2019 - ADI - TJ-SP - Leis Urbanísticas - Participação Social - Estudos Técnicos - Inconstitucionalidade

fls.
262
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2019.0000793937
Para conferir o original, acesse o site https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informe o processo 2101166-80.2019.8.26.0000 e código E6D1572.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade

nº 2101166-80.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
Este documento é cópia do original, assinado digitalmente por FERNANDO ANTONIO FERREIRA RODRIGUES, liberado nos autos em 26/09/2019 às 15:45 .
PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, são réus
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE OSASCO e PRESIDENTE DA CÂMARA
MUNICIPAL DE OSASCO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,

proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE, COM
MODULAÇÃO. V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PEREIRA

CALÇAS (Presidente), EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO
CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, FERRAZ DE
ARRUDA, RICARDO ANAFE, ALVARO PASSOS, BERETTA DA SILVEIRA,
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO
WOHLERS, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES
SIANO, ADEMIR BENEDITO, ARTUR MARQUES, PINHEIRO FRANCO, XAVIER
DE AQUINO E MOACIR PERES.
São Paulo, 11 de setembro de 2019
FERREIRA RODRIGUES
RELATOR
Assinatura Eletrônica
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São Paulo
Voto nº 34.455
Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2101166-80.2019.8.26.0000
Requerente: Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo
Requerido: Prefeito e Presidente da Câmara Municipal de Osasco
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Município
de Osasco. Lei Complementar nº 283, de 11 de dezembro de 2014,
revogando as alíneas “a” e “b” do inciso II do artigo 75 da Lei nº
1.485, de 12 de outubro de 1978, que estabelecia “os objetivos e
as diretrizes para uso e ocupação do solo urbano”; (ii) Lei
Complementar nº 285, de 11 de dezembro de 2014, revogando o
inciso II do artigo 21 da Lei nº 2.070, de 08 de novembro de 1988,
que estabelecia “os objetivos e as diretrizes para uso e ocupação
do solo urbano”; e (iii) Lei Complementar nº 315, de 10 de
novembro de 2016, que “cria nova modalidade de outorga onerosa
do direito de construir, altera e acrescenta incisos ao caput do art.
2º da Lei Complementar nº 171, de 16 de janeiro de 2018”.
OFENSA ÀS DISPOSIÇÕES DO ARTIGO 180, INCISO II, DA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. Reconhecimento. Leis
impugnadas que, apesar de versarem sobre planejamento e
desenvolvimento urbano (art. 180, II), foram votadas e aprovadas
sem que seus respectivos projetos tenham sido (previamente)
submetidos a estudos técnicos e participação popular. Exigência
que abrange todas as hipóteses normativas de planejamento para
ocupação e uso adequado do solo, ou seja, tudo quanto diga
respeito a diretrizes e regras relativas ao desenvolvimento urbano,
e não apenas as questões de zoneamento. Ademais, é o próprio
texto constitucional que contempla mecanismos de fiscalização, a
cargo do Poder Judiciário, para extirpar do ordenamento jurídico
qualquer ato (de quaisquer Poderes do Estado) que lhe sejam
contrastantes, como ocorre no presente caso, daí porque afastada
a hipótese de invasão de seara reservada dos membros eleitos é
de ser reconhecida a alegada inconstitucionalidade por ofensa às
disposições dos mencionado artigo 180, inciso II, da Constituição
Paulista. Como já foi decidido por este Órgão Especial, “a
participação popular na criação de leis versando sobre política
urbana local não pode ser concebida como mera formalidade ritual
passível de convalidação. Trata-se de instrumento democrático
onde o móvel do legislador ordinário é exposto e contrastado com
ideias opostas que, se não vinculam a vontade dos representantes
eleitos no momento da votação, ao menos lhe expõem os
interesses envolvidos e as consequências práticas advindas da
aprovação ou rejeição da norma, tal como proposta” (ADIN nº
994.09.224728-0, Rel. Des. Artur Marques, j. 05/05/2010).
Inconstitucionalidade manifesta. Ação julgada procedente, com
modulação.
Direta de Inconstitucionalidade nº 2101166-80.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 2/8

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Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada
pelo PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, tendo
por objeto os seguintes atos normativos do Município de Osasco (i) Lei
Complementar nº 283, de 11 de dezembro de 2014, revogando as alíneas “a” e “b”
do inciso II do artigo 75 da Lei nº 1.485, de 12 de outubro de 1978, que estabelecia
“os objetivos e as diretrizes para uso e ocupação do solo urbano”; (ii) Lei Complementar nº
285, de 11 de dezembro de 2014, revogando o inciso II do artigo 21 da Lei nº 2.070,
de 08 de novembro de 1988, que estabelecia “os objetivos e as diretrizes para uso e
ocupação do solo urbano”; e (iii) Lei Complementar nº 315, de 10 de novembro de
2016, que “cria nova modalidade de outorga onerosa do direito de construir, altera e acrescenta
incisos ao caput do art. 2º da Lei Complementar nº 171, de 16 de janeiro de 2018”. O autor
alega ofensa às disposições dos artigos 180, I, II, 181, caput, e § 1º e 191, da
Constituição Estadual, por ausência de participação popular e de planejamento
técnico sobre a matéria durante o processo legislativo.
Não consta pedido de liminar.
O Prefeito e o Presidente da Câmara Municipal foram

notificados, mas apenas o primeiro prestou informações (fls. 206/219 e 237).
O Procurador Geral do Estado foi citado (fls. 202/203),

mas não se manifestou nos autos (fl. 236).
A douta Procuradoria de Justiça, com as considerações de

fls. 240/257, reiterou o pedido de procedência da ação.
É o relatório.
As normas acoimadas de inconstitucionais são aquelas

constantes dos documentos de fl. 38, 39 e 40, redigidas da seguinte forma:
LEI COMPLEMENTAR Nº 283, DE 11 DE DEZEMBRO DE 2014:
Art. 1º. Ficam revogadas as alínea “a” e “b” do inciso II do art. 75

da Lei nº 1.485, de 12 de outubro de 1978, que estabelece os
objetivos e as diretrizes para uso e ocupação do solo urbano no
Município de Osasco.
Art. 2º. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua

publicação.
LEI COMPLEMENTAR Nº 285, DE 11 DE DEZEMBRO DE 2014:

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Art. 1º. Fica revogado o inciso II do art. 21 da Lei nº 2.070, de 08 de
novembro de 1988.

publicação.
LEI COMPLEMENTAR Nº 315, DE 10 DE NOVEMBRO DE
2016:
Art. 1º. O caput do art. 2º da Lei Complementar nº 171, de 16 de

janeiro de 2008, passa a vigorar com a seguinte redação, incluídos
seus três novos incisos:
'Art. 2º. A contrapartida pela concessão de outorga onerosa do

direito de construir consiste em cobrança, que poderá efetivar-se
por meio de uma das seguintes modalidades:
I recursos financeiros, a serem depositados em pecúnia, em favor

do Fundo Municipal de Política Urbana e Habitacional;
II construção de unidades habitacionais de interesse social

(UHIS), a serem entregues pelo beneficiário da respectiva outorga,
concluídas e com acabamento, em local e prazo a serem definidos
pela Administração Municipal;
III transmissão de imóveis à Administração Municipal, desde que

destinados à regularização ou ampliação de sistema viário, ou
implantação de equipamentos públicos, a critério da
Municipalidade'.
Art. 2º. Permanecem inalterados os quadro (04) parágrafos do art.

2º da Lei Complementar nº 171/2008.

publicação.
O autor alega que essas normas são incompatíveis com

dispositivos da Constituição Estadual por ausência (durante o processo
legislativo) de participação popular e de estudos técnicos sobre a matéria
(envolvendo desenvolvimento urbano).
Já o Prefeito Municipal, em suas informações de fls.

206/219, defende a validade das leis afirmando (i) que os dispositivos
impugnados embora versem sobre matéria urbanística - não alteram normas

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ligadas ao zoneamento urbano; (ii) que houve (sim) realização de estudos

técnicos; (iii) que “as consultas públicas revelaram-se desnecessárias” (fl. 216); e
(iv) que “não cabe ao Poder Judiciário adentrar na seara reservada dos Poderes
Executivo e Legislativo, cujus mandatários eleitos aprovaram as leis questionadas,
baseados em estudos técnicos e no conhecimento da cidade” (fls. 216/217).
Sob esse aspecto, entretanto, não lhe assiste razão;
primeiro porque a necessidade de estudos técnicos e de participação popular
abrange todas as hipóteses normativas de planejamento para ocupação e uso
adequado do solo, ou seja, tudo quanto diga respeito a diretrizes e regras relativas
ao desenvolvimento urbano, e não apenas as questões de zoneamento; e depois
porque tais providências (previstas como condição de validade de normas dessa
natureza) decorrem de exigência da Constituição Estadual,.
E é o próprio texto constitucional que contempla

mecanismos de fiscalização, a cargo do Poder Judiciário, para extirpar do
ordenamento jurídico qualquer ato (de quaisquer dos Poderes do Estado) que lhe
sejam contrastantes, como ocorre no presente caso, daí porque afastada a
hipótese de invasão de seara reservada dos membros eleitos é de ser
reconhecida a alegada ofensa às disposições dos mencionado artigo 180, inciso II,
da Constituição Paulista.
"Art. 180 - No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao

desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios assegurarão:
...............
II - a participação das respectivas entidades comunitárias no estudo,
encaminhamento e solução dos problemas, plano, programas e
projetos que lhes sejam concernentes;
É que o objeto das leis impugnadas por envolver ato de

planejamento e desenvolvimento urbano deveria ter sido submetido à
divulgação e prévia discussão junto à comunidade local, o que, entretanto, não
ocorreu, já que nenhuma referência ao cumprimento desse requisito consta do
trâmite do processo legislativo.
Como já foi decidido por este Órgão Especial, “a

participação popular na criação de leis versando sobre política urbana local não pode ser concebida
como mera formalidade ritual passível de convalidação. Trata-se de instrumento democrático onde
o móvel do legislador ordinário é exposto e contrastado com ideias opostas que, se não vinculam a
vontade dos representantes eleitos no momento da votação, ao menos lhe expõem os interesses
envolvidos e as consequências práticas advindas da aprovação ou rejeição da norma, tal como
proposta” (TJSP, ADIN nº 994.09.224728-0, Rel. Des. Artur Marques, j. 05/05/2010).
Não suprem a falta, quanto à exigência de estudos

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técnicos, as mensagens de fls. fls. 220/222, 225/226 e 228/229, emitidas pelo

Prefeito, porque tais documentos não estão embasados ou vinculados ao resultado
de algum trabalho ou procedimento oficial (preparatório) da equipe de
planejamento, ou seja, não encontram respaldo em elementos ou conjunto de
elementos com nível de precisão técnica adequada para justificar a pertinência da
propositura legislativa nessa área de uso e ocupação do solo, daí o
reconhecimento de procedência da ação.
É o que tem decidido este C. Órgão Especial em casos

semelhantes:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº

4.095, de 18.10.17 do município de Aparecida dispondo sobre
regularização de bens imóveis localizados no bairro Jardim Paraíba.
Falta de participação popular. Imprescindível a efetiva participação da
comunidade, por suas entidades representativas. A Constituição
Estadual prevê a necessidade de participação comunitária em matéria
urbanística. Precedentes deste C. Órgão Especial. Inconstitucional o
ato normativo impugnado. Estudo prévio. Necessidade. Se no âmbito
do Executivo esse planejamento ou prévios estudos se fazem
necessários, de igual forma se justificam idênticas medidas para
modificar a regra original. Precedentes. Procedente a ação” (ADIn
nº 2.182.25392.2018.8.26.0000, Rel. Des. Evaristo dos
Santos, j. em 13 de fevereiro de 2019).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº

14.124, de 07 de fevereiro de 2018, do Município de Ribeirão Preto,
que dispõe sobre a Política Municipal de Coleta, Tratamento e
Reciclagem de Óleos e Gorduras de Origem Vegetal ou Animal e de
Uso Culinário, bem como dá outras providências. Lei municipal de
iniciativa parlamentar que disciplina matéria ínsita ao meio
ambiente. Cerceamento à participação popular e comunitária durante
o processo legiferante respectivo. Ofensa aos artigos 180, inciso II, e
191, ambos da Constituição do Estado de São Paulo.
Inconstitucionalidade formal configurada” (ADIN nº
2115531-76.2018.8.26.0000, Rel. Des. Geraldo Wohlers, j.
17/10/2018).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei

Complementar nº 286, de 18.02.16 do município de Suzano, de
iniciativa parlamentar, alterando preceitos da Lei Complementar nº
025, de 01.03.96, que dispõe sobre zoneamento, uso e ocupação do
solo, ao incluir normas de acessibilidade, consistente em instalação de
elevadores, em edificações residenciais coletivas, com mais de dois
pavimentos. Vício de iniciativa. Ausência de vício. Competência

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concorrente para a iniciativa de projetos de lei versando sobre regras

gerais e abstratas de zoneamento, uso e ocupação do solo urbano.
Precedentes. Fonte de custeio. Ausente violação aos arts. 25 e 176
da CF. Inexistência de despesa pública. Precedente. Causa petendi
aberta. Possível análise de outros aspectos constitucionais da
questão. Falta de participação popular. Imprescindível a efetiva
participação da comunidade, por suas entidades representativas,
máxime quando, como no caso, o ônus com o cumprimento da nova
exigência, ainda que em favor da acessibilidade, será suportado pela
população. A Constituição Estadual prevê a necessidade de
participação comunitária em matéria urbanística. Precedentes deste
C. Órgão Especial. Inconstitucional o ato normativo impugnado.
Procedente a ação” (ADIN nº 2256300-08.2016.8.26.0000,
Rel. Des. Evaristo dos Santos, j. 24/06/2017).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei

Complementar nº 2.751, de 12 de janeiro de 2016, do Município de
Ribeirão Preto, que “dispõe sobre regularização de construções, e dá
outras providências”. Ato normativo que por seu conteúdo, dependia
de prévios estudos de planejamento e efetiva participação popular,
exigências reservadas às situações indicadas no artigo 181 da
Constituição Estadual. Violação aos artigos 144, 180, inciso II, 181 e
191, da Constituição do Estado de São Paulo. Pedido procedente
(Ação Direta de Inconstitucionalidade nº
2227144-72.2016.8.26.0000. Rel. Des. Ricardo Anafe, j. 21 de
junho de 2017).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Leis

Complementares nº 164, de 21 de dezembro de 2001 e nº 239, de 10
de maio de 2006, ambas do Município de Caçapava, “frutos de
iniciativa parlamentar, que alteram regras constantes da Lei
Complementar nº 109/99 de Caçapava” Não efetivação de estudos
prévios, planejamento técnico e efetiva participação da comunidade.
Exigências que, impostas à edição do plano diretor e ao zoneamento,
devem ser observadas igualmente em sua alteração Desrespeito,
configurado, aos arts. 180, caput, e inciso II, 181, caput, e § 1º e 191,
da Constituição Estadual, assim como, por força do art. 144 desse
diploma, os princípios constitucionais estabelecidos nos arts. 182,
caput, e § 1º, e o art. 30 e inciso VIII, da Constituição Federal Vício,
ademais, de iniciativa (arts. 47, II e XIV, da CE), porquanto se trata
de matéria relativa à gestão da cidade (“reserva de administração”)
Necessidade de modulação, para preservar situações jurídicas e de fato
já consolidadas Efeito da declaração que se produz a contar da
publicação do acórdão. Ação direta de inconstitucionalidade julgada
procedente, com modulação” (ADIN nº
2228709-42.2014.8.26.0000, Rel. Des. João Carlos Saletti, j.
26/08/2015).

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PODER JUDICIÁRIO
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“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei do Município de Bauru
que regulamenta o uso, o parcelamento do solo e a construção de
residências dentro de zonas de indústria, comércio e serviços.
Legítimo o exercício da competência legislativa municipal
suplementar em matéria de direito urbanístico. Indispensável,
contudo, a participação popular na discussão sobre o projeto de lei.
Violação do artigo 180, II, da Constituição Estadual. Vício formal
reconhecido. Precedentes deste Órgão Especial. Pedido julgado
procedente, com modulação de efeitos” (ADIN nº
2032995-13.2015.8.26.0000, Rel. Des. Márcio Bártoli, j.
12/08/2015).
Impõe-se, entretanto, a modulação dos efeitos do julgado,

por razões de segurança jurídica e de respeito ao princípio da boa-fé, a fim de
preservar situações já consolidadas na vigência da lei impugnada, daí porque
ponderando-se os valores postos em discussão - a inconstitucionalidade aqui
declarada só terá eficácia a partir da data do presente julgamento.
Conforme lição de Luís Roberto Barroso, “a ponderação de

valores é a técnica pela qual o intérprete procura lidar com valores constitucionais que se
encontrem em linha de colisão. Como não existe um critério abstrato que imponha a supremacia de
um sobre o outro, deve-se, à vista do caso concreto, fazer concessões recíprocas, de modo a produzir-
se um resultado socialmente desejável, sacrificando o mínimo de cada um dos princípios ou
direitos fundamentais em oposição. O legislador não pode, arbitrariamente, escolher um dos
interesses em jogo e anular o outro, sob pena de violar o texto constitucional. Relembre-se: as
regras incidem sob a forma do 'tudo ou nada' (Dworkin), ao passo que os princípios
precisam ser sopesados” (“Temas de Direito Constitucional, pp. 65-8).
Ante o exposto, julga-se a ação procedente para declarar a

inconstitucionalidade das Leis Complementares 283, de 11 de dezembro de 2014;
285, de 11 de dezembro de 2014; e 315, de 10 de novembro de 2016, todas do
Município de Osasco, modulando-se os efeitos desta decisão para que a
declaração de inconstitucionalidade só opere efeitos a partir da data do presente
julgamento, nos termos do artigo 27 da Lei nº 9.868/1999.
FERREIRA RODRIGUES
Relator

2019 - ADI - TJ-SP - Leis Urbanísticas - Participação Social - Estudos Técnicos - Inconstitucionalidade

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Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade

ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,

O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PEREIRA

São Paulo, 11 de setembro de 2019

Direta de Inconstitucionalidade nº 2101166-80.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 2/8

Não consta pedido de liminar.

O Prefeito e o Presidente da Câmara Municipal foram

O Procurador Geral do Estado foi citado (fls. 202/203),

A douta Procuradoria de Justiça, com as considerações de

As normas acoimadas de inconstitucionais são aquelas

LEI COMPLEMENTAR Nº 283, DE 11 DE DEZEMBRO DE 2014:

Art. 1º. Ficam revogadas as alínea “a” e “b” do inciso II do art. 75

Art. 2º. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua

LEI COMPLEMENTAR Nº 285, DE 11 DE DEZEMBRO DE 2014:

Direta de Inconstitucionalidade nº 2101166-80.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 3/8

Art. 1º. Fica revogado o inciso II do art. 21 da Lei nº 2.070, de 08 de

Art. 2º. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua

Art. 1º. O caput do art. 2º da Lei Complementar nº 171, de 16 de

'Art. 2º. A contrapartida pela concessão de outorga onerosa do

I recursos financeiros, a serem depositados em pecúnia, em favor

II construção de unidades habitacionais de interesse social

III transmissão de imóveis à Administração Municipal, desde que

Art. 2º. Permanecem inalterados os quadro (04) parágrafos do art.

Art. 3º. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua

O autor alega que essas normas são incompatíveis com

Já o Prefeito Municipal, em suas informações de fls.

Direta de Inconstitucionalidade nº 2101166-80.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 4/8

ligadas ao zoneamento urbano; (ii) que houve (sim) realização de estudos

E é o próprio texto constitucional que contempla

"Art. 180 - No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao

É que o objeto das leis impugnadas por envolver ato de

Como já foi decidido por este Órgão Especial, “a

Não suprem a falta, quanto à exigência de estudos

Direta de Inconstitucionalidade nº 2101166-80.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 5/8

técnicos, as mensagens de fls. fls. 220/222, 225/226 e 228/229, emitidas pelo

É o que tem decidido este C. Órgão Especial em casos

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei

Direta de Inconstitucionalidade nº 2101166-80.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 6/8

concorrente para a iniciativa de projetos de lei versando sobre regras

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Leis

Direta de Inconstitucionalidade nº 2101166-80.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 7/8

“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei do Município de Bauru

Impõe-se, entretanto, a modulação dos efeitos do julgado,

Conforme lição de Luís Roberto Barroso, “a ponderação de

Ante o exposto, julga-se a ação procedente para declarar a

Direta de Inconstitucionalidade nº 2101166-80.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO Nº 8/8

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