Sunteți pe pagina 1din 48

CURS 1

I. ACTIVITATEA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Recapitulare: locul autorităților administrației publice în sistemul autorităților publice.

1. Formele de activitate ale administrației publice:

a) Actele juridice: manifestări de voință ale unui organ administrativ făcute cu scopul de
a produce efecte juridice (ex. autorizație de construire, hotărâre de consiliu local,
proces verbal de sancționare a unei contravenții)
b) Faptele material juridice: acele forme de activitate a administrației publice care, deși
nu sunt făcute în scopul de a produce efecte juridice, produc astfel de efecte în
temeiul legii; (ex. refuzul nejustificat de a soluționa o cerere, construirea unui spital
pe terenul proprietatea comunei, înregistrarea unei persoane cu drept de vot pe
listele electorale);
c) Operațiunile material tehnice: acele activități ale autorităților administrației publice
realizate în vederea îndeplinirii de către acestea a atribuțiilor conferite de lege, dar
care nu produc niciun efect juridic; ele pot precede și pregăti actul administrativ (ex.
avize, referate, acorduri, studii prealabile, rapoarte), pot fi formalități de publicitate a
actului deja emis (ex. adrese de comunicare) etc.
d) Actele politice: manifestări de voință care nu produc efecte juridice, ci vizează doar
consecințe de natură politică; (ex. mesajele emise de Președintele României;
declarația unui ministru cu privire la o anumită problemă care intră în competența sa);
emană de regulă de la autoritățile administrației publice centrale (Președinte,
Guvern);

2. Categoriile de acte juridice care intervin în activitatea administrației publice

a) Actele administrative: actele unilaterale emise de autoritățile publice în regim de


putere publică;
b) Contractele administrative: acte sinalagmatice în care cel puțin una dintre părți este
o autoritate publică, emise în regim de putere publică;
c) Contractele civile: acte sinalagmatice încheiate de autoritățile publice în calitatea lor
de persoană juridică de drept civil, emise în regim de drept civil (comun);

1
Dreptul administrativ se ocupă numai de actele administrative și contractele administrative
CURS 2
1. ACTELE ADMINISTRATIVE
A. Definiție și trăsături

Act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o


autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii
sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi
juridice (Legea 554/2004, art. 2 alin. 1, lit. c)
3. Act unilateral
- act juridic emis prin manifestarea de voință a unei singure părți;
- această trăsătură îl deosebește de actele contractuale ale Administrației publice;
- actele emise în comun (cu participarea mai multor autorități publice) nu sunt
contractuale, ci unilaterale, întrucât se realizează o o singură voință juridică;
- actele administrative emise la cerere (diverse autorizații) – sunt acte unilaterale;
cererea solicitantului este doar o condiție pentru emiterea actului administrativ;
4. Cu caracter individual sau normativ
- această clasificare nu este una care ar fi trebuit menționată în definițe (a se vedea
capitolul dedicat clasificării actelor administrative);
- regimul juridic al actelor administrativ diferă mult în funcție de caracterul
normativ sau individual al actelor administrative;
5. Emis de o autoritate publică
- noțiunea de „autoritate publică” este o noțiune generică care desemnează orice
autoritate a statului, indiferent în ce sferă a puterii (legislative, executive,
judecătorești) s-ar afla ea;
- actele principale provin în marea lor majoritate de la autoritățile administrației
publice;
- ele pot interveni însă și în activitatea organelor judecătorești și ale procuraturii;
astfel unele organe ale justiției îndeplinesc activități administrative și pot emite
acte administrative (ex. actele prin care președinții instanțelor conduc activitatea
personalului auxiliar, administrativ și de serviciu al instanțelor);

2
- de asemenea, acte administrative pot interveni și în activitatea celor două
Camere ale Parlamentului (ex. acte de numire și revocare din funcție a unor
funcționari din aparatul ajutător al Camerelor);
- există și categoria actelor administrative prin delegație, emise de diverse structuri
nestatale (ex. societăți comerciale) care sunt autorizate prin lege în acest scop
(ex. societăți comerciale care îndeplinesc servicii publice);
6. În regim de putere publică
- Administrația se manifestă ca o autoritate (își impune voința), iar nu ca un
particular;
- astfel actele administrative se deosebesc de alte acte juridice emise de
Administrație în regim de drept comun (privat); de ex. o hotărâre a consiliului
local prin care acesta acceptă o donație cu sarcini; atunci când operează în sfera
dreptului privat, având statutul unui particular oarecare, administrația publică nu
se bucură de un tratament privilegiat, de prerogative speciale care să o favorizeze
în raporturile cu administrații;
- diferența este importantă deoarece actele emise în regim de drept privat nu pot
fi atacate în contencios administrativ;
- actele administrative emise în regim de putere publică se bucură de anumite
prerogative speciale, exorbitante față de dreptul comun; acestea sunt:
a) privilegiul unilateralității
- posibilitatea Administrației de a da naștere la dreptul și obligații în profitul sau
sarcina terților, fără consimțământul acestora;
- acest privilegiu se justifică prin preeminența interesului public față de interesele
private; tehnicile contractuale din dreptul privat ar fi ineficiente în raporturile
dintre Administrație și particulari (ex. ar fi imposibil ca acestora să li se impună
anumite obligații);
b) privilegiul obligativității
- privilegiul acesta decurge din primul, și se referă la faptul că organele
administrației publice au posibilitatea de a afecta situația terților fără
consimțământul acestora, creând obligații în sarcina lor (în dreptul privat, actul
unilateral poate produce numai drepturi în favoarea terților);
- în plus, actul administrativ este obligatoriu și pentru Administrație (ceea ce face
ca acest privilegiu să fie în același timp și o obligație (constrângere); Administrația

3
poate să-și revoce propriile acte (după anumite reguli), dar până atunci actul
administrativ este obligatoriu și pentru aceasta (cu diferența că actele normative
trebuie respectate de întreaga Administrație, pe când actele individuale nu leagă
decât organul emitent al actului);
c) privilegiul prealabilului
- este vorba despre caracterul executoriu al actelor administrative; actele
administrative constituie titluri executorii, putându-se trece la executarea silită
direct în baza lor, fără a obține în prealabil încuviințarea instanței;
- dacă un particular trebuie să se adreseze unui judecător pentru a-și valorifica
drepturile contestate, Administrația nu are nevoie să apeleze la judecător, putând
emite ea însăși acte administrative executabile direct;
- caracterul executoriu nu este specific tuturor actelor administrative, ci numai
celor care sunt susceptibile de executare silită; de ex. nu se poate spune că actele
normative sunt executorii, ci ele doar se aplică prin intermediul altor acte
administrative de regulă individuale; nici actele administrative nu sunt toate
executorii (ex. hotărârea unui consiliu local de acordare a titlului de cetățean de
onoare unei persoane), ci numai acelea care necesită prestații materiale;
d) privilegiul de jurisdicție
- litigiile care se nasc în legătură cu actele administrative sunt de competența
instanțelor de contencios administrativ; regulile de procedură care guvernează
aceste litigii oferă mai multe avantaje Administrației:
- obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile;
- termenul de 6 luni pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ;
- judecarea cauzelor de o instanță specializată, după o procedură caracterizată
prin celeritate;
- instanța de contencios poate obliga Administrația să emită un act administrativ,
dar nu îl poate emite în locul acesteia;
- particularul are și el 3 privilegii în această procedură:
- taxa de timbru foarte redusă;
- instanța competentă poate fi și aceea de la domiciliul reclamantului;
- executarea hotărârilor instanței de contencios se face de urgență;
7. în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii

4
- actul administrativ este unul cu o forță juridică inferioară legii; scopul său este de
a stabili o legătură între prevederile abstracte ale legii pe care o pune în aplicare
și situația concretă a unui(unor) particulari;
- de aceea se susține că o ordonanță de urgență nu este un act administrativ (ea
având putere de lege);
- aplicarea legii cuprinde de obicei trei aspecte: organizarea aplicării (printr-un act
administrativ normativ; de ex. normele metodologice), aplicarea în concret
(presupune emiterea unor acte administrative individuale), diferite prestații
materiale (ex. asigurarea salubrității, furnizarea energiei electrice sau termice);
8. care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice
- aceasta înseamnă pur și simplu că actele administrative produc efecte juridice
(adică creează, modifică sau sting drepturi și obligații) și sunt deci acte juridice
(spre deosebire de pildă de operațiunile administrative);

5
-

CURS 3
1. ACTELE ADMINISTRATIVE
B. Clasificare

1. Acte individuale și acte normative


- criteriul de diferențiere este acela al determinabilității persoanelor cărora se aplică;
- actele administrative normative sunt actele cu o aplicabilitate generală, asupra unui
număr nedeterminat de persoane; actul normativ produce o modificare a ordinii
juridice generale;
- actele administrative individuale sunt acte juridice care se aplică unui număr
determinat de persoane; ele dau naștere, creează sau sting drepturi și obligații
concrete în sarcina persoanelor vizate;
- importanța practică a distincției: datorită structurii lor diferite, există reguli diferite
care reglementează cele două acte, referitor de exemplu la: intrarea în vigoare
(actele normative – publicare; actele individuale – comunicare), atacarea în
contencios (actele normative pot fi atacate oricând; actele individuale pot fi atacate
numai în termenul de 6 luni, iar pentru motive temeinice de maxim 1 an, de la data
comunicării lor) sau revocare;
2. Acte-scop; acte-mijloc și acte prin delegație
- criteriul este acela al autorului de la care emană actul administrativ;
- actele administrative-scop: emană direct de la Administrație; emiterea lor reprezintă
competența principală a autorităților administrației publice (a căror menire este de a
organiza aplicarea și de a aplica în concret legea);
- actele administrative-mijloc: provin de la alte organe ale statului (deci din sfera
puterii legislative și judecătorești), care nu au în mod normal competența de a emite
acte administrative; ele pot emite ocazional anumite acte administrative, acte care
reprezintă numai mijlocul prin care ele își realizează competența principală; altfel
spus: uneori legiuitorul și justiția își „administrează” propria activitate, emițând în
acest context acte administrative;
- actele administrative prin delegație: provin de la structuri nestatale (societăți
comerciale, asociații, fundații etc) care primesc printr-un act al autorităților publice
6
competența de a emite acte administrative (de obicei pentru a putea presta un
anumit serviciu public); actul de delegare poate fi legea, un alt act administrativ sau
chiar un contract administrativ;
- actele administrative prin delegație nu trebuie confundate cu actele administrative
emise prin delegare; acestea din urmă sunt emise de organe administrative cărora li
se transferă de către titularul competenței în cauză (tot un organ administrativ)
atribuția de a emite un asemenea act; această delegare de atribuții se face prin act
administrativ unilateral al titularului competenței respective;
- importanța practică: pot fi atacate în contencios actele administrative indiferent de
emitentul lor, chiar dacă acesta nu este o autoritate administrativă;
3. Acte simple și acte complexe
- criteriul de diferențiere este acela al numărului de voințe (nu de părți) care stau la
baza emiterii actului administrativ
- actele administrative simple: presupun o singură manifestare de voință, provenind
de la un singur organ administrativ;
- actele administrative complexe: presupun cel puțin două manifestări de voință,
provenind de la cel puțin două organe administrative, voințe care se unesc pentru a
da naștere unui act administrativ;
- ambele voințe trebuie să fie necesare pentru emiterea legală a actului administrativ
(ex. un act administrativ emis la cerere nu este un act administrativ complex, întrucât
cererea, făcută de un particular sau chiar de un organ al Administrației, nu este
obligatorie pentru organul emitent; la fel în cazul unei hotărâri a consiliului local
emisă la propunerea unui consilier; este în schimb un act complex hotărârea
consiliului local prin care se aprobă bugetul unei localități, întrucât aceasta nu se
poate adopta fără voința primarului, care are competența exclusivă de a redacta
proiectul de buget)
- importanța distincției: în materia revocării sau modificării actelor administrative
(potrivit principiului paralelismului de competențe, actul complex nu poate fi revocat
legal decât de aceleași autorități care au contribuit la emiterea sa; o revocare făcută
numai de una dintre organele emitente este inexistentă, iar actul este considerat în
continuare valabil); în materia calității procesuale pasive (dacă se cere anularea unui
act administrativ complex trebuie chemați în judecată toți autorii acestuia); în

7
materia răspunderii administrative (autorii unui act administrativ complex vor
răspunde solidar pentru pagubele produse de acesta);
4. Acte care creează un avantaj și acte care impun o sarcină
- vizează numai actele administrative individuale;
- prima categorie de acte sunt favorabile particularului, pe când cele din a doua
categorie sunt defavorabile acestuia;
- există acte administrative care creează atât drepturi, cât și obligații; pentru a stabili
dacă acest act creează un avantaj sau o sarcină particularului trebuie comparată
situația acestuia de dinainte de emiterea actului cu aceea de după acest moment;
dacă ultima situație este mai bună decât prima, actul este unul care creează un
avantaj (ex. o autorizare de construire este un act favorabil, chiar dacă cuprinde și o
serie de obligații pentru beneficiar; un proces verbal de sancționare contravențională
este un act defavorabil chiar dacă dă naștere și la o serie de drepturi pentru
contravenient);
- importanța practică a distincției: în materia revocării actelor administrative (actele
care creează un avantaj pot fi revocate mai greu decât actele care impun o sarcină);
în materia motivării – numai actele defavorabile particularilor trebuie motivate, sub
sancțiunea anulării lor;
5. Acte exprese și acte implicite
- criteriul este forma de manifestare a voinței;
- actele exprese sunt cele cuprinse în documente scrise; ele pot fi atât pozitive, cât și
negative (de ex. un refuz expres al Administrației comunicat în scris petiționarului)
- actele implicite sunt cele deduse din non-manifestarea de voință a Administrației; și
aceste pot fi negative (de respingere; tăcerea prelungită a Administrației valorizează
respingere) și pozitive (deciziile implicite pot fi și de acceptare; de ex. pot exista
situații în care dacă o autoritate administrativă nu avizează într-un anumit termen un
anumit act, acesta se consideră adoptat);
- importanța practică: în materia procedurii prealabile; ea este obligatorie numai în
cazul refuzului explicit, exprimat printr-un act administrativ concret (numai atunci
Administrația are ce revoca); în schimb în cazul tăcerii Administrației, care nu
răspunde la o cerere în termenul legal sau răspunde printr-o comunicare care nu este
act administrativ, procedura prealabilă nu mai este necesară (deoarece nu există nu
act administrativ propriu-zis care să poată fi revocat);

8
CURS 4
1. ACTELE ADMINISTRATIVE
C. Condițiile de valabilitate ale actelor administrative
1. Valabilitatea externă
- vizează aspecte exterioare sau extrinseci ale actului administrativ
1. Competența organului emitent
- competența este formată din totalitatea atribuțiilor unui organ administrativ, delimitate în
spațiu, timp și cu privire la persoane;
- organele administrației publice nu au de regulă personalitate juridică (de ex. primarii,
prefecții, consiliile locale și județene, primul ministru, miniștrii) și, implicit, nici patrimoniu
propriu;
- în schimb, au personalitate juridică și patrimoniu propriu unitățile administrativ teritoriale
(comuna, orașul, municipiul, județul) și unele autorități administrative (Instituția Prefectului,
ministerele, Guvernul);
- doar aceste persoane juridice din a doua categorie au capacitatea de a deține și exercita
puterea publică (ceea ce înseamnă emiterea unor acte, unilaterale sau bilaterale, în regim de
putere publică);
- dar voința persoanelor juridice de drept public nu poate fi exprimată decât prin intermediul
anumitor organe (la fel ca și în cazul societăților comerciale), organizate în adevărate
structuri (de cele mai multe ori ierarhice);
- fiecare dintre pozițiile structurii reprezintă o funcție, iar titularul acestei funcții, fie ea de
conducere sau de execuție, are o anumită competență (adică o sumă de atribuții);
- mai mult, aceste persoane juridice de drept public au pe lângă capacitatea administrativă și o
capacitate civilă, în temeiul căreia pot încheia acte juridice civile; și această capacitate civilă
se exercită prin intermediul competenței anumitor structuri ale respectivei persoane juridice;
a) Trăsăturile competenței
- caracterul legal:
- competența este determinată strict de lege sau de actele administrative
normative (numai dacă legea permite expres acest lucru);
- actele normative atributive de competență trebuie să fie emise de un organ
superior celui căruia ele stabilesc competența; este inadmisibil ca un organ administrativ să
își poată stabili singur competența sau ca un organ inferior să poată stabili atribuții în sarcina
unui organ ierarhic superior;

9
- caracterul exclusiv:
- aceeași atribuție trebuie să aparțină unui singur organ administrativ;
- dacă nu există o reglementare adecvată în această privință pot apărea conflictele
pozitive (o atribuție este dată simultan în competența a două organe administrative) sau
negative (o atribuție nu aparține niciunui organ administrativ) de competență;
- pot exista și competențe partajate, fără să fie afectat caracterul exclusiv al
competenței (întrucât aportul fiecărei părți la exercitarea respectivei competențe este
exclusiv); astfel de ex. primarul propune proiectul de buget, iar consiliul local îl aprobă;
- exercitarea competenței în nume propriu;
- o atribuție trebuie să fie exercitată de organul administrativ în competența căruia
a fost prevăzută;
- există însă și situații când titularul competenței nu o exercită personal, ci printr-
un altul; are loc astfel un transfer de competență;
- un exemplu de transfer de competență este delegarea: un organ administrativ
investește un altul cu exercițiul unora dintre atribuțiile sale (ex. primarul poate delega
atribuțiile sale viceprimarului); în acest caz delegatul exercită competența în nume propriu;
- există și situații în care, deși atribuțiile nu sunt transferate altui organ
administrativ, totuși o altă persoană (organ) primește dreptul de a lua decizii în numele
delegantului (ex. în marile municipii mai multe persoane pot fi delegate pentru funcția de
ofițer de stare civilă); în acest caz delegatul exercită atribuția în numele celui care i-a delegat
acest drept;
- caracterul de ordine publică;
- aceasta înseamnă că exercitarea competenței este obligatorie pentru titularul ei;
neregularitatea rezultând din lipsa de competență nu poate fi acoperită prin ratificare de
către organul competent; problema lipsei de competență a organului emitent poate fi
ridicată, chiar și din oficiu, în orice stadiu al procesului în contencios administrativ;
b) Formele competenței
- competența materială: cuprinde totalitatea atribuțiilor unui organ administrativ; din acest
punct de vedere avem:
- organe admininistrative cu competență generală; aceste organe au orice fel de atribuții,
în toate domeniile de activitate, cu excepția acelor atribuții expres prevăzute în competența
altor organe administrative (ex. consiliul local are inițiativă și hotărăște, în condițiile legii, în
toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența
altor autorități ale administrației publice locale sau centrale);
- organe administrative cu competență specială; acele organe administrative care pot
exercita doar anumite atribuții expres arătate de lege;

10
- dacă o anumită atribuție nu este prevăzută expres de lege, ea va fi exercitată de organul
care are competența generală; o persoană juridică de drept public poate avea un singur
organ cu competență generală (statul – Guvernul; județul – consiliile județene; comuna,
orașul, municipiul – consiliile locale);
- competența teritorială: desemnează limitarea în spațiu a exercitării atribuțiilor unui organ
administrativ; din acest punct de vedere, organele administrative pot fi împărțite în:
- organe cu competență națională; ele își exercită competența la nivelul întregului
teritoriu al României (ex. Guvernul, ministerele);
- organe cu competență regională; competența lor se extinde la nivelul unei regiuni a
statului, adică o parte a teritoriului mai mare decât un județ (în domeniul cultelor, al căilor
ferate);
- organe cu competență județeană; își exercită competența la nivelul unui județ; pot fi fie
autorități deconcentrate (prefectul, structurile deconcentrate ale ministerelor), fie
descentralizate (ex. consiliul județean);
- organe cu competență comunală, orășenească sau municipală; își desfășoară
activitatea la nivelul comunei, orașului, municipiului; este vorba mai ales de organe
descentralizate (primari, consilii locale);
- organe cu competență sectorială (subcomunală); își exercită atribuțiile pe un teritoriu
mai restrând decât cel al unei comune, oraș sau municipiu (ex. sectoarele mun. București,
parohiile în cadrul cultelor);
- competența temporală: înseamnă limitarea în timp a exercitării atribuțiilor unui organ
administrativ; din acest punct de vedere autorităților administrative pot avea:
- competență permanentă: totalitatea atribuțiilor care pot fi exercitate fără limită în
timp (ex. atribuțiile primarului sau ale prefectului);
- competență temporară: totalitatea atribuțiilor care pot fi exercitate de un organ
administrativ doar o anumită perioadă de timp (ex. competența temporară a viceprimarului);
- competența personală: înseamnă limitarea atribuțiilor unui organ administrativ cu privire la
persoanele cărora li se adresează actele administrative; din acest punct de vedere avem:
- competență impersonală: atribuțiile pot fi exercitate asupra tuturor persoanelor, fără
vreo deosebire în funcție de calitatea lor (ex. atribuția primarului de a emite autorizații);
- competența personalizată: atribuțiile pot fi exercitate numai asupra unor persoane care
au o calitate specială (ex. Guvernul exercită controlul ierarhic doar asupra ministerelor și
organelor din subordinea sa);
c) Competența legată și competența discreționară

11
- competența unei autorități administrative este legată atunci când ea nu are alegerea
deciziei sale, aceasta fiindu-i dictată din exterior (ex. Președintele României numește în
funcție magistrați la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii);
- în schimb competența autorității administrative este discreționară atunci când legea îi lasă
o anumită libertate de mișcare, o posibilitate de alegere în funcție de circumstanțe (ex.
conferirea de către Președinte a grațierii individuale);
d) Funcționarii de fapt
- funcționar de fapt este persoana care exercită o funcție publică, deși nu a fost învestită
deloc ori învestirea a fost nelegală;
- interesul legim al terților, precum și interesul public concură pentru ca actele juridice emise
de astfel de funcționari să fie considerate legale, dacă terții de bună credință au crezut că
autorul actelor este competent să le emită;
- așadar, actele funcționarilor de fapt pot produce efecte juridice dacă:
- menținerea actului nu lezează interesele particularilor;
- aceștia nu se fac vinovați de nicio culpă, fiind de bună credință;
- aparența acesta trebuie să fie confirmată de legiuitor sau judecător;

12
CURS 5
1. ACTELE ADMINISTRATIVE
C. Condițiile de valabilitate ale actelor administrative
1. Valabilitatea externă
- dreptul public este dominat de principiul formalismului (spre deosebire de principiul
consensualismului specific dreptului privat) există o serie de exigențe de formă și procedură pe care
actele administrative trebuie să le respecte (cel mai adesea ca și garanții ale respectării drepturilor
particularilor);
2. Forma actelor administrative
- câteva aspecte referitoare la înfățișarea pe care trebuie să o îmbrace actul administrativ, privit ca
document sau instrument juridic;
a) forma scrisă;
- în principiu, forma scrisă este o condiție de existență a actului administrativ; cu puține excepții, lipsa
formei scrise înseamnă inexistența actului administrativ;
- forma scrisă este impusă evident în folosul particularilor, care pot astfel cunoaște (și eventual
contesta) conținutul actelor administrative;
- uneori, forma unor acte administrative este mai specială: o diplomă, un pașaport etc.
- există situații de excepție în care anumite acte administrative există chiar dacă nu îmbracă forma
scrisă:
- actele administrative verbale:
- dacă legea permite expres acest lucru (ex. procesul verbal prin care se aplică sancțiunea
contravențională a avertismentului);
- în anumite circumstanța excepționale (ex. calamități, dezastre; dispozițiile unui primar
aflat la fața locului nu pot respecta, dată fiind situația, forma scrisă);
- actele administrative tacite:
- se asimilează actelor administrative și faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul
legal (art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;
- actele administrative emise într-o altă formă:
- prin gesturi: indicațiile agentului de circulație;
- prin semnalizare: culorile semaforului sau indicațiile diverselor bariere la calea ferată;

13
b) semnarea și contrasemnarea;
- numele autorului actului, scris cu mâna lui la sfârșitul textului actului;
- un act administrativ nesemnat este un act inexistent, un simplu proiect;
- actele complexe trebuie să poarte semnătura ambilor emitenți;
- unele acte administrative pot fi valabile și fără a fi semnate, dar numai dacă legea prevede expres
acest lucru (ex. actul administrativ fiscal emis prin mijloace informatice este valabil și în cazul în care
nu poartă semnătura persoanelor împuternicite ale organului fiscal, dacă îndeplinește celelalte
cerințe impuse de lege – art. 43 alin. 3 din Codul de procedură fiscală);
- contrasemnătura este semnătura aplicată de o altă autoritate pe un act deja semnat (ex. anumite
decrete ale Președintelui României trebuie contrasemnate de primul ministru; hotărârile și
ordonanțele adoptate de Guvern se semnează de primul ministru și se contrasemnează de miniștrii
care au obligația punerii lor în executare);
- contrasemnătura denotă o partajare a competenței (scindare de atribuție); în lipsa
contrasemnăturii actul nu poate intra în vigoare;
c) ștampila;
- lipsa ștampilei nu afectează valabilitatea actului emis, ci numai prezumția de autenticitate;
- ca variații ale ștampilei mai există parafa și timbrul sec;
d) antetul;
- are rolul de a confirma proveniența actului; el ar trebui să cuprindă denumirea persoanei juridice de
drept public, iar apoi organul administrativ care a emis actul;
- lipsa acestuia nu poate atrage vreo sancțiune;
e) denumirea actului;
- toate actele administrative au o denumire legală (ex. hotărâre, dispoziție, ordin);
- la fel, lipsa denumirii sau denumirea greșită nu poate atrage nulitatea actului;
f) numărul de înregistrare;
- o formalitate neesențială (lipsa ei nu atrage nulitatea actului);
- totuși, dacă actul nu este înregistrat la autoritatea emitentă într-un registru, data lui poate fi pusă în
discuție;
g) data și locul emiterii actului;
- nu sunt condiții de valabilitate a actului administrativ;
- actul administrativ nu începe să-și producă efectele de la data menționată în cuprinsul său, ci de la
data comunicării sau publicării sale;
- data înscrisă pe act este importantă pentru că în funcție de ea se calculează uneori termenul pentru
comunicarea actului administrativ către destinatarul său, precum și termenul de 1 an pentru atacarea
actului în contencios administrativ de către autoritatea emitentă;
h) motivarea;

14
- nu există o obligativitate generală de motivare a actelor administrative;
- totuși anumite texte legale impun motivarea anumitor acte administrative: refuzul comunicării
informațiilor publice solicitate; procesul verbal de constatare a contravenției; deciziile de soluționare
a contestațiilor în materie fiscală; actele administrativă de sancționare disciplinară a funcționarilor
publici;

i) limba de redactare;
- deoarece limba oficială este limba română, un act administrativ este inexistent dacă este redactat
într-o altă limbă decât cea română;
- totuși, există posibilitatea ca un act administrativ să fie redactat în limba română și într-o altă limbă:
„în unitățile administrativ-teritoriale în care cetățenii aparținând unei minorități naționale au o
pondere de peste 20% din numărul locuitorilor hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoștință
publică și în limba maternă a cetățenilor aparținând minorității respective, iar cele cu caracter
individual se comunică, la cerere, și în limba maternă” (art. 50 din Legea nr. 215/2001);
- este vorba despre o traducere a actului care nu are nicio valabilitate fără varianta în limba română;
dacă s-ar redacta și comunica (publica) un act mai întâi în limba străină, el nu ar produce efecte (nu
curge termenul pentru procedura prealabilă);
3. Procedura de emitere a actelor administrative
- totalitatea elementelor formale pe care legea le prevede ca fiind necesare pentru emiterea unui act
administrativ;
- în ceea ce privește formarea unui act administrativ două aspecte sunt esențiale: stabilirea
conținutului actului și conferirea de forță executorie acestuia; un organ administrativ poate fi
considerat autor al actului numai în măsura în care contribuie la cel puțin unul din aceste aspecte;
- printre elementele de procedură mai importante și mai frecvente se numără și:
a) avizul;
- o procedură consultativă prin care un organ administrativ solicită o opinie altuia, într-un anumit
domeniu, pentru a putea lua o decizie mai bună;
- există 3 tipuri de avize:
- avizul conform:
- el trebuie cerut și apoi respectat;
- dacă avizul este solicitat, dar organul abilitat nu răspunde, actul nu poate fi emis;
- actul administrativ care are la bază un aviz conform este un act complex;
- avizul consultativ:
- el trebuie cerut, dar nu trebuie respectat;
- dacă organul căruia i s-a cerut avizul nu răspunde, actul poate fi emis de autorul său;

15
- emiterea avizului consultativ nu dă naștere unui act administrativ complex; acest aviz
este o operațiune administrativă care pregătește emiterea actului și nu poate fi atacat
pe cale separată în contencios administrativ;
- avizul facultativ:
- organul emitent este liber să îl ceară sau nu, iar dacă l-a cerut nu este obligat să i se
conformeze;
- o formalitate prealabilă pe care autorul actului o poate îndeplini, fără a avea însă o
obligație în acest sens;
- el nu dă naștere unui act administrativ complex;
b) acordul;
- exprimă ideea de consimțământ la emiterea unui act al altui organ administrativ;
- se produce un partaj de competență (două organe administrative colaborează la emiterea unui act
administrativ), iar actul administrativ rezultat este un act administrativ complex;
- se aseamănă cu avizul conform, cu deosebirea că autorul avizului se implică în stabilirea
conținutului unui act administrativ, pe când autorul acordului contribuie la imprimarea forței
executorii actului respectiv;
- se aseamănă și cu aprobare, cu diferența că acordul este anterior emiterii actului, pe când
aprobarea este posterioară acestei emiteri;
c) propunerea;
- reprezintă o inițiativă a unui organ administrativ care declanțează procedura de emitere a unui act
administrativ;
- există 3 tipuri de propuneri:
- propunerea conformă:
- actul administrativ nu poate fi emis fără ca propunerea să fi fost formulată, iar actul emis
trebuie să fie conform cu propunerea anterior formulată (ex. primarul este cel care întoc-
mește proiectul bugetului local, iar consiliul local aprobă bugetul local; așadar primarul
stabilește conținutul actului administrativ, iar consiliul liocal îi conferă forță executorie);
- actul administrativ rezultat este un act complex;
- propunerea consultativă:
- inițiativa de elaborare a unui act aparține unui organ administrativ, însă autorul propriu-
zis al actului are libertatea de a urma sau nu propunerea făcută și de a emite actul într-o
formă sau alta (ex. primarul inițiază negocieri pentru contractarea de împrumuturi în nu-
mele unității administrativ-teritoriale, iar consiliul local aprobă, la propunerea primaru-
lui, contractarea împrumuturilor);
- nu operează un partaj de competență, astfel actul emis este simplu, iar nu complex;
- propunerea facultativă:

16
- nu obligă nici la obținerea ei, nici la respectarea conținutului său;
- așadar un organ administrativ poate formula propuneri, dar alt organ poate acționa și
doar prin simpla lui manifestare de voință;

17
CURS 6
1. ACTELE ADMINISTRATIVE
C. Condițiile de valabilitate ale actelor administrative
1. Valabilitatea externă
d) aprobarea (confirmarea);
- manifestarea de voință a unui organ (de regulă) superior prin care acesta este de acord cu un act
administrativ emis deja de un alt organ;
- fără această manifestare de voință suplimentară actul respectiv nu ar produce efecte juridice;
- actul rezultant este un act complex: primul organ stabilește conținutul său, al doilea îi conferă forță
executorie;
- se aseamănă mult cu acordul, cu diferența că acordul este anterior, iar aprobarea este posterioară
(situația cea mai firească);
- nu există nicio legătură cu aprobarea tacită; aceasta este un act administrativ de sine stătător care
se naște implicit datorită efectelor pe care uneori legea le asociază cu tăcerea Administrației;
e) concursul (examenul, interviul);
- concursul este o formă competițională de verificare a cunoștințelor unor candidați care aspiră la
ocuparea unei funcții publice;
- examenul este tot o formă de verificare a cunoștințelor unei persoane care dorește ocuparea unei
funcții publice, dar care nu presupune ideea de competiție;
- concursul este o operațiune administrativă care pregătește emiterea actul administrativ propriu-zis
(actul de numire într-o funcție publică); aceasta înseamnă că nu poate fi atacat separat în contencios
administrativ; persoana care se consideră vătămată prin modul în care a fost organizat concursul (și
care evident nu a fost declarată câștigătoare) trebuie să atace cu acțiune în anulare actul
administrativ de numire, cerând instanței în cadrul acestei acțiuni să verifice legalitatea concursului,
ca operațiune administrativă care stă la baza emiterii actului de numire în funcția publică a unei alte
persoane declarate câștigătoare (nelegalitatea concursului atrage bineînțeles anularea actului de
numire)
- concursul trebuie organizat pe baza unor reguli, cuprinse în regulamentul de concurs, care trebuie
să respecte o serie de exigențe impuse de lege (de ex. trebuie să fie imparțiale și transparente); dacă
acest regulament (care este un act administrativ normativ) nu respectă aceste reguli, orice persoană
care se consideră vătămată poate să îl atace direct în contencios administrativ;
f) jurământul;
- declarația solemnă a unei persoane aleasă sau numită într-o funcție sau demnitatea publică se
angajează să-și exercite atribuțiile cu respectarea legii, bună-credință și competență;
18
- actul de numire într-o funcție publică este ineficace până la depunerea jurământului; refuzul
definitiv de a depune jurământul atrage revocarea, de drept sau ca urmare a emiterii unui act de
revocare, a actului de numire;
g) publicarea actelor normative;
- este momentul de la care aceste acte intră în vigoare și încep să producă efecte juridice;
- există mai multe moduri de publicare:
- publicarea în monitoarele (buletinele) specializate;
- Monitorul Oficial al României, în care se publică toate actele administrative ale
Administrației centrale;
- Monitor Oficial județean, la nivelul fiecărui județ, unde se publică actele administrative
ale administrației județene;
- Jurnalul Oficial al Uniunii Europene;
- publicarea în presă;
- ea este admisă numai dacă legea prevede expres acest lucru (de ex. anumite anunțuri de
licitație pot fi publicate în presă);
- este necesar ca actul normativ să fie publicat în întregime, iar nu doar în extras;
- publicarea prin afișare;
- expunerea unui act administrativ într-un loc public, cu scopul de a facilita cunoașterea sa;
- anumite acte sunt afișate (de obicei în extras) acolo unde este mai frecventă încălcarea sa
(ex. o plăcuță prin care este interzisă staționarea autovehiculelor sub sancțiunea prevăzută într-un
anumit act administrativ); în acest caz însă publicarea nu înseamnă momentul intrării în vigoare a
respectivului act normativ;
- publicarea prin postare pe site-ul de internet al autorității emitente;
- prezintă multe avantaje, actul fiind ușor accesibil;
- există deja prevederi legale care obligă organele administrative să publice anumite acte pe
site-ul propriu (ex.anunțul privind demararea procedurilor de adoptarea a diferitelor proiecte de acte
normative);
h) comunicarea actelor individuale;
- din momentul comunicării către destinatarul actului, acesta începe să producă efectele juridice;
- în principiu, actul trebuie comunicat la domiciliul destinatarului și trebuie remis acestuia personal;
- modalitățile comunicării:
- înmânarea actului, sub semnătură, destinatarului;
- expedierea prin poștă prin scrisoare recomandată;
- afișarea la domiciliul destinatarului, dacă acesta refuză să primească sub semnătură actul;
- Administrația trebuie să facă proba comunicării;

19
2. Valabilitatea internă

a) Legalitatea;
- conținutul actului administrativ trebuie să fie în armonie cu actele normative având o forță
superioară lui (pe care le pune în aplicare);
- actele normative sunt ierarhizate; împreună alcătuiesc o structură piramidală, în care fiecare act are
locul său; dreptul este deci o colecție de acte care nu trebuie să se contrazică: actele cu forță juridică
inferioară trebuie să se supună celor cu o forță juridică superioară;
- așadar orice act administrativ trebuie să respecte Constituția, legile și actele administrative
superioare;
- procedura de emitere și, într-o anumită măsură, conținutul unui act normativ este stabilită de
actele normative superioare;
- forța juridică a actelor administrative este determinată de locul pe care organul său emitent îl
ocupă în ierarhia Administrației;
- ierarhia celor mai importante acte administrative normative:
- decretele Președintelui României și hotărârile de Guvern;
- deciziile primului-ministru;
- ordinele și instrucțiunile miniștrilor;
- la acest nivel se situează și actele emise de conducătorii autorităților administrative
autonome (ex. Banca Națională a României, Curtea de Conturi, Serviciul Român de
Informații, Consiliul Suprem de Apărare a Țării);
- actele administrative normative emise de alte structuri ale Administrației centrale, aflate în
subordinea diferitelor ministere;
- hotărârile consiliului județean, dispozițiile preș. consiliului județean și ordinele prefectului;
- hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului;
b) Oportunitatea;
- există situații când conținutul unui act administrativ este determinat în totalitate de un act superior;
organul administrativ nu are nicio libertate (putere) de apreciere, fiind obligat să se conformeze
dispozițiilor actului superior (ex. Președintele României trebuie să numească în funcție judecători și
procurori, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii);
- puterea de apreciere a Administrației desemnează gradul de libertate pe care îl are un organ
administrativ atunci când emite un act administrativ;

20
- această putere este discreționară dacă libertatea Administrației în alegerea conținutului
actului (și în general al conduitei sale) este total;
- puterea este legată dacă Administrația nu are niciun fel de libertate;
- cele două ipoteze sunt extreme și nu se întâlnesc în practică; Administrația are întotdeauna o
anumită măsură de libertate (chiar dacă numai aceea de a emite sau nu actul);
- prin exces de putere se înțelege exercitarea abuzivă sau eronată a puterii de apreciere pe care o are
Administrația;
- oportunitatea este acea calitate a actului administrativ de a fi o manifestare adecvată a puterii de
apreciere a Administrației (așadar un act administrativ este oportun în măsura în care el reușește să
atingă scopul propus);
- un act administrativ nu poate fi anulat de către instanța judecătorească decât pentru ilegalitatea lui;
- oportunitatea unui act administrativ nu poate fi controlată de instanțele de contencios
administrativ; măsura în care un act administrativ este oportun, adică satisface adecvat obiectivele
pentru care a fost adoptat, poate fi apreciată numai de Administrație; dacă se consideră că acesta nu
mai este oportun, poate fi desființat de Administrație prin procedeul revocării sale;
- atunci însă când Administrație emite un act cu exercitarea abuzivă a puterii de apreciere (adică
dincolo de limita unui exercițiu normal al acesteia) ea săvârșește un exces de putere, iar actul
respectiv va putea fi anulat de instanța de contencios (de fapt oportunitatea a devenit astfel un
aspect al legalității);
- așadar excesul de putere este o noțiune care permite instanței să intre pe tărâmul puterii de
apreciere de care se bucură Administrația;

21
CURS 7-8
1. ACTELE ADMINISTRATIVE
D. Intrarea în vigoare a actelor administrative

- un act administrativ este emis și există încă din momentul în care este semnat de persoana
competentă din cadrul Administrației;
- pentru Administrație (adică autorul actului), un act administrativ este obligatoriu încă din
momentul emiterii sale; în tot acest răstimp între emiterea actului și intrarea sa în vigoare un
act administrativ poate fi revocat liber de către Administrație;
- pentru particulari însă, un act administrativ nu poate fi considerat obligatoriu sau opozabil
decât din momentul cunoașterii lui;
- astfel, pentru destinatarii actului acesta este obligatoriu din momentul îndeplinirii
formalităților de publicitate; din acest moment el este considerat cunoscut și începe să fie
aplicabil; având în vedere că această aplicabilitate (adică producerea efectelor juridice
intenționate de autorul actului) este scopul principal al emiterii actului administrativ se
consideră că aceste este momentul intrării sale în vigoare; în mod evident, acest moment nu
coincide cu cel al emiterii actului respectiv;
- pentru terți însă (adică toate persoanele, mai puțin destinatarii actului administrativ) actul
este opozabil (însemnând obligația acestora de a respecta situația juridică născută din
acesta) din momentul cunoașterii actului în cauză; acest moment este cel al intrării în vigoare
în cazul actelor administrative normative (există principiul că nimeni nu poate invoca
necunoașterea legii), respectiv cel al cunoașterii efective în cazul celor individuale; acest
moment este de obicei ulterior momentului intrării în vigoare a acelui act;
- în ceea ce privește momentul intrării în vigoare, există diferențe între actele normative și cele
individuale:
- actele administrative normative intră în vigoare în principiu în momentul publicării lor; mai
precis:
- la 3 zile de la publicarea lor (în cazul actelor administrative ce sunt publicate în Monitorul
Oficial;
- în ziua publicării lor (actele administrației publice locale)
- la un moment ulterior publicării, dacă actul administrativ normativ prevede expres acest
lucru;

22
- actele administrative individuale intră în vigoare în momentul comunicării lor;

E. Ieșirea din vigoare a actelor administrative

- efectele juridice ale unui act administrativ se pot stinge ca urmare a intervenţiei unui fapt
material sau ca urmare a emiterii unui nou act juridic;
- diferenţa esenţială între cele două modalităţi principale de încetarea a efectelor juridice ale
unui act administrativ rezidă în prezenţa sau absenţa unei manifestări de voinţă făcute cu
scopul de a produce efecte juridice;
- astfel, actului juridic care pune capăt efectelor unui act administrativ este expresia unei noi
manifestări de voinţă; Administraţia sau instanţa judecătorească îşi manifestă voinţa de a
desfiinţa efectele juridice produse de actul administrativ anterior; o voinţă juridică este
anihilată tot de o voinţă juridică, dar contrară;
- există însă și situaţii în care un act administrativ încetează de a-şi mai produce efectele
juridice fără ca această încetare să poată fi pusă în legătură cu vreo manifestare de voinţă
contrară; ceea ce suprimă efectele actului respectiv în acest caz este un simplu fapt material,
adică anumite transformări ale realităţii materiale înconjurătoare care, dacă legea le
recunoaşte această aptitudine, vor determina în aceeaşi măsură ca şi actele juridice,
desfiinţarea efectelor juridice ale actelor administrative; printre faptele materiale extinctive
se numără scurgerea timpului, moartea sau decesul persoanei fizice, respectiv dispariţia
persoanei juridice, prescripţia, executarea materială a actului, deteriorarea sau pierderea
înscrisului constatator;
- în ceea ce privește ieșirea din vigoare datorită unui noi act juridic, încetarea efectelor juridice
și desființarea unui act administrativ se poate realiza în principal prin manifestarea de voință
a Administrației (cazul revocării) sau de către instanța de contencios administrativ (cazul
anulării);
1. Revocarea actelor administrative
- revocarea actelor administrative este acea modalitate de desfiinţare ex nunc sau ex tunc a
actelor administrative individuale şi normative, realizată de către organele Administraţiei atât
pentru motive de inoportunitate, cât şi de ilegalitate
- revocarea este în dreptul român o modalitate de desfiinţare a actelor administrative mult
prea cuprinzătoare; ea poate viza acte normative sau individuale, legale sau ilegale,
23
creatoare de avantaje sau de obligaţii pentru particulari şi poate produce efecte ex tunc sau
ex nunc;
- revocarea îşi schimbă profilul în funcţie de diferitele aspecte specifice ale fiecărei situaţii;
rezultă de aici un regim juridic complex al acestei instituții;
a) Revocarea actelor administrative normative
- Administraţia îşi poate revoca în orice moment actele administrative normative;
- Administraţia poate proceda la revocarea actelor sale normative pentru orice motiv legat de
inoportunitatea sau ilegalitatea actului respectiv; principiul adaptabilităţii sau mutabilităţii
îndreptăţeşte Administraţia să desfiinţeze (sau să modifice) acele acte administrative cu
caracter normativ care nu mai corespund exigenţelor interesului general (inoportune); cu
atât mai mult, principiul legalității impune Administrației să desființeze actele normative
ilegale;
- există totuşi anumite restrângeri care afectează şi capacitatea Administraţiei de a-şi revoca
actele administrative normative; astfel, actele normative nu pot fi revocate decât cu efecte
„ex nunc”; indiferent dacă motivul revocării l-a constituit ilegalitatea sau inoportunitatea
actului, efectele acesteia nu pot fi retroactive, ci doar pentru viitor; fundamentul acestei
reguli este tocmai principiul constituţional al neretroactivităţii actelor normative;
b) Revocare actelor administrative individuale
- regimul juridic al revocării actelor administrative individuale nu mai este dominat, precum cel
al actelor normative, de interesul public major al legalităţii şi oportunităţii situaţiilor juridice
generale;
- această diminuare a interesului public creează premisele unei mai accentuate luări în
considerare a interesului privat al particularilor, interes legat de securitatea raporturilor
juridice în care sunt implicaţi;
b.1.) revocarea actelor legale
- în lipsa prevederilor legislative interne care să reglementeze regimul juridic al revocării
actelor individuale legale, acesta poate fi conturat prin utilizarea anumitor principii generale
ale dreptului (în mod special principiul securității juridice);
- regimului revocării actelor administrative individuale legale diferă în mod substanţial în
funcţie de caracterul favorabil sau nefavorabil al actului administrativ în discuţie; exigenţele
principiilor de drept incidente în această materie furnizează soluţii diferite în cazul actelor
administrative care conferă un avantaj beneficiarului lor, faţă de situaţia actelor
administrative care nu conferă un asemenea avantaj;
b.1.1.) revocarea actelor legale care conferă un avantaj
- în privința acestor acte regula este că acestea nu pot fi revocate, nici pentru trecut, nici
pentru viitor; în acest caz lipsesc punctele de fricţiune între principalele principii antagonice

24
care influenţează materia revocării actelor administrative: atât securitatea juridică şi
încrederea legitimă, pe de parte, cât şi legalitatea, pe de altă parte, se conjugă pentru a
asigura menţinerea actului; simpla inoportunitate nu poate constitui motiv suficient pentru a
permite desfiinţarea actului administrativ respectiv;
- revocarea unor astfel de acte este totuși posibilă în unele situații, precum: destinatarul
renunţă la beneficiul actului acordat, cerând revocarea sa prin intermediul unui recurs
graţios (prin atitudinea sa, particularul iese de sub protecţia principiului securităţii juridice,
Administraţia dobândind competenţa de a pronunţa revocarea actului administrativ
respectiv), revocarea este autorizată expres de o normă de drept sau revocarea este impusă
de un interes public major;
b.1.2) revocarea actelor legale care nu conferă un avantaj
- în categoria acestor acte intră acte precum cele care stabilesc o obligaţie sau o sancţiune ori
a celor de refuz;
- spre deosebire de situaţia actelor administrative legale favorabile, revocarea actelor legale
care nu conferă un avantaj este oricând posibilă, cu efecte ex nunc sau ex tunc;
- principiul securităţii juridice nefiind în niciun fel lezat, acest tip de acte administrative pot fi
revocate discreţionar de către Administraţie, pentru simplul motiv al inoportunităţii lor;
- regula revocabilităţii astfel formulată are un caracter foarte strict, neputând fi identificate
situaţii de excepţie;
b.2.) Revocarea actelor ilegale
- materia revocării actelor administrative individuale ilegale este spaţiul în care raporturile
Stat – individ se tensionează; pe de o parte, interesul general (protejat de Stat) reclamă
stricta respectare a principiului legalităţii şi, în consecinţă, desfiinţarea neîntârziată a oricăror
acte contrare acestuia; pe de altă parte însă, pentru particulari este esenţială stabilitatea
situaţiilor juridice care le-au fost create prin actele administrative emise; de aceea, ei invocă
principiul securităţii juridice pentru ocrotirea intereselor lor private, apreciind ca fiind
intolerabilă o situaţie de permanentă incertitudine juridică, în care drepturile şi obligaţiile lor
pot fi imprevizibil modificate sau anihilate, din motive cel mai adesea imputabile chiar
autorităţilor administrative;
- spre deosebire de regimul revocării actelor administrative legale, caracterizat de absenţa
oricărei reglementări legislative generale, revocarea actelor ilegale are totuşi un reper
legislativ; art. 1 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ precizează că actele
administrative unilaterale nelegale nu mai pot fi revocate dacă au intrat în circuitul civil şi
au produs efecte juridice;

25
- regula astfel formulată produce un dezechilibru semnificativ între cele două principii
fundamentale care domină materia revocării actelor administrative ilegale, şi anume
principiul legalităţii respectiv cel al securităţii juridice;
- perioada foarte scurtă pe care o are la dispoziţie Administraţia, în temeiul acestei prevederi,
pentru a-şi revoca actul ilegal demonstrează o atenţie prioritară acordată principiului
securităţii juridice;
- o victorie atât de categorică a principiului securităţii juridice asupra celui al legalităţii, pe
tărâmul revocării actelor administrative, este o raritate, în general sistemele juridice străine
optând pentru variante mult mai echilibrate;
- astfel, în dreptul comunitar, condiţiile impuse Administraţiei pentru exercitarea puterii sale
de revocare, şi anume respectarea termenului rezonabil (de aproximativ 6 luni) şi a încrederii
legitime a administraţilor, nu-i restrâng exagerat acesteia competenţa în materie;
- există anumite situaţii în care principiul securităţii juridice pe care această regulă se
fundamentează nu se (poate) opune unei revocări cu efecte ex tunc intervenită chiar după ce
actul administrativ ilegal a produs efecte juridice; este vorba de situații în care securitatea
juridică a particularilor nu este afectată (de ex. în cazul actelor ilegale care nu dau naștere la
drepturi sau avantaje, precum și situația în care există o cerere în acest sens a beneficiarului
actului respectiv) sau securitatea juridică nu merită protecție (de ex. în cazul actelor obținute
prin manevre frauduloase);
1.2. Anularea actelor administrative
- deși există încă multe confuzii, anularea unui act administrativ reprezintă desființarea
efectelor juridice ale unui act administrativ realizată de către instanța judecătorească;
- anularea actelor individuale produce efecte ex tunc, considerându-se că actul anulat nu a
existat niciodată;
- anularea actelor normative nu poate produce decât efecte pentru viitor (art. 23 din Legea nr.
554/2004);
- anularea unui act administrativ poate fi pronunțată numai pentru motive de ilegalitate;
- modalitatea anulării va fi detaliată în cadrul părții de contencios administrativ;

26
-

CURS 9
2. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE
- o a doua categorie de acte juridice care intervin în activitatea Administrației;
- se încheie de regulă pe baza unui acord de voință între o autoritate a Administrației și un particular;
- cele mai cunoscute contracte administrative sunt contractul de concesiune și contractul de achiziție;
ambele pot avea ca obiect bunuri, lucrări sau servicii publice; reglementarea lor legală:
- OUG nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică
- Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice
- părțile au obligația de a accepta anumite clauze reglementare stabilite prin lege sau alte acte
normative;
- Administrația poate modifica sau denunța unilateral contractul atunci când interesul public o cere;
- în principiu, soluționarea litigiilor născute din aceste contracte administrative sunt de competența
instanței de contencios administrativ;

A. Contractul de concesiune a bunurilor proprietate publică

- acel contract încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite,
pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care acţionează pe riscul şi
răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate publică în schimbul unei
redevenţe;
- fac obiectul contractului de concesiune bunurile care sunt proprietate publică a statului sau a
unităţilor administrativ-teritoriale;
- au calitatea de concedent, în numele statului, judeţului, oraşului sau comunei:
- ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru bunurile
proprietate publică a statului;
- consiliile judeţene, consiliile locale, Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau instituţiile
publice de interes local, pentru bunurile proprietate publică a judeţului, oraşului sau comunei;
- contractul de concesiune se încheie pentru o durată care nu va putea depăşi 49 de ani, începând de
la data semnării lui; contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult
jumătate din durata sa iniţială, prin simplul acord de voinţă al părţilor;
- în principiu subconcesionarea este interzisă, cu excepţia situaţiilor expres prevăzute de lege;
- contractul de concesiune se atribuie de regulă prin licitație, dar poate fi atribuit și prin negociere
directă;

27
- contractul de concesiune cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini şi clauzele convenite de
părţile contractante, în completarea celor din caietul de sarcini;
- concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu
notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepţionale legate de interesul naţional sau
local, după caz; în cazul în care modificarea unilaterală a contractului îi aduce un prejudiciu,
concesionarul are dreptul să primească fără întârziere o justă despăgubire;
- raporturile contractuale dintre concedent şi concesionar se bazează pe principiul echilibrului
financiar al concesiunii; între prestațiile celor două părți trebuie să existe o echivalență; dacă apare o
diferență între prestațiile celor două părți, Administrația este datoare să intervină pentru a
reechilibra contractul;
- concesionarul nu va fi obligat să suporte creşterea sarcinilor legate de execuţia obligaţiilor sale, în
cazul în care această creştere rezultă în urma:
- unei măsuri dispuse de o autoritate publică;
- unui caz de forţă majoră sau unui caz fortuit;
- încetarea contractului de concesiune se poate produce prin:
- reziliere; oricare parte poate cere instanței rezilierea contractului dacă cealaltă parte nu-și
îndeplinește obligațiile; așadar rezilierea este judiciară, fiind pronunțată de instanță;
- denunțarea unilaterală a concedentului; dacă interesul public o cere, cu plata unei despăgubiri;
- renunțare: concesionarul renunță la concesiune atunci când este în imposibilitate obiectivă de
a exploata bunul concesionat;
- expirarea duratei contractului;
- efectele încetării contractului de concesiuni:
- bunurile de retur revin concedentului; sunt bunuri de retur:
- bunul de a format obiectul concesiunii (de ex. un teren); acesta s-a aflat mereu în propri-
etatea concedentului;
- investițiile obligatorii impuse la încheierea concesiunii;
- bunurile proprii ale concesionarului, folosite la exploatarea concesiunii, revin evident acestuia;
- bunuri de preluare sunt bunuri ale concesionarului pe care, dacă există o clauză contractuală în
acest sens, concedentul le poate prelua în schimbul unui preț;
- așadar contractul de concesiune este un contract:
- admininstrativ: există clauze impuse care fac parte din contract; contractul poate fi modificat și
denunțat unilateral;
- sinalagmatic: obligațiile părților sunt reciproce și interdependente;
- formal: contractul trebuie încheiat în formă scrisă ad validitatem;
- intuitu personae: în principiu subconcesionarea este interzisă;

28
CURS 10
2. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

B. Contractul de achiziție publică

- reglementat prin Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice și prin Legea nr. 101/2016 privind
remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică;
- acordul-cadru reprezintă înţelegerea scrisă intervenită între una sau mai multe autorităţi
contractante şi unul sau mai mulţi operatori economici, al cărei scop este stabilirea
elementelor/condiţiilor esenţiale care vor guverna contractele de achiziţie publică ce urmează a fi
atribuite într-o perioadă dată, în mod special în ceea ce priveşte preţul şi, după caz, cantităţile avute
în vedere;
- autoritatea contractantă nu are dreptul de a stabili ca durata unui acord-cadru să depăşească
mai mult de 4 ani, decât în cazuri excepţionale şi pe care le poate justifica în special prin
obiectul specific al contractelor ce urmează a fi atribuite în baza acordului-cadru respectiv;
- contractele care se atribuie în executarea unui acord-cadru nu pot fi încheiate decât între
autoritatea contractantă/autorităţile contractante menţionate în anunţul de participare prin
care a fost iniţiată procedura de atribuire a acordului-cadru şi operatorul
economic/operatorii economici care sunt parte a acordului respectiv;
- clauzele unui contract atribuit în executarea unui acord-cadru nu pot în niciun caz să aducă
modificări substanţiale termenilor şi condiţiilor stabilite iniţial prin acordul-cadru respectiv;
autoritatea contractantă are obligaţia de a atribui contractele de achiziţie publică
subsecvente acordului-cadru numai cu respectarea condiţiilor tehnice şi financiare stabilite în
acordul-cadru respectiv
- contractul de achiziție publică este contractul:
- cu titlu oneros;
- asimilat potrivit legii actului administrativ;
- încheiat în scris între unul sau mai mulţi operatori economici şi una ori mai multe
autorităţi contractante
- având ca obiect:
- execuția de lucrări (contracte de lucrări);
- furnizarea de produse (contracte de furnizare);
- prestarea de servicii (contracte de servicii);
- principiile care stau la baza atribuirii contractelor de achiziţie publică şi a organizării concursurilor
de soluţii sunt:
a) nediscriminarea;

29
b) tratamentul egal;
c) recunoaşterea reciprocă;
d) transparenţa;
e) proporţionalitatea;
f) asumarea răspunderii;
- procedurile de atribuire se aplică în cazul atribuirii contractelor de achiziţie publică/acordurilor
cadru a căror valoare estimată, fără TVA, este egală sau mai mare decât următoarele praguri
valorice:
- 23.227.215 lei, pentru contractele de achiziţie publică/acordurile-cadru de lucrări;
- 600.129 lei, pentru contractele de achiziţie publică/acordurile-cadru de produse şi de servicii;
- 3.334.050 lei, pentru contractele de achiziţie publică/acordurile-cadru de servicii care au ca
obiect servicii sociale şi alte servicii specifice, prevăzute în anexa nr. 2.
- autoritatea contractantă atribuie contractele de achiziţie publică/acordurile-cadru şi organizează
concursurile de soluţii care privesc achiziţii publice a căror valoare estimată este mai mică decât
aceste praguri prin aplicarea unei proceduri simplificate, cu respectarea principiilor menționate
anterior;
- autoritatea contractantă are dreptul de a achiziţiona direct produse sau servicii în cazul în care
valoarea estimată a achiziţiei, fără TVA, este mai mică decât 132.519 lei, respectiv lucrări, în cazul în
care valoarea estimată a achiziţiei, fără TVA, este mai mică decât 441.730 lei;
- procedurile de atribuire reglementate de prezenta lege, aplicabile pentru atribuirea contractelor de
achiziţie publică/acordurilor-cadru sau organizarea concursurilor de soluţii cu o valoare estimată
egală sau mai mare decât pragurile menționate anterior sunt următoarele:
a) licitaţia deschisă;
- procedura prin care orice operator economic are dreptul de a depune ofertă în urma
publicării unui anunţ de participare;
- perioada cuprinsă între data transmiterii anunţului de participare spre publicare în Jurnalul
Oficial al Uniunii Europene şi data-limită de depunere a ofertelor este de cel puţin 35 de zile;
b) licitaţia restrânsă;
- orice operator economic are dreptul de a depune o solicitare de participare în urma
publicării unui anunţ de participare, urmând ca numai candidaţii care îndeplinesc criteriile de
calificare şi selecţie stabilite de autoritatea contractantă să aibă dreptul de a depune oferta în etapa
ulterioară;
- procedura de licitaţie restrânsă se desfăşoară în două etape obligatorii:
- etapa depunerii solicitărilor de participare şi a selectării candidaţilor, prin aplicarea
criteriilor de calificare şi selecţie;

30
- etapa depunerii ofertelor de către candidaţii selectaţi în cadrul primei etape şi a
evaluării acestora, prin aplicarea criteriului de atribuire şi a factorilor de evaluare;
- autoritatea contractantă are obligaţia de a indica în anunţul de participare criteriile sau
regulile obiective şi nediscriminatorii pe care intenţionează să le aplice, numărul minim de candidaţi
pe care intenţionează să îi invite să depună oferte în etapa a doua a procedurii şi, dacă este cazul,
numărul maxim; numărul minim de candidaţi indicat în anunţul de participare trebuie să fie suficient
pentru a asigura o concurenţă reală şi, în orice situaţie, nu poate fi mai mic de 5;
c) negocierea competitivă;
- orice operator economic are dreptul de a depune o solicitare de participare în urma
publicării unui anunţ de participare, urmând ca numai candidaţii care îndeplinesc criteriile de
calificare şi selecţie stabilite de autoritatea contractantă să aibă dreptul de a depune oferte iniţiale în
etapa ulterioară, pe baza cărora autoritatea contractantă va derula negocieri în vederea îmbunătăţirii
acestora;
- procedura de negociere competitivă se desfăşoară, de regulă, în două etape obligatorii:
- etapa depunerii solicitărilor de participare şi a selectării candidaţilor, prin aplicarea
criteriilor de calificare şi selecţie;
- etapa depunerii ofertelor iniţiale de către candidaţii selectaţi în cadrul primei etape
şi a evaluării conformităţii acestora cu cerinţele minime stabilite de autoritatea
contractantă şi negocierile în vederea îmbunătăţirii ofertelor iniţiale, a depunerii
ofertelor finale şi a evaluării acestora, prin aplicarea criteriului de atribuire şi a
factorilor de evaluare;
- autoritatea contractantă are obligaţia de a indica în anunţul de participare criteriile sau
regulile obiective şi nediscriminatorii pe care intenţionează să le aplice, numărul minim de candidaţi
pe care intenţionează să îi invite să depună oferte iniţiale în etapa a doua a procedurii şi, dacă este
cazul, numărul maxim;
- autoritatea contractantă negociază cu ofertanţii ofertele iniţiale şi toate ofertele ulterioare
depuse de aceştia, cu excepţia ofertelor finale, în vederea îmbunătăţirii conţinutului acestora;
autoritatea contractantă are dreptul de a desfăşura negocierile în runde succesive, cu scopul de a
reduce numărul de oferte care urmează să fie negociate;
d) dialogul competitiv;
- în cadrul procedurii de dialog competitiv orice operator economic are dreptul de a depune o
solicitare de participare în urma publicării unui anunţ de participare, urmând ca numai candidaţii care
îndeplinesc criteriile de calificare şi selecţie stabilite de autoritatea contractantă să aibă dreptul de a
participa la etapa de dialog, iar candidaţii rămaşi la sfârşitul etapei de dialog au dreptul de a depune
oferte finale;
- procedura de dialog competitiv se desfăşoară în trei etape:

31
- etapa depunerii solicitărilor de participare şi a selectării candidaţilor, prin aplicarea
criteriilor de calificare şi selecţie;
- etapa dialogului cu candidaţii selectaţi, în vederea identificării soluţiei/soluţiilor
apte să răspundă necesităţilor autorităţii contractante şi pe baza căreia/cărora se vor
depune ofertele finale;
- etapa depunerii ofertelor finale de către candidaţii rămaşi în urma etapei de dialog
şi a evaluării acestora, prin aplicarea criteriului de atribuire şi a factorilor de evaluare;
e) parteneriatul pentru inovare;
- în cadrul parteneriatului pentru inovare orice operator economic are dreptul de a depune o
solicitare de participare în urma publicării unui anunţ de participare, urmând ca numai candidaţii care
îndeplinesc criteriile de calificare şi selecţie stabilite de autoritatea contractantă să aibă dreptul de a
depune oferte iniţiale în etapa ulterioară, pe baza cărora autoritatea contractantă va desfăşura
negocieri în vederea îmbunătăţirii acestora;
- parteneriatul pentru inovare se desfăşoară în trei etape:
- etapa depunerii solicitărilor de participare şi a selectării candidaţilor, prin aplicarea
criteriilor de calificare şi selecţie;
- etapa depunerii ofertelor iniţiale de către candidaţii selectaţi în cadrul primei etape
şi a evaluării conformităţii acestora cu cerinţele stabilite de autoritatea contractantă;
- etapa negocierilor în vederea îmbunătăţirii ofertelor iniţiale, a depunerii ofertelor
finale şi a evaluării acestora, prin aplicarea criteriului de atribuire şi a factorilor de
evaluare;
- autoritatea contractantă aplică parteneriatul pentru inovare atunci când identifică necesitatea
dezvoltării şi achiziţiei ulterioare a unui produs, serviciu sau a unor lucrări inovatoare, necesitate care
nu poate fi satisfăcută de soluţiile disponibile pe piaţă la un anumit moment; parteneriatul pentru
inovare are ca scop dezvoltarea unui produs, a unui serviciu inovator sau a unor lucrări inovatoare şi
achiziţia ulterioară a produselor, serviciilor sau lucrărilor rezultate, cu condiţia ca acestea să
corespundă nivelurilor de performanţă şi costurilor maxime convenite între autoritatea contractantă
şi participanţi;
- parteneriatul pentru inovare se desfăşoară în faze succesive, urmând succesiunea stadiilor din
procesul de cercetare şi de inovare, care poate include fabricarea produselor, prestarea serviciilor
sau finalizarea lucrărilor; în cadrul parteneriatului pentru inovare se stabilesc obiective intermediare
care trebuie realizate de către parteneri, precum şi plata preţului în tranşe corespunzătoare;
f) negocierea fără publicare prealabilă;
- autoritatea contractantă are dreptul de a aplica procedura de negociere fără publicarea
prealabilă a unui anunţ de participare pentru atribuirea contractelor de achiziţii publice/acordurilor-
cadru de lucrări, de produse sau de servicii într-unui din următoarele cazuri:

32
- dacă în cadrul unei proceduri de licitaţie deschisă ori licitaţie restrânsă organizate pentru
achiziţia produselor, serviciilor sau lucrărilor respective nu a fost depusă nicio
ofertă/solicitare de participare sau au fost depuse numai oferte/solicitări de participare
neconforme, cu condiţia să nu se modifice în mod substanţial condiţiile iniţiale ale
achiziţiei;
- dacă lucrările, produsele sau serviciile pot fi furnizate numai de către un anumit
operator economic, din următoarele motive:
- scopul achiziţiei este crearea sau achiziţionarea unei opere de artă sau unei
reprezentaţii artistice unice;
- concurenţa lipseşte din motive tehnice;
- protecţia unor drepturi exclusive, inclusiv drepturi de proprietate intelectuală;
- ca o măsură strict necesară, atunci când perioadele de aplicare a procedurilor de licitaţie
deschisă, licitaţie restrânsă sau negociere competitivă nu pot fi respectate din motive de
extremă urgenţă, determinate de evenimente imprevizibile şi care nu se datorează sub
nicio formă unei acţiuni sau inacţiuni a autorităţii contractante;
g) concursul de soluţii;
- procedură care permite autorităţii contractante să achiziţioneze, în special în domeniul
amenajării teritoriului şi urbanismului, al arhitecturii şi ingineriei sau al prelucrării datelor, un
plan ori un proiect selectat de un juriu pe baze concurenţiale, cu sau fără acordarea de
premii;
- concursul de soluţii poate fi organizat în una dintre următoarele modalităţi:
- în cadrul unei proceduri de atribuire a unui contract de achiziţie publică de servicii;
- ca o procedură de atribuire distinctă, cu premii sau plăţi acordate participanţilor;
- în scopul evaluării proiectelor prezentate în cadrul unui concurs de soluţii, autoritatea
contractantă numeşte un juriu alcătuit exclusiv din persoane fizice independente faţă de participanţii
la concurs;
- juriul este autonom în deciziile şi opiniile pe care le emite; juriul are obligaţia de a evalua, în
mod anonim şi exclusiv pe baza criteriilor indicate în anunţul de concurs, planurile şi proiectele
depuse de candidaţi; anonimatul este menţinut până la momentul la care juriul adoptă o decizie sau
formulează o opinie; pe baza evaluării calitative a fiecărui proiect, juriul stabileşte clasamentul
proiectelor, precum şi observaţiile şi aspectele care ar trebui clarificate, într-un raport semnat de toţi
membrii juriului;
h) procedura de atribuire aplicabilă în cazul serviciilor sociale şi al altor servicii specifice;
i) procedura simplificată;
- Sistemul electronic de achiziţii publice, denumit în continuare SEAP - desemnează sistemul
informatic de utilitate publică, accesibil prin internet la o adresă dedicată, utilizat în scopul aplicării

33
prin mijloace electronice a procedurilor de atribuire şi în scopul publicării anunţurilor la nivel
naţional;
- procedura simplificată se iniţiază prin publicarea în SEAP a unui anunţ de participare
simplificat, însoţit de documentaţia de atribuire aferentă;
- autoritatea contractantă poate decide desfăşurarea procedurii simplificate:
- fie într-o etapă;
- fie în mai multe etape care presupun atât selecţia candidaţilor, cât şi negocierea
şi evaluarea ofertelor;
- regula o reprezintă atribuirea ontractele de achiziţie publică/acordurile-cadru, în cazul în care
valoarea estimată este mai mare sau egală cu pragurile valorice menționate, prin aplicarea
procedurilor de licitaţie deschisă sau licitaţie restrânsă; prin excepţie de la aceste prevederi,
autoritatea contractantă poate aplica celelalte proceduri numai în anumite circumstanțe specifice;
- procedura de atribuire se finalizează prin:
- încheierea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru; sau
- anularea procedurii de atribuire;

- orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un
act al unei autorităţi contractante sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri poate
solicita anularea actului, obligarea autorităţii contractante la emiterea unui act sau la adoptarea de
măsuri de remediere, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale administrativ-
jurisdicţională sau judiciară, în condițiile Legii nr. 101/2016;
- prin persoană care se consideră vătămată se înțelege orice operator economic care îndeplineşte
cumulativ următoarele condiţii:
- are sau a avut un interes în legătură cu o procedură de atribuire; şi
- a suferit, suferă sau riscă să sufere un prejudiciu ca o consecinţă a unui act al autorităţii
contractante, de natură să producă efecte juridice, ori ca urmare a nesoluţionării în
termenul legal a unei cereri privind o procedură de atribuire
- prin act al autorităţii contractante se înţelege orice act administrativ emis în legătură cu o
procedură privind atribuirea unui contract, orice operaţiune administrativă care produce sau poate
produce efecte juridice, neîndeplinirea în termenul legal a unei obligaţii prevăzute de legislaţia în
materie, omisiunea ori refuzul de a emite un act sau de a efectua o anumită operaţiune, în legătură
cu sau în cadrul procedurii de atribuire;
- pentru soluţionarea contestaţiei pe cale administrativ-jurisdicţională, persoana care se consideră
vătămată se adresează Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor; persoana care se
consideră vătămată se poate adresa Consiliului sau instanţei de judecată;

34
- sub sancţiunea respingerii contestaţiei ca inadmisibilă, care poate fi invocată şi din oficiu, înainte de
a se adresa Consiliului sau instanţei de judecată competente, persoana care se consideră vătămată
are obligaţia să notifice autoritatea contractantă cu privire la solicitarea de remediere, în tot sau în
parte, a pretinsei încălcări a legislaţiei privind achiziţiile publice sau concesiunile;
- deciziile Consiliului privind soluţionarea contestaţiei pot fi atacate de către oricare dintre părţile
cauzei, cu plângere la instanţa de judecată competentă, atât pentru motive de nelegalitate, cât şi de
netemeinicie, în termen de 10 zile de la comunicare;
- instanţa competentă să soluţioneze plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliu
este curtea de apel, secţia de contencios-administrativ şi fiscal în a cărei rază se află sediul
autorităţii contractante; Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor nu are calitatea de parte în
proces.
- procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în
cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea,
rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi
cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia
căruia se află sediul autorităţii contractante, prin complete specializate în achiziţii publice.
- despăgubirile pentru prejudiciul cauzat, printr-un act al autorităţii contractante emis cu încălcarea
dispoziţiilor legale în materia achiziţiilor publice, achiziţiilor sectoriale sau concesiunilor ori ca urmare
a nesoluţionării în termenul legal a unei cereri privind respectiva procedură de atribuire, se pot
acorda numai după anularea actului respectiv ori, după caz, după luarea oricăror altor măsuri de
remediere de către autoritatea contractantă.

35
CURS 11
II. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
1. Controlul activității Administrației

- activitatea Administrației este supusă mai multor tipuri de control:


a) controlul administrativ - este controlul realizat chiar de Administrație asupra propriei
activități; el poate fi:
- intern, atunci când controlul este realizat în cadrul aceleiași autorități administrative
(funcționarii superiori controlează activitatea funcționarilor inferiori);
- extern, atunci când controlul este întreprins de către un alt organ administrativ; controlul
extern se poate înfățișa în mai multe forme:
- controlul ierarhic: controlul exercitat de un organ ierarhic superior asupra unui organ
ierarhic inferior (ex. controlul Guvernului asupra ministerelor); controlul este extins,
vizând atât legalitatea, cât și oportunitatea actelor administrative; organul ierarhic
superior poate revoca, modifica sau suspenda actele organului ierarhic inferior;
- controlul specializat: controlul exercitat de anumite organe administrative investite de
lege cu atribuții de control (ex. Curtea de Conturi, Garda financiară, diverse inspecții și
inspectorate de stat, precum Inspecția Muncii, Inspecția Sanitară, Inspectoratul de Stat
în construcții);
- controlul de tutelă: controlul organelor Administrației centrale asupra activității orga-
nelor Administrației locale descentralizate (ex. controlul exercitat de prefect); se exer-
cită numai asupra legalității actelor administrative (nu și a oportunității lor); în caz de
constatare a ilegalității unui act administrativ, aceste acte nu pot fi anulate, ci doar
atacate la instanța de contencios administrativ;
b) control jurisdicțional – este controlul realizat de instanțele judecătorești asupra
activității Administrației; este numit și contencios administrativ;
- principalele forme de contencios administrativ sunt:
- din punctul de vedere al interesului apărat:
- contencios subiectiv: atunci când reclamantul urmărește apărarea unui drept sau inte-
res propriu;
- contencios obiectiv: atunci când reclamantul urmărește apărarea unui interes general
(ex. acțiunile exercitate de prefect în cadrul controlului de tutelă);

36
- din punctul de vedere al prerogativelor instanței judecătorești:
- contencios în anulare: instanța dispune doar anularea actului administrativ atacat, fără
a se pune problema despăgubirilor (ex. situațiile de contencios obiectiv);
- contenciosul în despăgubiri: instanța acordă doar despăgubiri, fără a se pronunța
asupra anulării actului (ex. în materie de expropriere);
- contenciosul în aprecierea legalității: instanța se pronunță asupra legalității unui act
administrativ, fără însă a pronunța anularea acestuia (ex. excepția de nelegalitate);
- contenciosul de plină jurisdicție: instanța poate anula actul administrativ atacat, poate
obliga autoritatea administrativă să emită un act administrativ și poate acorda despăgu-
biri

2. Condițiile de admisibilitate ale acțiunii în contencios administrativ


A. Condiții referitoare la părți
a) vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim
- este o condiție care trebuie îndeplinită de reclamant;
- dreptul subiectiv reprezintă puterea recunoscută de lege titularului său de a desfășura o
anumită conduită sau de a pretinde o anumită comportare (unui terț, unei autorități sau
societății în general), care la nevoie pot fi impuse prin forța de contrângere a statului;
- interesul legitim poate fi privat sau public; astfel:
- interesul legitim privat – posibilitatea de a pretinde o anumită conduită în considerarea
unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat;
- interes legitim public – un interes care vizează respectarea legii
- simplul interes nu este consacrat de vreun act juridic (lege, act administrativ, contract), nu
este însoțit de vreo obligație corelativă și nu este protejat de forța de constrângere a
statului; vătămarea unui simplu interes nu poate fi valorificat printr-o acțiune în contencios
administrativ;
b) interesul
- o condiție care îl vizează numai pe reclamant;
- este folosul practic pe care reclamantului îl urmărește prin introducerea acțiunii; în
contencios administrativ acesta constă în remedierea prejudiciilor suferite de reclamant prin
vătămarea drepturilor subiective sau a intereselor sale legitime;

37
- interesul trebuie să existe la introducerea acțiunii și trebuie să subziste până la soluționarea
cauzei; dacă interesul dispare pe parcursul procesului (de ex. Administrația revocă actul
atacat) procesul se stinge pentru lipsa de interes (eventual poate continua doar numai sub
unele aspecte (de ex. acordarea de despăgubiri sau a cheltuielilor de judecată);
c) capacitatea procesuală
- este aptitudinea unei persoane de a avea (capacitatea procesuală de folosință) și de a-și
valorifica sau îndeplini singură (capacitatea procesuală de exercițiu) drepturi și obligații pe
plan procesual;
- reprezintă aplicarea pe plan procesual a capacității civile;
- prin urmare numai persoanele fizice sau juridice pot intenta acțiune în contencios
administrativ; art. 2 alin. 1 lit a) nu instituie excepții, întrucât:
- în cazul grupurilor de persoane: reclamanții trebuie să acționeze în nume propriu, ca
persoane fizice, sau să se constituie ca persoane juridice; altfel acțiunea lor nu va fi
admisă;
- în cazul organismelor sociale (ex. asociații, fundații, sidicate etc): acestea au personali-
tate juridică;
- în privința pârâtului, acesta trebuie să fie o autoritate publică (autoritate administrativă,
autorități legislative sau judecătorești, orice persoană privată dacă are exercițiul puterii
publice); referitor la despăgubiri, pot fi obligate la despăgubiri numai autoritățile care au
personalitate juridică și patrimoniu propriu;
- există situații în care poate fi chemat în judecată, în nume propriu, orice funcționar vinovat
de ilegalitatea actului (ex. pentru despăgubiri)
d) calitatea procesuală
- presupune existența unei identități între reclamant și cel care este titularul dreptului
afirmat (calitate procesuală activă), precum și între pârât și cel obligat în același raport juridic
(calitate procesuală pasivă);
- în contencios, orice persoană se poate adresa instanței dacă justifică cel puțin un interes
legitim lezat;
- uneori reclamantului i se cere o calitate specială pentru a putea introduce acțiunea (ex.
calitatea de prefect în cazurile de contencios obiectiv);
- și o autoritate publică poate să fie reclamantă – art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004;
- în ceea ce îl privește pe pârât, calitate procesuală pasivă poate să aibă:
- organul emitent, în cazul actelor administrative;

38
- organul competent să soluționeze cererea, în cazul refuzului nejustificat;
- autoritatea contractantă, în cazul contractelor administrative;

39
CURS 12
II. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
2. Condițiile de admisibilitate ale acțiunii în contencios administrativ
B. Condiții referitoare la obiect
- o acțiune în contencios administrativ poate viza un act administrativ, refuzul de a soluționa
o cerere sau un contract administrativ;
a) actul administrativ; pot fi atacate în contencios administrativ:
- actele administrative veritabile;
- nu pot fi atacate în contencios administrativ operațiunile material-tehnice; art. 18 alin. 2
din Legea 554/2004 prevede că instanța se poate pronunța asupra operațiunilor adminis-
trative care au stat la baza emiterii actului supus judecății; observații:
- textul legal se referă numai la operațiunile material-tehnice care au stat la baza
emiterii actului administrativ (de ex. diferite avize); nu pot fi atacate în niciun fel ope-
rațiunile care nu au stat la baza emiterii actului, precum cele ulterioare emiterii
acestuia (ex. adresa de comunicare);
- aceste operațiuni nu pot fi atacate în contencios singure, ci numai împreună cu actul
administrativ la emiterea căruia au contribuit;
- instanța nu le anulează, ci doar verifică legalitatea lor; în cazul în care constată nele-
galitatea lor instanța anulează actul administrativ emis pe baza lor;
- nu pot fi atacate în contencios nici actele civile; de obicei acestea îmbracă forma con-
tractelor civile; actele civile unilaterale (de ex. o hotărâre a consiliului local de acceptare
a unei donații) se deosebesc de actele administrative prin aceea că pot proveni de la
orice particular;
- actele administrative ilegale;
- nu se poate cere anularea unui act administrativ decât pentru motive privind ilegalita-
tea sa; totuși, problema daunelor se poate pune și în cazul unui act administrativ legal;
- actele administrative care nu sunt exceptate de la controlul jurisdicțional;
- Legea nr. 554/2004 menționează o serie de limite al controlului instanței de contencios:
- actele emise de autoritățile publice în relația cu Parlamentul (art. 5 alin. 1 lit a); de
regulă aceste acte provin de la Administrația centrală și au mai mult un caracter politic
decât administrativ (ex. declarația Guvernului de angajare a răspunderii politice în fața
Parlamentului);

40
- actele de comandament cu caracter militar (art. 5 alin. 1 lit. b); sunt acte emise de
autoritățile militare și conțin un ordin cu caracter militar (ex. actele de instrucție, de
manevră etc); nu intră în această categorie actele de retragere în rezervă, de pensionare,
de transfer etc; acestea pot fi atacate în contencios administrativ;
- actele pentru modificarea sau anularea cărora se prevede o altă procedură judiciară
(art. 5 alin. 2); Legea 554 este dreptul comun, dar există și proceduri speciale pentru anu-
larea anumitor acte administrative: în materia contravențiilor (OG nr. 2/2001), în materia
imobilelor preluate abuziv sub regimul comunist (Legea nr. 10/2001);
b) refuzul nejustificat;
- poate fi vorba despre:
- un refuz expres de a soluționa o cerere;
- un refuz expres de a soluționa favorabil cererea; există în acest caz un act administrativ
negativ;
- tăcerea Administrației; aceasta ignoră complet cererea particularului; nu există niciun
act administrativ;
- procedura prealabilă este necesară numai dacă există un act administrativ; ea nu este
necesară în cazul tăcerii Administrației;
c) contractul administrativ;
- litigiile vizând această categorie de acte pot avea ca obiect:
- desființarea contractului, la cererea oricăreia dintre părți;
- anularea unui act administrativ legat de contractul inițial (ex. decizia de denunțarea uni-
laterală a contractului)
- despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului suferit; în acest caz procedura prealabilă
îmbracă forma concilierii prealabile (art. 7 alin. 6);

C. Condiții de procedură
a) îndeplinirea procedurii prelabile (art. 7);
- cererea adresată Administrației de a-și revoca, în tot sau în parte, actul administrativ;
- poate fi adresată organului emitent (recurs grațios) sau organului ierarhic superior (recurs
ierarhic);
- termenul în care poate fi formulată plângere prealabilă:
- în cazul actelor normative – oricând;

41
- în cazul actelor individuale – 30 de zile; în cazuri bine justificate termenul poate fi pre-
lungit până la 6 luni); termenul curge de la:
- comunicarea actului, în cazul destinatarului actului;
- luarea la cunoștință, pe orice cale, în cazul terților;
- autoritatea sesizată trebuie să răspundă în 30 de zile;
- în principiu procedura prealabilă este obligatorie; există și câteva excepții de la această
regulă:
- tăcerea Administrației;
- prevederile exprese ale legii (ex. primarul care se adresează instanței de contencios,
Legea nr. 215/2001);
- actele irevocabile; procedura prealabilă este inutilă în cazul acelor acte care nu mai pot fi
revocate;
- plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative are
semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile Codului de procedură civilă
fiind aplicabile în mod corespunzător; în acest caz, plângerea trebuie făcută în termenul de 6
luni, care va începe să curgă:
a) de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui;
b) de la data modificării contractului sau, după caz, de la data refuzului cererii de
modificare făcute de către una dintre părţi, în cazul litigiilor legate de modificarea
contractului;
c) de la data încălcării obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea
contractului;
d) de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data apariţiei oricărei alte
cauze care atrage stingerea obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de încetarea
contractului;
e) de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, în cazul
litigiilor legate de interpretarea contractului.
b) introducerea acțiunii în instanță;
- reclamantul poate introduce acțiune în instanță în termen de 6 luni de la comunicarea
răspunsului Administrației (sau de la scurgerea termenului de 30 de zile, în cazul tăcerii
Administrației); pentru motive temeinice acest termen poate fi prelungit până la 1 an;
- termenele de 6 luni și 1 an se aplică numai în cazul actelor individuale; actele normative pot
fi atacate oricând, dar numai după îndeplinirea procedurii prealabile;

42
- dacă s-a formulat atât recurs ierarhic, cât și recurs grațios, termenul pentru sesizarea
instanței curge de la soluționarea cea mai rapidă a celor două recursuri;
- dacă răspunsul favorabil al Administrației intervine după introducerea acțiunii în anulare la
instanță, această acțiune nu mai are obiect;

43
CURS 13
II. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
3. Procedura de soluționare a acțiunii în contencios administrativ
a) instanța competentă
- în ceea ce privește competența materială:
- în cazul contenciosului administrativ pur:
- Curtea de Apel, dacă actul provine de la o autoritate centrală;
- Tribunalul în toate celelalte cazuri
- în cazul contenciosului fiscal (taxe, impozite, contribuții, datorii vamale etc)
- Curtea de Apel, dacă valoarea litigiului este de peste 1.000.000 RON;
- Tribunalul, dacă valoarea litigiului este de până la 1.000.000 RON;
- în ceea ce privește competența teritorială:
- reclamantul poate alege între:
- instanța de la domiciliul său;
- instanța unde se află sediul pârâtului;
- odată ce a făcut alegerea, reclamantul nu se mai poate răzgândi
b) înregistrarea cererii
- acțiunea se înregistrează în 3 exemplare (câte unul pentru instanță, pârât și reclamant);
dacă sunt mai mulți pârâți este necesar un exemplar pentru fiecare;
- la acțiune se atașează: actul atacat, cererea depusă la organul competent (în cazul
refuzului), dovada îndeplinirii procedurii prealabile, orice alte înscrisuri din care să rezulte
pretențiile reclamantului;
c) judecarea cauzei
- până la primul termen instanța poate solicita autorității administrative să-i trimită actul
atacat împreună cu toată documentația care a stat la baza emiterii acestuia;
- dacă cererea de chemare în judecată nu îndeplinește cerințele legale, reclamantului i se vor
comunica lipsurile; acesta are la dispoziție 10 zile pentru a face completările și modificările
dispuse;
- după ce judecătorul constată că cererea de chemare în judecată îndeplinește toate
condițiile, o comunică pârâtului; acesta are obligația de a depune întâmpinare în termen de
25 de zile de la comunicarea cererii de chemare în judecată;

44
- întâmpinarea se comunică de îndată reclamantului, care este obligat să depună răspuns la
întâmpinare în termen de 10 zile de la comunicare;
- în termen de 3 zile de la data depunerii răspunsului la întâmpinare, judecătorul fixează
primul termen de judecată;
- procesul continuă apoi cu faza cercetării (se rezolvă excepțiile, se administrează probele),
faza dezbaterii în fond și faza deliberării și pronunțării hotărârii; hotărârile trebuie redactate
și motivate în cel mult 30 de zile de la pronunțare;
- soluția instanței poate fi:
- anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ;
- obligarea autorității publice:
- să emită un act administrativ;
- să elibereze un alt înscris;
- să efectueze o anumită operațiune administrativă
- instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative
care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii;
- în cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele
materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru;
- atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract
administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa poate:
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.
d) suspendarea actului administrativ atacat
- poate fi cerută pentru următoarele motive:
- în cazuri bine justificate (adică există dubii serioase cu privire la legalitatea actului) și
- pentru prevenirea unei pagube iminente (adică un prejudiciu care o dată produs este
greu sau imposibil de reparat);
- poate fi cerută în următoarele momente:
- după înregistrarea plângerii prealabile și până la sesizarea instanței (art. 14); suspenda-
rea durează:
- 60 de zile dacă particularul nu introduce în acest termen acțiune în anulare;

45
- până la respingerea acțiunii în anularea actului de către instanța de fond;
- până la soluționarea irevocabilă a cauzei, dacă instanța admite acțiunea;
- după sesizarea instanței și până la soluția pronunțată de instanța de fond (art. 15);
- prin aceeași acțiune sau prin acțiune separat;
- suspendarea durează până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cererii de
anulare a actului;
- suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme de
executare, până la expirarea duratei suspendării;
e) recursul
- în contencios există o singură cale de atac: recursul;
- se declară în termen de 15 zile de la comunicarea sentinței pronunțate în primă instanță;
- în recurs nu se pot administra probe noi, cu excepția înscrisurilor;
- instanța de recurs poate decide:
- respingerea recursului și menținerea sentinței atacate;
- admiterea recursului și modificarea, în tot sau în parte, a sentinței atacate;
- admiterea recursului și casarea hotărârii atacate, cu retrimiterea cauzei la prima instan-
ță în vederea rejudecării;

4. Excepția de nelegalitate (art. 4)

- este un mijloc de apărare prin care o parte invocă nevalabilitatea unui act administrativ pe
care partea adversă își sprijină pretențiile;
- consecința admiterii acestei excepții nu este anularea actului administrativ, ci doar
ignorarea lui la soluționarea litigiului;
- excepția poate fi invocată într-un litigiu de contencios administrativ, dar și în alte litigii (ex.
civil, penal, muncii etc.);
- această excepție nu poate fi viza decât actele administrative individuale; nu pot fi
verificate deci pe această cale actele normative, contractele administrative sau operațiunile
material tehnice;
- excepția de nelegalitate poate fi invocată oricând și nu este necesară procedura prealabilă;
- efectele admiterii în principiu a excepției:
- suspendarea cauzei;
- sesizarea instanței de contencios administrativ pentru soluționarea excepției;
- calea de atac împotriva încheierii acestei instanțe este recursul
46
5. Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului

- ordonanțele de Guvern au o natură hibridă; astfel ele sunt:


- acte administrative, din punct de vedere al organului emitent;
- legi, din punct de vedere al conținutului lor;
- o ordonanță nu poate fi verificată sub aspectul legalității sale de către instanța de
contencios administrativ întrucât, din moment ce are forța juridică a unei legi și poate
modifica sau abroga legi, ea nu poate fi declarată ilegală;
- acțiunea în contencios administrativ îndreptată împotriva unei ordonanțe se poate baza
doar pe neconstituționalitatea acesteia; acțiunea nu poate fi introdusă decât însoțită de
excepția de neconstituționalitate; există două variante:
- dacă Curtea Constituțională nu s-a pronunțat anterior asupra constituționalității ordo-
nanței în cauză:
- instanța de contencios administrativ suspendă cauza și sesizează Curtea Constituțio-
nală (dacă apreciază că excepția nu este vădit nefondată și că neconstituționalitatea
este cauza prejudiciului suferit de reclamant);
- dacă ordonanța este declarată neconstituțională, litigiul este repus pe rol, iar dacă
reclamantul probează prejudiciul, acțiunea sa va fi admisă;
- dacă ordonanța este declarată constituțională, acțiunea în contencios va fi respinsă
ca inadmisibilă;
- dacă Curtea Constituțională a declarat deja ordonanța ca neconstituțională:
- acțiunea în contencios trebuie introdusă în termen de 1 an de la data publicării deci-
ziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial;
- dacă se probează prejudiciului acțiunea va fi admisă;
- în contencios administrativ se poate cere doar:
- acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe;
- anularea actelor administrative emise pe baza acestor ordonanțe;
- obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei
anumite operațiuni administrative;

47
48