Sunteți pe pagina 1din 40

Unitatea de învăţare 4

PUTEREA POLITICĂ ŞI INSTITUŢIILE PUTERII

4.1. Introducere 0
4.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare 1
4.3. Conţinutul unităţii de învăţare 2
4.3.1. Puterea politică
4.3.2. Instituţiile puterii. Modele comparate
4.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

4.1. Introducere

În interiorul ştiinţei politice s-a convenit aproape


unanim că puterea exprimă abilitatea sau dreptul de a întreprinde o
acţiune ce se răsfrânge social, capacitatea de a impune o anumită
voinţă sau de a exercita autoritate asupra altora, un raport de
dominaţie.
Instituţiile politice reprezintă ansamblul formelor şi
structurilor fundamentale de organizare socială, constituit prin
cutumă şi legi şi, în măsura în care ele implică puterea şi autoritatea,
instituţiile sunt politice şi se referă la organizarea şi exercitarea
puterii.

4.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de


învăţare

Obiectivele unităţii de învăţare:


– Definirea conceptului de putere politică;
– Prezentarea instituţiilor puterii folosind metoda comparativă.
Competenţele unităţii de învăţare:
– studenţii se vor familiariza cu noţiunile de putere politică şi
instituţie a puterii, folosind metoda comparativă ca metodă de cercetare
ştiinţifică;
– dezvoltarea unor abilităţi practice de comparare a diferitelor
tipuri de instituţii politice.

71
Timpul alocat unităţii: 2 ore

4.3. Conţinutul unităţii de învăţare


4.3.1. Puterea politică

1. Conţinutul, trăsăturile şi funcţiile puterii politice

Fenomenul fascinant al puterii a atras de timpuriu atenţia


gânditorilor politici, de la Platon şi Aristotel la Machiavelli, de la
Max Weber la politologi contemporani, preocupaţi cu toţii să
descifreze geneza, formele, funcţiile şi caracteristicile puterii politice.
În interiorul ştiinţei politice s-a convenit aproape unanim că puterea
exprimă abilitatea sau dreptul de a întreprinde o acţiune ce se
răsfrânge social, capacitatea de a impune o anumită voinţă sau de a
exercita autoritate asupra altora, un raport de dominaţie.
De regulă, oamenii nu se conformează automat legilor şi
normelor, puterea instituind respectul faţă de acestea, cu scopul de a
menţine societatea în stare de funcţionare, de a asigura coeziunea şi a
apăra ordinea existentă. De aceea unii autori au identificat puterea politică
cu puterea de stat. Aceasta este însă numai o componentă a puterii, alături
de partidele politice, forma de guvernare, regimul politic etc.
Puterea generează relaţii de subordonare de la conducători la
conduşi, în care unii îşi impun voinţa altora, în scopul realizării unor
interese. Pe de altă parte, puterea asigură punerea în valoare a
energiilor umane prin acţiuni sociale organizate. Puterea impune
ordinea socială; la rândul ei, aceasta generează putere, cele două
elemente aflându-se într-o relaţie directă.
Rolul oricărei puteri este acela de a asigura coeziunea şi
funcţionalitatea diferitelor structuri de organisme sociale.
Trăsăturile puterii politice
În raport cu celelalte forme ale puterii sociale, puterea
politică are următoarele trăsături:
▪ are un caracter integrator, constând în capacitatea de a-şi
subordona celelalte forme ale puterii, asigurând organizarea şi
conducerea unitară a societăţii la nivel global;
▪ are un caracter suveran, fiind singura legitimă şi
îndreptăţită să ia decizii fără imixtiuni interne şi externe;
▪ are un caracter imperativ, obligatoriu şi ierarhic;
▪ în contextul oricărui sistem politic, prin instituţiile sale
(Parlamentul, care elaborează legile, Guvernul care le aplică şi
veghează la respectarea lor), statul reprezintă principalul instrument
de realizare a puterii politice;
▪ în societăţile democratice puterea politică se întemeiază pe
lege, pe drept. Ea exprimă voinţa, aspiraţiile, interesele majorităţii
cetăţenilor.
Funcţiile puterii politice
72
▪ Funcţia programatică, decizională, constă în elaborarea
unor programe şi linii directoare de acţiune. Prin efectul lor, deciziile,
dacă sunt în concordanţă cu cerinţele generale ale progresului,
condiţionează succesul, dar şi insuccesul unei acţiuni. În mecanismul
puterii ele iau, de regulă, forma unor legi, decrete, hotărâri.
▪ Funcţia organizatorică, constă în capacitatea puterii de a
stabili cele mai adecvate forme organizatorice şi de mobilizare a
grupurilor sociale asupra cărora îşi exercită autoritatea, pentru a
acţiona în conformitate cu programul adoptat.
▪ Funcţia ideologică, de educare a oamenilor în spiritul
valorilor ce decurg din acest program.
▪ Funcţia coercitivă, de constrângere, în scopul de a convinge
pe oameni să acţioneze în conformitate cu hotărârile luate, precum şi
de reprimare a împotrivirii celor ce se opun.
▪ Funcţia de control al modului cum se aplică programul său,
în conformitate cu legea.
▪ Pregătirea de specialişti pentru organizarea vieţii sociale şi
exercitarea guvernării în conformitate cu voinţa puterii politice.

2. Autoritate şi legitimitate politică


a. Autoritatea politică
Din antichitate până azi, puterea a rămas elementul central al
politicii, miza principală a tuturor competiţiilor şi conflictelor. Tot
astfel, puterea politică a fost asociată dintotdeauna cu autoritatea.
Dacă de la greci am moştenit conceptul de politică, iar de la romani
pe cel de autoritate, nu este un fapt întâmplător: grecii au făcut
efortul de a descoperi calea cea mai potrivită pentru împlinirea
binelui public, în timp ce Roma imperială, obligată la gestionarea
unui teritoriu imens, s-a dovedit mai puţin preocupată de exerciţiul
participării cetăţenilor la luarea deciziilor, acordând întâietate
autorităţii, disciplinei militare, puterii într-un cuvânt (Anton
Carpinschi, Cristian Bocancea, Ştiinţa politicului, p.17). Aşa se face
că din verbul putere (a putea, a fi capabil), latinii au derivat
substantivul potentia, potestas (ultimul cu o conotaţie socială),
însemnând putere, dar despărţit în înţeles de autoritate. Distincţia
apare la Cicero, în formula „Potestas in populo, auctoritas in
Senatum” („Puterea aparţine poporului, autoritatea Senatului”).
Aşadar, un prim concept fundamental aparţinând puterii este
autoritatea, semnificând, în esenţă, dreptul şi capacitatea
guvernanţilor de a conduce într-un sistem politic în care instituţiile
politice sunt legitime şi recunoscute de cetăţeni.
Încă din Evul Mediu s-a pus întrebarea dacă autoritatea
monarhului, socotit trimisul lui Dumnezeu pe pământ, era nelimitată.
Astfel a apărut problema limitării puterii şi a autorităţii, cât şi cea a
răspunderilor: fiecare răspunde în faţa cuiva pentru faptele sale. Aşa
s-a ajuns că în Anglia, încă în secolul al XIII-lea, nobilimea să
smulgă regelui Magna Charta Libertatum apoi, câteva secole mai
târziu, acceptarea regimului constituţional: cum oamenii sunt obligaţi
să respecte legile stabilite de autoritate, tot astfel şi autorităţile erau
obligate să respecte legea fundamentală – Constituţia.
J.J.Rousseau şi alţi gânditori au dezvoltat ideea că autoritatea
a fost delegată, prin mandat, de poporul suveran, unor reprezentanţi

73
pentru o guvernare în numele şi sub controlul său, pentru atingerea
binelui public. Nu întotdeauna însă puterea este exercitată în numele
acestui ideal; când nu domneşte regula democratică ci setea şi abuzul
de putere, aceasta devine un scop în sine. Concluzia politologilor este
aceea că în lumea modernă autoritatea este reglementată
constituţional, dar instinctul permanent al puterii este acela de a eluda
sau încălca normele legale, pentru promovarea unor interese
particulare, de grup.
Conform unor idei mai vechi, din vremea când John Locke şi
alţi gânditori atribuiau puterii de stat rolul de distribuitor al dreptăţii –
legislativul face legile, executivul le aplică, iar justiţia sancţionează
conduita deviantă faţă de legi. De atunci însă s-a obiectat – şi s-a
argumentat – că dreptatea nu se aplică în mod egal tuturor, ci în
favoarea unor grupuri privilegiate, aşa cum au făcut-o în mod apăsat
curentele de stânga, îndeosebi cel marxist. Deşi doctrina marxistă şi-a
pierdut audienţa la sfârşitul secolului XX, astfel de opinii nu şi-au
pierdut credibilitatea.
Puterea are caracter de autoritate, exercitându-se prin
coerciţie, dar şi prin persuasiune, impunând ascultare în temeiul unei
împuterniciri. Când vorbeşte de autoritate, ştiinţa politică se referă
aşadar la capacitatea unor persoane, structuri sau instituţii politice de
a se face respectată şi de a inspira supunere, de a emite dispoziţii
obligatorii, pentru că principala modalitate prin care se manifestă
puterea este decizia politică.
În epoca modernă politica statelor dezvoltate a fost dominată
de idealul libertăţii. Cu toate acestea, societatea nu poate exista doar
pe baza libertăţii (individuale sau colective); existenţa ei necesită şi
constrângerea în cazul încălcării normelor de convieţuire socială.
Drept urmare, statul, ca instrument oficial de putere, este chemat să
acţioneze nu numai în direcţia asigurării libertăţii, ci şi a exercitării
autorităţii. Cu alte cuvinte, libertatea oamenilor se menţine atunci
când principalele constrângeri exercitate de autoritate prin legi sunt
expresia voinţei cetăţenilor, pentru că, în ceea ce priveşte puterea,
dezideratul este transformarea forţei în drept şi a supunerii în datorie,
astfel încât puterea normativă să se întemeieze pe moralitate şi pe
convingere. Apare, astfel, ideea de autoguvernare: legea, care
constrânge, este produsul activităţii reprezentanţilor aleşi ai
cetăţenilor înşişi în forurile legislative ale ţării şi astfel se rezolvă
opoziţia dintre libertate şi autoritate. Din secolul al XIX-lea această
viziune optimistă a iluminiştilor a început a fi pusă la îndoială:
autoguvernarea – argumentau scepticii – a fost întotdeauna relativă,
deoarece cei ce guvernează sunt doar o elită (clasa politică), ce poate
să acţioneze şi împotriva intereselor majorităţii sau împotriva binelui
public – cursul de faţă referindu-se adesea la astfel de exemple.
Reputatul filosof şi economist englez John Stuart Mill atrăgea
atenţia şi asupra unui alt aspect: necesitatea protejării cetăţenilor şi a
minorităţilor nu numai faţă de dictatura unei persoane sau a unei
instituţii totalitare, ci şi faţă de dictatura pe care grupuri mari de
oameni o pot exercita asupra altora: de intoleranţă, discriminare, ură
fanatică, etc.
Comanda (constrângerea), ca singura manifestare de
autoritate, transformată în fundament al vieţii politice, este
caracteristică doar sistemelor dictatoriale, unde decisivă este voinţa

74
dictatorului. De aceea conducerea statului prin legi, nu prin
constrângere, a fost considerată un imens progres, deoarece oamenii
nu se mai supun voinţei arbitrare a celui care comandă, ci voinţei
majorităţii exprimate prin legi. Statul nu constrânge decât persoane
deviante, care încalcă normele legale, iar epoca modernă este mândră
de a fi reuşit să promoveze tipuri de regimuri democratice în care
cetăţenii sunt conduşi de proprii lor aleşi, astfel că reglementările
elaborate de aceşti reprezentanţi apar ca fiind expresia propriei lor
voinţe devenind, deci, reguli liber consimţite. Şi la astfel de regimuri
ne vom referi şi le vom compara.
Aşadar, legile, normele, reglementările au valabilitate numai
dacă emană de la o autoritate legitimă, îndreptăţită să legifereze. De
asemenea, autoritatea presupune: capacitate de decizie şi existenţa
organelor necesare adoptării lor; capacitatea de a impune aplicarea
deciziilor şi existenţa mijloacelor instituţionale de constrângere; un
anumit grad de centralizare (a deciziei şi puterii); organizare.
Tipuri de autoritate
După criteriul istoric, legitimitatea pune în evidenţă două
modele distincte:
▪ Legitimitatea divină, având la bază ideea caracterului sacru
al puterii deţinute de monarh în antichitate şi societatea medievală, şi
care nu implică consimţământul maselor;
▪ Legitimitatea civilă, care implică acordul cetăţenilor în
exercitarea puterii.
Celebrul economist, sociolog şi filosof german Max Weber a
îmbogăţit acest tablou cu alte tipuri de autoritate:
▪ Autoritatea tradiţională sau patrimonială, bazată pe obicei,
cutumă, tradiţie, implică legături de supunere personală, uneori
arbitrară, faţă de şeful administrativ, şi corespunde societăţilor
arhaice, formelor monarhiei autoritare.
▪ Autoritatea legală sau raţională, întemeiată pe reglementări
scrise, de tipul celor constituţionale, proprie mai ales societăţilor
moderne cu regimuri democratice.
▪ Autoritatea charismatică se întemeiază pe capacitatea
persuasivă, proprie personalităţilor ce se bucură de popularitate, dar
pot conduce către regimuri autoritare, dictatoriale, totalitare.
▪ La acestea se pot adăuga şi alte tipuri de autoritate, deseori
prezente în istorie, cum ar fi autoritatea militară, proprie unor
regimuri militare sau dictatoriale impuse de forţele armate, mai
frecvente de-a lungul istoriei moderne şi contemporane în America
Latină – de exemplu – iar în ultimele decenii în multe ţări din Africa.
b. Legitimitatea
Autoritatea poate fi legitimă (îndreptăţită) sau efectivă
(existentă, de fapt, dar lipsită uneori de legitimitate). Pentru a fi
acceptată de majoritate, autoritatea trebuie să fie, deci legitimă.
Legitimitatea, ca fundament al guvernării, dă celor de la putere
conştiinţa că au dreptul să guverneze, iar poporului conştiinţa datoriei
de a se supune, în virtutea acestei îndreptăţiri. O putere nu poate
rezista mult timp dacă nu este legitimă; în momentele de vârf, criza
de legitimitate se asociază cu celelalte tipuri de criză dintr-un sistem
social (economică, morală), ducând la pieirea acestuia. Cu cât o
putere este mai legitimă, cu atât autoritatea sa politică este mai mare,
75
legitimitatea devenind, în acest caz, un factor esenţial de ordine şi
stabilitate. Legitimitatea generează, de cele mai multe ori, regimuri
democratice şi longevive.
Există însă şi situaţii când societatea se confruntă cu
fenomenul deficitului de autoritate, care prezintă două forme de
manifestare: excesul de autoritate şi eroziunea autorităţii. Când sfera
puterii se extinde dincolo de sfera legitimităţii, excesul de autoritate
degenerează în autoritarism, în formele sale cunoscute în istorie –
regimurile nedemocratice în care autoritatea îşi impune discreţionar
voinţa, în absenţa consimţământului popular sau a consensului
majorităţii. Formele cele mai acute de autoritarism sunt cele
dictatoriale sau totalitare, care practică represiunea şi anihilarea
(politică, socială, chiar fizică) pe scară largă, alterează abuziv
structurile economice şi sociale, instituţiile tradiţionale, instaurând
arbitrariul, conducerea unipersonală sau oligarhică, fenomene
cunoscute şi în istoria României. Dimpotrivă, carenţele de autoritate
conduc la dezordini şi conflicte sociale, anarhie, creşterea
infracţionalităţii.
3. Putere şi opoziţie
Relaţia putere-opoziţie reprezintă un aspect esenţial al vieţii
politice, precum şi o componentă de seamă a democraţiei. Dacă
puterea exprimă capacitatea legitimă de a exercita autoritatea,
opoziţia reprezintă ansamblul forţelor (partide, coaliţii) care se opun
politicii guvernului în funcţiune. Într-un sistem democratic, puterea şi
opoziţia sunt asociate în confruntarea de idei, în perfecţionarea
soluţiilor şi concurenţa programelor, generând alternanţa la putere ca
urmare a voinţei şi orientărilor electoratului.
Relaţiile putere–opoziţie îmbracă o diversitate de forme,
forţele politice aflate în opoziţie putând juca roluri funcţionale
(constructive), dar şi disfuncţionale (neconstructive), cu rezultate
benefice dar şi malefice pentru societate. Într-un stat democratic (stat
de drept) puterea politică este limitată prin mijloace devenite practici
curente, întemeiate pe norme constituţionale. Ea trebuie să fie
întotdeauna dispersată şi pluralistă, să tindă spre o ordine politică în
care puterea să iradieze din mai multe centre şi să urmeze practici
democratice cum sunt: limitarea numărului de mandate exercitate de
un demnitar, distribuţia puterii între instituţii şi lideri diferiţi, între
organizaţii centrale şi locale, între instituţiile guvernamentale şi
neguvernamentale (ONG-uri, segmente ale societăţii civile etc), între
majoritate şi opoziţie, compromisul, cooperarea, negocierea soluţiilor
etc. – ceea ce ar face imposibile „abuzurile grosolane de putere”
(Vasile Nazare, Politologie, p.68).
Raţiunea de a fi a opoziţiei se confundă cu misiunea de a
cenzura în permanenţă pe guvernanţi, pentru a-şi pune mai bine în
valoare, prin comparaţie, propriul program, în perspectiva accederii
la putere prin mecanismele democratice. În acest sens, important
pentru societate este dacă opoziţia se manifestă în cadru legal,
instituţional, sau în afara sistemului politic instituit, refuzând regulile
jocului politic şi recurgând la mijloace neconstituţionale. Astfel, s-a
conturat cadrul opoziţiei parlamentare unde, mai ales pe terenul
legislativ, se confruntă reprezentanţi aleşi ai partidului (partidelor)
aflaţi la guvernare, cu cei ai forţelor de opoziţie, dar şi opoziţia

76
extraparlamentară, care acţionează prin demonstraţii de stradă, greve
prelungite, ocuparea instituţiilor sau locurilor publice, în vederea
creării unei stări de instabilitate politică şi economică. De multe ori
acest gen de opoziţie se transformă în mişcări violente destinate să
forţeze preluarea puterii. Este, poate, şi motivul pentru care există ţări
unde liderului opoziţiei i se recunoaşte un anumit statut politic
oficial: dreptul de a da replică declaraţiilor guvernului, de a fi
consultat în problemele majore ale statului, îndeosebi în politica
externă, şi chiar de a fi remunerat pentru funcţia sa. Uneori, ca în
cazul Marii Britanii, se formează „cabinetul din umbră”.

4.3.2. Instituţiile puterii. Modele comparate

Dacă existenţa comunităţii a fost pusă în relaţie directă cu


organizarea politică, puterea a fost, la rândul ei, concepută numai sub
formă instituţionalizată.
Iată însă că, în epoca statalităţii generalizate, Europa
antrenată în marile descoperiri geografice a avut surpriza să
descopere că nu pretutindeni lumea era organizată aidoma
europenilor. Multă vreme, chiar până în a doua jumătate a secolului
XX, unele societăţi arhaice din America de Sud, Oceania, Australia şi
Africa Neagră cu excepţia regatelor din Anzi, foarte asemănătoare cu
statele feudale ale bătrânului continent – raportate la standardele
occidentale, nu aveau nici stat, nici autoritate. La multe populaţii
băştinaşe ale Amazoniei, dar şi la unele triburi din alte regiuni s-a
constatat absenţa puterii tocmai în locul unde ea trebuia să se afle:
şefii de trib nu sunt nici pe departe „şefi” în accepţiunea europeană.
Mai mult decât atât, la unele lipseşte însăşi instituţia şefiei, şi chiar
cuvântul care să o desemneze. Aparent, dacă nu există şef, înseamnă
că nu există nici autoritate. În realitate, întrucât pericolul diviziunii
sociale vine, în primul rând, de la un şef dornic de dominaţie, puterea
stă în însuşi corpul social, care se va exercita cu precădere pentru a
pune pe cineva în imposibilitatea de a se ridica deasupra societăţii.
Acolo prestigiul şefului constă în rolul său de instanţă moderatoare şi
păstrător al tradiţiilor, deşi nu dispune de niciun mijloc de
constrângere, ci doar de puterea persuasivă.
Puterea implică ierarhie, un cadru instituţional, dreptul
legitim de a exercita autoritatea. Cadrul instituţional impune atenţiei
conceptul de autoritate publică, un ansamblu de instituţii care exercită
funcţiile guvernării la nivel central şi local. Astfel, Constituţia
României defineşte ca autoritate publică: Parlamentul – alcătuit din
Camera Deputaţilor şi Senat, Preşedintele ţării, Guvernul – format
din miniştri, prefectul, primarul, consiliul comunal, municipal şi
judeţean, instanţele judecătoreşti. Instituţionalizarea puterii face ca
prerogativele conducătorilor, dobândite graţie abilităţilor sau carismei
lor, să nu dispară odată cu ei, ci să se transforme în obiceiuri ale
relaţiei de dominaţie – supunere. Puterea de tip coercitiv este, astfel,
legată fundamental de instituţii.
Instituţiile politice reprezintă, aşadar, ansamblul formelor şi
structurilor fundamentale de organizare socială, constituit prin
cutumă şi legi şi, în măsura în care ele implică puterea şi autoritatea,
instituţiile sunt politice şi se referă la organizarea şi exercitarea
puterii. Ele se constituie şi acţionează conform unor principii şi
norme înscrise în legile fundamentale şi organice ale statului.
Instituţiile au caracter naţional şi internaţional; în condiţiile
globalizării şi integrării, asistăm la o deplasare de accent spre
77
asociaţii cu caracter supranaţional, sau organizaţii mondiale (ONU,
Consiliul Europei, Parlamentul European, ş.a.).

1. Puterea legislativă
a. Căi de constituire a Parlamentului
Dintotdeauna s-a afirmat că puterea, suveranitatea, aparţin
poporului, care are dreptul de a legifera, legea fiind expresia voinţei
sale suverane. Faţă de realitatea că în statele cu teritorii întinse şi cu
populaţii numeroase este, practic, imposibil ca întreg poporul să se
constituie într-o adunare care să decidă, să legifereze (ca în cetăţile
antice greceşti) s-a pus problema de a şti cum se poate valorifica
această strânsă corelaţie dintre voinţa suverană şi lege.
Soluţia găsită de minţile luminate ale politologilor, filosofilor,
juriştilor s-a verificat a fi bună, practică şi eficientă. Aceasta a fost ca
poporul să delege exerciţiul dreptului său natural şi inalienabil de a
legifera, unor reprezentanţi ai săi (delegaţi, mandatari), astfel
desemnaţi încât să poată exprima juridiceşte voinţa acestuia. Aşa au
apărut sistemele electorale, deputaţii şi senatorii, parlamentul.
În procesul de constituire şi exercitare a puterii, un rol
important revine factorului legislativ, Parlamentul, ca instituţie
deliberativă compusă din reprezentanţi aleşi periodic, potrivit
ciclurilor electorale specifice fiecărei ţări.
Practica social-politică a pus în evidenţă existenţa a trei
moduri de constituire a parlamentului:
▪ Numirea parţială sau totală a membrilor forului legislativ,
atunci când monarhul sau preşedintele, în calitate de şef al statului,
acţionează din dorinţa de a-l controla sau chiar subordona.
▪ Constituirea parlamentului pe calea electorilor, a censului,
este o formă caracteristică perioadei de început a epocii moderne,
cînd dreptul de vot al cetăţenilor era condiţionat de cens (condiţie de
avere, sex, vârstă, ştiinţă de carte sau de capacitate). Cetăţenii care nu
îndeplineau această condiţie, nu puteau fi alegători direcţi, ci delegau
un reprezentant care participa direct la vot.
▪ Votul universal, cucerire a epocii moderne, este dreptul
cetăţenilor de a participa direct şi egal, indiferent de sex, rasă, religie,
naţionalitate, nivel de pregătire, stare materială, la alegerea şi
constituirea instituţiilor centrale şi locale ale puterii de stat.

b. Structura constitutivă a Parlamentului


În reprezentarea, funcţionarea şi eficienţa activităţii
parlamentului, un rol major îl are structura acestuia. Parlamentele
existente astăzi în sistemele constituţionale sunt formate fie dintr-o
singură adunare (cameră), fie din două sau mai multe adunări. Cele
formate dintr-o singură adunare sunt parlamente cu structură
unicamerală (Albania, Portugalia, Grecia, Bulgaria, etc), iar cele
formate din două sau mai multe adunări, sunt parlamente cu structură
bicamerală sau multicamerală (Argentina, Rusia, Germania, etc).
Structura parlamentului este în strânsă legătură cu structura
de stat. Structura unitară a statului este, în general, o motivaţie a
structurii unicamerale a parlamentului. Structura de stat federală
presupune însă, obligatoriu, existenţa în cadrul parlamentului a unei a
doua camere care să reprezinte interesele statelor membre. De aici
78
regula structurii bicamerale în statele federative. Această strânsă
legătură nu duce însă la soluţii rigide, pentru că în multe state unitare,
parlamentele au o structură bicamerală (România), care ţine şi de
tradiţie.

Parlamentarismul este oglinda practicilor democratice, iar


unicameralismul şi bicameralismul constituie şi expresia luptei pentru
echilibrarea puterilor şi evitarea abuzului de putere. Existenţa uneia
sau a două camere legislative prezintă anumite avantaje şi
dezavantaje. Astfel, bicameralismul oferă posibilitatea supunerii unui
dublu examen al proiectelor de legi şi asigură un cadru mai larg
confruntărilor de idei, dar, totodată, simetria celor două camere
provoacă prelungirea excesivă a timpului deliberării şi încetinirea
ritmului elaborării legilor. Este adevărat, există şi parlamente
bicamerale asimetrice (în Marea Britanie de exemplu), una dintre
camere având ascendenţă faţă de cealaltă în privinţa prerogativelor
legislative. Unele neajunsuri rezultă din faptul că, întrucât democraţia
nu reprezintă un fenomen perfect, nici parlamentul – emanaţie a sa –
nu este perfect: amatorismul, slaba pregătire politică a unor
parlamentari, caracterul formal şi steril al dezbaterilor şi deplasarea
dezbaterilor de fond din plenul camerelor înspre comisiile de lucru,
eludarea forului legislativ prin luarea deciziilor esenţiale în reuniuni
ale liderilor de grupuri parlamentare – iată numai câteva scăderi ale
democraţiei parlamentare.

c. Rolul grupurilor parlamentare


O relaţie esenţială în mecanismul legiferării este aceea ce se
stabileşte între partidele politice şi parlamente, pentru faptul că,
atunci când se află la putere, partidele sunt preocupate să-şi
transforme propriile programe în politică de stat, prin legile adoptate
de parlamente. Camerele parlamentului sunt organisme colegiale care
lucrează şi decid numai în plenul lor, în sesiuni. În cadrul lor, însă,
acţionează grupuri care reunesc deputaţi şi senatori din acelaşi partid
sau partide cu programe şi interese apropiate – ca structuri restrânse
de lucru: grupuri parlamentare, comisii, comitete care, în temeiul
regulamentelor celor două camere, examinează şi pregătesc temeinic
proiectele de legi.
Există, desigur, şi deosebiri de la ţară la ţară în funcţie de
sistemul constituţional. Legislaţia unor state (Finlanda, Austria) nu
recunoaşte oficial existenţa grupurilor parlamentare, pe când
legislaţia altora (Spania, Brazilia) fixează criterii (de exemplu
rezultatele electorale), pentru recunoaşterea lor. De asemenea, şi
numărul minim al membrilor acestor grupuri diferă de la o ţară la alta
(unul în Norvegia, doi în Japonia, trei în Argentina şi Israel, 10 în
Italia, 30 în Franţa şi Suedia).

d. Mecanismul de funcţionare a Parlamentului şi durata


mandatului său
Camerele Parlamentului (Camera Deputaţilor şi Senatul la
noi), precum şi parlamentul în întregul său ( mai ales că, uneori, în
sistemul bicameral se lucrează şi în şedinţe comune) sunt organisme
colegiale, cu o compoziţie numeroasă, care lucrează şi decid numai în
plenul lor, în sesiuni. Se cunosc două tipuri de sesiuni, respectiv:
sesiunea ordinară şi sesiunea extraordinară. Sesiunea ordinară este
79
perioada obligatorie de activitate a parlamentului şi este convocată de
regulă de două ori pe an, în vreme ce sesiunea extraordinară se
convoacă la iniţiativa a cel puţin 1/3 din membrii parlamentului în
situaţii deosebite.

Fiecare sistem constituţional fixează durata mandatului de


funcţionare a propriilor instituţii. In general, mandatul parlamentului
este de 4 sau 5 ani, el fiind corelat cu acela al guvernului sau al
şefului statului. În situaţii speciale, durata mandatului parlamentului
poate fi prelungită.

e. Funcţiile Parlamentului
Parlamentul are un loc şi un rol deosebit în sistemul statal. De
aceea şi competenţa sa (împuternicirile) trebuie să răspundă
necesităţii de a se crea condiţiile exprimării voinţei poporului care l-a
ales şi pe care-l reprezintă direct, nemijlocit. Atribuţiile parlamentului
sunt specifice înfăptuirii la cel mai înalt nivel a conducerii statale
(exerciţiul suveranităţii naţionale). Studierea funcţiilor parlamentului
presupune o clasificare pe criteriul conţinutului acestora (mai exact a
atribuţiilor parlamentului). Potrivit acestui criteriu distingem
următoarele funcţii: legislativă; stabilirea direcţiilor principale ale
activităţii social-economice, culturale, statale şi juridice; alegerea,
formarea, avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorităţi
statale; controlul parlamentar; conducerea în politica externă;
organizarea şi funcţionarea proprie.
Funcţia legislativă este activitatea fundamentală pe care o
desfăşoară parlamentul. El este singurul organ legiuitor din cadrul
statului de drept. În acest sens, Parlamentul emite trei categorii de
legi:
▪ legi constituţionale ce au ca obiectiv modificarea sau
revizuirea constituţiei;
▪ legi organice, adică legi de o deosebită importanţă pentru
viaţa socială, care se votează cu majoritate de 2/3;
▪ legi ordinare, care se votează cu majoritate simplă.

f. Relaţia dintre Parlament şi Guvern, dintre majoritate şi


opoziţie
Aceste relaţii pot fi de conlucrare, colaborare, dar şi de
control. Controlul se realizează dinspre parlament spre guvern şi
vizează activitatea acestuia şi a membrilor săi. El se înfăptuieşte prin
votul de investitură acordat guvernului, moţiunea simplă şi de
cenzură pentru activitatea sa, care poate merge până la demiterea
guvernului; legile votate de parlament şi impuse spre aplicare
guvernului; votarea bugetului; interpelările orale şi scrise ale
parlamentarilor către membrii guvernului; comisiile de control şi de
anchetă ale Parlamentului, etc.
Majoritatea parlamentară este reprezentată de partidul
(partidele), care au câştigat alegerile şi susţin guvernul. Întrucât
programul lor a învins în alegeri, ele primesc şi mandatul exercitării
puterii, fără a exprima însă opţiunile întregii populaţii. În această
situaţie opoziţia parlamentară are, în societăţile democratice, dreptul
de a-şi exprima dezacordul faţă de actele puterii, de a o împiedica să
80
se îndepărteze de promisiunile electorale cu care a câştigat alegerile.
Dacă ar fi lipsită de acest drept, ar însemna negarea voinţei unei părţi
– uneori semnificative – a corpului electoral, situaţie de neconceput
într-un regim politic democratic şi pluralist.

Totodată, opoziţia pregăteşte alternanţa exercitării puterii. A


nega opoziţia înseamnă a nega principiul alternanţei însuşi,
mentalitatea specifică regimurilor politice cu partid unic de
guvernământ.
În lume, puterea legislativă se instituţionalizează în general pe
structurile consacrate: unicamerale, bicamerale şi, mai rar,
multicamerale, desigur cu particularităţi legate de modul de
organizare internă, raporturi intercamerale, relaţii cu executivul etc.
SUA dispune de un parlament bicameral – Congresul –
compus din Camera Reprezentanţilor şi Senat. Prima cameră este
alcătuită din 435 de membri – majoritatea jurişti şi oameni de afaceri
– aleşi pe 2 ani şi repartizaţi între statele americane proporţional cu
numărul populaţiei. Senatul numără 100 de membri – câte doi în
fiecare stat – aleşi pe 6 ani (din care o treime este reînnoită prin
alegeri la fiecare 2 ani) - , persoane foarte dotate din punct de vedere
politic şi recrutate din straturile cele mai bogate ale societăţii.
Particularitatea constă în faptul că puterea legislativă este exercitată
de Congres împreună cu preşedintele.
Marea Britanie nu dispune de o constituţie scrisă, practica
constituţională întemeindu-se pe tradiţie şi pe texte juridice adoptate
de Parlament de-a lungul timpului, dar respectate cu scrupulozitate de
toţi oamenii politici. Potrivit tradiţiei parlamentul englez este compus
din Camera Comunelor (formată din deputaţi aleşi direct pe o
perioadă de 6 ani), a cărei putere a sporit de-a lungul timpului şi
Camera Lorzilor, formată din reprezentanţi ai nobilimii ereditare.
Prin Parliament Acts din 1911 şi 1949, dimpotrivă, prerogativele
acestuia au fost restrânse, ea pierzând, între altele, dreptul de veto
asupra legislaţiei. Chiar şi aşa, Camera Lorzilor constituie un element
de echilibru, ponderând influenţa guvernului asupra Camerei
Comunelor prin intermediul sistemului bipartid.
Franţa dispune, de asemenea, de un parlament bicameral, în
care Senatul reprezintă comunităţile locale şi pe francezii rezidenţi în
străinătate, iar Adunarea Naţională reprezintă naţiunea franceză în
ansamblu. Specificul bicameralismului francez ia forma
multicameralismului, în sensul existenţei celei de-a treia Camere –
Consiliul Economic şi Social, cuprinzând reprezentanţi ai unor
variate grupuri, sindicate, uniuni ale muncitorilor şi fermierilor, dar
care exercită numai un rol consultativ pentru programele economice
şi sociale pe termen lung, îndeosebi. Senatul are o situaţie cu totul
specială în sensul că, ales pe o perioadă de 9 ani, nu poate fi dizolvat
în nicio împrejurare.
Şi Germania are un parlament bicameral în care Bundestagul
(Dieta Federală) reprezintă camera superioară, alcătuită din deputaţi
aleşi prin vot direct pe o perioadă de 4 ani, iar Bundesratul (Consiliul
Federal), în care deputaţii sunt numiţi din rândul miniştrilor
landurilor, proporţional cu numărul populaţiei lor. Prin intermediul
acestuia, landurile participă la legislaţia şi administrarea Federaţiei.

81
În Italia sistemul bicameral este reprezentat de Camera
Deputaţilor, aleasă prin vot universal şi direct în care mandatele sunt
repartizate pe circumscripţii în raport cu numărul alegătorilor, şi de
Senat, în care senatorii sunt aleşi pe bază regională, proporţional cu
populaţia acestor regimuri.
Stat confederativ, Elveţia este alcătuită din cantoane. Forul
legislativ, Adunarea Federală se compune, la rândul său, din
Consiliul Naţional cuprinzând 200 de deputaţi, aleşi în raport cu
numărul populaţiei cantoanelor, şi Consiliul Cantoanelor, în care
intră 46 de deputaţi desemnaţi câte doi de fiecare canton. Fiecare din
cele două consilii deliberează în mod separat, dar în anumite situaţii
(încheierea tratatelor de alianţă, de pildă) acestea se întrunesc pentru
a delibera în comun sub conducerea preşedintelui Consiliului
Naţional.
Constituţia celui mai întins stat din America de Sud,
Republica Federativă Brazilia precizează că organizarea politică şi
administrativă a acestei ţări cuprinde uniunea, statele şi districtele
federale. O prevedere importantă este aceea care dispune că apariţia
unei legi generale suspendă aplicarea legilor statelor federale, în
măsura în care acestea sunt contrare. Statele federale sunt guvernate
de constituţiile şi legile lor. Urmând exemplul constituţiei nord-
americane, Constituţia Braziliei înscrie în mod expres principiul că
toate puterile care nu sunt prohibite statelor de a fi exercitate, aparţin
acestora.
Puterea legislativă este exercitată de Congresului naţional,
compus din Camera Deputaţilor şi Senatul federal în care fiecare stat
şi district federal este reprezentat de câte trei senatori pentru o
perioadă de 8 ani. În competenţa exclusivă a Congresului intră
probleme majore, cum este apărarea naţională. Ca un aspect
particular, Senatul are în competenţa sa dreptul exclusiv de a efectua
procedura judiciară şi judecarea preşedintelui şi vicepreşedintelui, a
înalţilor magistraţi ai Curţii Supreme Federale şi ai Procuraturii
Generale a Republicii.
Statele nearabe din Orientul Mijlociu, Turcia şi Israel,
dispun de parlamente unicamerale – Marea Adunare Naţională
Turcă şi Knessetul, ai căror membri sunt aleşi o dată la 4 ani. Prima
dintre ele desemnează pe preşedintele Republicii, iar cea de-a doua
adunare pe primul-ministru.
În Japonia Parlamentul, numit Dieta, prezintă o structură
bicamerală, cuprinzând Camera Reprezentanţilor şi Camera
Consilierilor. Pentru a asigura imparţialitatea dezbaterilor Dietei,
liderii camerelor renunţă temporar la apartenenţa lor partidistă.
Totodată, parlamentul exercită funcţia de control asupra guvernului.
Deşi avem de-a face cu un sistem bicameral simetric, prevederile
constituţionale dau o anumită întâietate Camerei Reprezentanţilor
care, în ultimă instanţă, are votul decisiv asupra unui proiect de lege.
Parlamentul Federaţiei Ruse, numit Adunarea Federală, este
alcătuit din Consiliul Federaţiei şi Duma de Stat. Conform
constituţiei, Consiliul Federaţiei este competent să confirme
schimbarea graniţelor dintre subiecţii Federaţiei Ruse, decretul
Preşedintelui cu privire la declararea stării de război şi stării
82
excepţionale, stabilirea alegerilor pentru Preşedintele Federaţiei şi
demiterea acestuia, numirea în funcţie a înalţilor magistraţi ai
instanţelor supreme. În ceea ce priveşte Duma de Stat, aceasta dă
acordul Preşedintelui Federaţiei pentru numirea preşedintelui
Guvernului federal, acordă amnistia etc. Proiectele de legi se introduc
la Duma de Stat iar după adoptare se trimit spre examinare
Consiliului Federaţiei. În cazul respingerii unei legi de către acesta,
este prevăzută procedura de mediere, după care urmează ca legea să
fie examinată din nou de Dumă. În caz de dezacord al Dumei faţă de
hotărârile Consiliului Federaţiei, legile federale sunt considerate
adoptate cu votul a cel puţin două treimi din totalul deputaţilor
Dumei.
Se poate constata, în final, că pe cât de sobre sunt structurile
legislative, pe atât de variate şi pline de imaginaţie sunt mecanismele
de funcţionare a parlamentelor din statele cu regimuri democratice
ale lumii.
Parlamentul în România
Parlamentul în România are vechi tradiţii, el regăsindu-se
încă din epoca medievală, evident nu în forma şi structura de astăzi.
Acesta a evoluat de la Sfatul boieresc de tip feudal, la Adunarea
legiuitoare consacrată de Regulamentele Organice constituite pe
principiul votului censitar, spre parlamentele interbelice alese prin
vot universal, egal, direct şi secret. În perioada comunistă,
parlamentul a suferit importante limitări în ce priveşte activitatea,
funcţiile şi atribuţiile, cât şi în privinţa rolului şi locului său în cadrul
instituţiilor statale.
În România, potrivit Constituţiei, Parlamentul este forul
reprezentativ suprem al poporului şi unica autoritate legiuitoare a
ţării, alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat, alese prin vot
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Mandatul său este de
patru ani, iar numărul deputaţilor şi al senatorilor este diferit,
organizarea şi funcţionarea fiecărei camere stabilindu-se prin
regulamente proprii. Cele două Camere sunt simetrice în privinţa
atribuţiilor. Proiectele de legi sunt examinate mai întâi în Camera
Deputaţilor. În cazul unor soluţii diferite, se apelează la procedura de
mediere. Birourile permanente şi comisiile parlamentare se constituie
conform configuraţiei politice a celor două camere.

2. Instituţia puterii executive. Şeful statului


a. Tipuri de şef de stat
Puterea executivă este reprezentată de instituţia şefului
statului şi de guvern. Cea dintâi reprezintă una dintre cele mai vechi
autorităţi politice. Ea a apărut, ca instituţie, odată cu statul, iar ca
formă incipientă de autoritate chiar mai înainte, şi a cunoscut o
evoluţie continuă, atât în ceea ce priveşte forma, structura,
prerogativele dar şi atribuţiile. În decursul vremii această autoritate a
îmbrăcat două forme de manifestare: una colegială, concretizată prin
prezidiu, consiliu de stat, consiliu prezidenţial, şi alta unipersonală,
reprezentată prin rege, împărat, sultan, domn, principe ori preşedinte.
Şi în această privinţă specialiştii au fost preocupaţi de
încadrarea instituţiei în tipologii care să faciliteze înţelegerea
evoluţiei sale. Astfel, rezultă că modelul monocefal al şefului statului
este caracteristic monarhiei absolute şi sistemului prezidenţial, unde
83
preşedintele este şi şeful guvernului. Modelul bicefal corespunde
monarhiei dualiste (ereditare sau elective) constituţionale, cât şi
sistemului semiprezidenţial, unde şeful statului împarte atribuţiile cu
alte organe: primul ministru, guvernul.

b. Desemnarea sau alegerea şefului statului

Desemnarea sau alegerea şefului statului, după caz, ţine de o


seamă de practici, respectiv: natura sistemului politic, sistemul
constituţional şi forma de guvernământ, tradiţiile istorice sau
naţionale.
Practica istorică a relevat patru mari moduri de desemnare a
şefului statului:
▪ Desemnarea pe cale ereditară
Acesta este cea mai veche modalitate, caracteristică
regimurilor monarhice în care parlamentul sau altă instituţie nu au
niciun rol la numirea unui succesor la tron. Este cazul monarhiei
constituţionale britanice, în care şeful statului (regele, regina) accede
la tron pe cale ereditară, are atribuţii limitate, mai mult simbolice;
însărcinează formal pe primul ministru cu formarea cabinetului şi
acceptă recomandările premierului. Şi în situaţia monarhiei
constituţionale japoneze, şeful statului (împăratul) accede la tron pe
cale ereditară.
▪ Alegerea de către Parlament
Această modalitate, fiind considerată un rezultat al revoluţiei
burgheze, este un mod eficient de control al parlamentului asupra
acestei instituţii. Se realizează prin două forme, respectiv: fie
parlamentul desemnează direct, prin votul membrilor săi pe şeful
statului, cum este cazul Greciei ori Israelului, fie parlamentul alege
organe colegiale ca şefi de stat.
▪ Desemnarea şefului de stat de către un colegiu electoral
In acest caz, mai întâi sunt desemnaţi (sau aleşi prin vot
universal) membrii care împreună formează colegiul electoral şi care
vor desemna la rândul lor pe şeful statului.
▪ Alegerea şefului statului prin vot universal
Această modalitate, privită ca fiind o consecinţă a
democratismului politic, conferă şefului statului o autoritate sporită,
(exemplu: preşedintele României este ales prin vot universal, egal,
direct, secret şi liber exprimat).

c. Atribuţiile şi prerogativele şefului statului

Instituţia de şef al statului, reprezentând fie instituţia


monarhică, fie pe cea prezidenţială, în funcţie de forma de
guvernământ respectivă, are atribuţii extrem de diferenţiate după
gradul de deţinere a puterii. Astfel, dacă în cadrul monarhiilor
constituţionale, cum este cea britanică sau japoneză şefii de stat deţin
şi exercită roluri pur decorative de reprezentare, există şi sisteme
constituţionale în care acesta deţine multiple şi diverse prerogative,
executive şi legislative, aflându-se pe o poziţie privilegiată în stat,
egală sau aproape egală cu cea a instituţiei parlamentare (Republica
Franceză). De asemenea, trebuie menţionat că există şi sisteme

84
constituţionale în care instituţia şefului statului se află la intersectarea
executivului cu legislativul, rolul său fiind acela de a asigura un
echilibru între cele două instituţii, de a limita tendinţa uneia de a
acumula prea multă putere.
În general, funcţiile şefului statului sunt: de simbol al
statalităţii (Constituţia României prevede că acesta este „garantul
independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării”);
de reprezentare diplomatică a statului (el încheie tratate, acreditează
ambasadori); de promulgare a legilor adoptate de Parlament; de
mediere între forţele politice şi ramurile puterii; este comandant
suprem al forţelor armate.
În România, preşedintele este cel care desemnează un
candidat la funcţia de prim-ministru şi numeşte guvernul pe baza
votului de încredere acordat de parlament; preşedintele poate consulta
guvernul cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită;
poate lua parte la şedinţele guvernului în care se dezbat probleme de
interes naţional privitoare la politica externă, apărarea ţării etc. şi
prezidează şedinţele guvernului la care participă. Are şi alte atribuţii,
între care exemplificăm: este comandant suprem al forţelor armate şi
îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a
Ţării; acordă gradele de mareşal, general şi amiral; acordă graţiere
individuală.
d. Responsabilitatea şefului statului
Răspunderea şi responsabilitatea şefului statului este
specifică fiecărui sistem constituţional în parte. Ea ţine de factori a
căror pondere şi valoare poate fi diferită, spre exemplu: de modul de
desemnare a şefului statului ; de atribuţiile şi prerogativele de care
acesta dispune în stat; de gradul de implicare în politic şi în societate.
În ştiinţa politologică şi juridică s-au constituit două mari
orientări. Într-o primă ipoteză, se susţine că şeful statului nu trebuie
să răspundă pentru faptele şi actele sale – aceasta fiind o orientare
mai veche, tradiţională, bazată pe imunitatea de care dispunea şeful
statului. Cea de-a doua orientare, pornind de la principiul egalităţii
tuturor oamenilor în faţa legii, indiferent de statutul pe care îl au în
societate, poziţionează şeful statului ca simplu cetăţean, fiind chemat
astfel să răspundă în faţa legii pentru faptele sale.
Potrivit sistemelor constituţionale existente, răspunderea
şefului statului se corelează cu rolul şi funcţia exercitată de acesta în
viaţa politică a ţării, şi anume: unde are un rol reprezentativ,
decorativ, nefiind implicat în actul de guvernare, răspunderea este
minoră sau chiar lipseşte; când este angajat în actul de guvernare,
răspunde politic, civil sau chiar penal, de regulă, în faţa instituţiei
care-l desemnează.
În România, potrivit Constituţiei, în cazul în care preşedintele
săvârşeşte fapte grave, prin care se încalcă legea fundamentală, poate
fi suspendat din funcţie de Camera Deputaţilor şi de Senat, după
consultarea Curţii Constituţionale. O astfel de tentativă s-a făcut în
mai 2007, eşuată însă în urma referendumului popular organizat
atunci, prin care preşedintele suspendat Traian Băsescu a revenit în
funcţie.
e. Durata mandatului şefului statului
Durata mandatului este specifică fiecărui sistem constituţional
în parte, ţinând în mare măsură de forma de guvernare. Aceasta poate
fi pe viaţă în cazul monarhiilor constituţionale sau, în cazul
85
republicilor prezidenţiale ori parlamentare această durată este
corelată de regulă cu cea a executivului şi legislativului (dar nu
obligatoriu): 4-5 ani sau chiar 6-7 ani. În unele sisteme, durata
mandatului poate fi prelungită prin intermediul unei legi votate de
parlament.
În România, potrivit Constituţiei din 1991 revizuită, durata
mandatului preşedintelui este de 5 ani şi se exercită de la data
depunerii jurământului.
3. Guvernul, ca instituţie a puterii executive
a. Guvern. Guvernare. Noţiune şi aspecte generale
Guvernul reprezintă una dintre cele mai importante instituţii
ale statului, importanţă care decurge din faptul că acesta organizează
şi conduce efectiv societatea, aflându-se cel mai mult în legătură cu
cetăţeanul.
Guvernul (Consiliul de Miniştri) reprezintă puterea
executivă, fiind împuternicit, potrivit normelor constituţionale, să
gestioneze pe durata mandatului său, demersurile interne şi externe
ale societăţii şi statului. Dacă l-am raporta strict la funcţia sa
esenţială ce derivă din separaţia puterilor în stat, un cabinet (guvern)
este investit să aplice legile votate în Parlament. În realitate,
eludându-se principiul separaţiei puterilor în stat, guvernul
înregistrează progresiv cumul de atribuţii, devenind în numeroase
state instituţia politică cu cea mai mare autoritate.
În conştiinţa publică, activitatea guvernului reprezintă sau
este sinonimă cu actul de guvernare. Desigur, un guvern deţine
atribuţia expresă şi principală a guvernării, dar noţiunea de guvernare
are un sens mult mai larg.
Guvernarea reprezintă un act sau fenomen de conducere,
care depăşeşte cadrul unei astfel de instituţii, referindu-se, în
general, la organizarea şi funcţionarea întregului ansamblu
instituţional, astfel încât să se asigure coerenţa demersurilor în toate
sferele de activitate ale unei societăţi.
b. Tipuri de guverne
În cele mai multe cazuri, guvernul este rezultatul exprimării
prin vot a electoratului, în urma unui scrutin electoral, primind
investirea fie direct, în urma votului popular, fie de la un partid (sau
coaliţie de partide) care a câştigat alegerile.
În funcţie de modul în care se constituie, guvernul poate fi:
majoritar (monocolor) – partidul care câştigă alegerile formează
guvernul; de coaliţie – alcătuit din reprezentanţi a două sau mai multe
partide politice; minoritar – care nu dispune de o majoritate
parlamentară; provizoriu – care are o durată limitată, până la
constituirea unui nou guvern, potrivit constituţiilor şi legilor; civil
sau militar (în raport de componenţa cabinetului – miniştrii sau
secretarii de stat reprezintă partide şi grupări politice sau, respectiv,
structurile militare ale statului); de uniune naţională (impuse în
situaţii de criză politică prelungită, stare de război etc); de tehnicieni
(tehnocraţi) fără apartenenţă politică – soluţie incertă în viitor, în
condiţiile unei lumi eminamente politice; legitim – când este expresia
voinţei majorităţii sociale şi este constituit potrivit prevederilor
constituţionale; ilegitim – când se constituie în urma unei lovituri de

86
stat sau a unei acţiuni în forţă, fără să aibă sprijin popular sau fiind
contrar voinţei şi aspiraţiilor majorităţii populaţiei.
Din motive lesne de înţeles – aşa cum s-a relevat pe baza unor
calcule comparative – cele mai durabile şi mai stabile sunt guvernele
monocolore (cu o durată de viaţă de 76 luni) apoi cele de coaliţie (46
luni), şi cabinetele minoritare – 19 luni (Vasile Nazare, Politologie,
p.119).

Modul diferit de constituire a executivelor se reliefează mai


pregnant în condiţiile în care se observă care sunt diferenţele între o
alegere populară directă şi o investitură de către partide şi
parlamente. Distincţia conduce la formele de guvernare prezidenţiale
şi cele parlamentare. În cazul formelor de guvernare
semiprezidenţiale, puterea executivă are caracter dual: preşedintele,
desemnat prin alegeri libere şi primul- ministru desemnat de
preşedinte.
c. Constituirea şi structura guvernului
Este un proces specific fiecărei societăţi în parte, fiind
influenţat, totuşi, de factori cum sunt: natura regimului politic şi a
sistemului constituţional; forma de guvernământ; locul, rolul,
atribuţiile şi prerogativele celorlalte instituţii ale puterii de stat în
sistemul vieţii politice, în principiu al parlamentului şi al instituţiei
şefului statului.
Procesul de constituire a guvernului, până la exercitarea
atribuţiilor sale, cunoaşte mai multe momente: desemnarea de către
şeful statului a persoanei îndreptăţite să alcătuiască executivul, în
persoana liderului partidului care a câştigat alegerile; constituirea
echipei guvernamentale (în cazul guvernului de coaliţie desemnarea
miniştrilor se face în funcţie de procentul voturilor obţinut de fiecare
partid); elaborarea programului de guvernare, care exprimă
coordonatele generale, strategice, de politică internă şi externă pe
care le va adopta, urma şi realiza guvernul; votul de învestitură în
Parlament (în cele mai multe situaţii cu majoritatea simplă);
depunerea jurământului de credinţă în faţa şefului statului.
Primul-ministru (premierul) se bucură de o seamă de atribuţii,
printre care: coordonarea elaborării şi realizării programului de
guvernare înfăţişat Parlamentului; numirea şi eliberarea din funcţie a
membrilor guvernului; poate organiza alegeri anticipate. În statele
democratice guvernul este răspunzător în faţa puterii legislative.
Durata mandatului guvernului diferă de la un sistem
constituţional la altul, dar este corelat cu mandatul parlamentului,
fiind practic emanaţia acestuia. În anumite situaţii (stare de război,
calamităţi naturale sau tensiuni sociale), printr-o lege specială emisă
de legislativ, durata mandatului poate fi prelungită, ca în cazul
României.
În ceea ce priveşte structura guvernului, acesta include:
ministerele, secretariatele de stat şi departamentele (al căror
număr diferă în raport de sistemele politice, de interese de moment
etc). În afara acestora există şi alte componente care, de asemenea,
diferă mai mult sau mai puţin în ce priveşte numărul, atribuţiile lor
etc. În subordinea unui guvern se află administraţia publică.

87
d. Funcţiile guvernului
Pe durata mandatului său (de regulă 4 ani) executivul
îndeplineşte importante funcţii care privesc toate sferele de activitate
ale unei societăţi (socială, economică, demografică, culturală etc).
Astfel, guvernul: organizează şi conduce politica internă şi
externă a ţării, exercitând în această calitate rolul de administrator
general al treburilor publice, prin organele sale centrale sau locale;
are iniţiativa legislativă care vizează elaborarea unor noi proiecte
legislative de fiecare membru al guvernului în ansamblul său,
proiecte înaintate Parlamentului după ce au fost dezbătute şi aprobate
de guvern;
–emite ordonanţe, ce reprezintă o delegare pe care legislativul
o face către guvern în situaţii deosebite;
–îşi asumă răspunderea, fapt ce nu este prevăzut în toate
sistemele constituţionale (vizează angajarea răspunderii guvernului
faţă de Parlament asupra unui program de politică generală, a unui
proiect legislativ);
–promulgă legi .
Promulgarea legii, ce reprezintă momentul final al procesului
de elaborare a acestora, este, în general, o prerogativă a şefului
statului (ca şi în România), însă în unele state, aceasta este o
prerogativă a guvernului.
e. Puterea executivă în România
Guvernul este una dintre cele mai vechi instituţii politice
româneşti, rădăcinile acestuia putând fi întâlnită încă din perioada
feudală, evident cu alte semnificaţii (divanurile boiereşti care aveau
rolul de a-l sfătui şi ajuta pe domn în guvernare).
În sens modern, apariţia guvernului este legată de aplicarea
Regulamentelor Organice în cele două Principate (1831-1832) când
puterea era împărţită între Domn şi Sfatul Administrativ,
dezvoltându-se în perioada lui Alexandru Ioan Cuza. Cu trecerea
timpului, executivul a cunoscut în România mai multe denumiri
(Guvern, Consiliu de Miniştri).
În prezent, în urma alegerilor, preşedintele ţării se consultă cu
liderii partidului (partidelor) care au câştigat alegerile şi desemnează
un candidat la funcţia de prim-ministru. Acesta, într-un termen de 10
zile trebuie să-şi alcătuiască programul de guvernare şi să formeze
cabinetul prezentându-se apoi în faţa parlamentului pentru obţinerea
votului de învestitură. Funcţia de membru al guvernului este
compatibilă cu cea de parlamentar, această dualitate creând de-a
lungul timpului opinii pro şi contra.
Guvernul României îşi desfăşoară activitatea în strânsă
legătură şi colaborare cu Parlamentul, dar se află sub controlul
acestuia.
Activitatea guvernului este controlată şi direcţionată prin
mijloacele specifice de care dispune Parlamentul şi anume: votul de
învestitură dat executivului la formarea acestuia; moţiunile de
cenzură ale Parlamentului care poate demite guvernul; legile
elaborate de legislativ şi impuse guvernului spre aplicare; comisiile
de anchetă parlamentară.
4. Câteva modele comparate

88
Analizând formele de guvernare şi funcţionare în 36 de
democraţii, Arend Lijphart a constatat că jumătate sunt, ca formă de
stat, monarhii: Belgia, Danemarca, Japonia, Olanda, Norvegia,
Spania, Suedia, Regatul Unit al Marii Britanii – având în frunte regi
şi regine, un împărat în Japonia, un mare duce în Luxemburg. În
ţările Commonwealth-ului (Australia, Canada, Noua Zeelandă),
monarhul este reprezentat de un guvernator general. Autorul găseşte
acest număr surprinzător, plecând de la ideea că republica este, totuşi,
o formă constituţională ce pare mai democratică. Explicaţia este
aceea că aceste state sunt monarhii constituţionale în care puterea
monarhică este sever limitată, avantajul fiind acela că ele oferă
modelul şefului de stat ca simbol apolitic şi imparţial, factor de
echilibru şi armonie între ramurile puterii. Ca precauţiune
suplimentară, Constituţia Suediei a transferat prerogativa de numire a
primului-ministru de la monarh, la preşedintele parlamentului. Tot
Lijphart constată că tentaţia de a încălca prerogativele premierului
este mai mare când şeful statului este un preşedinte. Soluţia pentru a
minimaliza acest risc este de a nu atribui preşedintelui puterea
conferită de alegerea sa prin vot popular (astfel este şeful statului în
sistemele semiprezidenţiale din Austria, Finlanda, Portugalia,
România). Dimpotrivă, în Germania şi India parlamentul, sau un
colegiu electoral special alcătuit din membri ai parlamentelor
naţionale sau regionale îl aleg pe preşedinte, iar în Elveţia şeful
guvernului – preşedinte prin rotaţie al Consiliului Federal – este
simultan şi preşedintele statului.
Prezentăm în continuare, câteva exemple ilustrative ale
instituţiei şefului statului din diferite zone ale lumii.
În Statele Unite ale Americii preşedintele exercită puterea
legislativă împreună cu Congresul, şi puterea executivă în calitate de
şef al guvernului, format din secretari de stat (miniştri) pe care îi
conduce, neexistând funcţia de prim-ministru. El este ales indirect, de
un colegiu electoral, pentru un mandat de patru ani, fiind secondat de
un vicepreşedinte. Preşedintele veghează la aplicarea legilor, conduce
Administraţia federală, este comandant suprem al armatei, stabileşte
politica externă şi politica în caz de război, are drept de veto faţă de
legile adoptate de Congres.
Cabinetul prezidenţial este format din miniştri şi secretari de
stat. În sistemul prezidenţial din SUA nu există, ca în sistemul
european, un Consiliu de Miniştri, ca organ colectiv de adoptare a
deciziilor. Fiecare din statele componente are în frunte un guvernator
şi un guvern ce exercită atribuţii ce nu revin puterii federale, în
materie de transporturi, comerţ, ordine publică, educaţie, sănătate etc.
În Anglia deşi atribuţiile monarhiei sunt limitate, instituţia şi-
a câştigat un binemeritat prestigiu. Regina numeşte pe primul-
ministru, poate, constituţional vorbind, dizolva Parlamentul şi opune
dreptul de veto legilor sale – drepturi de multă vreme nefolosite. În
multe privinţe monarhia britanică îndeplineşte funcţii asemănătoare
acelora exercitate de preşedinţii Germaniei şi Italiei. Prin atribuţiunile
ceremoniale, prin semnificaţia de simbol al istoriei Angliei, liberă de
legături politice şi imparţială, monarhia se bucură în această ţară de
încrederea şi respectul naţiunii, fiind un factor de echilibru al întregii
vieţi politice.
Potrivit cutumelor şi apoi normei scrise, premierul britanic
este desemnat în persoana liderului partidului majoritar în Camera

89
Comunelor. Fiind personalitatea cea mai importantă a vieţii politice,
el desemnează, la rândul său, pe miniştrii numiţi de regină cu avizul
său, prezidează şedinţele Cabinetului, coordonând direct întreaga
politică internă şi externă a ţării. Spre deosebire de alte sisteme
politice, în Marea Britanie membrii Cabinetului sunt aleşi dintre
deputaţii partidului majoritar din Camera Comunelor. De asemenea,
spre deosebire de alte state, opoziţia a primit un statut
instituţionalizat, asemenea guvernului. În 1937 s-a stabilit salariul
pentru primul ministru, dar şi pentru şeful opoziţiei, al cărui drept de
a critica activitatea guvernului a devenit o obligaţie constituţională.
Ca republică prezidenţială, Franţa are în frunte un preşedinte
ales prin vot universal direct pentru un mandat de 7 ani şi se bucură
de o considerabilă putere de decizie statală. El numeşte pe primul
ministru (nefiind obligat însă, ca în Marea Britanie, să desemneze în
această funcţie pe şeful partidului majoritar) în persoana care se
bucură de încrederea majorităţii parlamentare, are dreptul de a
prezida şedinţele Consiliului de Miniştri, este comandantul suprem al
armatei, are dreptul de a recurge la referendum, de a dizolva
Adunarea Naţională. Spre deosebire de alte state, preşedintele poate
dizolva orice partid politic sau organizaţie care desfăşoară activităţi
subversive, atentează la unitatea naţională sau la forma republicană
de guvernământ.
În Germania preşedintele Republicii este ales de Adunarea
Federală pentru un singur mandat de 5 ani. El reprezintă Federaţia pe
plan internaţional, încheie tratate cu alte state, numeşte şi revocă
funcţionarii federali, magistraţii şi ofiţerii, are drept de graţiere.
Guvernul federal este format din cancelar, desemnat de Bundestag la
propunerea preşedintelui, şi din miniştri care conduc departamentele
încredinţate pe principiul responsabilităţii ministeriale. Cancelarul
federal poate fi revocat în urma unei moţiuni de neîncredere a
Bundestagului.
Preşedintele Republicii Italiene este ales de ambele camere
ale parlamentului în calitate de şef al statului. El promulgă legile şi
emite decrete cu valoare de lege dar contrasemnate de preşedintele
Consiliului de Miniştri, poate să dizolve una sau ambele Camere,
fixează referendumul popular în cazurile prevăzute de Constituţie; el
numeşte funcţionarii de stat, acreditează şi primeşte reprezentanţii
diplomatici, ratifică tratatele internaţionale, este comandantul suprem
al armatei, poate declara, după deliberarea Camerelor, starea de
război.
Accentuata instabilitate şi crizele guvernamentale frecvente
rezultă din particularitatea inexistenţei unor partide politice suficient
de puternice, sprijinite de majorităţi parlamentare consolidate, ceea ce
impune guverne întemeiate pe formule de coaliţie şubrede, aflate ele
însele sub influenţa unor puternice grupuri de presiune.
Un caz instructiv de trecere de la regimul monolitismului
politic la structuri democratice de putere îl reprezintă fosta URSS,
căreia i-a succedat Federaţia Rusă, sinonimă (echivalentă) în
denumire cu Rusia, conform noii Constituţii a acestui stat, adoptată
prin referendum în 1993.
Pe linia tradiţiilor autoritariste din această ţară, acceptate ca
fireşti de majoritatea populaţiei, legea fundamentală conferă largi
atribuţii şefului statului, preşedintele Federaţiei, ceea ce încadrează
sistemul Federaţiei Ruse între regimurile prezidenţiale. Ales prin vot
90
universal pe o perioadă de 4 ani şi numai pentru două mandate
consecutive, el numeşte şi eliberează din funcţie, cu acordul Dumei
de Stat – pe preşedintele Guvernului federal (primul-ministru) pe
miniştrii federali şi pe înalţii magistraţi ai justiţiei, este comandantul
suprem al armatei şi conduce Consiliul Securităţii Federaţiei Ruse,
poate declara stare de război în anumite zone ale Federaţiei. Pe planul
activităţii legislative, Preşedintele are dreptul de a dizolva Duma de
Stat (Cameră constitutivă a Adunării Federale – Parlamentul
Federaţiei Ruse) în cazurile şi modalităţile stabilite de Constituţie, de
a introduce proiecte de legi în Dumă şi de a emite decrete şi dispoziţii
obligatorii pe întreg teritoriul Federaţiei. În planul politicii externe
preşedintele semnează tratatele internaţionale.
Guvernul federal, având în frunte un preşedinte, elaborează şi
asigură realizarea bugetului federal şi a politicii financiare,
organizează şi conduce administraţia, asigură apărarea şi securitatea
statului, întreprinde măsuri pentru asigurarea legalităţii, drepturilor
cetăţeneşti, pentru apărarea proprietăţii şi ordinii sociale.
Dintre statele nearabe din Orientul Mijlociu atrage atenţia
cazul Turciei şi Israelului.
Turcia face parte din categoria republicilor prezidenţiale, în
care puterea executivă este exercitată de preşedinte şi guvern, având
în frunte un prim-ministru. Desfiinţarea sultanatului şi proclamarea
Republicii, în 1923, iniţiate de Mustafa Kemal Atatürk, au vizat
reformarea şi modernizarea întregii societăţi, îndeosebi laicizarea
statului. Acest curs imprimat de primul preşedinte al Republicii
Turcia a fost menţinut şi după moartea sa, cu implicarea directă a
armatei, opusă elementelor islamice de orientare fundamentalistă şi
încercărilor lor de a prelua puterea. Aceasta a fost pusă în situaţia de
a recurge chiar la lovituri de stat (trei la număr după 1960), care au
prefaţat tot atâtea perioade de dictatură militară. Cu toate reformele
înfăptuite, dificultăţile transpunerii modelelor democratice
occidentale într-o societate tradiţional diferită, fac ca standardele
europene să-şi croiască loc cu dificultate. Totuşi, majoritatea
populaţiei şi a clasei politice este ataşată spiritului laic lăsat moştenire
de Atatürk – dovadă campania puternică menită să obţină
modificarea Constituţiei, în sensul alegerii preşedintelui prin vot
popular, şi nu de parlament aşa cum se întâmplă acum, ceea ce ar
conferi şefului statului mai multă legitimitate şi mai multă putere.
Republică democratică parlamentară, în statul Israel puterea
executivă prezintă un caracter original. Preşedintele, desemnat de
Kneset (parlament) pentru un mandat de 5 ani, dispune de prerogative
reduse. În schimb, primul-ministru al guvernului este ales prin vot
universal pe o perioadă de 4 ani. Modelul alegerii primului-ministru
este unic în lume, deşi oarecum asemănător cu desemnarea
preşedintelui Republicii Franceze. Sistemul acesta, bazat pe modelul
american, a fost adoptat la sfârşitul secolului XX şi a fost menit
iniţial să elimine presiunile şi şantajul micilor partide, îndeosebi cele
ultrareligioase în cadrul coaliţiilor de guvernare.
În Extremul Orient, Japonia oferă exemplul împletirii
armonioase a tradiţiei cu elementele de modernitate în materie de
guvernare. Aici şeful statului este împăratul. Lui îi revine rolul
simbolic de reprezentant al statului şi al unităţii poporului japonez.
Dar, deşi sentimentul de ataşament faţă de instituţia imperială rămâne

91
puternic, în pofida existenţei sale milenare, aceasta este astăzi
subordonată cerinţelor statului de drept. El confirmă pe primul-
ministru, desemnat de Parlament, şi pe preşedintele Curţii Supreme,
desemnat de guvern. Executivul este reprezentat de Cabinetul
ministerial, al cărui preşedinte (prim-ministru) este desemnat de
Dietă (forul legislativ). Guvernul este răspunzător în faţa acesteia, o
moţiune de cenzură sau refuzul de încredere având ca efect demisia
colectivă a cabinetului. Raportul executiv-legislativ în această ţară
prezintă însă o latură originală. În sistemul japonez Cabinetul are o
poziţie mai puternică decât o arată aparenţele. Întotdeauna cel care
accede la funcţia de prim-ministru este şeful partidului majoritar în
Dietă, având deci, asigurat suportul legiferării. De asemenea, deşi în
mod formal dreptul de a dizolva Parlamentul revine împăratului,
acesta nu-l poate exercita decât cu avizul şi aprobarea Cabinetului
rezultând, deci, că guvernul este cel ce decide dizolvarea Dietei.
Desigur că, la scară planetară, exerciţiul comparativ ar putea
continua la nesfârşit. Datele acumulate i-au permis lui Arend Lijphart
să formuleze câteva concluzii demne de reţinut.
Una din diferenţele dintre modelul majoritarist (ilustrat de
autor cu instituţiile guvernamentale şi parlamentare britanice) şi
modelul consensualist (ilustrat cu exemplul Elveţiei, Belgiei şi
Uniunii Europene – toate entităţi multietnice) – despre care vom mai
aminti, se referă la raportul dintre ramurile legislativă şi executivă ale
puterii. Primul exprimă dominaţia executivului, în timp ce cel de-al
doilea întruchipează o relaţie mai echilibrată între cele două laturi. În
democraţiile existente s-au prefigurat trei tipuri de regimuri politice
şi constituţionale: prezidenţiale, semiprezidenţiale şi parlamentare.
Studiind 32 de democraţii, autorul propune o schemă clasificată pe
trei diferenţe majore între aceste tipuri de guvernare.
Prima diferenţă ar fi că într-un sistem parlamentar şeful
guvernului şi cabinetul său răspund în faţa legislativului, putând fi
demişi printr-un vot de neîncredere sau cenzură, pe când într-un
sistem prezidenţial şeful guvernului este ales pe o perioadă fixată de
constituţie; aici preşedintele este, simultan, şeful statului şi al
guvernului.
A doua diferenţă este aceea că preşedintele este ales prin vot
popular ori de către un colegiu ales prin vot popular, în timp ce
primul ministru este ales de către legislativ (cancelarul german de
Bundestag, primul-ministru japonez de Camera Reprezentanţilor); în
Italia, Belgia şi alte numeroase sisteme multipartidiste cabinetele se
formează prin negocieri între liderii partidelor parlamentare şi numite
de şeful statului fără alegeri formale sau învestitură, admiţându-se că
se bucură de încrederea Parlamentului.
A treia diferenţă este că sistemele parlamentare au executive
colective sau colegiale, în timp ce sistemele prezidenţiale au
executive unipersonale. În sistemul parlamentar deciziile importante
sunt asumate de întregul cabinet, solidar cu primul-ministru: în cele
prezidenţiale – de către preşedinte, chiar fără consultarea cabinetului.
Clasificarea democraţiilor este completată cu sistemele
semiprezidenţiale, cele care au un preşedinte ales popular şi un prim-
ministru ales parlamentar, cum sunt cele din Franţa, Austria,
Finlanda, Portugalia.
În afară de aceste tipuri clasice, autorul a identificat şi forme

92
hibride de guvernare, dând exemplul Elveţiei. Asupra unora din
aceste forme de guvernare se va reveni şi în alte capitole.

4.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unităţii de învăţare 4

Puterea politică
1. Conţinutul, trăsăturile şi funcţiile puterii politice
Fenomenul fascinant al puterii a atras de timpuriu atenţia gânditorilor politici, de la Platon şi
Aristotel la Machiavelli, de la Max Weber la politologi contemporani, preocupaţi cu toţii să descifreze
geneza, formele, funcţiile şi caracteristicile puterii politice. În interiorul ştiinţei politice s-a convenit
aproape unanim că puterea exprimă abilitatea sau dreptul de a întreprinde o acţiune ce se răsfrânge
social, capacitatea de a impune o anumită voinţă sau de a exercita autoritate asupra altora, un raport
de dominaţie.
De regulă, oamenii nu se conformează automat legilor şi normelor, puterea instituind respectul
faţă de acestea, cu scopul de a menţine societatea în stare de funcţionare, de a asigura coeziunea şi a
apăra ordinea existentă. De aceea unii autori au identificat puterea politică cu puterea de stat. Aceasta
este însă numai o componentă a puterii, alături de partidele politice, forma de guvernare, regimul
politic etc.
Puterea generează relaţii de subordonare de la conducători la conduşi, în care unii îşi impun
voinţa altora, în scopul realizării unor interese. Pe de altă parte puterea asigură punerea în valoare a
energiilor umane prin acţiuni sociale organizate. Puterea impune ordinea socială; la rândul ei, aceasta
generează putere, cele două elemente aflându-se într-o relaţie directă.
Rolul oricărei puteri este acela de a asigura coeziunea şi funcţionalitatea diferitelor structuri
de organisme sociale.
Trăsăturile puterii politice
În raport cu celelalte forme ale puterii sociale, puterea politică are următoarele trăsături:
▪ are un caracter integrator, constând în capacitatea de a-şi subordona celelalte forme ale
puterii, asigurând organizarea şi conducerea unitară a societăţii la nivel global;
▪ are un caracter suveran, fiind singura legitimă şi îndreptăţită să ia decizii fără imixtiuni
interne şi externe;
▪ are un caracter imperativ, obligatoriu şi ierarhic;
▪ în contextul oricărui sistem politic, prin instituţiile sale (Parlamentul, care elaborează
legile, Guvernul care le aplică şi veghează la respectarea lor), statul reprezintă principalul instrument
de realizare a puterii politice;
▪ în societăţile democratice puterea politică se întemeiază pe lege, pe drept. Ea exprimă
voinţa, aspiraţiile, interesele majorităţii cetăţenilor.
Funcţiile puterii politice

93
▪ Funcţia programatică, decizională, constă în elaborarea unor programe şi linii directoare de
acţiune. Prin efectul lor, deciziile, dacă sunt în concordanţă cu cerinţele generale ale progresului,
condiţionează succesul, dar şi insuccesul unei acţiuni. În mecanismul puterii ele iau, de regulă, forma
unor legi, decrete, hotărâri.
▪ Funcţia organizatorică, constă în capacitatea puterii de a stabili cele mai adecvate forme
organizatorice şi de mobilizare a grupurilor sociale asupra cărora îşi exercită autoritatea, pentru a
acţiona în conformitate cu programul adoptat.
▪ Funcţia ideologică, de educare a oamenilor în spiritul valorilor ce decurg din acest
program.
▪ Funcţia coercitivă, de constrângere, în scopul de a convinge pe oameni să acţioneze în
conformitate cu hotărârile luate, precum şi de reprimare a împotrivirii celor ce se opun.
▪ Funcţia de control al modului cum se aplică programul său, în conformitate cu legea.
▪ Pregătirea de specialişti pentru organizarea vieţii sociale şi exercitarea guvernării în
conformitate cu voinţa puterii politice.

2. Autoritate şi legitimitate politică


a. Autoritatea politică
Din antichitate până azi, puterea a rămas elementul central al politicii, miza principală a tuturor
competiţiilor şi conflictelor. Tot astfel, puterea politică a fost asociată dintotdeauna cu autoritatea.
Dacă de la greci am moştenit conceptul de politică, iar de la romani pe cel de autoritate, nu este un
fapt întâmplător: grecii au făcut efortul de a descoperi calea cea mai potrivită pentru împlinirea binelui
public, în timp ce Roma imperială, obligată la gestionarea unui teritoriu imens, s-a dovedit mai puţin
preocupată de exerciţiul participării cetăţenilor la luarea deciziilor, acordând întâietate autorităţii,
disciplinei militare, puterii într-un cuvânt (Anton Carpinschi, Cristian Bocancea, Ştiinţa politicului,
p.17). Aşa se face că din verbul putere (a putea, a fi capabil), latinii au derivat substantivul potentia,
potestas (ultimul cu o conotaţie socială), însemnând putere, dar despărţit în înţeles de autoritate.
Distincţia apare la Cicero, în formula „Potestas in populo, auctoritas in Senatum” („Puterea aparţine
poporului, autoritatea Senatului”).
Aşadar, un prim concept fundamental aparţinând puterii este autoritatea, semnificând, în
esenţă, dreptul şi capacitatea guvernanţilor de a conduce într-un sistem politic în care instituţiile
politice sunt legitime şi recunoscute de cetăţeni.
Încă din Evul Mediu s-a pus întrebarea dacă autoritatea monarhului, socotit trimisul lui
Dumnezeu pe pământ, era nelimitată. Astfel a apărut problema limitării puterii şi a autorităţii, cât şi
cea a răspunderilor: fiecare răspunde în faţa cuiva pentru faptele sale. Aşa s-a ajuns că în Anglia, încă
în secolul al XIII-lea, nobilimea să smulgă regelui Magna Charta Libertatum apoi, câteva secole mai
târziu, acceptarea regimului constituţional: cum oamenii sunt obligaţi să respecte legile stabilite de
autoritate, tot astfel şi autorităţile erau obligate să respecte legea fundamentală – Constituţia.
J.J.Rousseau şi alţi gânditori au dezvoltat ideea că autoritatea a fost delegată, prin mandat, de
poporul suveran unor reprezentanţi pentru o guvernare în numele şi sub controlul său, pentru atingerea
binelui public. Nu întotdeauna însă puterea este exercitată în numele acestui ideal; când nu domneşte
regula democratică ci setea şi abuzul de putere, aceasta devine un scop în sine. Concluzia politologilor
este aceea că în lumea modernă autoritatea este reglementată constituţional, dar instinctul permanent al
puterii este acela de a eluda sau încălca normele legale, pentru promovarea unor interese particulare,
de grup.
Conform unor idei mai vechi, din vremea când John Locke şi alţi gânditori atribuiau puterii de
stat rolul de distribuitor al dreptăţii – legislativul face legile, executivul le aplică, iar justiţia
sancţionează conduita deviantă faţă de legi. De atunci însă s-a obiectat – şi s-a argumentat – că
dreptatea nu se aplică în mod egal tuturor, ci în favoarea unor grupuri privilegiate, aşa cum au făcut-o
în mod apăsat curentele de stânga, îndeosebi cel marxist. Deşi doctrina marxistă şi-a pierdut audienţa
la sfârşitul secolului XX, astfel de opinii nu şi-au pierdut credibilitatea.
Puterea are caracter de autoritate, exercitându-se prin coerciţie, dar şi prin persuasiune,
impunând ascultare în temeiul unei împuterniciri. Când vorbeşte de autoritate, ştiinţa politică se referă
aşadar la capacitatea unor persoane, structuri sau instituţii politice de a se face respectată şi de a
94
inspira supunere, de a emite dispoziţii obligatorii, pentru că principala modalitate prin care se
manifestă puterea este decizia politică.
În epoca modernă politica statelor dezvoltate a fost dominată de idealul libertăţii. Cu toate
acestea, societatea nu poate exista doar pe baza libertăţii (individuale sau colective); existenţa ei
necesită şi constrângerea în cazul încălcării normelor de convieţuire socială. Drept urmare, statul, ca
instrument oficial de putere, este chemat să acţioneze nu numai în direcţia asigurării libertăţii, ci şi a
exercitării autorităţii. Cu alte cuvinte, libertatea oamenilor se menţine atunci când principalele
constrângeri exercitate de autoritate prin legi sunt expresia voinţei cetăţenilor, pentru că, în ceea ce
priveşte puterea, dezideratul este transformarea forţei în drept şi a supunerii în datorie, astfel încât
puterea normativă să se întemeieze pe moralitate şi pe convingere. Apare, astfel, ideea de
autoguvernare: legea, care constrânge, este produsul activităţii reprezentanţilor aleşi ai cetăţenilor
înşişi în forurile legislative ale ţării şi astfel se rezolvă opoziţia dintre libertate şi autoritate. Din
secolul al XIX-lea această viziune optimistă a iluminiştilor a început a fi pusă la îndoială:
autoguvernarea – argumentau scepticii – a fost întotdeauna relativă, deoarece cei ce guvernează sunt
doar o elită (clasa politică), ce poate să acţioneze şi împotriva intereselor majorităţii sau împotriva
binelui public – cursul de faţă referindu-se adesea la astfel de exemple.
Reputatul filosof şi economist englez John Stuart Mill atrăgea atenţia şi asupra unui alt aspect:
necesitatea protejării cetăţenilor şi a minorităţilor nu numai faţă de dictatura unei persoane sau a unei
instituţii totalitare, ci şi faţă de dictatura pe care grupuri mari de oameni o pot exercita asupra altora:
de intoleranţă, discriminare, ură fanatică etc.
Comanda (constrângerea), ca singura manifestare de autoritate, transformată în fundament al
vieţii politice, este caracteristică doar sistemelor dictatoriale, unde decisivă este voinţa dictatorului. De
aceea conducerea statului prin legi, nu prin constrângere, a fost considerată un imens progres,
deoarece oamenii nu se mai supun voinţei arbitrare a celui care comandă, ci voinţei majorităţii
exprimate prin legi. Statul nu constrânge decât persoane deviante, care încalcă normele legale, iar
epoca modernă este mândră de a fi reuşit să promoveze tipuri de regimuri democratice în care cetăţenii
sunt conduşi de proprii lor aleşi, astfel că reglementările elaborate de aceşti reprezentanţi apar ca fiind
expresia propriei lor voinţe devenind, deci, reguli liber consimţite. Şi la astfel de regimuri ne vom
referi şi le vom compara.
Aşadar, legile, normele, reglementările au valabilitate numai dacă emană de la o autoritate
legitimă, îndreptăţită să legifereze. De asemenea, autoritatea presupune: capacitate de decizie şi
existenţa organelor necesare adoptării lor; capacitatea de a impune aplicarea deciziilor şi existenţa
mijloacelor instituţionale de constrângere; un anumit grad de centralizare (a deciziei şi puterii);
organizare.
Tipuri de autoritate
După criteriul istoric, legitimitatea pune în evidenţă două modele distincte:
▪ Legitimitatea divină, având la bază ideea caracterului sacru al puterii deţinute de monarh în
antichitate şi societatea medievală, şi care nu implică consimţământul maselor;
▪ Legitimitatea civilă, care implică acordul cetăţenilor în exercitarea puterii.
Celebrul economist, sociolog şi filosof german Max Weber a îmbogăţit acest tablou cu alte
tipuri de autoritate:
▪ Autoritatea tradiţională sau patrimonială, bazată pe obicei, cutumă, tradiţie, implică legături
de supunere personală, uneori arbitrară, faţă de şeful administrativ, şi corespunde societăţilor arhaice,
formelor monarhiei autoritare.
▪ Autoritatea legală sau raţională, întemeiată pe reglementări scrise, de tipul celor
constituţionale, proprie mai ales societăţilor moderne cu regimuri democratice.
▪ Autoritatea charismatică se întemeiază pe capacitatea persuasivă, proprie personalităţilor ce
se bucură de popularitate, dar pot conduce către regimuri autoritare, dictatoriale, totalitare.
▪ La acestea se pot adăuga şi alte tipuri de autoritate, deseori prezente în istorie, cum ar fi
autoritatea militară, proprie unor regimuri militare sau dictatoriale impuse de forţele armate, mai
frecvente de-a lungul istoriei moderne şi contemporane în America Latină – de exemplu – iar în
ultimele decenii în multe ţări din Africa.
b. Legitimitatea

95
Autoritatea poate fi legitimă (îndreptăţită) sau efectivă (existentă, de fapt, dar lipsită uneori de
legitimitate). Pentru a fi acceptată de majoritate, autoritatea trebuie să fie, deci legitimă. Legitimitatea,
ca fundament al guvernării, dă celor de la putere conştiinţa că au dreptul să guverneze, iar poporului
conştiinţa datoriei de a se supune, în virtutea acestei îndreptăţiri. O putere nu poate rezista mult timp
dacă nu este legitimă; în momentele de vârf, criza de legitimitate se asociază cu celelalte tipuri de criză
dintr-un sistem social (economică, morală), ducând la pieirea acestuia. Cu cât o putere este mai
legitimă, cu atât autoritatea sa politică este mai mare, legitimitatea devenind, în acest caz, un factor
esenţial de ordine şi stabilitate. Legitimitatea generează, de cele mai multe ori, regimuri democratice şi
longevive.
Există însă şi situaţii când societatea se confruntă cu fenomenul deficitului de autoritate, care
prezintă două forme de manifestare: excesul de autoritate şi eroziunea autorităţii. Când sfera puterii se
extinde dincolo de sfera legitimităţii, excesul de autoritate degenerează în autoritarism, în formele sale
cunoscute în istorie – regimurile nedemocratice în care autoritatea îşi impune discreţionar voinţa, în
absenţa consimţământului popular sau a consensului majorităţii. Formele cele mai acute de
autoritarism sunt cele dictatoriale sau totalitare, care practică represiunea şi anihilarea (politică,
socială, chiar fizică) pe scară largă, alterează abuziv structurile economice şi sociale, instituţiile
tradiţionale, instaurând arbitrariul, conducerea unipersonală sau oligarhică, fenomene cunoscute şi în
istoria României. Dimpotrivă, carenţele de autoritate conduc la dezordini şi conflicte sociale, anarhie,
creşterea infracţionalităţii.
3. Putere şi opoziţie
Relaţia putere – opoziţie reprezintă un aspect esenţial al vieţii politice, precum şi o
componentă de seamă a democraţiei. Dacă puterea exprimă capacitatea legitimă de a exercita
autoritatea, opoziţia reprezintă ansamblul forţelor (partide, coaliţii) care se opun politicii guvernului în
funcţiune. Într-un sistem democratic, puterea şi opoziţia sunt asociate în confruntarea de idei, în
perfecţionarea soluţiilor şi concurenţa programelor, generând alternanţa la putere ca urmare a voinţei
şi orientărilor electoratului.
Relaţiile putere – opoziţie îmbracă o diversitate de forme, forţele politice aflate în opoziţie
putând juca roluri funcţionale (constructive), dar şi disfuncţionale (neconstructive), cu rezultate
benefice dar şi malefice pentru societate. Într-un stat democratic (stat de drept) puterea politică este
limitată prin mijloace devenite practici curente, întemeiate pe norme constituţionale. Ea trebuie să fie
întotdeauna dispersată şi pluralistă, să tindă spre o ordine politică în care puterea să iradieze din mai
multe centre şi să urmeze practici democratice cum sunt: limitarea numărului de mandate exercitate de
un demnitar, distribuţia puterii între instituţii şi lideri diferiţi, între organizaţii centrale şi locale, între
instituţiile guvernamentale şi neguvernamentale (ONG-uri, segmente ale societăţii civile etc), între
majoritate şi opoziţie, compromisul, cooperarea, negocierea soluţiilor etc – ceea ce ar face imposibile
„abuzurile grosolane de putere” (Vasile Nazare, Politologie, p.68).
Raţiunea de a fi a opoziţiei se confundă cu misiunea de a cenzura în permanenţă pe guvernanţi,
pentru a-şi pune mai bine în valoare, prin comparaţie, propriul program, în perspectiva accederii la
putere prin mecanismele democratice. În acest sens, important pentru societate este dacă opoziţia se
manifestă în cadru legal, instituţional, sau în afara sistemului politic instituit, refuzând regulile jocului
politic şi recurgând la mijloace neconstituţionale. Astfel, s-a conturat cadrul opoziţiei parlamentare
unde, mai ales pe terenul legislativ, se confruntă reprezentanţi aleşi ai partidului (partidelor) aflaţi la
guvernare, cu cei ai forţelor de opoziţie, dar şi opoziţia extraparlamentară, care acţionează prin
demonstraţii de stradă, greve prelungite, ocuparea instituţiilor sau locurilor publice, în vederea creării
unei stări de instabilitate politică şi economică. De multe ori acest gen de opoziţie se transformă în
mişcări violente destinate să forţeze preluarea puterii. Este, poate, şi motivul pentru care există ţări
unde liderului opoziţiei i se recunoaşte un anumit statut politic oficial: dreptul de a da replică
declaraţiilor guvernului, de a fi consultat în problemele majore ale statului, îndeosebi în politica
externă, şi chiar de a fi remunerat pentru funcţia sa. Uneori, ca în cazul Marii Britanii, se formează
„cabinetul din umbră”.

Instituţiile puterii. Modele comparate


Dacă existenţa comunităţii a fost pusă în relaţie directă cu organizarea politică, puterea a fost,
la rândul ei, concepută numai sub formă instituţionalizată.
96
Iată însă că, în epoca statalităţii generalizate, Europa antrenată în marile descoperiri geografice
a avut surpriza să descopere că nu pretutindeni lumea era organizată aidoma europenilor. Multă vreme,
chiar până în a doua jumătate a secolului XX, unele societăţi arhaice din America de Sud, Oceania,
Australia şi Africa Neagră cu excepţia regatelor din Anzi, foarte asemănătoare cu statele feudale ale
bătrânului continent – raportate la standardele occidentale, nu aveau nici stat, nici autoritate. La multe
populaţii băştinaşe ale Amazoniei, dar şi la unele triburi din alte regiuni s-a constatat absenţa puterii
tocmai în locul unde ea trebuia să se afle: şefii de trib nu sunt nici pe departe „şefi” în accepţiunea
europeană. Mai mult decât atât, la unele lipseşte însăşi instituţia şefiei, şi chiar cuvântul care să o
desemneze. Aparent, dacă nu există şef, înseamnă că nu există nici autoritate. În realitate, întrucât
pericolul diviziunii sociale vine, în primul rând, de la un şef dornic de dominaţie, puterea stă în însuşi
corpul social, care se va exercita cu precădere pentru a pune pe cineva în imposibilitatea de a se ridica
deasupra societăţii. Acolo prestigiul şefului constă în rolul său de instanţă moderatoare şi păstrător al
tradiţiilor, deşi nu dispune de niciun mijloc de constrângere, ci doar de puterea persuasivă.
Puterea implică ierarhie, un cadru instituţional, dreptul legitim de a exercita autoritatea. Cadrul
instituţional impune atenţiei conceptul de autoritate publică, un ansamblu de instituţii care exercită
funcţiile guvernării la nivel central şi local. Astfel, Constituţia României defineşte ca autoritate
publică: Parlamentul – alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat, Preşedintele ţării, Guvernul – format
din miniştri, prefectul, primarul, consiliul comunal, municipal şi judeţean, instanţele judecătoreşti.
Instituţionalizarea puterii face ca prerogativele conducătorilor, dobândite graţie abilităţilor sau
carismei lor, să nu dispară odată cu ei, ci să se transforme în obiceiuri ale relaţiei de dominaţie –
supunere. Puterea de tip coercitiv este, astfel, legată fundamental de instituţii.
Instituţiile politice reprezintă, aşadar, ansamblul formelor şi structurilor fundamentale de
organizare socială, constituit prin cutumă şi legi şi, în măsura în care ele implică puterea şi autoritatea,
instituţiile sunt politice şi se referă la organizarea şi exercitarea puterii. Ele se constituie şi acţionează
conform unor principii şi norme înscrise în legile fundamentale şi organice ale statului. Instituţiile au
caracter naţional şi internaţional; în condiţiile globalizării şi integrării, asistăm la o deplasare de accent
spre asociaţii cu caracter supranaţional, sau organizaţii mondiale (ONU, Consiliul Europei,
Parlamentul European, ş.a.).

1. Puterea legislativă
a. Căi de constituire a Parlamentului
Dintotdeauna s-a afirmat că puterea, suveranitatea, aparţin poporului, care are dreptul de a
legifera, legea fiind expresia voinţei sale suverane. Faţă de realitatea că în statele cu teritorii întinse şi
cu populaţii numeroase este, practic, imposibil ca întreg poporul să se constituie într-o adunare care să
decidă, să legifereze (ca în cetăţile antice greceşti) s-a pus problema de a şti cum se poate valorifica
această strânsă corelaţie dintre voinţa suverană şi lege.
Soluţia găsită de minţile luminate ale politologilor, filosofilor, juriştilor s-a verificat a fi bună,
practică şi eficientă. Aceasta a fost ca poporul să delege exerciţiul dreptului său natural şi inalienabil
de a legifera, unor reprezentanţi ai săi (delegaţi, mandatari), astfel desemnaţi încât să poată exprima
juridiceşte voinţa acestuia. Aşa au apărut sistemele electorale, deputaţii şi senatorii, parlamentul.
În procesul de constituire şi exercitare a puterii, un rol important revine factorului legislativ,
Parlamentul, ca instituţie deliberativă compusă din reprezentanţi aleşi periodic, potrivit ciclurilor
electorale specifice fiecărei ţări.
Practica social-politică a pus în evidenţă existenţa a trei moduri de constituire a parlamentului:
▪ Numirea parţială sau totală a membrilor forului legislativ, atunci când monarhul sau
preşedintele, în calitate de şef al statului, acţionează din dorinţa de a-l controla sau chiar subordona.
▪ Constituirea parlamentului pe calea electorilor, a censului, este o formă caracteristică
perioadei de început a epocii moderne, cînd dreptul de vot al cetăţenilor era condiţionat de cens
(condiţie de avere, sex, vârstă, ştiinţă de carte sau de capacitate). Cetăţenii care nu îndeplineau această
condiţie, nu puteau fi alegători direcţi, ci delegau un reprezentant care participa direct la vot.

97
▪ Votul universal, cucerire a epocii moderne, este dreptul cetăţenilor de a participa direct şi
egal, indiferent de sex, rasă, religie, naţionalitate, nivel de pregătire, stare materială, la alegerea şi
constituirea instituţiilor centrale şi locale ale puterii de stat.

b. Structura constitutivă a Parlamentului


În reprezentarea, funcţionarea şi eficienţa activităţii parlamentului, un rol major îl are structura
acestuia. Parlamentele existente astăzi în sistemele constituţionale sunt formate fie dintr-o singură
adunare (cameră), fie din două sau mai multe adunări. Cele formate dintr-o singură adunare sunt
parlamente cu structură unicamerală (Albania, Portugalia, Grecia, Bulgaria etc), iar cele formate din
două sau mai multe adunări, sunt parlamente cu structură bicamerală sau multicamerală (Argentina,
Rusia, Germania etc).
Structura parlamentului este în strânsă legătură cu structura de stat. Structura unitară a statului
este, în general, o motivaţie a structurii unicamerale a parlamentului. Structura de stat federală
presupune însă, obligatoriu, existenţa în cadrul parlamentului a unei a doua camere care să reprezinte
interesele statelor membre. De aici regula structurii bicamerale în statele federative. Această strânsă
legătură nu duce însă la soluţii rigide, pentru că în multe state unitare, parlamentele au o structură
bicamerală (România), care ţine şi de tradiţie.
Parlamentarismul este oglinda practicilor democratice, iar unicameralismul şi bicameralismul
constituie şi expresia luptei pentru echilibrarea puterilor şi evitarea abuzului de putere. Existenţa uneia
sau a două camere legislative prezintă anumite avantaje şi dezavantaje. Astfel, bicameralismul oferă
posibilitatea supunerii unui dublu examen al proiectelor de legi şi asigură un cadru mai larg
confruntărilor de idei, dar, totodată, simetria celor două camere provoacă prelungirea excesivă a
timpului deliberării şi încetinirea ritmului elaborării legilor. Este adevărat, există şi parlamente
bicamerale asimetrice (în Marea Britanie de exemplu), una dintre camere având ascendenţă faţă de
cealaltă în privinţa prerogativelor legislative. Unele neajunsuri rezultă din faptul că, întrucât
democraţia nu reprezintă un fenomen perfect, nici parlamentul – emanaţie a sa – nu este perfect:
amatorismul, slaba pregătire politică a unor parlamentari, caracterul formal şi steril al dezbaterilor şi
deplasarea dezbaterilor de fond din plenul camerelor înspre comisiile de lucru, eludarea forului
legislativ prin luarea deciziilor esenţiale în reuniuni ale liderilor de grupuri parlamentare – iată numai
câteva scăderi ale democraţiei parlamentare.

c. Rolul grupurilor parlamentare


O relaţie esenţială în mecanismul legiferării este aceea ce se stabileşte între partidele politice şi
parlamente, pentru faptul că, atunci când se află la putere, partidele sunt preocupate să-şi transforme
propriile programe în politică de stat, prin legile adoptate de parlamente. Camerele parlamentului sunt
organisme colegiale care lucrează şi decid numai în plenul lor, în sesiuni. În cadrul lor, însă,
acţionează grupuri care reunesc deputaţi şi senatori din acelaşi partid sau partide cu programe şi
interese apropiate – ca structuri restrânse de lucru: grupuri parlamentare, comisii, comitete care, în
temeiul regulamentelor celor două camere, examinează şi pregătesc temeinic proiectele de legi.
Există, desigur, şi deosebiri de la ţară la ţară în funcţie de sistemul constituţional. Legislaţia
unor state (Finlanda, Austria) nu recunoaşte oficial existenţa grupurilor parlamentare, pe când
legislaţia altora (Spania, Brazilia) fixează criterii (de exemplu rezultatele electorale), pentru
recunoaşterea lor. De asemenea, şi numărul minim al membrilor acestor grupuri diferă de la o ţară la
alta (unul în Norvegia, doi în Japonia, trei în Argentina şi Israel, 10 în Italia, 30 în Franţa şi Suedia).

d. Mecanismul de funcţionare a Parlamentului şi durata mandatului său


Camerele Parlamentului (Camera Deputaţilor şi Senatul la noi), precum şi parlamentul în
întregul său ( mai ales că, uneori, în sistemul bicameral se lucrează şi în şedinţe comune) sunt
organisme colegiale , cu o compoziţie numeroasă, care lucrează şi decid numai în plenul lor, în
98
sesiuni. Se cunosc două tipuri de sesiuni, respectiv: sesiunea ordinară şi sesiunea extraordinară.
Sesiunea ordinară este perioada obligatorie de activitate a parlamentului şi este convocată de regulă
de două ori pe an, în vreme ce sesiunea extraordinară se convoacă la iniţiativa a cel puţin 1/3 din
membrii parlamentului în situaţii deosebite.
Fiecare sistem constituţional fixează durata mandatului de funcţionare a propriilor instituţii. In
general, mandatul parlamentului este de 4 sau 5 ani, el fiind corelat cu acela al guvernului sau al
şefului statului. În situaţii speciale, durata mandatului parlamentului poate fi prelungită.
e. Funcţiile Parlamentului
Parlamentul are un loc şi un rol deosebit în sistemul statal. De aceea şi competenţa sa
(împuternicirile) trebuie să răspundă necesităţii de a se crea condiţiile exprimării voinţei poporului
care l-a ales şi pe care-l reprezintă direct, nemijlocit. Atribuţiile parlamentului sunt specifice înfăptuirii
la cel mai înalt nivel a conducerii statale (exerciţiul suveranităţii naţionale). Studierea funcţiilor
parlamentului presupune o clasificare pe criteriul conţinutului acestora (mai exact a atribuţiilor
parlamentului). Potrivit acestui criteriu distingem următoarele funcţii: legislativă; stabilirea direcţiilor
principale ale activităţii social-economice, culturale, statale şi juridice; alegerea, formarea, avizarea
formării, numirea sau revocarea unor autorităţi statale; controlul parlamentar; conducerea în politica
externă; organizarea şi funcţionarea proprie.
Funcţia legislativă este activitatea fundamentală pe care o desfăşoară parlamentul. El este
singurul organ legiuitor din cadrul statului de drept. În acest sens, Parlamentul emite trei categorii de
legi:
▪ legi constituţionale ce au ca obiectiv modificarea sau revizuirea constituţiei;
▪ legi organice, adică legi de o deosebită importanţă pentru viaţa socială, care se votează cu
majoritate de 2/3;
▪ legi ordinare, care se votează cu majoritate simplă.

f. Relaţia dintre Parlament şi Guvern, dintre majoritate şi opoziţie


Aceste relaţii pot fi de conlucrare, colaborare, dar şi de control. Controlul se realizează dinspre
parlament spre guvern şi vizează activitatea acestuia şi a membrilor săi. El se înfăptuieşte prin votul de
investitură acordat guvernului, moţiunea simplă şi de cenzură pentru activitatea sa, care poate merge
până la demiterea guvernului; legile votate de parlament şi impuse spre aplicare guvernului; votarea
bugetului; interpelările orale şi scrise ale parlamentarilor către membrii guvernului; comisiile de
control şi de anchetă ale Parlamentului etc.
Majoritatea parlamentară este reprezentată de partidul (partidele), care au câştigat alegerile şi
susţin guvernul. Întrucât programul lor a învins în alegeri, ele primesc şi mandatul exercitării puterii,
fără a exprima însă opţiunile întregii populaţii. În această situaţie opoziţia parlamentară are, în
societăţile democratice, dreptul de a-şi exprima dezacordul faţă de actele puterii, de a o împiedica să se
îndepărteze de promisiunile electorale cu care a câştigat alegerile. Dacă ar fi lipsită de acest drept, ar
însemna negarea voinţei unei părţi – uneori semnificative – a corpului electoral, situaţie de neconceput
într-un regim politic democratic şi pluralist.
Totodată, opoziţia pregăteşte alternanţa exercitării puterii. A nega opoziţia înseamnă a nega
principiul alternanţei însuşi, mentalitatea specifică regimurilor politice cu partid unic de guvernământ.
În lume, puterea legislativă se instituţionalizează în general pe structurile consacrate:
unicamerale, bicamerale şi, mai rar, multicamerale, desigur cu particularităţi legate de modul de
organizare internă, raporturi intercamerale, relaţii cu executivul etc.
SUA dispune de un parlament bicameral – Congresul – compus din Camera Reprezentanţilor
şi Senat. Prima cameră este alcătuită din 435 de membri – majoritatea jurişti şi oameni de afaceri –
aleşi pe 2 ani şi repartizaţi între statele americane proporţional cu numărul populaţiei. Senatul numără
100 de membri – câte doi în fiecare stat – aleşi pe 6 ani (din care o treime este reînnoită prin alegeri la
fiecare 2 ani) - , persoane foarte dotate din punct de vedere politic şi recrutate din straturile cele mai
bogate ale societăţii. Particularitatea constă în faptul că puterea legislativă este exercitată de Congres
împreună cu preşedintele.

99
Marea Britanie nu dispune de o constituţie scrisă, practica constituţională întemeindu-se pe
tradiţie şi pe texte juridice adoptate de Parlament de-a lungul timpului, dar respectate cu scrupulozitate
de toţi oamenii politici. Potrivit tradiţiei parlamentul englez este compus din Camera Comunelor
(formată din deputaţi aleşi direct pe o perioadă de 6 ani), a cărei putere a sporit de-a lungul timpului şi
Camera Lorzilor, formată din reprezentanţi ai nobilimii ereditare. Prin Parliament Acts din 1911 şi
1949, dimpotrivă, prerogativele acestuia au fost restrânse, ea pierzând, între altele, dreptul de veto
asupra legislaţiei. Chiar şi aşa, Camera Lorzilor constituie un element de echilibru, ponderând
influenţa guvernului asupra Camerei Comunelor prin intermediul sistemului bipartid.
Franţa dispune, de asemenea, de un parlament bicameral, în care Senatul reprezintă
comunităţile locale şi pe francezii rezidenţi în străinătate, iar Adunarea Naţională reprezintă naţiunea
franceză în ansamblu. Specificul bicameralismului francez ia forma multicameralismului, în sensul
existenţei celei de-a treia Camere – Consiliul Economic şi Social, cuprinzând reprezentanţi ai unor
variate grupuri, sindicate, uniuni ale muncitorilor şi fermierilor, dar care exercită numai un rol
consultativ pentru programele economice şi sociale pe termen lung, îndeosebi. Senatul are o situaţie cu
totul specială în sensul că, ales pe o perioadă de 9 ani, nu poate fi dizolvat în nicio împrejurare.
Şi Germania are un parlament bicameral în care Bundestagul (Dieta Federală) reprezintă
camera superioară, alcătuită din deputaţi aleşi prin vot direct pe o perioadă de 4 ani, iar Bundesratul
(Consiliul Federal), în care deputaţii sunt numiţi din rândul miniştrilor landurilor, proporţional cu
numărul populaţiei lor. Prin intermediul acestuia, landurile participă la legislaţia şi administrarea
Federaţiei.
În Italia sistemul bicameral este reprezentat de Camera Deputaţilor, aleasă prin vot universal
şi direct în care mandatele sunt repartizate pe circumscripţii în raport cu numărul alegătorilor, şi de
Senat, în care senatorii sunt aleşi pe bază regională, proporţional cu populaţia acestor regimuri.
Stat confederativ, Elveţia este alcătuită din cantoane. Forul legislativ, Adunarea Federală se
compune, la rândul său, din Consiliul Naţional cuprinzând 200 de deputaţi, aleşi în raport cu numărul
populaţiei cantoanelor, şi Consiliul Cantoanelor, în care intră 46 de deputaţi desemnaţi câte doi de
fiecare canton. Fiecare din cele două consilii deliberează în mod separat, dar în anumite situaţii
(încheierea tratatelor de alianţă, de pildă) acestea se întrunesc pentru a delibera în comun sub
conducerea preşedintelui Consiliului Naţional.
Constituţia celui mai întins stat din America de Sud, Republica Federativă Brazilia
precizează că organizarea politică şi administrativă a acestei ţări cuprinde uniunea, statele şi
districtele federale. O prevedere importantă este aceea care dispune că apariţia unei legi generale
suspendă aplicarea legilor statelor federale, în măsura în care acestea sunt contrare. Statele federale
sunt guvernate de constituţiile şi legile lor. Urmând exemplul constituţiei nord-americane, Constituţia
Braziliei înscrie în mod expres principiul că toate puterile care nu sunt prohibite statelor de a fi
exercitate, aparţin acestora.
Puterea legislativă este exercitată de Congresului naţional, compus din Camera Deputaţilor şi
Senatul federal în care fiecare stat şi district federal este reprezentat de câte trei senatori pentru o
perioadă de 8 ani. În competenţa exclusivă a Congresului intră probleme majore, cum este apărarea
naţională. Ca un aspect particular, Senatul are în competenţa sa dreptul exclusiv de a efectua
procedura judiciară şi judecarea preşedintelui şi vicepreşedintelui, a înalţilor magistraţi ai Curţii
Supreme Federale şi ai Procuraturii Generale a Republicii.
Statele nearabe din Orientul Mijlociu, Turcia şi Israel, dispun de parlamente unicamerale –
Marea Adunare Naţională Turcă şi Knessetul, ai căror membri sunt aleşi o dată la 4 ani. Prima dintre
ele desemnează pe preşedintele Republicii, iar cea de-a doua adunare pe primul-ministru.
În Japonia Parlamentul, numit Dieta, prezintă o structură bicamerală, cuprinzând Camera
Reprezentanţilor şi Camera Consilierilor. Pentru a asigura imparţialitatea dezbaterilor Dietei, liderii
camerelor renunţă temporar la apartenenţa lor partidistă. Totodată, parlamentul exercită funcţia de
control asupra guvernului. Deşi avem de-a face cu un sistem bicameral simetric, prevederile
constituţionale dau o anumită întâietate Camerei Reprezentanţilor care, în ultimă instanţă, are votul
decisiv asupra unui proiect de lege.
Parlamentul Federaţiei Ruse, numit Adunarea Federală, este alcătuit din Consiliul Federaţiei
şi Duma de Stat. Conform constituţiei, Consiliul Federaţiei este competent să confirme schimbarea
graniţelor dintre subiecţii Federaţiei Ruse, decretul Preşedintelui cu privire la declararea stării de
100
război şi stării excepţionale, stabilirea alegerilor pentru Preşedintele Federaţiei şi demiterea acestuia,
numirea în funcţie a înalţilor magistraţi ai instanţelor supreme. În ceea ce priveşte Duma de Stat,
aceasta dă acordul Preşedintelui Federaţiei pentru numirea preşedintelui Guvernului federal, acordă
amnistia etc. Proiectele de legi se introduc la Duma de Stat iar după adoptare se trimit spre examinare
Consiliului Federaţiei. În cazul respingerii unei legi de către acesta, este prevăzută procedura de
mediere, după care urmează ca legea să fie examinată din nou de Dumă. În caz de dezacord al Dumei
faţă de hotărârile Consiliului Federaţiei, legile federale sunt considerate adoptate cu votul a cel puţin
două treimi din totalul deputaţilor Dumei.
Se poate constata, în final, că pe cât de sobre sunt structurile legislative, pe atât de variate şi
pline de imaginaţie sunt mecanismele de funcţionarea parlamentelor din statele cu regimuri
democratice ale lumii.
Parlamentul în România
Parlamentul în România are vechi tradiţii, el regăsindu-se încă din epoca medievală, evident
nu în forma şi structura de astăzi. Acesta a evoluat de la Sfatul boieresc de tip feudal, la Adunarea
legiuitoare consacrată de Regulamentele Organice constituite pe principiul votului censitar, spre
parlamentele interbelice alese prin vot universal, egal, direct şi secret. În perioada comunistă,
parlamentul a suferit importante limitări în ce priveşte activitatea, funcţiile şi atribuţiile, cât şi în
privinţa rolului şi locului său în cadrul instituţiilor statale.
În România, potrivit Constituţiei, Parlamentul este forul reprezentativ suprem al poporului şi
unica autoritate legiuitoare a ţării, alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat, alese prin vot universal,
egal, direct, secret şi liber exprimat. Mandatul său este de patru ani, iar numărul deputaţilor şi al
senatorilor este diferit, organizarea şi funcţionarea fiecărei camere stabilindu-se prin regulamente
proprii. Cele două Camere sunt simetrice în privinţa atribuţiilor. Proiectele de legi sunt examinate mai
întâi în Camera Deputaţilor. În cazul unor soluţii diferite, se apelează la procedura de mediere.
Birourile permanente şi comisiile parlamentare se constituie conform configuraţiei politice a celor
două camere.

2. Instituţia puterii executive. Şeful statului


a. Tipuri de şef de stat
Puterea executivă este reprezentată de instituţia şefului statului şi de guvern. Cea dintâi
reprezintă una dintre cele mai vechi autorităţi politice. Ea a apărut, ca instituţie, odată cu statul, iar ca
formă incipientă de autoritate chiar mai înainte, şi a cunoscut o evoluţie continuă, atât în ceea ce
priveşte forma, structura, prerogativele dar şi atribuţiile. În decursul vremii această autoritate a
îmbrăcat două forme de manifestare: una colegială, concretizată prin prezidiu, consiliu de stat,
consiliu prezidenţial, şi alta unipersonală, reprezentată prin rege, împărat, sultan, domn, principe ori
preşedinte.
Şi în această privinţă specialiştii au fost preocupaţi de încadrarea instituţiei în tipologii care să
faciliteze înţelegerea evoluţiei sale. Astfel, rezultă că modelul monocefal al şefului statului este
caracteristic monarhiei absolute şi sistemului prezidenţial, unde preşedintele este şi şeful guvernului.
Modelul bicefal corespunde monarhiei dualiste (ereditare sau elective) constituţionale, cât şi
sistemului semiprezidenţial, unde şeful statului împarte atribuţiile cu alte organe: primul ministru,
guvernul.
b. Desemnarea sau alegerea şefului statului
Desemnarea sau alegerea şefului statului, după caz, ţine de o seamă de practici, respectiv:
natura sistemului politic, sistemul constituţional şi forma de guvernământ, tradiţiile istorice sau
naţionale.
Practica istorică a relevat patru mari moduri de desemnare a şefului statului:
▪ Desemnarea pe cale ereditară
Acesta este cea mai veche modalitate, caracteristică regimurilor monarhice în care
parlamentul sau altă instituţie nu au nici un rol la numirea unui succesor la tron. Este cazul monarhiei
constituţionale britanice, în care şeful statului (regele, regina) accede la tron pe cale ereditară, are
atribuţii limitate, mai mult simbolice; însărcinează formal pe primul ministru cu formarea cabinetului
101
şi acceptă recomandările premierului. Şi în situaţia monarhiei constituţionale japoneze, şeful statului
(împăratul) accede la tron pe cale ereditară.
▪ Alegerea de către Parlament
Această modalitate, fiind considerată un rezultat al revoluţiei burgheze, este un mod eficient de
control al parlamentului asupra acestei instituţii. Se realizează prin două forme, respectiv: fie
parlamentul desemnează direct, prin votul membrilor săi pe şeful statului, cum este cazul Greciei ori
Israelului, fie parlamentul alege organe colegiale ca şefi de stat.
▪ Desemnarea şefului de stat de către un colegiu electoral
In acest caz, mai întâi sunt desemnaţi (sau aleşi prin vot universal) membrii care împreună
formează colegiul electoral şi care vor desemna la rândul lor pe şeful statului.
▪ Alegerea şefului statului prin vot universal
Această modalitate, privită ca fiind o consecinţă a democratismului politic, conferă şefului
statului o autoritate sporită, (exemplu: preşedintele României este ales prin vot universal, egal, direct,
secret şi liber exprimat).
c. Atribuţiile şi prerogativele şefului statului
Instituţia de şef al statului, reprezentând fie instituţia monarhică, fie pe cea prezidenţială, în
funcţie de forma de guvernământ respectivă, are atribuţii extrem de diferenţiate după gradul de
deţinere a puterii. Astfel, dacă în cadrul monarhiilor constituţionale, cum este cea britanică sau
japoneză şefii de stat deţin şi exercită roluri pur decorative de reprezentare, există şi sisteme
constituţionale în care acesta deţine multiple şi diverse prerogative, executive şi legislative, aflându-se
pe o poziţie privilegiată în stat, egală sau aproape egală cu cea a instituţiei parlamentare (Republica
Franceză). De asemenea, trebuie menţionat că există şi sisteme constituţionale în care instituţia şefului
statului se află la intersectarea executivului cu legislativul, rolul său fiind acela de a asigura un
echilibru între cele două instituţii, de a limita tendinţa uneia de a acumula prea multă putere.
În general, funcţiile şefului statului sunt: de simbol al statalităţii (Constituţia României
prevede că acesta este „garantul independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării”);
de reprezentare diplomatică a statului (el încheie tratate, acreditează ambasadori); de promulgare a
legilor adoptate de Parlament; de mediere între forţele politice şi ramurile puterii; este comandant
suprem al forţelor armate.
În România, preşedintele este cel care desemnează un candidat la funcţia de prim-ministru şi
numeşte guvernul pe baza votului de încredere acordat de parlament; preşedintele poate consulta
guvernul cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită; poate lua parte la şedinţele
guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional privitoare la politica externă, apărarea ţării
etc. şi prezidează şedinţele guvernului la care participă. Are şi alte atribuţii, între care exemplificăm:
este comandant suprem al forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem
de Apărare a Ţării; acordă gradele de mareşal, general şi amiral; acordă graţiere individuală.
d. Responsabilitatea şefului statului
Răspunderea şi responsabilitatea şefului statului este specifică fiecărui sistem constituţional în
parte. Ea ţine de factori a căror pondere şi valoare poate fi diferită, spre exemplu: de modul de
desemnare a şefului statului ; de atribuţiile şi prerogativele de care acesta dispune în stat; de gradul de
implicare în politic şi în societate.
În ştiinţa politologică şi juridică s-au constituit două mari orientări. Într-o primă ipoteză, se
susţine că şeful statului nu trebuie să răspundă pentru faptele şi actele sale – aceasta fiind o orientare
mai veche, tradiţională, bazată pe imunitatea de care dispunea şeful statului. Cea de-a doua orientare,
pornind de la principiul egalităţii tuturor oamenilor în faţa legii, indiferent de statutul pe care îl au în
societate, poziţionează şeful statului ca simplu cetăţean, fiind chemat astfel să răspundă în faţa legii
pentru faptele sale.
Potrivit sistemelor constituţionale existente, răspunderea şefului statului se corelează cu rolul
şi funcţia exercitată de acesta în viaţa politică a ţării, şi anume: unde are un rol reprezentativ,
decorativ, nefiind implicat în actul de guvernare, răspunderea este minoră sau chiar lipseşte; când este
angajat în actul de guvernare, răspunde politic, civil sau chiar penal, de regulă, în faţa instituţiei care-l
desemnează.
102
În România, potrivit Constituţiei, în cazul în care preşedintele săvârşeşte fapte grave, prin care
se încalcă legea fundamentală, poate fi suspendat din funcţie de Camera Deputaţilor şi de Senat, după
consultarea Curţii Constituţionale. O astfel de tentativă s-a făcut în mai 2007, eşuată însă în urma
referendumului popular organizat atunci, prin care preşedintele suspendat Traian Băsescu a revenit în
funcţie.

e. Durata mandatului şefului statului


Durata mandatului este specifică fiecărui sistem constituţional în parte, ţinând în mare măsură
de forma de guvernare. Aceasta poate fi pe viaţă în cazul monarhiilor constituţionale sau, în cazul
republicilor prezidenţiale ori parlamentare această durată este corelată de regulă cu cea a executivului
şi legislativului (dar nu obligatoriu): 4-5 ani sau chiar 6-7 ani. În unele sisteme, durata mandatului
poate fi prelungită prin intermediul unei legi votate de parlament.
În România, potrivit Constituţiei din 1991 revizuită, durata mandatului preşedintelui este de 5
ani şi se exercită de la data depunerii jurământului.

3. Guvernul, ca instituţie a puterii executive


a. Guvern. Guvernare. Noţiune şi aspecte generale
Guvernul reprezintă una dintre cele mai importante instituţii ale statului, importanţă care
decurge din faptul că acesta organizează şi conduce efectiv societatea, aflându-se cel mai mult în
legătură cu cetăţeanul.
Guvernul (Consiliul de Miniştri) reprezintă puterea executivă, fiind împuternicit, potrivit
normelor constituţionale, să gestioneze pe durata mandatului său, demersurile interne şi externe ale
societăţii şi statului. Dacă l-am raporta strict la funcţia sa esenţială ce derivă din separaţia puterilor în
stat, un cabinet (guvern) este investit să aplice legile votate în Parlament. În realitate, eludându-se
principiul separaţiei puterilor în stat, guvernul înregistrează progresiv cumul de atribuţii, devenind în
numeroase state instituţia politică cu cea mai mare autoritate.
În conştiinţa publică, activitatea guvernului reprezintă sau este sinonimă cu actul de guvernare.
Desigur, un guvern deţine atribuţia expresă şi principală a guvernării, dar noţiunea de guvernare are un
sens mult mai larg.
Guvernarea reprezintă un act sau fenomen de conducere, care depăşeşte cadrul unei astfel de
instituţii, referindu-se, în general, la organizarea şi funcţionarea întregului ansamblu instituţional,
astfel încât să se asigure coerenţa demersurilor în toate sferele de activitate ale unei societăţi.
b. Tipuri de guverne
În cele mai multe cazuri, guvernul este rezultatul exprimării prin vot a electoratului, în urma
unui scrutin electoral, primind investirea fie direct, în urma votului popular, fie de la un partid (sau
coaliţie de partide) care a câştigat alegerile.
În funcţie de modul în care se constituie, guvernul poate fi: majoritar (monocolor) – partidul
care câştigă alegerile formează guvernul; de coaliţie – alcătuit din reprezentanţi a două sau mai multe
partide politice; minoritar – care nu dispune de o majoritate parlamentară; provizoriu – care are o
durată limitată, până la constituirea unui nou guvern, potrivit constituţiilor şi legilor; civil sau militar
(în raport de componenţa cabinetului – miniştrii sau secretarii de stat reprezintă partide şi grupări
politice sau, respectiv, structurile militare ale statului); de uniune naţională (impuse în situaţii de criză
politică prelungită, stare de război etc); de tehnicieni (tehnocraţi) fără apartenenţă politică – soluţie
incertă în viitor, în condiţiile unei lumi eminamente politice; legitim – când este expresia voinţei
majorităţii sociale şi este constituit potrivit prevederilor constituţionale; ilegitim – când se constituie în
urma unei lovituri de stat sau a unei acţiuni în forţă, fără să aibă sprijin popular sau fiind contrar
voinţei şi aspiraţiilor majorităţii populaţiei.
Din motive lesne de înţeles – aşa cum s-a relevat pe baza unor calcule comparative – cele mai
durabile şi mai stabile sunt guvernele monocolore (cu o durată de viaţă de 76 luni) apoi cele de coaliţie
(46 luni), şi cabinetele minoritare – 19 luni (Vasile Nazare, Politologie, p.119).
103
Modul diferit de constituire a executivelor se reliefează mai pregnant în condiţiile în care se
observă care sunt diferenţele între o alegere populară directă şi o investitură de către partide şi
parlamente. Distincţia conduce la formele de guvernare prezidenţiale şi cele parlamentare. În cazul
formelor de guvernare semiprezidenţiale, puterea executivă are caracter dual: preşedintele, desemnat
prin alegeri libere şi primul- ministru desemnat de preşedinte.

c. Constituirea şi structura guvernului


Este un proces specific fiecărei societăţi în parte, fiind influenţat, totuşi, de factori cum sunt:
natura regimului politic şi a sistemului constituţional; forma de guvernământ; locul, rolul, atribuţiile şi
prerogativele celorlalte instituţii ale puterii de stat în sistemul vieţii politice, în principiu al
parlamentului şi al instituţiei şefului statului.
Procesul de constituire a guvernului, până la exercitarea atribuţiilor sale, cunoaşte mai multe
momente: desemnarea de către şeful statului a persoanei îndreptăţite să alcătuiască executivul, în
persoana liderului partidului care a câştigat alegerile; constituirea echipei guvernamentale (în cazul
guvernului de coaliţie desemnarea miniştrilor se face în funcţie de procentul voturilor obţinut de
fiecare partid); elaborarea programului de guvernare, care exprimă coordonatele generale, strategice,
de politică internă şi externă pe care le va adopta, urma şi realiza guvernul; votul de învestitură în
Parlament (în cele mai multe situaţii cu majoritatea simplă); depunerea jurământului de credinţă în
faţa şefului statului.
Primul-ministru (premierul) se bucură de o seamă de atribuţii, printre care: coordonarea
elaborării şi realizării programului de guvernare înfăţişat Parlamentului; numirea şi eliberarea din
funcţie a membrilor guvernului; poate organiza alegeri anticipate. În statele democratice guvernul este
răspunzător în faţa puterii legislative.
Durata mandatului guvernului diferă de la un sistem constituţional la altul, dar este corelat cu
mandatul parlamentului, fiind practic emanaţia acestuia. În anumite situaţii (stare de război, calamităţi
naturale sau tensiuni sociale), printr-o lege specială emisă de legislativ, durata mandatului poate fi
prelungită, ca în cazul României.
În ceea ce priveşte structura guvernului, acesta include: ministerele, secretariatele de stat şi
departamentele (al căror număr diferă în raport de sistemele politice, de interese de moment etc). În
afara acestora există şi alte componente care, de asemenea, diferă mai mult sau mai puţin în ce
priveşte numărul, atribuţiile lor etc. În subordinea unui guvern se află administraţia publică.
d. Funcţiile guvernului
Pe durata mandatului său (de regulă 4 ani) executivul îndeplineşte importante funcţii care
privesc toate sferele de activitate ale unei societăţi (socială, economică, demografică, culturală etc).
Astfel, guvernul: organizează şi conduce politica internă şi externă a ţării, exercitând în
această calitate rolul de administrator general al treburilor publice, prin organele sale centrale sau
locale;
– are iniţiativa legislativă care vizează elaborarea unor noi proiecte legislative de fiecare
membru al guvernului în ansamblul său, proiecte înaintate Parlamentului după ce au fost dezbătute şi
aprobate de guvern;
– emite ordonanţe, ce reprezintă o delegare pe care legislativul o face către guvern în situaţii
deosebite;
– îşi asumă răspunderea, fapt ce nu este prevăzut în toate sistemele constituţionale (vizează
angajarea răspunderii guvernului faţă de Parlament asupra unui program de politică generală, a unui
proiect legislativ);
– promulgă legi .
Promulgarea legii, ce reprezintă momentul final al procesului de elaborare a acestora, este, în
general, o prerogativă a şefului statului (ca şi în România), însă în unele state, aceasta este o
prerogativă a guvernului.
e. Puterea executivă în România
Guvernul este una dintre cele mai vechi instituţii politice româneşti, rădăcinile acestuia putând
104
fi întâlnită încă din perioada feudală, evident cu alte semnificaţii (divanurile boiereşti care aveau rolul
de a-l sfătui şi ajuta pe domn în guvernare).
În sens modern, apariţia guvernului este legată de aplicarea Regulamentelor Organice în cele
două Principate (1831-1832) când puterea era împărţită între Domn şi Sfatul Administrativ,
dezvoltându-se în perioada lui Alexandru Ioan Cuza. Cu trecerea timpului, executivul a cunoscut în
România mai multe denumiri (Guvern, Consiliu de Miniştri).
În prezent, în urma alegerilor, preşedintele ţării se consultă cu liderii partidului (partidelor)
care au câştigat alegerile şi desemnează un candidat la funcţia de prim-ministru. Acesta , într-un
termen de 10 zile trebuie să-şi alcătuiască programul de guvernare şi să formeze cabinetul
prezentându-se apoi în faţa parlamentului pentru obţinerea votului de investitură. Funcţia de membru
al guvernului este compatibilă cu cea de parlamentar, această dualitate creând de-a lungul timpului
opinii pro şi contra.
Guvernul României îşi desfăşoară activitatea în strânsă legătură şi colaborare cu Parlamentul,
dar se află sub controlul acestuia.
Activitatea guvernului este controlată şi direcţionată prin mijloacele specifice de care dispune
Parlamentul şi anume: votul de investitură dat executivului la formarea acestuia; moţiunile de cenzură
ale Parlamentului care poate demite guvernul; legile elaborate de legislativ şi impuse guvernului spre
aplicare; comisiile de anchetă parlamentară.

4. Câteva modele comparate


Analizând formele de guvernare şi funcţionare în 36 de democraţii, Arend Lijphart a constatat
că jumătate sunt, ca formă de stat, monarhii: Belgia, Danemarca, Japonia, Olanda, Norvegia, Spania,
Suedia, Regatul Unit al Marii Britanii – având în frunte regi şi regine, un împărat în Japonia, un mare
duce în Luxemburg. În ţările Commonwealth-ului (Australia, Canada, Noua Zeelandă), monarhul este
reprezentat de un guvernator general. Autorul găseşte acest număr surprinzător, plecând de la ideea că
republica este, totuşi, o formă constituţională ce pare mai democratică. Explicaţia este aceea că aceste
state sunt monarhii constituţionale în care puterea monarhică este sever limitată, avantajul fiind acela
că ele oferă modelul şefului de stat ca simbol apolitic şi imparţial, factor de echilibru şi armonie între
ramurile puterii. Ca precauţiune suplimentară, Constituţia Suediei a transferat prerogativa de numire a
primului-ministru de la monarh, la preşedintele parlamentului. Tot Lijphart constată că tentaţia de a
încălca prerogativele premierului este mai mare când şeful statului este un preşedinte. Soluţia pentru a
minimaliza acest risc este de a nu atribui preşedintelui puterea conferită de alegerea sa prin vot popular
(astfel este şeful statului în sistemele semiprezidenţiale din Austria, Finlanda, Portugalia, România).
Dimpotrivă, în Germania şi India parlamentul, sau un colegiu electoral special alcătuit din membri ai
parlamentelor naţionale sau regionale aleg pe preşedinte, iar în Elveţia şeful guvernului – preşedinte
prin rotaţie al Consiliului Federal – este simultan şi preşedintele statului.
Prezentăm în continuare, câteva exemple ilustrative ale instituţiei şefului statului din diferite
zone ale lumii.
În Statele Unite ale Americii preşedintele exercită puterea legislativă împreună cu Congresul,
şi puterea executivă în calitate de şef al guvernului, format din secretari de stat (miniştri) pe care îi
conduce, neexistând funcţia de prim-ministru. El este ales indirect, de un colegiu electoral, pentru un
mandat de patru ani, fiind secondat de un vicepreşedinte. Preşedintele veghează la aplicarea legilor,
conduce Administraţia federală, este comandant suprem al armatei, stabileşte politica externă şi
politica în caz de război, are drept de veto faţă de legile adoptate de Congres.
Cabinetul prezidenţial este format din miniştri şi secretari de stat. În sistemul prezidenţial din
SUA nu există, ca în sistemul european, un Consiliu de Miniştri, ca organ colectiv de adoptare a
deciziilor. Fiecare din statele componente are în frunte un guvernator şi un guvern ce exercită atribuţii
ce nu revin puterii federale, în materie de transporturi, comerţ, ordine publică, educaţie, sănătate etc.
În Anglia deşi atribuţiile monarhiei sunt limitate, instituţia şi-a câştigat un binemeritat
prestigiu. Regina numeşte pe primul-ministru, poate, constituţional vorbind, dizolva Parlamentul şi
opune dreptul de veto legilor sale – drepturi de multă vreme nefolosite. În multe privinţe monarhia
britanică îndeplineşte funcţii asemănătoare acelora exercitate de preşedinţii Germaniei şi Italiei. Prin
atribuţiunile ceremoniale, prin semnificaţia de simbol al istorie Angliei, liberă de legături politice şi
imparţială, monarhia se bucură în această ţară de încrederea şi respectul naţiunii, fiind un factor de
echilibru al întregii vieţi politice.
105
Potrivit cutumelor şi apoi normei scrise premierul britanic este desemnat în persoana liderului
partidului majoritar în Camera Comunelor. Fiind personalitatea cea mai importantă a vieţii politice, el
desemnează, la rândul său, pe miniştrii numiţi de regină cu avizul său, prezidează şedinţele
Cabinetului, coordonând direct întreaga politică internă şi externă a ţării. Spre deosebire de alte
sisteme politice, în Marea Britanie membrii Cabinetului sunt aleşi dintre deputaţii partidului majoritar
din Camera Comunelor. De asemenea, spre deosebire de alte state, opoziţia a primit un statut
instituţionalizat, asemenea guvernului. În 1937 s-a stabilit salariul pentru primul ministru, dar şi pentru
şeful opoziţiei, al cărui drept de a critica activitatea guvernului a devenit o obligaţie constituţională.
Ca republică prezidenţială, Franţa are în frunte un preşedinte ales prin vot universal direct
pentru un mandat de 7 ani şi se bucură de o considerabilă putere de decizie statală. El numeşte pe
primul ministru (nefiind obligat însă, ca în Marea Britanie, să desemneze în această funcţie pe şeful
partidului majoritar) în persoana care se bucură de încrederea majorităţii parlamentare, are dreptul de a
prezida şedinţele Consiliului de Miniştri, este comandantul suprem al armatei, are dreptul de a recurge
la referendum, de a dizolva Adunarea Naţională. Spre deosebire de alte state, preşedintele poate
dizolva orice partid politic sau organizaţie care desfăşoară activităţi subversive, atentează la unitatea
naţională sau la forma republicană de guvernământ.
În Germania preşedintele Republicii este ales de Adunarea Federală pentru un singur mandat
de 5 ani. El reprezintă Federaţia pe plan internaţional, încheie tratate cu alte state, numeşte şi revocă
funcţionarii federali, magistraţii şi ofiţerii, are drept de graţiere. Guvernul federal este format din
cancelar, desemnat de Bundestag la propunerea preşedintelui, şi din miniştri care conduc
departamentele încredinţate pe principiul responsabilităţii ministeriale. Cancelarul federal poate fi
revocat în urma unei moţiuni de neîncredere a Bundestagului.
Preşedintele Republicii Italiene este ales de ambele camere ale parlamentului în calitate de şef
al statului. El promulgă legile şi emite decrete cu valoare de lege dar contrasemnate de preşedintele
Consiliului de Miniştri, poate să dizolve una sau ambele Camere, fixează referendumul popular în
cazurile prevăzute de Constituţie; el numeşte funcţionarii de stat, acreditează şi primeşte reprezentanţii
diplomatici, ratifică tratatele internaţionale, este comandantul suprem al armatei, poate declara, după
deliberarea Camerelor, starea de război.
Accentuata instabilitate şi crizele guvernamentale frecvente rezultă din particularitatea
inexistenţei unor partide politice suficient de puternice, sprijinite de majorităţi parlamentare
consolidate, ceea ce impune guverne întemeiate pe formule de coaliţie şubrede, aflate ele însele sub
influenţa unor puternice grupuri de presiune.
Un caz instructiv de trecere de la regimul monolitismului politic la structuri democratice de
putere îl reprezintă fosta URSS, căreia i-a succedat Federaţia Rusă, sinonimă (echivalentă) în
denumire cu Rusia, conform noii Constituţii a acestui stat, adoptată prin referendum în 1993.
Pe linia tradiţiilor autoritariste din această ţară, acceptate ca fireşti de majoritatea populaţiei,
legea fundamentală conferă largi atribuţii şefului statului, preşedintele Federaţiei, ceea ce încadrează
sistemul Federaţiei Ruse între regimurile prezidenţiale. Ales prin vot universal pe o perioadă de 4 ani
şi numai pentru două mandate consecutive, el numeşte şi eliberează din funcţie, cu acordul Dumei de
Stat – pe preşedintele Guvernului federal (primul-ministru) pe miniştrii federali şi pe înalţii magistraţi
ai justiţiei, este comandantul suprem al armatei şi conduce Consiliul Securităţii Federaţiei Ruse, poate
declara stare de război în anumite zone ale Federaţiei. Pe planul activităţii legislative, Preşedintele are
dreptul de a dizolva Duma de Stat (Cameră constitutivă a Adunării Federale – Parlamentul Federaţiei
Ruse) în cazurile şi modalităţile stabilite de Constituţie, de a introduce proiecte de legi în Dumă şi de a
emite decrete şi dispoziţii obligatorii pe întreg teritoriul Federaţiei. În planul politicii externe
preşedintele semnează tratatele internaţionale.
Guvernul federal, având în frunte un preşedinte, elaborează şi asigură realizarea bugetului
federal şi a politicii financiare, organizează şi conduce administraţia, asigură apărarea şi securitatea
statului, întreprinde măsuri pentru asigurarea legalităţii, drepturilor cetăţeneşti, pentru apărarea
proprietăţii şi ordinii sociale.
Dintre statele nearabe din Orientul Mijlociu atrage atenţia cazul Turciei şi Israelului.
Turcia face parte din categoria republicilor prezidenţiale, în care puterea executivă este
exercitată de preşedinte şi guvern, având în frunte un prim-ministru. Desfiinţarea sultanatului şi
proclamarea Republicii, în 1923, iniţiate de Mustafa Kemal Atatürk, au vizat reformarea şi
modernizarea întregii societăţi, îndeosebi laicizarea statului. Acest curs imprimat de primul preşedinte
al Republicii Turcia a fost menţinut şi după moartea sa, cu implicarea directă a armatei, opusă
106
elementelor islamice de orientare fundamentalistă şi încercărilor lor de a prelua puterea. Aceasta a fost
pusă în situaţia de a recurge chiar la lovituri de stat (trei la număr după 1960), care au prefaţat tot
atâtea perioade de dictatură militară. Cu toate reformele înfăptuite, dificultăţile transpunerii modelelor
democratice occidentale într-o societate tradiţional diferită, fac ca standardele europene să-şi croiască
loc cu dificultate. Totuşi, majoritatea populaţiei şi a clasei politice este ataşată spiritului laic lăsat
moştenire de Atatürk – dovadă campania puternică menită să obţină modificarea Constituţiei, în sensul
alegerii preşedintelui prin vot popular, şi nu de parlament aşa cum se întâmplă acum, ceea ce ar
conferi şefului statului mai multă legitimitate şi mai multă putere.
Republică democratică parlamentară, în statul Israel puterea executivă prezintă un caracter
original. Preşedintele, desemnat de Kneset (parlament) pentru un mandat de 5 ani, dispune de
prerogative reduse. În schimb, primul-ministru al guvernului este ales prin vot universal pe o perioadă
de 4 ani. Modelul alegerii primului-ministru este unic în lume, deşi oarecum asemănător cu
desemnarea preşedintelui Republicii Franceze. Sistemul acesta, bazat pe modelul american, a fost
adoptat la sfârşitul secolului XX şi a fost menit iniţial să elimine presiunile şi şantajul micilor partide,
îndeosebi cele ultrareligioase în cadrul coaliţiilor de guvernare.
În Extremul Orient, Japonia oferă exemplul împletirii armonioase a tradiţiei cu elementele de
modernitate în materie de guvernare. Aici şeful statului este împăratul. Lui îi revine rolul simbolic de
reprezentant al statului şi al unităţii poporului japonez. Dar, deşi sentimentul de ataşament faţă de
instituţia imperială rămâne puternic, în pofida existenţei sale milenare, aceasta este astăzi subordonată
cerinţelor statului de drept. El confirmă pe primul-ministru, desemnat de Parlament, şi pe preşedintele
Curţii Supreme, desemnat de guvern. Executivul este reprezentat de Cabinetul ministerial, al cărui
preşedinte (prim-ministru) este desemnat de Dietă (forul legislativ). Guvernul este răspunzător în faţa
acesteia, o moţiune de cenzură sau refuzul de încredere având ca efect demisia colectivă a cabinetului.
Raportul executiv-legislativ în această ţară prezintă însă o latură originală. În sistemul japonez
Cabinetul are o poziţie mai puternică decât o arată aparenţele. Întotdeauna cel care accede la funcţia de
prim-ministru este şeful partidului majoritar în Dietă, având deci, asigurat suportul legiferării. De
asemenea, deşi în mod formal dreptul de a dizolva Parlamentul revine împăratului, acesta nu-l poate
exercita decât cu avizul şi aprobarea Cabinetului rezultând, deci, că guvernul este cel ce decide
dizolvarea Dietei.
Desigur că, la scară planetară, exerciţiul comparativ ar putea continua la nesfârşit. Datele
acumulate i-au permis lui Arend Lijphart să formuleze câteva concluzii demne de reţinut.
Una din diferenţele dintre modelul majoritarist (ilustrat de autor cu instituţiile guvernamentale
şi parlamentare britanice) şi modelul consensualist (ilustrat cu exemplul Elveţiei, Belgiei şi Uniunii
Europene – toate entităţi multietnice) – despre care vom mai aminti, se referă la raportul dintre
ramurile legislativă şi executivă ale puterii. Primul exprimă dominaţia executivului, în timp ce cel de-
al doilea întruchipează o relaţie mai echilibrată între cele două laturi. În democraţiile existente s-au
prefigurat trei tipuri de regimuri politice şi constituţionale: prezidenţiale, semiprezidenţiale şi
parlamentare. Studiind 32 de democraţii, autorul propune o schemă clasificată pe trei diferenţe majore
între aceste tipuri de guvernare.
Prima diferenţă ar fi că într-un sistem parlamentar şeful guvernului şi cabinetul său răspund în
faţa legislativului, putând fi demişi printr-un vot de neîncredere sau cenzură, pe când într-un sistem
prezidenţial şeful guvernului este ales pe o perioadă fixată de constituţie; aici preşedintele este,
simultan, şeful statului şi al guvernului.
A doua diferenţă este aceea că preşedintele este ales prin vot popular ori de către un colegiu
ales prin vot popular, în timp ce primul ministru este ales de către legislativ (cancelarul german de
Bundestag, primul-ministru japonez de Camera Reprezentanţilor); în Italia, Belgia şi alte numeroase
sisteme multipartidiste cabinetele se formează prin negocieri între liderii partidelor parlamentare şi
numite de şeful statului fără alegeri formale sau învestitură, admiţându-se că se bucură de încrederea
Parlamentului.
A treia diferenţă este că sistemele parlamentare au executive colective sau colegiale, în timp ce
sistemele prezidenţiale au executive unipersonale. În sistemul parlamentar deciziile importante sunt
asumate de întregul cabinet, solidar cu primul-ministru: în cele prezidenţiale – de către preşedinte,
chiar fără consultarea cabinetului.

107
Clasificarea democraţiilor este completată cu sistemele semiprezidenţiale, cele care au un
preşedinte ales popular şi un prim-ministru ales parlamentar, cum sunt cele din Franţa, Austria,
Finlanda, Portugalia.
În afară de aceste tipuri clasice, autorul a identificat şi forme hibride de guvernare, dând
exemplul Elveţiei. Asupra unora din aceste forme de guvernare se va reveni şi în alte capitole.

Concepte şi termeni de reţinut: Puterea politică. Trăsăturile şi funcţiile puterii politice.


Autoritate şi legitimitate politică. Decizie politică. Comanda. Legitimitate. Putere şi opoziţie.
Instituţiile puterii. Parlament. Guvern. Şeful statului. Tipuri de guvernare.
Întrebări de control şi teme de dezbatere
1. Ce este puterea politică?
2. Care sunt trăsăturile puterii politice?
3. Care sunt funcţiile puterii politice?
4. Definiţi autoritatea şi legitimitatea.
5. Definiţi relaţia putere – opoziţie.
6. Instituţiile puterii. Câteva modele comparate
7. Puterea legislativă.
8. Puterea executivă.
9. Enumeraţi tipuri de şef de stat.
10. Enumeraţi tipuri de guvernare.

Teste de evaluare/autoevaluare
 Alegeţi varianta corectă:

1. Statul constituie principala instituţie a sistemului politic, ale cărui trăsături sunt, în esenţă,
următoarele :
a. Istoricitatea, caracterul naţional, suveranitatea de stat şi nivelul ridicat de organizare şi
structurare.
b. Carcaterul legislativ, caracterul executiv şi caracterul judecătoresc.

108
c. Trăsături interne, trăsături externe, economice, sociale şi culturale.

2. În raport cu celelalte forme ale puterii sociale, puterea politică are următoarele trăsături:

a. Are caracter pragmatic, decizional şi ideologic.


b. Are caracter interogator, suveran, imperativ, obligatoriu şi ierarhic, reprezentând principalul
instrument de realizare a puterii politice.
c. Are caracter de control, coercitiv şi ideologic.

3. Un prim concept fundamental aparţinând puterii este :

a. Decizia politică.
b. Autoguvernarea .
c. Autoritatea.

4. După criteriul istoric, legitimitatea pune în evidenţă două modele distincte:

a. Legitimitate divină şi legitimitate civilă.


b. Legitimitate civilă şi legitimitate militară.
c. Legitimitate tradiţională şi legitimitate modernă.

Bibliografie:

Maria Popescu, Sisteme politice şi constituţionale comparate, Editura Economică, Bucureşti,


2013.
Ion Bitoleanu, Popescu Maria, Avram Cezar, Loredana Bica, Bazele ştiinţei politice, Editura
Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2009.
Mitran Ion, Politologie, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2002.
Florin Tănăsescu, Doctrine şi instituţii politice, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti,
2004.

109
Ion Bitoleanu, Sisteme politice comparate, Editura Fundaţiei România de Mâine, 2007.
Gheorghe Uglean, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Fundaţiei România de
Mâine, 2007.
Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Editura CH Beck 2006.

110