Material Del Diplomado Presupuesto Basado en Resultados SHCP

1
Finanzas Públicas
e Introducción
al PbR
MÓDULO
ÍNDICE
003 | Objetivo
003 | Introducción
UNIDAD 1 • MARCO Y ANÁLISIS JURÍDICO UNIDAD 3 • CARACTERÍSTICAS DE LOS

CONSTITUCIONAL INGRESOS Y GASTO PÚBLICO
006 | Introducción 044 | Introducción
Temas: Temas:
007 | 1. Enfoques sobre el papel del Estado 044 | 1. ¿Qué son los ingresos públicos?
en la economía 049 | 2. Clasificación de la Ley de Ingresos
009 | 2. Intervencionismo estatal y de la Federación
asignación de recursos 050 | 3. Clasificación por ingresos
011 | 3. Eficiencia y equidad tributarios y no tributarios
012 | 4. Reformas económicas y Estado 054 | 4. Clasificación por ingresos
eficaz petroleros y no petroleros
014 | 5. Marco Jurídico para la Actuación 055 | 5. Presupuesto de Egresos de la
del Estado: ¿Qué es la Federación (PEF)
Constitución? 068 | 6. Clasificación del gasto
017 | 6. Régimen político y de gobierno
019 | 7. Papel del Estado en el desarrollo y 081 | Fuentes de consulta
la planeación: áreas estratégicas y
prioritarias
022 | 8. Responsabilidades de los
servidores públicos
024 | Fuentes de consulta
UNIDAD 2 • POLÍTICA MACROECONÓMICA UNIDAD 4 • DÉFICIT PÚBLICO, ESTABILIDAD

Y POLÍTICA FISCAL Y CRECIMIENTO
Temas: Temas:
029 | 1. Objetivos de la política 084 | 1. Naturaleza del déficit público
macroeconómica 085 | 2. El balance público en México
030 | 2. Política fiscal y política monetaria 092 | 3. Fuentes de financiamiento del
032 | 3. Tributación y demanda agregada déficit
033 | 4. Gasto público y demanda 098 | 4. Déficit, deuda, estabilidad y
agregada crecimiento
034 | 5. Políticas pro y anti cíclicas
036 | 6. Bienes públicos y bienes privados 099 | Fuentes de consulta
038 | 7. Regulación, competencia y
empresa pública

MÓDULO 1 FINANZAS PÚBLICAS E INTRODUCCIÓN AL PBR
OBJETIVO
Al finalizar el módulo, cada participante será capaz de:
Comprender la organización política de los Estados Unidos Mexicanos y el

funcionamiento de la administración pública federal.
INTRODUCCIÓN
A lo largo de la historia, el Estado ha desempeñado un papel fundamental para

el desarrollo económico y social mediante la aplicación de políticas públicas que
buscan orientar el desarrollo de la sociedad, determinar el crecimiento económico,
influir de manera importante en el nivel del empleo y de los precios, y contribuir a la
estabilidad macroeconómica.
En México, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es el marco

que hace posible la intervención del Estado en la economía, establece la planeación
del desarrollo nacional como el eje que articula las políticas públicas que lleva a
cabo el Gobierno de la República y define los derechos sociales y económicos de
los mexicanos, todo ello como parte de la conformación de una república federal,
representativa y democrática. Este módulo aborda los diferentes enfoques en torno
al papel del Estado en la economía.
Para algunas corrientes de pensamiento, el estado no debe intervenir en la

economía, ya que el crecimiento económico, el pleno empleo y la asignación
eficiente de los recursos de la sociedad sólo se logran a través del funcionamiento
pleno y libre del mercado. Por otra parte, el problema de la distribución del ingreso
se resuelve en el marco del libre mercado, puesto que el capital, la tierra y el trabajo
reciben una remuneración acorde con lo que aportan a la generación de riqueza.
De este modo, una economía de mercado que funcione óptimamente garantiza la
correcta asignación de recursos, la eficiencia económica y, con ello, una adecuada
distribución de la riqueza. Por lo tanto, el Estado debe limitar sus acciones a sus
funciones tradicionales; la defensa del territorio, la seguridad nacional y la garantía
de las libertades y derechos de los ciudadanos.
Desde otra perspectiva, además de sus funciones tradicionales, el Estado debe

intervenir en la economía para garantizar o conducir el desarrollo, promover la
equidad y propiciar la satisfacción de las necesidades sociales, debido a que el
mercado no lo garantiza. Desde esta lógica, existen diversos grados y tipos de
intervención que van desde la participación estatal directa en la producción de todo
tipo de bienes y servicios, hasta la intervención indirecta a través de esquemas de
regulación. En este sentido, otra posición se plantea la necesidad de que el Estado
garantice el pleno empleo, el bienestar colectivo y los derechos sociales de la
población, en esta idea, el Estado de Bienestar, echará mano de los instrumentos de
política pública a su alcance para procurar el bienestar.
INTRODUCCIÓN | 3
FINANZAS PÚBLICAS E INTRODUCCIÓN AL PBR MÓDULO 1
Asimismo, la teoría económica reconoce que ante las fallas del mercado, es el
Estado el que debe intervenir para crear las condiciones necesarias para el óptimo
funcionamiento de los mercados, incluyendo el manejo de las finanzas públicas y
la política monetaria para enfrentar los ciclos económicos y los choques externos.
Esto es, el Estado interviene para corregir las imperfecciones del mercado.
El papel que ha desempeñado el Estado en la historia de las naciones ha sido

fundamental para el desarrollo económico y social. A través de instrumentos como
las políticas comerciales y de fomento a las inversiones, la inversión pública en
infraestructura, la emisión de moneda y el desarrollo de la banca central, las políticas
monetarias y de gasto público frente a los ciclos económicos y los programas del
Estado de Bienestar (alimentación, educación, salud y asistencia social, vivienda,
pensión para el retiro, seguro de desempleo, entre otros), el Estado orienta el
desarrollo de la sociedad, determina el crecimiento económico y el nivel del empleo
y de los precios, y la estabilidad macroeconómica.
En la actualidad, la intervención del Estado en la economía no se cuestiona como tal,

un ejemplo es el mecanismo de intervención, diseñado por el gobierno de Estados
Unidos para contener los efectos de la crisis en su economía y su población; lo que
ahora se debate es cuál es la mejor forma de intervención para una conducción sana
del desarrollo económico y social, en otras palabras, cómo lograr un Estado eficaz.
4 | INTRODUCCIÓN
UNIDAD 1
Marco
y análisis
jurídico
INTRODUCCIÓN
El Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2012 propuso como uno de sus objetivos
“Contar con una hacienda pública responsable, eficiente y equitativa que promueva
el desarrollo en un entorno de estabilidad económica”; una de las estrategias para
lograr esto, fue la de adoptar un modelo de diseño del presupuesto basado en
resultados que facilite la rendición de cuentas y genere los incentivos para que la
Administración Pública Federal cumpla las metas planteadas. El desarrollo de un
Presupuesto basado en Resultados ha significado en lo fundamental, una serie de
cambios jurídicos que le dan sustento en la práctica. De acuerdo con el artículo 25
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), corresponde
al Estado la rectoría del desarrollo nacional, y para ello debe planear, conducir,
coordinar y orientar la actividad económica nacional, así como regular y fomentar
las actividades que demande el interés general.
Adicionalmente, en su artículo 26, la CPEUM establece que el Estado “organizará

un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez,
dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para
la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. Los fines
del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de
la planeación”. Asimismo, en el artículo 134 de la CPEUM se señala que “los recursos
económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios
y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con
eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a
los que estén destinados” y agrega que “los resultados del ejercicio de dichos recursos
serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la
Federación y las entidades federativas, con el objeto de propiciar que los recursos
económicos se asignen en los respectivos presupuestos”.
En cumplimiento de estos dos mandatos constitucionales y de la Ley de Planeación, la

gestión de gobierno debe realizarse en el marco del Sistema Nacional de Planeación
Democrática. Bajo ese sistema, y a través de la consulta y la participación de la
sociedad se elaboran el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas Sectoriales de
cada una de las dependencias del Ejecutivo Federal.
En este módulo se expondrán los elementos generales de la intervención del Estado

y los principales fundamentos jurídicos que norman el ejercicio de la hacienda
pública en su vinculación con las atribuciones del Estado, a través de la planeación,
para alcanzar los objetivos del desarrollo nacional.
6 Marco y análisis jurídico | UNIDAD 1

Tema 1. Enfoques sobre el papel del Estado en la economía
La relación entre Estado y economía que se plantea en la literatura económica

considera dos extremos que van de la intervención a la no intervención; entre ambos
extremos existen otras posiciones que sustentan una mayor o menor intervención
pública en la economía.
Figura 1.1. Relación entre Estado y economía.
Fuente: elaboración propia.
La delimitación del papel del Estado en la economía es objeto de intensos debates.

No existe consenso sobre los límites de la intervención (hasta dónde debe intervenir
el Estado en la economía) y hasta dónde debe permitirse la libertad total del
mercado. Sin embargo, desde cualquier enfoque se reconoce que las alternativas
de intervención pública más directas para influir y orientar el comportamiento
macroeconómico son la política fiscal (ingreso y gasto del Estado) y la política
monetaria (la disponibilidad y el costo del dinero en la economía). Igualmente,
ambas políticas inciden en la capacidad del Estado para promover la igualdad y la
equidad social.
En este sentido, también existe debate y controversia en torno a lo que se debe

privilegiar: la intervención directa a través de medidas impositivas, subsidios
y gasto público para promover la inversión y el consumo, la justicia social y la
redistribución del ingreso para combatir el hambre, la pobreza y la desigualdad o
bien, la intervención indirecta vía la regulación de tasas de interés y de la cantidad
de dinero en la economía.
UNIDAD 1 | Marco y análisis jurídico 7

Las visiones estratégicas del papel del Estado en la economía y de las alternativas
de política económica para el crecimiento económico y el desarrollo social se ven
reflejadas de una u otra forma en la organización y prioridades de las finanzas
públicas, de ahí su importancia.
A partir de la CPEUM, el Estado tiene una función rectora y de planeación del

desarrollo económico y el bienestar social que debe desempeñar con eficacia, por
ello, las políticas gubernamentales de intervención en la economía y los programas
sociales son fundamentales para erradicar el hambre, combatir la pobreza, impulsar
el crecimiento económico a través del incremento de la productividad de los factores
de producción y de la regulación de la competitividad. Asimismo el Estado tiene
un importante rol en la distribución de la riqueza, ya que el mercado no garantiza
condiciones de equidad en el reparto de los beneficios económicos ni la erradicación
de la pobreza.
Ejemplos de intervención del Estado mexicano en la economía son:
llLas empresas productivas del Estado (Petróleos Mexicanos y la Comisión

Federal de Electricidad) ubicadas en sectores estratégicos para garantizar la
disponibilidad de bienes como la energía eléctrica, gas, petróleo.
llPROSPERA - Programa de Inclusión Social (http://www.gob.mx/presidencia/acciones-y-

programas/prospera-programa-de-inclusion-social), cuyo fin es apoyar a sus beneficiarios
en alimentación, salud y educación y trabaja para lograr la inclusión financiera,
laboral y productiva de los mismos..
llPRONAFIM – Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario y a la

Mujer Rural (http://www.pronafim.gob.mx), el cual impulsa el emprendimiento y la
consolidación de los negocios de los y las microempresarias.

Tema 2. Intervencionismo estatal y asignación de recursos
Para las escuelas de pensamiento de enfoque liberal1 los agentes económicos, al buscar
su máximo bienestar individual como consumidores o los mayores beneficios en la
utilización de sus activos como oferentes, no sólo están llevando a cabo la asignación
más eficiente de los recursos sino también generan bienestar social. Así, toda
intervención externa al libre mercado, como los impuestos o la fijación oficial de precios,
distorsiona la eficiencia económica que sólo se logra a través de la libre competencia,
es decir, por medio de una economía plenamente orientada por el mercado. Desde esta
perspectiva, las desigualdades sociales no son un tema de la economía y su atención
por parte del Estado no debe realizarse atentando contra el libre mercado.
A diferencia de los enfoques liberales que postulan un Estado mínimo y la reducción

al máximo de su intervención en la economía, existe en el otro extremo el
planteamiento y la experiencia histórica en la que el Estado interviene directamente
en los procesos de producción y distribución, circulación y consumo a través de
empresas de su propiedad –muchas de ellas monopolios-, así como a través de
controles rigurosos en los procesos de distribución y circulación de bienes y servicios,
aquí se hablaría de una completa estatización de la economía. No obstante, existe
otro enfoque no tan extremo, el del Estado del bienestar2 el cual postula que ante
la incapacidad de la economía orientada sólo por el mercado de mantener el pleno
empleo y de atender necesidades sociales, se requieren programas de gobierno para
la seguridad social, la vivienda y seguros contra el desempleo.
Esa visión del Estado se complementa con la reivindicación de las políticas monetarias
para evitar el crecimiento de los precios (inflación) y la inestabilidad del tipo de cambio,
junto con las políticas impositivas y de gasto para mantener un nivel de demanda global3
que promueva las inversiones y el empleo en tiempos de recesión de la economía.
Desde otra perspectiva, además de las funciones anteriores, algunas teorías postulan
que la intervención del Estado sólo debe concentrarse en corregir las fallas de mercado4
y fortalecer los arreglos institucionales que afectan el funcionamiento de los mercados.
Entre las principales fallas de mercado, se pueden mencionar las externalidades

negativas (cuando la sociedad tiene que pagar los costos de actividades privadas, como
por ejemplo: los costos por remediar la contaminación que generan las empresas), la
información asimétrica (no todos los agentes económicos tienen el mismo acceso a
la información y ésta, implica costos de transacción) y la tendencia a la formación de
monopolios y los acuerdos tipo cártel (acuerdos entre empresas del mismo sector
cuyo fin es eliminar o reducir a la competencia en un determinado mercado).
1 Doctrina económica desarrollada por Adam Smith y David Ricardo que reclama la mínima interferencia del
Estado en la economía.
2 Se refiere al enfoque intervencionista del Estado, una de sus características es que el Estado sólo debe intervenir
en la economía a través de buenas prácticas de gobernanza que promuevan la transparencia y rendición de cuen-
tas para disminuir la información asimétrica y de organismos reguladores que eviten la formación de monopolios.
3 La suma del valor de los bienes y servicios y de inversión que se gastan en una economía, más lo que compran
residentes del exterior.
4 La imperfección de un sistema de precios que impide asignar de una forma eficiente los recursos.

Entre los principales arreglos institucionales que deben corregirse y fortalecerse

para el adecuado funcionamiento de los mercados están los derechos de propiedad,
la gobernanza, la seguridad, la transparencia y rendición de cuentas.
Algunas de las razones más importantes por las que el mercado no funciona
óptimamente son:
Tabla 1.1.
Fallas de mercado.
Ausencia de Es la tendencia a la formación de monopolios y oligopolios;

1
Competencia es decir, a la concentración del mercado.
Desinterés Se refiere a la incapacidad o desinterés del sector privado

2 por los bienes por generar una determinada oferta de bienes y servicios
públicos que son necesarios.
Costos que paga la sociedad o terceros,

3 Externalidades por impactos negativos de las actividades productivas de
las empresas y que éstas no absorben.
Condición en la que el mercado participa de manera

insuficiente en un sector como es el caso de determinadas
Mercados
4 coberturas de seguros, o de generación de bienes que por
incompletos
su naturaleza deben complementarse a partir de otros
mercados de bienes.
La falta de información o el acceso diferenciado a ella,

Información genera condiciones de desigualdad entre los agentes
5
asimétrica económicos y da lugar a la captura de rentas (ganancias
superiores a las que se obtendrían con plena competencia).
Desempleo de La economía de mercado puede funcionar en equilibrio

6 los factores de aún con recursos productivos ociosos, en especial, con
producción desempleo de la mano de obra.
Fuente: Elaboración propia, (2016).
En México, entre las diversas bases jurídicas para orientar y normar el ejercicio
presupuestal con el objetivo de promover el desarrollo, está el artículo 134 de la CPEUM:

Tema 3. Eficiencia y equidad
Como lo han demostrado las crisis recurrentes y, en particular la crisis global del año
2008, la apuesta por el funcionamiento óptimo de los mercados, no dio los resultados
esperados en términos de eficiencia, crecimiento económico y equidad social.
Sin una adecuada regulación los mercados produjeron estructuras monopólicas,
burbujas especulativas y crisis financieras que terminaron minando el crecimiento y
la estabilidad de las economías. En los propios términos del mercado el resultado fue
la ineficiencia y el desempleo de los recursos productivos, en especial del trabajo.
De este modo, la intervención pública a través de políticas macroeconómicas,

sectoriales, fiscales y monetarias, así como la regulación de los mercados se
convirtieron en instrumentos necesarios para promover la eficiencia y la equidad
frente a las “fallas” y limitaciones del mercado y las tendencias hacia la concentración
del poder económico y del ingreso.
Bajo esa perspectiva, las políticas económicas deben propiciar las condiciones

para el desarrollo económico, para la promoción de las inversiones y democratizar

la productividad, pero también para orientar la inversión pública y privada con
una visión de desarrollo nacional, crecimiento equilibrado entre las regiones y,
socialmente equitativo e incluyente.
Una visión integrada del desarrollo económico y social requiere del adecuado balance
entre las políticas de liberalización de los mercados, fomento de la libre competencia,
intervención del Estado y regulación, para impedir prácticas monopólicas y
externalidades que paga la sociedad, así como también se requieren inversiones
públicas para el desarrollo de la infraestructura y programas gubernamentales para
la satisfacción de los derechos sociales universales y la equidad en la distribución de
los beneficios del desarrollo.
De este modo, la participación del Estado en la economía se justifica por su

responsabilidad de intervenir en la orientación del desarrollo.
Los principales objetivos de la acción del Estado son:
llErradicación del hambre y combate a la pobreza;

llGarantizar los derechos sociales universales;
llDemocratizar la productividad, promover el desarrollo equitativo del libre
mercado y regular a las empresas dominantes;
llGarantizar el derecho a la educación y promover el desarrollo del capital humano
con educación de calidad;
llGarantizar los derechos sociales básicos;
llGenerar una hacienda pública equitativa y eficaz, con transparencia y rendición
de cuentas;
llModernizar y extender la infraestructura necesaria para el crecimiento y la
competitividad.
En este marco se da actualmente el debate que se resume en la necesidad de definir

hasta dónde debe llegar la intervención del Estado en la economía de un país. Como
lo planteó en su momento el ex - canciller alemán Konrad Adenauer: “tanto mercado
como sea posible y tanto Estado como sea necesario”.
Tema 4. Reformas económicas y Estado eficaz
Como consecuencia del estancamiento inflacionario de las economías desarrolladas

y de las crisis de la deuda de los países en desarrollo, en la segunda mitad del
siglo XX se desplegaron todo tipo de reformas económicas e institucionales que
transformaron el modelo económico y social de las economías en desarrollo,
emergentes y desarrolladas. El enfoque central de las reformas de entonces fue

promover la liberalización de todos los mercados posibles, la privatización de las

empresas que estaban en manos del Estado, la reducción o eliminación en su caso
de los subsidios y la reducción al máximo del déficit del gasto público. Este proceso
de reformas prometió un elevado crecimiento de las economías con constante
progreso en las condiciones de vida para la población.
Los resultados obtenidos quedaron muy lejos de lo que se había prometido en

términos de crecimiento, equidad y bienestar social para la mayoría de los países.
Más aún, su secuela fue la crisis financiera y la recesión global. Otra consecuencia
del insuficiente crecimiento económico, de la creciente desigualdad en la distribución
del ingreso en prácticamente todas las economías y por la recesión global, ha sido
la revisión de los postulados de las teorías y la práctica de las políticas económicas,
para replantear la necesidad y pertinencia de la intervención estatal, buscando
alcanzar mayores tasas de crecimiento, mejoría real de las condiciones de vida de la
población y un desarrollo más equitativo e incluyente.
Las reformas macroeconómicas del pasado no fueron equilibradas, asignaban

demasiada importancia a las políticas anti inflacionarias y no atendían lo suficiente
las medidas contra el desempleo y la promoción del crecimiento. Las reformas
impulsaron la privatización y el fortalecimiento del sector privado, pero dieron muy
poca importancia al mejoramiento del sector público; no mantuvieron el equilibrio
adecuado entre el Estado y el mercado.
A la luz de la crisis global de 2008 se hizo obligada la revisión del papel del Estado y del
diseño de las políticas económicas, para aceptar que se requiere la intervención estatal,
siendo necesario revisar el enfoque y proceso de las reformas, para identificar la mejor
relación del equilibrio posible entre el libre mercado y la intervención del Estado.
Pero además, no basta con reconocer que el Estado tiene una función sustantiva
en la promoción del crecimiento económico y el desarrollo social, igual o más
importante es reconocer que su intervención debe ser eficaz, es decir, que la acción
gubernamental no se limite a contener fallas de mercado o situaciones de inequidad,
sino que las políticas públicas cumplan realmente los objetivos para las que son
diseñadas y la población reciba realmente en forma equitativa los beneficios de la
acción del Estado.
Así, hoy en día se reformula la visión del papel del Estado, con acento especial en la
relevancia de su eficacia en satisfacer los derechos sociales y promover el desarrollo
económico, y su estrecha relación con reformas que promuevan la productividad, el
desarrollo del capital humano y la verdadera competencia en los mercados.

Tema 5. Marco Jurídico para la Actuación del Estado:

¿Qué es la Constitución?
Las constituciones son el cuerpo normativo que refleja los acuerdos sociales para
la protección de las garantías y derechos ciudadanos y las formas de gobierno de
cada Estado. Reflejan los arreglos institucionales que por la voluntad del pueblo se
crean en una sociedad para dar cumplimiento a sus demandas de igualdad, justicia,
fraternidad y paz social.
La CPEUM se caracteriza por ser rígida, se elabora y reforma a través de un

procedimiento especial señalado en el mismo texto fundamental. El artículo 135
establece cómo debe ser modificada y aprobada.
La CPEUM es el documento fundamental de nuestro país, mediante el que se regula:

llLa organización del Estado y el ejercicio del poder (forma de estado).

llLas normas que regulan las relaciones entre el Estado y los ciudadanos (forma
de gobierno).
llLas formas de organización de los poderes (forma administrativa)
llLos procedimientos por los que se crean las leyes (forma normativa).
La Constitución es la norma de mayor jerarquía, en la cual se establecen las reglas

de comportamiento y organización de una nación, el análisis de sus funciones y
tipos se ordena en el siguiente recuadro:
Figura 1.2. Tipos y funciones de la CPEUM.

La estructura del Estado mexicano está caracterizada por la división de poderes:

Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y corresponde al Ejecutivo, en sus funciones de
gobierno, la recaudación de impuestos, derechos productos y aprovechamientos5,
así como la programación y presupuestación del gasto público.
Esas funciones tienen su soporte en el marco constitucional, en leyes y normas

que regulan la recaudación fiscal y el ejercicio de los recursos públicos y ha
dado lugar a los arreglos institucionales a través de los cuales la Administración
Pública, federal, estatal y municipal debe rendir cuentas a la sociedad.
El artículo 134 constitucional contiene las normas para el ejercicio de todos

los recursos públicos, sean federales, estatales o municipales, y establece la
obligatoriedad de la evaluación de los resultados en su aplicación. Además, requiere
la administración de los recursos públicos con eficiencia, eficacia, economía,
transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
Adicionalmente, con el objetivo de armonizar la contabilidad gubernamental en los

tres órdenes de gobierno, y para garantizar la transparencia y rendición de cuentas,
en noviembre 2012 se reformó la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
Sobre ésta destaca la obligatoriedad de presentar la información financiera del
gasto público señalando los resultados logrados con esos recursos.
Es así que el Estado, a través de sus instituciones, tiene la obligación de realizar

determinadas acciones, con el fin, en primer orden, de cumplir los propósitos que
establece la Constitución, garantizar que los gobernados ejerzan los derechos
contenidos a su favor y que se cumplan los objetivos, estrategias y líneas de acción
del Plan Nacional de Desarrollo, señalando con precisión los resultados de las
políticas, programas y proyectos.
5 En el módulo 2 de este diplomado se explica cada uno de estos conceptos.

Para una mejor idea sobre cómo se distribuyen las obligaciones y responsabilidades
del Estado es útil conocer cómo se divide conceptualmente la Constitución:
Figura 1.3. Partes de la CPEUM.
Fuente: Elaboración propia, con base en Ríos (2009).
Tema 6. Régimen político y de gobierno
Existen múltiples acepciones del concepto Estado, pero para los fines de este
Diplomado es suficiente entenderlo como la organización política de una sociedad
asentada de manera permanente en un territorio que ocupa y gobierna con
soberanía, en el cual define y aplica un orden jurídico para la convivencia armónica
de la sociedad y el bien público.
De acuerdo a la clasificación de Andrade (1987) los componentes del Estado son:

Tabla 1.2.
Componentes del Estado según Andrade.
La población, compuesta por todos los individuos que nacen y viven en el

mismo territorio bajo las mismas reglas sociales de que se dotan a sí mismos
1
como ciudadanos de un Estado. Su principal valor radicará en su universalidad.
No existirá el Estado si no hay población y viceversa.
El territorio es el espacio geográfico ocupado por determinada población,

sobre el cual esta ejerce plenamente de manera soberana sus derechos
2
de posesión y usufructo bajo un orden jurídico, y ese derecho es además
reconocido por la comunidad internacional.
El poder del Estado se identifica con la capacidad exclusiva y legítima del

uso de la fuerza pública para preservar la cohesión social, la soberanía sobre el
3
territorio y el desarrollo y acatamiento del orden jurídico. El Poder del Estado se
divide en Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

Fuente: Elaboración propia con base en Andrade (1987).
El régimen político está constituido por las instituciones creadas por la Constitución,
las cuales, en el uso del poder, cumplen con los fines establecidos para ellas. De
esta manera, el Estado queda estructurado para alcanzar los objetivos que por
excelencia le corresponden sin que la ejecución de las facultades con que cuentan,
y con el uso del poder público, vulneren o restrinjan los derechos de los gobernados.
El artículo 40 de la CPEUM sustenta nuestra forma de gobierno:
Dentro de esta República, el Supremo Poder de la Federación será ejercido conforme

lo señala el artículo 49 constitucional.

Tema 7. Papel del Estado en el desarrollo y la planeación:

áreas estratégicas y prioritarias
En la parte programática o capítulo económico de la CPEUM, que, entre otros,

comprende los artículos 25, 26, 27, 28 y 73, quedan sustentadas las facultades del
Estado para planear el desarrollo y ejercer los recursos públicos.


Los artículos citados configuran las relaciones entre el Estado y la sociedad para
alcanzar el bienestar y la igualdad que la propia Constitución proclama, concentrando
en su contenido los siguientes aspectos prioritarios para el Estado:
llSu responsabilidad en la rectoría del desarrollo nacional.

llSu propiedad original de las tierras y aguas que constituyen el territorio nacional.
llSu reserva respecto al aprovechamiento de ciertas áreas y actividades
consideradas como estratégicas o prioritarias para el desarrollo nacional.
llSu responsabilidad en la dirección de la planeación de un desarrollo nacional
democrático e integral.
La CPEUM dota al Estado de recursos suficientes para contar con una administración
pública eficaz, y así proporcionar las herramientas necesarias para la formulación y
administración de las políticas públicas.
Las políticas públicas las vemos materializadas a través de la Administración Pública,

que finalmente es quien las ejecuta, ayudando, con esto, al desarrollo de una sana
convivencia social, política y económica de los individuos que le dan vida al Estado.
Su propósito es resolver los problemas más delicados para una sociedad, como

pueden ser el hambre, la pobreza, la alimentación, el empleo, la salud, la vivienda

digna, entre otros aspectos.
Específicamente, el artículo 26, apartado A, de la CPEUM, dota al Estado de una

plataforma legal para conducir el desarrollo nacional a través de la planeación y es
el fundamento de la Ley de Planeación (LP) decretada en 1983. Con base en ella,
el titular del Ejecutivo Federal debe presentar un Plan Nacional de Desarrollo (PND)
correspondiente a cada sexenio con los objetivos, estrategias y líneas de acción para
toda la Administración Pública Federal (APF). En este sentido, en la Ley de Planeación
en su artículo 3ro. refiere el concepto de planeación nacional de desarrollo.
Así, la planeación debe entenderse como la descripción de los objetivos generales

de desarrollo nacional, las estrategias y políticas públicas que cada gobierno
debe realizar a lo largo de su administración para cumplir con los mandatos
constitucionales, avanzar en el logro de las aspiraciones nacionales de libertad,
justicia y bienestar, de forma universal, incluyente y equitativa.
Tema 8. Responsabilidades de los servidores públicos
Para ejecutar la planeación se requiere de servidores públicos que desempeñen

sus funciones apegadas al marco jurídico, lo que fortalece el compromiso con
la sociedad para alcanzar los objetivos encomendados por la Constitución y la
transparencia de las acciones realizadas.
Con el propósito de regular esta actividad, es necesario el establecimiento de

controles administrativos o jurídicos, para que en caso de que un funcionario público no

cumpla con el cometido señalado por las leyes, y como consecuencia de ello perjudique
al gobernado o a la propia administración pública, sea sancionado por ese motivo,
previo a la instauración de los procedimientos correspondientes donde se respeten los
derechos fundamentales que otorga la Constitución para todos los gobernados.
Por ello, en el Título Cuarto “De las Responsabilidades de los Servidores Públicos,
Particulares Vinculados con Faltas Administrativas Graves o Hechos de Corrupción,
y Patrimonial del Estado” de la CPEUM, se prevé la posibilidad de que los servidores
públicos, cualquiera que sea su rango, sean sancionados si fueron responsables, con
motivo del desempeño de su encargo, de un perjuicio causado al gobernado o a la
administración pública, para lo cual, la propia Constitución autoriza la creación de leyes
para regular los procedimientos a seguir para sancionar a estos individuos, dependiendo
de la gravedad de su conducta, del rango del funcionario y del daño provocado.

FUENTES DE CONSULTA
Impresas
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UNIDAD 2
Política
macroeconómica
y política
fiscal
INTRODUCCIÓN
Finanzas Públicas es la disciplina que estudia el conjunto de políticas públicas e

instrumentos relacionados con los ingresos, gastos y endeudamiento interno
y externo del Estado. Su importancia radica en que a través de las políticas de
ingresos además de dotar de recursos al gobierno, se promueven o desincentivan
las actividades de los ciudadanos y de los agentes económicos y se redistribuye el
ingreso en una sociedad, y por medio del gasto las políticas públicas, programas
y acciones gubernamentales adquieren el apoyo indispensable para su realización.
Las finanzas públicas constituyen el soporte fundamental de la administración

pública. Del lado de los ingresos su estructura y cobertura determinan la forma en
que los diferentes grupos de la sociedad contribuyen para que se puedan realizar
las tareas del Estado y, del lado del gasto su distribución y ejercicio es fundamental
para responder a los mandatos constitucionales y cumplir los compromisos
gubernamentales ante la sociedad. Su relevancia resalta sobre todo si consideramos
la responsabilidad constitucional del Estado como rector del desarrollo económico y
responsable del bienestar y la equidad social, y por sus efectos sobre el crecimiento
de la economía, el desarrollo de la productividad y la estabilidad macroeconómica.
Todo gobierno debe cumplir sus funciones y compromisos con responsabilidad, lo

cual sólo es posible con un buen manejo de los ingresos y egresos públicos para el
desarrollo de estrategias, programas y acciones gubernamentales congruentes con
los objetivos generales de la política económica y de desarrollo social.
En México, la acción pública responde al mandato constitucional y a los compromisos

de gobierno para atender necesidades concretas de carácter económico y social;
por eso es fundamental que la intervención, directa, indirecta y normativa del
Estado, cuente con instrumentos recaudatorios apropiados y el adecuado soporte
financiero para legislar, normar, supervisar y ejecutar acciones específicas que se
traduzcan en beneficio de la sociedad. El estudio y análisis de las fuentes de ingreso y
los rubros de gasto en México permiten conocer y evaluar la capacidad de respuesta
gubernamental, y contribuyen a mejorar la rendición de cuentas.
Particularmente, en materia de gasto, es fundamental conocer y analizar los avances

logrados en México en el sistema de planeación, programación, presupuestación
y evaluación, para poder monitorear y evaluar el manejo y los resultados del
ejercicio de los recursos públicos, no sólo con una visión de eficiencia financiera,
sino sobre todo desde la óptica de los beneficios sociales y la transparencia en el
ejercicio presupuestal, medidos por la aplicación de metodologías de evaluación y
seguimiento que permitan conocer los impactos y resultados de todo programa
y acción gubernamental. Lo anterior está fundamentado en el artículo 25 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) que a la letra dice:
28 Política macroeconómica y política fiscal | UNIDAD 2

Tema 1. Objetivos de la política macroeconómica
La macroeconomía es la rama de la economía que se encarga de estudiar los

sistemas económicos de una región o país como un conjunto. De esta forma, la
macroeconomía se ocupa del estudio del comportamiento de los grandes agregados
económicos: la producción, el empleo, el consumo y la inversión.
Además del análisis teórico y empírico del comportamiento y tendencias futuras

de las variables mencionadas, la macroeconomía también se ocupa del análisis y
diseño de medidas de política que buscan influir en las tendencias de los agregados
económicos. De este modo, se puede hablar de políticas macroeconómicas favorables
al crecimiento del ingreso y la generación de empleos, para mantener bajo ciertos
parámetros el nivel de precios, para evitar desequilibrios de balanza de pagos o de las
propias finanzas públicas o para orientar las relaciones económicas con el exterior.
Por ello, la macroeconomía es política económica; sin embargo, no debe ser

entendida solamente como un conjunto de propuestas o instrumentos orientados
hacia el manejo de las variables económicas. Lo sustantivo de la política económica
es el ejercicio de la política, entendida como la acción de diálogo, debate y disputa
por la conquista y ejercicio del poder entre diferentes grupos organizados de la
sociedad, y su principal objetivo es imponer a través de la razón y del diálogo un
punto de vista y una orientación determinados en las instituciones y acciones del
Estado. De ahí la razón de que existan diversos enfoques de política económica.
Los instrumentos de política económica relativos al comportamiento global de

la economía están dados por la política fiscal (el manejo de los ingresos y el gasto
gubernamental) y la política monetaria (la regulación y control del dinero en circulación).
Se suma a ellos la política cambiaria y, con objetivos más específicos y destinados sólo
a ciertos sectores, se encuentran la política industrial, la agropecuaria, etc.
Las políticas de impacto global, es decir, que afectan el comportamiento general de

las variables macroeconómicas (por ejemplo, la inversión o el consumo) son las que
se abordan desde la perspectiva macroeconómica. En esta consideración entran las
finanzas públicas pues su manejo, sea por el lado de los ingresos (impuestos) o del
UNIDAD 2 | Política macroeconómica y política fiscal 29

gasto (inversión y gasto públicos), afecta el comportamiento de la economía en su

conjunto.
El sentido de las políticas o el tipo de instrumentos a utilizar depende de la manera

como se quieran alcanzar los objetivos macroeconómicos, que son:
llCrecimiento de la producción y de la productividad.

llAumento del empleo.
llEstabilidad de precios.
llEquilibrio fiscal (igualdad entre ingresos y gastos del gobierno).
llEquilibrio en la cuenta corriente de la balanza de pagos (es decir, en las
transacciones de intercambio comercial y financiero con el exterior).

Tema 2. Política fiscal y política monetaria
La política fiscal o hacendaria hace referencia al manejo de los ingresos y egresos

del Estado, el cual impacta en los niveles de ingreso de la población, así como en la
oferta y demanda agregadas. A su vez, la política monetaria se refiere a las medidas
del Banco de México que determinan la cantidad de dinero en circulación. Dichas
medidas, relativas a la magnitud de dinero en circulación, están directamente
relacionadas con los objetivos de control de la inflación o del nivel buscado de la tasa
de interés. El Banco de México, también puede controlar el circulante monetario
imponiendo reglas de reservas a la banca comercial.
Ambas políticas, fiscal y monetaria, interactúan para modificar la tendencia de la

economía. Por ejemplo, en una situación de desaceleración, estancamiento o crisis,
la combinación de una política fiscal favorable a la expansión del gasto y/o reducción
de impuestos combinada con tasas de interés a la baja estimulan la demanda y
con ello, la recuperación económica. Sin embargo, las políticas de expansión deben
tener en consideración sus efectos en la inflación o en el desequilibrio externo; es
decir, evaluar cuando un impulso a la demanda agregada que no es acompañado de
un incremento de la oferta interna se traduce en incremento de precios o mayores
importaciones, lo cual implica aumentos en el tipo de cambio y un deterioro en el
poder adquisitivo de los perceptores de ingresos fijos.
El conjunto de la producción nacional, interna de bienes y servicios listos para el

consumo final es el producto interno bruto y si a ello se suma la cantidad de bienes
y servicios importados, se obtiene la oferta agregada:

Ahora bien, en el proceso de producción de dichos bienes y servicios se pagan sueldos,

salarios, intereses, rentas y los beneficios para los dueños del capital, lo que en su conjunto
representa el nivel de ingreso de la economía; este ingreso (descontando los impuestos
y agregando el impacto de los subsidios) se destina a la compra de los mismos bienes y
servicios que se produjeron, así como de aquellos que se adquieren en el exterior.
Si se consideran las compras que los nacionales hacen de los bienes y servicios de
demanda final producidos internamente, así como las ventas de este tipo de bienes
que se hacen al exterior se obtiene la Demanda Agregada:
La política fiscal y la monetaria influyen en el nivel de la demanda y de la oferta;

ambas pueden estimular o desincentivar la economía ampliando o contrayendo la
capacidad de gasto de la economía y su capacidad productiva. Por ejemplo, en una
fase recesiva de la economía el gobierno puede aumentar el gasto y/o reducir los
impuestos y/o ampliar la disponibilidad de dinero en la economía para aumentar
la demanda agregada, hacer más atractiva la inversión y estimular la recuperación
económica. Por el contrario, cuando la economía crece aceleradamente, más allá de
su capacidad real y genera presiones y desequilibrios en algunos sectores o bien una
inflación acelerada, el gobierno puede optar por contener el gasto público, reducir
su inversión, elevar impuestos y/o incrementar las tasas de interés para contener la
expansión de la demanda y de la economía.
En este contexto, en términos de los ingresos y gastos gubernamentales, un aspecto

que vigila el gobierno es la relación entre sus ingresos y gastos, dado que uno de
los objetivos centrales de la política económica actual es mantener esta relación en
equilibrio; es decir, que no haya déficit público.
En el artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se

señala que:

Por su parte, la política monetaria tiene como objetivo controlar la inflación. A partir
de este premisa la política monetaria puede orientarse a estimular la economía si se
aumenta la cantidad de dinero disponible, por ejemplo con una reducción de las tasas
de interés, o bien a contener una expansión económica acelerada restringiendo el dinero
en circulación, por ejemplo, encareciendo el dinero aumentando la tasa de interés.
El reto para las autoridades es combinar y hacer congruentes la política fiscal y

monetaria para estimular el crecimiento de la economía en etapas recesivas o bien
para contener un excesivo crecimiento de la demanda que derive en problemas de
inflación en las fases de crecimiento acelerado del empleo y la producción por arriba
de la capacidad real de la base económica productiva.
Se supone que un crecimiento de la producción irá acompañado de un incremento

de precios, pero si éste es inferior al ritmo de crecimiento de la economía no se
convertirá en un problema grave. No obstante, si la demanda crece y la oferta no
responde, entonces sí se generará un problema de inflación (y de desequilibrio
externo) definida como el aumento generalizado de precios. En un marco de
crecimiento generalizado de precios, uno de los efectos más negativos de la inflación
es que no todos los precios se incrementan en la misma proporción, es decir, unos
crecen más que otros y, en particular, es común que los incrementos de los salarios
monetarios sean inferiores al crecimiento promedio de los precios, originando una
redistribución regresiva del ingreso. El ejemplo más claro del impacto negativo de
la inflación es cuando el aumento de precios de artículos de la canasta básica de
consumo es mayor al incremento del salario.
La política económica es un reflejo de la política gubernamental, y no existe una

visión única o universalmente aceptada de qué instrumentos aplicar en las diferentes
fases del ciclo económico.
Tema 3. Tributación y demanda agregada
El efecto de los impuestos sobre la economía se puede revisar a la luz de sus efectos
sobre tres variables interrelacionadas: producto, ingreso y gasto.
En términos generales, los impuestos son de dos tipos, los que gravan el ingreso
y los que gravan el consumo. Los impuestos al ingreso pueden tener un manejo
progresivo, es decir, a mayor ingreso mayor impuesto. Así un impuesto sobre la
renta, sobre el ingreso a las empresas, impacta en sus decisiones de inversión. Si
se considera elevado el gravamen dejarán de invertir, si es bajo pueden elevar su
producción, su gasto de inversión y con ello el empleo. Lo mismo sucede con las
familias, si el impuesto sobre su ingreso es menor, les quedará un mayor ingreso
para gastar y consumir, o bien, para ahorrar.
Los impuestos a los ingresos de las personas físicas o morales tienen un impacto
directo en el ingreso disponible para consumo, para ahorro o para inversión, por ello,

su manejo debe realizarse considerando su impacto en la demanda agregada y en

la oferta de recursos para la inversión. El Estado puede tener una mayor capacidad
de gasto como consecuencia de un incremento en el impuesto a la renta, pero al
mismo tiempo ello puede frenar las actividades económicas al reducir la capacidad
de gasto de consumidores y empresas.
Por su parte, los impuestos al consumo como el Impuesto al Valor Agregado,

representan un encarecimiento de bienes y servicios. Este tipo de impuestos se
consideran regresivos, es decir, que en la medida de que se trata de impuestos
generalizados cuya tasa se aplica por igual a todos los consumidores, tiene efectos
mayores, en términos relativos, en el consumo de la población de menores ingresos,
se grava por igual capacidades de compra desiguales. El impacto en la capacidad de
compra no es el mismo si se aplica 10% de impuesto al consumo en estratos que
ganan uno o cinco salarios mínimos, que si se aplica el mismo porcentaje a quienes
ganan 15 ó 20 salarios mínimos.
El efecto real de la tributación es su impacto sobre el ingreso disponible de las

empresas y las familias, quienes en función de ello toman decisiones de mayor o
menor inversión o consumo. Este es un mecanismo para estimular o contraer la
demanda y con ello incidir en el nivel de empleo, pero también tiene efectos en la
distribución de ingreso.
Tema 4. Gasto público y demanda agregada
Como se señaló anteriormente, la Demanda Agregada se puede dividir en consumo

privado, inversión privada y gasto público (de consumo o de inversión), más las
exportaciones. El gasto público agrupa al consumo de bienes y servicios y a la
inversión gubernamental.
Una parte del gasto en bienes y servicios para la realización de las actividades
cotidianas del gobierno también se clasifica como gasto corriente y tiene un efecto
en la demanda de la economía. El gasto corriente del gobierno federal comprende
rubros como los sueldos, salarios, prestaciones, viáticos y gastos de operación.
Incluye sueldos de maestros, médicos y enfermeras, empleados de los tribunales,
bomberos, policías, etc., así como todas las compras de bienes y servicios necesarios
para la realización de sus funciones.
Por su parte, el gasto en inversión además de contribuir al desarrollo de la

infraestructura y al incremento en la producción de bienes y servicios públicos, que
benefician a las actividades económicas, tiene un efecto multiplicador en la demanda,
con lo cual contribuye al incremento del ingreso y la generación de empleos.
La construcción de escuelas, hospitales, parques, obras hidráulicas, obras para beneficio

social, puertos, aeropuertos, carreteras, constituyen la inversión pública, que además
de los beneficios directos, tienen un efecto positivo en el crecimiento de la economía al

generar empleos y demanda de insumos producidos por empresas privadas.
Bajo esas circunstancias, el gasto público se puede manejar con objetivos de política
macroeconómica para impulsar el crecimiento de la demanda y del empleo.
Desde luego, existen también programas de gobierno cuyos recursos presupuestales

tienen la intención directa de generar empleos en regiones y épocas del año donde
el desempleo es elevado, o cuando por algún desastre natural se pierden empleos,
como es el caso de los programas de empleo temporal o de atención a zonas de
desastre del gobierno federal.
El gasto corriente, también se puede destinar a objetivos de protección de la economía

familiar, como es el caso de los subsidios y transferencias a través de los programas
sociales para las familias vulnerables, o cuando los costos de producción de un bien
público son demasiado elevados y se requiere subsidiar a los consumidores, como
es el caso de los subsidios generalizados al agua, al consumo de energía eléctrica o
a las gasolinas.
Tema 5. Políticas pro y anti cíclicas
Con los instrumentos gubernamentales de la política fiscal (por ejemplo, impuestos

y gasto público) y de la política monetaria (por ejemplo, tasa de interés o emisión
de dinero) se pueden tomar decisiones para estimular o contraer la economía.
Dependiendo del enfoque que siga cada gobierno, la intervención puede darse
siguiendo la tendencia del ciclo económico, o bien, en sentido contrario a ella.
Si se adoptan medidas que acentúen la tendencia observada se estará adoptando

una política procíclica. Si se toman decisiones que van contra la tendencia mostrada,
se estará en presencia de una política anticíclica.
De este modo los gobiernos pueden incidir en el ciclo económico conteniendo,

moderando o impulsando su tendencia.
Política procíclica
Por ejemplo, si una economía pierde dinamismo e inicia una fase de desaceleración,
o ya está en crisis, una política procíclica sería aquella que usa la política fiscal
elevando impuestos y reduciendo el gasto, a la vez que la política monetaria eleva
las tasas de interés y reduce la cantidad de dinero en circulación. Esto es, toma
medidas que contraen aún más la demanda.

Figura 2.1. Política procíclica.
Política anticíclica
En sentido contrario, si una economía pierde dinamismo, inicia una fase de

desaceleración o ya está en crisis, una política anticíclica sería aquella que utiliza
la política fiscal reduciendo impuestos y elevando el gasto, a la vez que la política
monetaria reduce las tasas de interés y amplía la oferta de dinero. Esto es, toma
medidas que estimulan la demanda y con ello crea condiciones favorables para
elevar el consumo y la inversión.
Figura 2.2. Política anticíclica.
¿Cuándo y qué tipo de decisión tomar?
Esto depende del enfoque de política económica asumido por el gobierno. En algunos
casos, en momentos de recesión y crisis, se ha optado por seguir el ciclo económico
con el fin de reducir -vía políticas fiscales y monetarias restrictivas- desequilibrios
financieros aún a costa del impacto en la producción, el empleo y el nivel de ingreso.

Esta opción asume que una vez corregidos determinados desequilibrios económicos
dará inicio una etapa de crecimiento que llevará a la recuperación del nivel de empleo.
Otras experiencias han tratado de contener la fase recesiva adoptando políticas

(expansionistas) que estimulen la inversión y la demanda vía el aumento del gasto
público, especialmente en inversión, así como tratando de reducir la tasa de interés,
a fin de estimular el consumo y la inversión y revertir la tendencia del ciclo recesivo.
Un ejemplo de este último caso lo da la experiencia estadounidense, cuando a partir

de la crisis de 2008, el gobierno intervino “rescatando” bancos y algunas industrias, así
como realizando transferencias monetarias a las familias y llevando a la baja la tasa
de interés. Incluso, en 2015, los países de la eurozona adoptaron una política similar.
Tema 6. Bienes públicos y bienes privados
En México se puede afirmar que los bienes públicos están constituidos por todos los
bienes y servicios que ofrece el Estado a través de distintas instituciones de gobierno
y tienen como fin satisfacer los derechos constitucionales y garantizar a la población
los bienes y servicios públicos que son responsabilidad del Estado mexicano.
Por mandato constitucional, el Estado mexicano debe garantizar derechos

individuales y sociales como la libertad, la seguridad, la educación, la salud, la
alimentación y la vivienda digna.
La provisión de los bienes y servicios públicos se realiza a través de diversas

instituciones del Estado como lo son las dependencias de la Administración Pública
Federal (APF), sus empresas públicas, o bien, por los gobiernos estatales, municipales
y sus propias empresas.
El fin primordial de la empresa pública es garantizar la oferta de un bien o servicio

estratégico, básico o fundamental para el desarrollo y bienestar de la sociedad y no
necesariamente para obtener un beneficio económico.
De acuerdo con la teoría económica, los bienes públicos se caracterizan porque su

consumo no excluye el consumo de otros. Una calle, una banqueta, el alumbrado o
el transporte público son bienes que muchas personas pueden consumir sin que ello
excluya a otros. Es decir, no hay posibilidad de exclusión aunque existan beneficiados
que no paguen por el consumo o usufructo del bien o servicio público. Al mismo
tiempo, este tipo de bien o servicio puede ser indispensable para la sociedad, o para
un grupo de consumidores, pero puede no ser de interés del mercado producirlo, por
lo que la única opción alternativa es que lo provea el Estado.
Por su parte, los bienes y servicios privados de interés desde la perspectiva de la

economía, están constituidos por todos aquellos que son objeto de transacción
económica, y su función en el mercado es satisfacer las necesidades y gustos

de los consumidores, y desde la perspectiva de los propietarios de los medios de

producción, deben generar un ingreso o renta por su usufructo o enajenación.
Los bienes y servicios públicos que ofrece el Estado también pueden obedecer a
la intención gubernamental de corregir una inequitativa distribución del ingreso
que se generaría si dicho bien o servicio se deja en manos de particulares. Esto
quiere decir que por más competitivos que sean los mercados, nada garantiza que
el ingreso generado se distribuya de manera equitativa, o cuando menos contribuya
a aminorar la pobreza o reducir la desigualdad.
Algunos ejemplos relevantes de los bienes públicos que se han ofrecido a través de
empresas paraestatales son los combustibles, la energía. Por ello, anteriormente
la extracción del petróleo, la producción de los derivados de ese hidrocarburo y la
generación de electricidad eran actividades exclusivas del Estado.
Ahora, la Reforma Energética planteó que sin abandonar su función rectora ni

su responsabilidad, el Estado permite la participación privada en la generación,
distribución y venta de combustibles y energía pero bajo determinados parámetros
determinados y sancionados por la ley.
Para satisfacer la demanda de petróleo, gas, gasolinas y derivados petroquímicos,

se crearon las Empresas Productivas del Estado6, con lo cual se busca mejorar la
capacidad de empresas como Petróleos Mexicanos (PEMEX) y la Comisión Federal
de Electricidad (CFE).
Asimismo, la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad; la educación básica,

gratuita y de calidad; así como el acceso a la salud y a una vivienda digna, son
derechos constitucionales que el Estado mexicano debe proveer a la población.
Otros bienes de carácter público, por ser derechos fundamentales, son la seguridad
de las personas y de su patrimonio y la protección de la salud pública, así como las
campañas de prevención de epidemias o la prohibición a fumar en espacios cerrados.
Para satisfacer la demanda de esos bienes y servicios a los que la población tiene
derecho se han instituido las dependencias y empresas gubernamentales, las cuales
pueden ser de carácter federal, estatal o municipal.
En otros casos, el Estado debe invertir en la creación de empresas productoras de

bienes básicos para atender a la población en condiciones de pobreza en todos sus
niveles, aunque el bien sea también producido por empresas privadas pero cuyo
precio en el mercado es inaccesible para la población marginada. Así, el bien público
se ofrece a la población pobre con precios subsidiados. En virtud de las limitaciones
de recursos del sector público, también se pueden constituir empresas a través de
alianzas público-privadas para satisfacer necesidades sociales y demandas de bienes
y servicios públicos. Estas alianzas pueden comprender proyectos de producción de
bienes o generación de servicios o simplemente para la administración de los mismos.
6 Es una empresa cuyo dueño es el Estado y participa en el mercado como el resto de las empresas privadas.
Tiene como objetivo generar valor económico. Las ganancias que se obtienen de sus actividades se entregan al
estado mexicano y sirven para reinvertir en la propia empresa.

Otra razón para la creación de empresas públicas es la producción de bienes y

servicios que por su naturaleza se definen como monopolios naturales7.
En el siguiente recuadro se esquematizan algunos de los compromisos del Estado

con sus gobernados de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo 2013 - 2018.
Figura 2.3. Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Compromisos gubernamentales.
Fuente: Elaboración propia con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
La demanda de los bienes públicos tiene su fundamento en los derechos que consagra
el marco jurídico, que comprende de manera fundamental los derechos humanos
reconocidos por una nación, y la igualdad en el acceso a los bienes públicos a que
tiene derecho todo ciudadano. No todos los bienes públicos deben ser gratuitos,
pero su costo en el mercado depende de decisiones de política, como es el caso
de los bienes subsidiados para favorecer a determinados grupos sociales o para
proteger la economía de las familias.
Tema 7. Regulación, competencia y empresa pública
Un aspecto fundamental de la intervención del Estado en la economía lo constituye

el conjunto de incentivos (o desincentivos) que puede crear a través de la legislación
para normar y regular las actividades de los particulares, en especial de las empresas
privadas. La regulación puede servir para corregir fallas de mercado, evitar la
7 Los monopolios naturales se caracterizan por aquellas condiciones de producción de un bien o servicio, para las
cuales los costos fijos son considerablemente elevados, como es el caso de la construcción de obras de infrae-
structura o del transporte metropolitano (metro).

constitución de empresas dominantes en un mercado, prohibir y sancionar prácticas

económicas que constituyen conductas delictivas.
Otro aspecto importante de las medidas de regulación es su capacidad para impulsar

la productividad para que las empresas sean más competitivas en un entorno de
economías abiertas al comercio internacional, porque su desarrollo es el camino más
eficaz para incrementar el ingreso de los factores productivos, en especial los salarios,
y porque es una variable determinante para el crecimiento de la economía. Las medidas
de regulación dirigidas a promover el incremento y la difusión de la productividad son
otra de las alternativas de regulación de importancia para el desarrollo.
Las condiciones de competencia en los mercados son favorables para la sociedad

porque propician en las empresas la búsqueda de tecnologías que incrementen su
productividad, reduzcan costos de producción y distribución y mejoren la calidad de
los bienes y servicios. Por ello, la regulación debe estar orientada a impedir prácticas
monopólicas y la formación de empresas dominantes.
Las actividades de las empresas pueden implicar la existencia de externalidades

negativas, es decir, costos a la sociedad que las empresas no incorporan en sus costos
de producción, como es el caso de la contaminación. Ante esas externalidades, la
regulación debe inhibir las prácticas negativas socialmente hablando. En estos casos
la regulación podría obligar a las empresas a invertir en tecnologías que reduzcan o
eliminen la externalidad, pero también puede consistir en sanciones como multas
equivalentes al costo social de la externalidad, para que el Estado tenga los recursos
necesarios para la remediación, y en el extremo la acción pública puede significar la
prohibición del funcionamiento de la empresa.
Existen algunas condiciones naturales que dan lugar a situaciones de monopolio. La

explotación comercial de un paisaje natural único o de un recurso natural exclusivo,
por ejemplo, un manantial de aguas minerales. En otros casos los costos iniciales de
la inversión para tener más oferta son demasiado elevados por lo que la competencia
es muy limitada o inexistente, como por ejemplo la construcción de carreteras o

las obras de transporte subterráneo. Para evitar que el aprovechamiento de estos

mercados por parte de los particulares genere rentas extraordinarias, el Estado
puede regular su aprovechamiento a través de la fijación de precios y tarifas oficiales.
Otras alternativas de regulación son las medidas que buscan proteger el interés
social, como las prohibiciones a conductas delictivas, o impuestos especiales
a actividades lesivas, como por ejemplo, el impuesto a cigarros o al consumo de
bebidas alcohólicas cuyo fin real no es el de la recaudación.
Con esquemas de regulación o mediante la intervención directa, el Estado busca

corregir las fallas y desviaciones del mercado. Para la teoría convencional, dicha
intervención debe estar encaminada hacia el ordenamiento del mercado, corrigiendo
excesos e insuficiencias para propiciar su correcto funcionamiento. Desde otro
enfoque, la intervención debe ser más profunda y directa pues de lo contrario el
mercado nunca garantizará un comportamiento o resultados económicos acordes
con las necesidades de la sociedad.
También es cierto que se puede hablar de las fallas del Estado, como la sobre
regulación que termina frenando el desarrollo de los mercados y de la economía,
la excesiva burocracia que eleva los costos de transacción para las empresas o las
prácticas monopólicas de las empresas del Estado que no se justifican en términos
del interés nacional.

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UNIDAD 3
Características
de los ingresos y
gasto públicos
INTRODUCCIÓN
Por finanzas públicas se entiende el manejo de los ingresos y egresos del Estado a
través del sector público, y contempla todas las fuentes de recursos de las que dispone
el sector público así como su canalización a diferentes sectores de la sociedad, para
el apoyo de las diversas políticas públicas y en diferentes partidas de gasto.
Las finanzas públicas constituyen un instrumento fundamental de las políticas

económicas y sociales. Su adecuado manejo y asignación son un medio determinante
para lograr un Estado eficaz. A través de las políticas de ingresos y gastos se pueden
alcanzar los objetivos de gobierno:
llPropiciar el crecimiento económico.

llFomentar el ahorro y la inversión.
llEstimular la democratización de la productividad y la creación de empleos.
llErradicar el hambre y combatir la pobreza.
llGarantizar la satisfacción los derechos universales que consagra la Constitución
Política (libertad, seguridad, alimentación, educación, salud y vivienda digna).
llMantener la estabilidad de precios, del tipo de cambio y de las tasas de interés.
llEnfrentar desequilibrios del sector externo.
llPromover condiciones de competencia y regular a las empresas dominantes.
llAumentar la eficiencia, eficacia, honradez, transparencia y economía en la
asignación de los recursos.
llGarantizar al aparato productivo, el abasto de insumos y la infraestructura adecuada.
La principal fuente de ingresos del Estado son las contribuciones tributarias de sus
ciudadanos, que se suman a los derechos, productos, aprovechamientos y endeudamiento
interno y externo, para constituir las fuentes de recursos del sector público.
Tema 1. ¿Qué son los ingresos públicos?
Los ingresos públicos pueden definirse de manera general como todas aquellas
entradas de dinero que recibe el Estado, con las cuales financia la satisfacción de
necesidades colectivas. En otras palabras, con estos recursos financia el gasto
público y cumple su función dentro de la sociedad. Visto desde diferentes ópticas,
el ingreso público se refiere a la capacidad del Estado para recibir recursos para el
desarrollo de sus actividades económicas, políticas y sociales, los cuales además
pueden ser de diferente naturaleza, dependiendo principalmente de la fuente de
donde provienen.
En una clasificación, los ingresos públicos se agrupan básicamente en dos tipos:
44 Características de los ingresos y gasto públicos | UNIDAD 3

llLos ingresos ordinarios, los cuales provienen de una fuente regular y cuyo flujo
se repite en cada ejercicio fiscal. Son ejemplos: el impuesto al valor agregado o
el impuesto sobre la renta. Estos ingresos son recibidos por el Estado de manera
periódica y no afecta el patrimonio del mismo.
Cabe mencionar que el impuesto al valor agregado es un Impuesto Indirecto;

es decir, grava el consumo por igual, independientemente del nivel de ingreso y
capacidad de compra del consumidor. El impuesto sobre la renta grava al ingreso
y en función de éste se impone una tasa que regularmente tiende a ser mayor
en la medida que el nivel de ingreso aumenta.
llLos ingresos extraordinarios son los que se reciben como resultado de

situaciones que colocan al Estado frente a necesidades imprevistas que lo obligan
a erogaciones extraordinarias, como por ejemplo los ingresos provenientes de
crédito público o las emisiones de moneda.
En el caso de México, el Código Fiscal de la Federación (CFF) define los siguientes

ingresos que puede percibir el Estado:
Asimismo, el Código Fiscal de la Federación define lo siguiente:
UNIDAD 3 | Características de los ingresos y gasto públicos 45




“En resumen, se puede definir los ingresos públicos como las exacciones que el
Estado impone y obtiene de la sociedad civil, sean éstos en dinero o en especie. Su
propósito es financiar las actividades sustantivas y los compromisos sociales de los
Estados modernos” (Velásquez, 2010).
Tema 2. Clasificación de la Ley de Ingresos de la Federación
Los ingresos públicos establecidos en la Ley de Ingresos de la Federación se pueden

clasificar de tres maneras: institucional (que incluye los ingresos tributarios y no
tributarios que recaudan las entidades del gobierno federal y de los organismos y
empresas públicas), petroleros y no petroleros, o tributarios y no tributarios.
La Ley de Ingresos de la Federación para su ejercicio fiscal de 2016 en su capítulo I

“De los ingresos y el Endeudamiento Público”, artículo 1 refiere que: … la Federación
percibirá los ingresos provenientes de los conceptos generales que se destacan en
la siguiente figura:

Figura 3.1. Estructura del ingreso público en México.
Fuente: Elaboración propia con base en la Ley de Ingresos de la Federación 2015.

Disponible en http://www.hacienda.gob.mx/INGRESOS/Ingresos_ley/2015/lif_2015.pdf
Tema 3. Clasificación por ingresos Tributarios y no Tributarios
Una forma tradicional de clasificar los ingresos es su división en ingresos tributarios

y no tributarios, como se presenta a continuación:
Figura 3.2. Ingresos tributarios y no tributarios.
Fuente: Elaboración propia con base en Información de Finanzas Públicas y Deuda Pública, ene.-mar. 2016.
Disponible en: http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/fp/2016/FP_201603.pdf
“… la clasificación de los ingresos en tributarios y no tributarios pretende identificar

la fuente de los ingresos públicos entre los que son estrictamente tributarios y los
que provienen, principalmente, de la actuación del Estado como sujeto de derecho
privado” (Velásquez, 2010). De esta forma, dicha clasificación permite identificar el
origen económico de la recaudación de los ingresos, separando los ingresos derivados

de la aplicación de impuestos de los ingresos provenientes de otras fuentes. Los

ingresos tributarios, tienen como característica básica la obligatoriedad para los
contribuyentes y están representados por todos los impuestos. Por su parte, los
ingresos no tributarios son aquellos ingresos que capta el Gobierno Federal por
concepto de Derechos, Productos, Aprovechamientos y Contribuciones de Mejoras,
así como los recursos que obtienen los Organismos y Empresas bajo control directo
presupuestario.
A) Ingresos tributarios (impuestos).
Como se mencionó en el esquema anterior, una de las fuentes de ingreso del Estado
son los impuestos. Se supone que los ingresos derivados de los impuestos deben
ser la principal fuente de financiamiento. Se trata de transferencias unilaterales
que realizan las empresas y las familias a sus respectivos gobiernos y su principal
característica es que son obligatorios.
El sistema tributario se caracteriza como progresivo o regresivo dependiendo del

tipo de impuesto que se establezca.
llImpuesto progresivo. Es aquél en el que paga más quien gana más ya que se
establece un régimen diferenciado de tasas en función del nivel de ingreso
(ejemplo: el impuesto sobre la renta). Este tipo de impuesto es sobre el ingreso
de las personas físicas y morales; algunos planteamientos consideran en el mismo
sentido a las contribuciones a la seguridad social, sin embargo, éstas garantizan un
servicio público de atención médica o retiro al trabajador. Siempre se ha discutido
que un impuesto al ingreso se traduce en una reducción del ingreso personal y
familiar, así como en una merma a las ganancias de las empresas, situación que
afecta el ingreso disponible y las decisiones de ahorro e inversión.

llImpuesto regresivo. Este tipo de impuesto ejerce su efecto en la población en

general, aunque tiene un mayor efecto en el ingreso del segmento de la población
con menores ingresos. Se trata de un porcentaje fijo sobre el precio que se paga
por los bienes. Generalmente grava al consumo, por ejemplo, el Impuesto al Valor
Agregado (IVA). De esta forma, cuando las familias y las empresas optan por
adquirir un bien, pagan una cuota impositiva en función del precio de dichos bienes
o servicios. Al aplicarse una tasa general, pagan el mismo porcentaje aquéllos que
tienen una mayor capacidad de compra que los que no la tienen, lo que lo hace un
impuesto regresivo, pues se grava por igual a capacidades de compra desiguales.
Otra gama de impuestos es:
llImpuestos verdes. Se diseñan con el objetivo de desalentar determinadas

actividades. Buscan castigar a empresas o productos que dañan el medio
ambiente. El aumento del impuesto encarece su precio final y por lo tanto se
desalienta su consumo; o bien se les obliga a pagar a quien contamina, y esos
recursos se pueden destinar a la remediación ambiental o para cubrir los gastos
generados por la contaminación.
llImpuestos especiales. Se aplican a determinados productos y servicios como son
los que gravan el alcohol y el tabaco, por tratarse de productos que dañan la salud.
Estos tipos de impuestos no tienen necesariamente fines recaudatorios. Su finalidad

es corregir externalidades negativas o modular conductas que afectan la salud
pública. Un ejemplo de externalidad negativa es cuando se favorece la producción
y consumo de determinado tipo de automóviles con lo que se genera empleo y
mejora el ingreso de los trabajadores y de las empresas involucradas, pero si esto
genera una gran contaminación se genera un efecto negativo sobre la población.
Para aminorar este efecto se puede imponer un impuesto especial a la compra de
los automóviles más contaminantes.
En México, a través de la coordinación fiscal entre los tres los órdenes de gobierno,
se pretende que el Sistema Tributario sea solidario y equitativo, es decir, que las
entidades que mayores ingresos generan acepten una participación solidaria con
las entidades de mayor atraso económico, para que la federación pueda transferir a
esas entidades mayores recursos financieros de los que se recaudan por impuestos.
Asimismo, el sistema es subsidiario, esto es, que la autoridad central puede intervenir
o apoyar los sistemas locales de recaudación.
Los principios generales de todo sistema tributario son:
llEficiencia entendida como un factor que evite distorsiones y permita el

aprovechamiento óptimo de los recursos.
llSencillez que sea fácil de contabilizar y administrar minimizando los costos de gestión.
llFlexibilidad que tenga capacidad de adaptación en situaciones cambiantes del entorno.
llResponsabilidad que sea claro y transparente para rendir cuentas a la sociedad.

llJusticia que trate de manera equivalente a similares y que recaude más de quien
mayor capacidad tiene para soportar la carga tributaria.
B) Ingresos no tributarios.
Son los pagos no obligatorios y que generan una contraprestación inmediata:

productos, derechos, aprovechamientos y financiamiento.
llLos productos son los ingresos que provienen de la venta de bienes públicos
y servicios generados por entidades y empresas públicas. Estos recursos son
transferidos al Erario federal, estatal o municipal. Los ingresos que reciben
los gobiernos vía tasa de interés por depósitos en la banca comercial o por
inversiones financieras se consideran productos financieros.
llLos derechos son los ingresos que se obtienen por permitir que un tercero,
público o privado, explote un bien de carácter nacional o público. Es el caso de
los derechos por la explotación de petróleo, del agua o del espacio aéreo. En
México, por ejemplo, el pago de derechos petroleros que realiza la paraestatal
PEMEX es fundamental para el gobierno; es la principal fuente de ingreso del
gobierno federal.
llLos aprovechamientos son los ingresos provenientes de las actividades de
derecho público que realiza el gobierno y que recibe en forma de recargos,
intereses moratorios o multas, o cualquier otro ingreso propio no clasificable
como impuesto, derecho o producto.
C) Organismos y empresas.
Incluye las cuotas y aportaciones de seguridad social integrado por aportaciones

para fondos de vivienda, cuotas de seguridad social, cuentas de ahorro para el retiro
y otras cuotas y aportaciones para la seguridad social de trabajadores y fuerzas
armadas. Este rubro también incluye la venta de bienes y servicios de organismos
descentralizados, ingresos de operación de empresas productivas del Estado y
de empresas de participación estatal e ingresos por venta de bienes y servicios
producidos en establecimientos del Gobierno Central.
Cabe señalar que como resultado de la Reforma Energética de 2013, se estableció un

nuevo régimen para Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad como
empresas productivas del Estado fundamentado en 6 ejes rectores (SHCP, 2014):
1) Se crea la figura de empresa productiva del Estado con régimen jurídico especial.
2) Nuevo papel del Estado como propietario de las empresas.
3) Gobierno corporativo sólido y eficaz.
4) Marco jurídico flexible y que obedezca al principio de máxima autorregulación.
5) Rediseño integral de los esquemas de vigilancia y auditoría.
6) Nuevos mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.

Tema 4. Ingresos petroleros y no petroleros
La producción de petróleo en México ha sido un factor fundamental para el

desarrollo económico contemporáneo del país y para el comportamiento de las
finanzas públicas en particular. Esta condición estructural de la economía mexicana
ha motivado una clasificación de los ingresos en petroleros y no petroleros. Los
primeros son los ingresos que el gobierno mexicano obtiene por la extracción,
producción y refinación de petróleo. Entre los ingresos no petroleros se cuenta, por
ejemplo, el impuesto sobre la renta, el valor agregado, etc., además de los derechos,
productos y aprovechamientos.
Debido a la relevancia de los ingresos petroleros para las finanzas públicas y para
facilitar su análisis, en México los presupuestos de ingresos se elaboran con dos
clasificaciones: con ingresos por el petróleo y los ingresos no petroleros. Esta
clasificación muestra el impacto que tiene el sector petrolero en las finanzas públicas.
Por un lado, se contabilizan los ingresos propios de Petróleos Mexicanos (PEMEX)
más los recursos que obtiene el Gobierno Federal por concepto de impuestos y
derechos derivados de la extracción, explotación, producción y comercialización de
petróleo y sus derivados; y por el otro lado, los demás ingresos que no contemplan
los rubros antes mencionados tanto del Gobierno Federal como del sector
paraestatal. La Reforma Energética aprobada en 2013 preservó la propiedad de la
Nación sobre los energéticos del subsuelo, pero permite la exploración y extracción
de hidrocarburos por particulares. Con ello Pemex y CFE pasaron a ser Empresas
Productivas del Estado.
Pemex transferirá 4.7% del PIB al Presupuesto de Egresos de la Federación. El

régimen fiscal de Pemex se integra por la obligación de pago de tres Derechos:
Derecho por Utilidad Compartida (65% sobre el valor de los hidrocarburos menos
las deducciones permitidas); Derecho de Extracción de Hidrocarburos (se aplicará
una tasa fija sobre los ingresos totales obtenidos por la producción de hidrocarburos
y, Derecho de Exploración de Hidrocarburos (se pagará mensualmente 1,150 mil
pesos por km2 en las áreas de exploración).
El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo se encargará de

recibir, administrar, invertir y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y
contratos que se otorguen para la exploración y extracción de hidrocarburos. Este
Fondo es el que se hará cargo de transferir a la Tesorería de la Federación recursos
para el PEF por 4.7% del PIB al año; además reservará otros 3% del PIB para ahorro
de largo plazo. Una vez cubiertos ambos compromisos sus ingresos excedentes
podrán destinarse a otros fondos de estabilización.

Tabla 3.1.
Participación de los ingresos petroleros y
no petroleros en el primer trimestre de 2016.
% de participación
Ingresos
en el total de ingresos
llPetroleros. 12.8
llNo petroleros. 87.2
Fuente: Elaboración propia con base en Información de Finanzas Públicas y Deuda Pública, Enero-Marzo 2016.
Disponible en: http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/fp/2016/FP_201603.pdf
Tema 5. Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)
El Presupuesto es un acto de previsión de gastos e ingresos, para un periodo

anual, sancionado por la Cámara de Diputados. La presupuestación constituye un
instrumento básico que expresa las decisiones en materia de política económica y
planeación, así como los objetivos de las políticas públicas.
En México el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación es el documento

jurídico, financiero y de política económica y social, aprobado mediante decreto
por la H. Cámara de Diputados a iniciativa del Ejecutivo Federal. Comprende las
previsiones que por concepto de gasto corriente, de capital y del servicio de la deuda
pública deberá realizar el gobierno federal para ejercer los programas y proyectos de
producción de bienes y prestación de servicios, así como de fomento a la actividad
económica y para el bienestar social, que habrán de realizar las secretarías de
Estado, los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal y
los fondos y fideicomisos públicos (Ayala, 1997).
El PEF es la estimación financiera anticipada de los egresos e ingresos del sector

público, necesarios para cumplir con las metas de los programas ya establecidos.
Es un documento que indica la forma en que la federación ejercerá el gasto que
le permitirá cumplir con sus funciones y responsabilidades, utilizando los recursos
disponibles. Por lo tanto, está encaminado a:
llSatisfacer las necesidades comunes de la sociedad.

llOrientar la actividad económica nacional.
llEmitir gastos de transferencia: pensiones, subsidios, etc.
llOtorgar crédito interno a través de la banca de desarrollo.
El presupuesto constituye un medio para canalizar los recursos federales de una

manera congruente de acuerdo con los objetivos planteados en el Plan Nacional de

Desarrollo (PND)8 .
La elaboración del presupuesto público es un proceso complejo que conlleva a la

estimación anticipada de los ingresos y la determinación del gasto necesario para
cumplir con las metas gubernamentales, tomando en consideración múltiples
factores.
Debido a que los recursos limitados con que cuenta el gobierno para cubrir todas las
necesidades, es menester asignar prioridades y magnitudes de gastos e ingresos.
El proceso de presupuestación se realiza a partir de:
llUn diagnóstico de la situación económica del país.

llLos retos y formulación de estrategias definidas en el Plan Nacional de
Desarrollo (PND).
llLos objetivos, estrategias y acciones de las políticas sectoriales establecidas en
los programas sectoriales, institucionales y regionales.
La normatividad presupuestaria se fundamenta en la CPEUM, principalmente en los

artículos 74 y 134. Particularmente en el 74, se faculta al Ejecutivo Federal para
preparar y presentar el proyecto de PEF anualmente en fechas precisas, también
autoriza al Poder Legislativo a introducir las adecuaciones que considere necesarias.
Dentro de estos mecanismos de gobierno se encuentra el referente a la elaboración

y aprobación de la Ley de Ingresos de la Federación y del Presupuesto de Egresos de
la Federación (PEF), que no son simples procedimientos administrativos para que el
Estado se allegue de recursos y los gaste, sino verdaderos instrumentos políticos de
evaluación y control del servicio público y de conservación del equilibrio de poderes.
Otra normatividad fundamental es la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria (LFPRH) que es la base para el diseño y ejecución del presupuesto. En ella,
se establece la obligatoriedad de evaluar y revisar la operación y ejecución del gasto.
Con la LFPRH, se crea un marco legal que busca dotar de certeza al proceso
de negociación anual de la política económica gubernamental, incorporando
disposiciones en materia de contabilidad gubernamental, de estructura programática
y el establecimiento de medidas que fortalecen la coordinación y colaboración de los
poderes Ejecutivo y Legislativo en el proceso de elaboración, discusión y aprobación
del Presupuesto de Egresos.
8 El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el año siguiente debe ser presentado a la Cámara
de Diputados a más tardar el 8 de septiembre del año en curso y deberá ser aprobado a más tardar el 15 de
noviembre. Por ello, en el año de cambio de gobierno el proyecto enviado a la Cámara de Diputados se define
entre el gobierno saliente y los grupos de transición del gobierno entrante, y mientras no exista Plan Nacional
de Desarrollo, los recursos presupuestales deberán ejercerse en función de los programas existentes y de las
tareas de planeación del nuevo gobierno.

Con el fin de lograr la aplicación de una metodología de Gestión para Resultados que
permita orientar los recursos de manera más eficaz y eficiente, se reformó la Constitución
en materia de gasto. Esto significó la modificación a 6 artículos constitucionales (73, 74,
79, 116, 122 y 134), así como a la LFPRH y Ley de Coordinación Fiscal (LCF).
El proceso para el diseño y aprobación del presupuesto consiste en dos fases que se
describen a continuación, que culminan con una tercera a partir de la cual inicia la
ejecución del mismo:
Tabla 3.2.
Fases del proceso del diseño y aprobación del presupuesto.
La primera fase de este proceso consiste en estimar los ingresos

y gastos y de acuerdo con ello elaborar un plan de trabajo para
la preparación del documento presupuestal, así como diseñar
un calendario de actividades. Para el presupuesto federal,
1 | Diseño
esta función la realiza la SHCP en coordinación con todas las
dependencias y organismos de la APF y recoge las propuestas
de los organismos autónomos como la Comisión Nacional de
Derechos Humanos (CNDH) o del INE.
En la segunda fase, una vez que por conducto de la SHCP

el Ejecutivo Federal presenta a la Cámara de Diputados el
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y la
propuesta de Ley de Ingresos para el año siguiente, se realiza
la discusión, modificación y aprobación, del presupuesto sólo
por la Cámara de Diputados, y de la Ley de Ingresos por el
2 | Aprobación Congreso de la Unión. Hechas las modificaciones que incorporen
los legisladores, se pública en el Diario Oficial de la Federación,
con lo que adquiere carácter de ley. Esta fase representa al
aspecto político del proceso presupuestal debido a que refleja
los intereses que prevalecieron en la negociación, logrando
una canalización determinada de los recursos financieros hacia
ciertos programas, sectores y regiones.
En la ejecución del presupuesto se le otorga autoridad a los

órganos administrativos para el uso de los recursos, vigilando
que se cumplan las obligaciones aceptadas y que los gastos
realizados no sobrepasen los montos aprobados, y estos
se ejerzan de acuerdo a los lineamentos establecidos en el
3 | Ejecución y presupuesto. Finalmente, el presupuesto se somete a una
revisión revisión en la cual se evalúa si los objetivos fueron alcanzados.
La ejecución y la revisión constituyen el aspecto administrativo
del proceso presupuestal debido a que en ellas las decisiones de
gastar son realizadas administrativamente, es decir, los gastos
son controlados por medio de técnicas contables.
Fuente: Elaboración propia. (2016), con base en www.transparenciapresupuestaria.gob.mx

La cuestión más importante del gasto público está en determinar la distribución

correcta de los recursos disponibles, entre necesidades privadas y necesidades
sociales, determinando el grado de redistribución de la riqueza.
El control de fiscalización en nuestro país es eficaz, pues permite evaluar los

resultados de la ejecución del Presupuesto de manera clara a través de la Auditoría
Superior de la Federación de la Cámara de Diputados.
El Estado tiene que realizar una larga serie de gastos para poder subsistir y cumplir
todos aquellos fines que el ordenamiento jurídico le obliga. Así, para poder ofrecer
los bienes y servicios públicos que la población demanda (escuelas, carreteras,
hospitales, seguridad pública, impartición de justicia, transferencias y apoyos a los
grupos vulnerables, entre otros), el Estado debe resolver el problema fundamental
de cómo allegarse los ingresos necesarios, mediante impuestos o la venta de bienes
o servicios, para después decidir la manera más eficiente de ejercer su gasto.
Así, el Estado prevé, en términos de cantidades de dinero, los gastos que habrá de
hacer en determinado periodo y los ingresos que serán necesarios para cubrirlos. A
la totalidad de egresos incluidos en el presupuesto se le denomina Gasto Neto Total.
El Gasto Neto Total se puede dividir en los siguientes rubros:
llGasto programable: Se trata del gasto que corresponde a los programas del
gobierno federal. Este rubro incluye el conjunto de las tareas en materia de
educación, salud, defensa, turismo, ecología y desarrollo social entre otros. Se
puede decir que es un gasto que se prevé y programa.
llGasto no programable: Este gasto corresponde a rubros que tienen un
comportamiento incierto, como el servicio de la deuda, el cual depende del
comportamiento de variables como las tasas de interés y el tipo de cambio, o
las participaciones federales a los estados y municipios que se determinan con
base en el comportamiento de los ingresos públicos, el cual es difícil de predecir
con exactitud. También incluye los Adeudos de Ejercicios Fiscales anteriores
(ADEFAS). Cuando el gobierno hace una compra en el año correspondiente al
ejercicio fiscal anterior y recibe el producto durante el año siguiente, se paga
con recursos del año corriente.

Tabla 3.3.
Clasificación del gasto neto total.
Gasto programable Gasto no programable
De los programas: Costo financiero
Corriente llDeuda interna.
llServicios personales. llDeuda externa.
llOtros gastos de operación.

Participaciones
llPensiones y jubilaciones.
llOtros gastos. llAdefas.
Capital
llInversión física.
llInversión financiera.
Fuente: Elaboración propia con base en Información de Finanzas Públicas y Deuda Pública, enero-
diciembre 2016. Disponible en: http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/
fp/2016/FP_201603.pdf
En el nivel administrativo, el presupuesto se divide en cinco grandes partes

(ver figura 3.3):
Dentro del extenso contenido de la LFPRH, destaca la institucionalización del

presupuesto programático, puesto que la Ley de Ingresos (LIF) y el Presupuesto
de Egresos de la Federación se elaboran con base en objetivos cuantificables
acompañados de indicadores de desempeño que guardan congruencia con el PND.
El Ejecutivo Federal tiene que entregar al Legislativo el documento con la Iniciativa

de la LIF y su proyecto del PEF a más tardar el día 8 de septiembre, previo al ejercicio
anual del que se trate, siendo la fecha límite para la aprobación del Presupuesto por
parte de la Cámara de Diputados el 15 de noviembre.
Para la aprobación del PEF se necesita la existencia de una condición necesaria y una
suficiente; es condición necesaria que exista quórum y esto implica que en la Cámara
de Diputados deban estar en el salón de sesiones al menos 251 legisladores (es decir
50% + 1). La condición suficiente se relaciona con la votación, que se verifica por
mayoría absoluta, salvo los casos en que la Constitución y el Reglamento Interior
del Congreso exigen las dos terceras partes de los votos, como es el caso del veto
presidencial a un proyecto de ley o decreto.

Figura 3.3. División del presupuesto.
Fuente: Elaboración propia con base en Información del Presupuesto de Egresos de la Federación 2016.
Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2016.pdf
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)
Se decretó con la finalidad de reglamentar al Presupuesto de Egresos de la Federación

y a los ejecutores del mismo.
En el capítulo I de la LFPRH queda establecida la definición y objeto de la misma,

quedando inscrito en el artículo 1 lo siguiente:

Los ejecutores del gasto están obligados a rendir cuentas por la administración de
los recursos públicos, y se identificará a los siguientes:
llElPoder Legislativo.
llElPoder Judicial.
llLos entes autónomos.
llLos tribunales administrativos.
llLa Procuraduría General de la República.
llLa Presidencia de la República.
llLas dependencias.
llLas entidades.
La Ley en sus artículos 24, 25-III, 27 y 28 establece el procedimiento para llevar

a cabo la programación y presupuestación del gasto público. También señala los
componentes importantes para la instrumentación de un Presupuesto basado
en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluación de Desempeño (SED). El proceso
del PbR debe orientarse por el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y los programas
sectoriales, los criterios de política económica y el programa financiero del sector
público, entre los más importantes.


Particular atención merece su capítulo II, donde se establecen los fundamentos

del Sistema de Evaluación del Desempeño al cual se debe someter el uso de los
resultados de la recaudación y ejecución de los programas y presupuestos de las
dependencias y entidades. En su artículo 110 y 111 se destaca:

Las dependencias y entidades deberán observar las disposiciones generales que

emita la SHCP en el ámbito de sus respectivas atribuciones, para dar correcta
aplicación a lo dispuesto en esta Ley.
Los responsables de la administración ejercerán dentro del marco de la Administración

por Resultados; para ello deberán cumplir con oportunidad y eficiencia las metas y
objetivos previstos en sus respectivos programas, conforme a lo dispuesto en la LFPRH.
Las evaluaciones, a las cuales estarán sujetos los ejecutores del gasto, se realizarán
por parte de las dependencias que a continuación se desglosan:
llLa SHCP realizará la evaluación económica de los ingresos y egresos en función

de los calendarios de presupuesto de las dependencias y entidades.
llLas Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados analizarán y evaluarán
las metas de los programas aprobados, con base en el informe trimestral
desglosado que envíe el Ejecutivo Federal.
llEl Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)
coordinará las evaluaciones en materia de desarrollo social en términos de lo
dispuesto en la Ley General de Desarrollo Social y lo dispuesto en la LFPRH.
Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

(RLFPRH)
Este ordenamiento tiene por objeto reglamentar la LFPRH en las materias de

programación, presupuesto, aprobación, ejercicio, contabilidad, control y evaluación
de los ingresos y egresos públicos federales.
Este reglamento está organizado en siete títulos:

llTítulo primero. Disposiciones Generales.

llTítulo segundo. Del Equilibrio Presupuestario y de los Principios de
Responsabilidad Hacendaria.
llTítulo tercero. De la Programación, Presupuesto y Aprobación.
llTítulo cuarto. Del Ejercicio del Gasto Público Federal.
llTítulo quinto. Del Gasto Federal en las Entidades Federativas.
llTítulo sexto. De la Contabilidad Gubernamental.
llTítulo séptimo. De la Información, Transparencia y Evaluación.
Las dependencias coordinadoras de cada sector, para la orientación y coordinación

de la planeación, programación, presupuesto, ejercicio, control y evaluación del
gasto público de las entidades ubicadas bajo su coordinación, deberán establecer
los procedimientos técnicos administrativos acordes con las necesidades y
características del respectivo sector. Asimismo, deberán analizar, integrar y remitir
a la Secretaría, la información de las entidades ubicadas bajo su coordinación, así
como la documentación que les fuere solicitada.
El RLFPRH establece las siguientes fechas - calendario para la realización de las

actividades de programación y presupuesto:
Tabla 3.4.
Calendario de las actividades de programación y presupuesto.
Formulación de escenarios de gasto y de programas

De enero a marzo.
prioritarios.
De abril al 15 de junio. Etapa de programación.
Integración del informe del avance físico y financiero de los

De abril al 15 de junio.
programas presupuestarios.
De junio a julio. Etapa de presupuesto.
Elaboración e integración del proyecto de Presupuesto de

Egresos y elaboración de la exposición de motivos, proyecto de
De junio a agosto. decreto, anexos, tomos y apartados específicos establecidos
en la ley, así como del proyecto de Ley de Ingresos y de los
Criterios Generales de Política Económica.
El Ejecutivo Federal envía a la Cámara de Diputados, el proyecto
de Presupuesto de Egresos, así como los Criterios Generales de
A más tardar el 8 de
Política Económica, la iniciativa de Ley de Ingresos y, en su caso, las
septiembre.
iniciativas de reformas legales relativas a las fuentes de ingresos
para el siguiente ejercicio fiscal.
A partir de la fecha de aprobación del Presupuesto de Egresos por

Durante los 20 días
la Cámara de Diputados, se publica el Decreto de Presupuesto de
naturales siguientes.
Egresos y sus anexos en el Diario Oficial de la Federación.

A partir de la fecha de publicación del Decreto de Presupuesto de Egresos:
Dentro de los 10 días hábiles posteriores.
llElaboración y envío por parte de las dependencias y entidades de sus proyectos

de calendarios de presupuesto, en los términos del artículo 61 de del RLFPRH.
llComunicación de la SHCP a las dependencias y entidades de los calendarios de
presupuesto autorizados.
llLa SHCP publica en el Diario Oficial de la Federación los calendarios de
presupuesto autorizados por ramo y entidades de control directo que integran
el gasto neto total.
llComunicación de la SHCP a las dependencias y entidades de la distribución
de sus presupuestos aprobados por unidad responsable, conforme al nivel de
desagregación en términos de los artículos 29 y 30 de este reglamento.
Durante los 20 días naturales posteriores, la SHCP integrará el presupuesto

aprobado conforme a lo siguiente:
llEnvío de los tomos del Presupuesto de Egresos a la Cámara de Diputados.

llDivulgación al público de los tomos del Presupuesto de Egresos a través de
medios de comunicación electrónica, en apego a la Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Información Pública Gubernamental
Dentro de los 15 días hábiles posteriores:
llLa SHCP publica en el Diario Oficial de la Federación, el monto y la calendarización

del gasto federalizado.
Dentro de los 5 días hábiles después de recibir la comunicación con los

calendarios de presupuesto autorizados por parte de la SHCP:
llLa dependencia coordinadora de sector comunica a sus unidades responsables

los calendarios de presupuesto autorizados.
llLas dependencias y entidades, o en su caso la dependencia coordinadora
de sector, publican en el Diario Oficial de la Federación, los calendarios de
presupuesto autorizados por unidad responsable y, en su caso, por programa.
Dentro de los 20 días naturales posteriores a la comunicación de los

calendarios de presupuesto autorizados a los ejecutores de gasto:
llSe establecen las acciones y actividades para el comienzo del ejercicio

presupuestario del gasto público.
La SHCP establecerá para cada proceso de programación y presupuesto anual la

forma, términos y plazos que aplicarán dentro de los periodos señalados en las
fracciones de este artículo, que faciliten el cumplimiento de las fechas expresamente
establecidas en la Ley.
De acuerdo al artículo 56, fracción VI, del Reglamento de la LFPRH: la Secretaría y

las dependencias coordinadoras de sector que correspondan deberán identificar e
integrar en la elaboración de los anteproyectos las asignaciones federales de gasto,
con enfoque de sistema nacional, en los rubros siguientes:
Tabla 3.5.
Rubros de asignaciones federales.
Incluyendo los recursos transferidos a las

entidades federativas, así como las asignaciones
1 | Atención de la
de las entidades, para efectos de la integración que
población indígena
corresponda en términos del artículo 41, fracción II,
inciso j) de la ley y demás disposiciones aplicables.

2 | Gasto social de las entidades, para efectos de la integración
que corresponda en términos de la Ley General de
Desarrollo Social y demás disposiciones aplicables.

de las entidades, para efectos de la integración
3 | Educación
que corresponda en términos de la Ley General de
Educación, en su caso, de la Ley de Coordinación Fiscal
y demás disposiciones aplicables.
4 | Prevención y
En los términos del artículo 3 de la Ley Federal para
eliminación de la
Prevenir y Eliminar la Discriminación
discriminación
5 | Investigación Para efectos de la integración que corresponda, en los

científica y desarrollo términos de la Ley de Ciencia y Tecnología y demás
tecnológico disposiciones aplicables.
6 | Programa especial En términos del artículo 126 de la Ley General de

concurrente Desarrollo Rural Sustentable.

La LFPRH sustenta el concepto, metodología y objetivo del Sistema de Evaluación

del Desempeño, definiéndolo como el conjunto de elementos metodológicos que
permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los
principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base
en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de
los programas y de los proyectos (art. 2, fracción LI, LFPRH)).
El artículo 25, fracción IV del Reglamento de la LFPRH describe los indicadores de

desempeño, los cuales son la base del funcionamiento del Sistema de Evaluación del
Desempeño y deberán incorporarse a la clasificación funcional programática, siendo
obligatoria su observación para los ejecutores del gasto.
Tema 6. Clasificación del gasto
El gasto público se ordena de distintas maneras. El agregado se conoce como gasto

neto, y de aquí se desprende una primera clasificación como gasto programable y
no programable, que se representa en el siguiente esquema.
Figura 3.4. Primera clasificación del gasto neto.
Fuente: Elaboración propia con base en la información del PEF 2016.
El gasto programable es el conjunto de erogaciones destinadas al cumplimiento

de las atribuciones de las instituciones y entidades de los poderes de la nación
y los organismos autónomos. Se integra por los programas presupuestarios que
conforman el gasto programable previsto en los ramos administrativos y generales
y en las entidades sujetas a control presupuestario directo, tales como: aquellos
correspondientes a los Ramos Autónomos, Información Nacional Estadística y

Geografía (ramo 40), Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (ramo

32), Ramos Administrativos, Ramos Generales, Entidades Sujetas a Control
Presupuestario Directo, Empresas Productivas del Estado.
El Presupuesto de Egresos de la Federación, en lo sucesivo PEF, presenta tres

clasificaciones básicas de los gastos del sector público.
llClasificación administrativa.
llClasificación funcional.
llClasificación económica.
Tabla 3.6.
Clasificación económica, funcional y administrativa del gasto programable.
I • ECONÓMICA II • FUNCIONAL III • ADMINISTRATIVA
1 | Gasto corriente 1 | Funciones de gobierno 1 | Gobierno Federal
1000 • Servicios personales 1.1 • Legislación A) Ramos autónomos

2000 • Materiales y 1.2 • Justicia 01 Poder Legislativo
suministros 1.3 • Coordinación de la 03 Poder Judicial
3000 • Servicios generales política de gobierno 22 Instituto Nacional Electoral
4000 • Transferencias, 1.4 • Relaciones exteriores 35 Comisión Nacional de los Derechos
asignaciones, 1.5 • Asuntos financieros y Humanos
subsidios y otras hacendarios 41 Comisión Federal de Competencia
ayudas
1.6 • Seguridad nacional Económica
7000 • Inversiones financieras
1.7 • Asuntos de orden 42 Instituto Nacional para la Evaluación de la
y otras provisiones
público y seguridad Educación
8000 • Participaciones y interior 43 Instituto Federal de Telecomunicaciones
aportaciones
1.8 • Otros servicios 44 Instituto Nacional de Transparencia,
generales Acceso a la Información y Protección de
Datos Personales
Continúa en la siguiente página...

B) Ramos administrativos
02 • Oficina de la Presidencia de la República
04 • Gobernación
05 • Relaciones Exteriores
06 • Hacienda y Crédito Público
07 • Defensa Nacional
08 • Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación
09 • Comunicaciones y Transportes
10 • Economía
11 • Educación Pública
12 • Salud
13 • Marina
14 • Trabajo y Previsión Social
15 • Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
16 • Medio Ambiente y Recursos Naturales
17 • Procuraduría General de la República
Ramo 18 - Energía
20 • Desarrollo Social
21 • Turismo
27 • Función Pública
31 • Tribunales Agrarios
37 • Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal
38 • Conacyt

C) Ramos generales
19 • Aportaciones a seguridad social
23 • Provisiones salariales y económicas
24 • Deuda pública
25 • Previsiones y aportaciones para los
sistemas de educación básica, normal,
tecnológica y de adultos
28 • Participaciones a entidades federativas
y municipios
30 • Adeudos de ejercicios fiscales anteriores
33 • Aportaciones federales para entidades
federativas y municipios
34 • Erogaciones para los programas de apoyo
a ahorradores y deudores de la banca
2 | Gasto de capital 2 | Funciones de desarrollo 2 | Organismos y empresas de control
social presupuestario directo
4000 • Transferencias, 2.1 • Protección ambiental Entidades
asignaciones, 2.2 • Vivienda y servicios a la GYN • IMSS
subsidios y otras comunidad GYR • ISSSTE
ayudas
2.3 • Salud
5000 • Bienes muebles,
2.4 • Recreación, cultura y Empresas Productivas
inmuebles e
otras manifestaciones TYY • Petróleos Mexicanos
intangibles
sociales
6000 • Inversión pública TVV • Comisión Federal de Electricidad
2.5 • Educación
7000 • Inversiones financieras
2.6 • Protección social
y otras provisiones
2.7 • Otros asuntos sociales
8000 • Participaciones y
aportaciones

3 | Funciones de desarrollo
económico
3.1 • Asuntos económicos y
comerciales en general
3.2 • Agropecuaria,
silvicultura, pesca y
caza
3.3 • Combustibles y energía
3.4 • Minería, manufacturas y
construcción
3.5 • Transporte
3.6 • Comunicaciones
3.7 • Turismo
3.8 • Ciencia, tecnología e
innovación
3.8 • Otras industrias y otros
asuntos económicos
* A partir de 2013 y conforme a las modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal, la Secretaría de Gobernación absorbe las funciones, recursos humanos, financieros y
materiales del Ramo 36: Seguridad Pública. En 2015, el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes
se transforma en la Secretaría de Cultura
** De acuerdo a las modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se dispuso
la transformación de la Secretaría de la Reforma Agraria en la Secretaría de Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano (DOF 02/01/2013).
Fuente: SEGOB. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2016. Disponible en
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5417699&fecha=27/11/2015
A) Clasificación administrativa
Esta clasificación tiene como finalidad establecer un sistema de control previo

y administrativo de los gastos públicos, así como facilitar las necesidades de
contabilidad de la Hacienda Pública Federal. Define al ejecutor o administrador
directo de los recursos públicos y los organiza en ramos presupuestales. Identifica
a todos los ejecutores de gasto y facilita la ubicación de los responsables del gasto
público, ya que muestra cuánto se asigna a las diferentes instituciones, organismos
y empresas que forman parte del aparato estatal (ver tabla 3.6.).

La Administración Pública Centralizada está integrada por La Oficina de la Presidencia

de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal
y los Órganos Reguladores Coordinados y a cada una de ellas le corresponde un
número, es decir, una clasificación como Ramo Administrativo.
Los recursos asignados bajo esta clasificación concentran el gasto directo y el que se
transfiere por medio de programas, medidas salariales y económicas a las entidades
federativas y a las entidades paraestatales. El gasto directo es ejercido por las dependencias
del ejecutivo federal; comprende tanto gasto corriente (servicios personales, materiales,
suministros y servicios generales) como de inversión (obra y capital).
El monto asignado bajo esta clasificación no representa la totalidad del gasto

programable asignado a los programas gubernamentales y sólo comprende
los recursos que cada dependencia destina al cumplimiento de sus funciones y
operaciones como órganos del ejecutivo federal así como los recursos que se le
asignan a las entidades paraestatales de control presupuestal indirecto 9. Excluye
las transferencias que otorga el Gobierno Federal a las entidades paraestatales y a
las entidades federativas.
Los ramos de los Poderes y Órganos Autónomos concentran los recursos

correspondientes a los poderes Legislativo y Judicial, a los tribunales administrativos,
al Instituto Nacional Electoral (INE) y a partir del año 2000 a la Comisión Nacional
de Derechos Humanos.
El criterio seguido para la asignación en este ramo es la autonomía de las instituciones.

Del gasto destinado a los poderes y al INE, se incluyen los recursos a los órganos
legislativos, judicial y a los partidos políticos.
Ramos, poderes y órganos autónomos
El Ramo es la parte de la nomenclatura programática presupuestal que identifica el

destino administrativo de los recursos. Esta categoría se divide en poderes, entes
públicos autónomos, ramos administrativos, ramos generales y entidades de control
presupuestario directo.
Los Ramos Generales comprenden los recursos que son transferidos por el gobierno
federal a las entidades federativas y municipios. Asimismo, contemplan los pagos
correspondientes al servicio de la deuda y de los programas de apoyo financiero.
Se les denomina Ramos Generales porque no hay un solo ejecutor directo identificado
en el ejercicio del gasto correspondiente a las actividades que se realizan a través
de estos ramos. El control presupuestario y el ejercicio corresponden a la Secretaría
de Hacienda.
9 Son organismos desconcentrados, descentralizados, fideicomisos, fondos y empresas de participación paraes-

tatal mayoritarias, que dependen de cada secretaría como cabeza de sector y se agrupan según las funciones
que desempeñan.

Por otro lado, las Unidades Responsables son las unidad administrativa, al interior
de un ramo, órgano administrativo desconcentrado o entidad, que son responsables
de la ejecución del presupuesto destinado a ellas. Cada una de éstas establece
metas u objetivos a los que destinarán el presupuesto y contra los que se medirá su
eficiencia, eficacia y efectividad.
El Sector Paraestatal se compone de entidades de control presupuestal directo y de

control presupuestal indirecto. La diferencia radica en que los presupuestos integrales
de ingreso y gasto por programa de las entidades de control presupuestal directo
forman parte del PEF; su autorización, seguimiento, control y evaluación se somete al
poder Legislativo haciendo uso de informes trimestrales de las finanzas públicas y la
cuenta de la hacienda pública federal. Los presupuestos de las entidades de control
presupuestal indirecto no forman parte del presupuesto de egresos, sólo en la medida
de apoyo y subsidios que reciben del gobierno federal, además su evaluación y control
son realizados por las dependencias del poder Ejecutivo a las que pertenecen.
Las entidades paraestatales de control presupuestal directo conforman el sector

productivo del gobierno federal y se ocupan de funciones clave como la salud,
generación de energía y transportes.
El artículo 23 del Reglamento de la LFPRH, establece la clasificación administrativa

que identifica a los ejecutores del gasto público federal de la siguiente manera (ver
artículo en la página siguiente):
B) Clasificación funcional
La clasificación propuesta por Guerrero y López (s.f.) agrupa los gastos por función
y sub-función de acuerdo con aquello para lo cual serán destinados. Su objetivo es
presentar una descripción que permita informar sobre la naturaleza de los servicios
gubernamentales y la proporción de los gastos que se destinan a cada tipo de servicios.
También refleja los objetivos y prioridades de inversión y desarrollo del gobierno
federal. Estas prioridades están presentes en las funciones o actividades específicas
que nos muestran qué o cuántos recursos se asignarán para llevarlo a cabo.
La clasificación funcional agrupa las erogaciones de acuerdo con el destino de los

recursos en tres apartados básicos: las de gestión gubernamental, las de desarrollo
social y las productivas. De esta forma se expresan las funciones o actividades
fundamentales del gobierno federal, y comprende las erogaciones que tienden a
lograr un mismo fin o sufragar el costo de una actividad concreta y específica; es
decir, se basa en los actos realizados por las autoridades públicas y en qué y quiénes
reciben el beneficio del gasto. Esta clasificación identifica al gasto según el fin para
el que se realizó el gasto concreto (Ayala, 1997).
La clasificación funcional y programática establece la esencia del quehacer de

cada una de las dependencias y entidades. Esta dimensión se compone a partir de
categorías y elementos programáticos, conforme a la alineación siguiente:

Las categorías que forman parte de la clasificación funcional son las siguientes:
1) Funciones. Identifica las actividades que realiza el Estado para cumplir con
sus fines, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y sus leyes reglamentarias.
¡¡ Finalidades: Se ubican tres finalidades de gasto programable: de Gobierno, de
Desarrollo Social y de Desarrollo Económico; adicionalmente, se incluye otra
finalidad para ubicar las funciones no clasificadas en las finalidades anteriores.
¡¡ Función: Permite identificar las acciones que realizan las unidades responsables
para cumplir con el cometido que les imponen los ordenamientos legales.

¡¡ Subfunción: Desglose de la función que identifica en forma más precisa

las actividades que realizan las dependencias y entidades.
2) Actividad institucional. Identifica las acciones sustantivas o de apoyo que llevan

a cabo las dependencias y entidades a través de las unidades responsables, para
cumplir con los objetivos y metas contenidos en los programas.
3) Programa presupuestario. Categoría programática que permite organizar,
en forma representativa y homogénea, las asignaciones de recursos de los
programas federales y del gasto federalizado a cargo de los ejecutores del
gasto público federal para el cumplimiento de sus objetivos y metas, así como
del gasto no programable.
Los elementos programáticos son los siguientes:
1) Misión. Identifica los propósitos fundamentales que justifican la existencia de la

dependencia o entidad y, para efectos programáticos, se formula mediante una
visión integral de las atribuciones contenidas en la ley orgánica u ordenamiento
jurídico aplicable.
2) Objetivos. Expresión del resultado esperado por la ejecución de los programas
presupuestarios. Con base en la construcción de la MIR, se consideran objetivos
en los niveles de Fin, Propósito, Componentes y Actividades.
3) Indicadores. La expresión cuantitativa o, en su caso, cualitativa, correspondiente
a un índice, medida, cociente o fórmula, que establece un parámetro del
avance en el cumplimiento de los objetivos y metas. Dicho indicador podrá ser
estratégico o de gestión.
4) Metas. Resultado cuantitativo hacia el cual se prevé que contribuya una
intervención. Las metas que se definen para los indicadores corresponden al
nivel cuantificable del resultado que se pretende lograr, las cuales deben ser
factibles, realistas y alcanzables.
C) Clasificación económica
La clasificación económica identifica cada renglón del gasto según su naturaleza

económica y objeto en gastos corrientes y de capital. Esta distribución permite
medir la influencia que ejerce el gasto público sobre la economía. Muestra el tipo
de demanda que realiza el sector público en bienes y servicios indispensables
para el funcionamiento de la administración o la producción. La finalidad de esta
clasificación es aportar información sobre el impacto y la influencia que el sector
gubernamental tiene en el desarrollo económico de un país, así como saber a qué
sectores contribuyen y en qué escala.
Esta clasificación se utiliza para medir, anticipar y evaluar el impacto del gasto en
las variables macroeconómicas cuando se agregan las compras gubernamentales
en gasto corriente, gasto de capital, ayudas, subsidios y transferencias. De esta
forma se conoce cómo varían los componentes de las cuentas nacionales, como el

consumo, la inversión, el gasto del gobierno y la balanza comercial, una vez que el
gasto corriente impacta el nivel de empleo y a su vez el nivel de consumo.
Conforme el artículo 30 del Reglamento de la LFPRH, los flujos de efectivo deberán

tener al menos una combinación entre naturaleza económica, capítulo de gasto o,
en su caso, rubro general o específico, en la forma siguiente:
1) Gasto corriente:
i) Servicios personales, a nivel de capítulo;
ii) De operación, que integra los capítulos de materiales y suministros y
servicios generales;
iii) Subsidios, que integra los conceptos de gasto correspondientes;
iv) Costo financiero, que comprende los intereses, comisiones y gastos de la
deuda pública;
v) Otras erogaciones corrientes, que integra los capítulos distintos a los
subincisos anteriores;
2) Gasto de capital:
i) Inversión física, que integra los capítulos de bienes muebles e inmuebles y
de obras públicas;
ii) Inversión financiera, que integra los conceptos de gasto correspondientes;
iii) Subsidios para inversión, que integra los conceptos de gasto
correspondientes;
iv) Otras erogaciones de capital, que integra los capítulos distintos a los
subincisos anteriores.
3) Operaciones ajenas.
D) Clasificación por objeto de gasto
La clasificación económica, que agrupa las previsiones de gasto en función de su

naturaleza económica y objeto.
1) Objeto de gasto: Identifica los capítulos, conceptos y partidas del Clasificador

por Objeto de Gasto (COG) emitido por el Consejo Nacional de Armonización
Contable, de conformidad con los niveles de desagregación que se determinen con
base en la LFPRH y su Reglamento. El COG es, en términos generales, un catálogo
que agrupa en forma homogénea los diversos insumos por concepto de recursos
humanos, materiales y financieros (bienes y servicios) que utilizan las dependencias
y entidades para llevar a cabo sus operaciones regulares, así como los recursos que
el Gobierno Federal transfiere a los sectores privado y social. El COG incluye también
las erogaciones que se realizan para cubrir el pago de compromisos derivados de

obligaciones contraídas en el pasado (deuda pública) que sirvieron en su momento

para hacer frente al pago de los bienes y servicios mencionados.
2) Tipo de gasto: Identifica las asignaciones conforme a su naturaleza, en
erogaciones corrientes o de capital y participaciones.
3) Fuente de financiamiento: Identifica las asignaciones a partir del origen de su
financiamiento. Éstas pueden ser recursos fiscales, financiamientos externos,
contraparte nacional o ingresos propios.
Esta clasificación cuenta con un listado ordenado, homogéneo y coherente que

permite identificar los bienes y servicios que el Gobierno Federal demanda para
desarrollar sus acciones, es decir, describe por medio de capítulos, conceptos y
partidas, la demanda del gobierno federal. El Clasificador por Objeto del Gasto se
agrupa en nueve capítulos que se detallan a continuación:
Figura 3.5. Clasificador por objeto de gasto.
Fuente: Elaboración propia con base en SHCP (2016).

La estructura del Clasificador por Objeto del Gasto se diseñó con un nivel de
desagregación que permite que sus cuentas faciliten el registro único de todas las
transacciones con incidencia económica-financiera es por ello que la armonización
se realiza a tercer dígito que corresponde a la partida genérica formándose la
siguiente estructura:
Tabla 3.7.
Codificación del COG.
Partida
Capítulo Concepto
Genérica Específica
X000 XX00 XXX0 XXXX
Fuente: CONAC (2014). Clasificador por Objeto del Gasto.

Disponible en http://www.conac.gob.mx/work/models/CONAC/normatividad/NOR_01_02_006.pdf.
El nivel de Capítulo, es el mayor nivel de agregación del COG que identifica el conjunto
homogéneo y ordenado de los bienes y servicios requeridos por los entes públicos.
Los Conceptos constituyen un subconjunto ordenado, producto de la desagregación

de bienes y servicios contemplados en cada capítulo, para la identificación de los
recursos y su relación con los objetivos y metas programadas.
Las Partidas son elementos que describen a los bienes o servicios de un mismo
género, requeridos para consecución de los programas y metas autorizadas, cuyo
nivel de agregación permite su cuantificación monetaria y contable. Este nivel se
subclasifica en: partida genérica (es el tercer dígito que armoniza a todos los niveles
del gobierno) y partida específica (es el cuarto dígito, con base en el cual las unidades
administrativas o instancias competentes en materia de Contabilidad Gubernamental
y de Presupuesto de cada orden de gobierno, con base en sus necesidades, generan su
apertura, conservando la estructura básica (capítulo, concepto y partida genérica),
con el fin de mantener la armonización con el Plan de Cuentas.
E) Clasificación Geográfica
Se identifican las previsiones de gasto con base en su destino geográfico, mediante

un catálogo de entidades federativas.
En el Reglamento de la LFPRH, artículo 27, la estructura conforme a la clasificación

geográfica ubicará las asignaciones presupuestarias por entidad federativa y, en su
caso, por regiones o municipios.

F) Clasificación de Género
Agrupa las previsiones de gasto con base en su destino por género, diferenciando
entre mujeres y hombres.
A partir de lo anterior, se resume la estructura programática presupuestal en México

de la siguiente forma:
Figura 3.6. Estructura programática presupuestal en México
Fuente: Adaptación con base al documento Estructura Programática a Emplear

en el Proyecto de Presupuesto de Egresos 2014 de la SHCP (2013).

FUENTES DE CONSULTA
Impresas
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Caballero, E. (2006). Los Ingresos Tributarios del Sector Público de México. México:
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público. México: CIDE.
Stiglitz, J. E. (2000). La Economía del Sector Público. España: Antoni Bosch.
Digitales
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los impuestos. Disponible en http://www.uv.mx/bdh/files/2012/10/ingresos-publicos-impuestos.pdf

UNIDAD 4
Déficit público,
estabilidad y
crecimiento
INTRODUCCIÓN
Uno de los temas controversiales en materia de política económica es el del déficit

público. Por un lado, existe un planteamiento que señala que un excesivo déficit origina
una serie de problemas macroeconómicos que pueden derivar en una crisis financiera;
por otra parte, existe otra opinión que indica que bajo ciertos límites el déficit público
es un instrumento con capacidad para moderar una contracción económica.
La historia económica muestra la necesidad de los gobiernos de incurrir en un gasto

superior a sus ingresos para enfrentar periodos de estancamiento pero también
existe evidencia de que una de las características de las crisis más profundas ha sido
un nivel excesivo de déficit y por lo tanto, de deuda pública.
El pragmatismo de la política económica y las soluciones recientes que han

dado los gobiernos a la crisis de la economía global de 2008 dan cuenta de un
manejo adecuado del gasto y del déficit público para reactivar la economía, ello
independientemente de lo que la teoría económica más convencional sostiene.
Déficit y deuda son instrumentos de política económica y deben usarse

responsablemente para alcanzar objetivos de crecimiento y empleo, a fin de evitar
desequilibrios financieros como lo marca la LFPRH.
Tema 1. Naturaleza del déficit público
Cuando el gobierno gasta más de lo que recauda en impuestos, derechos, productos y

aprovechamientos, se presenta el déficit del gasto público. Este desequilibrio se tiene
que financiar con deuda pública. De este modo, todo exceso de gasto por encima de
los ingresos deviene en endeudamiento, el cual puede ser interno o externo.
En ocasiones, el gasto se incrementa más allá de las disponibilidades de ingresos

propios del gobierno, cuando es necesario impulsar el crecimiento económico
a mayores tasas anuales a las que la economía del mercado está impulsando el
crecimiento. Sin embargo, todo déficit de gasto público tiene que financiarse con
deuda externa o interna.
Un gasto público considerablemente superior a los ingresos propios del Estado

genera diferentes desequilibrios económicos. El más inmediato es la presión que
puede propiciar en el nivel de precios a través del crecimiento de la demanda por
encima de las capacidades de producción de una economía, dando lugar a la inflación;
pero también puede significar una presión sobre las tasas de interés del sistema
financiero por la demanda excesiva de recursos financieros proveniente del Estado.
Un gasto público excesivo también puede dar lugar a un crecimiento acelerado de
las importaciones y llevar a una crisis de balanza de pagos. El incremento de las
tasas de interés producido por la demanda de recursos financieros por parte del
Estado afecta también a la inversión privada, y su resultado final puede ser que el
84 Déficit público, estabilidad y crecimiento | UNIDAD 4

crecimiento económico impulsado por un déficit de gasto público sea contrarrestado

por una caída de las inversiones privadas.
En el pasado, el medio más directo de endeudamiento gubernamental era con el

Banco de México, pero ello implicaba el incremento del circulante y en automático
presiones inflacionarias. Por ello, ahora en casi todos los países la Banca Central es
autónoma y el gobierno tiene que recurrir a los mercados nacionales de dinero o a
la banca multilateral o privada internacional.
El endeudamiento gubernamental es un práctica común en todo el mundo, y en si

mismo no conlleva mayores riesgos de estabilidad para las finanzas públicas y para
una economía, siempre y cuando este se maneje dentro de parámetros financieros
sanos. Un país cuya economía está creciendo a buen ritmo anual y con un manejo
adecuado de las finanzas públicas, lo cual permite tener expectativas favorables
para el futuro, puede tener niveles de endeudamiento interno o externo razonables
sin mayores riesgos.
Toda política de financiamiento del déficit con deuda externa debe contemplar
la evolución previsible de la economía mundial y la exposición del país a choques
externos, como la caída de los productos de exportación con los que se financian
los compromisos futuros, o incrementos de las tasas internacionales de interés que
eleven el costo de la deuda.
La utilización de la alternativa de endeudamiento interno también debe manejarse

responsablemente, ya que una demanda significativa de dinero por parte del
gobierno para financiar su déficit puede encarecer el crédito en la economía nacional
y frenar la inversión privada.
La deuda tiene un impacto directo sobre el presupuesto anual del sector público
ya que además de las amortizaciones del capital, se deben pagar los intereses,
por lo cual la programación de los vencimientos y compromisos de pago son un
componente muy importante en el manejo de las finanzas públicas.
Tema 2. El Balance Público en México
La situación fiscal del Estado mexicano se mide por medio del Balance Económico.
Si el saldo del balance es negativo, se registra un déficit; mientras si es positivo se
trata de un superávit.
Para conocer y evaluar la magnitud del desequilibrio de las finanzas públicas se

utiliza la proporción que tiene este balance con respecto al Producto Interno Bruto.
El Balance Económico del sector público es el indicador más utilizado para evaluar
las consecuencias de la política fiscal sobre la sostenibilidad de la deuda pública, la
demanda agregada y la balanza de pagos, entre otros. Sin embargo, este indicador
UNIDAD 4 | Déficit público, estabilidad y crecimiento 85

en algunas circunstancias puede ser insuficiente para evaluar la postura fiscal, por lo
que se elaboraron indicadores complementarios. En el siguiente cuadro tomado de
los Criterios Generales de Política Económica 2016, se muestra el papel del Balance
Económico en la “Estimación de las finanzas públicas para 2015 – 2016.
Tabla 4.1.
Estimación de las finanzas públicas para 2015-2016.
Millones de pesos corrientes % del PIB

Crec.
Concepto
real %
2015 2016 2015 2016
Balance económico -641,510.00 -577,192.00 -3.5 -3 -12.7

Sin inversión en proyectos de alto impacto -183,569.90 -96,703.20 -1 -0.5 -48.9
Balance no presupuestario 0 0 0 0 0
Balance presupuestario -641,510.00 -577,192.00 -3.5 -3 -12.7
Ingresos presupuestarios 4,022,082.40 4,137,705.00 22.3 21.5 -0.2
Petroleros 1,195,806.20 862,807.20 6.6 4.5 -30
Gobierno Federal 756,099.30 472,050.20 4.2 2.5 -39.4
Pemex 439,706.90 390,757.00 2.4 2 -13.8
No petroleros 2,826,276.20 3,274,897.80 15.6 17 12.4
Gobierno Federal 2,147,912.50 2,621,097.50 11.9 13.6 18.4
Tributarios 1,967,980.60 2,420,915.90 10.9 12.6 19.3
No tributarios 179,931.90 200,181.60 1 1 7.9
Organismos y empresas 1/
678,363.70 653,800.30 3.8 3.4 -6.5
Gasto neto pagado 4,663,592.40 4,714,897.10 25.8 24.5 -1.9
Programable pagado 3,638,730.60 3,529,999.50 20.1 18.4 -5.9
Diferimiento de pagos -31,085.00 -32,048.60 -0.2 -0.2 0
Programable devengado 3,669,815.60 3,562,048.10 20.3 18.5 -5.8
No programable 1,024,861.80 1,184,897.60 5.7 6.2 12.2
Costo financiero 401,477.20 473,498.70 2.2 2.5 14.4
Participaciones 607,130.10 679,350.20 3.4 3.5 8.5
Adefas 16,254.60 32,048.60 0.1 0.2 91.3
Costo financiero del sector público 2/ 401,977.20 473,998.70 2.2 2.5 14.4
Superávit económico primario -239,532.80 -103,193.30 -1.3 -0.5 0
1/
Incluye IMSS, ISSSTE y CFE.
2/
Incluye costo financiero de entidades de control presupuestario indirecto.
Fuente: Criterios generales de política económica 2016. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/
POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/finanzas_publicas_criterios/cgpe_2016.pdf

El Balance Económico ha dejado de ser un indicador que refleje adecuadamente los

requerimientos financieros del sector público, al no incluir todas las operaciones
del sector, cuyo impacto puede incrementar la demanda agregada. En el caso de
México, diversos ordenamientos jurídicos, la cobertura institucional y prácticas
presupuestarias, han influido para que el balance económico deje de reflejar las
necesidades reales de los recursos financieros del sector público. Por ello, a partir
del primer trimestre de 2001, la SHCP presentó un indicador fiscal que muestra
de manera más clara las necesidades de financiamiento del sector público federal,
llamada Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP).
Los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP)
Los RFSP miden las necesidades de financiamiento de la actividad pública, sea

gasto directo, pago de interés, amortizaciones de deuda. Éste es un indicador más
amplio para evaluar las obligaciones financieras del sector público derivadas de las
transacciones que realiza.
Los RFSP agrupan, entre otros, al balance público tradicional, el uso de recursos para
financiar a los sectores privado y social, a los requerimientos financieros del Instituto
de Protección al Ahorro Bancario (IPAB), una vez descontadas las transferencias
del Gobierno Federal, a los proyectos de inversión pública financiados por el sector
privado, PIDIREGAS10 y a los requerimientos financieros del Fideicomiso de Apoyo
para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC).
Su resultado se obtiene a partir del balance público tradicional, agregando las

necesidades de financiamiento correspondientes a actividades excluidas del balance por
ordenamientos jurídicos, por cobertura institucional y por prácticas presupuestarias.
La medición de los RFSP y de los Saldos Históricos de los Requerimientos Financieros del
Sector Público (SHRFSP) integran los resultados financieros de las actividades realizadas
por el sector público en el cumplimiento de sus funciones. Ambos indicadores de
carácter fiscal tienen gran relevancia en el análisis de los compromisos presupuestarios
del gobierno. Para el ejercicio 2016, los RFSP se muestran en la tabla 4.2:
Una aproximación a los RFSP se puede obtener a partir del balance público tradicional
realizando los siguientes ajustes:
1) Requerimientos de recursos financieros de PIDIREGAS. Los PIDIREGAS se

definieron como proyectos de inversión autofinanciables con impacto económico
cuando se realizan y tienen registro presupuestario diferido en el tiempo, de
acuerdo con los artículos 18 de la Ley General de Deuda Pública y 30 de la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. A diferencia del balance
tradicional, los RFSP registran los requerimientos de recursos que demanda el
10 Proyectos de Inversión de Impacto Diferido en el Gasto (PIDIREGAS).

proyecto cuando se realiza la obra, y no conforme se entrega y la va amortizando

el Gobierno Federal, de acuerdo a lo que señala la norma presupuestaria.
2) Requerimientos de recursos financieros del IPAB. La totalidad de los
requerimientos financieros del IPAB no se incluyen en el balance tradicional de
acuerdo con lo señalado en los artículos 47 y octavo transitorio, fracción II, de
la Ley de Protección al Ahorro Bancario. En particular, el balance tradicional
incluye solamente los apoyos fiscales que cubren el componente real del costo
financiero que enfrenta el Instituto. Por lo tanto, los requerimientos financieros
del IPAB corresponden principalmente al componente inflacionario de su deuda.
Tabla 4.2.
Requerimientos financieros del sector público: ingresos, gastos y financiamiento1/ (porcentaje del PIB).
Concepto 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
I. Requerimientos Financieros del Sector Gobierno Central 4.9 3.6 3.2 3.6 3.1 3.9 3.2
I.1 Ingresos totales 17.5 18.7 19.5 19.3 19.3 19.1 19
I.1.1 Ingresos corrientes 17.5 18.6 19.5 19.3 19.3 19 19
Impuestos 10.8 11.3 11.4 11.2 11.5 11.9 12.7
Contribuciones a la seguridad social 2.1 2.1 2.1 2.1 2.2 2.2 2.3
Venta de bienes y servicios 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.4
Renta de la propiedad 3.8 4.5 5.3 5.3 4.9 4.1 2.5
Transferencias 0 0 0 0 0 0 0
Otros ingresos 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 1.1
I.1.2 Ingresos de capital (venta de activos no financieros) 0 0.1 0 0 0 0 0
I.2 Gastos totales 22.4 22.3 22.7 22.9 22.4 23 22.2
I.2.1 Gastos corrientes 21.7 21.5 21.9 22.2 21.8 22.2 21.4
Servicios personales 3.2 3.1 3.1 3.1 3.1 3.1 3.4
Adquisición de bienes y servicios 1.6 1.5 1.5 1.6 1.5 1.6 1.6
Intereses, comisiones y gastos de la deuda 2.5 2.4 2.2 2.3 2.3 2.4 2.4
Subsidios 1.5 1.2 1.1 0.8 0.8 0.8 0.4
Donaciones 8.3 8.4 8.4 8.1 8.7 9 8.7
Otras transferencias 4.5 4.9 5.5 6.2 5.4 5.4 4.9
I.2.2 Gastos de capital (adquisición de activos no financieros) 0.7 0.7 0.8 0.7 0.6 0.8 0.8
II. Requerimientos Financieros del Sector Empresas Públicas no Financieras 0.1 0.4 0.3 0.3 0.8 0.8 1
III. Requerimientos Financieros del Sector Empresas Públicas Financieras -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1
IV. Requerimientos Financieros del Sector Público (I+II+III) 4.9 3.9 3.4 3.8 3.7 4.6 4.1
Incurrimiento neto de pasivos (financiamiento) 4.3 3.7 2.7 3.5 4.6 4.9 4.9
Adquisición neta de activos financieros (acumulación de activos) -0.7 -0.2 -0.7 -0.3 0.8 0.3 0.8
Partidas informativas
Requerimieintos financieros del Gobierno Central 4.9 3.6 3.2 3.6 3.1 3.9 3.2
Requerimientos financieros de Seguridad Social 0.1 0.4 0.3 0.3 0.8 0.8 1
Requerimientos financieros de otros de Gobierno Federal 2/
-0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1
Nota: Las sumas parciales pueden no coincidir debido al redondeo. En los RFSP el signo (-) indica superávit, el signo (+) un déficit o o requerimiento
de recursos. 1/ No incluye el Banco Central. 2/ Entidades paraestatales con actividad gubernamental. Fuente: SHCP. Fuente: Criterios generales de
política económica 2016. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/finanzas_publicas_criterios/cgpe_2016.pdf

3) Adecuaciones a los registros presupuestarios. Éstos se refieren a los que se

derivan de transacciones virtuales o compensadas:
¡¡ El componente inflacionario de la deuda indexada. Se incluye como costo
financiero tanto el pago de los intereses reales como el ajuste por inflación
de la deuda indexada.
¡¡ Ingresos por recompra de deuda. Se excluye la diferencia entre el valor de
compra y el valor nominal de la deuda de los títulos que se recompran en
el mercado secundario.
¡¡ Ingresos por colocación de deuda sobre o bajo par. Se excluye del ingreso
la diferencia positiva que se obtiene entre el valor de colocación y el valor
nominal de la deuda pública, y del gasto, la diferencia negativa. Esto
significa que para los RFSP el endeudamiento público se mide a valor de
colocación en lugar de nominal, y la diferencia se considera un ajuste para
llegar a los Saldos Históricos de los Requerimientos Financieros.
¡¡ Reservas actuariales del IMSS y del ISSSTE. Para la medición de los RFSP,
los recursos destinados a la reserva técnica del IMSS y del ISSSTE se
consideran como un gasto en inversión financiera y su recuperación como
un ingreso. Lo anterior, debido a que estos fondos sólo pueden financiar las
obligaciones futuras estipuladas en la Ley del Seguro Social relacionadas
con los riesgos de trabajo y las pensiones de sus afiliados y, en el caso
del ISSSTE, las devoluciones de las aportaciones a los trabajadores en su
retiro y otras relacionadas con el otorgamiento del crédito a la vivienda.
4) Requerimientos de recursos financieros del FARAC. En la medición de los RFSP
se incluyen todos los requerimientos financieros del FARAC.
5) Programas de apoyo a deudores. Se incluyen dentro de esta categoría, el valor
de los compromisos de los programas de deudores a la fecha de corte, tanto
en su versión de descuentos en pago, como de reestructuración en UDIS. El
desembolso final que se tenga que hacer para estos programas dependerá del
resultado de las auditorías sobre la correcta aplicación de los programas que se
realizan por conducto de la CNBV a las instituciones bancarias y de la evolución
futura de las tasas de interés reales.
6) Requerimientos financieros de la banca de desarrollo y los fondos de
fomento. El uso de recursos para financiar a los sectores privado y social se
incluye como parte de los RFSP, toda vez que representan un gasto impulsado
por el sector público y su financiamiento limita los fondos prestables. Cabe
señalar que, hasta 1992, el balance público tradicional se presentaba incluyendo
estos requerimientos de recursos del sector público.
7) El balance de los incisos 1 al 6 da como resultado los RFSP. Estos aún reflejan
el impacto de operaciones de venta del Sector Público que generan ingresos,
por una sola vez. Descontando el impacto de esos ingresos, llegamos a una
medición más objetiva del déficit público. Se puede afirmar que este resultado
expresa el déficit real del sector.

8) Ingresos no recurrentes. Se refieren a los ingresos que se obtienen por una sola
vez y los que muestran alta volatilidad en el tiempo cuando se pueden identificar
plenamente. Entre éstos se pueden citar los ingresos por privatizaciones, las
recuperaciones de fideicomisos, las recuperaciones de los activos colaterales
a los Bonos Brady11 OJO NOTA AL PIE 11 y los enteros al Gobierno Federal por
remanentes de operación de entidades públicas.
9) RFSP sin ingresos no recurrentes. Los RFSP se presentan sin ingresos no
recurrentes con el fin de mostrar la postura fiscal que está en función de la
capacidad permanente para recaudar del sector público, y no de eventos
esporádicos que se traducen en una reducción de su patrimonio.
Otro indicador que permite evaluar a lo largo del tiempo es el Saldo Histórico de los
Requerimientos Financieros del Sector Público, SHRFSP, una vez que representan el
acervo neto de obligaciones, es decir, pasivos menos activos financieros disponibles,
en virtud de la trayectoria anual observada a lo largo del tiempo de los RFSP.
La variación del SHRFSP en un periodo determinado debe ser igual a los RFSP más
los registros contables que no obedecen a transacciones, pero modifican el valor
de las obligaciones en moneda nacional, como la revaluación por la variación en
los tipos de cambio de las divisas en que se contrataron los pasivos, las diferencias
entre el valor de colocación y valor nominal de las obligaciones financieras y la
diferencia entre el valor nominal y el precio de compra de pasivos cancelados.
A manera de síntesis, se puede afirmar que los indicadores fiscales en México
se apegan, en términos generales, a los conceptos que proponen las guías
internacionales para la elaboración de estadísticas de finanzas públicas. En
algunos aspectos, existen discrepancias que obedecen a que la clasificación
o agrupación de las operaciones debe cumplir con diversos ordenamientos
jurídicos y reglas presupuestarias establecidas en el país.
Con el fin de mejorar la transparencia y las prácticas en la elaboración de las
estadísticas fiscales y económicas, el Fondo Monetario Internacional (FMI)
ha creado instrumentos para evaluar la calidad de las estadísticas de finanzas
públicas. Uno de ellos se refiere a las Normas Especiales de Divulgación de Datos
(NEDD), a las que México se suscribió en 1997, y que son una serie de prácticas
óptimas para orientar a los países que tienen o buscan el acceso a los mercados
internacionales de capital, para efectos de la divulgación de sus datos económicos
y financieros. En este contexto, el país cumple con las prácticas recomendadas de
acceso del público a los datos que proponen las NEDD, con el marco normativo
que sustenta la integridad de las estadísticas, con la oportunidad en la divulgación,
y con los criterios de clasificación de las operaciones. Asimismo, para mejorar la
calidad y transparencia de la política fiscal, se solicitó su evaluación con respecto
al “Código de Buenas Prácticas sobre Transparencia en las Finanzas Públicas” y el
“Informe sobre Observancia de Estándares y Códigos”, ambos disponibles en las
fuentes de consulta del curso.
11 Bonos emitidos por un Estado soberano para reestructurar la deuda comercial no atendida.

10) Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público

(SHRFSP). Concepto más amplio de la deuda pública, al incluir todos los
instrumentos de política pública que pudieran implicar endeudamiento a cargo
del sector público. Se compone por:
¡¡ Sector Público Presupuestario.
¡¡ Instituto para la Protección al Ahorro Bancario.
¡¡ Obligaciones derivadas del Programa de Apoyo a Deudores de la Banca.
¡¡ Fondo Nacional de Infraestructura (carreteras).
¡¡ Banca de Desarrollo, Fondos de Fomento (neta de activos y valor de
recuperación).
¡¡ Pidiregas de CFE.
La deuda de Gobierno Federal comprende las obligaciones de los poderes

legislativo y judicial, las dependencias del Poder Ejecutivo Federal y sus órganos
desconcentrados, así como las obligaciones contraídas por entidades que formaron
parte de la Administración Pública Federal paraestatal y que fueron transformados
en órganos autónomos, en particular, el Instituto Nacional der Transparencia,
Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, y el Instituto Federal de
Telecomunicaciones.
Finalmente, el SHRFSP está integrado por la deuda del Sector Público Presupuestario
más las obligaciones que, por diversos ordenamientos jurídicos y prácticas
presupuestarias, no se incluyen en la deuda pública. En particular, el SHRFSP incluye
las obligaciones financieras netas del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario
(IPAB) y el programa de apoyo a deudores, las obligaciones de los PIDIREGAS,
las obligaciones derivadas del entonces Fideicomiso de Apoyo para el Rescate
de Autopistas Concesionadas (FARAC), hoy Fondo Nacional de Infraestructura
(FONADIN); y, el cambio en la situación patrimonial de las instituciones de fomento.
La variación de los SHRFSP en un periodo determinado debe ser consistente con el

nivel de los RFSP y los registros contables que no obedecen a transacciones, pero
modifican el valor de las obligaciones en moneda nacional, como la revaluación por
la variación en los tipos de cambio de las divisas en que se contrataron los pasivos,
las diferencias entre el valor de colocación y valor nominal de las obligaciones
financieras y la diferencia entre el valor nominal y el precio de compra de pasivos
cancelados. En el siguiente cuadro se observan los RFSP y el SHRFSP para el período
2015 – 20121, como parte de la planeación económica de mediano plazo del
Gobierno de México:

Tabla 4.3.
Requerimientos financieros del sector público y su saldo histórico, 2015-2021
(porcentaje del PIB).
Concepto 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

RFSP (1+2+3+4+5+6) 4.1 3.5 3.0 2.5 2.5 2.5 2.5
1. Balance tradicional 3.5 3.0 2.5 2.0 2.0 2.0 2.0
2. Requerimientos financieros por Pidiregas 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
3. Requerimientos financieros del IPAB 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
4. Programa de deudores 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
5. Banca de desarrollo y fondos de fomento1 0.0 -0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
6. Adecuaciones a registros presupuestarios 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3
Saldo Histórico de los RFSP 46.9 47.8 47.8 47.4 47.0 46.6 46.3
Internos 33.5 35.1 35.8 35.4 35.8 35.4 35.8
Externos 13.3 12.8 12.0 12.0 11.2 11.3 10.5
Nota: Las sumas parciales pueden no coincidir debido al redondeo. El signo (-) indica superávit, el signo (+)
un déficit o requerimiento de recursos. 1/ Incluye Fondo Nacional de Infraestructura. Los requerimientos
financieros corresponden al resultado neto de operación de los bancos y fondos de fomento.
Fuente: Criterios generales de política económica 2016. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/

POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/finanzas_publicas_criterios/cgpe_2016.pdf
Tema 3. Fuentes de financiamiento del déficit
El mecanismo de la deuda es la opción de los gobiernos cuando incurren en un

desequilibrio en sus finanzas públicas, sin embargo, es necesario que el monto,
plazo y costo de la deuda no excedan la capacidad de pago de la economía, pues
esto puede conducir hacia una situación de crisis severa.
Una de las condiciones para que la deuda pública sea un instrumento de política eficaz
es que siempre haya posibilidades de pago, sin que ello limite el margen de maniobra
del gobierno y que los prestamistas siempre confíen en su capacidad de pago.
Por un lado, haciendo uso de la deuda interna, emitiendo billetes o colocando títulos
gubernamentales de deuda en el mercado nacional, el gobierno toma recursos de
la economía para financiar su gasto. Para algunos enfoques el Estado interviene
en la economía afectando el ahorro nacional reduciendo el monto disponible para
financiar la inversión o el consumo privado, lo cual encarece el crédito y limita
posibilidades de inversión del sector privado. Otros enfoques señalan que el ahorro
no necesariamente sería aprovechado por la iniciativa privada, por lo que su
canalización para financiar el gasto público es una opción real del gobierno.

En lo que toca a la deuda externa, los condicionantes políticos y económicos son

mayores y su manejo excesivo puede deteriorar la percepción de los inversionistas
del exterior, lo que afectaría la inversión, el flujo de capital y al mercado cambiario.
De acuerdo a Nacional Financiera, la deuda pública es: la suma de las obligaciones

insolutas a cargo del sector público, derivadas de la celebración de empréstitos
sobre el crédito de la nación.
Las principales razones para incurrir en deuda pública son las siguientes:
llSituaciones de emergencia.
llConstrucción de obras públicas.
llDéficit presupuestal.
llPago de deuda.
Las entidades que se encargan del manejo de la deuda en México son el Congreso de
la Unión y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Las leyes más importantes que
se refieren a deuda pública se contemplan en el artículo 73 constitucional, el artículo
2 de la Ley de Ingresos de la Federación y la Ley General de Deuda Pública. Como se
muestra a continuación, la deuda pública en México se divide en interna y externa.
La Deuda Pública en México
Tabla 4.4.
Deuda interna.
Corresponden a los títulos de deuda emitidos por el Gobierno Federal a través

del Banco de México en su papel de agente financiero. Los instrumentos
Valores vigentes son: Certificados de la Tesorería de la Federación (Cetes), Bonos de
1
gubernamentales Desarrollo del Gobierno Federal (Bondes), Bonos de Desarrollo (Bondes D),
Bonos de Desarrollo a tasa fija (Bonos) y Bonos de Desarrollo del Gobierno
Federal denominados en Unidades de Inversión (Udibonos).
Son los recursos provenientes de las aportaciones para el retiro de los

Sistema de Ahorro
2 trabajadores, que al depositarse en el banco central como disponibilidad del
para el Retiro (SAR)
Gobierno Federal, se consideran dentro de su pasivo.
3 Banca Comercial Son líneas o contratos de crédito con la Banca Comercial Mexicana.
Obligaciones por Son las obligaciones del Gobierno Federal que están asociadas a la nueva
4
ley del ISSSTE Ley del ISSSTE
Se refiere a otros pasivos de deuda del Sector Público denominados en

5 Otros
moneda nacional diferentes a los señalados anteriormente
Fuente: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/ESTOPOR/metodologias/eo_am03.pdf

1) Valores gubernamentales. Corresponden a los títulos de deuda emitidos por el

Gobierno Federal a través del Banco de México en su papel de agente financiero.
Los instrumentos vigentes son: Certificados de la Tesorería de la Federación
(Cetes), Bonos de Desarrollo del Gobierno Federal (Bondes), Bonos de Desarrollo
(Bondes D), Bonos de Desarrollo a tasa fija (Bonos) y Bonos de Desarrollo del
Gobierno Federal denominados en Unidades de Inversión (Udibonos).
2) Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR). Son los recursos provenientes de las
aportaciones para el retiro de los trabajadores, que al depositarse en el banco
central como disponibilidad del Gobierno Federal, se consideran dentro de su pasivo.
3) Banca Comercial. Son líneas o contratos de crédito con la Banca Comercial
Mexicana.
4) Obligaciones por ley del ISSSTE. Son las obligaciones del Gobierno Federal que
están asociadas a la nueva Ley del ISSSTE.
5) Otros. Se refiere a otros pasivos de deuda del Sector Público denominados en
moneda nacional diferentes a los señalados anteriormente.
En la tabla 4.6. se observa el saldo de la deuda pública interna de México al 31 de

diciembre de 2015.
Tabla 4.5.
Deuda Externa.
Se refiere a las colocaciones públicas en los mercados internacionales

Mercado de
1 de capital, a través de emisiones de bonos públicos, de los programas de
Capitales
pagarés a mediano plazo y de papel comercial
Organismos Corresponde a los financiamientos contratados con el Banco Interamericano

2 Financieros de Desarrollo (BID), el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
Internacionales (BIRF) y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA).
3 Mercado Bancario Recursos obtenidos en forma directa a través de la Banca Comercial.
Son los préstamos otorgados entre los Gobiernos a través de sus bancos
4 Comercio Exterior oficiales, o bien, contratados a través de la banca comercial con la garantía
de un organismo oficial
Se refiere a los movimientos de deuda directa, ligados a los Proyectos de

5 Pidiregas
Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS).
Fuente: Elaboración propia, (2016) con información tomada de: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/

ESTOPOR/metodologias/eo_am03.pdf

Tabla 4.6.
Deuda interna del sector público federal,
enero-diciembre */ (millones de pesos).
Endeudamiento ene.-dic. 2015 Saldo

Saldo
Concepto Ajustes
31-dic-14 31-dic-15p/
Disposición Amortización Neto
1. Deuda neta (3-2) 4,804,250.2 5,379,857.1
2. Activos 1/ 245,283.1 259,646.8
3. Deuda bruta 5,049,533.3 3,258,647.8 2,703,926.4 554,721.4 35,249.2 5,639,503.9

Estructura por plazo 5,049,533.3 3,258,647.8 2,703,926.4 554,721.4 35,249.2 5,639,503.9
Largo plazo 4,518,242.5 1,363,643.5 793,540.6 570,102.9 35,249.2 5,123,594.6
Corto plazo 531,290.8 1,895,004.3 1,910,385.8 -15,381.5 0 515,909.3
Estructura por usuario 5,049,533.3 3,258,647.8 2,703,926.4 554,721.4 35,249.2 5,639,503.9
Gobierno federal 4,546,619.6 2,785,890.9 2,292,757.1 493,133.8 34,269.7 5,074,023.1
Largo plazo 4,025,828.8 1,235,501.3 712,177.9 523,323.1 34,269.7 4,583,421.6
Corto plazo 520,790.8 1,550,389.9 1,580,579.2 -30,189.3 0 490,601.5
Empresas productivas del Estado 2/ 396,402.7 161,048.9 110,933.2 50,115.7 752.5 447,270.9
Largo plazo 396,402.7 103,322.3 60,206.6 43,115.7 752.5 440,270.9
Corto plazo 0 57,726.6 50,726.6 7,000.0 0 7,000.0
Banca de desarrollo 106,511.0 311,708.0 300,236.1 11,471.9 227.0 118,209.9
Largo plazo 96,011.0 24,820.2 21,156.1 3,664.1 227.0 99,902.1
Corto plazo 10,500.0 286,887.8 279,080.0 7,807.8 0 18,307.8
Estructura por fuente de financiamiento 5,049,533.3 3,258,647.8 2,703,926.4 554,721.4 35,249.2 5,639,503.9
Emisión de valores 4,581,547.3 2,644,289.2 2,150,630.4 493,658.8 28,020.3 5,103,226.4
Fondo de ahorro S.A.R. 98,018.4 197,743.8 191,389.1 6,354.7 3,277.6 107,650.7
Banca comercial 123,929.7 63,120.1 45,345.7 17,774.4 215.0 141,919.1
Obligaciones por Ley del ISSSTE 3/
161,452.0 9,768.3 20,147.8 -10,379.5 2,687.7 153,760.2
Bonos de pensión PEMEX 4/ 0 50,000.0 0 50,000.0 0 50,000.0
Otros 84,585.9 293,726.4 296,413.4 -2,687.0 1,048.6 82,947.5
Nota: */ Cifras sujetas a revisiones por cambios y adecuaciones metodológicas. p/ Cifras preliminares.
1/
Integra el saldo denominado en moneda nacional de la Cuenta General de la Tesorería de la
Federación, así como las disponibilidades de las Empresas Productivas del Estado y de la Banca de
Desarrollo. 2/ Incluye sólo PEMEX y CFE. 3/ Obligaciones del Gobierno Federal asociadas a la Nueva
Ley del ISSSTE. 4/ Obligaciones asociadas a la asunción del Gobierno Federal de una proporción de las
obligaciones de pago de las pensiones y jubilaciones a cargo de PEMEX y sus subsidiarias.
Fuente: Comunicado de Prensa 012/2016.
Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/54577/comunicado_012_2016.pdf
La deuda externa del sector público esta integrada por:

A continuación el reporte estadístico de la deuda externa de México al cierre de 2015.
Tabla 4.7.
Deuda externa del sector público federal, enero-diciembre*/ (millones de dólares).
Endeudamiento ene.-dic. 2015 Saldo

Saldo
Concepto Ajustes
31-dic-14 31-dic-15p/
Disposición Amortización Neto
1. Deuda neta (3-2) 145,617.4 161,609.5
2. Activos financieros en moneda extranjera1/ 2,048.4 600.0
3. Deuda bruta 147,665.8 46,571.8 30,395.7 16,176.1 -1,632.4 162,209.5

Estructura por plazo 147,665.8 46,571.8 30,395.7 16,176.1 -1,632.7 162,209.5
Largo plazo 142,869.2 28,003.5 10,960.2 17,043.3 -855.3 159,057.2
Corto plazo 4,796.6 18,568.3 19,435.5 -867.2 -777.1 3,152.3
Estructura por usuario 147,665.8 46,571,8 30,395.7 16,176.1 -1,632.4 162,209.5
Gobierno federal 78,573.4 9,636,5 5,132.9 4,503.6 -488.7 82,588.3
Largo plazo 78,573.4 9,636.5 5,132.9 4,503.6 -488.7 82,588.3
Corto plazo 0 0 0 0 0 0
Empresas productivas del Estado 2/ 59,563,1 16,421.3 5,692.0 10,729.3 -671.1 69,621.3
Largo plazo 58,863.1 16,228.1 5,498.8 10,729.3 28.9 69,621.3
Corto plazo 700.0 193.2 193.2 0 -700.8 0
Banca de desarrollo 9,529.3 20,514.0 19,570.8 943.2 -472.6 9,999.9
Largo plazo 5,432.7 2,138.9 328.5 1,810.4 -395.5 6,847.6
Corto plazo 4,096.6 18,375.1 19,242.3 -867.2 -77.1 3,152.3
Estructura por fuente de financiamiento 147,665.8 46,571.8 30,395.7 16,176.1 -1,632.4 162,209.5
Mercado de capitales 100,708.1 20,316.8 4,653.8 15,662.8 -1,168.3 115,202.6
Organismos financieros internacionales 28,186.0 1,755.8 822.8 933.0 -472.5 28,646.5
Comercio exterior 9,044.7 1,443.4 2,071.6 -628.8 -103.4 8,313.1
Mercado bancario 9,533.8 22,862.8 22,654.3 208.5 2.3 9,744.6
Pidiregas 193.2 193.2 193.2 0 109.5 302.7
Nota: */ Cifras sujetas a revisiones por cambios y adecuaciones metodológicas. p/ Cifras preliminares.
1/
Considera el saldo neto denominado en dólares de la Cuenta General de la Tesorería de la
Federación,a sí como las disponibilidades de las Empresas Productivas del Estado y de la Banca de
Desarrollo. 2/ Incluye sólo PEMEX y CFE. Fuente: Comunicado de Prensa 012/2016.
Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/54577/comunicado_012_2016.pdf
La deuda pública externa es la contraída por el sector público con acreedores del
extranjero y pagadera en el exterior tanto en moneda nacional como extranjera. Su
pago implica la salida de fondos del país.

En la actualidad, se da seguimiento a tres indicadores de deuda pública: deuda del

Gobierno Federal, Deuda del Sector Público y Saldos Históricos de los RFSP, que se
presentan en la siguiente figura.
Figura 4.1. Indicadores de deuda pública.

Fuente: SHCP. (2016). Informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública.
De acuerdo a la figura anterior:
La deuda del Gobierno Federal comprende las obligaciones de los Poderes

Legislativo y Judicial, los entes autónomos, así como de las dependencias del Poder
Ejecutivo y sus órganos desconcentrados.
La deuda del Sector Público está integrada por la deuda del Gobierno Federal más
las obligaciones de las entidades de Control Directo y la Banca de Desarrollo.
Los SHRFSP se integran por la deuda del Sector Público presupuestario más las
obligaciones que por diversos ordenamientos jurídicos y prácticas presupuestarias
no se incluyen en la deuda pública. Los SHRFSP incluyen las obligaciones financieras
netas del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB) y el programa de
apoyo a deudores, las obligaciones de los Proyectos de Infraestructura Productiva
de Largo Plazo (PIDIREGAS), las obligaciones derivadas del Fideicomiso de Apoyo

al Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC), y el cambio en la situación

patrimonial de las Instituciones de Fomento.
Tema 4. Déficit, deuda, estabilidad y crecimiento
Una de las decisiones que debe tomar el gobierno es la de cuándo y en qué medida
se debe incurrir en un déficit. Lo lógico es que cuando la economía se encamine o
esté en recesión, una expansión del gasto y/o una reducción de impuestos ayude
a la reactivación, por lo que el déficit como política anti-cíclica es un instrumento
viable de política económica.
Lo importante es que el exceso de gasto mejore el bienestar de la población y que la carga

de la deuda no sea una factura costosa que tengan que pagar futuras generaciones. Si
se trata de un aumento en el nivel de gasto que mejore el nivel y la calidad el empleo,
que fortalezca la infraestructura y genere condiciones de competitividad, el déficit
público se convierte en un poderoso instrumento para el desarrollo.
Entre la visión de la necesidad de preservar a toda costa el equilibrio en las finanzas

públicas y la que considera que el déficit debe apoyar todo tipo de expansión del
gasto, se ubican posiciones para las que el déficit público es necesario y manejable
siempre y cuando se le dé un manejo prudente; así, lo que se presenta es la visión
cargada por el lado de la estabilidad en la que el déficit se convierte en un objetivo
de política económica (igualdad entre ingresos y gastos) y aquélla que lo ve como
un instrumento de política económica capaz de modular el comportamiento del
ciclo económico e incluso de asumir funciones de desarrollo social.
La experiencia reciente, expresa que los gobiernos ante situaciones de emergencia,

particularmente económica, puedan utilizar el déficit como un instrumento válido
para regular el comportamiento económico. La decisión se centra en la visión que se
adopte entre la prioridad de la estabilización o del crecimiento.
En México la LFPRH establece que todo aumento del déficit debe ser justificado y
que en un lapso de 3 años deberá recuperarse el equilibrio fiscal.

FUENTES DE CONSULTA
Impresas
Ayala, J. (1997). Economía Pública. México: Facultad de Economía-UNAM.

Ayala, J. (2001). Economía del Sector Público. (2a ed.). México: Facultad de
Economía-UNAM.
Musgrave, R. (1992). Hacienda pública. Teórica y aplicada. (5a ed.). Madrid, España:
McGraw Hill.
Parkin, M. (1995). Macroeconomía. Estados Unidos: Addison-Wesley Iberoamericana.
Stiglitz, J. (1998). Macroeconomía. España: Ariel.
Digitales

SHCP. (2016). Comunicado de Prensa 012/2016. Disponible en https://www.gob.mx/
cms/uploads/attachment/file/54577/comunicado_012_2016.pdf
SHCP. (2016). Criterios generales de política económica 2016. Disponible en http://
www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/finanzas_publicas_criterios/cgpe_2016.pdf
SHCP. (s.f.). Deuda Pública. Marco analítico, conceptos, definiciones y clasificaciones.
Disponible en http://www.apartados.hacienda.gob.mx/ESTOPOR/metodologias/eo_am03.pdf

MÓDULO 1. FINANZAS PÚBLICAS E INTRODUCCIÓN AL PBR DEL
DIPLOMADO DE PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS.
D.R. © 2016, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Unidad de Evaluación

de Desempeño en colaboración con la Universidad Nacional Autónoma de
México, Dirección General de Planeación.
Av. Constituyentes 1001, edificio C1, piso 1, ala sur. Col. Belén de las Flores,
Del. Álvaro Obregón, C.P. 01110, México, D.F.
“Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización

escrita del titular de los derechos patrimoniales”
Impreso y hecho en México.

2
Planeación y
Presupuesto
orientado a
Resultados
MÓDULO
ÍNDICE
003 | Objetivo
003 | Introducción
UNIDAD 1 • CONCEPTO Y PROCESO DE UNIDAD 3 • CONCEPTOS DE PRESUPUESTO

PLANEACIÓN INSTITUCIONAL BASADO EN RESULTADOS Y DE LA GESTIÓN
PARA RESULTADOS
006 | Objetivo
006 | Introducción 056 | Objetivo
056 | Introducción
TEMAS:
TEMAS:
008 | 1. Concepto de planeación.
Antecedentes, dimensiones y 057 | 1. Antecedentes. La nueva gestión
niveles pública como marco de la Gestión
013 | 2. Diseño de políticas públicas y el para Resultados (GpR)
proceso de planeación 060 | 2. Aspectos Conceptuales
015 | 3. Etapas del proceso de planeación 063 | 3. Objeto y Objetivos de la GpR
015 | 4. Definición de la misión y visión 064 | 4. Estructura y elementos de la GpR
018 | 5. Elaboración del diagnóstico 070 | 5. Vínculo entre GpR y PbR
019 | 6. Formulación de objetivos 072 | 6. Control de gestión
estratégicos
021 | 7. Estrategia y líneas de acción 075 | Fuentes de consulta
023 | 8. Seguimiento y evaluación
025 | Fuentes de consulta UNIDAD 4 • LA ELABORACIÓN DEL

PRESUPUESTO EN MÉXICO
UNIDAD 2 • PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 080 | Objetivo

2013-2018 Y SUS PROGRAMAS DERIVADOS 080 | Introducción
028 | Objetivo TEMAS:

028 | Introducción 081 | 1. Hacia la elaboración del
Presupuesto basado en
TEMAS: Resultados en México
030 | 1. PND 2013-2018 086 | 2. Técnicas de presupuestación
030 | 2. Sistema Nacional de Planeación 088 | 3. Presupuesto por programas
Democrática y el PND 2013-2018 092 | 4. Disposiciones normativas
034 | 3. Diagnóstico del PND: barreras que 095 | 5. El Ciclo presupuestario
limitan el desarrollo 098 | 6. Estructura programática del
036 | 4. Objetivo General, Metas Presupuesto Federal en México
Nacionales y Estrategias 104 | 7. Apuntes sobre la experiencia
Transversales del PND 2013-2018 internacional y el caso de México
040 | 5. Objetivos, estrategias y líneas de
acción del PND 2013-2018 112 | Fuentes de consulta
043 | 6. Indicadores del PND 2013-2018
047 | 7. Tipos de programas derivados del
ANEXO • PROGRAMAS FEDERALES Y
PND 2013-2018
PROGRAMAS DE GASTO FEDERALIZADO
051 | 8. Alineación de los programas de SEGÚN SU MODALIDAD
dependencias y entidades con el PND

MÓDULO 2 PLANEACIÓN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
OBJETIVO
identificar los conceptos teóricos y técnicos necesarios para desarrollar e

instrumentar procesos de planeación en las entidades y dependencias del sector
público en que labora; generando y actualizando las estrategias y líneas de
acción de los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que
le corresponde gestionar, con el propósito de apoyar los esfuerzos para integrar
y consolidar una Gestión para Resultados, congruente con la normatividad
presupuestaria vigente, así como con las políticas y objetivos nacionales que se
desprenden del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
INTRODUCCIÓN
La planeación y el Presupuesto basado en Resultados son dos etapas de un proceso

global que permite concebir una serie de pasos sistemáticos, para la realización
ordenada del quehacer institucional en la administración pública donde el fin último
es la creación de valor público a favor de la sociedad.
Mediante la adopción de esquemas de planeación organizativa, las entidades

públicas definen su posicionamiento ante los desafíos del contexto, clarifican los
objetivos y metas que plantea, y delinean las acciones institucionales que emprenden
para lograrlos. Adicionalmente, la planeación brinda elementos para orientar y
fundamentar las decisiones institucionales antes, durante y después de la ejecución
de los programas y proyectos de trabajo de la entidad o dependencia misma.
En el caso de México, la planeación nacional tiene su punto de partida y referencia

en el Plan Nacional de Desarrollo, instrumento de planeación superior que contiene
un objetivo general de México como nación, el diagnóstico de la situación del país
en sus diferentes ámbitos, las metas nacionales, y estrategias transversales que
lo conforman; los objetivos de cada meta, así como las estrategias y líneas de
acción trazadas para implementarlo. El punto de partida para su estructuración es
un conjunto de temas que abordan la realidad del país y que constituyen desafíos
institucionales, sociales, educativos, económicos y políticos que requieren
atenderse: fortaleza institucional, desarrollo social, capital humano, igualdad de
oportunidades y proyección internacional.
En los últimos años, la planeación nacional ha retomado como parte de sus

aspiraciones el enfoque de la Gestión para Resultados (GpR) como una propuesta
organizativa, directiva y de gestión que busca dar opciones de actuación a
los servidores públicos, mediante herramientas prácticas para la planeación
estratégica, la programación y ejecución presupuestaria con énfasis en los
resultados, en lugar de los procesos.
INTRODUCCIÓN | 3
PLANEACIÓN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MÓDULO 2
Al respecto, cabe destacar que la creación de valor público en el ámbito del gobierno
y sus instituciones, constituye el punto de intersección a través del cual se unen,
por un lado, las directrices que establece el Plan Nacional de Desarrollo (objetivos,
metas, estrategias, actividades, programas y políticas públicas), y por el otro, el
diseño del Presupuesto de Egresos de la Federación, a través del cual se definen los
recursos con los cuales cuentan las instituciones públicas para la producción de
bienes y servicios mediante sus programas.
Para finalizar es importante destacar que México ha avanzado en la instrumentación

de la GpR y sus componentes, lo cual se refleja en el índice de Gestión para
Resultados de Desarrollo del BID que sitúa a México entre los 4 primeros lugares
con un puntaje arriba de 3 y 4, en 2007 y 2013, respectivamente. ∞
4 | INTRODUCCIÓN
UNIDAD 1
Concepto y
proceso de
planeación
institucional
OBJETIVO.
Al término de la unidad 1, el participante identificará el concepto y los elementos

del proceso de planeación para vincularlos e instrumentarlos en los programas de
trabajo de las diversas entidades y dependencias del sector público en que colabora
(a nivel federal, estatal o municipal); siempre, en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo 2013-2018.
INTRODUCCIÓN.
La puesta en marcha de un proceso de planeación en las organizaciones,

constituye un enfoque de análisis e intervención organizacional utilizado para
fortalecer los procesos de gestión y encaminado a la obtención de resultados
en las instituciones. Está integrado por un conjunto de acciones particulares
que se realizan estructuradamente cuyo propósito es ubicar y precisar la tarea
primordial de las instituciones, así como organizar las acciones propuestas para
tal fin, contribuyendo de este modo a facilitar el logro de los objetivos trazados,
dar cumplimiento a las tareas programadas y obtener las metas propuestas; en
síntesis, la consecución de los resultados proyectados.
Desde un punto de vista administrativo, la planeación es usualmente entendida

como una técnica o herramienta cuya finalidad es plantear y formalizar acciones
para la obtención de resultados particulares. Sin embargo, una comprensión
ampliada de la planeación (entendida como proceso), fundamentada académica
y empíricamente, extiende su concepción y alcance; siendo entonces concebida
como un componente de la gestión organizacional que permite estructurar las
acciones de mejora de la gerencia pública.
En ese orden de ideas, la planeación se entiende como un conjunto integrado de

tareas que permiten esclarecer el proceso mismo de la gestión y conducción de las
organizaciones al dar cuenta de la razón de ser de la institución, su quehacer presente
y futuro, el diagnóstico de su situación actual, los desafíos a los que se enfrenta, y las
acciones estratégicas que se emprenden para darles solución con resultados concretos.
Este conjunto de tareas de gestión, son desarrolladas en el marco de la exigencia

por parte de la ciudadanía y del compromiso en lo que concierne a las instituciones,
para que los bienes y servicios que proveen las entidades públicas a la sociedad
sean eficientes, eficaces y de calidad.
Mediante la adopción de esquemas de planeación organizativa, las entidades

públicas definen su posicionamiento ante los desafíos del contexto, clarifican los
objetivos y metas que plantea, y delinean las acciones institucionales que emprenden
para lograrlos. Adicionalmente, la planeación brinda elementos para orientar y
fundamentar las decisiones institucionales antes, durante y después de la ejecución
de los programas y proyectos de trabajo de la entidad o dependencia misma.
6 Concepto y proceso de planeación institucional | UNIDAD 1

En suma, en el marco de la conducción y coordinación de las entidades públicas,

la planeación debe ser entendida como un conjunto de tareas y procesos
organizativos basados en saberes y conocimientos de la gestión organizacional,
los cuales son puestos en marcha por todos los integrantes de la organización.
Es importante resaltar que el conjunto de acciones emprendidas en el marco de
la planeación, debe ser validado y actualizado periódicamente por los propios
actores organizacionales con un doble propósito: por un lado, socializar el quehacer
de la entidad y sus propósitos institucionales hacia el interior y exterior de la
organización misma; y, por el otro, dar seguimiento y evaluar tanto los resultados
como los efectos de las acciones emprendidas, con el objeto de proponer tareas
para su mejora o fortalecimiento.
UNIDAD 1 | Concepto y proceso de planeación institucional 7

Tema 1. Concepto de planeación. Antecedentes, dimensiones y niveles.
Importancia de la planeación.
Ante la decisión de promover acciones de mejora o desarrollo en una comunidad,

municipio o ciudad, y así atender necesidades particulares de diverso orden
(educativas, de salud, de alimentación, de convivencia, de producción y generación
de bienes y servicios, o de seguridad); tanto las autoridades como los diversos
grupos de interés que conforman la sociedad organizada, se enfrentan a la tarea
de articular, realizar y coordinar una serie de acciones que una vez estructuradas
y puestas en marcha, facilitan la obtención de resultados específicos. Esta tarea
de reflexión previa (anticipación de las situaciones), aprovechamiento de la
experiencia acumulada y elaboración de propuestas de actividades particulares
para el logro de resultados, constituye la materia de trabajo de esta unidad. Bajo
esta perspectiva, al diseño, elaboración y articulación de las acciones y recursos
necesarios para la operación de planes y propuestas de trabajo específicas, que
conduzcan a la obtención de resultados particulares en un periodo de tiempo
determinado, se le ha denominado proceso de planeación.
En el caso que aquí nos ocupa -la planeación de las acciones de gobierno- se
requiere hacer referencia a los objetivos y metas centrales consignadas en el Plan
Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018; ya que, bajo ese marco deben estar
estructuradas las tareas específicas de las diversas dependencias y entidades que
conforman la Administración Pública Federal (APF).
El enfoque de la Gestión para Resultados (GpR), en conjunto con otros aportes

e instrumentos como son el Presupuesto Basado en Resultados (PbR), la
Metodología de Marco Lógico (MML), la Matriz de Indicadores para Resultados
(MIR) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), constituyen el sustento
conceptual y las herramientas prácticas para fortalecer la estrategia que la APF ha
impulsado en la administración.
La planeación, en el marco de la gestión pública, constituye una herramienta

imprescindible para que, por un lado, una institución tenga rumbo (claridad
en su propósito), y por el otro, que las acciones emprendidas la conduzcan a la
generación y logro de resultados. En ese sentido, resulta importante identificar
el propósito y contenido de las etapas y componentes de un proceso genérico de
planeación.

Figura 1.1. Etapas y componentes de un proceso genérico de planeación.
Fuente: adaptado de Robbins, S. (2010). Administración, p. 12.
Antecedentes.
Son diversos los ámbitos del quehacer humano en los que se ha utilizado la
planeación: el militar, el geopolítico (relaciones entre los estados a consecuencia
de factores geográficos: clima, topografía, recursos naturales, fertilidad de la
tierra, entre otros), el de las relaciones internacionales, así como el que atañe a
las decisiones organizacionales que afectan a un conjunto de personas o grupos
humanos. Estas decisiones están relacionadas con la producción de bienes y
prestación servicios, la elección de alternativas y la conducción de organizaciones.
Así tenemos la planeación como sinónimo de previsión en el ámbito de la contienda

militar, específicamente referido al posicionamiento de las fuerzas en el campo de
batalla, aspecto descrito en El arte de la Guerra (Sun Tzu, 400 a.C. y 320 a.C.). En el
ámbito de la dirección de grandes organizaciones del siglo XX, destacan las obras
de Chandler (1962), citado en Mintzberg (1999), quien anticipa la importancia
de la organización multidivisional y con ello de su descentralización; asimismo
propone que la estructura organizativa debe ajustarse al plan de acción adoptado;
en tanto que Porter (1990), citado en Mintzberg (1997), establece la relevancia
que tienen las competencias distintivas de la entidad así como de los actores
que la conforman, para el diseño, elaboración e instrumentación de los planes
y programas de acción. Estos aspectos constituyen elementos que mejoran los
niveles de eficacia, eficiencia y calidad de los bienes y servicios generados.
Dimensiones de un proceso de planeación.
La puesta en marcha del proceso de planeación, implica prestar atención a más

de un aspecto o faceta de la realidad sobre la que se actúa; en este sentido se
le reconocen tres dimensiones: temporal, competitiva y de cooperación y
coordinación.

Figura 1.2. Dimensiones del proceso de planeación.
Fuente: elaboración propia, (2016).
La noción de una dimensión temporal está implícita en las diversas definiciones

de planeación; se habla así regularmente de realización de acciones con vistas al
logro de objetivos que implican resultados específicos en un corto, mediano o
largo plazo.
El segundo aspecto, esencial al temporal, corresponde a una dimensión

competitiva, considerada desde una doble acepción. La primera hace referencia a
que en el desempeño organizativo y por ende en la propia administración pública,
se suele enfrentar la competencia de terceros, sea en forma de entidades paralelas,
objetivos contrapuestos, o búsqueda de intereses diferentes. La segunda acepción
de lo competitivo, destaca las habilidades o cualidades distintivas del quehacer
de la entidad u organización misma; dichas cualidades o competencias agregan
valor o distinguen su quehacer al considerarse como factores que contribuyen
a generar resultados eficaces, eficientes y de calidad. La ventaja competitiva
que despliegan las entidades públicas, es la capacidad de gestión de la entidad
organizativa, de promoción de desarrollo humano, de creadora de bienes y servicios
públicos de calidad y de un uso racional de recursos.
Una tercera dimensión del proceso de planeación implica considerar el aspecto de

la cooperación y coordinación necesaria para el logro de los resultados esperados;
la “cooperación” se manifiesta en la disposición para atender y cumplir con las
funciones encomendadas y la realización de las tareas por parte de los integrantes,
la “coordinación” hace referencia a lograr la óptima combinación de dichas tareas
y los recursos considerados a utilizar para alcanzar los objetivos y resultados
que derivan de la misión encomendada por la organización.

Niveles de planeación.
En la literatura especializada se distinguen tres niveles del proceso de planeación

al interior de las organizaciones; comprenden desde lo más global o general hasta
lo más local y específico. Para su definición es necesario considerar la estructura
organizativa como un continuo de niveles estrechamente coordinados, de este
modo se distinguen: el estratégico, el táctico y el operativo.
Figura 1.3. Niveles del proceso de planeación.
Planeación de nivel estratégico.
El nivel estratégico de la planeación centra su atención en la tarea fundamental

de la organización: su razón de ser; responde a la pregunta de ¿qué hacer? y ¿por
qué hacer? La planeación que corresponde a este nivel es encabezada por el
cuerpo directivo quien establece las directrices, los objetivos y las estrategias
de carácter general de la entidad; asimismo, establece un periodo de largo plazo
como marco temporal de referencia para la consecución de sus objetivos.
Planeación táctica o control de gestión.
El segundo nivel de planeación denominado estructural o táctico, toma como

punto de partida la estrategia ya delimitada en el nivel superior y prevé la forma de
manejar los medios y utilizar los recursos para concretarla. La planeación táctica o
control de gestión corresponde entonces a una labor que implica la búsqueda de la
mejor manera para articular los esfuerzos humanos y los recursos disponibles;
aprovechándolos al máximo, para obtener los resultados esperados.

Esta tarea implica la estructuración de labores como pueden ser la asignación de

responsabilidades y el diseño de los mejores flujos y modalidades de trabajo,
para instrumentar la estrategia planteada en la planeación del nivel antecedente
(estratégico); es decir, acciones propuestas encaminadas a lograr en consecuencia
los resultados proyectados. Es en este nivel de la planeación, en donde se plantean
los tiempos y modalidades del seguimiento y control que se emplearán
para atender las operaciones del plan estratégico mismo, de ahí que se le ha
denominado también control de gestión.
Planeación operativa o control operativo.
El tercer nivel de planeación corresponde a la denominada planeación operativa

o de tareas, que centra su atención en los aspectos más específicos -locales e
inmediatos- de la marcha o proceder de una entidad organizativa. Si la planeación
de orden estratégico atendía el exterior de la entidad como las relaciones
e influencia del entorno y vinculación con entidades similares; la planeación
operativa, denominada también control operativo, atiende prioritariamente
aspectos internos en un horizonte temporal de corto plazo, su producto pueden
ser programas de trabajo con una vigencia anual o plurianual. La planeación
operativa conlleva a la previsión de las maneras en que se utilizarán los recursos
y cómo se coordinarán los esfuerzos humanos de la entidad en el corto plazo.
En la figura 1.4 se ilustra la relación entre los distintos niveles de planeación y el

horizonte temporal de referencia para la consecución de objetivos.
Figura 1.4. Niveles de planeación y referencia para la consecución de objetivos.

Tema 2. Diseño de políticas públicas y el proceso de planeación.
La planeación en el marco de la APF tiene tres niveles, el primero de carácter

nacional o institucional; el segundo, que define la acción gubernamental en
sectores o áreas particulares por región o temática, y el tercero -más específico-
que organiza las asignaciones de recursos.
Figura 1.5. Niveles de planeación; en el marco de la APF.
El primer nivel se refiere al “proyecto de nación” que se encuentra en el artículo

26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual expresa
las aspiraciones nacionales: ¿qué se quiere ser? y ¿a dónde se quiere llegar?
El nivel de planificación nacional implica la consecución del objetivo del proyecto de

nación contenido, como se apuntaba, en la Constitución y en la propuesta expresada
en el PND, documento que establece la ordenación racional y sistemática de las
acciones que tienen como propósito la transformación de la realidad del país, de
conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución
y la ley establecen. El nivel de planeación institucional corresponde tanto a la
tarea encargada a cada poder del Estado, como a la misión de cada uno de los
organismos que la conforman.
La gestión pública en nuestro país es la razón de ser del Poder Ejecutivo, y no

es otra cosa que la gestión de los asuntos de interés público que los ciudadanos
reconocen como propios. El interés público corresponde a los argumentos
o razones que contribuyen al progreso de la sociedad en su conjunto y no a un
interés particular; cualquier invocación en su nombre está asociada al progreso de
la sociedad y a la distribución justa y equitativa de los beneficios resultantes.

Definición de políticas públicas.
Ruiz (2002) considera varias definiciones de políticas públicas desde las más simples
como la de Dye que las explica como “aquello que el gobierno escoge hacer o no
hacer”, o algo más complejas como la Mac Rae y Wilde descritas como “un curso de
acción seleccionado que afecta significativamente a un gran número de personas”
(Ruiz, C. 2002). En términos esquemáticos, las políticas públicas constituyen
un conjunto de actividades que las instituciones de gobierno despliegan,
directamente o mediante agentes, dirigidas a tener una influencia en la vida
de los ciudadanos, particularmente en aquellas áreas que dan respuesta a las
diversas demandas de la sociedad; es decir, en aquellos asuntos de interés público
como la salud, la educación, la equidad, la procuración de justicia, entre otros.
Diseño de políticas públicas.
La formulación y puesta en marcha de una política pública no es una tarea sencilla,

requiere de la participación y el esfuerzo coordinado de grupos y actores de
la sociedad; regularmente su creación está encaminada a corregir una falla
en la administración pública, por lo que se toma la decisión gubernamental de
instrumentarla para satisfacer una demanda social.
Para elaborar políticas públicas se consideran seis etapas o pasos principales:
Figura 1.6. Pasos para elaborar políticas públicas.
Fuente: adaptado de Ruiz, C. (2002). Manual para la Elaboración de Políticas Públicas.

México: Plaza y Valdés, Universidad Iberoamericana.
De inicio es importante establecer claramente a quién afecta el problema, en

dónde se presenta y cuál es la magnitud de las alteraciones o insatisfacciones
que provoca; lo que implica el análisis tanto de la coyuntura como de los aspectos
sociales y políticos en el lugar o situación en que se quiera implementar la política.
En lo que respecta a la propuesta de soluciones al problema que se define y para el

cual se crea la política pública, es conveniente considerar los siguientes elementos
y la capacidad de respuesta que se tiene institucionalmente para darles atención:
llRespaldo ideológico-político con que se cuenta para su diseño y puesta en marcha.

llValoración de los criterios técnicos-operativos de su instrumentación.

llValoración de los criterios administrativos para la gestión, seguimiento y

evaluación de las acciones desplegadas.
Tema 3. Etapas del proceso de planeación.
Se ha insistido en la visualización de la planeación como proceso; esto implica

una serie de acciones o tareas específicas que se van sucediendo o aconteciendo
en el tiempo, que no cesan del todo y que su cumplimiento -en términos de
actividades- de finalización de alguna de sus etapas o del proceso mismo, remite a
una revaloración de las acciones realizadas y de los resultados obtenidos, así como
al planteamiento de nuevos desafíos y demandas que la entidad organizativa
busca atender. En ese sentido, la puesta en marcha de un proceso de planeación
requiere una constante retroalimentación acerca de cómo están funcionando
las estrategias planteadas, basada fundamentalmente en los resultados que se
obtienen mediante las acciones instrumentadas.
Se distinguen cinco etapas centrales en el proceso de planeación: 1. Declaración

de la misión y visión; 2. Elaboración del diagnóstico; 3. Formulación de objetivos; 4.
Definición de estrategias y líneas de acción y 5. Establecimiento de mecanismos de
seguimiento y evaluación.
Figura 1.7. Etapas del proceso de planeación
Tema 4. Definición de la misión y visión
La denominada misión de las instituciones constituye uno de los elementos más

importantes del proceso de planeación y de la gestión misma. El término misión
describe sintéticamente la identidad de la institución al hacer explícita su razón de
ser y dar cuenta de su “quehacer” institucional, los bienes y servicios que genera,
las principales funciones que la distinguen y la justificación social de su existencia.
Prevalecen diversos puntos de vista con respecto al número de elementos que deben
incluirse en la redacción de la misión; sin embargo, existe un acuerdo en los aspectos
que necesariamente debe contener los cuales se presentan en la siguiente figura:

Figura 1.8. Elementos para la redacción de la misión
Fuente: adaptado de Armijo, M. (2011).

Planificación estratégica e indicadores de desempeño en el sector público.
Cuando la elaboración de la misión corresponda a una unidad organizativa

particular (programa, unidad, departamento o área), debe considerarse siempre
la misión o propósito general del nivel organizacional más alto en el que esté
inmersa tal unidad (secretaría de estado, entidad paraestatal, coordinación); es
decir, las tareas, las funciones así como los bienes y productos generados, deben
estar alineados con el nivel inmediato superior hasta confluir en el programa del
sector, o plan nacional, según sea el caso.
La elaboración de la misión se delimita en el marco del propósito central de la

organización y en un nivel alto de responsabilidad, en cuanto que es justo ahí en
donde se establecen los resultados previstos en términos de los bienes y servicios que
la entidad genera, y por los cuales se debe responder a los usuarios, beneficiarios y a
la ciudadanía misma. Cabe aclarar que en su definición y revisión deben participar
la comunidad interna y los diferentes niveles de mando de la entidad misma;
quienes, mediante procesos consultivos emprendidos desde la dirección, expresen sus
propuestas, opiniones y puntos de vista.
Relevancia de la misión.
Su importancia radica en servir como guía interna para los encargados de tomar
decisiones en la institución; es decir, que los programas, proyectos y actividades
desarrolladas converjan en los hechos con el pronunciamiento de la misión. La
formulación y difusión de la misión a nivel interno, permite la unidad de pensamiento
y acciones consecuentes con el propósito final de la entidad. En el contexto externo,
la misión es una plataforma de comunicación hacia la comunidad en general y hacia
los grupos o sectores que atiende en lo particular, promoviendo así relaciones de
cooperación con las diversas audiencias y grupos de interés relacionados.

Figura 1.9. Relevancia de la misión.
Configuración de la visión.
La declaración de la visión de una entidad organizativa proporciona una

descripción o imagen de la situación futura que se quiere alcanzar en un plazo
de tiempo determinado (regularmente se consideran plazos largos: un futuro
deseable a quince, veinte o incluso más años). Usualmente a esta declaración de
futuro se le denomina visión; sin embargo, también es común encontrarla bajo la
denominación de imagen-objetivo en tanto remite a un escenario deseable tanto
de la entidad como de su quehacer en el futuro.
De este modo la visión o imagen-objetivo dará cuenta del cómo quiere ser vista
o percibida la entidad organizativa en el futuro, y particularmente de los cambios
que pretende lograr en la población objetivo con sus acciones o el tipo de bienes
y servicios que generará. Existe consenso en la literatura especializada sobre las
preguntas que deben atenderse para configurar la visión:
ll¿Cuáles la imagen deseada?

ll¿Cómo será la entidad en el futuro?
ll¿Qué hará en el futuro?
La respuesta a cada una de las preguntas, debe conducir a esclarecer y reafirmar

-para el equipo directivo y todos sus integrantes- qué imagen y posición se
requiere y cuáles tareas y proyectos emprenderá.
Figura 1.10. Elementos de la visión institucional.
Fuente: adaptado de Robbins, S. (2010). Administración.

Tema 5. Elaboración del diagnóstico.
Con la definición de la misión y la configuración de la visión, se tiene clarificado

el panorama general de hacia dónde se quiere dirigir la entidad organizativa;
la siguiente etapa del proceso de planeación remite al análisis o diagnóstico
de la realidad actual. Para ello, se describen orientaciones generales acerca
de la elaboración de un diagnóstico mediante la técnica FODA (Fortalezas y
Oportunidades, Debilidades y Amenazas) en el ámbito de la planeación.
La elaboración del diagnóstico implica dos acciones; por un lado, nos permite
verificar si el propósito institucional (misión), y la imagen objetivo trazada
(visión), atienden y satisfacen adecuadamente las necesidades e intereses de
los usuarios o beneficiarios de los bienes y servicios que genera la entidad; y por
el otro, contribuye a clarificar la situación problemática del sector o área que se
aborda, así como ubicar los actores que en ella participan.
Diagnóstico FODA.
Uno de los aportes –desarrollado por Kenneth Andrews en la década de los años
60 del siglo pasado– más significativos al proceso de planeación, lo constituye el
análisis FODA.
Figura 1.11. Análisis FODA
Este análisis, permite reconocer las fortalezas de la organización, advertir el

efecto de las debilidades que aquejan el proceder de la entidad, aprovechar las
oportunidades del entorno y prevenir las amenazas que a su vez éste le plantea.

A partir de estos cuatro aspectos (fortalezas, oportunidades, debilidades y

amenazas), se sienta la base analítica del proceso de planeación, derivado de cruces
y ponderaciones; es decir, utilizar las fortalezas para aprovechar las oportunidades
y/o hacer frente a las amenazas, o posiblemente evitar las debilidades para
enfrentar las amenazas; a partir de este análisis se generan los elementos para
delinear las estrategias y acciones específicas que se emprenderán.
Tema 6. Formulación de objetivos estratégicos.
Una vez definida la misión y visión, realizado el diagnóstico en términos del

análisis de los problemas que plantea la realidad objeto de acción de la entidad,
y considerado los grupos de interés que inciden directa e indirectamente en la
naturaleza de la problemática o situación a resolver, es conveniente proceder
con la formulación de objetivos estratégicos. Estos objetivos dan respuesta
institucional a lo detectado en el diagnóstico.
Figura 1.12. Formulación de objetivos estratégicos
En ese sentido, el diagnóstico plantea una situación particular que constituye los
desafíos o retos que deberán afrontarse mediante la formulación de los objetivos
estratégicos, y específicamente con las estrategias y líneas de acción que se traducirán
operativamente en los diversos programas sectoriales y especiales de la APF.
El objetivo estratégico de una entidad pública, expresa el estado o situación

deseable que se espera lograr en un plazo determinado para cumplir con la
tarea encomendada y asumida a su vez, en su declaración de misión.
Los objetivos establecen aquello que la entidad u organismo quiere lograr y

que dará pauta a determinar posteriormente las estrategias o medios para su
realización. Recordemos que un proceso de planeación remite a varios niveles:
estratégico, táctico y operativo; al conjunto de estos niveles se le ha denominado
planeación en cascada, y pueden ubicarse los objetivos de cada nivel de manera
ordenada en función de su importancia; desde los estratégicos situados en los niveles
superiores hasta los de naturaleza más operativa que se ubican en los inferiores.
Los objetivos estratégicos presentan las siguientes características:

Figura 1.13. Características de los objetivos estratégicos.
La siguiente imagen (ver figura 1.14) representa el esquema de planeación en

cascada, en donde se aprecia el nivel que corresponde a los objetivos estratégicos,
vinculados directamente a la misión y visión. Conviene aclarar que por definición
cualquier objetivo expresa qué es lo que se quiere lograr; sin embargo, en el
esquema presentado se jerarquizan los objetivos, en donde los que están en los
niveles inferiores indicarán el cómo lograr lo que propone el objetivo situado en
el nivel inmediato superior. De este modo tenemos que cada objetivo constituye
en sí mismo un fin, pero a la vez constituye un medio, entre otros varios, para el
logro de los objetivos de nivel superior.
Los objetivos estratégicos, además de caracterizarse por los aspectos arriba

mencionados, se identifican por estar expresados de manera abstracta, destacando
más la parte cualitativa del cambio que se quiere provocar o lograr, por ejemplo:
llMejorar las capacidades técnicas de los docentes del sistema educativo nacional.
llIncrementar la productividad del sector agrícola a nivel nacional.
llFortalecer la competitividad nacional.
Figura 1.14. Planeación en cascada
Fuente: adaptación de Armijo, M. (2011). Planificación estratégica e indicadores de desempeño en el

sector público. Recuperado de: http://www.eclac.cl/ilpes/publicaciones/xml/8/44008/SM_69_MA.pdf

Estos objetivos además de poder ser enunciados de forma más agregada, es decir
acotados a ciertas regiones del país, o bien por niveles o modalidades educativas,
están planteando el qué quiere lograrse o alcanzarse, más no el cómo se
logrará. Al respecto conviene destacar que conforme bajen de nivel los objetivos, se
describirá ese cómo (detallado por el objetivo de nivel inferior); y que aun cuando
estos objetivos estén expresados en términos cualitativos o abstractos, deben
ser susceptibles de medición a través de indicadores objetivamente verificables.
Esta desagregación y capacidad para que los objetivos denoten indicadores
numéricos se obtiene inicialmente a partir de segmentar los objetivos estratégicos
que corresponderán a la globalidad, sea de la nación, sector, o entidad particular, en
objetivos específicos, los cuales expresan una desagregación y particularización de
los elementos que constituyen los de naturaleza estratégica o global.
Redacción de objetivos estratégicos.
Los objetivos de nivel superior o globales (nivel sectorial o institucional), presentan

ciertas características para ser considerados estratégicos, en este sentido deben:
llExpresar claramente la acción que se quiere lograr como producto de la

instrumentación de las políticas de desarrollo a cargo de la institución.
llResponder a un problema o aspecto específico expresado en la misión de la entidad.
llDestacar tanto el beneficio esperado como la población objetivo o usuarios
beneficiados a los que van dirigidas las políticas y programas de la institución.
A continuación, se presenta la forma de construcción de un objetivo estratégico,

paso por paso (ver figura 1.15); es importante observar cómo una acción, que
en este caso es “modernizar”, al ser complementada con lo que se quiere
modernizar y a quién se va a beneficiar, permite plantear en concreto el logro u
objetivo que se quiere redactar.
Tema 7. Estrategia y líneas de acción.
Estrategia
Se comentó en temas precedentes que las estrategias son las acciones globales,
de carácter tanto temporal como permanente, que se desarrollan para alcanzar
los objetivos de mediano y largo plazo; es decir, son los caminos, vías o enfoques
posibles para el logro de los objetivos. En ese sentido, la estrategia comprende
el conjunto integrado de decisiones sobre acciones a emprender y recursos a
movilizar que se realizan en respuesta a una problemática planteada; asimismo,
las estrategias buscan producir cambios deliberados en la realidad para alcanzar
los objetivos de la entidad organizativa.

Figura 1.15.. Construcción de un objetivo estratégico.
Las estrategias como conjunto de acciones articuladas o directrices para la acción,

movilizan recursos humanos, materiales y económicos e igualmente ponen en juego
diversos medios para cumplir con el logro de los objetivos estratégicos de los cuales
se derivan.
Líneas de acción.
Las estrategias como directrices para la acción ayudan a elegir las actividades concretas
que propone la entidad organizativa para atender y satisfacer la demanda planteada en
los objetivos estratégicos. Al conjunto de las acciones que se contempla realizar, los
recursos susceptibles de movilizar (capacidad operativa de la entidad), las metas que
se proponen obtener, los indicadores que cuantificarán el desempeño y determinarán
el grado de avance y cumplimiento de las tareas, así como la definición de los
responsables de su puesta en marcha se le conoce como líneas o planes de acción.
Por ejemplo, considerando un objetivo estratégico que apunte a simplificar trámites

para la entrega de pensiones, la estrategia propuesta es impulsar el cambio
tecnológico y ofrecer capacitación a nivel nacional para el personal que atiende el
proceso de otorgamiento. Para su concreción, se requieren varias tareas: plantear
el desempeño esperado (metas), proponer cómo se medirán los resultados
(indicadores), la descripción y organización de un conjunto de acciones específicas
para alcanzar los resultados esperados, así como los mecanismos de seguimiento y
evaluación propuestos. En el siguiente esquema se ilustra la secuencia lógica a seguir
para la elaboración de las líneas o planes de acción de acuerdo al ejemplo antes
citado (ver la figura 1.16).

Las líneas o planes de acción permiten “cerrar la brecha” entre lo que se propone
alcanzar y la situación actual. Las líneas de acción son de carácter operativo y
se desarrollan a nivel de las unidades, áreas o departamentos que tienen a su
cargo la generación de servicios y productos finales orientados a suplir, atender
y/o satisfacer las demandas planteadas contribuyendo a cumplir así su propósito
u objetivo institucional.
Figura 1.16. Secuencia para el desarrollo de líneas de acción.
Tema 8. Seguimiento y evaluación.
El proceso de planeación incorpora tareas continuas de control y seguimiento

de la ejecución de los proyectos contenidos en el plan institucional o programa
-según corresponda- con el fin de detectar desviaciones con relación a lo planeado
y realizar consecuentemente las modificaciones y correcciones oportunas. A
partir de la evaluación del logro de resultados y de los objetivos propuestos, es
factible obtener conclusiones y recomendaciones que se incorporan al nuevo ciclo
de planeación en un enfoque de mejora continua del proceso mismo.
Los conceptos de seguimiento (o monitoreo) y evaluación, comparten una

función de control. La diferencia fundamental radica en que el seguimiento enfoca
su atención a los aspectos más operativos (actividades, recursos, plazos, costos,
y los resultados más inmediatos en forma de productos o servicios), mientras
que la evaluación se ocupa preferentemente de la esfera de la consecución o no
de los objetivos más amplios, aquéllos de carácter estratégico (resultados)
(ver tabla 1.1).
En ese sentido, un plan estratégico debe incorporar en su diseño cómo se prevé

desarrollar el seguimiento y evaluar los resultados que se obtienen mediante
la ejecución de los programas y proyectos que lo integran; para lo cual necesita
contar con un sistema de información apropiado, así como con un conjunto de
indicadores básicos.

Un sistema de información constituye un conjunto de medios o fuentes de

verificación que, en forma de registros, memorias, directorios, bases de datos,
o de la realización de mediciones directas con la población objetivo (encuestas,
entrevistas), valide tanto la realización de las acciones como el avance en el
cumplimiento de los objetivos trazados y el logro de las metas propuestas.
En cuanto a los indicadores, conviene recordar que los objetivos son formulaciones
cualitativas de lo que se quiere lograr en un determinado ámbito, por ejemplo:
“eliminar la pobreza extrema”. En ese contexto, los indicadores son las variables
que se utilizan para medir el logro hacia esos objetivos y van a “traducir” los
objetivos y resultados del plan a términos medibles; expresando el nivel de logro
en su consecución e intentando responder a la pregunta de si se está produciendo
un avance y en qué medida, comparando los resultados reales con los previstos y
proporcionando así una base para la toma de decisiones. Considerando el ejemplo
de atención a la pobreza extrema, el avance en su erradicación podría medirse a
través del indicador “número de personas con necesidades básicas insatisfechas”;
su disminución como producto de la intervención realizada indicaría precisamente
la consecución del objetivo.
En ese orden de ideas, los indicadores son unidades de medida que permiten
el seguimiento y la evaluación periódica de las variables clave de un proceso,
son medidas que describen cuán bien se están desarrollando los objetivos de un
programa, un proyecto y/o la gestión de una institución. ∞
Tabla 1.1.
El seguimiento y la evaluación como elementos de control
Seguimiento y evaluación
(función de control)
Seguimiento Evaluación
Atiende más aspectos de Se enfoca en el logro de los

índole operativa (actividades, resultados.
recursos, plazos, costos, y los
resultados más inmediatos
en forma de productos o
servicios).

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2013 – 2018. Disponible en http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/contabilidad_gubernamental/
Ejecucion/1_ie_pnd_2013-2018.pdf

UNIDAD 2
PND 2013-2018
y sus programas
derivados
OBJETIVO.
Al término de la unidad 2, el participante reconocerá la estructura, organización y

propósitos generales del Plan Nacional de Desarrollo (PND) para la administración
2013-2018, asimismo identificará la alineación de los programas sectoriales,
institucionales, regionales y especiales, con dicho Plan; todo ello en el marco de la
elaboración, ejecución y seguimiento de los programas específicos de las entidades
y dependencias de la federación, de los estados y de los municipios.
INTRODUCCIÓN.
En la segunda unidad de este módulo se revisa la estructura del PND 2013 – 2018:
su objetivo general, el diagnóstico realizado, las metas nacionales y estrategias
transversales que lo conforman; los objetivos de cada meta, así como las
estrategias y líneas de acción trazadas para implementarlo. El punto de partida para
su estructuración es un conjunto de temas que abordan la realidad del país y que
constituyen desafíos institucionales, sociales, educativos, económicos y políticos
que requieren atenderse: fortaleza institucional, desarrollo social, capital humano,
igualdad de oportunidades y proyección internacional.
El PND constituye el insumo fundamental para la elaboración, contenido y

orientación de los programas que deriven del mismo, a cargo de las dependencias
y entidades de la Administración Pública Federal (APF), así como el marco de la
planeación en los órdenes de gobierno estatal y municipal1. Al respecto, la Ley de
Planeación, a través de un conjunto de normas de orden público e interés social, tiene
por objeto establecer los principios básicos conforme a los cuales se lleva a cabo la
planeación nacional del desarrollo y las actividades de la APF. La misma ley, dispone
que tanto la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (que es el instrumento
jurídico que establece anualmente los ingresos del Gobierno Federal que deberán
recaudarse), como el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (en el
cual se consigna la propuesta de asignación del gasto público), compaginen con los
programas anuales de ejecución. Finalmente, especifica que todos los Programas
Sectoriales, Especiales, Institucionales y Regionales que definen las acciones del
gobierno, deberán elaborarse en congruencia con el PND.
Los Programas Sectoriales detallan los objetivos, prioridades y políticas que

rigen el desempeño de las actividades del sector administrativo; los Programas
Institucionales son aquellos que elaboran las entidades paraestatales; los
Programas Regionales se refieren a las regiones consideradas como prioritarias
1 De acuerdo al artículo 26, inciso A de la CPEUM, el Ejecutivo estará facultado por la ley para que establezca
los procedimientos de participación y consulta popular en el Sistema Nacional de Planeación Democrática, y
los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo.
Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo
Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los
particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución
28 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y sus programas derivados | UNIDAD 2

o estratégicas y los Programas Especiales que contemplan las prioridades para el

desarrollo integral del país, fijadas en el PND, o las actividades relacionadas con dos
o más dependencias coordinadoras de sector.
Tabla 2.1. Programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018
Son aquellos que detallan los objetivos, prioridades y políticas que

1 | Programas sectoriales
rigen el desempeño de las actividades del sector administrativo.
2 | Programas Institucionales Son elaborados por las entidades paraestatales.
Se refieren a las regiones consideradas como prioritarias o

2 | Programas Regionales
estratégicas.
Son los que contemplan las prioridades para el desarrollo integral

3 | Programas Especiales del país, fijadas en el PND, o las actividades relacionadas con dos o
más dependencias coordinadoras de sector.
En un orden más general, los Programas Presupuestarios constituyen la categoría

programática que permite organizar, en forma representativa y homogénea, las
asignaciones de recursos de los programas federales y del gasto federalizado
a cargo de los ejecutores del gasto público federal para el cumplimiento de sus
objetivos y metas, así como del gasto no programable. Asimismo, los Programas
Transversales son los programas especiales derivados de las estrategias
transversales establecidas en el PND.
Finalmente, las dependencias y entidades de la APF deberán observar que exista

una congruencia y vinculación entre los objetivos estratégicos del PND y los
Programas Sectoriales, Especiales, Institucionales y Regionales. En el siguiente
gráfico se muestra la vinculación existente entre los programas derivados del PND.
Figura 2.1. Vinculación de l os instrumentos de planeación.
Fuente: Unidad de Evaluación del Desempeño; SHCP.
UNIDAD 2 | Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y sus programas derivados 29

Tema 1. Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
La elaboración y publicación del Plan Nacional de Desarrollo, se concibe como

un ejercicio participativo entre sociedad y gobierno que plantea un conjunto de
propuestas y líneas de acción para llevar a México a su máximo potencial.
El proceso de planeación y la elaboración de un PND está considerado en el artículo 26

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el cual se señala que:
De la cita anterior se establece que, el estado contará con un PND que sienta las
bases para la elaboración de los planes y programas de los todos los órdenes de
gobierno y al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la APF.
El PND constituye el marco de referencia para ubicar el sustento de las acciones

de gobierno; es decir, no sólo describe las estrategias que se instrumentarán,
sino que hace referencia a la situación o punto de partida de las decisiones que
se adoptarán en materia de conducción del país. El Plan debe apreciarse como
el documento que sirve de guía para la acción, proporciona esa hoja de ruta o
mapa que permitirá intervenir sobre la realidad. En ese sentido, el Plan constituye
el parámetro o punto de referencia para dar seguimiento, contrastar y en todo
caso evaluar las acciones realizadas con respecto a lo planeado inicialmente; de
ahí que esta propuesta de mapa o ruta que se plantea seguir constituye a la vez
un referente para medir el desempeño y resultado de las acciones instrumentadas.
Tema 2. Sistema Nacional de Planeación Democrática y el PND 2013-2018.
La Ley de Planeación define la planeación nacional de desarrollo como:

La planeación nacional queda así definida como un proceso que implica la

articulación de las acciones y recursos necesarios para la operación de planes y
propuestas de trabajo específicas que conduzcan a la obtención de resultados
particulares. En el caso que nos ocupa, se refiere a la transformación de la
realidad del país.
Actores del proceso.
La Ley de Planeación (2015), artículo 4, fracción II apunta que el responsable de

conducir la planeación nacional del desarrollo es el Ejecutivo Federal; asimismo
es preciso resaltar que en la elaboración del PND se consideran también las
propuestas de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal
y de los gobiernos de los estados, los planteamientos que se formulen por los
grupos sociales y por los pueblos y comunidades indígenas interesados, así
como la perspectiva de género.
Para la elaboración del PND 2013-2018, se llevó a cabo un proceso de consulta,

el cual contó con una amplia participación de la sociedad civil y de grupos
interesados. Para la conformación del PND 2013-2018, se llevaron a cabo una
serie de tareas, en las que la participación sin precedentes de la sociedad, fue
punto medular. Entre el 28 de febrero y el 9 de mayo de 2013, se realizó una
encuesta ciudadana por Internet que permitió conocer las grandes preocupaciones
de la ciudadanía, y perfilar el contenido de las Metas Nacionales; se recibieron
propuestas ciudadanas en ventanillas físicas y electrónicas, se realizaron 397
acciones de consulta a través de 5 foros nacionales, 7 foros especiales, 32 foros
estatales, 231 paneles de discusión y 122 mesas sectoriales donde se discutieron
una amplia gama de temas de relevancia nacional, aportaciones que en su conjunto
sirvieron para delinear enfoques y objetivos del PND. Si se requiere mayor detalle
de esta información, puede consultar los anexos del Plan Nacional de Desarrollo.
(Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. (2013) Disponible en http://pnd.gob.mx/)

Figura 2.2. Proceso de consulta; Plan Nacional de Desarrollo.
El Sistema Nacional de Planeación mencionado, está encabezado por el Presidente

de la República y participan las diversas dependencias y entidades de la APF bajo la
coordinación de la SHCP; por tanto, tiene un carácter federal, siendo obligatorio
para las dependencias del Ejecutivo Federal e indicativo para los gobiernos de
los estados. De este modo, lo que el ordenamiento legal regula es el proceso de
planeación federal; no obstante, existen instancias específicas que vinculan a éste,
con los sistemas de planeación estatal para integrar y cohesionar un esquema de
planeación nacional común.
Conformación del Sistema Nacional de Planeación Democrática.
Montemayor (1983), define el Sistema Nacional de Planeación Democrática

como un conjunto de relaciones que vinculan a las dependencias y entidades
de la administración pública federal, estatal y municipal y a los organismos e
integrantes de los sectores social y privado. Con su constitución se identifican
responsabilidades en la toma de decisiones y se formalizan los procedimientos para
la elaboración del plan, los programas y proyectos, consolidándose los mecanismos
de coordinación con los gobiernos estatales y municipales y fortaleciéndose las
relaciones internas en la administración pública federal.
La Ley de Planeación (2015) en su artículo 22 establece que las dependencias

y entidades de la APF formarán parte del Sistema, a través de las unidades
administrativas que tengan asignadas las funciones de planeación dentro de las
propias dependencias y entidades.
De igual modo la Ley de Planeación señala la tarea concreta que, en el marco del

Sistema de Planeación Nacional, les corresponde a las dependencias y entidades

de la APF:
ll“Intervenir respecto de las materias que les competan, en la elaboración del

Plan Nacional de Desarrollo, observando siempre las variables ambientales,
económicas, sociales y culturales que incidan en el desarrollo de sus facultades;
llCoordinar el desempeño de las actividades que en materia de planeación
correspondan a las entidades paraestatales que se agrupen en el sector;
llElaborar programas sectoriales, tomando en cuenta las propuestas que presenten
las entidades del sector y los gobiernos de los estados, así como las opiniones de
los grupos sociales y de los pueblos y comunidades indígenas interesados;
llAsegurar la congruencia de los programas sectoriales con el Plan y los programas
regionales y especiales que determine el Presidente de la República;
llElaborar los programas anuales para la ejecución de los programas sectoriales
correspondientes;
llConsiderar el ámbito territorial de las acciones previstas en su programa,
procurando su congruencia con los objetivos y prioridades de los planes y
programas de los gobiernos de los estados;
llVigilar que las entidades del sector que coordinen conduzcan sus actividades
conforme al Plan Nacional de Desarrollo y al programa sectorial correspondiente.”
(Ley de Planeación, artículo 16. (2015). Disponible en http://www.diputados.gob.mx/
LeyesBiblio/ref/lplan.htm)
En cuanto a las entidades paraestatales2, la Ley de Planeación establece que

deberán:
ll“Participar en la elaboración de los programas sectoriales, mediante la presentación

de las propuestas que procedan con relación a sus funciones y objeto;
llCuando expresamente lo determine el Ejecutivo Federal, elaborar su respectivo
programa institucional, atendiendo a las previsiones contenidas en el programa
sectorial correspondiente.” (Ley de Planeación, artículo 17. (2015). Disponible
en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lplan.htm)
Sistema de Planeación Estatal.
Los gobiernos estatales y municipales aceptan adherirse a los programas que se

derivan del PND, participan en su cumplimiento y formulan sus propios planes
y programas en el contexto de dicho Plan Nacional. Esto se realiza en el marco
de los acuerdos que los dos órdenes, federal y estatal, consignan a través de los
denominados convenios de colaboración.
2 De acuerdo a la ley orgánica en su artículo 3 establece que la administración pública paraestatal comprende los
organismos descentralizados, las empresas de participación paraestatal mayoritaria, incluyendo a las sociedades
nacionales de crédito, instituciones nacionales de seguros, instituciones nacionales de fianzas y las organizaciones
auxiliares nacionales de crédito, así como a los fideicomisos públicos con estructura orgánica.

De este modo, “… a los sistemas de planeación de las entidades federativas les

corresponde la integración de los planes de desarrollo estatal, subregionales y
municipales, cuya ejecución se lleva a cabo a través de programas operativos de
carácter anual. Éstos son los instrumentos que, considerando las especificidades
propias de cada entidad federativa, fijan las estrategias de desarrollo más adecuadas
al estado de que se trate encuadrándolas en el marco general establecido en el
Plan Nacional de Desarrollo” (Pérez, 2007, p. 69).
Tema 3. Diagnóstico del PND 2013-2018: barreras que limitan el desarrollo.
De acuerdo con el diagnóstico presentado en el PND 2013 – 2018, se apunta,

entre otros aspectos, que la productividad en México no ha tenido suficiente
dinamismo como consecuencia de las crisis a las que nos hemos enfrentado
y debido a que aún existen barreras que limitan nuestra capacidad de ser
productivos. Estas barreras se pueden agrupar en cinco grandes temas: fortaleza
institucional, desarrollo social, capital humano, igualdad de oportunidades y
proyección internacional.
De manera genérica, para cada uno de los temas centrales del PND 2013-2018, se
mencionan algunas consideraciones planteadas en dicho Plan.
Fortaleza institucional para un México en Paz.
Un México en Paz requiere la consolidación de la fortaleza institucional. A pesar

de los amplios avances que hemos logrado, el marco institucional de la democracia
mexicana actual debe perfeccionarse para representar adecuadamente los
intereses de toda la población. La evidencia muestra con claridad que los países que
se desarrollan exitosamente son aquellos con instituciones sólidas e incluyentes.

Desarrollo social para un México Incluyente.
El desarrollo social debe ser la prioridad de un México Incluyente. Muchos

mexicanos se enfrentan a una serie de factores que los mantienen en círculos
viciosos de desarrollo donde las oportunidades de progreso son escasas. Los
indicadores no permiten ser complacientes con respecto a la desigualdad del
ingreso, la violación de los derechos humanos, la discriminación y el limitado
acceso a servicios de salud y a una vivienda digna.
Capital humano para un México con Educación de Calidad.
Un México con Educación de Calidad requiere robustecer el capital humano y

formar mujeres y hombres comprometidos con una sociedad más justa y más
próspera. Los resultados de las pruebas estandarizadas de logro académico
muestran avances que, sin embargo, no son suficientes. La falta de educación es
una barrera para el desarrollo productivo del país ya que limita la capacidad de la
población para comunicarse de una manera eficiente, trabajar en equipo, resolver
problemas, usar efectivamente las tecnologías de la información para adoptar
procesos y tecnologías superiores, así como para comprender el entorno en el que
vivimos y poder innovar.
Igualdad de oportunidades para un México Próspero.
El Plan Nacional de Desarrollo señala que la igualdad de oportunidades es

fundamental para impulsar un México próspero. Existen factores geográficos
e históricos que limitan el desarrollo de algunas regiones del país y existen
factores regulatorios que en ocasiones han privilegiado a empresas establecidas
sobre nuevos emprendedores.
Proyección internacional para un México con Responsabilidad Global.
La proyección internacional es la piedra angular de un México con Responsabilidad

Global. La privilegiada ubicación geográfica del país es una de las grandes ventajas
comparativas de la nación. México tiene un vasto acceso al comercio internacional a
través de sus litorales y comparte una amplia frontera con la economía más grande
del mundo. Asimismo, el país ha sido capaz de establecer un gran número de acuerdos
comerciales que facilitan la entrada de nuestros productos a un amplio mercado y
que han sido catalizadores de una mayor eficiencia y bienestar en la economía.

Tema 4. Objetivo General, Metas Nacionales y Estrategias Transversales

del PND 2013-2018.
El objetivo general del PND 2013-2018 es llevar a México a su máximo

potencial en un sentido amplio. Además, se establecen objetivos específicos
como el crecimiento económico o el ingreso, factores como el desarrollo humano,
la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres, la protección de los recursos
naturales, la salud, la educación, la participación política y la seguridad, forman
parte integral de la visión que se tiene para alcanzar dicho potencial.
Para lograr su objetivo general, como se muestra en el siguiente cuadro, el PND 2013-
2018 se compone por cinco Metas Nacionales y tres Estrategias Transversales.
Figura 2.3. Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018
Fuente: Presidencia de la República. (2013). Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.

Recuperado de http://pnd.gob.mx/
Metas Nacionales.
Para hacer realidad el desarrollo del país y atender las prioridades nacionales, el
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, propone cumplir cinco metas nacionales:
1) Un México en Paz que garantice el avance de la democracia, la gobernabilidad y

la seguridad de su población. Esta meta busca fortalecer las instituciones mediante
el diálogo y la construcción de acuerdos con actores políticos y sociales, la formación
de ciudadanía y corresponsabilidad social, el respeto y la protección de los derechos
humanos, la erradicación de la violencia de género, el combate a la corrupción y el
fomento de una mayor rendición de cuentas, todo ello orientado a la consolidación
de una democracia plena.

2) Un México Incluyente para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos

sociales de todos los mexicanos, que vaya más allá del asistencialismo y que conecte
el capital humano con las oportunidades que genera la economía en el marco de una nueva
productividad social, que disminuya las brechas de desigualdad y que promueva la más
amplia participación social en las políticas públicas como factor de cohesión y ciudadanía.
3) Un México con Educación de Calidad para garantizar un desarrollo integral de
todos los mexicanos y así contar con un capital humano preparado, que sea
fuente de innovación y lleve a todos los estudiantes a su mayor potencial humano. Esta meta
busca incrementar la calidad de la educación para que la población tenga las herramientas
y escriba su propia historia de éxito. El enfoque, en este sentido, será promover políticas
que cierren la brecha entre lo que se enseña en las escuelas y las habilidades que el mundo
de hoy demanda desarrollar, para un aprendizaje a lo largo de la vida.
4) Un México Próspero que promueva el crecimiento sostenido de la productividad
en un clima de estabilidad económica y mediante la generación de igualdad
de oportunidades. Lo anterior considerando que una infraestructura adecuada y el
acceso a insumos estratégicos fomentan la competencia y permiten mayores flujos
de capital y conocimiento hacia individuos y empresas con el mayor potencial para
aprovecharlo. Asimismo, esta meta busca proveer condiciones favorables para el
desarrollo económico, a través de una regulación que permita una sana competencia
entre las empresas y el diseño de una política moderna de fomento económico enfocada
a generar innovación y crecimiento en sectores estratégicos.
5) Un México con Responsabilidad Global que sea una fuerza positiva y
propositiva en el mundo, una nación al servicio de las mejores causas de
la humanidad. Nuestra actuación global debe incorporar la realidad nacional y las
prioridades internas, enmarcadas en las otras cuatro Metas Nacionales, para que
éstas sean un agente definitorio de la política exterior. Aspiramos a que nuestra nación
fortalezca su voz y su presencia en la comunidad internacional, recobrando el liderazgo
en beneficio de las grandes causas globales. Reafirmaremos nuestro compromiso con el
libre comercio, la movilidad de capitales, la integración productiva, la movilidad segura
de las personas y la atracción de talento e inversión al país.
Estrategias Transversales.
Con el propósito de alcanzar el objetivo general del PND, además de las cinco Metas
Nacionales la presente Administración pondrá especial énfasis en tres Estrategias
Transversales: Democratizar la Productividad; un Gobierno Cercano y Moderno; y
perspectiva de Género en todas las acciones de la presente Administración.
I) Democratizar la Productividad. Implica llevar a cabo políticas públicas que eliminen

los obstáculos que impiden alcanzar su máximo potencial a amplios sectores de
la vida nacional. Asimismo, significa generar los estímulos correctos para integrar a
todos los mexicanos en la economía formal; analizar de manera integral la política
de ingresos y gastos para que las estrategias y programas de gobierno induzcan la
formalidad; e incentivar, entre todos los actores de la actividad económica, el uso
eficiente de los recursos productivos (Diario Oficial de la Federación, p.22. (2013).
Recuperado de http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5299465&fecha=20/05/2013.)

II) Gobierno Cercano y Moderno. Las políticas y acciones de gobierno inciden

directamente en la calidad de vida de las personas, por lo que es imperativo
contar con un gobierno eficiente, con mecanismos de evaluación que
permitan mejorar su desempeño y la calidad de los servicios; que simplifique
la normatividad y trámites gubernamentales, y que rinda cuentas de manera
clara y oportuna a la ciudadanía.
III) Perspectiva de Género. La presente Administración considera fundamental
garantizar la igualdad sustantiva de oportunidades entre mujeres y hombres.
Es inconcebible aspirar a llevar a México hacia su máximo potencial cuando más
de la mitad de su población se enfrenta a brechas de género en todos los ámbitos.
Tabla 2.2.
Metas Nacionales, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018
Garantizar el avance de la democracia, la gobernabilidad y la

seguridad de su población. Fortalecer las instituciones mediante
el diálogo y la construcción de acuerdos con actores políticos y
Un México sociales, la formación de ciudadanía y corresponsabilidad social, el
en Paz respeto y la protección de los derechos humanos, la erradicación
de la violencia de género, el combate a la corrupción y el fomento
de una mayor rendición de cuentas, todo ello orientado a la
consolidación de una democracia plena.
Garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales de todos

los mexicanos, más allá del asistencialismo y que conecte el
capital humano con las oportunidades que genera la economía
Un México
en el marco de una nueva productividad social, que disminuya
Incluyente
las brechas de desigualdad y que promueva la más amplia
participación social en las políticas públicas como factor de
cohesión y ciudadanía.
Garantizar un desarrollo integral de todos los mexicanos y así

contar con un capital humano preparado, que sea fuente de
innovación y lleve a todos los estudiantes a su mayor potencial
Un México con
humano. Incrementar la calidad de la educación para que la
Educación de
población tenga las herramientas y escriba su propia historia
Calidad
de éxito. Promover políticas que cierren la brecha entre lo que
se enseña en las escuelas y las habilidades que el mundo de hoy
demanda desarrollar, para un aprendizaje a lo largo de la vida.
Promover el crecimiento sostenido de la productividad en un clima

de estabilidad económica y mediante la generación de igualdad
de oportunidades. Una infraestructura adecuada y el acceso
a insumos estratégicos fomentan la competencia y permiten
mayores flujos de capital y conocimiento hacia individuos y
Un México
empresas con el mayor potencial para aprovecharlo. Proveer
Próspero
condiciones favorables para el desarrollo económico, a través
de una regulación que permita una sana competencia entre
las empresas y el diseño de una política moderna de fomento
económico enfocada a generar innovación y crecimiento en
sectores estratégicos.

Ser una fuerza positiva y propositiva en el mundo, una nación

al servicio de las mejores causas de la humanidad. La actuación
global de México debe incorporar la realidad nacional y las
Un México con
prioridades internas, enmarcadas en las otras cuatro Metas
Responsabilidad
Nacionales, para que éstas sean un agente definitorio de la
Global
política exterior. Reafirmar el compromiso con el libre comercio,
la movilidad de capitales, la integración productiva, la movilidad
segura de las personas y la atracción de talento e inversión al país.
Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
Tabla 2.3.
Estrategias Transversales, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
Llevar a cabo políticas públicas que eliminen los obstáculos que

impiden alcanzar su máximo potencial a amplios sectores de la
vida nacional. Generar los estímulos correctos para integrar a
Democratizar la todos los mexicanos en la economía formal; analizar de manera
Productividad integral la política de ingresos y gastos para que las estrategias y
programas de gobierno induzcan la formalidad; e incentivar, entre
todos los actores de la actividad económica, el uso eficiente de los
recursos productivos.
Las políticas y acciones de gobierno inciden directamente en la

calidad de vida de las personas, por lo que es imperativo contar
Gobierno Cercano con un gobierno eficiente, con mecanismos de evaluación que
y Moderno permitan mejorar su desempeño y la calidad de los servicios; que
simplifique la normatividad y trámites gubernamentales, y que
rinda cuentas de manera clara y oportuna a la ciudadanía.
Es fundamental garantizar la igualdad sustantiva de oportunidades

Perspectiva de entre mujeres y hombres. Es inconcebible aspirar a llevar a México
Género hacia su máximo potencial cuando más de la mitad de su población
se enfrenta a brechas de género en todos los ámbitos.

Tema 5. Objetivos, estrategias y líneas de acción del PND.
Para cada una de las cinco metas nacionales del PND 2013 – 2018, se plantean
objetivos, estrategias y líneas de acción.
Figura 2.4. Estructura del PND 2013-2018
Fuente: SHCP. Guía técnica para la elaboración de programas derivados del PND 2013 – 2018.
Los objetivos propuestos para cada una de las metas nacionales describen
los motivos fundamentales de la acción de gobierno, aún sin especificar los
mecanismos particulares para alcanzarlos. Por su parte las estrategias se refieren
a un conjunto de acciones para lograr un determinado objetivo; y, finalmente,
para dar realidad operativa a las estrategias se puntualizan un conjunto de
líneas de acción. Éstas, son la expresión más concreta de cómo el Gobierno de la
República se plantea alcanzar las metas propuestas.
El PND 2013-2018, define un total de 31 objetivos, 118 estrategias y 819 líneas

de acción; con la finalidad de ofrecer un panorama completo de los motivos
fundamentales de la acción de gobierno, se presentan los 31 objetivos, agrupados
por cada una de las cinco Metas Nacionales.

Tabla 2.4.
Metas Nacionales. Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
CINCO METAS
OBJETIVOS
NACIONALES
1) Promover y fortalecer la gobernabilidad democrática.

2) Garantizar la Seguridad Nacional.
3) Mejorar las condiciones de seguridad pública.
4) Garantizar un Sistema de Justicia Penal eficaz, expedito,
Un México
en Paz imparcial y transparente.
5) Garantizar el respeto y protección de los derechos humanos y la
erradicación de la discriminación.
6) Salvaguardar a la población, a sus bienes y a su entorno ante un
desastre de origen natural o humano.
7) Garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales para

toda la población.
Un México 8) Transitar hacia una sociedad equitativa e incluyente.

Incluyente 9) Asegurar el acceso a los servicios de salud.
10) Ampliar el acceso a la seguridad social.
11) Proveer un entorno adecuado para el desarrollo de una vida digna.
12) Desarrollar el potencial humano de los mexicanos con

educación de calidad.
13) Garantizar la inclusión y la equidad en el Sistema Educativo.
Un México con 14) Ampliar el acceso a la cultura como un medio para la formación
Educación de integral de los ciudadanos.
Calidad
15) Promover el deporte de manera incluyente para fomentar una
cultura de salud.
16) Hacer del desarrollo científico, tecnológico y la innovación, pilares
para el progreso económico y social sostenible.
17) Mantener la estabilidad macroeconómica del país.

18) Democratizar el acceso al financiamiento de proyectos con
potencial de crecimiento.
Un México
Próspero 19) Promover el empleo de calidad.
20) Impulsar y orientar un crecimiento verde incluyente y facilitador
que preserve nuestro patrimonio natural al mismo tiempo que
genere riqueza, competitividad y empleo.

CINCO METAS
OBJETIVOS
NACIONALES
21) Democratizar el acceso a servicios de telecomunicaciones.

22) Abastecer de energía al país con precios competitivos, calidad y
eficiencia a lo largo de la cadena productiva.
23) Garantizar reglas claras que incentiven el desarrollo de un
mercado interno competitivo.
Un México 24) Desarrollar los sectores estratégicos del país.
Próspero
(continúa) 25) Contar con una infraestructura de transporte que se refleje en
menores costos para realizar la actividad económica.
26) Construir un sector agropecuario y pesquero productivo que
garantice la seguridad alimentaria del país.
27) Aprovechar el potencial turístico de México para generar una
mayor derrama económica en el país
28) Ampliar y fortalecer la presencia de México en el mundo.

29) Promover el valor de México en el mundo mediante la difusión
Un México con económica, turística y cultural.
Responsabilidad 30) Reafirmar el compromiso del país con el libre comercio, la
Global movilidad de capitales y la integración productiva.
31) Velar por los intereses de los mexicanos en el extranjero y
proteger los derechos de los extranjeros en el territorio nacional.
Por su parte, los propósitos de las estrategias y líneas de acción transversales,

que se integran en cada una de las metas nacionales tienen por objetivo incorporar
de manera sistemática la democratización de la productividad, hacer efectiva la
presencia de un gobierno cercano y moderno y la perspectiva de género en todas
las políticas, estrategias, programas, actividades administrativas y financieras que
se instrumenten en el marco del PND 2013 - 2018.

Figura 2.5. Objetivos de las estrategias y líneas de acción transversales. PND 2013 - 2018.
El lector puede consultar a detalle las estrategias y sus correspondientes líneas de

acción tanto de las cinco metas como de los enfoques transversales -Democratizar
la Productividad, Gobierno Cercano y Moderno y Perspectiva de Género- en Plan
Nacional de Desarrollo 2013-2018. (2013). Disponible en http://pnd.gob.mx/.
Tema 6. Indicadores del PND 2013-2018.
El PND 2013-2018, por primera vez, incluye indicadores claros, transparentes y

objetivos, que reflejan la situación del país en relación con los temas considerados
como prioritarios. Estos indicadores permiten dar un seguimiento preciso y
conocer el avance en la consecución de las metas establecidas y, en su caso,
hacer los ajustes necesarios para asegurar su cumplimiento. En el caso de los
indicadores definidos en el PND, fueron diseñados por instituciones y organismos
reconocidos internacionalmente y son calculados periódicamente, lo cual asegura
su disponibilidad, calidad e imparcialidad.
En el marco del Sistema de Evaluación del Desempeño, las dependencias y

entidades de la Administración Pública Federal darán seguimiento, con base en
indicadores, a los resultados de sus acciones en relación con el PND 2013-2018 y con
los programas a su cargo, e informarán al respecto a la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, con el propósito de que el Presidente de la República informe al
Honorable Congreso de la Unión los resultados de su ejecución, de acuerdo con lo
dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de
Planeación.
Indicadores de las Metas Nacionales.
Con el fin de dar seguimiento al cumplimiento de las Metas Nacionales, el PND

2013 – 2018, establece indicadores claros, transparentes y objetivos. Se prevé que

la ciudadanía los use como una herramienta para dar seguimiento al desempeño
de la presente Administración. Los detalles de indicadores se pueden consultar en
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. (2013). Disponible en http://pnd.gob.mx/.
Los indicadores seleccionados en el PND, para cada una de las Metas Nacionales,
se enlistan a continuación:
Tabla 2.5.
Indicadores de las Metas Nacionales
MÉXICO EN PAZ INDICADOR DESCRIPCIÓN GENERAL
Refleja la percepción de la medida en que los agentes confían

y respetan las reglas de la sociedad, en particular, la calidad del
Estado Índice del Estado de
cumplimiento de contratos, derechos de propiedad, la policía y
de Derecho. Derecho.
los tribunales, así como la posibilidad de existencia del crimen y la
violencia.
Recabar información con representatividad a nivel nacional y estatal

(para ciertas variables), que permita llevar a cabo estimaciones de
Número de víctimas la incidencia delictiva que afecta a los hogares y a las personas
Tasa de de la delincuencia integrantes del hogar, la cifra negra, las características del delito,
victimización. por cada 100,000 las víctimas y el contexto de la victimización. Asimismo, busca
habitantes. obtener información sobre la percepción de la seguridad pública y
sobre el desempeño y experiencias con las instituciones a cargo de
la seguridad pública y la justicia.
MÉXICO
INDICADOR DESCRIPCIÓN GENERAL
INCLUYENTE
Cuantifica el número de carencias sociales promedio de la población

en pobreza multidimensional extrema. Los indicadores de carencia
social identifican elementos mínimos o esenciales sin los cuales
una persona no puede ejercer plenamente los derechos sociales
Carencias de Carencias promedio definidos en la ley. L
la población en de la población en
pobreza extrema. pobreza extrema. os indicadores de carencia son: i) rezago educativo, ii) carencia por
acceso a los servicios de salud, iii) carencia por acceso a la seguridad
social, iv) carencia por calidad y espacios de la vivienda, v) carencia
por acceso a los servicios básicos en la vivienda y vi) carencia por
acceso a la alimentación.

MÉXICO
INCLUYENTE INDICADOR DESCRIPCIÓN GENERAL
(continúa)
Este indicador identifica a la población en hogares en condición de

Población en pobreza pobreza multidimensional extrema, que presentan un grado de
Inseguridad extrema con carencia inseguridad alimentaria moderado o severo.
alimentaria. por acceso a la La escala de seguridad alimentaria evalúa aspectos como la
alimentación. preocupación por la falta de alimentos, los cambios en la calidad y
cantidad de estos y las experiencias de hambre.
MÉXICO CON
EDUCACIÓN DE INDICADOR DESCRIPCIÓN GENERAL
CALIDAD
La aplicación de la Prueba ENLACE permite reunir información para

Evaluación
identificar los aprendizajes que los alumnos han construido con el
Prueba Nacional del Logro
apoyo de los docentes, lo mismo que para detectar aquellos que se
ENLACE. Académico en
les dificultan. Esta información es útil en tres niveles: el del aula, el
Centros Escolares.
del centro escolar y el de las áreas educativas.
Mide el porcentaje de alumnos que logra concluir sus estudios de

manera oportuna en cada nivel educativo, de acuerdo con la duración
formal promedio establecida en los programas (6 años en primaria,
3 en secundaria, 3 en media superior y 5 en superior). Este indicador
Eficiencia terminal del
Eficiencia refleja los impactos de los índices de reprobación y deserción
Sistema Educativo
terminal. escolar a lo largo del Sistema Educativo (educación básica, media
Nacional.
superior y educación superior). Muestra la capacidad del Sistema
Educativo para avanzar en el mejoramiento del flujo escolar. En la
medida en que el indicador sea más alto, se manifestará un manejo
más eficiente y efectivo de los recursos destinados a la educación.
MÉXICO PRÓSPERO INDICADOR DESCRIPCIÓN GENERAL
Índice de
Competitividad El indicador hace una valoración de “1” a “7”, siendo “7” la valoración
Competitividad
Global. que indica mayores niveles de competitividad.
Global.

MÉXICO PRÓSPERO INDICADOR DESCRIPCIÓN GENERAL
El Crédito Interno al Sector Privado se refiere a los recursos

financieros otorgados al sector privado, mediante préstamos,
Crédito Interno
Crédito Interno al compra de valores que no constituyen una participación de capital,
al Sector Privado (%
Sector Privado. créditos comerciales, otras cuentas por cobrar, entre otros, que
del PIB).
crean un derecho de reembolso. En el caso de algunos países,
estos derechos incluyen el crédito a empresas públicas.
MÉXICO CON
RESPONSABILIDAD INDICADOR DESCRIPCIÓN GENERAL
GLOBAL
Mide la presencia global en tres dimensiones: economía, defensa y

presencia blanda.
Índice Elcano de
Presencia Para determinar la ponderación de cada una de las variables,
Presencia Global
Global. el Instituto Elcano recurre a un panel de expertos en relaciones
(IEPG).
internacionales quienes, mediante una encuesta, definen la
ponderación de cada dimensión.
Índice de Índice de Mide las tres dimensiones principales de la globalización: económica,

Globalización. Globalización. social y política.
Indicadores de las Estrategias Transversales.
Se definieron también indicadores enfocados a medir la productividad del trabajo,

la rendición de cuentas, la modernización del gobierno y la igualdad de género.
La variación o cambio que se presente en cada uno de ellos, permitirá tomar
decisiones en el marco de la actuación de las acciones de gobierno.
El PND, define los siguientes indicadores específicos para las Estrategias

Transversales; para ahondar al respecto se sugiere consultar detalles de los
mismos en el PND 2013-2018).

Tabla 2.6.
Indicadores de las Estrategias Transversales
INDICADORES DE
LAS ESTRATEGIAS INDICADOR DESCRIPCIÓN GENERAL
TRANSVERSALES
Índice Global de Productividad Evolución de la producción en comparación con la

Productividad
Laboral de la Economía, variación de los recursos laborales utilizados en el proceso
del trabajo.
basado en horas trabajadas. productivo.
Este índice representa uno de los conjuntos de datos

más completos del mundo, pues proporciona datos
Índice de Índice de Integridad
cuantitativos y el análisis de los mecanismos de lucha
Integridad Global. Global.
contra la corrupción y rendición de cuentas del gobierno a
nivel nacional en distintos países del mundo.
Índice de Desarrollo El índice evalúa los sitios de Internet oficiales de los

Desarrollo de gobiernos, enfocándose en la disponibilidad de información
de Gobierno Electrónico
Gobierno electrónica y prestación de servicios electrónicos que
Electrónico. (EGDI, por sus siglas en proveen. Toma valores entre “0” y “1”, siendo “1” el mejor
inglés). resultado posible.
Índice de El índice (IDG) refleja la desventaja de las mujeres en

Índice de Desigualdad
Desigualdad tres dimensiones: salud reproductiva, empoderamiento y
de Género. de Género. mercado laboral.
Tema 7. Tipos de programas derivados del PND 2013-2018.
El Sistema Nacional de Planeación Democrática sirve para guiar las acciones de

las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, y coordinar
sus esfuerzos para lograr la consecución de las Metas Nacionales establecidas en
el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, (2013) desde una perspectiva nacional,
regional y de cooperación interinstitucional.
Las tareas que desarrollen las dependencias y entidades de la APF se conducirán

en forma programada, con base en las políticas, que, para el logro de los objetivos y
prioridades de la planeación nacional del desarrollo, establezca el Ejecutivo Federal
(artículo 9, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal). De este modo, las
dependencias y entidades federales deberán planear y realizar sus actividades
con sujeción a los objetivos y prioridades contenidos en el PND, a fin de cumplir
con la obligación del Estado de garantizar que éste sea integral y sustentable.
Para ello, en la Ley de Planeación se mencionan, además de la formulación de un

plan nacional, cuatro tipos de programas, a saber: sectoriales, institucionales,

regionales y especiales. Para la conformación de los programas derivados del
PND 2013-2018, se emitieron lineamientos específicos para dictaminar y darles
seguimiento, los cuales contienen disposiciones y recomendaciones, que las
dependencias y entidades deben observar para la elaboración de los programas
que, de acuerdo con sus ámbitos de competencia, les corresponde elaborar3, para
determinar sus objetivos, metas, estrategias y líneas de acción.
Programas sectoriales.
Con base en lo expuesto en el artículo 16 de la Ley de Planeación, los programas

sectoriales deben ser elaborados por las dependencias cabeza de sector,
tomando en cuenta las propuestas que presenten las entidades del sector y los
gobiernos de los estados, así como las opiniones de los grupos interesados. Las
características en cuanto al alcance de los programas sectoriales se estipulan en
el artículo 23 de la Ley de Planeación:
De acuerdo con el artículo 29 de la misma ley, tales programas deben someterse

a la aprobación del Presidente de la República, previo dictamen de la SHCP.
Programas institucionales.
De acuerdo con los artículos 24 y 29 de la Ley de Planeación esta clase de programas

son elaborados por entidades paraestatales, debiendo ajustar sus objetivos
al PND y al programa sectorial correspondiente, y ser sometidos por el órgano de
gobierno de la paraestatal de que se trate a la aprobación del titular de la dependencia
coordinadora del sector. En la Ley de Planeación se plantea de este modo:
3 Se sugiere al lector consultar los lineamientos contenidos en el Acuerdo 01/2013, así como la Guía técnica para la
elaboración de los programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. “Lineamientos para dictaminar
y dar seguimiento a los programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018” (2013) contenidos en
el Acuerdo 01/2013 publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 10 de junio de 2013. Recuperado de
http://normatecainterna.sep.gob.mx/work/models/normateca/Resource/253/1/images/acuerdo_lineamientos_
seguimiento_pnd_2013_18.pdf. Guía técnica para la elaboración de los programas derivados del Plan Nacional de
Desarrollo 2013-2018.(2013) Recuperado de http://www.bancomext.com/wp-content/uploads/2014/07/guia_
tecnica_pnd_2013-2018.pdf.

Cabe aclarar, que el artículo 17, fracción II de la Ley de Planeación, refiere que
las entidades paraestatales deberán: “Cuando expresamente lo determine el
Ejecutivo Federal, elaborar su respectivo programa institucional, atendiendo a
las previsiones contenidas en el programa sectorial correspondiente observando
siempre las variables ambientales, económicas, sociales y culturales respectivas.”
(Ley de Planeación. (2015). Recuperado de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/
lplan.htm. Si la entidad no estuviese adscrita a ningún sector específico, corresponde
a la SHCP su aprobación.
Programas regionales.
En orden a lo previsto en el artículo 25 de la Ley de Planeación, los programas

regionales se refieren a espacios geográficos cuyo desarrollo se considera
prioritario o estratégico, en el marco de los objetivos y metas trazadas en el Plan,
estos programas son definidos como tales por su extensión territorial, la cual
rebasa el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa.
Programas especiales
Esta clase de programas engloban propósitos y políticas de varios sectores de

la economía y de la Administración Pública Federal y se encuentran descritos en
el artículo 26 de la Ley de Planeación, en ellos se consideran las acciones que se
prevé realizar para atender directamente los objetivos prioritarios del desarrollo
integral determinados en el plan, o cuestiones relacionadas con las funciones de
dos o más dependencias coordinadoras de sector.

En el caso del PND 2013-2018 se elaboró un Programa Especial para cada una
de las estrategias transversales:
llPrograma para Democratizar la Productividad 2013 – 2018.

llPrograma para un Gobierno Cercano y Moderno 2013 – 2018.
llPrograma Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación
contra las Mujeres 2013 – 2018.
La SHCP ha habilitado un sitio electrónico en el que pueden consultarse la totalidad

de los programas publicados, así como los documentos que refieren a los logros
anuales de cada uno de ellos: http://www.gob.mx/shcp/acciones-y-programas/seguimiento-de-los-
programas-transversales-especiales-sectoriales-regionales-e-institucionales-derivados-del-pnd-2013-2018.
Programas anuales.
Adicionalmente a los programas descritos, están los programas anuales; representan

mecanismos de instrumentación del plan y sus programas, a diferencia de los
programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, que constituyen
documentos de orientación estratégica para la gestión gubernamental. El artículo
27 de la Ley de Planeación así lo establece (ver artículo en la siguiente página).
Los programas anuales proporcionan la dimensión temporal de la programación

sectorial, enlazan las estrategias y prioridades generales de los programas de
mediano plazo y las acciones concretas a realizar en un año determinado, con lo
cual dan la pauta para las asignaciones presupuestales concretas.
Cabe señalar que los programas anuales son el instrumento que traduce los
lineamientos generales de la planeación nacional del desarrollo económico y
social del país, en objetivos y metas concretas a desarrollar en el corto plazo,
definiendo responsables, temporalidad y espacialidad de acciones, para lo cual se
asignan recursos en función de las disponibilidades y necesidades contenidas en
los balances de recursos humanos, materiales y financieros4.
4 Fuente: Centro de Estudios de Finanzas Públicas (2006). Glosario de términos más usuales de finanzas públicas. Serie
de Cuadernos de Finanzas Públicas. Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión. LX Legislatura, CEFP/028/2006.
Recuperado el 6 de mayo 2014 de http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/cefp0282006.pdf

Tema 8. Alineación de los programas de dependencias y entidades

con el PND.
En la estructura del PND 2013-2018 y los diversos programas que de éste se

derivan (sectoriales, institucionales, regionales y especiales), se identifican
distintos niveles jerárquicos de objetivos, estrategias y líneas de acción que van
de lo general a lo particular, de lo más amplio a lo más detallado. En la ilustración
a continuación, se observa como el PND 2013 – 2018 representa la pauta para
iniciar la planeación nacional del desarrollo, partiendo de su objetivo general y sus
metas nacionales, hasta la atomización sectorial, institucional, regional y especial,
y su delimitación en programas de entidades y dependencias (ver figura 2.6).
En este sentido, se puede hablar entonces de una secuencia de intervenciones de

diferente alcance, que se contienen unas a otras; manteniendo una coherencia
entre los objetivos de los distintos niveles -aunque con otro grado de agregación-
permitiendo así, estructurar y articular los objetivos y la consecución de los
resultados bajo el esquema central que engloba a todos los demás elementos:
el Plan Nacional de Desarrollo, su Objetivo General, las Metas Nacionales y las
Estrategias Transversales.
Figura 2.6. PND 2013-2018
Fuente: elaboración propia, basada en el Plan Nacional de Desarrollo 2013 -2018.

Dicha articulación tiene su punto de partida en el ámbito más general de referencia,

el nivel de planeación nacional que comprende el objetivo general del PND 2013-
2018, a partir del cual se determinan las cinco metas nacionales como ejes de
política pública que cuentan a su vez con sus propios objetivos, estrategias y
líneas de acción. Todos ellos deberán retomar en su planeación a las estrategias
transversales y sus líneas de acción correspondientes.
Por otra parte, la consecución de las Metas durante la presente administración

permitirá lograr el desarrollo nacional configurado en el PND 2013-2018. Esta
implementación de las Metas Nacionales corresponde a un segundo nivel
de planeación, mediante los Programas que se derivan del PND (sectoriales,
institucionales, regionales y especiales); los cuales a su vez son el marco para la
instrumentación de los programas presupuestarios5. ∞
5 Terreno que corresponde a un tercer nivel de planeación el cual será materia de estudio en el módulo 3 Metodología
de Marco Lógico y Matriz de Indicadores para Resultados.

Impresas.
Montemayor, R. (1983). El sistema nacional de planeación democrática. En Revista

de Administración Pública, 55-56, 19-33.
Pérez, J.C. (2007). La Planeación y el Desarrollo Rural. México: Centro de Estudios
para el Desarrollo Sustentable y la Soberanía Alimentaria.
Digitales.
Armijo, M. (2011). Planificación estratégica e indicadores de desempeño en el sector

público. Disponible en http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/5509/S2011156.
pdf?sequence=1
Cámara de Diputados (2014). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm
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Cámara, L. (2005). Planificación estratégica. Guía para entidades sin ánimo de lucro
que prestan servicios de inserción sociolaboral. Disponible en http://www.cideal.org/
admin/uploads/publicaciones/jxqp6oryo__tk_planificacionestrategica.pdf
Pérez, J. (2007). La planeación y el desarrollo rural. Disponible en http://www.cedrssa.
gob.mx/?doc=1548
Disponible en http://pnd.gob.mx/
Robbins, S. (2010). Administración. Disponible en http://biblioteca.udgvirtual.udg.mx/
eureka/pudgvirtual/BACH_TAEDG_U3A3R3.pdf
SEGOB. (2013). Lineamientos para dictaminar y dar seguimiento a los programas
derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Acuerdo 01/2013.

Página en blanco.

UNIDAD 3
Conceptos de
PbR y de la GpR
OBJETIVO.
Al término de la unidad 3, el participante reconocerá y analizará los conceptos,

pilares y aplicaciones de la Gestión para Resultados.
INTRODUCCIÓN.
En esta unidad se entenderá el concepto de Gestión para Resultados (GpR) como una
disciplina gerencial aplicada a la administración pública, para responder a la realidad
económica, política y social del entorno que prevalezca, y que facilita a los organismos
públicos la toma de decisiones para un manejo del gasto eficaz y eficiente.
La GpR se constituye en una propuesta de cultura organizativa, directiva y de

gestión; cuyo propósito es mostrar opciones de actuación para los servidores
públicos, mediante herramientas prácticas para la planeación estratégica, la
programación y ejecución presupuestaria con énfasis en los resultados, en lugar
de los procesos.
Al poner énfasis en los resultados y no en los procedimientos, a través de la GpR

se vincula el Presupuesto basado en Resultados y su respectiva evaluación; a fin de
que las dependencias y entidades definan sus metas y objetivos para cumplir con
oportunidad y eficiencia.
56 Conceptos de Presupuesto basado en Resultados y de la Gestión para Resultados | UNIDAD 3

Tema 1. Antecedentes. La Nueva Gestión Pública (NGP) como marco de

la Gestión para Resultados (GpR).
En las últimas décadas, las administraciones públicas de muchos países como

Estados Unidos, Suecia, Gran Bretaña, Francia, Australia, incluyendo los de la propia
región de América Latina, han adoptado la doctrina de la Nueva Gestión Pública
(NGP); la cual persigue la creación de una administración eficiente y eficaz, es decir,
una administración que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor
coste posible y donde se promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad.
Estados Unidos es uno de los países promotores de esta doctrina, cuando la

administración del gobierno de Clinton llevó a cabo un estudio del sector público,
el ‘Análisis de la Actuación Nacional’. (Gore, 1993).
Lawrence R. y Thompson (1999) han sistematizado los diversos conceptos que

tuvieron mayor influencia en el modelo estadounidense, partiendo de las ideas
difundidas por Osborne y Gaebler (1992) en su famoso libro ‘Reinventando el
Gobierno’ Los principios que, según los autores, guían la acción modernizadora
son las denominadas Cinco R: “Reestructuración”, “Reingeniería”, “Reinvención”,
“Realineación” y “Reconceptualización”:
“Reestructurar” significa eliminar de la organización todo aquello que no

contribuye a aportar un valor al servicio o producto suministrado al público; es
decir, implica afrontar el arduo desafío de resolver «qué cosas» debería hacer el
gobierno, en función de los propios valores e intereses políticos.
“Reingeniería” propone «empezar de nuevo», más que tratar de «arreglar» los

problemas existentes mediante soluciones parciales.
“Reinventar” implica que las organizaciones públicas tendrán que operar con
una orientación de planificación estratégica de largo plazo; centrándose en
los resultados, remitiéndose a los incentivos del mercado y tomando en cuenta
las actitudes y los comportamientos del «cliente-ciudadano», para satisfacer
plenamente sus demandas y expectativas.
“Realineación”. Toda vez definida la estrategia de mercado, los funcionarios tendrán

que gerenciar el cambio de las estructuras de forma coherente y articulada con lo
planificado. “La realineación es la implementación de la estrategia de reinvención.
Sin embargo, mientras que la reinvención tiene que ver con cambios en la forma
de operar de la organización en su entorno externo, la realineación se centra en
el cambio hacia el interior de la organización”. (Lawrence R. y Thompson F,1999)
Para alcanzar un proceso de “Reconceptualización” exitoso es necesario

reformular la política de gestión de los recursos humanos, teniendo “gerentes
públicos” con capacidad de liderazgo y empleados comprometidos con los
objetivos de la agencia.
UNIDAD 3 | Conceptos de Presupuesto basado en Resultados y de la Gestión para Resultados 57

Figura 3.1. Modelo “Cinco R”.
Fuente: elaboración propia, con base en Lawrence R. y Thompson. (1999). Un Modelo para la Nueva
Gerencia Pública: Lecciones de la Reforma de los Sectores Públicos y Privados. En Revista del CLAD
Reforma y Democracia Nª 15, octubre, Caracas.
Es así que la disciplina de la gestión pública se ha planteado enfrentar los nuevos

retos de la racionalidad económica que busca conseguir eficacia y eficiencia,
mediante el refuerzo de la lógica gerencial, a través de tres objetivos principales:
Tabla 3.1. Objetivos de la gestión pública.
Asegurar la constante optimización del uso de los recursos públicos

en la producción y distribución de bienes públicos como respuesta
1 a las exigencias de más servicios, más eficacia, más eficiencia, más
equidad y más calidad.
Asegurar que el proceso de producción de bienes y servicios

públicos, incluidas las fases de asignación y distribución, así como
2 las medidas para mejorar la productividad, sean transparentes,
equitativas y controlables.
Promover y desarrollar mecanismos internos para mejorar el

3 desempeño de los servidores y trabajadores públicos y con ello
promover la efectividad de los organismos públicos.
Fuente: Elaboración propia con base en Franciskovic, Jubitza. (2013). Retos de la Gestión
Pública: Presupuesto por resultados y rendición de cuentas. Recuperado de: http://www.redalyc.org/
pdf/3607/360733616006.pdf

Estos objetivos, presentes en las actuales demandas ciudadanas y a los que se

orienta la GpR, son -junto con la democracia- la base principal de legitimidad
del Estado actual. De esta forma, la NGP aporta los elementos necesarios para
mejorar la capacidad de gestión de la administración pública, así como para elevar
el grado de gobernabilidad del sistema político.
El Estado y la Gestión para Resultados.
El término GpR ha recorrido un largo camino y es una de las variantes de la Dirección

por Objetivos. En sus inicios, se usó principalmente en el sector privado; fue el
gobierno federal de los Estados Unidos, durante la presidencia de Richard Nixon, el
cual implantó la NGP en el conjunto de la administración pública. Esta nueva filosofía
sugiere el paso de una gestión burocrática a una de tipo gerencial (Ospina, 2000).
Figura 3.2. El Estado y la GpR.
Fuente: Elaboración propia.

En la base de estas nuevas ideas se encontraba una preocupación generalizada

sobre los cambios que el entorno exigía y sobre la necesidad de repensar el papel del
Estado; mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de los servicios públicos y optimizar el
desempeño de los empleados públicos y de las organizaciones en las que trabajaban.
En ese sentido, expertos en gestión pública mostraron las ventajas que el enfoque
de la GpR podría traer a este nuevo escenario. Según Emery (2005), la GpR conlleva
tres tipos de consideraciones para la administración del sector público:
llConstitucionales: la mayoría de las constituciones regula el uso de los fondos

públicos por parte de las autoridades en el cumplimiento de su mandato.
llPolíticas: las autoridades deben responder sobre sus acciones y sobre los
contenidos de sus programas electorales, de acuerdo al principio de la
responsabilidad en el cargo.
llCiudadanas: de acuerdo al principio de delegación democrática, los ciudadanos
confían en las autoridades electas y les delegan la gestión de los fondos públicos,
producto del pago de sus impuestos.
Tema 2. Aspectos Conceptuales.
La mayor parte de los textos que hacen referencia a la GpR utilizan el término de
manera indistinta, asociándolo a los conceptos de “control de gestión, gestión del
desempeño, gestión por resultados, gestión para resultados, gestión por objetivos,
evaluación del desempeño, evaluación de resultados” (Sanín, 1999), así como por su
aplicación operativa, la cual depende de la perspectiva de cada país que la implementa.
Es así que la diversidad del concepto de “resultados” se considera a raíz de la

definición de cada objetivo, según los logros que cada dependencia de gobierno
requiere alcanzar en beneficio de su población objetivo o área de enfoque.
Se trata pues de un concepto de uso, interpretación y definición muy amplios.

De ahí que el BID-CLAD-Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector
Público (2007), señala que, aunque la expresión más difundida es Gestión por
Resultados, desde un punto de vista semántico ésta tiene poco sentido, pues parece
contradictorio gestionar por resultados cuando los resultados se obtienen al final
del proceso. Por ello es más apropiado usar el término para, denotando así una
gestión orientada a conseguir unos resultados determinados, predefinidos y
esperados.
Es así que la GpR está caracterizada, de acuerdo con el BD-CLAD (2007), por:
llUna estrategia en la que se definen los resultados esperados por un organismo

público en cuanto a la producción de bienes y servicios, y consecuentemente, su
aporte al cambio social.

llUna cultura y un instrumento de gestión orientados a mejorar la eficacia,

eficiencia, productividad y efectividad en el uso de los recursos públicos, para
mejorar los resultados del desempeño de las organizaciones y servidores públicos.
llSistemas de información que permitan monitorear de forma oportuna y
transparente la acción pública; informar a la ciudadanía; identificar y evaluar el
aporte realizado y que sirvan de insumo en la toma de decisiones de los actores
que participan en el proceso de creación de valor público.
llMecanismos para impulsar la mayor calidad de los servicios públicos, con base
en un proceso de mejora continua.
llSistemas de contratación de los servidores públicos, con miras a profundizar su
responsabilidad, compromiso y capacidad de acción.
Figura 3.3. Características de la Gestión para Resultados.
Fuente: elaboración propia, con base en BID-CLAD,

Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector Público. (2007).
Recuperado de http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=36597755

En un contexto en que la administración pública pone más énfasis en los resultados

y otorga mayor relevancia a qué se hace, qué se logra y cómo impacta en el
bienestar de la población, con esta nueva herramienta se pretende obtener los
siguientes resultados de la gestión de la administración pública:
llMayor bienestar ciudadano.

llAumento en la eficiencia y mejor desempeño de la gestión pública.
llFortalecimiento de la transparencia.
llRendición de cuentas.
llCalidad del gasto público.
Dimensiones de la GpR.
Según su evolución conceptual, desde los puntos de vista de su definición y de su

práctica, se puede observar que la GpR tiene las siguientes dimensiones:
llEs un marco conceptual de gestión organizativa, pública o privada, en el que el factor

resultado, aplicado a todo el proceso de gestión, se convierte en la referencia clave.
llEs un marco de adquisición de responsabilidad de la gestión, a través de la
vinculación de los directivos al resultado obtenido.
llEs un marco de referencia capaz de integrar los distintos componentes del proceso
de gestión, ya que se propone interconectarlos para optimizar su funcionamiento.
Figura 3.4. Dimensiones de la Gestión para Resultados.
Todas estas dimensiones sitúan a la GpR como una herramienta cultural, conceptual
y operativa, que se orienta a priorizar el resultado en todas las acciones, y capacita
para conseguir la optimización del desempeño gubernamental.

En términos generales, la GpR es importante actualmente porque la comunidad

internacional de desarrollo requiere de:
llUn enfoque común de la gestión del desempeño para facilitar la colaboración.

llUn lenguaje común y un conjunto de conceptos y términos para usar cuando se
discute el desarrollo y el avance hacia los resultados.
llUn enfoque práctico para lograr los resultados de desarrollo, que se basa en las
enseñanzas concretas extraídas.
llMejores enfoques para generar eficiencias de gestión en el proceso de desarrollo
internacional1.
Tema 3. Objeto y objetivos de la GpR.
En la gestión pública, la toma de decisiones en cualquier nivel y sobre cualquier

situación o factor, produce un resultado. La GpR toma en cuenta esta premisa en
la medida en que busca que las acciones públicas logren el mejor resultado en las
asignaciones y reasignaciones presupuestarias.
A partir de lo anterior, el objeto de trabajo de la GpR comprende el conjunto de

componentes, interacciones, factores y agentes que forman parte del proceso
de creación del valor público. En ese sentido, son relevantes: el plan (en el que se
definen los objetivos de gobierno); el presupuesto (que es la asignación de recursos
al proceso de creación de valor); los costos de producción y, finalmente, los bienes
y servicios que se producen (ver figura 3.5).
Ahora bien, los objetivos de la GpR son:
llGenerar capacidad en las organizaciones públicas para que logren, mediante la gestión
del proceso de creación de valor público, los resultados consignados en los objetivos
de los Planes Nacionales de Desarrollo y los programas derivados del mismo.
llOfrecer a los responsables de la administración pública los elementos de
información, conocimiento e intervención que les permita controlar y optimizar
el proceso de creación de valor público a fin de alcanzar el mejor resultado
posible respecto a lo que se espera de la acción del gobierno.
1 Cabe hacer el señalamiento de que en el marco del Programa de Implementación del Pilar Externo del Plan de Acción
a Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo (PRODEV), puesto en marcha por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) “para brindar a los países de la región de América Latina y el Caribe recursos financieros, instrumentos
técnicos y conocimiento para implementar iniciativas tendentes a ubicar en el centro de la gestión pública los resultados
que los gobierno se comprometen a alcanzar”, se apoyó la implementación de un Sistema de Evaluación (SEP-PRODEV)
para medir la capacidad institucional de los países para implementar una gestión basada en resultados.
Este proceso se concibe como un paso importante para determinar las fortalezas y debilidades de los países
y con base en ello implementar un plan de acción para avanzar en la implementación de la GpR. Para ello, el
SEP – PRODEV divide el ciclo de gestión en cinco pilares: i) planificación para resultados, ii) presupuesto por
resultados (PpR), iii) gestión financiera, auditoría y adquisiciones, iv) gestión de programas y proyectos y v)
monitoreo y evaluación. (García López, R y García Moreno M. La Gestión para Resultados en el Desarrollo. BID,
2010. Disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=37544979).

llContribuir a mejorar la capacidad de las autoridades y de los organismos

públicos para que puedan rendir cuentas y así permitir que la ciudadanía, los
órganos de control y la comunidad internacional evalúen su gestión.
llContribuir a la asignación descentralizada de objetivos y responsabilidades, y
a la evaluación del desempeño de quienes ejerzan funciones directivas, con su
correspondiente manejo de incentivos y sanciones.
llApoyar la modernización de la gestión pública y la evaluación de su desempeño,
con la correspondiente administración de incentivos a las organizaciones, no a
las personas.
llGenerar capacidad en sus organizaciones para que logren, mediante la gestión
del proceso de creación de valor público, los resultados consignados en los
objetivos del programa de gobierno.
A partir de todo lo anterior, la GpR permitirá y facilitará a los administradores

públicos contar con un mejor conocimiento y mayor capacidad de análisis, diseñar
alternativas y tomar decisiones, para que lograr los mejores resultados posibles,
de acuerdo con los objetivos fijados.
Figura 3.5. Gestión para Resultados; valor público.
Tema 4. Estructura y elementos de la GpR.
La GpR tiene las características típicas de todo proceso de creación de valor que
se articule a través de una dinámica cíclica y circular. El modelo Planear – Hacer -
Verificar - Actuar (PDCA, por sus siglas en inglés), es el que mejor se adecúa a este
enfoque, al identificar los componentes del ciclo de gestión (ver figura 3.6).

A partir de éste modelo, el BID-CLAD (2007) propone una versión que se ajusta
a las características del sector público y se orienta a suministrar un punto de
referencia y un eje articulador de los distintos elementos de GpR para el sector
público (ver figura 3.7).
Figura 3.6. Modelo PDCA.
Figura 3.7. El ciclo de creación de valor público y la GpR
Fuente: BID-CLAD, Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector Público. (2007), p. 21.

En la figura 3.7 se observa lo que se ha definido como el “objeto de trabajo de la

GpR”, que no es otra que la creación de valor público, allí están contenidos los
componentes que forman parte de este proceso y sus relaciones dinámicas. El
proceso de creación de valor se produce en un ámbito organizativo concreto; en
este sentido, la creación de valor se realiza mediante un sistema complejo que
transforma los recursos en productos y cambios sociales:
llEl punto de partida de la GpR es la identificación y diagnóstico de la situación

social que se desea cambiar.
llLos objetivos de gobierno se definen como aspiraciones de cambio social.
llLas unidades estratégicas de actuación son el gobierno, sus ministerios o
departamentos, las empresas públicas. Este componente es un punto de enlace
entre la acción del gobierno y el diseño organizativo. El diseño de las unidades
de acción es una pieza clave en la GpR pues establece la capacidad institucional
que el gobierno tendrá para ejecutar su programa.
llLa cartera estratégica o programas de gobierno, relaciona el plan del gobierno
con las unidades de acción estratégica y con el presupuesto. El mecanismo para
construir la cartera de acciones estratégicas es la estructura de programas que
se convierte, posteriormente, en el presupuesto por programas.
llLa cartera productiva o de bienes y servicios constituye el punto de contacto
entre la institución pública y los ciudadanos es el momento en que el valor público
producido por el Estado cobra un carácter concreto en los bienes y servicios, los
cuales son capaces de producir el cambio social deseado.
llUna vez definida la cartera productiva es necesario definir los objetivos de
producción o volúmenes de producción para cada año fiscal. Ésta que debe
revisarse en cada asignación presupuestaria, debido a que la GpR requiere
establecer objetivos de producción como condición para la asignación
presupuestaria y como elemento clave para la evaluación posterior del grado de
ajuste entre el objetivo fijado, los recursos asignados y utilizados, y los bienes y
servicios producidos.
llEn el presupuesto se definen los recursos con que las unidades de acción
contarán para la producción de bienes y servicios, y, por tanto, representa la
concreción del plan de gobierno y la sanción definitiva de sus programas.
llEl siguiente eslabón de la creación de valor radica en el proceso de producción.
llSi el proceso de creación de valor se cumple siguiendo lo descrito en los
componentes anteriores, los productos diseñados deberían impactar en la
situación social y provocar los cambios esperados, alcanzándose así los
objetivos del plan de gobierno.
Los elementos básicos que integran este proceso de transformación se configuran

en torno a las siguientes categorías:
llComponentes del proceso de creación de valor.

llInteracciones entre dichos componentes.

llHerramientas.
llActores involucrados.
Puesto que la GpR aspira a optimizar el proceso de creación de valor, debe

asegurar la integración de los componentes y la optimización de las interacciones
entre ellos como mecanismo apto para obtener los mejores resultados en todos
los momentos del proceso. Por lo tanto, podemos decir que el ciclo de creación de
valor público involucra cuatro etapas:
Figura 3.8. Etapas del ciclo de creación de valor público.
Fuente: BID-CLAD, Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector Público. (2007), p. 28.
Agentes involucrados en la GpR.
El planteamiento de la GpR deja claro que la idea de búsqueda de valor público se

logra si se hace funcionar la interacción gobierno-sociedad-gobierno de manera
continua, de tal suerte que facilite la participación política de la sociedad. Los
agentes que se involucran en la GpR son los siguientes:
llLos ciudadanos: Son los destinatarios del valor creado por el sector público,
sea como individuos o como parte de una colectividad.
llEl Poder Legislativo: Una parte sustancial del proceso de creación de valor ocurre
en el seno de este poder de la unión, donde se valida la voluntad ciudadana.
llLas autoridades del Poder Ejecutivo: Son los responsables de la GpR. Su
función se centra más en validar con la ciudadanía la propuesta gubernamental
de acción y, por tanto, de creación de valor, antes que en su ejecución.
llLos directores: Los gerentes de todos los niveles de gobierno son quienes
conducen y manejan íntegramente el proceso de creación de valor,
llLos técnicos: Los servidores públicos del nivel técnico son quienes se encargan
de generar el producto, así como de asegurar su diseño, distribución y entrega.
llLa empresa privada: La creciente cooperación y, a veces, la competencia
productiva entre los sectores público y privado, vigorizan los vínculos que los
unen mediante las funciones fiscal, reguladora y de fomento.
llLos evaluadores: El ejercicio de la administración pública requiere de
la realización de actividades específicas de evaluación (por ejemplo, de
impacto y análisis de políticas). La evaluación contempla la supervisión vía los

procesos internos de control, así como de evaluaciones externas que generen

información sobre resultados.
llLos controladores oficiales: A través de la vigilancia externa, la GpR constituye
un soporte y un sujeto de la evaluación y de la rendición de cuentas.
llLos controladores sociales: El control social sobre el sector público se establece
desde muchos ámbitos. Es cada vez más relevante el que es promovido por la
sociedad civil organizada y por los medios de comunicación.
Figura 3.9. Agentes involucrados en la Gestión para Resultados.
Requerimientos para la implementación
Los requerimientos siguientes constituyen las condiciones básicas para

implementar la GpR como herramienta eficaz al servicio de la administración
pública y, por ende, alcanzar los beneficios que supone su utilización.

Tabla 3.2.
Requerimientos para la implementación de la Gestión para Resultados.
1 Democracia. La existencia de un régimen democrático consolidado y estable.
Entorno
Se requiere un marco institucional sólido para que haya continuidad
2 institucional
en la gestión pública y, por tanto, en la implementación de la GpR.
estable
Pieza clave para la buena marcha de los organismos estatales

3 Seguridad jurídica
comprometidos con la creación de valor público para la ciudadanía.
El agente clave para el manejo de la GpR es la ciudadanía. Sin un

4 Control social control ciudadano de los organismos del Estado, la posibilidad de
creación de valor público disminuye.
Los propios funcionarios deben comprender y promover una

cultura de valor público, en la que la ciudadanía pueda apreciarlos
Cultura de valor
5 (tanto a ellos como a las instituciones en las que se desempeñan)
público.
como productores de valor más que como meros administradores
o controladores.
Estabilidad Le permite sostenerse en el tiempo y crea las condiciones

6
institucional. necesarias para su desarrollo y aprendizaje.
Reconocimiento Introducir cambios en la gestión de las instituciones públicas

7 de la función de para permitir que éstas respondan con calidad y efectividad a las
gestión. nuevas demandas de la sociedad.
Reconocimiento
8 y aceptación del Promover la adopción de un enfoque centrado en los resultados.
modelo.
Valores
La función directiva debe regirse por un sistema de valores y de
9 institucionales y
comportamientos institucionales, personales y profesionales.
profesionales.
Sistema de
Una de las tendencias de la GpR, es la de desarrollar mecanismos
10 sanciones e
para evaluar y estimular el desempeño directivo.
incentivos.
Disponibilidad
Para que sea útil, la información debe ser analizada, interpretada
11 y uso de la
y asimilada.
información.
Desarrollo La sostenibilidad y el desarrollo de la GpR están en relación directa

12 sostenido con las características del entorno institucional y de las propias
de la GpR. instituciones públicas en las que se pretende aplicarla.

Tema 5. Vínculo entre GpR y PbR.
En México, la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo (PND) junto con el

diseño del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), son las piezas clave de la
creación de valor público en el ámbito de gobierno; de su articulación depende en
gran medida el éxito de la GpR.
En el PEF se definen los recursos con que las instituciones públicas contarán para
la producción de bienes y servicios, por tanto, representa la concreción del PND y
sus programas.
Para avanzar sólidamente en la institucionalización de la GpR es necesario contar

con un Presupuesto basado en Resultados (PbR), ya que no es posible consolidar
una GpR sin un PbR, y viceversa.
Figura 3.10.. Vínculo entre el PbR y la GpR.
Presupuesto basado en Resultados.
El PbR es un componente de la GpR que consiste en un conjunto de actividades y

herramientas que permite apoyar las decisiones presupuestarias, en información
que sistemáticamente incorpora consideraciones sobre los resultados del
ejercicio de los recursos públicos, y que motiva a las instituciones públicas a
lograrlos, con el objeto de mejorar la calidad del gasto, así como la mejora de los
bienes y servicios públicos y promover la transparencia y rendición de cuentas.
El PbR significa un proceso basado en consideraciones objetivas para mejorar

la asignación y resultados del gasto público, con la finalidad de fortalecer las
políticas, programas públicos y desempeño institucional, cuyo aporte sea
decisivo para generar las condiciones sociales, económicas y ambientales para
el desarrollo nacional sustentable. En otras palabras, el PbR busca modificar el
volumen y la calidad de los bienes y servicios públicos mediante la asignación de
recursos a aquellos programas que sean pertinentes y estratégicos para obtener
los resultados esperados.

Las características principales del PbR son las siguientes:
llAlineación. Conduce el proceso presupuestario hacia resultados. Define y

alinea los programas presupuestarios y sus asignaciones a través del ciclo de
planeación – programación – presupuestación – ejercicio – control – seguimiento
– evaluación – rendición de cuentas.
llMedición de desempeño. Considera indicadores de desempeño y establece
una meta o grupo de metas de actividades y programas presupuestarios, a los
cuales les asigna un nivel de recursos compatibles con dichas metas.
llAcceso a la información. Provee información y datos sobre el desempeño
(permite comparaciones entre lo observado y lo esperado).
llNuevo modelo. Propicia un nuevo modelo para la asignación de recursos,
mediante la evaluación de los resultados de los programas presupuestarios.
llEvaluaciones para la mejora del desempeño. Prevé llevar a cabo evaluaciones
regulares o especiales, acorde con las necesidades específicas de los programas
(PbR: Origen y aplicación en México, Dionisio Pérez Jácome. (2015) Disponible
en: http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/sitio_pbr/Documents/Pbr_Mex_02072012.pdf).
Por tanto, en el contexto de la implementación de la GpR, el proceso presupuestario

se transforma de un modelo incrementalista enfocado en el control de los gastos
y que vigila su aplicación en espacios rígidos de definición programática, a un
nuevo modelo orientado al logro sistemático de resultados específicos, medibles y
tangibles para la población. En la figura 3.11 se muestra un ejemplo donde se hace la
diferenciación entre el enfoque en insumos y procesos y el enfoque para resultados.
El modelo de presupuesto inercial consistía en que los ejecutores del gasto cada año
tenían la expectativa de recibir más recursos económicos para poder comprar los
insumos o realizar las actividades incluidas en los antiguos Programas Operativos
Anuales, sin cuestionarse la pertinencia del programa ni su contribución a los
objetivos estratégicos nacionales.
Por su parte, el modelo de Presupuesto basado en Resultados tiene un enfoque

de gerencia pública que se concentra en la definición clara de los objetivos y
resultados a lograr, así como en la evaluación de qué se hace, qué se logra y cuál es
su impacto objetivo en el bienestar de la población.
En ese sentido, la transición hacia el PbR transforma de fondo las prácticas,

reglas, sistemas, métodos y procedimientos del proceso presupuestario.
Debido a su magnitud y alcance, el PbR requiere de acciones estratégicas,

consistentes y sostenibles, así como de una coordinación efectiva, al interior de la
Administración Pública Federal, con otros órdenes de gobierno y con los Poderes de
la Unión (ver figura 3.12).

Figura 3.11. Ejemplos de enfoque en insumos y procesos y enfoque en resultados.
Tema 6. Control de gestión.
Un elemento que se debe considerar para entender y complementar la GpR es el

denominado control de gestión, el cual significa la importancia de la existencia
de un sistema de alimentación y retroalimentación de información eficiente
y eficaz, para la toma de decisiones generadas del sistema de control de gestión
sistémico y estratégico.
En principio, se debe definir el sistema de dirección compuesto por un conjunto

de funciones complejas en su conformación y funcionamiento. La dirección ha
sido definida como la guía, conducción y control de los esfuerzos de un grupo de
individuos hacia un objetivo común.

Figura 3.12. Transición hacia el PbR.
Fuente: SHCP, Sistema de evaluación del desempeño. (2009), p. 18.
Los Sistemas de Control de Gestión. Su estructura y funcionamiento.
Un Sistema de Control de Gestión es un conjunto de acciones, funciones, medios

y responsables que garanticen, mediante su interacción, conocer la situación
de un aspecto o función de la organización en un momento determinado, y
tomar decisiones para reaccionar ante ella. Debe estar soportado sobre la base
de las necesidades o metas que se trace la organización; estas metas pueden ser
asumidas como los objetivos que se ha propuesto alcanzar la organización y que
determinan en definitiva su razón de ser.
Los sistemas de control deben cumplir con una serie de requisitos para su
funcionamiento eficiente: ser entendibles, seguir la forma de organización, ser
rápidos, flexibles y económicos.
Un sistema de control con un enfoque estratégico debe ser capaz de medir el

grado de cumplimiento de esos objetivos, por lo que se hace necesario identificar
un grupo de indicadores, cuantitativos y cualitativos que expresen el nivel y la
calidad del cumplimiento de cada objetivo.

Con base en estos indicadores, se puede medir de forma cuantitativa el

comportamiento de los componentes de la organización, lo que se define como
medición y evaluación del desempeño.
Después de efectuada la comparación entre la meta establecida y lo realizado,

es decir, el grado de cumplimiento de los objetivos, se analizan las causas de las
desviaciones y se toman medidas para corregir el comportamiento, lo que podría
implicar incluso reorientar el rumbo de la gestión.
El sistema de control de gestión está destinado a ayudar a los distintos

niveles de decisión a coordinar las acciones, a fin de alcanzar los objetivos de
mantenimiento, desempeño y evolución, fijados a distintos plazos. El proceso de
control de gestión se plantea en cinco etapas.
Figura 3.13. Etapas del proceso de gestión.
Fuente: Amendola, J.L. Sistemas balanceados de indicadores en la gestión de activos. Disponible en:
http://www.mantenimientomundial.com/sites/mm/notas/SBI.pdf
Por todo lo anterior, los Sistemas de Control de Gestión que se diseñen, deben
estar ligados a la formulación de la estrategia de la organización, al diseño de
su estructura y a los aspectos no formales vinculados a los estilos y métodos
de dirección. ∞

FUENTES DE CONSULTA
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Página en blanco.

UNIDAD 4
Técnicas para la
elaboración del
presupuesto
OBJETIVO.
Al término de la unidad 4, el participante interpretará las técnicas presupuestarias

que se utilizan actualmente e identificará la normatividad vigente para elaborar y
administrar el presupuesto en México.
INTRODUCCIÓN.
El presupuesto público tiene una gran importancia e impacto en la economía y en

el nivel de vida de los habitantes de cualquier país. El presupuesto se establece
para un período determinado, y muestra prioridades y objetivos del gobierno a
través de los montos destinados a sus ingresos y gastos.
En ese sentido, es de suma trascendencia revisar y analizar las técnicas más

utilizadas para elaborar y administrar el presupuesto; tales como el Presupuesto
por Programas (PP) y el Presupuesto base Cero (PbC)). Todo ello, como base de
referencia para iniciar el estudio y análisis del PbR.
En México, cada año se elabora el Proyecto de Presupuesto de Egresos; sin embargo,

de unos años a la fecha se ha ido implementado en la administración pública, un
Presupuesto basado en Resultados (PbR). Lo que se busca es la eficiencia en la
asignación de recursos.
Para muchos de los participantes no es nuevo el tema ni el concepto; sin embargo,

el nuevo método todavía no llega a generalizarse en la implementación, por lo
que se están haciendo esfuerzos, a fin de que cada vez más, un mayor número de
funcionarios que laboran -principalmente, en las áreas de planeación, presupuesto
y evaluación- lo conozcan, lo apliquen o, en su caso, mejoren su implementación.
80 Técnicas para la elaboración del presupuesto | UNIDAD 4

Tema 1. Hacia la elaboración del Presupuesto basado en Resultados

en México.
En México, los esfuerzos en favor de la modernización de la Administración Pública

Federal (APF) se remontan a los años setenta, varios sexenios atrás. Retomaremos,
para el tema que nos ocupa, a partir del periodo 1994-2000, cuando se dieron
pasos decisivos en torno a la integración de una política pública en la materia,
con la promulgación del Programa de Modernización de la Administración
Pública Federal (PROMAP), el cual impulsó la simplificación administrativa
y la adecuación del marco normativo, propició la creación de un sistema de
licitaciones gubernamentales vía Internet y la reestructuración del sector
paraestatal (Vega, 2008).
El Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE) 1995– 2000

planteó la necesidad de contar con un sistema de planeación estratégico para
brindar claridad y unidad a los propósitos gubernamentales. El PRONAFIDE
sirvió como un marco de referencia en la toma de decisiones, a efecto de que
los recursos destinados a las prioridades nacionales se aplicaran con la mayor
eficiencia.
En 1996, se dio un cambio de enfoque con la implementación al establecimiento

de modificaciones a las clasificaciones presupuestarias, y mejoras en la medición
del ejercicio del gasto público mediante la incorporación de técnicas modernas de
gestión como son la planeación estratégica, el establecimiento de indicadores
de desempeño y la administración por objetivos (SHCP, 2016).
Por otro lado, en el año 1998, se materializó una reforma presupuestaria

donde destacan dos innovaciones: un replanteamiento integral de la estructura
programática, la Nueva Estructura Programática (NEP); y la introducción
de indicadores estratégicos para evaluar y monitorear los programas y las
principales actividades gubernamentales (González Arreola, a. et.al., 2008). Esto
con el propósito de promover una administración enfocada a los resultados,
dejando atrás la rigidez de los procedimientos administrativos como uno de los
instrumentos del control presupuestario.
Fue durante la década de los 2000 cuando cobró fuerza la introducción del PbR
con la instrumentación de un conjunto de reformas legales y ordenamientos
administrativos secundarios que alcanzaron su punto culminante con la reforma
hacendaria impulsada por el Ejecutivo Federal a finales de 2007. En ese año, la
SHCP comenzó a impulsar un cambio integral en la Administración Pública
Federal, a fin de orientar a resultados el ejercicio de los recursos públicos con la
implementación del Sistema de Evaluación de Desempeño (SED). La puesta en
práctica, incluyó como pilares fundamentales el seguimiento a indicadores y sus
evaluaciones, elementos que en su momento permitieron contar con información
sistemática para analizar y evaluar objetivamente el ejercicio de los recursos en la
consecución de los objetivos planteados, así como fortalecer la disponibilidad de la
información en las distintas etapas del ciclo presupuestario.
UNIDAD 4 | Técnicas para la elaboración del presupuesto 81

En el sexenio 2000-2006, en Programa Nacional para el Combate a la Corrupción

y el Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo (PNCCFTDA)
se plantearon cuatro retos: calidad e innovación gubernamentales; control,
evaluación y transparencia de la gestión pública; sociedad informada, participativa
y vigilante del gobierno; y servidores públicos con una cultura ética y de servicio a
la sociedad (Vega, 2008) (ver figura 4.1).
Asimismo, el gobierno mexicano definió una Agenda de Buen Gobierno (ABG),

fundamentada en seis estrategias: calidad de los servicios; disminución de costos;
mejora regulatoria; gobierno digital; profesionalización de los servidores públicos; y
honestidad y transparencia, todas ellas con el ciudadano como centro de atención
(ver figura 4.2).
Figura 4.1. Programa Nacional para el Combate a la Corrupción y el Fomento

a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo (PNCCFTDA).
Fuente: Vega, S. (2008). El programa de mejora de la gestión. Disponible en

http://siteresources.worldbank.org/INTMEXICO/Resources/4-3DocumentoPbRSalvadorVega
A partir del 2002 se entrega al Congreso, el Presupuesto de Gastos Fiscales y se

elabora el Informe sobre el Avance de la Gestión Financiera; como complemento
a la publicación anual de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal. A partir del 2007
se entregan a la Cámara de Diputados reportes trimestrales en donde se da a
conocer la información sobre la situación económica, los ingresos, egresos y deuda.
La SHCP verifica periódicamente los resultados de recaudación y de ejecución

de los programas y presupuesto de las dependencias y entidades. Con base en
el SED -entre otros- identifica la eficiencia, economía, eficacia, y la calidad en la
Administración Pública Federal mediante indicadores, enfatizando en la calidad de
los bienes y servicios públicos y la satisfacción del ciudadano.

Figura 4.2. Estrategias de la Agenda de Buen Gobierno (ABG).
Las metas de los programas aprobados son analizadas y evaluadas por las
Comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados. Por su parte, la SHCP y el
CONEVAL coordinan las evaluaciones del desempeño de los programas y políticas
públicas, ésta última en materia de desarrollo social.
Por su parte, en 2006 se realizó un Plan de Acción para implantar el esquema

PbR en la APF. Para la definición y seguimiento de los programas y proyectos,
se utiliza la Metodología del Marco Lógico; el propósito es brindar estructura al
proceso de planeación, evaluación y comunicación de información esencial relativa
a los programas y proyectos.
Estas estrategias fueron sentando las bases para la sustitución gradual de

una gestión que administra normas y procesos, hacia una gestión orientada a
resultados. Durante el sexenio pasado, a partir de la publicación del Programa
Especial de Mejora de la Gestión en la Administración Pública Federal 2008-
2012 (PMG) en el Diario Oficial de la Federación, el 10 de septiembre de 2008; las
instituciones de la APF dirigieron sus esfuerzos de mejora para contribuir al logro
de los siguientes objetivos del PMG:
1) «Maximizar la calidad de los bienes y servicios que presta la Administración Pública

Federal.
2) Incrementar la efectividad de las instituciones.
3) Minimizar los costos de operación y administración de las dependencias y entidades.»
(SFP, 2012, p.3).

Dentro de la Meta Nacional “México Próspero” del PND 2013 – 2018, en su estrategia
4.1.3, se establece la necesidad de promover un ejercicio eficiente de los recursos
presupuestarios disponibles, que permita generar ahorros para fortalecer los programas
prioritarios de las dependencias y entidades, sus líneas de acción puntualizan:
Figura 4.3. Ejercicio eficiente de los recursos presupuestarios.

Meta Nacional “México Próspero” del PND 2013 – 2018.
Asimismo, en el PND 2013-2018 quedó establecida la estrategia transversal

“Gobierno Cercano y Moderno”, que tiene como objetivo atender con oportunidad
las demandas ciudadanas y resolver los principales problemas públicos a través de
herramientas institucionales, para promover un gobierno eficiente, eficaz y que
rinda cuentas a la población. Es decir, se pretende implementar acciones de mejora y
reorientar los recursos a aquellas actividades que generen mayores impactos positivos.
Lo anterior dio origen al Programa para un Gobierno Cercano y Moderno (PGCM),

un programa transversal que busca incrementar la eficacia gubernamental y
estrechar su relación con el ciudadano. Al ser un programa transversal, promueve que
toda la administración pública –desde cada una de las dependencias y entidades que la
conforman–, construya un gobierno abierto, orientado a dar resultados (Diario Oficial
de la Federación (2013). Disponible en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5312420&
fecha=30/08/2013. SFP. (2012). Manual de Operación del Módulo Institucional 2012. Disponible en http://www.
transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Presupuesto/Rendicion_de_Cuentas/PGCM_VC.pdf).

El PGCM tiene cinco objetivos en los cuales concentra sus estrategias y acciones:
llImpulsar un gobierno abierto para fomentar la rendición de cuentas en la APF.

llFortalecer el Presupuesto basado en resultados de la APF, incluyen do el gasto
federalizado.
llOptimizar el uso de los recursos de la APF.
llMejorar la gestión pública gubernamental en la APF.
llEstablecer una estrategia digital nacional que acelere la inserción de México en
la sociedad de la información y el conocimiento.
Figura 4.4. Objetivos del Programa para un Gobierno Cercano y Moderno (PGCM).
De igual forma, en el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo

2013-2018 (PRONAFIDE), está establecido el objetivo sectorial 3 “Fomentar
un gasto eficiente, que promueva el crecimiento, el desarrollo y la productividad
dentro de un marco de rendición de cuentas”, adoptando estrategias eficaces
para administrar los recursos y mejorar la toma de decisiones orientadas a la
consecución de resultados. Dichas estrategias consisten en la consolidación de
un Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) y un Presupuesto basado en
Resultados; modernizar el sistema de contabilidad gubernamental; moderar el
gasto en servicios personales y la contención de erogaciones correspondientes
a gastos de operación (el PRONAFIDE está disponible para consulta en: http://www.
gob.mx/cms/uploads/attachment/file/25606/ProNaFiDe_2013-2018_20131216.pdf).
Entre los aportes relevantes que se pueden extraer de la experiencia de México,

están los siguientes:
llPara la adopción del nuevo enfoque, se considera esencial el manejo integral

de la composición del Estado, en cuyo marco, las reformas presupuestarias
ofrecieron oportunidades únicas para introducir, fortalecer o ampliar el alcance
de las prácticas de monitoreo y evaluación en el gobierno; sin embargo, se debe
procurar no dejar demasiadas funciones y responsabilidades de las principales
partes interesadas sin una definición clara, porque en el tiempo, los costos
podrían superar los beneficios.
llLa introducción de prácticas de seguimiento y evaluación, así como las
herramientas, deben responder tanto a las políticas, como a los requisitos

técnicos. La evaluación en México fue una respuesta, y una consecuencia de

la transición política a la democracia; en concreto, a una exigencia cada vez
mayor de rendición de cuentas en el gobierno. La línea de fondo, a este respecto,
es que la aplicación del seguimiento y evaluación no sólo es cuestión que debe
ser resuelta por el ejecutivo. El Congreso y el contexto político juegan un papel
crucial; la reforma ha de ser verdaderamente internalizada por el gobierno en
su conjunto. Desafortunadamente, no existen fórmulas para garantizar que
estos dos requisitos vayan mano a mano. El Ejecutivo Federal tiene un Programa
Anual de Evaluación emitido de manera conjunta por SHCP y CONEVAL, el cual
identifica la secuencia y los tipos de evaluación que deben aplicarse durante
el ejercicio fiscal. Este es un paso importante, ya que el desarrollo excesivo de
métodos de evaluación de rendimiento y la producción de información al mismo
tiempo, podría debilitar la demanda de información sobre los resultados en sí.
llLos arreglos institucionales para fomentar la demanda de evaluación podrían ser
útiles. El caso de México muestra que las medidas proactivas para integrar la
información en la toma de decisiones y los procesos de rendición de cuentas,
son con el fin de mejorar la coordinación y garantizar la adecuada difusión
de la información del desempeño.
llEl desarrollo del SED ha ayudado a mover la modernización del gobierno;
trayendo una gran variedad de mejoras, que ha modificado los mecanismos
de rendición de cuentas, la transparencia, la planificación y la presupuestación;
pero, sobre todo, la profesionalización del servicio público.
Sin embargo, el uso sistemático de los resultados de la evaluación, la señal

más clara y más potente de éxito de institucionalización, es todavía un reto. El
gobierno debe ser un facilitador del desarrollo social y humano y no un inhibidor;
debe promover la competitividad, la inversión y el empleo, y no generar obstáculos
al desarrollo nacional.
La forma de propiciar lo anterior es haciendo uso de todas las herramientas e

instrumentos disponibles en los ámbitos nacional e internacional, y aplicarlos a
nuestra realidad con creatividad, compromiso e innovación.
Tema 2. Técnicas de presupuestación.
La elaboración de presupuestos es una práctica generalizada1 cuyo propósito

es asignar de forma eficiente los recursos; por ello, se han desarrollado técnicas
presupuestarias que toman como base distintos factores, a fin de lograr su
objetivo, dando origen a cuatro tipos de presupuesto; estos no deben ser vistos
por separado, puesto que no se excluyen entre sí, más bien uno puede ser
complemento de otro puesto que finalmente lo que se pretende es gastar menos
y mejor, priorizando los programas sociales. Resulta relevante destacar que en
1 Es generalizada porque aplica tanto al sector privado, como al sector público.

los siguientes tipos de presupuestación se puede aplicar PbR; lo que significa, que
el PbR no es una clasificación adicional. De acuerdo con Pyhrr (1977) y Del Río
(2000), estos cuatros tipos de presupuesto son (ver tabla 4.1):
México, de acuerdo con la Nueva Estructura Programática cuenta con un

presupuesto por programa que se vinculan de manera directa con la planeación
nacional; y es en la LFPRH en el artículo 29 donde se confiere a la SHCP la atribución
para definir las disposiciones generales, techos y plazos para la programación y
la presupuestación.
Tabla 4.1.
Tipos de presupuesto
El presupuesto rígido o fijo consiste en la preparación de un

presupuesto para un determinado volumen estimado de actividad
no realizándose ningún tipo de ajuste cuando la actividad real
Presupuesto difiere de la estimada.
1
rígido. Este tipo de presupuestación es factible de aplicar sólo en aquellas
actividades que no están sujetas a grandes fluctuaciones o
variaciones que generen impactos importantes en el presupuesto. Es
decir, su comportamiento debe ser bastante previsible y predecible.
En realidad, no se trata de un solo presupuesto, ya que requiere la

elaboración de un conjunto de planes presupuestarios alternativos
que se corresponden con los diferentes niveles de actividad
Presupuesto previstos. Uno de los factores fundamentales de este tipo de
2
flexible. presupuesto, son los costos. En efecto, la evolución de los costos
fijos y variables impactan las actividades, los costos fijos no sufren
variaciones, en cambio las variables, como su nombre lo dice, es el
elemento base del presupuesto flexible.
El Presupuesto base Cero es el proceso de realizar un presupuesto

basado únicamente en las expectativas para el año siguiente, sin
referencias a los años anteriores. Esta técnica parte del supuesto
Presupuesto
3 que una determinada actividad puede ser eliminada aun cuando
base cero.
esté desarrollándose desde hace mucho tiempo, si no justifica su
beneficio. Esto parte del principio de que toda actividad debe estar
sometida al análisis costo-beneficio.
Es un sistema presupuestario integrado consistente en la proyección

anual de los planes a mediano plazo. Combina la teoría de sistemas,
Presupuesto
4 con el análisis costo-beneficio, especificando los programas que
por programas.
deben emprenderse con base en el cumplimiento máximo de los
objetivos fijados, y el grado de alcance que se obtiene de los mismos.
Fuente: elaboración propia, con base en Del Río, C. (2000). El presupuesto: generalidades, tradicional,
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Tema 3. Presupuesto por programas.
El presupuesto por programas es una técnica presupuestaria que pone especial

atención a las actividades que se realizan, más que a los bienes y servicios que se
adquieren. Contiene un conjunto armónico de programas, proyectos y metas que
se deben realizar a corto plazo, y permite la racionalización en el uso de recursos al
determinar objetivos y metas; asimismo, identifica responsables del programa y
establece las acciones concretas para obtener los fines deseados.
Los objetivos que se pretenden alcanzar con este tipo de presupuesto son:
llContar con el proceso administrativo estructurado de forma jerárquica por

funciones y programas de operación e inversión.
llMantener el control interno, a fin de realizar evaluaciones que permitan conocer
la eficiencia del proceso.
llDar más atención a las actividades que se realizan que a los bienes y servicios
que se adquieren.
A decir de Walter (1976), hay cinco elementos que componen el presupuesto por
programas (ver figura 4.5):

Figura 4.5. Elementos que componen en presupuesto por programas.
Fuente: elaboración propia, adaptado de Walter, S. (1974), Administración y Presupuestos Públicos.
La construcción del presupuesto, en la técnica que se utilice, implica tres etapas:
Figura 4.6. Etapas de la construcción del presupuesto.
Fuente: elaboración propia, adaptado de Walter, S. (1974), Administración y Presupuestos Públicos.

Reingeniería del gasto 2016.
En 2015 se realizó una Reingeniería del Gasto Público bajo una perspectiva
de Presupuesto base Cero, debido a que en el primer semestre de dicho año se
observó un mayor dinamismo del consumo, un comportamiento favorable de los
servicios y un crecimiento económico positivo; sin embargo, hubo también un
entorno macroeconómico internacional complejo, derivado de factores externos
que afectaron las finanzas públicas, lo cual se vio reflejado en el Proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federación 2016.
Esta reingeniería, cuyo principal objeto fue romper con inercias de gasto
generadas en un contexto de altos ingresos petroleros, se construyó con base
en cuatro ejes con alcances específicos y un eje de alcance transversal:
Figura 4.7. Reingeniería del gasto público (2015).
Eje 1. Revisión profunda de los programas presupuestarios (Pp) que conforman la

Estructura Programática; a efecto de identificar, a partir de la información del SED,
las complementariedades, similitudes y/o duplicidades en los objetivos y alcances
de los Pp para realizar fusiones, re-sectorizaciones y, en su caso, eliminaciones
que se vieron reflejadas en la Estructura Programática empleada en el PPEF 2016.
Asimismo, para la priorización de los Pp se tomó en consideración, entre otros
elementos, los siguientes:

llEldocumento Consideraciones para el Proceso Presupuestario 2016, emitido

por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(CONEVAL), en el cual se señala, entre otros aspectos, la priorización de los Pp
que contribuyen a la disminución de las carencias que conforman la medición
multidimensional de la pobreza, así como de aquellos que contribuyen al acceso
efectivo a los derechos sociales.
llLas prioridades de política pública del Gobierno de la República en materia de
Seguridad Nacional, Educación Superior, Desarrollo Científico y Tecnológico,
Cultura, Desarrollo Económico, entre otras.
Eje 2. Análisis de los servicios personales y estructuras orgánicas que permitiera

una contención en el gasto de servicios personales a partir de, entre otras
estrategias:
llLa centralización en las dependencias coordinadoras de sector de áreas y

funciones equivalentes o similares de planeación, evaluación y vinculación; de
oficialía mayor; de comunicación social; de relaciones internacionales, y del
órgano interno de control.
llLa reestructuración de las áreas al interior de las dependencias y entidades de la
APF, con el fin de contar con una estructura organizacional más eficiente.
Eje 3. Análisis de los gastos relacionados con la operación de las distintas

dependencias y entidades, a fin de optimizar la asignación de recursos destinados
a este rubro, así como permitir su reducción de manera consistente y sostenida
sin afectar los niveles de operación de los programas a cargo de las dependencias
y entidades.
Eje 4. Mejora de la asignación de recursos destinados a los programas y proyectos

de inversión (PPI), con la finalidad de que se lleven a cabo aquellos con la mayor
rentabilidad social y potencial de incidencia en el crecimiento económico, y que
de esta manera contribuyan a las estrategias planteadas en el Plan Nacional de
Desarrollo (PND) 2013-2018 y en los programas especiales que de él emanan,
tales como el Programa Nacional de Infraestructura (PNI) 2014-2018.
Eje transversal. Corresponde a la transparencia presupuestaria y rendición

de cuentas, indispensables para garantizar el acceso efectivo al derecho de la
ciudadanía a conocer de manera puntual y clara en qué se gastan los recursos
públicos, y ofrecerle los mecanismos de contraloría social efectiva que la
conviertan en copartícipe de las políticas que para su beneficio implementa el
Estado mexicano.

Tema 4. Disposiciones normativas.
Una vez que se han revisado las técnicas para realizar el presupuesto, y al ser la
base sobre la cual se implementa el PbR; corresponde en este apartado examinar
las diferentes disposiciones normativas en México en torno a la implementación
del PbR en la administración pública, para posteriormente revisar cómo es el
Proceso Presupuestario.
La normatividad es fundamental porque va marcando los pasos, las actividades,

las acciones, las tareas y los límites, entre otros factores, que van a normar a lo
largo de todo el proceso de elaboración de Presupuesto basado en Resultados.
El propósito de la transformación integral de la Hacienda Pública, fue el punto de

partida para poner en práctica una diferente forma en que se gastan los recursos
públicos en México, y pondrán a nuestro país en sintonía con las mejores prácticas
internacionales en materia de presupuesto y de fiscalización.
La reforma constitucional en materia de gasto público y fiscalización de 2008,

contempló las siguientes acciones establecidas en diferentes artículos de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
llPresupuesto basado en Resultados: los tres órdenes de gobierno deberán

evaluar los resultados que obtengan con los recursos públicos, a través de
instancias técnicas independientes, para propiciar que los recursos económicos
se asignen en los respectivos presupuestos en términos de eficiencia, eficacia,
economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que
estén destinados (art. 134).
llFortalecimiento de la fiscalización: la cuenta pública se sujetará a disposiciones
que darán mayor certeza jurídica y oportunidad en su revisión, así como se
fortalecen las atribuciones de los órganos de fiscalización federal y locales (arts.
74, fracción VI; 79; 116 y 122).
llArmonización de la contabilidad gubernamental: el congreso expediría una
ley que establezca los criterios y lineamientos a los que se deberá sujetar la
contabilidad gubernamental de los 3 órdenes de gobierno y la presentación
homogénea de información financiera, de ingresos y egresos, así como patrimonial
(art. 73, fracción XXVIII). Con base en ello, el 31 de diciembre de 2008, se publicó
en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
llErogaciones plurianuales para inversión: Se podrán aprobar a nivel federal
erogaciones que abarquen más de un ejercicio para los proyectos de inversión
que se definan en el PEF (art 74, fracción IV).
Las etapas presupuestales están regidas por la siguiente normatividad:

Figura 4.8. Marco normativo de las etapas presupuestales.
PbR-SED en entidades federativas y municipios.
El Gasto Federalizado son los recursos públicos federales transferidos a las

entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de
la Ciudad de México, a través de participaciones, Fondos de Aportaciones
Federales, subsidios o convenios2.
2 Se sugiere al participante revisar el Glosario de transparencia presupuestaria, disponible en: http://www.

transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/Glosario

Ahora bien, la normatividad asociada al Gasto Federalizado está contenida en:
llConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (art. 134).

llLey Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (art. 85 y 110).
llLey de Coordinación Fiscal (art.49, fracción V).
llLey General de Contabilidad Gubernamental (art. 71 y 72).
A través de reformas hechas a los anteriores ordenamientos, se da la oportunidad

para establecer el PbR y el SED en los tres órdenes de gobierno, también de
realizar inversiones plurianuales, brindar transparencia a los indicadores de
desempeño relacionados con el gasto público; fortalecer a la Auditoría Superior
de la Federación, así como a los órganos técnicos de fiscalización de los Congresos
locales y armonizar la contabilidad gubernamental3.
La modificación del Artículo 134 constitucional, estableció los criterios que se

deben aplicar sobre los recursos públicos ejercidos por los tres órdenes de gobierno;
lo cual se define de la siguiente manera:
“Los recursos públicos ejercidos por los tres órdenes de gobierno deberán ser
administrados bajo los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y
honradez, y, sobre todo, con un enfoque orientado a los resultados. Asimismo, se
deben evaluar los resultados del ejercicio de dichos recursos, propiciando que éstos
se asignen tomando en cuenta los resultados alcanzados.” (Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 134. (2016) Disponible en http://info4.
juridicas.unam.mx/ijure/tcfed/9.htm?s= )
A partir de lo anterior, tanto el gobierno federal, como los gobiernos estatales, deben
contar con instancias técnicas de evaluación independientes de los propios órganos de
fiscalización, lo mismo que de aquellos que ejecutan los programas y los recursos públicos.
Por su parte, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en

su artículo 85 dispone que para poder transferir los recursos públicos federales
aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación hacia las entidades
federativas y hacia los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito
Federal, estos deberán sujetarse a lo siguiente:
llQue los recursos públicos ejercidos por las entidades federativas, los municipios,
las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, así como sus respectivos
órganos paraestatales e instancias públicas de carácter local sean evaluadas
conforme a lo establecido en el Artículo 110 de dicha Ley, con base en indicadores
estratégicos y de gestión.
llLas entidades federativas deben enviar al Ejecutivo Federal, de conformidad con los
3 Para mayores elementos, se sugiere a los participantes revisar la presentación sobre “Implantación del
PbR-SED en las Entidades Federativas. Disponible en: http://www.clear-la.cide.edu/sites/default/files/
Presentaci%C3%B3n%20Agust%C3%ADn%20Caso%203%20sep%202012.pdf

lineamientos establecidos, y mediante el sistema de información instituido para

tal fin por medio de la SHCP, los informes sobre el ejercicio, destino y los resultados
obtenidos, respecto de los recursos federales que les fueron transferidos.
Adicionalmente a lo anterior, son importantes la ‘Norma para establecer el formato

para la difusión de los resultados de las evaluaciones de los recursos federales
ministrados a las entidades federativas4’; los ‘Lineamientos para la construcción y
diseño de indicadores de desempeño mediante la Metodología de Marco Lógico’5
(Consejo Nacional de Armonización Contable, CONAC). Así como los ‘Lineamientos
para informar sobre los recursos federales transferidos a entidades federativas,
municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal y de operación de los
recursos del Ramo General 33’6 .
Tema 5. El Ciclo Presupuestario.
El Ciclo Presupuestario sirve para que la administración de los recursos públicos

federales se realice con base en criterios de eficiencia, eficacia, economía,
racionalidad, austeridad, transparencia, control y rendición de cuentas. Consta
de siete etapas que se desarrollan durante el ejercicio fiscal (ver figuras 4.9 y 4.10).
Figura 4.9. El ciclo presupuestario.
4 Documento disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5294474&fecha=04/04/2013.

5 Documento disponible en: http://www.conac.gob.mx/work/models/CONAC/normatividad/NOR_01_15_002.pdf.
6 Documento disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5297066&fecha=25/04/2013.

1. Planeación.
La planeación en la que se basan todos los programas presupuestarios permite

que tengan coherencia y no se desvíen de los grandes objetivos nacionales.
Para lograrlo, resulta necesario alinear los objetivos y metas de cada programa
presupuestario con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y los programas
derivados del mismo (transversal, sectorial, especial, institucional y regional).
En esta etapa es importante considerar la situación económica internacional y

del país, para tomar decisiones y conocer los posibles riesgos para la estabilidad
y el crecimiento económico, tales como: precio del barril de petróleo, el tipo de
cambio del dólar, la inflación, la tasa de interés internacional y el crecimiento de la
economía de Estados Unidos.
2. Programación.
Los recursos públicos siempre son limitados y deben administrarse correctamente

para atender las necesidades de un país. Durante la programación se definen los
programas presupuestarios que tendrán a cargo las dependencias y entidades,
así como los recursos necesarios para cumplir sus objetivos.
Esta etapa inicia con la formulación de la Iniciativa de la Ley de Ingresos y del

Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Y concluye cuando el Poder
Ejecutivo envía el Paquete Económico al Congreso de la Unión, a más tardar, el 8 de
septiembre para su discusión y aprobación, a más tardar, el 15 de noviembre por
la Cámara de Diputados.
3. Presupuestación.
Con base en la estimación de crecimiento de la economía, se calculan los ingresos

estimados en la Ley de Ingresos de la Federación, es decir, los recursos para
financiar el gasto público. Por su parte, para determinar el destino de los recursos,
el Gobierno Federal realiza Presupuesto de Egresos de la Federación en dónde
se describe la cantidad, la forma de distribución y el destino de los recursos
públicos de los tres poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), de los organismos
autónomos, así como las transferencias a los gobiernos estatales y municipales.
En otras palabras, en ésta etapa se realiza el presupuesto anual que refleja cuales
son las necesidades más importantes del país y cómo distribuir los recursos en
educación, salud, vivienda, seguridad pública y obras públicas.
4. Ejercicio y control.
La LFPRH establece en el artículo 1, lo siguiente:

Una vez que es aprobado el Presupuesto de Egresos por la Cámara de Diputados,

corresponde a las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal ejercer los recursos que les fueron asignados conforme al calendario
determinado para ello. De esta manera, el presupuesto se ejerce en el período
comprendido entre el 1ro. de enero y el 31 de diciembre del año fiscal, de acuerdo a
la planeación previamente realizada, con base en la cual, al cierre del ciclo de gasto,
se evalúan los resultados obtenidos.
Por su parte, el control no se refiere a ejercer el gasto de manera arbitraria, sino

al logro de resultados, así como a promover un ejercicio de los recursos eficiente.
5. Seguimiento.
En su Artículo 2, fracción LI, la LFPRH define al SED como “…el conjunto de elementos
metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño
de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento
de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que
permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos”.
Gracias al SED se puede tener un seguimiento puntual del avance en los objetivos
de cada dependencia. Con ello se asegura que el ejercicio de los recursos ocurra
de manera efectiva para lograr los objetivos establecidos, es decir, contar con un
Presupuesto basado en Resultados.
6. Evaluación.
La evaluación es el análisis sistemático y objetivo de las políticas públicas y los

programas, con el fin de determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos
y metas, así como su eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y
sostenibilidad. Con la finalidad de que las evaluaciones sean objetivas, éstas son
realizadas por evaluadores externos expertos en la materia.
Para que los hallazgos de las evaluaciones incidan en la mejora de los programas,
las instituciones públicas establecen compromisos a través de los Aspectos

Susceptibles de Mejora (ASM), que son los hallazgos, debilidades, oportunidades y

amenazas identificados por el evaluador externo, las cuales pueden ser atendidas
por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Por tanto,
la importancia de la evaluación radica en que los resultados de ésta, son la base
para la operación del PbR.
7. Rendición de cuentas.
Esta última etapa consta de dos elementos:

llDar cuenta de los resultados del ejercicio de los recursos públicos.
llCorregir deficiencias y aplicar sanciones durante y después de la ejecución de los
recursos para orientarlos a donde tengan un mayor impacto para los ciudadanos.
Figura 4.10. Ciclo presupuestario y actores involucrados.
Fuente: elaboración propia, adaptado de Trasparencia presupuestaria/Observatorio del gasto

(2016). Glosario. Disponible en: http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/Glosario.http://www.
transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/Presupuesto#ciclo_presupuestario.
Tema 6. Estructura programática del Presupuesto Federal en México.
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) define a la

estructura programática en su artículo 2, fracción XXII como “el conjunto de
categorías y elementos programáticos ordenados en forma coherente, el cual
define las acciones que efectúan los ejecutores de gasto para alcanzar sus objetivos
y metas de acuerdo con las políticas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo

y en los programas y presupuestos, así como ordena y clasifica las acciones de los
ejecutores de gasto para delimitar la aplicación del gasto y permite conocer el
rendimiento esperado de la utilización de los recursos públicos”.
Asimismo, de acuerdo al artículo 27, establece que “la estructura programática

facilitará la vinculación de la programación de los ejecutores con el Plan Nacional
de Desarrollo y los programas, y deberá incluir indicadores de desempeño con
sus correspondientes metas anuales (…) La estructura programática deberá ser
sencilla y facilitar el examen del Presupuesto y sólo sufrirá modificaciones cuando
éstas tengan el objetivo de fortalecer dichos principios, en los términos de las
disposiciones aplicables”. Ahí mismo, se señala que los elementos mínimos que
debe contener son:
llLas categorías, que comprenderán la función, la subfunción, el programa, la

actividad institucional, el proyecto y la entidad federativa.
llLos elementos, que comprenderán la misión, los objetivos, las metas con base
en indicadores de desempeño y la unidad responsable, en congruencia con el
Plan Nacional de Desarrollo y con los programas sectoriales.
llLas acciones que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres, la erradicación
de la violencia de género y cualquier forma de discriminación de género.
Cabe señalar que desde 2008 se modificó la estructura programática, y entre las
diversas modificaciones destacan dos: la categoría “programa presupuestario”
y la definición de “actividad institucional”. De acuerdo con Pérez-Jácome (2012),
por una parte, los programas presupuestarios permiten identificar directamente
los programas y actividades específicos de cada dependencia o entidad, las
unidades responsables que participan de la ejecución de los mismos y los recursos
presupuestarios asignados a tal efecto. Por otra parte, la actividad institucional
permite identificar los objetivos que los ejecutores de gasto persiguen a través de
las acciones que realizan (por ejemplo: carreteras eficientes, seguras y suficientes;
educación básica de calidad, y bosques saludables, protegidos y crecientes). Así,
se buscó fortalecer la vinculación de la planificación nacional con las actividades y
programas específicos que se ejecuta.
Figura 4.11. Vinculación de los programas presupuestarios y la actividad institucional.

Presupuesto Ciudadano.
Al ser el Presupuesto de Egresos de la Federación el documento de política pública

más importante de un país, puesto que allí se expresan las prioridades por ser
atendidas con los recursos públicos, a partir del año 2012 en México se ha dado a
conocer el denominado “Presupuesto Ciudadano”, iniciativa del Gobierno Federal
para que la ciudadanía conozca, de manera clara y transparente, cómo se usa y a
qué se destinan los recursos. El Presupuesto Ciudadano explica, de forma sencilla, el
proceso de elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación, su
contenido y los criterios utilizados por las diferentes instancias para decidir
el destino de los recursos públicos, así como su importancia para el buen
funcionamiento y desarrollo del país.
En este sentido, y haciendo eco del diagnóstico realizado a través de los diferentes
foros de trabajo que acompañaron la integración del PND 2013 – 2018, el
Presupuesto Ciudadano tiene como consigna principal destacar que los recursos
públicos son de todos los mexicanos; porque provienen de los ingresos que se
obtienen por la explotación de los recursos naturales del país, de los impuestos que
la sociedad para al gobierno, la prestación de bienes y servicios de las dependencias,
organismos públicos y empresas paraestatales, cuotas de seguridad social y el
endeudamiento; los que constituye propiamente la Ley de Ingresos de la Federación
de cada ejercicio fiscal (SHCP. Presupuesto Ciudadano (2013). Disponible en: http://
www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/Presupuesto#Como_se_aprobo_el_gasto).
Modalidades de los programas.
Los programas presupuestarios constituyen la categoría programática que

permite organizar las asignaciones de recursos de los programas federales y
del gasto federalizado a cargo de los ejecutores del gasto público federal, para
el cumplimiento de sus objetivos y metas, así como del gasto no programable.
La clasificación de los programas presupuestarios aparece publicada en el Manual de

Programación y Presupuesto de cada ejercicio fiscal, el cual es desarrollado por la SHCP.
Existen dos clasificaciones del gasto dentro de las cuales están encuadrados los
programas de acuerdo al grupo que corresponden y su modalidad7.
7 SHCP (2016). Información tomada del Anexo 2. Clasificación de Programas Presupuestarios, del Manual de
Programación y Presupuesto 2016. Disponible en: http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/
programacion_16/anexo2_manual_pyp_2016.pdfhttp://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/
programacion/programacion_16/manual_pyp_2016.pdf.

1) Gasto programable.
Dentro de este rubro se clasifican según su modalidad, de acuerdo a la

siguiente tabla:
A. Programas Federales.
Subsidios: Sectores Social y Privado o Entidades Federativas y Municipios
Sujetos a Reglas de Operación S
Otros subsidios U
Desempeño de las funciones.
Prestación de servicios públicos E
Provisión de bienes públicos B
Planeación, seguimiento y evaluación de políticas públicas P
Promoción y fomento F
Regulación y supervisión G
Funciones de las Fuerzas Armadas A
Específicos R
Proyectos de inversión K
Administrativos y apoyo.
Apoyo al proceso presupuestario y para mejora M
Apoyo a la función pública y al mejoramiento de la gestión O
Operaciones ajenas W

Compromisos del Gobierno Federal.
Obligaciones de cumplimiento de resolución jurisdiccional L
Desastres naturales N
Obligaciones del Gobierno Federal.
Pensiones y jubilaciones J
Aportaciones a la seguridad social T
Aportaciones a fondos de estabilización Y
Aportaciones a fondos de inversión y reestructura de pensiones Z
B. Programas Gasto Federalizado.
Gasto Federalizado.
Gasto Federalizado (Fondos de Aportaciones Federales) I
Cabe resaltar que algunos programas presupuestarios de modalidades

distintas a la “I”, también transfieren recursos a las entidades federativas
y municipios por medio de subsidios y/o convenios.
2) Gasto no programable.
Éstos se clasifican en 3:
C. Participaciones a entidades federativas y municipios.
D. Costo financiero, deuda o apoyos a deudores y ahorradores de la banca.
H. Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS).
Para mayor detalle, se sugiere revisar el Anexo. Programas Federales y

Programas de Gasto Federalizado según su modalidad.

Programas sociales.
Una de las tareas del Estado Mexicano es la resolución de los grandes problemas
sociales y económicos que todavía aquejan al país.
En los términos del artículo 13 de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS)

“la planeación del desarrollo social incluirá los programas municipales; planes
y programas estatales; programas institucionales, regionales y especiales; el
Programa Nacional de Desarrollo Social; y el Plan Nacional de Desarrollo”. Cabe
mencionar que, pese a que existe esta definición de tipo de programas sociales y
no sociales, el SED (coordinado por la SHCP) contempla a ambos. No obstante que
el CONEVAL se encarga de verificar los sociales en el marco de la Política Nacional
de Desarrollo Social.
En este sentido, la Política Nacional de Desarrollo Social debe incluir cuando

menos las siguientes cinco vertientes de acuerdo al artículo 14 de dicha ley:
Figura 4.12. Vertientes de la Política Nacional de Desarrollo Social.
Es así que los programas y acciones federales de desarrollo social son concebidos
con base en los derechos sociales y la dimensión de bienestar económico
establecidos en la LGDS.
De acuerdo al “Universo del Inventario CONEVAL8”, la integración de los programas

y acciones federales para el desarrollo social consideró las siguientes definiciones:
8 Es una base de datos de los programas y acciones federales de desarrollo social que integra y sistematiza
información relevante de los programas y acciones de desarrollo social del Gobierno Federal. Disponible en:
http://www.coneval.org.mx/Evaluacion/Paginas/Evaluacion.aspx .

Programas y Acciones.
llLos programas presupuestarios de modalidad S (Reglas de Operación) o U

(otros programas de subsidio) se consideran PROGRAMAS SOCIALES.
llLos programas presupuestarios de modalidad E (Prestación de Servicios
Públicos) o B (Provisión de Bienes Públicos) se consideran ACCIONES SOCIALES.
Federales.
llSon responsabilidad de una dependencia o entidad de la Administración Pública Federal.
Desarrollo Social.
llEstán alineados con alguno de los Derechos Sociales o con la Dimensión de

Bienestar Económico.
Tema 7. Apuntes sobre la experiencia internacional y el caso de México.
La comunidad internacional reconoce que el presupuesto es un determinante

crucial para cumplir con los objetivos de las políticas públicas; mismas que
son requisito importante para el buen funcionamiento de un gobierno que tenga
disciplina fiscal y promueva la asignación eficiente de recursos, a fin de garantizar
que los servicios lleguen a la población de manera eficiente, en un marco de
transparencia y rendición de cuentas.
Se han explorado los asuntos de política económica detrás de la implementación

del PbR, enfocándose en los principios de presupuesto basado en desempeño,
sus fundamentos institucionales, la producción de información y el uso de esta
información en la toma de decisiones.
Desde la fuerte expansión de las funciones del Estado, a la prestación masiva de

servicios públicos, se ha buscado relacionar presupuesto y resultados; intención
que se ha reflejado en diversas técnicas a través del tiempo (presupuesto por
programas, Presupuesto base Cero, gestión por objetivos).
Sin duda alguna, la actual motivación para consolidar el Presupuesto basado

en Resultados (PbR) es la búsqueda de la eficiencia en la asignación y en el
resultado de la aplicación de recursos públicos; cualquier gobierno en el mundo,
que pretenda buscar una mejora en el desarrollo y progreso de sus habitantes,
lograr innovaciones, calidad en sus procesos y servicios, así como una adecuada
asignación, eficiencia y eficacia en la aplicación de los recursos públicos,
forzosamente debe instaurar un proceso efectivo de planeación.

Este enfoque ha sido utilizado en las últimas décadas en distintos países miembros
de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Desde el
año 2000, más del 75% por ciento de los países miembros de la OCDE reportaban
utilizar información sobre desempeño en los procesos de presupuestación.
Entre los países con mayor experiencia, se pueden mencionar al Reino Unido, con la
introducción desde 1982 de la Iniciativa de Gestión Financiera (Financial Managment
Initiative), el Paso siguiente 1988 (Next Steps) y Contabilidad y presupuesto de
devengo (Resource Accounting and Budgeting, 1997) y Nueva Zelanda, con la
introducción (1984) de un sistema de relaciones intra-gubernamentales, que consiste
en contratos de servicios (purchase agreements), suscritos entre los ministros y los
órganos ejecutores dotados de autonomía administrativa, conteniendo términos de
referencia expresados en indicadores de resultados.
Posteriormente, en 1993, en Estados Unidos se aprobó la Ley de Desempeño y

Resultados del Gobierno (Government Performance and Results Act), que procura
la instalación de un sistema presupuestario basado en el desempeño y en la
flexibilidad gerencial, el cual concluye con un proceso de informe programático que
se entrega al Congreso para apoyar la discusión presupuestal (ILPES-CEPAL, 2003).
De manera general, en los países desarrollados que han instrumentado el PbR
se han observado los siguientes aprendizajes:
Figura 4.13. Aprendizajes de la instrumentación del PbR.

Marc Robinson (2015), también destaca aspectos generales que han derivado de
experiencias de países como Francia y Australia, donde sobresalen aspectos en la
instrumentación de un PbR como: las complicaciones en la implementación del diseño
donde a veces el entramado burocrático de cada país, sus tramos de gestión y de
control, complican el desarrollo; los resultados de las evaluaciones en muchas ocasiones
no refleja las necesidades de mejora que se deben seguir para el desempeño de los
programas públicos, en parte debido a que la valoración no debe provenir estrictamente
del seguimiento de indicadores; debe asegurarse el uso y disposición de información
de los programas públicos para la toma de decisiones; hay que tomar en cuenta el
establecimiento de una programación realista para el logro de resultados, y finalmente,
se debe considerar un balance adecuado de responsabilidades en el ejercicio del gasto
(Robinson, M. 2015, An International Perspective. Disponible en: http://www.clear-la.cide.
edu/sites/default/files/Conference%20Presentation%20Marc%20Robinson%20PBB.pdf).
En años más recientes existen también ejemplos de esfuerzos similares en países

latinoamericanos, además de México, como Brasil, Colombia y Chile; este último
constituye uno de los referentes más importantes a nivel latinoamericano y
mundial (BM, BID y OCDE, 2006).
Como se ha visto, la implementación del PbR ha constituido un proceso de continuo

en los últimos años a través de los cuales ha habido la necesidad de ir avanzando
progresivamente en el apuntalamiento de la estrategia de PbR, desde las primeras
evaluaciones a los programas presupuestarios con reglas de operación (subsidios)
que se plantearon desde el Presupuesto de Egresos de la Federación en 1999, hasta
la publicación de la Ley de Desarrollo Social en 2003 a partir de la cual se creó el
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).
En este tránsito, también es importante mencionar como el nuevo contexto

institucional que ha orientado los programas y el gasto público al logro de
objetivos y metas, así como la medición, rendición de cuentas y transparencia
de los resultados, confluyó junto con el impulso de la reforma constitucional de
mayo de 2008 donde en el artículo 134 se reconoce la necesidad de que los
recursos públicos se administren con eficiencia, eficacia, economía, transparencia
y honradez, y además se plantea la evaluación del ejercicio del gasto público en
su conjunto, con lo cual se incluye a los programas de índole no social. Además,
ello fue acompañado por las reformas introducidas a la Ley de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, lo cual propició iniciativas federales como el Sistema
de Evaluación del Desempeño (SED) coordinado por la SHCP y el PbR (2006),
la publicación de los Lineamientos Generales para la Evaluación de Programas
Federales de la Administración Pública Federal (2007), y la entrada en vigor de la
Ley General de Contabilidad Gubernamental en diciembre de 2008.
Como se ha visto, han existido una serie de reformas desde la constitución hasta las leyes
secundarias, y la cooperación internacional en materia de asistencia técnica y financiamiento.
En el contexto de América Latina y el Caribe, el Banco Interamericano de

Desarrollo (BID) generó un índice de Gestión para Resultados para los países de

la región. Los países mejor evaluados han sido Brasil, Chile, Colombia y México
los cuales registraron los niveles más altos de desarrollo de sus capacidades para
implementar la GpRD, con puntajes de 3,0 o más, tanto en 2007 como en 2013.
Hay 18 países en el grupo de países en el nivel medio (entre 1,5 y 3,0 puntos) y
dos países con puntaje bajo, es decir, menos de 1,5 puntos. En la siguiente tabla
se ve el resultado en los dos años del comparativo de la GpRD (ver figura 4.14).
En su estudio comparativo 2007 – 2013 mediante la aplicación del índice general

de GpRD del BID, se observó un avance de 2,0 sobre 5 en el 2007 hasta 2,4
en 2013. El área mejor evaluada en 2013 es la gestión pública financiera, con
2,9 puntos. Las más bajas son presupuesto por resultados y seguimiento y
evaluación, ambas con 1,9 puntos (ver tabla 4.2).
Asimismo, en la tabla 4.3 se ve la clasificación de los países de la región según su

grado de avance en el índice GpRD:
Figura 4.14. Índice de la Gestión para Resultados en el Desarrollo, para los países de la región.
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo (2013). Disponible en https://data.iadb.org/ViewIndicator/ViewIndi

cator?languageId=es&typeOfUrl=C&indicatorId=3288

Tabla.2.
Evolución de los pilares de la Gestión para Resultados en el Desarrollo, entre 2007 y 20134.
EVOLUCIÓN DE LOS PILARES DE LA GPRD

ENTRE 2007 Y 2013
Pilar de la GpRD 2007 2013 Variación
Planificación orientada a resultados 2.3 2.8 0.5
Presupuesto por resultados 1.5 1.9 0.4
Gestión financiera pública 2.5 2.9 0.4
Gestión de programas y proyectos 1.9 2.3 0.4
Seguimiento y evaluación 1.6 1.9 0.3
Índice general de GpRD 2.0 2.4 0.4
Fuente: BID (2015). Avanza capacidad institucional de la gestión pública orientada a resultados en
América Latina, pero con rezagos. Comunicado de prensa del 9 de junio de 2015. Disponible en: http://
www.iadb.org/es/noticias/comunicados-de-prensa/2015-06-09/estudio-sobre-eficiencia-gestion-publica-america-latina,11170.html.

Tabla 4.3.
Clasificación de los países de la región, según su grado de avance en el índice GpRD.
CLASIFICACIÓN DE LOS PAÍSES

SEGÚN EL ÍNDICE DE LA GPRD EN 2007 Y 2013
Puntaje obtenido 2007 2013
Nivel alto (4 países) (4 países)
Puntaje Brasil Brasil

≥ 3,0 Chile Chile
Colombia Colombia
México México
Nivel medio (14 países) (18 países)
Puntaje Argentina Argentina
< 3,0 Barbados Barbados
≥ 1,5 Costa Rica Costa Rica
Ecuador Ecuador
El Salvador El Salvador
Guatemala Guatemala
Honduras Guyana
Jamaica Haití
Nicaragua Honduras
Panamá Jamaica
Perú Nicaragua
República Dominicana Panamá
Trinidad y Tobago Paraguay
Uruguay Perú
República Dominicana
Suriname
Trinidad y Tobago
Uruguay
Nivel bajo (6 países) (2 países)
Puntaje Bahamas Bahamas
< 1,5 Belice Belice
Guyana
Haití
Paraguay
Suriname
Fuente: Kaufmann, Jorge, et. al. (2015). Construyendo gobiernos efectivos. BID. Disponible en: https://
publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/6960/Construyendo-gobiernos-efectivos.pdf?sequence=1 .

A nivel nacional, por otro lado, está el índice de avance en PbR – SED en entidades
federativas en México 2016 de la SHCP, para cuya realización se coordina con las
32 entidades federativas y una muestra de 62 municipios y dos demarcaciones
de la Ciudad de México. El diagnóstico deriva de la aplicación de 60 preguntas de
las cuales se desprende el índice sobre la calidad de las prácticas implementadas
en materia de PbR. Mayor detalle se encuentra en SHCP. “Documento relativo al
cumplimiento de las disposiciones contenidas en el párrafo tercero del artículo
80 de la LGCG”, abril 2016. Disponible en http://transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/
models/PTP/Entidades_Federativas/Diagnostico/PbR_SED_2016.pdf
En la siguiente figura se integran los más recientes resultados:
Figura 4.15. Índice General de Avance en PbR-SED. Entidades Federativas 2016.
Fuente: Documento relativo al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el párrafo tercero

del artículo 80 de la LGCG, abril 2016. Disponible en http://transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/
Entidades_Federativas/Diagnostico/PbR_SED_2016.pdf
En el gráfico se observan los resultados por entidad federativa, según el modelo

planteado en el cuestionario para el 2016. Destacan los siguientes resultados:
ll23 entidades federativas alcanzaron un nivel de avance mayor al 70% global en

la implementación del PbR SED (Nivel satisfactorio); entre estas destacan los
casos de Baja California, Guanajuato y el Estado de México como las entidades
con un avance superior al 90%.
ll3 entidades federativas registraron un nivel de avance en el rango de entre 60%
y 70%, siendo estas Campeche, Zacatecas y Querétaro.
ll3 entidades federativas, Colima, Nuevo León y Michoacán, se situaron con un
avance de implementación general del PbR - SED en el 2016 de entre 50% y 60%.
llLos 3 estados que se ubican en el rango de avance menor al 50% son Sonora,
Guerrero y Baja California Sur.
llFinalmente, de acuerdo con el modelo planteado en el cuestionario, el promedio
nacional de las entidades federativas cuenta con un porcentaje de avance del
PbR - SED del 73.4%, ubicándolo en el cuadrante de color verde (igual o mayor
a 70%)9.
Finalmente, en su Diagnóstico de Avance en Monitoreo y Evaluación 2013, el

CONEVAL reportó “el mayor avance en la implementación de los instrumentos
normativos y prácticos de monitoreo y evaluación son: Oaxaca (78.7), Estado de
México (77.8), Distrito Federal (73.1), Guanajuato (72.2) y Puebla (68.5), mientras
que las de menor avance son: Baja California Sur (27.8), Sinaloa (33.3), Chiapas
(35.2), Coahuila (36.1) y Morelos (38.9)”, obteniendo en este proceso una media
nacional del 52.5% en la implementación. En resumen, el CONEVAL desprendió las
siguientes tres conclusiones:
llTodas las entidades o la mayoría cuentan con elementos que facilitan el

monitoreo y la evaluación.
llSe debe trabajar todavía en el fortalecimiento normativo, así como en la
implementación de aquellos elementos que apoyen el desarrollo del Sistema
de Evaluación del Desempeño, centrando la atención en la evaluación y el
seguimiento.
llSe debe seguir trabajando en la utilización del Sistema de Monitoreo y Evaluación
en la mejora de las políticas públicas en las entidades federativas. ∞
9 La información presentada fue tomada en su totalidad del ‘Documento relativo al cumplimiento de las disposiciones
contenidas en el párrafo tercero del artículo 80 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental’ Disponible en http://
transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Entidades_Federativas/Diagnostico/PbR_SED_2016.pdf

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Disponible en http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_16/
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SHCP. (2015). Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto
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programacion_16/1_av_PyP_Inv_ene_may_2015.pdf
SHCP. (2015). Lineamientos para el proceso de programación y presupuestación
para el ejercicio fiscal 2016. Disponible en http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/
programacion/programacion_16/lineamientos_programacion_presupuestacion_2016.pdf.
SHCP. (2016). Documento relativo al cumplimiento de las disposiciones contenidas
en el párrafo tercero del artículo 80 de la LGCG. Disponible en http://
transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Entidades_Federativas/Diagnostico/PbR_
SED_2016.pdf.
SHCP. (2016). Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto
de Egresos 2016. Disponible en http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/
programacion_16/1_av_PyP_Inv_ene_may_2015.pdf.
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Vega, S. (2008). El programa de mejora de la gestión. Disponible en http://siteresources.
worldbank.org/INTMEXICO/Resources/4-DocumentoPbRSalvadorVega

ANEXO
Programas Federales
y Programas de
Gasto Federalizado
según su modalidad
ANEXO. PROGRAMAS FEDERALES Y PROGRAMAS DE GASTO

FEDERALIZADO SEGÚN SU MODALIDAD.
GASTO PROGRAMABLE
A. Programas Federales.
Subsidios: Sectores social y privado o entidades federativas y municipios.
Sujetos a Reglas Definidos en el Decreto de PEF y los que se incorporen en

S
de Operación el ejercicio.
Para otorgar subsidios no sujetos a reglas de operación, en

Otros subsidios U
su caso, se otorgan mediante convenios.
Desempeño de las funciones.
Actividades del sector público, que realiza en forma

directa, regular y continua, para satisfacer demandas de la
sociedad, de interés general, atendiendo a las personas en
sus diferentes esferas jurídicas, a través de las siguientes
finalidades:
i) Funciones de gobierno. Por ejemplo, para la atención de
los derechos políticos y civiles de las personas: población
(seguridad pública y nacional), grupos vulnerables
(prevención de la discriminación), pasaportes, víctimas
de delitos (ministerios públicos), trabajadores (tribunales
Prestación de
E de conciliación y arbitraje), ejidatarios y comuneros
servicios públicos
(tribunales agrarios), contribuyentes (SAT, tribunal
fiscal), extranjeros (servicios migratorios), etc. Incluye los
demás servicios públicos en cumplimiento a las funciones
programáticas relacionadas y atribuciones de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal (APF).
ii) Funciones de desarrollo social. Para atención de los
derechos para el desarrollo social, cultural y humano de
la población, por ejemplo: educación, salud, seguridad
social, suministro de agua potable, servicios de drenaje y
alcantarillado, vivienda, servicios culturales y deportivos.

iii) Funciones de desarrollo económico. Las que realiza la

APF para proporcionar y facilitar el desarrollo económico
Prestación de de las personas físicas y morales: por ejemplo, servicios
servicios públicos de energía eléctrica, servicios en vías de comunicación
E
y telecomunicaciones, servicios turísticos, protección al
(continúa) consumidor, correos. Incluye los Pp’s de servicios para el
desarrollo científico y tecnológico, así como el financiero;
otorgamiento de créditos, aseguramiento y garantías.
Provisión de Actividades que se realizan para crear, fabricar y/o elaborar

B
bienes públicos bienes que son competencia del Sector Público Federal.
Actividades destinadas al desarrollo de programas
Planeación,
y formulación, diseño, ejecución y evaluación de las
seguimiento y
P políticas públicas y sus estrategias, así como para diseñar
evaluación de
la implantación y operación de los programas y dar
políticas públicas
seguimiento a su cumplimiento.
Promoción y Actividades destinadas a la promoción y fomento de los
F
fomento sectores social y económico.
Actividades destinadas a la reglamentación, verificación e
Regulación y
G inspección de las actividades económicas y de los agentes
supervisión
del sector privado, social y público.
Funciones de las
A Actividades propias de las Fuerzas Armadas.
Fuerzas Armadas
Solamente actividades específicas, distintas a las demás
Específicos R
modalidades.
Proyectos de inversión sujetos a registro en la cartera
Proyectos de
K que integra y administra la Unidad de Inversiones de la
inversión
Subsecretaría de Egresos.
Administrativos y apoyo.
Apoyo al proceso
Actividades de apoyo administrativo desarrolladas por las
presupuestario y M
oficialías mayores o áreas homólogas.
para mejora
Apoyo a la
Actividades que realiza la función pública para el
función pública y
O mejoramiento de la gestión, así como las de los órganos de
al mejoramiento
control y auditoría.
de la gestión
Asignaciones de las entidades para el otorgamiento de
préstamos al personal, sindicatos o a otras entidades
Operaciones
W públicas o privadas y demás erogaciones recuperables, así
ajenas
como las relacionadas con erogaciones que realizan las
entidades por cuenta de terceros.

Compromisos del Gobierno Federal.
Obligaciones
Obligaciones relacionadas con indemnizaciones y
de cumplimiento
L obligaciones que se derivan de resoluciones definitivas
de resolución
emitidas por autoridad competente.
jurisdiccional
Desastres Actividades para la prevención y atención de desastres

N
naturales naturales.
Obligaciones del Gobierno Federal.
Pensiones y Obligaciones de ley relacionadas con el pago de pensiones

J
jubilaciones y jubilaciones.
Aportaciones Obligaciones de ley relacionadas con el pago de aportaciones

a la seguridad T a los ramos de seguro del IMSS y el servicio médico de las
social nuevas Fuerzas Armadas y de los pensionistas del ISSSTE.
Aportaciones
Aportaciones previstas en la fracción IV del artículo 19 de la
a fondos de Y
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
estabilización
Aportaciones
a fondos de
Aportaciones previstas en la fracción IV del artículo 19 de la
inversión y Z
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
reestrctura de
pensiones
B. Programas Gasto Federalizado.
Gasto Federalizado.
Aportaciones federales realizadas a las entidades

Gasto
I federativas y municipios a través del Ramo 33, así como
Federalizado
Gasto Federalizado reasignado a entidades federativas.
118 Programas Federales y Programas de Gasto Federalizado según su modalidad | ANEXO

GASTO NO PROGRAMABLE
Éstos se clasifican en 3:
C. Participaciones a entidades federativas y municipios.
D. Costo financiero, deuda o apoyos a deudores y ahorradores de la banca.
H. Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS).
ANEXO | Programas Federales y Programas de Gasto Federalizado según su modalidad 119

MÓDULO 2. PLANEACIÓN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
DEL DIPLOMADO DE PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS.



3
Metodología del
Marco Lógico y
Matriz de Indicadores
para Resultados
MÓDULO
ÍNDICE
003 | Objetivo
003 | Introducción
UNIDAD 1 • ANTECEDENTES Y CONCEPTOS DE UNIDAD 3 • CONSTRUCCIÓN DE LA MATRIZ

LA METODOLOGÍA DE MARCO LÓGICO (MML) DE INDICADORES PARA RESULTADOS (MIR)
006 | Objetivo 048 | Objetivo

TEMAS: TEMAS:
007 | 1. Bases de la MML 049 | 1. Estructura de la MIR
008 | 2. ¿Qué es la MML? 059 | 2. Indicadores
009 | 3. Fases de la MML 071 | 3. Medios de verificación
011 | 4. Matriz de Indicadores para 080 | 4. Supuestos
Resultados 088 | Ejemplo de caso: elaboración de la MIR
013 | Fuentes de consulta 101 | Fuentes de consulta
UNIDAD 4 • MÉTODO DE DISEÑO INVERSO

UNIDAD 2 • ETAPAS DE LA MML
104 | Objetivo
016 | Objetivo
104 | Introducción
016 | Introducción
TEMAS:
TEMAS:
106 | 1. Método de diseño inverso de
017 | 1. Análisis del problema
proyectos en operación
030 | 2. Análisis de involucrados
116 | 2. Recomendaciones
036 | 3. Análisis de objetivos
041 | 4. Análisis de alternativas
MÓDULO 3 METODOLOGÍA DEL MARCO LÓGICO Y MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS
OBJETIVO
Aplicar los elementos conceptuales y prácticos en la instrumentación de la

Metodología de Marco Lógico para el diseño, seguimiento y evaluación de un
programa público, a fin de coadyuvar en la generación de las capacidades de la
Administración Pública de México para el desarrollo de políticas públicas con
base en resultados.
INTRODUCCIÓN
La implementación de políticas públicas requiere su instrumentación a través de

programas. Un programa es un conjunto de actividades relacionadas entre sí, en
las que se ejercen recursos para el logro del objetivo que les da sentido y dirección,
a fin de alcanzar un resultado específico en beneficio de una población objetivo. De
ahí que los programas son potenciales generadores de valor público, en la medida
en que generen resultados y efectos favorables para una población que presenta
una problemática o necesidad insatisfecha. Esto requiere además que los recursos
(humanos y financieros) que movilizan las organizaciones ejecutoras, se utilicen
de forma eficaz y eficiente.
En este contexto cobra importancia la Metodología de Marco Lógico (MML) como

una herramienta de planeación sustantiva para el diseño, seguimiento y evaluación
de los programas. La aplicación de la MML deriva en la alineación de objetivos
con sus indicadores, medios de verificación y supuestos (factores externos que
condicionan el éxito del programa). Derivado de la instrumentación de esta
metodología, se obtiene una Matriz de Marco Lógico o Matriz de Indicadores para
Resultados (MIR), instrumento que concentra toda la información del programa y
que es útil en el proceso de planeación, seguimiento del desempeño y rendición de
cuentas.
Con ello, se busca que las acciones que se deriven de los programas públicos
tengan congruencia y suficiencia para asegurar la concreción de productos, bienes
o servicios, conducentes a la resolución o atención de problemas públicos y, por
lo tanto, a la concreción de resultados e impactos. Además, la construcción de la
MIR permite establecer objetivos claros para la definición y medición de metas,
convirtiéndose así en una herramienta que apoya en la orientación a resultados de
la gestión pública, la cual concentra información vital para la toma de decisiones. En
síntesis, la MML y la MIR que deriva de su aplicación, son en suma una herramienta
que facilita el proceso de conceptualización, diseño, ejecución, seguimiento y
evaluación de programas. ∞
INTRODUCCIÓN | 3
METODOLOGÍA DEL MARCO LÓGICO Y MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS MÓDULO 3
Página en blanco.
4 | INTRODUCCIÓN
UNIDAD 1
Antecedentes
y conceptos de
la Metodología
de Marco Lógico
(MML)
OBJETIVO.
Al término de la unidad 1, el participante será capaz de identificar los principales usos

de la Metodología de Marco Lógico (MML), a fin de contar con los conocimientos
básicos para su implementación en el diseño y gestión de programas y proyectos
de las instituciones.
INTRODUCCIÓN.
Los temas de esta unidad abordarán el desarrollo y la aplicación de las herramientas

y técnicas inherentes a la MML para el diseño coherente de programas públicos,
siendo esta metodología y la MIR que deriva de su aplicación, uno de los elementos
más importantes en la instrumentación del Presupuesto basado en Resultados en
México. Además, se describirán a grandes rasgos en qué consiste la MML y los
elementos generales para la elaboración de una MIR.
6 Antecedentes y conceptos de la Metodología de Marco Lógico (MML) | UNIDAD 1

Tema 1. Bases de la MML
Dada la complejidad del nuevo orden internacional y sus requerimientos, así como
el surgimiento de nuevos organismos internacionales de desarrollo como el Banco
Interamericano de Desarrollo en 1959, el financiamiento para el desarrollo se
encontró en la práctica con varios problemas de corte técnico – operativo en el
diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de proyectos. Entre los problemas más
comunes se encontraba la falta de métodos estándar para el diseño, seguimiento
y evaluación de proyectos.
Por otra parte, los proyectos que se plasmaban en papel parecían muy
prometedores pero al momento de implementarlos quedaban estancados debido
a diversas causas, como por ejemplo:
ll Se planteaban múltiples objetivos en un programa o proyecto.

ll Las actividades que se incluían no eran congruentes con los objetivos planteados.
ll En la ejecución no se establecían claramente las responsabilidades en el
desarrollo del proyecto.
ll No existían parámetros para sustentar un adecuado seguimiento y control.
ll Carencia de una base objetiva y consensuada para comparar lo planificado con
los resultados efectivos.
Es en este contexto que, a mediados de la década de los sesenta, las Agencias de

Financiamiento al Desarrollo impulsaron la creación de nuevas tecnologías para
conducir la implementación de programas y proyectos, así como el desarrollo de
técnicas de administración por objetivos; entre ellas, la MML fue la que demostró
mayor practicidad y cobertura en la instrumentación, ya que abarca desde el
diseño de un programa o proyecto, hasta el establecimiento de parámetros claros
para llevar a cabo el seguimiento y la evaluación.
Esta metodología se dio a conocer en Estados Unidos por la empresa Practical

Concepts Inc. a principios de la década de los setenta y fue utilizada por la Agencia
Internacional para el Desarrollo del Gobierno de los Estados Unidos (USAID por sus
siglas en inglés) para la planificación de sus proyectos.
La metodología se expandió primero entre la comunidad de agencias de cooperación

internacional, luego en los diversos ámbitos y profesionales de la gestión a nivel
país, donde hoy en día la MML se ha convertido en un elemento fundamental para
el seguimiento y evaluación de proyectos y programas. Actualmente, es utilizada
para la planeación y gestión de programas y proyectos por gran parte de los
organismos internacionales, y ha sido incorporada cada vez más por los sectores
públicos de América Latina y el Caribe; en el caso de México, por el Gobierno
Federal y cada vez en mayor medida por los gobiernos estatales y municipales
para la planeación, programación y evaluación de programas públicos con base en
resultados.
UNIDAD 1 | Antecedentes y conceptos de la Metodología de Marco Lógico (MML) 7

Tema 2. ¿Qué es la MML?
Una primera aproximación a la respuesta de esta pregunta sería que la MML es una
herramienta de planeación basada en la estructuración y solución de problemas.
Además la MML permite presentar de forma sistemática y lógica los objetivos de un
programa1 y sus relaciones de causalidad, alineándolos a objetivos de mayor nivel.
Al estructurar de esta forma los programas, la MML:
ll Permite planear, organizar y presentar de forma sistematizada la información

del diseño de un programa.
ll Comunica, con un lenguaje común entre los distintos involucrados, qué
resultados son los que se quieren lograr y cómo se pretenden alcanzar, quiénes
son los responsables de lograr los resultados del programa y en qué tiempo.
De ahí que la MML constituya una base para la gestión de la operación de los
programas.
ll Apoya al seguimiento y control de la ejecución de los programas, esto desde
la definición de los objetivos y sus metas de ejecución, hasta las decisiones
de asignación y reasignación del presupuesto. Lo anterior, expresado en su
herramienta MIR, donde se contemplan indicadores claros, para el monitoreo y
evaluación de los resultados de cada programa.
ll Involucra a los afectados, pues su eficacia depende, en gran medida, del grado
en que se incorporen los puntos de vista de los beneficiarios y de otras personas
con un interés legítimo con el desarrollo del programa.
Es importante decir que la MML no es una metodología que permita evaluar ex ante2
los efectos de un programa, pero sí ofrece parámetros para hacer una medición
ex post de los resultados obtenidos. De hecho existen metodologías exhaustivas
de evaluación que deben complementar la planeación que se realiza con base en la
MML como son la evaluación externa y socioeconómica de proyectos. La eficacia y
eficiencia en el uso y asignación de recursos públicos no se puede obtener si no es
con una combinación de estos análisis. Sin embargo, como se verá más adelante,
la aplicación de la MML permite evaluar la consistencia interna del diseño de los
programas, de forma que en principio, se pueden esperar resultados derivados de
una buena planeación.
1 En este sentido, programa y proyecto se usan de manera indistinta para designar iniciativas de inversión. De
acuerdo con Sanín (2007), ambos son un “esfuerzo sistemático generador de capacidad para solucionar un
problema o lograr un objetivo específico que requiere la aplicación de recursos, en un espacio y en un tiempo
determinados”.
2 El término “ex ante” sirve para referir al proyecto previo a su ejecución, abarcando incluso su fase de diseño. Por otro
lado, el término “ex post” se usa para hacer referencia al momento posterior a la ejecución parcial o total del proyecto.

Tema 3. Fases de la MML
De acuerdo con la Guía para la construcción de la MIR; la MML se conforma de

seis fases generales3, en cada una de ellas se contemplan y abordan diferentes
factores que permiten estructurar de manera concreta la MIR. En un esfuerzo de
concreción, se puede decir que la MML tiene la siguiente secuencia analítica:
Figura 1.1 Fases de la MML
Fuente: Elaboración propia en con base en la Guía para la construcción de la Matriz

de Indicadores para Resultados, SHCP, (2016).
A continuación, se describe cada una de las fases:
¿CUÁL ES SU ¿EN QUÉ ¿PARA QUÉ PREGUNTAS

PREGUNTAS
OBJETIVO? CONSISTE? SE UTILIZA? CLAVE
Establecer de manera Identificar entre Para orientar ¿Qué problema es

clara, objetiva y las demandas sociales u la acción el que originó el
concreta cuál es el oportunidades de desarrollo, gubernamental programa que se
problema que origina la problemática prioritaria a resultados está desarrollando?
o motiva la necesidad con posibilidades de ser específicos y
1. Definición del problema
¿Qué demanda
de la intervención resuelta, a través de la concretos que social u oportunidad
gubernamental. acción gubernamental, y entreguen más de desarrollo tiene
que está alineada con las y mejores bienes
Establecer la necesidad mayor prioridad de
metas del Plan Nacional de y servicios a la
a satisfacer, el problema atención?
Desarrollo vigente y sus población o área
principal a solventar, ¿Cuál es la población
programas derivados. de enfoque, o bien
el problema potencial, o área de enfoque
que representan
la oportunidad por Este estudio debe incluir el que lo enfrenta?
oportunidades de
aprovechar y la análisis de los involucrados
bienestar y progreso. ¿Cuál es la situación
amenaza por superar. en el problema.
que da origen a
Establecer la Este análisis y las demandas u
población o área definición debe partir oportunidades?
de enfoque que de un diagnóstico de la
enfrenta el problema problemática identificada. ¿Cómo se puede
o necesidad y en qué beneficiar a una
magnitud lo hace. mayor cantidad
de personas o a un
área de enfoque
prioritaria?
3 Cabe señalar que en la práctica el número de las fases podría variar dependiendo del manejo de la metodología
por parte del equipo de diseño. Por ejemplo, la definición del problema se podría sub-dividir en: determinación del
problema, establecimiento de la población objetivo o área de enfoque y el análisis de involucrados.

Tabla 1.1
Fases de la MML

PREGUNTAS
Analizar el origen, Una de las alternativas para Para conocer la ¿Qué causa el
comportamiento y el análisis del problema naturaleza y el problema?
consecuencias del consiste en el ordenamiento entorno del problema, ¿Cuál es la naturaleza
problema definido, de las causas y los efectos lo que permitirá de las causas?
a fin de establecer las (Árbol del Problema), donde identificar los aspectos
diversas causas y su el problema definido es el necesarios para ¿Cuál es la relación
dinámica, así como sus punto resolverlo (establecer entre las diversas
2. Análisis del problema
efectos, y tendencias de partida, el tronco; las acciones para causas?

de cambio. las causas son las raíces solventar cada una ¿Qué efectos tiene
y los efectos la copa. de las causas que lo el problema?
Deben relacionarse entre originan).
sí estableciendo causas
directas e indirectas.
Se expresan en sentido
negativo.
El análisis del problema
se realiza con base en los
hallazgos de un diagnóstico
previo,
que contenga evidencia
cuantitativa y cualitativa
sobre el problema y sus
orígenes y consecuencias
(causas que justifiquen un
programa o proyecto).
Definir la situación En la traducción Para identificar ¿Los escenarios

futura a lograr de causas-efectos medios de solución positivos de
3. Definición del objetivo
que solventará en medios-fines. a la problemática futuro o estados

las necesidades detectada. alcanzados solventan
El análisis de problemas se
o problemas completamente la
convierte en la definición de Para identificar los
identificados en el situación que se
objetivos. impactos que se
análisis del problema. pretende transformar?
alcanzarán de lograrse
Los problemas enunciados
el objetivo central. ¿Los medios
como situaciones
garantizan alcanzar
negativas se convierten en Para fortalecer la
la solución del objetivo
condiciones positivas de vinculación entre los
central?
futuro o estados alcanzados medios y fines.
(Árbol de Objetivos) Para ordenar la
secuencia de esta
vinculación, lo que
permitirá estructurar
la intervención
gubernamental.
Determinar En analizar y valorar Para determinar ¿Qué medios-fines

las medidas cuidadosamente las las Actividades y tienen un vínculo
que constituirán opciones de acción más medios que integran directo con el resultado
la intervención efectivas para lograr la estructura del esperado?
gubernamental. los objetivos deseados. programa. ¿Qué medios
4. Selección de alternativas
En seleccionar, dentro pueden alcanzarse

del Árbol de Objetivos, con la intervención
los medios que pueden gubernamental, en
llevarse a cabo con qué plazo y a qué
mayores posibilidades costo?
de éxito, considerando ¿Cuáles serían los
las restricciones que bienes y servicios
apliquen en cada caso, que la intervención
particularmente, su gubernamental debe
factibilidad técnica producir para alcanzar
y presupuestaria. su objetivo?
Corresponde a la última ¿Qué acciones deben
fase de la identificación de realizarse para
la solución del problema generarlos?
planteado.
¿El marco normativo
aplicable permite
la ejecución de
la alternativa
seleccionada?


PREGUNTAS
Asegurar la coherencia En analizar y relacionar Para perfilar los niveles ¿El objetivo
5. Definición de la estructura
interna del programa, la coherencia entre el del Resumen Narrativo identificado equivale
así como la definición problema, necesidad u de la MIR. a la solución del
analítica del programa
de los indicadores oportunidad identificada Para definir la línea problema que origina
estratégicos y de (incluyendo sus causas la acción pública?
base del programa
gestión que permitan y efectos) y los objetivos y el horizonte de los ¿Los medios
conocer los resultados y medios para su resultados esperados identificados
generados por la solución, así como durante la vida útil son precisos tanto
acción gubernamental, la secuencia lógica del mismo. para la solución de
y con ello, el éxito (vertical) entre los cada una de las causas
o fracaso de su mismos. Para construir los
del problema como
instrumentación. indicadores.
Para ello se compara para el logro del
la cadena de medios- objetivo?
objetivos-fines
seleccionada, con
la cadena de causas-
problema-efectos
que le corresponde.
Sintetizar en un En establecer y Para orientar ¿Cómo se integra

diagrama muy sencillo estructurar el problema la gestión para el programa?
y homogéneo, la central, ordenar los resultados de los ¿Cuáles son sus
alternativa de solución medios y fines del Árbol programas.
de la Matriz de Indicadores para
objetivos?
seleccionada, lo que de Objetivos, en un Para informar a
permite darle sentido programa. ¿Qué indicadores hay
través de la matriz
a la intervención para medir el logro
Generar indicadores para la naturaleza del
gubernamental. de los objetivos?
medir sus resultados. programa y cómo
6. Construcción
Establecer con se mide el logro ¿Dónde se verifica

Definir los medios que la información
claridad los objetivos de los resultados.
Resultados
permitirán verificar esos para alimentar los

y resultados resultados.
esperados de los indicadores?
programas a los que Describir los riesgos ¿Cuáles son las
se asignan recursos que podrían afectar la condiciones previstas
presupuestarios. ejecución del mismo o para el óptimo
las condiciones externas desempeño del
Definir los indicadores necesarias para el éxito
estratégicos y de programa?
del programa.
gestión que permitan
conocer los resultados
generados por la
acción gubernamental,
y con ello, el éxito
o fracaso de su
instrumentación.
Tema 4. Matriz de Indicadores para Resultados.
La MIR es un producto del proceso de planeación y está compuesta por cuatro

filas y cuatro columnas. Las filas denotan niveles de objetivos del programa. Las
columnas de la MIR nos permiten establecer cómo se medirán los resultados del
programa.
En específico, las filas y columnas de la MIR nos permiten responder a ciertas

preguntas:

Figura 1.2 Relación etapa – pregunta de la MIR
ll Fin: ¿Cuál es la contribución del programa o proyecto, en el mediano y largo

plazo, al logro de un objetivo superior?
ll Propósito: ¿Cuál es el resultado directo que se espera lograr en la población
objetivo o área de enfoque como consecuencia de la utilización de Componentes
producidos o entregados por el programa o proyecto?
ll Componentes: ¿Qué bienes y servicios serán producidos por el programa o
proyecto para cumplir con el Propósito?
ll Actividades: ¿Cuáles son las principales acciones emprendidas mediante
las cuales se movilizan los insumos para generar los bienes y/o servicios que
produce o entrega el programa o proyecto?
La estructura de la MIR organiza y alinea los objetivos del programa; por lo tanto
permite establecer un diseño coherente de objetivos, lo que implica actividades
conducentes a la generación de bienes y servicios (Componentes) que se
encuentran alineados con un Propósito y un Fin. ∞

Digitales
Helming, S. & Göbel, M. (1998). Planificación de proyectos orientada a objetivos

(ZOPP). Disponible en http://preval.org/documentos/2222.pdf
ILPES. (2004). Metodología del Marco Lógico. Disponible en http://www.eclac.org/
publicaciones/xml/4/20664/boletin15.pdf
Mokate, K. & Saavedra, J. (2006). Gerencia Social: Un enfoque integral para la
gestión de políticas y programas. Disponible en http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/
getdocument.aspx?docnum=2220394
Sanín, H. (2007). Identificación y formulación de proyectos de inversión pública.
Documento de trabajo de ILPES-CEPAL. Disponible en http://www.eclac.cl/ilpes/
noticias/paginas/8/37218/IF01_ciclo.pdf
Ortegón, E., Pacheco, J. & Prieto, A. (2005). Metodología del Marco Lógico para la
planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas. Disponible
en http://www.eclac.org/publicaciones/xml/9/22239/manual42.pdf
SHCP. (2007). Directrices generales para avanzar hacia el Presupuesto basado en
Resultados y el Sistema de Evaluación de Desempeño (Anexo Uno). Disponible
en http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/sed/anexos_lineamientos_generales_ppef2008.pdf
SHCP, SFP & CONEVAL. (2011). Guía para el diseño de la matriz de indicadores para
resultados. Disponible en http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/sed/Guia%20MIR.pdf

Página en blanco.

UNIDAD 2
Etapas
de la MML
OBJETIVO.
Al término de la unidad 2, el participante será capaz de identificar cada una de las

etapas de la Metodología de Marco Lógico previas a la construcción de la Matriz de
Indicadores para Resultados de los programas públicos.
INTRODUCCIÓN.
En el desarrollo de la presente unidad, se analizarán las etapas de la MML previas

a la construcción de la MIR:
ll Análisis del problema.

ll Análisis de involucrados.
ll Análisis de objetivos.
ll Análisis de alternativas.
El análisis del problema implica la explicación del proceso para plantear el problema
central que el programa debe solucionar o atender. Posteriormente se explica
cómo realizar el análisis de los involucrados, en el cuál se aborda la identificación
de los principales actores relacionados con el problema, sus roles y posiciones
con respecto a su solución. En el análisis del problema se retoma la definición del
problema y se explica cómo identificar y analizar sus causas y sus efectos. Con
base en estos insumos se construye el Árbol de objetivos guardando la causalidad
para identificar medios y fines, y la construcción de una situación futura deseada
después de haberse ejecutado el programa. Finalmente, el análisis de alternativas
(opciones de intervención pública) contempla las capacidades y competencias de la
instancia encargada de la ejecución del programa para seleccionar aquella factible
de implementar. Todos estos elementos proveen insumos para la construcción de
la MIR tal como se verá en la Unidad 3.
16 Etapas de la MML | UNIDAD 2

Tema 1. Análisis del problema
1) Identificación del problema
El primer paso dentro de esta etapa de la metodología, es la identificación del

problema principal, también llamada “situación problemática” que da origen y
justifica la intervención o programa a diseñar.
Para ello es necesario determinar tres elementos:
ll Necesidad a satisfacer o problema principal.

ll Magnitud del problema.
ll Delimitación de población afectada por el problema (población potencial).
Nótese que los programas tienen como razón de ser la solución de una
problemática específica de un grupo de población o área de enfoque, dando paso
a la conceptualización de una situación futura deseada o situación objetivo. Cabe
destacar que una vez atendido el problema público que motivó el diseño de un
Programa presupuestario (Pp), ello daría pie para modificar la estructura de dicho
programa o incluso, desaparecerlo, pues el resultado esperado estaría cumplido y
su existencia ya no tendría razón de ser.
Figura 2.1 Identificación del problema
UNIDAD 2 | Etapas de la MML 17

La necesidad o problema identificados podrían estar definidos en el marco de las

prioridades de desarrollo establecidas, por ejemplo, en el PND o en un Programa
Sectorial. Al respecto, en el siguiente esquema se muestra la concatenación
programática de metas y objetivos a nivel nacional que desembocan en la MIR
de un Pp, como resultado de la creación de una oferta gubernamental que busca
atender un problema o situación problemática:
Figura 2.2 Vinculación de la Planeación Nacional y el papel de la MIR.

Adicionalmente, se requiere corroborar que los problemas identificados a partir

del mandato institucional son de dimensión y relevancia tal que se deben atender
con base en el diseño de un Pp. Lo anterior podría requerir la realización de un
diagnóstico para dimensionar la magnitud de dicho problema y por lo tanto su
relevancia.
El problema o “situación problemática” se refiere entonces a una necesidad

insatisfecha o a una condición negativa de un grupo de población. De ahí que la
identificación del problema responda a la pregunta: ¿quiénes son los que presentan
el problema?, es decir, la población afectada o también denominada población
potencial.
Identificar, e inclusive cuantificar, la población afectada o potencial facilita la

definición del problema.
Figura 2.3 Identificación de tipos de población.
Tabla 2.1
Tipos de población
CONCEPTO DEFINICIÓN EJEMPLO
Familias que habitan en zonas urbanas.

Población de Población relacionada con el área o sector en el Unidades económicas (empresas y agentes
referencia que se está definiendo el problema. económicos) del sector secundario de la
economía.

Parte de la población de referencia Familias de zonas urbanas con limitado

que es afectada directamente o que presenta el acceso a soluciones integrales de
Población problema que se está definiendo y que justifica vivienda.
potencial la existencia del programa. Por lo tanto esta
población se considera como elegible para su Unidades económicas exportadoras
atención por parte del programa. con baja inversión extranjera.
Dentro de la población de referencia, la Familias que habitan en zonas urbanas

población sin problema es aquella que al no y que si tienen acceso a soluciones
Población sin integrales de vivienda.
ser afectada por el problema detectado, queda
problema
automáticamente agrupada y fuera de los Unidades económicas exportadoras
alcances del programa. con alto nivel de inversión extranjera.
Es un subgrupo al interior de la población

potencial (población afectada) que el
programa ha determinado atender en cierto
periodo. La elección de dicho subgrupo
responde a la definición de criterios de
Familias de escasos recursos (deciles
focalización con base en las restricciones de
1 a 3 de ingresos) que habitan zonas
recursos humanos y presupuestales con los
urbanas de alta y muy alta marginación
que cuenta el programa para atender a la
y que tienen un limitado acceso a
población afectada.
soluciones integrales de vivienda.
Por lo general, se utiliza un criterio de
MiPyME (Micro, Pequeña y Medianas
restricción presupuestaria y el grado de
Empresas: este tipo de empresas son
incidencia del problema al interior de la
Población determinadas según la cantidad de
población potencial.
objetivo mano de obra que emplean, definida
o área de En algunos casos, la población potencial por la Secretaría de Economía) que
enfoque corresponde con la población objetivo, atraen una baja inversión extranjera y
siempre y cuando las restricciones de recursos que utilizan nuevas tecnologías para la
no determinen la necesidad de establecer producción industrial de exportación.
criterios de focalización adicionales.
Infraestructura educativa del estado
La población beneficiaria o atendida de Oaxaca, pequeñas y medianas
corresponde en algunos casos con el padrón empresas del sector manufacturero,
de beneficiarios que anualmente conforman pequeños productores agrícolas del
ciertos programas. estado de Sonora, etc.
Se aplica el término área de enfoque cuando
se hace referencia a beneficiarios que no
pueden ser referidos como poblaciones.

Familias de escasos recursos que por

pertenecer al decil 4 de ingresos, no
son elegibles para formar parte del
programa ya que los criterios de éste
establecen que sólo se dé apoyo a las
Población que por alguna característica, ubicación familias con ingresos de 1 a 3 deciles,
Población geográfica, calificaciones profesionales, nivel a pesar de que también habitan zonas
postergada socioeconómico o característica no definida, no urbanas de muy alta marginación y
está contemplada en el proyecto. que carecen de acceso a soluciones
integrales de vivienda.
MiPyME que no pertenecen al grupo
de empresas que utilizan nuevas
tecnologías para la producción
industrial de exportación.
Para identificar un problema se sugiere seguir la secuencia de pasos que a

continuación se describe:
ll Consultar información documental respecto al sector o área de enfoque,

misma que podría obtenerse mediante un diagnóstico de problemas y del
análisis de las prioridades gubernamentales (PND o programas derivados del
mismo).
ll Seleccionar un grupo de actores (expertos y/o actores involucrados) a quienes
consultar sobre situaciones negativas que afectan el desempeño del sector que
atañe al ámbito de competencias de la organización o instancia pública.
ll Realizar sesiones participativas con este grupo de actores para identificar los
problemas como una lluvia de ideas, tratando de justificarlas con base en la
información documental analizada.
ll Identificar a qué grupos de la población afecta el problema.
ll Realizar el planteamiento del problema principal.
2) Planteamiento del problema.
Para realizar el planteamiento o definición del problema principal hay que nutrirse
de la lluvia de ideas y del análisis documental realizado. Podemos preguntarnos:

Esta pregunta sirve como eje de orientación en cualquiera de los dos procesos
(lluvia de ideas o análisis documental). Es ideal generar una lluvia de ideas entre el
equipo multidisciplinario o los actores consultados para realizar el planteamiento
del problema principal.
A continuación se presentan algunos ejemplos que se derivan de realizar la pregunta

orientadora en un equipo o grupo de actores vinculados al sector productivo industrial:
ll Baja contribución del sector productivo nacional al desarrollo exportador.

ll La absorción del desarrollo tecnológico no corresponde al dinamismo de la
tendencia mundial.
ll Hay una reducida difusión y transferencia del conocimiento entre cadenas
productivas.
ll Existe un incipiente desarrollo de inteligencia de mercado que optimice la toma
de decisiones.
ll Baja inversión productiva.
ll La mano de obra especializada acorde a los requerimientos de la industria escasea.
Tabla 2.2
Recomendaciones para un correcto planteamiento de problemas.
1 Se deben establecer sólo problemas existentes, no potenciales.

2 Plantear el problema como un estado o hecho negativo para brindar claridad.
3 No confundir el problema con la falta de solución.
4 Debe ser un estado o situación existente negativa.
5 Definir el área de enfoque o a la población afectada, permite acotarlo y clarificarlo.
Sustentar las situaciones negativas planteadas con diagnósticos, estudios,
6 información estadística y con la evidencia internacional respecto de cómo se
resolvió en otros contextos.

Figura 2.4 Ejemplos de errores y aciertos en el planteamiento del problema
Adicionalmente, hay que enfatizar que el planteamiento del problema puede

lograrse con mayor facilidad si se cuenta con evidencia empírica de las distintas
situaciones negativas que se identifiquen. Para estos efectos es importante
sustentar la existencia de dichas situaciones negativas con diagnósticos, estudios,
información estadística así como con la evidencia internacional respecto de cómo
se resolvieron en otros contextos.
Lo anterior permite, además de orientar la discusión en la lluvia de ideas y evitar

caer en ambigüedades que pueden resultar en un desgaste innecesario, dos
aspectos que refuerzan el planteamiento del problema son:
ll Sustentar o hacer referencias cuantitativas de la situación problemática, lo cual

además denota su magnitud.
ll Precisar la población afectada o área de enfoque dentro del problema definiendo
características (socioeconómicas, locación geográfica, etc.) que pueden
coadyuvar en especificar el planteamiento del problema central y su enfoque
transversal.

Figura 2.5 Elementos estructurales mínimos para la expresión del problema principal
Por ejemplo, si la situación negativa que se acordó definir como problema central
es: “Baja inversión productiva” debemos preguntarnos:
ll ¿A qué sector de la economía afecta?

ll ¿A qué tipo de empresas afecta?
ll ¿En qué parte del país está presente o más acentuado el problema?
ll ¿Es una baja inversión extranjera o nacional?
Con base en esas preguntas, podemos realizar el planteamiento del problema

central apoyados en una lluvia de ideas.
Tabla 2.3
Ejemplo del planteamiento del problema central.
SITUACIÓN POBLACIÓN AFECTADA CARACTERÍSTICAS DE

NEGATIVA (POTENCIAL) LA POBLACIÓN AFECTADA
Medianas empresas.
Empresas exportadoras.
Medianas empresas Empresas de sectores productivos
Baja inversión.
del sector productivo nacional. que desarrollan nuevas tecnologías y
atienden a la industria manufacturera.
Empresas mexicanas.

Planteamiento del problema:
Una vez consensuada y precisada la definición del problema central se debe

construir el análisis de problemas basado en la construcción del Árbol del problema.
3) Construcción del Árbol del problema.
El Árbol del problema es:
ll Un esquema gráfico que permite analizar las causas y efectos del problema
principal (planteado) que debe solucionarse o atenderse con el programa.
ll Una herramienta que se construye participativamente con los miembros del
equipo que está diseñando el programa y/o con los involucrados.
El Árbol del problema se va definiendo con base en la construcción previa de los

árboles de causas y efectos. En términos generales, los pasos para elaborar un
Árbol del problema son los siguientes:
ll Recuperar el problema principal previamente definido.

ll Mediante una lluvia de ideas y en un ambiente participativo y consensuado,
definir las causas del problema principal (análisis de causas).
ll Mediante una lluvia de ideas y en un ambiente participativo y consensuado,
definir los efectos provocados por el problema principal (análisis de efectos).
ll Elaborar un esquema que integre las relaciones de causa a efecto (Árbol del
problema).
ll Revisar el esquema completo y verificar su validez e integridad.

Figura 2.6 Ruta a seguir para la definición del Árbol del problema.
En la determinación de causas y efectos, se consideran directos o principales

aquéllos que derivan directamente del problema y ofrecen la posibilidad de
desagregarse analíticamente en causas y efectos indirectos o secundarios.
Las causas y efectos secundarios o indirectos son derivaciones analíticas que

ayudan a explicar en detalle las causas y efectos directos o primarios.
Análisis de causas (raíces del Árbol del problema).
Para iniciar con el análisis de problemas primero se debe definir las causas que
le dan origen, es decir las condiciones negativas que están determinando que el
problema exista o suceda. Esto es la construcción del análisis de causas. En ese
sentido el paso inicial es posicionar el problema central definido en el centro del
esquema (Árbol del problema que se está construyendo) y preguntarse:
¿Por qué está ocurriendo el problema de baja inversión en sectores que

desarrollan nuevas tecnologías para la generación de empleo calificado y
exportaciones?
Con base en las respuestas encontraremos las distintas causas asociadas al

problema en sus distintos niveles.

Tabla 2.4
Recomendaciones válidas para iniciar el análisis del problema.
Recomendación 1 Definir las causas sólo como condiciones negativas no faltas o ausencias.
Recuperar las ideas vertidas durante la lluvia de ideas inicial o identificar causas
Recomendación 2 con base en la revisión documental y/o evidencia empírica que sustenta el
problema central.
No definir más de tres niveles de causas, acotando así a las causas sustantivas y
Recomendación 3 directamente relacionadas con el problema y con el ámbito de competencia de
la organización o instancia pública que pretende resolverlo.
Figura 2.7 Ejemplo del análisis de causas
Análisis de efectos (follaje del Árbol del problema).
Como segundo paso del análisis de problemas se debe construir el análisis de

efectos, en el que se definen las consecuencias que resultan de la existencia del
problema principal previamente definido y relacionado con las causas identificadas,
es decir, se definen aquellas condiciones negativas que se supone que existirían o que
sucederían si no se resuelve la problemática. Los pasos son similares, iniciando con
la posición del problema central del esquema. En este caso la pregunta que surge es:
¿Qué pasaría si persiste el problema de baja inversión en sectores que desarrollan

tecnologías para la generación de empleo calificado y exportaciones?

Figura 2.8 Ejemplo del Análisis de efectos
Esta pregunta se debe realizar en cada nivel de efectos definidos, sin embargo se
sugiere:
ll Solamente alcanzar un tercer nivel de efectos.

ll Definir aquellos efectos identificados que resulten en el ámbito de competencia
de la organización o instancia pública donde trabajas.
ll Intentar definir solamente un efecto final que el programa busca solucionar,
pues esto permitirá en lo consecutivo agilizar el proceso de definición del Fin del
programa.
Árbol del Problema
Al unir el análisis de efectos y las causas se obtiene el Árbol del problema en su

integridad. Éste claramente permite obtener el análisis del problema y además
obtener una lógica de hipótesis causales, puesto que las causas identificadas
pueden originar un problema relevante que se busca solucionar con el programa,
afectando así los efectos derivados de la ocurrencia o persistencia del Problema.
(ver figura 2.9)

Figura 2.9 Ejemplo del Árbol del problema
Para concluir con el análisis se debe revisar la consistencia de la secuencia de

causas y efectos. Como es de esperarse cada causa debería tener un efecto, lo
cual nos servirá más adelante para el proceso de alineación. Para ello verifica que:
ll No sobren o falten causas o efectos.

ll Que no se repitan causas en el nivel de efectos o viceversa.
Dicha revisión brindará consistencia al Árbol del problema facilitando la definición

de objetivos en las subsiguientes etapas. Sin embargo, vale la pena adelantar que
si el Árbol del problema es consistente, su redacción en positivo permitirá obtener
un Árbol de objetivos esperados del programa donde: 1) las causas son medios
para solucionar un problema, el cual se convierte en el Propósito del programa; y
2) con base en éste se logran resolver los efectos del problema, buscando así los
fines u objetivos de desarrollo superiores.
En síntesis, el Árbol del problema es una herramienta contemplada en la MML que

permite:

Tabla 2.5
Objetivos del Árbol del problema
1 Identificar y definir el problema que el programa a diseñar pretende resolver.
2 Determinar las causas y efectos asociados al problema.
3 Orientar la lógica de intervención del programa o proyecto con base en resultados.
Tema 2. Análisis de involucrados.
1) Identificación de los actores con interés o relacionados con la

problemática a enfrentar.
En función del problema principal planteado se propone abordar la siguiente etapa

en la MML denominada Análisis de involucrados. Esta etapa sirve para identificar
a las personas y grupos relacionados con el problema que el programa busca
enfrentar, ya que permite conocer los intereses de los afectados por dicho problema
y determinar aquellos actores claves que tienen influencia para su resolución. Este
tipo de análisis permite:
Tabla 2.6
Acciones del Análisis de involucrados.
Obtener un panorama de todas las personas, grupos y organizaciones relacionados

1
con el problema.
Incorporar los intereses y expectativas de personas y grupos que pueden ser

2
importantes e incluso determinantes para el éxito del programa.
De este modo, de acuerdo al problema a resolver por cada programa que se

esté diseñando, se requiere identificar los actores involucrados. El propósito es
establecer las estrategias de vinculación con cada uno de éstos, como un elemento
clave que facilita su diseño programático y puede favorecer su implementación.
Así, el análisis de actores servirá para identificar los intereses de los afectados por
los problemas identificados en el Árbol del problema, así como determinar aquellos
actores claves que tienen influencia en su resolución.

Este tipo de análisis permitirá:
ll Identificar a los actores clave que se encuentren involucrados con el problema

a enfrentar y por tanto, con relación al programa que se está diseñando.
ll Incorporar los intereses y expectativas de personas y grupos que pueden ser
importantes e incluso determinantes para el éxito del programa.
ll Conocer, aprovechar y potenciar el apoyo de actores con intereses
coincidentes respecto del programa.
ll Disminuir la oposición de aquellos con intereses eventualmente opuestos al
programa.
ll Disponer de insumos para el análisis de problemas (necesidades) y para la
definición de Supuestos (más adelante cuando se elabora la MIR).
Para estos efectos, se requiere identificar:
Tabla 2.7
Identificación de involucrados.
Los actores internos y externos a la instancia responsable del programa, que pueden tener
Actores
interés o que se pueden beneficiar directa o indirectamente con el mismo.
Los roles, la capacidad de participación y la fuerza relativa para defender sus intereses por
Roles
parte de cada actor.
Posiciones Posibles posiciones de cooperación o conflicto frente al programa.
2) Categorización de los actores en grupos con intereses homogéneos.
Una vez identificados y caracterizados los actores, se requiere agruparlos o

categorizarlos de acuerdo con sus respectivos intereses, procurando conformar
categorías de actores con intereses lo más homogéneos posibles.

Para estos efectos, se recomienda utilizar la técnica del mapa de involucrados (o

mapa de actores), que permite visualizar y agrupar a los actores en categorías de
acuerdo a sus intereses y posibles posiciones respecto del programa a desarrollar.
Para ejemplificar este tema considere el siguiente problema:
La construcción del mapa de involucrados considera los siguientes pasos:
ll Visibilizar a los involucrados.

En este escenario, se han identificado los siguientes involucrados:
¡¡ Empresas de servicios bancarios a empresas exportadoras.
¡¡ Maquiladoras.
¡¡ Empresas agroalimentarias.
¡¡ Agencias de promoción de exportaciones.
¡¡ Secretaría de Economía (organismo ejecutor).
¡¡ Cámara Nacional de Exportadores.
¡¡ Asociaciones empresariales.
¡¡ Opinión pública especializada.
¡¡ Presidente del país.
¡¡ Banca extranjera.
¡¡ Universidades.
¡¡ Poder legislativo.
¡¡ Grupos en contra de la inversión extranjera.
¡¡ Medianas empresas de diferentes sectores que utilizan tecnologías
intensivas para producción de exportación.
ll Agruparlos por áreas de interés.
La definición de los intereses se hará en función del problema a enfrentar,

pudiendo definirse una tipología de intereses para ubicar a cada actor en
algunos de los tipos definidos.

Tabla 2.8
Ejemplo de una tipología estándar para la agrupación de involucrados por interés.
Aliados Buscan que el problema se resuelva (actores aliados o “positivos”).
Tratan de hacer que el problema se mantenga o agudice (actores

Adversarios
adversarios o “negativos”).
Muestran indiferencia respecto de la resolución o no del problema

Neutros
(actores neutros o “nulos”).
Una vez identificados y listados los actores, según su categoría, se recomienda

hacer una tipología ad-hoc al problema con no más de cuatro opciones, ubicando a
cada actor en una de éstas. Luego, deben agruparse los actores con el mismo tipo
de interés para identificar los grupos con intereses similares.
Tabla 2.9
Tipología ad-hoc de involucrados
INVOLUCRADOS
Aliados Adversarios Neutros
• Empresas de servicios bancarios a empresas • Grupos en contra de la • Universidades.

exportadoras. inversión extranjera. • Asociaciones
• Medianas empresas de diferentes sectores que • Opinión pública empresariales.
utilizan tecnologías intensivas para producción especializada.
de la industria manufacturera
• Maquiladoras.
• Empresas agroalimentarias.
• Agencias de promoción de exportaciones.
• Secretaría de Economía (organismo ejecutor).
• Cámara Nacional de Exportadores.
• Presidente del país.
• Banca extranjera.
• Poder legislativo.

3) Valoración de importancia, expectativas y fuerza de los involucrados.
Con el objeto de resolver a futuro con cuáles actores debemos trabajar en

la implementación del programa, se requiere efectuar una valoración de sus
expectativas y fuerzas, de modo que podamos definir la relevancia o prioridad de
cada uno de éstos, en términos de su capacidad de influencia en el problema y, por
tanto, en su resolución mediante el programa a desarrollar.
Para estos efectos, se recomienda utilizar una herramienta denominada Matriz

de Expectativas-Fuerzas, también llamado método Team Up1. Esta herramienta,
junto con el mapa de involucrados, permite estimar la fuerza de cada actor, en
términos de su poder y de su interés en ejercerlo.
La Matriz de expectativas–fuerzas se integra de la siguiente manera:
ll Actor/grupo de actores: se establece el actor/grupo de actores analizados.

ll Interés/expectativas (positivos o negativos): se señala el interés/expectativas
de cada grupo, mencionando si éstos están a favor o en contra con relación al
programa o proyecto. Además es importante describir el interés de cada actor
respondiendo a la pregunta ¿por qué le interesa?
ll Importancia para la operación del programa: se otorga un valor a la importancia
del actor en cuestión para la operación del programa con base en la siguiente escala:
1 = baja
2 = media
3 = alta
ll Fuerza para defender intereses: le otorga un valor a la fuerza para defender
intereses con base en la siguiente escala:
1 = baja
2 = media
3 = alta
ll Calificación: en esta columna se establece el resultado de multiplicar los valores
asignados en las columnas 3 y 4 para cada actor. La calificación otorgada
permite categorizar el poder que tiene cada actor analizado para ejercer una
acción efectiva en función de sus intereses.
1 En el año 1999 la empresa Team Technologies, Inc. en cooperación con el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), creó un programa de computación para la administración del ciclo de proyecto denominado Team Up PCM,
basado en el Método de Marco Lógico.

Tabla 2.10
Matriz de expectativas - fuerzas.
En la figura 2.10 se muestra el ejemplo de una calificación de dos involucrados, donde las
medianas empresas muestran su interés “a favor” teniendo una máxima importancia
pues son las beneficiarias del programa; su fuerza se considera con 2. Al final, la
herramienta le otorga 6 puntos, con lo cual se considera como un involucrado
clave en el desarrollo del futuro proyecto.
Después de calificar y clasificar a todos los involucrados, el equipo de diseño debe

manifestar la viabilidad que podría tener el proyecto, en función de su análisis de
involucrados.

Figura 2.10 Ejemplo de una clasificación o mapa de involucrados.
Tema 3. Análisis de objetivos
En esta etapa de la MML se realiza una proyección de la situación futura deseada

que se alcanzará a partir de la atención o solución del problema principal mediante
un programa. Lo anterior se muestra en el siguiente esquema:
Para efectos de definir la situación futura a lograr mediante la intervención del

programa, se desarrolla el análisis de objetivos, a través del Árbol de objetivos. Este
último es una representación de la situación esperada, en caso de que el problema
se resolviera. Para construirlo, se partirá del Árbol del problema y se buscará
plantear la situación contraria, es decir, las condiciones negativas se expresarán
en forma positiva (ver figura 2.11)
Figura 2.11 Ejemplo de proyección de la situación deseada.

1) Definición de medios y fines.
Lo que se busca es transformar el problema definido y analizado en una solución

factible y realista del mismo.
Para estos efectos, se espera obtener la solución al problema que se pretende

enfrentar. Ello implica definir los medios con los que se resuelve la problemática
identificada y los fines que se persiguen a través del programa. Lo anterior implica
convertir las causas en medios y los efectos en fines (ver figura 2.12).
Figura 2.12 Comparación y adecuación del Árbol del problema y el Árbol de objetivos. Figura
2.11 Ejemplo de proyección de la situación deseada.
La herramienta a utilizar es el Árbol de objetivos que busca lo siguiente:
ll Describir una situación que podría existir después de solucionar el problema

(situación futura).
ll Identificar y clasificar los objetivos por orden de importancia.
ll Identificar las relaciones medios-fines entre los objetivos.
ll Visualizar estas relaciones medios-fines en un diagrama (Árbol de objetivos).

En la definición de medios y fines, se consideran directos o principales aquellos que derivan

directamente del problema y ofrecen la posibilidad de desagregarse analíticamente en
medios y fines indirectos o secundarios; estos últimos resultan derivaciones analíticas
que ayudan a explicar en detalle las causas y efectos directos o primarios.
Figura 2.13 Pasos a seguir para la elaboración del Árbol de objetivos
Se recomienda empezar el Árbol de objetivos desde arriba y continuar hacia abajo.

Ello porque como el Árbol de objetivos muestra las relaciones medios-fines (en
lugar de las relaciones causas-efectos que muestra el Árbol del problema), es mejor
identificar primero los fines y luego los medios para alcanzar o producir esos fines.
Por lo tanto, se recomienda empezar con los fines en la parte superior del Árbol de
objetivos, y después identificar los medios que se necesitan para alcanzarlos.
Asimismo, suponiendo que todas las acciones o medios señalados en el Árbol de

objetivos son relevantes y pertinentes para resolver el problema identificado, es
necesario tener en cuenta las siguientes consideraciones:

Tabla 2.11
Consideraciones para la solución del problema
Que algunos de estos medios pueden ser complementarios y otros pueden ser
1
excluyentes entre sí.
Que algunas de estas acciones pueden estar dentro del ámbito de competencia de
quienes llevarán adelante el programa, mientras que otras pueden ser acciones que
2
deban emprender otras instancias a las cuales sólo se les podrá hacer la sugerencia
de implementarlas.
Que de estos medios será necesario identificar las alternativas de solución que se
3 pueden deducir para enfrentar el problema, paso que veremos más adelante en la
presente unidad.
Continuando con el ejemplo, se muestra el Árbol de Objetivos que surge del Árbol
del Problema:
Figura 2.14 Árbol de objetivos

2) Definición de objetivos a los que contribuye el programa.
En la MML, los programas tienen distintos niveles de objetivos plasmados en el

Resumen Narrativo (RN) de la MIR que veremos más adelante. En este contexto,
los objetivos del programa se extraerán del Árbol de objetivos, desde el recuadro
central hacia arriba. Por ejemplo:
ll El fin último que se registra en el recuadro superior del Árbol de objetivos,

corresponderá al Fin del programa en la MIR.
ll La situación deseada que corresponde al recuadro central del Árbol de objetivos,
corresponderá a un problema central resuelto expresado como el objetivo del
programa, dando lugar al Propósito en la MIR.
ll Los medios directos o primarios podrían ser potenciales Componentes del
programa en la MIR (siempre que la valoración de alternativas así lo determine).
ll Los medios indirectos o secundarios corresponderán a las Actividades en la MIR.
Figura 2.15 Integración del Árbol de objetivos a la MIR
De este modo, el Árbol de objetivos permitirá obtener los objetivos del programa
para cada nivel de la MIR, redactados positivamente y de forma desagregada,
teniendo como foco sólo un área de mejoría en función del problema que se
quiera resolver.

Tema 4. Análisis de alternativas.
Con este tema concluiremos la segunda unidad del módulo 3, el cual es coincidente
con todas las etapas definidas en la MML previas al llenado de la MIR de los
programas. Recordemos que la MML contempla las etapas: análisis del problema
(Árbol del problema), análisis de involucrados, definición de objetivos (Árbol de
objetivos) y la selección de las alternativas
1) Valoración de alternativas.
Junto a la visualización de la situación futura que será alcanzada mediante la solución

del problema principal, se plantea la definición y comparación de posibles alternativas
para el programa. Para ello, se desarrolla el Análisis de alternativas que permite:
Tabla 2.12
Acciones del Análisis de alternativas.
Identificar soluciones alternativas que puedan llegar a ser estrategias del programa
1
o proyecto.
2 Evaluar las posibles estrategias.
3 Determinar la estrategia a ser adoptada por el programa o proyecto.
Las alternativas se deducen del Árbol de objetivos, donde se trata de configurar

alternativas de solución viables, pertinentes y comparables, escogiendo la “mejor”
de acuerdo a los criterios que se definan. Para cada base del Árbol de objetivos, se
busca creativamente al menos una acción que permita lograr el medio respectivo.
Para analizar las alternativas de solución al problema que se deducen del Árbol de
objetivos, se sugiere seguir los pasos que a continuación se describen:

Tabla 2.13
Análisis de alternativas de solución al problema.
Identificar los medios y fines que se deberían excluir porque no son deseables o
1
factibles de ser implementados.
Identificar diferentes etapas de medios y fines que podrían transformarse en

2
alternativas de programa o Componentes de un mismo programa.
Estimar qué alternativa se puede presentar como una estrategia óptima para el
3 programa, tomando en cuenta criterios como recursos disponibles, factibilidad
política y permanencia en el tiempo de la solución propuesta.
En este sentido, las acciones propuestas deben examinarse en varios aspectos:
Tabla 2.14
Aspectos a examinar en las acciones propuestas
Analizar su nivel de incidencia en la solución del problema.

1
Dar prioridad a las de mayor nivel de incidencia presumible.
Verificar el grado de interdependencia entre las acciones propuestas y agrupar las

2 que sean complementarias. Cada agrupación de acciones complementarias podrá
configurar una alternativa.
Verificar la factibilidad (física, técnica, presupuestaria, institucional, cultural) de las

3
alternativas.
Vigilar que la alternativa seleccionada esté en el marco de las competencias que la

4
dependencia o entidad tiene a su cargo.
Si en la verificación de incidencia, se encuentra que dos estrategias propuestas como

alternativas no son excluyentes, entonces es probable que ambas se refuercen
para el cumplimiento del objetivo. Y si ambas son de incidencia significativa
en el logro del resultado esperado, deberían plantearse como Componentes
complementarios de la alternativa planteada.
Debe tenerse presente que el proceso de análisis es iterativo o retroalimentado:

nunca se cierran las puertas, siempre debe ser posible incorporar nuevas
alternativas o integrar varias que todavía se consideren como Componentes
complementarias de la solución.

Considerando las Actividades, se deben configurar alternativas para:
ll Analizar su nivel de incidencia en la solución del problema y priorizarlas de

acuerdo al orden de ocurrencia en el desarrollo del componente.
ll Agrupar acciones complementarias y definir alternativas entre grupos de
acciones sustitutas.
De este modo, se trata de verificar la factibilidad de cada alternativa y seleccionar

una con base en criterios concertados entre los participantes del diseño. Para
estos efectos, puede utilizarse la siguiente Matriz de alternativas.
Tabla 2.15
Matriz de alternativas
Cabe señalar que el sentido de la técnica de análisis y selección de la mejor

alternativa es definir y evaluar una serie de factores y aspectos que no
necesariamente pueden ser llevados a términos monetarios o, que al trabajarlos
cuantitativamente, requieren de desarrollos complejos y largos, los cuales a nivel
de perfil o pre factibilidad de un programa o proyecto no se justifican.

En esta técnica, después de haberse definido y analizado el problema principal y

la situación futura a alcanzar por medio de su solución (definición de medios), se
procede a generar las alternativas de solución, teniendo claro cuáles pueden ser
las diferentes implicancias que estas alternativas tienen en los diversos aspectos
que conforman un programa. Para ello, se recurre a analizar los diferentes factores
que inciden en el desarrollo del programa, los que se expresan como criterios de
selección entre las alternativas identificadas. Cabe señalar que las alternativas
seleccionadas deben ser comparables, en el sentido de que contribuyan en forma
similar a los objetivos del programa o proyecto.
En este contexto y suponiendo que se identifica un número reducido de alternativas

de solución (se recomienda definir no más de tres), corresponde realizar los
siguientes pasos:
Figura 2.16. Pasos a seguir en el Análisis de alternativas
Complementariamente, se puede realizar un ejercicio más exhaustivo para el

análisis y selección de la mejor alternativa, con base en criterios desagregados
en indicadores, a los que se les asignan puntajes distribuidos de acuerdo a la
importancia otorgada a cada una de éstos. Este ejercicio consiste en distribuir
un total de puntos entre las distintas alternativas identificadas, considerando
diferentes aspectos relacionados con el programa, expresados en criterios de
selección, desagregados en indicadores con sus respectivos puntajes.
Así por ejemplo, se pueden definir criterios desde un punto de vista técnico, social,
financiero, económico y de gestión, desagregados en indicadores específicos,
que resultan fundamentales para un adecuado diseño y ejecución del programa
o proyecto, a fin de maximizar los impactos esperados del mismo. La definición
de los criterios e indicadores, con su correspondiente asignación de puntaje, debe
realizarse en forma participativa, en base a una propuesta del equipo técnico.

Las alternativas resultantes deben ser analizadas con relación al espacio geográfico
y socioeconómico al cual están referidas, con el fin de especificar mejor el problema
y de seguir verificando su factibilidad y pertinencia, como soluciones adecuadas
al problema. Luego serán objeto de un desarrollo básico y de una evaluación
correlativa para seleccionar la que mejor resuelva el problema y garantice el uso
más eficiente de los recursos que le sean asignados. ∞

FUENTES DE CONSULTA
Digitales
ILPES. (2004). Metodología del Marco Lógico. Disponible en http://www.eclac.org/

publicaciones/xml/4/20664/boletin15.pdf
Ortegón, E., Pacheco, J. & Prieto, A. (2005). Metodología del Marco Lógico para la
planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas. Disponible
en http://www.eclac.org/publicaciones/xml/9/22239/manual42.pdf
Ortegón, E., Pacheco, J. & Roura, H. (2005). Metodología general de identificación,
preparación y evaluación de proyectos de inversión pública. Disponible en http://
www.eclac.org/publicaciones/xml/2/22622/manual39.pdf
SHCP, SFP & CONEVAL. (2010). Guía para la construcción de la matriz de indicadores
para resultados. Disponible en http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/sed/Guia%20MIR.pdf

UNIDAD 3
Construcción
de la Matriz de
Indicadores para
Resultados (MIR)
OBJETIVO.
Al término de la unidad, el participante será capaz de aplicar la técnica de

integración del Resumen Narrativo en la elaboración de la Matriz de Indicadores
para Resultados, así como las columnas relativas a Indicadores, Medios de
Verificación y Supuestos.
INTRODUCCIÓN.
Esta unidad constituye el núcleo teórico y práctico del curso. Con base en el
contenido abordado anteriormente, en ésta se explican las fases que se requieren
cumplir para construir la MIR de un Pp.
Se desarrolla conceptualmente la alineación de la MIR del programa con los

objetivos de la Política Sectorial y de Desarrollo Nacional. De forma consecutiva se
aborda la definición del Resumen Narrativo o columna de Objetivos del programa
de tal forma que el diseño del programa guarde una lógica vertical. Posteriormente,
se explica cómo se definen indicadores y metas para medir la columna de objetivos
y el desempeño del programa, así como las fuentes de información (Medios de
Verificación) necesarias para medir los Indicadores y Metas previamente definidos
y la valoración de la lógica horizontal de la MIR.
Finalmente, se expone cómo definir los factores externos que podrían incidir
negativamente en el logro de los niveles de objetivos del programa, y se integra un
caso práctico, que consiste en seguir el ejercicio y replicarlo con el fin de practicar
lo aprendido.
48 Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) | UNIDAD 3

Tema 1. Estructura de la MIR.
La Matriz de Indicadores para Resultados considera los siguientes elementos:
ll Alineación del programa y la planeación.

ll Resumen Narrativo.
ll Definición de la estructura analítica del programa.
ll Valoración de la lógica vertical: análisis de consistencia en la relación causal
entre objetivos.
1) Alineación del programa y la planeación.
Previamente a la integración de la MIR se debe considerar que el programa que se

está diseñando se relaciona y contribuye con la consecución de los objetivos de
desarrollo nacional y sectorial. Lo anterior significa lograr una planeación alineada.
Al respecto, en esta etapa de la MML se plantea la necesidad de establecer la

relación intrínseca entre el Resumen Narrativo (RN) de la MIR y los objetivos
de desarrollo superior y estratégicos del país (definidos en el PND y en los
programas sectoriales). Para ello, es necesario analizar la congruencia entre los
objetivos del programa en cuestión y las prioridades nacionales y sectoriales de la
política de desarrollo establecidas en los programas sectoriales o estratégicos y
el PND 2013–2018.
Una planeación alineada quedará establecida a partir de la lógica de objetivos que

se construye en la columna del RN de la MIR; en este sentido, el RN se conecta con
los objetivos superiores por medio del Fin.
Finalmente, es importante establecer que la aplicación de la MML permite

lograr la planeación alineada contribuyendo así con un diseño coherente de
programas que en su conjunto permiten instrumentar las políticas públicas
orientadas al logro del objetivo general del PND 2013–2018 que consiste en
“Llevar a México a su máximo potencial” (ver figura 2.2 Vinculación de la Planeación y
el papel de la MIR, unidad 2, tema 1).
UNIDAD 3 | Construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) 49

2) Resumen Narrativo.
El Resumen Narrativo (RN) se concibe como una columna de objetivos dentro

de la MIR del programa. A través de ésta se estructuran los objetivos así como
las relaciones causales entre éstos en sus distintos niveles: Fin, Propósito,
Componentes y Actividades. La idea es contar con las herramientas para que
se cumpla con la premisa de un diseño efectivo y coherente del programa, con
actividades y productos conducentes a resultados e impactos. La forma de evaluar
la lógica vertical de causalidad entre los objetivos y resultados esperados se realiza
a partir de:
ll La congruencia entre el Árbol de objetivos y el RN.

ll La definición del Fin: ¿Cuáles son los impactos del programa?
ll La definición del Propósito: ¿Qué resultados directos genera el programa en la
población objetivo o área de enfoque?
ll La definición de los Componentes: ¿Qué bienes y servicios entrega el programa?
ll La definición de las Actividades: ¿Cómo se producen los bienes y servicios?
ll La valoración de la lógica vertical: Análisis de consistencia en la relación causal
entre objetivos.
ll La alineación de programas presupuestarios.
3) Definición de la estructura analítica del programa.
Como se mencionó, en esta etapa se cuenta ya con el resultado de todos los

instrumentos y análisis desarrollados de la MML, utilizando principalmente el Árbol
de objetivos para comenzar a redactar el RN del programa en la primera columna
de la MIR. El RN constituye la columna de la MIR en donde se definen los objetivos
del programa, respondiendo a las siguientes preguntas:
ll ¿Cuál es el objetivo superior al que contribuye el programa?

ll ¿Qué resultados directos se obtienen al solucionar el problema mediante la
implementación del programa?
ll ¿Qué bienes y/o servicios (Componentes) entrega el programa?
ll ¿Cómo se producen los bienes y/o servicios?
Para definir los objetivos en el RN a partir de las respuestas a las anteriores preguntas,
se retoma el Árbol de objetivos definido en una etapa previa de la metodología.
Con ello se espera contar con un buen diseño del programa, orientándolo hacia la
resolución de la situación problemática definida, pues se instrumentan los medios
necesarios y suficientes para intervenir sobre las causas de esta problemática.
Asimismo, se busca obtener los fines que devienen de la resolución del problema
principal definido y de sus efectos asociados. En este caso, los fines que se infieren
directamente del problema, desembocan en un fin “indirecto” que los engloba.

El Árbol de objetivos, definido a partir de la redacción en positivo del Árbol del

problema, constituye la base para determinar cada uno de los niveles del RN de la
MIR correspondiente al programa.
Figura 3.1 Relación entre el Árbol de objetivos y el Resumen Narrativo de la MIR:
Fuente: Elaboración propia con base en la Guía para la Construcción de Indicadores

para Resultados, SHCP, 2011.
Fin: el Fin de la MIR se deriva del fin superior identificado en el Árbol de objetivos,
correspondiente a la contribución del programa con un objetivo de desarrollo
superior, que se deriva del PND o del programa sectorial.
Propósito: el Propósito del RN de la MIR se obtiene del objetivo a lograr respecto

a la problemática central.
Componentes: los medios que se identificaron en el Árbol de objetivos corresponden

a los productos terminados o bienes proporcionados.
Actividades: las Actividades son congruentes con aquellos medios indirectos del
Árbol de objetivos y/o las alternativas definidas en el análisis correspondiente.
De esta manera se precisan las tareas necesarias para contribuir directamente al
Componente, y por medio de éste, al Propósito del programa.
Los niveles del RN permiten obtener una lógica articulada de objetivos, la que
comienza con:
ll La definición de Actividades suficientes y necesarias para que se logren producir

bienes, o servicios (Componentes).
ll A partir del otorgamiento de los productos derivados de estos Componentes a
los beneficiarios directos del programa, se logra un Resultado que corresponde
con la atención o resolución del problema principal y que justifica la existencia
o Propósito del programa.

ll El logro del resultado del programa contribuye con un Fin u objetivo superior,
alineado con los objetivos estratégicos de la organización pública que lo
implementa y los objetivos de desarrollo nacional.
Figura 3.2 Sintaxis por cada nivel del Resumen Narrativo de la MIR

a) Definición del Fin: ¿Cuáles son los impactos del programa?
El primer nivel de objetivos del RN es el Fin. En este nivel se responde a la interrogante

¿Cuáles son los impactos a los que contribuye el programa?
El Fin constituye el impacto (efecto) derivado de la consecución del programa. De

ahí que su concreción implica la operación del programa por un amplio periodo,
identificando tales efectos e impactos en el mediano y largo plazo, pues éstos sólo
se pueden evaluar después de un tiempo de maduración mayor a otros objetivos
de la MIR del programa.
Es muy importante denotar que en la sintaxis del Fin se debe identificar claramente
el qué, el mediante y el cómo. Dicha definición del objetivo debe construirse con
base en el último nivel del RN como lo muestra el ejemplo desarrollado en la figura
3.2 Sintaxis por cada nivel del Resumen Narrativo de la MIR.
El Fin debe de retomar de manera exacta el objetivo sectorial al que se alinea:

Contribuir a “objetivo sectorial” + mediante + propósito del programa.
Es importante señalar que en la práctica, los programas públicos deben alinearse

a objetivos superiores “ya definidos” que se encuentran establecidos en los
planes de desarrollo y programas institucionales, sectoriales, estatales, etc.
De esta forma, lo más práctico es enunciar la contribución del programa o
proyecto en cuestión al logro del objetivo elegido en el mediano y largo plazo.
Cabe destacar que es posible que varios programas contribuyan al mismo
objetivo - fin de manera coordinada (ver figura 3.3)

Figura 3.3 Ejemplo de una planeación lógica
Fuente: Elaboración propia con base en la

Guía para la construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados.
B) Definición del Propósito: ¿Qué resultados directos genera el programa?
El segundo nivel de objetivos dentro del RN es el Propósito. En este nivel de objetivos

se responde a la siguiente pregunta: ¿Qué resultados directos se obtienen al
solucionar el problema principal mediante la implementación del programa?
El Propósito constituye una expresión de la solución al problema principal definido

y analizado en el Árbol del problema. De ahí que el Propósito es una situación
objetivo que constituye el principal resultado que debe perseguirse con la
implementación del programa que se está diseñando. Es necesario hacer notar
la importancia de que a nivel del Propósito se identifique un solo resultado. Este
punto es central, en tanto que el programa que cuenta con más de un Propósito
deviene en la dispersión de esfuerzos y la dilapidación de recursos. De acuerdo con
las disposiciones normativas establecidas en el oficio circular 307-A-1593 (2008,
p.14) de la SHCP, cada programa deberá tener solamente un Propósito.
Para no caer en confusiones o imprecisiones en la definición del Propósito es necesario

tomar en cuenta que este objetivo debe redactarse como si se tratara de un estado
alcanzado o logrado, para lo cual es necesario que el problema de desarrollo que se
pretende solucionar esté correctamente identificado, definido y acotado.
La lógica detrás de la definición de un Propósito, es que la situación objetivo que se

plantea se concrete una vez que el programa opera por un tiempo. Por lo tanto, el
Propósito resulta de la concreción y la utilización de los Componentes por parte de los
beneficiarios directos. En ese sentido, el Propósito se expresa como un efecto directo
de la operación del programa, y por la contribución a la satisfacción de sus beneficiarios.

Tabla 3.1
Elementos a considerar para la redacción de objetivos
Correctamente Significa que el análisis previo del problema permitió determinarlo como central o relevante
identificado por sus características y efectos negativos.
Correctamente Significa que se ha redactado el problema, identificando claramente la situación negativa y la

definido población afectada por esta situación negativa.
Significa que en la definición del problema existen las características suficientes para
determinar el sector y los grupos de población afectados por el problema. Una correcta
Correctamente
acotación del problema es determinante para una correcta definición del Propósito del
acotado
programa, pues identificar un problema de manera general solamente permite definir
objetivos ambiguos que no contribuyen al diseño de programas.
La sintaxis que se establece para definir el Propósito, es la que se aborda en el

ejemplo desarrollado en la figura 3.2 Sintaxis por cada Nivel del Resumen Narrativo de la MIR.
Para comenzar con la definición del Propósito, se debe identificar un sector o

área de concentración del objetivo establecido en la parte central del Árbol de
objetivos, mismo que constituye la población que está siendo afectada por un
problema. En el ejemplo la población afectada por el problema son: las empresas
que desarrollan tecnología y que son exportadoras. Con base en la identificación
de una situación objetivo que es la obtención de una mayor inversión extranjera,
el área de concentración se acota más definiendo que las empresas medianas son
quienes requieren lograr esa situación objetivo, por ser éstas las más afectadas
por el problema que se quiere resolver. Es importante observar cómo el acotar la
población que presenta el problema, permite una mayor delimitación del problema,
una mejor focalización de los recursos y la potenciación de los resultados del
programa, puesto que éste concentrará sus esfuerzos en las medianas empresas
que desarrollan o utilizan nuevas tecnologías y que además generan empleos
calificados en sus actividades de exportación.
C) Definición de los Componentes: ¿Qué bienes y/o servicios entrega el

programa?
Este es el tercer nivel de objetivos en el RN. Para definir los Componentes se deben
considerar los medios que se identificaron en el Árbol de objetivos para resolver el
problema de desarrollo, y además preguntarnos: ¿Qué bienes y/o servicios entrega
el programa? Los Componentes son los productos que entrega directamente el
programa y pueden ser: bienes o servicios.

Tabla 3.2
Tipos de Componentes que entrega directamente el programa
Bienes Infraestructura, obras, equipos, etc.
Capacidad institucional desarrollada, comunidad organizada, fortalecimiento institucional,

Servicios
instalación de equipos, asistencia técnica, acervo documental difundido, etc..
Cabe mencionar que el logro de los Componentes depende directamente de la

dirección de la organización que opera el programa y están dentro de su ámbito
de acción y de competencias. La organización pública espera que los beneficiarios
utilicen estos bienes y servicios (de acuerdo al diagnóstico previo) para que se
pueda alcanzar el Propósito del programa. De ahí que debe preguntarse sobre la
pertinencia, la suficiencia de la cantidad y calidad de Componentes que se estarán
incorporando en el RN, lo que implica eliminar aquellos que no sean estrictamente
necesarios para lograr el Propósito o en su caso, adicionar aquellos faltantes, sin
los que el Propósito no se lograría concretar.
Para definir los Componentes en el RN del programa, se deben redactar como un

producto terminado, es decir como la concreción del bien o servicio que se está
proporcionando. La sintaxis debe ser un producto terminado o servicio entregado,
seguido de un verbo en participio pasado que denota el estado alcanzado.
Retomando el ejemplo y considerando el Propósito previamente definido como:
«Medianas empresas exportadoras desarrolladoras de tecnologías intensivas
para la industria manufacturera, obtienen una mayor inversión extranjera en
México», se pueden definir los Componentes de acuerdo al esquema de la figura
3.2 Sintaxis para cada Nivel del Resumen Narrativo de la MIR:
D) Definición de las Actividades: ¿Cuáles son los procesos e insumos que

permiten generar los Componentes?
Finalmente, el último nivel del RN es el de Actividades, en donde se pretende

identificar la respuesta a la pregunta ¿Cómo se producen los bienes y/o servicios

que entrega el programa? Las Actividades son una secuencia de tareas que
permiten la concreción del Componente, es decir corresponden al proceso de
producción de los bienes y servicios que entrega el programa.
Es importante no definir demasiadas Actividades relacionadas con los Componentes,

sino considerar solamente aquellas Actividades críticas e imprescindibles para
que el Componente se produzca. Se debe recordar que la MIR es un resumen del
programa, y por lo tanto, al contener demasiado detalle pierde una de sus principales
fortalezas y contribución a la gestión del programa. El nivel de desagregación de
Actividades que se requiere, no debe confundirse con los procesos de programación
y presupuestación anual que se deben realizar para implementar el programa. En
ese sentido es recomendable no definir más de cinco Actividades por Componente.
La sintaxis de este nivel tiene un formato más libre, sin embargo se sugiere utilizar al inicio
de la Actividad un sustantivo derivado de un verbo y acompañado de un complemento.
Véase cómo en el ejemplo desarrollado en la figura 3.2 Sintaxis para cada Nivel del Resumen Narrativo
de la MIR, se detallan Actividades en orden cronológico y con un identificador que permite
relacionar el grupo de Actividades con un Componente en específico.
4) Valoración de la lógica vertical: análisis de consistencia en la

relación causal entre objetivos.
Al finalizar el proceso de integración del RN es necesario verificar y validar si guarda

una coherencia lógica. De ahí que si el RN está bien diseñado se puede validar
la secuencia de hipótesis lógicas entre objetivos que se pretendía lograr con el
uso de la MIR. Esto es lo que se conoce como verificación de la lógica vertical del
programa, y que constituye una etapa previa para la validación de toda la lógica
interna, y por lo tanto, de un buen diseño del programa.
Tabla 3.3
Preguntas a considerar para la validación de la lógica vertical
(comenzando de abajo hacia arriba)

Si se pueden validar todos los objetivos definidos en el RN conforme a lo establecido

en las anteriores preguntas, se puede validar la lógica vertical del programa, y por
lo tanto se puede avanzar en el diseño de mismo. Es muy importante recordar que
en la columna del RN se pueda constatar una secuencia de causas y efectos que
ocurren con la intervención del programa, es decir una cadena lógica al estilo “si
esto ocurre entonces lo otro…”.
Adicionalmente, se debe complementar el análisis de la lógica vertical, con un

análisis de la claridad en la redacción de los objetivos. Las ambigüedades en este
caso deben superarse, de tal forma que la MIR constituya un instrumento efectivo
para la comunicación y definición de bases consensuadas sobre lo que se pretende
lograr con la implementación del programa (ver figura 3.4).
Figura 3.4 Valoración de la lógica vertical de la MIR
5) Alineación de Programas presupuestarios (Pp).
Actualmente el proceso presupuestario nacional basado en resultados, ha

instrumentado mecanismos para la alineación de los programas públicos con las metas
y objetivos del PND 2013–2018. De acuerdo a los Lineamientos para la Alineación de los
Programas Presupuestarios al Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 del 12 de junio

de 2013, las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, deben

alinear los Pp que se incluyan en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación
para el ejercicio fiscal al PND de la actual gestión. A través de dicho documento, se
convoca a las Unidades Responsables para alinear los respectivos programas bajo su
responsabilidad a las metas y objetivos del PND 2013-2018, mediante la vinculación
de la estructura programática con el programa presupuestario en cuestión, como eje
de vinculación.
En ese sentido, en el siguiente ejemplo se muestra un ejercicio de alineación del

Pp P002 correspondiente al Ramo 6, Secretaría de Hacienda y Crédito Púbico
(ejemplo tomado de los lineamientos citados).
Tabla 3.4
Ejercicio de alineación
Fuente: SHCP (2013). Lineamientos para la alineación de programas presupuestarios

al PND 2013-2018, p. 1 y 2 (ejemplos).
Tema 2. Indicadores
En esta sección se explica la definición de indicadores como una tercera etapa en

el proceso de construcción de la MIR. En la definición de indicadores se aborda la
forma en que se medirán los distintos niveles de objetivos, los distintos tipos y
los atributos requeridos de los indicadores que se utilizan para estos efectos y
las metas que se propone lograr el programa; también se puntualiza cómo ésta
información se llena en las fichas técnicas para cada indicador del programa. Los
subtemas que se abordarán son:
ll Definición conceptual de indicadores.

ll ¿Por qué establecer indicadores? y ¿Para qué sirven durante el ciclo de vida del
programa?
ll Atributos y características básicas de los indicadores.

ll Dimensiones y tipos de indicadores.

ll Dimensiones de análisis y congruencia de los indicadores con el nivel de objetivos
de la MIR.
ll Definición de la línea de base.
ll Definición de las metas.
ll Ficha técnica de los indicadores.
1) Definición conceptual de indicadores.
Para comprender de manera simple lo que se entenderá como indicadores en

el marco de la MML se puede acudir a la etimología de la palabra indicador. De
acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española la palabra
indicador tiene como significado “algo que indica o sirve para indicar”; de igual
forma el significado del verbo indicar es “mostrar o significar algo con indicios
o señales”. Estas definiciones establecen de manera clara el carácter indicativo
o descriptivo inherente al indicador. Más aún, si utilizamos este concepto en el
contexto de la gestión pública, y de manera específica en el contexto de la gestión
de una política o de un programa, el indicador debe conceptualizarse como un
conjunto de variables utilizadas para señalar o caracterizar los avances hacia el
cumplimiento de objetivos al nivel de actividades, productos, efectos e impactos.
En ese sentido, los indicadores deben comprenderse como una descripción compacta
de observaciones y características que se encuentran resumidas en números o
palabras. Los indicadores constituyen un sistema de señales que reportan acciones
adecuadas o inadecuadas al cuerpo directivo o instancia que está implementando el
programa, desde el momento de su planeación, hasta el momento de su operación
y ejecución mediante el monitoreo y la evaluación. Como bien lo establece Mokate
(2000) “los indicadores se diseñan y seleccionan de tal forma que contribuyan a
la comprensión de desempeño de la iniciativa que se evalúa y que sean útiles en el
contexto del diálogo de políticas. Tienen valor descriptivo y explicativo, que contribuye
al análisis y diálogo sobre los logros de las políticas, programas” (pág. 26).
Para efectos de éste tema se entenderá que los indicadores, en el marco de la

MML, son:

ll Medidas cuantitativas y cualitativas del desempeño del programa que

relacionan la medición de dos o más variables asociadas a éste.
ll Medidas que describen los resultados que se espera obtener con su
implementación.
ll Medidas que describen en qué grado se da cumplimiento a los resultados
durante la operación del programa y, por lo tanto, constituyen elementos
fundamentales para su monitoreo y posterior evaluación.
2) ¿Por qué establecer indicadores? y ¿Para qué sirven durante el ciclo

de vida del programa?
Como se mencionó, los indicadores constituyen un elemento esencial en la gestión

de los programas, relacionando su accionar hacia el cumplimiento de metas y
de resultados claramente establecidos. Por ello, la importancia de una correcta
definición de indicadores y metas durante el ciclo de vida de los programas. De
igual forma, existe una relación intrínseca de definición de resultados esperados,
referida específicamente a la definición de objetivos del programa y los indicadores
asociados a los objetivos en los distintos niveles de la MIR (ver figura 3.5).
Figura 3.5 Asociación de los indicadores y objetivos en los distintos niveles de la MIR

Tabla 3.5
Importancia de una correcta definición de los indicadores en cada una de las etapas del Pp.
ETAPAS DEFINICIÓN DE LOS INDICADORES
Los indicadores constituyen un referente para especificar, en

términos cuantitativos y/o cualitativos, las metas esperadas en
los distintos niveles de objetivos o RN del programa. Al precisar
indicadores asociados a los distintos niveles de objetivos del RN, se
están definiendo prioridades respecto a cómo lograr los resultados
del programa y, por lo tanto, los indicadores permiten acotar la acción
del programa hacia las prioridades necesarias para abordar la solución
Diseño o
a la situación problemática que dio paso a su diseño. En específico se
planeación
mide en qué situación se encuentran las características del problema;
medición que resultará necesaria para observar durante la operación
si ésta situación problemática se está resolviendo mediante la
implementación del programa. Es de especial relevancia establecer
que las metas definidas a partir de los indicadores, permiten la
medición del cumplimiento de los objetivos en cuatro dimensiones:
cantidad, calidad, costos y tiempo.
Los indicadores constituyen instrumentos esenciales para el

monitoreo de sus resultados, suministrando información consistente
y oportuna para adoptar acciones ante posibles desvíos en la
Operación o consecución de éstos. Los equipos que ejecutan los programas
implementación requieren saber en todo momento en qué situación se encuentra el
del programa programa con respecto a los objetivos que se ha planteado lograr,
de ahí que los indicadores permiten retroalimentar a este equipo
con información sobre el cumplimiento de las metas en relación a la
situación previa al inicio del programa.
Los indicadores constituyen la base para realizar la evaluación de

resultados y de impactos logrados. Al considerar que los indicadores
constituyen la base consensuada de los resultados e impactos que el
Cierre del programa esperaba lograr una vez resuelta la situación problemática
programa que dio paso a su diseño; su medición debe ser el núcleo de la propuesta
de evaluación objetiva del programa, que permita retroalimentar un
nuevo diseño y extraer lecciones sobre el abordaje de una situación
problemática.
En ese sentido, los indicadores nos permiten responder a las siguientes preguntas clave:
ll ¿Cómo sabemos que hemos alcanzando el éxito o los objetivos del RN?
ll ¿Nos estamos dirigiendo hacia la concreción de los objetivos?
ll ¿Dónde no se están alcanzando los resultados planeados?

3) Criterios básicos que deben cumplir los indicadores.
Los indicadores considerados en los programas deberán reunir las siguientes

características:
ll Ser claros. Debe ser precisos e inequívocos.

ll Ser relevantes. Deben reflejar una dimensión importante del logro del objetivo.
ll Ser monitoreables. Deben poder sujetarse a una verificación independiente.
ll Ser específicos. Deben ser concretos y determinables; es decir; deben medir
específicamente lo que se quiere o debe medir, en este caso, los objetivos.
ll Ser mensurables. Deben ser medibles; es decir; deben tener la capacidad de
sistematizar los datos que se pretende conocer.
4) Dimensiones y tipos de indicadores.
De manera específica, y para los usos en el marco de la construcción de la MIR del

programa, se pueden definir distintas dimensiones de indicadores de acuerdo al
tipo de información que proveen.
Tabla 3.6
Dimensiones de indicadores.
Mide el grado de cumplimiento de los objetivos o resultados esperados del programa, la cobertura de los productos
del programa, y qué grupo en específico de la población objetivo del programa se está atendiendo en un periodo
específico de tiempo. Algunos ejemplos son:
Eficacia
Variación porcentual en la cantidad de enfermedades provocadas por el consumo de agua contaminada.
Porcentaje de empresas que incrementan su productividad por encima del 5%.
Porcentaje de alumnos de bajos ingresos que obtienen becas académicas.
Relaciona el uso de los recursos (humanos, financieros, equipamiento, etc.) disponibles para la organización con
respecto a los productos derivados de la acción del programa. Por ejemplo:
Eficiencia Costo medio anual de las vacunas utilizadas en las campañas de salud.
Costo operativo por alumno capacitado a distancia.
Número de beneficiarios atendidos por funcionarios en ventanillas.
Mide un atributo específico de la provisión de los bienes y servicios que produce el programa, referido a la capacidad
de respuesta oportuna y directa con respecto a las necesidades de los beneficiarios. En general se contrasta su
Calidad medición con respecto a estándares previamente establecidos. También pueden medir: oportunidad, facilidad de
acceso, continuidad en la provisión de los servicios, comodidad, cortesía en la atención, etc. Por ejemplo:
Porcentaje de beneficiarios que califican satisfactoriamente los servicios públicos provistos por un programa.
Mide cuán adecuadamente son administrados los recursos que se utilizan para la producción de los bienes y
servicios del programa; es decir; miden la capacidad de la organización que implementa el programa para movilizar,
generar o recuperar los recursos financieros disponibles. Por ejemplo:
Economía
Porcentaje del costo del pasaje que es subsidiado.
Porcentaje de recuperación de créditos de corto plazo.
Gasto de financiamiento / gastos ejecutados totales.

Los indicadores también se clasifican por su tipo de medición:
Indicadores estratégicos:
ll Miden impactos, resultados y productos.

ll Son estratégicos porque están planteados con una visión de largo plazo y para
solucionar problemas complejos.
ll El indicador estratégico de impacto puede medir la solución que cambia la
realidad social, con visión de largo plazo, de planeación y está a nivel del PND y
sus programas.
Indicadores de gestión:
ll Miden procesos, actividades e insumos.

ll Son de corto plazo y programables.
ll Un indicador de gestión, tanto de producto como de proceso, mide los objetivos
que surgen de la administración cotidiana.
Los indicadores estratégicos y los de gestión se pueden complementar para

obtener información de calidad que apoye la toma de decisiones a lo largo del ciclo
de vida del programa y del ciclo presupuestario.
Tabla 3.7
Otros tipos de indicadores desde su forma de medición.
Promedio simple = suma de valores ÷ número de valores.

Medias o Ejemplo: Ingreso laboral promedio de una familia = Sumatoria del ingreso de los miembros del hogar
promedios ÷ miembros del hogar.
Promedio ponderado: mediana y moda.
División de dos números expresados en una misma unidad. Ambos son independientes.
Ratios o
razones Ejemplo: Razón de mujeres y hombres en una escuela secundaria = número de hombres inscritos ÷
número de mujeres inscritas.
La proporción es cuando la razón asume la forma de una parte dividida entre el universo. Su resultado son
números no enteros, y para una mejor interpretación es mejor mostrar el resultado como porcentaje.
Proporciones
Ejemplo: Proporción de la población rural con respecto al total de la población = Población rural ÷
Población total.
La tasa se usa cuando el numerador y el denominador de un cociente no tienen las mismas unidades
Tasas pero están relacionados de alguna forma. Para definir una tasa generalmente se utiliza la palabra “por”.
Ejemplo: Tasa de mortalidad infantil = 150 muertes por cada 1,000 nacimientos.
Miden el comportamiento de una variable en un cierto tiempo a partir de un valor tomado como base.
Se calcula a través de la siguiente fórmula: (valor final ÷ valor base) × 100. También puede expresar
una combinación de diversos indicadores, transformados para obtener un único resultado.
Índices
Ejemplo: índice de precios agregado de una canasta básica para los años 2000 (precio 15), 2001
(precio 18) y 2002 (precio 19.5). Siendo 2000 el año base = 100, para 2001 el índice sería de 120
y de 130 para 2002.

5) Dimensiones del análisis y congruencia de los indicadores con el nivel

de objetivos de la MIR
El uso idóneo de los indicadores requiere valorar si el tipo de información que

proveen resulta útil para una correcta medición del nivel de objetivos al cuál se
encuentran asociados.
Tabla 3.8
Valoración de la información de los indicadores
para una correcta medición del nivel de objetivos.
A nivel de Fin se clasifican dentro de los indicadores estratégicos y sólo se consideran indicadores de eficacia para
medir la contribución del programa a objetivos de desarrollo superior.
A nivel de Propósito se clasifican como indicadores estratégicos, y la MML permite la utilización de indicadores de
eficacia y eficiencia para medir el resultado después de que el programa ha resuelto la situación problemática que
dio paso a su diseño.
Los indicadores a nivel de Componentes se clasifican como indicadores de gestión, y se usan indicadores de eficacia,
eficiencia, calidad y economía para medir las características de los bienes o servicios que se proveen mediante el
programa, su cobertura, el grado de focalización, así como la satisfacción de los beneficios.
Finalmente, los indicadores a nivel de Actividades se clasifican como indicadores de gestión y se usan indicadores
de eficacia, eficiencia y economía, denotando el oportuno cumplimiento de la programación de las actividades
críticas para la operación del programa.
Esta relación de indicadores por nivel del RN no es restrictiva, por lo tanto cada uno de los
tipos de indicadores puede brindar información complementaria a los ya mencionados.
Tabla 3.9
Objetivos y tipos de indicadores.
Fuente: Elaboración propia con base en la Guía para la Construcción de la Matriz de Indicadores
para Resultados, SHCP, SFP & CONEVAL, (2011).

6) Definición de la línea base.
Una vez que se han definido los indicadores que medirán los resultados del
programa, es necesario establecer la cuantificación de los valores de línea base de
cada indicador, lo que en forma posterior ayudará a definir las metas.
La línea base del indicador, es una estimación inicial del valor actual del mismo o de
una de las variables que lo conforman. Adicionalmente establece la situación actual
de las características que se están intentando medir y por lo tanto son el criterio
de comparación para el monitoreo y evaluación del programa. En la siguiente
figura se muestra un ejemplo donde la línea base de 2008 funge como parámetro
de comparación para medir el desempeño en el periodo de 2009 a 2011.
Figura 3.6 Ejemplo del indicador que es una tasa de variación donde tendrá como línea base el
valor de la variable al inicio del programa.
Tabla 3.10
Ejemplo del indicador que es una tasa de variación donde tendrá como línea base
el valor de la variable al inicio del programa.
VALOR DE
VALOR VALOR DEL
INDICADOR FÓRMULA LÍNEA DE BASE
2010 INDICADOR
(2009)
Tasa de variación
((Inversión extranjera
anual de la inversión
en PYMES exportadoras
extranjera directa
en año n+1/Inversión 10 millones 12 millones
en las PYMES 20%
extranjera en PYMES de pesos de pesos
exportadoras del
exportadoras en año n)
sector industrial
-1)*100
tecnológico.

Otro ejemplo es que el indicador cuente con variables distintas en su composición

que permitan la estimación de todo el indicador en el mismo año base.
Tabla 3.11
Ejemplo de caso de un indicador con variables distintas.
VALOR DE
VALOR
INDICADOR FÓRMULA LÍNEA DE BASE VALOR 2011
2010
(2009)
(Cantidad de viviendas
Porcentaje de
rehabilitadas con el
viviendas que
programa/Cantidad de 0% 5% 20%
rehabilitan con el
viviendas elegibles
programa.
en el país)*100
Posiblemente ocurra que el equipo del programa no cuente con la información

disponible para estimar la línea base del indicador. En ese caso se deben considerar
las actividades necesarias dentro del RN del programa, que contemplen el cálculo
de la línea base por medio del levantamiento de encuestas, uso de fuentes de
información secundarias, un estudio de proyección u otras definidas como medios
de verificación, y con base en estas, estimar las metas correspondientes.
7) Definición de las metas.
Las metas son los resultados que se espera que ocurran durante y una vez
finalizada la vigencia o un periodo específico del programa; en ese sentido indican
atributos concretos que se quieren lograr o conseguir mediante la intervención del
programa; estos atributos pueden ser la cantidad, tiempo, lugar y calidad que se
reflejan en la definición de los distintos objetivos en el RN.
Para la definición de las metas es necesario partir de la estimación objetiva de la

línea base del indicador, a la cual se añade un nivel esperado de mejoría a lograr
en un periodo de tiempo determinado. Para ello es necesario tomar en cuenta las
limitaciones y capacidades de la unidad o instancia responsable del programa. Con
base en ello se realiza una estimación objetiva y realista de los efectos que se
lograrán con el programa.

Figura 3.7 Definición de metas
Tabla 3.11
Ejemplo de definición de metas
META
OBJETIVO INDICADOR
Cantidad Calidad Tiempo
Entre febrero de 2008 y

1,000 pequeños
1,000 pequeños febrero de 2009, 1,000
Porcentaje de agricultores (2 has. o
agricultores pequeños agricultores
Pequeños rendimiento menos) aumentan el
(2 has. o menos) (2 has. o menos)
agricultores con promedio de rendimiento promedio
aumentan el aumentan el rendimiento
rendimiento de arroz de los de arroz en un 40%
rendimiento promedio de arroz en
arroz mejorado. pequeños manteniendo la misma
promedio de arroz un 40% manteniendo
agricultores. calidad de la cosecha
en un 40%. la misma calidad de la
de 2005.
cosecha de 2005.
Como se puede observar en este ejemplo, se parte de la definición del objetivo

para elegir el indicador de efectividad asociado. En este ejemplo el objetivo denota
el incremento en el rendimiento, por lo cual ese incremento del rendimiento en
la producción es capturado por el indicador. Con base en este indicador se puede
establecer una meta especificando los atributos que se busca lograr con base en
la modernización, por ejemplo:
ll Aumentar en un porcentaje dado el producto y la población que obtiene ese

rendimiento (cantidad).
ll Incrementar o mantener la calidad del producto que se espera incentivar (calidad).
ll Cumplir el incremento en un plazo determinado (tiempo).
Este ejercicio se debe repetir en todos los indicadores de la MIR, para lo cual se
debe considerar el valor de la línea base como referencia, y se deben establecer las
metas intermedias y de largo plazo en la columna correspondiente a los indicadores,
así como en cada una de las fichas técnicas asociadas a estos indicadores.

8) Ficha técnica de los indicadores.
La ficha técnica es el formato estándar en el que se presenta la información relativa

al indicador, la cual generalmente incluye lo siguiente:
ll Datos de identificación del Pp.

ll Datos de identificación del indicador.
ll Características del indicador.
ll Determinación de metas.
ll Características de las variables (metadatos).
Este formato debe acompañar a la MIR del programa y debe llenarse para cada
uno de los indicadores. Constituye una fuente de consulta continua no solo para
los operadores del programa, sino también en lo sucesivo para los equipos que lo
evalúen puesto que establece las convenciones necesarias para la estimación de
los indicadores, y el contraste con las metas ahí definidas.
Tabla 3.12
Ficha técnica.


Tema 3. Medios de verificación.
En este tema se explica el tratamiento de las fuentes de información para la

medición de los indicadores de la MIR, es decir, la definición de los Medios de
Verificación. Adicionalmente, se hace mención a la información que se deriva de
esta etapa y que debe estar contenida en la ficha técnica del indicador. Finalmente
se expone la forma en que se valora tanto la lógica horizontal de la matriz para
completar el análisis de consistencia iniciado mediante la valoración de su lógica
vertical en etapas previas. La propuesta de contenido es:

ll Definición y valoración de fuentes de información.

ll Piloteo de indicadores y valoración de las fuentes de información de los Medios
de Verificación.
ll Valoración de la lógica horizontal de la MIR.
1) Definición y valoración de fuentes de información.
La situación ideal con respecto a los Medios de Verificación (MV) es la existencia

y el establecimiento de fuentes de información de carácter institucional, con una
metodología estándar y publicación oportuna, periódica y de amplia circulación.
Sin embargo, lo anterior no siempre ocurre y puede suceder que se carezca de
fuentes ajenas al programa, lo cual obliga a incorporar dentro de sus actividades la
generación de datos que son indispensables para su monitoreo y evaluación.
Esto hace que el personal involucrado sea juez y parte, ya que debe diseñar y aplicar
instrumentos de medición que pueden resultar sesgados por las vinculaciones
propias de la pertenencia institucional. Sin embargo, en muchos programas que se
caracterizan por la ausencia o debilidad de un contexto institucional adecuado, es
casi inevitable que sea el propio programa el que provea las fuentes de verificación
de sus avances y logros. En este sentido, se deben especificar las fuentes disponibles
para verificar el valor de los indicadores presentados en la MIR, indicando los
instrumentos, fuentes de datos, periodicidad y formas de acceso.
La pregunta clave respecto de los MV es ¿Cómo obtenemos la evidencia para medir

los avances y logros del programa, a través de los indicadores respectivos?
Al respecto, existen dos posibilidades:
ll Fuentes comunes de información, normalmente de carácter institucional.

ll Recolección de datos o información especial por parte del programa.
Como preguntas complementarias respecto de los MV, se plantean las siguientes:
ll ¿Quién financiará las actividades asociadas al registro y obtención de información?

ll ¿Quién desarrollará estas actividades?
ll ¿Qué cantidad razonable de información se requiere?
ll ¿Existen fuentes de información suficientes? (estadísticas, registros administrativos)
ll ¿Cuán fiables son las fuentes disponibles?
ll ¿Es necesario recopilar más datos? (costos de la actividad)
ll ¿Si no se obtiene una fuente de verificación, el indicador respectivo debe ser
modificado?

Así, los MV nos muestran:
ll Dónde se obtienen las pruebas respecto de los avances y logros del programa.
ll Dónde se obtienen los datos necesarios para verificar los indicadores respectivos.
Pueden incluir:
ll Estadísticas.
ll Material publicado.
ll Inspección visual.
ll Encuestas.
ll Informes de auditoria.
ll Registros administrativos.
Los MV se aplican a los indicadores definidos en todos los niveles de la MIR, como
lo muestra la siguiente figura.
Figura 3.8 Aplicación de los Medios de Verificación en los niveles de la MIR

2) Piloteo de indicadores y valoración de las fuentes de información de los MV.
Cuando se define un indicador a cualquier nivel de la MIR, resulta fundamental

pilotearlo en términos de sus posibilidades y costos de medición, lo que dependerá
del o los MV requeridos. Ello implica también pilotear las fuentes de información
necesarias para obtener los MV definidos.
En tal sentido, si no existe suficiente información para medir uno o más indicadores
o su valor de línea base, será necesario contemplar las actividades para construir
los registros y generar las fuentes de información necesarias para tales efectos.
Si no se puede conseguir la información o el costo de obtenerla es excesivo, habrá

que cambiar el o los indicadores, dónde existirá la opción de usar un “proxy” para
el cual sí exista información disponible y accesible a un costo razonable.
Si hay más de una fuente de información, deberá verificarse la consistencia de los datos.
Asimismo, se requieren precisar las fuentes exactas, como se describe a continuación:
ll Bases de datos del INEGI. ¿Cuáles?

ll Registros administrativos. ¿Cuáles?
Siempre deberán considerarse los recursos necesarios para la medición de los

indicadores, es decir, para la obtención de los MV.
Los MV deben ser acordados con los involucrados en la medida que son la evidencia
para dar cuenta de los avances y logros del programa, haciendo posible la medición
oportuna y transparente de los Indicadores.
Una combinación de estrategias puede ser más efectiva para construir la

información requerida y necesaria para obtener en forma costo-efectiva y
oportuna los MV. En tal sentido, se deben considerar los costos de oportunidad de
elegir una o varias estrategias, procurando utilizar los sistemas de información y
la información disponible en la medida de lo posible.
En términos del proceso para construir y pilotear los MV, se habla de los “MV Expandidos”,
dónde se busca operacionalizar su obtención a través de los siguientes pasos:

Tabla 3.13
Pasos para la obtención de los Medios de Valoración Expandidos
Definir las fuentes De fuentes secundarias, de los beneficiarios, de los archivos o registros
1
de información del programa, etc.
Definir los métodos Encuestas, observación directa, grupos focales. ¿Qué grado de
2 de recopilación desagregación es necesario (por género, edad, grupo étnico, rural, urbano,
de información localidad)? ¿Qué unidad de análisis (estudiantes, cursos, facultades)?
Establecer las unidades

responsables de la recopilación, Deben definirse las unidades o equipos encargados de producir la
3 análisis y diseminación de la información. Las tareas de recopilación, análisis y divulgación son
información (productores de diferentes y requieren distintos tipos de capacidades.
información)
Establecer los Puede ser simple como conteo, sumar, etc., o más complejo, como
4 métodos de análisis análisis estadístico. ¿Qué tipo de análisis se efectuará (comparación de
de la información datos, análisis de eficiencia, efectividad, causa-efecto, etc.)?
Este aspecto de recolección de información es fundamental. ¿Para cuándo

se necesita la información: mensual, trimestral, semestral, anual?
Para ser útil, la información debe ser recolectada, analizada y difundida
para que llegue oportunamente para la toma de decisiones (sea interna
o externa al programa).
Definir las frecuencias para la
5 Se deben tomar en cuenta las necesidades y el nivel de los involucrados
obtención
al decidir sobre la frecuencia. La frecuencia cambia también con los
niveles jerárquicos. Si hay revisiones anuales de planes de trabajo, es
imprescindible que esté disponible para esas fechas. Además se deben
considerar evaluaciones ex-ante, intermedias o ex-post, requerimientos
de los involucrados, aprobaciones de partidas presupuestarias, etc.
Este elemento también es muy importante. ¿Cuál es el propósito de

Establecer la aplicación de la la información? Se debe recoger y analizar únicamente la información
6 información en términos de sus esencial. ¿Cómo y para qué se utilizará la información? (decisiones internas
usos esperados de la Unidad Ejecutora, apoyar a comprometer más a los involucrados,
difusión al público, revisión con donantes o prestatarios, etc.).
Definir los formatos Dado que existen diversos programas de computación

de diseminación de la que permiten la producción rápida de gráficos y cuadros, se debe
7 información (informes escritos, pensar en divulgar información por medio de informes cortos, en
tablas, presentaciones en formatos innovadores con soportes audiovisuales, así como en formatos
reuniones o talleres, etc.) participativos tales como seminarios o talleres.
¿A quién se distribuye la información y qué información se distribuye

a quién? No se debe enviar información a involucrados que no la
Establecer los mecanismos de
considerarían útil para la toma de decisiones. La pregunta clave es quién
8 circulación y usuarios
decidirá. Se recomienda preparar una matriz de circulación en la cual los
de la información
tipos de información o informes generados por el programa quedan en las
filas, mientras que los grupos de involucrados aparecen en las columnas.

En este contexto, el siguiente cuadro muestra una comparación entre los

diferentes métodos de recolección de la información necesaria para obtener los
MV y monitorear a través de los indicadores:
Tabla 3.14
Comparación entre los diferentes métodos de recolección
de la información para la obtención de los MV.
MÉTODO DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN
Revisión de los
Cuestionarios auto
Cualidad a evaluar registros del Entrevistas
administrados
programa
Costo. Bajo. Moderado. Moderado a alto.
Cantidad de
entrenamiento requerida
Alguna. Ninguna o alguna. Moderado a alto.
para los recolectores de
información.
Depende de la cantidad
Tiempo de finalización. Moderado. Moderado.
requerida.
Alta, si los registros

Depende de cómo Generalmente
Tasa de respuesta. contienen la
esté distribuida. moderado a alto.
información requerida.
Para construir los MV pueden usarse metodologías tanto cuantitativas como

cualitativas para recopilar los datos de los indicadores. Aunque ambos tipos de
metodologías proporcionan información importante acerca del programa y sus
indicadores, debe señalarse que los financiadores normalmente requerirán algunas
pruebas cuantitativas que demuestren que se lograron los objetivos del programa.
El uso de datos cualitativos y cuantitativos fortalecerá el monitoreo del programa

y favorecerá el diseño e implementación de las evaluaciones. La tabla 3.15 menciona
las características de los métodos cuantitativos y cualitativos, la finalidad de cada
tipo de metodología y ejemplos de fuentes de datos.
Un tema clave es la decisión de la frecuencia de recopilación de los datos necesarios

para obtener los MV y medir los indicadores.

Tabla 3.15
Características de los métodos cuantitativos y cualitativos
METODOLOGÍAS CUANTITATIVAS METODOLOGÍAS CUALITATIVAS
Requieren muestras relativamente grandes. No requieren muestras grandes.

Pueden usarse para generalizar los resultados No pueden usarse para generalizar los
a una mayor población meta (cuando se toman resultados a una mayor población meta.
Características
muestras probabilísticas). No requieren experiencia en análisis estadístico
Requieren algún conocimiento de análisis (pero debe emplear un análisis sistemático).
estadístico.
Los datos cuantitativos miden las acciones, Los datos cualitativos proporcionan
las tendencias y los niveles de conocimiento. información acerca de las actividades,
Este tipo de datos responden a las preguntas percepciones y motivaciones. Este tipo de
Finalidad ¿Cuántos? ¿Cuándo? ¿Con qué frecuencia? datos se usa para responder al ¿Por qué? Por
consiguiente, son estructurados por lo general
de manera flexible para que la información
surja espontáneamente.
Registro del programa. Entrevistas a fondo.

Estadísticas de servicio. Estudios de casos.
Fuentes Encuestas a nivel de programa (con Grupos focales.
de datos proveedores, clientes, etc.). Estudios de observación.
Encuestas a nivel de población (local, regional Estudios de clientes simulados.
o nacional).
Cuando se decide con qué frecuencia se recolectarán los datos para el programa,
deben considerarse los recursos disponibles (recursos humanos y financieros).
Tomará tiempo crear las herramientas e instrumentos de evaluación, administrarlas
y analizar e interpretar los datos. La recopilación de datos debe ser lo suficientemente
frecuente para poder identificar y corregir los problemas durante la ejecución del
programa, pero no tan frecuente que resulte imposible usar los datos.

En tal sentido, se debe contar o recolectar datos de base para entender el grado de
cambio que ocurre durante el período de la intervención.
Al respecto, puede señalarse que los datos de base:
ll Proporcionan información acerca de la situación antes de la intervención

ll Pueden provenir de múltiples fuentes (como estadística de servicio o encuestas)
ll Implican una comparación entre la situación antes y la situación después de la
intervención
ll Deben acompañarse con datos de una encuesta final para hacer una comparación.
Tabla 3.16
Ejemplos de indicadores con sus respectivos MV para distintos programas.
INDICADORES MEDIOS DE VERIFICACIÓN
Número de viviendas unifamiliares Registros de catastro de la Oficina de Seguimiento de

compradas por agricultores de bajos la Comisión de Vivienda.
ingresos, residentes de barriadas. Datos sobre el nivel de ingreso de los compradores,
de encuestas de la Oficina de Seguimiento de la
Características Comisión de Vivienda.
Datos sobre el lugar de residencia previa de los
compradores provistos por la Oficina de Seguimiento
de la Comisión de Vivienda.
Número de madres bajo control Estadísticas de la Dirección General de la Secretaría

epidemiológico por dengue. de Salud.
Número de hijos bajo control epidemiológico Registros del Programa de Urgencias
Finalidad por dengue. Epidemiológicas de la Dirección General
Número de niños vacunados. de la Secretaría de Salud.
Número de madres capacitadas.
Número de alumnos educados con nuevas Registros de las escuelas de la Dirección de

Fuentes tecnologías pedagógicas. Tecnologías Educativas de la Secretaría de Educación.
de datos
Número de alumnos becados. Informes de terreno.
Número de jóvenes rurales capacitados en Informes de la unidad operadora del Programa de
producción agropecuaria. Microcrédito Rural de la Secretaría de Agricultura.
Número de jóvenes microempresarios Registros de las entidades financieras que forman
rurales con crédito subsidiado. parte del programa.
Número de jóvenes con contratos Estadísticas de la Oficina de Empleo Comunal.
formalizados.
Número de hectáreas de bosque Informe de certificación de manejo forestal
manejadas con criterios de sustentabilidad. sustentable de la Comisión del Medio Ambiente de la
Ingresos mensuales por venta de avellanas. Secretaría de Educación Ambiental.
Número de visitantes o turistas por temporada. Talonario de facturas de la Asociación para la
Conservación de la Vida Silvestre.
Número de residentes con conocimiento
del bosque y sus especies. Libro de visitantes de la Asociación para la
Conservación de la Vida Silvestre.
Encuestas de la Asociación para la Conservación de
la Vida Silvestre.

3) Valoración de la lógica horizontal.
Una vez que se ha concluido con la etapa de la definición de MV para cada uno de
los indicadores, es necesario concluir con la valoración de la consistencia interna
de la MIR. En esta etapa se evalúa si se cumple la lógica horizontal que se refiere
específicamente a si la MIR contiene todos los indicadores para una correcta
medición de los resultados esperados y objetivos contenidos en el RN, y si estos
indicadores cuentan con MV prácticos y confiables.
Figura 3.9 Revisión sugerida de cada uno de los niveles de objetivos de la MIR.
Tabla 3.17
Revisión sugerida de cada uno de los niveles de objetivos de la MIR.

Si la MIR guarda una lógica horizontal significa que en la anterior revisión se

obtuvieron respuestas afirmativas a todos los criterios o, por lo menos, en la mayor
parte. En este último caso, es necesario asegurar que se consideren las Actividades
dentro del RN del programa para solucionar cualquier deficiencia respecto de los
indicadores y MV en el corto plazo.
Tema 4. Supuestos.
En este tema se aborda la definición de Supuestos, entendidos como los factores

externos que deben considerarse para complementar la secuencia lógica de
hipótesis establecida en el RN.
Los Supuestos en la MML corresponden a la explicación del comportamiento de los

factores que no están bajo el control de la dirección del programa, denominados
“factores externos”. La hipótesis debe considerar que se cumplen todos los Supuestos
del modelo; que el conjunto de causas identificadas sería suficiente para lograr el efecto
deseado. Por lo tanto, los Supuestos son también condiciones necesarias para lograr
el efecto esperado, pero al estar más allá de la capacidad de acción del programa,
su ocurrencia no puede garantizarse o influirse por la propia iniciativa a desarrollar,
sino que ésta debe asumir el riesgo de tan sólo presuponer que esas condiciones se
cumplirán por sí mismas sin la intervención del programa o proyecto.
Identificar estos factores externos de incertidumbre es siempre positivo. Habrá

ocasiones en que centrar la atención en ellos, permitirá introducir variantes en
el diseño que mejoren las posibilidades de éxito. En otras ocasiones, el grado de
incertidumbre que explicitan los Supuestos, puede llevar a replantear totalmente
el programa o a modificarlo para incorporar algunas acciones que previamente no
estaban contempladas.
En el último de los casos, la definición explícita de los Supuestos permite ganar

en objetividad durante el monitoreo y al momento de la evaluación final, para no
magnificar a posteriori condiciones que no se anunciaban como importantes en
una primera aproximación. Del mismo modo, una constante vigilancia o monitoreo
sobre los Supuestos más críticos lleva a corregir decisiones programadas de
antemano, si se visualiza que algún supuesto está comprometido o definitivamente
no se cumplirá. De allí la importancia de que el monitoreo del programa o proyecto
considere también el seguimiento de los Supuestos durante su implementación.

Se abordarán, en ese sentido, los siguientes subtemas:
ll Identificación de factores externos.

ll Verificación de la condición de los Supuestos.
ll Análisis de consistencia en la relación causal entre objetivos (complemento al
análisis de la lógica vertical).
1) Identificación de factores externos.
Los factores externos describen las condiciones que son importantes para la
realización satisfactoria de la intervención pública por medio del programa.
Sin embargo, su principal característica es que éstos escapan al control de la
organización pública que está operando el programa.
La identificación de factores externos responde a la siguiente pregunta:
¿Cuáles son los factores externos que la intervención no controla y que dificultan
que la misma tenga efectos duraderos?
La razón para identificar los factores externos es porque un programa, entendido

como una lógica de intervención y transformación de una realidad referida al
problema que se busca resolver, nunca abarca toda la realidad de que se trata
ya que existen factores externos a la intervención pública que pueden influir de
manera significativa. De ahí la importancia de identificarlos y tenerlos en cuenta.
Su importancia radica en que estos factores externos influyen o incluso determinan,

el logro de los resultados y objetivos del programa. Es por ello, que en la fase de
diseño es necesario identificar estos factores externos y conocer su probabilidad
de realización.
Al ser riesgos que están más allá del control directo de la dirección del programa,
el equipo de diseño del programa o proyecto se debe preguntar qué podría ir mal a
cada nivel de la lógica vertical de la MIR, identificando factores externos a nivel de
Fin, Propósito, Componentes y Actividades.

Al identificar factores externos, no se trata de inventarlos o consignarlos con base

en cada eventualidad que pueda concebirse. Lo que se busca es identificar aquellos
factores externos y no influenciables desde la agencia ejecutora y dirección del
programa o proyecto, que sean relevantes, específicos y pertinentes para el éxito
de la intervención.
Los factores externos pueden derivarse del Análisis de involucrados, el Árbol de

objetivos o cualquier otra fuente de información sobre las condiciones del entorno
del programa o proyecto.
2) Verificación de su condición de Supuestos.
Ahora bien, la pregunta que viene a continuación es la siguiente: ¿Cuándo los

factores externos se convierten en Supuestos?
Durante el diseño de un programa público, hay que estudiar en qué medida existen
factores externos importantes o incluso vitales para el éxito de la intervención. Si
son importantes pero no pueden integrarse en la lógica de intervención (vertical)
del programa (como resultados y/o Actividades), se convierten en Supuestos.
Los Supuestos deben ser formulados como condiciones positivas (como un

objetivo). En tal sentido, se formulan como un estado positivo alcanzado. De este
modo, son verificables e incluso medibles.
Hacer explícitos los Supuestos ayuda a mejorar la comunicación de la dirección

del programa con el nivel directivo de la organización pública que los implementa,
además de los distintos actores involucrados (o partes interesadas).
Cuando existe un Supuesto que es importante para el éxito del programa, pero
cuya concreción resulta improbable, se habla de un “supuesto fatal” que puede
implicar abandonar la intervención o formularla de nuevo, añadiendo algunos
resultados (y Actividades) que deben alcanzarse, o modificando sus objetivos.

Los Supuestos unen los diferentes niveles del RN, complementando así la lógica
vertical de la MIR. La elección del nivel está determinada por su contribución a los
resultados u objetivos del programa.
Existe un concepto que a veces se confunde con el de Supuesto referido a la

denominada “condición previa”, que es una condición importante que debe
cumplirse antes de que comience la ejecución del programa (o la realización de las
Actividades del mismo). Ello constituye un error, pues a diferencia de los Supuestos,
(cuyo cumplimiento debe darse durante la implementación del programa), las
“condiciones previas” deben constatarse antes de la implementación.
Se pueden señalar algunas fuentes para identificar Supuestos como factores

externos a introducir en los distintos niveles de la lógica vertical de la MIR, tales
como las siguientes:
Tabla 3.18
Fuentes de identificación de Supuestos como factores externos de la lógica vertical de la MIR
Esto se refiere a situaciones ocurridas en otros programas y

que afectaron positiva o negativamente su implementación,
Lecciones obligando a reajustar o rediseñar las intervenciones. De allí
aprendidas que la evaluación ex–post sea tan importante para formular
nuevas y mejores intervenciones, donde la correcta definición
de los Supuestos será un elemento clave del buen diseño de
un programa o proyecto usando la MML.
Cuando se desarrolla un análisis de actores podemos

encontrarnos con diferentes situaciones. Estas pueden
Análisis de
ser: de carácter cultural, de expectativas o de intereses de
los actores
los actores frente a un programa. Es posible, a través de
involucrados
simulaciones de los principales actores, tener algunas ideas
más claras, si bien preliminares, sobre sus prioridades e
intereses de corto plazo.
Uno de los instrumentos de análisis muy utilizado es la Matriz

de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas
Instrumentos – FODA, ya que permite visualizar factores externos e
de análisis internos. En caso de aplicarse el análisis FODA a un programa
o proyecto, es posible identificar factores externos, bajo los
cuadrantes de Amenazas y Oportunidades, que pueden ser
útiles para especificar algunos Supuestos.

A continuación, se presenta un esquema con los pasos a seguir para la correcta

definición e introducción de los Supuestos en la MIR:
Esquema 3.1 Pasos para la definición e introducción de los Supuestos en la MIR.
Cabe destacar que existen tres errores habituales en la definición de los Supuestos
en la MIR, cuyo detalle es el siguiente:
ll Los Supuestos no son específicos sino muy generales

ll Los Supuestos no son externos al ejecutor
ll Los Supuestos no están en el nivel apropiado de la MIR
A modo de síntesis, se presentan los siguientes aspectos clave en la definición de

los Supuestos:
ll Los Supuestos se hacen sobre factores externos que escapan a la influencia directa
del programa, pero que son muy importantes para realizar las acciones programadas
(Actividades de la MIR); producir o lograr los resultados (Componentes de la MIR);
y alcanzar los objetivos planteados (Propósito y Fin de la MIR).
ll Cada Supuesto se expresa como una condición que tiene que darse para que se
cumpla la relación de causalidad en la jerarquía de objetivos del programa. Se
expresan como una condición positiva (como objetivos).
ll Cada Supuesto corresponde a un riesgo que enfrenta el programa; y que está
fuera del control directo de su equipo directivo o gerencial.

3) Análisis de consistencia en la relación causal entre objetivos

(complemento al análisis de la lógica vertical).
Los Supuestos nos permiten completar el análisis de consistencia sobre la relación

causal entre los distintos niveles de la MIR, como un complemento al análisis de
la lógica vertical. Sin considerar los Supuestos, la consistencia de la lógica vertical
estriba en verificar la concatenación lógica de los objetivos planteados, cuya
causalidad debe llevar automáticamente al nivel siguiente (si se cumple el objetivo
de un nivel de la MIR, entonces se cumple el siguiente).
Figura 3.10 Lógica vertical de los Supuestos en la MIR
Sin embargo, al introducir los Supuestos en la MIR, el análisis de consistencia de la

lógica vertical se modifica y amplía, pues se requiere considerar el cumplimiento
de éstos en cada nivel de la MIR para transitar hacia arriba y asegurar los logros
respectivos: realizar las Actividades; producir los Componentes; lograr el Propósito;
y alcanzar el Fin. Ello implica combinar la lógica vertical tradicional (sin Supuestos)
con la denominada “lógica diagonal u horizontal” constituida por los Supuestos a
cada nivel de la MIR.
De este modo, al considerar los Supuestos definidos en la MIR, la consistencia

integrada de la lógica vertical, esto es, incluyendo la lógica diagonal, se muestra
en la figura 3.11:
ll A nivel de Fin en la MIR, los Supuestos corresponderán a “Acontecimientos,

condiciones o decisiones importantes para la sustentabilidad de los beneficios
generados por el programa”. Por ejemplo, la población enseña los hábitos de
higiene aprendidos a sus hijos e hijas.
ll A nivel de Propósito en la MIR, los Supuestos corresponderán a “Acontecimientos,
condiciones o decisiones que tienen que ocurrir para que el programa o proyecto
contribuya significativamente al logro del Fin”. Por ejemplo, la población concurre
regularmente a atenderse y a controles en el centro de salud.
ll A nivel de Componentes en la MIR, los Supuestos corresponderán a
“Acontecimientos, condiciones o decisiones que tienen que ocurrir para que los
Componentes del programa o proyecto alcancen el Propósito”. Por ejemplo, la
población aplica lo aprendido sobre higiene en sus actividades diarias.

ll A nivel de Actividades en la MIR, los Supuestos corresponderán a

“Acontecimientos, condiciones o decisiones que tienen que suceder para
completar los Componentes del programa o proyecto”. Por ejemplo: la población
asiste a los cursos de capacitación en higiene.
Figura 3.11 Lógica diagonal ( horizontal)
En la etapa de análisis de consistencia en la relación causal entre objetivos, una

vez definidos e introducidos los Supuestos en la MIR, es necesario hacer una nueva
revisión y verificación de la lógica vertical preguntándonos:
ll ¿Los Supuestos planteados son relevantes? ¿Condicionan la ocurrencia del nivel

de objetivos superior?
ll ¿Los Supuestos son pertinentes en cuanto a su probabilidad de ocurrencia?
En cada nivel de la MIR, las preguntas clave son las siguientes:
ll ¿Los Supuestos definidos a nivel de Fin en la MIR, permiten asegurar la

sustentabilidad de los beneficios del programa?
ll ¿El Propósito, junto con los Supuestos a ese nivel, describen las condiciones
necesarias, y suficientes, para lograr el Fin?
ll ¿Los Componentes, junto con los Supuestos a ese nivel, describen las condiciones
necesarias y suficientes para lograr el Propósito?
ll ¿Las Actividades, junto con los Supuestos a ese nivel, describen las condiciones
necesarias y suficientes para producir los Componentes?

Resulta fundamental plantear las siguientes consideraciones:
ll Si la ocurrencia de un supuesto es crítica para el logro de los objetivos, no

hay cómo evitar el riesgo y si la probabilidad de que ocurra es prácticamente
inevitable, la dirección deberá considerar abandonar el programa o trabajar en
su rediseño.
ll Durante la ejecución del programa, la dirección deberá estar pendiente de los
Supuestos para verificar su eventual cumplimiento y tomar decisiones oportunas
cuando éstos no se estén cumpliendo.
ll Los Supuestos tienen la virtud de obligar a quienes formulan el programa a
explicitar los riesgos y a quienes lo ejecutan, a estar pendientes de ellos.
De acuerdo al RN que se estudió en el tema 2 de esta unidad, a continuación se

muestra la lógica de objetivos (RN) complementada con los Supuestos para cada
nivel de la MIR del programa que se está configurando:
Tabla 3.19
Supuestos para cada nivel de la MIR
CONCEPTO RESUMEN NARRATIVO SUPUESTOS
Contribuir a incrementar la competitividad del El Gobierno mantiene su política de apoyo a la atracción de

aparato productivo nacional fomentando una inversión extranjera.
Fin
mayor inversión extranjera en sectores que Sostenibilidad y expansión de la inversión extranjera hacia
desarrollan o usan nuevas tecnologías. otros eslabones de las cadenas productivas.
Medianas empresas exportadoras Condiciones macroeconómicas favorables (tipo de cambio

desarrolladoras de tecnologías intensivas para favorable y costos competitivos).
Propósito
la industria manufacturera, obtienen una mayor Fortalecimiento regulatorio y de la competencia en el
inversión extranjera en México. sector de las PYMES exportadoras.
Consolidación de una asociación público-privada en el

C1. Inteligencia de mercados desarrollada.
manejo de información estratégica.
C2. Inversión productiva incentivada. Condiciones de inversión nacionales atractivas.

Componentes
Confianza entre inversores y pequeños y medianos
empresarios.
C3. Cadenas productivas integradas.
Ampliación de la red de tecnologías de información y
comunicación de soporte a las PYMES exportadoras.

EJEMPLO DE CASO: ELABORACIÓN DE LA MIR
Introducción
En este apartado se ejemplificarán las distintas etapas del diseño de un programa,

desde la definición del RN hasta el análisis de consistencia.
Se iniciará con los pasos secuenciales que se requieren para integrar una MIR de
un programa público. Recordar que a partir de la siguiente figura nemotécnica se
presenta la secuencia de etapas a seguir.
Figura 3.12 Pasos secuenciales para la integración de una MIR.

Etapa 1: Definición del problema
El ejemplo se aplicará en torno a un programa público en cierta comunidad, cabe

recordar que un programa público se justifica si está orientado a resolver una
problemática. Por ello es necesario realizar primero la determinación y después
el análisis del problema por medio de la construcción de Árbol del problema. La
secuencia de pasos es la siguiente:
PASO 1. Realice una lluvia de ideas sobre los problemas y defina el problema
central, algunas de sus características y la población afectada por éste.
PROBLEMA CENTRAL
Situación negativa definida

Población afectada Características adicionales
como problema central
Reflexionar sobre posibles

Limitado acceso a soluciones Población de escasos soluciones, por ejemplo: ¿Qué
habitacionales integrales recursos hacer en zonas urbanas de media,
alta y muy alta marginación?
PASO 2: Con base en la definición del problema central, y retomando los

problemas que se identificaron mediante la lluvia de ideas, construya el Árbol
del problema definiendo las causas (¿Por qué existe el problema?) y efectos
(¿Qué pasaría si el problema persiste?).

Etapa 2. Definición del objetivo
PASO 1. Es necesario redactar en positivo el Árbol del problema, transformando

las causas en medios para solucionar el problema central; el problema central
en una solución deseada y los efectos del problema en los fines que se debe
perseguir con el programa.
Etapa 3. Estructura analítica del Programa presupuestario
PASO 1. Con base en un previo análisis de las alternativas, en función de las

competencias de la organización pública que ejecutará el programa, definir la
estructura analítica de objetivos y Actividades que después constituirán el RN.

Etapa 4. Construcción de la MIR
PASO 1. Es necesario redactar en positivo el Árbol del problema, transformando

las causas en medios para solucionar el problema central; el problema central
en una solución deseada y los efectos del problema en los fines que se deben
perseguir con el programa.

NIVEL RESUMEN NARRATIVO
Fin ¿Qué? Mediante ¿Cómo?
Contribuir a la superación de la pobreza de las

incrementando el acceso a soluciones de vivienda.
familias urbanas de bajos recursos
Propósito Sujeto Verbo Complemento
La población de escasos recursos en zonas urbanas su acceso a soluciones habitacionales

incrementa
de media, alta y muy alta marginación integrales.
Componentes Productos Verbo participio
C.1 Soluciones de vivienda social construidas.
C.2 Créditos adecuados para familias marginadas entregados.
Actividades C.1 Soluciones de vivienda social construidas
1.1 Realización de un estudio diagnóstico sobre condiciones habitacionales.

1.2 Elaboración de proyectos habitacionales.
1.3 Valoración, dictaminación y contratación de empresas.
1.4 Entrega de subsidios como anticipos.
1.5 Construcción de viviendas.
Actividades C.2 Créditos adecuados para familias marginadas entregados
2.1 Valoración del porcentaje de recursos requeridos por familias.

2.2 Selección de beneficiarios.
2.3 Entrega de subsidios.
2.4 Seguimiento y evaluación de las familias beneficiarias.
PASO 2. Valorar la lógica vertical.

JUSTIFICACIÓN
PREGUNTA RESPUESTA
Caso del Componente 1 Caso del Componente 2
La secuencia es lógica ya que se

delimita a partir del estudio que
Se valora porque al seguir la secuencia
¿Las Actividades son las permite definir las necesidades
de actividades se logra entregar el
necesarias y suficientes habitacionales, el proceso de licitación
Sí subsidio al crédito para vivienda.
para que se produzcan los de proyectos y la construcción de las
Componentes? soluciones habitacionales.
En ambos casos las actividades son suficientes pues no se requieren más

acciones que las ya listadas para la realización de los Componentes.
JUSTIFICACIÓN
PREGUNTA RESPUESTA
Caso del Componente 1 Caso del Componente 2
Tanto el financiamiento parcial de la construcción, como el financiamiento

del crédito a potenciales beneficiarios son servicios complementarios que
el programa provee, y cuyo consumo permite que la población de escasos
recursos obtenga un mayor acceso a soluciones integrales de vivienda. Ambos
¿Los Componentes son Componentes son suficientes desde la perspectiva de las competencias de la
necesarios y suficientes “Comisión Nacional de Vivienda” que ejecutará el programa, puesto que éstas
Sí solo permiten el financiamiento y los subsidios a la construcción de viviendas.
para concretar el
Propósito? Un Componente regulatorio podría complementar el accionar del programa,
pero éste recae fuera de las competencias señaladas, por lo cual a pesar de
valorarse como suficientes los Componentes se deberá buscar acciones
coordinadas con los gobiernos subnacionales para la definición de regulación
que incentive dichas construcciones.
El logro del Propósito de incrementar el acceso a soluciones habitacionales

¿Es claro que la concreción
integrales de la población urbana que está marginada coadyuva en la
del Propósito resulta en
superación de su condición de pobreza, en tanto que, la condición de vivienda
la solución del Problema
Sí precaria y el hacinamiento son condiciones o necesidades insatisfechas que se
y en la contribución a un
consideran en la medición de la pobreza. Con ello se contribuye al objetivo y
objetivo de desarrollo o
metas del Plan Nacional de Desarrollo de reducir la condición de pobreza de la
estratégico superior?
población urbana en un 30%.
PASO 3. Definir los indicadores para cada nivel del RN:
Para cada indicador definir su fórmula de cálculo, el tipo de información que provee
y si es posible la meta asociada, para lo cual será indispensable tener un dato
de línea de base. Hay que recordar que la proyección exhaustiva de las metas,
la designación de los responsables de medir el indicador e información adicional
sobre los indicadores, deberá ser llenada en la ficha técnica por separado.

Existen distintos tipos de indicadores (eficacia, eficiencia, calidad, economía),

algunos son idóneos en función del nivel del RN que se está pretendiendo medir.
PASO 4. Definir los Medios de Verificación para cada indicador establecido.
Para la elaboración de los MV se requiere revisar el tema 4.

INDICADORES
NIVEL RN FÓRMULA LÍNEA BASE META MV SUPUESTOS
Tipo Nombre
1. Contribuir a la
Reducir de 6%
superación de la 1. Variación
a 3% en los tres
pobreza de las porcentual anual ((Familias urbanas en Encuesta Condiciones
primeros años.
familias urbanas de familias en condición de pobreza en el 6% semestral de económicas
Mantener en
Fin de bajos recursos Eficacia condición de año n+1) Familias urbanas en (entre 2008 gastos y hogares favorables y
menos de 1%
incrementando pobreza de condición de pobreza en el y 2009) de las familias creación de
a partir del tercer
el acceso a zonas urbanas año n)-1)*100). urbanas. empleos
año y hasta fin
soluciones de marginadas
del sexenio.
vivienda.
La regulación
1. La población ((Población de zonas urbanas de construcción
de escasos 1. Variación marginadas que mejoran en 1. Incrementar favorece la
Encuesta
recursos en porcentual de el componente de vivienda en 2% hasta el inversión en
semestral de
zonas urbanas de habitantes de del indicador de necesidades tercer año de construcción
gastos y hogares
media, alta y muy zonas urbanas básicas insatisfechas año n+1 0% operación. en zonas
de las familias
Propósito alta marginación Eficacia marginadas que / Población de zonas urbanas (entre 2008 marginadas. Los
2. Incrementar urbanas y
incrementa satisfacen sus marginadas que mejoran y 2009) beneficiarios
hasta 5% en el ampliada para
su acceso a necesidades el Componente de vivienda perciben mejores
sexto año de efectos del
soluciones básicas de del indicador de necesidades condiciones
operación. programa
habitacionales vivienda básicas insatisfechas de vida con
integrales. año n) -1 ) * 100 las soluciones
habituales.
((Monto de inversión privada 1. Tasas de

1.1 Variación destinada a la construcción de interés en niveles
anual del monto proyectos de vivienda social favorables.
Crecimiento Informes de
de inversión en las zonas marginadas
anual promedio seguimiento de 2. Empresas
1. Soluciones de privada destinada definidas como prioritarias 0%
entre 6% y 8% las empresas constructoras
vivienda social Eficacia a financiar año n+1 / Monto de inversión (entre 2008
a lo largo de la constructoras tienen interés
construidas. proyectos de privada destinada a la y 2009)
operación del subsidiadas con en mezclar
vivienda integral construcción de proyectos de
programa el programa recursos con
en zonas vivienda social en las zonas
marginadas. marginadas definidas como financiamiento
prioritarias año n) -1) * 100 público.
(Cantidad de familias 1. Incrementar

1.2 Porcentaje 40% en los
en zonas urbanas marginadas
de cobertura primeros 3 años.
1. Soluciones de definidas como prioritarias
de familias en Encuesta de
vivienda social que accedieron a soluciones 0% 2. Incrementar
Eficacia zonas urbanas monitoreo del
construidas de vivienda integral social / ( en 2009) entre 60 % y
marginadas programa
(continuación). Cantidad de familias en zonas 70% hasta el
definidas como
urbanas marginadas definidas sexto año de
prioritarias.
como prioritarias) *100 operación
(Inversión total en la inversión

1.3 Costo Reducir hasta
construida Informe de
Componentes promedio de la 500 mil pesos 300 mil (40%
Eficiencia sin considerar subsidios seguimiento
vivienda social (en 2008) de reducción) en
/ cantidad de viviendas físico financiero
construida 2011
construidas)
1. Incrementar
1.4 Porcentaje (Presupuesto del componente
60% el primer Informe de
de ejecución ejercido
Economía 0% año y un 80% seguimiento
presupuestaria en el año n / Presupuesto del
durante la vida físico financiero
del componente componente del año n) * 100
del programa.
(Familias de zonas urbanas

2.1 Porcentaje marginadas consideradas
de familias de como prioritarias que
zonas urbanas acceden a un crédito para
marginadas 1. Incrementar
2. Créditos vivienda /Total de familias de Encuesta de Condiciones
consideradas a 30% hasta el
adecuados zonas urbanas marginadas ingresos y gastos de créditos son
como prioritarias 5% segundo año.
para familias Eficacia consideradas como de los hogares aceptadas por
que acceden prioritarias) *100 (en 2008) 2. Incrementar
marginadas ampliada para el los beneficiarios
a un crédito a 50% hasta el
entregados. Nota: Desagregar programa. marginados.
para vivienda sexto año.
(desagregar por familias por jefes de familia
característica de (hombres, mujeres, indígenas,
jefe de familia) personas con capacidades
diferentes, etc.)

PASO 5. Construir el cuadro del RN con los elementos correspondientes:
INDICADORES
NIVEL RN FÓRMULA LÍNEA BASE META MV SUPUESTOS
Tipo Nombre
1.1.1. Porcentaje
(Familias en zonas
1.1. Realización de familias
marginadas a las que Informes de
de un estudio en zonas 0%
se valoró su condición 100% hasta avances de
diagnóstico sobre Eficacia marginadas a
habitacional /familias (en 2008) marzo del 2010. la empresa
condiciones las que se valoró
en zonas marginadas contratada.
habitacionales. su condición
seleccionadas) *100
habitacional.
(Cantidad Incrementar
de proyectos elaborados un 30% de Informes de
1.2. Elaboración 1.2.1. Porcentaje 0%
Eficacia/ que cumplen especificaciones proyectos con avances de
de proyectos de elaboración de
calidad técnicas /cantidad (en 2008) especificaciones la empresa
habitacionales. proyectos.
de proyectos definidos en técnicas en junio contratada.
el estudio-diagnóstico) *100 de 2010.
Actividades*
(Sumatoria de
1.3. Valoración 1.3.1. Promedio días transcurridos entre la Informe de
dictaminación y de días para la solicitud y la contratación Máximo 150 días desempeño
Eficiencia N.d.
contratación de contratación de de empresas en cada uno a Junio de 2010. de área de
empresas. empresas. de los proyectos / Total de licitaciones.
proyectos)
1. Mínimo 70%
1.4.1. Porcentaje (Subsidios entregados en la primera
1.4. Entrega Informe de
de subsidios antes de iniciar solicitud. 2.
de subsidios Eficacia N.d. seguimiento
entregados con la obra / subsidios solicitados Mínimo 80%
como anticipos. físico.
oportunidad. como anticipo) *100 durante la vida
del programa.
(Cantidad
1.5.1. Porcentaje
de viviendas entregadas Mínimo 80% Informe de
1.5. Construcción de viviendas
Eficacia en el tiempo previsto en el 0% durante la vida seguimiento
de viviendas. entregadas en el
proyecto/cantidad total de del programa. físico.
tiempo previsto.
viviendas construidas) *100
* Por ser un ejemplo sólo se definieron indicadores y medios de verificación para algunas de las actividades del programa.
N.d. No disponible.

Anexo: Ver ficha técnica
Para cada uno de los indicadores se debe construir una ficha técnica como la
que a continuación se detalla, tomando como ejemplo uno de los indicadores de
Componente previamente definidos.
Formato de ficha técnica para indicadores de la MIR
DATOS GENERALES
Nombre del Programa Soluciones de

programa: Vivienda Integrales (PROSOVI).
Comisión Nacional de Vivienda

Unidad responsable – Departamento de atención a
del programa: zonas urbanas marginadas.
Datos del indicador:
Nivel del RN al que corresponde el indicador (elegir marcando con una X):
Fin
Propósito
Componentes X
Actividades

DATOS GENERALES
Nombre del programa Soluciones de Vivienda Integrales (PROSOVI)
Unidad responsable del programa Comisión Nacional de Vivienda - Departamento de atención a zonas urbanas marginadas.
Datos del indicador

1. Nivel del Resumen Narrativo al que corresponde el indicador (elegir marcando con una X)
Fin
Propósito
Componentes X
Actividad
2. Estructura del indicador
Número del indicador 1.2
Nombre Porcentaje de cobertura de familias en zonas urbanas marginadas definidas como prioritarias
(Cantidad de familias en zonas urbanas marginadas definidas como prioritarias que accedieron a soluciones de
Fórmula
vivienda integral social / Cantidad de familias en zonas urbanas marginadas definidas como prioritarias) *100
Frecuencia de medición Trimestral.
Tipo de indicador Eficacia
Valor de la línea base 0% en 2009.
Mínima: 40%
Meta: 60%
Satisfactoria: 70%
Meta 1 a meta 3: 40%
Meta 4 y 5: entre 60% y 70%
Responsable del indicador Departamento de atención a zonas urbanas marginadas
Nombre: Juan Pérez
Correo electrónico jperez@conavi.gob.mx
3. Información de las variables
Cantidad de familias en zonas urbanas marginadas definidas como prioritarias que accedieron a
Variable 1
soluciones de vivienda integral social (año n)
Mide a las familias que accedieron por medio del programa a las soluciones de vivienda en un año
Descripción
determinado y en una zona marginada prioritaria para la dirección del programa
Observaciones Se medirá el total considerando sólo zonas prioritarias
Fuente de la variable Encuesta de monitoreo del programa
Responsable de recopilar información

Joaquín Rodríguez
estadística del programa
Método de recolección Encuesta en campo
Fecha de recopilación de la información Trimestral
Variable 2 Cantidad de familias en zonas urbanas marginadas definidas como prioritarias
Descripción Mide el total de familias en las zonas que potencialmente debe atender el programa
Observaciones Se medirá el total considerando sólo zonas prioritarias
Fuente de la variable Encuesta de monitoreo del programa
Responsable de recopilar información

Joaquín Rodríguez
estadística del programa
Método de recolección Encuesta en campo
Fecha de recopilación de la información Trimestral

Paso 6. Valorar la lógica horizontal.
Para cada nivel del RN se debe valorar la lógica horizontal; continuando con el
ejemplo, solo se considerarán los indicadores del nivel de Componentes:
CRITERIOS DE VALORACIÓN DE LOS INDICADORES
1.1 Variación anual del monto de inversión privada destinada a financiar proyectos
de vivienda integral en zonas marginadas
¿Son pertinentes para medir ¿Cuentan con valor de línea ¿Cuentan con metas ¿Los MV son pertinentes,
el objetivo? base? pertinentes? económicos y confiables
Sí es pertinente porque mide Los informes de las empresas

Existe una medición El crecimiento esperado
el resultado planteado por el subsidiadas proporcionan la
efectuada entre 2008 y es posible de lograr y es
Componente 1 que se refiere información que se requiere
2009, sin embargo, el valor suficientemente ambicioso
al incremento para medir el indicador, a
es 0% pues el proyecto es dado el nivel de inversión
del nivel de inversión un bajo costo y de forma
nuevo. esperado.
en proyectos de vivienda confiable.
1.2 Porcentaje de ejecución presupuestaria del componente
Los informes proporcionan la

El rango entre 60% y 80%
Sí es pertinente, pues mide la La medición inicial es 0% por información que se requiere
permite asegurar la eficiencia
eficiencia del componente ser un programa nuevo a un bajo costo y de forma
deseada
confiable
Con las metas se logran la Son de bajo costo, pues

Observaciones Los indicadores de estos Todos cuentan con valores de
consecución de la eficacia y aprovechan registros
generales: componentes son pertinentes línea de base
eficiencia del Componente. administrativos
2.1 Porcentaje de familias de zonas urbanas marginadas que acceden a un crédito para vivienda
(desagregar por característica del Jefe de familia)
Sí es pertinente porque mide Los informes de las empresas

Existe una medición El crecimiento esperado
el resultado planteado por subsidiadas proporcionan la
efectuada entre 2008 y es posible de lograr y es
el Componente 1 que es el información que se requiere
2009, sin embargo, el valor suficientemente ambicioso
de incrementar el nivel de para medir el indicador, a
es 0% pues el proyecto es dado el nivel de inversión
inversión en proyectos de un bajo costo y de forma
nuevo. esperado.
vivienda confiable.
El indicador fue valorado

como pertinente. Sin
embargo, se debe incorporar
un indicador económico como
“porcentaje de recuperación
de créditos” o “relación entre Las metas podrían
Se requerirá definir la línea Se requerirá definir MV para
Observaciones la aportación de beneficiarios establecerse con mayor
de base de los indicadores los indicadores sugeridos que
generales: y el subsidio”; o posiblemente precisión, una vez afinada la
sugeridos que se incorporen. se incorporen.
uno de calidad como situación de la línea de base.
“porcentaje de beneficiarios
satisfechos”, y/o finalmente
uno de eficiencia como
“solicitudes dictaminadas /
solicitudes recibidas”.
Con base en este análisis se debe concluir retroalimentando la MIR.

Finalmente, se revisa la congruencia de los objetivos vinculados a los Supuestos en

cada nivel de la MIR. ∞
CONCEPTO RESUMEN NARRATIVO SUPUESTOS
Contribuir a la superación de la
pobreza de las familias urbanas de Condiciones económicas favorables y
Fin
bajos recursos incrementando el creación de empleos.
acceso a soluciones de vivienda.
La población de escasos recursos Regulación favorece la inversión para

en zonas urbanas de media, construir en zonas marginadas.
Propósito alta y muy alta marginación
incrementa su acceso a soluciones Beneficiarios perciben mejores condiciones
habitacionales integrales. de vida con las soluciones habitacionales.
Tasas de interés en niveles favorables.

C1. Inversión en soluciones de
vivienda social incrementada. Empresas constructoras tienen interés en
mezclar recursos con financiamiento público.
Componentes
C2. Créditos adecuados para Condiciones de créditos son aceptadas por

familias marginadas entregados. los beneficiarios marginados.

FUENTES DE CONSULTA
Digitales
Mokate, K. (2000). Convirtiendo el “monstruo” en aliado: la evaluación como

herramienta de la gerencia social. Disponible en http://publications.iadb.org/
handle/11319/1179?locale-attribute=es
Ortegón, E., Pacheco, J. & Prieto, A. (2005). Metodología del Marco Lógico para
la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas.
Disponible en http://www.eclac.org/publicaciones/xml/9/22239/manual42.pdf
Ortegón, E., Pacheco, J. & Roura, H. (2005). Metodología general de identificación,
preparación y evaluación de proyectos de inversión pública. Disponible en http://
www.eclac.org/publicaciones/xml/2/22622/manual39.pdf
SHCP. (2008). Anexos al Oficio Circular 307-A.-1142. Disponible en http://www.shcp.
gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_09/anexos_lineamientos_ppef09.pdf
SHCP. (2008). Anexos al Oficio Circular 307-A.-1593. Disponible en http://www.
hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/sed/anexos_lineamientos_generales_ppef2008.pdf
SHCP. (2013). Lineamientos para la Alineación de los Programas Presupuestarios al
Plan Nacional de Desarrollo 2013–2018. Disponible en http://normatecainterna.sep.
gob.mx/work/models/normateca/Resource/253/1/images/oficio_307a_1889_sria_egresos.pdf
SHCP. (2013). Guía Técnica para la elaboración de los programas derivados del PND
2013-2018. Disponible en http://www.hacienda.gob.mx/Paginas/guiaTecnica.aspx
SHCP, SFP & CONEVAL. (2011). Guía para la construcción de la Matriz de
Indicadores para Resultados. Disponible en http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/
sed/Guia%20MIR.pdf
SHCP. (2013). Lineamientos para la Alineación de los Programas Presupuestarios al
Plan Nacional de Desarrollo 2013–2018. Disponible en http://normatecainterna.sep.
gob.mx/work/models/normateca/Resource/253/1/images/oficio_307a_1889_sria_egresos.pdf

Página en blanco.

UNIDAD 4
Método de
diseño inverso
OBJETIVO
Al concluir la unidad, el participante será capaz de incorporar los elementos básicos

de un proyecto en operación en la lógica de la MML, lo cual le permitirá identificar
la problemática que dio origen a la intervención y generar la MIR.
INTRODUCCIÓN
En esta unidad se presenta la manera de construir la Matriz de Marco Lógico (MIR)

de un proyecto en operación con base en el análisis de sus objetivos, los cuales son
tomados como punto de partida.
Al respecto, se debe considerar lo siguiente:
ll La MML es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualización,

diseño, ejecución y evaluación de proyectos que parte de la identificación y
análisis de un problema y la determinación de una población objetivo afectada.
Por lo tanto, un proyecto en operación (el cual ya ha pasado por una fase de
diseño), tiene una lógica de objetivos diferente.
ll El Método de diseño inverso, se constituye como una alternativa práctica para
construir la MIR, partiendo del análisis de los objetivos de un proyecto que se
encuentra en operación.
ll El Método de diseño inverso permite determinar el Resumen Narrativo (RN) del
proyecto, y con base en éste, derivar la estructura lógica de su respectiva MIR.
Una discusión actual que surge a la luz de la instrumentación del Presupuesto

basado en Resultados (PbR), es la calidad de la MIR como un simple formato, o
como una herramienta que debe observar reglas, características y una lógica
bien establecida en su estructura tanto horizontal como vertical; en este sentido,
al llenar un formato, se anula la posibilidad de análisis y evaluación, elementos
fundamentales en el desarrollo de la MML. Así pues, al desarrollar el Método de
diseño inverso es importante pensar y reflexionar sobre las necesidades exógenas
que originaron el proyecto en cuestión.
El Método de diseño inverso consiste en hacer un proceso de revisión del proyecto

respondiendo a los siguientes cuestionamientos:
ll ¿El proyecto tiene sustento documental (reglas de operación, decreto de

creación, documento que explica el proyecto, reporte, etc.)?
ll ¿Hay un diagnóstico del problema que le dio origen a la intervención?
ll ¿Está claramente definida la población objetivo?
ll ¿Los objetivos establecen claramente cuál es el resultado esperado, obedeciendo
a un orden lógico y jerárquico que explican la razón de ser del proyecto?
104 Método de Diseño Inverso | UNIDAD 4

ll ¿Existen mecanismo y parámetros que sirvan para medir los logros esperados o
los beneficios que se espera entregar a la población objetivo?
ll ¿Hay mecanismos para revisar logros, avances, problemas en el camino,
oportunidades de mejora?
UNIDAD 4 | Método de Diseño Inverso 105

Tema 1. Método de diseño inverso de proyectos en operación.
En la práctica, el diseño inverso tiene gran utilidad dado que a partir de su

instrumentación es posible generar la MIR requerida por un sistema de PbR.
El tránsito hacia la instrumentación a nivel país de una estrategia de PbR, ha

implicado hacer un cambio en el paradigma de cómo se conciben los resultados que
se pretenden obtener de la instrumentación de un proyecto, y la estructura lógica
del mismo, la cual por sí misma explica la relación de causalidad de los diferentes
niveles de objetivos de la MIR.
En general, se puede decir que muchos de los proyectos en operación fueron

concebidos para diferentes métodos, lo cual supone que tratar de establecer
la MIR de un proyecto en operación implica un reto implícito en la necesidad de
reestructurar la lógica de cómo se concibe, y además, explicar cuál es la situación
que le ha dado origen.
La generación de la MIR de proyectos en operación no puede hacerse de manera

mecánica, reducido al simple llenado de un formato, ya que ello no asegura un
diseño lógico adecuado. Más bien, la experiencia apunta al hecho de que al intentar
el diseño de la MIR de un proyecto en operación, se llegan incluso a detectar fallas
lógicas que explican algunos de los problemas que aquejan el logro de los objetivos
planteados de origen.
Enseguida se detallan las fases del “Método de Diseño Inverso”, con ello se pretende
proporcionar una herramienta confiable para recuperar de manera sistemática
el RN de la MIR de un proyecto en operación, del cual se derivan los Supuestos,
Indicadores y MV.
Determinación del problema.
En el diseño de un proyecto nuevo se parte de la lógica que emana de un problema

determinado.
En un diseño, esta etapa es obvia ya que el problema salta a la vista. Sin embargo,

en un proyecto que tiene tiempo en operación (meses e incluso años), con

modificaciones durante su historia, las preguntas de ¿Cuál es el problema que se
está atendiendo y quiénes lo padecen?, no siempre tienen una respuesta fácil.
Para el desarrollo de esta fase es recomendable contar con un panel de personas

involucradas en la operación actual del proyecto. Las preguntas clave que deberán
responder estas personas son:
¿Qué problema tratamos de resolver con nuestro proyecto? ¿A qué población,

grupo objetivo o área de enfoque está dirigido el proyecto?
Se sugiere que el panel esté integrado por personas con la responsabilidad

suficiente para acordar interpretaciones y modificaciones, de ser el caso, que sean
respaldadas totalmente por las autoridades superiores. En caso de que el panel no
llegue a consenso en las respuestas correctas a las “preguntas guía”, el tema debe
necesariamente ser resuelto por las autoridades superiores.
Para el desarrollo de este ejercicio se sugiere utilizar los documentos soporte del
proyecto, aquellos que documentan su origen. Por ejemplo:
ll Decreto de creación.
ll Reglas de operación vigentes.
ll Estudios.
ll Informes de avance y seguimiento.
ll Minutas de trabajo.
Es importante señalar que en algunos casos, existen proyectos que no cuentan con
soporte documental dónde se establezca claramente la razón de su existencia, cuál
es el problema, sus causas y efectos determinados incluso a nivel de diagnóstico.
En estos casos se hace aún más importante la participación del personal que opera
el proyecto y que conoce quiénes son los beneficiarios y cuáles son los productos
o servicios que ofrece.
Si existe la documentación soporte, será de gran ayuda ubicar el objetivo de

desarrollo del proyecto, es decir, aquel objetivo que deja ver cuál es el logro que
se busca con la instrumentación del proyecto. En este caso, la lógica será ubicar el
objetivo de desarrollo del proyecto para derivar el problema que será el punto de
partida.
Recordar que en la lógica de la MML la “situación existente no deseada” se

convierte en árbol de soluciones, en “la situación deseada”. Por lo tanto, si se tiene
identificado el “objetivo de desarrollo del proyecto”, este debe dar una idea de cuál
es la “situación deseada” a partir de la ejecución del proyecto. Al cambiar esta
“situación deseada” a negativa, tendremos como resultado “la situación existente
no deseada”, es decir, “el problema”.

Figura 4.1 Identificación del problema
En la práctica, no es común encontrar situaciones donde el objetivo responde a los

cánones establecidos por la MML, y que además permita establecer claramente
cuál es la situación negativa que dio origen al proyecto. Sin embargo, establecer
este elemento es clave para comenzar la delimitación del RN de nuestro proyecto.
Una vez que se cuenta con el objetivo de desarrollo del proyecto, el panel debe
establecer cuál es el problema. Se sugiere hacer este trabajo acompañados
con la documentación de soporte del proyecto en un ejercicio participativo y
consensuado, donde la opinión de todos los involucrados es importante y debe
tomarse en cuenta en ejercicio de lluvia de ideas. Al respecto, es recomendable
documentar las opiniones de los involucrados para posteriormente trabajar en la
determinación del problema.
Para la delimitación del problema es importante considerar los siguientes

elementos:
ll Dejar establecida claramente la “población objetivo” o área de enfoque que es

afectada por el problema.
ll Señalar la ubicación (dónde se da el problema).
ll Estar enunciado como una condición negativa o un hecho que debe ser revertido.
Dichos elementos, permiten definir con mayor facilidad el Propósito del proyecto.
Figura 4.2 Delimitación del problema.

Análisis del problema.
Esta fase incluye la información que de manera integral formará parte del RN de la
MIR de la intervención.
1) La población objetivo.
Uno de los principales problemas que enfrentan quienes trabajan en la generación

de la MIR de un proyecto en operación, es que no está claramente definida la
población que recibe los beneficios del proyecto en cuestión.
Por ello, es muy importante que el panel de trabajo delimite la población objetivo
o área de enfoque que está siendo afectada por el problema.
En el caso concreto de áreas de enfoque, se hace referencia a beneficiarios que

no pueden ser referidos como poblaciones. El grupo de trabajo debe describir la
población o área de enfoque que presenta el problema, necesidad u oportunidad
que justifica el proyecto.
Ejemplos de población objetivo:
ll Alumnos en rezago educativo.

ll Mujeres desempleadas.
ll Docentes.
ll Investigadores.
Ejemplos de área de enfoque:
ll Producción científica sobre biodiversidad.

ll Organismos operadores de agua con deficiencias en su cobertura.
ll Infraestructura de atención obsoleta.
2) El problema.
Asegurar la correcta integración del problema con los elementos antes

mencionados: población objetivo o área de enfoque, contar con una ubicación y

establecerse como una condición negativa o un hecho que debe ser revertido.
3) La solución al problema o situación deseada.
Una vez que se tiene adecuadamente definido el problema, hay que transformarlo
en una situación positiva, la situación deseada. En esta fase, “la situación existente
no deseada”, se convierte en “la situación deseada” (ver figura 4.1 Identificación del
problema).
Todo este proceso aporta elementos de suma utilidad en la definición de una

situación deseada clara y concisa. Al establecerla, debe quedar claro cómo esta
condición negativa se convierte en la oferta del proyecto para atender la demanda
de la población objetivo o área de enfoque, determinada en la delimitación del
problema. La situación deseada se convertirá en el Propósito del proyecto.
La sintaxis sugerida se puede ver en la siguiente tabla:
Tabla 4.1
Sintaxis para la definición de una situación deseada
SUJETO VERBO COMPLEMENTO
(Población objetivo
(En presente) (Resultado logrado)
o área de enfoque)
EJEMPLOS:
Con población objetivo definida
Los estudiantes de secundaria de la sus estudios en el tiempo

terminan
comunidad de Jojutla, Morelos reglamentario.
Con área de enfoque definida
Los centros de operadores de agua del su infraestructura para la atención de

actualizan
estado de Hidalgo los usuarios domésticos.
4) Los productos o servicios del proyecto.
Los productos o servicios que el proyecto ofrece a la población objetivo o área de

enfoque, permiten el logro del Propósito.

Estos son los mecanismos que se requieren instrumentar para incidir directamente
en la población objetivo o área de enfoque para que a nivel de Propósito se observe
el cambio positivo esperado.
Los productos o servicios son propiamente los medios o Componentes del proyecto.
La clave en este rubro es detectarlos y evitar confundirlos con actividades necesarias
para su logro. Una vez detectados, los Componentes deberán enunciarse como
productos o servicios alcanzados o logrados. Por ejemplo: cursos de capacitación
realizados, becas entregadas, clínicas de primer nivel construidas, estudios de
factibilidad efectuados, etc.
5) Determinación de una hipótesis básica sobre la existencia del proyecto.
Como parte de la aplicación de la MML de un proyecto en operación, se sugiere

plantear una hipótesis básica que explique la razón de la existencia del mismo.
Por ejemplo, en un proyecto impartido de capacitación para el trabajo a los

estudiantes de los últimos semestres de la licenciatura X:
Determinación del objetivo de nivel superior o Fin del proyecto.
El Fin se desprende del objetivo de nivel superior, con el cual se alinea nuestro
proyecto. Este es un objetivo que en la generalidad de los casos ya existe, dado
que es un objetivo que está plasmado en un plan o programa estratégico, rector,
general, de nivel nacional, estatal, sectorial e institucional.
En el caso de la UNAM a nivel institucional cuenta con un nivel de planeación

superior expresado en el Plan de Desarrollo de la Universidad 2011–2015 (PDU),
el cual se compone por 16 objetivos de nivel superior denominados “programas”,

en los cuales se concentran los grandes logros que la institución espera alcanzar
en el mediano y largo plazos. Éstos se encuentran divididos en 6 áreas: docencia;
personal académico; investigación; difusión y extensión; vinculación y proyección
y; gestión y administración.
Por otro lado, cabe señalar que cada dependencia administrativa o entidad
académica, cuenta con sus propios objetivos de nivel superior, programas u
objetivos estratégicos, de donde también se puede derivar el Fin.
El Fin es la contribución, en el mediano y largo plazo, al logro de un objetivo superior

(a la consecución de objetivos del plan nacional, estatal o municipal de desarrollo).
Este aspecto es sumamente importante, ya que al definir claramente el objetivo

de nivel superior al cual contribuye el logro del Propósito de cada proyecto, se
puede establecer un parámetro de medición de los logros del mismo, en el ámbito
nacional, estatal, sectorial e institucional, cualquiera que sea el caso.
Revisión de la relación de causalidad.
La relación de causalidad es muy importante para la integración de la MIR ya que

ello permite contar con una herramienta que explica de manera lógica la obtención
de los resultados esperados.
Con los insumos obtenidos en el paso anterior, ya se cuenta con los elementos
para verificar la relación de causalidad entre los productos o servicios del proyecto
(Componentes), el logro del Propósito y la contribución a un objetivo de nivel
superior o Fin, como se muestra en la siguiente figura:
Figura 4.3 Relación causal entre los Componentes de un proyecto.

Tabla 4.2
Ejemplo de una relación causal entre los Componentes de un proyecto
SI ENTONCES ENTONCES
Se llevan a cabo Se logra la situación deseada Se contribuye a un objetivo

los productos o servicios o Propósito de nivel superior o Fin
Los profesores que imparten clases a

nivel licenciatura reciben cursos
de actualización.
Mejorar la calidad y pertinencia de los
programas de formación de los alumnos de la
Los alumnos de nivel licenciatura Los alumnos de licenciatura terminan
UNAM e incrementar la equidad en el acceso
reciben incentivos a la excelencia sus estudios en los tiempos
a aquellos métodos, tecnologías y elementos
académica. previstos por su plan de estudios.
que favorezcan su preparación
y desempeño.
Los planteles actualizan su mobiliario

y equipo.
Resumen Narrativo.
Al tomar como referencia el ejemplo del cuadro anterior, el siguiente paso es

mecánico y consiste en darle un giro de noventa grados a nuestro ejemplo, en
sentido contrario al movimiento de las manecillas del reloj, donde se muestra la
relación de causalidad que se da entre los diferentes aspectos analizados. La tabla
quedaría de la siguiente manera:

Tabla 4.3
Relación causal entre los diferentes aspectos analizados
NIVEL DE LA
BORRADOR DEL RESUMEN NARRATIVO
MML
Mejorar la calidad y pertinencia de los programas de formación

de los alumnos de la UNAM e incrementar la equidad en el
Fin
acceso a aquellos métodos, tecnologías y elementos que
favorezcan su preparación y desempeño.
Los alumnos de licenciatura terminan sus estudios en los

Propósito
tiempos previstos en su plan de estudios.
C1. Cursos de actualización impartidos a los profesores.
Componentes C2. Incentivos entregados a alumnos de excelencia académica.
C3. Mobiliario y equipo de los planteles actualizados.
Afinación del Resumen Narrativo (RN).
Integrado el borrador del RN, éste debe ser revisado por el equipo de trabajo
responsable en su conjunto con la finalidad de asegurar y validar su lógica y
construcción. En esta fase es muy importante eliminar los sobrantes y agregar
aquellos aspectos faltantes o que en su momento se consideren necesarios para
culminar su integración.
Además, a cada Componente se le agregan las Actividades que le corresponden.

Asimismo, se cambia la redacción de cada nivel de objetivos conforme se describió
en la unidad 3, y se prosigue con la integración de Supuestos, Indicadores y MV.
En la siguiente tabla se retoma el ejemplo del Proyecto de apoyo a la eficiencia terminal

de estudiantes de licenciatura, mostrándose la afinación de cada nivel de la matriz.

Tabla 4.4
Ejemplo del borrador del RN de un proyecto
NIVEL DE LA
MML
BORRADOR DEL RESUMEN NARRATIVO COMENTARIO
Contribuir a “mejorar la calidad y pertinencia de

los programas de formación de los alumnos de Se agrega al inicio del objetivo la frase “contribuir a” o
Fin la UNAM e incrementar la equidad en el acceso “aportar a”. En el caso de la UNAM se enuncia el objetivo
a aquellos métodos, tecnologías y elementos que seleccionado del PDU 2011–2015.
favorezcan su preparación y desempeño”.
El Propósito es un logro alcanzado o logrado. Es importante

–como se ha visto en las unidades 2 y 3– identificar
e incluir en la enunciación del Propósito a la población
objetivo o área de enfoque.
Se sugiere seguir la pauta que a continuación se presenta:
Los alumnos de licenciatura terminan sus
Propósito
estudios en los tiempos previstos en su plan.
La población objetivo
o área de enfoque
+
Solución al problema
que le afecta.
C1. Los profesores que imparten clases a nivel

licenciatura reciben cursos de actualización.
Componentes
C2. Los alumnos de nivel licenciatura reciben Enunciar los Componentes como productos o servicios
incentivos a la excelencia académica. alcanzados o logrados.
C3. Los planteles actualizan su mobiliario y

equipo.

Tema 2. Recomendaciones.
En la práctica, con mayor frecuencia, las instituciones públicas han requerido

insertar su quehacer institucional en la dinámica de un sistema presupuestario
basado en resultados. En este camino, uno de los principales aspectos a destacar
es que la mayoría de los programas y proyectos, están en plena operación, y por
tanto, su adaptación al proceso debe ser pronta, ágil y precisa.
En este proceso práctico, se han ido instrumentando diversas maneras para

integrar la MML a programas y proyectos en plena operación. Como una respuesta
práctica es que han surgido métodos como el Diseño inverso, que han demostrado
gran utilidad en la práctica.
Con base en la experiencia, se sugiere considerar las siguientes recomendaciones

para el mayor aprovechamiento de la metodología.
ll La MML no es un formato, sino un método sistemático e integrado cuyo

resultado es la MIR, que se constituye como una herramienta lógica y coherente,
donde cada una de sus partes es importante para la comprensión del proyecto
en cuestión.
ll La integración de la MIR de un proyecto es una oportunidad única para que el
equipo a cargo haga un alto en el camino y analice, comprenda y estructure su
proyecto.
ll La integración de un equipo administrativo y operativo en la generación de la
MIR, permite mejorar y completar con mayor precisión el proceso.
ll Aunado al punto anterior, es importante tratar de generar la MIR del proyecto
en un ambiente participativo y consensuado, dónde se recomienda ampliamente
contar con la participación activa de funcionarios con poder de decisión.
ll Tener presente que la MIR es una herramienta dinámica cuya valía aumenta en
función tanto del monitoreo sistemático y ordenado como de la aplicación de
una evaluación periódica que lleve a un proceso de mejora continua. ∞

FUENTES DE CONSULTA
Digitales
Aldunate, E. & Córdoba, J. (2011). Formulación de programas con la Metodología

del Marco Lógico. Disponible en http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/
uneclac/unpan045744.pdf

MÓDULO 3. METODOLOGÍA DEL MARCO LÓGICO Y MATRIZ DE INDICADORES
PARA RESULTADOS DEL DIPLOMADO DE PRESUPUESTO BASADO EN
RESULTADOS.



4
Sistema de
Evaluación del
Desempeño
MÓDULO
ÍNDICE
003 | Objetivo.
003 | Introducción.
UNIDAD 1 • LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO UNIDAD 3 • LA EVALUACIÓN DE PROGRAMAS

EN MÉXICO. Y POLÍTICAS PÚBLICAS
006 | Objetivo. 044 | Objetivo.

006 | Introducción. 044 | Introducción.
TEMAS: TEMAS:
007 | 1. Políticas y programas públicos. 045 | 1. La evaluación.
009 | 2. La importancia de la evaluación en 046 | 2. El Programa Anual de Evaluación.
el ciclo de vida de los programas. 047 | 3. Tipos de evaluación.
050 | 4. La evaluación en la práctica.
013 | 3. La evaluación en el proceso de
055 | 5. Aspectos susceptibles de mejora.
políticas públicas.
058 | 6. Modelo sintético de información
015 | 4. El desempeño, el seguimiento de desempeño.
y la evaluación.
018 | 5. Vínculo entre la planeación y el SED. 060 | Fuentes de consulta.
021 | Fuentes de consulta.

UNIDAD 4 • INFORMACIÓN PÚBLICA,
TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS
UNIDAD 2 • EL SEGUIMIENTO DE PROGRAMAS
Y GASTO FEDERALIZADO 064 | Objetivo.
064 | Introducción.
024 | Objetivo.
024 | Introducción. TEMAS:
065 | 1. Un acercamiento al acceso
TEMAS: a la información pública,
025 | 1. Antecedentes del SED. la transparencia y la rendición
026 | 2. Marco jurídico e institucional de cuentas.
del SED. 071 | 2. Vinculación con la Gestión
029 | 3. El seguimiento. para Resultados.
032 | 4. Herramientas metodológicas 073 | 3. Transparencia presupuestaria.
del seguimiento. 077 | 4. Datos Abiertos.
037 | 5. Herramientas informáticas 081 | 5. Gobierno Abierto.
del seguimiento.
MÓDULO 4 SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
OBJETIVO.
Reconocer la importancia y avances de las políticas y programas públicos en

México, en el marco del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED); visto como una
herramienta para medir y valorar objetivamente su desempeño, indispensable
para el seguimiento de información, rendición de cuentas y transparencia que
sustentan un gobierno democrático.
INTRODUCCIÓN.
El artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)

sienta las bases para el establecimiento de un Presupuesto basado en Resultados
(PbR), al señalar que los tres órdenes de gobierno deberán administrar los recursos
económicos del Estado con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez
para la satisfacción de los objetivos a que estén destinados; además los resultados
del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que
establezcan, respectivamente, la Federación, los estados y la Ciudad de México.
Por su parte, el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio

Fiscal 2008, PPEF (2008), estableció en la sección de Política de Gasto del Poder
Ejecutivo, en su Exposición de Motivos, que a partir del PPEF 2008 se adoptaba el
enfoque de PbR. Asimismo, se destaca que para lograrlo se realizará una permanente
evaluación del desempeño a los programas presupuestarios bajo principios de
verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores
que permitan conocer el impacto social de los programas y proyectos.
A partir de 2008, el PEF se estructura considerando los siguientes elementos:

la instrumentación de un PbR, la alineación de los procesos de planeación,
programación y presupuestación, y la instrumentación de un proceso de evaluación
del desempeño.
En este módulo se trata el tema del Sistema de Evaluación del Desempeño

(SED), partiendo de la premisa elemental de que es a partir de 2008 cuando la
evaluación de los programas de gobierno se centra en los resultados, y no en el
ejercicio financiero, convirtiéndose así los indicadores del SED y el resultado de
las evaluaciones, en «… herramientas para ampliar el debate público e informado
sobre las asignaciones presupuestales en ámbitos clave» (González et. al., 2008
p. 243). De acuerdo a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
(LFPRH), en su artículo 2, Fracción LI, el Sistema de Evaluación del Desempeño es
«… el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración
objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado
de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de
gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos».
INTRODUCCIÓN | 3
SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO MÓDULO 4
En este contexto, la evaluación del desempeño se convierte en un instrumento

dispuesto para elevar la eficiencia, eficacia y la productividad del gasto público.
Como se ha visto, la evaluación del desempeño es una herramienta central en la

instrumentación del PbR, lo cual se sustenta en la evaluación objetiva del gasto
público, mediante el establecimiento de indicadores fundamentados y confiables
que permitan medir la eficiencia, eficacia, economía y calidad de los programas y
proyectos de forma verificable.
Finalmente, el papel de la evaluación del desempeño también se vislumbra como un

sistema de información para el uso de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
y de la ciudadanía, que les permitirá estar mejor informados y, en su caso, tomar
mejores decisiones sobre el ejercicio del quehacer público. ∞
4 | INTRODUCCIÓN
UNIDAD 1
La evaluación
del desempeño
en México
OBJETIVO.
Al término de la unidad 1, el participante reconocerá la importancia de las políticas

y programas públicos, incluida la teoría de cambio, para el desarrollo del quehacer
público en la búsqueda de generación de valor; contextualizando el Sistema de
Evaluación del Desempeño (SED) en México, como una herramienta vital para el
seguimiento de información del sistema de planeación nacional.
INTRODUCCIÓN.
En esta primera unidad se pone en contexto la importancia de conocer la naturaleza

de las políticas y programas públicos y su valor para el desarrollo del quehacer
público en la búsqueda de generación de valor público. Se trata también el tema
de la teoría del cambio, concebida como una herramienta para determinar cuáles
son los resultados a los que queremos llegar a través de un programa en cuyo
contexto se debe dar el seguimiento y la evaluación para el logro de una situación
deseada en el futuro. Ello aunado al ciclo de vida de los programas, lo que permite
contextualizar el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México, bajo una
perspectiva práctica.
Finalmente, se expone cómo se vincula la planeación nacional con el SED, con el

objeto de dejar en los participantes la noción de cómo el SED se ha convertido en
una herramienta vital para el seguimiento, así como para obtener información útil
del sistema de planeación nacional.
6 Evaluación del desempeño en México | UNIDAD 1

Tema 1. Políticas y programas públicos.
El Presupuesto basado en Resultados conlleva un ejercicio de planeación de

gestión moderna que permite vincular la asignación de recursos con los resultados
esperados por la intervención del Estado. En la figura 1.1, se establece cómo a partir
de la planeación del desarrollo nacional expresada a través del PND 2013–2018,
es posible vincular los objetivos de los programas presupuestarios que definen
la acción gubernamental y a través de los cuales se organiza la asignación de
recursos. Asimismo, la figura 1.1 muestra como el marco legal responsabiliza al
Ejecutivo Federal de llevar a cabo la planeación nacional de desarrollo con la
participación de los grupos sociales, donde tanto la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), a nivel general, como la Ley de Planeación,
a nivel aplicativo, establecen, por un lado, las condiciones que deben prevalecer
en el proceso y, por otro, los parámetros para la elaboración y aprobación de la
Ley de Ingresos y de la Ley de Egresos de la Federación.
Así pues, «el PND es el principal instrumento de planeación, ya que precisa

las prioridades nacionales que se busca alcanzar con las acciones de gobierno
mediante objetivos, estrategia y líneas de acción», SHCP (2013).
Figura 1.1. Articulación Plan - Programa – Presupuesto.
Fuente: Elaboración propia con base en la Guía técnica para la elaboración de los programas
derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013 - 2018.
Las políticas y programas públicos constituyen líneas o cursos de acción prioritarios

para el Estado, los cuales, como se ve en la figura 1.1, forman parte de la planeación
nacional a través del PND, con base en los marcos jurídicos y políticos de validez e
importancia nacional e internacional1, y cuenta con la participación y legitimidad
que le otorga la ciudadanía.
1 En el Plan Nacional de Desarrollo 2013–2018, Meta 5. México con Responsabilidad Global, se establece
en la Estrategia 5.1.6. el compromiso del Gobierno Mexicano de contribuir activamente en la definición e
instrumentación de la agenda global de desarrollo de las Naciones Unidas, que entró en vigor al concluir el periodo
de vigencia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en 2015.
UNIDAD 1 | Evaluación del desempeño en México 7

En el módulo 2 del diplomado se introducen las dos siguientes definiciones

para explicar qué es una política pública aplicada, en este caso, también a
programa público:
La de Dye, que las explica como:
«Aquello que el gobierno escoge hacer o no hacer».

Ruiz C. (2002).
La de Mac Rae y Wilde:
«Un curso de acción seleccionado que afecta

significativamente a un gran número de personas».
Ruiz C. (2002).
En términos esquemáticos, las políticas y programas públicos constituyen un

conjunto de actividades que las instituciones de gobierno despliegan, directamente
o mediante agentes, dirigidas a tener una influencia en la vida de los ciudadanos,
particularmente en aquellas áreas que dan respuesta a las diversas demandas
de la sociedad; es decir, en aquellos asuntos de interés público como la salud, la
educación, la equidad y la procuración de justicia, entre otros (ver figura 1.2).
En términos de la Gestión para Resultados (GpR), los programas y políticas públicas

se constituyen en agentes generadores de resultados, traducidos éstos como
«... valor público creado por la acción del Estado» BID/CLAD (2007).
Finalmente, cabe acotar que mientras la política establece en un nivel superior las
pautas de la acción del gobierno, los programas públicos son el instrumento por
medio del cual se ponen en práctica.
Figura 1.2. Esquema de políticas y programas públicos.

Tema 2. La importancia de la evaluación en el ciclo de vida de los programas.
Teoría del Cambio.
Ligado al tema anterior, donde se explica el papel que juegan los programas
públicos en la planeación nacional, a través de los cuales se manifiesta la acción
del Estado en la atención de las demandas de la sociedad, durante el ciclo de vida
de los programas se llevan a cabo procesos y transformaciones del entorno en
aras del bienestar de los gobernados. Dicho en otras palabras, se busca generar un
cambio positivo en algún segmento de la vida nacional que vive una problemática
o tiene necesidades por satisfacer, factores que influyen de manera negativa en su
desarrollo. Es así como debe hablarse del cambio de una situación negativa, a una
situación positiva en el futuro.
La teoría del cambio es definida como una explicación del cómo y por qué las
acciones de un programa llevarán al cambio que se requiere generar, es decir, por
qué sus acciones tendrán los resultados esperados. Dicha teoría, incluye los vínculos
causales y los supuestos entre los resultados de corto, mediano y largo plazo para
un programa, proyecto u organización. Ello permite detectar qué funcionó, en caso
de que el programa haya logrado los resultados deseados, qué no, en caso de no
haber funcionado; y qué ajustes son necesarios realizar, lo cual se logra a través de
mecanismos de seguimiento y evaluación.
De acuerdo a Farmelo (2014), contar con una teoría del cambio es necesario
debido a que aumenta las probabilidades de éxito de un programa, pues establece
claramente a qué resultado queremos llegar; permite identificar las estrategias y
actividades necesarias, paso a paso, para lograr lo planeado y, al mismo tiempo,
considerar cualquier cambio de rumbo pertinente; modifica el punto de partida de
los procesos de reflexión, pasando de lo que se está haciendo actualmente a lo que
se quiere lograr; y establece los supuestos o condiciones necesarias que apoyarán
al logro de lo que se quiere alcanzar.
Asimismo, la teoría del cambio permite identificar por qué un proyecto (programa)
no logra el cumplimiento de sus objetivos y, por ende, facilita la implementación de
una solución, ya que el programa será ajustado en función de lo aprendido o, en su
caso, se establecerán nuevas estrategias o acciones, derivadas del análisis realizado.
Según Rogers (2014) en la teoría del cambio de un programa es necesario:
ll Establecer cuál es el resultado que se quiere lograr en el largo plazo a través de

la operación del programa.
ll Especificar como precondiciones, cuáles son los logros requeridos de corto y
mediano plazo para alcanzar el resultado final.
ll De los resultados a corto y mediano plazo como precondiciones, se deben
seleccionar aquéllos que serán logrados a través de la operación del programa,

respondiendo a las preguntas: ¿qué habrá cambiado después de cierto número de

años de la operación del programa?, y ¿quiénes son los beneficiarios del programa?
ll Determinar los indicadores que medirán el éxito del programa a largo plazo, es
decir, si se alcanzaron los logros esperados del objetivo principal.
ll Precisar los supuestos que explican las conexiones entre los resultados de corto,
mediano y largo plazo del programa.
ll Definir las actividades a desarrollar para lograr los resultados del programa.
ll Fijar las condiciones que se requieren y lo que se espera, de tal forma que expliquen
cómo las actividades propuestas llevarán a los resultados esperados del programa;
esto ayuda a determinar si las actividades propuestas son necesarias y suficientes.
ll Establecer cómo se lograrán aquellos resultados sobre los que no se están trabajando.
ll Determinar los puntos de referencia que indicarán si se está avanzando de
manera exitosa o si es necesario realizar algunos cambios; esto significa que
también se especificarán los indicadores para monitorear dichos avances.
ll Finalmente, se determina cómo se relaciona el programa con la misión de la
institución2.
De acuerdo a Rogers, P. (2014):
«La teoría del cambio explica cómo se entiende que las actividades produzcan
una serie de resultados que contribuyan a lograr los impactos previstos».
Ortiz y Rivero (2007), señalan que:
«…una teoría de cambio representa en un amplio análisis de una situación

que requiere modificarse a fin de alcanzar un cambio positivo».
La forma en que verificaremos que la teoría del cambio se cumple o no es mediante

la utilización de mecanismos de seguimiento y evaluación durante la operación y
ejercicio de un programa o política pública. Ambas herramientas permitirán medir
el avance en los objetivos y resultados a los que se planea llegar, con base en la
teoría del cambio propuesta.
En la práctica la teoría del cambio, como ha sido descrita anteriormente, se ve

concretada en la construcción de la Matriz de Marco Lógico o Matriz de Indicadores
para Resultados (MIR) de un programa o proyecto3, que contiene los elementos
señalados, y la cual debe ser sometida a un proceso de revisión y evaluación
para determinar el grado de eficacia y eficiencia en los logros de los resultados
planeados. Cabe mencionar que los resultados esperados plasmados en la MIR
y que ofrecen guía y orientación al desempeño de entidades y dependencias
públicas en la generación de valor público por medio de los programas y políticas,
se concreta con el cambio positivo generado a favor de una población objetivo o
área de enfoque.
2 Sección desarrollada con base en Rogers, P. (2014). La teoría del cambio. UNICEF.
3 De acuerdo a Rogers, P. (2004), el «marco lógico representa la teoría del cambio mediante una matriz».

El ciclo de vida de los programas.
Un programa público diseñado de manera exitosa tendrá un periodo de vida finito, ya

que por medio de sus servicios y productos podrá resolver la problemática o necesidad
social o económica para la cual fue diseñado. Además, en una gestión pública moderna,
tanto los programas como las instituciones se podrán reformar y modernizar de
acuerdo con las nuevas necesidades y áreas de oportunidad detectadas.
En estricto sentido, un programa no debería ser permanente pues se supone que

su correcta ejecución debería llevar a solucionar el problema de política pública
detectado. No obstante, su permanencia podría estar ligada al cumplimiento de una
función sustantiva del Estado, para la que el gobierno no cuenta con otra alternativa.
A pesar de esta situación, hay que considerar que una gestión pública moderna puede
ser dinámica y que tanto los programas y las políticas así como las instituciones se
pueden reformar y modernizar de acuerdo con las nuevas necesidades y áreas de
oportunidad detectadas.
El ciclo de vida de un programa presupuestario se ilustra en la figura 1.3. Cada etapa

está relacionada con el proceso de planeación de la siguiente manera:
Figura 1.3. Ciclo de vida del programa público.
Fuente: SHCP. (2014). Ponencia: Presupuesto basado en Resultados y Ciclo presupuestario.
ll Al identificar y partir de una problemática a ser solucionada, se define el

mecanismo de intervención principalmente con la realización de un diagnóstico
en el cual se establezcan las diferentes partes que componen el problema y,
asimismo, la solución que atenderá dicha problemática para generar una
situación deseada.
ll El lanzamiento o puesta en marcha, donde se inicia su ejecución. En este momento
es importante que tanto el diseño de la intervención como el organismo que va
a ejecutar estén listos; es decir, conozcan bien la situación deseada y además
cuenten con todos los elementos necesarios para iniciar la implementación del
programa (recursos financieros, materiales y humanos).

ll El seguimiento de los resultados en el corto y mediano plazo. El seguimiento

deriva en posibles modificaciones que buscan el cumplimiento del objetivo
trazado, es decir, la solución de la problemática detectada.
ll La verificación de los resultados de alto impacto a los cuales contribuye la
intervención, mediante la realización de estudios o evaluaciones que revisan en
qué medida el programa ha contribuido a la solución de problemáticas de orden
nacional, estatal, municipal, local, sectorial o institucional, junto con la acción
de otros programas.
ll La verificación de incidencias constituye un elemento esencial en el logro de
los resultados, éstas podrían provenir de algún aspecto no considerado en el
diseño de la operación o, incluso, en la manifestación de algún factor externo
a la intervención.
ll La solución del problema se da cuando se considera que la problemática que le
dio origen ya ha sido atendida y su existencia ya no tiene razón de ser.
En cada una de las etapas del ciclo de vida, es importante que se realicen
evaluaciones. Cada paso es una cadena causal que en sí misma incorpora pasos
propios que deben cumplirse para lograr la solución del problema público. Por ello,
no debe darse por sentado que se cumplirá todo aquello que se planea, sólo porque
se había especificado previamente.
Antes de la etapa del lanzamiento debe realizarse el diagnóstico para identificar el

problema que será atendido por el programa y verificar la viabilidad del diseño de un
programa presupuestario. Durante la ejecución, debe revisarse que se estén llevando
a cabo los procesos de manera adecuada, y si el programa está contribuyendo a
la solución del problema para el cual fue creado. Ello implica una revisión de las
acciones y requisitos que tienen que darse para la entrega de los bienes y servicios
a la población o área de enfoque, estén ocurriendo de una manera eficiente y eficaz.
Por último, se deben evaluar los resultados de corto, mediano y largo plazo, lo cual se
mide a través de los impactos que se espera generar en la realidad (principalmente los
de largo plazo) y no sólo de los bienes que se pretenden entregar. Es decir, la evaluación
no debe enfocarse en qué se entrega, sino qué resultados se están logrando con lo
que se entrega durante los diferentes momentos del proceso de ejecución.
En la figura 1.4 se esquematiza el ciclo de vida del programa y los momentos

propicios para la aplicación de evaluaciones: al diseño, una vez que se detectó la
problemática y se creó un programa para atenderla; durante la ejecución cuando
es posible evaluar la calidad de la implementación y de los resultados obtenidos,
los procesos, la organización; y, por último, los resultados finales obtenidos en el
mediano plazo, al término de la intervención, y en un horizonte de largo plazo, los
impactos generados que se espera tengan un efecto positivo en algún aspecto
general de nivel nacional, estatal, municipal, sectorial o institucional.

Figura 1.4. La evaluación en el ciclo de un programa.
Fuente: Elaboración propia, 2016.
Aunado a estas evaluaciones, será posible realizar otro tipo de evaluaciones en el

transcurso del ciclo de vida del programa que contribuyan a mejorar su desempeño.
Pero evaluar un programa no se reflejará en mejores resultados si no se interioriza
y se adoptan las recomendaciones realizadas.
Tema 3. La evaluación en el proceso de políticas públicas.
La evaluación de las políticas públicas se encarga de analizar la intervención pública

para determinar y valorar su eficacia y eficiencia y, sobre todo, los resultados
obtenidos y el efecto generado en beneficio de la sociedad. En términos generales,
las políticas públicas pasan por las siguientes fases para su diseño:
ll Detección de un problema que afecta a la sociedad y que genera necesidades

de atención.
ll Desarrollo de un diagnóstico que estudia el problema detectado para aportar
elementos que lo definan en todas sus partes y, además, proporcione definiciones
precisas sobre su naturaleza. En esta fase, también se definen las opciones de solución.

ll Con base en el diagnóstico, se cuenta con los elementos para definir las pautas
de la política o programa. Aquí se definen los objetivos y metas que buscará
alcanzar la intervención pública, asimismo, se definen los medios y las acciones
precisas para atender la problemática.
ll La ejecución implica la implementación de acciones orientadas al cumplimiento
de los objetivos establecidos previamente. En esta fase del ciclo debe existir una
rendición de cuentas donde se informe a los contrapesos institucionales, a los
interesados y a la sociedad en su conjunto, sobre el grado en que la intervención
pública se encuentra en camino al logro de los resultados esperados.
ll El seguimiento y la evaluación. Respecto a la última fase, en términos de la
Gestión para Resultados (GpR), los sistemas de información del Estado deben
permitir el seguimiento, de forma oportuna y transparente, sobre la acción
pública, para contar con insumos para informar a la ciudadanía, identificar y
evaluar el aporte realizado, y así apoyar la toma de decisiones de los actores
que participan en el proceso de creación de valor público, BID-CLAD (2007).
En la cadena de creación del valor público, se sientan las bases para determinar
las expectativas objetivas que se derivan de los programas públicos.
En la figura 1.5 se muestra la lógica que sigue un programa público y que establece
la base para la evaluación.
Figura 1.5. Cadena de valor público, base para la evaluación.

El ciclo del programa público culmina cuando se logra el cambio positivo que se
busca con la intervención, es decir, cuando se soluciona el problema. Por otro lado,
en la figura 1.5 se muestran los elementos que conforman los aspectos sujetos a
evaluación y que coinciden con cada nivel dentro de la cadena de creación de valor
público. En este contexto, el Ministerio de Economía y Finanzas del Perú (cit. en
Bonnefoy y Armijo, 2005, p. 23) ofrece una definición de evaluación de desempeño
que engloba lo antes expuesto:
Tema 4. El desempeño, el seguimiento y la evaluación.
El desempeño constituye en el ámbito de la administración pública un tema

complejo pues involucra distintos aspectos como recursos, acciones, productos,
resultados e impactos, cada uno de estos de naturaleza diferente. Hernández
(2002, p. 3) abunda al respecto, señalando que:
«Podemos interpretar el desempeño como una noción estratégica, en la que

se asocian las metas logradas y los recursos organizativos utilizados para este
fin, enmarcados en condiciones de exigencia particular que le impone el medio
ambiente a la organización. El “performance”, traducido deficientemente al
castellano como desempeño, tiene como esencia conceptual, la realización de las
responsabilidades gerenciales con atributos de calidad. En ese sentido se relaciona
con la rentabilidad, eficiencia y productividad, productos, insumos, resultados,
recursos, efectividad, medios, gastos, ingresos, oportunidad, congruencia y
factibilidad en la toma de decisiones.»
El PbR en México busca «… incrementar la calidad del gasto público haciendo uso de
instrumentos de evaluación de las políticas y los programas de gobierno aprobados
en el presupuesto», Castro (2009), para lo cual se ha dado preponderancia al
seguimiento y evaluación de los programas y políticas públicas a través de uso de
indicadores de desempeño que permitan valorar el logro de sus resultados.

En un PbR, el seguimiento es una herramienta que busca observar, revisar y supervisar

de manera sistemática el logro de los resultados, con la finalidad de contribuir a una
gestión mejorada de los insumos, procesos, productos y efectos. En la práctica, de
acuerdo a Kusek y Rist (2005) es posible hablar de dos tipos de seguimiento:
ll El seguimiento de la ejecución. En la cadena de creación de valor público a

través de un programa, este tipo de seguimiento se da en los niveles de insumos,
productos y medios. En este sentido, el seguimiento observa y mide qué tan bien
se están generando los productos mediante la utilización de los insumos (recursos
financieros, materiales y humanos) y su procesamiento a través de las actividades.
En este momento, es posible y se hace necesario observar la vinculación y
concordancia de los productos con los resultados que se pretende alcanzar. Al
respecto, Kusek y Rist (2005) aportan el concepto de contexto presupuestario
del desempeño, el cual destaca la importancia del sistema de planeación del
gasto en el desempeño de un programa o política pública, «… el cual supone
una gestión macroeconómica y fiscal adecuada, la determinación de un orden
de prioridades sectoriales y la gestión del desempeño del programa».
ll El seguimiento de los resultados. Consiste en dar seguimiento al logro de los
resultados o efectos esperados en el mediano y largo plazo. Como ya se vio en
el módulo 2 del diplomado, el establecimiento de estos resultados o efectos es
la parte medular de la planeación nacional de un Estado.
El Sistema de Planeación Nacional de México tiene su punto de partida en el Plan

Nacional de Desarrollo que se elabora cada 6 años. A través de éste se establecen
las metas y objetivos nacionales, los cuales quedan plasmados en sus programas
y políticas públicas sectoriales, especiales, regionales e institucionales, que
constituyen la base para la planeación anual del presupuesto, el ejercicio del gasto
y la rendición de cuentas.
La evaluación es un análisis sistemático y objetivo de un proyecto, programa o

políticas en curso o concluidas, que se realiza con el propósito de determinar la
pertinencia y el logro de los objetivos, la eficiencia, eficacia, calidad, resultados,
impacto y sostenibilidad de éstos, aportando información fidedigna y útil sobre
los resultados obtenidos, que permita mejorar el proceso de toma de decisiones.
La evaluación consiste en la comparación de los efectos reales del programa

con los planes estratégicos acordados. Así pues, las evaluaciones enfocan su
realización hacia lo que se ha establecido hacer, lo que se ha conseguido y cómo
se ha conseguido.
De las evaluaciones se espera que proporcionen los elementos que permitan

realizar acciones para mejorar el desempeño de los programas, y también, una
apreciación informada acerca de su orientación hacia el logro de resultados. Ello
constituye un insumo importante para su difusión e información a la ciudadanía
sobre el desempeño de los programas y facilitar la adecuada rendición de cuentas.

En este sentido, la evaluación permite obtener información útil para:
ll Analizar y medir la eficacia en la ejecución de los procesos operativos mediante

los cuales se implementa un programa.
ll Detectar problemas operativos que, de resolverse, permitirían alcanzar mayores
niveles de eficiencia.
ll Medir y documentar los resultados e impactos de los recursos empleados en el
logro de los objetivos de desarrollo planteados.
ll Promover una cultura de transparencia y rendición de cuentas.
ll Retroalimentar a los tomadores de decisiones con respecto a la pertinencia del
diseño de los programas, la medición del desempeño e impactos y la detección
de áreas susceptibles de mejora en la implementación de la acción pública.
El seguimiento y la evaluación permiten confirmar la calidad de ejecución y el

impacto de un programa. En este sentido, algunos errores comunes al implementar
un sistema de seguimiento y evaluación son:
ll No establecer metas realistas.

ll Usar tecnologías de la información complejas que dificulten la capacitación de
los responsables de los programas para el reporte de sus avances.
ll No establecer correctamente las fechas en que los encargados deberán reportar
la información correspondiente.
ll No acotar de manera clara y concisa el proceso de generación de indicadores.
ll Construir indicadores que no muestren información relevante ni permitan
establecer una meta.
ll Omitir el proceso de retroalimentación cada determinado tiempo.
ll No actualizar los lineamientos que guíen el seguimiento y la evaluación.
ll No asignar suficiente tiempo para hacer un verdadero análisis de los avances
en las metas de los indicadores, después de que los responsables reporten la
información.
Tener un mecanismo de seguimiento y evaluación de programas se justifica en la

medida que la información que se genera sea incorporada en la toma de decisiones
presupuestarias y de mejora de programas. Debido a que la información de
desempeño puede ser extensa, es necesario desarrollar una estrategia eficaz para
la presentación de estas grandes cantidades de datos en forma clara y analítica, es
decir, uno de los mayores retos es sistematizar la información para que pueda ser
utilizada en la toma de decisiones.
Los administradores de los programas, así como los tomadores de decisiones

deben revisar la información de desempeño de forma rutinaria y estratégica, y la
frecuencia de las revisiones será determinada por el proceso presupuestario, la
naturaleza de los objetivos que se está midiendo y el nivel de análisis.

Tema 5. Vínculo entre la planeación y el SED.
El proceso de planeación nacional y la definición de los objetivos y estrategias

de desarrollo es el punto de partida de la gestión pública que da sustento a las
decisiones de programación y presupuesto público, al tiempo que conecta y
entrelaza los mecanismos de seguimiento, control y evaluación de las funciones
y acciones de gobierno. En este sentido, el proceso de planeación requiere de
la continua revisión de los avances de las acciones definidas, y con base en ello,
tomar decisiones sobre las acciones a realizar para darle continuidad al logro de
los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Esto de acuerdo con el artículo 9 de
la Ley de Planeación (LP), donde se establece que:
El SED es definido en el artículo 2 fracción LI de la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria como:
Asimismo, la fracción III del artículo 27, señala que:

Finalmente, el artículo 110 complementa lo anterior señalando que:
Es así como el SED aporta información objetiva para el seguimiento y la evaluación

sistemática de la gestión pública bajo la óptica de los resultados. Estos resultados
apoyan a la toma de decisiones sobre los procesos y programas en marcha, por
medio de su reforzamiento o modificación, asignación o reasignación de los recursos.
Por su parte, en su artículo 25 fracción III de la LFPRH se establece que los

anteproyectos que elaboren las dependencias y entidades para cada ejercicio
fiscal deberá tomar en cuenta los avances obtenidos:

Para su funcionamiento, el SED cuenta con los siguientes elementos, SHCP (2008):
ll Comprender todas las etapas del ciclo presupuestario y aportar elementos para
su fortalecimiento y mejora.
ll Un sistema estructurado que vincule y dé sustento al proceso de planeación, evaluación
y comunicación de información esencial, relativa a los programas y proyectos.
ll El uso de la Metodología de Marco Lógico y la Matriz de Indicadores para
Resultados (MIR), para asegurar una buena conceptualización y diseño de los
programas y sus indicadores de desempeño.
ll Las evaluaciones como procesos sistemáticos específicos que encuentran
sustento en términos de referencia para su realización, dependiendo del trabajo
que se requiere (evaluación en materia de diseño, de consistencia y resultados,
de procesos, de indicadores, específicas, etcétera).
ll Los indicadores del SED que deben formar parte del Presupuesto de Egresos de
la Federación (PEF), así como incorporar sus resultados en la Cuenta Pública y
ser considerados para efectos de la programación, presupuestación y ejercicio
de los recursos.
En resumen, el SED es una herramienta que apoya y fortalece el trabajo del Ejecutivo
y el Legislativo. En el primer caso, el SED se constituye en un mecanismo para la
rendición de cuentas horizontal entre los diferentes órganos del Estado, dependencias
y entidades federativas, que permiten el seguimiento, proporcionan elementos para
fiscalización y la toma de decisiones. En el caso de Legislativo, dentro de un esquema
de pesos y contrapesos, el SED proporciona información útil para el proceso de
aprobación del presupuesto, dando un marco de mayor comunicación, entendimiento
y certeza, el cual a su vez permite contar con información para la aprobación del
presupuesto, para verificar su desempeño, y asegurar la responsabilidad mediante
auditorías y evaluaciones del desempeño, Thomas (2008).
Desde el Plan de Desarrollo 2013 – 2018, el Gobierno de México ha manifestado su

interés por dar a la evaluación un papel central en el desempeño de sus funciones.
Por ello, en su estrategia transversal ii. Gobierno Cercano y Moderno, se señala
que puesto que las políticas y acciones de gobierno inciden directamente en
la calidad de vida de las personas se hace imperativo contar con un gobierno
eficiente, con mecanismos de evaluación que permitan mejorar su desempeño y
la calidad de los servicios. ∞

Impresas
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Digitales
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org/EXTLACREGTOPPUBSECGOV/Resources/Mexico_Gasto_Publico_Libro.pdf

UNIDAD 2
El seguimiento
de programas
y gasto
federalizado
OBJETIVO.
Al término de la unidad 2, el participante reconocerá los elementos de seguimiento,

marco jurídico y herramientas metodológicas e informáticas del Sistema de
Evaluación del Desempeño (SED); así como sus principales actores, programas y
proyectos, objeto de evaluación.
INTRODUCCIÓN.
En esta unidad se revisarán aspectos del SED, el cual es entendido como el conjunto
de elementos metodológicos con el que se realizan el seguimiento y la evaluación
sistemática bajo la óptica de los resultados. El SED debe brindar información para
valorar objetivamente lo realizado, proporcionando los elementos necesarios para
tomar decisiones sobre los procesos y programas en marcha, reforzándolos o
modificándolos, y asignando o reasignando los recursos, de ser necesario.
Figura 2.1. Sistema de Evaluación del Desempeño.
Fuente: Elaborado por la Unidad de Evaluación de Desempeño, SHCP. (2012).
Los principales actores del SED son las dependencias y entidades federales y sus
programas y proyectos que serán objeto de evaluación; la SHCP y el Coneval estarán
a cargo de la evaluación de la gestión pública, y la Cámara de Diputados recibirá los
informes de las evaluaciones, para su consideración en la asignación de recursos.
Finalmente, se explican los principales elementos del seguimiento, haciendo una

revisión de su marco jurídico, así como de las herramientas metodológicas e
informáticas utilizadas actualmente en su desarrollo.
24 El seguimiento de programas y gasto federalizado | UNIDAD 2

Tema 1. Antecedentes del SED.
El cambio y rediseño institucional del sector público puede identificar sus

antecedentes en los años noventa a partir de la modernización administrativa
emprendida en el sexenio de Ernesto Zedillo (1994-2000). Desde los inicios de
su gestión, la preocupación por reconfigurar la estructura gubernamental se hizo
patente tras la transformación, en 1995, de la Secretaría de la Contraloría General
de la Federación, en la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo
(Secodam), cuyo objetivo consistía en fortalecer los sistemas de gestión y control
e inducir y promover el desarrollo administrativo en la Administración Pública
Federal (APF), mediante un Sistema de Control y Evaluación Gubernamental y la
puesta en marcha del Programa de Modernización de la Administración Pública
(PROMAP), que tenía como objetivos: 1) transformar a las instituciones públicas
en organizaciones eficaces, eficientes y con una arraigada cultura de servicio para
coadyuvar a satisfacer cabalmente las legítimas necesidades de la sociedad, y 2)
combatir la corrupción y la impunidad a través del impulso de acciones preventivas
y de promoción.
Posteriormente, se plantea la necesidad de contar con un sistema de planeación

estratégico que proporcione claridad y unidad a los objetivos gubernamentales,
que permita llevarlos a cabo y sirva como un marco de referencia en la toma de
decisiones; a efecto de que los recursos destinados a las prioridades nacionales
se apliquen con la mayor eficiencia, es así que se crea el Programa Nacional de
Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE) 1997-2000.
Asimismo, en el año 1998, se materializó una reforma presupuestaria centrada en

un replanteamiento integral de la estructura programática, la Nueva Estructura
Programática (NEP), tuvo como fin evaluar los recursos necesarios para la
consecución de determinados resultados, abatiendo la discrecionalidad y elevando
la productividad. Para ello, la NEP estableció indicadores estratégicos con el fin de
evaluar y monitorear los programas y las principales actividades gubernamentales.
Lo anterior tuvo como propósito promover una administración enfocada al
desempeño, dejando atrás la rigidez de los procedimientos administrativos
como uno de los instrumentos del control presupuestario. Si bien estas reformas
impulsaron una incipiente integración del SED, en esos años no se llegó a instaurar
propiamente una estrategia integral de evaluación, y se mantuvo énfasis en la
fiscalización y la auditoría desde la Secodam.
En la administración de Vicente Fox (2000-2006), se implementaron algunas

iniciativas para estructurar una política de evaluación en el Gobierno Federal.
De acuerdo con Méndez (2010, p.157) «dicho cambio favoreció un esquema
multidimensional y fragmentado, en el que distintos actores entraron en el proceso
de evaluación desde ópticas y justificaciones diversas».
En este marco, una primera medida fue la creación del Sistema de Metas
Presidenciales (SIMEP), que consistía en la concertación de metas y objetivos de
cada dependencia de la APF directamente con el Presidente. Con base en dichas
UNIDAD 2 | El seguimiento de programas y gasto federalizado 25

metas, cada titular establecía compromisos de mediano plazo que serían evaluados
con base en una serie de indicadores de desempeño para alcanzar los objetivos
de la Agenda de Buen Gobierno (ABG). Además, se dio un viraje al paradigma de
control legal emprendido por la Secretaría de la Función Pública (antes Secodam)
que, sin abandonar su papel tradicional de instancia de control normativo de la
gestión, se propuso una transformación de los órganos internos de control (OIC)
de cada dependencia de gobierno, por medio de la creación de áreas especializadas
en su interior para la promoción del buen gobierno, así como del Modelo Integral de
Desempeño de Órganos de Vigilancia y Control (MIDO). Todos estos mecanismos
de control jurídico fueron sumándose a un esquema de orientación de resultados
basado en indicadores de desempeño.
En el período presidencial de Felipe Calderón (2007–2012), se establece el

Programa Especial de Mejora de la Gestión en la Administración Pública Federal
(PMG) 2008-2012, a partir del cual se buscó establecer cambios de mediano
plazo para orientar la gestión pública hacia el logro de resultados. Asimismo, en
la exposición de motivos del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación
(PPEF) para el ejercicio fiscal 2008 ya se habla de la instrumentación de un PbR.
Tema 2. Marco jurídico e institucional del SED.
En 2004, se promulgó la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), que estipula

la obligatoriedad y sistematización de la evaluación de los programas sociales
federales, exigiendo evaluar de manera externa y sistemática a los programas que
reciben recursos federales y/o otorgan subsidios sujetos a reglas de operación. De
esta manera, el artículo 18 de la LGDS señala que:
Para hacer posible la consecución de este objetivo, la LGDS contempló también

la creación de un órgano técnico encargado de coordinar las actividades de
evaluación, institucionalizando con ello el proceso de evaluación. La misma ley, en
su artículo 72 señala:

A partir de lo anterior, el Consejo Nacional de Evaluación Política de Desarrollo

Social (Coneval), se crea para cumplir con dos principales funciones: a) normar y
coordinar la evaluación de la política nacional de desarrollo social y las políticas,
programas y acciones que ejecuten las dependencias públicas; y b) establecer los
lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza,
garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad.
Con base en estos objetivos, Coneval se constituyó como una entidad imparcial y
objetiva que, gracias a su carácter técnico, logra otorgarle mayor credibilidad a las
evaluaciones y mediciones realizadas. En este sentido, el Coneval tiene a su cargo
la coordinación de las evaluaciones de los programas sociales con el fin de obtener
información relevante que permita determinar su desempeño y, con base en ello,
orientar la toma de decisiones en materia de planeación y presupuestación.
Sumada a la creación de la LGDS, en 2006, se expidió la Ley Federal de Presupuesto

y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Esta Ley terminó de establecer el nuevo
diseño institucional en materia presupuestaria, que sirve como plataforma para
lanzar un nuevo orden presupuestario que proporcione mayor certidumbre
jurídica y económica. Asimismo, incorporó principios de responsabilidad fiscal
para promover una política económica que sustente el desarrollo del país con base
en finanzas públicas sanas, el uso eficiente, eficaz y transparente de los recursos
públicos y la rendición de cuentas a la población sobre el manejo de los mismos. A
partir de lo señalado, la ley institucionalizó los esfuerzos llevados a cabo durante
la última década para implantar el SED4.
En mayo de 2008 se reformó el artículo 134 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), estableciendo que:
4 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Sistema de Evaluación de Desempeño, México: SHCP. (2008).

La importancia de esta reforma radica en que, a partir de ésta, el gobierno fijó

como prioridad el replanteamiento del sector público, definiendo las características
fundamentales de funcionamiento con las que debería contar desde ese momento.
El resultado de estos esfuerzos se concretó con la instauración formal del SED ese
mismo año.
Esta estructura programática y presupuestaria se trazó como objetivo establecer

el seguimiento y la evaluación sistemática de las políticas y programas de las
entidades y dependencias de la APF, para contribuir a la consecución de los
objetivos establecidos en el PND y los programas que se derivan de éste. Con ello, el
SED busca generar la información necesaria para valorar objetivamente y mejorar
de manera continua el desempeño de las políticas públicas, de los programas
presupuestarios y de las instituciones, así como para determinar el impacto que
los recursos públicos tienen en el bienestar de la población5. Para estos efectos,
sus dos componentes principales giran en torno a la evaluación de las políticas
públicas y programas presupuestarios y a la gestión para la calidad del gasto.
Mediante éstos se busca impulsar acciones que incidan en el funcionamiento y
resultados de las instituciones públicas, a fin de que éstas eleven sustancialmente
su eficiencia y eficacia; modernicen y mejoren la prestación de los servicios a
su cargo; y promuevan la productividad en el desempeño de sus funciones y la
reducción de su gasto de operación.
Desde el punto de vista institucional, según el artículo 111 de la LFPRH, la SHCP es

la responsable de verificar:
5 Esta idea es tomada de referencias internacionales de SEDs que se caracterizan por contar con tres dimensiones
primordiales, en términos del Banco Mundial (2007). Empleo de la información que genera, usada para apoyar
al gobierno en la formulación de políticas para la elaboración del presupuesto por resultados o la planeación
nacional; para el desarrollo y análisis de políticas y el desarrollo de programas; para la gestión de programas y
proyectos, o para fines de rendición de cuentas. Información del M&E ( monitoreo y evaluación), de buena calidad:
se refiere a la creación de sistemas de indicadores de desempeño y a la realización de diversos tipos de evaluación
como informes rápidos, evaluaciones de impacto rigurosas u otros tipos y métodos de evaluación. Sostenibilidad:
se refiere a la posibilidad de que el sistema de M&E sobreviva en un cambio de gobierno, de ministros en el
gobierno o de altos funcionarios.

Por otro lado, estos cambios en las normas y labores institucionales han venido
acompañadas de la expedición de otros documentos encauzados a reforzar la
obligatoriedad y sistematización de la evaluación. Dentro de éstos, se encuentran
los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales, los
cuales tienen por objeto regular la evaluación de los programas federales, la
elaboración de las Matrices de Indicadores para Resultados (MIR) y los sistemas de
monitoreo, así como la definición de los objetivos estratégicos de las dependencias
y entidades de la APF.
A lo largo de esta trayectoria, el diseño institucional conformado a nivel federal

ha avanzado hacia un sistema donde se asegura la evaluación como rutina en el
quehacer gubernamental y en el que se han hecho explícitos los beneficios de la
misma. Por otro lado, se ha logrado la transición de un esquema disperso, donde
se generaban evaluaciones aisladas, hacia un sistema que evalúa gran parte de los
programas presupuestales de manera sistemática.
Hoy en día, a través del Programa para un Gobierno Cercano y Moderno (PGCM)
2013-2018, el Gobierno Federal impulsa la construcción de un gobierno orientado
a resultados, eficiente, con mecanismos de evaluación que permitan mejorar su
desempeño y la calidad de los servicios. También busca simplificar la normatividad
y trámites gubernamentales, optimizar el uso de los recursos públicos y fomentar
un ambiente de rendición de cuentas que mantenga informada de manera clara
y oportuna a la ciudadanía. Este programa destaca como uno de sus objetivos
fortalecer el PbR en la APF, incluyendo el gasto federalizado como un vehículo para
aumentar la eficiencia operativa y la efectividad del gasto público.
Tema 3. El seguimiento.
El seguimiento es la apreciación sistemática y objetiva de un programa en

curso, específicamente en lo relativo a su operación y resultados inmediatos. El
seguimiento y la evaluación son procesos que se articulan de manera integral con
la planeación; de tal forma que al medir el avance en el logro de los resultados

y monitorear permanentemente los procesos y actividades del sector público a

través del seguimiento y la evaluación, es posible conocer la eficacia y la eficiencia
en el cumplimiento de los objetivos fijados por la APF, mejorar los instrumentos de
política pública y alcanzar las metas programadas.
Ambos procesos intervienen en niveles y momentos distintos, aunque

estrechamente vinculados. El seguimiento se enfatiza en el corto plazo, durante
la ejecución de los programas, en cómo se está haciendo y si las acciones llevadas
a cabo se están dirigiendo a obtener los resultados esperados. Por otro lado, la
evaluación se enfoca al cumplimiento de metas por parte de los programas, una
vez que ya ha concluido el periodo de operación para cumplir sus metas, así como
la eficacia y eficiencia de los procesos para alcanzarlas. En ambos momentos, la
retroalimentación permite mejorar y reorientar el progreso general hacia el logro
de resultados esperados o confirmar su cumplimiento.
La retroalimentación consiste en hallazgos, conclusiones, recomendaciones y lecciones

extraídas de la experiencia; puede utilizarse para mejorar el desempeño y como base
para la toma de decisiones, y para fomentar el aprendizaje en una institución.
Para entender la forma en que se dan estos elementos en la operación de las

actividades del sector público, es necesario comprender el seguimiento.
Los propósitos del seguimiento son:
ll Determinar y, en caso de ser necesario, ayudar a mejorar la eficiencia, la

efectividad, la pertinencia y la trascendencia de los recursos empleados en
función de los objetivos planteados.
ll Definir los resultados que se obtienen de la operación de los programas y los
efectos o impacto que causan.
ll Informar sobre el estado que guarda el quehacer institucional y brindar
elementos que contribuyan a mejorarlo, de tal manera que su funcionamiento
sea el adecuado para el cumplimiento de sus objetivos y metas.
ll Apoyar en el establecimiento de líneas de acción a seguir y dar a conocer cuando
algún proceso o acción no está funcionando.
ll Ser una herramienta para una buena administración y proporcionar la base para
la evaluación, siempre y cuando ésta se lleve a cabo adecuadamente.
ll Determinar si los recursos disponibles son suficientes y son administrados
correctamente, si la capacidad operativa es adecuada, y si se está haciendo
lo planeado.
El proceso de seguimiento debe comprometerse a mejorar los vínculos entre los

operadores de los programas, tomando en cuenta la retroalimentación con fines
de aprendizaje.

Figura 2.2. Principios rectores del seguimiento.
Fuente: SHCP, Sistema de Evaluación del desempeño. (2012).
El proceso de seguimiento se dirige a los programas y sus resultados, provenientes

de las líneas de acción derivadas del PND 2013-2018.
Su finalidad es constituirse como un instrumento que permita tanto conocer el

funcionamiento y los resultados de los programas desarrollados, como contar con
información suficiente para verificar oportunamente el alcance de las metas y logros,
brindando los elementos para sustentar la modificación oportuna de los programas,
con el propósito de alcanzar las metas planteadas y/o afrontar imprevistos.
El seguimiento es un ejercicio continuo y permanente que permite alcanzar

una gestión integral; esto implica la articulación de los procesos de planeación,
programación, presupuestación, ejecución y evaluación, para alcanzar los objetivos
propuestos en el PND 2013-2018.

Tabla 2.1.
Descripción de las etapas del seguimiento.
ELABORACIÓN Y
PLANEACIÓN EJECUCIÓN PRESENTACIÓN DE
CONCLUSIONES
Recopilación de Análisis e interpretación. Recomendaciones y

información (hechos, acciones correctivas.
observación y medición).
Comparación de las acciones
planeadas y la situación real, e Modificaciones de los
Registro de los indicadores
de desempeño de los identificación de las causas de objetivos.
objetivos a evaluar. los desfases y conclusiones al Modificaciones de los
Calidad y adecuación de respecto. procedimientos para
las actividades realizadas y
Evolución del entorno realizar actividades.
utilización de los recursos.
y repercusiones sobre Reprogramación
Entorno de la ejecución del
programa. el programa/proyecto; de la ejecución
formulación de conclusiones. de actividades y
Comparación de los utilización de recursos.
procedimientos previstos
y los reales, en cuanto a la
organización y funcionamiento.
Fuente: Elaboración propia. (2016)
Tema 4. Herramientas metodológicas del Seguimiento
Con el fin de realizar un adecuado seguimiento de las etapas que permitirán obtener
los resultados esperados de la implementación de un Programa presupuestario
(Pp), es necesario contar con herramientas metodológicas que permitan analizar,
de principio a fin, el proceso de planeación. Es así que la Matriz de Indicadores
para Resultados (MIR) se ha consolidado como una herramienta fundamental
para el diseño, seguimiento y evaluación de los Pp, al formar parte del conjunto de
elementos metodológicos establecidos por el PbR-SED.
La Matriz de Indicadores para Resultados.
La MIR constituye una herramienta de planeación estratégica que en forma

resumida, sencilla y armónica: establece con claridad los objetivos del programa y
su alineación con aquellos de la planeación nacional, estatal, municipal y sectorial;
incorpora los indicadores que miden los objetivos y resultados esperados;
identifica los medios para obtener y verificar la información de los indicadores;
describe los bienes y servicios a la sociedad, así como las actividades e insumos

para producirlos; e incluye supuestos que son factores externos al programa que
influyen en el cumplimiento de los objetivos.
De acuerdo al artículo 28 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF),

los programas que determine la SHCP tendrán una MIR. Éstos contendrán los
objetivos, indicadores y metas de los Pp, así como su vinculación con los objetivos
derivados de los programas sectoriales y metas derivadas del Plan Nacional de
Desarrollo (PND) 2013-2018, mismo que surge para dar cumplimiento al artículo
26 de la CPEUM y se elabora de acuerdo a lo establecido en la Ley de Planeación
(LP). De esta forma, las MIR permiten conocer los resultados tangibles que los Pp
generan en sus poblaciones o áreas beneficiarias, y también determinar su impacto
o contribución a los objetivos sectoriales o transversales derivados del PND.
Con la finalidad de consolidar este nuevo esquema, la SHCP emite anualmente los
Lineamientos y Criterios para el Registro, Revisión y Actualización de la Matriz
de Indicadores para Resultados e Indicadores de Desempeño de los Programas
presupuestarios. Ambos instrumentos normativos tienen como objetivo
dictaminar y dar seguimiento a los programas derivados PND mediante la
formulación de observaciones a los mismos y su debido seguimiento. Esta facultad
es compartida con el Coneval pues también deberán emitir observaciones en el
ámbito de sus atribuciones.
La MIR está compuesta por 4 filas y 4 columnas. Las filas denotan niveles de
objetivos del programa. Las columnas de la MIR permiten establecer cómo se
medirán los resultados del programa.
Figura 2.3. Esqueleto de la MIR.
Fuente: Guía para la construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados, SHCP. (2010).

Los niveles de la MIR son los que se enuncian a continuación junto con preguntas
de ayuda para identificar la importancia y naturaleza de cada uno:
ll Fin: ¿Cuál es la contribución del programa o proyecto, en el mediano y largo

plazo, al logro de un objetivo del desarrollo nacional (a la consecución del PND
y/o sus programas)?
ll Propósito: ¿Cuál es el resultado directo que se espera lograr en la población
objetivo o como consecuencia de la utilización de componentes producidos o
entregados por el programa?
ll Componentes: ¿Qué bienes y servicios serán producidos por el programa para
cumplir con el Propósito?
ll Actividades: ¿Cuáles son las principales acciones emprendidas para movilizar los
insumos que generan los bienes y/o servicios que produce o entrega el programa?
La estructura de la MIR organiza y alinea los objetivos del programa y permite pasar
de actividades desalineadas de objetivos, a un diseño coherente, lo que implica
actividades conducentes a la generación de bienes y servicios (componentes), que
se encuentran alineados con un propósito y un fin.
Los Indicadores de Desempeño.
Los indicadores son una expresión cuantitativa construida a partir de variables

cuantitativas o cualitativas, que proporcionan un medio sencillo y fiable para medir
logros (cumplimiento de objetivos y metas establecidas), reflejar los cambios
vinculados con las acciones del programa y monitorear y evaluar sus resultados.
De esta forma, los indicadores entregan información cuantitativa y cualitativa
respecto al logro de resultados en la provisión de bienes y servicios generados por
las instituciones públicas, a través del tiempo. Las medidas estadísticas pueden ser
indicadores, pero deben ser comparables y deben expresar algo en relación con un
comportamiento, tendencia, estado u objetivo. El seguimiento se realiza a través de
indicadores de desempeño y del cumplimiento en las metas que cada uno presenta.
Tipos de indicadores:
Si bien los indicadores se utilizan en todos los niveles de la MIR, la intención de

medición variará dependiendo del nivel del objetivo, por lo que es recomendable
utilizar determinado indicador según el nivel del objetivo que se trate.
Así, los indicadores pueden calificarse por el tipo de medición que realizan:

Tabla 2.2.
Tipos de indicadores.
TIPOS ¿QUÉ MIDEN? EJEMPLOS
Estos indicadores miden el grado Índice de digitalización

de cumplimiento de los objetivos
de las políticas públicas y los Pp. ¿Qué mide?
Contribuyen a corregir o fortalecer Evalúa en qué medida se está
las estrategias y la orientación de contribuyendo a una estrategia
los recursos de los que dispone el Pp, transversal derivada del PND.
es decir, ayudan en el mejoramiento Estima el efecto acumulativo de
de la planificación que se lleva a la adopción de las Tecnologías de
Estratégicos cabo para lograr un determinado la información y comunicaciones
fin. Normalmente, estos indicadores (TIC) en el tejido económico, por
evalúan tanto el avance de los medio de su integración a los niveles
objetivos encaminados a producir individual, empresarial y social.
cambios del control directo del
programa como también su grado
de contribución a objetivos de alto
impacto plasmados en los programas
sectoriales o transversales.
Estos indicadores, por su parte, Porcentaje de mantenimiento

miden el avance y logro en el nivel de preventivo otorgado a
componentes y actividades. Dan cuenta maquinaria de producción
del grado de avance en la movilización
de los productos logrados por el Pp, ¿Qué mide?
De gestión entendidos como bienes generados Evalúa el grado de cumplimiento de un
y/o servicios proporcionados. Estas proceso. Valora si los requerimientos
mediciones se enfocan, en gran medida, de mantenimiento preventivo son
en la gestión y operación del programa. atendidos y si se realizaron a la
maquinaria de producción existente.
Fuente: Elaborado por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, 2015.
Dimensiones del desempeño
Como ya se mencionó, los indicadores de desempeño permiten medir el logro

de los objetivos a los que se encuentran asociados. Estas valoraciones pueden
realizarse sobre distintas dimensiones, es decir, sobre diferentes aspectos del
logro del objetivo. De esta forma, la perspectiva seleccionada definirá cómo se
evaluará. Existen cuatro dimensiones para medir un objetivo, a saber: eficacia,
eficiencia, calidad y economía.

Tabla 2.3.
Indicadores según su dimensión del desempeño.
TIPOS ¿QUÉ MIDEN? EJEMPLOS
Son aquellos que miden el grado de cumplimiento de los Índice de manejo integral de
objetivos. Este tipo de indicadores ofrece evidencia sobre residuos.
la capacidad del programa para conseguir un resultado Porcentaje de conflictos de
determinado. Existen diversas áreas que cubren los procuración de justicia laboral
objetivos y evalúan el avance en el cumplimiento de las solucionados.
metas establecidas por un programa:
Porcentaje de la población de
Cobertura. Valora el grado en que las actividades localidades rurales beneficiada con
que realiza, o los servicios que ofrece el programa servicios de alcantarillado.
son capaces de cubrir o satisfacer la demanda total
que por ellos existe. El porcentaje de cobertura es
Eficacia
siempre una comparación de la situación actual
respecto al máximo potencial que se puede entregar.
Focalización. Estima el grado de precisión con que
los servicios están llegando a la población objetivo
previamente establecida.
Capacidad para cubrir la demanda actual. Mide la
capacidad del programa para absorber los niveles de
demanda que tienen sus servicios. Demuestra qué
parte de la demanda real es capaz de satisfacer.
Estos indicadores relacionan el uso de los recursos Porcentaje de personas que

(humanos, financieros, equipamientos, por ejemplo) obtienen la prestación solicitada.
disponibles respecto a los productos derivados de la Porcentaje de personas certificadas
Eficiencia acción del programa. En otras palabras, establece la en materia de inspección.
relación entre la producción física del bien o servicio y los
insumos utilizados para alcanzar el nivel de producto.
Los indicadores de calidad miden los atributos, propiedades Promedio de satisfacción del
o características que deben tener los bienes y servicios servicio de comercialización.
para satisfacer los objetivos del programa. Normalmente, Promedio de contratos terminados
este tipo de medición se basa en normas o referencias por errores.
externas. Éstos son de suma importancia para una buena
implementación de los programas y para la evaluación de Porcentaje
de proyectos apoyados
resultados. Existen distintas esferas que puede medir la oportunamente.
calidad:
Oportunidad. Se refiere a aquellos indicadores que
proporcionan información sobre la atención que el
Calidad programa brinda a sus beneficiarios. Los indicadores
describen la conveniencia del tiempo y lugar en que
se realizan las acciones del programa.
Accesibilidad. Valora información sobre la cualidad
de acceder a algún lugar o servicio. Es una condición
necesaria para que la población objetivo pueda
beneficiarse de los Componentes movilizados.
Percepción de usuarios. Se refiere a la satisfacción
de los beneficiarios sobre los bienes o servicios que
les son entregados por el programa.
Este tipo de indicadores mide cuán adecuadamente Porcentaje de ahorro promedio para
son administrados los recursos financieros que se el consumidor.
utilizan para la producción de los bienes y servicios del Porcentaje de recuperación de los
Economía programa; es decir, miden la capacidad de la organización créditos otorgados por el programa.
que implementa el programa para movilizar, generar o
recuperar los recursos financieros disponibles para lograr
el cumplimiento de sus objetivos.
Fuente: Elaborado por la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico, 2015.

Criterios para la selección y validación de indicadores.
De acuerdo a Coneval (2013), los indicadores de desempeño permiten verificar

el nivel de logro alcanzado por el programa, por lo que es necesario valorar si
efectivamente cumplen con los requisitos necesarios para establecerse como
medición, para lo cual deberán reunir los siguientes criterios:
ll Claridad: que sean precisos e inequívocos, es decir, entendibles.

ll Relevancia: que reflejen una dimensión importante de logro del objetivo, deben
proveer información sobre la esencia del objetivo que se quiere medir.
ll Economía: que la información que proporcionen sea necesaria y esté disponible
a un costo razonable.
ll Monitoreable: que puedan sujetarse a una verificación independiente.
ll Adecuado: que aporten una base suficiente para evaluar el desempeño.
ll Aportación marginal: que en el caso de que exista más de un indicador para
medir el desempeño en determinado nivel de objetivo, el que se elija, promueva
información adicional, en comparación con los otros propuestos.
Tema 5. Herramientas informáticas del Seguimiento.
Actualmente, a nivel federal, se cuenta con el Portal Aplicativo de la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público (PASH), que es la plataforma informática para procesar
información presupuestaria vinculada al Presupuesto de Egresos de la Federación,
en ambiente Web, lo que permite trabajar en línea con los ejecutores de gasto
público y refleja en tiempo real las operaciones que se llevan a cabo a través de
esta plataforma.
Módulo del PbR-Evaluación del Desempeño
Dentro del PASH existe el Módulo del PbR-Evaluación del desempeño, para dar
seguimiento a las MIR. Este módulo permite registrar el avance de las metas de
cada indicador, generar los reportes trimestrales, importar y exportar documentos
sobre la MIR y validar cualquier cambio o corrección.
Para regular el proceso de revisión y actualización de la MIR, la validación de

sus indicadores estratégicos y de gestión, así como el registro del calendario de
cumplimiento de las metas de los indicadores correspondientes a los Pp previstos
en el PEF, se cuenta con los lineamientos para la revisión y actualización de metas,
mejora, calendarización y seguimiento de la MIR de los Pp 2015, los cuales son
de observancia obligatoria para las dependencias y entidades y serán aplicables
a todas las modalidades de los Pp, definidas en el Manual de programación y
presupuesto 2015.

Asimismo, cada año se publican los criterios para el registro, revisión y actualización
de la MIR e Indicadores de Desempeño de los Pp, con el objetivo de regular este
proceso con fundamento en los elementos programáticos aprobados para el ciclo
presupuestario 2015 de la siguiente manera:
ll Las Unidades Responsables (UR) que administren y ejecuten Pp con MIR

registradas en el Módulo PbR–Evaluación del Desempeño, deberán actualizar la
información de metas, objetivos, indicadores y sus respectivas fichas técnicas.
ll Para el caso de los Pp que fueron exentos de registrar MIR, las UR deberán
actualizar la información y metas de los indicadores de desempeño aprobados
por la Unidad de Evaluación del Desempeño (UED).
ll Las UR con Pp nuevos que se encuentren en la estructura programática 2015
deberán registrar la MIR, salvo los casos de exención que se definen en la sección
IV de los Criterios.
ll Los registros y actualizaciones de las MIR e Indicadores de Desempeño servirán
para la integración del PPEF y PEF 2015, los informes que se envíen al Congreso
de la Unión o a cualquiera de sus Cámaras, según corresponda, y cualquier
análisis sobre el desempeño de los Pp que se realice en el marco del SED.
Para cada indicador deberá elaborarse una ficha técnica, la cual, contendrá al
menos los siguientes elementos:
ll Nombre del indicador: es la expresión que identifica al indicador y que manifiesta

lo que se desea medir con él. Desde el punto de vista operativo, puede expresar
al indicador en términos de las variables que en él intervienen.
ll Definición del indicador: es una explicación más detallada del nombre del
indicador. Debe precisar qué se pretende medir del objetivo al que está asociado
y ayudar a entender la utilidad, finalidad o uso del indicador.
ll Método de cálculo: se refiere a la expresión matemática del indicador. Determina
la forma en que se relacionan las variables.
ll Frecuencia de medición: hace referencia a la periodicidad con que se realiza la
medición del indicador.
ll Unidad de medida: es la determinación concreta de la forma en que se quiere
expresar el resultado de la medición, al aplicar el indicador.
ll Línea base: es el valor que se establece como punto de partida para dar
seguimiento y evaluar al indicador.
ll Metas: establecen límites o niveles máximos de logro, comunican el nivel de
desempeño esperado y permiten enfocar hacia la mejora.
Módulo del Sistema de Formato Único (SFU)
Este módulo se refiere al gasto federalizado, que son los recursos federales que
se transfieren a los estados, municipios y delegaciones políticas de la Ciudad
de México, por medio de las participaciones, fondos de aportaciones, subsidios

y convenios. Desde la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el

monto asignado a estos recursos ha ido aumentando su importancia en términos
presupuestarios, actualmente equivale a un tercio del presupuesto neto total.
Los recursos federales transferidos forman parte de los Pp que cuentan con
objetivos específicos y tienen por finalidad impactar de manera positiva en
la población. Esto es consistente con la visión de PbR, pues resulta necesario
identificar las prioridades de gobierno para medir sus resultados y determinar las
acciones de mejora necesarias para lograr mayor efectividad en la consecución de
los objetivos.
En este marco, el SFU desempeña un papel fundamental al ser el instrumento

informático a través del cual se recaba información de las entidades federativas,
municipios y Delegaciones políticas de la Ciudad de México, sobre el ejercicio,
destino y resultados obtenidos con los recursos federales que les son transferidos.
El SFU se implementa en cumplimiento al artículo 85 de la LFPRH, el cual señala

que las entidades federativas y, por conducto de éstas, los municipios y las
Delegaciones políticas de la Ciudad de México, remitirán al Ejecutivo Federal la
información consolidada sobre el ejercicio, destino y los resultados obtenidos,
respecto de los recursos federales que les sean transferidos, de conformidad
con los lineamientos para informar sobre el ejercicio, destino y resultados de los
recursos federales transferidos a entidades federativas, municipios y delegaciones
políticas de la Ciudad de México, y de operación de los recursos del Ramo General
33, publicados en el DOF el 25 de abril de 2013.
El SFU está integrado por cuatro módulos a través de los que es posible obtener
información integral sobre el desempeño de los recursos públicos federales:
Tabla 2.4.
Componentes del SFU.
CONCEPTO COMPONENTE EN EL SFU
Ejercicio Avance financiero.
Destino Gestión de proyectos.
Indicadores.
Resultados
Evaluaciones.
Fuente: Elaborado por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, 2015.

1) Avance Financiero. Módulo en el que se registra la totalidad del ejercicio de

los recursos federales transferidos a entidades federativas, municipios y
delegaciones políticas de la Ciudad de México por cada Pp. Dicha información
se registra en forma pormenorizada y homologada con base en los momentos
contables establecidos en la Ley General de Contabilidad Gubernamental
(LGCG) a un nivel de desagregación de partida genérica, mismas que se
encuentran estandarizadas por el Clasificador por Objeto del Gasto (COG).
Cabe destacar que la armonización contable es un punto clave para el registro de
éste módulo pues permite revisar, reestructurar y compatibilizar la información
financiera. Ésta tiene como objetivo establecer un registro armónico, completo,
delimitado y específico de las operaciones presupuestarias y contables, que
genere información oportuna, comprensible, periódica y comparable.
2) Gestión de Proyectos. Módulo que permite dar seguimiento puntual al destino
del gasto federalizado, mediante el reporte que realizan directamente los
ejecutores de los recursos sobre el avance físico y financiero de los programas
y proyectos de inversión. En este sentido, éste módulo registra el gasto de
inversión. Su objetivo es contar con información sobre los programas o proyectos
de inversión que son ejecutados por los gobiernos locales, con el propósito de
solucionar una problemática o atender una necesidad específica.
3) Indicadores. Módulo que recaba información sobre resultados específicos de los
fondos de aportaciones federales. Es importante mencionar que el contenido de
éste módulo es determinado por las dependencias coordinadoras de los fondos,
quienes, como expertas e implementadoras de la política pública a la que se
orientan los objetivos de cada fondo, son las encargadas de establecer las MIR
y los indicadores que integran cada uno de los niveles de dichas matrices. Dada
la particularidad de cada fondo, los indicadores podrán ser federales, estatales
o municipales.
Así, a través del SFU las entidades federativas y municipios del país pueden
reportar las metas y el avance de los indicadores que son de su competencia,
lo que proporciona a las dependencias coordinadoras de los fondos una visión
estratégica del desempeño alcanzado con los recursos transferidos, así como
de los avances diferenciados por entidad federativa.
4) Evaluaciones. En este módulo se recopilan las evaluaciones que realizan las
entidades federativas y municipios respecto de la política pública, programa o
proyecto realizado con los recursos federales transferidos.
A través de la evaluación se busca promover la aplicación del PbR-SED en los
gobiernos locales. Esta herramienta valora objetivamente del ejercicio de los
recursos federales obtenidos.
La información recabada a través de los módulos mencionados se incluye en
los informes trimestrales sobre la situación económica, las finanzas públicas
y la deuda pública, que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público entrega al
Congreso de la Unión6.
6 Dichos informes pueden ser consultados en la siguiente liga: http://www.hacienda.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/

FINANZASPUBLICAS/ITSSEFPDP/14/Paginas/1er_Trimestre_2014.aspx

Digitales.
Cámara de Diputados. (2008). Ley General de Contabilidad Gubernamental.

Cámara de Diputados. (2010). Ley Federal de Fiscalización y Rendición de Cuentas

de la Federación. Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFRCF.pdf
gob.mx/LeyesBiblio/pdf/59_060515.pdf
Cámara de Diputados. (2013). Ley General de Desarrollo Social. Disponible en http://
www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/264_010616.pdf
Cámara de Diputados. (2014). Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria. Disponible en http://www.normateca.gob.mx/
Archivos/66_D_3837_05-06-2014.pdf
Cámara de Diputados. (2015). Ley federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria. Disponible en http://inicio.ifai.org.mx/MarcoNormativoDocumentos/LFPRH.pdf
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. (2006). Glosario de términos más
usuales de finanzas públicas. Disponible en http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/
pdf/cefp/cefp0282006.pdf
Coneval. (2007). Lineamientos generales para la evaluación de los programas
federales de la administración pública federal. Disponible en http://www.Coneval.gob.
mx/rw/resource/Coneval/eval_mon/361.pdf
Coneval. (2007). Normatividad para la Evaluación de los Programas Federales.
Disponible en http://www.Coneval.gob.mx/rw/resource/Coneval/info_public/Normatividad.pdf
Coneval. (2013). Manual para el diseño y Construcción de indicadores. Disponible en
http://www.coneval.org.mx/Informes/Coordinacion/Publicaciones%20oficiales/MANUAL_PARA_EL_
DISENO_Y_CONTRUCCION_DE_INDICADORES.pdf
García, R. y García, M. (2010). La Gestión para Resultados en el Desarrollo. Avances
y desafíos en América Latina y el Caribe. BID. Disponible en http://idbdocs.iadb.org/
wsdocs/getdocument.aspx?docnum=37544979
Méndez, JL. (coor). (2010). Los grandes problemas de México. Colmex. Disponible
en http://2010.colmex.mx/16tomos/XIII.pdf
Pardo, MC. (2003). La modernización administrativa zedillista ¿más de lo mismo?
Disponible en http://forointernacional.colmex.mx/index.php/fi/article/view/1680/1670
SEGOB. (2013). Programa para un Gobierno Cercano y Moderno 2013-2018.
SHCP. (2010). Guía para el diseño de indicadores estratégicos. Disponible en http://
www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_2011/guia_indicadores_estrategicos.pdf

SHCP. (2010). Guía para la construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados.

Disponible en http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/Documentos%20Recientes/guia_construccion_
mir_imp20100823_20.pdf
SHCP. (2011). Mecanismos para el seguimiento de los Aspectos Susceptibles de
Mejora derivados de los informes y evaluaciones externas a programas federales.
Disponible en http://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/20417/MSASM_2011.pdf
SHCP. (2013). Guía Técnica para la elaboración de los programas derivados del Plan
Nacional de Desarrollo 2013-2018. Disponible en http://www.shcp.gob.mx/RDC/prog_
plan_nacional/guia_tecnica_pnd_2013-2018.pdf
derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Disponible en http://www.
dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5301827&fecha=10/06/2013
SHCP. (2014). Criterios para el registro, revisión y actualización de la Matriz de
Indicadores para Resultados e Indicadores de Desempeño de los programas
presupuestarios 2015. Disponible en http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/Documentos%20
Recientes/CRITERIO_UED_2015.pdf
SHCP. (2014). Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2015. Disponible
en http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/Proyecto_de_Presupueso_de_Egresos_2015
SHCP. (2015). Lineamientos para la revisión y actualización de metas, mejora,
calendarización y seguimiento de la Matriz de Indicadores para Resultados de los
programas presupuestarios 2015. Disponible en http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/
PEF/sed/lineamientos_mir_2015.pdf
SHCP. (2016). Lineamientos para el registro, revisión y actualización de metas, mejora,
calendarización y seguimiento de la Matriz de Indicadores para Resultados de
los Programas presupuestarios 2015. Disponible en http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/
PEF/Documentos%20Recientes/CRITERIO_UED_2015.pdf
SHCP. (s.f.). Anexos al Oficio Circular 3017-A. 1593. Directrices generales para
avanzar hacie el presupuesto basado en resultados y el sistema de evaluación del
desempeño. Disponible en http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/sed/anexos_lineamientos_
generales_ppef2008.pdf
SHCP. (s.f.). Sistema de Evaluación del Desempeño. Disponible en http://www.normateca.
gob.mx/Archivos/51_D_1996_.pdf

UNIDAD 3
La evaluación
de programas y
políticas públicas
OBJETIVO.
Al término de la unidad 3, el participante reconocerá los principales conceptos del

Programa Anual de Evaluación (PAE) y del Modelo Sintético de Información del
Desempeño (MSD).
INTRODUCCIÓN.
En el marco de la Gestión para Resultados (GpR), la evaluación está enfocada hacia la
«…valoración sistemática de la operación y/o de los impactos de un programa o política

al compararlos con un conjunto de estándares implícitos o explícitos para contribuir al
mejoramiento del programa o política en cuestión».
H. Weiss, C. (2015, p. 50).
Por su parte, Bonnefoy, JC. y Armijo, M. (2003), nos dicen que:
Entonces, la evaluación en el marco de un PbR - SED puede definirse como una actividad
sistemática que proporciona información sobre el estado del desempeño de los
programas, proyectos y políticas públicas, a través de la revisión exhaustiva de las
evidencias de operación generadas por las herramientas de monitoreo y evaluación
involucradas en su operación cotidiana. Al respecto, cabe destacar que el Programa
para un Gobierno Cercano y Moderno (PGCM), señala en su objetivo 2: «Fortalecer
el Presupuesto basado en Resultados de la APF, incluyendo el gasto federalizado»
y en la estrategia 2.3: «Fortalecer el proceso de seguimiento y evaluación al
desempeño de la APF, con lo que el SED tiene el mandato de ser fortalecido y, por
tanto, ser utilizado con mayor fiabilidad para el proceso presupuestario».
En la presente unidad se explican los principales elementos del programa anual de

evaluación, los tipos de evaluación, los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) y
el Modelo Sintético de Información del Desempeño.
44 La evaluación de programas y políticas públicas | UNIDAD 3

Tema 1. La evaluación.
En el marco del Sistema de Evaluación de Desempeño (SED), la evaluación es

entendida como el análisis sistemático y objetivo de las políticas públicas, los
Programas Presupuestarios (Pp) y el desempeño de las instituciones, a fin de
determinar o probar la pertinencia de los mismos, valorar sus objetivos y metas, así
como conocer su eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad.
Una evaluación proporciona información creíble y útil, que permite incorporar las
enseñanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones.
Este análisis busca responder una serie de preguntas acerca del programa en
revisión, tales como:
ll ¿El programa está diseñado de manera que se garanticen de manera razonable

el logro de los resultados esperados?
ll ¿El programa es la alternativa adecuada para resolver el problema de política
pública que lo origina?
ll ¿El programa es similar o complementario con otro?
ll ¿El programa está siendo eficiente y efectivo?
ll ¿La estrategia de cobertura del programa es eficiente y efectiva?
ll ¿Los resultados alcanzados por el programa son los esperados?
ll ¿El programa tiene impacto sobre la población objetivo susceptible del problema
que atiende?
ll ¿Los procesos mediante los cuales se opera el programa son los adecuados para
lograr los resultados esperados?
ll ¿El costo de operación del programa, así como de los bienes o servicios que
otorga es eficiente?
ll ¿El programa es la alternativa menos costosa para resolver el problema de
política pública dado los resultados alcanzados?
Para cumplir con lo anterior, la SHCP, la SFP y el Coneval, emitieron en 2007 los
Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la
Administración Pública Federal (Lineamientos de Evaluación). Éstos tienen por
objeto regular la evaluación y el seguimiento de los programas federales, la
elaboración de la MIR y los sistemas de monitoreo, así como la definición de los
objetivos estratégicos de las dependencias y entidades de la APF.
En este sentido, los Lineamientos de Evaluación establecieron los siguientes

elementos que alimentan al SED:
ll Los lineamientos metodológicos y operativos para elaborar la Matriz de

Indicador de Resultados (MIR).
ll Los tipos de evaluación que garantizan la evaluación de programas orientada a
resultados.
UNIDAD 3 | La evaluación de programas y políticas públicas 45

ll Los mecanismos de seguimiento a los resultados y a las recomendaciones de las

evaluaciones, así como de su difusión.
ll La normatividad que sienta las bases para la organización y contratación de las
evaluaciones.
ll La coordinación entre la SHCP, la SFP y el Coneval, para conformar el Sistema
Integral de Monitoreo y Evaluación basado en resultados7.
Las actividades que se realizan en materia de evaluación y monitoreo de los

programas federales, se llevan a cabo con base en lo previsto en el Presupuesto
de Egresos de la Federación (PEF) de cada ejercicio; con lo cual se sistematiza
la evaluación de los programas presupuestarios de acuerdo a la normatividad
aplicable con el propósito de consolidar el SED y fortalecer la GpR.
Tema 2. El programa anual de evaluación.
El artículo 110 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

(LFPRH), establece que la evaluación del desempeño se realizará a través de
la verificación del grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en
indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer los resultados de la
aplicación de los recursos públicos federales. Para tal efecto, las instancias públicas
a cargo deberán establecer programas anuales de evaluación.
En el ámbito del Gobierno Federal, con el fin de implementar adecuadamente el

proceso de evaluación, desde 2007 y hasta 2015, la SHCP, la SFP y el Coneval
eran encargados del Programa Anual de Evaluación (PAE) de cada ejercicio fiscal,
en coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal (APF). Actualmente dicha responsabilidad recae únicamente en la SHCP
y el Coneval, SHCP – Coneval (2016). El PAE fue una respuesta a la necesidad
de planear y ejecutar el proceso de evaluación, asegurando que los programas a
evaluar se seleccionen estratégicamente.
El PAE tiene como propósito establecer los tipos de evaluación a los que serán
sujetos los Pp o políticas públicas, el calendario de ejecución de las evaluaciones
de los programas en operación y los que vayan a comenzar su ejecución, y vincular
el calendario de ejecución de las evaluaciones con las actividades del proceso
presupuestario. Al respecto, el artículo 79 de la Ley General de Contabilidad
Gubernamental establece que: «Los entes públicos deberán publicar en sus
páginas de Internet a más tardar el último día hábil de abril su programa anual de
evaluaciones, así como las metodologías e indicadores de desempeño».
7 A partir de 2016 la coordinación sólo se lleva a cabo entre la SHCP y el Coneval.

Tema 3. Tipos de evaluación.
Existen distintos tipos de evaluación, que se definen en los Lineamientos de

Evaluación, a los que pueden estar sujetos los Pp de manera individual o en
conjunto, vistos como una política pública. La selección del tipo de evaluación se
hará dependiendo de la información que quieran conocer los operadores de los Pp
o políticas públicas, y considerando la etapa de vida en la cual se encuentre el Pp.
La evaluación de la ejecución de los programas y presupuestos consta de dos

clases diferentes de evaluación, la de programas y la correspondiente a políticas
públicas, mismas que se describen en la tabla 3.1.
En la figura 3.1 se observa que la aplicación de cada uno de los tipos de evaluación se
realiza de acuerdo a la etapa del ciclo de vida de un programa. En este marco, en el
surgimiento del Pp lo recomendable es aplicar una evaluación de diseño, mientras
que en una etapa posterior de consolidación, se pueden evaluar otros aspectos
como los procesos o la consistencia y los resultados. Para la etapa de maduración
del Pp, ya se tendrán las condiciones para que se pueda aplicar una evaluación
de impacto. Finalmente, de acuerdo a las características de las evaluaciones
específicas y complementarias, éstas se pueden aplicar en cualquier etapa del
ciclo de vida del programa.
Figura 3.1. Ciclo de evaluación de Pp.
Fuente: Elaborado por la Unidad de Evaluación de Desempeño

de la SHCP, 2015.

Tabla 3.1.
Tipos de evaluación.
DE PROGRAMAS
Es un instrumento dirigido a los programas de reciente creación o modificación

sustancial de un programa existente. Analiza la consistencia interna de los elementos
que componen el Pp, en torno a la justificación de la creación del programa, la
De diseño vinculación con los objetivos estratégicos de la dependencia y de la planeación nacional,
la coherencia de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), la congruencia entre
su diseño y la normatividad aplicable, así como las posibles complementariedades y
duplicidades con otros programas.
Analiza, en gabinete y en campo, la pertinencia y alcance de los indicadores de un

De indicadores
programa para el logro de resultados.
Rinde información para contribuir a la mejora de la gestión operativa de los programas.

Esta evaluación se realiza mediante trabajo de campo. De los tipos de evaluaciones, ésta
De procesos
es la de mayor utilidad para fortalecer y mejorar la implementación de los programas.
Se sugiere que la evaluación de proceso se realice a partir del tercer año de operación.
Evalúan sistemáticamente el diseño y desempeño de los programas federales,

De consistencia ofreciendo un diagnóstico sobre la capacidad institucional, organizacional y de gestión
y resultados de los programas orientada hacia resultados. La finalidad de esta evaluación es proveer
información que retroalimente el diseño, la gestión y los resultados de los mismos.
Evaluación que se enfoca en aspectos específicos de un programa, de acuerdo con las

Específicas necesidades de evaluación o la naturaleza del mismo. Se realiza mediante trabajo de
gabinete y/o de campo.
Evaluaciones a programas gubernamentales de aplicación opcional de acuerdo con

las necesidades e intereses de las dependencias y entidades, siempre y cuando no se
Complementarias
encuentren previstas en el Programa Anual de Evaluación, a fin de mejorar su gestión y
obtener evidencia adicional sobre su desempeño.
Valoración sintética del desempeño de los programas sociales que se presenta mediante
un formato homogéneo. Muestra el avance en el cumplimiento de sus objetivos y
metas programadas, a partir de una síntesis de la información contenida en el SED y
Específica de
mediante el análisis de indicadores de resultados, de servicios y de gestión. Si bien este
desempeño
tipo de evaluación no está contemplada en los Lineamientos de Evaluación es un tipo de
evaluación de la política social que aplica el Coneval (ver más información en http://www.
coneval.org.mx/Evaluacion/MDE/Paginas/evaluacion_especifica_desempeno.aspx).
Permiten medir, mediante el uso de metodologías rigurosas, el impacto que un programa

puede tener sobre su población beneficiaria y conocer si dichos impactos son en realidad
De impacto
atribuibles a su intervención. El principal reto de una evaluación de impacto es determinar
qué habría pasado con los beneficiarios si el programa no hubiera existido.
DE POLÍTICA PÚBLICA
Analizan una problemática pública, así como la respuesta gubernamental para atenderla.
Estratégica Estas evaluaciones aportan información valiosa para el diseño de políticas públicas, por
lo que sus principales usuarios son los tomadores de decisiones a nivel gerencial.
Fuente: Elaboración propia con base en las definiciones de los distintos tipos de evaluación
tomadas de las páginas web de Transparencia Presupuestaria de la SHCP (consultar en http://www.
transparenciapresupuestaria.gob.mx) y del Coneval (consultar en http://www.coneval.org.mx), 2016.

Adicionalmente, en la figura 3.1 se puede observar que cada uno de los tipos de
evaluación ofrece información de diferentes aspectos de los Pp que, con base en
sus recomendaciones de mejora, buscan optimizar su desempeño y lograr mayores
impactos en las poblaciones o áreas de enfoque a los que se dirigen.
Las evaluaciones pueden ser llevadas a cabo tanto interna como externamente.
En la tabla 3.2, se resumen las ventajas y desventajas de cada uno de los esquemas
de evaluación.
Tabla 3.2.
Ventajas y desventajas de las evaluaciones internas y externas.
TIPO DE
VENTAJAS DESVENTAJAS
EVALUACIÓN
Es un sistema de autocorrección El equipo evaluativo puede que

menos intimidatorio que una tenga un interés personal por
evaluación externa. alcanzar conclusiones positivas
Una evaluación interna costará acerca del trabajo o la organización.
Interna menos que una evaluación externa. El equipo puede que no esté lo
suficientemente preparado o
capacitado para llevar a cabo la
evaluación.
La evaluación será más objetiva, Alguien ajeno a la organización

ya que los evaluadores estarán puede que no entienda la cultura
más distanciados del trabajo. o incluso los logros que el trabajo
Externa El empleo de un evaluador externo intenta conseguir.
ofrece mayor credibilidad para Una evaluación externa puede
sacar conclusiones, en particular resultar costosa.
conclusiones positivas.
Así pues, a pesar de que las evaluaciones internas son indispensables desde
un enfoque autocrítico, en el SED sólo se contemplan aquellas realizadas por
evaluadores externos, con cargo al presupuesto de la dependencia o entidad
responsable del programa. Los evaluadores externos pueden ser consultores
expertos, instituciones académicas y de investigación u organismos especializados,
de carácter nacional o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia
en materia de PbR-SED.
Las evaluaciones externas deben cumplir con las siguientes especificaciones, de

acuerdo a los Lineamientos de Evaluación:

ll Acreditar su constitución legal en los términos de la legislación aplicable.

ll Acreditar experiencia en el tipo de evaluación correspondiente a la prestación
de su servicio, de programas gubernamentales en México o en el extranjero.
ll Presentar una propuesta de trabajo ejecutiva.
Las personas físicas o morales que lleven a cabo la evaluación, deberán ser
especializadas y con experiencia probada en la materia que corresponda evaluar,
además de cumplir con los requisitos de independencia, imparcialidad y transparencia.
Tema 4. La Evaluación en la práctica.
Los Términos de Referencia (TdR).
Tal como se mencionó previamente, para realizar las evaluaciones externas cada
dependencia o programa contrata a una empresa o a un consultor independiente.
Para esto, se elaboran Términos de Referencia (TdR) en donde se especifica lo que
el contratante requiere, y la manera y temporalidad en que éste lo desea.
Los TdR son el instrumento técnico que específica las metodologías, características
y los alcances de la evaluación a desarrollar; son una guía de referencia, cuyos
términos son el índice para el desarrollo de la evaluación. Éstos contienen las
especificaciones técnicas, objetivos y estructura de cómo ejecutar una determinada
evaluación. De esta forma, dichos TdR conforman una especie de mapa. Dan un
camino claro para el desarrollo de la evaluación, especificando qué necesita ser
alcanzado, por quién y cuándo.
Dada la diversidad de opciones metodológicas de evaluación, debe ser muy clara la

relación entre la necesidad que se identifica y la orientación del estudio a realizar.
El contenido básico que unos TdR deben contener son los siguientes:

Tabla 3.3.
Contenido de los Términos de Referencia (TdR).
APARTADO CONTENIDO
Breve descripción del programa o proyecto gubernamental y de las

necesidades a satisfacer con la evaluación.
Destacar el objetivo principal, tiempo, población objetivo, cobertura
geográfica, metas y logros esperados, hallazgos, contexto
Antecedentes
institucional, aspectos organizativos y de gestión, y asignación
presupuestal del programa.
Glosario para las definiciones, términos o palabras clave para evitar
interpretaciones ambiguas.
El objetivo general corresponde a la finalidad genérica de un programa o

Objetivo general proyecto. Éste debe tener congruencia con el fin y propósito del programa.
y objetivos Los objetivos específicos se derivan de los objetivos generales y los
específicos concretan, señalando el camino que hay que seguir para conseguirlos.
Indican los efectos específicos que se quieren conseguir.
Definir con detalle y claridad las preguntas claves tales como: el agente
(interno o externo), aspectos a evaluar, ciclo de vida y el periodo.
Alcance, enfoque
Incorporar una matriz que defina a los principales actores, así como
de la evaluación y
su rol, responsabilidades, nivel de participación y su importancia.
actores implicados
Metodología, conjunto de procedimientos científicos o de investigación
utilizados para alcanzar los objetivos establecidos en la evaluación.
Establecer el número de entregables que conformarán los informes de la

evaluación hasta su finalización, al cumplir con los objetivos planteados.
Productos y Establecer las reuniones, talleres o demás actividades de la evaluación
actividades de la que existirán a los largo de la evaluación, entre los evaluadores,
evaluación operadores del programa evaluado y otros actores involucrados.
Fijar las fechas de entrega de los productos y actividades, en los
Términos de Referencia.
Fuente: Elaborado por la Unidad de Evaluación de Desempeño de la SHCP, 2015.
Los TdR son fundamentales para obtener los mejores resultados de la evaluación y
su aprovechamiento, así como para estandarizar los ejercicios de evaluación y, por
lo tanto, la información resultante, lo cual permite que todas las evaluaciones de
cierto tipo sean comparables entre sí.
Para cerrar este apartado, cabe destacar que a pesar de que existe un modelo de
TdR generalizado, se recomienda que las Unidades Responsables (UR) especifiquen
con detenimiento qué es lo que necesitan conocer de su Pp, ya que de una buena
elaboración de los TdR depende que los Aspectos Susceptibles de Mejora que se
obtienen con las evaluaciones sirva para la mejora de los programas.

Proceso general de evaluación.
En el ámbito federal, la evaluación de los programas y políticas públicas sigue un

proceso general basado principalmente en lo que establecen los Lineamientos
Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración
Pública Federal, y en los diferentes Programas Anuales de Evaluación de cada
ejercicio. Este proceso consiste básicamente en lo siguiente:
ll Emisión y difusión del Programa Anual de Evaluación (PAE). Posterior a la

publicación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal
correspondiente. La emisión del PAE se da preferentemente entre diciembre del
año previo y enero del año correspondiente, y es realizada por las dos instancias
de coordinación: la SHCP, a través de la Unidad de Evaluación del Desempeño
(UED) y el Coneval, a través de su Secretaría Ejecutiva.
ll Realización de reuniones iniciales entre representantes de las instancias de
coordinación y de las dependencias y entidades de la APF, para la presentación
del PAE, las evaluaciones a realizarse por cada ramo y comunicar las directrices
generales del proceso de evaluación del año correspondiente, haciendo énfasis
en los plazos y métodos que deben respetarse.
ll Emisión, actualización o ratificación –por parte de las instancias de coordinación–
de los modelos de TdR a emplearse para la realización de las evaluaciones
consideradas en el PAE correspondiente.
ll Revisión y validación por parte de las instancias de coordinación de los TdR
particulares a emplearse para la realización de cada evaluación, elaborados a
partir de los modelos definidos por las instancias de coordinación.
ll Contratación, por parte de las dependencias y entidades de la APF responsables
de los programas evaluados, de instancias externas para la realización de las
evaluaciones que ya cuentan con validación o aprobación de los TdR.
ll Coordinación, seguimiento, acompañamiento y supervisión por parte de las
instancias de coordinación para cada evaluación contratada por las dependencias
y entidades de la APF (a partir de lo establecido en el PAE correspondiente),
apelando a la objetividad, claridad, imparcialidad y apego por parte de las
instancias evaluadoras externas a los TdR correspondientes.
ll Finalización de las evaluaciones por parte de las instancias evaluadoras
externas; estas evaluaciones quedan asentadas en Informes de Evaluación y son
entregados a entera satisfacción de las dependencias y entidades contratantes.
ll Análisis de los resultados de las evaluaciones, por parte de las dependencias
y entidades responsables de los programas evaluados, particularmente de las
recomendaciones emitidas por los evaluadores externos, de modo que se identifique
cuáles son susceptibles de formularse como Aspectos Susceptibles de Mejora.
Para el caso de las evaluaciones del tipo «complementarias», el proceso se detona

en cuanto la dependencia o entidad informa a la SHCP y al Coneval la decisión de
su realización; instancias que en el ámbito de sus atribuciones, y en función del
programa presupuestario y el tipo de evaluación a realizarse, ejecutan el mismo

proceso de coordinación, seguimiento, acompañamiento y supervisión de estas

evaluaciones, con la diferencia sustancial de que al tratarse de evaluaciones
realizadas por iniciativa de las dependencias y entidades, son estas últimas las que
definen los plazos y los detalles metodológicos de las evaluaciones.
Roles de los actores involucrados.
En el proceso de evaluación se destaca el papel de cuatro actores involucrados:
ll Las Unidades Responsables (UR) de los programas presupuestarios evaluados.

Estas unidades se encuentran adscritas a las dependencias y entidades de
la APF que operan estos programas, su papel principal consiste en facilitar
la información necesaria para la realización de las evaluaciones, ya sea por
medio escrito, digital o incluso verbal, mediante la realización de entrevistas.
Las UR se caracterizan por revisar que la información operativa retomada e
interpretada por el evaluador externo sea la correcta y precisa.
ll Las Áreas de Evaluación (AE) de las dependencias y entidades de la APF. Estos
actores se deben encargar de la revisión técnica de las evaluaciones entregadas
por parte de los evaluadores externos, de modo que se revise el apego a las
metodologías indicadas en los TdR validados por las instancias de coordinación
y en las disposiciones técnicas emitidas por las mismas. Preferentemente,
deben ser las AE las encargadas de la contratación de las instancias evaluadoras
externas, con recursos provenientes de las UR de los programas. En esencia,
las AE son las instancias técnicas en materia de evaluación al interior de las
dependencias y entidades de la APF.
ll Las Instancias de Coordinación (IC): la SHCP y el Coneval. Estas instancias son
las encargadas de coordinar todo el proceso de evaluación, desde la emisión del
PAE, hasta la finalización del proceso de seguimiento y atención de los resultados
y recomendaciones de las evaluaciones en cada instancia del ámbito de sus
atribuciones. Actualmente, al Coneval le corresponde coordinar las evaluaciones
cuyo enfoque relevante es el de la política de desarrollo social, mismo que se refleja
en los programas presupuestarios considerados en el Inventario de Programas y
Acciones Federales de Desarrollo Social (consultar http://www.coneval.org.mx/Evaluacion/
IPFE/Paginas/Default.aspx), elaborado por la misma instancia, con excepción de las
Evaluaciones Específicas de Costo-Efectividad, cuya coordinación recae en la SHCP.
Asimismo, a la SHCP le corresponde coordinar las evaluaciones cuyo enfoque
relevante no es el de la política de desarrollo social, que se refleja en los programas
presupuestarios no considerados en dicho inventario y en las evaluaciones cuyo
enfoque no radique en la política de desarrollo social (como el de las Evaluaciones
Específicas de Costo-Efectividad).
ll Las instancias evaluadoras externas suelen ser universidades o centros de
investigación, tanto públicos como privados, así como consultorías privadas o
incluso organismos internacionales. Estas instancias deben tener experiencia
tanto en materia de evaluación de programas o de políticas públicas, como
en la temática específica del programa evaluado. Su papel principal es la
elaboración del informe de evaluación a partir de la información proporcionada
por las UR y a partir de lo establecido en los TdR respectivos.

Informe de evaluación (definición y contenido).
EI Informe de Evaluación puede definirse como el documento escrito (físico o

electrónico), mediante el cual la instancia evaluadora externa asienta y sustenta el
análisis, las valoraciones y las recomendaciones realizadas (respecto del programa
evaluado), en estricto apego a lo indicado en los TdR respectivos. Este documento
debe contener, como mínimo e independientemente del tipo de evaluación, los
siguientes elementos:
ll Portada con la información de referencia de la evaluación: tipo de evaluación,

denominación oficial y ramo del programa evaluado, fecha de elaboración y
ejercicio fiscal evaluado.
ll Índice o tabla de contenido.
ll Introducción.
ll Resumen ejecutivo.
ll Desarrollo de los apartados de la evaluación en función de los TdR
correspondientes.
ll Conclusiones.
ll Análisis FODA.
ll Valoración final del programa, puede ser cualitativa o cuantitativa en función de
lo indicado en los TdR.
ll Bibliografía o referencias con todas las fuentes de información consultadas por
el evaluador externo.
ll Anexos, tanto los considerados antes en los TdR, como lo adicionales que el
evaluador externo considere pertinentes. Entre estos anexos se debe incluir
la «Ficha Técnica con los Datos Generales de la Evaluación», entre los que se
deben incluir el costo de la evaluación, la instancia evaluadora externa y los
nombres de los funcionarios responsables del programa, entre otros datos.
La base metodológica general de todos los informes de evaluación, en mayor o

menor cuantía y en función del tipo de evaluación realizada, debe ser la metodología
de Marco Lógico.
Los principales atributos que un buen informe de evaluación debe contener son los
siguientes:
ll Objetividad e imparcialidad. Todas las valoraciones (positivas o negativas) que

el evaluador realice deben estar debidamente sustentadas en información del
programa evaluado, sin ayudar o perjudicar al programa a partir de otros elementos.
ll Claridad y concisión. La redacción de los informes de evaluación debe ser
sencilla y apegarse a las normas básicas de escritura y redacción: sujeto, verbo y
complemento (o resto del predicado), así como usar preferentemente párrafos
cortos y concretos. El evaluador debe ser directo y preciso en lo que expresa,
particularmente en las recomendaciones.

ll Apego a lo indicado en los TdR. El informe de evaluación debe contener todo

lo establecido en los TdR validados, y debe abordar o desarrollar todos los
elementos que se indiquen o que se soliciten.
Difusión de los resultados.
Los resultados de las evaluaciones o los informes de evaluación, deben difundirse

en las páginas de Internet de las dependencias o entidades encargadas de la
operación de los programas evaluados, así como entregarse a las Instancias de
Coordinación (IC), para que estas a su vez también difundan estas evaluaciones en
sus páginas de Internet. Asimismo, estos informes de evaluación deben entregarse
a otras instancias, tales como la Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores y
la Auditoría Superior de la Federación, entre otras.
Tema 5. Aspectos Susceptibles de Mejora.
Los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) son los hallazgos, debilidades,

oportunidades y amenazas identificadas en la evaluación externa, las cuales deben
ser atendidas para la mejora de los programas con base en las recomendaciones y
sugerencias señaladas por el evaluador externo a fin de contribuir en la optimización
del desempeño de los Pp y de las políticas públicas.
Con el objetivo de establecer un proceso para dar seguimiento a los ASM y

articular los resultados de las evaluaciones externas a los Pp en el marco del SED,
la SHCP, la SFP y el Coneval publicaron, en octubre de 2008, la primera versión del
«Mecanismo para el seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora derivados
de los informes y evaluaciones externas a programas federales» (Mecanismo), el
cual se ha actualizado en dos ocasiones, la última en marzo de 2011 aún vigente.
De esta forma, una vez realizada la evaluación, se procede al análisis de todas las
recomendaciones y hallazgos incluidos en el informe final y a la selección de las que se
transformarán en ASM, considerando para dicho análisis los siguientes cuatro criterios:
ll Claridad: debe estar expresado en forma precisa y entendible.

ll Relevancia: ser una aportación específica y significativa para el logro del
propósito y de los componentes del programa.
ll Justificación: debe estar sustentado mediante la identificación de un problema,
debilidad, oportunidad o amenaza.
ll Factibilidad o viabilidad: ser viable de llevar a cabo, en un plazo determinado,
por una o varias instancias gubernamentales.
Los ASM se clasifican y atienden de acuerdo al actor involucrado en su solución y

se clasifican de la siguiente manera:

ll Específicos: aquellos cuya solución corresponde a las UR de la ejecución del Pp.

ll Institucionales: aquellos que requieren de la intervención de una o varias áreas
de la dependencia y/o entidad para su solución.
ll Interinstitucionales: aquellos que para su solución se deberá contar con la
participación de más de una dependencia y/o entidad.
ll Intergubernamentales: aquellos que demandan la intervención de gobiernos
estatales o municipales.
Asimismo, para dar mayor enfoque a la implementación y cumplimiento de los

ASM se debe definir una prioridad de atención, siendo las opciones: alto, medio
o bajo; dependiendo del impacto de la recomendación o hallazgo identificado, y
establecer el tema al que contribuye el ASM como mejora al desempeño del Pp:
ll Diseño. ll Coberturas.
ll Operación. ll Planeación.
ll Resultados. ll Ejecución.
ll Productos. ll Evaluación.
ll Indicadores. ll Otros.
La información de la suscripción y los avances de los aspectos a mejorar hasta

su conclusión, están definidas en el Mecanismo y esta información, con la
documentación probatoria, es registrada en el Sistema de Seguimiento a los ASM
(SSAS), el cual es administrado por el Coneval, con base en un calendario de carga
de la información y del mantenimiento y actualización de ésta.
Figura 3.2. Mecanismo de seguimiento a los ASM vigente.
Fuente: Elaborado por la Unidad de Evaluación de Desempeño de la SHCP, 2016.

Para la formalización de las recomendaciones y hallazgos que serán atendidos,

las dependencias y entidades elaboran un documento de posición institucional
o documento de opinión, que es el documento mediante el cual la dependencia
y/o entidad refleja la opinión fundada y motivada respecto de los hallazgos y
recomendaciones derivadas de las evaluaciones externas.
El documento podrá contener los siguientes elementos:
ll Fundamento: se describe brevemente la fundamentación legal que motiva la

realización del documento.
ll Comentarios generales: se formulan consideraciones relevantes respecto del
programa, la evaluación y el evaluador.
ll Comentarios específicos: se realizan observaciones que se consideren relevantes
en relación al contenido del informe final de la evaluación, como precisiones a la
información presentada por el evaluador, principalmente al efectuar un análisis
de las recomendaciones, definiendo los efectos esperados para el Pp al concluir
la aplicación del ASM aceptado; o bien, la justificación sobre la no factibilidad de
integrar como ASM, los hallazgos, debilidades, amenazas y recomendaciones
que hayan sido determinados en el análisis con los involucrados en el proceso.
ll Fuentes de información: Se hace referencia, principalmente, a los informes
finales de las evaluaciones externas, así como a otras fuentes utilizadas para
elaborar el documento de opinión.
ll Referencia a las unidades y responsables: nombre de la UR y del personal que
participó en la elaboración del documento.
De acuerdo al tipo de ASM identificado, se elaboran diversos documentos para su

seguimiento, siendo la aplicación de la siguiente manera:
ll Documento de trabajo: para los ASM del tipo específico.

ll Documento institucional: para los ASM de tipo institucional.
ll Documento de avance al documento Institucional: se presenta el avance en
la implementación de los ASM institucionales que fueron suscritos, obtenido en
un periodo determinado en el Mecanismo, incluyendo aquellos ASM que hayan
concluido con su respectiva documentación probatoria.
Los ASM que sean del tipo interinstitucional e intergubernamental, el Coneval los
atiende a través de la integración de problemáticas comunes y son enviados a la
Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social y a la Comisión Nacional de Desarrollo
Social, para designar responsables y acciones de solución. Por su parte la SHCP los
integra y funge como coordinador entre las dependencias y/o entidades responsables
de su atención o entre los órdenes de gobiernos involucrados en su solución.
Tener un mecanismo de seguimiento a la evaluación de programas se justifica, en la

medida que la información que se genera sea incorporada en la toma de decisiones
en materia de planeación y presupuestarias. Debido a que la información de

desempeño puede ser extensa, es necesario desarrollar una estrategia eficaz para
la presentación de estas grandes cantidades de datos en forma clara y analítica, es
decir, uno de los mayores retos es sistematizar la información para que pueda ser
utilizada en la toma de decisiones.
Los administradores de los programas, así como los tomadores de decisiones

deben revisar la información de desempeño de forma rutinaria y estratégica. La
frecuencia de estas revisiones será determinada por el proceso presupuestario, la
naturaleza de los objetivos que se está midiendo y el nivel de análisis.
Tema 6. Modelo Sintético de Información de Desempeño.
En el marco de la planeación y elaboración del PEF, el PbR y el SED, el Modelo Sintético

de Información de Desempeño (MSD) se ha utilizado como una herramienta para
poner en una mejor perspectiva las decisiones sobre cómo optimizar el ejercicio
de los recursos públicos, utilizando información objetiva así como valoraciones
independientes sobre el desempeño individual de los Pp.
En este contexto, uno de los principales retos ha sido la construcción de una

herramienta que permita integrar, concentrar, consolidar, sintetizar y valorar el
desempeño de los programas. Para ello se utiliza el MSD, el cual emplea métodos
matemáticos y estadísticos para medir el desempeño de los principales Pp de la APF.
El MSD está compuesto por las variables que a continuación se describen:
ll Desempeño Presupuestario (variable PEF). Considera la eficiencia de gasto de

cada Pp durante los últimos dos ejercicios fiscales, se analiza la diferencia entre el
presupuesto autorizado y el ejercido, para determinar el grado de cumplimiento.
ll Matriz de Indicadores para Resultados (variable MIR). Examina tres aspectos
relacionados con la MIR: a) calidad de la definición de la MIR; b) relación anual entre
el logro de metas planeadas del año en curso y el logro de metas del año anterior,
así como la variación en el presupuesto asignado del año en curso respecto al
presupuesto ejercido del año anterior; y c) el avance en el cumplimiento de las
metas de conformidad con los indicadores del nivel de propósito.
ll Programa Anual de Evaluación (variable PAE). Considera las evaluaciones
externas más recientes realizadas a los programas en el marco del PAE. Para
dichas evaluaciones, se seleccionan reactivos representativos y estandarizados
de conformidad con los TdR por tipo de evaluación: Específicas de Desempeño,
Consistencia y Resultados, Diseño y Procesos.
ll Aspectos Susceptibles de Mejora (variable ASM). Registra el avance de los
ASM suscritos por los Pp de conformidad con el Mecanismo para el seguimiento
a los Aspectos Susceptibles de Mejora derivados de informes y evaluaciones
externas a programas federales.

ll Sistema Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales

(SIIPP-G). Valora el grado de avance que presentan los Pp en relación con la
atención de las recomendaciones que se derivan de los informes de evaluación
elaborados por la Secretaría de la Función Pública (SFP), con información de
los padrones de beneficiarios incorporados al SIIPP-G, así como la calidad de la
información incorporada a dicho sistema.
Esta herramienta consolida, en una base de datos, la información que identifica

a los beneficiarios de los diferentes Pp del Gobierno Federal que entregan algún
tipo de apoyo o subsidio. Con el MSD es posible identificar a los beneficiarios, su
ubicación geográfica, cobertura de los programas, temporalidad de los beneficios,
monto de los apoyos y tipo de beneficiario (persona física o moral), entre otros
aspectos relevantes.
Mecánica de Valoración.
Los pasos para la integración del MSD son los siguientes:
ll Para la valoración global de cada Pp, la cual puede variar entre 1 (baja) y 5 (alta), se
toman en cuenta las variables descritas, y sus respectivos criterios de calificación.
ll Una vez cuantificadas, se aplican los pesos relativos o las ponderaciones para
cada una de ellas; cuando un programa cuenta con las cinco variables, las
ponderaciones son las siguientes: PEF: 10%, MIR: 20%, PAE: 25%, ASM: 25%
y SIIPP-G: 20%; cuando el programa no cuenta con información para valorar
alguna variable, los ponderadores anteriores se ajustan de manera proporcional.
Para obtener la valoración general, se suman los valores obtenidos para cada
variable con su respectivo ponderador.
ll Finalmente, al seguir la metodología del MSD, la calificación obtenida por el Pp
que puede variar entre 0 y 100%, se ponderará a una escala de 1 a 5, de acuerdo
con la metodológica del MSD.
Así, el MSD contribuye a la toma de decisiones presupuestarias y a la detección de

áreas de mejora de los programas presupuestarios a través del análisis, la valoración
y la evaluación objetiva y estandarizada de su información de desempeño. No
obstante, el MSD es sólo uno de varios elementos que deben considerarse, por
lo que su uso no sustituye al análisis complementario y de contexto que se haga
de cada programa para tomar decisiones presupuestarias o de permanencia en la
operación del mismo.

Impresas.
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Página en blanco.

UNIDAD 4
Información
pública,
transparencia
y rendición
de cuentas
OBJETIVO.
Al término de la unidad 4, el participante conocerá el esquema de rendición

de cuentas que sustenta la transparencia del manejo de recursos públicos,
en la construcción de instrumentos institucionales que permiten el acceso efectivo
a la información pública gubernamental y que sustentan un sistema democrático.
INTRODUCCIÓN.
En el marco de la GpR, se debe considerar que cualquier sistema de evaluación

del desempeño es un poderoso mecanismo de rendición de cuentas del quehacer
público, ya que no sólo informa sobre los productos, resultados o impactos logrados,
sino que también se encarga de «analizar el desempeño de las dependencias y
entidades vinculándolas con el cumplimiento de sus objetivos» (Arellano et. al.,
2015, p 230).
La visión general que enmarca el Plan Nacional de Desarrollo 2013- 2018

(PND 2013-2018), considera como un tema clave «la consolidación de una nueva
ola democrática a nivel internacional, ejemplo de la cual es la «Primavera Árabe» de
2010 y 2011», evento que puso de manifiesto «la demanda de mayor transparencia
y rendición de cuentas por parte de los gobiernos hacia sus gobernados».
Precisamente, se considera que un sistema democrático requiere de un esquema

de rendición de cuentas que se sustente en la transparencia del manejo de recursos
públicos y en la construcción de instrumentos institucionales que permitan el
acceso efectivo a la información pública gubernamental y expliquen, controlen y
promuevan la efectividad de la acción gubernamental.
Formalmente, México ha transformado su marco normativo en materia de acceso

a la información, la transparencia, el presupuesto, la evaluación y la fiscalización; lo
que ha permitido activar un sistema de pesos y contrapesos en favor de la rendición
de cuentas. Asimismo, ha integrado las nuevas tecnologías de la información y
la comunicación (TIC); con el objetivo de promover un gobierno que busca una
nueva relación de confianza y que empodera a la ciudadanía para involucrarse y
participar en los asuntos públicos, pero también cuenta con los mecanismos para
recibir dicho involucramiento; es decir, un Gobierno Abierto.
En esta unidad se revisarán las definiciones e interacciones de los conceptos

mencionados, al tiempo que se detallará cómo a través de la GpR y de los procesos
que involucra, se fortalecen estas vías que potencian el ejercicio democrático en la
vida cotidiana de la ciudadanía.
64 Información pública, transparencia y rendición de cuentas | UNIDAD 4

Tema 1. Un acercamiento al acceso a la información pública, la transparencia

y la rendición de cuentas.
El 11 de junio de 2001 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la Ley Federal

de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG),
un paso decisivo para México en su compromiso con la implementación de
mecanismos institucionales que fortalecieran la apertura gubernamental y la
rendición de cuentas a la ciudadanía.
Si bien, desde 1977, el artículo 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM) fue reformado para incluir: «El derecho a la información será garantizado por el
Estado»; fue hasta la publicación de la LFTAIPG, que se contó con el primer instrumento
jurídico que orientó la acción para promover y garantizar dicho derecho.
En el ámbito internacional, tenemos que para la Organización de Estados

Americanos (OEA):
Bajo estos fundamentos, el quehacer gubernamental en México inicia los

esfuerzos para incorporar a su ejercicio cotidiano los principios internacionalmente
reconocidos de publicidad de la información gubernamental, para garantizar el
derecho de acceso a la información.
Hay una estrecha vinculación e interacción entre los conceptos: derecho al acceso
a la información y transparencia, más no son sinónimos. La transparencia, según
el Fondo Monetario Internacional (FMI) (citado por la SHCP, (s.f.), p. 21), se refiere
a «un entorno en que los objetivos nacionales, el marco institucional, legal y
económico, las decisiones de política y su justificación, los datos e información
relacionada con las políticas monetarias y financieras, y la forma en que las
agencias rinden cuentas, se proporcionan al público de una manera comprensible,
accesible y oportuna». La transparencia es complementaria al derecho de acceso
a la información, puesto que incluye actividades proactivas de publicación de
información «cruda», procesamiento de datos y provisión de contexto, para
promover la claridad; y esfuerzos permanentes para garantizar la oportunidad de
la misma, en los medios más cercanos a las personas interesadas.
UNIDAD 4 | Información pública, transparencia y rendición de cuentas 65

En la misma dinámica de complementariedad, la rendición de cuentas abarca de

manera genérica tres maneras diferentes para prevenir y corregir los abusos de
poder: 1) obliga al poder a abrirse a la inspección pública; 2) lo fuerza a explicar
y justificar sus actos; y 3) lo supedita a la amenaza de sanciones. Esta relación se
encuentra ilustrada en la figura 4.1.
Figura 4.1. Pilares de la rendición de cuentas.
Fuente: Schedler A. (2008).
Respondabilidad (answerability).
Autores como Schedler A. (2008) han recurrido a establecer un análisis en torno

a la rendición de cuentas con las nociones de answerability y accountability,
donde el primer término hace alusión a los actos de administrador del servidor
público mientras que, el segundo, se refiere más a la rendición de cuentas del tipo
archivístico y con relación a la veracidad de los reportes presentados. En resumen,
la rendición de cuentas trata sobre la responsabilidad o la responsabilización8
que los individuos y las organizaciones (públicas, privadas o de la sociedad civil),
tienen de dar un adecuado cumplimiento a sus funciones así como de informar y
justificar su actuación en caso de ser así requerido.
8 El concepto de responsabilización, se refiere a la obligación que tienen los gobernantes de rendir cuentas sobre
los actos de gobierno a la cual dirigen sus políticas. Seminario de transparencia y buen gobierno. Módulo 6.
Instrumentos de rendición de cuentas. Gruenberg, Christian y Jorge, Guillermo (septiembre 2006).

Ahora bien, para lograr una rendición de cuentas se consideran dos aspectos
principales: información y justificación. Las agencias de rendición de cuentas
pueden averiguar dos tipos de cosas: pedirles a los funcionarios públicos que
informen sobre sus decisiones, o les pueden pedir que expliquen sus decisiones.
Pueden preguntar por hechos (la dimensión informativa de la rendición de cuentas),
o por las razones (la dimensión argumentativa de la rendición de cuentas). En este
sentido, la rendición de cuentas en la administración pública involucra, por tanto, el
derecho a recibir información por parte de la sociedad en su conjunto y la obligación
correspondiente de divulgar todos los datos necesarios, por parte del gobierno.
Pero también implica el derecho de la sociedad a recibir una explicación y el deber
correspondiente de justificar el ejercicio de poder por parte del servidor público.
Rendición de Cuentas Horizontal.
La rendición de cuentas horizontal «somete a los funcionarios públicos a

restricciones y controles, o a un ‘sistema de contrapesos’, por parte de organismos
gubernamentales (por ejemplo: tribunales, defensor del pueblo, organismos de
auditoría y bancos centrales, entre otros) con facultades para cuestionar, e incluso
sancionar, a los funcionarios en casos de conducta indebida». SFP. (2013).
«La rendición de cuentas horizontal supone controles que las instituciones del
Estado como los Poderes de la Unión, los órdenes de gobierno y los organismos de
fiscalización, entre otros, ejercen sobre otras agencias. Un ejemplo es el control
que la Cámara de Diputados debe realizar sobre el ejercicio del gasto del Gobierno
Federal» Merino, M. (coor.) (2005, p. 36). En México, este ejercicio se encuentra
mayormente fortalecido en sentido horizontal, es decir entre agencias estatales,
teniendo como contrapeso principal al poder legislativo que verifica el cumplimiento
de los objetivos contenidos en los programas federales, mediante la estimación o
cálculo de los resultados obtenidos en términos cualitativos o cuantitativos.
Adicionalmente, la Constitución y otros otros ordenamientos legales9, establecen la

obligación del Ejecutivo Federal de informar al Poder Legislativo, de manera sistemática,
respecto del avance y los resultados de los programas y proyectos de las dependencias
y entidades de la Administración Pública Federal, en el cumplimiento de los objetivos
y metas y su impacto social. De igual forma, según el artículo 70 de la LGTAIP, con
excepción de la información reservada o confidencial, conforme a las disposiciones de
transparencia, los sujetos obligados deberán informar sobre temas como:
ll La estructura orgánica.
ll Las facultades de cada unidad.
ll Los indicadores relacionados con temas de interés público y aquellos que rinden
cuentas sobre objetivos y resultados.
9 Como la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la Ley General de Transparencia y Acceso
a la Información Pública, el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria o, inclusive, Reglas de Operación de Programas Federales.

ll El directorio de servidores públicos, desde el nivel de jefe de departamento o sus

equivalentes.
ll La remuneración mensual por puesto, incluso el sistema de compensación.
ll El domicilio de la unidad de enlace, además de la dirección electrónica donde
podrán recibirse las solicitudes para obtener la información.
ll Las metas y objetivos de las unidades administrativas de conformidad con sus
programas operativos.
ll Los servicios que ofrecen.
ll Los trámites, requisitos y formatos.
ll La información sobre el presupuesto asignado, así como los informes sobre su
ejecución, conforme lo que establezca el Presupuesto de Egresos de la Federación.
ll Los resultados de las auditorías al ejercicio presupuestal y de la dictaminación
de estados financieros.
ll Los montos, criterios, convocatorias y listado de personas físicas o morales a
quienes, por cualquier motivo, se les asigne o permita usar recursos públicos o,
en los términos de las disposiciones aplicables, realicen actos de autoridad.
ll Las concesiones, contratos, convenios, permisos, licencias o autorizaciones
otorgados, especificando los titulares de éstos.
ll Las contrataciones que se hayan celebrado considerando: obras públicas, bienes
adquiridos o arrendados y servicios contratados; monto; nombre del proveedor,
contratista o de la persona física o moral con quienes se haya celebrado el
contrato; y los plazos de cumplimiento de los contratos.
ll El marco normativo aplicable a cada dependencia.
ll Los informes que, por disposición legal, generen las dependencias.
ll En su caso, los mecanismos de participación ciudadana.
ll Cualquier otra información que sea de utilidad o se considere relevante, además
de la que con base en la información estadística, responda a las preguntas
hechas con más frecuencia por el público.
Por lo que toca a los Informes que el Poder Ejecutivo Federal está obligado a
reportar al Poder legislativo, destacan, entre los más importantes: 1) Situación
Económica, Finanzas y Deuda Pública, 2) Ejecución del PND, 3) Avance de Gestión
Físico-Financiera, y 4) Cuenta de la Hacienda Pública Federal. En la tabla 4.1 se explica
en qué consiste cada uno de ellos, SCJ (2012 pp. 3-4).
En el ámbito subnacional, el marco jurídico vigente obliga a que los estados ajusten
sus marcos normativos a los ordenamientos federales. Con la publicación, el 20 de
julio de 2007, de la reforma al artículo 6 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos (CPEUM), se establece, entre otros aspectos, la dimensión
informativa de la rendición de cuentas donde asimismo destaca «… la obligación
de todos los organismos, órganos, entidades y autoridades federales, estatales y
municipales de generar al menos información completa y actualizada sobre sus
indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos», López Ayllón, S. y
Merino M. (2005, p. 12).

Tabla 4.1.
Calendario de entrega de información del Gobierno Federal al Poder Legislativo.
DISPOSICIÓN FECHA DE
INFORME CONTENIDO
QUE LO NORMA ENTREGA
Situación económica, finanzas y deuda

Situación Artículo 107. pública, conforme a la clasificación Trimestral
Económica, Ley Federal de Presupuesto administrativa, económica, funcional (enero,
Finanzas y y Responsabilidad y programática. Incluye la evolución abril, julio y
Deuda Pública Hacendaria. trimestral de todos los indicadores octubre).
incorporados al PEF.
Ejecución
del Plan Artículo 6. Acciones y resultados de la ejecución del Marzo de
Nacional de Ley de Planeación. Plan y los programas sectoriales. cada año.
Desarrollo
Artículo 12. Avance en la gestión física y financiera

Avance de
Ley de Fiscalización y de todos los programas y proyectos 30 de junio de
Gestión
Rendición de Cuentas de la aprobados en el PEF, con relación a los cada año.
Financiera
Federación. objetivos del PND y sus programas.
Artículo 74.
Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
Resultados de la gestión financiera,
Cuenta conforme a los criterios señalados por 30 de abril de
Pública Artículo 111. el PEF y el cumplimento de los objetivos cada año.
Ley Federal de Presupuesto contenidos en los programas.
y Responsabilidad
Hacendaria.
Fuente: Elaboración propia (2016).
Entre los principales mecanismos para la rendición de cuentas estatal, están:
ll La presentación anual del informe de gobierno sobre el estado de la administración

pública y la comparecencia de miembros del Poder Ejecutivo estatal ante el
Congreso local.
ll La presentación y aprobación anual de la Ley de ingresos y el presupuesto de
egresos, los cuales son revisados y sancionados por los diputados locales.
ll La revisión de la cuenta pública local por el Congreso estatal y por las
autoridades federales.
ll El juicio político y la declaración de procedencia, que constituye el máximo
requerimiento a un funcionario con fuero constitucional, donde, de determinarse
la procedencia o desafuero, éste último es sometido a sanción.

ll La relación mando–obediencia en el sector público. Igual que en el caso

de la Administración Pública Federal, esta figura se refiere a la relación
jefe–subalterno, donde este último debe rendir cuentas y en caso de haber
cometido alguna falta, se somete a la sanción correspondiente. (Tomado de
Auditoría Superior de la Federación. Capítulo tercero. La rendición de cuentas.
Disponible en http://bibliohistorico.juridicas.unam.mx/libros/3/1327/5.pdf).
Rendición de Cuentas Vertical.
La rendición de cuentas vertical es aquella en la que la sociedad es la que vigila

las acciones del Estado. Se conforma de elecciones, peticiones sociales que se
pueden articular sin padecer coerción estatal y medios que por lo menos cubren
con regularidad las más visibles demandas y los actos presuntamente ilícitos
de las autoridades públicas. En este sentido, la rendición de cuentas vertical
«… responsabiliza a los funcionarios públicos ante el electorado o la ciudadanía a
través de elecciones, la libertad de prensa, una sociedad civil activa y otros canales
similares», SFP. (2016).
Así pues, la rendición de cuentas vertical se entiende como el conjunto de medios

que dan a la sociedad la capacidad de exigir cuentas a sus gobernantes. Entre los los
disponibles, destacan: el acceso y el uso de la información pública, la presión social o
mediática y las sanciones electorales. López Ayllón, S. y Merino Huerta, M. (S.f. p. 9).
Por su parte, Schedler (2008, p. 31) habla de la rendición de cuentas electoral, que
centra su valor en la capacidad de los votantes para castigar o premiar el desempeño
de los representantes populares, a través del voto. Por otro último, está la rendición
de cuentas social que se basa en la capacidad de la ciudadanía, asociaciones civiles
y medios de comunicación para la vigilancia, interpelación y sanción de políticos y
funcionarios públicos.
En conclusión, en este apartado se ha hecho evidente que si bien son conceptos

complementarios y se habilitan mutuamente, el acceso a la información, la
transparencia y la rendición de cuentas, tienen características y alcances específicos.
Sin embargo, todos son componentes esenciales en los que se fundamenta un
gobierno democrático. Por un lado, el acceso a la información y la transparencia
abren la información al escrutinio público, para que aquellos interesados puedan
revisarla y analizarla, siendo la última la que promueve la comprensión y cercanía
con el público; mientras que, a través de la rendición de cuentas, el gobierno explica
a la sociedad sus acciones y acepta la responsabilidad de las mismas.
Con el conjunto de lo anterior, se promueve la eficiencia e integridad en el manejo

de recursos públicos y nos orientamos a un México más transparente y efectivo en
su aparato gubernamental, y más responsable al respetar y promover los derechos
individuales a los que se orienta su política.

Tema 2. Vinculación con la Gestión para Resultados.
El fortalecimiento de temas como la transparencia, el acceso a la información y

la rendición de cuentas, en el marco del Gobierno Abierto, está plasmado como
parte de la planeación nacional dentro del Programa para un Gobierno Cercano
y Moderno (PGCM), el cual atiende a la estrategia transversal del mismo nombre
establecida en el PND 2013-2018 (PND 2013 – 2018).
A través de este mecanismo de planeación nacional, de manera transversal, la

actividad del Gobierno de la República cuenta con estrategias y líneas de acción
para llevar a la práctica el ejercicio de funciones transparentes, así como con
indicadores que permiten medir sus resultados y rendir cuentas de los mismos. En
este sentido, el reconocimiento legal de los conceptos antes mencionados cuenta
también con las herramientas para su implementación y seguimiento.
La transparencia desde la perspectiva de la gestión pública se puede entender

como «... el camino que permite que el poder no sea inaccesible a los gobernados
y es, al mismo tiempo, fórmula institucional que combina la administración de la
información de carácter público, la cual está a cargo de los cuerpos burocráticos
y la vigencia del derecho a la información que invocan los ciudadanos en las
democracias modernas». Uvalle R. (2007, p. 49).
Así mismo, en su diagnóstico, el PGCM establece que éste «… tiene como propósito
fundamental que los mexicanos retomemos la confianza en el gobierno, a través
del establecimiento de una correcta gestión pública orientada a resultados,
que optimice el uso de los recursos públicos, utilice las nuevas TIC, fortalezca
la transparencia y rendición de cuentas, e integre los diferentes esfuerzos
gubernamentales y de la sociedad civil, con el objetivo primordial de llevar a México
a su máximo potencial».
Los objetivos del PGCM son:
ll Objetivo 1. Impulsar un Gobierno Abierto que fomente la rendición de cuentas

en la APF.
ll Objetivo 2. Fortalecer el presupuesto basado en resultados de la APF, incluyendo
el gasto federalizado.
ll Objetivo 3. Optimizar el uso de los recursos en la APF.
ll Objetivo 4. Mejorar la gestión pública gubernamental en la APF.
ll Objetivo 5. Establecer una estrategia digital nacional que acelere la inserción de
México en la sociedad de la información y del conocimiento.
De acuerdo a Noveck (2016), ahora el gobierno debe enfocar su atención en poner

a disposición de los ciudadanos información relevante sobre el quehacer público
en temas que afectan a la población y que son de interés general; ello a través
del uso de las TIC ya que estas permiten transmitir la información de una manera
más eficiente y expedita. Este principio se manifiesta en el caso mexicano con la

estrategia transversal «Gobierno Cercano y Moderno», que busca promover un

gobierno con políticas y programas enmarcados en una administración pública
orientada a resultados, la cual debe rendir cuentas a la ciudadanía de manera clara
y oportuna utilizando las tecnologías de la información y la comunicación (TICs).
En línea con lo anterior, el PGCM en su objetivo 1, establece las estrategias y líneas de

acción para mejorar los niveles de transparencia y acceso a la información a través
de la apertura de datos públicos (datos abiertos), la reutilización de información
estratégica del sector público (transparencia focalizada), y la participación y
colaboración ciudadana en el diseño e implementación de políticas públicas, a fin
de generar valor público de manera conjunta.
Así, el mencionado objetivo de impulsar un Gobierno Abierto que fomente la

rendición de cuentas, contempla 7 estrategias, que son:
ll Fomentar la participación ciudadana en las políticas públicas y en la prevención

de la corrupción.
ll Promover una cultura de la legalidad que aumente la confianza de los mexicanos
en el gobierno y prevenga la corrupción.
ll Garantizar el acceso a la información y la protección de los datos personales en la APF.
ll Mejorar la transparencia de la información socialmente útil de la APF.
ll Fortalecer el uso de la información presupuestaria.
ll Fomentar la participación ciudadana a través de la innovación en el uso de las
TIC y los datos abiertos.
ll Consolidar los sistemas institucionales de archivo y administración de documentos.
Cada una de estas estrategias está asociada a sus correspondientes líneas de acción
e indicadores, con el fin de que todas contribuyan al cumplimiento del objetivo de
impulsar un Gobierno Abierto que fomente la rendición de cuentas en la APF.
Finalmente, cabe destacar que cada uno de los conceptos mencionados,

independientemente de su relación con mecanismos específicos para su
implementación, favorece la GPR:
ll El compromiso con el derecho de acceso a la información fomenta prácticas

cotidianas de apertura gubernamental, que facilitan los procesos de publicación
y/o entrega de información, y acercan al grueso de los funcionarios con las
demandas de la ciudadanía.
ll La transparencia disminuye los costos de transacción de que múltiples áreas
tengan que comunicarse para el reporte o consulta de los indicadores del
desempeño, al tiempo que reduce los riesgos de que se utilice y publique
información equívoca, ofreciendo herramientas a la ciudadanía, de oficio.

En el mismo sentido, a través de los indicadores y demás instrumentos

metodológicos de la GPR, se posibilita la rendición de cuentas, documentando la
toma de decisiones basadas en evidencia y poniendo de manifiesto las áreas que
deben mejorarse para alcanzar los objetivos y metas.
Tema 3. Transparencia Presupuestaria.
«Si un Gobierno Abierto y efectivo es su meta,

los países deben tener presupuestos abiertos y responsables»
Robins, D. (2016, International Budget Patnership). 10
El artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos destaca

a la transparencia como uno de los conceptos básicos en la administración de los
recursos económicos de que dispongan la federación, las entidades federativas,
los municipios y las delegaciones políticas de la Ciudad de México.
Así, el compromiso asentado desde el nivel constitucional se ha hecho patente,

a nivel federal, desde el 1 de julio de 2011, cuando la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (SHCP) presentó el Portal de Transparencia Presupuestaria (PTP-
www.transparenciapresupuestaria.gob.mx), con el fin de que la sociedad tuviera
libre acceso y en lenguaje ciudadano, a información estratégica, verídica, accesible
y oportuna, sobre el presupuesto y las finanzas públicas, así como el cumplimiento
de los objetivos y metas de los programas del gobierno.
El Glosario de transparencia presupuestaria (SHCP, 2016), define el término

«transparencia presupuestaria» como sigue:
10 http://webfoundation.org/2016/04/open-data-barometer/gclid=CjwKEAjwhILABRDwo8mlqt6ug38SJACN
Sq_kKsgIEMKaC6GztuU4mHUP8qaquKt6h5WiDsuLY3pThoC9tbw_wcB. Consultado el 14/10/2016, 22 hrs.

El PTP constituyó, desde su inicio, una importante herramienta de transparencia

focalizada al contar con información fidedigna y oportuna sobre el uso de los
recursos públicos, llegando incluso a ser galardonado con el Premio a la Innovación
en Transparencia 2012.
No obstante, en 2013, en el marco de la planeación nacional, el PGCM destaca en

su diagnóstico que «aún existe un amplio desconocimiento sobre la existencia y la
utilidad de estas herramientas de transparencia focalizada, por lo que es necesario
fortalecer aún más la calidad de la información y ampliar su alcance y difusión».
Para ello, se plantearon diversas líneas de acción específicas encaminadas a
fortalecer, entre otras cosas, el uso de la información presupuestaria y fomentar
la participación ciudadana.
Para medir el cumplimiento de dichos objetivos, se plantearon diez indicadores, entre

los que destaca, en materia de transparencia presupuestaria, el Índice de Presupuesto
Abierto (IPA), calculado bienalmente por el International Budget Partnership.
El IPA es un análisis integral basado en una encuesta que permite comparar

la transparencia presupuestaria y participación ciudadana en el proceso de
integración del presupuesto para 102 países. Para obtener las posiciones en el
índice, se utiliza la información recabada a través de la Encuesta de Presupuesto
Abierto (OBS, por sus siglas en inglés) que se realiza cada dos años, desde 2006.
Gracias al importante trabajo realizado a partir de publicación del PGCM, en la

valoración para 2015 del IPA, México obtuvo una calificación de 66 puntos, lo
cual lo ubica en la categoría de países que presentan considerable información
presupuestaria.
Dicho resultado implicó un incremento de 5 puntos con respecto al índice en 2012 y

una mejora al pasar del sitio 22 al 16 en el ranking de los 102 países incluidos en 2015.
A pesar de contar ya con un portal de transparencia que pone al alcance de los

ciudadanos información presupuestaria, la motivación por generar un Gobierno
Cercano y Moderno que verdaderamente rinda cuentas a la sociedad impulsó a la
SHCP a seguir trabajando en mejorar la calidad de la información y de la interacción
ofrecida a los ciudadanos.
Como muestra de ello, en febrero de 2014, se presentó a la ciudadanía la plataforma

de transparencia de proyectos de inversión en entidades federativas y municipios,
que transparenta las asignaciones de recursos transferidos a entidades federativas y
municipios a través del Ramo 23. Se trató de una herramienta importante para facilitar
información que empoderara a los ciudadanos y fue el inicio de una transformación de
fondo en la presentación de información presupuestaria a la ciudadanía.
El 5 de septiembre de 2014, con la entrega del paquete económico a la Cámara de

Diputados, se presentó la nueva versión del Portal de Transparencia Presupuestaria,
con contenidos renovados y un nuevo enfoque.

Dicha renovación implicó un trabajo constante por cerca de un año para generar
contenidos de fácil manejo, relativos al ejercicio de los recursos púbicos más
cercanos a los ciudadanos, para lo cual se desarrollaron las siguientes plataformas
y herramientas dinámicas:
5) Obra Pública Abierta (OPA). La cual formó parte, a su vez, de los compromisos
adquiridos por la SHCP en el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto, en esta
plataforma los ciudadanos pueden localizar y dar seguimiento, ya sea por entidad
federativa, dirección o código postal, a la totalidad de los proyectos de inversión
aprobados en el PEF, que se encuentren registrados en la Cartera de Inversión.
6) Funcionalidad de reporte ciudadano. A través de cada ficha de proyecto del
mapa de Obra Pública Abierta (http://transparenciapresupuestaria.gob.mx/
es/PTP/Obra_Publica_Abierta), la cual permite a los ciudadanos reportar
posibles irregularidades relacionadas con los programas y proyectos de
inversión que llevan a cabo las dependencias federales.
7) Establecimiento de herramientas. Se incorporan motores de búsqueda de la
información del desempeño de cada plan presupuestario, su seguimiento (por
Unidad Responsable), así como su vinculación con los programas y proyectos
de inversión, incluyendo aquellos que ejecutan los estados y municipios.
El PTP, es el primer sitio institucional a nivel federal que materializa, publica
y explica la información del SED, es decir, información estratégica de cada
programa que incluye su presupuesto aprobado y ejercido con actualizaciones
trimestrales, sus evaluaciones externas y aspectos susceptibles de mejora, y la
MIR o FID con los respectivos avances de las metas planeadas y alcanzadas, así
como las que se usaron en años anteriores, alineadas al PND, de cada indicador.
8) Entidades Federativas. Esta plataforma permite identificar, a través de un mapa
interactivo, el destino de los recursos federales que se transfieren a las entidades
federativas, los tipos de proyectos que realizan, el avance físico y financiero de los
mismos, las fechas estimadas de inicio y término, y las fuentes de financiamiento.
El 8 de diciembre de 2015, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a
la Información y Protección de Datos Personales, la Secretaría de la Función
Pública, la Auditoría Superior de la Federación, el Banco Mundial y el Instituto
Nacional de Administración Pública, reconocieron a la SHCP con el primer
lugar en la categoría federal del Premio a la Innovación en Transparencia por la
plataforma de seguimiento a los recursos federales transferidos a las entidades
federativas, municipios y delegaciones políticas de la Ciudad de México.
9) Datos Abiertos. Donde pueden descargarse más de 3,000 archivos sobre
finanzas públicas, en formatos editables o de datos abiertos para su reutilización
y redistribución.
10) Plataforma de Transparencia de la Infraestructura Educativa. Para dar
seguimiento a las comunidades escolares beneficiadas por el Programa de la
Reforma Educativa, el Sistema Nacional de Bebederos y los fondos de Escuelas al
CIEN. Esta plataforma, además de mostrar de forma sencilla las reglas de operación,
las carencias que atienden y sus principales resultados, ofrece evidencia fotográfica.

El 9 de octubre de 2015, the Global Initiative for Fiscal Transparency anunció en

su portal (http://www.fiscaltransparency.net/fowg) a los ganadores del Foro Abierto de
Apertura Fiscal para Erradicar la Pobreza, entre los que se encuentra el Programa
de la Reforma Educativa y su plataforma de transparencia (www.escuelas.
transparenciapresupuestaria.gob.mx) generada por SHCP en colaboración con la
Secretaría de Educación Pública.
La convocatoria, lanzada a través de la red que coordina el Grupo de Trabajo de

Transparencia Fiscal (FOWG, por sus siglas en inglés) dentro de la Alianza para el
Gobierno Abierto, buscaba detectar mejores prácticas en la implementación de
participación pública y transparencia en las distintas etapas del proceso presupuestario.
Es importante resaltar que desde 2013 se han intensificado los esfuerzos por
comunicar las asignaciones presupuestarias a los ciudadanos en formatos y
lenguajes accesibles, con lo cual, para 2015, México se encuentra entre los únicos
tres países a nivel mundial que presentan documentos ciudadanos en las distintas
etapas del ciclo presupuestario, junto con Suecia y Corea del Sur.
Asimismo, en los casos en que se han realizado decisiones presupuestarias de

gran relevancia, se han generado infografías que permiten explicar las razones y
consecuencias de dichas decisiones. Tal es el caso de la infografía para explicar el
2o. ajuste preventivo al gasto 2016 (disponible en http://transparenciapresupuestaria.gob.
mx/es/PTP/infografia_2ajustepreventivo).
En el mismo sentido, cabe resaltar que en 2016, la SHCP ha buscado aumentar los
espacios de participación ciudadana, por lo que lanzó por primera vez una consulta
abierta con el fin de conocer la información en la que la ciudadanía tiene mayor
interés, así como los medios en que prefiere consultarla, lo cual ayudó a conformar el
Presupuesto Ciudadano 2016. Asimismo, durante el primer trimestre del año, el público
tuvo la oportunidad de participar en la mejora de los indicadores del desempeño de los
programas presupuestarios a través de una consulta abierta y pública.
Así pues, bajo esta nueva perspectiva, la ciudadanía no sólo tiene el derecho a
saber cómo o en qué se gastan sus contribuciones al erario público, sino también
de participar en mejorar las decisiones sobre el ejercicio del presupuesto, la
implementación y la responsabilidad.
Por otro lado, es importante señalar que la transparencia presupuestaria se

encuentra también normada por la LGTAIP, ya que todos los sujetos obligados a
garantizar el acceso de la información, de acuerdo al artículo 70 (que abarca la
LFTAIP y de las entidades federativas), tienen como una de las obligaciones de
transparencia común, poner a disposición del público y mantener actualizada, en
los respectivos medios electrónicos, de acuerdo con sus facultades, atribuciones,
funciones u objeto social, según corresponda, la información de los temas,
documentos y políticas, como:

ll Todo lo relacionado con gasto corriente.

ll Información de los programas de subsidios, estímulos y apoyos, que incluya
el monto aprobado, modificado y ejercido, así como los calendarios de su
programación presupuestal.
ll La información financiera sobre el presupuesto asignado, así como los informes
del ejercicio trimestral del gasto, en términos de la Ley General de Contabilidad
Gubernamental.
ll La información relativa a la deuda pública, en términos de la normatividad aplicable.
ll Todo lo que conlleve al ejercicio de recursos públicos.
Este mismo artículo también considera y enuncia la obligación de rendir cuentas

sobre los indicadores de interés público o trascendencia social que conformen sus
funciones, y los indicadores que rindan cuentas de logro de sus objetivos y resultados.
En la medida en que la información publicada en el PTP y aquella que publiquen los

sitios estatales y/o municipales sea completa e integral, y se utilice para la toma de
decisiones presupuestarias y sociales, así como que sea útil en la vida diaria de la
ciudadanía, se podrá mejorar la calidad del gasto público de manera participativa,
logrando un verdadero PbR y una mayor y mejor rendición de cuentas.
Tema 4. Datos Abiertos.
«La desigualdad y la pobreza son algo más que los ingresos, también son de información [...]
Ahora es el momento de poner en práctica los recursos y los datos abiertos en todo el mundo…» 11
Sir Tim Berners-Lee, inventor de la World Wide Web.
Los nuevos desarrollos tecnológicos, en conjunto con la masificación del acceso y

utilización de los medios digitales, así como la dimensión cotidiana que ha adquirido
el uso de las tecnologías para toda relación humana, han derivado en la existencia
de una cantidad de datos de tal magnitud y diversidad, que obliga a los Estados a
buscar políticas que hagan de los mismos, un bien social.
En este sentido, la Fundación para el Conocimiento Abierto define que el

conocimiento es abierto: «si cualquiera es libre para acceder a él, usarlo, modificarlo
y compartirlo bajo condiciones que, como mucho, preserven su autoría y su
apertura». Fundación para el conocimiento abierto. (2006). Dado el carácter global
de esta tendencia, en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas en
septiembre de 2015, el Gobierno de México lanzó un llamado global para adoptar
la Carta Internacional de Datos Abiertos, promoviendo una plataforma en la que
distintos actores tengan a la mano los datos necesarios para mejorar la toma de
decisiones y promover el desarrollo sostenible. Presidencia de la República. (2015).
11 Ob. Cit.

Entre las características que debe tener un dato abierto destacan:
1) Licencia abierta. La obra debe estar disponible bajo una licencia abierta es decir,
no debe existir condición legal que limite o cobre por defecto, las condiciones
bajo las que se puede utilizar el dato (por ejemplo, un copyright específico).
2) Acceso. Debe estar disponible como un todo y a no más de un coste razonable de
reproducción, preferiblemente descargable de manera gratuita a través de Internet.
3) Formato abierto. La obra debe proporcionarse en forma conveniente y
modificable. Concretamente, los datos deben poder ser leídos automáticamente
(por computadoras, no sólo por humanos), estar disponibles de una sola vez
(no en una fragmentación de dificulte su uso), y que, al menos, puedan ser
procesados con una herramienta de software libre.
Para facilitar la identificación de cuando se está publicando la información en

formato de Datos Abiertos, así como determinar un estándar global al respecto,
Tim Berner Lee, inventor del World Wide Web, creó la escala de hasta 5 estrellas
que lleva su nombre12:
Figura 4.2. Las 5 estrellas de Datos Abiertos de Tim Berner Lee.
Fuente: elaboración propia con datos del sitio web http://5stardata.info/en/
12 http://5stardata.info/en/

1) Una estrella se obtiene publicando la información vía internet bajo una licencia
de libre uso (abierta), sin importar el formato (pueden ser incluso formatos de
paga, como los relativos a Office: Word, PowerPoint, etcétera, o aquellos de
Adobe, como pdf).
2) Dos estrellas implican que la información, además de contar con las condiciones
anteriores, se publica de manera estructurada. Es decir, en formato de base de
datos en vez de un pdf o una imagen, misma que pueda descargarse para ser
editada en formato tipo Excel.
3) Tres estrellas significan que la información, además de contar con las
características para 2 estrellas, se encuentra disponible en un formato no-
propietario, es decir, que no se requiere pagar de software para explotar los
datos. Ejemplo: csv (formato separado por comas).
4) Cuatro estrellas incluyen la utilización de URLs dentro de la información, para
que se pueda indicar la fuente y se potencie su uso.
5) Cinco estrellas implican que la información incluye vinculación a otra
información que provea contexto, a través de ligas electrónicas al interior de la
base de datos.
Tomando en cuenta lo anterior, cabe destacar que la derrama económica

estimada de la apertura de datos desde 2013, a nivel mundial, se calcula en hasta
5 trillones de dólares por año, Open data Institute (ODI) (2016). Asimismo, la
Carta Internacional de Datos Abiertos destaca cómo los Datos Abiertos mejoran
la gestión gubernamental, Open data charter (2016):

A la fecha, la Carta Internacional de Datos Abiertos ha sido adoptada por 39

gobiernos entre los cuales se encuentran: 15 gobiernos nacionales como el de
México, Argentina, Italia, Guatemala, Ucrania, Reino Unido, Paraguay, entre otros,
y 25 gobiernos sub-nacionales que, en el caso de México, incluye los estados de:
México, Morelos, Colima y Nuevo León, así como los municipios de: Saltillo, Puebla,
Monterrey y Hermosillo, entre otros. Open data charter (2016).
En México, para regular la forma en que se ponen a disposición del público los
Datos Abiertos y facilitar su acceso, uso, reutilización y redistribución, se publicó
el «Decreto por el que se establece la regulación en materia de Datos Abiertos»,
el 20 de febrero de 2015 en el Diario Oficial de la Federación el cual, en su artículo
5, establece que todo conjunto de datos13, para que sea considerado un dato
abierto, debe reunir las siguientes características mínimas:
ll Gratuitos: se podrán obtener sin la necesidad de realizar alguna clase de pago.

ll No discriminatorios: cualquier persona podrá tener acceso a ellos.
ll De libre uso: solo se requerirá citar la fuente para usarlos libremente.
ll Integrales: deben detallar el tema que describen y contener metadatos.
ll Primarios: deben proceder de la fuente de origen y estar lo más desagregados posible.
ll Oportunos: se deben actualizar periódicamente conforme se vayan generado.
ll Permanentes: deben permanecer en el tiempo, es decir, se mantendrán
disponibles sus versiones históricas.
Con el fin de cumplir con el decreto, así como dar cumplimiento a la normatividad
incluida en el Índice de Datos Abiertos establecido por el PGCM 2013-2018 y en
la Norma Técnica para el acceso y publicación de Datos Abierto de la Información
Estadística y Geográfica de Interés Nacional, se publicó la Guía de Implementación
de la Política de Datos Abiertos, el 18 de junio de 2015, en el Diario Oficial de
la Federación. La guía mencionada incluye los siguientes 4 pasos para aplicar la
política de datos abiertos en el Gobierno Federal:
ll Planear: desarrollar y publicar un plan de apertura institucional que incluya un

inventario institucional de datos, donde se prioricen los datos de valor.
ll Publicar: preparar los conjuntos de datos, darles las características de datos
abiertos y publicarlos en páginas institucionales y en www.datos.gob.mx .
ll Perfeccionar: atender las recomendaciones generadas al interior de la
Administración Pública Federal y por el público en general.
ll Promover: promover el uso de datos abiertos mediante los canales de comunicación
de la institución y las herramientas disponibles en www.datos.gob.mx .
13 De acuerdo al artículo 2, fracción II, se entiende por conjunto de datos «la serie de datos estructurados, vinculados
entre sí y agrupados dentro de una misma unidad temática y física, de forma que puedan ser procesados
apropiadamente para obtener información».

Finalmente, cabe destacar que la publicación en formato de datos abiertos de la

información, como una práctica avanzada de transparencia, fomenta la reutilización
de los datos con los fines que cada ciudadano o ciudadana desee; empoderándose
así, con la información pública, a distintos públicos como empresarios de la
explotación de los datos y periodistas, así como a industrias claves para nuestro
país como la agricultura, el turismo y los bienes raíces.
Tema 5. Gobierno Abierto.
A diferencia del concepto de Datos Abiertos, que se refiere a formatos específicos

para la publicación de los datos que de manera directa privilegien su automatización
y la utilización de los mismos por sectores de la población altamente técnicos,
como desarrolladores y/o programadores de software y/o web, analistas de
datos y creadores de estrategias de negocios o mejora de cadenas productivas; el
Gobierno Abierto se enfoca en la participación efectiva de todas las personas en las
actividades y toma de decisiones de su gobierno, sin importar el poder (ejecutivo,
legislativo o judicial) o el nivel (federal, estatal o municipal) del que se trate.
De acuerdo a Lathrop, D. y Ruma, L. (2010, p. xxi), en un sentido muy amplio

se puede entender el Gobierno Abierto como la noción de que los ciudadanos
tienen derecho de acceder a los documentos y procedimientos de gobierno. Sin
embargo, los mismos autores mencionan que el concepto de Gobierno Abierto ha
sido influenciado por el movimiento del software de código abierto; de este modo,
así como el código abierto implica que un usuario puede cambiar y contribuir a
éste, el Gobierno Abierto significa que, más allá de ofrecer la posibilidad de revisar
y conocer documentos y procedimiento de gobierno, la ciudadanía también puede
y debe participar en la transformación de éstos.
El concepto de Gobierno Abierto adquirió mayor presencia a partir de la

promulgación del memorando sobre transparencia y Gobierno Abierto del 21
de enero de 2009, donde el Presidente de los Estados Unidos, Barack Obama,
menciona los siguientes 3 pilares para el Gobierno Abierto. Obama, B, (2009):
ll Transparencia: se proporciona información sobre lo que el gobierno hace, lo que

planea hacer y sus fuentes de datos. Se vuelven claras las acciones de las que el
gobierno es responsable, promoviendo la rendición de cuentas y la contraloría
social por parte de la ciudadanía.
ll Participación: se fortalece el derecho de la ciudadanía a colaborar en las políticas
públicas de gobierno, favoreciendo la creación de espacios de encuentro que les
den protagonismo.
ll Colaboración: se involucra a ciudadanos, sector social y sector privado para
resolver, de forma conjunta, los problemas que aquejan a una determinada sociedad.

De acuerdo con Dassen, N. y Vieyra, J. (2012, p. 45 - 46), las estrategias de Gobierno

Abierto se han ido formulando a través de los siguientes dos ejes fundamentales:
ll Apertura de datos públicos: se aprovechan los datos públicos para generar

nuevas aplicaciones y servicios que, además de promover la innovación,
conviertan al gobierno en una plataforma para que la ciudadanía también pueda
generar valor público.
ll La apertura de procesos y el uso de redes sociales: se busca facilitar la
comunicación y participación, para que la ciudadanía colabore en el diseño de
políticas públicas así como en la provisión de bienes y servicios públicos.
Alianza para el Gobierno Abierto
La Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), es una iniciativa global que tiene
como objetivo consolidar una agenda de transparencia, acceso a la información
y uso de tecnologías de la información, para prevenir la corrupción y fortalecer la
gobernanza y la participación ciudadana, mediante la suscripción de compromisos
puntuales entre la sociedad y el gobierno (ver más en: http://gobabiertomx.org/).
México se adhirió formalmente a la AGA El 20 de septiembre de 2011, al presentar

el plan de acción que el gobierno mexicano se comprometía a cumplir en un año.
Bajo el liderazgo del Secretariado Técnico Tripartita (STT), como órgano de
toma de decisiones de la Alianza en México —integrado por un núcleo de diez
organizaciones de la sociedad civil, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso
a la Información Pública y Protección de Datos y el Gobierno Federal—, nuestro
país desarrolló su Tercer Plan de Acción Nacional, a través de un proceso amplio y
plural que permitió formular compromisos transformadores.
Desde entonces, se ha continuado con el cumplimiento de los compromisos

establecidos en los distintos planes bianuales y, actualmente, se encuentra en
proceso de elaboración el nuevo Plan de Acción, mismo que busca articular los
principios de un Gobierno Abierto con los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible de
la Agenda 2030 de la Organización de las Naciones Unidas.
Hoy en día, la Alianza se conforma por 65 países donde gobierno y sociedad civil
trabajan juntos para desarrollar e implementar reformas ambiciosas en torno a un
Gobierno Abierto.
El mayor impacto en las acciones para impulsar un Gobierno Abierto en México se

observará en el largo plazo, lo que implica continuar con la mejora en los niveles de
transparencia y acceso a la información a través de la apertura de datos públicos
(datos abiertos), la reutilización de información estratégica del sector público
(transparencia focalizada), y la participación y colaboración ciudadana en el diseño
y aplicación de políticas públicas, a fin de generar valor público de manera conjunta.

Dentro de la AGA, particularmente para promover los esfuerzos en materia de

transparencia fiscal, se creó el Grupo de Trabajo para la Transparencia Fiscal
(FOWG, por sus siglas en inglés), mismo que derivó en el surgimiento de la Iniciativa
Global para la Transparencia Fiscal, de la cual México forma parte.
La Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (GIFT, por sus siglas en inglés), es
una red de acción con múltiples partes involucradas e interesadas en impulsar e
institucionalizar normas globales y mejorar, de manera significativa y continua, la
transparencia fiscal, la participación pública y la rendición de cuentas en el ámbito
local, nacional e internacional.
La iniciativa trabaja en 4 áreas principales: 1) avance de normas globales sobre

transparencia fiscal, 2) aprendizaje mutuo y asistencia entre pares, 3) alineación
de incentivos, y 4) nuevas tecnologías y datos abiertos para involucrar al público.
(Más información disponible en: http://www.fiscaltransparency.net/GIFT_OnePager_esp.pdf).
A nivel internacional, en su vinculación con la GpR, algunos casos recientes donde se

vincula la participación de la ciudadanía con el desarrollo de un PbR, son los siguientes:
ll Consultas públicas sobre nuevos ingresos e iniciativas de gasto, Canadá.

Se llevan a cabo consultas públicas sistemáticas sobre nuevas propuestas de
políticas fiscales, que se traducen en proyectos de infraestructura, o sobre nuevos
impuestos y propuestas para el ejercicio del gasto público. Ello se hace a través
de diversos mecanismos, y mediante la publicación de las aportaciones públicas.
ll Consultas sobre la propuesta de presupuesto de egresos, Kenia. El Ministerio
de Finanzas de este país lleva a cabo audiencias públicas en todo el país durante
la preparación del presupuesto. Existe también una ventanilla adicional con
duración de dos semanas, para llevar a cabo una consulta pública sobre política
presupuestal, antes de ser sometida a la legislatura.
ll Proyectos piloto de monitoreo social, Sudáfrica. Consiste en el seguimiento
ciudadano de la calidad de la prestación de servicios públicos a través de la
aplicación de encuestas de percepción, reuniones de discusión y el desarrollo de
tableros de seguimiento de indicadores.
Asimismo, en México, hay ejemplos donde se observa la participación ciudadana

haciendo valer su opinión en las decisiones públicas. A continuación el ejemplo de
las Comisiones dictaminadoras del Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol).
Comisiones Dictaminadoras del Programa de Coinversión Social. (Tomado de:
http://indesol.gob.mx/programas/coinversion-social/comision-dictaminadora/).
Las Comisiones Dictaminadoras se han convertido en un instrumento de contraloría

y participación ciudadana, a través de las cuales el Instituto Nacional de Desarrollo
Social (Indesol), asegura la pluralidad, transparencia, imparcialidad y eficacia en la
asignación de recursos federales a las iniciativas ciudadanas que concursan en el
Programa de Coinversión Social.

Este grupo colegiado se integra por funcionarios federales o estatales; una persona
representante de las organizaciones de la sociedad civil y, otra, especialista en
la materia o del ámbito académico; tiene como objetivo analizar y evaluar los
proyectos inscritos, el impacto social, su viabilidad y la experiencia del actor social;
así como su contribución para fortalecer la inclusión, cohesión y capital social, lo
cual determina la viabilidad de ser elegible a ser apoyado o no.
El Indesol ha logrado articular la participación de la ciudadanía, la academia y

los actores sociales, a través de la integración de éstas comisiones, y, con ello,
ha incorporado a su padrón de dictaminadores/as a personal de las secretarías
de Desarrollo Social, Gobernación, Trabajo y Previsión Social, Medio Ambiente y
Recursos Naturales, Agricultura, Ganadería Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
Economía, Salud, Desarrollo Agrario Territorial y Urbano, Turismo, Comisión
Nacional de Derechos Humanos y Comisión Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas, el Instituto Nacional de las Mujeres y la Comisión de Derechos
Humanos de la Ciudad de México.
Con experiencias como las mencionadas anteriormente, se logra una nueva relación
entre sociedad y gobierno, quien, a través de herramientas de transparencia,
acceso a la información y la posterior rendición de cuentas, crean canales que
empoderan a la ciudadanía, fortaleciendo a su vez las vías de participación directa
en la toma de decisiones, monitoreo y seguimiento de las políticas públicas, así
como de sus resultados en el bienestar de la población. ∞

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kKsglEMKaC6GztuU4mHUP8q_aquKt6h5WiDsuLY3pThoC9Tbw_wcB

MÓDULO 4. SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DEL DIPLOMADO
DE PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS.



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A diferencia de los enfoques liberales que postulan un Estado mínimo y la reducción

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UNIDAD 1 | Marco y análisis jurídico 9

Entre los principales arreglos institucionales que deben corregirse y fortalecerse

Ausencia de Es la tendencia a la formación de monopolios y oligopolios;

Desinterés Se refiere a la incapacidad o desinterés del sector privado

Costos que paga la sociedad o terceros,

Condición en la que el mercado participa de manera

La falta de información o el acceso diferenciado a ella,

Desempleo de La economía de mercado puede funcionar en equilibrio

Fuente: Elaboración propia, (2016).

10 Marco y análisis jurídico | UNIDAD 1

Tema 3. Eficiencia y equidad

De este modo, la intervención pública a través de políticas macroeconómicas,

UNIDAD 1 | Marco y análisis jurídico 11

para el desarrollo económico, para la promoción de las inversiones y democratizar

De este modo, la participación del Estado en la economía se justifica por su

Los principales objetivos de la acción del Estado son:

llErradicación del hambre y combate a la pobreza;

En este marco se da actualmente el debate que se resume en la necesidad de definir

Tema 4. Reformas económicas y Estado eficaz

Como consecuencia del estancamiento inflacionario de las economías desarrolladas

12 Marco y análisis jurídico | UNIDAD 1

promover la liberalización de todos los mercados posibles, la privatización de las

Los resultados obtenidos quedaron muy lejos de lo que se había prometido en

Las reformas macroeconómicas del pasado no fueron equilibradas, asignaban

UNIDAD 1 | Marco y análisis jurídico 13

Tema 5. Marco Jurídico para la Actuación del Estado:

La CPEUM se caracteriza por ser rígida, se elabora y reforma a través de un

La CPEUM es el documento fundamental de nuestro país, mediante el que se regula: