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Las Premisas y Promesas del Análisis de Toma de Decisiones *.

JAMES N. ROSENAU

AL IGUAL QUE LOS PAÍSES en el siglo XX, las ciencias del comportamiento humano
parecen pasar por varias etapas a medida que avanzan hacia la modernización. Durante la
etapa tradicional, los profesionales en un campo de investigación confían en conceptos
ambiguos y teorías no probadas para guiar sus impresiones sobre la dinámica de su
respectiva materia. Sin restricciones en base a estándares de confiabilidad y sin preocuparse
por la relación de los datos con la teoría, los profesionales no dudan en atribuir
características humanas a entidades abstractas y luego equiparar sus ideas sobre el
comportamiento de estas entidades con el comportamiento humano mismo. En esta etapa,
en consecuencia, el conocimiento no es acumulativo. Al ser libres de perseguir sus propios
intereses a su manera, los diversos investigadores no se basan en el trabajo del otro. Los
estudios de casos proliferan, pero no convergen. Se avanzan nuevos conceptos y teorías,
solo para ser ignorados. Destacan profesionales con capacidad para obtener ideas
grandiosas, en lugar de ideas con gran capacidad para explicar una gama cada vez mayor de
fenómenos.

En cierto punto, sin embargo, algunos profesionales se sienten insatisfechos con los
procedimientos y suposiciones de la etapa tradicional y desarrollan la aspiración de
modernizarse. La ausencia de progreso hacia el conocimiento unificado los lleva a protestar
por la dependencia de formulaciones ambiguas, entidades cosificadas y modos
indisciplinados de investigación. Los profesionales modernizadores sostienen que el
comportamiento humano no es abstracto, místico o caprichoso, sino que lo llevan a cabo
actores concretos e identificables cuyo comportamiento puede observarse. En lugar de ser
caprichoso, este comportamiento es el resultado de procesos causales y, por lo tanto,
exhibe regularidades y patrones. Por tanto, es capaz de ser medido y cuantificado.

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* Estoy en deuda con el Consejo de Investigación de la Universidad de Rutgers por proporcionar el tiempo para
preparar estas reflexiones, al Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de Princeton por poner a
mi disposición las instalaciones apropiadas para la investigación, y a mi esposa Norah por proporcionar el
consejo y el apoyo que en primer lugar hacen posible la reflexión.
190. JAMES N. ROSENAU

La medición y la cuantificación, sin embargo, requieren una teoría explícita y conceptos


operacionales. Los datos no encajan por sí solos, sino que deben alcanzar significado
mediante modelos y construcciones que identifiquen claramente cómo se estructuran los
componentes del comportamiento y cómo éstos se relacionan entre sí. Lo que se necesita
- concluye la objeción-, es una mayor atención a la acumulación de datos cuantificados, a la
formulación de teorías empíricas para explicar los datos, y a la utilización de procedimientos
científicos que hacen que los datos y las teorías sean independientes de quienes los usan.

Aunque los tradicionalistas en el área tienden a sentirse amenazados por los


profesionales modernizadores y rechazan sus puntos de vistas y reparos como
impracticables y engañosos, no se puede negar el atractivo de una ciencia más empírica, y
a medida que crecen el número de disidentes, el área de investigación entra en la etapa de
despegue del desarrollo. En consecuencia, como en los países que entran en esta etapa, el
ambiente se transforma y se recarga de emoción y compromiso. Emerge un sentido de
cambio autogenerado y, con él, una carrera precipitada hacia áreas de investigación
desconocidas. Ningún fenómeno es demasiado pequeño para no ser considerado, ningún
hecho está demasiado establecido para no ser cuestionado, ninguna teoría es demasiado
sacrosanta para no ser desafiada. Las fuentes de comportamiento previamente no
reconocidas se reconocen y exploran, dando lugar a la identificación de actores
previamente no identificados y al discernimiento de relaciones previamente no discernidas.
Se proponen y modifican nuevos conceptos, teorías, modelos, marcos, enfoques,
formulaciones e hipótesis. Abundan las escuelas de pensamiento y emergen facciones
dentro de ellas. Se compilan proposiciones teóricas y los fundamentos filosóficos son
debatidos. Disciplinas hermanas son escudriñadas para obtener insumos relevantes. Los
artículos y argumentos sobre metodología se multiplican. Las fuentes de datos
inexplorados se descubren y explotan. Palabras aparentemente torpes se acuñan para
designar los fenómenos revelados por los nuevos datos o indicados por las nuevas
formulaciones. Presentaciones esquemáticas, repletas con vínculos y flechas de enlaces, y
categorías que proliferan, son introducidas para acomodar los nuevos materiales y
representar sus interrelaciones.

Sin embargo, al igual que los líderes de los movimientos de protesta en las
sociedades tradicionales, los profesionales modernizadores no pueden contener su fervor
revolucionario una vez que superan a las fuerzas de la tradición y asumen las
responsabilidades del liderazgo. El aumento de la actividad innovadora es demasiado
emocionante y la visión de su máximo potencial es demasiado estimulante para moderar el
entusiasmo con la perspectiva, la participación con moderación y las formulaciones
creativas con procedimientos científicos. En nombre de una mayor disciplina, el área de
investigación viene a caracterizarse por una investigación indisciplinada. Liberados de las
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reglas tradicionales y aún sin preocuparse por la necesidad de las modernas, sus recién
ascendidos practicantes son receptivos a casi cualquier marco innovador,
independientemente de si es capaz de producir resultados empíricos confiables. A pesar de
una mayor actividad, el conocimiento no es más acumulativo en la etapa de despegue que
en la precedente. En lugar de basarse en el trabajo del otro y converger en torno a
conceptos aceptados y procedimientos estandarizados, los profesionales se apoyan
mutuamente en la innovación incluso mientras persiguen su propio trabajo. Lo que destaca
son ideas que abarcan una amplitud cada vez mayor de fenómenos, antes que una amplitud
cada vez mayor de fenómenos que han sido explicado de manera confiable.

La etapa de despegue dura tal vez una década o dos, lo suficiente como para
transformar el aparente el estallido inicial de actividad en un cuerpo de conocimientos
confiables, sólido y en expansión. Para ser explícito e innovador respecto de los fenómenos
observables hay que comprometerse en la ardua tarea de observarlos realmente y luego
hacer las revisiones teóricas que requieren las observaciones. El sólo evitar el análisis
cosificado o de meras impresiones tampoco conducirá automáticamente a la formulación
de marcos y propuestas de investigación viables. A medida que los profesionales
modernizadores lentamente se dan cuenta de que una ciencia del comportamiento
humano no se puede construir de la noche a la mañana y que, en cambio, se requiere una
investigación lenta, paciente y disciplinada, el campo pasa a la tercera etapa o etapa
madura de desarrollo. Los marcos innovadores se reducen a proporciones manejables, los
nuevos conceptos se vuelven operativos y las hipótesis resultantes se prueban, revisan y
vuelven a probar. Como resultado, la escuela de pensamiento da paso al hallazgo empírico,
la teoría grandiosa al estudio riguroso, el inventario proposicional al diseño de
investigación, el desafío filosófico al análisis cuantitativo, y la visión global a la formulación
precisa. Igualmente importante, a medida que el área de investigación se convierte en una
ciencia madura, los criterios de relevancia se endurecen y se elevan los estándares para el
procesamiento de datos. Ahí donde las teorías propuestas durante la etapa de despegue
fueron aceptadas o rechazadas sobre la base de especulaciones sobre su utilidad, las
ofrecidas en la etapa madura se desglosan en sus componentes y se someten a pruebas de
validación empíricas. Ahí donde las revistas alguna vez estuvieron llenas de presentaciones
esquemáticas, ahora se caracterizan por datos tabulados y probados por su significancia
estadística. Y, con esta mayor rigurosidad, los profesionales comienzan a conocer las
hipótesis de cada uno, a utilizar los métodos de cada uno, a llevar el trabajo del otro un
paso más allá, a replicar los hallazgos del otro, en resumen, a construir sobre la investigación
del otro. En consecuencia, el conocimiento se acumula, incluso explota, instalándose en un
período sostenido de crecimiento que es satisfactorio incluso si no es estimulante.
192. JAMES N. ROSENAU

Dado que es crucial para el tema central de la discusión subsiguiente, se debe


enfatizar sobre la necesidad de que la etapa de despegue intervenga entre las etapas
tradicionales y maduras. No se puede pasar por alto. No hay ningún atajo. La creatividad
debe preceder a la disciplina, el pensador seminal debe preceder al investigador paciente,
y el esquema convincente debe preceder a la teoría refinada. A veces, las premisas, los
conceptos y los procedimientos que permitieron el despegue se reelaboran de manera tan
exhaustiva que son irreconocibles en la etapa posterior, pero sin ellos la madurez no podría
sobrevenir.

La Paradoja del Enfoque de Toma de Decisiones

Las consideraciones anteriores no solo me han ayudado a resolver mi ambivalencia


personal (mencionada a continuación) hacia la noción de toma de decisiones, sino que, lo
que es más importante, también sirven para resumir la paradoja y la controversia que han
marcado el concepto desde su introducción en la ciencia política estadounidense después
de la Segunda Guerra Mundial. Dicho de manera más sucinta, la paradoja es que a medida
que se formó un amplio consenso sobre la utilidad del concepto, también se desarrolló un
profundo disenso sobre sus contenidos, límites y premisas. A diferencia de, digamos, los
extensos esfuerzos de validación empírica que siguieron al entusiasmo inicial que la
introducción de la teoría de la disonancia cognitiva suscitó en la psicología social 1, el
advenimiento del enfoque de toma de decisiones en la ciencia política despertó una
atención inmediata y provocó un entusiasmo considerable que no fue acompañado de
esfuerzos para aclarar su contenido, eliminar sus ambigüedades y trazar los límites de su
relevancia. En lugar de perfeccionar el concepto de toma de decisiones y reducir su
significado empírico a través de investigaciones posteriores, los politólogos lo consideraron
relevante en una variedad de contextos. Como resultado, el concepto ha llegado a
representar un conjunto inconsistente de diversos procesos individuales y grupales. Para
algunos, especialmente aquellos atraídos por las formulaciones de las teorías de juegos, los
fenómenos de toma de decisiones connotan cálculos racionales realizados por actores
políticos hipotéticos. Para aquellos que encuentran persuasivas las nociones psicoanalíticas,
tales fenómenos pertenecen a los impulsos irracionales que subyacen a las elecciones de
los actores políticos reales. Para otros, incluidos los investigadores documentales históricos
y los usuarios de técnicas de simulación, el concepto abarca todos los factores, tanto
racionales como irracionales, que entran en el proceso mediante el cual los actores políticos
empíricos seleccionan un curso de acción entre varias posibles alternativas.

1La teoría fue introducida en Leon Festinger, A Theory of Cognitive Dissonance (New York: Harper, 1957). Para
un resumen de los extensos esfuerzos de validación empírica que siguieron, ver Jack W. Brehm and Arthur R.
Chen, Explorations in Cognitive Dissonance (New York: Wiley, 1962)
Premisas y Promesas del Análisis de Toma de Decisiones 193

Para mí, tanto la historia como los contenidos del concepto siempre han tenido un
significado especial. A principios de la década de 1950 tuve la suerte de observar de cerca,
como estudiante graduado en Princeton, los intentos de Richard C. Snyder de desarrollar lo
que posteriormente se convirtió en el primer tratamiento sistemático de los fenómenos de
toma de decisiones en el estudio de la política internacional. Fueron días emocionantes2.
Más allá del entusiasmo habitual de un estudiante de posgrado en una lección de
simulación, uno era muy consciente de estar en presencia de un modernizador en el mismo
momento en que lanzaba su protesta contra los modos tradicionales. Por el contrario,
Snyder hizo todo lo posible por ser discreto y evitar ofender a los tradicionalistas. Hizo
hincapié en el valor y el potencial de los nuevos conceptos, no en la naturaleza ambigua y
engañosa de los antiguos. No obstante, no había duda de que se estaba generando una gran
escaramuza en la batalla por la modernización. Esto no era simplemente una reformulación
de algunos conceptos marginales. Más bien, los nuevos conceptos fueron concebidos para
estar inextricablemente interrelacionados y, como tales, para constituir nada menos que un
"enfoque" completo para el estudio de los fenómenos políticos internacionales. El
estudiante de posgrado sin experiencia puede haber quedado perplejo por la virulencia de
la controversia que el enfoque ocasionalmente despertó en la comunidad de Princeton
incluso antes de su publicación, pero no podía no reconocer que las suposiciones de Snyder
eran un alejamiento del pasado y que su aceptación requería un rechazo de ciertas formas
de pensar de larga data sobre los actores y procesos internacionales.

Después de haber introducido el concepto de toma de decisiones de política exterior


en la ciencia política estadounidense, en conjunto con el comienzo de mi propia carrera
profesional, he seguido la evolución de dicha noción, posterior a su publicación, con
especial cuidado, regocijándome cuando se formó un consenso y lamentando cuando
también se desarrolló el disenso.

2 Después de formular inicialmente un enfoque para los procesos de toma de decisiones en política exterior,
Snyder describió formas en que podría ampliarse para abarcar prácticamente cualquier proceso político. Sin
embargo, he limitado mi atención aquí principalmente a la formulación inicial, ya que es la más elaborada de
las dos versiones y ha ocasionado mucha más discusión que el esquema ampliado. Además, dado que Snyder
fue el principal creador del enfoque, no he incluido en el análisis referencias a los dos colegas que lo ayudaron
a desarrollar la formulación inicial y que también figuran como sus autores. Para la formulación inicial, ver
Richard C. Snyder, H. W. Bruck, y Burton Sapin, Decision-making as an Approach to the Study of International
Politics (Princeton: Foreign Policy Analysis Project, Organizational Behavior Section, Princeton University,
Junio 1954), más adelante reimpreso en Richard C. Snyder, H. W. Bruck, y Burton Sapin, (eds.), Foreign Policy
Decision-Making: An Approach to the Study of International Politics (New York: Free Press, 1962), pp. 14-185.
Para la version ampliada de la formulación, ver Richard C. Snyder, "A Decision-Making Approach to the Study
of Political Phenomena", en Roland Young (ed.), Approaches to the Study of Politics (Evanston: Northwestern
U.P. 1958), pp.3-38. Otra versión más, simplificada para estudiantes universitarios, se puede encontrar en
Richard C. Snyder and Edgard S. Furniss Jr., American Foreign Policy: Formulation, Principles and Programs
(New York: Holt, 1954), Chap.3.
194. JAMES N. ROSENAU

Incluso más personalmente, la historia del concepto desde su publicación ha sido


para mí causa de considerable ambivalencia. Por un lado, el marco de Snyder me aclaró tan
brillantemente la naturaleza de ciertos aspectos clave de la política internacional que siento
una enorme deuda con él y todavía recurro a él para simularlo. Por otro lado, tan sólo una
aplicación empírica del marco ha encontrado su camino en la literatura del área de
investigación, y con cada año que pasa, cada vez más dudo de los méritos de un marco que
no genera una investigación empírica y, por lo tanto, no cumple con la prueba final por la
cual cualquier esquema analítico debe ser evaluado. Sólo recientemente, y con ayuda de
una analogía entre la modernización de las naciones y las disciplinas intelectuales, he
podido resolver esta ambivalencia y evaluar la historia y la utilidad del concepto de manera
coherente. Lo que sigue son los elementos esenciales de esta evaluación. El formato es algo
autobiográfico y el tono es ocasionalmente agresivo, pero comprometido con la precisión y
el equilibrio. Para anticipar el objetivo principal del análisis, el enfoque de toma de
decisiones se concibe como un frente crucial en la revolución del comportamiento en la
ciencia política y, como su movimiento principal, se convirtió en víctima de sus propios
logros3. En efecto, las páginas siguientes graban otro epitafio en otro monumento a la
misma protesta exitosa.

Variables de Toma de Decisiones

En el corazón del marco original de toma de decisiones de Snyder está la simple


noción de que la acción política es emprendida por seres humanos concretos y que la
comprensión de la dinámica de esta acción requiere ver el mundo desde la perspectiva de
estos actores identificables. El observador puede considerar que la acción es imprudente y,
de hecho, puede resultar desastrosa, pero ni el juicio ni el resultado sirven para explicar por
qué los actores procedieron como lo hicieron. Solo trascendiendo sus propios juicios y
adoptando la perspectiva de los actores, el observador puede arribar a un análisis
explicativo. Para facilitar la reconstrucción del mundo de los actores, Snyder sugirió que
todas sus actividades se pueden examinar en términos de una forma principal de
comportamiento, la decisión de seguir un curso de acción en lugar de muchos otros que
podrían llevarse a cabo. Independientemente de lo que hagan los actores, y por muy sólidas
que sean sus acciones, proceden sobre la base de elecciones anteriores y la presencia de
esta actividad de toma de decisiones en el centro de toda acción política, proporciona un
enfoque común para el análisis de actores, situaciones y procesos políticos dispares. La
toma de decisiones sustenta las burocracias, domina las legislaturas, preocupa a los ejecuti-

3 Para una historia y análisis de la revolución conductual, ver Robert A. Dahl, "The Behavioral Approach to
Political Science: Epitaph for a Monument to a Successful Protest", American Political Science Review, Vol. LV
(December 1961), pp. 763-772.
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vos y caracteriza a los cuerpos judiciales. Las decisiones conducen a políticas, producen
conflictos y fomentan la cooperación. Diferencian a los partidos políticos y subyacen a las
políticas exteriores, activan a los gobiernos locales y mantienen las autoridades federales,
guían a los ejércitos e incitan a las organizaciones internacionales. Por tanto, para explicar
cualquier secuencia de acciones políticas, el analista debe determinar quién tomó las
decisiones clave que dieron lugar a la acción y luego evaluar los procesos intelectuales e
interactivos mediante los cuales los tomadores de decisiones llegaron a sus conclusiones.

Para facilitar aún más la reconstrucción de los tomadores de decisiones mundiales,


Snyder describió y clasificó los principales factores que operan en ellos y les da estructura y
contenido a sus elecciones. En el caso de las opciones de política exterior, subdividió el
mundo de los funcionarios en tres conjuntos principales de estímulos: los que emanan de
la sociedad para quienes los funcionarios toman decisiones, los que surgen de las
circunstancias o acciones en el extranjero y los que se generan dentro del organizaciones
gubernamentales de las que forman parte. Etiquetados, respectivamente, como
"configuración interna", "configuración externa" y "proceso de toma de decisiones", estas
categorías se subdividieron en términos de ciertos tipos principales de factores- tanto
humanos como no humanos, tanto actitudinales como conductuales- que cada uno abarca4.
El entorno interno fue concebido para subsumir no solo fenómenos políticos estándar como
la opinión pública, sino también "categorías mucho más fundamentales: principales
orientaciones valorativas comunes, principales características de organización social,
estructuras y funciones grupales, principales patrones institucionales, procesos sociales
básicos (socialización de adultos y formación de opinión), y diferenciación social y
especialización"5. El entorno externo comprendería fenómenos tales como "las acciones y
reacciones de otros estados (sus tomadores de decisiones), las sociedades para las que
actúan y el mundo físico6. Se preveía que el proceso de toma de decisiones constara de tres
subcategorías principales: esferas de competencia, comunicación e información y
motivación. En conjunto, estas subcategorías de toma de decisiones incluyen los roles, las
normas, los objetivos y las funciones dentro del gobierno en general y de la unidad
particular que toma las decisiones que se someten a análisis. En una presentación
esquemática de las principales categorías y subcategorías, y utilizando una serie de flechas

4 Cuando reformuló el marco para dar cuenta de la toma de decisiones a cualquier nivel gubernamental,
Snyder, comprensiblemente, abandonó la distinción interna-externa y, en cambio, volvió a los entornos
"social" y "político institucional" (cf., Young, op. cit, p.22). Aquí he optado por limitarme al marco para el
análisis de las decisiones de política exterior porque ha sido más elaborado.

5 Ibid.

6 Snyder, Bruck, y Sapin (eds.), op. cit, p. 67.


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bidireccionales para vincularlas, Snyder demostró que el marco abarca un conjunto


complejo e interdependiente de procesos sociales, políticos y psicológicos. En particular, se
basó en una amplia gama de conceptos desarrollados en sociología, psicología social y
psicología para mostrar cómo los mundos internos, externos y organizacionales adquieren
estructura y contenido -así como también cómo se forman los vínculos entre ellos- a través
de las percepciones, los motivos, experiencias e interacciones de los tomadores de
decisiones.

Muchos años después, todo esto puede parecer tan obvio como trivial. Pero cuando
en junio de 1954 se distribuyeron copias de la formulación original del enfoque de toma de
decisiones a una lista seleccionada de politólogos en el campo de la política internacional,
sus premisas básicas no eran ni obvias ni triviales. En ese momento, por ejemplo, la
precisión sobre la identidad de los actores internacionales y las fuentes de su
comportamiento no era una característica dominante de la investigación. En cambio, la
tendencia predominante era considerar al estado como el actor principal y buscar las
fuentes de su comportamiento en lo que se consideraban las realidades objetivas de su
posición en el mundo. ¿Pero quién o qué era el estado? ¿Y cómo podría saber el analista,
que inevitablemente tuvo que depender de algún grado de interpretación subjetiva, lo que
constituye la realidad objetiva de su posición? Estas preguntas problemáticas habían sido
ignoradas por mucho tiempo. Muchos analistas todavía se contentaban con tratar el estado
abstracto como si fuera una persona concreta y, al hacerlo, imputarle toda la gama de
aspiraciones y rasgos normalmente asociados con actores humanos individuales. Los
temores de Francia y las esperanzas de la India fueron tratados como un dato empírico no
menos real que las peculiaridades de un Charles de Gaulle y los ideales de un Jawaharlal
Nehru.

Del mismo modo, al no estar inclinados a examinar las actitudes y acciones de seres
humanos concretos, los investigadores tienden a buscar los objetivos y las fuentes del
comportamiento de un estado en circunstancias geográficas, históricas, políticas y
tecnológicas, y estas circunstancias siempre parecían tan inconfundibles que el estado
parecía haber sido concebido para estar subordinado a ellas. La geografía, la historia, la
política y la tecnología no eran condiciones para ser evaluadas subjetivamente por los
funcionarios, sino más bien realidades objetivas a las que debían prestar atención. Por lo
tanto, para conocer los objetivos de un estado e identificar su interés nacional, el analista
solo tenía que descubrir las circunstancias objetivas en las que estaba situado en cualquier
momento. Que las circunstancias "descubiertas" pudieran ser nada más que la propia
interpretación subjetiva del analista nunca dio mucho que pensar: en ausencia de
procedimientos para presentar hallazgos independientemente de aquellos que los
descubrieron, la inclinación a equiparar la realidad con sus propias percepciones ejerció una
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influencia poderosa y comprensible incluso para los observadores más desapasionados7.

Con la publicación del enfoque de toma de decisiones, sin embargo, estos hábitos
de análisis de larga data ya no podían practicarse con feliz despreocupación.
Independientemente de lo que uno haya pensado del esquema de Snyder, no se podía
negar que constituía un serio desafío a los supuestos establecidos. En un contexto de toma
de decisiones, la cosificación del estado y la objetivación de sus circunstancias no son
necesarias ni deseables. Por definición, el estado se convierte en sus tomadores de
decisiones, aquellos funcionarios de una sociedad que tienen la autoridad y la
responsabilidad de preservar su integridad y mejorar sus valores mediante la selección de
cursos de acción apropiados. Para asegurarse, los funcionarios hablan en nombre de
entidades abstractas y muchos incluso pueden actuar como si tales entidades tuvieran una
existencia concreta, pero cualquiera que sea el contenido de los discursos y acciones,
constituyen fenómenos empíricos que permiten que el analista descienda de la atmósfera
enrarecida de abstracciones al mundo observable en que los seres humanos interactúan.

Al buscar los objetivos e intereses de un estado, además, los analistas ya no tenían


que correr el riesgo de equiparar sus interpretaciones subjetivas con realidades objetivas.
El enfoque de toma de decisiones ofreció una solución operativa clara al problema: los
intereses y las aspiraciones nacionales no son ni más ni menos que lo que los tomadores de
decisiones debidamente constituidos conciben, y el determinar los objetivos y valores de
los funcionarios, si bien puede ser extremadamente difícil, es al menos, posible8. Dicho de
otra manera, la realidad de cualquier situación es lo que los responsables de la toma de
decisiones, sean conscientes (o inconscientes) de las consideraciones geográficas,
históricas, políticas y tecnológicas que pudiere haber, perciben que es; y aunque las
acciones resultantes de sus percepciones pueden probar ser desastrosas, tal resultado se
debe a los errores de cálculo observables de los hombres falibles y no al impacto
incognoscible de fuerzas inexorables.

¿Significa esto que el enfoque de toma de decisiones obliga al analista a ignorar


todas las necesidades y deseos de los miembros de la sociedad y, por lo tanto, a plantear
un interés nacional que no guarde relación con las esperanzas y los temores del público en
general o de segmentos particulares del mismo? En absoluto, ya que ningún grupo de
tomadores de decisiones que, de hecho, tiene la autoridad para obligar a la sociedad a un
curso de acción, puede verse totalmente excluido de sus demandas y aspiraciones (o de lo

7Para una elaboración de este razonamiento , ver Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle
for Power and Peace, 2nd ed. (New Yor: Knopf, 1954), Chap. 1.

8Para una elaboración de esta noción, ver mi "The Concept of National Interest", in the International
Encyclopedia of the Social Sciences, en publicación.
198. JAMES N. ROSENAU

contrario, perderá autoridad). De hecho, una de las virtudes innovadoras del enfoque de
toma de decisiones fue que proporcionó una forma de rastrear empíricamente el papel de
las variables domésticas como fuentes de comportamiento de política exterior.
Tradicionalmente, los estudiantes de la asignatura tendían a suponer que los actores
internacionales se movían principalmente entre ellos y, como resultado, solo se vinculaban
superficialmente, si es que lo hacían, con los procesos mediante los cuales la historia,
composición, estructura y dinámica de una sociedad condicionan su comportamiento
internacional. Sin embargo, vistos en un contexto de toma de decisiones, los factores
internos son, junto con los ubicados en el entorno externo y la organización de toma de
decisiones, una fuente importante de política exterior y no pueden ser ignorados. Del
mismo modo que el analista debe preguntar cómo las percepciones de los eventos en el
extranjero condicionan las decisiones que toman los responsables de la toma de decisiones,
también se inclina a investigar cómo los acontecimientos internos entran en la formulación
y selección de alternativas políticas.

El hecho de que el proceso de toma de decisiones en sí mismo sea tratado como una
fuente importante de las políticas adoptadas constituyó otra innovación clarificadora
fomentada por el marco de Snyder. Anteriormente, los analistas se habían inclinado a
asumir una relación simple de uno a uno entre los estímulos a los que los funcionarios están
expuestos y las decisiones mediante las cuales éstos responden. No obstante, como sostuvo
Snyder, los contenidos de una decisión, depende en parte -y a veces de manera crucial- de
cómo se formula y de las circunstancias a las que se responde. Al menos en las grandes
sociedades industriales, que necesariamente han desarrollado estructuras burocráticas
complejas para tomar decisiones, los eventos externos y las demandas internas deben
procesarse y percibirse a través de canales oficiales, y en este procesamiento, existen
factores- las rivalidades de las agencias, los procedimientos para convocar y dirigir comités,
las técnicas para recopilar y distribuir inteligencia, los requerimientos de los encargados de
formular políticas en particular, la estructura general de la autoridad, las maneras
aceptadas de enmarcar y delimitar alternativas, los precedentes para resolver conflictos, el
repertorio de formas y las motivaciones profesionales de los altos funcionarios- que son
introducidos y que dan forma a los contenidos, direccionan y adecúan las decisiones
resultantes. La mayor parte del marco de trabajo de Snyder está dedicado a la elaboración
de estas variables organizacionales y las muchas formas en que pueden afectar las
elecciones que surgen de una organización que toma decisiones.
Premisas y Promesas del Análisis de Toma de Decisiones 199

Razonamiento y Motivación en el Análisis de toma de decisiones.

El hecho de que el enfoque de toma de decisiones constituía un alejamiento radical


de las prácticas tradicionales en el momento de su publicación tal vez se demuestra mejor
por la naturaleza de las críticas que evoca. Si bien algunos críticos señalaron correctamente
que el marco sufría de una ausencia de teoría9, otros se sintieron tan provocados que
malinterpretaron sus premisas básicas y criticaron el esquema por proponer estrategias de
investigación que, de hecho, rechazó explícitamente. Como se señala a continuación, el
enfoque no carece de limitaciones severas, pero criticarlo por las suposiciones que hace
sobre la racionalidad o la irracionalidad de los funcionarios y el proceso de formulación de
políticas es fracasar, en la forma más profunda, en comprender el impulso central del
análisis. De hecho, es una medida del alcance de este fracaso que algunos de los críticos
menos comprensivos de Snyder rechazaron su enfoque alegando que consideraba que el
proceso de toma de decisiones era demasiado racional y que algunos lo condenaron por
exagerar la irracionalidad del proceso. Los primeros, aparentemente horrorizados por la
proliferación de categorías y subcategorías en la discusión del proceso de toma de
decisiones, de alguna manera concluyeron que el esquema consideraba a los tomadores de
decisiones como cuidadosamente sopesando los pros y los contras incluidos en cada
subcategoría antes de enmarcar cursos de acción alternativos y de luego, considerando
seriamente todas las alternativas posibles antes de finalmente elegir una de ellas. Tal
proceso, señalaron correctamente los críticos, implica un grado de racionalidad que tiene
poca relación con el mundo en el que los funcionarios conducen sus deliberaciones. No
están el tiempo ni los recursos disponibles para identificar y relacionar todos los fines y
medios que podrían ser relevantes cuando surge una situación que requiere una decisión10.
Sin embargo, a medida que se lee, la formulación de Snyder no sugiere que la toma de
decisiones de política exterior necesariamente se desarrolle de manera racional y
consciente o inconsciente de una priorización de valores; sino que poseen algunas
concepciones, acabadas o toscas, de los medios disponibles y su efectividad potencial; que
realizan algún esfuerzo, extenso o breve, para relacionar medios con fines; y que, por lo
tanto, en algún momento seleccionan alguna alternativa, clara o confusa, como el curso de
acción que parece más probable que haga frente a la situación inmediata. La teoría de

9 Cf. Herbert McClosky, "Concerning Strategies for a Science of International Politics", World Politics, Vol. VIII
(January 1956), pp. 281-95; y Vernon Van Dyke, Political Science: A Philosophical Analysis (Stanford: Stanford
U.P., 1960), p. 153.

10 Para una crítica específica de Snyder por postular "movimientos y elecciones altamente conscientes que
pueden analizarse en términos de categorías ordenadas”, ver Stanley H. Hoffmann, "International Relations:
The Long Road to Theory", World Politics, Vol. XI (April 1959), p. 364. Para una crítica general de la literatura
sobre toma de decisiones que elabora este tema, ver Charles E. Lindblom, "The Science of "Muddling Through"
", Public Administration Review, Vol. 29 (Spring 1959), pp. 79-88.
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juegos puede plantear actores racionales, pero el enfoque de toma de decisiones no. En
efecto, Snyder dejó la pregunta abierta. En su enfoque, se trata de una cuestión empírica:
los procesos intelectuales e interactivos necesariamente preceden a la decisión, pero si se
hace de manera racional o irracional es una cuestión que se determinará mediante la
recopilación y el análisis de datos.

Lo mismo puede decirse sobre la proliferación de categorías. Si bien el enfoque de


toma de decisiones supone que los antecedentes de la decisión ocurren en términos de una
amplia variedad de requisitos asignados a roles, procesos de comunicación y determinantes
motivacionales, la relevancia de estas variables para las elecciones que se toman, no se
asume de antemano. Si la investigación empírica indica que algunas de las subcategorías no
arrojarán resultados particularmente significativos, entonces se pasan por alto y se
consideran otros asuntos más fructíferos. Por ejemplo, si en ciertas situaciones los
estímulos en el entorno externo resultan más centrales para las respuestas de los
funcionarios que los que surgen dentro de la organización de toma de decisiones o el
entorno interno, entonces, en esas situaciones, estas últimas no se examinan tan a fondo
como las primeras. Sin embargo, al calcular la fuerza relativa de los diferentes conjuntos de
variables, el analista al menos se aseguró de buscar las fuentes de comportamiento en el
único lugar donde se pueden hallarse, es decir, en las respuestas de los funcionarios al
entorno externo y no en el entorno externo en sí mismo. La proliferación de categorías no
es comprometerse a dividir la atención por igual entre ellas. Más bien es para garantizar
que no se pasen por alto consideraciones relevantes.

Mientras que algunos analistas advirtieran un supuesto de racionalidad en el hecho


de que los estímulos inherentes al proceso de toma de decisiones recibieron
considerablemente más atención que los ubicados en los entornos internos o externos,
otros respondieron a este desequilibrio percibido objetando el marco de Snyder por las
razones exactamente opuestas. Estos críticos concluyeron que el enfoque de toma de
decisiones requería que el investigador procediera como psicoanalista aficionado en busca
de rasgos de personalidad, prejuicios privados e impulsos incontrolados que pudieren ser
la base del comportamiento de los funcionarios11. Esta línea de crítica parece aún más
injustificada que la que plantea el enfoque de toma de decisiones como demasiado
preocupado por los actores racionales. Snyder no solo evitó una suposición de
irracionalidad, sino que la rechazó explícita y enfáticamente.

11 Para un ejemplo de un crítico que concluyó que "aquellos que se aferran al enfoque de toma de decisiones
... consideran necesario investigar los eventos personales que tienen lugar dentro de la psique de los
hombres", verArnold Wolfers, "The Actors in the International Politics", in William T. R. Fox (ed.), Theoretical
Aspects of International Relations (Notre Dame, Ind: U. of Notre Dame Press, 1959), esp. p. 92.
Premisas y Promesas del Análisis de Toma de Decisiones 201

En lo que sin duda es una de las traducciones más incisivas y exhaustivas de la


literatura psicológica sobre la motivación en un contexto político 12, Snyder enfatiza que si
bien los estudiantes de política exterior no pueden darse el lujo de ignorar los factores
motivacionales para explicar el comportamiento de actores internacionales concretos, no
necesitan preocuparse por la gama completa de motivos que pudieran operar. Los motivos
se conciben de dos tipos, los que adquiere un funcionario a través de la membresía y la
participación en la organización de toma de decisiones y los que desarrolla como individuo
en una amplia gama de experiencias previas durante la infancia y la edad adulta. Los
primeros son lo que Snyder llama para motivos “con la finalidad de”, ya que impulsan a los
funcionarios a actuar para lograr o mantener un estado de cosas futuro en la organización
de toma de decisiones, en el entorno interno o externo. Estos últimos son etiquetados como
motivos “a causa de”, desde que se puede decir que tienen lugar debido a predisposiciones
idiosincráticas adquiridas en el curso de la experiencia pasada. Los cientisas políticos,
enfatizó Snyder, pueden no tener que dedicar la misma atención a ambos tipos de motivos.
Los estudiantes de política exterior no están interesados en el funcionario en su totalidad,
sino sólo en esa parte de él que da lugar a su comportamiento como funcionario. Por tanto,
si bien los psicólogos e historiadores pueden tener razones para examinar los aspectos
idiosincráticos de su personalidad y su experiencia pasada, los politólogos pueden
desarrollar explicaciones suficientes de su comportamiento sin investigar nunca los motivos
"a causa de" que lo originaron. De hecho, en lo que más se acerca a una proposición teórica
explícita en toda la formulación, Snyder sostiene que generalmente el comportamiento de
los funcionarios puede explicarse satisfactoriamente a través de una exploración de los
motivos derivados de su organización de toma de decisiones, de sus interpretaciones de los
objetivos de la sociedad, y de sus reacciones a las demandas de situaciones en los entornos
internos y externos; y que, por tanto, generalmente no es necesario investigar sus motivos
"a causa de". En general, por ejemplo, uno no necesita conocer los detalles de la educación
de un alto mando o la profesión en la que se entrenó después de completar su educación
formal para explicar su decisión de armar a los aliados, así como al revés impugnar el
comportamiento agresivo de un potencial enemigo. La decisión es completamente
comprensible en términos de las percepciones y valores que cualquier ocupante de dicho
cargo pueda tener.

Sin embargo, esta no es una propuesta rígida. Incluso cuando lo afirma, Snyder
reconoce que el análisis de los motivos "con la finalidad de" no siempre puede dar una
explicación satisfactoria, que pueden haber circunstancias en las que las variables
idiosincráticas sean tan fuertes que los motivos “a causa de” deban ser investigados, si se
quiere realizar una evaluación adecuada. Si este fuera el caso, el enfoque de toma de
decisiones no excluye dicha investigación.

12 Snyder, Bruck, y Sapin (eds.), op. cit; pp. 137-173.


202. JAMES N. ROSENAU

Snyder solo argumenta que dado que los motivos "a causa de" probablemente sean
los menos relevantes, se puede ahorrar tiempo y energía considerables examinando los
motivos "con la finalidad de”, primero. Las variables idiosincráticas, en otras palabras, se
tratan como una categoría residual que el investigador considera sólo si hay un residuo de
comportamiento que no se tiene en cuenta. Procediendo de esta manera, el investigador
no solo evita en la mayoría de los casos la difícil tarea de buscar datos de personalidad, sino
que también aísla, en los casos restantes, "qué área de comportamiento debe tenerse en
cuenta en términos de factores idiosincráticos, esto es, necesidades autodirigidas no
requeridas por el sistema” 13.

Claramente, este razonamiento no es equivalente a suponer que la comprensión del


proceso de toma de decisiones requiere la exploración de la psique y los impulsos
irracionales de los funcionarios. Nuevamente la pregunta queda abierta. Los motivos son
operativos y deben examinarse, pero determinar si son racionales o irracionales depende
de la acumulación e inspección de datos empíricos 14.

El Impacto del Enfoque de Toma de Decisiones

A pesar de la preocupación central con el problema de la racionalidad, el énfasis de


Snyder en los fenómenos decisionales conmocionó el pensamiento generalizado entre los
politólogos, especialmente de aquellos en el área de la política exterior. Por supuesto, sería
evidentemente falso argumentar que fue el único responsable del cambio del análisis de
abstracciones cosificadas hacia la investigación empírica de las elecciones. El fermento
intelectual nunca proviene de una sola fuente, y no faltaron los reparos contra los modos
tradicionales de análisis de los actores internacionales antes de 1954. Sin embargo, hasta
que se publicó el enfoque de toma de decisiones en ese año, no se manifestó un cambio en
la práctica analítica. Quizás el cambio y la publicación del enfoque fueron meras
coincidencias, pero siempre he sentido que la coherencia y la consideración de la

13 Ibid., p.161.

14 Además, no hay nada en el enfoque de toma de decisiones que sugiera que los motivos "con el fin de" sean
racionales, y los motivos" a causa de” irracionales. El mismo Snyder nunca distinguió entre los dos tipos de
motivos en términos de este criterio, ni siquiera dio a entender que un tipo de motivo fuera más racional que
el otro. Por el contrario, la dinámica de la toma de decisiones organizacionales está concebida para ser tan
capaz de fomentar un comportamiento inapropiado como lo son los procesos psicológicos de los individuos.
Uno puede imaginar fácilmente circunstancias bajo las cuales las experiencias idiosincráticas de un funcionario
darán lugar a elecciones que son más consistentes con el criterio de racionalidad del analista que las
elecciones proporcionadas al funcionario por su organización. Para una discusión acabada de estos asuntos,
ver Sydney Verba, "Assumptions of Rationality and Non-Rationality in Models of the International System",
World Politics, Vol. XIV (October 1961), pp. 93-117.
Premisas y Promesas del Análisis de Toma de Decisiones 203

formulación de Snyder sirvieron para cristalizar el fermento y proporcionar orientación -o


al menos legitimidad- para aquellos que se habían desencantado de un mundo compuesto
de estados abstractos, y una búsqueda mística de explicaciones de una sola causa de la
realidad objetiva.

En cualquier caso, cualquiera que sea la relación histórica entre la publicación del
enfoque de toma de decisiones en 1954 y la práctica posterior, en los años siguientes los
fenómenos decisionales se convirtieron en una preocupación central de los estudiantes de
política. Las señales de este cambio estaban en todas partes: en el lenguaje empleado por
los analistas, en los fenómenos que estudiaron, en los conceptos que desarrollaron y en los
métodos que utilizaron para generar datos. El más obvio de estos signos, por supuesto, fue
la aceptación de la terminología de la toma de decisiones. La frase en sí comenzó a aparecer
en los títulos de libros y artículos, así como en sus contenidos 15, y pronto se convirtió en un
elemento permanente en el vocabulario del análisis político. De hecho, la frase incluso
superó la tendencia del lego a descartar la terminología del erudito como jerga innecesaria
y se abrió camino en el vocabulario de la política. Es uno de los pocos términos técnicos de
la ciencia política que aparece ocasionalmente en los discursos de los presidentes, los
llamamientos de los candidatos, los debates de los congresistas y los editoriales y titulares
de los periódicos. Parece más que un simple giro estilístico, el que llevó a un reciente
presidente de los Estados Unidos a referirse a "los tramos oscuros y enredados en el proceso
de toma de decisiones 16”. Al igual que los politólogos, y creo que gracias a ellos, muchos de
los altos funcionarios se han sentido atraídos por la sustancia y la terminología del análisis
de toma de decisiones 17.

El impacto del enfoque de toma de decisiones podría incluso advertirse en el trabajo


de los académicos que continúan utilizando parte de la terminología tradicional. Durante
varios años posteriores a 1954, se convirtió en un tópico bastante común para los analistas
el prologar su uso de términos abstractos con calificadas notas al pie que advertían de los
peligros de la cosificación y la refundición del lenguaje tradicional en un contexto de toma
de decisiones. La siguiente es una expresión típica de lo referido anteriormente:

15Por ejemplo, ver Donald R. Matthews, The Social Background of Political Decision-Makers (Garden City:
Doubleday, 1954); Dwaine Marvick (ed.), Political Decision-Makers (New York: Free Press, 1961); y Karl W.
Deutsch, "Mass Communications and the Loss of Freedom in National Decision-Making: A Possible Research
Approach to Interstate Conflicts", Journal of Conflict Resolution, Vol. I (June 1957), pp. 200-211.

16John F. Kennedy, "Foreword", en Theodore C. Sorensen, Decision-Making in the White House: The Olive
Branch or the Arrows (New York: Columbia U. P; 1963); p. xii

17 Para una multitud de pruebas en relación a lo anterior, ver see U.S. Senate, Committee on Government
Operations, Subcommittee on National Policy Machinery, Organizing for National Security (Washington D.C:
Government Printing Office, 1961), Vols. I-III, and Charles J. Hitch, Decision-Making for Defense (Berkeley: U.
of California Press, 1965), passim.
204. JAMES N. ROSENAU
Aunque en este estudio se hacen referencias frecuentes a nombres colectivos como "nación", "país", "estado"
y "gobierno", debe entenderse claramente que estos términos se usan simplemente en aras de una exposición
conveniente. Solo los individuos tienen motivos, expectativas e intereses, y solo ellos actúan o se comportan.
Estrictamente hablando, no es el "estado", en la referencia anterior, el que sustituye su horario por el de las
personas privadas, sino ciertos funcionarios que, con el consentimiento de otras personas, redestinan los
recursos hacia nuevas metas y se alejan de otras altamente valoradas en tiempos de paz18.

Más significativamente, los cambios terminológicos fueron acompañados por


cambios en la forma en que los cientistas políticos estructuraron sus materias y los
conceptos que utilizaron para investigarlas. Los cambios sustantivos fueron sutiles y
graduales, pero en retrospectiva son claramente discernibles. Los estudiantes de política
exterior, por ejemplo, no solo estaban menos dispuestos a postular actores abstractos, sino
que también hablaban menos de realidades evidentes y más de alternativas conflictivas,
menos de las formalidades de la diplomacia y más de los dilemas de los diplomáticos, menos
de las exigencias de las situaciones y más de sus límites y oportunidades, menos de la
primacía de los asuntos internacionales y más de la competencia entre los objetivos de
política interna y exterior. Para ser más específicos, durante la década posterior a 1954, la
literatura sobre el terreno se vio hinchada por una verdadera avalancha de nuevas
investigaciones que, por coincidencia o no, reflejaron las premisas del enfoque de toma de
decisiones: los orígenes de la Primera Guerra Mundial fueron investigados en términos de
las percepciones que los funcionarios clave en los distintos países tenían de sus capacidades
y la de sus adversarios19; la producción de información para los responsables de la política
exterior se examinó en términos de un conflicto entre las perspectivas de los recopiladores
y los usuarios de inteligencia20; las capacidades disponibles para los formuladores de
políticas se concibieron en términos de una distinción entre las percibidas por los
funcionarios (el "entorno psicológico") y las que existían independientemente de si eran
percibían (el "entorno operativo") 21; la evolución y la elección de alternativas políticas fue

18 Klaus Knorr, The War Potential of Nations (Princeton: Princeton U. P; 1956), p. 64.

19Dina A. Zinnes, Robert C. North, and Howard E. Koch Jr., "Capability, Threat, and the Outbreak of War", en
James N. Rosenau (ed.), International Politics and Foreign Policy (New York: Free Press, 1961), pp. 469-482.

20 Cf. Roger Hilsman, Strategic Intelligence and National Decisions (New York: Free Press, 1956).

21Harold and Margaret Sprout, "Environmental Factors in the Study of International Politics", Journal of
Conflict Resolution, Vol. I (December 1957), pp. 309-328.
Premisas y Promesas del Análisis de Toma de Decisiones 205

analizada en términos de los requisitos y procesos de creación de consenso entre agencias


ejecutivas22, servicios militares23 y líderes no gubernamentales24;el desarrollo y cambio de
los objetivos políticos se evaluaron en términos de patrones motivacionales cambiantes
entre los funcionarios participantes25; la relación entre los formuladores de políticas y las
agencias ejecutivas y legislativas fue postulada y probada como un proceso de
comunicación26, al igual que las relaciones entre los encargados de formular políticas y sus
públicos27, entre los funcionarios y la prensa28, y entre los legisladores y los grupos de
interés29; la guerra psicológica se vio en términos del contexto intelectual y organizativo de
quienes la conducen y de aquellos a quienes se dirige30; el papel de delegado ante las
Naciones Unidas se concibió en función de los estímulos experimentados por sus
ocupantes31; el papel del legislador se conceptualizó en términos de los conflictos entre las
variables internas y externas32 y entre su rol y las variables idiosincráticas33; la relevancia

22Roger Hilsman, "The Foreign-Policy Consensus: An Interim Research Report", Journal of Conflict Resolution,
Vol. III (December 1957), pp. 361-382.

23Samuel P. Huntington, The Common Defense: Strategic Programs in National Politics (New York: Columbia
U. P., 1961).

24 James N. Rosenau, National Leadership and Foreign Policy: A Case Study in the Mobilization of Public Support

(Princeton: Princeton U.P., 1963).

25 Vernon Van Dyke, Pride and Power: The Rationale of the Space Program (Urbana: U. of Illinois Press, 1964).

26James A. Robinson, Congress and Foreign-Policy Making: A Study in Legislative Influence and Initiative
(Homewood, Ill: Dorsey Press, 1962).

27Bernard C. Cohen, The Political Process and Foreign Policy: The Making of the Japanese Peace Settlement
(Princeton U.P., 1957); ver también Karl W. Deutsch and Lewis J. Erdinger, Germany Rejoins the Powers: Mass
Opinion, Interest Groups, and Elites in Contemporary German Foreign Policy (Stanford: Stanford U.P., 1959).

28 Bernard C. Cohen, The Press and Foreign Policy (Princeton: Princeton U.P., 1963).

29Raymond A. Bauer, Ithiel de Sola Pool, and Lewis Anthony Dexter, American Business and Public Policy: The
Politics of Foreign Trade (New York: Athernon, 1963).

30Robert T. Holt and Robert W. van de Velde, Strategic Psychological Operations and American Foreign Policy
(Chicago: U. of Chicago Press, 1960).

31Chadwick F. Alger, "United Nations Participation as a Learning Experience", Public Opinion Quarterly, Vol.
XXVII (Fall 1963), pp. 411-426.

32 Roland Young, The American Congress (New York: Praeger, 1965).

33 James N. Rosenau, "PrivatePreferences and Political Responsibilities: The Relative Potency of Individual and
Role Variables in the Behavior of U.S. Senators", in J. David Singer (ed.), Quantitative International Politics:
Insights and Evidence (New York: Free Press, 1967).
206. JAMES N. ROSENAU

de la experiencia personal y la capacitación profesional para las perspectivas de la política


exterior de académicos 34, científicos35, oficiales militares36, sureños37 y otros ocupantes de
cargos 38 fue objeto de registro e investigación, al igual que la socialización de legisladores39,
funcionarios del servicio exterior40 y secretarios de estado en sus funciones41; y se exploró
la relevancia de los objetivos en diferentes áreas temáticas como fuente de
comportamiento diferenciador por parte de los mismos actores42.

Sin embargo, como incluso esta pequeña muestra indica, la preocupación posterior
a 1954 con los fenómenos decisionales se dispersó en una amplia gama de problemas
diversos y no relacionados. Los fenómenos decisionales sirvieron como una preocupación
común, pero no sirvieron para fomentar la coherencia en la investigación. Pocos analistas
probaron diferentes aspectos del mismo problema y menos aún se basaron en los hallazgos

34Gene M. Lyons and Louis Morton, Schools for Strategy: Education and Research in International Security
Affairs (New York: Praeger, 1965).

35Robert Gilpin, American Scientists and Nuclear Weapons Policy (Princeton: Princeton University Press,
1962). See also Robert Gilpin and Christopher Wright (eds.), Scientists and National Policy-Making (Columbia
U.P., 1964).

36Morris Janowitz, The Professional Soldier: A Social and Political Portrait (Glencoe. Ill: The Free Press, 1960)
and John W. Masland and Laurence I. Radway, Soldiers and Scholars: Military Education and National Policy
(Princeton: Princeton U.P., 1957).

37 Alfred O. Hero Jr., The Southerner and World Affairs (Baton Rouge: Louisiana State U.P., 1965).

38R. Joseph Monson Jr., and Mark W. Cannon, The Makers of Public Policy: American Power Groups and Their
Ideologies (New York: McGraw-Hill, 1965); and Hans Speier and W. Phillips Davison (eds.), West German
Leadership and Foreign Policy (New York: Harper, 1957).

39 James David Barber, The Lawmakers: Recruitment and Adaptation to Legislative Life (New Haven: Yale U.
P., 1965).

40 James L. McCamy, Conduct of the New Diplomacy (New York: Harper, 1964), Part III.

41W. Lloyd Warner, Norman H. Martin, Paul P. Van Riper, y Orvis F. Collins, The American Federal Executive:
A Study of the Social and Personal Characteristics of the Civilian and Military Leaders of the United States
Federal Government (New Haven: Yale University Press, 1963), y Dean E. Mann, con Jameson W. Doig, The
Assistant Secretaries: Problems and Processes of Appointment (Washington D.C: Brooking Institution, 1965).

42 Theodore J. Lowi, "American Business, Public Policy, Cases-Studies, and Political Theory", World Politics, Vol.

XVI (July 1964), pp. 677-715. Ver también James N. Rosenau (ed.), Domestic Sources of Foreign Policy (New
York: Free Press, 1967), passim.
Premisas y Promesas del Análisis de Toma de Decisiones 207

de otros. La comparación de la formulación de políticas exteriores de diferentes naciones


se convirtió en una preocupación generalizada43 pero las comparaciones generalmente
carecían de uniformidad y, en efecto, eran poco más que análisis de una sola nación
yuxtapuestos entre sí44. Impulsados por la aplicación de la teoría de juegos a los problemas
de disuasión en un mundo de superpotencias nucleares, los esfuerzos por desarrollar
modelos formales útiles de cálculos de probabilidad realizados por actores de política
exterior también atrajeron a varios profesionales45, pero estos tampoco lograron lograr la
uniformidad, ya que muchos de los analistas se inquietaron ante la dificultad de estimar los
factores subconscientes y subjetivos que subyacen a los cálculos de utilidades y
probabilidades en una situación particular 46. Ansiosos por dar cuenta de estos factores
subjetivos en diversas circunstancias, otros analistas recurrieron a simular fenómenos
internacionales en un laboratorio 47, pero el amplio uso de la técnica de simulación aún no
ha arrojado un conjunto coherente de resultados.

Sobre todo, las líneas de investigación posteriores a 1954 arrojaron una extensión
del enfoque original de toma de decisiones. Por estimulante que fuera el esquema de
Snyder, al momento de este escrito (mayo de 1966) todavía tiene que despertar intentos
generalizados de modificación conceptual o validación empírica. La reflexión fue provocada
y se enfatizaron los fenómenos decisionales, pero el enfoque en sí permanece sin
amplificar. No ha habido prisa de estudiantes de posgrado por ampliar sus propuestas en
disertaciones de doctorado y no hay acumulación de estudios de casos utilizando sus

43 Por ejemplo, ver Joseph E. Black and Kenneth W. Thompson (eds.), Foreign Policies in a World of Change
(New York: Harper & Row, 1963); Roy C. Macridis (ed.), Foreign Policy in World Politics, 2nd ed. (Englewood
Cliffs, N.J: Prentice-Hall, 1962); y Kurt London, The Making of Foreign Policy: East and West (Philadelphia:
Lippincott, 1965).

44Para una elaboración de este punto, ver James N. Rosenau, "Pre-Theories and Theories of Foreign Policy"
en R. Barry Farrell (ed.), Approaches to Comparative and International Politics (Evanston: Northwestern U.P.,
1966), pp. 34-37.

45 Por ejemplo, ver Bruce M. Russett, "The Calculus of Deterrence", Journal of Conflict Resolution, Vol. VII (June

1963), pp. 97-109; y J. David Singer, "Inter-Nation Influence: A Formal Model", American Political Science
Review, Vol. LVII (June 1965), pp. 420-430.

46Cf. Martin Patchen, "Decision Theory in the Study of National Action: Problems and a Proposal", Journal of
Conflict Resolution, Vol. IX (June 1965), pp. 164-176; y Bruce M. Russett, "Pearl Harbor: Deterrence Theory
and Decision Theory" (mimeo., n.d.).

47 Entre los muchos que se movieron en esta dirección se encontraba el autor del enfoque de toma de
decisiones: ver Richard C. Snyder, "Experimental Techniques and Political Analysis: Some Reflections in the
Context of Concern Over Behavioral Approaches", en James C. Charlesworth (ed.), The Limits of Behavioralism
in Political Science (Philadelphia: American Academy of Political and Social Science, 1962), pp. 94-123; y Harold
Guetzkow, Chadwick F. Alger, Richard A. Brody, Robert C. Noel and Richard C. Snyder, Simulation in
International Relations (Englewood Cliffs, N.J: Prentice-Hall, 1963).
208. JAMES N. ROSENAU

categorías. Como se señaló anteriormente, únicamente se ha llevado a cabo un solo


esfuerzo directo para aplicar el enfoque e incluso esto no logró ampliar o aclarar el proceso
de toma de decisiones de política exterior en una situación distinta de la situación a la que
se aplicó. Sin duda, el enfoque ha sido ampliamente reseñado en compilaciones48 y los
estudiantes en programas de pregrado y posgrado aún reciben una introducción a sus
premisas. No obstante, de lo contrario, el enfoque como tal habría tendido a desaparecer.
La formulación original ya no se repite en las notas a pie de página de artículos profesionales
o en debates en conferencias profesionales.

La Necesidad de la Teoría

¿Cómo podemos explicar la aparente falta de durabilidad del enfoque de toma de


decisiones? ¿Cómo resolvemos la contradicción entre la afirmación de que su impacto fue
generalizado y la conclusión de que no generó elaboración teórica o incluso estudios de
casos empíricos? Si el impacto fue tan extenso, ¿por qué desaparecen los rastros de la
formulación original de la literatura y la investigación actuales? ¿Es que Snyder estaba tan
por delante del campo de investigación, que éste todavía se está poniendo al día y que la
próxima década será testigo de los intentos de aplicar y expandir su formulación? O, más
personalmente, ¿es que me he involucrado en ilusiones y he permitido que mi evaluación
de los méritos y el impacto del enfoque de toma de decisiones se distorsione por la forma
en que enriqueció mi propia formación de posgrado? ¿Podría ser que ese enfoque nunca
fue capaz de elaborar algo y que me haya cegado el apego a un maestro favorito?

La respuesta a estas preguntas tiene dos dimensiones que, en conjunto, sirven tanto
para explicar las discrepancias en el análisis anterior como para justificar la deuda con
Snyder y su enfoque. Una dimensión se refiere a la falta de teoría en la formulación original
y la otra plantea una justificación para esta falta. Si bien muchas de las críticas al enfoque
fueron infundadas, es cierto que Snyder identificó la existencia de una serie de relaciones
sin intentar teorizar sobre sus componentes y estructura. A pesar de la gran variedad de
categorías y subcategorías, los enlaces entre ellos permanecen sin especificar. Como se
indicó anteriormente, únicamente el lugar de las variables idiosincráticas (motivos "a causa
de”) son objeto de evaluación predictiva e incluso aquí la predicción se presenta en
términos tan amplios que tienen poca relevancia para situaciones específicas. Postular el
proceso de decisiones como una actividad central no es sugerirlo en lo relativo a situaciones

48 Por ejemplo, ver Heinz Eulau, Samuel J. Eldersveld, and Morris Janowitz (eds.), Political Behavior: A Reader
in Theory and Research (New York: Free Press, 1956), pp. 352-359; Stanley H. Hoffmann (ed.), Contemporary
Theory in International Relations (Englewood Cliffs, N.J: Prentice-Hall, 1960), pp.150-165, y James N. Rosenau
(ed.), International Politics and Foreign Policy: A Reader in Research and Theory (New York: Free Press, 1961),
pp. 186-192, 247-253.
Premisas y Promesas del Análisis de Toma de Decisiones 209

específicas. Postular la toma de decisiones como una actividad central y las configuraciones
internas, externas y organizacionales como fuentes principales de esta actividad no es
sugerir la fuerza relativa de estas fuentes bajo condiciones variables o en presencia de la
interacción entre ellas. Pero indicar que la fuerza de las variables relevantes tiene que ser
evaluada y comparada, no es describir un método para evaluarla o una base para
compararla. Sin embargo, admitiéndolo, Snyder no llevó su análisis a estos extremos.
Identificó fenómenos inexplorados, pero no indicó cómo podrían desarrollarse. Llamó la
atención a las nuevas premisas y conceptos, pero no especificó cuándo, dónde y cómo
podrían usarse. Sugirió problemas que podrían investigarse fructíferamente, pero no
proporcionó una guía sustancial sobre cómo debe proceder el investigador49.

En otras palabras, es evidente que faltan en el enfoque de toma de decisiones,


hipótesis "si-entonces”, esto es, proposiciones que indican que si ciertas circunstancias son
operativas, entonces es probable que se produzcan ciertas decisiones y acciones. La
dificultad con todas las categorías y subcategorías incluidas en el enfoque no es que hayan
proliferado, sino que se hayan aislado unas de otras. Nuestra tecnología informática es
totalmente capaz de hacer frente al problema de la proliferación. Pero la computadora
tiene que ser programada. No puede en sí mismo manejar el problema de la tabulación
cruzada analizando los datos subcategorizados. Para esto, es necesario que la teoría -o, si
la teoría es un requisito demasiado estricto, simples proposiciones “si-entonces”- le indique
a la computadora cómo procesar los datos en términos de la interacción que se supone que
tiene lugar dentro y entre las categorías.

La razón principal de la falta de teoría es clara. Si bien las variables de la organización


se elaboran extensamente, las de las configuraciones internas y externas son simplemente
identificadas. Ansioso por demostrar la relevancia del proceso de toma de decisiones para
el contenido de las decisiones de política exterior, Snyder explícitamente pasó revista
rápidamente sobre las fuentes de motivación nacionales y extranjeras, haciendo una pausa
solo por el tiempo suficiente para notar su existencia y la necesidad de verlas desde la
perspectiva de funcionarios en un contexto organizacional. Pero para teorizar sobre las
decisiones que los funcionarios probablemente tomarán, uno debe tener alguna noción de
la naturaleza de los estímulos a los que están expuestos. Las variables dentro de la
organización de toma de decisiones pueden ser cruciales, pero son mutables, y los eventos
o tendencias fuera de la organización son aspectos clave de la forma en que éstas varían.
Las demandas internas y las aspiraciones nacionales pueden ser fuentes cada vez más
importantes de política exterior, pero las condiciones bajo las cuales son importantes para

49 Algunos años después, Snyder, con otro colega, compensó de alguna manera esta deficiencia al describir
cincuenta y seis proyectos de investigación que podrían llevarse a cabo de manera útil. Sin embargo,
nuevamente hubo una escasez de proposiciones teóricas y la orientación proporcionada para llevar a cabo
cada proyecto fue principalmente en forma de preguntas que podrían considerarse y fuentes bibliográficas
que podrían ser consultadas Cf. Richard C. Snyder and James A. Robinson, National and International Decision-
Making: A Report to the Committee on Research for Peace (New York: Institute for International Order, 1961).
210. JAMES N. ROSENAU

los funcionarios pueden fluctuar notablemente. Las demandas externas tal vez estén
sujetas a fluctuaciones aún más amplias y erráticas. Dado que Snyder no enumeró ninguno
de los factores en los entornos internos y externos a los que los responsables de la toma de
decisiones podrían responder, naturalmente, no fue inducido a formular hipótesis sobre las
elecciones que éstos podrían tomar en diferentes tipos de situaciones.

En otras palabras, las teorías de la toma de decisiones políticas nunca pueden estar
compuestas exclusivamente de proposiciones sobre los funcionarios que toman decisiones.
Los procesos ubicados en el entorno hacia el cual los funcionarios dirigen sus decisiones no
son menos relevantes que aquellos que ocurren en sus mentes e interacciones. Para
reconstruir el mundo desde la perspectiva del tomador de decisiones, el investigador debe
examinar el mundo mismo para comprender la dinámica y los límites de la perspectiva del
tomador de decisiones. Para predecir la dirección, el momento y la naturaleza de las
decisiones políticas, uno debe incluir e interrelacionar variables relacionadas con los
objetivos de las decisiones, los actores que las toman y la relación entre los objetivos y las
acciones. Esperar que los fenómenos decisionales proporcionen la única base para las
proposiciones “si-entonces” sobre política es, por lo tanto, establecer un objetivo
inalcanzable. No puede haber una teoría de la toma de decisiones políticas que esté
divorciada del entorno político con respecto a las decisiones que se toman. El tomador de
decisiones puede servir como foco organizacional, pero las proposiciones sobre su
comportamiento seguramente serán tan diversas y discontinuas como los objetivos de su
comportamiento y las circunstancias bajo las cuales toma sus decisiones. Una teoría
unificada de la toma de decisiones políticas sería nada menos que una teoría de todo el
proceso político.

No es de extrañar, entonces, que los estudiantes de política exterior no converjan


en el enfoque de toma de decisiones en un esfuerzo por aplicarlo y extenderlo. Al carecer
de proposiciones teóricas y de todos los materiales a partir de los cuales deben diseñarse
tales proposiciones, no contenía ningún estímulo para su aplicación y extensión. Las
premisas eran clarificadoras y los conceptos nuevos y útiles, pero no había cabos sueltos
para atar, ni hipótesis interesantes que desafiar u observaciones empíricas para probar. Uno
solo podría adaptar las premisas y los conceptos a los problemas y fenómenos sustantivos
que le interesen, por ejemplo, a los orígenes de la Primera Guerra Mundial, a los conflictos
entre recopiladores y usuarios de inteligencia, al análisis de capacidades, o al papel de
delegado de la ONU.

Pero la retrospectiva es fácil. Al reconstruir el mundo de la ciencia política desde la


perspectiva de su autor, surge otra razón más justificable como una explicación de por qué
Snyder se conformó con el enfoque de toma de decisiones en lugar de intentar una teoría
de la política exterior. La comprensión de los fenómenos internacionales en el momento en
que desarrolló su esquema era rudimentaria. Dado que se nos ha convencido previamente
que la acción internacional ha de ser llevada a cabo por actores abstractos, los datos sobre
Premisas y Promesas del Análisis de Toma de Decisiones 211

la interacción entre los tomadores de decisiones, sus organizaciones y sus entornos internos
y externos no se han desarrollado sistemáticamente. Para Snyder haber enumerado,
evaluado y comparado la fuerza de las variables relevantes en 1954 habría sido confiar en
puras conjeturas. No pudo recurrir a un conjunto de hallazgos confiables como base para
articular proposiciones teóricas. Para que tales hallazgos se hicieran realidad, había que
romper con los modos tradicionales de análisis. La cosificación tuvo que ser socavada. La
búsqueda de una visión de la realidad tuvo que ser redirigida. La naturaleza de los
fenómenos decisionales tuvo que ser enfocada. Debía establecerse la existencia de
variables organizativas y domésticas. Debían presentarse casos para investigar la
motivación y debía demostrarse la legitimidad de importar conceptos de otras ciencias
sociales. En resumen, el campo tuvo que pasar a través de la etapa de despegue antes de
que sus profesionales estuvieran en una situación para desarrollar proposiciones teóricas
que evaluaran y compararan las variables organizacionales, internas y externas relevantes.

Desde entonces, el estudio de la política exterior ha avanzado mucho en la etapa de


despegue y se acerca rápidamente a la transición hacia la madurez. Casi todos los días, o al
menos todos los números de las revistas especializadas, aportan nuevas pruebas de que los
profesionales están comenzando a evaluar la fuerza relativa de las variables internas y
externas como fuentes de comportamiento internacional emprendidas por funcionarios
cuyas deliberaciones ocurren en diferentes tipos de gobiernos y sociedades. Al hacerlo, dan
por sentado que la acción es sostenida por personas concretas e identificables, que los
objetivos de esta acción surgen de la necesidad de equilibrar estas demandas internas y
externas, consecuencia de los procesos organizacionales e intelectuales, y que, por lo tanto,
el investigador debe investigar tanto la naturaleza como el procesamiento de las demandas
si quiere comprender, explicar y predecir la calidad y dirección de una acción.

El enfoque de toma de decisiones, en otras palabras, había sido absorbido por la


práctica del análisis de política exterior. Los hábitos que este enfoque desafió se han
abandonado en gran medida y los nuevos que propuso se han incorporado tan plenamente
en las premisas de trabajo de los profesionales, que ya no necesitan ser explicados, ni
tampoco citar la formulación original de la cual provienen. Sin trabas a causa de conceptos
místicos, sin preocuparse por las abstracciones cosificadas, poco dispuestos a buscar una
única realidad objetiva y dispuestos a conformarse con hallazgos replicables, los
profesionales ahora son libres de dedicarse a las meticulosas tareas de construir y probar
hipótesis sobre el comportamiento de los actores internacionales. Ahora pueden utilizar la
técnica de simulación y seguir la lógica de la teoría de juegos de manera significativa y
productiva. Ahora son libres de disfrutar el placer principal de la investigación empírica: esa
secuencia interminable por la cual las nuevas proposiciones teóricas ejercen presión para
recopilar nuevos datos que, a su vez, generan presión para una teoría aún más nueva.
Ninguna de estas oportunidades o placeres habría estado disponible si una generación
anterior no hubiera despejado el camino al llamar la atención sobre la centralidad de los
fenómenos de toma de decisiones.

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