.
Para Tanzi (1995:25-26), os principais fatores que determinam a intensidade da
corrupção num determinado país são: a função do Estado e o alcance dos instrumentos
de que se serve no desempenho dessa função8; as características sociais, tais como o
grau de igualdade no tratamento nas relações sociais e econômicas; a natureza do sistema
político e o sistema de penalidades para os atos de corrupção descobertos. O Banco
Mundial (2000) reforça essa idéia argumentando que o desvio das funções no sistema
195
tributário, nas leis de regulação do mercado e nas regras de competição política são
causadores da corrupção. Esse desvio está também associado à excessiva
centralização das decisões, ao isolamento entre os níveis hierárquicos e ao
desenvolvimento de relações paralelas de poder.
Em síntese, a literatura defende que a corrupção floresce com maior vigor em
sociedades nas quais predominem: pouca liberdade de imprensa, poder monopolístico
excessivo, processos de privatização desorganizados e excesso de regulamentações9
sobre o mercado.
Formas de corrupção
O fenômeno da corrupção pode ser observado numa gradação quase infinita. Vai
de pequenos desvios de comportamento à total impunidade do crime organizado,
por parte das várias áreas e níveis governamentais. Pode ocorrer suborno para a
compra de um benefício legalmente previsto, e o que se compra é maior agilidade
burocrática ou precedência sobre os outros interessados, como pode haver compra
de um benefício ilegal. A natureza de suas ações, conseqüências e punições previstas
serão totalmente diferentes.
Uma primeira divisão da corrupção é defini-la como eventual ou sistêmica10. A
corrupção eventual é praticada por desvios de comportamento ou por disposição
psicológica para realizar atos corruptos. Ela não é norma no ambiente burocrático de
modo que o seu efeito é mínimo. A corrupção sistêmica é estabelecida endogenamente,
estando relacionada ao poder discricionário, a uma estrutura monopolística e à
inexistência de responsabilização dos atos cometidos. Para Klitgaard (1998:5) a corrupção
sistêmica é muito prejudicial, pois a oferta de propinas torna-se uma estratégia dominante
para o agente privado (torna-se a melhor escolha para alcançar os seus objetivos).
Lowenstein (1997:54) divide os tipos de corrupção na esfera pública em: extorsão
(suborno oficial), discriminação política ou em atos administrativos (sanções contra uma
personalidade, comunidade ou instituição) e autofavorecimento.
A corrupção burocrática também pode ser centralizada ou descentralizada. Ela é
definida como centralizada quando a decisão corrupta cabe ao chefe de Estado ou a um
alto dirigente público, que monitora ou controla a baixa burocracia na tentativa de obter
196
rendas ilegais. Já a corrupção descentralizada é caracterizada quando as decisões corruptas
podem ser tomadas por qualquer agente público. Nela, os chefes de Estado ou dirigentes
serão considerados apenas mais um entre os agentes públicos que buscam obter rendas
ilegais.
Rose-Ackerman (1999) faz uma distinção similar, referindo-se à corrupção do tipo
bottom-up para a situação em que burocratas de níveis hierárquicos mais baixos arrecadam
propinas, parcelando os dividendos com seus superiores. Já a corrupção do tipo top-
down ocorre nas altas esferas burocráticas, que compra o silêncio de subordinados para,
posteriormente, parcelar seus ganhos ilegais11.
Mauro (1993) separa a corrupção em organizada e caótica. A corrupção organizada12
insere-se em um sistema bem organizado de corrupção, de tal modo que os empresários
sabem a quem precisam subornar e quanto lhes devem oferecer e confiam que,
estabelecido o acordo, obterão as licenças, autorizações e permissões necessárias às
suas atividades privadas. Já um sistema corrupto desorganizado ou caótico faz com que
o corruptor precise corromper muitos agentes públicos, o que não irá garantir futuras
demandas por subornos, podendo nem mesmo atender a demanda atual.
Para Mauro (1993), quando múltiplos agentes públicos exigem suborno do mesmo
empresário sem coordenar os níveis de suborno entre si, eles tendem a fazer exigências
excessivas, com o resultado de que a atividade empresarial acaba sendo suspensa.
Comparando-as, pode-se argumentar que a corrupção organizada é menos prejudicial,
pois o agente público irá determinar claramente a sua parcela, de maneira que a atividade
empresarial se adapta e convive razoavelmente com o ambiente corrupto.
Vishny e Shleifer (1993:611) diferenciaram a corrupção em dois tipos: corrupção
com roubo e sem roubo. Na primeira o agente público não devolve nada ao órgão em
que está lotado, pois ele simplesmente oculta a venda do bem. O preço que o comprador
paga pelo bem é igual a “propina”, que pode ser menor que o preço cobrado pelo
governo para fornecer o bem. Na corrupção sem roubo, o agente público devolve o
valor do preço cobrado pelo governo ao tesouro, aumentando o preço do bem público.
Seguindo essa divisão, Brunetti e Weder (2001) separam a corrupção em
extorsiva13 e colusiva. A corrupção extorsiva ocorre quando o burocrata tem poder
discricionário suficiente para rejeitar ou atrasar um serviço público com o objetivo
197
de extrair rendas ilegais. Já a corrupção colusiva ocorre quando o agente público
tem poder discricionário na aplicação das regras e normas burocráticas. Neste caso,
existirá um acordo corrupto entre agente público e privado, reduzindo a
probabilidade de detecção dos agentes desonestos.
Mbaku (1992:254-55) em uma classificação mais ampla identifica quatro classes de
atividades corruptas na economia: (i) cost reducing corruption – agentes públicos atuam
no sentido de reduzir os custos dos agentes privados. Exemplos: cumprimento ineficiente
de leis fiscais, redução da carga tributária, isenções com referência a leis e estatutos; (ii)
cost enhancing corruption – agentes públicos buscam se apropriar de parte da renda
criada por meio de uma escassez artificial devido à regulamentação sobre um setor ou
produto. Exemplos: no caso das licenças de importações, muitos tentarão se apropriar
de parte da renda gerada, impondo um preço mais elevado do que o estabelecido pelo
Estado; (iii) benefit enhancing corruption – agentes públicos transferem benefícios aos
indivíduos e grupos, o excesso, ao que é legalmente devido, dividindo os ganhos com os
beneficiários; (iv) benefit reducing corruption – há uma apropriação direta pela burocracia
dos bens fornecidos pelo Estado por meio do roubo ou desvio dos bens.
O impacto da corrupção na economia

O impacto da corrupção foi analisado por duas correntes. A corrente revisionista
destaca os aspectos positivos da corrupção, considerando-a, em vários pontos,
estimuladora da eficiência econômica e da alocação de recursos. A corrente moderna
destaca os efeitos perversos da corrupção e os obstáculos que ela impõe ao crescimento
econômico e à alocação eficiente dos recursos.
A corrente revisionista destacou-se com o surgimento da Escola Funcionalista nas
décadas de 1960 a 1970. Nye (1967), Leff (1964), Hungtington (1968) e Myrdal (1997),
entre outros, discutiram a funcionalidade da corrupção e os seus possíveis benefícios.
Em linhas gerais, a corrupção é vista como um mal necessário nos países subdesenvolvidos
e um meio de ter acesso à modernização, argumentando que a compra e venda de favores
ilegais pode determinar uma melhoria do bem-estar econômico, pois elimina pesadas
regulamentações e incorpora um sistema de recompensas para burocratas mal remunerados.
De igual forma, a corrupção pode induzir o mercado a melhorar seus processos, estimulando
198
a formação de um preço competitivo e a elaboração de produtos de melhor qualidade
(pode colocar bens e serviços nas mãos de agentes mais eficientes).
Hungtington (1968:59-71) argumenta que o processo de modernização cria
oportunidades por introduzir novos valores, aumentar a movimentação de recursos no
mercado e gerar novos centros de poder, incentivos e oportunidades. Práticas
consideradas corruptas agilizariam os trâmites burocráticos e permitiria aos indivíduos
evitar a demora que geralmente ocorre nos países em desenvolvimento.
Todavia, destaca-se que, apesar de a corrupção facilitar a resolução de conflitos no
relacionamento entre a esfera pública e privada, no médio prazo ela pode determinar
um desgaste de legitimidade do sistema político14.
Uma oportunidade revelada pela corrupção seria a possibilidade de grupos
discriminados pelas políticas públicas terem seus interesses atendidos no processo. Este
ocorreria mediante a utilização de mecanismos corruptos15. A corrupção pode também
trazer benefícios políticos por meio de pagamentos, nomeações e políticas motivadas
pela corrupção. Os políticos podem utilizar a corrupção para favorecer a integração
de grupos ou partidos, podendo levar à harmonia política diante da fragmentação
da autoridade pública.
Leff (1964) e Huntington (1968) sugeriram que a corrupção poderia aumentar ou
acelerar o crescimento econômico por meio de dois mecanismos: a) as práticas de
corrupção de speed money capacitariam os agentes privados a evitar a burocracia e as
demoras correspondentes; b) os funcionários públicos que recebessem suborno iriam
trabalhar com mais afinco, pois o suborno funcionaria como um incentivo na busca de
uma maior produtividade no ambiente burocrático. Dessa forma, a corrupção pode se
tornar um instrumento contra as regulações excessivas e inadequadas. Ao impor regulações
excessivas e níveis tarifários elevados, o governo pode estar impondo custos seletivos, afetando
as firmas competitivas. A corrupção poderia aumentar a eficiência burocrática,
corrompendo os agentes para obter facilidades da legislação, até que essa facilidade
possa ser estendida aos demais agentes da sociedade, melhorando o bem-estar social.
A corrupção poderia também evitar custos para as empresas, na medida em que age
como redutora das incertezas (corrupção como uma forma de gerenciar riscos) e diminui
barreiras à entrada de novas empresas em projetos públicos, sem afetar sensivelmente
199
a taxa de retorno. Assim, a corrupção é benéfica quando não é sistemática e transgride
uma orientação econômica errada ou ineficiente, superando as limitações de um sistema
político imperfeito ou contornando as deficiências das regras organizacionais. Em resumo,
se o sistema vigente é ruim, então a corrupção pode ser benéfica.
Huntington16 (1975:82) defende que em sistemas burocráticos rígidos e anacrônicos
a corrupção seria o “óleo” necessário para fazer funcionar mecanismos desgastados:
“... a corrupção pode ser um meio de superar as normas tradicionais ou os regulamentos
burocráticos que emperram o desenvolvimento econômico”.
Hungtington (1968:385) destacou que, no Brasil, durante o governo de Juscelino
Kubitschek, altas taxas de crescimento econômico estavam aparentemente associadas
a uma elevada taxa de corrupção política, percebida por meio da compra de proteção
para empreendimentos industriais e pela manutenção de uma legislação rural ultrapassada.
Para Leff (1964:396), a corrupção no ambiente burocrático poderia aumentar a
eficiência do sistema econômico, pois traria um elemento de competição ao sistema.
Além disso, no longo prazo, isto não implicará uma má alocação de recursos, pois dado
que o mecanismo de alocação política é eficiente, essas vantagens tenderão a ir para os
empresários que possuem os custos mais baixos. Leff (1997:239) destaca que: “A
corrupção pode introduzir um elemento de competição no que, do contrário, seria um
negócio comodamente monopolista [...]”.
Beck, Maher (1986) e Lien (1986) justificam que em um leilão aqueles que são os
mais eficientes são também os que podem oferecer o suborno mais elevado.
Scott (1969) vislumbra a corrupção como um instrumento de integração política da
sociedade e fortalecimento do processo distributivo por meio de relações clientelistas.
Huntington (1975:82) reforça esta idéia ao afirmar que a corrupção pode ser um canal
de acesso à participação política e integração de novos grupos no sistema, reduzindo a
tensão política em períodos de mudança econômica acelerada.
Osterfeld (1992) distingue a corrupção em expansiva e restritiva, afirmando que a
primeira é benéfica, pois envolve atividades que melhoram a competitividade e a alocação
dos recursos. Já a corrupção restritiva é prejudicial, pois limita as oportunidades para as
trocas produtivas, permitindo que firmas ineficientes permaneçam no mercado.
200
Para Klitgaard (1994:46) a corrupção pode, ocasionalmente, ser benéfica do ponto
de vista social. Os pagamentos para atos corruptos introduzem um tipo de mecanismo
de mercado17. Em um sistema em que os bens e serviços são alocados por filas, política,
seleção aleatória ou “mérito”, a corrupção pode alocar os bens segundo a disposição e
a capacidade de pagar, disponibilizando bens e serviços nas mãos das pessoas que mais
os valorizam ou que os podem usar de modo mais eficaz. Klitgaard (1994:45) defende
que a sociedade deve buscar o nível ideal de corrupção, considerando que existe um
ponto ótimo entre os custos para combatê-la e o custo da sua presença (a corrupção
deve ser combatida até o limite em que o custo não seja superior ao benefício recebido
com a sua redução).
Modernamente, a corrupção é vista como sendo um obstáculo ao desenvolvimento
econômico, pois sua presença tem conseqüências negativas sobre a eficiência econômica,
a alocação de recursos e a distribuição de renda. No tocante à eficiência, a corrupção,
apesar de estimular as atividades burocráticas no curto prazo, na medida em que se
torna sistêmica, gera desperdício de recursos, restringindo a competição e acrescentando
novas fontes de ineficiência (desvio de recursos, atraso no trabalho para obtenção de maiores
subornos, alteração dos preços relativos, má alocação de talentos, rent seeking, etc.).
Para Alam (1995:432), ao contrário de estimular a eficiência, a corrupção tende a
retardar o crescimento, ao reduzir a qualidade dos investimentos públicos em infra-
estrutura, educação, saúde e conservação do solo. Alam (1991:90) salienta que:
[...] não existem fundamentos para afirmar que a corrupção aumenta a eficiência
econômica. Na medida em que a corrupção é uma atividade ilícita, os agentes
públicos irão limitar a oferta de bens a fim de obter um montante seguro em
termos do grau de detecção e correção.
Para Rose-Ackerman (1996:3), a corrupção e o suborno produzem ineficiências porque

funcionam como uma espécie de barreira à entrada, gerando oportunidades de Rent
Seeking. O resultado é a redução da taxa de crescimento econômico, por meio da
distorção dos incentivos econômicos e do retardamento da introdução de inovações técnicas.
North (1990) enfatizou a importância de um sistema judiciário eficiente para fazer
cumprir os contratos (enforcement) como sendo um determinante do desempenho
econômico. Burocracias desonestas podem atrasar a distribuição de permissões e licenças,
201
retardando o processo pelo qual os avanços tecnológicos se incorporam aos novos
equipamentos ou novos processos produtivos. Krueger (1990:18) destaca que a corrupção
reduz a legitimidade do governo, reduzindo a sua capacidade de fazer cumprir os contratos
e outros serviços, como a justiça (cria incerteza e riscos políticos, inibindo investimentos).
A corrupção também pode determinar uma má alocação dos recursos públicos. Em
um ambiente corrupto, políticos e funcionários públicos terão interesse em gerar
obstáculos para demandar suborno, distorcendo o processo de decisão dos gastos
e de investimentos.
A prática da corrupção possibilita que produtores ineficientes continuem nos
mercados, permitindo oportunidades para que burocratas e políticos transfiram rendas
para si e para os que os apóiam politicamente.
Esse ponto é destacado por Mbaku (1992:249): “[..]. com a politização da alocação
dos recursos, os mercados não funcionam de modo adequado, pois os produtos
ineficientes podem permanecer no mercado por um longo período”.
A corrupção pode provocar também uma distorção nos investimentos, pois haverá
uma tendência em alocar recursos em setores nos quais a facilidade de se obter suborno
e vantagens seja mais difícil de ser detectada. Para Mauro (1997:6) incentivos financeiros
podem atrair agentes econômicos mais talentosos a se engajarem em atividades
improdutivas com conseqüências adversas ao crescimento econômico.
Para Tanzi e Davoodi (1997:8) a corrupção, particularmente a política, distorce o
processo de decisão relacionado com projetos de investimentos públicos:
Quando comissões e taxas são pagas ilegalmente para obtenção de contratos haverá
incentivos para aprovação de investimentos em áreas como a construção civil e
rodoviária, pois estes envolvem grandes recursos e uma alta complexidade na
elaboração dos projetos.
Eles argumentam que é comum em países subdesenvolvidos empresas pagarem

comissões ou propinas para vencer um contrato, cobrindo esses gastos por meio da
redução da qualidade dos materiais empregados em obras civis e rodoviárias. A
experiência mostra que estradas são freqüentemente reparadas antes do prazo
estabelecido e hidrelétricas produzem uma oferta de energia menor do que a estimada.
202
Mauro (1998b:265) destaca que a natureza ilegal da corrupção e a necessidade de se
assegurar um segredo incentiva os funcionários públicos a escolherem bens de difícil
monitoramento, de modo que projetos, cujo valor exato é difícil de ser determinado,
apresentam oportunidades de corrupção mais lucrativas. A distorção no processo de
decisão pode determinar uma matriz orçamentária com dotações maiores para
investimentos mais visíveis, como estradas, aeroportos, usinas elétricas, em detrimento
dos menos visíveis e de menor atratividade política, como gastos em educação18,
saneamento e manutenção.
Mauro (1998a:6) também considera que o empreendedor interpreta a corrupção
como um imposto (por meio de uma natureza perniciosa, dada a necessidade de sigilo
e incerteza do que o agente público irá adotar durante o processo de barganha), o que
diminui os incentivos a investimentos privados. O Banco Mundial (2000) chama atenção
para o fato de que países com elevados índices de corrupção são prejudicados, uma vez
que a propina aumenta o custo de operacionalização de negócios, afastando investidores.
Vishny e Shleifer (1993:612) afirmam que a propina, ao contrário dos impostos, envolve
alguma distorção nos recursos públicos e, além disso, deve ser mantida em segredo, o
que gera um custo adicional na sua obtenção (cooptação e manutenção de uma rede de
funcionários para um esquema de corrupção, manipulação de informações orçamentárias,
etc.). O resultado termina sendo a redução do crescimento (alocação de recursos em
atividades improdutivas) e a deformação das políticas de desenvolvimento. A corrupção
também provoca uma instabilidade institucional. Para Krueger (1990:18): “[...] a
corrupção e outras formas de atividades ilegais minam a legitimidade do governo e,
portanto, reduzem a sua capacidade de manter a lei e os contratos e de outros serviços,
tais como a justiça, fundamentais para o funcionamento das atividades econômicas”.
Na medida em que a corrupção determina uma maior fragilidade institucional, torna-
se mais difícil para o governo estabelecido manter a ordem e a lei, o que desestimula e
retrai os investimentos domésticos e estrangeiros. Portanto, o efeito de um ambiente
corrupto poderá ser a redução da taxa de crescimento. Silva (2000:63) fortalece essa
visão, afirmando que a fragilidade institucional, na medida em que afeta os direitos de
propriedade, tem um efeito adverso sobre a produtividade de fatores de produção, o
que implica redução na renda per capita.
203
Existem outros custos econômicos associados à corrupção. Quando a corrupção
é abrangente, as empresas tendem a escapar ao pagamento de propina indo para a
informalidade. Isso reduz a arrecadação de impostos, piora a qualidade dos serviços
públicos e dificulta ainda mais o combate à corrupção. Os investimentos externos podem
ser prejudicados quando agências estatais exigem propinas para a implementação de
projetos (a corrupção entra como fator de desconto no cálculo da rentabilidade de projetos).
A corrupção, ao determinar um aumento na incerteza, reduz os investimentos
externos, encarecendo a captação de empréstimos internacionais19. Empresas de
avaliação de risco de investimentos externos, a partir de 1980, incluíram o item
“corrupção” nas suas análises de decisões sobre os países mais atrativos para os
investidores. Gray e Kaufman (1994:8) analisaram esses indicadores, identificando a
corrupção como um fator de risco para o investimento na medida em que esta aumenta
os custos de transação.
No tocante à distribuição, a corrupção atua como um mecanismo de reprodução da
distribuição de poder e riqueza, dificultando a melhoria da distribuição de renda. A
corrupção também acentua as desigualdades, por privilegiar aqueles que detêm maior
acesso ao poder político e, portanto, maior acesso às riquezas do país.
Conforme Johnston (1987:139): “[...] se a corrupção tende a ser uma força
conservadora em determinado sistema político, a luta contra a corrupção tende a
provocar mudanças significativas”. Hillman e Katz (1984) reforçam Johnston (1987),
mostrando que o suborno cria transferência de renda para servidores corruptos que
estão em uma posição de obter rendas.
Myrdal (1997a:283) afirma que com a corrupção empresários se direcionam em favor
de negócios escusos e irregulares, em vez de empreendimentos legais e regulares. A
crescente demanda por informações sobre o nível de corrupção, como instrumento de
avaliação de risco, reforça a idéia de que a corrupção, em vez estimular o crescimento,
representa uma maior incerteza ao setor privado e um menor nível de investimento.
Osterfeld (1992) acredita que a corrupção pode não beneficiar as empresas eficientes,
mas, ao contrário, proteger os empresários incompetentes. Ele afirma que as empresas
que sobrevivem sob uma corrupção institucionalizada são aquelas que se tornaram
eficientes “caçadoras de renda” (Rent Seeking) e não propriamente efetivas em servir o
204
mercado. Nesse sentido, mesmo considerando que a corrupção pode ser pontualmente
benéfica no curto prazo, sua eficiência certamente irá decrescer a partir de determinado
período de tempo. No longo prazo, a ineficiência de um ambiente institucional corrupto
determinará custos de transação cada vez mais altos, desencorajando os investimentos
de longo prazo em proveito de operações de cunho mais especulativo20.
Goudie e Stasavage (1997) criticaram a visão de Leff (1964), afirmando que a alocação
dos recursos não é alterada pela corrupção e que o suborno pode ser visto como um
lance num leilão, em que os recursos iriam para as firmas que tivessem os custos mais
baixos. Para tanto, enumeraram razões: (i) o suborno não tem a função de um lance
num leilão, visto que ele não é conduzido de maneira aberta e pública, mas ao contrário,
o recebimento de suborno envolve atividades escusas que devem permanecer secretas,
sendo que os indivíduos restringem suas informações; (ii) devido ao risco de exposição,
os funcionários corruptos tendem a adotar um viés para atividades que minimizem os riscos
de detecção, mas que podem aumentar os custos de transação da economia; (iii) podem
ocorrer que inovações tecnológicas tenham suas difusões retardadas, dado que as firmas
que mais necessitam de licenças e outros aparatos jurídicos para poder operar são as novas.
Também pode ser estabelecida uma relação de causa e efeito entre corrupção e
inflação. Para Al-Marhubi (2000:199), dentro de um ambiente corrupto, os negócios
crescem na informalidade contribuindo para déficits fiscais que geram conseqüências
inflacionárias para países com menor desenvolvimento financeiro de seus mercados.
Inúmeras razões explicam por que inflação e corrupção podem estar relacionadas.
Inicialmente, o governo pode ter motivos para criar a inflação, como, por exemplo,
para gerar seigniorage. Além disso, a evasão fiscal e os custos para coletar os impostos
podem tornar o governo dependente do imposto inflacionário como fonte de receita.
Portanto, países com maior índice de corrupção possuem maiores evasão fiscal e
custos de arrecadação21. Outro motivo é a fuga dos empresários para o comércio
ilegal como resposta à corrupção dos fiscais do governo, reforçando a dependência
do imposto inflacionário.
Nas últimas décadas, a ótica da corrupção como um problema que afeta as
instituições e o desenvolvimento econômico e social tornou-se hegemônica,
provocando uma série de mudanças na avaliação do fenômeno. A sociedade
205
reconheceu a corrupção como um elemento determinante da má alocação de
recursos e da baixa qualidade dos serviços públicos. O Banco Mundial destacou a
corrupção como um problema para a boa governança22. A partir desse impulso a
pesquisa empírica sobre os efeitos da corrupção cresceu substancialmente,
fornecendo um auxílio no debate sobre os custos da corrupção.
Considerações finais
Os resultados da pesquisa realizada neste artigo evidenciam e comprovam os efeitos
negativos da corrupção sobre a estabilidade de preços e o desenvolvimento econômico
e social. Ela também contribui para fornecer insumos para políticas de combate e controle
da corrupção. De um modo geral, o artigo identificou as causas e formas em que se
apresenta a corrupção no ambiente burocrático (eventual ou sistêmica, centralizada ou
descentralizada, organizado ou caótica e etc). Também mostrou que a corrupção
desacelera o crescimento, distorce a alocação de recursos públicos (reduz a participação
de despesas em educação e saúde nos gastos públicos) e compromete a qualidade dos
investimentos em infra-estrutura.
Notas
1
Dentro de uma visão geral, a corrupção está relacionada a uma diversidade de atos como:
trapaça, logro, ganho ilícito, desfalque, falsificação, espólio, fraude, suborno e peculato, extorsão,
nepotismo e outros.
2
Um exemplo ocorre quando um agente público recebe propina para garantir uma licença para
dirigir veículos para um cidadão não habilitado.
3
A propina pode ser definida como o meio financeiro de se transformar relações impessoais em
pessoais, geralmente visando à transferência da renda ilegal dentro da sociedade. Ela é uma soma
fixa, uma certa percentagem de contrato ou qualquer outro favor em moeda usualmente pago
para o burocrata corrupto.
4
A visão “moralista” enfatiza que, sem uma mudança fundamental de valores e normas de hones-
tidade na vida pública, nenhuma mudança significativa sobre os efeitos negativos da corrupção
poderá ser alcançada.
5
A intervenção estatal, sob a forma de ampla regulamentação e subsídios, torna os empresários
dependentes das decisões e das políticas do Estado, aumentando o interesse em influenciar as
decisões, e sua disposição para investir dinheiro resultando os custos das atividades de Rent Seeking.
6
Esta separação formal é um traço distintivo das sociedades democráticas modernas.
206
7
Para Klitgaard (1994) uma regra pode ser utilizada para combater a discricionariedade, diminu-
indo a corrupção. Ex: a criação de regras que impeçam um fiscal tributário de estabelecer dedu-
ções discricionárias.
8
Tanzi (1995:25-26) destaca como instrumentos que possibilitam a corrupção: (a) administração
de regulamentações governamentais (tais como a emissão de licenças e autorizações); (b) multas
por violações alegadas ou reais; (c) controle sobre os contratos de investimento do governo que
podem favorecer setores e atividades em detrimento de outras; (d) incentivos fiscais (créditos
subsidiados e taxas cambiais múltiplas); (e) controle sobre contratação e promoção de pessoal;
(f) controle sobre o acesso a serviços públicos subvencionados (água, energia, etc.); (g) controle
sobre a concessão de benefícios sociais; (h) decisões relativas à administração tributária e (i)
controle sobre os contratos de aquisição do governo.
9
Para Mauro (1998a), não está claro se o excesso de regulação determina incentivos para agentes
públicos demandarem propinas ou se essas regulações foram criadas por agentes com o objetivo
de extrair rendas.
10
A corrupção eventual é facilmente detectável e punida. Uma vez que a corrupção torna-se
sistêmica a probabilidade de detecção e punição diminui, pois as instituições, regras e normas de
comportamento adaptam-se a ela. A corrupção sistêmica cria incentivos e oportunidades para
que a corrupção se dissemine.
11
A corrupção nas altas esferas burocráticas e políticas distorce a política de investimentos e a
distribuição de recursos orçamentários. Já a corrupção praticada por agentes em cargos interme-
diários é caracterizada pela concessão de licenças, tal como a obtenção de uma carteira de moto-
rista em desacordo com as normas.
12
Vishny e Shleifer (1993) fazem uma comparação entre a corrupção organizada e a cobrança de
taxas e impostos, afirmando que a primeira é mais prejudicial, pois é demasiado custosa para a
economia.
13
Um agente pode ter autoridade para ofertar permissões, subsídios, overlook, violações da lei
ou contratos.
14
Apresentada como funcional, principalmente quando os obstáculos de ordem jurídico-formal
impedem o desenvolvimento econômico, a corrupção perde essa funcionalidade na resolução de
conflitos no médio prazo, pois provoca um desgaste de legitimidade do sistema político.
15
Um exemplo seria corromper um funcionário público para incluir políticas de interesses do
grupo nas decisões ou pagar policiais para garantir proteção de comerciantes em bairros com
pouco policiamento.
16
Huntington (1968) separa a corrupção esporádica, que pode resultar em benefícios econômi-
cos, da corrupção generalizada ou sistêmica, que prejudica o desenvolvimento econômico.
17
Na visão gerencial a corrupção pode ser útil para uma organização econômica. Se as regras
burocráticas a estão constrangendo, a organização pode, às vezes, beneficiar-se do desdobra-
207
mento corrupto das regras pelos empregados. Uma dose limitada de roubos, desfalques, falsos rela-
tórios de gastos e devoluções pode ser tacitamente admitida pela administração superior, pois con-
trolar essas atividades ilícitas pode ser, no longo prazo, um sucedâneo para salários mais elevados.
18
A educação parece ser uma atividade não atrativa para os Rent-Seekers, dado que grande parte de
sua provisão não requer insumos tecnologicamente sofisticados que sejam fornecidos por oligopólios.
19
A Transparência Internacional verificou que o custo do empréstimo para o Brasil é 6,5% mais
alto que o cobrado na Finlândia, considerado o país menos corrupto do mundo
<www.transparencyinternational.com.>.
20
Se a sociedade tolerasse a corrupção, ter-se-ia uma sociedade formada por Rent Seekers–
Buchanan (1980).
21
A aceleração inflacionária impede a determinação dos preços no futuro de modo que as possi-
bilidades de a agência pública aceitar sobrepreços são maiores. Da mesma forma, as empresas
que procuram escapar da tributação ou atrasar o pagamento do imposto serão beneficiadas,
reduzindo o valor real de sua contribuição ao orçamento do Estado. Em casos extremos, altas
taxas inflacionárias impedem novos investimentos, além de incentivar a especulação e os projetos
de curta duração, em detrimento dos projetos de longo prazo.
22
A governança é um conceito mais amplo do que a corrupção. Ela pode ser definida como o
exercício da autoridade por meio de tradições e instituições formais e informais, com vistas ao
bem comum. A governança abrange o processo de escolher, monitorar e substituir governos.
Também inclui a capacidade de formular e implementar políticas sólidas, e pressupõe o respeito
aos cidadãos.
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211
212
Gestão estratégica do conhecimento em
Gestão estratégica
organizações atuantes no Brasil: estudos de caso
Rivadávia Drummond de Alvarenga Neto*

riva@alvarenganeto.com.br
Resumo
Este artigo apresenta-se como uma tentativa de demarcação conceitual da temática
conhecida como gestão do conhecimento (GC). Longe de tentar propor uma solução
definitiva ou um modelo acabado, espera-se contribuir para um melhor entendimento
da área. Para a consecução de tal fim serão relatados estudos de casos realizados em
três organizações brasileiras. As conclusões sugerem que não se gerencia o
conhecimento, apenas se promove ou se estimula o conhecimento através da criação
de um contexto organizacional favorável.
Palavras-chave: gestão do conhecimento, gestão estratégica do conhecimento, gestão estratégica
da informação
Resumen
Este artículo se presenta como un intento de demarcación conceptual de la temática
conocida como gestión del conocimiento (GC). Lejos de intentar proponer una solución
definitiva o un modelo acabado, se espera contribuir para una mejor comprensión del
área. Para lograr tal fin serán relatados estudios de casos realizados en tres organizaciones
brasileñas. Las conclusiones sugieren que no se controla el conocimiento, sólo se
promueve o se estimula el conocimiento a través de la creación de un contexto
organizacional favorable.
Palabras-clave: gestión del conocimiento, gestión estratégica del conocimiento, gestión estratégica
de la información
Abstract
This article is presented as an attempt at the conceptual demarcation of the theme
known as gestão do conhecimento (GC – knowledge management). Far from trying to
propose a definitive solution or a finished model, it is expected to contribute to a better
understanding of the area. In order to achieve this purpose, case studies carried out in
three Brazilian organizations will be reported. The conclusions suggest that knowledge
is not managed, but that knowledge is just advanced or encouraged by means of the
creation of a favorable organizational context.
Keywords: knowledge management; strategic management of knowledge, strategic management of
information
* Professor do Programa de Pós-Graduação em Ciência da Informação da Universidade Federal de Minas

Gerais (UFMG).
213
Introdução
A emergência de um paradigma tecno-econômico baseado em inovação, informação e
conhecimento – bem como a crescente consolidação de tecnologias como a microeletrônica,
a tecnologia de informação e as redes de computadores – trazem à tona questões complexas
e multifacetadas para as organizações contemporâneas. De acordo com Stewart (1998), o
ano I da era informacional ou do pós-industrialismo é 1991. A análise do autor tomou como
base os dispêndios de capital nos Estados Unidos registrados pela Agência de Análise
Econômica do Departamento de Comércio Norte Americano no período 1965-1991.
Comparou-se o dispêndio das empresas americanas com bens de capital típicos da era
industrial: motores e turbinas, equipamentos de controle e de distribuição elétrica, máquinas
para trabalho em metal, equipamentos para tratamento de materiais e equipamentos
industriais em geral, máquinas para serviços, equipamentos para campos de mineração e
petrolíferos, máquinas agrícolas e de construção – vis-à-vis ao dispêndio de capital com
equipamentos de informação – computadores e equipamentos de telecomunicações.
Observadas no Gráfico 1, a seguir, as duas linhas – dispêndios de capital na era industrial
e dispêndios de capital na era da informação – se cruzam em 1991. Conclui-se, assim,
que a partir de 1991 as empresas passam a gastar mais com equipamentos que coletam,
processam, analisam e disseminam informações e menos com equipamentos típicos da
era industrial, como máquinas e equipamentos para engenharia de produção.
Gráfico 1
214
Essa transição da “velha rigidez dos átomos para a fluidez dos bits” nas organizações
está suscitando inúmeras discussões a respeito da miríade de novas terminologias criadas
na era da informação. As organizações deparam-se, cada vez mais, com novos termos,
como “gestão do conhecimento”, “comunidades de prática”, “gestão estratégica do
capital intelectual”, “aprendizagem organizacional”, “gestão estratégica da informação”,
“inteligência competitiva” e outros mais. Essas diferentes perspectivas refletem diferentes
concepções do que são o conhecimento e a própria organização. Para Alvarenga Neto
(2002) e Marchand & Davenport (2004), grande parte do que se faz passar por gestão
do conhecimento (GC) é na verdade gestão da informação, mas a GC vai além da gestão
da informação, visto que incorpora outras preocupações, como a criação e o uso do
conhecimento nas organizações. A gestão da informação é apenas um dos elementos e
ponto de partida para quaisquer outras iniciativas e abordagens associadas à GC.
Muitos pesquisadores arriscaram definições para a GC. Wilson (2002) examinou as
bases de dados do site científico Web of Science, no período compreendido entre 1981
e 2002, e constatou a grande diversidade de conceitos atribuídos à GC, reafirmando
toda a polêmica e controvérsia terminológica. O autor constatou o crescimento
vertiginoso e exponencial das publicações com a expressão “gestão do conhecimento”,
conforme mostra a Figura 1:
Figura 1
215
O atual debate a respeito da gestão do conhecimento revela-se também, e
principalmente, em recente publicação de autores das áreas de biblioteconomia e ciência
da informação, como Davenport & Cronin (2000). Esses autores sugerem que, embora
muita atenção acadêmica e profissional tenha sido devotada à GC na última década, o
conceito aparenta ser usado de maneiras diferentes em vários domínios. Além disso,
cada domínio clama para si que a compreensão parcial da temática represente a
articulação definitiva do conceito. Trata-se de uma deriva semântica ou de uma mudança
conceitual? Esses autores propuseram-se a explorar o conceito de gestão do conhecimento
no contexto de três domínios interessados na área: biblioteconomia e ciência da informação,
engenharia de processos e teoria organizacional.
O objetivo da proposta de Davenport & Cronin (2000), intitulada “tríade da gestão
conhecimento”, configura-se na proposição de uma ferramenta ou instrumento de análise
que sirva para explorar as tensões que possam surgir em quaisquer organizações
comprometidas com a gestão do conhecimento, onde diferentes domínios possuam
diferentes compreensões. A “tríade da GC” pode ser utilizada para identificar conflitos
ou embates territoriais e contribuir para um entendimento coletivo entre os atores do
espaço da GC nas organizações.
No primeiro domínio, a gestão do conhecimento é predominantemente encarada
como gestão da informação. No segundo domínio, a GC é considerada como a gestão
do know how e freqüentemente igualada à tecnologia da informação. No terceiro domínio,
a GC denota uma mudança conceitual maior, do conhecimento enquanto recurso para
o conhecimento como uma capacidade. Nesta última perspectiva, o que é gerenciado
não é um recurso, mas o contexto em que tal prontidão é manifestada. Tal contexto é
visto como um espaço de interação entre os conhecimentos tácitos e explícitos de
todos os membros de uma organização. A novidade na proposta de Davenport & Cronin
(2000) é a contribuição para a compreensão da natureza mutável do ambiente complexo
baseado no conhecimento no qual vivemos e trabalhamos.
Debates como esses, que se associam à indefinição conceitual e toda a controvérsia
gerada ao redor do termo e do tema “gestão do conhecimento”, motivaram a realização
de uma pesquisa, que ainda se encontra em andamento, a respeito de como as
organizações brasileiras entendem, definem, implementam, praticam e avaliam a gestão do
216
conhecimento, quais foram os motivos que as levaram a essa iniciativa e o que elas esperavam
alcançar com isso. Parte dos resultados desse estudo será apresentada neste artigo.
Gestão do conhecimento: modelos, mapas e tentativas conceituais

Uma vez estabelecidos alguns fundamentos essenciais e eixos temáticos, apresenta-
se a proposta de um mapeamento conceitual integrativo de gestão do conhecimento
que pode ser expresso por meio da convergência de três pilares: a) o modelo proposto
por Choo (1998); b) a idéia do contexto capacitante como sugerida por Von Krogh,
Ichijo & Nonaka (2001) e c) a metáfora do “guarda-chuva conceitual da GC”.
Para Choo (1998), “organizações do conhecimento” são aquelas que fazem uso
estratégico da informação para atuação em três arenas distintas e imbricadas, a saber: a)
o sensemaking ou a construção de sentido, b) a criação de conhecimento, por intermédio
da aprendizagem organizacional, e c) a tomada de decisão, com base no princípio da
racionalidade limitada de Herbert Simon.
Sob o aspecto da construção de sentido, Choo (1998) afirma que o objetivo imediato
do sensemaking é permitir aos membros da organização a construção de um
entendimento compartilhado do que é a organização e o que ela faz. Reflexões
estratégicas devem ser feitas sobre a missão, a visão, os valores e a cultura organizacional
e deve-se também abrir espaço para que as pessoas construam significados para seu
trabalho e sua vida. Uma declaração de visão ambiciosa e desafiadora revela a intenção
organizacional e mostra-se assaz valiosa e contributiva. O objetivo de longo prazo do
sensemaking é a garantia de que as organizações se adaptem e continuem a prosperar
em um ambiente dinâmico por meio da prospecção do ambiente organizacional em
busca de informações relevantes que as permitam compreender mudanças, tendências
e cenários acerca de clientes, fornecedores, concorrentes e demais elementos.
As organizações enfrentam questões como a redução da incerteza e o gerenciamento
da ambigüidade. A inteligência competitiva e do concorrente, a monitoração ambiental,
a prospecção tecnológica e atividades correlatas são iniciativas empresariais que têm
como um de seus objetivos a construção de sentido a respeito de questões para as quais
não existem respostas claras. O Quadro 1 apresenta de forma esquematizada, sob uma
perspectiva informacional, o processo de construção de sentido em contextos organizacionais.
217
Quadro 1
Processo de construção de sentido
A criação do conhecimento é o processo pelo qual as organizações criam ou adquirem,

organizam e processam a informação, com o propósito de gerar novo conhecimento
por meio da aprendizagem organizacional. Esse novo conhecimento gerado, por sua
vez, permite que a organização desenvolva novas habilidades e capacidades, crie novos
produtos e serviços, aperfeiçoe os antigos e melhore seus processos organizacionais. O
Quadro 2 fornece uma analogia entre modelos de criação de conhecimento, que permite
inferências entre suas similitudes e dissonâncias.
Quadro 2
Processos de criação do conhecimento
O terceiro componente do modelo de Choo (1998) se refere ao processo decisório.

Aqui, a empresa deve escolher a melhor opção, entre todas as que se configuram, e
persegui-la com base na estratégia empresarial. O processo decisório nas organizações,
conforme a visão de March & Simon (1975), é constrangido pelo princípio da
218
racionalidade limitada. Várias decorrências podem ser enumeradas da teoria das decisões,
Choo (1998) e March & Simon (1975) enumeram algumas delas:
(i) o processo decisório é dirigido pela busca de alternativas que sejam boas o
bastante, em detrimento da busca pela melhor alternativa existente;
(ii) a escolha de uma alternativa implica a renúncia das demais alternativas e a
criação de uma seqüência de novas alternativas ao longo do tempo - entende-se a
relatividade como um custo de oportunidade, que aponta também para a avaliação
das alternativas preteridas;
(iii) uma decisão completamente racional iria requerer informações além da
capacidade de coleta da empresa e também um processamento de informações
além da capacidade de execução de seres humanos.
A criação do conhecimento organizacional é a ampliação do conhecimento criado

pelos indivíduos, se satisfeitas as condições contextuais que devem ser propiciadas pela
organização. Isso é o que Von Krogh, Ichijo & Nonaka (2001) denominam “contexto
capacitante”. Sob essa ótica, a compreensão da palavra gestão, quando da sua associação
com a palavra conhecimento, não deve ser entendida como sinônimo de controle. Este
é um passo extraordinariamente complexo, uma vez que crescemos, trabalhamos e
aprendemos em uma sociedade industrial inserida em um modo de produção capitalista
e que impingiu à palavra gestão, no contexto da práxis empresarial, o significado mais
nefasto para a palavra controle.
Gestão, no contexto capacitante, significa promoção de atividades criadoras de
conhecimento em nível organizacional e a GC assume uma nova perspectiva hermenêutica
– de gestão do conhecimento para o significado de gestão para o conhecimento. Nonaka
& Takeuchi (1997) e Von Krogh, Ichijo & Nonaka (2001) enumeram os vários elementos
constituintes do “contexto capacitante”, a saber: intenção ou visão do conhecimento
organizacional, cultura e comportamento organizacionais, caos criativo, redundância,
variedade de requisitos, mobilização dos ativistas do conhecimento, autonomia e
delegação de poderes, além de questionamentos acerca da estrutura organizacional,
layout e hierarquia, entre outros.
Finalmente, a metáfora do “guarda-chuva conceitual da GC” pressupõe que debaixo
do mesmo são abarcados vários temas, idéias, abordagens e ferramentas gerenciais
concomitantemente distintos e imbricados. Entre esses podem ser destacadas: a gestão
estratégica da informação, a gestão do capital intelectual, a aprendizagem organizacional,
219
a inteligência competitiva e as comunidades de prática. A inter-relação e a permeabilidade
entre esses vários temas possibilitam e delimitam a formação de um possível referencial
teórico de sustentação intitulado “gestão do conhecimento”. Ou seja, defende-se que a
GC seja vista como uma área “guarda-chuva”. O feedback do modelo se dá pela
classificação dos temas inseridos no guarda-chuva dentro do modelo de Choo (1998).
A inteligência competitiva é uma iniciativa de sensemaking ou construção de sentido, a
gestão estratégica da informação e as comunidades de prática se encaixam na temática
de criação de conhecimento e assim por diante.
Recorremos, uma vez mais, a Choo (2002) para o encerramento desta seção. O
autor sugere um esquema conceitual passível de ser utilizado para a comparação de
possíveis estratégias de gestão da informação e do conhecimento. Como ponto de
partida, Choo sugere o modelo intitulado “Janela de Johari”, uma abordagem que
descreve a dinâmica da comunicação e da interação humanas e tem a gênese de seu
nome a partir dos primeiros nomes de seus inventores: Joseph Luft e Harry Ingham. Sua
linha de chegada é a proposição da criação de uma janela da gestão do conhecimento,
apresentada no Quadro 3:
Quadro 3
Janelas da Gestão do Conhecimento
220
O método
Acredita-se que a atividade de pesquisa não deva ser assimilada como empreendimento
meramente racional, aquele de que se fala com ênfase e segurança, mas aquele que
também tem o efeito de aumentar o temor ou a angústia (BOURDIEU, 1998). Com
base nessa assertiva, é imperativo o afastamento da mera discussão terminológica sobre
o campo conhecido como gestão do conhecimento (GC) e é condição essencial a
exploração de um gradiente conceitual que vem se desenhando no campo, conforme
proposta enunciada por Alvarenga Neto (2002), Alvarenga Neto & Neves (2003),
Alvarenga Neto & Barbosa (2003) e Souza & Alvarenga Neto (2003).
Trata-se de elaborar um sistema coerente de relações que deve ser posto à prova
como tal. É necessário alcançar a compreensão de que o conhecimento é algo que se
constrói a partir de outros conhecimentos sobre os quais se exercitam a apreensão, a
crítica e a dúvida. Deve-se levar em conta ainda que qualquer tentativa de representação
do real será sempre mais imperfeita do que ele é e, ainda, que é absolutamente necessário
o processo de socialização entre pesquisadores para permitir o avanço do conhecimento
na área, tendo-se em mente que a inovação acontece na fronteira entre mentes criativas
em sinergia de propósitos.
Tendo como ponto de partida os fundamentos supracitados, este artigo apresenta-se
como uma tentativa de demarcação conceitual da temática conhecida como gestão do
conhecimento. Longe de almejar propor uma solução definitiva ou um modelo hermético
e acabado, espera-se contribuir para a formulação de um melhor entendimento da
área, suas fronteiras e abrangências.
Como forma de estudar as visões e iniciativas concretas das empresas no campo
da gestão do conhecimento foram realizados estudos de casos em três grandes
organizações brasileiras que implementaram programas de GC: (1) Centro de
Tecnologia Canavieira (CTC), (2) Siemens do Brasil e (3) “Empresa X”, que não
havia autorizado a utilização de seu nome até a publicação deste trabalho, companhia
internacional de auditoria e consultoria. O estudo envolveu a realização de pesquisa
documental (documentos em papel e arquivos eletrônicos), entrevistas semi-
estruturadas e observação direta.
221
Análise preliminar de resultados
Observou-se, com base na investigação, que os principais motivadores para a GC nas
organizações estudadas giram em torno de constatações acerca dos seguintes aspectos:
(i) inexistência de práticas de compartilhamento e proteção de informações e

conhecimentos, levando à reinvenção da roda e à duplicação de esforços;
(ii) problemas com a coleta, tratamento, organização e disseminação de
informações, denotando ausência de uma gestão estratégica da informação;
(iii) reconhecimento de que a informação e o conhecimento são os principais fatores
de competitividades dos tempos atuais e
(iv) premência da criação de um contexto capacitante na organização vis-à-vis à
necessidade de se endereçar questões culturais e comportamentais.
A seguir estão trechos de depoimentos dos entrevistados nas empresas estudadas,

que confirmam tais constatações:
“[...] cada área da empresa tinha métodos idiossincráticos de armazenamento,

gestão e explicitação de conhecimentos. [...] a empresa está hoje preocupada
com o conhecimento porque ele é hoje o principal fator de competitividade. [...]
havia problemas na recuperação da informação”. (Coordenador de transferência
de tecnologia do CTC)
“[...] trinta anos gerando tecnologia e, ao longo do tempo, com o turnover ou

aposentadoria, o conhecimento se perdia. [...] algumas áreas ficavam mutiladas e
tinham que começar do zero – eram incapazes de reter o conhecimento e reutilizá-
lo em proveito próprio. [...] a perda de conhecimento gerado era crítico: ineficientes
na captura, pessoas levavam seus arquivos próprios com elas [...]” (Diretor
superintendente do CTC)
“[...] conhecimentos e informações importantes se perdiam e não eram

compartilhados”. (Gerente de auditoria da “Empresa X”)
“[...] o maior ativo da ‘Empresa X’ é o conhecimento das pessoas, fazer com que
o conhecimento de seus profissionais seja compartilhado”. (Diretora do
departamento de auditoria e de recursos humanos da “Empresa X”)
“[...] uma transformação no modelo de gestão: de um modelo muito mais

hierárquico, carimba aqui, carimba ali, que é um modelo lento, para um modelo
muito mais orgânico em rede. [...] a idéia de GC é essa, quebrar todos os tipos de
barreiras: geográficas, temporais, hierárquicas, lingüísticas, pessoais, entre outras”.
(Gerente de gestão do conhecimento e da informação da Siemens)
“[...] acesso rápido aos conhecimentos da organização é um diferencial

competitivo”. (Gerente de vendas da Siemens)
222
Constatou-se a ausência de consenso em relação a uma definição para a gestão
do conhecimento nas organizações estudadas. Contudo, alguns termos são comuns
nas respostas dos entrevistados: processo, informação, conhecimento, inovação,
explicitação, registro, compartilhamento, cultura organizacional, acesso e utilização,
entre outros. Eis alguns trechos de depoimentos que confirmam tal assertiva:
“[...] não há consenso sobre o que é ou deva ser GC na organização – é um desafio.

[...] há uma delimitação das áreas de atuação: tratar a informação, o conhecimento
tácito, facilitar o compartilhamento. [...] GC é um processo, tem fases, mas não
tem fim. [...] processo que visa a facilitar compartilhamento, proteção de ativos
intangíveis, entre os quais o conhecimento”. (Gestor do conhecimento do CTC)
“[...] não é muito claro, mas é tudo aquilo que se gerencia para a obtenção do
conhecimento, inovação”. (Diretor superintendente do CTC)
“[...] processo que contribui para colocar os conhecimentos dos colaboradores

em rede”. (Diretor regional da Siemens)
“[...] não é milagre, não é um ‘knowledge unlocker plus’. É muito mais uma mudança
da filosofia da gestão estratégica da organização. [...] ferramentas para colaboração
e criar canais [...]” (Gerente de gestão do conhecimento e da informação da
Siemens)
“[…] GC é processo, não tem fim. [...] processo para captura de todo o
conhecimento que permeia a empresa. […] disponibilizar, usar e compartilhar para
o bem da empresa”. (Gerente de documentação e informação da “Empresa X”)
“[…] GC é como sustentar um ambiente onde há criação, desenvolvimento, troca

e disseminação de conhecimentos estratégicos para a organização – é criar o
contexto, é um processo que deveria permear todos os processos de negócios da
organização”. (Coordenador de GC para América do Sul e Central da “Empresa X”)
Em seguida, com o objetivo de verificar a proposta intitulada “guarda-chuva

conceitual de GC”, solicitou-se aos entrevistados que respondessem quais eram os
aspectos, abordagens gerenciais e ferramentas considerados sob a égide da área,
programa ou projeto de GC em suas respectivas organizações. Eis a síntese das
respostas: (a) monitoração ambiental, inteligência competitiva, pesquisa de mercado;
(b) gestão estratégica da informação, gestão eletrônica de documentos, mapeamento
de processos; (c) gestão do capital intelectual, competências, pessoas e ativos
intangíveis; (d) comunidades de prática – reais e virtuais, (e) aprendizagem
223
organizacional, inclusive e-learning; (f) apoio ao processo decisório e (f) criação do
contexto capacitante:
“[...] sim, informações do exterior, produtos da concorrência, tendências de

mercado, clippings [...] há também uma coleta informal feita por colaboradores
que ‘pinçam’ algo no mercado e colocam na intranet – até mesmo boatos!”.
(Gerente de vendas da Siemens)
“[...] a GC é área estratégica ligada à diretoria, levando informações que subsidiam

o processo decisório, é assessoria à diretoria”. (Gestor do conhecimento do CTC)
“[...] implementar uma rigorosa taxonomia para todo o conteúdo organizacional”.

(Pesquisa documental, CTC, 2005)
Por fim, os entrevistados foram investigados sobre a ênfase ou aspectos prioritários

da GC em suas organizações. Observou-se que a fase inicial, ponto de partida para
quaisquer iniciativas de GC – a gestão estratégica da informação –, estava em estágios
de quase maturidade, com a consciência de que se tratava de um processo permanente.
As organizações procuravam avançar para aspectos relativos ao compartilhamento, à
cultura organizacional e à criação do contexto organizacional favorável ou contexto
capacitante. Ressalta-se a existência de várias iniciativas genuinamente brasileiras adotadas
por tais organizações nestes sentidos, como o “Momento Cultural” no CTC e o “Happy
Hour do Saber” na Siemens. Essa iniciativa é considerada
[...] uma prática informal de palestras, nas quais são compartilhados

conhecimentos essenciais da organização de forma mais ‘tácita’ e espontânea.
Trata-se de uma iniciativa local específica, que se enquadra na política geral.
As palestras têm duração de uma hora e são ministradas por colaboradores da
empresa – todos podem ser palestrantes: colaboradores, estagiários e terceiros.
(Pesquisa Documental, Siemens do Brasil, 2005)
Conclusões
Este artigo representa uma tentativa de demarcação conceitual da gestão do
conhecimento. Longe de almejar uma solução definitiva ou um modelo acabado
espera-se que contribua para a formulação de um melhor entendimento da área,
suas fronteiras e conexões. Foi elaborado um mapa ou modelo integrativo de GC
adaptado daquele originalmente proposto por Choo (1998), associado à idéia de
224
contexto capacitante e às várias abordagens metaforicamente denominadas de
“guarda chuva conceitual da GC” que, interligadas, contribuem para a construção
de um modelo conceitual abrangente.
Outro corolário do presente trabalho encarregou-se de traçar um fio condutor
anexo à construção do referido modelo, por meio de uma análise preliminar de
resultados de pesquisa de campo em três organizações brasileiras. É fundamental o
avanço na pesquisa e no conhecimento sobre gestão do conhecimento pari passu ao
afastamento da estéril dissensão derivada da discussão terminológica. A figura 2
apresenta essa proposta de mapeamento conceitual integrativo.
As conclusões sugerem que não se gerencia conhecimento, apenas se promove
ou se estimula o conhecimento por meio da criação de contextos organizacionais
favoráveis. O termo gestão do conhecimento tem significado similar ao termo gestão
para as organizações da era industrial ou, em outras palavras, a GC revela-se como
um repensar da gestão para as organizações da era do conhecimento. Tal ênfase
deriva-se do entendimento de que a informação e o conhecimento constituem os
principais fatores de competitividade dos tempos atuais para organizações e nações.
Acrescenta-se ainda que a palavra gestão quando associada ao termo
conhecimento deve ser apreendida como promoção do conhecimento ou estímulo
ao conhecimento e a GC assume o significado de uma gestão de e para o
conhecimento. Das análises de práticas organizacionais infere-se também que não
se endereçam e nem se solucionam questões culturais, comportamentais e atitudinais
em relação às premissas da GC (compartilhamento de informações e conhecimentos,
idéia de que “informação é poder” etc.) por meio de punições, ameaças ou ações
localizadas. Só se mudam comportamentos por meio de profundas reflexões,
possivelmente seguidas de mudança, sobre crenças e valores organizacionais,
questões essas aludidas na abordagem de sensemaking e que terão grande impacto
nas práticas de recrutamento, seleção e gestão de competências.
225
Figura2
Proposta de Mapeamento Conceitual Integrativa da GC
Ressalta-se também que a gestão do conhecimento é altamente política, requer

gestores do conhecimento e é um processo que não tem fim. Concluiu-se, ainda, que
grande parte do que se intitula ou convenciona chamar de GC é na verdade gestão da
informação, mas a gestão da informação é apenas um dos elementos da GC e ponto de
partida para a mesma. Por fim, o modelo ou mapa conceitual ora proposto requer ainda
a conclusão da pesquisa de campo à qual se refere, fruto de uma intervenção competente
na realidade, para validação e extrapolação de conceitos e resultados aqui aventados.
ALVARENGA NETO, R. C. D. Gestão da Informação e do Conhecimento nas Organizações:
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October 2002.
227
228
A internet como instrumento de comunicação
A internet
organizacional no setor público*
Lino Martins da Silva*

smartins@uninet.com.br
Sonia Virgínia Moreira**

svmoreira.cgm@pcrj.rj.gov.br
Resumo
Cinco anos depois de colocar no ar a primeira versão da sua página institucional na web,
a Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro lançou em janeiro de 2006 a mais
recente versão do seu site baseado no padrão web standards que orientam as páginas
interativas atuais. Recursos como esses, disponíveis para divulgar ações de gestão do
setor público por meio da internet, identificam possibilidades de avanço para a
comunicação organizacional ao trabalhar com ferramentas de informação indispensáveis
para os usuários da web, que buscam promover a igualdade de acesso.
Palavras-chave: comunicação organizacional, internet, setor público
Resumen
Cinco años después de poner en internet la primera versión de su página institucional,
la Contraloría General del Municipio de Río de Janeiro lanzó en enero de 2006 la más
reciente versión de su página basada en el patrón web standards que orientan las páginas
interactivas actuales. Recursos como esos, disponibles para divulgar acciones de gestión
del sector público por medio de internet, identifican posibilidades de avance para la
comunicación organizacional al trabajar con herramientas de información indispensables
para los usuarios de la web, que buscan promover la igualdad de acceso.
Palabras-clave: comunicación organizacional, internet, sector público
Abstract
Five years after putting on the air the first version of its institutional site on the web, the
Controller-General’s Office of the Municipality of Rio de Janeiro launched in January
2006 the most recent version of its site based on the web standards that serve as
guidelines for current interactive sites. Resources such as these, available for disseminating
management actions in the public sector by means of the internet, identify possibilities
for advancement of organizational communication by working with information tools
that are indispensable for web users and whose purpose is to provide equal access.
Keywords: organizational communication, internet, public sector
* Texto selecionado para o VIII Congresso da Asociación Latinoamericana de Investigadores de la Comunicación

(ALAIC), GT Comunicação Organizacional. Unisinos, julho de 2006.
* Controlador Geral do Município do Rio de Janeiro, professor do mestrado em Ciências Contábeis da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj).
** Assessora Chefe de Comunicação da Controladoria Geral do Município, professora da Faculdade de Comunica-
ção Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj).
229
Introdução
Este é um trabalho descritivo. Tem como objetivo relatar a experiência de comunicação
organizacional desenvolvida em um órgão de setor público municipal. Por isso é
importante destacar, de início, que o trabalho de uma assessoria de comunicação pode
ser desenvolvido de várias maneiras. Algumas assessorias dedicam-se mais ao
atendimento da imprensa, enquanto outras estão voltadas para o público interno, na
produção de house organs e ações de integração, e outras trabalham voltadas para a
divulgação externa de ações do setor em que atuam. Outras, ainda, mesclam um pouco
de cada uma dessas versões.
O diferencial das ações de comunicação no setor público dependerá sempre do
dirigente ao qual a assessoria está subordinada. Em alguns governos, a assessoria de
comunicação é centralizada, com os profissionais de comunicação dos vários segmentos
atuando sob a condução exclusiva de um assessor geral ou um diretor de comunicação.
Não é esse o caso da Prefeitura do Rio de Janeiro nos últimos anos, que reflete o
entendimento do Prefeito Cesar Maia (PFL-RJ) sobre as formas em que se dá a
comunicação local.1
No caso da Prefeitura do Rio, as assessorias de comunicação estão matricialmente
ligadas à Secretaria Especial de Comunicação Social (SECS). Mas as assessorias de
comunicação de cada secretaria, fundação ou empresa do Município têm liberdade para
desenvolver suas ações junto ao dirigente maior – que, na Controladoria, é o Controlador
Geral. Este ponto é fundamental para entender o que foi desenvolvido na área de
comunicação da Controladoria Geral do Município (CGM) no período de quase cinco
anos e meio (janeiro de 2001/maio de 2006). As ações se concretizaram porque partiram
da vontade e da disposição do Controlador Geral, que desde o inicio da gestão em
20012 demonstrou interesse e metas muito claras do que é importante estar funcionando
na área de comunicação da Controladoria.
A convivência de vários anos3 foi um elemento facilitador para o trabalho da equipe
de comunicação, com os resultados obtidos no trabalho realizado durante esse período.
As experiências anteriores resultaram também na escolha do estilo de assessoria adotado
pela Controladoria Geral, a comunicação institucional, com base em uma estratégica
que indicou a direção e o método para atingir o objetivo pré-definido.
230
Os produtos
O início das ações de comunicação organizacional em 2001 foi redefinir as já existentes
e criar uma nova “cara”, novo visual, para produtos e marcas da Controladoria. A primeira
marca, da lupa estilizada, está incorporada na identificação das mensagens via correio
interno e na capa dos Cadernos da Controladoria. As logomarcas do que podemos
identificar como revista-clipping, intitulada Fraudes & Corrupção, e do informativo
bimestral Prestando Contas também foram criadas ou alteradas no início da gestão em
2001. Importante destacar que esse trabalho inicial de repaginação visual foi desenvolvido
por uma profissional externa à Controladoria: a designer Georgeana Dummar,
responsável pela criação de todas as logos, exceto a do Prestando Contas, criada
inicialmente pelo ilustrador Zope e mais tarde adaptada pela equipe de comunicação
da CGM seguindo as orientações da Secretaria Especial de Comunicação Social.
Essa primeira ação de reordenação visual foi fundamental. Continuamos trabalhando
sempre com a lupa, como forma de sintetizar a ação de controle, que observa de perto
a tudo o que acontece em termos financeiros na Prefeitura. A revista-clipping Fraudes &
Corrupção foi outra produção editorial que passou por sensível transformação editorial
e visual. Nos quatro anos em que foi editada (a publicação foi descontinuada a partir de
janeiro de 2005) pode ser considerada uma das publicações de maior sucesso junto ao
público da Assessoria de Comunicação.4 O resultado dessa performance deve ser
creditado a duas pessoas: Georgeana Dummar, que idealizou o formato revista e
conseguiu traduzir na capa o ponto central da publicação, e Graça Louzada, responsável
pelo conteúdo e pela edição: é ela quem seleciona o tema e a partir daí desenvolve a
pesquisa nos jornais, dando conta de um trabalho difícil, porque o objetivo é contar
uma história a partir da seleção do material publicado. O texto da contra-capa é resultado
desse trabalho de paciente pesquisa e de uma noção significativa de conjuntura.
Os Cadernos da Controladoria também passaram por uma modificação: instituiu-se a
identificação “Nova Série”, com os textos resultantes da transcrição das quatro apresentações
anuais no evento que leva o título de Seminários da Controladoria. Neste caso, a proposta
básica foi sempre trazer para dentro, para os técnicos da Controladoria Geral, temas e
personagens interessantes que, de alguma forma, pudessem contribuir para a formação ou
o aprimoramento profissional da equipe de controle interno da Prefeitura do Rio.
231
Para detalhar alguns dados relativos à produção desse período é interessante começar
com as publicações. O Prestando Contas foi criado em 1993.5 O título foi pensado junto
com o controlador geral, que tinha algumas idéias e muito material para mostrar –
publicações produzidas no Brasil e principalmente no exterior. Prestando Contas resultou
em um título bastante coerente para aquilo que se propõe como ação de controle e
também ação editorial da Controladoria. A seguir está a distribuição quantitativa e, em
parte, qualitativa do tipo de matérias publicadas no Prestando Contas entre janeiro de
2001 e maio de 2006.
232
Esta é uma diferença importante a destacar: o Prestando Contas não é um house organ,
publicação voltada para assuntos internos da organização. Se assim fosse, o que
aconteceria? As pessoas de fora teriam pouco interesse pela produção da assessoria.
Por isso, a idéia desenvolvida nessa fase do Prestando Contas que se inicia em 2001 foi
realçar o tratamento de temas de interesse para a área de controle interno, mas também
trabalhar com assuntos importantes para o público leitor externo. Isso fez do Prestando
Contas um informativo de demanda expressiva. A tiragem impressa de mil exemplares
circula por todas as prefeituras das capitais, por setores de controle e de finanças em
vários estados, por bibliotecas de universidades. Em todos os lugares há uma
receptividade expressiva porque na maioria das vezes o informativo traz dados que não
são abordados pelos jornais diários, mas que interessam a um público especializado.
Com alguma freqüência o controlador geral apresenta reproduções de textos que
chegam até ele, como foi o caso de uma publicação de Portugal, que republicou duas ou
três matérias pautadas e apuradas pela equipe da ACS. O texto sobre contabilidade
criativa foi um dos reproduzidos no exterior. E há uma demanda regular de algumas
publicações em Minas Gerais e no Espírito Santo para reproduzir material do informativo
bimestral. Este é o principal atributo do Prestando Contas: tratar de assuntos que são
circunstanciais e, ao mesmo tempo, trazendo leitores para ações de controle interno
desenvolvidas pela Controladoria Geral. Nesse sentido, o Prestando Contas contribui
para a circulação da imagem da Prefeitura (e da Controladoria) junto a um segmento de
público formador de opinião.
Assim, uma visão mais detalhada das matérias publicadas mostra que, do volume
produzido nesses cinco anos e meio de gestão, 65 matérias podem ser classificadas
como de interesse geral; 25 sobre contabilidade; 20 sobre Controladoria; 14 sobre
auditoria; 10 sobre a IplanRio (Empresa Municipal de Informática, que está ligada à
Controladoria Geral); oito sobre informática, sete da área de recursos humanos, seis da
assessoria de comunicação (basicamente sobre a página da CGM na web), cinco sobre a
Prefeitura (outras secretarias) e quatro matérias da área de informações gerenciais.
Essa classificação, esse mapa, fornece subsídios para a assessoria de comunicação da
CGM, que assim pode direcionar pautas futuras para uma ou outra área que merece ser
mais bem trabalhada como material do Prestando Contas.
233
Em seguida, a revista-clipping Fraudes & Corrupção. Esta publicação foi, durante
os quatro anos de publicação, a campeã de solicitações que chegaram por e-mail.
Começou como uma publicação interna – 50 cópias para distribuição na
Controladoria e entre os Secretários Municipais – para chegar em 2004, último ano
de publicação, a 300 cópias distribuídas internamente, mas também para
universidades (do Brasil e do exterior) e instituições públicas. Ainda hoje, apesar de
descontinuada, a publicação continua bastante procurada na página da Controladoria
na web: para pesquisadores, professores e auditores os estudos de caso estão ali
prontos – agrupados e editados na seqüência. O primeiro número produzido nessa
nova versão foi o Dossiê Sudam, edição esgotada porque era pertinente: quando a
gestão do Prefeito iniciava em 2001 a Sudam estava sendo extinta. Portanto, ali está
relatada uma história com começo, meio e fim. Os dois últimos números, 25 e 26,
fizeram uma avaliação de como a mídia em geral direcionou a opinião pública para
a possibilidade, uma quase certeza, de ocorrência de fraudes nas eleições para a
presidência dos Estados Unidos, nos volumes intitulados: “A fraude que não houve:
o caso das eleições americanas em 2004”.
Tomando por base a temática das edições de Fraudes & Corrupção podemos dividi-
la assim: 52% do material trata de casos nacionais e 48% de assuntos internacionais,
os últimos em grande parte sobre aspectos do caso Enron, fraudes contábeis e
fraudes corporativas que receberam destaque no noticiário internacional. Quanto
ao noticiário nacional quem lê jornal ou revista, ouve jornais falados no rádio ou
assiste aos noticiários de TV tem a perfeita noção de que não falta material para se
produzir uma revista-clipping que leve o título de Fraudes & Corrupção.
Ainda em relação às publicações, outro título a destacar são os Cadernos da
Controladoria. Se agruparmos os temas das palestras por palavras-chaves, veremos
que corrupção, lavagem de dinheiro, análise de conjuntura e Lei de Responsabilidade
Fiscal representam as maiores fatias dos assuntos reunidos nos Cadernos.
Os textos têm como base palestras organizadas, também pela área de comunicação
da CGM, com profissionais que tratem de assuntos de interesse dos auditores e
contadores, o público interno. As palestras são transcritas e editadas para publicação.
234
A nova série começou em 2001 com uma apresentação do diretor do Instituto Brasileiro
de Administração Municipal (IBAM), François Bremaeker, sobre Lei de Responsabilidade
Fiscal. O número mais recente em circulação, relativo a março de 2006, trata de
Controladoria Hospitalar, uma palestra do Professor Francisco Ribeiro Filho (da
Universidade Federal de Pernambuco) que defendeu tese sobre o tema na USP.
A evolução do site da Controladoria

Finalmente chegamos ao tema central deste trabalho, que é o site institucional da
Controladoria Geral na web, que reúne todos os trabalhos editoriais produzidos pela
assessoria de comunicação. Em 2001, na primeira conversa com o Controlador Geral
sobre o que seria interessante trabalhar como conteúdo do site da Controladoria, ele
fez uma brincadeira que em parte era um desafio: “Seria ótimo se conseguíssemos ter
uma página para que, um dia, quando eu estivesse caminhando no Central Park em
Nova York, alguém me abordasse dizendo: ‘o senhor é o Controlador Geral do Município
do Rio? Eu navego bastante na sua página e gosto muito’”. Ainda não chegamos a Nova
York, mas as publicações da Controladoria (impressas) já estão na biblioteca da
Universidade de Austin, no Texas; em Portugal; na Argentina; no Peru, no México. Quanto
aos acessos pela página, serão tratados em outro momento.
Considerando a evolução da página é possível afirmar que, em janeiro de 2001, havia
naquela versão preliminar um conjunto básico dos recursos existentes na época para a
235
web. O segundo momento tem início em maio de 2001, quando surgiram as primeiras
inserções de soluções novas, como a que permitia aos usuários se cadastrarem para
receber a newsletter Novidades CGM; o destaque para o conteúdo editorial na parte
superior; e a nova barra do menu à esquerda. Em fevereiro de 2003 entrou no ar a
terceira versão da página, montada pelo web designer Edgard Bernardino, que criou
soluções interessantes na parte de serviços, de conteúdo em geral e de funcionamento
do site. A página foi desenvolvida a partir das demandas internas para as quais a assessoria
de comunicação funcionou como uma espécie de tradutora.
Um dos pontos mais interessantes criados pela demanda interna da própria assessoria
foi o sistema de busca de matérias do clipping existente na página: o usuário coloca uma
ou mais palavras e indica o período que deseja fazer a busca. Dessa forma acessa o
banco de dados que reúne todas as matérias coletadas para o clipping naquele período.
As informações estão armazenadas em um banco de dados existente dentro do próprio
site. Não conhecemos, em portais do setor público no Brasil, um sistema que funcione
de maneira semelhante. É simples, permite uma consulta rápida, está disponível para
todos os usuários, que podem imprimir ou salvar o material com a moldura da página
da Controladoria e a identificação inequívoca da fonte: as logomarcas de jornais e revistas
aparecem es destaque na parte superior, ao lado de data e do número da página.
Por isso é interessante particularizar a seguir alguns itens que permitem uma melhor
noção comparativa entre o início do registro de acessos em 2001 e os dados mais
atuais, relativos a maio de 2006. Considerando o período compreendido entre maio/
dezembro de 2001 e os primeiros cinco meses de 2006 as visitas à página da CGM
saltaram de 29.750 para 437.726 em maio de 2006. Estamos aqui falando de page
views, quando o usuário entra no site e visita várias seções, correspondendo então ao
total de páginas visitadas dentro do site. A média em 2001 era de 4.250 page views por
mês; em 2005 foi de 50.179. As visitas únicas (número que indica apenas a entrada no
site) em 2001 foram 5.386, enquanto em 2005 esse número saltou para 84.188. Em
2006, considerando apenas o período de janeiro a maio, o número depurado de visitantes
(reais, aqueles que visitaram o site diretamente ou são para ali encaminhados via sistemas
de busca) foi de 339.326, uma média de 67.865 por mês.
236
Em relação aos endereços eletrônicos cadastrados para receber a newsletter
Novidades CGM tínhamos 151 endereços em 2001 e 859 em maio de 2006, este último
um número depurado também, porque entre aqueles de 2001 havia nomes repetidos
ou endereços que não correspondiam. Assim, 859 é um número real: hoje, cada vez
que enviamos às quartas-feiras as novidades inseridas naquela semana na página temos
uma base de 859 pessoas recebendo, a maioria no Brasil e algumas no exterior,
principalmente em Portugal, de onde vem um número razoável de visitas à página da
CGM.
Sobre a proposta de mudanças no site CGM

Com o desenvolvimento da internet e a expansão dos BBS (Buletin Board System,
sistema antigo de grupo de mensagens) foi preciso encontrar uma forma de alterar a
semântica dos textos, ou seja, expressar de uma forma inteligível para as máquinas,
mas, ao mesmo tempo, compreensível às pessoas, o significado de cada trecho do texto
– onde começam e terminam os parágrafos, onde existe apenas uma quebra de linha,
que parte do texto deve ser enfatizada etc.
Dessa forma surgiram as “tags”, palavras especiais utilizadas para demarcar partes do
texto indicando seu significado. A partir daí surgiram “navegadores” (como o Netscape
237
e o Internet Explorer), que exibiam de forma amigável o significado das tags. Um texto
marcado como “forte” era exibido em negrito; texto com ênfase era exibido em “itálico”
e assim por diante. Uma tag nova foi criada nessa época para simbolizar dados “tabulados”
(correlacionados entre si, seguindo um padrão, como uma lista de produtos e seus
respectivos preços).
Essa tag, chamada “table”, era exibida como uma tabela, onde suas linhas e colunas
eram interligadas e tinham bordas para demarcar o espaço de cada uma. As “tables”
contêm ainda uma forma de regular a espessura dessa borda e aceitam o valor “zero”,
o que faz as mesmas não conterem bordas. Dessa forma gerou-se uma possibilidade de
posicionar conteúdo pela página onde o desenvolvedor ou administrador desejasse usando
tabelas com células vazias para dar espaçamentos e colocando os dados na posição desejada.
Enquanto as páginas foram se tornando visualmente mais atraentes, os web designers
passaram a se preocupar apenas com a apresentação visual da página, em detrimento
da semântica dos códigos. Se desejassem fazer uma citação de texto ficar em itálico,
usavam a tag para ênfase, mesmo existindo uma tag específica pra citações. Esta tag não
era usada corriqueiramente porque não gerava o efeito visual desejado; se quisessem
texto em duas colunas, usavam tabelas, mesmo sem dados tabulares dentro. Assim a
web se tornou um monte de informações amontoadas que só podiam ser acessadas por
pessoas com o perfil correspondente para o qual aquela informação havia sido publicada
– um computador com um sistema operacional específico, usando um navegador
específico, com uma determinada versão de certo plugin. Em 2005 ainda era essa a
situação de muitos sites empresariais, como os das operadoras de telefonia Claro e
Vivo e o site da marca do fabricante de eletroeletrônicos Gradiente, exemplos de não-
usabilidade e deficiências de acessibilidade.
E por falar em deficiência, os deficientes físicos são os mais prejudicados pela
onda de sites que não seguem nenhum padrão, porque certamente não seguem o perfil
para o qual os sites foram construídos. Sobretudo os deficientes visuais, que quase sempre
são impedidos de acessar diversas informações.
Mas como fazer para construir sites visualmente atraentes (ou não, mas que sejam
como o administrador do site deseja) e, ao mesmo tempo, usar um código semântico,
se nem sempre a forma de exibição nos navegadores é como o design do site exige? Por
238
exemplo: se quisermos que todas as citações da página sejam em itálico e utilizem uma
fonte diferente, com as tags corretas, como fazer se os navegadores não exibem dessa
forma, por terem um padrão pré-estabelecido e não correspondente?
O W3C (World Wide Web Consortium), uma organização criada nos Estados Unidos,
mas com participação mundial para estipular e estimular o uso de padrões e a semântica
na web, criou uma forma de alterar o comportamento padrão dos navegadores diante
de certas “tags”, o que permite que os construtores de páginas façam um código
semântico e, mesmo assim, tenham a exibição que desejam. E mais: como se usam
códigos separados (um para o conteúdo e um para formatação), ganha-se a possibilidade
de alterar todo o design do site mudando apenas um arquivo. Isso gera um código menor,
mais rápido para ser acessado, mais correto, mais flexível e, principalmente, mais acessível.
Além dos deficientes, existem pessoas que acessam a internet em seus celulares, em
suas TVs digitais, em seus navegadores somente-texto. A web é independente de
dispositivo, e os sites devem ser feitos para serem exibidos em qualquer plataforma,
sem a perda do conteúdo, ainda que se perca a formatação.
Em dezembro de 2004 foi promulgada uma lei federal determinando que todos os
sites governamentais deveriam estar acessíveis em um prazo de 12 meses. No Brasil
existe uma ONG responsável por coordenar o projeto, mas na Controladoria já existia
um projeto próprio de desenvolvimento do site nesses padrões desde outubro de 2004.
A intenção sempre foi que a página da CGM usasse essa metodologia correta de código
(chamada de “web semântica”) bem antes do prazo e que as informações do site
pudessem ficar acessíveis até mesmo para celulares ou para outros dispositivos, além de
poderem ser vistas em qualquer navegador.
Assim, a quarta e atual versão da página no ar foi resultado de um trabalho de longo
prazo desenvolvido pela equipe da assessoria de comunicação da Controladoria envolvida
com arte e conteúdo. A página atual da Controladoria passou por um “redesign” completo
e entrou no ar usando os mais recentes padrões e técnicas de desenvolvimento. Toda a
criação da página, desde o início, foi planejada, como se vê, para seguir os WebStandards,
padrões que regem (ou, pelo menos, deveriam reger) a internet. Por estar de acordo
com essas regras a página ganhou, automaticamente, uma série de benefícios, entre eles:
239
• Melhor posicionamento nos sites de busca. A forma como o código é estruturado
facilita, não só a indexação de todo o conteúdo da página, como também uma maior
precisão nos resultados, posto que os principais pontos da página ganharão mais “peso”
na busca, pelas tags que foram utilizadas.
• Acessibilidade. A página usa Java Script não-obstrusivo e código XHTML, o que
permite a qualquer pessoa acessar o seu conteúdo, mesmo que não disponha de algum
recurso. Com um palmtop ou mesmo um celular (desde que tenha acesso a HTML, e
não WAP, que é outro tipo de tecnologia), pode-se acessar o conteúdo da página. Pessoas
com deficiência física não terão dificuldade em acessar as áreas do site, também pela
sua forma de estrutura hierárquica e pelos links especiais desenvolvidos para as mesmas.
• Maior confiabilidade da informação. A maior parte dos sistemas da página foi
automatizada, de forma a se ter certeza de que a informação está sendo disponibilizada
da maneira correta prevista. Alguns links são, inclusive, verificados automaticamente
pela própria página para evitar endereços incorretos.
• Facilidade de manutenção e potencial “redesign” futuro. Também pela forma na
qual o código foi construído, qualquer alteração em diversos pontos do site – e, inclusive,
se necessário, mudanças completas no design da página – pode ser feita sem a
obrigatoriedade de refazer trabalhos. A atualização exigiu que muito conteúdo fosse
“refeito” (tivesse seu código reescrito pelo menos), o que não será necessário
futuramente, em caso de outra grande mudança na página.
• Independência de tecnologia. A página utiliza atualmente ASP (linguagem VBScript),
mas futuramente poderá migrar para outra tecnologia sem atrapalhar o acesso dos
usuários. Normalmente os sites contêm endereços como “site.com/pagina.asp”, o que
faria, no caso de uma migração para PHP, por exemplo, esse endereço parar de funcionar.
A página da CGM esconde do endereço a tecnologia que usa, o que possibilita uma
futura atualização transparente ao usuário.
Além dos recursos tecnológicos que deram características distintas ao site da
Controladoria, a nova versão da página fez uma redistribuição dos assuntos de que trata
a CGM, de acordo com as suas principais áreas de atuação. Assim, o usuário, já a partir
da HP, a página inicial, pode acessar esses setores: contadoria, auditoria, informações
gerenciais. Em relação à arte foram criados símbolos para cada setor e também para
240
cada função no site. O menu à esquerda foi retirado da página de abertura e
substituído por ícones em cores diferentes dispostos horizontalmente na parte
superior da página. O novo site traz ainda como novidade as versões em inglês e em
espanhol da estrutura da Controladoria.
Em termos de conteúdo, a divisão da HP (a página de entrada) ficou assim
distribuída: setores chaves do controle interno no espaço que ocupa quase toda a
tela, e no lado esquerdo a área de serviços: tabelas de preços, enquetes, manual de
normas e a porta de entrada para os sistemas da Controladoria (Sistemas Gerenciais
e Sistema de Contabilidade e Execução Orçamentária). Na área reservada para a
Comunicação estão o clipping de notícias – que em maio de 2006 somava 9.160
matérias cadastradas – e as publicações.
Além das já citadas, em 2005 foi lançada esta RCA – Revista de Controle e
Administração, publicação científica dedicada à divulgação de textos da área de
controle e de administração pública em especial. Em 2006 foi a vez de iniciar uma
nova publicação, a única distribuída apenas em formato digital na página da
Controladoria. Trata-se de Leituras & Contextos – série América Latina. A publicação
é uma revista-clipping quadrimestral sobre conjuntura latino-americana, cuja
proposta é oferecer aos leitores/usuários do site da Controladoria informações que
vão além dos assuntos técnicos ou nacionais: traz dados sobre países e personagens
do mundo político-econômico da América Latina, cuja história é reportada de
maneira inconstante pela mídia impressa – jornais e revistas.
Entre janeiro de 2001 e agosto de 2006, como evoluiu a distribuição de conteúdo na
página? Hoje a área destinada à Controladoria traz a estrutura, as resoluções, as
publicações e as versões em inglês e espanhol. A Contadoria apresenta os quadros da
Lei de Responsabilidade Fiscal atualizados mensalmente, as prestações de contas, as
demonstrações contábeis, os relatórios de audiência pública, os sistemas contábeis e os
classificadores de receita e de despesa. A auditoria parte de uma apresentação (com
sua missão, visão e valores) seguida da estrutura, portarias, auditorias concluídas, os
programas de auditoria e as publicações específicas. A parte relativa a informações
gerenciais apresenta a missão e a estrutura do setor, os sistemas que desenvolve e
gerencia, as prestações de contas simplificadas e o manual de normas. A área das Tabelas
241
de Preços é de interesse interno e externo e funciona ligada a um banco de dados que
exibe os preços apurados pela Fundação Getúlio Vargas.
As novas áreas introduzidas na nova versão do site são: tecnologia da informação e
academia. Em tecnologia da informação estão resoluções da Comissão Municipal de
Tecnologia da Informação, artigos relativos a essa área de conhecimento e links
específicos. Em academia estão listadas as instituições que oferecem mestrado e/ou
doutorado no campo das ciências contábeis, artigos acadêmicos e endereços de agências
de fomento ou instituições de interesse dos profissionais da área contábil. E em Links
estão endereços para acesso a sites nacionais e internacionais, a maioria de interesse
para a área de controle público, distribuídos de acordo com a seguinte classificação:
municipais, estaduais, federais, internacionais, culturais e outros.
Pelo Fale Conosco, vale a pena destacar, vemos como o cidadão comum desconhece
o papel e as atribuições de uma Controladoria. Ele acredita que a função seja mais de
uma ouvidoria geral, o que faz chegar pelo correio ACS mensagens que tratam de obras
irregulares construídas por vizinhos; ruas esburacadas que danificaram carros ou foram
responsáveis por quedas de pedestres; IPTU elevado; multa de trânsito aplicada pela
Guarda Municipal. Todas essas queixas são reencaminhadas para a secretaria ou órgão
responsável pelas demandas, com cópia para quem enviou. Por essa porta chegam
também os cumprimentos pela ação da Controladoria, principalmente de outros
municípios e estados brasileiros.
O perfil do internauta que visita a página é em grande parte de acadêmicos, muitos
são professores e estudantes de ciências contábeis que, pelos sites de busca, chegam à
página da CGM. Qualquer pessoa que digitar palavras como contabilidade criativa,
maquiagem de números, lavagem de dinheiro, caso Banestado, balanço de futebol,
WorldCom, Enron, IBAM, caixa, balanço patrimonial, fraudes, corrupção, escândalos
contábeis, auditoria, chega à página da Controladoria. Mas visitantes também chegam
por meio de palavras curiosas como: ultra-sonografia gestacional, urbino, geografia,
Renascimento, onde nasceu Afonso Romano de Santana, método Nuno Cobra, gênios
bibliografias, cinema nacional dos anos 90, biografia traficante Escadinha, etc. São palavras-
chaves que estão incluídas tanto na produção editorial própria como no material reunido
pelo clipping, que terminam por trazer ao site pessoas que de outra forma jamais teriam
242
conhecimento da página da Controladoria.
Outros dados interessantes do perfil do internauta que navega na página da Controladoria
merecem registro. Se tomarmos como referência o período de janeiro a maio de 2006,
podemos afirmar que a grande maioria dos usuários (65,81%) é proveniente de extensões
gov.br; em segundo lugar (28,91%) estão os usuários de extensões com.br, e em terceiro
lugar (3,59%) os usuários de extensão .com. Em relação aos idiomas de origem dos usuários
que acessam o site, os três principais são: português do Brasil (93%), inglês dos Estados
Unidos (2,34%) e português de Portugal (2,16%). Os browsers mais utilizados são o Internet
Explorer 6 (80,69%), o Internet Explorer 5 (14,98%) e Mozilla 1 (4,22%).
Voltando à área de publicações, e considerando o uso universitário, temos como
exemplo o caso de um professor da PUC Minas que indicou o site e em seguida todos os
alunos enviaram e-mail para receber as publicações. Bibliotecários do Rio e de outras
cidades e estados pedem principalmente a publicação Fraudes & Corrupção, que é uma
boa base de pesquisa, e esta RCA – Revista de Controle e Administração, muitas vezes pelo
ineditismo dos artigos ali publicados.
Ainda em relação à produção editorial é importante relacionar a participação da assessoria
em nove relatórios para apresentação em audiência pública; cinco edições da Prestação de
Contas Simplificada (PCS), esta em parceria com o setor de Informações Gerenciais da
Controladoria. Neste caso, a edição interna da PCS é um dado relevante porque antes a
publicação era terceirizada, o que resultava em uma forma de trabalhar mais complicada,
porque para a organização pública é melhor exercer o controle de todas as etapas de produção
do material. Outras publicações produzidas no período foram os títulos especiais Controladoria
10 anos, Anais da V Jornada Brasileira de Controle Interno, Guia para Gestores de Recursos
Públicos, Planejamento Estratégico em Auditoria e LRF de Bolso. Outro produto que desperta
interesse entre profissionais, em especial da área pública, é o Manual de Normas e
Procedimentos de Controle Interno, cuja tiragem impressa é reduzida, mas que está, assim
como todas as publicações, disponível na página da Controladoria.
Conclusão
Todo o trabalho de comunicação institucional desenvolvido na Controladoria Geral
foi em parte uma resposta ao desafio feito inconscientemente por um jornalista que não
243
entendia o que era Controladoria. E por não ter interesse em entender do que se tratava,
ouvimos o seguinte comentário: “Controladoria ou controle é um assunto muito árido”.
Essa frase, a palavra “árido” – no sentido de estéril, improdutivo, infrutífero – serviu
como um desafio. Decidiu-se então mostrar que controle é e deve ser um assunto de
interesse de qualquer cidadão, que está muito além do que possa ser considerado “árido”,
uma vez que tem relação com a vida de qualquer cidadão que paga impostos e deseja
ver o retorno do seu investimento na aplicação pelo setor público.
Voltando ao repórter: quando foi fazer a entrevista, como não tinha idéia do que
tratava o trabalho da Controladoria, não soube fazer a pergunta. Na prática cotidiana
do jornalismo, o repórter deve, antes, saber fazer a pergunta para que o seu entrevistado
“renda” bem. É a mesma coisa na universidade: se um professor orienta um trabalho, há
grande chance de este ser bem avaliado quando vai a julgamento em uma banca de
graduação, mestrado ou doutorado. O crédito – para o bem ou para o mal – é também
do professor. Se for bom orientador, existe a chance real de conseguir que o seu
orientando apresente um trabalho de qualidade no final. No caso do repórter em ação,
um bom jornalista sabe fazer uma boa pergunta, uma boa pauta, e em troca terá uma
boa resposta, uma boa matéria.
O que importa é que essa situação serviu como uma provocação para a coordenação
da assessoria. E este é outro ponto a destacar. Decidimos acrescentar na página algo
que seria um diferencial de conteúdo. Cinco anos e meio depois, a produção de conteúdo
na área de comunicação se apresenta da seguinte forma: 32 edições do Prestando Contas,
26 números da revista-clipping Fraudes & Corrupção, 23 edições dos Cadernos da Controladoria
e, até agosto, 9.160 matérias cadastradas no banco do clipping. Como se trata de material
disponível a qualquer pessoa costuma ser fonte freqüente de informação porque os usuários,
muitas vezes, visitam a página da Controladoria via sistemas de busca, à procura de algo que
pode estar dentro do clipping ou em qualquer área do site. Dali para visitar a página da
Controladoria é um passo. Por isso a estratégia de ação editorial e de internet foi pensada de
forma a chamar a atenção dos visitantes da página para aquilo que é o ponto principal: o
controle interno e, com mais especificidade, o controle interno no setor público.
Acreditamos que aqui estão resumidos alguns resultados da experiência desenvolvida
em anos recentes do “fazer” a comunicação institucional em uma área específica do
244
setor público, neste caso a Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro.
Notas
1
Um dos poucos políticos brasileiros com interesse genuíno pela área de Comunicação, o políti-
co, economista e ex-professor universitário Cesar Maia é um estudioso de pesquisas de opinião
e dos processos comunicacionais. Tem artigos publicados sobre rádio e audiência, mídia e violên-
cia, imprensa e políticos, entre outros temas correlatos.
2
O Prefeito foi reeleito em 2004, daí a continuação das ações de comunicação na grande maioria
dos setores da Prefeitura do Rio.
3
O Controlador Geral também é professor do mestrado em Ciências Contábeis na Uerj. A
convivência antecede, portanto, o período de trabalho na Prefeitura.
4
O público alvo da área de controle interno da Prefeitura do Rio são auditores, contadores,
associações profissionais dessas áreas, tribunais de contas, secretarias de finanças ou de controle
das capitais brasileiras, auditorias gerais dos estados, professores e pesquisadores de Ciências
Contábeis e de Administração e bibliotecas de universidades que tenham os dois cursos – na
graduação, mestrado ou doutorado.
5
Primeira gestão de Cesar Maia frente à Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.
HORSLE, Pal B. Strategical Communication as a method. In: Comunicação e Sociedade n° 8,
Universidade do Minho, Portugal, 2005, p. 19-38.
KUNSCH, Margarida Maria Krohling. Planejamento das Relações Públicas na Comunicação

Integrada In: Relações Públicas e Modernidade: Novos Paradigmas na Comunicação
Organizacional. São Paulo: Summus, 1997 (2ª ed. 1999).
TORQUATO, Gaudêncio. Comunicação empresarial, comunicação institucional: conceitos,

estratégias, sistemas, estrutura, planejamento e técnicas. São Paulo: Summus, 1986.
245
246
A experiência de planejamento e orçamento
A experiência
em uma autarquia federal – o caso da
Comissão de Valores Mobiliários
Antonio Roberto da Costa Castro*

arcastro@cvm.gov.br
Resumo
Uma das funções do mercado de capitais na economia é a busca do atendimento às
necessidades de financiamento de médio e longo prazo. Em outras palavras, tem a
função de capitanear recursos para financiamento de projetos de expansão ou de
aperfeiçoamento das empresas, na medida em que reúne condições de oferecer às
companhias um volume adequado de recursos a custo satisfatório, por meio de
instrumentos atraentes para o público quanto a retorno, prazos, liquidez e garantia.
Constitui-se, portanto, em estímulo à poupança e ao investimento, sendo essencial para
o crescimento das economias modernas. Este artigo analisa os desafios e a performance
da Comissão de Valores Mobiliários (CVM), autarquia federal subordinada ao Ministério
da Fazenda, desde a sua origem, em seu contexto operacional como órgão regulador e
fiscalizador do Mercado de Valores Mobiliários (MVM). O artigo busca evidenciar a
atuação da instituição no mercado e as ações que preponderaram no momento de
tomadas de decisão, em relação aos seus planejamentos estratégicos e orçamentos
disponíveis.
Palavras-chave: valores mobiliários, mercado, tomada de decisão
Resumen
Una de las funciones del mercado de capitales en la economía es la búsqueda de atención
a las necesidades de financiación de medio y largo plazo. En otras palabras, tiene la
función de capitanear recursos para la financiación de proyectos de expansión o de
perfeccionamiento de las empresas, en la medida en que reúne condiciones de ofrecer
a las compañías un volumen adecuado de recursos a costo satisfactorio, por medio de
instrumentos atractivos para el público cuanto a retorno, plazos, liquidez y garantía. Se
constituye, por lo tanto, en estímulo al ahorro y a la inversión, siendo esencial para el
crecimiento de las economías modernas. Este artículo analiza los desafíos y la actuación
de la CVM – Comissão de Valores Mobiliários (Comisión Nacional de Valores), autarquía
federal subordinada al Ministerio de la Hacienda, desde su origen, en su contexto
operacional como órgano regulador y fiscalizador del MVM – Mercado de Valores
Mobiliários (Mercado de Valores). El artículo busca poner en evidencia la actuación de la
institución en el mercado y las acciones que preponderaran en el momento de tomas
de decisión, en relación a sus planificaciones estratégicas y presupuestos disponibles.
Palabras-clave: valores mobiliarios, mercado, toma de decisión
* Analista de normas contábeis e de auditoria da CVM e mestre em Gestão Empresarial e Gestão Pública pela
Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas (Ebape/FGV).
247
Abstract
One of the functions of the capital market in the economy is the attempt to satisfy the
need for medium and long-term financing. In other words, it has the function of raising
funds for financing projects involving companies’ expansion or improvement, insofar as
it presents the possibility of offering companies an adequate volume of funds at a
satisfactory cost, by means of securities that are attractive to the public with respect to
return, maturity, liquidity and guarantee. Therefore it constitutes a stimulus for saving
and investment, being essential for the growth of modern economies. This article analyzes
the challenges and the performance of the CVM – Comissão de Valores Mobiliários
(Securities Commission), a federal government entity subordinated to the Treasury
Ministry, since its origin, in its operational context as the agency responsible for regulating
and supervising the MVM – Mercado de Valores Mobiliários (Securities Market). The article
attempts to show the institution’s activities in the market and the actions that are
predominant at the time of decision-making, with relation to its strategic planning and
available budgets.
Keywords: securities, market, decision-making
Este estudo enseja fornecer uma visão dos desafios que a Comissão de Valores
Mobiliários (CVM) enfrenta como instituição para poder atingir os seus principais
objetivos e cumprir a sua missão. As informações aqui reunidas poderão subsidiar outros
estudos que envolvam o mercado de valores mobiliários na ótica do órgão regulador.
Por isso, procuramos evidenciar aqui como são tratadas as ações preventivas, qual a sua
importância no contexto da CVM e quais os problemas que atingem o administrador
público no tratamento dessas prioridades.
Essa análise está restrita a pesquisa em relatórios, ofícios, memorandos, enfim, nos
dados históricos da CVM relativos ao período de 1997 a 1999. Ali buscaremos registrar,
essencialmente, a transparência dos componentes organizacionais em relação às alçadas
orçamentárias disponibilizadas e ao planejamento e controle buscando identificar a
explicitação dos objetivos e metas da instituição, os desafios e as ações que deixaram de
ser implementadas em virtude das restrições orçamentárias. As pesquisas foram
efetuadas no Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) do Governo Federal,
no qual foi possível identificar as variações orçamentárias relativas às propostas
orçamentárias, orçamentos aprovados, contingenciamentos e execução orçamentária
da despesa.
Ao analisarmos o orçamento da CVM no período compreendido entre janeiro de
1997 a dezembro de 1999 observamos que existiam três principais preocupações quanto
248
às alocações de recursos, conforme classificadas a seguir.
Despesas destinadas às atividades finalísticas
São aquelas que concorrem para a implementação das atividades que acompanham,
regulam e proporcionam o desenvolvimento do MVM, principal motivo da existência da
CVM, representadas pelos Programas Finalísticos, em um cenário onde a ambiência
interna e externa requer um planejamento meticuloso. A ambiência interna envolve as
atividades que afetam diretamente o desempenho da instituição quanto aos recursos
humanos, financeiros e tecnológicos, enquanto a ambiência externa abrange as atividades
que buscam atender às principais necessidades do mercado, como:
• promover por meio de cooperação, padrões de regulação, de forma a manter o

mercado seguro, eficiente e com procedimentos eqüitativos;
• unir esforços para estabelecer padrões internacionais de contabilidade e de
auditoria;
• proporcionar assistência recíproca com outros organismos internacionais em
investigações;
• credenciar emissores de valores mobiliários;
• registrar e analisar demonstrações financeiras e informações trimestrais e anuais;
• acompanhar as bolsas de valores e as entidades do mercado de balcão e de
liquidação e custódia, observando e analisando o risco agregado ao sistema de
opções e futuro de índices;
• regulação do mercado por meio de atos normativos etc.
Dentro das atividades finalísticas, as áreas de fiscalização, normatização e

acompanhamento do mercado executam tarefas que são de caráter reparatório ou
incisivo, interferindo de forma direta e imediata no mercado, além de outras que – pela
natureza de sua operacionalização – são de caráter preventivo, acompanhando esse
mercado, inspecionando e avaliando a forma como estão sendo procedidos os registros
das operações que envolvem títulos e valores mobiliários e como estes estão sendo
capitaneados. Tarefas tão importantes para o desenvolvimento e a credibilidade do
mercado quanto as anteriores.
Inúmeras atribuições competem à CVM, mas a principal preocupação está em proteger
os acionistas minoritários, comumente chamados de pequenos investidores. Pressionada
pelas evoluções que ocorrem no mercado, a CVM é constantemente instada a intervir
no mesmo. Essas ações vêm a reboque de um mercado altamente competitivo,
profissional e desenvolvido tecnologicamente. Qualquer deslize ou negligência pode
249
acarretar prejuízos não só aos investidores, mas principalmente à economia nacional,
pois a credibilidade do MVM é um dos fatores que influenciam os investidores
nacionais e estrangeiros.
Com o advento da globalização e o desenvolvimento de tecnologias avançadas,
os mercados passaram a interagir em tempo real, ou seja, o tempo de resposta para
determinadas questões tornou-se imediato e on-line, independente da localização
física de cada investidor. A velocidade com que o mercado internacionalizado se
desenvolve alavanca a cada dia o risco de desatualização das equipes e a obsolescência
dos equipamentos da instituição.
Programa de apoio administrativo

Este abrange todas as atividades da área meio e envolve os gastos com serviços
administrativos, serviços de transportes e manutenção e conservação dos bens imóveis.
As ações implementadas neste programa virão a colaborar para o sucesso dos demais
programas. São custos tipicamente administrativos e visam a garantir a qualidade da
estrutura básica da instituição.
Podemos classificar as atividades de acordo com as suas previsibilidades,
independentemente de suas complexidades, tais como:
• rotineiras, que são todas aquelas atividades já previstas e, na maioria das vezes,
atreladas a contratos firmados ou a compromissos previamente assumidos;
• extraordinárias, tais como as ações carreadas pelo mercado que requerem
constante atenção e monitoramento.
Gestão de pessoal e benefícios

Outro ponto importante trata dos valores destinados ao pagamento de pessoal. Os
gastos com pessoal ativo, inativo e pensionistas, com seus respectivos encargos sociais,
são programados e acompanhados. Todavia, esse acompanhamento é feito de forma
consolidada, somente sendo analisados os montantes por grupamentos de recursos,
não existindo uma noção de qual parcela dos recursos destinada ao pessoal ativo está
alocada às áreas finalísticas e meio, inviabilizando, assim, qualquer análise de custos que
250
se queira implementar.
A arrecadação como fator condicionante à realização das ações
A CVM possui sua própria arrecadação, mas não tem autonomia para destinar os
seus gastos na mesma proporção em que os arrecada, pois está sujeita às regras que
norteiam o Orçamento Geral da União enquanto autarquia federal. As despesas fixadas
no orçamento da CVM são cobertas com o produto da arrecadação da Taxa de
Fiscalização do Mercado de Valores Mobiliários, como também pelas receitas de recursos
próprios que são as multas administrativas oriundas de Processos de Rito Ordinário ou
de Rito Sumário, arrecadadas diretamente.
O planejamento, o orçamento, as restrições e suas conseqüências

Ao formular as propostas orçamentárias, os componentes organizacionais relacionam
as ações que devem ser desenvolvidas e, simultaneamente, buscam avaliar o quanto
custará para implementá-las. Esses valores consolidados irão representar o montante
das propostas orçamentárias. Os planejamentos estratégicos, originariamente delineados
quando da formulação das propostas orçamentárias, são resumidos e classificados nos
programas de trabalho de acordo com os objetivos a serem alcançados.
A CVM encaminha suas propostas orçamentárias à Subsecretaria de Planejamento,
Orçamento e Administração do Ministério da Fazenda (SPOA/MF), setor responsável pela
consolidação das propostas orçamentárias dos órgãos e unidades gestoras subordinados ao
Ministério, para posterior encaminhamento à Secretaria de Orçamento Federal do Ministério
do Planejamento (SOF/MP). O Governo Federal, por meio dessa secretaria, raramente deixa
de efetuar cortes nas propostas orçamentárias ao proceder à análise crítica do inventário de
programas de acordo com a orientação estratégica do Ministério do Planejamento e a
verificação da compatibilidade dos dispêndios previstos com a previsão de recursos da União.
Até o final do segundo quadrimestre de cada ano a SOF/MP informa os limites
orçamentários que foram destinados aos ministérios. No caso da CVM, a SPOA/MF faz
o repasse dessas informações, já com o enquadramento dentro das verbas orçamentárias
destinadas ao MF, em retorno à proposta inicial. A forma e os critérios com que são
procedidos os cortes não são transparentes ou negociados: simplesmente são impostos
limites e raramente os pedidos de expansão desses limites aos níveis propostos
251
inicialmente são atendidos.
Quando essas verbas são cortadas automaticamente, ações também deixam de ser
executadas. O hiato criado entre o que é planejado e o que é autorizado deve ser
administrado e essa administração traduz-se na priorização de atividades. Ações são
repensadas quanto à disponibilidade de recursos humanos, orçamentários e tecnológicos.
Recomeça toda uma negociação interna para se ajustar os novos valores às necessidades,
com prioridade para gastos emergenciais e ações, de modo que não sejam ultrapassados
os limites até então aprovados.
A partir deste momento busca-se desenvolver o planejamento operacional com a
finalidade de coordenar os esforços das áreas em direção aos objetivos privilegiados, de
modo que as verbas aprovadas suportem as ações que deverão ser interpostas e, assim,
as metas sejam atingidas. Os cortes efetuados nas propostas orçamentárias e os
contingenciamentos impostos após a aprovação do orçamento são fatores que geram
desafios e dificuldades para a implementação das ações e do alcance da missão da CVM.
O Mercado de Valores Mobiliários

A função do mercado de capitais na economia resume-se à busca do atendimento
das necessidades de financiamento de médio e longo prazo e, paralelamente, na
repartição da propriedade, conforme definido por Pedro Carvalho de Mello no capítulo
“Mercado de Capitais e Desenvolvimento Econômico”, na obra de Castro.1 Em outras
palavras, tem a função de capitanear recursos para financiamento de projetos de expansão
ou de aperfeiçoamento das empresas, na medida em que reúne condições de oferecer
às companhias um volume adequado de recursos a custo satisfatório, por meio de
instrumentos atraentes para o público quanto a retorno, prazos, liquidez e garantia.
Constitui-se, portanto, em estímulo à poupança e ao investimento, sendo essencial para
o crescimento das economias modernas.
O mercado de valores mobiliários é assim entendido por seu conjunto de agentes
que negociam ações, debêntures e quotas de fundos de investimento de renda variável
tendo como seus principais títulos:
• Bônus de subscrição;
• Notas promissórias;
• Certificados de depósitos de valores mobiliários;
252
• Índices representativos de carteiras de ações;
• Opções de compra e venda de valores mobiliários;
• Certificados de investimento audiovisual;
• Contratos de parcerias para engorda de animais;
• Depositary receipts (recibos de depósito), instrumento utilizado na colocação
de ações de companhias brasileiras no exterior;
• Certificados de recebíveis mobiliários.
Além desses, quaisquer outros títulos que sejam criados ou emitidos por sociedades
anônimas de capital aberto podem ser negociados, desde que inseridos no conceito de
valores mobiliários. O MVM constitui-se numa parcela do Mercado Financeiro que está
inserida no Mercado de Capitais. Atuam neste mercado: bolsas de valores, bancos de
investimentos, sociedades distribuidoras e corretoras.
No Brasil, as bolsas de valores – instituições sem fins lucrativos, onde são realizadas
as negociações dos papéis das Sociedades Anônimas de capital aberto, segundo Medeiros2
– obtiveram a sua primeira cotação de títulos regulamentada em 1876, quando foi
criado o primeiro pregão, e no ano seguinte, quando a bolsa foi definida como sendo:
“(...) lugar no Salão da Praça do Comércio ou na Associação Comercial, destinado às
operações de compra e venda de títulos públicos, de ações de bancos e companhias de
valores comerciais e de metais preciosos”.
Posteriormente foi regulamentada em 1965 pela Lei do Mercado de Capitais, que
passa a subordinar o mercado de capitais ao Conselho Monetário Nacional e à fiscalização
do Banco Central (Bacen). Alguns anos depois, em 1976, foram divididas as atribuições
do Bacen com a criação da CVM, que passou a acompanhar, fiscalizar, regulamentar e
promover o crescimento do mercado de valores mobiliários, até então um departamento
do Bacen. A fim de que fosse dada maior credibilidade ao mercado de valores mobiliários
e com a intenção de evitar manipulações, o Estado passou a interferir no mesmo de
forma a regulamentá-lo, conforme menciona Mattos Filho:3
À medida que o mercado se expandiu, ocorreu a tendência ao aparecimento da

especialização do mercado de acordo com o produto transacionado. De outro
lado, de acordo com a importância de cada um destes segmentos de mercado
passou a ter na economia da comunidade, tem início o processo de interferência
do Estado que, com sua regulamentação, passou a criar regras tendentes a que se
tornasse o mercado mais eqüitativo no relacionamento entre os comitentes e
agentes intermediadores.
253
As bolsas de valores assumem um importante papel nesse contexto propiciando
condições para a realização das operações, dando total transparência às operações
realizadas e auxiliando na preservação do mercado, fiscalizando as operações e fazendo
com que fossem cumpridas as normas estabelecidas no mercado, o que já é um sinal
para o desenvolvimento de um mercado auto-regulável. As responsabilidades e
atribuições das bolsas de valores estão definidas na obra de Lameira:4
Assim sendo, cabe às bolsas estabelecer regras de conduta para seus membros,
com vistas à proteção dos investidores. Com efeito, a sistemática da Resolução nº
39 do BC é baseada no estabelecimento de normas de conduta às corretoras,
proibindo fraudes, manipulações e práticas não eqüitativas, regulando a execução
de ordens de compra e venda de títulos, requisitando margem e responsabilidades.
Pode, na sua fiscalização, examinar os livros das corretoras, registros e quaisquer
documentos ligados às suas atividades, sendo que a recusa ou o embaraço imposto
à atuação da bolsa pode ensejar a aplicação de penalidades. Tal delegação de poderes
de fiscalização não se remete às companhias abertas que têm seus títulos cotados.
As bolsas têm, no máximo, poderes para estabelecer requisitos a serem atendidos
pelas companhias que desejam ter seus títulos cotados, e para suspender e cancelar,
em casos extremos, as negociações no pregão de determinados títulos.
O MVM está coberto por oito bolsas de valores regionais sendo a Bolsa de São Paulo
(Bovespa) a mais importante.
Não podemos deixar de mencionar o mercado de balcão, que serve como opção às
sociedades anônimas, investidores e intermediários para negociarem suas ações a um
custo menor. Hoje, o mercado de balcão divide-se em mercado de balcão organizado,
representado pela Sociedade Operadora do Mercado de Acesso (Soma) e o mercado
de balcão não organizado, no qual atuam as empresas que pretendem negociar seus
títulos, mas que não os querem negociados em bolsas, na sua maioria títulos de empresas
privadas de capital fechado.
254
O capital pertencente aos agentes econômicos não residentes no País é de suma
importância para o financiamento de nossas empresas. São esses investidores estrangeiros:
fundos de pensão, fundos de investimento e carteiras de instituições financeiras. Esses recursos
deram um grande impulso às operações em nossas bolsas de valores. Podemos destacar o
discernimento de Rudge5 quanto aos aspectos dos mercados globais:
A velha maneira de fazer negócios agoniza. Estimulados pela enorme oferta, os

consumidores agora sabem mais, e querem produtos com melhor performance.
Querem mais informações para tomar decisões mais corretas, querem conhecer
mais opções. Na esteira da produção de bens e serviços, caminham os mercados
de dinheiro. Os mercados globais revitalizam os mercados internacionais de capitais.
Investidores em todo o mundo exigem melhores serviços, desenvolvem-se novas
técnicas e novas oportunidades de investimentos, caem as penúltimas barreiras. Os
mercados financeiros, de mercado-meio para financiar a atividade produtiva, tornam-
se mercados-fim, que se desenvolvem independentes da produção econômica.
Também é relevante mencionar a existência dos riscos que estão intrínsecos no

mercado acionário, riscos relacionados à volatilidade do mercado e não aos possíveis
desvios de performance que porventura nele existam, conforme menciona Brito:6
Mercados de capitais podem ser subdivididos em mercados monetários e acionários.

(No Brasil, mercados monetários são muitas vezes denominados mercados
financeiros, sendo mercados acionários, mercados de capitais). Como os
investidores racionais consideram as oportunidades dos dois mercados em suas
decisões de investimentos, os níveis de preços e taxas são interdependentes, e é
relevante examinar esta interdependência. (...) Considere o título X negociado no
mercado acionário. Sua rentabilidade durante o período de investimento é incerta,
pois não sabemos o preço ao qual o título poderá ser vendido no futuro; tal incerteza
é usualmente chamada de risco, podendo-se concluir que mercados acionários
oferecem risco, e isto já seria uma diferença em relação aos mercados monetários.
A fim de que sejam protegidos os interesses dos investidores quanto aos possíveis
riscos de manipulação do mercado, torna-se necessária a sua proteção, independente
do grau de participação destes nas empresas, isto é: sejam acionistas minoritários ou
majoritários, conforme mencionado na obra de Medeiros:7
São diversos os participantes do mercado de ações: empresas; intermediários

financeiros; investidores e profissionais de mercado. Os investidores, especialmente
os individuais, representam o elo mais fraco. Requerem conseqüentemente, certo
grau de proteção, tanto no mercado, enquanto investidores, quanto na empresa,
255
enquanto acionistas. Essa proteção não deve ser, entretanto, entendida como
paternalismo. Procura-se evitar abusos contra os investidores, mas não os proteger
de seus próprios erros. No mercado de ações, o investidor deve ser soberano.
Resgatamos ainda algumas informações da obra de Eizirik8 sobre a evolução dos

mercados de valores mobiliários mundiais e a importância da regulação desse
mercado para que o mesmo evolua. Convém mencionarmos alguns mercados
importantes, principalmente aqueles abrangidos pela Bolsa de Valores de Londres,
fundada em 1773.
No século XIX surgiram as bolsas da Irlanda e da Grã-Bretanha, que vieram a se
fundir em 1973. Na Bélgica, em 1935, foram reguladas não só as ofertas públicas de
títulos e valores mobiliários, como também o sistema bancário e as instituições financeiras
não bancárias. Na França, a partir de 1967 foi instituída uma comissão para regulamentar
as ações de bolsa, um órgão público com independência administrativa.
Nos Estados Unidos, a regulação do mercado é procedida da Securities and Exchange
Commission (SEC), agência reguladora governamental que fundamenta sua atuação em
uma base de auto-regulação – grande parte da regulação é delegada às entidades auto-
reguladoras, autorizadas a estabelecer padrões de conduta para seus membros. O
principal fundamento de regulação nos Estados Unidos está baseado no disclosure, que
obriga as empresas emitentes de títulos oferecidos em oferta pública a disponibilizar
todas as informações relativas à empresa emitente e proteger os investidores quanto à
manipulação de informações privilegiadas.
Nos mercados mundiais mais avançados o Estado passa gradativamente a interceder
por meio de suas agências junto às entidades auto-reguladoras, o que representa maior
ingerência governamental, através da regulação, principalmente no setor financeiro.
Todavia, a elaboração e o estabelecimento, pela própria comunidade, das normas que
disciplinam suas atividades fazem com que a aceitação dessas normas aumente e a
comunidade se sinta responsável pelo seu cumprimento, diminuindo assim a necessidade
de intervenção do Estado como órgão regulador.
Embora pareçam conflitantes os interesses do Estado e da sociedade, resgatamos
um trecho do Relatório Mundial, 9 que trata da importância do papel do estado como
regulador dos mercados:
256
Uma regulamentação adequada pode ajudar as sociedades a influenciar os
resultados do mercado para atingir objetivos públicos. Pode proteger o meio
ambiente. Pode também proteger os consumidores e trabalhadores contra os
efeitos das assimetrias da informação: por exemplo, o fato de que os bancos sabem
muito mais sobre a qualidade das suas carteiras do que os depositantes, ou o fato
de que os gerentes de empresas podem saber mais do que os trabalhadores e
consumidores sobre os riscos da produção ou do consumo para a segurança e a
saúde. A regulamentação pode também fazer com que os mercados funcionem
mais eficientemente, fomentando a concorrência e inovação e impedindo o abuso
do poder monopolista. E, de maneira mais ampla, pode ajudar a conquistar a aceitação
da eqüidade e legitimidade dos resultados do mercado por parte do público.
A confiança das empresas e dos investidores propicia credibilidade ao mercado. Isso

torna estratégico o papel do órgão regulador, na medida em que passa a exercer não só
a sua fiscalização, mas também a promover o seu desenvolvimento.
A atuação das organizações governamentais na atualidade

As pressões da sociedade forçam mudanças no gerenciamento e no trato da coisa
pública. Tais pressões surgiram nos anos 1980 com o propósito de levar aos serviços
públicos maior flexibilidade e modernização, atribuindo mais responsabilidades aos
gestores para que sejam enfrentados os novos desafios.
Essas mudanças tendem ao rompimento do modelo burocrático tradicional. Segundo
Catalã,10 alguns governos estão estimulando a reorganização de determinados serviços
públicos, no sentido de romper o uniformismo da oferta, fomentando a diversificação
regulada e o estabelecimento de uma concorrência controlada entre os ofertantes. No
Brasil, conforme menciona Bresser Pereira, 11 a criação das agências reguladoras
confirmam essa tendência, visto que as agências assumiram um papel importante, na
medida em que promovem a concorrência, como por exemplo, a eliminação do
monopólio da Petrobrás sobre o petróleo e outros serviços públicos monopolistas de
comunicações e energia elétrica, com a criação da Agência Nacional de Telecomunicações
(Anatel) e Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), respectivamente.
Redefinição do papel do Estado

Quando analisamos as empresas públicas no que compete a procedimentos,
constatamos que estes estão condicionados aos aspectos formais, fruto dos entraves
257
oriundos da burocracia, porém, a evolução tecnológica provoca uma maior flexibilidade
nas estruturas administrativas, forçando-as a se adaptarem conforme as necessidades e
as restrições, quer de material humano, quer financeiramente. Tais adaptações são
necessárias em função das constantes exigências econômicas que surgem na busca de
melhores resultados, não só como conseqüências de um regime capitalista, mas como
aspirações da sociedade.
Podemos destacar um parágrafo do Relatório de Banco Mundial,12 no qual fica
evidenciada essa tendência evolutiva:
Uma das maiores dificuldades para a redefinição do papel do Estado é que o

terreno em que se assenta está sempre mudando. Se considerarmos a forma
pela qual as forças econômicas e sociais globais alteraram as concepções
vigentes do Estado, vemos claramente que ele mantém um papel característico
na provisão de bens públicos que promovam o desenvolvimento econômico e
social. E as falhas do mercado continuam oferecendo argumentos econômicos
poderosos a favor da intervenção do Estado (Quadro 1.4). Mas o avanço
tecnológico está transformando o caráter desse malogro: por exemplo na área
de infra-estrutura, a tecnologia criou um novo âmbito para a concorrência em
telecomunicações e geração de eletricidade. E muito dos bem-sucedidos
exemplos de desenvolvimento, passado e recente, mostram Estados
trabalhando em parceria com mercados para corrigir suas falhas, e não para
substituí-los.
Esforços de modernização na administração pública

A busca de melhores resultados com menores recursos tem se tornado uma nova
realidade para os administradores públicos e a cada ano as restrições requerem
atitudes novas e a criação de outras técnicas para o alcance dos objetivos. Tais
desafios requerem a implementação de uma política de educação continuada, de
capacitação dos gestores, para que possam enfrentar os desafios que se apresentam.
Cabe destacar aqui trecho da tradução sintética do texto Budgeting and Performance
Management Strategies for Governing Within Limits:13
A devolução da autoridade e a flexibilidade têm sido consideradas em muitos países

como forma de capacitar os gestores à melhoria da eficiência e, assim, como um
mecanismo para alcançar as metas orçamentais restritivas que lhe são impostas.
As reformas têm sido direcionadas para dar às organizações e aos gestores maior
liberdade em decisões operacionais, removendo restrições desnecessárias na
gestão de recursos. Os gestores do orçamento cada vez mais se afastam de
258
controles prévios detalhados de despesas administrativas e estão promovendo
um clima gerencial voltado mais para o desempenho. Essas mudanças são baseadas
na visão de que a concentração no desempenho e em questões estratégicas mais
úteis para determinar a melhor forma de se utilizar os recursos disponíveis.
Para que as empresas estatais possam dar maior ênfase ao tratamento do cidadão
e entendê-lo como um cliente faz-se necessária não só a aplicação da teoria da
qualidade total,14 que passa a enxergar a sociedade como tal, mas também uma
mudança comportamental e cultural partindo da cultura burocrática para a gerencial.
Podemos destacar o enfoque de Teixeira15 em sua obra, que reforça tais aspectos:
Quando saímos da empresa e focalizamos o governo como fornecedor de bens e

serviços, a questão é outra. A burocracia não entende o contribuinte como cliente.
Enquanto na empresa “o freguês tem sempre razão”, no governo “o contribuinte
jamais tem razão”. Esse enfoque diferente em relação ao cliente deriva de vários fatores.
A burocracia não aceita a idéia de que o contribuinte e o usuário do serviço público se
assemelham ao cliente de uma empresa, principalmente porque enquanto o cliente
de uma empresa decide se realizará ou não uma compra, ou seja, se trocará ou não o
seu dinheiro por um bem ou serviço, o contribuinte não tem essa opção; ele é obrigado
a pagar impostos e a receber um serviço que é monopólio do governo...
Essa forma de pensamento passa por uma transição em virtude da pressão que a
sociedade exerce sobre os governos. O cliente cidadão começa a exigir a
contrapartida dos altos impostos e a cobrar ações e transparência das suas manobras.
Tais proposições significam a cobrança de ações eficazes, ou seja, a priorização das
atividades finalísticas do governo.
No relatório do Banco Mundial16 encontramos opiniões que convergem para a nossa
realidade ao apresentar uma forma possível de utilizarmos a burocracia para promover
o crescimento e reduzir a pobreza, incentivando a normatização, na busca de
administrações mais eficientes, independente de orçamentos fictícios e da pouca
capacidade de imposição da lei:
Para atacar esses problemas pela raiz e lançar bases de um setor público efetivo é
preciso que os países se concentrem em três elementos essenciais:
- Uma forte capacidade centralizada de formulação e coordenação de políticas. Esse é
o cérebro do sistema. Embora os políticos formulem visões e estabeleçam metas, a
sua concretização exige que elas sejam convertidas em prioridades estratégicas. Isso
requer mecanismos que conduzam a decisões bem informadas, disciplinadas e
responsáveis. Um constante desafio enfrentado por todos os países é estabelecer
259
regras que confiram com políticas, mas que enquadrem as suas decisões em processos
que admitam as achegas e a supervisão exercidas pelos setores interessados.
- Sistemas eficientes e efetivos de prestação de serviços. Também neste caso a
reforma envolve o estabelecimento do devido equilíbrio entre flexibilidade e
responsabilidade. Para atividades que se prestem à competição (isto é, em que há
margem para a concorrência real ou potencial de diferentes provedores) e sejam
facilmente especificadas, os mecanismos de mercado e a terceirização dos serviços
podem, em muitos casos, melhorar extraordinariamente a sua prestação. Mas,
para vários outros serviços muitas vezes não há como substituir a sua prestação
pelo setor público medular. Neste caso, dar maior voz aos cidadãos e acatar o
feedback dos clientes podem exercer pressões por uma melhoria de desempenho,
o qual, porém, dependerá em última análise da lealdade dos servidores públicos e
da observância por parte deles das regras estabelecidas.
- Pessoal motivado e capacitado. Este é o sangue do executivo. O servidor dedicado
e capaz injeta energia no setor público. Os funcionários desmotivados o asfixiam.
É possível motivar o bom desempenho dos servidores públicos por meio de uma
série de mecanismos, entre os quais a seleção e a promoção baseada por mérito,
a remuneração adequada e um forte espírito de equipe.
A contribuição dos avanços da Tecnologia da Informação (TI) para o serviço público

está devidamente registrada na obra de Bresser Pereira,17 na qual o autor relata como
foram desenvolvidos diversos sistemas pela administração pública brasileira, que operam
com as rotinas básicas e comuns a todas as entidades e órgãos, como por exemplo:
cadastro de unidades organizacionais, administração de pessoal, cadastro de
fornecedores, sistema de serviços gerais, programação orçamentária e financeira e gestão
de documentos e informações. Tais sistemas buscam dar mais e melhores informações
aos administradores e tornar a administração pública mais democrática e transparente.
Hoje é uma realidade na administração pública brasileira a utilização da internet como
instrumento que serve para ampliar o leque de opções de divulgação de informações ao
cidadão. Internamente, o desenvolvimento da intranet também tem propiciado a
agilização dos processos administrativos.
A experiência brasileira em planejamento nas organizações governamentais

Podemos afirmar que no Brasil o sistema de planejamento está diretamente interligado
ao orçamento e faz deste um instrumento de operacionalização de curto prazo, pelo
menos teoricamente. As bases das propostas orçamentárias estão alicerçadas no
planejamento feito pelo Poder Executivo e submetido à aprovação do Congresso
260
Nacional, que poderá vir ou não a endossar integralmente as estratégias do governo.
Evolução do planejamento na administração pública

Após a Primeira Guerra Mundial o Brasil passou a desenvolver planos de ação em
busca de maior desenvolvimento nacional, conforme descrito na obra de Giacomoni,18
tendo início em 1939, com o Plano Qüinqüenal de Obras e reaparelhamento da Defesa
Nacional; prosseguindo em 1943, com o Plano de Obras e Equipamentos; em 1946,
com o Plano Salte; em 1956, com o Programa de Metas; em 1963, com o Plano Trienal
de Desenvolvimento Econômico e Social e outros tantos planos até 1972, quando foi
desenvolvido o primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (PND).
A partir da Constituição de 1988 ficou estabelecido o novo modelo de governo, que
busca integrar as funções de planejamento e orçamento na esfera pública, por meio do
Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária
Anual (LOA), vinculando as diretrizes e os objetivos maiores do governo às ações a
serem implementadas. Pode-se observar que o PPA considera uma única visão de futuro,
fixando o cenário, considerando apenas as variáveis econômicas, o que pode causar
contratempos na implementação de novas ações.
Com o acúmulo de experiências foi desenvolvida uma metodologia para a elaboração
do PPA 1996-1999, que incorporou as prioridades definidas a partir de uma visão
intersetorial do país, com objetivos e metas regionalizados, destacando ações e projetos
estratégicos. Outra inovação apresentada no programa “Brasil em Ação” trata da busca
de parcerias com a iniciativa privada, na tentativa de reduzir os custos governamentais
e fomentar a competitividade na economia atraindo novos investimentos e propiciando
assim a geração de empregos e o desenvolvimento social.
Conforme relata o diagnóstico efetuado pelo Ministério do Planejamento19 relativo
ao período do PPA 1996 -1999: “As ações do governo federal deveriam levar em conta
a descentralização, a formação de parcerias e a busca de soluções de caráter estrutural,
em detrimento de ações pontuais que marcaram a política regional do passado”.
Ao implementarmos as ações definidas nos programas de trabalho estaremos direcionando
nossas energias na busca da realização de uma missão. Esse é o entendimento de Teixeira20
no capítulo que trata da Administração por Programas ou Missão, ainda que o autor reforce
261
a necessidade de um planejamento que seja viável e consistente, no qual não sejam só contados
os recursos disponíveis para a implementação das ações, um pensamento que corrobora
com as novas técnicas implementadas pela administração pública:
Para o governo atingir e viabilizar uma gestão por missão, é fundamental:
· definir, com o auxílio do Congresso e da sociedade, as grandes linhas programáticas;

· estabelecer prioridades;
· distribuir essas prioridades entre os agentes do governo federal, estadual e
municipal e a iniciativa privada. No caso dos programas sociais, além dos elementos
do governo formal, seriam incluídas as comunidades;
· definir e quantificar as metas;
· orçamentar as metas e, sempre que os recursos públicos fossem insuficientes,
buscar soluções alternativas com a mobilização da iniciativa privada ou das
comunidades;
· estabelecidas as missões, examinar os sistemas formais e informais intervenientes
no processo de consecução da missão;
· fixar obrigações e direitos das partes envolvidas utilizando os instrumentos
adequados à interação das peças da máquina pública e desta com a sociedade.
Assim, convênios, parcerias, concessões, delegações e outros recursos delimitariam
e conciliariam as organizações formais coma a reengenharia.
O planejamento estratégico
O planejamento estratégico nas organizações, segundo Mintzberg,21 consiste no
processo de análise sistemática de pontos fracos e fortes e das oportunidades e ameaças
do meio ambiente de forma a estabelecer objetivos, estratégias e ações que aumentem
a competitividade e o alcance da missão. Para tanto, torna-se necessário que os valores
organizacionais, credos e princípios básicos da organização sejam explicitados, formando
a base que sustentará a estratégia de ação na intenção de cumprir a missão.
Podemos enfatizar o entendimento de Gouillart,22 segundo o qual, por meio da visão, são
estudados o cenário e a respectiva esfera de atuação. Após essa visualização é desenvolvido
um plano de ação fundamentado em uma análise retrospectiva, fazendo-se então uma
extrapolação para o futuro. Com base nas tendências de dados históricos projetam-se os
custos para a viabilização dessas ações. Tais custos, nas organizações governamentais,
traduzem-se em verbas apresentadas sob a forma de propostas orçamentárias.
A importância das dimensões substantivas nas estratégias e a utilização de critérios
racionais para a operacionalização e implementação das ações são representadas tanto
262
pela explicitação da missão, das metas e macroprocessos, mas especialmente pela leitura
do ambiente interno e externo no qual a empresa opera, conforme está registrado na
obra de Motta,23 em que o autor também reforça a importância da autoridade, mas não
como a principal força influenciadora para a obtenção dos resultados:
A opção estratégica, a autoridade do cargo e a qualidade da decisão são apenas

fatores marginalmente importantes para causar o comportamento administrativo.
A teoria administrativa contemporânea é farta em demonstrar que o
comportamento administrativo não só é influenciado por um conjunto de fatores
internos na organização pública (objetivos, estruturas, processos e incentivos)
mas também por fatores da ambiência externa (econômicos, sociais, políticos,
culturais etc.) e características individuais. Além do mais, a visão de que a opção
estratégica e a autoridade modelam todo o comportamento organizacional é
ilusória, visto que deixa implícita a idéia de que o processo decisório, no âmbito da
administração, é muito mais coerente e consistente do que realmente pode ser.
A relação do planejamento estratégico com o operacional

Para que seja possível a implementação das ações constantes do planejamento
estratégico, considerando que o mesmo tem uma abrangência de longo prazo, torna-
se necessário desenvolver um planejamento de curto prazo que esteja alinhado com as
diretrizes do primeiro. Na administração pública, tal planejamento pode ser chamado
de planejamento operacional.
Esse planejamento consiste em relacionar os objetivos e vincular os mesmos aos recursos
disponíveis. Segundo Kaplan,24 o planejamento operacional alcança a dimensão de minimizar
os objetivos maiores da organização para um curto espaço de tempo e o seu sucesso
representa o sucesso do todo: “Os processos de planejamento estratégico e orçamentação
são importantes demais para serem tratados como atividades independentes. O planejamento
deve estar vinculado ao orçamento operacional para que a ação esteja vinculada à visão”.
O orçamento como meio para alcançar a missão das organizações

governamentais
O processo orçamentário pode ser entendido como um processo por meio do qual
se elabora, aprova, executa, controla e avalia os programas do setor público, sob os
aspectos físicos e financeiros. Por meio da classificação funcional, implementada a partir
de 1964, o governo pretendeu tornar mais claras as ações do Estado, passando a utilizar
263
o orçamento como instrumento de avaliação e análise de eficiência, eficácia administrativa
e de desempenho, dando ao orçamento uma visão da metodologia do planejamento –
todos aspectos abstraídos da Lei 4.320. Tais conceitos são os mesmos que formam a
espinha dorsal do Planning-Programming and Budgeting System (PPBS),25 desenvolvido
nos Estados Unidos na década de 1960, que tem por finalidade auxiliar os administradores
a tomar decisões e a procurar identificar os objetivos fundamentais do governo para
então relacioná-los a todas as atividades.
Não podemos considerar o orçamento como uma peça isolada, mas sim como um
instrumento que contém várias faces. Começa com um processo de escolhas públicas e
consuma-se envolvendo mecanismos de alocação de recursos. Serve como instrumento
à mensuração das ações. Conforme menciona Ramos26 quando vincula o orçamento aos
objetivos maiores das estratégias governamentais:
O principal instrumento operacional do sistema de planejamento brasileiro é o

subsistema de orçamento. Os orçamentos nada mais são do que planos. Quando
o governo toma decisões sobre o montante de recursos a ser alocado, previstos
para a implementação de várias atividades durante o decorrer do período
orçamentário, está desenvolvendo um plano de ação. Quer se esteja enfocando
um plano de curto prazo, ou um a longo prazo, as suas ações no período seguinte
implicarão em conseqüências futuras.
O orçamento como instrumento de planejamento

O orçamento assume o papel de instrumento para viabilizar as ações do PPA,
permitindo uma maior transparência do gasto público, na medida em que especifica os
problemas e o quanto deverá ser gasto para saná-los. Para que possamos alcançar
determinados objetivos econômicos, torna-se necessário que recursos sejam
adequadamente alocados. Conforme menciona Teixeira:27
O planejamento teve trânsito em países capitalistas para atender a certos objetivos

econômicos e para alocar adequadamente recursos públicos, obtidos através de
impostos. Democratas convictos acabaram por aceitar a idéia de plano, pois
entenderam que somente as forças de mercado não atingiriam os resultados
desejados pela sociedade. Foi assim que nos Estados Unidos, quando do New
Deal, em que plano e a ação do governo passaram a representar a esperança de
enfrentar a crise e o desemprego. Nos países em desenvolvimento, a idéia de
planejamento prosperou à medida que se identificavam pontos críticos na
economia, e a escassez de recursos públicos, além da alocação do dinheiro, passou
264
a demandar critérios, estudos e, obviamente planos de ação. Atualmente, há
consenso sobre a destinação dos recursos públicos e, a rigor, o próprio planejamento
é um orçamento. (Grifo nosso)
A classificação das despesas e receitas, segundo a funcional programática adotada

pelo governo federal, foi um avanço na busca da melhoria da administração dos
recursos públicos. Essas funções evoluíram com alguns desdobramentos, ou seja,
em programas e subprogramas e estes em projetos e atividades, conforme menciona
Giacomoni 28 em sua obra:
Esses dois conceitos acabam esclarecendo que o programa, por evidenciar os

objetivos a serem atingidos com a execução do orçamento, é a categoria mais
importante entre as três sintéticas. As funções são, então, constituídas pela divisão,
em grandes linhas, das áreas de atuação do governo, cujo critério se deu por
convenção. Os subprogramas são partes dos programas; representam objetivos
parciais buscados pelo governo através do orçamento. Já os projetos e atividades
são os instrumentos que, em nível de programação, viabilizam operacionalmente
a consecução dos objetivos dos programas.
O orçamento transformou-se no instrumento de planejamento que espelha

decisões políticas, possuindo intrinsecamente em suas dotações o estabelecimento
de ações prioritárias, para o atendimento das demandas da sociedade, tendo em
vista a escassez de recursos.
O orçamento como instrumento de controle

O resultado da arte de orçar, em analogia à de alocar recursos escassos, está associado
ao planejamento estratégico das finalidades das ações, que exige o questionamento
enfático e constante à procura de respostas e indagações básicas: o que é feito, para
que, para quem é feito e qual o resultado pretendido. Tão importante quanto os
planejamentos citados anteriormente é o controle, que possibilita o monitoramento das
ações e a constatação do cumprimento, ou não, das metas e objetivos. Esse controle pode
ser executado através do acompanhamento e da interação com o mercado, como pode ser
exercido internamente por meio de relatórios. Pelo controle podemos sinalizar as ações
que devem ser continuadas, avalizar as ações que devem permanecer e sinalizar aquelas
que deixaram de ser úteis ou necessárias caso deixem de atender o propósito estratégico.
265
As regras para elaboração e classificação funcional-programática e o enquadramento
nas respectivas naturezas e elementos de despesas irão espelhar as bases para a execução
e o controle dos planos, que deverão estar coadunados com os objetivos maiores do
Governo Federal. Segundo Osborn,29 culturalmente os administradores públicos tendem
a gastar todas as verbas orçamentárias a fim de que sejam evitados cortes no exercício
seguinte. Tais atitudes podem gerar desperdícios e refletem práticas que podem (não
no aspecto legal) ser exercidas, mas que estão sob a mira das auditorias mais pela ótica
da improbidade administrativa do que para análise e reflexão do real papel do orçamento.
Nesta linha é oportuno lembrar que a lei orçamentária brasileira determina ao orçamento
o caráter autorizativo e não impositivo, isto é, são estabelecidos tetos para os gastos,
mas não existe a obrigação de sua total realização ou execução.
Definição de termos
Ação – Conjunto de operações cujos produtos contribuem para os objetivos do programa.

A ação pode ser um projeto, atividade ou outras ações.(*)
Ações preventivas – Ações que podem trazer uma maior consciência quanto à
operacionalização de determinados procedimentos. Tem como principal objetivo educar,
além de poder identificar antecipadamente práticas que venham a distorcer, inovar, lesar ou
comprometer a credibilidade do mercado.
Ações reparatórias ou incisivas – Ações demandadas com objetivo específico, exercidas

em função do poder de polícia da instituição.
Atividade – Conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e que concorrem

para a manutenção da ação governamental. A classificação de atividade só se aplica a ações
financiadas total ou parcialmente com recursos do Orçamento Geral da União.(*)
Componente organizacional – Unidade da organização que poder ser representada por

uma gerência ou coordenação de área, que pode ser tanto da área administrativa quanto
finalística.
Dotação – Limite de crédito consignado em Lei do Orçamento ou crédito adicional para

atender determinadas despesas.
Execução Orçamentária da Despesa – Utilização dos créditos consignados no orçamento

e nos créditos adicionais visando à realização dos projetos e atividades.
Gestor – Quem gere ou administra orçamento e finanças, bens e serviços.
266
Maximização – Utilização em seu máximo potencial. No orçamento tem o sentido de
utilização da melhor forma, ou seja, os recursos são priorizados com mínimo desperdício.
Meta – Quantidade de bens ou serviços produzidos ou executados no âmbito do programa,

em prazo definido, para a consecução do objetivo pretendido.(*)
Orçamento – Um plano de ação expresso em termos financeiros.
Órgão – Identifica entidade integrante do sistema – que pode ser do Governo Federal,
Estadual, Municipal ou privado. Também denominado de Unidade Orçamentária.
Outras ações – Ações que contribuem para a consecução do objetivo programa e não
demandam recursos do Orçamento Geral da União.(*)
Programa – Instrumento de organização da atuação governamental. Articula conjunto de

ações que concorrem para um objetivo comum pré-estabelecido, mensurado por indicador,
visando à solução de um problema ou atendimento de necessidade demandada da sociedade.
O programa é instituído pelo Plano Plurianual e pode conter projetos e atividades de
execução pública – nas três esferas de governo – ou privada, além de outras ações no
campo da regulação, incentivos e parcerias. (*)
Programa de Apoio Administrativo – Programa que engloba ações tipicamente

administrativas que, embora colaborem para a consecução dos objetivos dos programas
finalísticos e demais programas, não têm suas despesas passíveis de apropriação, no
momento, àqueles programas. (*)
Programa Finalístico – Programa que resulta em bens ou serviços ofertados diretamente

à sociedade.(*)
Projeto – Conjunto de operações limitadas no tempo que concorrem para a expansão ou

aperfeiçoamento da ação governamental, das quais resulta um produto. A classificação como
projeto só se aplica a ações financiadas total ou parcialmente com recursos do Orçamento
Geral da União. (*)
Notas
1
CASTRO, Hélio O. Portocarrero de et al. Introdução ao mercado de capitais. 5ª ed. Rio de Janei-
ro: IBMEC, 1979, p. 25.
2
MEDEIROS, Paulo de Tarso. O que é o mercado de ações. Rio de Janeiro: Simpósium Consultoria
e Serviços Técnicos, 1987, p. 14-15.
3
MATTOS FILHO, Ary Oswaldo. A natureza jurídica das bolsas de valores. Revista CVM, Rio de
Janeiro: Vol. 3, nº 7, jan/jun. 1985, p. 17.
4
LAMEIRA, Valdir de Jesus. Mercado de Capitais. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2000, p. 128.
267
5
RUDGE, Luiz Fernando; CAVALCANTE, Francisco. Mercado de Capitais. 3ª ed. Belo Horizonte:
CNBV, 1996, p.239.
6
BRITTO, Ney R. O. de. O mercado de capitais e a estrutura empresarial brasileira. Rio de Janeiro:
Guanabara Dois S.A., 1981, p.8 -9.
7
MEDEIROS, Paulo de Tarso. op. cit. p. 167.
8
EIZIRICK, Nelson Laks. O papel do Estado na regulação do mercado de capitais. Rio de Janeiro:
IBMEC, 197, p. 82-87.
9
BANCO MUNDIAL. Relatório Sobre o Desenvolvimento Mundial. 1ª ed. Washington: 1997, p. 67.
10
CATALÁ, Joan Prats i. Modernización de la Administración Pública: dilemas y desafios. CLAD –
Selección de Documentos Clave – Dic. 1992 – vol. 9, nº 2, p. 141.
11
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a Cidadania: a reforma gerencial brasilei-
ra na perspectiva internacional. São Paulo: Ed. 34, Brasília: ENAP, 1998, p. 227.
12
BANCO MUNDIAL. Op. cit., p. 25.
13
OECD. Issues and Developments in Public Management Survey 1996-1997. Disponível em <http://
www.oecd.org/puma/gvrnance/toc.htm>. Tradução de Armando S. M. da Cunha do texto Budgeting and
Performance Management Strategies for Governing within Limits, 1999.
14
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial bra-
sileira na perspectiva internacional. São Paulo: Ed. 34; Brasília: ENAP, 1998, p. 147-149, p. 219.
15
TEIXEIRA, Aníbal. Reengenharia no governo. São Paulo: Makron Books, 1996, p. 72.
16
BANCO MUNDIAL. Op. cit., p. 25.
17
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos, Op. Cit. p. 303-306.
18
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 1996, p. 184 -187.
19
A EVOLUÇÃO Recente do Planejamento no Governo Federal. Apostila do Ministério do Plane-
jamento, Orçamento e Gestão: 2000, p. 3.
20
TEIXEIRA, Aníbal. Op. cit., p. 108.
21
MINTZBERG, Henry. Criando organizações eficazes. São Paulo: Atlas, 1995, p. 87.
22
GOUILLART, Francis J. Transformando a organização. São Paulo: Makron Books, 1995, p. 35.
23
MOTTA, Paulo Roberto. Gestão Contemporânea: a ciência e a arte de ser dirigente. Rio de
Janeiro: Record, 1991, p. 98.
24
Kaplan, Robert S. e Norton, David P. A estratégia em ação: balance scorecard (4ª ed). Rio de
Janeiro: Campus, 1997, p. 257-258.
268
25
GEORGE WASHINGTON UNIVERSITY. What is PPBS? – Planning Programming for City; State
County Objectives. Tradução de Mara Biasi F. Pinto do folheto distribuído pelo State-Local Finance
Project of the George Washington University, 1967.
26
RAMOS, N.M. Planejamento e política financeira de governo. Brasília: ESAF, 1982.
27
TEIXEIRA, Aníbal. Op. cit., p. 38
28
GIACOMONI, James. Orçamento Público (2ª ed). São Paulo: Atlas, 1996, p. 92.
OSBORN, David e GAEBLER, Ted. Criando um sistema orientado por missões. Reinventando o
29
Governo. Brasília: MH Comunicação, 1994.

30
CUNHA, Armando S. M. da. O Ciclo Orçamentário: comentários sobre alguns aspectos cruciais.
Rio de Janeiro: EBAP/FGV/CIPAD, 1978. [Mimeo, versão atualizada em 1995].
(*) As definições dos termos técnicos relativos à administração dos recursos públicos constam do
manual de procedimentos do Programa Plurianual relativo ao período de 2000 a 2003.
BELTRÃO, Hélio. Programa Nacional de Desburocratização. Revista do Servidor Público.
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brasileira na perspectiva internacional. São Paulo: Ed. 34, Brasília: ENAP, 1998.
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Janeiro: IBMEC, 1979.
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Governo. Brasília: MH Comunicação, 1994.
TEIXEIRA, Nelson Gomes. A ética no mundo da empresa. São Paulo: Pioneira, 1991 (Coleção
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Wiley e Sons, 1974. Tradução de Armando S. M. Cunha.
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State County Objetives. Folheto distribuído pelo State-Local Finance Project of the
George Washington University, 1967. Tradução de Mara Biasi F. Pinto.
OECD. Parte II do Documento Issues and Developments in Public Management Survey 1996-
1997. Disponível em <http://www.oecd.org/puma/gvrnance/toc.htm>. Tradução de
Armando S. M. Cunha do texto Budgeting and Performance Management Strategies for
Governing Withing Limits, 1999.
271
272
Eventos
Eventos
JANEIRO
Planejamento e Gestão Estratégica em Controladoria
Data: 22 e 23 de janeiro de 2007
Local: São Paulo
No evento serão abordados temas como: alinhamento das empresas aos procedimentos
contábeis e controles internos, gestão de risco, o papel da controladoria na governança
corporativa e estratégias para evitar erros, fraudes e desvios nos processos contábeis. O
encontro é destinado a diretores, gerentes, controllers, contadores, coordenadores, gestores,
supervisores e técnicos contábeis das áreas de controladoria, contabilidade, administrativo-
financeiro, planejamento estratégico, financeiro, contas a pagar e receber, controle e gestão,
operações financeiras, tesouraria, relações com o mercado, negócios, planejamento e
controle, custos, relação com investidores, controles internos e riscos financeiros. Os
interessados podem encontrar informações completas na página <http://www.iir.com.br/
index.php?pagina=html/detalhe_evento_gestao&divisao_iir=gestao&cod_gestao_data_iir
=433#publico>.
MARÇO
12ª Conferência Anual Internacional sobre Lavagem de Dinheiro
Data: 19 a 21 de março de 2007
Local: Hollywood, Flórida, Estados Unidos
A conferência é destinada a profissionais que combatem a lavagem de dinheiro, trabalham

com serviços monetários e em companhias de seguro, corretores de bolsas, agentes, oficiais
de inteligência, companhias de cartões de crédito e débito, advogados, contadores e
consultores do setor antilavagem. Os participantes receberão esclarecimentos sobre riscos
e métodos de lavagem de dinheiro com exemplos reais e aprenderão a construir um programa
antilavagem. A conferência será realizada em inglês, com tradução simultânea para o espanhol.
Informações sobre o encontro podem ser obtidas no endereço <http://
www.lavadodinero.com/Conferencias.aspx> .
273
ABRIL
30º Congresso Anual da Associação Européia de Contabilidade (EAA)
Data: 25 a 27 de abril de 2007
Local: Lisboa, Portugal
A organização do congresso, realizado sempre na primavera européia, está a cargo

da Associação Européia de Contabilidade (EAA na sigla em inglês), em parceria com o
Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Lisboa (Iscal). A estimativa é
que participem do encontro 1.500 docentes de contabilidade e de disciplinas afins. A
EAA, criada em 1977, possui sede em Bruxelas e tem como principal objetivo criar uma
estrutura que permita o intercâmbio e ações conjuntas entre os interessados da área de
contabilidade. Mais informações podem ser obtidas na página <http://
www.eaa2007lisbon.org/main.htm> ou pelo e-mail <eaa2007@licom.pt >.
MAIO
4º Congresso Internacional de Gestão de Tecnologia e Sistemas de Informação
(CONTECSI)
Data: 30 de maio a 1º de junho de 2007
Local: São Paulo
O CONTECSI, organizado pela Universidade de São Paulo (USP), é voltado para

gestores e estudiosos das áreas de Sistemas e Tecnologia de Informação (TI) e visa a
reunir acadêmicos e profissionais da área de gestão para discutir os efeitos da TI e dos
Sistemas de Informação nas organizações e na sociedade. A abertura do evento será
feita pelo Dr. Michael Myers, professor da Universidade de Auckland, na Nova Zelândia,
e presidente da Association for Information Systems. Entre os temas em pauta estão:
Auditoria de Sistemas, Comércio Eletrônico, Educação em Tecnologia e Sistemas de
Informação, Gestão Contábil, Redes de Computadores, Banco de Dados e Sistemas de
Informação e Inteligência Artificial. Os trabalhos poderão ser enviados até 8 de janeiro.
Informações completas são encontradas em <http://www.tecsi.fea.usp.br/eventos/
contecsi2007/port/>.
274
JUNHO
6º Encontro Nacional da Mulher Contabilista
Data: 7 a 9 de junho de 2007
Local: Florianópolis
Os participantes do encontro, cujo tema será “Compromisso e competência: caminho

para o sucesso”, poderão assistir a palestras que têm como objetivo disseminar idéias
que promovam a adequação da linguagem contábil ao desenvolvimento político e
econômico do Brasil. Os organizadores pretendem reunir profissionais da área de
contabilidade, debater temas como educação, saúde, prevenção e combate à violência
e à pobreza, além da inserção dos contabilistas no mercado de trabalho. A expectativa
é receber cerca de dois mil participantes. As inscrições já estão abertas no site
<www.encontromulher.com.br>. O evento é promovido pelo CFC, com apoio do
Conselho Regional de Contabilidade de Santa Catarina e da Fundação Brasileira de
Contabilidade
X Congresso Internacional de Custos - Contabilidade, Controladoria, Auditoria,

Gestão de Custos e Mundialização
Data: 13 a 15 de junho de 2007
Local: Lyon, França
O congresso é realizado em conjunto pelo Instituto de Sócio Economia das Empresas

e Organizações (ISEOR) e pelo Instituto Internacional de Custos (IIC), este último uma
rede acadêmica da Europa e América Latina que congrega organizações de diferentes
países (Espanha, França, Portugal, Argentina. Brasil, Colômbia, Cuba, Paraguai, Uruguai
e México). O tema proposto para 2007 abrange os domínios da contabilidade, da
controladoria, da auditoria e da gestão de custos. Os trabalhos serão recebidos até o dia
15 de janeiro e podem versar sobre estudos de caso reais em empresas, experiências
pedagógicas originais e investigações sobre pedagogia. Detalhes sobre o congresso podem
ser obtidos na página <http://www.iseor.com/congresiiclyon2007> ou em
<congresiiclyon2007@iseor.com>.
275
276
Normas para publicação
RCA – Revista de Controle e AdministraçãoNormas
Os artigos para a RCA – Revista de Controle e Administração devem ser encaminhados
por correio eletrônico, disquete ou CD, configurados no programa Word ou equivalente,
fonte Times New Roman, tamanho 12, espaçamento 1.5, alinhamento justificado, dentro
das seguintes especificações:
• Textos com dimensão variável entre 15 e 20 páginas (21 mil a 28 mil caracteres),
contendo análise, reflexão e conclusão sobre temas acadêmicos ou profissionais.
• Os originais devem ser encaminhados revisados e acompanhados de um resumo de
até sete linhas (500 caracteres) em português, espanhol e inglês, com a indicação de
três palavras-chave, além de identificação do(s) autor(es) (máximo de três linhas por
autor), informando a instituição à qual está vinculado.
• Eventuais tabelas que acompanhem as matérias devem ser enviadas em arquivo
separado do texto, configurado no programa Excel ou correspondente. Neste caso,
o texto deverá conter a indicação de onde as tabelas devem ser inseridas. Devido à
limitação da página da revista, as tabelas não podem ser extensas. Pede-se aos autores,
portanto, bom senso na hora de criá-las.
As colaborações devem ser necessariamente inéditas, destinadas exclusivamente à
RCA – Revista de Controle e Administração e tratar de assuntos vinculados ao universo
das ciências contábeis e da administração pública ou privada, o que pressupõe também
a análise interdisciplinar. A decisão final sobre a publicação dependerá de parecer emitido
por três membros do Conselho Editorial, cabendo a seleção final ao comitê de redação.
O material deve ser enviado para acs.cgm@pcrj.rj.gov.br ou para Assessoria de
Comunicação Social - Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro, Rua Afonso
Cavalcanti, nº 455, s. 1582, Cidade Nova - CEP: 20211-901 - Rio de Janeiro, RJ, Brasil.
277
Regras para citações, notas e referências
1. Citações
As citações podem ser diretas ou indiretas, podendo estar em língua estrangeira. Neste
caso, devem ser apresentadas na língua original com a tradução como nota de rodapé.
1.1 Citações diretas, literais ou textuais

- Inseridas no texto:
As citações breves (até três linhas) são incluídas no próprio texto, entre aspas.
- Em destaque:
As citações com mais de três linhas aparecem em parágrafo(s) destacado(s) do texto
corrido (com recuo na margem esquerda, corpo 11, em espaço simples entre linhas).
1.2 Citações indiretas

A fonte deverá ser citada, ou no próprio texto em que estão expostas idéias do autor
ou ao final do período sob forma de nota bibliográfica.
2. Notas bibliográficas
- A nota bibliográfica deve constar no final da citação, indicando o último nome do autor
em caixa alta, o ano de publicação da obra, seguido do número da página onde a
citação se encontra e observando a pontuação a ser obedecida.
- Os dados completos da obra deverão aparecer na seção de referências.
- Existem ainda situações especiais para apresentação das notas:
a) Quando o nome do autor citado aparecer no texto, não é necessário repeti-lo
na nota.
b) Para citar uma obra que não foi lida no original, mas citada na obra de outro autor, na
nota bibliográfica aparece a palavra latina apud (citado por).
c) Quando obra citada anteriormente, deve-se usar a expressão Op. Cit. (obra citada).
d) Quando citar seguidamente o mesmo autor em obras diferentes, usar a expressão
Id. (mesmo autor).
e) Quando citar seguidamente o mesmo autor e a mesma obra, usar a expressão Ibid.
(na mesma obra).
278
3. Notas de rodapé
Usadas para acrescentar informações relacionadas ao texto e importantes para o seu
entendimento.
4. Referências
4.1 Livros, teses, dissertações, monografias e trabalhos científicos em
geral
- Quando a obra tem até três autores, mencionam-se todos, na ordem em que aparecem
na publicação. Os nomes vêm separados por ponto-e-vírgula.
- Se há mais de três autores, mencionam-se até os três primeiros, seguidos da expressão
et al.
4.2 Capítulos de livros

a) De um autor em sua própria obra
LÉVY, Pierre. As tecnologias da inteligência: o futuro do pensamento na era da informática. Rio
de Janeiro: 34, 1993. Cap. 9: A rede digital. 203 p.
b) De um autor em uma coletânea
MARTONE, Celso Luiz. Modelo básico para economia fechada e aberta. In: LOPES, Luiz
Martins; VASCONCELLOS, Marco Antonio Sandoval de (Org.). Manual de Macroeconomia:
nível básico e nível intermediário. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2000. cap. 13, p. 299-311.
4.3 Documentos oficiais
BRASIL. Ministério da Fazenda; Secretaria da Receita Federal; Coordenadoria Geral de
Receita Tributária; Coordenadoria de Estudos Econômicos; Divisão de Estudos Tributários.
Carga tributária no Brasil - 2002. Brasília: SRF, 2003. 19 p. (Estudos tributários, 11)
4.4 Autoria institucional
CONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. Planejamento
estratégico em auditoria, auditoria baseada em risco. Rio de Janeiro: Controladoria Geral do
Município do Rio de Janeiro, 2004. 35 p.
4.5 Autoria desconhecida
ENCICLOPÉDIA Barsa. 15ª ed. Rio de Janeiro: Encyclopaedia Britannica, 1979. 16v.
4.6 Artigos de revistas científicas
SILVA, Lino Martins da. Auditoria das receitas públicas: análise crítica e contribuição. Revista
de Controle e Administração, Rio de Janeiro: Controladoria Geral do Município do Rio de
Janeiro, v. 1, nº 1, p. 7-28, jun 2005.
279
4.7 Congressos, seminários, conferências
ENCONTRO ANUAL DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
ADMINISTRAÇÃO, 20, 1996, Rio de Janeiro. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 1996.
4.8 Trabalhos apresentados em congressos, simpósios, conferências
SOARES, T. Empresas estatais privatizadas. In: ENCONTRO ANUAL DA ASSOCIAÇÃO
NACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO, 20, 1996, Rio de Janeiro. Rio
de Janeiro: ANPAD, 1996.
4.9 Documentos eletrônicos
a) Na web
BRASIL. Conselho Federal de Contabilidade. Resolução n º 750, de 29 de dezembro de 1993.
Dispõe sobre os Princípios Fundamentais de Contabilidade. Disponível em: <http://
cfcspw.cfc.org.br/resolucoes_cfc/RES_750.DOC>. Acesso em: 6 set. 2004.
b) Em CD-ROM
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ESTUDOS POPULACIONAIS. ABEP 20 anos anais dos
encontros nacionais de estudos populacionais 1978-1996. Campinas, SP: ABEP, [2005]. CD-
ROM.
c) Artigos de revistas
SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL. Revista de economia
e sociologia rural: 1979-1998 = Brazilian Review of Agricultural Economics and Rural
Sociology: 1979-1998. Brasília, DF: SOBER, 1999.
d) Artigos em jornais
LEITE, Janaína (6 set. 2005). Auditoria vê gastos “exorbitantes” em teles. Folha de S. Paulo
[Online]. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/
ult91u100002.shtml>.
280
Normas para la publicación
RCA – Revista de Controle e AdministraçãoNormas
Se comunica que todos los artículos para la RCA – Revista de Controle e Administração
deben ser encaminados por correo electrónico, disquete o CD, configurados en el
programa Word o equivalente, tipo de letra Times New Roman, cuerpo 12, espacio
1.5, con alineamiento, dentro de las siguientes especificaciones:
• Textos de una extensión entre 15 y 20 páginas (de 21 mil a 28 mil caracteres).
Contenido: análisis, reflexión y conclusión sobre temas académicos o profesionales.
• Los originales deben enviarse revisados y adjuntando una síntesis del trabajo en no
más de siete líneas (500 caracteres) escrita en portugués, español e inglés, con la
indicación de tres palabras-clave y biografía del autor (o de los autores) sintetizada en
no más de tres líneas por autor, informando el nombre de la institución a la cual
pertenece.
• Los posibles cuadros, gráficas y tabulaciones propios del trabajo deben ser enviados
en un archivo separado del texto y configurados en el programa Excel o equivalente.
En este caso, se deberá indicar en el texto su lugar preciso donde deben ir colocados.
Se les pide que dado el tamaño limitado de la revista, traten de confeccionar las gráficas
con una dimensión regular y visible, evitando que sean demasiado grandes.
Las colaboraciones deben ser necesariamente originales, destinadas exclusivamente
a la RCA – Revista de Controle e Administração y acerca de asuntos vinculados a las ciencias
contables y a la administración pública o privada con un análisis interdisciplinario. La
decisión final sobre la publicación dependerá del veredicto emitido por tres miembros
del Consejo Editorial recayendo la decisión final al Comité de Redacción.
Los artículos deben ser enviados para acs.cgm@pcrj.rj.gov.br o para Assessoria de
Comunicação Social - Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro, Rua Afonso
Cavalcanti, nº 455, s. 1582, Cidade Nova - CEP: 20211-901 - Rio de Janeiro, RJ, Brasil.
281
Reglas para citaciones, notas y referencias
1. Citaciones
Las citaciones pueden ser directas o indirectas y pueden estar en lengua extranjera.
En este caso, deben presentarse en la lengua original con la traducción como nota al pie
de página.
1.1 Citaciones directas, literales o textuales

- Inseridas en el texto:
Las citaciones breves (hasta tres líneas) se incluyen en el propio texto, entre comillas.
- En destaque:
Las citaciones con más de tres líneas aparecen en párrafo(s) destacado(s) del texto
corrido (aumentando el margen izquierdo, cuerpo 11, espacio simple entre líneas).
1.2 Citaciones indirectas

La fuente debe ser citada o en el propio texto en que se exponen las ideas del autor
o al final del período en forma de nota bibliográfica.
2. Notas bibliográficas
- La nota bibliográfica debe constar al final de la citación, indicando el apellido principal
del autor en letras mayúsculas, el año de publicación de la obra, seguido del número de
la página donde se encuentra la citación y observando la puntuación que debe ser
obedecida.
- Los datos completos de la obra citada deberán aparecer en la sección de las
referencias.
- Existen situaciones especiales para presentación de las notas:
a) Cuando el nombre del autor citado aparece en el texto, no es necesario repetirlo en
la nota.
b) Para citar una obra que no fue leída en la original, sino citada en la obra de otro autor,
en la nota bibliográfica debe aparecer la palabra latina apud (citado por).
c) Cuando la obra fue citada anteriormente, se debe usar la expresión Op. Cit. (obra
citada).
282
d) Cuando se cita en secuencia el mismo autor en obras diferentes, usar la expresión Id.
(el mismo autor).
e) Cuando se cita en secuencia el mismo autor y la misma obra, usar la expresión Ibid.
(en la misma obra).
3. Notas de pie de página

Se usan para adicionar informaciones relacionadas al texto e importantes para su
entendimiento.
4. Referencias
4.1 Libros, tesis, tesinas, monografías, trabajos científicos en general
- Cuando la obra tiene hasta tres autores, se mencionan todos en el orden en que
aparecen en la publicación. Los nombres vienen separados por punto y coma.
- Si hay más de tres autores, se mencionan los tres primeros, seguidos de la expresión
et al.
4.2 Capítulos de libros

a) De un autor en su propia obra
LÉVY, Pierre. As tecnologias da inteligência: o futuro do pensamento na era da informática.
Rio de Janeiro: 34, 1993. Capo 9: A rede digital. 203 p.
b) De un autor en una colección
nível básico e nível intermediário. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2000. cap. 13, p. 299-311.
4.3 Documentos oficiales
4.4 Autoría institucional
Município do Rio de Janeiro, 2004. 35 p.4.5 Autoría desconocida
283
4.5 Autoría desconocida
ENCICLOPÉDIA Barsa. 159ª ed. Rio de Janeiro: Encyclopaedia Britannica,1979. 16 v.
4.6 Artículos de revistas científicas
Janeiro, v. 1, n. 1, p. 7-28, jun 2005.
4.7 Congresos, seminarios, conferencias
4.8 Trabajos presentados en congresos, simposios, conferencias
4.9 Documentos electrónicos
a) En la web
Dispõe sobre os Princípios Fundamentais de Contabilidade. Disponible en: <http://
cfcspw.cfc.org.br/resolucoes_cfc/RES_750.DOC>. Acceso en: 6 sep. 2004.
b) En CD-ROM
ROM.
c) Artículos de revistas
d) Artículos en diarios
LEITE, Janaína (6 sep. 2005). Auditoria vê gastos “exorbitantes” em teles. Folha de S. Paulo
[Online]. Disponible en: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/
ult91u100002.shtml>.ult91u100002.shtml>.
284
Rules for publishing
RCA – Revista de Controle e AdministraçãoRules
The articles to the RCA – Revista de Controle e Administração must be sent by e-mail,
diskette or CD configured under Word or equivalent, Times New Roman font, size 12,
1.5 spacing, justified alignment following the categories below:
• Articles may have 15 to 20 pages (21,000 to 28,000 characters). It should contain
analysis, reflection and conclusion about academic or professional themes.
• Originals must be revised before sending and must have a summary of about seven
lines (500 characters) in Portuguese, Spanish and English, having three keywords
indicated, besides author(s) biography (no more than three lines per author) and the
name of the institution that he/they belong(s) to.
• Any tables included in the work should be in a separated file, configured under Excel
or corresponding. In such case, there must be an indication where to place them in
the text. Due to limited page space, tables can not be to a long. Thus, we ask the
authors to pay attention to that when designing such tables.
Works sent have to be unpublished and aimed only to RCA – Revista de Controle e
Administração. Subjects must deal about the Accounting Science and Public or Private
Administration universe, taking for granted an interdisciplinary analysis. Final decision
about publishing will depend on three Editorial Board member’s opinions, and the
editorial staff will do the final selection.
Works should be sent to acs.cgm@pcrj.rj.gov.br or to Assessoria de Comunicação
Social - Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro, Rua Afonso Cavalcanti, nº
455, s. 1582, Cidade Nova - CEP: 20211-901 - Rio de Janeiro, RJ, Brasil.
285
Guidelines for quotations, notes and references
1. Quotations
Quotations can be direct or indirect, or in a foreign language. In this case, they should
be presented in the original language with the respective translation in the footnote.
1.1 Direct, literal or textual quotations

- Inserted in the text:
Short quotations (up to three lines) are included in the text, between quotation marks.
- Highlighted:
Quotations with more than three lines appear as (a) paragraph(s) highlighted from
the body of the text (indented from the left margin, body 1, simple line spacing).
1.2 Indirect quotations

The source should be mentioned either in the text itself where the author’s ideas are
stated, or at the end of the sentence as a bibliographic note.
2. Bibliographic notes
- At the end of a quotation there should be a bibliographic note, indicating the last name
of the author in capitals, the year of publication of the work followed by the number of the
page where the quotation is found, and observing the punctuation to be used.
- Complete data about the quoted work should appear in the references section.
- There are other special situations for the presentation of notes:
a) When the name of the quoted author appears in the text it isn’t necessary to repeat
it in the note.
b) To quote a work that wasn’t read in the original, but quoted in a work by another
author, the Latin word apud (quoted by) appears in the bibliographic note.
c) For a previously quoted work, the expression Op. Cit (quoted work) should be used.
d) When the same author is successively quoted in different works, the expression Id.
(same author) should be used.
e) When the same author and the same work are successively quoted, the expression
Ibid. (in the same work) should be used.
286
3. Footnotes
Used for additional information related to the text and important for its understanding.
4. References
4.1 Books, thesis, dissertations, monographs, scientific works in general
- When the work has up to three authors, they should all be mentioned, in order of
appearance in the publication. The names are separated by semicolon.
- If there are more than three authors, the first three are mentioned, followed by the
expression et al.
4.2 Book chapters

a) Of an author in his/her own work
LÉVY, Pierre. As tecnologias da inteligência: o futuro do pensamento na era da informática.
Rio de Janeiro: 34, 1993. Chap. 9: A rede digital. 203 p.
b) Of an author in a collective work
nível básico e nível intermediário. 2nd ed. São Paulo: Atlas, 2000. Chap. 13, p. 299-311.
4.3 Official documents
4.4 Institutional authorship
Município do Rio de Janeiro, 2004. 35 p.
4.5 Unknown authorship
ENCICLOPÉDIA Barsa. 15th ed. Rio de Janeiro: Encyclopaedia Britannica, 1979. 16 v.
4.6 Articles from scientific journals
Janeiro, v. 1, n. 1, p. 7-28, jun 2005.
287
4.7 Congresses, seminars, conferences
4.8 Works presented in congresses, symposiums, conferences
4.9 Electronic documents
a) On the web
Dispõe sobre os Princípios Fundamentais de Contabilidade. Available at: <http://
cfcspw.cfc.org.br/resolucoes_cfc/RES_750.DOC>. Access on: 6 sep. 2004.
b) On CD-ROM
ROM.
c) Articles in journals and magazines
d) Articles in newspapers
LEITE, Janaína (6 set. 2005). Auditoria vê gastos “exorbitantes” em teles. Folha de S. Paulo
[Online]. Available at: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u100002.shtml>.
288
289

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Revista de Controle e Administração Vol. II, nº2, julho/dezembro 2006

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Gestão estratégica do conhecimento em organizações 213

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1. Diagnóstico dos problemas3

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BARROSO, Rafael Chelles. O processo decisório do orçamento do Governo Federal na

ESFAHANI, H. S. Institutions, Budgetary Procedures and Fiscal Performance in MENA

PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. Comportamento estratégico em presidencialismode

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Em situação de estabilidade monetária, o conceito operacional perde significado, sendo

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Se calcularmos, como é feito na tabela 3, o resultado nominal pela variação anual da

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Todas as definições enfatizam o uso do poder político para obtenção de ganhos

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Para Rose-Ackerman (1996:3), a corrupção e o suborno produzem ineficiências porque

Eles argumentam que é comum em países subdesenvolvidos empresas pagarem

BATES, Robert H. Toward a Political Economy of Development – a Rational Choice Perspective.

BAYLEY, D. H. The Effects of Corruption in a Developing Nation. The Western Political

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