BCR

Análisis pluses salariales a la luz de la Ley 9635

Octubre, 2019

Estrictamente confidencial OP19-1150

Señor
Oscar Ramírez Azofeifa
Gerente Jurídico Laboral a.i.
Banco de Costa Rica
Presente.-

Sírvanse encontrar a continuación el criterio legal solicitado.

1. Objeto de la consulta.

El Banco de Costa Rica, en adelante el Banco o el BCR, requiere que BDS Asesores
proceda a rendir criterio jurídico en cuanto a la aplicación en la Institución del
artículo 54 de la Ley 9635 -Fortalecimiento de las Finanzas Públicas- con respecto
a los pluses de: méritos acumulados (% sobre salario base - no es el mismo para
todos los funcionarios-), antigüedad (2% sobre salario base), complemento
Informático (25 % sobre salario base), dedicación exclusiva (40% o 55% sobre
salario base) y prohibición legal (65% respectivamente).

Lo anterior en cuanto a si los mismos deben ser remunerados calculándolos de

forma nominal (y la forma de cálculo en el caso de que la respuesta sea positiva) y
si dicho cálculo debería ajustarse de forma positiva en el supuesto de que el
funcionario reciba un ascenso (realizando el cálculo sobre el salario base del nuevo
puesto).

2. Resumen ejecutivo.

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En términos generales los pluses salariales responden a las remuneraciones en dinero

que se adicionan al salario base. La remuneración total de los funcionarios que reciben
un salario base y uno o varios pluses salariales es el resultado de la suma de las dos
partidas.

Si bien, poco a poco, el salario único -o global- se va implementando cada vez más en el
Sector Público de nuesto país - entendido en sentido amplio-, éste tradicionalmente ha
optado por el esquema salarial de base y otros componentes salariales generalmente
denominados incentivos, pluses, sobresueldos o remuneraciones adicionales, cuya
forma de aplicación y naturaleza resulta ser muy diversa; como diverso también es su
sustento normativo (leyes, convenciones colectivas, estatutos y otros).

En este orden de ideas, en fecha 04 de diciembre del 2018 entró a regir el Título III de la
Ley 9635 -Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (LFFP)- que, en términos generales,
dispuso una serie de reformas dirigidas a la contención del gasto público en el pago de
reconocimientos económicos de naturaleza salarial y no salarial (a los que de forma
indiscriminada llama remuneraciones), con énfasis en el tema de pluses y
establecimiento de límites o máximos.

Pluses salariales a la luz de la ley 9635 -Fortalecimiento de las Finanzas Públicas-

Prohibición Legal

La prohibición legal es la limitación impuesta por el legislador a determinados

funcionarios de no ejercer de forma liberal su profesión. Responde al mandato por el
que el ejercicio privado de la profesión, resulta incompatible con el de ciertos cargos en
la función pública. Es de carácter imperioso y obligatorio.

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Con la entrada en vigencia del artículo 36 del Título III de la Ley 9635 -Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas-(que reformó la Ley de Salarios de la Administración Pública), el
ordenamiento jurídico nacional cuenta con una norma general que, dentro del alcance
de esa ley, da fundamento al reconocimiento de una compensación económica a todos
aquellos funcionarios a quienes vía legal se les ha impuesto o se les impongan en el
futuro la restricción para el ejercicio liberal de la profesión; sin perjuicio de la aplicación
de normas que establezcan algun régimen especial de remuneración.

La ley de referencia reconoce a los funcionarios afectos a prohibición una compensación

sobre el salario base que desempeñan correspondiente al 30 % para los que cuentan con
nivel de licenciatura u otro grado académico superior y al 15% para los servidores con
grado de bachiller universitario. La compensación debe ser reconocida de forma
porcentual.

De esta manera, en la actualidad son los porcentajes indicados en el artículo 36 de la Ley

9635 -Fortalecimiento de las Finanzas Públicas-, así como aquellos señalados en las
reformas legales a los regímenes de prohibición del artículo 57 de esa misma ley, los que
la Administración (entendida en sentido amplio - incluye al Banco que consulta-) debe
reconocer por concepto de compensación por prohibición legal a los servidores afectos.
Lo anterior atendiendo las excepciones que la misma ley y su reglamento establecen;
asimismo, sin perjuicio de otros regímenes especiales de remuneración que
eventualmente resulten vigentes y aplicables.

Dedicación exclusiva

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La dedicación exclusiva es un régimen de beneficios réciprocos, al que un funcionario se

ve sujeto como resultado de un acuerdo de voluntades (la propia y la de la
Administración). Dicho acuerdo consiste en imponer, contractualente, al servidor la
prohibición de ejercer de forma liberal su profesión, dedicando su fuerza de trabajo para
el cumplimiento de las funciones propias de su cargo, a cambio de una retribución
económica.

El artículo 35 del Título III de la Ley 9635 -Fortalecimiento de las Finanzas Públicas-
establece los porcentajes de compensación económica que se deben pagar a los
funcionarios que suscriban contratos de dedicación exclusiva con las distintas
instituciones y empresas públicas indicadas en el artículo 26 de ese mismo cuerpo
normativo. Los porcentajes reconocidos son: 25% para licenciados o funcionarios con un
grado superior y 10% para los bachilleres universitarios. Lo anterior atendiendo las
excepciones que la misma ley y su reglamento establecen. El plus de dedicación exclusiva
debe ser reconocido de forma porcentual.

Anualidad

La anualidad es un incentivo de naturaleza salarial que se reconoce por la acumulación

el tiempo transcurrido laborando para el Estado, aunado al cumplimiento de aquellas
otras condiciones establecidas por el ordenamiento jurídico cuando éstas existan. En la
actualidad, la condición consiste en haber cumplido en la evaluación anual con una
calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente numérico; éste es el único
parámetro para otorgar el beneficio.

El plus debe ser reconocido de forma nominal para cada escala salarial y permanecer
invariable.

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Para establecer monto del incentivo, se debe aplicar el 1,94 % para clases profesionales
y el 2,54% para clases no profesionales. Lo anterior tomando como referencia el salario
base del mes de julio del 2018. Se debe reconocer el tiempo de labores prestado en
otras instituciones.

Los párametros de reconocimiento estan contemplados en el artículo 14 inciso a) del

decreto 41564-MIDEPLAN-H.

A partir de la entrada en vigencia de la ley 9635, no procede el pago de ninguna

remuneración por acumulación de años de servicio distinta a la reconocida por
anualidades. Lo anterior incluye como parte de la prohibición, el pago de bienios,
quinquenios y cualquier otra figura que se subsuma dentro de la limitación.

Otros pluses

Los pluses de prohibición legal, dedicación exclusiva y anualidad tienen un trato

particular en la Ley 9635; no obstante, ésta también estableció nuevas reglas de orden
jurídico para los demás pluses que estuvieran expresados en términos porcentuales a su
entrada en vigencia.

A la luz de lo regulado por la Ley 9635, su reglamento y los pronunciamientos emitidos a

la fecha por la Procuraduría General de la República, cualquier otro incentivo o
compensación existente que a la entrada en vigencia de dicha ley que se encuentre
expresado en términos porcentuales debe calcularse como un monto nominal fijo,
resultante de la aplicación del porcentaje al salario base del mes de julio del año 2018.

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Por otra parte los montos por incentivos o compensaciones ya recibidas de previo a la
entrada en vigencia de la Ley 9635, se deben conservar y mantener como montos
nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre
del 2018. A partir de la vigencia de la ley mencionada no pueden revalorizarse.

3. Análisis del Caso

3.1 De los denominados pluses salariales

En términos generales los pluses salariales responden a las remuneraciones en dinero

que se adicionan al salario base. Lo anterior se desprende incluso de su denominación;
la palabra plus proviene del latín plus, que se puede traducir como “más” y la palabra
salarial, hace alusión a la retribución que el patrono debe pagar al trabajador en virtud
del contrato de trabajo.

La remuneración total de los trabajadores que reciben un salario base y uno o varios
pluses salariales, es el resultado de la suma de esas dos partidas.

Los pluses salariales pueden responder a diferentes circunstancias y fines, dentro de los
cuales se pueden rescatar como básicos para los efectos que ocupan:

1. Los que resarcen condiciones particulares de un puesto: estos pluses se

relacionan de forma directa con la labor desempeñada, la forma en la que se
desarrolla y los riesgos que supone. Por ejemplo: la dificultad o peligrosidad de
una labor, recargo por nocturnidad, disponibilidad, zonaje.

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2. Los que responden a las cualidades personales del trabajador: este es el caso de
los pluses relacionados a las circunstancias profesionales o personales del
empleado. Por ejemplo antigüedad, carrera profesional.

3. Los que buscan estimular el buen desempeño: en este caso el plus se reconoce
ante acciones positivas del trabajador, con el fin de propiciarlas. Por ejemplo por
cumplimiento de metas, puntualidad, rendimiento.

4. Los que limitan el ejercicio liberal de la profesión: en este caso, ya sea por
mandato de ley o por acuerdo de partes, el plus retribuye que su destinatario no
pueda ejercer de forma liberal su profesión, limitando su derecho al trabajo. En
este sentido los pluses de dedicación exclusiva y prohibición.

3.2 Pluses salariales en el Sector Público

Si bien poco a poco el salario único o global se va implementando cada vez más en el
Sector Público de nuesto país -entendido en sentido amplio-, tradicionalmente ha
optado por el esquema salarial de base y otros componentes salariales, generalmente
denominados incentivos, pluses, sobresueldos o remuneraciones adicionales, cuya
forma de aplicación y naturaleza resulta ser muy diversa; como diverso es también su
sustento normativo (leyes, convenciones colectivas, estatutos y otros).

Sobre la estructura del salario con pluses, la Sala Segunda de la Corte Suprema de
Justicia ha indicado:

“…el salario se ha definido como la percepción que retribuye el trabajo

por cuenta ajena; la estructura del salario está conformada tanto por
el salario base como por aquellas otras sumas que el trabajador
devengue en razón de haber laborado tiempo extraordinario, o por

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recargo de funciones, prohibición, dedicación exclusiva, regímenes

especiales de riesgos, etc. que no forman parte del salario base, aunque
este último sea el parámetro para calcularlos; que la doctrina identifica
como complementos salariales, o pluses… Al respecto se ha dicho que
salario es un concepto hecho de añadidos, algunos de los cuales no son
fijos sino abonados en razón a circunstancias objetivas o subjetivas del
trabajador.”

Así, en un esquema de base más pluses, el salario se encuentra compuesto tanto por la
remuneración base que percibe el servidor, como por aquellos otros componentes o
pluses que recibe.

Con respecto a los trabajadores del sector público, debido a los intereses en juego, los
incentivos que se les reconozcan deben responder a parámetros de razonabilidad,
proporcionalidad, eficiente uso de fondos públicos y justificados por una conducta del
servidor que supere el mínimo de cumplimiento de sus labores. Al respecto la Sala
Constitucional ha indicado:

“(…) debe indicarse que ya esta Sala ha reconocido que los entes de la
Administración Pública pueden otorgar determinados incentivos o
beneficios a sus trabajadores, para remunerar una exigencia especial
del puesto de trabajo, que implique determinadas calificaciones
profesionales o habilidades a quienes lo desempeñen, o bien para
compensar un riesgo particular que caracteriza el desempeño de tales
funciones, sea un riesgo material (por ejemplo, labores físicamente
peligrosas) o uno de carácter legal (por ejemplo, trabajo susceptible de
generar responsabilidad civil). Sin embargo, un beneficio de esta
naturaleza, se convierte en privilegio cuando no encuentra una
justificación que razonablemente lo ampare. En el ámbito de la
relación de servicio, podría considerarse válido que el Estado o la
Administración reconocieran a sus trabajadores en forma excepcional
e individual, desde un punto de vista económico los denominados
pluses como forma de incentivo, pero ello en el tanto se trate de un
reconocimiento por una conducta personal que supere el debido

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cumplimiento de la prestación de trabajo. Cuando ese reconocimiento

es general, y no tiene relación alguna con la mayor o mejor prestación
del servicio, se podría estar en presencia de un privilegio, que como tal
no puede encontrar sustento constitucional”. (Resolución 2006-17438)

Existen pluses que se encuentran presentes de forma casi general en los esquemas de
remuneración del Sector Público (en el esquema tradicional de salario base más pluses),
como es el caso de las anualidades, la dedicación exclusiva o la carrera profesional y
otros que varían entre instituciones, como el plus de peligrosidad para ciertas
ocupaciones, el zonaje, la carrera hospitalaria y otros.

Desde tiempo atrás, los incentivos y otros pluses han sido cuestionados, ya sea por su
pago automático (y no como resultado de un buen desempeño, que se traduzca en una
mejor calidad de servicios) o bien, porque su remuneración representa una fuerte
erogación de fondos públicos en una situación país que llama a la austeridad.

En este orden de ideas, en fecha 04 de diciembre del 2019 entró a regir el Título III de la
Ley 9635 -Fortalecimiento de las Finanzas Públicas- que, en términos generales, dispuso
una serie de reformas dirigidas a la contención del gasto público, en el pago de
reconocimientos económicos de naturaleza salarial y no salarial (a los que de forma
indiscriminada llama remuneraciones), con énfasis en el tema de pluses y
establecimiento de límites o máximos. Las disposiciones del ordenamiento remunerativo
que contiene la ley indicada aplican para:

1. La Administración central, entendida como el Poder Ejecutivo y sus

dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los

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distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de

Elecciones, y las dependencias y los órganos auxiliares de estos.

2. La Administración descentralizada: autónomas y semiautónomas, empresas

públicas del Estado y municipalidades.

3.3 Pluses salariales a la luz de la Ley 9635 -Ley Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas-.

3.3.1 Prohibición legal

3.3.1.1 Concepto y naturaleza jurídica

La prohibición legal es la limitación impuesta por el legislador a determinados

funcionarios para que no puedan ejercer de forma liberal su profesión. Responde al
mandato por el que el ejercicio privado de la profesión resulta incompatible con el de
ciertos cargos en la función pública.

La Ley 9635 -Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas- la define de la siguiente

manera en su artículo 27, inciso 5):

“(…) restricción impuesta legalmente a quienes ocupen determinados

cargos públicos, con la finalidad de asegurar una dedicación absoluta
de tales servidores a las labores y las responsabilidades públicas que
les han sido encomendadas. Todo funcionario público que reciba el
pago por prohibición tendrá imposibilidad de desempeñar su profesión
o profesiones en cualquier otro puesto, en el sector público o privado,
estén o no relacionadas con su cargo, sean retribuidas mediante

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sueldo, salario, dietas, honorarios o cualquier otra forma, en dinero o

en especie, o incluso ad honorem.
(…)”

En idéntico sentido la define el artículo 1 inciso i) del Reglamento del Título III de la Ley
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley 9635 referente al Empleo Público, Decreto
41564-MIDEPLAN-H y sus reformas (a la fecha realizadas por el Decreto Ejecutivo 41729
del 20 de mayo del 2019 y el Decreto Ejecutivo 41904 del 9 de agosto de 2019).

La prohibición legal busca que los servidores a los que afecta dediquen el ejercicio de su
profesión -fuerza de trabajo- a cumplir con las funciones propias del cargo que
desempeñan, alejados de vínculos y conflictos de intereses que puedan afectar ese
cumplimiento. Tiene por fin asegurar que los intereses privados del funcionario no se
impongan sobre los públicos de la Administración. La Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, ha señalado en este sentido:

“…El fundamento de las prohibiciones legales que determinan las

incompatibilidades, es la necesidad de dotar de independencia a los
servidores públicos, a fin de situarlos en una posición de
imparcialidad, para evitar el conflicto de intereses y la concurrencia
desleal. (Sentencia No. 3292-95 de las 15:33 del 18 de julio de 1995)

Dado que proviene de un mandato legal, la prohibición es de carácter imperioso y

obligatorio, derivado de la máxima constitucional contenida en el artículo 11, debido a
la cual los servidores públicos, una vez sometidos al régimen jurídico que les aplica, se
encuentran en la inexorable oblicación de cumplir con todas las obligaciones y deberes
que demanda el puesto que ocupan. En este sentido, se puede afirmar que la prohibición
es inherente al cargo y no depende de la voluntad del funcionario al que limita (en esta
línea puede tenerse a la vista la resolución de la Sala Constitucional de la Corte Suprema

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de Justicia 2001-05012, de las 10:09 horas del 12 de junio del 2001 y la Opinión Jurídica
OJ- 035-2000 del 27 de abril del 2000 de la Procuraduría General de la República ).

Toda vez que la figura que ocupa limita libertades fundamentales (derecho al trabajo) su
regulación es reserva de ley y su aplicación e interpretación (cuando se requiera) debe
ser restrictiva (en este sentido se puede consultar, entre otros, la resolución 6198-95 de
14 de noviembre de 1995 de la Sala Constitucional, los oficio 7176 (DAGJ-1680) del 20
de junio de 2005y 10757 (DAGJ-2552) del 31 de agosto de 2005 de la Contraloría General
de la República y el dictamen C-422 del 07 de diciembre de 2005 de la Procuraduría
General de la República).

3.3.1.2 Sobre el plus de prohibición legal

Como ya se indicó, la prohibición es la restricción impuesta, legalmente, a ciertos

funcionarios públicos para no ejercer su profesión de forma liberal.

Por otra parte, aunque en el mismo orden de ideas, el denominado “plus de prohibición”
es la compensación económica reconocida por ley al servidor sujeto a la prohibición
legal, justificada en el costo de oportunidad que tiene para éste, abstenerse de ejercer
en forma liberal su profesión y, en consecuencia, dejar de recibir los ingresos adicionales
que de forma eventual podría obtener en virtud de la contratación de sus servicios por
terceros (en este sentido la opinión jurídica OJ-019-2009 del 20 de febrero del 2009 de
la Procuraduría General de la República).

La compensación por prohibición legal, al igual que la figura que la genera, es materia de
reserva de ley. Al respecto la Sala Constitucional ha sostenido que:

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"Debe resaltarse que el régimen de prohibición o incompatibilidad

puede implicar una compensación económica o plus salarial para el
funcionario público, pero que ya está determinado previamente en
el empleo público, de manera que no hay posibilidad alguna de
negociación del empleado con la Administración, de modo, que ese
plus conforma parte del salario, como se explicó este Tribunal en
sentencia número 02312-95:
"
(…) el servidor no se encuentra facultado para decidir acerca de la
compensación económica, porque ésta integra el salario y es
inherente a su relación de servicio." (sentencia número 03932-95,
de las 15:33 horas del 18 de julio de mil 1995)

Así como la prohibición es inherente al cargo, su compensación es inherente a la

existencia de la limitación. Es decir, el pago del plus de prohibición, sólo procede cuando
el funcionario se encuentra nombrado en una plaza o cargo afecto. Lo anterior arroja
como consecuencia que el pago de este plus no constituye un derecho adquirido. Sobre
el tema señaló la Procuraduría General de la República en opinión jurídica OJ-041-2019
del 29 de mayo del 2019:

“Al ser la prohibición una restricción establecida por ley a

determinados puestos del sector público, no puede afirmarse que
exista un derecho adquirido a estar sujeto al régimen, o a percibir la
compensación económica respectiva, pues ello dependerá del puesto
que ocupe cada funcionario. Así, si un servidor que ocupa un puesto
sujeto a un régimen de prohibición pasa a otro puesto que no lo está,
no podría seguir recibiendo la compensación económica a título de
“derecho adquirido”.

Al ser la prohibición una restricción establecida por ley a determinados

puestos del sector público, no puede afirmarse que exista un derecho
adquirido a estar sujeto al régimen, o a percibir la compensación
económica respectiva, pues ello dependerá del puesto que ocupe cada

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funcionario. Así, si un servidor que ocupa un puesto sujeto a un

régimen de prohibición pasa a otro puesto que no lo está, no podría
seguir recibiendo la compensación económica a título de “derecho
adquirido”.

3.3.1.3 Remuneración de la Prohibición Legal a la luz de la Ley 9635 -

Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

En Costa Rica la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión se encuentra regulada

en diversas normas, entre ellas: Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley Contra la Corrupción
y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Ley de Control Interno y la Ley de
Salarios de la Administración Pública.

Algunas normas se limitan a establecer la restricción del ejercicio liberal de la profesión

afectando determinados cargos o funciones (por ejemplo el artículo 244 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial), otras sólo buscan brindar fundamento legal al pago de la
compensación por la prohibición impuesta en otras normas (por ejemplo el artículo 5 de
la Ley de Compensación por Pago de Prohibición) y otras regulan tanto lo primero como
lo segundo (así lo hizo en legislador al reformar el artículo 157 del Código Municipal) .

Con la entrada en vigencia del artículo 36 del Título III de la Ley 9635 -Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas- el ordenamiento jurídico nacional, cuenta con una norma
general que, dentro del alcance de esa ley, da fundamento al reconocimiento de una
compensación económica a todos aquellos funcionarios a quienes vía legal se les ha
impuesto o se les imponga en el futuro la restricción para el ejercicio liberal de la
profesión.

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Lo anterior, a criterio de esta asesoría, sin perjuicio de la aplicación de normas que

establezcan algún régimen especial de remuneración; posibilidad que la misma Ley
reconoce en su artículo 57, inciso i), al reformar el artículo 5 de la Ley 5867 -Ley de
Compensación por Pago de Prohibición- para delimitar los alcances de esa norma.

Regresando a lo general, el artículo 36 de la LFFP reconoce a los funcionarios públicos

afectos a prohibición una compensación sobre el salario base que desempeñan, a saber:
a los servidores con nivel de licenciatura u otro grado académico superior un 30 % y un
15% para los funcionarios con el grado de bachiller universitario.

En el caso del plus de prohibición éste debe ser reconocido de forma porcentual, toda
vez que de esta manera es regulado por el artículo 36 de la Ley 9635, con relación al 54
del mismo cuerpo normativo. Las normas indicadas rezan:

“Artículo 36- Prohibición y porcentajes de compensación. Los

funcionarios públicos a los que por vía legal se les ha impuesto la
restricción para el ejercicio liberal de su profesión, denominada
prohibición, y que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo
31 de la presente ley, recibirán una compensación económica
calculada sobre el salario base del puesto que desempeñan, de
conformidad con las siguientes reglas:

1. Un treinta por ciento (30%) para los servidores en el nivel de

licenciatura u otro grado académico superior.

2. Un quince por ciento (15%) para los profesionales en el nivel de

bachiller universitario.”

“Artículo 54- Conversión de incentivos a montos nominales fijos.

Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en
vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su
cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación

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del porcentaje al salario base a enero de 2018.” (el subrayado es

nuestro)

De esta manera, en la actualidad, los porcentajes indicados en el artículo 36 de la Ley

9635 -Fortalecimiento de las Finanzas Públicas-, así como aquellos señalados en las
reformas legales a los regímenes de prohibición del artículo 57 de esa misma ley, son los
que el Banco debe reconocer por concepto de compensación por prohibición legal, a los
servidores adscritos al régimen. Lo anterior salvo que:

1. Exista un régimen especial de prohibición que establezca un porcentaje diferente

de compensación vigente (que no haya sido reformado o derogado -expresa o
tácitamente- por la Ley 9635 o sustituido por alguno que le prevalezca).

2. Que el servidor se encuentre sujeto al régimen de prohibición, devengando el

plus respectivo, de previo a la entrada en vigencia del Título III de la Ley 9635. En
este caso, se mantiene como compensación el porcentaje reconocido con
anterioridad a la fecha señalada. Lo anterior aplica incluso ante movimientos de
personal, a través de las figuras de ascenso, descenso, traslado, permuta o
reubicación, sea en una misma institución o entre instituciones del Estado, en los
términos regulados en el Decreto 41564-MIDEPLAN-H.

No se omite indicar que, con relación a este supuesto, si el funcionario deja de

percibir el plus por finalización de la relación de empleo y luego se le debe
reconocer ante una nueva relación, dicho reconocimiento deberá realizarse
aplicando los porcentajes vigentes al momento del nuevo reconocimiento.

Así, en términos generales, (con excepción de lo indicado en el punto 1) los nuevos pluses
serán aplicables al personal que, a partir del 04 de diciembre del 2018, se le reconozca

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su pago por primera vez (por ser de nuevo ingreso o por los cumplir requisitos legales
para estar sujetos a prohibición) y asimismo, a quien, al margen de que lo haya recibido
en el pasado, se le deba realizar un nuevo e independiente reconocimiento de forma
posterior a la fecha indicada. Igualmente, a quienes estando sujetos al régimen de
prohibición con la condición de grado académico de Bachiller Universitario de previo a
la publicación de la nueva normativa, procedan a modificar dicha condición al grado de
licenciatura o uno superior.

Sobre lo indicado regula el Decreto 41564-MIDEPLAN-H:

“Artículo 9.- Prohibición. Los porcentajes señalados en el artículo 36 de

la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, así
como aquellos señalados en las reformas legales a los regímenes de
prohibición del artículo 57 de esa misma ley, resultan aplicables a:

a)Los servidores que sean nombrados por primera vez en la

Administración Pública en un puesto en el cual cumplen los requisitos
legales para recibir la compensación por prohibición.
b)Los servidores que previo a la publicación de la Ley N° 9635, no se
encontraban sujetos al régimen de prohibición y que de manera
posterior a la publicación cumplen los requisitos legales respectivos.
c)Los servidores que finalizan su relación laboral y posteriormente se
reincorporan a una institución del Estado, por interrupción de la
continuidad laboral.
d)Los servidores sujetos al régimen de prohibición con la condición de
grado académico de Bachiller Universitario previo a la publicación de
la Ley N° 9635, y proceden a modificar dicha condición con referencia
al grado de Licenciatura o superior.”

“Artículo 10.- Servidores sujetos al régimen de prohibición previo a la

entrada en vigencia de la Ley N° 9635. Los porcentajes señalados en el
artículo 36 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley
N° 9635, así como aquellos señalados en las reformas legales a los

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regímenes de prohibición del artículo 57 de esa misma ley, no resultan

aplicables a:
a)Los servidores que previo a la publicación de la Ley N° 9635 se
encontraban sujetos a algún régimen de prohibición y mantengan la
misma condición académica.
b)Aquellos movimientos de personal a través de las figuras de ascenso,
descenso, traslado, permuta o reubicación, sea en una misma
institución o entre instituciones del Estado, siempre que el funcionario
se hubiese encontrado sujeto a algún régimen de prohibición, previo a
la publicación de la Ley N° 9635. Lo anterior, siempre que exista la
continuidad laboral y no implique un cambio en razón del requisito
académico.”

En este punto se debe advertír sobre el debate jurídico que existe respecto a la
posibilidad de la vigencia y aplicabilidad de otros porcentajes que compensen la
prohibición legal, diferentes a los establecidos en el artículo 36 del Título III de la Ley
9635 (36 de la Ley 2166 -Ley de Salarios de la Administración Pública-); asimismo, que a
la fecha no se cuenta con los insumos necesarios para establecer una línea de
interpretación generalizada.

En este sentido, el análisis debe realizarse con respecto a cada caso particular, teniendo
por común denominador, determinar si las disposiciones de la Ley 9635, derogaron
tácitamente, reformaron tácitamente o hicieron inaplicables, normas en las que el
legislador reguló de forma específica el porcentaje del plus de prohibición para
determinados funcionarios; así por ejemplo, el establecido en el artículo 4 de la Ley de
Control Interno ,para los auditores, subauditores y funcionarios de las auditorías.

Sin detrimento de lo anterior, es importante acotar que en fecha 01 de octubre del 2019,
la Procuraduría General de la República emitió el criterio C- 281-2019 ,en el que externó

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su posición con respecto a diferentes normas que no fueron derogadas por el legislador
de forma expresa en la Ley 9635, pero que, a su criterio, fueron reformadas de forma
tácita o bien, resultan inaplicables debido a que prevalece lo regulado en norma general.

Aunque esta asesoría no comparte todas las apreciaciones y conclusiones realizadas por
el órgano superior consultivo de la Administración Pública, el criterio indicado es de
necesaria referencia. Señaló la Procuraduría:

“…Conclusión

Con fundamento en lo expuesto, ésta Procuraduría arriba a las

siguientes conclusiones:

1.Para dirimir los conflictos de incompatibilidad normativa se ha

hecho uso de varios criterios. Entre ellos, el jerárquico, según el cual,
la norma de mayor rango priva sobre la de rango menor; el
cronológico, el cual establece que, ante disposiciones de igual rango
normativo, ha de privar la que haya sido emitida de último, lo que
implica que la norma posterior deroga a la anterior del mismo rango;
y el de especialidad, según el cual, la norma especial ha de privar sobre
la norma general de igual rango, independientemente de la fecha de
vigencia de cada una de ellas.

2. Los dos primeros criterios hermenéuticos aludidos presentan poca

complejidad en su aplicación, pues basta con constatar datos objetivos
(como son el rango normativo de las disposiciones en conflicto, o la
fecha de emisión de esas disposiciones) para hacer prevalecer un
precepto sobre otro; sin embargo, el tercer criterio enunciado ₋el de la
especialidad₋ sí reviste mayor complejidad, pues aun cuando la regla
es que la norma especial priva sobre la general, existen excepciones a
esa regla, excepciones que aplican cuando se logra acreditar que la
intención del legislador es que la norma general posterior prive sobre
la norma especial anterior.

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3. La intención del legislador con la emisión de la Ley de

Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y, concretamente, con su
Título III, relacionado con el tema de empleo público, fue la de
establecer parámetros generales aplicables a la totalidad de las
relaciones de empleo del sector público, sector que incluye tanto la
Administración Central, como la descentralizada, con independencia
del grado de autonomía de cada institución, o del tipo de servicios que
se prestan al Estado.

4.Existe una contradicción entre la regla general para el pago de la

compensación económica por prohibición prevista en el artículo 36 de
la Ley de Salarios de la Administración Pública (la cual contempla el
pago de un 30% para licenciatura o superior), y lo dispuesto en el inciso
a) del artículo 1° de la ley n.° 5867 (el cual establece, para ese mismo
supuesto, el pago de un 65% de compensación). Ante ello, considera
ésta Procuraduría que debe privar la pretensión de generalidad y
uniformidad que inspiró la reforma a la Ley de Salarios de la
Administración Pública, operada por medio de la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

5.- Si bien podría afirmarse que la Ley de Compensación por Pago de

Prohibición es una ley especial en relación con la Ley de Salarios de la
Administración Pública, pues regula un aspecto puntual de las
relaciones de servicio aplicable a un grupo específico de servidores (los
sujetos a una prohibición para el ejercicio liberal de su profesión), lo
cierto es que, en éstos casos, la pretensión de generalidad y
uniformidad de la Ley de Salarios de la Administración Pública debe
privar sobre la ley anterior que regula el pago de la compensación
económica por prohibición.

6.- El artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública

establece que el parámetro para el cálculo de la compensación
económica por prohibición es el salario base de cada servidor, mientras
que el artículo 5 de la “Ley de Compensación por el pago de
Prohibición” dispone que el pago de la compensación por la prohibición
a la que se refiere el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
debe calcularse sobre el salario más bajo indicado en la escala de
sueldos de la Administración Pública. En este caso, siguiendo siempre

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la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma a

la Ley de Salarios de la Administración Pública, estimamos que el
parámetro para el cálculo de la compensación económica aludida
debe ser el del salario base de cada servidor.

(…)

9.- El artículo 34 de la Ley General de Control Interno dispone que la

compensación económica por las prohibiciones que establece esa
norma a los auditores internos, a los subauditores internos y a los
demás funcionarios de la auditoría interna, es de un 65% sobre el
salario base de cada uno de esos funcionarios; sin embargo, en virtud
de la pretensión de generalidad y uniformidad que inspiró la reforma
a la Ley de Salarios de la Administración Pública operada por la Ley
de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, debe entenderse que el
artículo 34 citado fue tácitamente reformado, de manera tal que la
compensación económica aplicable por la prohibición establecida en
esa norma es la que contempla el artículo 36 de la Ley de Salarios de
la Administración Pública…” El resaltado no corresponde al original.

Así, al menos en este primer criterio en el que se desarrolla el tema de cita, la

Procuraduría General de la República concluye que, por lo regulado de forma general en
el artículo 36 del Título III de la Ley 96351, que prevalece aún sobre normas especiales
por haber sido esta la intención del legislador, se tienen como no aplicables:

1. El inciso a) del artículo 1 de la Ley 5867 -Ley de Compensación por Pago de

Prohibición-. Bajo esta tesis aplica un 30% como porcentaje para el cálculo de la
compensación por prohibición, para los funcionarios profesionales que ostenten
el grado académico de licenciatura u otro superior y que se encuentran dentro
del alcance de la norma (el porcentaje que tiene por derogado es de 65%).

1
Artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública reformado por el artículo 3 del Título III de la ley 9635 señalado de la
forma indicada para una mas fácil lectura del análisis

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2. La fórmula de cálculo del artículo 5 de la Ley 5867 -Ley de Compensación por

Pago de Prohibición- en cuanto al salario de referencia para calcular el
porcentaje correspondiente a la compensación. Bajo esta tesis, pese a que la
fórmula que establece el artículo es producto de las reformas realizadas por la
ley 9635, para efectuar el cálculo de prohibición que regula la norma, debe
tomarse como referencia el salario base del puesto del servidor al que se le va a
pagar la compensación.

3. El porcentaje establecido como compensación por prohibición en el artículo 34

de la Ley 8292 -Ley de Control Interno-. Bajo esta tesis, el porcentaje sobre
salario base que se debe reconocer al auditor interno, el subauditor interno y los
demás funcionarios de la auditoría interna es de 30% y no de 65% como señala
la literalidad de la norma especial.

Por la naturaleza del análisis realizado por el órgano superior consultivo, se puede
suponer, con fundamento para ello, que éste podría arribar a las mismas conclusiones
respecto de otras normas en las que se regulan fórmulas de cálculo y porcentajes para
el pago de prohibición, diferentes a los establecidos en el artículo 36 del Título III de la
Ley 9635.

Conforme lo anterior, se reseña el riesgo que corren las instituciones que se encuentran
bajo el alcance del Título III de la Ley 9635 dado que, por la falta de claridad del legislador
al emitirla, les corresponde asumir posición en cuanto a la vigencia y/o aplicación de
diferentes normas que regulan la figura de la prohibición legal -vía interpretación-. En el
caso de hacerlo de forma errada o diferente a la que en el futuro llegue a ser la línea-

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país de interpretación (lo que posiblemete dependerá del criterio que mantenga la
jurisprudencia judicial), podrían reconocer por concepto de prohibición, porcentajes
superiores a los que en derecho corresponda (en detrimento de los fondos públicos que
administran), o bien, inferiores a los que debían reconocer a los funcionarios afectos por
la restricción que genera la compensación que ocupa.

Por ejemplo, si una Institución interpreta que el porcentaje de prohibición establecido

en el artículo 34 de la Ley de Control Interno no fue derogado y por ello reconoce a los
auditores internos, los subauditores internos y los demás funcionarios de la auditoría
interna, una compensación del 65% calculado sobre salario base pero posteriormente
se define como línea de interpretación la expuesta por la Procuraduría General de la
República en el criterio de referencia, se estaría ante pagos que se podrían tener como
realizados de más y al margen de la ley.

Contrario sensu, si la Institución asume la tesis por la que el porcentaje señalado se debe
tener como derogado o inaplicable en razón de lo regulado en ley 9635 y con base en
ello reconoce a los auditores internos, los subauditores internos y los demás
funcionarios de la auditoría interna, una compensación del 30% calculado sobre salario
base, en el caso de que posteriormente se defina como línea de interpretación que la
norma permaneció vigente y aplicable en pleno, al margen de la lo establecido por la Ley
9635, se estaría ante un supuesto de violación de derechos laborares del funcionario.

3.3.2 Dedicación exclusiva

3.3.2.1 Concepto y naturaleza jurídica

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La Administración puede actuar a través de declaraciones soberanas y unilaterales de su

voluntad o bien, mediante actos bilaterales y consensuales -contrato administrativo-. La
dedicación exclusiva se subsume dentro del último supuesto señalado.

La dedicación exclusiva es un régimen de beneficios réciprocos, al que un funcionario se

ve sujeto como resultado de un acuerdo de voluntades (la propia y la de la
Administración). Dicho acuerdo consiste en imponer, contractualmente, al servidor la
prohibición de ejercer de forma liberal su profesión, dedicando su fuerza de trabajo para
el cumplimiento de las funciones propias de su cargo, esto a cambio de una retribución
económica, denominada plus de dedicación exclusiva. Acerca del concepto, naturaleza
jurídica e implicaciones de la dedicación exclusiva, la Sala Constitucional indicó en
sentencia 0444-00 de las 16:51 minutos del 12 de enero del 2000:

"[...] se tiene que la dedicación exclusiva se define como el régimen

de beneficios recíprocos pactado entre el Estado y sus servidores de
nivel profesional y que tiene como fin que el servidor pueda optar
por no ejercer su profesión fuera del puesto que desempeña, a
cambio de una retribución patrimonial adicional al salario. Por su
parte, la Administración obtiene la completa dedicación del servidor
a la función pública"

Al ser un acuerdo entre partes, aunque su realización, eventualmente, pueda ser

solicitada por el funcionario, su simple demanda no obliga a la Administración a acceder
al requerimiento; de hecho, se entiende que más bien nace, como regla general, por
iniciativa de ésta, pero en definitiva depende del consenso de ambas partes.

Expuesto lo anterior, se indica que la Ley 9635, en el artículo 27 inciso 1), define la
dedicación exclusiva de la siguiente manera:

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“(…) régimen de naturaleza contractual que surge por iniciativa de la

Administración cuando se identifica la necesidad de que quien ostente
un cargo público se desempeñe en ese puesto de manera exclusiva, lo
cual implica que no ejerza su profesión liberal ni profesiones
relacionadas con dicho cargo en ninguna otra institución pública o
privada, por un periodo de tiempo definido. Es de carácter potestativo
y únicamente podrá ser otorgada a los funcionarios del sector público
que firmen el respectivo contrato. Su compensación económica se
otorga dependiendo del grado académico y las características del
puesto.
(…)”

En idéntico sentido la define el artículo 1 inciso d) del Decreto 41564-MIDEPLAN-H.

La justificación de la figura en el Sector Público, reside en el interés público de contar

con personal dedicado de forma exclusiva a la función estatal , de forma tal que su fuerza
de trabajo sea más idónea y más eficiente; sin que el ejercicio privado de la profesión de
dicho personal suponga los riesgos por los que la prohibición legal se impone a
determinados funcionarios. De ahí que la prohibición es un impedimento legal, mientras
que la dedicación exclusiva es un impedimento de carácter convencional. Sobre la
diferencia entre las dos figuras, la Sala Constitucional ha indicado:

“Así, el régimen de prohibición constituye un impedimento legal para

que el funcionario público ejerza en forma liberal la profesión, de modo
que el funcionario no tiene ese ámbito de decisión que caracteriza al
régimen de la dedicación exclusiva: obligatoriamente está sujeto a lo
dispuesto en la ley.” (Resolución 2001-05012 de las 10:09 horas del 12
de junio del 2001)

Asimismo, la Procuraduría General de la República en el dictamen C-270-2013 del 29 de

noviembre del 2013 indicó:

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“(...) Por ello reiteramos que en el régimen de prohibición: (...)

entendido como la existencia de una incompatibilidad para el ejercicio
liberal de la profesión, la restricción a que se ve sometido el servidor
viene impuesta por la ley, y no queda sujeta a la voluntad de las partes
(funcionario o empleado y Administración), pues es inherente al cargo,
y por ende, ineludible e irrenunciable; mientras que en el régimen de la
dedicación exclusiva, la misma deviene de un acuerdo entre las partes
citadas (carácter convencional), de ahí que sea renunciable. (...)”

En cuanto a su justificación, la Sala Constitucional ha señalado que la Administración:

" (…) pretende por razones de interés público contar con un personal
dedicado exclusiva y permanentemente a la función estatal que lo
convierta en una fuerza de trabajo idónea y más eficiente, contratar con
el funcionario de nivel profesional sus servicios exclusivos, a cambio de un
plus salarial. Así, el sistema le permite al servidor calcular si el beneficio
del ejercicio privado de su profesión es mayor o menor que la
compensación salarial que el Estado le entrega a cambio de la prestación
exclusiva de sus servicios. En consecuencia, el servidor evalúa la situación
y decide voluntariamente concertar con la Administración (si a su vez ésta
conviene en ello) el pago del plus salarial o continuar ejerciendo
libremente su profesión." (Sentencia número 2312-95).

Dado que la dedicación exclusiva se genera mediante la suscripción un contrato, a su

vencimiento se extinguirán las obligaciones adquiridas por ambas partes, incluyendo el
derecho del funcionario a recibir el plus con el que se acordó retribuirle la limitación al
ejercicio liberal de la profesión acordada. Es decir, el pago del plus no constituye un
derecho adquirido. Al respecto se manifestó la Procuraduría General de la República en
la Opinión Jurídica OJ-041-2019 del 29 de mayo del 2019:

“Un funcionario que suscribió un contrato de dedicación exclusiva no

tiene un derecho adquirido a que, una vez vencido el plazo de ese
contrato, se deban suscribir nuevos contratos tendentes a preservar
indefinidamente el convenio. Por ello, la suscripción de un nuevo

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contrato dependerá de las necesidades de la Administración y de la

anuencia del funcionario.”

Lo anterior se prevé de forma expresa en el artículo 28 de la Ley 9636 -Fortalecimiento

de las Finanzas Públicas- que establece en lo conducente:

“(…)
Una vez suscrito el contrato, el pago por dedicación exclusiva no
constituirá un beneficio permanente ni un derecho adquirido; por lo
que al finalizar la vigencia de éste, la Administración no tendrá la
obligación de renovarlo.
(…)”

3.3.2.2 Remuneración del plus de dedicación exclusiva a la luz de la Ley 9635 -

Fortalecimiento de las Finanzas Públicas-.

El artículo 35 del Título III de la LFFP (que reformó la Ley de Salarios de la Administración
Pública) establece los porcentajes de compensación económica que se deben pagar a los
funcionarios que suscriban contratos de dedicación exclusiva con las distintas
instituciones y empresas públicas. Los porcentajes reconocidos son: 25% para
licenciados o funcionarios con un grado superior y 10% para bachilleres universitarios.

Tales porcentajes son los que la Institución que consulta debe reconocer (a partir del 04
de diciembre del 2018), dependiendo del grado académico, a aquellos funcionarios con
quines suscriba contratos de dedicación exclusiva.

El plus de cita debe ser reconocido de forma porcentual, toda vez que de esta manera
es regulado por el artículo 35 de la Ley 9635, con relación al 54 del mismo cuerpo
normativo. Las normas indicadas rezan:

“Artículo 35- Porcentajes de compensación por dedicación

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exclusiva. Se establecen las siguientes compensaciones económicas

sobre el salario base del puesto que desempeñan los funcionarios
profesionales que suscriban contratos de dedicación exclusiva con la
Administración:

1. Un veinticinco por ciento (25%) para los servidores con el nivel de

licenciatura u otro grado académico superior.
2. Un diez por ciento (10%) para los profesionales con el nivel de
bachiller universitario.”

“Artículo 54- Conversión de incentivos a montos nominales fijos.

Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en
vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su
cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación
del porcentaje al salario base a enero de 2018.” (el subrayado es
nuestro)

Ahora bien, lo señalado admite excepciones que, en términos generales, son las
contempladas en el transitorio XXVIII de misma ley de referencia y en el artículo 5 del
Decreto 41564-MIDEPLAN-H.

A la luz de dicha normativa, los porcentajes indicados no son aplicables:

1. A los funcionarios que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 9635 contaban

con un contrato de dedicación exclusiva vigente.

2. A los funcionarios que presenten movimientos de personal por ascenso,

descenso, traslado, permuta o reubicación, siempre que el servidor involucrado
cuente con un contrato vigente suscrito de previo a la publicación de la Ley.
Dichos movimientos de personal pueden ser en una misma institución o entre

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instituciones del Estado. Lo anterior, según lo regula el decreto mencionado,

siempre que exista continuidad laboral.

3. A los funcionarios que cuenten con un contrato de dedicación exclusiva vigente,

suscrito de previo a la publicación de la Ley 9635, con la condición de grado
académico de Bachiller Universitario, que procedan a modificar dicha condición
con referencia al grado de licenciatura o uno superior (seguirán percibiendo el
porcentaje de dedicación exclusiva que regía antes de la entrada en vigencia de
la Ley 9635)

4. Cuando un contrato de dedicación exclusiva pierda vigencia durante la

suspensión temporal de la relación de empleo público, por las razones
expresamente previstas en el ordenamiento jurídico.

5. A las prórrogas de los contratos de dedicación exclusiva de aquellos funcionarios

que previo a la publicación de la Ley 9635 suscribieron un contrato de dedicación
exclusiva, siempre y cuando la Administración acredite la necesidad de prorrogar
el contrato de conformidad con lo regulado por esa misma ley.

En otro orden de ideas, el artículo 4 del Decreto 41564-MIDEPLAN-H, establece que los
porcentajes indicados serán aplicables a:

1. Los funcionarios nombrados por primera vez de forma posterior a la

entrada en vigencia de la Ley 9635, en un puesto en el cual cumplan con
los requisitos legales y académicos para optar por un contrato de
dedicación exclusiva y, en todo caso, a los servidores que previo a la

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publicación de la Ley 9635, no contaban con un contrato de dedicación

exclusiva.

2. Los servidores que finalicen su relación laboral y posteriormente se

reincorporan a una institución del Estado, por interrupción de la
continuidad laboral.

3.3.3 Anualidades.

3.3.3.1 Concepto y naturaleza jurídica

En el pasado resultó normal que a la anualidad se le reconociera como un beneficio

ligado únicamente a la antigüedad y la experiencia por ella adquirida (permanencia);
básicamente como:

“un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es

premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han
permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta.
Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del
funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento
adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un
solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.” (Dictamen C
-242-2005 del 1 de julio de 2005 la Procuraduría General de la
República)

Hoy se puede asegurar que la anualidad, desde una perspectiva jurídica, es un incentivo
de naturaleza salarial, que se reconoce por la acumuluación de tiempo laborando para
el Estado, aunado al cumplimiento de aquellas otras condiciones establecidas por el
ordenamiento jurídico. En la actualidad, la condición adicional consiste en haber

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cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente numérico en la

evaluación de desempeño anual.

El artículo 1 inciso a) del Decreto 41564-MIDEPLAN-H, conceptualiza la figura de la

siguiente manera:

“a)Anualidad: incentivo salarial concedido a los servidores públicos

como reconocimiento a su permanencia de forma continua prestando
sus servicios a la Administración Pública en aquellos casos que hayan
cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente
número numérico en la evaluación anual, y a título de monto nominal
fijo para cada escala salarial.”

3.3.3.2 Remuneración del plus de anualidad a la luz de la Ley 9635 -Ley de

Fortalecimiento de las Finanzas Públicas-

El Título III de la Ley 9635 establece una serie importante de regulaciones relacionadas
al incentivo por anualidad.

Lo primero a rescatar es que la ley de cita dispone que en las instituciones que se
encuentran dentro de su alcance, el plus deberá ser concedido tomando como único
páramentro el resultado de la evaluación del desempeño, que deberá ser de al menos
“muy bueno” o su equivalente numérico (artículos 48 y 49).

Así, si bien el incentivo requiere el paso del tiempo (para cumplir un año más de labores),
también tiene por requisito obtener un muy buen desempeño de la labor desarrollada
en el período por el que se va a conceder.

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A partir de la entrada en vigencia del Título III de la Ley 9635 el plus de cita debe ser
reconocido de forma nominal para cada escala salarial y permanecer invariable. Señala
la ley de referencia:

“Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en

vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios
públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada
escala salarial, monto que permanecerá invariable.”

En el mismo sentido establece el artículo 14 inciso b) del Decreto N° 41564-MIDEPLAN-

H:
“Artículo 14.- Anualidades. El incentivo de anualidad se reconocerá
según los siguientes parámetros:
(…)
b) El incentivo será un monto nominal fijo para cada escala salarial,
que permanecerá invariable. En la primera quincena del mes de junio
de cada año se reconocerá que la persona servidora pública tiene
derecho a una nueva anualidad en virtud de la calificación obtenida en
la evaluación del desempeño, a partir de esa fecha, se pagará la nueva
anualidad, según la fecha de cumplimiento que en cada caso
corresponda.
(…)”

La fórmula para realizar el cálculo del monto que corresponde al plus, se encuentra
establecida en el Transitorio XXXI de la ley mencionada, que reza:

“Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado

en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad,
inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma
noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases
profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%),
para clases no profesionales…”

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Tales porcentajes deben calcularse sobre el salario base que corresponda para cada
escala salarial al mes de julio del año 2018. Lo anterior en aplicación de lo regulado en el
artículo 14 inciso c) del Decreto 41564-MIDEPLAN-H. Sobre el tema es de rescatar que el
Transitorio XXXI de la Ley 9635, en lo no transcrito, establece que el cálculo de cita debe
realizarse tomando como referencia el salario base de enero 2018, no obstante, el
Decreto señalado estableció hacerlo con el salario base indicado, siendo esta norma,
aunque de menor rango, la más beneficiosa para los trabajadores. Indica el artículo 14
inciso c) del Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H:

“Artículo 14.- Anualidades. El incentivo de anualidad se reconocerá

según los siguientes parámetros:
(…)
c) El cálculo del monto nominal fijo para las anualidades que se
adquieran con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, corresponde a
un 1,94% (uno coma noventa y cuatro por ciento) del salario base de
las clases profesionales y de 2.54% (dos coma cincuenta y cuatro por
ciento) para clases no profesionales, de manera inmediata a partir de
la entrada en vigencia de la ley, sobre el salario base que corresponde
para el mes de julio del año 2018, de conformidad con lo establecido
en los transitorios XXV y XXXI del título tercero de la Ley N° 9635, en
concordancia con la Resolución de la Dirección General del Servicio Civil
DG-087-2018 de las nueve horas de 2 de julio de 2018.
(…)”

Analizando la fórmula de cálculo para el incentivo por anualidad señaló la Procuraduría

General de la República en la opinión jurídica OJ-041-2019 del 29 de mayo del 2019:

“La anualidad, de conformidad con el artículo 50 de la Ley de Salarios

de la Administración Pública, en relación con el Transitorio XXI de la ley
n.° 9635, debe ser un monto nominal fijo para cada escala salarial,
cuyo cálculo se realiza sobre el salario base, aplicando un 1.94% para
las clases profesionales y un 2.54% para las no profesionales. El salario
base que debe utilizarse para dicho cálculo (según lo dispuesto en el

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artículo 1° del decreto n.° 41729 de 20 de mayo del 2019, el cual

reformó el artículo 14 del Reglamento al Título III de la ley n.° 9635) es
el que corresponde al mes de julio del 2018” (el subrayado es nuestro).

Asimismo, siempre en cuanto al cálculo del incentivo, es importante indicar que para
realizarlo, se debe reconocer el tiempo de labores prestado en otras instituciones. Lo
anterior de conformidad al artículo 14 inciso f) del Decreto 41564-MIDEPLAN-H (posición
ratificada por el órgano procurador).

La medida encuentra génesis en la conocida Teoría del Estado como Patrón Único,
basada en la premisa de que el Estado es uno solo y, por lo tanto, para el reconocimiento
de ciertos derechos, resulta indiferente en qué instituciones ha laborado un funcionario.

En otro orden de ideas, el artículo 57 del mismo Título III, modificó el artículo 12 de la
Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957, que
ahora indica:

“Artículo 12- El incentivo por anualidad se reconocerá en la primera

quincena del mes de junio de cada año.
Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la
nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos
ya reconocidos”

Asimismo, establece el artículo 14 inciso a) del decreto 41564-MIDEPLAN-H:

“Artículo 14.- Anualidades. El incentivo de anualidad se reconocerá

según los siguientes parámetros:

a) Las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la

Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos
nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes

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del 4 de diciembre de 2018, de conformidad con lo establecido en

el artículo 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de
la Ley N° 9635 y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635. Las
anualidades que se obtengan en fecha posterior al 4 de diciembre
de 2018, se reconocerán únicamente mediante la evaluación del
desempeño, a aquellos servidores que hayan obtenido una
calificación de "muy bueno" o "excelente", o su equivalente
numérico, según la escala definida.
(…)
d) De conformidad con el artículo 12 de la Ley N° 2166, adicionado
mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, si el servidor fuera ascendido
las anualidades acumuladas se le reconocerán con el valor de la
anualidad correspondiente a su nuevo puesto, como un monto
nominal fijo según lo dispuesto en el presente artículo. Bajo ningún
supuesto se revalorizarán las anualidades que devengaba previo al
ascenso. Aplicará de igual forma para el caso de descensos.
(…)”

A la luz de las normas transcritas, en lo que se refiere al incentivo de anualidad, los

ascensos de personal no suponen un aumento en el monto incorporado al salario por
este concepto, en virtud anualidades reconocidas en el cargo anterior. Dicho monto,
entonces, debe permanecer invariable, sin detrimento de que para las nuevas
anualidades el incentivo a conceder se calcule tomando como referencia el salario base
de julio 2018 del nuevo cargo ocupado.

Al analizar el incentivo que ocupa, es menester señalar que tanto la Ley 9635 (artículo
40) como el decreto 41564-MIDEPLAN-H, establecen que, a partir de la entrada en
vigencia de la primera, no procede el pago de ninguna remuneración por acumulación
de años de servicio distinta a la reconocida por anualidades. Lo anterior incluye como
parte de la prohibición, el pago de bienios, quinquenios y cualquier otra figura que se
enmarque dentro de la limitación.

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Lo expuesto aplica incluso para los funcionarios que, con anterioridad a la Ley 9635,
recibían ese tipo de remuneraciones, toda vez que a futuro no le podrán ser reconocidas;
lo ya incorporado al salario por estos conceptos se debe mantener como un monto
nominal fijo por tratarse de un derecho adquirido. Sobre el tema que ocupa señaló la
Procuraduría General de la República:

“Asociado directamente al incentivo de anualidad está la evaluación

de desempeño. Sistema en el que ha operado un cambio de paradigma
pues se supera aquel criterio subjetivo de mera valoración del
rendimiento individual del servidor en su trabajo en general, y se
trasciende metodológicamente a criterios objetivos sobre la base de
indicadores cuantitativos de cumplimiento de metas individuales de
productos y servicios prestados, vinculados a procesos y proyectos que
realice la dependencia a la que pertenece el servidor (arts. del 45 al 50
de la Ley de Salarios de la Administración Pública, introducidos por la
Ley No. 9635). Y su vinculación con el pago de la anualidad es
evidente, toda vez que su pago depende del resultado de la evaluación
del desempeño. Lo anterior sin perjuicio de las anualidades
correspondientes a periodos pasados, las cuales ya pasaron a integrar
el salario bruto del servidor, salario que no puede ser disminuido según
lo dispuesto en el Transitorio XXV de la ley 9635 (Pronunciamiento
OJ- OJ-041-2019, de 29 de mayo último).” (dictamen C-194-2019 del
08 de julio del 2019)

“ Partiendo de ello, no es posible afirmar que el pago futuro del

incentivo de eficiencia que se otorga como parte de la anualidad sea
un derecho adquirido, toda vez que ese pago depende del resultado de
la evaluación del desempeño. Lo anterior sin perjuicio de las
anualidades correspondientes a periodos pasados, las cuales ya
pasaron a integrar el salario bruto del servidor, salario que no puede
ser disminuido según lo dispuesto en el Transitorio XXV de la ley 9635.
(…)
Partiendo de lo dispuesto en las normas aludidas, las instituciones
cubiertas por el ámbito de aplicación de la Ley de Salarios de la
Administración Pública no pueden pagar bienios ni quinquenios a los

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funcionarios que hayan ingresado a laborar el 4 de diciembre del 2018

o después, fecha en que entró en vigencia la ley n.° 9635. En el caso de
los servidores que percibían esos sobresueldos válidamente antes de la
entrada en vigencia de la ley citada, podrán conservar ese pago como
un rubro fijo pues, de lo contrario, su salario total disminuiría, en
contravención a lo dispuesto en el Transitorio XXV citado de la ley n.°
9635.” (Opinión Jurídica OJ-041-2019 del 29 de mayo del 2019)

“…las instituciones cubiertas por el ámbito de aplicación de la Ley de

Salarios de la Administración Pública no pueden pagar bienios ni
quinquenios a los funcionarios que hayan ingresado a laborar el 4 de
diciembre del 2018 o después, fecha en que entró en vigencia la ley
n.° 9635. En el caso de los servidores que percibían esos sobresueldos
válidamente antes de la entrada en vigencia de la ley citada, podrán
conservar ese pago como un rubro fijo pues, de lo contrario, su salario
total disminuiría, en contravención a lo dispuesto en el Transitorio
XXV citado de la ley n.° 9635.” (Opinión Jurídica OJ-068-2019 del 20
de junio del 2019). El resaltado no corresponde al original.

3.3.4 Otros pluses o complementos salariales.

Los pluses de prohibición, dedicación exclusiva y anualidad tienen un trato particular en

la Ley 9635; no obstante, ésta también estableció nuevas reglas de orden jurídico para
los demás pluses que estuvieran expresados en términos porcentuales a su entrada en
vigencia. Lo indicado lo hizo de forma general en el artículo 54 del Título III, al señalar:

“Artículo 54- Conversión de incentivos a montos nominales fijos.

Cualquier otro incentivo o compensación existente que a la entrada en
vigencia de esta ley esté expresado en términos porcentuales, su
cálculo a futuro será un monto nominal fijo, resultante de la aplicación
del porcentaje al salario base a enero de 2018.”

Por su parte, el artículo 17 del Decreto 41564-MIDEPLAN-H establece:

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“Artículo 17.- Conversión de incentivos a montos nominales fijos. Los

montos por incentivos o compensaciones ya recibidas de previo a la
entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el
tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se
revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, esto de conformidad
con lo establecido en los artículos 54 y 56 de la Ley N° 2166, adicionado
mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, y el Transitorio XXV de la Ley N°
9635.
En orden con lo establecido en el artículo 54 de la Ley N° 2166,
adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635 y los transitorios XXV
y XXXI del título tercero de la Ley N° 9635 y en concordancia con la
Resolución de la Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 de las
nueve horas de 2 de julio de 2018, cualquier otro incentivo o
compensación existente que a la entrada en vigencia de la Ley N°9635
se encuentre expresado en términos porcentuales, deberá calcularse
mediante un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del
porcentaje al salario base a julio de 2018.”

Así las cosas, cualquier incentivo que se enmarque dentro de lo regulado por los
artículos transcritos ( por ejemplo el de méritos acumulados o el de complemento
Informático) debe calcularse a futuro como un monto nominal fijo, a partir del
salario base del mes de julio del 2018.

Sobre el tema señala la opinión jurídica OJ-041-2019 del 29 de mayo del 2019 de la
Procuraduría General de la República:

“8- ¿Los incentivos que se pagan de forma porcentual deben pagarse

de forma nominal desde la entrada en vigor del Título III de la Ley N°
9635?”

El artículo 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone

que cualquier incentivo o compensación existente que a la entrada en
vigencia de esa ley esté expresado en términos porcentuales, debe
convertirse, a futuro, en un monto nominal fijo. Ese monto debe
obtenerse (según lo establecido en el artículo 1° del decreto n.° 41729

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citado, el cual reformó el artículo 17 del Reglamento al Título III de la

ley n.° 9635) utilizando el salario base correspondiente al mes de julio
del 2018.

Los únicos sobresueldos que se pueden calcular porcentualmente

después de la entrada en vigencia de la ley n.° 9635 son los que esa
misma ley haya establecido en términos porcentuales, como la
compensación económica por prohibición y la compensación
económica por dedicación exclusiva.
(…)

“10- ¿Cómo deberá … proceder a calcular y pagar los otros incentivos

salariales de los que gozan sus funcionarios, desde la entrada en vigor
del Título III de la Ley N° 9635?”

Como ya señalamos, el artículo 52 de la Ley de Salarios de la

Administración Pública obliga a las instituciones a las que se refiere el
artículo 26 de esa misma ley a pagar los incentivos y
compensaciones existentes antes de la entrada en vigencia de la ley n.°
9635 mediante un monto nominal fijo.

Lo anterior fue ratificado en el artículo 17 del Reglamento al Título III,

de la ley n.° 9635, el cual dispuso además que el salario base de
referencia para calcular los montos nominales fijos es el
correspondiente al mes de julio del año 2018”

Lo incorporado al salario de forma anterior al 04 de diciembre del 2018 se debe

mantener como un monto nominal fijo por ser un derecho adquirido del funcionario que
lo recibe. Tal monto, incorporado al salario, no debe revalorizarse ante movimientos de
personal, incluyendo el ascenso.

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4. Conclusiones y Recomendaciones.

Con base en el análisis efectuado, de seguido nuestras nuestras conclusiones y

recomendaciones por tema:

Prohibición legal

o La compensación por prohibición legal (pago del plus) debe hacerse de forma
porcentual, atendiendo a la fórmula de cálculo establecida por la ley vigente que aplique
en cada caso.

o Los porcentajes indicados en el artículo 36 del Título III de la Ley 9635 -Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas- y los señalados en las reformas legales a los regímenes de
prohibición del artículo 57 de ese mismo cuerpo normativo, son los que el Banco debe
reconocer como compensación, a los servidores sujetos a prohibición legal. Lo anterior,
en términos generales, salvo que:

1. Exista un régimen especial de prohibición vigente que establezca un porcentaje

diferente de compensación (que no haya sido reformado o derogado -expresa o
tácitamente- por la Ley 9635 o sustituido por alguno que le prevalezca).

Sobre la existencia de porcentajes y fórmulas de cálculo diferentes a lo

establecidos en el artículo 36 del Título III de la Ley 9635 existe un debate jurídico,
expuesto en el desarrollo del presente. Pese a que existen dos tesis respecto al
tema, se debe tener presente lo indicado por la Procuraduría General de la
República en criterio C- 281-2019 del 01 de octubre del 2019.

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2. Si el caso se subsuma dentro de los supuestos regulados por el artículo 10 del

Decreto 41564-MIDEPLAN-H, a los que excluye de la aplicación de los porcentajes
indicados; a saber:

a)Los servidores que previo a la publicación de la Ley 9635 se

encontraban sujetos a algún régimen de prohibición y mantengan la
misma condición académica.

b)Aquellos movimientos de personal a través de las figuras de

ascenso, descenso, traslado, permuta o reubicación, sea en una misma
institución o entre instituciones del Estado, siempre que el funcionario
se hubiese encontrado sujeto a algún régimen de prohibición, previo a
la publicación de la Ley 9635. Lo anterior, siempre que exista la
continuidad laboral y no implique un cambio en razón del requisito
académico.

Los porcentajes indicados sí aplican para:

1. Los servidores que sean nombrados por primera vez en la Administración

Pública en un puesto en el cual cumplen los requisitos legales para recibir
la compensación por prohibición.

2. Los servidores que previo a la publicación de la Ley 9635, no se

encontraban sujetos al régimen de prohibición y que de manera posterior
a la publicación cumplen los requisitos legales respectivos

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3. Los servidores que finalizan su relación laboral y posteriormente se

reincorporan a una institución del Estado, por interrupción de la
continuidad laboral.

4. Los servidores sujetos al régimen de prohibición con la condición de grado

académico de bachiller universitario previo a la publicación de la Ley 9635,
y que procedan a modificar dicha condición con referencia al grado de
Licenciatura o superior.

Dedicación exclusiva

o El plus de dedicación exclusiva debe ser reconocido de forma porcentual.

o Los porcentajes que el Banco debe reconocer (a partir del 04 de diciembre del 2018),
dependiendo del grado académico, a aquellos funcionarios con los que suscriba contrato
de dedicación exclusiva, son los establecidos en el artículo 35 del Título III de la Ley 9635
-Fortalecimiento de las Finanzas Públicas-: 25% para funcionarios licenciados o con un
grado superior y 10% para los bachilleres universitarios.

o Los porcentajes indicados en el punto anterior no son aplicables a:

1. Los funcionarios que a la fecha de entrada en vigencia de la ley 9635 cuenten con
un contrato de dedicación exclusiva vigente.

2. Los funcionarios que presenten movimientos de personal por ascenso,

descenso, traslado, permuta o reubicación, siempre que el servidor involucrado
cuente con un contrato vigente previo a la publicación de la Ley. Dichos
movimientos de personal pueden ser en una misma institución o entre

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instituciones del Estado. Lo anterior, según lo regula el Decreto 41564-

MIDEPLAN-H, siempre que exista la continuidad laboral.

3. Los funcionarios que cuenten con un contrato de dedicación exclusiva vigente,

suscrito de previo a la publicación de la Ley 9635 con la condición de grado
académico de bachiller universitario, que procedan a modificar dicha condición
con referencia al grado de licenciatura o superior (seguirán percibiendo los
porcentajes de dedicación exclusiva que regían antes de la entrada en vigencia
de la Ley 9635)

4. Cuando un contrato de dedicación exclusiva pierda vigencia durante la

suspensión temporal de la relación de empleo público, por las razones
expresamente previstas en el ordenamiento jurídico.

5. Las prórrogas de los contratos de dedicación exclusiva de aquellos funcionarios

que previo a la publicación de la Ley 9635 suscribieron un contrato de dedicación
exclusiva, siempre y cuando la Administración acredite la necesidad de prorrogar
el contrato de conformidad con lo regulado por esa misma ley.

Anualidades

o El plus deberá ser concedido tomando como único parámetro el resultado de la

evaluación del desempeño, que deberá ser de al menos “muy bueno” o su equivalente
numérico.

o El plus de cita debe ser reconocido de forma nominal para cada escala salarial y
permanecer invariable.

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o Para establecer el cálculo del monto nominal fijo se debe aplicar el 1,94% para clases
profesionales y 2,54% para clases no profesionales. Lo anterior tomando como
referencia el salario base al mes de julio del año 2018.

o Al realizar el cálculo del incentivo, se debe reconocer el tiempo de labores prestado en

otras instituciones.

o Las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley 9635, se deben

conservar y mantener como montos nominales fijos, producto de la forma en que se
revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018.

o Los ascensos de personal no suponen un aumento en el monto incorporado al salario

por este concepto en virtud de las anualidades reconocidas en el cargo anterior. Dicho
monto, entonces, debe permanecer invariable, sin detrimento de que para las nuevas
anualidades el incentivo a conceder se calcule tomando como referencia el salario base
de julio 2018 del nuevo cargo ocupado.

o No procede el pago de ninguna remuneración por acumulación de años de servicio

distinta a la reconocida por anualidades.

Otros pluses

o Los pluses de prohibición, dedicación exclusiva y anualidad tienen un trato particular en

la Ley 9635; no obstante, ésta también estableció nuevas reglas de orden jurídico para
los demás pluses que estuvieran expresados en términos porcentuales a su entrada en

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vigencia. En este sentido, cualquier otro incentivo o compensación existente que a la

entrada en vigencia de esa ley se encuentre expresado en términos porcentuales, debe
calcularse como un monto nominal fijo, resultante de la aplicación del porcentaje al
salario base del mes de julio 2018.

o Lo incorporado al salario de forma anterior al 04 de diciembre del 2018 se debe

mantener como un monto nominal fijo por ser un derecho adquirido del funcionario que
lo recibe. Tal monto, incorporado al salario, no debe revalorizarse ante un movimiento
de personal por ascenso.

IMPORTANTE: Los criterios externados en el presente informe están basados en la

exactitud y suficiencia de los hechos descritos e información suministrada por el Banco
de Costa Rica. En caso de que los hechos, información o supuestos señalados no fueran
enteramente exactos o suficientes, debe informársenos de inmediato, dada que esa
situación podría tener un efecto material en nuestras conclusiones. Para establecer
nuestro criterio e interpretación, nos hemos basado en legislación laboral relevante y

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vigente a la fecha y en interpretaciones judiciales y administrativas relacionadas, todo

lo cual está sujeto a cambios o modificaciones por legislación posterior o decisiones
administrativas o judiciales. Esos cambios, si los hubiere, también podrían tener un
efecto en la validez de nuestro criterio. Los criterios e interpretaciones contenidos en
esta opinión son ofrecidos en nuestra capacidad de asesores y bajo ninguna circunstancia
representan decisiones que la Administración de la organización debe tomar, ni garantía
de que los mismos serán aceptados por las autoridades oficiales.

Este reporte es estrictamente confidencial y personal. Su uso y distribución está

limitado a las personas a quienes el reporte está dirigido. El contenido de este reporte
no puede ser reproducido, incluido o referido en ninguna otra correspondencia

Esperamos que los anteriores comentarios aclaren sus dudas. Para cualquier información
adicional, favor de comunicarse con nosotros a su mejor conveniencia.
Atentamente,

M.Sc. Marco Durante Calvo M.Sc. Ronald Gutiérrez Abarca

Socio Director Socio Empleo Público
BDS Asesores BDS Asesores

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