A pariţia primelor elemente de finanţe şi îndeosebi a

finanţelor contemporane, constituie rezultatul unui proces

istoric complex şi îndelungat, care a cuprins întreaga viaţă
economico-socială. Finanţele au apărut pe o anumită treaptă de
dezvoltare a societăţii, au evoluat de la o orânduire social-economică
la alta, conţinutul, funcţiile şi rolul lor fiind determinate de modul de
NOŢIUNI INTRODUCTIVE producţie respectiv.
Finanţele au apărut atunci când, ca urmare a accentuării
ÎN STUDIUL DREPTULUI diviziunii sociale a muncii, a dezvoltării până la un anumit nivel a

FINANCIAR relaţiilor marfă-bani, s-a afirmat inegalitatea de avere, a apărut

1.1. Aspecte conceptuale ale dreptului financiar
proprietatea privată, societatea s-a scindat în clase sociale. Ca produs
al contradicţiilor dintre aceste clase a apărut statul.
Apariţia organelor statului (organele puterii de stat:
administraţia de stat, justiţia, armata permanentă), adică instituirea
forţei publice, a făcut necesară procurarea de mijloace materiale şi
băneşti pentru întreţinerea acestor organe.

10 11
 „economie financiară" , deci, în general, acte şi operaţiuni de
De aici rezultă, că pentru a întreţine această forţă publică era
constituire şi de întrebuinţare a fondurilor băneşti necesare
nevoie de contribuţia cetăţenilor prin impozite. Naşterea şi
desfăşurării activităţii statului şi a celorlalte colectivităţi publice."
dezvoltarea proprietăţii private au atras după sine extinderea
Argumentul istoric se evidenţiază şi în originea expresiilor
producţiei de mărfuri şi a schimbului, ceea ce a dus la apariţia banilor
"finanţe" sau "financiar", ce derivă din expresiile latine fiare, finis,
ale căror funcţii au fost îndeplinite iniţial de anumite mărfuri ( vite,
financia pecuniara, care înseamnă a încheia o tranzacţie patrimonială
blănuri, scoici etc), iar odată cu descoperirea metalelor au apărut
prin plata unei sume de bani.5 Deci, având în vedere originea comună
banii metalici.
a expresiilor menţionate putem presupune sinonimia acestora. în acest
Din acest punct de vedere, putem conchide că finanţele au
sens, unii autori menţionează, că obiectul de reglementare a finanţelor
apărut în perioada descompunerii comunei primitive, concomitent
publice se constituie din norme juridice financiare.6
cu naşterea societăţii sclavagiste, ulterior evoluând în feudalism,
Alţi doctrinari susţin ideea, că obiectul circumscris de
extinzându-se mai pregnant în perioada capitalistă. în această ordine
componentele structurale ale finanţelor publice poate să fie întitulat:
de idei putem afirma, că finanţele au caracter istoric, ele au apărut
drept financiar, drept financiar public, dreptul finanţelor publice.
independent de voinţa şi conştiinţa oamenilor.1
Dintre aceste intitulări, cea de drept financiar este mai răspândită în
în literatura franceză de specialitate s-a afirmat, că finanţele
ultimele decenii, fiind mai simplă şi subînţelegându-se ca interes
sunt „operaţiuni financiare" privind cheltuielile publice, că "există
public7.
cheltuieli publice care trebuie acoperite". Şi pentru aceasta "trebuie
Un argument în plus al intitulării obiectului de studiu „drept
stabilit cine să suporte aceste cheltuieli" prin impozite, taxe şi alte
contribuţii instituite în scopul constituirii fondurilor băneşti necesare financiar" îl avem în Constituţia Republicii Moldova din anul 1994,
acoperirii cheltuielilor publice.2 statuând „conceptul de sistem financiar", cu referire generală la
Cu un conţinut de idei apropiat, în literatura financiară „formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare
românească s-a afirmat că „statul şi celelalte organizaţii publice sunt ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor
şi subiecte economice" şi, în această calitate, ele desfăşoară o publice"1'.
„economie financiară", ca „activitate de procurare şi întrebuinţare de Conform acestei statuări constituţionale, sistemul nostru
mijloace băneşti pentru acoperirea cheltuielilor lor colective".3 financiar este un complex de acte şi operaţiuni efectuate de instituţii
într-adevăr, statul, organele de stat sunt entităţi nu doar de publice în sfera financiară sau cu atribuţii financiare de control,
autoritate publică, ci şi economice, în sensul că întreţinerea şi privind formarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului,
funcţionarea lor pretind un consum de valori materiale sau băneşti, unităţilor administrativ-teritoriale şi altor entităţi de interes public.
în acest scop sunt necesare „operaţiuni financiare" sau acţiuni de Caracterizarea complexului instituţional de activitate financiar-
publică priveşte actele, operaţiunile şi autorităţile financiare în relaţia
' Bîstriţeanu Gh., Negrea Gh., Pătrăşcoiu L., Finanţe şi Credit în industrie,
lor sistemică, determinată de imperativul financiar al constituirii şi
construcţii şi transporturi, Bucureşti, 1972, p.4-8.
2
. Jeze G., Cours de finances publiques, M. Giard, Paris, 1929, p.2 * Gliga I.,Drept financiar public, Editura "A.L.L.",Bucureşti
' Leon Gh.N.,Elemente de ştiinţă financiară, vol.I.Cartea Românească, Cluj, 1925, 1994, p.12.
p.51; Leon Gh.N.,Elemente de ştiinţă financiară, ediţia a 2-a, Editura Cercetări 5
Jeze G.,Op. Cit.,p. 2
[uridice, Bucureşti, 1942, p.9.
*Condor I.,Drept fiscal şi financiar, Editura" Tribuna Economică",Bucureşti 1996, p. 60.
7
12 ------- Gliga I.,Drept financiar, Editura "HUMANlTAS",Bucureşti 1998, p.8.
8
Conform art.130 alin. 1 din Constituţia Republicii Moldova.
13
întrebuinţării fondurilor băneşti, elementar necesare existenţei şi
activităţii organelor, autorităţilor, instituţiilor şi altor entităţi publice.
1.2. Necesităţi private, necesităţi publice
^ n societatea omenească, pe parcursul dezvoltării sale, au apărut
o serie de necesităţi. Acestea sunt, pe de o parte, satisfăcute prin JL
efortul individual al fiecăruia, pe de altă parte, prin activitatea
publică, adică printr-o cooperare a efortului mai multora, sau a
tuturora. Când instinctul de conservare a stimulat omul să se
asocieze pentru apărarea în comun contra adversarului vecin, atunci
a apărut şi prima formă de organizare cu caracter public, primară,
rudimentară, prin subordonarea la o conducere comună.
La această primă nevoie - de apărare în comun a teritoriului -s-
au adăugat şi altele, a căror satisfacere a cerut un apel la efortul
comun. Instinctul de conservare şi experienţa proprie umană au creat
şi continuă să creeze loturi, de asemenea necesităţi, pe care le dă în
seama colectivităţii, investite cu putere de a comanda acţiunea
publică pentru satisfacerea acestor nevoi.
Treptat, oamenii au cedat din activitatea lor proprie, din
prerogativele iniţiativei individuale, au lăsat în seama societăţii
politice satisfacerea anumitor nevoi, satisfacerea incompatibilă cu
puterile limitate ale individului izolat.
Deci, în dreptul financiar aceste necesităţi sunt:
a) private;
b) publice;
Nevoi private, sunt cele satisfăcute de fiecare membru al unei
comunităţi umane, cu maximum de eficienţă (avantaje) şi minimum
de sacrificii.
Deci, nevoile private sunt strâns legate de activitatea
economică care este desfăşurată de individ, pentru satisfacerea
cerinţelor lui, fără concursul unei instituţii publice.
14
Nevoile publice cer aportul întregii colectivităţi sau a unei părţi,
pentru satisfacerea lor în condiţii optime.
în situaţia nevoilor publice care implică o activitate financiară,
se presupune existenţa unor nevoi generale, comune şi permanente;
nu poate fi desfăşurată decât prin structuri publice şi cu concursul
fiecăruia şi al tuturora.
Deci, cauza primară care a determinat omenirea a se constitui
în asociaţii rămâne aceeaşi: nevoile individuale, particulare sau
generale şi nu nevoile speciale ale unei personalităţi abstracte. Numai
mijlocul de satisfacere capătă o formă nouă şi mai perfectă.
Este de reţinut, că „indivizii asociindu-se", după cum afirmă
Frederiko Flora, „nu creează un drept nou, opus dreptului individual,
ci creează o forţă mai mare de realizare.
Forţa individuală are limite dincolo de care rămâne
neputincioasă. Pentru a fi completată are nevoie de concursul
colectivităţii.
Asociaţia politică are rolul de a regla, de a dirija, în mod
imperativ acţiunea publică, a cărei manifestare izolată ar face
imposibilă viaţa sau perfecţionarea ei. Statul este instituţia investită cu
această comandă de a dirija satisfacerea unor nevoi comune,
indivizibile şi permanente"9.
Deci, nevoile publice, dat fiind caracterul lor social, trebuie
satisfăcute prin activitatea financiară a statului. Din acest punct de
vedere, activitatea statului se compune din acte şi operaţiuni
financiare privite în ansamblul lor. Ea constă în constituirea,
repartizarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi ale
instituţiilor de stat, cărora li se adaugă activitatea de control
financiar.
' Lăzeanu M, Curs de legislaţie financiară, Edit. „M. Bădeanu", Bucureşti 1942, p. 8-11.
15
 1.3. Obiectul dreptului financiar
A ctele şi operaţiunile financiar-publice se realizează practic pe
baza reglementărilor lor prin norme juridice referitoare la
impozite şi modul de percepere a lor, la cheltuielile publice şi la
modul de efectuare a lor, la bugetul de stat etc.
Oricât de evidentă este necesitatea fondurilor băneşti pentru
întreţinerea şi funcţionarea organelor de stat, pentru împlinirea
necesităţilor publice de sănătate, învăţământ etc. - determinat de
această necesitate şi pentru satisfacerea ei, statul trebuie să instituie
un cadru normativ în sfera financiară. Necesitatea reglementării
juridice financiare se află în raport de cauzalitate cu necesitatea
fondurilor băneşti ale statului şi altor colectivităţi publice.
Referitor la obiectul reglementării juridice financiare, acesta
este circumscris de componentele structurale ale finanţelor publice,
respectând delimitarea acestora faţă de finanţele private. Deci, o
condiţie esenţială a actelor şi operaţiunilor financiare este ca acestea
să se aplice „într-un regim de drept public", având în vedere că, în
statele contemporane, alăturat „finanţelor publice", există şi „finanţe
private". Realitatea economico-financiară din aceste state
demonstrează, că „imperativul financiar" - necesitatea fondurilor
băneşti - „priveşte deopotrivă viaţa privată şi viaţa publică", cu
aprecierea că „motivele, mijloacele şi efectele finanţelor publice sunt
cu totul diferite de cele ale finanţelor private".10
în contextul celor menţionate, componentele structurale ce
constituie obiectul dreptului financiar au apărut şi au evoluat cu
asemănări şi deosebiri fireşti de la un stat la altul, precum şi în cursul
timpului, condiţionat de evoluţia necesităţilor financiare şi a
posibilităţilor de realizare a veniturilor publice oferite de dezvoltarea
economiilor naţionale cu influenţele conjuncturale inevitabile.
10
Trotabas L., Finances publiques, Lib. „Dalloz" .Paris 1964, p. 3-4 şi 15-16.
16 ---------------
Din antichitate şi până în prezent, în structura dreptului
financiar s-au păstrat două componente: cheltuielile publice şi
veniturile publice.
Deci, cheltuielile publice au evoluat sub mai multe aspecte
asemănătoare în statele antice, în cele din evul mediu şi din perioada
contemporană în virtutea asemănării trebuinţelor băneşti de
întreţinere a autorităţilor publice, forţelor armate, de dezvoltare a
instituţiilor şi serviciilor publice etc.
Cheltuielile publice, în structura dreptului financiar şi-au păstrat
însemnătatea în ansamblul actelor şi operaţiunilor financiare, însă sub
aspect procedural, stabilirea felului şi proporţiei cheltuielilor statului a
ajuns subordonată procedurii aprobării de către Parlament a fiecărui
buget anual de stat. Aceasta a fost influenţată şi de tendinţa de creştere
permanentă a cheltuielilor publice în fiecare din aceste state.
Spre deosebire de acestea, veniturile publice au evoluat cu cele
mai multe diferenţieri atât de la un stat la altul, cât şi în cursul
timpului11, păstrând constant procedeele tradiţionale ale impozitelor
şi taxelor, completate în funcţie de necesităţi.
Veniturile publice sunt componenta structurală a dreptului
financiar cu cea mai bogată şi diversă evoluţie, determinată atât de
sporirea resurselor financiare ale statului, cât şi de necesitatea de a
modifica şi perfecţiona procedeele impozitelor şi taxelor în
concordanţă cu evoluţia accelerată a activităţilor economice,
industriale, comerciale, de lucrări şi servicii etc, ale căror rezultate
băneşti sau venituri reprezintă obiecte impozabile sau taxabile. Deci,
stabilirea şi realizarea unui anumit cuantum bănesc de venituri
reprezintă condiţia fundamentală a efectuării unui cuantum bănesc
corespunzător de cheltuieli publice.
Un alt element structural al obiectului de reglementare
financiară îl constituie bugetul de stat, fiind procedeu şi act de
coordonare sau corelare a cheltuielilor cu veniturile, în vederea
11
A se vedea Armeanic A., Volcinschi V., Drept fiscal, Ed. „ASEM", Chişinău 2001,
p.9-14.
------------ 17
promovării şi menţinerii unui anumit echilibru cantitativ bănesc
între acestea.
Instituirea bugetului de stat, a avut ca scop corelarea
cheltuielilor cu veniturile statului, devenind procedeul financiar
central cu însemnătate politică fundamentală. Această însemnătate
este demonstrată de faptul, că fiecare buget anual al statului este
adoptat numai de Parlament şi, în consecinţă, bugetul statului este
principalul mijloc de orientare şi conducere parlamentară a activităţii
financiare a statului. Importanţa bugetului de stat trebuie privit prin
prisma cuprinsului său de cheltuieli şi de venituri publice, deci ca act
de autorizare a anumitor cheltuieli ale statului având rol determinant
în modul de înfăptuire practică a administraţiei publice, a protecţiei
sociale a cetăţenilor, susţinerii acţiunilor culturale, de învăţământ etc.
Următorul element al dreptului financiar îl constituie
individualizarea financiară a unităţilor administrativ-teritoriale, în
contextul dezvoltării administraţiei interne a statelor, al adoptării
împărţirilor adniinistrativ-teritoriale şi al investirii autorităţilor
locale cu atribuţii de conducere, ordine publică etc. Aceste finanţe au
evoluat mai mult sau mai puţin distinct de cele centrale de stat, cu o
structură de cheltuieli şi venituri coordonate prin bugetele locale ale
unităţilor administrativ-teritoriale: districte, judeţe, raioane, landuri,
oraşe, comune, sate etc.
Finanţele unităţilor administrativ4eritoriale s-au manifestat în
structura dreptului financiar contemporan, în contextul afirmării tot
mai hotărâte a autorităţilor publice locale, a! perfecţionării
administraţiei publice locale, în acest context, diversificarea
serviciilor publice conduse de autorităţile locale şi sporirea
cheltuielilor bugetelor satelor, oraşelor, raioanelor, a determinat
recunoaşterea dreptului acestor autorităţi de a stabili şi încasa
impozite şi taxe locale, completate cu alte venituri şi eventual cu
împrumuturi publice. Toate acestea au amplificat dezvoltarea
sistemului financiar al unităţilor administrativ-teritoriale ca o
componentă a dreptului financiar al statelor contemporane.
18
împrumuturile de stat interne şi externe s-au dezvoltat ca o
componentă structurală a dreptului financiar contemporan cu
i .iriicularităţi diferite de ale creditului particular, fiind determinate
de cele mai multe ori de necesitatea completării veniturilor publice
ordinare, precum şi uneori de cea a constituirii unor resurse
investiţionale subordonate interesului public.
Finanţele organizaţiilor internaţionale au fost recunoscute în
împrejurarea contemporană a înfiinţării sau constituirii
organismelor internaţionale, cuprinzând actele şi operaţiunile de
lormare şi întrebuinţare fondurilor băneşti necesare acestor
organizaţii, care se disting de structura financiară internă a statelor
contemporane. între finanţele publice interne ale statelor şi finanţele
organizaţiilor internaţionale este mai evidentă relaţia contribuţiilor
băneşti ale statelor membre ale organizaţiilor internaţionale,
contribuţii care în acelaşi timp sunt venituri ale respectivelor
organizaţii şi cheltuieli publice ale respectivelor state.
Analizând actuala structură a dreptului financiar, adesea, unii
(Wtori-jurişti, au tendinţa de a îmbrăţişa conceptul economic exprimat
m literatura economică de specialitate1' privind componentele
fundamentale ale acestei ramuri de drept. în acest sens, literatura
cconomico-jinanciară expune următoarele componente structurale ale
sistemului financiar: finanţele întreprinderilor de stat, bugetul
administraţiei centrale de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor
■nciale de stat, asigurările de bunuri, persoane şi răspundere civilă
realizate prin societăţi cu capital de stat, creditul acordat de băncile cu
capital de stat şi împrumuturile contractate de stat.
Referitor la acest sistem financiar este adevărat şi remarcabil că
fiecare dintre componentele structurale ale acestui sistem grupează
acte şi operaţiuni financiare de constituire şi întrebuinţare a unor
fonduri băneşti ale statului, unităţilor adniinistrativ-teritoriale,
Vikărcl !., Bercea F., Bistriceanu ( i h . , Stolojan T., Angelache M., Uodnar M,
Mnţteanu T., Finanţe publice, Ixl „Didactică şi Pedagogica", R.A., Bucureşti 1992, p.
19
întreprinderilor, băncilor, societăţilor de asigurare etc. De asemenea
între aceste componente există relaţii băneşti şi deci ele alcătuiesc un
sistem financiar. Dacă privim astfel problema, atunci putem afirma:
tot ce este pecuniar (bani) este drept financiar.
însă, din punct de vedere juridic pe noi ne interesează nu
obiectul economic propriu-zis, ci regimul juridic financiar privit în
cadrul dreptului pozitiv. Deci, dreptul pozitiv cuprinde ansamblul
normelor în vigoare la un moment dat. în fiecare stat este privit - în
teoria generală a dreptului - ca „sistem al dreptului" în structura
căruia normele de conduită instituite de către stat sunt grupate în
„instituţii juridice şi ramuri de drept"'3.
în această ordine de idei, anumite instituţii - odată cu trecerea
de la sistemul economic socialist la cel specific economiei de piaţă - au
un regim juridic în tranziţie spre cel de drept privat datorită
organizării societăţilor de asigurare, băncilor şi întreprinderilor
comerciale ca societăţi comerciale, ca unităţi independente, având
patrimoniu propriu şi fiind obligate să desfăşoare o activitate
profitabilă în condiţiile economice actuale.
în concluzie, menţionăm că dreptul financiar cuprinde
ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului financiar
contemporan, care reglementează, în regim de drept public, constituirea
şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi ale celorlalte
colectivităţi publice, precum şi controlul financiar de interes public.
13
Boboş Gh.,Teoria generală a dreptului, Cluj-Napoca, 1992, p.U9.
20 ------------
1.4. Normele dreptului financiar 1.4.1.
Structura Jogico-juridică a normelor financiare
N
ormele dreptului financiar sunt, la fel ca celelalte norme
juridice - regulă de conduită instituită de stat, a căror
aplicare este asigurată prin conştiinţa juridică, iar la
nevoie prin forţa de constrângere a statului14.
Normele dreptului financiar au un caracter general,
impersonal şi deci, la fel ca multe dintre celelalte norme juridice
privesc un număr nedeterminat de subiecte de drept şi se aplică
repetat în timp, ori de câte ori sunt întrunite condiţiile vizate de ele.
Din punct de vedere al structurii logico-juridice, normele
dreptului financiar cuprind şi ele cele trei elemente specifice
normelor juridice: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.
Ipoteza dreptului financiar prevede condiţiile sau împrejurările
în care urmează să se aplice dispoziţiile cuprinse în aceste norme
juridice. De exemplu, Legea privind sistemul bugetar şi procesul
bugetar nr. 847-XIII din 24.05.199615, prevede în mod ipotetic, că prin
cheltuielile publice se urmăreşte împlinirea necesităţilor generale
pentru învăţământ, sănătate, protecţie socială etc.
Dispoziţia normelor dreptului financiar prevede conduita
subiectelor de drept vizate de aceste norme, fie obligându-i să
acţioneze într-un anumit fel, permiţându-le comiterea unor acte sau
operaţiuni de natură financiară. Deci, dispoziţiile cuprinse în
normele dreptului financiar pot fi: onerative, prohibitive şi permisive.
Dispoziţiile onerative sunt cele mai multe dintre normele
dreptului financiar. Prin dispoziţii onerative se reglementează
obligaţiile bugetare de repartizare a surselor bugetare conform
destinaţiei, efectuarea controlului preventiv al cheltuielilor etc, de
exemplu: în art. 32, alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi
" Boboş Gh., Op. Cit., p.132-133.
15
M.O.nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicată în M.O. nr.91-96 din 30.05.2003.
21
procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede onerativ, ca în
termen de 45 de zile după publicarea legii bugetare anuale,
Ministerul Finanţelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor şi
cheltuielilor bugetului de stat conform clasificaţiei bugetare16.
în acelaşi timp, unele norme ale dreptului financiar cuprind
dispoziţii prohibitive. De exemplu, în art. 32, alin. 4 din Legea privind
sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996,
prevede: că „nici o autoritate publică nu poate efectua cheltuieli fără
autorizaţia semnată de Ministrul Finanţelor sau de persoana
autorizată de Ministerul Finanţelor".
Unele dintre normele dreptului financiar cuprind dispoziţii
permisive. De exemplu, în art. 41 din Legea privind sistemul bugetar
şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede: că
"autorităţile publice pot înainta Ministerului Finanţelor cereri pentru
alocaţii adiţionale în decursul anului bugetar".
Sancţiunile cuprinse în normele dreptului financiar sunt
reglementate potrivit interesului de constituire, conform legislaţiei în
vigoare, a fondurilor băneşti ale statului şi a altor colectivităţi publice.
Pentru simplificarea şi raţionalizarea textului actelor normative,
de cele mai multe ori, ipoteza şi dispoziţiile sunt contopite în textele
normative, iar sancţiunile sunt specificate în codurile: penal, cu privire
la contravenţiile administrative, fiscal, al muncii.
1.4.2. Aplicarea in timp şi spaţiu a normelor financiare
Normele juridice financiare sunt instituite potrivit unor criterii
de aplicare în timp şi spaţiu, astfel, ca necesităţile şi interesele statului
să fie protejate şi realizate.
Aplicarea în timp a normelor financiare este justificată de
anualitatea exerciţiului financiar şi a bugetului public naţional, fiind
16
A se vedea Hotărârea Parlamentului privind clasifkaţia bugetară, nr. 969-XI1I din
24.07.1996
22
un act de autorizare anuală a întregului proces financiar al statului
care cuprinde: sursele anuale de venituri şi destinaţia anuală a
cheltuielilor bugetului public naţional.
Potrivit acestor necesităţi, reglementarea juridică financiară
cuprinde următoarele norme:
a) norme juridice generale cu aplicabilitate nedeterminată de
timp, de exemplu: privind cuprinsul bugetului de stat şi
procedura elaborării, adoptării, executării şi încheierii
tuturor bugetelor anuale de stat; privind impozitele, taxele şi
celelalte venituri ale bugetului de stat, cuprinse în acte
normative referitoare la fiecare, sau la unele dintre aceste
venituri, fiind completate cu cele privind constr\ngerea de
stat în domeniul veniturilor bugetare şi executarea silită a
impozitelor, taxelor şi celorlalte venituri neachitate de bună
voie; privind cheltuielile bugetare efectuate cu specificul
de finanţare a activităţii instituţiilor publice etc; b) norme
juridice speciale de adoptare a fiecărui buget anual de stat,
bugetului asigurărilor sociale de stat etc. emise de organul de
stat cărora li s-a rezervat această competenţă. Obişnuit aceste
forme sunt cuprinse în legile de adoptare a fiecărui buget
anual care se aplică limitat în fiecare dintre anii calendaristici.
Aplicarea în spaţiu a normelor financiare, ca şi cele fiscale17,
sunt guvernate de principiul teritorialităţii. în general, principiul
teritorialităţii normelor financiare, fiind aplicabil asupra tuturor
actelor şi operaţiunilor efectuate pe teritoriul Republicii Moldova
priveşte realizarea surselor anuale de venituri şi destinaţia anuală a
cheltuielilor bugetului public naţional18.
17
Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman T., Tetelea E., Drept
fiscal, Ed. „MUSEUM", Chişinău 2001, p. 23.
18
în conformitate cu art. 131 din Constituţia Republicii Moldova: „Bugetul public
naţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele
raioanelor, oraşelor şi satelor". Pe lângă componentele menţionate, Bugetul public
naţional mai conţine şi „fonduri extrabugetare".
------------
23
 1.6. Actele şi operaţiunile financiare
n temeiul şi în aplicarea normelor dreptului financiar se
săvârşesc acte şi operaţiuni de natură specific financiară, în
regimul de drept public determinat de interesele şi necesităţile
băneşti ale statului şi ale celorlalte colectivităţi publice.
în general, actele şi operaţiunile în domeniul financiar se emit
şi se săvârşesc în condiţiile prevăzute de cadrul normativ în vigoare
de specialitate financiară.
Cu acest cuprins normativ, actele şi operaţiunile din domeniul
financiar se deosebesc de actele şi operaţiunile din sfera financiar-
privată, aceste ultime acte şi operaţiuni fiind denumite în mod curent
"băneşti" sau „patrimoniale-băneşti" şi având un regim juridic de
drept privat24.
Actele şi operaţiunile financiare se identifică prin aceea, că
sunt emise şi săvârşite în scopul general al formării şi întrebuinţării
fondurilor băneşti necesare statului, organelor de stat şi instituţiilor
publice. Astfel, există acte şi operaţiuni de întocmire şi executare a
bugetului de stat, bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi
bugetului asigurărilor sociale de stat - inclusiv de realizare a
veniturilor şi efectuare a cheltuielilor acestor bugete - acte şi
operaţiuni de împrumut public, de formare şi întrebuinţare a
fondurilor băneşti ale instituţiilor publice. Acestora li se alătură actele
şi operaţiunile de control financiar, care se exercită asupra actelor şi
operaţiunilor de venituri şi cheltuieli bugetare, de credit public etc, şi
acest fapt determină cuprinsul complex al categoriei actelor şi
operaţiunilor de specialitate din domeniul financiar.
Actele şi operaţiunile financiare se disting între ele, îndeosebi,
din punctul de vedere al producerii efectelor juridice.
A) Actele financiare fiind acte juridice sunt „manifestări de
voinţă făcute în scopul de a produce anumite efecte juridice, a căror
21
Gliga [., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 26.
26 ------------
realizare este garantată prin forţa de constrângere a statului, în
condiţiile prevăzute de normele juridice în vigoare"25.
Conform acestei definiţii, pentru actele financiare este
relevant că sunt efectuate în scopul de a produce efecte juridice
specifice exercitării drepturilor şi îndeplinirii obligaţiilor prevăzute
de dreptul financiar, în vederea formării şi întrebuinţării fondurilor
băneşti ale statului şi altor colectivităţi sau instituţii publice.
Referitor la subiectele de drept enumerate, actele financiare
sunt săvârşite, în primul rând, de către organele de stat investite cu
atribuţii executive privind elaborarea şi execuţia bugetelor ce intră în
compunerea bugetului public naţional. în acest sens, cele mai multe
acte financiare sunt săvârşite de către organele Ministerului
Finanţelor şi de organele financiare din unităţile administrativ-
teritoriale, Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi de Casele
teritoriale. în acelaşi timp, o însemnată parte a actelor financiare sunt
săvârşite de conducătorii celorlalte ministere şi ale altor organe
centrale şi de stat, ai instituţiilor publice, fiind efectuate în scopul
realizării de venituri bugetare şi, preponderent, pentru finanţarea
activităţii curente a acestor ministere, organe şi instituţii publice.
Actele juridice financiare săvârşite de către toate aceste
subiecte de drept sunt manifestări de voinţă cu caracter unilateral,
deoarece interesul de formare şi întrebuinţare a fondurilor băneşti
necesare organelor de stat şi celorlalte colectivităţi publice trebuie
urmărit şi îndeplinit în mod autoritar, prin manifestări de voinţă
unilaterale, fiind exclusă emiterea lor consensuală sau în cadrul unor
negocieri, de exemplu - între organe finanţatoare şi instituţii
finanţate26.
Potrivit definiţiei actelor financiare ca acte juridice, realizarea
efectelor juridice ale acestor acte este garantată prin forţa de
constrângere a statului, care se manifestă în cazurile de exercitare
neconformă a drepturilor şi de neîndeplinire conformă a obligaţiilor
5
Drăganu T., Actele de drept administrativ, Ed. „Ştiinţifică", Bucureşti 1959, p. 8.
6
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 28.
27
prevăzute prin normele dreptului financiar. în cazuri de acest fel
constrângerea statală se exercită diferit în funcţie de periculozitatea
socială şi de consecinţele faptelor şi omisiunilor prin care sunt
încălcate aceste norme, fiind aplicabile şi sancţiuni de drept penal
-de exemplu, în ipoteza utilizării contrar destinaţiei a mijloacelor din
împrumuturile interne sau externe garantate de stat27.
Din punctul de vedere al condiţiilor generale, actele juridice
financiare trebuie emise de către organele competente şi în limitele
competenţei legale, cu un conţinut conform dispoziţiilor legale: în
vigoare, în termenele, formele şi procedurile prevăzute de aceste
dispoziţii. în ipotezele nerespectării acestor condiţii, actele juridice
financiare pot fi anulate sau executarea lor poate fi suspendată de
către organele cărora le sunt acordate atribuţii de control a legalităţii
acestor acte.
Datorită condiţiilor de emitere şi executare, actele financiare se
aseamănă cu actele de drept administrativ şi întrunesc, în general,
particularităţile acestor acte juridice28.
La fel ca actele de drept administrativ, actele juridice financiare
se diferenţiază în acte normative şi individuale, acte cu aplicabilitate
teritorială generală şi locală. De asemenea, există acte financiare cu
aplicabilitate limitată la un exerciţiu bugetar şi cu o aplicabilitate
nedeterminată de timp.
B) Operaţiunile financiare includ - exemplificativ - calculul
veniturilor şi cheltuielilor organelor de stat şi instituţiilor publice,
plata şi încasarea veniturilor publice, de întocmire a înscrisurilor
privind cheltuielile bugetare etc.
Operaţiunile financiare, la fel ca actele financiare, sunt
săvârşite de către funcţionarii de specialitate financiar-contabilă din
organele de stat şi alte colectivităţi publice. Pe lângă aceasta, datorită
faptului că normele dreptului financiar prevăd obligaţia agenţilor
27
A se vedea art. 240 din Codul Penal, aprobat prin Legea nr. 985-XV din
18.04.2002( M.O. 128-129 din 13.09.2002).
2
" Iovănaş L, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed.
„Didactică şi Pedagogică", Bucureşti 1977, p.231 şi urm.
28 ------------
economici de a calcula şi declara veniturile impozabile, operaţiunile
de acest fel sunt săvârşite de personalul financiar-contabil al acestor
unităţi economice29.
Operaţiunile financiare se deosebesc de actele financiare „prin
faptul că nu produc prin ele însele efecte juridice" şi în consecinţă
sunt denumite „operaţiuni material-tehnice"30. însemnătatea acestor
operaţiuni se apreciază ca atare prin prisma rolului şi rezultatului lor
„material-tehnic" care în domeniul financiar poate fi denumit
„tehnic-financiar".
însemnătatea operaţiunilor financiare se mai apreciază şi în
raport cu pregătirea, emiterea şi executarea actelor juridice
financiare. De exemplu, în cadrul efectuării cheltuielilor bugetare,
documentul de plată semnat de conducătorul unei instituţii publice
este urmat de întocmirea documentelor justificative ca operaţiuni de
executare a respectivului act juridic financiar.
Prin varietatea lor, operaţiunile financiare sunt reglementate şi
se săvârşesc potrivit necesităţilor practice tehnico-financiare ale
constituirii şi întrebuinţării fondurilor băneşti de utilitate publică.
1.7. Raporturile juridice financiare
L a fel ca în alte domenii de activitate supuse reglementării
juridice, în sfera financiară, raporturile juridice se stabilesc
între anumite subiecte de drept, pe baza normelor juridice de
specialitate, în procesul realizării practice a respectivei
reglementări juridice şi deci, apar ca o realizare a unor norme
juridice31.
în ansamblul raporturilor juridice, raporturile din sfera
financiară se recunosc prin finalitatea de natură publică. Deci,
29
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 30. x
Drăganu T.,Op. Cit., p.77. 1|
BoboşGh.,Op. Cit.,p. 142.
29
elementele distinctive ale acestor raporturi sunt: subiectele
participante, conţinutul şi obiectul lor.
Subiectele participante în raporturile juridice financiare
prezintă organele administrării financiare de stat şi control financiar
ca prim subiect, iar al doilea subiect participant cuprinde oricare alte
organe de stat, instituţii publice etc, cărora le revin drepturi şi
obligaţii prevăzute de dreptul financiar.
Primul subiect participant în aceste raporturi juridice este un
organ al administrării financiare şi de control financiar investit cu
atribuţii de stat privind formarea şi întrebuinţarea conformă a
fondurilor băneşti ale statului, organelor de stat, instituţiilor şi altor
colectivităţi publice. Astfel ca prime subiecte participante în aceste
raporturi juridice apar de cele mai multe ori organele Ministerului
Finanţelor, Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi alte organe de
control financiar. De exemplu, organele Ministerului Finanţelor
participă ca prime subiecte în raporturile juridice de finanţare a
celorlalte ministere şi altor organe centrale de stat. Organele
financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale participă ca prime
subiecte în raporturile juridice de finanţare a organelor de stat şi
instituţiilor publice locale etc.
Al doilea subiect participant în aceste raporturi juridice poate
fi orice alt organ de stat decât cele administrativ-financiare de stat şi
de control financiar, ca şi instituţiile publice cărora le sunt
reglementate atât drepturile de a fi finanţate din bugetul de stat sau
din bugetele locale, cât şi obligaţiile de întrebuinţare conformă a
fondurilor băneşti primite în cadrul acestei finanţări. De asemenea, al
doilea subiect participant în aceste raporturi juridice poate fi orice
persoană fizică sau juridică are obligaţii de a declara veniturile sau
bunurile impozabile, de a plăti impozitele legal stabilite.
în cadrul raporturilor juridice din sfera financiară subiectele
participante au o poziţie juridică diferită, chiar şi în ipoteza în care
ambele subiecte participante sunt organe de stat.
Organele administrative financiare de stat, participând în
aceste raporturi la exercitarea atribuţiilor autoritare cu care sunt
30
înzestrate, au o poziţie juridică specifică: de reprezentant al
intereselor financiare de stat sau publice.
Poziţia autoritară de reprezentant al intereselor financiare de
stat a primului subiect participant este o expresie a regimului juridic
de drept public al raporturilor juridice ce se stabilesc în temeiul şi în
aplicarea normelor dreptului financiar. Acest regim se deosebeşte de
regimul dreptului privat al raporturilor băneşti dintre cetăţeni, în
cadrul cărora subiectele participante au o poziţie juridică egală şi
înainte de aceasta, au latitudinea de a participa sau nu în asemenea
raporturi conform intereselor lor patrimoniale32.
Conţinutul raporturilor juridice din dreptul financiar este unic
şi distinct de al celorlalte raporturi juridice datorită specificului sau
naturii financiare a drepturilor şi obligaţiilor ce revin subiectelor
participante. în acest sens, este evident că drepturile şi obligaţiile
privind finanţarea din bugetul de stat şi bugetele locale, cele privind
individualizarea, plata şi încasarea veniturilor publice, cele privind
emisiunea şi circulaţia titlurilor de valoare ale împrumuturilor
interne de stat etc, sunt din domeniul financiar. Şi, în consecinţă
conţinutul raporturilor juridice de finanţare bugetară, de impunere,
de credit public etc, este inconfundabil cu al altor raporturi juridice
administrative, băneşti civile sau comerciale etc.
Referitor la obiectul raporturilor juridice ce se stabilesc în
temeiul şi în aplicarea normelor dreptului financiar. Acesta se
identifică potrivit concepţiei din teoria generală a dreptului care
susţine că obiectul raportului juridic este acţiunea, bunul material sau
valorile vizate de drepturile şi obligaţiile subiectelor participante.
Conform acestei concepţii, obiectul celor mai multe dintre raporturile
juridice din dreptul financiar le reprezintă fondurile băneşti sau
sumele de bani ce se stabilesc şi acordă în raporturile juridice de
finanţare bugetară, ce se individualizează şi încasează veniturile
publice, ce se realizează prin procedeele creditului public etc.
32
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 31.
31
 1.8. Relaţiile dreptului financiar
cu alte ramuri de drept
C onsiderarea dreptului financiar, ca ramură a dreptului este
susţinută de faptul, că are un obiect propriu de
reglementare, fiind considerat ramură distinctă a dreptului
datorită însemnătăţii pe care o are în susţinerea bănească a activităţii
statale sau de interes public. în condiţiile divizării ramurilor
dreptului în public şi privat, dreptul financiar este o ramură a
dreptului public, deoarece la fel ca celelalte ramuri ale dreptului
public şi în relaţia de apropiere şi interferenţă cu ele, dreptul
financiar este instituit în scopul satisfacerii unor necesităţi şi interese
generale sau publice. în scopul împlinirii necesităţilor de constituire
şi întrebuinţare a fondurilor băneşti destinate întreţinerii şi activităţii
organelor de stat, instituţiilor şi serviciilor publice, reglementarea
juridică a procedeelor şi mijloacelor financiare este instituită în regim
juridic de drept public de natură financiară. Prin regim juridic
înţelegem ansamblul normelor juridice referitoare la anumite relaţii
sociale, activităţi publice etc, supuse reglementării juridice, precum
şi conceptele privind instituirea şi variantele reglementării acestor
relaţii sau activităţi.
în cadrul dreptului public din statele contemporane, locul
dreptului financiar este apreciat în parte diferit. în literatura franceză
de specialitate există opinia că reglementarea financiară este „a patra
ramură a dreptului public, alăturată dreptului constituţional,
dreptului administrativ şi dreptului internaţional public"33. Privit
dintr-un alt punct de vedere, putem afirma, că dreptul financiar este
parte componentă a ramurilor dreptului intern.
Relaţia dreptului financiar cu dreptul constituţional este
determinabilă prin prisma importanţei dreptului constituţional în
oricare dintre sistemele de drept din statele contemporane şi, derivat,
datorită statuării constituţionale a unor concepte fundamentale
53
Muzellec R., Finances publiques, 6 - eme edition, Ed. „Sirey", Paris 1989, p. 1.
32 ------------
pentru domeniul financiar. Astfel, dreptul constituţional din statul
nostru statuează conceptul bugetului public naţional, competenţa
Parlamentului de a adopta bugetele anuale de stat, ca şi obligaţia
cetăţenilor de a contribui prin impozite şi prin taxe la acoperirea
cheltuielilor publice 34 . Aceste statuări constituţionale au
însemnătatea orientării generale concepţionale a cuprinsului
normelor dreptului financiar privind bugetul de stat şi procedura
bugetară, bugetul asigurărilor sociale de stat şi procedura bugetului
asigurărilor sociale de stat etc, exprimând relaţia dintre dreptul
constituţional şi dreptul financiar.
Cu dreptul administrativ, dreptul financiar se află într-o
relaţie de interferenţă complexă, datorită faptului că dreptul
administrativ, cuprinzând normele referitoare la organizarea şi
funcţionarea tuturor organelor puterii executive, cuprinde şi norme
privind conducerea, organizarea şi funcţionarea organelor financiare
de stat care fac parte din administraţia de stat şi constituie
administraţia finanţelor publice. în concordanţă cu aceasta,
reglementarea juridică bugetului de stat şi bugetelor locale, a
veniturilor şi cheltuielilor bugetare, a creditului public, ca şi a
controlului financiar este instituită cu specificul de reglementare
administrativ-financiară, în regim de drept public extins asupra
actelor juridice, operaţiunilor tehnic-financiare şi raporturilor
juridice din domeniul financiar. în cadrul acestei interferenţe
complexe, de remarcat, că aplicarea unor dispoziţii din dreptul
financiar se completează cu anumite dispoziţii generale şi speciale
din dreptul administrativ. De exemplu, reglementarea contravenţiilor
din domeniul financiar, se completează cu dispoziţii generale şi
speciale de drept administrativ referitoare la procedura stabilirii şi
sancţionării contravenienţilor. De asemenea în cadrul acestei
interferenţe complexe, finanţele locale şi bugetele unităţilor
administrativ-teritoriale sunt reglementate prin dispoziţii atât ale
Legii privind finanţele publice locale cât şi ale Legii privind
33
31
Conform art. 58, 130, 131 şi 132 din Constituţia Republicii Moldova.
administraţia publică locală, dispoziţii ce se completează reciproc,
mai ales, în ceea ce priveşte procedura întocmirii şi aprobării
bugetelor locale.
Cu dreptul fiscal, dreptul financiar are legătură strânsă datorită
importanţei sistemului fiscal asupra formării veniturilor bugetare
anuale de stat şi locale. Natura de drept public al legislaţiei fiscale se
apreciază însă nu autonom, ci în corespundere cu reglementarea TEORIA GENERALA A
cheltuielilor publice ale bugetului de stat şi local, a împrumuturilor de
stat, precum şi în corespundere cu natura de drept public a acestor BUGETULUI STATULUI
compartimente structurale ale dreptului financiar.
Relaţia dreptului financiar cu dreptul internaţional public
este evidenţiată, mai ales, de existenţa multor convenţii interstatale
determinate de necesităţi şi interese financiare cum sunt, spre
exemplu: convenţiile de împrumuturi externe. Sub aspecte generale, 2.1. Conceptul de buget
aceste convenţii dovedesc existenţa unor raporturi financiare între
state, raporturi care sunt considerate obiect al unei subramuri a
dreptului financiar internaţional.
Asemănător şi alăturat dreptului financiar internaţional, în
T ermenul buget îşi găseşte originea în vechea limbă franceză şi
anume în expresia bouge şi bougette prin care se înţelege o
pungă din piele sau o pungă cu bani. Termenul a fost preluat în
condiţiile dezvoltării dreptului comunitar ca ansamblu de norme Anglia odată cu cuceririle normande şi de acolo s-a răspândit în
convenţionale interstatale privind înfiinţarea şi activitatea toată lumea cu semnificaţia financiară36.
comunităţilor europene, s-a afirmat existenţa dreptului financiar în Anglia, cancelarul tezaurului (ministru de finanţe) avea
comunitar, cuprinzând conceptele şi normele referitoare la bugetele obiceiul să prezinte Camerei Comunelor un proiect în care se
anuale ale Comunităţilor europene, politica fiscală comunitară şi prevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea subsidiilor cerute.
controlul financiar comunitar35. Proiectul se găsea într-o mapă din piele pe care cancelarul tezaurului
o deschidea când făcea expunerea. Această operaţiune se numea:
deschiderea pungii cu bani sau deschiderea bugetului. De altfel,
hârtia sau programul din mapă, reprezenta în mod simbolic: punga
tezaurului şi tezaurul Coroanei Marii Britanii.
Deşi bugetul este cunoscut şi folosit în toate statele lumii, există
totuşi expresii oficiale diferite. în Spania, de pildă, terminologia oficială
este presupuesto sau presupuestos generales del estado; în Italia

35
A se vedes Cartou [.., Droit financier et fiscal curopeen, Ed. „Precis Dalloz", Paris "■ Şaguna D. D., Drept financiar şi fiscal, voi. II, Ed. „Oscar Prinţ", Bucureşti 1997, p. 4.
1972, p. 13-350.
35
34 --------------
bilancio sau progetto de bilancio; în Germania, iniţial s-a folosit
expresia sttasshausaltsptan, însă recent, limbajul oficial şi de specialitate
utilizează termenul budget sau zum budget gohorig ori budgetfahr.
în literatura de specialitate s-au expus numeroase definiţii, dar
din punct de vedere conceptual s-au evidenţiat două caracterizări
fundamentale.
Susţinătorii primei concepţii sunt de părerea, că bugetul
statului este un program sau plan de cheltuieli, ce urmează a se
efectua, şi de venituri, ce urmează a se realiza într-o perioadă
determinată, fiind aprobat de Parlament37.
A doua concepţie exprimată în literatura şi legislaţia financiară
susţine că bugetul statului este un act de stabilire şi autorizare a
veniturilor şi cheltuielilor anuale ale statului38. Actualitatea
contemporană a acestei concepţii este confirmată de faptul că
elementele ei esenţiale au fost preluate şi pentru caracterizarea
oficială a bugetului Comunităţii Europene, fiind precizat, că bugetul
este: „actul care prevede şi autorizează în prealabil, în fiecare an,
cheltuielile şi veniturile comunităţii"39. Această caracterizare legală
este valoroasă şi din punct de vedere teoretic, întrucât în ea se
precizează atât necesitatea tehnico-financiară, cât şi importanţa
autorizatoare a bugetului. în această ordine de idei, bugetul poate fi
privit ca act de autorizare dat de puterea reprezentativă privind
condiţiile de realizare a veniturilor bugetare minime, precum şi
cheltuielilor maxime alocate cu indicarea naturii şi destinaţiile
acestora pe o perioadă dată (de obicei un an ).
37
Wagner A., Trăite de la science des finances, Paris, 1919, p. 178; Şaguna D. D., Drept
financiar şi fiscal, voi II, Ed. „Deşteaptă-te Române" SRL, Bucureşti, 1992, p.7;
Brummerhoff D., Finanzwissenschaft, Ed. „Olenburg Verlan", Munchen Wien, 1986,
p.120-132; XMMimeBa H.n. OimaHCOBoe npaBo, M3/1. BEK, MocKBa 1995,crp.ll3.
38
A se vedea Leroy Beaulieu P., Trăite de la Science des finances, Paris 1888, p. 2;
Jeze G.,Op. Cit.,p. 6; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 46; Trotabas L., Op. cit., p.
17-21; Condor I., Op. cit., p. 84-85; Muzellec R., Op. cit., p. 139; Cartou L, Droit
financier et fiscal europeen, Ed. „Dalloz", Paris 1972, p, 23.
* Cartou L, Op. cit., p. 23.
36 -----------
2.2. Funcţiile bugetului de stat
~ nsemnătatea bugetului de stat în viaţa economică, socială şi
politică din fiecare stat contemporan a promovat evidenţierea .X.
următoarelor funcţii bugetare40.
A) bugetul are funcţie juridică, pentru că anual se adoptă
printr-un act cu putere de lege41 (Legea bugetară anuală*2),
dispoziţiile cuprinse în această lege fiind imperative cu privire la
cuantumul minim al veniturilor şi maximum de cheltuieli.
Deci, pe plan juridic bugetul se caracterizează sub două
aspecte:
- este legislativ;
- este previzional.
în doctrina şi legislaţia franceză s-a statornicit ideea că este
periculos să laşi Parlamentul să acţioneze sensibil la dorinţele
alegătorilor, deoarece există tentaţia de majorare a cheltuielilor. în
acest sens se menţionează: „Parlamentul a fost inventat de popoare
pentru a limita cheltuielile puterii executive, nu pentru crearea altora".
Bugetul este previzional, fundamentat pe proiecte economice,
bugetul tinde să prevadă viitorul, dar din cauza dificultăţilor sunt
necesare adaptări. Previziunea bugetară trebuie să reflecte obiectivele,
planurile de dezvoltare economică şi socială.
B) bugetul are o funcţie politică; indiferent de semnificaţia lui
juridică, bugetul a căpătat în practica parlamentară o imensă valoare
politică. Acest lucru se produce întrucât bugetul reflectă întregul
program politic al guvernului, votarea lui de către Parlament
40
Armeanic A., Conceptul, funcţiile şi reglementarea juridică a bugetului de stat,
Revista Naţională de Drept, nr. 5(20) 2002, p. 32-34.
11
A se vedea art. 130 alin. 1 şi art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova. 42
Conform art. 1 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din
24.05.1996, noţiunea dată are următorul conţinut: „lege anuală prin care
Parlamentul adoptă bugetul de stat, care cuprinde sursele de venituri şi destinaţia
cheltuielilor pentru un an bugetar".
------------
37
presupunând prezentarea întregii politici guvernamentale. 43
Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaţiilor bugetare, exercită o
incontestabilă presiune asupra liniei de conduită a guvernului.
Bugetul are o funcţie politică şi prin influenţa pe care o exercită
asupra regimului politic şi care poate determina natura regimului
politic sau stabilitatea acestuia. în acest sens, bugetul poate influenţa
politica regimului, determinând volumul şi diversitatea cheltuielilor
bugetare, în corelare cu: sursele de venituri, cuantumul acestora şi
categoriei de contribuabili.
Influenţa asupra regimului politic afectează nu numai natura
regimului, dar şi stabilitatea acestuia. Puterea politică şi puterea
bugetară au o strânsă legătură. După ce bugetul a fost adoptat de
Parlament, acesta trebuie să fie executat de Guvern ca putere
executivă. în acelaşi timp, bugetul este un factor de consolidare a
Parlamentului, prin exclusivitatea constituţională44 atribuită în sfera
bugetară organului reprezentativ. Totuşi, cu timpul, Parlamentului i
s-a limitat dreptul de adoptare a anumitor rectificări ale bugetului
statului, doar cu acceptarea acestora de către Guvern, care atrag după
sine: majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau
împrumuturilor; precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor
bugetare 45 . Pe lângă aceasta, Parlamentului i s-a limitat controlul
t}
Conform art. 14 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-
XIII din 24.05.1996, scopurile bugetului de stat sunt următoarele:
a) implementarea strategiilor şi obiectivelor economice, sociale şi de altă
natură ale Guvernului;
b) formarea fondurilor băneşti necesare pentru finanţarea acţiunilor
Guvernului;
c) asigurarea echilibrului bugetar necesar pentru menţinerea unei situaţii
macroeconomice stabile a statului;
d) asigurarea administrării efective, calitative şi responsabile a finanţelor
aflate la dispoziţia Guvernului;
e) expunerea în mod explicit a strategiilor şi obiectivelor Guvernului, care
vor fi realizate de buget.
14
Conform art. 66 lit. h) din Constituţia Republicii Moldova.
15
A se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale privind interpretarea prevederilor art.
131 alin. (4 ) din Constituţia Republicii Moldova.
38 ------------
executării bugetului de stat doar printr-o informare anuală privind
veniturile şi cheltuielile totale efectuate. Conform art.31 din Legea
privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din
24.05.1996, „responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat îi
revine Guvernului". în aceeaşi ordine de idei, art. 43 din legea
menţionată reglementează, că „la sfârşitul fiecărui an bugetar
Ministerul Finanţelor întocmeşte un raport", „structura acestuia fiind
stabilită de acesta", prezentând acest „raport Guvernului", iar
„Guvernul prezintă spre adoptare Parlamentului doar un Raport
anual despre executarea bugetului de stat".
Deci bugetul contemporan, după afirmaţia literaturii franceze
de specialitate, a restaurat şi consolidat executivul care a devenit o
putere adevărată. Pe de altă parte, efectele sale se extind şi asupra
stabilităţii regimului. Situaţia actuală se exprimă prin următorul
silogism: „Guvernul determină şi conduce politica naţiunii". în acest
sens, „bugetul exprimă opera Guvernului"46.
Influenţa asupra stabilităţii regimului politic, se explică prin
faptul, că bugetul nu a fost nici o dată neutru în caz de criză politică.
Ex.: revoluţia franceză de la 1879 din ameninţare de bancrută. Din
1776 s-a descoperit incapacitatea guvernului francez de a plăti
datoriile războiului. Acest deficit 1-a constrâns pe Regele Franţei să
convoace statele generale; regele a afirmat: „fericite deficit, ai devenit
patrimoniu al naţiunii"*7.
Influenţa asupra politicii regimului se explică prin faptul că
bugetul constituie un act fundamental al politicii economice şi sociale
ale guvernului, apreciind după dublul aspect cheltuielile şi încasările.
Aceasta din urmă contribuie la precizarea conceptului unui model
economic şi social.
C) bugetul are o funcţie financiară, în sensul că presupune
determinarea sub formă bănească a necesarului de cheltuit în
6
MuzellecR.,Op.Cit.,p.9-25.
"Ibidem.
39
domeniul public şi evaluarea cât mai corectă a surselor care pot fi de
natură fiscală în marea lor majoritate, şi nefiscală.
D) bugetul are o funcţie publică. Bugetul este un mijloc de
satisfacere a nevoilor colective, fiind un act de conducere statală,
emanat dintr-un interes general-public. Statul nu este un agent
economic la fel ca ceilalţi subiecţi ai sferei antreprenoriale. El
consumă, dar nu produce, el ia, dar nu restituie nimic. Bugetul este o
prăpastie care se alimentează cu prudenţă şi înţelepciune. Este „un act
de administrare", „un deviz de administrare".
2.3. Sistemul bugetar în statele contemporane
O n condiţiile în care bugetul de stat este procedeul financiar cel
mai important de autorizare şi corelare a veniturilor şi JL
cheltuielilor statului, din punct de vedere al organizării
bugetare, sunt evidenţiate anumite particularităţi şi deosebiri mai ales
în statele federative faţă de cele cu structură unitară. în aceste state
sunt evidente principalele variante practice de organizare bugetară şi
în acelaşi timp, în unele dintre state s-au conceput şi sau pus în
aplicare variante originale care au dezvoltat categoria variantelor
contemporane de organizare bugetară48.
în statele unitare naţionale cum sunt Franţa, Italia, Suedia etc,
organizarea bugetară era la început simplă, deoarece, cuprindea
numai bugetul de stat şi bugetele locale.
Bugetul de stat din statele unitare naţionale este denumit şi
buget ordinar sau general, a avut şi are ca venituri principale
impozitele şi taxele completate, în caz de insuficienţă, cu
împrumuturi de stat, iar cheltuielile acestui buget sunt destinate celor
mai importante trebuinţe de învăţământ şi sănătate publică,
întreţinerii organelor centrale: legislativ, executiv, instanţe
judecătoreşti, armată etc.
48
Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 47.
40 --------------
Bugetele locale sau ale unităţilor administrativ-teritoriale din
statele unitare naţionale sunt o componentă a organizării bugetare,
având o importanţă primordială pentru autonomia funcţională a
organelor de conducere ale altor unităţi, autonomii în cadrul statelor
unitare. Prin aceste bugete locale sunt finanţate atât întreţinerea
autorităţilor publice locale, cât şi instituţii şi acţiuni de învăţământ
public, culturale şi sanitare, modernizarea şi dezvoltarea urbanistică
etc, pentru care veniturile bugetare locale sunt insuficiente49.
Pe lângă bugetul de stat şi bugetele locale, structura bugetară
din statele unitare naţionale contemporane a fost dezvoltată
cuprinzând bugete: anexe, extrabugetare, extraordinare, fonduri
băneşti speciale şi alte fonduri băneşti alăturate bugetului de stat. De
exemplu, în Franţa, pe lângă bugetul general al statului, structura
bugetară cuprinde bugete anexă pentru poştă şi telecomunicaţii,
serviciul explozivilor, navigaţia aeriană etc, ca şi conturi speciale
pentru dezvoltarea aducţiunilor de apă, pentru fondul forestier
naţional, pentru fondul naţional al cărţii etc.50.
în Republica Moldova, prin Legea privind sistemul bugetar şi
procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, a instituit o variantă
originală de organizare bugetară care se aplică practic prin bugetul
public naţional. Noţiunea public delimitează aceste bugete de bugetele
proprii sau bugetele de venituri şi cheltuieli, instrumente financiare
utilizate frecvent cu aceste denumiri în literatura economico-
19
In conformitate cu art. 1 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din
16.10.2003, transferurile sunt mijloacele financiare alocate, conform prevederilor
legale, cu titlu definitiv şi în sumă absolută, de la bugetul de stat la bugetele raionale,
bugetul central ai unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetului
municipal Bălţi şi bugetului municipal Chişinău sau de la bugetele raionale, bugetul
central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipal
Bălţi şi bugetul municipal Chişinău la bugetele locale pentru nivelarea posibilităţilor
financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale, în scopul asigurării exercitării unor
anumite funcţii publice, finanţării domeniilor de activitate, ce sunt în competenţa
autorităţilor publice locale, sau în alte scopuri speciale. 511 Muzellec R., Op. Cit., p. 263-
168.
41
 în statele federative, cum sunt Brazilia, Germania, Statele Unite
financiară51 şi practica agenţilor economici. Expresia naţional
ale Americii, Federaţia Rusă şi altele, organizarea bugetară este
înseamnă, că bugetul include toate veniturile şi cheltuielile de natură
influenţată de structura federativă cuprinzând: statele, landurile,
publică a statului.
cantoanele, provinciile componente etc. în consecinţă, organizarea
Bugetul public naţional este alcătuit din bugetul de stat,
bugetară federativă este mai complexă şi cuprinde bugetele federale,
bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat şi fondurile de
bugetele statelor, landurilor etc. componente şi bugetele locale ale
asigurare obligatorie de asistenţă medicală52. Cu acest cuprins bugetul
unităţilor administrativ-teritoriale din fiecare dintre statele, landurile
public naţional este o variantă originală de organizare bugetară 53 prin
etc. componente.
faptul, că pe lângă bugetul de stat şi bugetele locale, cuprinde şi
Sub aspecte generale, organizarea bugetară federativă este
bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi fondurile de
asemănătoare în toate aceste state, cuprinzând bugete federale ale
asigurare obligatorie de asistenţă medicală, fiind din punct de vedere
statelor membre şi locale. însă cuprinsul de cheltuieli şi venituri, relaţiile
organizatoric autonome faţă de bugetul statului, având natură
dintre bugetele federale ale statelor membre şi celor locale, procedura
juridică financiară în regim de drept public.
elaborării şi aprobării bugetelor anuale sunt reglementate diferit,
Pe lângă bugetul de stat, organizarea bugetară din Republica
conform conceptelor proprii formate şi evoluate în fiecare stat federativ.
Moldova, cuprinde bugetele fondurilor extrabugetare 54, fiind
în Germania, organizarea bugetară federativă este
prezentate şi adoptate de către Parlament55. De exemplu, prin Legea
reglementată printr-un act normativ denumit „Constituţie
fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.1996 56 şi Hotărârea
financiară" în cuprinsul căreia problema principală este cea a
Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind aprobarea
„repartiţiei juste" a fondurilor băneşti între bugetul federal şi
Regulamentului cu privire la constituirea şi utilizarea fondului
bugetele landurilor membre ale statului federal german 58. în scopul
rutier 57 , s-a constituit un fond extrabugetar având drept scop
repartiţiei financiare juste cheltuielile sunt repartizate în funcţie de
reparaţia şi întreţinerea infrastructurii rutiere din ţara noastră.
competenţa materială a organelor administrative federale, ale
landurilor şi locale. Conform acestui criteriu, din bugetul federal sunt
finanţate integral afacerile externe, căile ferate şi fluviale federale,
51
Antoniu N., Adochiţei M., Cristea H., Neagoe I., Dumitrescu D., Ilie V., Finanţele
poşta, apărarea ţării inclusiv protecţia frontierelor, autorităţile şi
întreprinderilor , Ed. „ASE", Bucureşti, 1993, p. 269 şi urm. instanţele federale.
52
Conform art. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII în comun, din bugetul federal şi din bugetele landurilor sunt
din 24.05.1996. finanţate extinderea, funcţionarea şi activitatea ştiinţifică a
55
In unele state contemporane (spre exemplu: S.U.A.) sistemul asigurărilor sociale
de stat este parte componentă a bugetului federal american, neexistând dihotomia
instituţiilor superioare de învăţământ, ca şi ameliorarea
bugetară între bugetul statului şi bugetul asigurărilor sociale de stat (A se vedea infrastructurii economice regionale.
Armeanic A., Fiscalitatea în statele contemporane, Ed. CE USM, Chişinâu 2003,
pp. 30-31).
51
Conform art. 47 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-
XIII din 24.05.1996.
55
Moster A., „La Constitution Financier de la Republique Federale d'Allemagne", în
Conform art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova.
56
Etudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de
M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996.
57
iurisprudence „R. Pichon et R. Durand-Auzias", Paris 1974, p. 5 şi urm.
M. O. Nr. 57 din 30.08.1996.
43
42 -------------
 Tot în comun, din bugetele landurilor şi din bugetele locale
sunt finanţate instituţiile de învăţământ, sănătate şi protecţie socială,
unităţile de gospodărie comunală, alte instituţii şi unităţi organizate,
care funcţionează pe lângă autorităţile publice ale landurilor,
orăşeneşti şi comunale59.
în ceea ce priveşte veniturile, produsul bănesc al celor mai
importante impozite este repartizat între bugetul federal şi bugetele
landurilor, cu preponderenţă pentru bugetul federal, având în vedere
că din acesta se suportă aproape jumătate din cheltuielile publice, iar
cel mult 33% din aceste cheltuieli revin bugetelor landurilor şi cel
mult 20% - bugetelor locale. Astfel, veniturile taxelor vamale şi ale
monopolurilor fiscale, ale impozitelor pe consumaţie şi ale
prelevărilor speciale revin bugetului federal. Produsul impozitelor pe
venit şi capital, ca şi al impozitelor pe circulaţia capitalurilor revine
bugetelor landurilor, iar impozitele reale pe clădiri şi activităţi
profesionale, ca şi impozitele locale pe consumaţie sunt venituri ale
bugetelor locale60. Datorită acestei repartiţii a fiscalităţii în folosul
bugetului federal, centrul federal efectuează unele redistribuiri a unor
venituri şi cheltuieli, în mod „vertical", între bugetul federal şi
bugetele landurilor aflate în situaţie deficitară. în acelaşi timp,
datorită faptului că unele landuri au o „capacitate fiscală superioară",
pentru acestea s-a instituit obligaţia de a plăti „o contribuţie destinată
repartizării financiare juste" din care se acordă subvenţii băneşti
landurilor care au venituri proprii insuficiente, realizându-se astfel o
redistribuire a fondurilor băneşti între bugetele landurilor în mod
„orizontal"61. De exemplu, Bavaria, Wiurtemburg, Rein-Westfalia de
Nord alocă o parte din resursele financiare landurilor mai slab
dezvoltate, cum sunt: Saxonia, Şlevig-Golştein etc62. Asemenea
" Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 49.
611
A se vedea mai detaliat Armeanic A., Fiscalitatea în statele contemporane, Ed. „CE
USM", Chişinău 2003, p. 45-52. 61 A se
vedea Moster A., Op. cit., p. 32-33.
w
A se vedea mai detaliat Armeanic A., Op. cit., p. 48 şi Armeanic A. Sistemul fiscal
în Germania, Revista Naţională de Drept, nr. 3 (30) 2003, p. 8-11.
44 -------------
mecanism de redistribuire a fondurilor băneşti în mod „orizontal"
este reglementat şi în Republica Moldova, fiind acumulate surse
financiare în fondul de susţinere financiară a unităţilor administrativ-
teritoriale pentru redistribuirea surselor financiare acumulate
unităţilor administrativ-teritoriale mai slab dezvoltate63.
în Statele Unite ale Americii, organizarea bugetară cuprinde
bugetul federal, bugetele statelor membre şi bugetele locale. între
aceste bugete veniturile şi cheltuielile publice sunt repartizate prin
„legi de autorizare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare" în funcţie de
„competenţele statale" ale organelor federale, ale organelor de
conducere din statele membre şi ale organelor locale denumite
„colectivităţi subordonate"64.
Bugetului federal american îi revin cheltuieli pentru apărarea
naţională, pentru întreţinerea organelor puterii publice, pentru
sănătate şi altele. Sistemul veniturilor federale cuprinde taxele pe
veniturile persoanelor fizice şi ale corporaţiilor, accize asupra unor
bunuri de lux, taxe vamale, taxe de timbru etc. Sistemului bugetar
federal îi revin aproximativ 70% din toate veniturile şi cheltuielile
statului federal american65.
Din bugetele statelor membre, sunt finanţate „districtele
şcolare", drumurile rutiere şi cheltuielile cu caracter social; pe când
veniturile acestor state nu sunt riguros identice şi cuprind mai ales
taxele percepute pentru carburanţi, tutun, băuturi alcoolice,
automobile, ca şi o taxă funciară, care, în tot mai multe state, este
cedată pentru administrarea fiscală a colectivităţilor locale66.
Conform art.lO din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din
16.10.2003 (MO. nr. 248-253/996 din 19.12.2003)
Marchessou A., Les instutions budgetaires de la Federation des Etats-Unis d'Amerique,
'n Etudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de
Iurisprudence „R. Pichon et R. Durand-Auzias", Paris 1974, p. 103 şi urm.
65
Armeanic A., Op. cit., p. 28; Armeanic A. Sistemul fiscal în S.U.A., Revista
Naţională de Drept, nr. 5 (32) 2003, p. 4-8.
66
Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 50.
------------ 45
anului următor. Această practică diferită fiind influenţată de tradiţii
şi de durata dezbaterii parlamentare a bugetelor anuale74.
Având în vedere că, în mod practic, după sfârşitul anului
bugetar se încasează venituri bugetare restante şi se efectuează
cheltuieli angajate în ultima parte a anului bugetar, în unele state
acestea se înscriu în conturile bugetului expirat, pe când în alte state
„gestiunea bugetară" se încadrează exact între datele de început şi de
sfârşit ale exerciţiului bugetar75.
în Republica Moldova, Legea privind sistemul bugetar şi
procesul bugetar cuprinde, referitor la gestiunea bugetară,
următoarele dispoziţii:
"La data de 31 decembrie a fiecărui an, Ministerul Finanţelor
închide toate conturile deschise în decursul anului bugetar curent,
pentru a întocmi raportul anual despre executarea bugetului de stat"76.
Reglementarea gestiunii bugetare în strictă concordanţă cu
anul calendaristic este raţională deoarece cazurile de venituri
bugetare restante ca şi de cheltuielile angajate în ultima parte a anului
calendaristic care se încasează şi respectiv efectuează la începutul
anului următor intervin şi se repetă de la un exerciţiu bugetar la altul,
afectând puţin executarea bugetelor anuale de stat.
3.2.2. Unitatea bugetară este un principiu care pretinde
elaborarea în fiecare an a unui buget unic de stat, acest principiu
apreciindu-se şi el în comparaţie cu oponentul său - procedeul
pluralităţii de bugete.
Principiul unităţii bugetului de stat sau al bugetului de stat unic se
consideră consacrat prin însăşi legile referitoare la contabilitatea ori la
finanţele publice, întrucât dispoziţiile acestor legi folosesc expresia
71
Gliga L, Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 59.
75
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 56.
76
Conform art. 33 alin. 4 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.
847- XIII din 24.05.2996.
48 -------------
„buget" de stat sau „bugetul" statului, conducând la concluzia că este
vorba de un singur buget şi nu de mai multe bugete77.
La fel ca şi principiul anualităţii, literatura financiară
contemporană apreciază că principiul unităţii bugetare se sprijină pe
două genuri de motivaţii, unele financiare, altele politice. Din punct
de vedere financiar, unitatea bugetară permite să se prezinte starea
reală a situaţiei financiare a ţării, ceea ce, din punct de vedere politic,
este important pentru controlul exercitat de Parlament asupra
bugetului statului, pentru ca Parlamentul să aibă o vedere de
ansamblu asupra cheltuielilor statului.78
într-adevăr, elaborarea şi aprobarea în fiecare exerciţiu
financiar a unui singur buget de stat oferă posibilitatea de a se
cunoaşte exact veniturile şi cheltuielile anuale, raportul dintre acestea
şi deci echilibrul ori deficitul situaţiei financiare a statului. De
asemenea, din cuprinsul bugetelor unice de stat se poate deduce
orientarea politicii financiare a puterii executive, mai ales prin
comparaţia evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor de la un buget anual
la altul. Datorită acestor avantaje, principiul unităţii bugetare a fost
apreciat ca „o regulă ideală" şi ca „o condiţie de sinceritate
financiară"79.
Cu toate avantajele tehnico-financiare şi politice, în foarte
multe state contemporane s-a renunţat la unitatea bugetului de stat şi
s-a preferat procedeul pluralităţii bugetare.
Procedeul pluralităţii bugetare se aplică declarându-se bugetul
statului ca buget ordinar, sau general, sau central, şi admiţându-se,
alăturate acestuia, alte bugete: extraordinare, anexe, extrabugetare80,
speciale, autonome81 etc.
77
A se vedea Trotabas L, Op. cit. p. 125.
78
Duverger M., Finances publiques, Ed. „P. U. F.", Paris 1978, p. 314.
79
Leon G., Op. cit., p. 373.
10
r
art.47 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII
din 24.05.2996.
" c''iga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 57-58; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 61 -63.
49
 Bugetele extraordinare sunt practicate cu caracter temporar
pentru situaţii excepţionale, fiind alăturate bugetului ordinar al
statului şi adoptate tot de Parlament odată cu acesta. Practicarea
acestor bugete a început odată cu apariţia cheltuielilor extraordinare
pentru înarmare, pentru acoperirea unor pierderi materiale cauzate
de calamităţi naturale, alte calamităţi deosebite.
Practica bugetelor extraordinare a fost şi este diferită de la un
stat la altul. Cea mai îndelungată şi diversă practică în acest fel este
cunoscută în Franţa, începând cu perioada lui Napoleon Bonaparte,
condus personal de acesta, denumit „domeniul extraordinar",
acumulat din "produsele victoriei şi cuceririlor" - impozite şi alte
contribuţii impuse învinşilor şi ţărilor ocupate - şi utilizat în mod
prioritar pentru soldele ofiţerilor şi soldaţilor82. în Anglia, bugetele
extraordinare au fost admise condiţionat de reglementarea prin legi
speciale şi s-au creat pentru lucrări de comunicaţii publice.
Bugetele anexe au fost şi sunt practicate mai frecvent decât bugetele
extraordinare, deoarece corespund unor trebuinţe conjuncturale frecvente
mai ales de sporire a fondurilor băneşti necesare unor ramuri economice
sau de activitate, exploatării unor servicii publice etc.
Categoria sectoarelor, ramurilor şi exploatărilor pentru care se
pot crea bugete anexe este reglementată şi ea diferit de la un stat la
altul, cu sau fără limitări ale obiectului de finanţare. Ceea ce rămâne
comun acestor bugete este adoptarea lor în fiecare an de către
Parlament, concomitent cu bugetul statului prin însăşi legea de
adoptare a acestui buget. De asemenea, bugetele anexe sunt corelate
cu bugetul ordinar sau general al statului fie prin solduri de venituri,
fie prin subvenţii pentru cheltuieli83.
în Republica Moldova, bugetele anexe sunt numite „fonduri
speciale"84. Acestea se „adoptă de Parlament"85, „ca anexă la bugetul de
*- Stourm R., Le Budget, Paris 1891, p. 189, citat de Leon G., Op. cit., p. 377.
" Văcărel I., Bercea F., Bistriceanu Gh., Stolojan T., Angelache M., Bodnar M.,
Moşteanu T., Op. cit., p. 345.
M
A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova.
*5 A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova.
50
stat"86 sau de „organele reprezentative şi deliberative ale unităţilor
administrativ-teritoriale"87, ca anexă la bugetul local. Un fond
extrabugetar de acest fel este „fondul rutier", reglementat prin Legea
fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.1996 88 şi Hotărârea
Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind adoptarea
Regulamentului cu privire la constituirea şi utilizarea fondului rutier.89
Bugetele autonome sunt reglementate tot ca excepţie de la
principiul unităţii bugetare, pentru colectivităţi de interes public,
cărora prin lege li s-a acordat autonomie şi care au personalitate
juridică. Această autonomie, din punct de vedere financiar, înseamnă
dreptul de a avea buget propriu, aprobat de către organul propriu de
conducere a colectivităţilor publice cărora li s-a stabilit prin lege
autonomia cu dreptul de a avea buget propriu.
Categoria bugetelor autonome s-a dezvoltat mai mult în
Franţa şi România, pentru aşa-numitele regii autonome organizate în
ramurile strategice de interes naţional - industria de armament,
energetica, exploatarea minelor şi gazelor naturale, poşta,
transporturile feroviare etc.90.
3.2.3. Universalitatea bugetului de stat este un principiu de
aplicare a dreptului bugetar care este prezentat uneori independent,
alteori îmbinat cu principiul unităţii bugetului de stat.
Acest principiu are în vedere, ca bugetul să cuprindă toate
veniturile şi toate cheltuielile statului din fiecare exerciţiu financiar.
Elaborarea bugetului anual de stat conform principiului
universalităţii prezintă atât avantaje, cât şi dificultăţi.
86
Confom art.47 alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.
847- XIII din 24.05.2996.
Conform art. 37 din Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din
16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003). 88 M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996. m M.
O. nr. 57 din 30.08.1996. *' Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 58; Gliga I., Op. cit.,
(ed. din 1998 ), p. 62-63.
------------
51
 Avantajul principal al universalităţii bugetului statului este de
ordin politic. în împrejurarea în care bugetul de stat prezentat
Parlamentului spre dezbatere şi adoptare este alcătuit din totalitatea
veniturilor şi totalitatea cheltuielilor anuale, acest cuprins complet al
bugetului de stat permite cunoaşterea exactă a politicii regimului. Acest
avantaj este identic cu cel oferit de principiul unităţii bugetului de stat,
fapt datorită căruia, principiile universalităţii şi unităţii bugetului de stat
sunt privite şi apreciate uneori ca îmbinate şi anume „universalitatea ca
aspect complementar al unităţii bugetului de stat"91.
Dificultatea principală a aplicării principiului universalităţii
este atrasă de proporţiile mari ale bugetului brut care elaborat
conform acestui principiu, cuprinde toate veniturile şi toate
cheltuielile bugetare anuale de stat, cu consecinţa de a amplifica şi
evidenţa contabilă bugetară.
Dificultăţile tehnico-financiare ale aplicării principiului
universalităţii bugetare au promovat, alăturat procedeului bugetului
brut, procedeul bugetului net.
în timp ce bugetul brut cuprinde toate veniturile şi toate
cheltuielile, bugetul net cuprinde numai soldul rezultat din
compensarea veniturilor cu cheltuielile. Acest sold, în cazul în care
veniturile sunt mai mari decât cheltuielile, se înscrie în partea de
venituri a bugetului statului, iar în ipoteza contrară, deficitul rezultat
atunci când cheltuielile sunt mai mari decât veniturile, se înscrie în
partea de cheltuieli a bugetului de stat.
Procedeul bugetului net a fost însă şi criticat încă din
primele etape ale aplicării lui, deoarece permite camuflarea
cuantumurilor băneşti reale fie ale unor venituri, fie ale unor
cheltuieli bugetare de stat92.
Având în vedere avantajele şi dificultăţile constatate în
practică, s-a recurs la procedeul bugetului mixt în care pentru
anumite sectoare sau ramuri de activitate, categorii de acţiuni,
" A se vedea Trotabas U Op. cit. p. 129.
'2 A se vedea Leon G., Op. cit., p. 368.
52 -------------
instituţii etc, în bugetul anual de stat se înscriu toate veniturile şi
toate cheltuielile, iar pentru celelalte ramuri, instituţii etc. se înscriu
numai soldurile nete93.
3.2.4. Principiul echilibrării bugetului de stat este considerat
„principiu clasic"94 al doctrinei financiare.
Echilibrul bugetului de stat este conceput şi enunţat ca
„echivalenţă cantitativă a tuturor veniturilor şi cheltuielilor, stabilind
un excedent simbolic al veniturilor faţă de cheltuieli şi având astfel
aprecierea publică de dovadă a unei bune politici financiare a
statului"95.
Deci, în trecut, deficitele bugetare puteau avea consecinţa
declarării bancrutei sau insolvabilităţii statului, iar în prezent ele pot
accentua inflaţia ori de câte ori se recurge la emisiuni monetare
pentru acoperirea acestor deficite.
Concepţia echilibrului bugetar este însă depăşită în prezent, mai
ales datorită modificării raportului dintre economia liberal-capitalistă
şi finanţele publice din cele mai dezvoltate state din punct de vedere
economic. Astfel, în unele state cum sunt SUA deficitele bugetare au
crescut şi se repetă de la un exerciţiu financiar la altul, cu toate că
produsul social brut sporeşte de la un an la altul96.
în condiţiile evoluţiei liberal-capitaliste a economiilor din
statele contemporane industrializate, care, datorită disponibilităţilor
de capitaluri, oferă statului posibilitatea de a obţine constant
împrumuturi interne pentru acoperirea deficitelor bugetare, doctrina
financiară a reevaluat deficitul bugetar de stat, renunţând la practica
" Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 59. 94
Muzellec R., Op. cit., p. 248.
Ibidem. in acest sens, Raimond Muzellec caracterizează sistemul financiar al
unui stat prin concepţia lui Micanber, eroul lui Charles Dichens care rezumă
principiul său de gestiune prin următoarele: „20 lire sterline intrări, 19 lire
sterline cheltuieli: fericire perfectă; 19 lire sterline intrări, 20 lire sterline
cheltuieli: catastrofă si disperare". 96 Muzellec R., Op. cit., p. 248.
------------ 53
tradiţională a echilibrării în fiecare an a veniturilor şi cheltuielilor
bugetului de stat, folosind deficitele bugetare ca mijloc de influenţare
a dezvoltării economice prin întrebuinţarea de către stat a unei
însemnate părţi a capitalurilor disponibile pe piaţa internă şi externă.
Diferit de aceasta, în statele contemporane în curs de
dezvoltare, echilibrul bugetar a rămas un principiu legiferat. Astfel,
Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar şi procesul
bugetar consacră acest principiu ca element primordial al politicii
bugetar-fiscale prevăzând îndatoririle Ministerului Finanţelor,
Guvernului şi Parlamentului de a urmări „echilibrul în timp al
colectării veniturilor şi efectuării cheltuielilor".97 în acest sens, Legea
Republicii Moldova privind finanţele publice locale98 prevede expres,
„că autorităţile administraţiei publice ale unităţilor administrativ-
teritoriale sunt obligate să întreprindă toate măsurile necesare pentru
menţinerea echilibrului bugetar" 99. „Prin echilibrul bugetar se
înţelege egalitatea dintre veniturile şi cheltuielile bugetului"100.
în condiţiile unor concepţii diferite privind echilibrul bugetar
şi mai ales a posibilităţilor diferite de la un stat la altul de a promova
acest echilibru, doctrina financiară susţine acţiuni diverse. între
acestea se remarcă constituirea, în etapele prospere ale ciclului
economic, a unor fonduri băneşti de rezervă, ori de egalizare care să
fie utilizate pentru acoperirea deficitelor bugetare intervenite în
etapele de declin economic. Acţiunile de acest fel sunt condiţionate
de alternativa etapelor de declin şi de prosperitate ale ciclului
economic, ca şi de hotărârile parlamentare de a spori impozitele şi
taxele în etapele de prosperitate economică în vederea constituirii
fondurilor băneşti de rezervă, ori de egalizare cu care să fie acoperite
deficitele bugetare din etapele declinului economic. Exemplu de acest
97
A se vedea art. 6 alin. (1), lit. „b" din Legea nr. 847- XIII din 24.05.2996.
98
Legea nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003).
91
Conform art. 12 din Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din
16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003).
"*' Conform art. 1 din Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din
16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003 ).
54 --------------
fel sunt statele - Venezuela, Suedia, Rusia etc. - care deţin resurse
naturale în baza cărora instituie fonduri de stabilizare, fonduri
pentru generaţiile viitoare etc, ce constituie o garanţie financiară
pentru dificultăţile economice ale generaţiilor viitoare.
3.2.5. Principiul publicităţii bugetului de stat, are în vedere
publicarea acestuia într-o sursă oficială de informare în masă pentru
a fi adus la cunoştinţa opiniei publice, fiind un act de administrare a
unui regim politic şi a orientărilor de natură financiară preferate de
acesta. Astfel, „legile" se „publică în Monitorul Oficial al Republicii
Moldova"101. Bugetul de stat fiind o lege în sine, implică procedura
obligatorie de publicare în Monitorul Oficial. în acest caz, dacă legea
bugetară anuală nu va fi publicată în Monitorul Oficial, ea nu va intra
în vigoare, adică nu va produce efecte juridice.
Publicarea de informaţii cu privire la bugetul de stat constituie
o necesitate nu numai pe plan intern, dar şi pe plan extern. Situaţia
financiară a statului, mersul executării bugetului de stat, evoluţia
puterii de cumpărare a monedei naţionale, alăturat de dinamica
producţiei industriale şi de creştere economică, influenţează asupra
poziţiei de care se bucură un stat pe piaţa internaţională de capital.
în concepţia sistemului bugetar din statele contemporane, a
prevedea, adică a stabili în mod analitic nevoile financiare ale unei
perioade (de obicei un an) şi de a da acestor previziuni maximum de
publicitate, pentru a fi cunoscute de către toţi cei care suportă
sarcinile materiale ale bunei funcţionări a administraţiei publice,
constituie o obligaţie primordială a organelor statului102.
Pe lângă principiile anualităţii, unităţii, universalităţii,
echilibrului bugetar şi publicităţii, în teoria financiară au fost
exprimate şi alte principii, cum sunt specializarea bugetară
promovată prin precizarea provenienţei tuturor veniturilor bugetare
Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoare a
actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994). 1112 Condor L,
Op. cit. p. 84.
------------ 55
şi a destinaţiei specifice a fiecărei categorii de cheltuieli bugetare103,
precum şi principiul non-afecţiunii care - aşa cum este prevăzut în
Dacă potrivit necesităţii de stabilire şi autorizare a veniturilor
Regulamentul financiar al Comunităţii Europene - pretinde ca
bugetare, prin bugetele anuale se condiţionează realizarea anumitor
veniturile bugetare să fie destinate tuturor cheltuielilor bugetare şi nu
venituri publice ca venituri a respectivelor bugete, pe baza acestui
unor cheltuieli particulare104.
efect specific administrativ se formulează concluzia că „bugetul
veniturilor este un act-condiţiune".
Referitor la cheltuieli, potrivit acestei teorii, bugetul anul al
2.5. Natura juridică a bugetului de stat statului este condiţia obţinerii din trezoreria publică a sumelor de

D
bani destinate cheltuielilor bugetare, pe lângă faptul că prin acest
in punct de vedere al naturii juridice, bugetul statului a fost
buget se stabileşte şi se aprobă cuantumul bănesc al fiecăreia dintre
caracterizat diferit în literatura de specialitate. Cele mai
cheltuielile programate a se efectua. De asemenea, se consideră
comentate teorii de acest fel sunt cele care susţin fie că bugetul
relevantă obligaţia Parlamentului de a vota cheltuielile publice
statului este act-condiţiune de natură administrativă, fie că acest
necesare anuale cum sunt cele de salarii şi alte plăţi într-un cuantum
buget este întotdeauna o lege, fie că bugetul este şi lege şi act
bănesc prestabilit, ce se efectuează pe baza dispoziţiilor din legile
administrativ, sau este un act de planificare financiară.
organice, dar pentru unele cheltuieli se lasă agenţilor administrativi
a) Teoria bugetului de stat act-condiţiune de natură
aprecierea utilităţii lor şi decizia de efectuare în cuantumul
administrativă - a fost exprimată şi susţinută acordând
condiţionat de legile organice. în temeiul acestui argument se
prioritate determinată faptului că prin bugetele anuale se
apreciază că „şi bugetul cheltuielilor este un act-condiţiune".
condiţionează atât veniturile, cât şi cheltuielile statului, sub
b) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului porneşte
aspecte parţial diferite, însă comune actelor administrative
de la ideea că „ legea este orice decizie emanată de puterea
de acest fel105.
legislativă", iar în împrejurarea în care „bugetul statului este o
în ceea ce priveşte veniturile, într-adevăr prin bugetele statelor
decizie a legiuitorului, el este o lege propriu-zisă"106.
se stabileşte cuantumul anual total al veniturilor acestor bugete, se
Având în vedere că în statele constituţionale se susţine
prevede cuantumul fiecăruia dintre principalele categorii de venituri
existenţa unei distincţii între legea formală şi cea materială, în
bugetare. De asemenea, se specifică impozitele, taxele şi celelalte
dezvoltarea acestei teorii se afirmă că pentru caracterul de lege al
venituri bugetare de stat programate a se realiza anual în
unui act este mai important elementul formal decât cel material.
conformitate cu dispoziţiile din legile şi celelalte acte normative
Raţionând astfel şi ţinând seama de faptul că fiecare lege
referitoare la fiecare dintre aceste venituri ale bugetului de stat.
trebuie să aibă un cuprins material care se găseşte şi în actul de
aprobare a bugetului de stat, acest buget este o lege propriu-zisă.
într-o variantă a acestei teorii se apreciază că "bugetul statului
este o lege numai în sens formal şi nu în sens material", pentru că el
>.este elaborat sub formă de lege, conform procedurii legislative"107.
"" A se vedea Şaguna D.D., Op. cit., p. 38 şi 44.
m
A se vedea Cartou L, Op. cit., p. 27.
8
1115
leze G., Cours de science des finances et de legislation financiere francaise, IV- Carre de Malberg, Contribution a la theorie generale de l'Etat, Paris, 1920, p. 154.
7
eme ed., Paris, 1922, p. 24 - 26. Trotabas L, Op. cit. p. 100.

56 -------------- 57
 c) Teoria potrivit căreia bugetul statului are natură
juridică atât de lege, cât şi de act administrativ porneşte
de la deosebirea dintre legea formală şi legea materială şi
ajunge la concluzia că „bugetul este lege în părţile lui
creatoare de dispoziţii generale şi act administrativ în
părţile lui creatoare de acte individuale şi concrete"108.
Dintre cele două păreri componente ale bugetului statului, ca
de altfel ale oricărui buget, partea de venituri este considerată
creatoare de dispoziţii generale în toate statele în care se aplică
principiul anualităţii impozitelor şi taxelor. în acest sens aprobarea
anuală a părţii de venituri a bugetului statului este o adevărată lege
materială, deoarece determină, în fiecare an, prin dispoziţie generală,
perceperea impozitelor şi taxelor ca şi când ar fi reglementate din acel
moment. Şi este cert că actele prin care se creează obligaţiuni de plată
a impozitelor şi taxelor sunt „acte legislative materiale". Spre
deosebire de partea de venituri, partea de cheltuieli a bugetului
statului este considerată creatoare de acte individuale şi concrete de
natură administrativă, deoarece, votul cheltuielilor bugetare de către
Parlament, se produce în sfera de aplicare a legilor preexistente,
referitoare la deschiderea de alocaţii bugetare şi alte procedee de
cheltuieli bugetare. Din moment când acest vot nu aduce nici o
modificare a unor norme juridice preexistente acesta „rămâne
conform unor reguli generale - un act individual de natură
administrativă"109.
Pentru a ne expune punctul nostru de vedere, am recurs la
opiniile exprimate în Dreptul administrativ, pentru că instituţia
bugetară poate fi raportată şi comparată cel mai bine cu actul
administrativ. Am plecat de la această premisă pentru a ne explica
natura juridică de „act" a bugetului pe care l-au considerat ca atare
mulţi teoreticieni. Majoritatea definiţiilor date susţin că bugetul este
un „act" fără a se preciza natura actului şi faptului că am fi în
!
"" Duguit L., Trăite de Droit Consitutoinnel, Vol.II, Paris, 1923, p.144.
IW
Ibidem.
58
prezenţa unui act formal, sau unui act - activitate - fapte. Pe de altă
parte, se pune problema dacă bugetul este un act juridic şi în acest
caz dacă întruneşte condiţiile de existenţă şi valabilitate a actului
juridic în general şi a actului administrativ în special. Pentru a fi act
juridic în general, trebuiesc întrunite condiţiile de fond şi de formă în
sensul că bugetul ar trebui să exprime o manifestare de voinţă cu
scopul de a produce efecte juridice (naşterea, modificarea sau
stingerea de drepturi şi obligaţii).
Pentru a fi act administrativ ar trebui să corespundă cu
următoarele caracteristici: sunt acte administrative juridice
unilaterale, emise în cadrul activităţii administrative de autorităţi
publice în calitatea lor de subiect special, investite cu atribuţii de
realizare a puterii de stat.
Astfel, actele respective dispun de prezumţia de legalitate, sunt
obligatorii şi se pun direct în executare110.
Analizând definiţia actului administrativ şi comparându-1 cu
actul bugetar, ajungem la concluzia că:
în primul rând, bugetul de stat, după elaborarea de către
Guvern, este predat spre adoptare Parlamentului, în
situaţia actului administrativ se poate elabora şi de alte
organe ale administraţiei statului.
- în al doilea rând, acest program îl face numai Guvernul, în
timp ce actul administrativ se poate elabora şi de alte
organe ale administraţiei statului.
în al treilea rând, programul Guvernului nu se bucură de
prezumţia de legalitate, în timp ce actul administrativ se
bucură de prezumţia de legalitate.
în al patrulea rând, un act administrativ se pune direct în
executare după ce a fost elaborat, pe când bugetul de stat se
execută de la o anumită dată şi anume de la 1 ianuarie a
anului viitor.
" Santai I., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, voi. II, Sibiu 1993, p. 13.
59
 Prin urmare, faţă de cele prezentate mai sus, putem ajunge la
concluzia că bugetul de stat nu este un act juridic de natură
administrativă. El nu poate fi plasat nici în categoria altor acte CAPITOLUL
juridice, întrucât din modalitatea în care se întocmeşte, se elaborează,
se execută şi se controlează executarea, putem ajunge mai curând la
III
concluzia că este expresia unei activităţi ce are în vedere programarea
veniturilor şi cheltuielilor bugetare raportate la o anumită perioadă
de timp. în cadrul acestei activităţi de programare, se iau în vedere o PROCESUL BUGETULUI
serie întreagă de principii de natură economico-fînanciare şi chiar
acte normative care reglementează sistemul impozitelor şi a taxelor. DE STAT
Prin urmare, la baza bugetului stau operaţiuni specifice de
3.1. Noţiunea de proces bugetar
sistematizare şi sintetizare a unor date concrete furnizate de diverşi

C
subiecţi ce elaborează proiectele proprii bugetare, care prin
onform dispoziţiilor legale, activitatea bugetară trece prin
intermediul Ministerului de Finanţe şi al Guvernului, conduc la
mai multe etape, şi anume: elaborarea proiectului bugetului
obţinerea viziunii de ansamblu privind structura bugetului de stat şi a
de stat, adoptarea, promulgarea şi executarea bugetului de stat.
veniturilor şi cheltuielilor bugetare.
Elaborarea proiectului bugetului de stat este prima etapă a
Pentru că acest program vizează interesele economico-
procedurii bugetare, care cuprinde activitatea de determinare a
sociale colective şi are menirea de a rezolva nevoile de acest gen
veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat.
ale unor comunităţi umane sau ale întregii comunităţi, se impune,
Adoptarea presupune dezbaterea şi votarea de către Parlament
ca printr-o modalitate juridică să se dobândească valoarea
a legii de adoptare a bugetului de stat.
efectelor ce decurg dintr-o lege. Pentru acest considerent credem
Promulgarea sau remiterea legii bugetare anuale adoptate
că s-a recurs la formula aprobării bugetului de către Parlament şi
implică analiza efectuată de Preşedintele statului a legii bugetare
adoptării lui printr-o lege. în concepţia noastră bugetul este un
anuale, expunându-şi opinia fie de promulgare a legii de adoptare a
program care dobândeşte forţa obligatorie prin intermediul unei
bugetului de stat, fie remiterea acesteia Parlamentului"2.
legi şi, prin urmare, dacă am ajunge la concluzia că are natura
Execuţia bugetară constă în realizarea veniturilor la termenele
juridică a legii, atunci trebuie să ne raportăm la accepţiunea
Şi cuantumul prevăzut (care reprezintă obligaţii minime) şi
formală a legii şi nu la cea materială a legii'".
efectuarea cheltuielilor conform destinaţiei prevăzute (care
111
Armeanic A., Natura juridică a bugetului de stat. Revista Naţională de Drept ,
2
nr. 4(19) 2002, p. 6-8. A se vedea art.93 din Constituţia Republicii Moldova.

60 ------------ 61
reprezintă obligaţii maxime ce nu pot fi depăşite). Această etapă este
cea mai importantă deoarece presupune înfăptuirea concretă a
previziunilor adoptate de Parlament. încheierea exerciţiului bugetar
presupune, în baza datelor furnizate de evidenţa execuţiei bugetare, o
dare de seamă completă privind modul de realizare a veniturilor şi de
efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Aşa dar, prin
procedura bugetară se înţelege totalitatea actelor şi operaţiunilor cu
caracter normativ şi tehnic, înfăptuite de organe specializate ale
statului în scopul elaborării, adoptării, executării şi încheierii
bugetului de stat.
Articolul 3 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul
bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996, menţionează conceptul de
proces bugetar, ca fiind „procesul care începe cu elaborarea bugetului
şi se termină cu adoptarea dării de seamă despre executarea lui pentru
anul bugetar respectiv".
3.2. Clasificarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare
B ugetul de stat al Republicii Moldova este alcătuit
constant, potrivit necesităţii de a coordona veniturile şi
cheltuielile anuale, din două părţi: veniturile bugetare şi
cheltuielile bugetare113.
A) Partea veniturilor bugetare114, în condiţiile instituirii
legislaţiei fiscale din statul nostru asemănător legislaţiilor fiscale din
statele europene occidentale, cuprinde: venituri curente fiscale,
ne fiscale, din operaţiunile cu capital şi transferurile.
Veniturile fiscale. în cuprinsul actual al bugetului statului
nostru, prima categorie de venituri este formată din impozitul pe
"' A se vedea Hotărârea Parlamentului privind clasifîcaţia bugetară nr. 969-XIII din
24.07.1996.
114
A se vedea Anexa nr. 1 din Hotărârea Parlamentului privind clasifîcaţia bugetară
nr. 969-XIII din 24.07.1996.
62 ------------
venit, constituind: impozitul pe venit reţinut de întreprinderi,
instituţii şi organizaţii; impozitul pe venit calculat de organele fiscale;
25 la sută din salariul persoanelor care fac serviciu de alternativă; alte
impozite pe venit; impozitul pe venitul întreprinderilor, asociaţiilor,
organizaţiilor de stat; impozitul pe venitul întreprinderilor cu
investiţii străine şi al întreprinderilor mixte; impozitul pe venitul
persoanelor juridice străine obţinut din activitatea de pe teritoriul
Republicii Moldova; impozitul pe venitul băncilor şi altor instituţii
financiare; impozitul pe venitul activităţii de asigurare etc.
A doua categorie de venituri o constituie impozitele interne pe
mărfuri şi servicii, cum sunt: Taxa pe Valoarea Adăugată la mărfurile
produse pe teritoriul Republicii Moldova, la servicii şi la mărfurile
importate; impozitul privat; accizele la diferite produse stabilite
conform legislaţiei etc.
A treia categorie de venituri o constituie impozitele asupra
comerţului internaţional, cum sunt: taxa vamală; tariful vamal la
mărfurile şi obiectele importate; încasările consulare; taxele de export.
Pe lângă aceasta mai există şi alte impozite ce pot apărea în
urma introducerii unor noi tipuri de venituri fiscale şi nu pot fi
încadrate în categoriile de venituri fiscale menţionate.
Veniturile nefiscale. Prima categorie este formată din: venituri
din activitatea de antreprenoriat şi de proprietate, cum sunt: dividende
aferente cotei de participare a statului în societăţi pe acţiuni; venitul net
al Băncii Naţionale a Moldovei; dobânzile la credite acordate din bugetul
de stat; arenda pentru patrimoniul de stat etc.
A doua categorie de venituri nefiscale o constituie unele taxe şi
plăţi administrative, cum sunt: taxele percepute de poliţia rutieră;
taxa pentru eliberarea de paşapoarte, buletine de identitate,
legitimaţii şi certificate; taxa de stat pentru acţiunile examinate de
judecătorii şi de alte instanţe judecătoreşti etc.
A treia categorie de venituri nefiscale o constituie amenzile şi
sancţiunile administrative, cum sunt: amenzile şi sancţiunile
administrative; amenzile aplicate de poliţia rutieră; amenzile aplicate
63
de poliţia economică; veniturile provenite de la confiscări, amenzile
şi alte sancţiuni aplicate de Departamentul Vamal etc.
Pe lângă aceasta mai există şi încasări neidentificate ce pot
apărea pe parcursul anului şi nu pot fi încadrate în categoriile de
venituri nefiscale menţionate.
Categoria veniturilor din operaţiunile cu capital, în prezent
cuprinde venituri realizate din vânzarea capitalului fix (vânzarea
apartamentelor către cetăţeni, vânzarea patrimoniului de stat,
vânzarea întreprinderilor de stat etc), veniturile din vânzarea
terenurilor şi activelor nemateriale ( vânzarea brevetelor, elementelor
know-how, produselor SOFT (complexe de programare) etc.)115,
transferurile de capital din surse nestatale.
Transferurile sunt ultimele categorii de venituri bugetare ce
includ transferurile de peste hotare pentru cheltuielile curente şi
cheltuielile capitale acordate Republicii Moldova de alte state şi
organizaţii internaţionale în contul bugetului de stat.
B) Partea de cheltuieli ale bugetului statului este formată din
trei componente:
• clasifkaţia funcţională a cheltuielilor bugetare116;
• clasificaţia organizaţională a cheltuielilor bugetare117;
• clasificaţia economică a cheltuielilor bugetare118.
Clasificaţia funcţionali a cheltuielilor bugetare, grupează
aceste cheltuieli în funcţie de obiectivele urmărite de stat, fiind create
pe categoriile principale de cheltuieli:
serviciul de stat cu destinaţie generală u9;
115
A se vedea Armeanic A., Votcinschi V., Drept fiscal, Ed. „ASEM", Chişinău 2001, p. 148.
1
'* A se vedea Anexa nr. 2 din Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetară
nr.969-XHI din 24.07.1996.
117
A se vedea Anexa nr. 3 din Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetară
nr. 969-X1II din 24.07.1996.
1
'* A se vedea Anexa nr. 4 din Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetară
nr.969-XIII din 24.07.1996.
"* în această grupă intră - Autoritatea legislativă; Autoritatea executivă; Activitatea
financiară, bugetar-fiscală de control; Serviciile de planificare şi statistică etc.
64 ------------
activitatea externă120;
apărarea naţională U1;
jurisdicţia constituţională122;
autorităţile judecătoreşti;123
menţinerea ordinii publice şi securitatea naţională124;
învăţământul125;
cercetările ştiinţifice126;
cultura, arta, religia, sportul şi acţiunile pentru tineret127;
ocrotirea sănătăţii128;
asigurarea şi susţinerea socială129;
agricultura, gospodăria silvică, gospodăria piscicolă şi
gospodăria apelor;
protecţia mediului înconjurător şi hidrometeorologia;
120
în această categorie intră - Colaborarea internaţională; Realizarea acordurilor
internaţionale; relaţiile culturale, ştiinţifice şi informatice internaţionale; Organele
administrative din această sferă.
121
In această categorie intră - Armata naţională şi Forţele de menţinere a păcii.
m
Poziţia 4(01) exclusă prin Hotărârea Parlamentului nr. 1092-XV din 30.05.2002,
fiind declarată neconstituţională pct. 4(01) din Anexa nr. 2 în partea referitoare la
încadrarea Curţii Constituţionale în „Autorităţile judecătoreşti" prin Hotărârea
Curţii Constituţionale nr. 19 din 29.04.1999. Grupa 4/1- Jurisdicţia Constituţională a
fost introdusă prin Hotărârea Parlamentului nr. 1092-XV din 30.05.2002.
In această categorie intră - Consiliul Superior al Magistraturii; Instanţele
judecătoreşti; Procuratura.
In această categorie intră - Organele afacerilor interne; Organele securităţii
naţionale; Penitenciarele; Trupele de carabineri etc.
în această categorie intră - învăţământul preşcolar, primar, mediu, superior,
postuniversitar; Cursurile şi instituţiile de perfecţionare a cadrelor etc.
în această categorie intră - Cercetările ştiinţifice fundamentale; Cercetările
Ştiinţifice aplicate etc.
în această categorie intră - Activitatea în domeniul culturii; Radioteleviziunea;
Presa periodică şi editurile; Organizarea odihnei etc.
în această categorie intră - Spitalele; Policlinicile, ambulatoriile şi punctele
Mceroobstetricale etc.
129
în această categorie intră - Pensiile militarilor; Instituţiile asigurării sociale;
Pensiile şi indemnizaţiile lucrătorilor din instanţele judecătoreşti şi din Procuratură
etc.
65
 industria şi construcţiile130;
transporturile, gospodăria drumurilor, comunicaţiile şi
informatica131;
gospodăria comunală şi gospodăria de exploatare a fondului
de locuinţe132; complexul pentru combustibil şi energie; deservirea
datoriei de stat (interne şi externe); completarea rezervelor de
stat; alte servicii legate de activitatea economică133; cheltuieli
neatribuite de la alte grupuri principale134; excedent; deficit.
în Franţa, cheltuielile bugetului de stat sunt grupate într-un buget
funcţional având următoarea structură:
a) funcţii economice: industrie, energie, agricultură,
transporturi, construcţii etc;
b) funcţii sociale: educaţie, învăţământ, asistenţă socială etc;
c) funcţii regaliene: poliţie, justiţie, apărare, relaţii externe,
diverse;
d) funcţii tutelare: locuinţe, urbanism, gospodărie
comunală etc.135.
Chsitlcaţia organizaţională a cheltuielilor bugetare, care mai este
denumită şi Clasificaţie bugetară după criteriul administrativ,
ministerial sau departamental, grupează veniturile
'■*' în această categorie intră - Industria extractivă; Industria prelucrătoare; Industria
uşoară; Construcţiile etc.
'" In această categorie intră - Transportul auto, naval, feroviar şi aerian;
Comunicaţiile şi informatica; Gospodăria drumurilor etc.
132
In această categorie intră - Gospodăria de exploatare a fondului de locuinţe;
Gospodăria comunală etc.
'" In această categorie intră - Susţinerea de stat a micului business; Alte servicii legate
de activitatea economică etc.
IM
în această categorie intră - Fondul de rezervă a Guvernului; Cheltuielile
neatribuite la alte grupuri.
135
Muzellec R., Op. Cit., p. 249.
66 ------------
după instituţiile însărcinate cu încasarea lor, iar cheltuielile după instituţiile
împuternicite cu efectuarea lor. în cadrul fiecărei instituţii, alocaţiile
bugetare sunt efectuate în funcţie de structura organizatorică a
acestora: administraţie centrală, servicii exterioare, corpul de control.
Clasificaţia bugetară după criteriul organizaţional, se face după două
criterii:
ministere, departamente, municipii, raioane şi alţi
beneficiari de mijloace bugetare136;
întreprinderi, instituţii, organizaţii, plăţile şi acţiunile
finanţate de la buget137.
Clasificaţia economică a cheltuielilor bugetare are menirea de a
preciza speciile şi subspeciile de cheltuieli limitativ admise şi finanţate din
bugetul statului şi anume:
cheltuieli curente138;
cheltuieli capitale139;
acordarea de împrumuturi de la buget şi rambursarea
lor140;
IM
în această categorie intră - Aparatul Parlamentului; Aparatul Preşedintelui; Curtea
de Conturi; Cancelaria de Stat; Ministerul Finanţelor; Departamentul Vamal; Consiliul
Coordonator al Audiovizualului; Serviciul „Hidrometeo"; Municipiile: Chişinău, Bălţi,
Bender, Tiraspol; Raioanele: Anenii Noi, Ocniţa, Ştefan Vodă etc. "7 în această categorie
intră - Aparatul central al ministerelor, departamentelor şi al altor autorităţi
administrative; Autorităţile administrative din cadrul ministerelor; Visteria de Stat;
Ambasadele; Consulatele etc. "* în această categorie intră:
a) cheltuieli pentru mărfuri şi servicii ( remunerarea muncii, solda militarilor
etc);
b) plata dobânzilor ( acordate de: Banca Naţională a Moldovei, băncile
comerciale; plata dobânzilor interne şi externe etc);
c) transferurile curente pentru: produse şi servicii, în scopuri de producţie,
către bugete de alt nivel etc;
139
în această categorie intră :
a) investiţii capitale şi reparaţii capitale;
b) crearea rezervelor de stat;
c) procurarea de pământ şi de active nemateriale;
d) transferurile de capital (in interiorul ţării sau peste hotare).
pilata dobânzilor şi rambursarea creditelor contractate
de ordonatorii principali de credite'4'; procurarea de
acţiuni.
Spre deosebire de Republica Moldova, in Germania, planul
bugetului general este împărţit sub aspecte instituţionale după
criteriul administrativ sau departamental112.
 Conform acestei clasificaţii se consemnează următoarele grupe
principale de cheltuieli:
cheltuieli de personal;
cheltuieli pentru administraţie, achiziţii militare, servicii
de credit;
cheltuieli pentru reparaţii şi subvenţii pentru scopuri
curente;
măsuri de construcţii;
alte cheltuieli pentru investiţii şi măsuri de încurajarea
investiţiilor;
cheltuieli de finanţare specială.
Grupele principale sunt împărţite în grupe superioare şi grupe,
astfel încât se obţine mai întâi un număr de titluri format din trei
cifre; în plus se pot folosi şi alte cifre suplimentare. Pentru o descriere
în continuare şi mai îndeaproape, numerele de titluri posedă o cifră
de recunoaştere funcţională după planul de funcţiune.
Bugetul (planul) general este menit să uşureze vederea de
ansamblu asupra bugetului şi conţine pentru aceasta un rezumat al
""în această categorie intră :
a) acordarea de împrumuturi interne;
h) rambursarea imprumulmilur interne;
ci acordarea de împrumuturi externe;
d) rambursarea de împrumuturi externe.
'" în această categorie intră :
a) piaia dobânzilor şi rambursarea creditelor externe;
b) plata dobânzilor si rambursarea creditelor interne.
':; A se vedea BrummerhoiT [.)., Op. c it. , p. 120- i 32.
68
bugetului, un rezumat asupra finanţării şi planul de finanţare
bugetară a cheltuielilor.
în privirea de ansamblu asupra funcţiunilor este cuprins în
mod comprimat bugetul împărţit funcţional şi se arată câte mijloace
bugetare sunt alocate (planificate) pentru diferite sarcini în parte143
3.3.Elaborarea bugetului de stat
3.3.1.Noţiuni generale
O n cadrul procesului bugetar conceput ca ansamblu al actelor şi
I operaţiunilor care se succed anual şi privesc elaborarea,
JL adoptarea şi executarea bugetului statului, precum şi încheierea
exerciţiului bugetar anual144, prima dintre aceste etape se declanşează
în cursul anului astfel ca înainte de sfârşitul fiecărui exerciţiu să se
ajungă la adoptarea, de către Parlament, a bugetului elaborat de
organele executive de stat.
în cursul fiecărui exerciţiu financiar se procedează, de obicei,
în cel deal treilea trimestru, la elaborarea proiectului bugetului de
stat, pentru exerciţiul financiar următor.
Elaborarea proiectului bugetului de stat al Republicii Moldova
revine Ministerului de Finanţe -- organ administrativ de specialitate
iinanciară. în Anglia, bugetul este elaborat sub îndrumarea
cancelarului tezaurului, iar în SUA, proiectul bugetului federal este
întocmit de un serviciu special - Biroul bugetar - ce funcţionează pe
lângă preşedintele executivului american.
Ca primă etapă a procedurii bugetare de stat, elaborarea
proiectului bugetului anual al statului nostru comportă îndrumări
indudologice de specialitate financiară, operaţiuni de estimare şi
calcul al veniturilor şi cheltuielilor bugetare de către toate instituţiile
;
Ibidem.
"' ( ' l i g a !., Dreptul finanţelor publice. I ' d . „Didactică şi Pedagogică". Bucureşti,
' -<7(i : o. 224 - 225.
69
 şi organele de stat ce au relaţii cu bugetul de stat, precum şi stabilirea
categoriilor principale de venituri şi cheltuieli bugetare anuale de stat
sau cu caracter general.
îndrumarea metodologică a operaţiunilor de elaborare a
proiectului bugetului de stat revine Ministerului de Finanţe, care
în calitatea lui de organ administrativ central de specialitate
financiară, este abilitat să elaboreze norme metodologice care
conform dispoziţiilor Legii privind sistemul bugetar şi procesul
bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, sunt obligatorii pentru toţi
agenţii economici, instituţiile şi organele de stat care întocmesc
bugete proprii"5.
3.3.2.Elaborarea proiectului legii bugetare anuale
Autorităţile publice prezintă Ministerului Finanţelor
propunerile proprii de bugete ce includ:
veniturile şi cheltuielile realizate în anul bugetar
precedent;
veniturile şi cheltuielile estimate pentru anul bugetar curent;
veniturile şi cheltuielile estimate pentru anul bugetar
viitor;
veniturile şi cheltuielile estimate pentru cel puţin un an
după anul bugetar viitor;
justificările cerinţelor referitoare la estimările preliminare
de venituri şi cheltuieli distribuite de Ministerul
Finanţelor'46 şi rezultatelor estimate ale programelor
incluse în aceste cerinţe147.
Veniturile şi cheltuielile ministerelor şi altor organe centrale de
stat, ca şi veniturile şi cheltuielile instituţiilor publice, se calculează cu
!
" Conform art. 18 şi 19 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-
XIII din 24.05.1996.
116
Conform art. 17 alin. (4) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.
847-XIII din 24.05.1996.
M
' Conform art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul
bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.
respectarea normelor speciale de venituri şi cheltuieli cum sunt cele
privind cuantumul legal al salariilor şi celorlalte drepturi băneşti ale
funcţionarilor sau personalului, consumurile de materiale, energie şi
combustibil etc, în situaţiile pentru calculul identic al cheltuielilor
admise la finanţare, din bugetul statului.
Calculate în acest fel toate acestea se înscriu în proiectele de
bugete în ordinea şi cu denumirea şi numerotarea prevăzută în
clasificaţia bugetară a veniturilor şi cheltuielilor.
Pentru cheltuielile cu natură de investiţii ale ministerelor şi
altor organe centrale de stat ca şi ale instituţiilor publice subordonate
acestora, este necesară o anumită documentaţie tehnico-economică şi
este prevăzută şi o procedură de aprobare. Astfel, pentru investiţiile
care se finanţează din bugetul statului este reglementat procedeul
întocmirii unor liste de lucrări, utilaje, mobilier şi alte obiecte de
investiţii, în cuprinsul cărora se specifică fiecare categorie de lucrări,
utilaje etc, cu sumele de bani ce reprezintă costurile lor determinate
cu ajutorul unor proiecte şi devize de calcul al costului, mai ales al
lucrărilor de construcţii şi alte investiţii.
Aceste liste de investiţii însoţite de proiecte, devize de cost,
rapoarte de necesitate etc, se centralizează de către fiecare minister
sau alt organ central, se anexează la bugetele lor anuale şi se aprobă
urmărindu-se o anumită procedură, care cuprinde:
evaluarea tehnică a fiecărei investiţii sau achiziţii;
evaluarea financiară a costului total al fiecărei investiţii
sau achiziţii;
estimările cerinţelor de cheltuieli anuale ale fiecărei
investiţii sau achiziţii;
estimarea veniturilor anuale sau a cotizaţiilor, dacă
acestea există, posibile de a fi colectate de către Guvern ca
rezultat al investiţiei sau al achiziţiei1^.
Conform art. 21 alin. ( 2 ) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul
bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.
------------- 71
 Procedura aprobării investiţiilor publice subordonate
acestora, implică examinarea listelor de lucrări, utilaje etc, >i a
documentaţiilor iehnieo-econoirnce de către Ministerul de finanţe,
avizarea de către acest minister a celor constatate necesare şi
justificate. Proiectele de bugete anuale ale ministerelor şi celorlalte
organe centrale de stat, elaborate con torni tuturor acestor dispoziţii
legale, se depun la Ministerul de Finanţe însoţite de documentaţia
necesară pentru investiţii şi de expuneri de motive atât pentru
venituri, cât şi pentru cheltuieli
Această desfăşurare a elaborării proiectului bugetului anual de
stat de către Ministerul de Finanţe demonstrează că acest minister
arc atribuţii de specialitate pretinse de particularităţile procedurii de
întocmire a bugetului statului şi verifică temeinicia şi corectitudinea
proiectelor de bugete ale celorlalte ministere, cere modificări ale
veniturilor şi cheltuielilor propuse de celelalte ministere pentru
cerinţe de echilibru financiar.
Deciziile Ministerului Finanţelor referitoare la partea de
venituri şi la partea de cheltuieli ale bugetului pentru anul bugetar
viitor se transmit autorităţilor publice !a data stabilită de ministru!
finanţelor.
în temeiul informaţiei primite, autorităţile publice
reexaminează propunerile lor de buget şi le prezintă d i n nou
Ministerului Finanţelor la data stabilită de acesta.
Dacă autorităţile publice nu sunt de acord cu deciziile
Ministerului Finanţelor, divergenţele existente se soluţionează în
ultimă instanţă de Guvern.
Datorită acestei competenţe ale Ministerului Finanţelor in
literatura financiară de specialitate, se susţine existenţa im ei
„superiorităţi de fapt a ministrului îinanţelor asupra c e l o r l a l ţ i
miniştri [ i ", superioritate ce s-ar manifesta nu numai la elaborarea
bugetului, ci şi în etapa procedurală a executării bugetului de stat.
'Ţinând seama, că din punct de vedere al numirii şi al drepturilor in
MUSLJICC R. Op.cit..
cadrul Guvernului, ministrul finanţelor se atlă în situaţia de „egalitate
mridică cu ceilalţi miniştri", se afirmă că ministrul finanţelor se află
„într-o situaţie ordinară" în care superioritatea de fapt este acoperită
de ..legalitatea juridică" cu ceilalţi miniştri1'1.
în urma stabilirii cifrelor de venituri şi cheltuieli ale bugetelor
ministerelor şi celorlalte organe centrale de stat, se întocmeşte sinteza
veniturilor şi sinteza cheltuielilor bugetare anuale.
Sinteza veniturilor bugetului de stat cuprinde cifre de venituri
anuale cu subdiviziunile legale - fiscale, nefiscale şi operaţiuni de capital.
Sinteza cheltuielilor cuprinde cifrele de cheltuieli mai întâi ale
întregului buget de stat şi apoi ale celor ce se prevăd pentru părţile şi
capitolele de cheltuieli specificate în clasificaţia cheltuielilor bugetare.
Aceste sinteze sunt utile şi necesare pentru cunoaşterea
MruUurii economice a veniturilor şi cheltuielilor bugetare din fiecare
exerciţiu bugetar, îndeosebi, a proporţiei dintre cheltuielile bugetare
curente şi de capital sau a proporţiei dintre cheltuielile pentru
retribuirea muncii şi cele pentru mărfuri şi servicii.
3,3.3. Aprobarea de către Guvern a proiectului legii
bugetare anuale
După definitivarea elaborării proiectului legii bugetare anuale,
care cuprinde anexele. Ministerul Finanţelor îl prezintă Guvernului
împreună cu nota explicativă.
Anexele proiectului legii bugetare anuale includ:
veniturile şi cheltuielile estimate pentru anul bugetar
viitor;
veniturile şi cheltuielile estimate pentru cel puţin un an
după anul bugetar viitor;
dalele adiţionale, pievâzute de legea bugeiarâ anuală. Sola
explicativă la proiectul legii bugetare anuale include prognozele
indicatorilor macroeconomici, precum şi următoarele >trate°ii ale
Guvernului:
 continuare formulare de cerere pentru planificarea bugetară şi
strategiile de dezvoltare socială şi economică;
financiară cu indicaţiile de a înainta propunerile până la o anumită
strategiile de politici bugetar-fiscale; strategiile
dată. Departamentele bugetare ale autorităţilor administrative
datoriei de stat; strategiile de sprijin financiar;
inferioare înaintează cererile lor organelor superioare unde are loc de
strategiile relaţiilor bugetului de stat cu bugetele
fiecare dată o coordonare între diferitele necesităţi de cheltuieli.
unităţilor administrativ-teritoriale.
Prin negocierea cu organele administraţiei la diferite niveluri
Guvernul examinează proiectul legii bugetare anuale şi nota
se ajunge de cele mai multe ori la o reducere a fondurilor necesare152.
explicativă înaintea adoptării hotărârii. La solicitarea Guvernului,
După verificarea cererilor, Ministerul de Finanţe alcătuieşte proiectul
Ministerul Finanţelor prezintă informaţii sau explicaţii adiţionale
de buget. După o a doua examinare şi verificare a presupuselor
referitoare la proiectul legii bugetare anuale şi la nota explicativă.
venituri bugetare, se trece la elaborarea proiectul de buget.
Guvernul stabileşte procedura de apelare de către autorităţile
Ministerul de Finanţe prezintă apoi proiectul legii bugetare
publice a proiectului legii bugetare anuale şi a notei explicative.
întregului cabinet, unde poate fi: adoptat, rectificat sau stabileşte un
Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii
termen pentru îmbunătăţire şi prezentare repetată.
bugetare anuale şi la nota explicativă şi controlează operarea
Proiectul bugetar, parcurgând faza executivului este înmânat
amendamentelor respective de către Ministerul Finanţelor.
spre examinare Consiliului Federal (Bundesrat), apoi fiind examinat
După includerea amendamentelor, dacă acestea există,
în „Bundestag", în prima săptămână de şedinţă după 1 septembrie,
Guvernul aprobă proiectul legii bugetare anuale.
însoţit de un raport financiar.
în SUA, proiectul bugetului federal este întocmit de către o
3.3.4. Elaborarea proiectului legii bugetare în unele state
comisie specială - Biroul bugetar - care funcţionează pe lângă
contemporan.
preşedintele executivului american.
în Germania, bugetul public parcurge diverse faze prescrise de
Proiectul bugetului federal elaborat de această comisie, însuşit
lege. El începe cu iniţiativa de a face anumite cheltuieli şi de a
de către Preşedintele republicii este înaintat de către acesta
percepe anumite încasări, continuă cu adoptarea sub formă de lege,
fiind supus executării şi sfârşeşte cu controlul asupra cheltuielilor Congresului, însoţit de un mesaj (raport). Acest mesaj cuprinde:
propriu-zise şi a descărcării de gestiune151. principiile generale ale politicii interne şi externe ale SUA; proiectul
Pentru iniţiativa bugetară, adică alcătuirea proiectului de de buget pentru anul bugetar următor; contul de execuţie bugetară pe
buget, este competent executivul. De aceea, în Germania se vorbeşte anul anterior; informaţii privind execuţia bugetului pe anul în curs153.
de bugetul executiv, adică proiectul elaborat de Guvern. Alcătuirea
proiectului de buget începe cu mai mult de un an înaintea anului
bugetar respectiv. Elaborarea în faza pregătitoare revine Ministerului
de Finanţe. Acesta anunţă ministerele printr-o circulară cu privirea
de ansamblu asupra situaţiei financiare şi acestea primesc în
152
Ibidem.
53
1
Brummerhoff D., Op. cit., p. 120 - 132. Şaguna D.D., Drept financiar şi fiscal, voi. II, Ed. Oscar Prinţ, Bucureşti
1997, p. 48.
 3.4. Examinarea şi adoptarea legii bugetare anuale
3.4.1. Adoptarea legii bugetului
în statele dezvoltate
A doptarea bugetului de stat de către Parlament în multe state
este reglementată prin dispoziţii specifice în sensul că
implică o anumită procedură de examinare de către comisii
financiar-bugetare a cuprinsului bugetului anual. Apoi, urmată de
dezbaterea fie separat în fiecare dintre cele două camere ale
Parlamentului, fie de către cele două camere reunite şi, în final,
discutarea pe articole şi votul deschis ori secret al legii bugetare anuale.
Dezbaterea sau „discuţiunea" parlamentară a bugetului de stat,
este şi ea diferită în multe state, mai ales, în funcţie de drepturile
acordate fiecărei camere pentru votarea acestui buget. în unele state
-ca de exemplu în Germania, Parlamentului îi rămân pentru discuţii
până la fixarea bugetului prin legea bugetară, înaintea începerii
anului bugetar, în cel mai bun caz trei luni. Acest termen este încălcat
aproape cu regularitate.
în Constituţia financiară germană este prevăzut, ca bugetul să
fie adoptat înaintea începerii anului bugetar prin Legea bugetului154.
Dacă nu se poate respecta adoptarea în prealabil a bugetului,
atunci guvernul federal are dreptul la un buget de urgenţă.
Expunerea în Bundestag, este deschisă de ministrul de finanţe;
în urma expunerii are loc cu regularitate o dezbatere generală asupra
proiectului Guvernului. După prima lectură proiectul de buget al
Guvernului, este remis cu posibile luări de poziţie ale Bundesrat-ului
şi ale Comisiei bugetare a Bundestag-ului. Rezultatul discuţiilor în
această comisie se face cunoscut printr-o luare de poziţie în plen.
Poziţia specifică a guvernului la întocmirea bugetului federal
se argumentează şi prin faptul, că fără acordul guvernului privind
modificarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare nu poate fi modificat
bugetul federal.
151
Brummerhoff D., Op. cit., p. 127-132.
76 -----------
în a doua şi a treia lectură în plen, Parlamentul german
analizează obiectivele propuse de Guvernul federal privind veniturile
şi cheltuielile bugetare.
Analiza bugetară şi luarea deciziei finale de Bundesrat şi
Bundestag privind bugetul federal, se finalizează cu adoptarea
bugetului federal, şi anexei la legea bugetară. în caz de divergenţă, se
recurge la o comisie de mediere a divergenţelor pentru a se definitiva
cuprinsul Legii bugetare155.
în alte state, drepturile camerelor parlamentelor nu sunt egale.
Astfel, în Anglia, Camera Comunelor are drepturi bugetare mai largi
decât Camera Lorzilor şi ca atare bugetul pe anul următor este
prezentat mai întâi în Camera Comunelor. Discuţia bugetului în
această cameră începe cu expunerea cancelarului tezaurului în care se
precizează orientarea politică generală a guvernului şi proiectele
acestuia de venituri şi cheltuieli publice. Această cameră poate
accepta, refuza ori modifica cifrele de venituri şi cheltuieli propuse de
guvern, examinează şi votează fiecare capitol de cheltuieli publice, pe
când Camera Lorzilor primeşte proiectul de buget doar cu o lună
înainte de încheierea sesiunii parlamentare, cu scop numai
informativ, deoarece nu are dreptul să modifice bugetul aprobat de
Camera Comunelor care, în cele din urmă, este supus Reginei spre
sancţionare şi cu aceasta dobândeşte natura juridică de lege.
Cu unele deosebiri, în Franţa, Adunarea Naţională are şi ea
drepturi prioritare în domeniul bugetului de stat, iar proiectul de
buget ajunge la Senat, numai după prima lui lectură în cadrul
Adunării Naţionale ale cărei opţiuni rămân decisive pentru cuprinsul
bugetului de stat pe exerciţiul financiar următor.
Cu deosebiri mai mari privind dreptul bugetar în SUA,
proiectul noului buget federal este propus de către Preşedintele
SUA Congresului, întrunit din membrii Camerei reprezentanţilor şi
ai Senatului, apoi acest proiect este discutat mai întâi în Camera
reprezentanţilor, care însă are dreptul limitat de a modifica
1
Ibidem.
77
veniturile bugetare. Senatul poate să majoreze ori să reducă
Pe lângă Comisia de specialitate, proiectul legii bugetare
veniturile şi cheltuielile bugetare propuse de Preşedintele SUA,
anuale se examinează de toate Comisiile permanente şi Direcţia
precum şi să introducă noi venituri şi cheltuieli ale statului federal,
juridică a Parlamentului. La data stabilită de Parlament, Comisiile
rămânând ca în cele din urmă noul buget să fie definitivat cu
permanente şi Direcţia juridică prezintă avizele la proiectul legii
aprobarea de către Preşedintele SUA a propunerilor celor două
bugetare anuale Comisiei Economie, Buget şi Finanţe.
camere ale Congresului SUA156.
în baza avizelor Comisiilor permanente şi avizului Direcţiei
Procedura votului bugetului de stat reprezintă şi ea nişte
juridice, Comisia Economie, Buget şi Finanţe întocmeşte raportul şi
particularităţi. în cele mai multe state se insistă cu prioritate asupra
lista de recomandări asupra proiectului legii bugetare anuale şi le
votului cheltuielilor bugetare sau publice. Deoarece, în ceea ce
prezintă Parlamentului la data stabilită de acesta.
priveşte veniturile, prin votul bugetului se autorizează perceperea
Examinarea proiectului legii bugetare anuale în Parlament se
impozitelor, taxelor etc, prevăzute de legislaţia fiscală, precizându-se
efectuează în trei lecturi.
şi cuantumul bănesc al veniturilor bugetare necesare de realizare în
Legea bugetară anuală poate fi adoptată şi în două lecturi, dacă
noul exerciţiu financiar.
toate chestiunile din lecturile doi şi trei sunt examinate într-o singură
lectură.
3.4.2. Adoptarea bugetului de stat în Republica Moldova
A ) Examinarea în prima lectură:
Procedura examinării şi adoptării bugetului de stat în
în decursul primei lecturi, Parlamentul audiază raportul
Republica Moldova diferă de alte ţări, deoarece, din punct de vedere
Guvernului şi coraportul Comisiei Economie, Buget şi Finanţe
organizatoric, Parlamentul nostru este unicameral, spre deosebire de
asupra proiectului legii bugetare anuale şi examinează:
parlamentele formate din două camere.
a) direcţiile principale ale politicii bugetar-fiscale;
Conform art. 25 alin.(l) din Legea privind sistemul bugetar şi
b) concepţiile de bază ale proiectului.
procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96, Guvernul prezintă
Parlamentul adoptă, în prima lectură, proiectul legii bugetare
Parlamentului până la 01 octombrie a fiecărui an proiectul legii
anuale şi îl remite Comisiei Economie, Buget şi Finanţe pentru
bugetare anuale.
pregătirea de examinare în a doua lectură.
Proiectul legii bugetare anuale include anexele şi este însoţit de în caz de respingere, Parlamentul stabileşte un termen pentru
nota explicativă. îmbunătăţire şi prezentare repetată a proiectului legii bugetare anuale
Adiţional la proiectul legii bugetare anuale, Ministerul în prima lectură.
Finanţelor prezintă calculele veniturilor şi cheltuielilor bugetare. B ) Examinarea în a doua lectură:
Proiectul legii bugetare anuale este examinat de Comisia în decursul lecturii a doua, Parlamentul, la prezentarea
Economie, Buget şi Finanţe, care prezintă Parlamentului un aviz la Comisiei Economie, Buget şi Finanţe, examinează:
data stabilită de acesta. Concomitent, proiectul legii bugetare anuale a) veniturile estimate sub formă de calcule şi structura lor;
este examinat de Curtea de Conturi, care prezintă Parlamentului un b) cheltuielile estimate, structura şi destinaţia lor;
aviz la data stabilită de acesta. c) deficitul sau excedentul bugetului de stat.

156
Gliga L, Op. cit., (ed. 1994), p. 68-69.

78 ------------
79
 Parlamentul adoptă, în a doua lectură, proiectul legii bugetare
anuale şi îl remite Comisiei Economie Buget şi Finanţe pentru
pregătirea de examinare în a treia lectură.
în caz de respingere, Parlamentul stabileşte un termen pentru
îmbunătăţire şi prezentare repetată a proiectului legii bugetare anuale
în a doua lectură.
C ) Examinarea în a treia lectură:
în decursul lecturii a treia, Parlamentul, la prezentarea
Comisiei Economie, Buget şi Finanţe:
a) examinează alocaţiile detaliate pentru autorităţile
publice;
b) stabileşte alocaţiile care vor fi finanţate în mod prioritar;
c) examinează alte detalieri din legea bugetară anuală.
Până la 5 decembrie a fiecărui an, Parlamentul adoptă legea
bugetară anuală, care va fi promulgată de Preşedintele statului, apoi
va fi publicată şi va intră în vigoare la 01 ianuarie a următorului an.
Termenul de 5 decembrie are un caracter de orientare şi nu produce
nici un efect juridic dacă a fost încălcat.
3.4.3. Douăsprezecimile bugetare
Ca ultim aspect al procedurii de adoptare a bugetului de stat
anual, pentru ipoteza în care Parlamentul nu reuşeşte să dezbată
proiectul de lege şi să voteze legea bugetară anuală până la începutul
exerciţiului financiar următor, în teoria şi practica financiară s-au
configurat două variante: cea a aprobării unor douâsprezecimi
bugetare provizorii şi cea a încredinţării guvernului să îndrume
execuţia bugetară pe baza bugetului din exerciţiul financiar anterior.
Douăsprezecimile bugetare provizorii sunt bugete ale căror
venituri şi cheltuieli reprezintă a douăsprezecea parte din cele
prevăzute şi propuse prin legea bugetară anuală ce nu a putut fi
votată în termenul legal, bugete care sunt examinate de comisiile
bugetare, se adoptă de către Parlament şi se pun în executare potrivit
necesităţii de continuitate a executării bugetului de stat. Despre
aceste douăsprezecimi s-a afirmat că ele pot fi părţi corespunzătoare
80
din bugetul viitor, ori că pot fi considerate ca buget provizoriu cu
cuantumuri de venituri şi cheltuieli stabilite ad hoc157. Trebuie de
remarcat, că procedeul douăsprezecimilor provizorii a fost aplicat în
Belgia, Franţa şi Italia, recunoscându-se că odată aprobate, acestea
dobândesc natura de buget al statului datorită votului parlamentar.
încredinţarea guvernului să îndrume execuţia bugetară pe baza
bugetului din exerciţiul financiar anterior este procedeul preferat în
prezent datorită simplităţii şi operativităţii lui. Acest procedeu are în
vedere, că, dacă bugetul statului nu a fost adoptat înainte de expirarea
exerciţiului bugetar, se aplică, în continuare bugetul anului
precedent, până la adoptarea noului buget158.
Analizând statuările constituţionale trebuie de remarcat, că art.
38 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII
din 24.05.96 reglementează procedeul douăsprezecimilor bugetare
provizorii, parcurgând procedura adoptării de către Parlament a
acestei fracţiuni bugetare, nefiind aplicate statuările constituţionale,
în acest sens, art. 131 alin. (3) din Constituţia Republicii Moldova
statuează expres, că dacă bugetul de stat nu a fost adoptat prin lege cu
cel puţin trei zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în
continuare bugetul de stat al anului precedent, fără adoptarea
repetată de Parlament a bugetului de stat din anul precedent. Deci,
Guvernul poate trece la executarea bugetară fără adoptarea repetată a
legii bugetare anuale din anul precedent de către Parlament. în acest
context, considerăm, că dispoziţiile art. 38 din Legea privind sistemul
bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96 sunt
neconstituţionale, fiind oportună modificarea art.38 din legea
menţionată.
15 7
A se vedea Leon G., Op. cit., p. 417.
15 8
Conform art. 131 alin. (3) din Constituţia Republicii Moldova.

3.5. Promulgarea legii bugetare anuale
P otrivit dispoziţiilor art. 74 alin. (3) din Constituţia
Republicii Moldova, legile adoptate de Parlament se trimit spre
promulgare Preşedintelui Republicii Moldova. Promulgarea legii
este actul final al procedurii legislative şi ţine exclusiv de
competenţa şefului statului159.
Este firesc ca şeful statului să aibă posibilitatea de a examina
legea bugetară anuală, adoptată de Parlamentul Republicii Moldova,
exercitându-şi atribuţiile constituţionale ce îi revin în această calitate,
de a asigura buna funcţionare a autorităţilor publice.
Conform art. 93 alin.(l) din Constituţia Republicii Moldova
„Preşedintele Republicii Moldova promulgă legile".
Promulgarea legii bugetare anuale este operaţiunea finală a
procedurii legislative şi ea permite şefului statului să investească
legea cu formulă executorie160, obligând autorităţile publice de
specialitate financiară şi cu atribuţii financiare să procedeze la
executarea prevederilor legii bugetului de stat pe anul următor de
gestiune. Conform art. 94 alin.(l) din Constituţia statului nostru,
decretul de promulgare a legii bugetare anuale emis de
Preşedintele Republicii Moldova este obligatoriu pentru
executarea pe întreg teritoriul statului, având caracter normativ.
Decretele Preşedintelui Republicii Moldova se promulgă într-un
termen de două săptămâni161.
15 9
în acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale privind interpretarea
unor prevederi ale articolul 93 alineatul (2) din Constituţia Republicii Moldova, nr. 9
din 26.02.1998. (M.O. nr. 26-27 din 26. 03.1998).
16 0
în acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale cu privire la
interpretarea articolului 74 alineatele (1) şi (2), articolului 93 alineatul (2) şi articolul
143 alineatul (1) din Constituţia Republicii Moldova, nr. 3 din 28.02.1996. (M.O. nr.
16 din 14. 03.1996).
161
în acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale cu privire la
interpretarea prevederilor articolului 93 alineatul (2) din Constituţia Republicii
Moldova, nr.2-b din 02.04.1996. (M.O. nr. 23-24 din 18. 04.1996).
Uneori, Preşedintele statului, printr-o scrisoare de remitere,
poate cere Parlamentului reexaminarea legii bugetare anuale pentru
orice motive, începând cu inacceptabilitatea unor texte şi terminând
cu îndreptarea unor erori materiale. Reexaminarea legii bugetare
anuale poate fi cerută de către şeful statului numai o singură dată m şi
este obligatorie pentru Parlament. în acest sens, trimiterea de către
Preşedintele Republicii Moldova a legii bugetare anuale, cu obiecţiile
sale, spre reexaminare Parlamentului înseamnă, de fapt, refuzul
şefului statului de a o promulga.
în cazul adoptării repetate de către Parlament a legii bugetare
anuale, cu sau fără luarea în consideraţie a obiecţiilor expuse în
scrisoarea de remitere de şeful statului, Preşedintele Republicii
Moldova este obligat de a promulga legea bugetară anuală. Ulterior,
Decretul cu privire la promulgarea legii bugetare anuale se publică în
Monitorul Oficial163.
3.6. Procedura executării bugetului de stat
3.6.1. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi a
cheltuielilor bugetare
E xecutarea bugetului de stat adoptat de Parlament, prin legea
bugetară anuală, presupune, realizarea veniturilor bugetare
stabilite pentru anul în curs şi efectuarea cheltuielilor
bugetare pentru aceeaşi perioadă.
Sub aspect funcţional, pentru operaţiunile de executare a
bugetului statului se face distincţie între funcţionarii investiţi cu
atribuţii de conducere şi cei cărora le revin numai atribuţii executive.
2
Conform art. 73 alin. (3) din Legea pentru adoptarea Regulamentului
Parlamentului nr. 797-XIII din 02. 04. 1996, (M.O. nr. 81-82 din 19.12. 1996). 163
Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoare a
actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994).
------------- 83
 Primii sunt denumiţi executori de buget (ordonatori de
credite)164, iar a doua categorie de funcţionari cuprinde contabilii cu
atribuţiile specifice executive, această distincţie şi separaţie de funcţiuni
având menirea de a garanta o execuţie conformă a bugetului de stat.
în termen de 10 zile după adoptarea legii bugetare anuale,
Ministerul Finanţelor:
solicită de la autorităţile publice centrale planurile de
finanţare ale acestora, precum şi ale instituţiilor subordonate;
întocmeşte repartizări lunare ale veniturilor prevăzute de
legea bugetară anuală şi de alte acte legislative.
în termen de 45 de zile după publicarea legii bugetare anuale,
Ministerul Finanţelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor şi
cheltuielilor bugetului de stat conform Clasificaţiei bugetare. în
anumite situaţii, Ministerul Finanţelor poate aproba alocaţii pentru
fiecare program guvernamental165, cu condiţia adoptării fiecărui
program de acest fel de Parlament.
Repartizarea lunară se semnează de ministrul finanţelor sau de
o persoană autorizată de Ministerul Finanţelor, care aprobă cererea
de cheltuieli pentru un scop specific.
Nici o autoritate publică nu poate efectua cheltuieli fără
autorizaţia semnată de ministrul finanţelor sau de o persoană
autorizată de Ministerul Finanţelor.
Adiţional la repartizarea lunară, Ministerul Finanţelor, printr-
o autorizaţie suplimentară (adiţională), poate plasa oricare alte
condiţii pentru efectuarea cheltuielilor de către autorităţile publice,
dacă aceste condiţii corespund prevederilor legii bugetare anuale şi
altor acte legislative.
IM
Executor de buget (ordonator de credite) - conducător al instituţiei, împuternicit cu
dreptul de a efectua cheltuieli în conformitate cu alocaţiile aprobate (A se vedea
Normele metodologice privind executarea de casă a bugetului de stat şi bugetelor
unităţilor administrativ-teritoriale prin sistemul trezorial al Ministerului Finanţelor,
nr. 288 din 23.08.2002, (M.O. nr. 139-141 din 15.10.2002)).
165
Conform art. 32 alin. (2) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar
nr. 847-XIII din 24.05.1996.
84 -------------
3.6.2. Executarea de casă a bugetului de stat
Operaţiunile de trezorerie sunt inevitabile în execuţia bugetului
anual de stat, pentru încasarea veniturilor bugetare în numerar,
pentru eliberarea sumelor de bani necesare cheltuielilor care se
efectuează în numerar, ca şi pentru evidenţa tuturor veniturilor
realizate şi a cheltuielilor bugetare efectuate166.
Datorită necesităţii şi importanţei lor, operaţiunile de
trezorerie sunt reglementate prin dispoziţii speciale care, din punct
de vedere organizatoric, aplică una dintre următoarele două variante:
încredinţarea operaţiunilor de „executare de casă a
bugetului statului" - în condiţii de mandat - unei bănci
importante la care se deschid conturile de venituri şi
cheltuieli ale bugetului de stat;
organizarea trezoreriei statului, cu unităţi centrale şi locale, cărora le
este rezervată efectuarea încasărilor şi plăţilor necesare execuţiei
bugetului statului, ca şi păstrarea disponibilităţilor băneşti atât ale
organelor de stat centrale şi locale, cât şi ale instituţiilor publice şi altor
subiecte de drept167. Dintre aceste variante, cea a trezoreriei este
preferată în mai multe state contemporane şi urmând exemplul
acestora, a fost reglementată în statul nostru Trezoreria de Stat168.
Trezoreria de Stat este o unitate structurală a Ministerului
Finanţelor, constituită din Trezoreria Centrală şi Trezoreriile
Teritoriale, care exercită executarea de casă a bugetului de stat şi a
bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, administrarea
mijloacelor valutare, a fondurilor şi mijloacelor extrabugetare,
precum şi a fondurilor cu destinaţie specială169.
166
Gliga I., Dreptul finanţelor publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1992, p. 45.
167
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 73.
168
Conform art. 33 alin. (1) din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar
nr. 847-XIII din 24.05.1996.
169
A se vedea Normele metodologice privind executarea de casă a bugetului de stat şi
bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale prin sistemul trezorial al Ministerului
Finanţelor, nr. 288 din 23.08.2002, (M.O. nr. 139-141 din 15.10.2002).
------------- 85
activitate este aplicată, supravegheată şi controlată de către
Ministerul Finanţelor şi celelalte organe cu atribuţii financiare.
în realizarea conformă a veniturilor bugetare, obligatoriu
trebuie respectate, următoarele condiţii reglementate de cadrul
normativ financiar:
nici un impozit, taxă sau alte obligaţii de natura acestora,
nu pot fi înscrise în buget şi încasate, dacă acestea nu au
fost stabilite prin lege;
legea bugetară anuală adoptă pentru fiecare an lista
impozitelor, taxelor şi a cotelor acestora, precum şi a
celorlalte venituri ale statului, care urmează să se
perceapă;
este interzisă perceperea sub orice titlu, sub orice
denumire, de contribuţii directe sau indirecte în afara
celor stabilite prin lege.
în timpul realizării veniturilor bugetului de stat, pot interveni
compensări ale sumelor încasate în plus cu cele datorate ulterior de
către contribuabili, precum şi necesitatea restituirii sumelor încasate
fără temei legal, care nu pot fi compensate.
Realizarea veniturilor bugetare, presupune cunoaşterea şi
aplicarea normelor juridice în materie, atât de către contribuabili, cât
şi de organele competente privind execuţia bugetară. în principiu,
activitatea de plată a veniturilor presupune iniţiativa debitorilor în
cunoştinţă de cauză. Pentru situaţiile în care plata nu se face integral
şi la termen, se trece la aplicarea măsurilor sancţionatorii şi la
executarea silită a plăţii sumelor datorate bugetului de stat.
3.6.4. Procedura efectuării cheltuielilor bugetului de stat
în procesul executării bugetului de stat, autorităţile publice pot
face cheltuieli pentru diverse programe guvernamentale, cu condiţia
ca aceste alocaţii să corespundă legii bugetare anuale şi să existe
autorizaţia semnată de ministrul finanţelor sau de o persoană
autorizată din Ministerul Finanţelor.
Alocaţiile aprobate pentru utilizări specifice nu pot fi
redistribuite între destinatari.
Alocaţiile incluse în repartizarea lunară pentru utilizări
specifice nu pot fi transferate pentru alte utilizări fără notificarea şi
aprobarea ministrului finanţelor.
La stabilirea cheltuielilor publice se au în vedere următoarele:
a) în domeniul social, utilizarea resurselor financiare ale
statului pentru învăţământ, sănătate, ocrotire socială,
cultură, artă, sport, protecţie ecologică şi altele, în
condiţiile stabilite de lege;
b) susţinerea unor programe prioritare de cercetare
ştiinţifică;
c) în domeniul economic, facilităţi şi alte mijloace stabilite,
potrivit legii, acordarea de subvenţii, acordarea de investiţii
şi a altor acţiuni economice de interes public în limita
alocaţiilor bugetare anuale, aprobate în condiţiile legii;
d) asigurarea cerinţelor de apărare a ţării şi a ordinii
publice;
e) finanţarea administraţiei centrale de stat şi a altor
cheltuieli prevăzute de lege.
Este interzisă acoperirea cheltuielilor bugetului de stat, prin
recurgerea la emisiunea monetară sau prin finanţarea directă de către
bănci.
Sumele de bani aprobate prin legile bugetare anuale, pentru
investiţii de utilitate publică, învăţământ, sănătate, cultură şi alte
destinaţii prevăzute de lege, se acordă cu titlul de alocaţii bugetare.
Acestea pot fi definite ca fiind sumele de bani aprobate prin
buget, în limitele cărora se pot efectua cheltuieli, cu destinaţie
precizată, prin legea bugetară anuală. Alocaţiile bugetare conţin o
sumă care se obţine de la buget, în vederea efectuării cheltuielilor
prevăzute în acest buget, sumă ce are destinaţie precisă, în ceea ce
priveşte destinatarul, tipul cheltuielilor, cuantumul limită fiind
determinat. Alocaţiile bugetare se primesc de către destinatari în
cadrul unei proceduri specifice. Operaţiunea prin care se realizează
89
trecerea efectivă a sumelor de la buget la destinatar se numeşte
finanţare. Persoanele împuternicite de lege pentru a săvârşi în
temeiul unor acţiuni de efecte juridice activitatea de finanţare se
numesc executori de buget (ordonatori de credite).
în raport de locul organelor, instituţiilor în aparatul de stat,
executorii de buget (ordonatorii de credite) sunt: principali,
secundari şi terţiari.
Executorii de buget principali (ordonatorii de credite) ai
bugetului de stat sunt miniştrii şi conducătorii celorlalte organe
centrale de stat.
Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din
subordinea ministerelor şi celorlalte organe centrale de stat finanţate
din bugetul statului, sunt după caz: ordonatori, secundari sau terţiari
de credite.
Executorii de buget principali (ordonatorii principali de credite)
au o dublă calitate:
de a repartiza alocaţiile bugetare aprobate unităţilor
ierarhice inferioare, în raport cu sarcinile acestora,
precum şi, - aprobarea efectuării cheltuielilor din
bugetul propriu-zis
cu respectarea dispoziţiilor legale.
Ordonatorii principali de credite pentru instituţiile finanţate
de la bugetul de stat sunt miniştri şi conducătorii celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale.
Ordonatorii secundari de credite, aprobă efectuarea
cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziţiilor legale şi
repartizează alocaţiilor bugetare aprobate unităţilor ierarhic
inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite.
Aceşti ordonatori sunt conducătorii unor instituţii publice
care funcţionează în subordinea ministerelor şi primesc mijloace
bugetare de la ordonatorii principali de credite atât pentru acoperirea
cheltuielilor proprii, cât şi pentru repartizarea de mijloace unităţilor
ierarhic inferioare.
Ordonatorii terţiari de credite sunt conducătorii instituţiilor
publice împuterniciţi să utilizeze creditele bugetare ce le-au fost
repartizate, numai pentru nevoile unităţilor pe care le conduc,
potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite
prin dispoziţiile legii.
Ordonatorii de credite sunt obligaţi să urmărească ca
cheltuielile unui articol, alineat sau a oricărui alt exerciţiu bugetar să
nu fie utilizate pentru finanţarea cheltuielilor altui exerciţiu bugetar
şi nici alocaţiile bugetare aprobate unui ordonator de credite
-pentru finanţarea cheltuielilor altui ordonator.
Indiferent de categoria din care fac parte, ordonatorii de
alocaţii sunt responsabili:
de respectarea dispoziţiilor legale în utilizarea creditelor
bugetare;
de folosirea cu eficienţă a sumelor de bani primite de la
bugetul de stat;
de integritatea bunurilor încredinţate unităţilor pe care
le conduc;
de ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a
dărilor de seamă contabile asupra execuţiei bugetare.
Cheltuielile alocate prin bugetul de stat se pot aproba de către
ordonatorul de credite şi se pot efectua, numai dacă au fost în
prealabil avizate, potrivit legii, de către conducătorul
compartimentului financiar-contabil sau de alte persoane însărcinate
cu executarea controlului financiar preventiv. Avizul priveşte
legalitatea operaţiunilor, oportunitatea şi eficienţa sa.
în acest mod se evită, încălcarea legii şi efectuarea de
operaţiuni fără eficienţă economică.
în caz de depistare de către Curtea de Conturi, Serviciul
Control Financiar şi Revizie şi alte organe a cazurilor de utilizare
contrar destinaţiei a mijloacelor bugetare de către ordonatorii de
credite cât şi în cazurile de depistare a surplusurilor de mijloace
bugetare şi resurse materiale, ca urmare a mistificărilor în calculele
de apreciere a necesităţilor bugetare şi în evidenţa contabilă,
------------- 91
Ministerul Finanţelor poate reduce cu suma respectivă volumul
alocaţiilor aprobate în bugetul ordonatorilor de credite respectiv. Şi,
dacă este cazul se transmit organelor de anchetă materiale pentru
urmărirea penală sau organelor competente pentru aplicarea
sancţiunilor contravenţionale.
3.6.5. Virările de alocaţii bugetare
Dacă legea bugetară anuală nu este adoptată şi publicată până
la 31 decembrie, finanţarea cheltuielilor pentru anul curent se
efectuează lunar în mărime de a douăsprezecea parte din suma
cheltuielilor prevăzute pentru anul bugetar precedent.
Ministerul Finanţelor poate propune Guvernului, iar Guvernul
Parlamentului, efectuarea oricăror cheltuieli adiţionale, în cazul când
legea bugetară anuală nu este adoptată până la 31 decembrie şi în
situaţii excepţionale(calamităţi naturale sau război). Dacă
Parlamentul aprobă propunerea Guvernului sau nu întreprinde nici
o acţiune în decurs de 15 zile lucrătoare de la prezentarea
propunerilor, cheltuielile adiţionale se efectuează.
în cazul când se adoptă legea bugetară anuală, cheltuielile
adiţionale sunt considerate nule, dacă n-au fost executate până la
intrarea în vigoare a legii bugetului pe anul în curs. Cele deja efectuate
nu pot fi considerate nule, deoarece legea bugetară anuală adoptată
ulterior efectuării acestor acte şi operaţiuni de executare a alocaţiilor
bugetare va avea caracter retroactiv.
Dacă în procesul executării bugetului de stat sporeşte nivelul
deficitului, Ministerul Finanţelor poate bloca cheltuielile în cuantum
suficient pentru menţinerea nivelului deficitului aprobat prin legea
bugetară anuală.
Blocarea cheltuielilor se efectuează prin reduceri proporţionale
lunare ale tuturor cheltuielilor, cu excepţia celor de la articolele sau
capitolele scutite de blocare prin legea bugetară anuală.
în anumite cazuri, Ministerul Finanţelor poate propune
Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, blocări care nu sunt reduceri
lunare ale tuturor cheltuielilor. Dacă Parlamentul aprobă propunerea
92
Guvernului sau nu întreprinde nici o acţiune în decurs de 15 zile
lucrătoare de la prezentare, blocarea propusă produce efecte juridice. în
acest caz, tăcerea Parlamentului este considerată ca o aprobare tacită a
puterii reprezentative în blocarea unor cheltuieli bugetare. Deci, puterea
executivă în anumite cazuri în virtutea principiului legal al echilibrului
bugetar poate efectua acte şi operaţiuni fără investirea expresă, printr-un
act al Parlamentului de a efectua asemenea acţiuni.
în funcţie de evoluţia încasării veniturilor în bugetul de stat,
Ministerul Finanţelor poate modifica, cu 5 zile până la sfârşitul lunii
curente, estimările de cheltuieli pentru perioada gestionară
ulterioară, punând la curent autorităţile publice respective.
3.6.6. Rectificarea bugetului de stat
în caz de necesitate, Ministerul Finanţelor prezintă
Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, un proiect de rectificare a
legii bugetare anuale. Rectificarea include:
• estimări revizuite de venituri, de cheltuieli obligatorii
(inclusiv serviciul datoriei de stat) şi de deficit sau
excedent rezultat;
• estimări revizuite de rambursări ale sumei de principal
asupra datoriei de stat;
• repartizarea soldurilor de mijloace băneşti constituite în
urma executării bugetului în anul bugetar precedent;
• estimări şi descrieri revizuite, dacă acestea există, la
anexele şi nota explicativă ce însoţesc proiectul rectificării
legii bugetare anuale.
în cazul rectificării bugetului anual de stat, autorităţile publice
înaintează Ministerului Finanţelor cereri pentru alocaţii adiţionale în
decursul anului bugetar.
Fiecare cerere trebuie să includă o justificare pentru
cheltuielile adiţionale şi propuneri de compensări sub formă de
venituri majorate sau cheltuieli reduse.
Ministerul Finanţelor examinează cererea de cheltuieli
adiţionale şi, în caz de acceptare a cererii, propune Guvernului să
------------- 93
aprobe o alocaţie adiţională pentru cheltuielile solicitate şi
propunerile de compensare a acestora.
Guvernul, în caz de acceptare a propunerilor Ministerului
Finanţelor, propune Parlamentului să adopte alocaţii adiţionale
pentru cheltuielile solicitate şi propunerile de compensare a acestora
sub formă de modificări la legea bugetară anuală şi, dacă este necesar,
la alte acte legislative.
Parlamentul examinează modificările propuse de Guvern şi
întreprinde una din următoarele acţiuni:
respinge modificările pentru cheltuieli adiţionale;
aprobă modificările pentru cheltuieli adiţionale, precum
şi propunerile de compensări sub formă de venituri
majorate sau cheltuieli reduse;
aprobă modificările pentru cheltuieli adiţionale, cu
modificarea concomitentă a nivelului deficitului sau a
excedentului bugetar.
Orice decizie de a majora deficitul bugetar sau de a reduce
excedentul bugetar se realizează printr-o modificare separată la legea
bugetară anuală, cu condiţia să fie conformă obligaţiunilor interne şi
externe ale Republicii Moldova.
Orice modificare a deficitului bugetar în legea bugetară anuală
este însoţită de o decizie a Parlamentului privind modificarea altor
acte legislative, ce ţin de modul de finanţare a deficitului majorat, în
conformitate cu art. 131 alin.(5) al Constituţiei Republicii Moldova
statuând, că „nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără
stabilirea sursei de finanţare".
în caz de excedent bugetar, Parlamentul la propunerea
Guvernului decide în ce măsură şi în ce scopuri se va utiliza acesta.
La sfârşitul fiecărui an bugetar, Ministerul Finanţelor
întocmeşte un raport despre executarea bugetului de stat, care este
prezentat Guvernului până la data 01 mai a anului imediat următor
anului de gestiune, spre examinare şi aprobare, iar Guvernul, după
aprobare, va prezenta până la 01 iunie Parlamentului.
CAPITOLUL
IV
CHELTUIELILE
BUGETULUI DE STAT
4.1. Aspecte generale privind cheltuielile bugetare
^ n structura financiară contemporană, cheltuielile publice sunt
identificate prin actele şi operaţiunile de întrebuinţare a JL
fondurilor băneşti necesare statului şi altor colectivităţi publice în
scopul şi cu finalitatea întreţinerii materiale a organelor de stat şi
serviciilor publice, satisfacerii trebuinţelor social-culturale şi
celorlalte necesităţi colective.
în concordanţă cu acest rol, în lucrările franceze de
specialitate170, cheltuielile publice sunt individualizate prin trei
elemente constitutive:
întrebuinţarea unei sume de bani;
de către o persoană juridică - stat, instituţie, comună
etc;
în vederea satisfacerii unei trebuinţe publice, deci în scop
de utilitate publică.
într-adevăr, orice cheltuială publică sau bugetară se
caracterizează prin elementul de întrebuinţare a unei sume de bani,
' A se vedea Jeze G., Op. cit., p.43.
95

VII
BUGETELE UNITĂŢILOR
ADMINISTRATIV- TERITORIALE
7.1. Rolul autonomiei locale sub aspect financiar
7. /. 1.Noţiuni generale
In toate ţările democratice, o parte importantă a activităţilor
economice se desfăşoară sub responsabilitatea
administrativă, financiară şi legală a autorităţilor locale,
iradul de implicare al administraţiilor publice locale în aceste
ctivităţi diferă în funcţie de tradiţiile istorice, de mediul
conomic, social şi politic din fiecare ţară.
Există o întreagă diversitate de modalităţi în care sunt
oncepute responsabilităţile autorităţilor locale în diferite ţări ale
îmii, dar nu există o soluţie unanim valabilă pentru modul în care
esponsabilităţile se atribuie unei ori altei categorii de administraţie
acală sau rămân în sarcina administraţiei centrale211. Transferul de
tribuţii administrative către colectivităţile locale şi autorităţile
cestora trebuie să fie asigurat cu finanţarea necesară, fie din resurse
inanciare pe care autorităţile locale le percep direct sau le primesc de
1
Putem menţiona, că în Franţa, la mijlocul secolului al XlX-lea, guvernul şi-a dat seama â
dacă se guvernează bine de la distanţă, se administrează bine doar de aproape şi deci u
este neapărat nevoie ca toate hotărârile să fie luate la centru.
52 ---------------
la autoritatea ierarhic superioară, în vederea îndeplinirii sarcinilor
care le-au fost atribuite prin lege212.
Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă
a autorităţilor locale de a decide şi de a conduce în limitele stabilite
de lege o parte semnificativă a treburilor publice, pe propria lor
răspundere şi în interesul populaţiei din zonă213.
Necesitatea autoadministrării locale ţine de mai multe
considerente şi anume:
• participarea populaţiei la elaborarea deciziilor în cadrul
unei administraţii locale este o condiţie esenţială pentru
democraţie;
•controlul exercitat de locuitorii comunităţii asupra
administrării treburilor publice este o garanţie a creşterii
economice a comunităţii.
Autonomia locală este forma modernă de exprimare a
distribuirii împuternicirilor între Guvernul central şi executivele
locale. Opţiunea generală pentru descentralizarea responsabilităţilor,
pentru asigurarea serviciilor publice locale către autorităţile locale şi
pentru transferul competenţelor decizionale privind realizarea
resurselor necesare în acest scop are la bază serioase raţiuni de
eficienţă economică şi de echitate socială214.
21 2
Bălan Emil, Administrarea finanţelor publice locale, Editura „Lumina Lex",
Bucureşti, 1999, p. 10.
213
Art.l, al Legii privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din
18.03.2003//M.O. nr.49 din 19.03.2003.
2U
Practica a dovedit că autorităţile locale sunt capabile să administreze resursele mai
eficient decât administraţia centrală, pentru că sunt mai aproape de comunităţi, de
cetăţeni şi, în consecinţă, sunt mai bine plasate pentru a identifica în mod adecvat
priorităţile, nivelul obiectivelor şi criteriile de performanţă în producerea şi prestarea
serviciilor către populaţie. Importanţa rolului administraţiilor locale în economiile mo-
derne este ilustrată de ponderea bugetelor locale în Produsul Intern Brut. în ţările din
Europa Occidentală, de exemplu, bugetele locale reprezintă 10-30% din PIB. (A se vedea
mai detaliat Armeanic A., Fiscalitatea in statele contemporane, ed." CE VSM",
Chişinâu 2003).
153
 Descentralizarea împuternicirilor presupune repartizarea 1999, Parlamentul Republicii Moldova adoptă Legea cu privire la
funcţiilor şi a prerogativelor deţinute de Guvernul central între proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale (nr. 523-
diferite ramuri ale administraţiei publice215. Ea se bazează pe XIV), iar la 16 octombrie 2003 a fost adoptată o nouă Lege privind
următoarele principii: finanţele publice locale (nr.397-XV).
• administrarea locală autonomă; în ansamblul lor, aceste legi determină funcţiile şi
• finanţe publice locale stabile; împuternicirile autorităţilor centrale şi locale şi în domeniul
• un mecanism clar şi echitabil al transferurilor; finanţelor publice, în temeiul acestor legi, putem vorbi despre o
descentralizare reală. Republica Moldova, ca şi celelalte ţări din
• competenţe şi atribuţii;
Europa de Est şi cea Centrală, vine dintr-un regim totalitar, spre un
• asigurarea şi certitudinea referitor la mărimea bugetului
sistem democratic de guvernare, de la centralizare la
şi a capacităţii financiare216.
descentralizare.
Aceste principii necesită existenţa unui cadru legislativ, pe care
Republica Moldova în prezent şi-1 creează. Astfel, Constituţia Temelia oricărui sistem politic democratic este democraţia
locală. Condiţia necesară şi obligatorie a democraţiei este
Republicii Moldova, adoptată în 1994, a stabilit autonomia
autoadministrarea (la nivelul satelor/ comunelor/ oraşelor/
administrativă locală ca pe un principiu de bază al guvernării217.
municipiilor).
Sfârşitul anilor '90 ai secolului al XX-lea au înregistrat un progres
pentru reforma administrativă locală, la 24 mai 1996 este adoptată
7.1.2. Autoadministrarea locală
Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar (nr. 847-XHI), iar la
Conceptul autoadministrării are la bază 3 elemente esenţiale:
6 noiembrie 1998 Parlamentul Republicii Moldova adoptă Legea
1) autonomia locală;
privind administraţia publică locală (nr. 186-XIV), care mai apoi a
2) extinderea corespunzătoare a administrării locale;
fost modificată prin Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr.
3) democraţia locală218.
186-XIV din 6 noiembrie 1998 privind administraţia publică locală
1. Autonomia locală reprezintă un teritoriu în care se formează
(nr. 781-XV, din 28 decembrie 2001); în 1999, la 9 iulie, este adoptată
o comunitate separată, legal constituită, subordonată statului ce are
Legea privind finanţele publice locale (nr. 491-XIV), apoi la 16 iulie
autoritatea de a decide asupra propriilor probleme de gestiune, prin
intermediul propriilor organe de administrare, în limita
215
Este semnificativ faptul că în anii '30 ai secolului al XX-lea majoritatea ţărilor lumii competenţelor atribuite.
erau adepte ale unei forme centralizate de guvernare, însă începând cu perioada
Autonomia locală se bazează pe următoarele principii:
postbelică şi până în prezent predomină tendinţa de descentralizare. Această tendinţă
• existenţa unor organe proprii de administrare, care
poate fi explicată prin schimbarea structurii economice a ţărilor, pe de o parte, şi prin
schimbarea preferinţelor politice ale cetăţenilor ca rezultat al experienţelor din trecut şi al reprezintă interesele cetăţenilor;
noilor condiţii, pe de altă parte (A se vedea Studii fi analize financiar-bugetare. • statul poate percepe impozite şi taxe de la comunitate
Parlamentul Republicii Moldova. Centrul pentru analiză bugetară ţi financiară, numai în temeiul legii;
Chiţinău, 2000, pag.205).
216
A se vedea Studii şi analize financiar-bugetare. Parlamentul Republicii Moldova.
Centrul pentru analiză bugetară şi financiară, Chişinău, 2000, pag. 11. .*" Informarea şi documentarea formatorilor în domeniul administraţiei publice
217
Art. 109 al Constituţiei Republicii Moldova adoptată la 29 iulie 1994// Monitorul locale. Fundaţia Soros-Moldova, 12-14 mai 1999, Chişinău, 1999, pag. 36.
Oficial al Republicii Moldova nr.l din 12.08.1994.
------------- 155
154
 • comunitatea poate întreprinde pe teritoriul său orice
activitate, care nu este interzisă prin lege219.
Realizarea acestor principii este posibilă numai prin existenţa
unei capacităţi de finanţare adecvată la nivel local, metodele de
finanţare locală fiind atribuţia exclusivă a statului. Astfel, delegarea,
prin legislaţia fiscală, a dreptului de a stabili impozite către entităţile
locale se realizează în limite determinate, asigurarea unui echilibru
adecvat între activităţile pe care acestea le pot desfăşura şi facilităţile
fiscale de care dispun pentru a le finanţa, toate acestea constituind
regula de aur a autonomiei locale.
2. Extinderea corespunzătoare a administrării locale presupune
existenţa anumitor limite referitoare la punctul până la care
descentralizarea autorităţii poate fi realizată (în practică, aceste limite
nu pot fi stabilite cu precizie).
Descentralizarea instrumentelor de politică bugetară poate fi
efectuată până la punctul în care pentru fiecare variabilă există un
instrument, în condiţiile în care acest obiectiv nu este puternic
influenţat de alte instrumente. Pe baza sferei de activitate a
comunităţilor locale, se pot deduce în mod necesar raţiuni care să
219
In accepţiunea literaturii de specialitate, necesitatea autonomiei locale rezultă din
următoarele raţiuni:
• reprezintă un element important al unui context instituţional specific economiei
de piaţă;
• diferenţierea regională a nevoilor şi dorinţelor reclamă non-standardizarea
tratamentelor bugetare la nivel naţional, adică elaborarea bugetului la
„condiţiile" locale, şansele de satisfacere a nevoilor locale fiind mult mai mari
dacă deciziile sunt luate la nivel local;
• administrarea unui mare număr de proiecte poate fi realizată mai avantajos,
mai eficient, dacă acestea se bazează pe un regim al autorităţii şi administraţiei
descentralizate (cunoaşterea condiţiilor locale, reducerea canalelor pe care
elementele bugetare trebuie să le traverseze etc).
(A se vedea Mano/eseu Gheorghe, Buget: abordare economică şi financiară,
Editura economică, Bucureşti, 1996, pag. 291-293).
156
reclame existenţa unui anumit grad de autonomie de natură fiscală la
nivelul comunităţii220.
în acest sens, pot fi entităţi pentru care să nu existe nici o
raţiune valabilă pentru a aplica soluţii standardizate la nivel naţional,
220
Conform acestei abordări se evidenţiază patru sisteme de autonomie
locală (cu grade de libertate diferite în determinarea activităţilor în diverse
domenii):
• Stipularea prin lege a obligaţiei autorităţilor locale de a realiza sau menţine
anumite tipuri de activităţi în domenii diferite, în acest caz nu există
libertate de alegere, la nivelul comunităţii, a realizării sau nerealizării,
poate fi introdus un anumit grad de libertate în deciziile vizând
modalitatea de realizare a unor activităţi;
• Stabilirea prin lege a unui număr minim de activităţi sau servicii într-un
domeniu dat pentru comunităţile locale, acestea având libertatea
suplimentării şi diversificării activităţilor sau serviciilor oferite;
• Neprevederea prin lege a obligaţiei comunităţii de a desfăşura activităţi
sau de a presta servicii în anumite domenii, însă garantarea de către stat a
realizării acestora, decise liber de comunitate, în conformitate cu anumite
norme stabilite prin lege;
• Existenţa unor domenii în care comunităţile înseşi au iniţiativa să desfă
şoare diferite activităţi fără autorizarea vreunei legi şi fără intervenţia şi
susţinerea statului.
Primele trei sisteme de autonomie (a, b, c) pot să se refere la legislaţia cu
privire la învăţământ, transporturi, asigurări sociale. Această analiză relevă un
proces de descentralizare administrativă diferenţiat pe ţări.
Cel de al patrulea sistem de autonomie (d) evidenţiază independenţa cvasi-totală
a comunităţii locale, fiind manifestată în domeniile cultură, sport, gospodărie edilitară.
Independenţa poate fi şi în cadrul unor activităţi cu caracter economic. Aceste
domenii se structurează sub forma unor organisme independente, având bugetul lor
propriu. Dar aceste sisteme există teoretic, în practică, însă, în forma lor pură ele nu
există, în practică un sistem poate cuprinde elemente şi din celelalte sisteme. Definirea
sistemelor vine de la elementele lor predominante. Din acest punct de vedere, în Repu-
blica Moldova, după părerea noastră, există sistemul de autonomie locală de tip „a",
deoarece obligaţiile autorităţilor locale de a realiza anumite tipuri de activităţi în diferite
domenii (învăţământ, sănătate, cultură, sport şi altele) sunt stipulate în legislaţia
financiar-publică a republicii noastre
(A se vedea Mano/eseu Gheorghe, Buget: abordare economică şi
financiară, Editura economică, Bucureşti, 1996, pag. 291-293).
157
existând însă raţiuni primordiale pentru a lua în considerare nevoile autonomie financiară. Dacă autorităţile locale nu dispun de resursele
şi interesele locale, utilizând cunoaşterea condiţiilor locale pentru a materiale, de competenţele legale şi de autoritatea politică de care au
găsi cea mai bună soluţie (cazul Unităţii Teritorial-Autonome nevoie pentru a-şi asuma realmente responsabilităţile ce le revin prin
Găgăuzia din Republica Moldova). aplicarea conceptului autonomiei locale, acesta nu poate fi realizat,
Extinderea sferei de activitate a comunităţilor locale în ţările rămânând un concept spiritual declarat şi nu unul real de înfăptuit.
occidentale, pe termen lung, a demonstrat că în aceste condiţii totuşi De aceea, pentru realizarea materială a fost necesară sintetizarea în
rata de creştere a cheltuielilor bugetare centrale este mai mare decât plan juridic de Carta Europeană a Autonomiei Locale a elementului
rata de creştere a cheltuielilor bugetare locale (primele incluzând însă material de autonomie financiară.
şi anumite transferuri).
în majoritatea ţărilor cu economie de piaţă consolidată,
7.1.3. Autonomia financiară
funcţiile guvernamentale sunt repartizate între autoritatea centrală şi
Fundamentul autonomiei locale este autonomia financiara1™\
autorităţile locale, ale căror puteri sunt fie protejate printr-un statut,
Descentralizarea financiară înseamnă delimitarea împuternicirilor
cum este în Republica Moldova statutul special al municipiului
între Guvernul central şi autorităţile locale, punerea la dispoziţia
Chişinău şi al structurii teritorial-autonome Găgăuzia, fie conferite
autorităţilor locale a veniturilor necesare pentru exercitarea funcţiilor
de către autoritatea centrală.
ce le revin, stabilitatea financiară a fiecărui teritoriu.
în asemenea ţări, autonomia locală are, de regulă, o
Fiecare unitate administrativ-teritorială are dreptul, în cadrul
semnificaţie politică, însăşi dezvoltarea economică impunând cerinţa
politicilor economice naţionale, la deţinerea autonomă şi liberă a
unei egalităţi de tratament bugetar pe zone geografice mai întinse (de
unor resurse proprii suficiente, de care pot dispune în mod liber în
exemplu, în servicii publice, precum educaţia).
exercitarea atribuţiilor lor (articolul 9. "Resursele financiare ale
3. Democraţia locală. Autorităţile publice locale ca organe
autorităţilor administraţiei publice locale". Carta Europeană
alese, sunt instituţii ale democraţiei reprezentative, în care
-"Exerciţiul autonom al puterii locale").
autoadministrarea locală este înfăptuită, de obicei, prin intermediul
Elementele autonomiei financiare222 sunt:
consiliului local. Autoadministrarea locală include şi posibilitatea
• Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice
organizării unor consultări ale cetăţenilor (referendumuri locale).
locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele
Principiile menţionate mai sus exprimă valori recunoscute
prevăzute de constituţie sau de lege;
comune care pot fi găsite în constituţiile democraţiilor europene şi în
• Cel puţin o parte din resursele financiare ale autorităţilor
Carta Autoadministrăm Locale, adoptată de Consiliul Europei în
administraţiei publice locale trebuie să provină din taxele şi
1985. în acelaşi timp, ele nu există în mod independent şi exclusiv.
Astfel, autonomia locală este completată de impactul autorităţilor
centrale, deoarece administraţia locală există în cadrul statului. Manole T., Finanţele publice locale: rolul lor în consolidarea autonomiei
Descentralizarea este menită să permită autorităţilor locale să se financiare la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Chişinău, 2003, pag. 56.
Se formulează după Carta Europeană a Autonomiei Locale, art. 9 "Resursele
autoconducă, fiind, totodată, controlate de organele centrale.
financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale". Carta Europeană a fost
Realizarea efectivă a conceptului de autonomie locală în plan întocmită la Strasbourg la 15 octombrie 1985, în limbile franceză şi engleză, ambele texte
administrativ este imposibilă fără aplicarea conceptului de egal autentice. Acest document a intrat în vigoare la 1 septembrie 1988, iar pe teritoriul
Republicii Moldova - la 1 februarie 1998.
158
------------- 159
 impozitele locale, al căror nivel acestea au competenţa să-1
stabilească în limitele legale;
• Sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care
dispun autorităţile administraţiei publice locale trebuie să
fie de natură suficient de diversificată şi evolutivă pentru a
le permite să urmeze practic, pe cât posibil, evoluţia reală a
costurilor exercitării competenţelor acestora;
• Unităţile administrativ-teritoriale cu o situaţie mai grea
financiară necesită instituirea de proceduri de egalizare
(nivelare) financiară sau de măsuri echivalente, destinate să
corecteze efectele repartiţiei inegale a resurselor potenţiale
de finanţare, precum şi a sarcinilor fiscale care le suportă.
Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să restrângă
libertatea de opţiune a autorităţilor administraţiei publice
locale în sfera lor de competenţă;
• Autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie
consultate, de o manieră adecvată, asupra modalităţilor de
repartizare a resurselor redistribuite care le revin;
• Subvenţiile alocate unităţilor administrativ-teritoriale
trebuie, pe cât posibil, să nu fie destinate finanţării unor
proiecte specifice. Alocarea de subvenţii nu trebuie să
aducă atingere libertăţii fundamentale a politicilor
autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul lor
de competenţă;
• în scopul finanţării cheltuielilor de investiţii, autorităţile
administraţiei publice locale trebuie să aibă acces, în
conformitate cu legea, la piaţa naţională a capitalului;
• Autorităţile unităţilor administrativ-teritoriale, care îşi
exercită funcţiile lor în limita resurselor financiare de care
dispun, urmează să-şi stipuleze măsurile prioritare care
urmează a fi finanţate de la bugetele unităţilor
administrativ-teritoriale;
• Concomitent, Guvernul central va putea delega unele din
funcţiile sau atribuţiile sale pentru a fi exercitate de către
autorităţile locale care, urmează a fi recompensate pentru
aceste activităţi prestate cu resurse financiare de la bugetul
guvernului central;
• în acelaşi timp, resursele financiare acumulate de către
autorităţile locale nu sunt accesibile pentru Guvernul
central şi insuficienţa de resurse financiare pentru propriile
necesităţi nu se compensează de la bugetul de stat;
• Autorităţile administraţiei publice ale unităţilor
administrativ-teritoriale pot crea fonduri de rezerve şi pot
aproba regulamente privind utilizarea acestor fonduri.
Fondurile de rezervă sunt destinate, în special, finanţării
unor acţiuni sau măsuri iniţial prevăzute la aprobarea
bugetelor respective;
• La baza bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale este
pus principiul echilibrului bugetar (balanţa bugetară).
Conform acestui principiu, autorităţile publice au dreptul
de a aproba şi efectua cheltuieli numai în limita resurselor
financiare disponibile. Acolo şi atunci, unde şi când,
autorităţile publice locale nu-şi vor asigura colectarea
impozitelor preconizate, vor fi obligate, în acest caz, să-şi
reducă devizul de cheltuieli;
• Unităţile administrativ-teritoriale sunt obligate să menţină
disciplina financiară în teritoriu223.
Realizarea unei autonomii financiare efective în plan local
presupune reducerea rolului autorităţilor centrale în stabilirea
cuantumului şi categoriilor de venituri fiscale şi nefiscale la nivel
local, în utilizarea veniturilor locale (deci în stabilirea priorităţilor
privind orientarea şi efectuarea cheltuielilor) şi în ceea ce priveşte
223
Carta Europeană a Autonomiei Locale, Strasbourg, 15 octombrie 1985 (în vigoare
pentru Republica Moldova de la 1 februarie 1998). Culegere de Tratate
Internaţionale, Ediţie oficială, 1998, Voi. V, pag. 14.
161
exercitarea coordonării administrative asupra aparatului fiscal pe
plan local. Referitor la aceasta din urmă condiţie se poate afirma, că
este realmente indispensabilă crearea de organisme fiscale în unităţile
locale. Rolul statului, ca entitate centrală, apare în cadrul politicii
generale de dezvoltare a organismelor şi instituţiilor autonomiei
administrative locale, în generarea de experienţă şi sprijin pentru
construcţia instituţională a organismelor fiscale subordonate
autorităţilor locale.
Conform prevederilor de mai sus, asupra necesităţii autonomiei
locale, Republica Moldova, dispunând de cadrul legislativ necesar,
implementează prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale.
Astfel, Legea privind administraţia publică locală prevede „autonomia
locală" - drept şi capacitate a colectivităţilor locale de a rezolva şi de a
gestiona, în condiţiile legii, sub proprie răspundere şi în favoarea lor, o
parte importantă din treburile publice. Autonomia priveşte, de
asemenea, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale".224
Analizând ari. 3 al legii "Principiile de bază ale administrării publice
locale", menţionăm că acestea beneficiază de autonomie financiară, au
dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor
publice locale, exercitându-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele
teritoriului administrat. Pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile
administraţiei publice locale elaborează şi aprobă bugetele unităţilor
administrativ-teritoriale, având dreptul să pună în aplicare şi să
determine cuantumul impozitelor şi taxelor locale, în condiţiile legii225.
Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar prevede, că
„bugetele unităţilor administrativ-teritoriale asigură cu resurse
financiare efectuarea măsurilor pentru satisfacerea necesităţilor
social-economice şi culturale ale populaţiei şi pentru dezvoltarea
teritoriului din subordine. Procesul elaborării şi executării bugetelor
unităţilor administrativ-teritoriale se reglementează prin Legea
"1 Art. 1 al Legii privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.10.2003
(M.O.nr. 49 din 19.12.2003).
225
Art. 9 al Legii privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.10.2003
(M.O.nr. 49 din 19.12.2003).
162 ------------
privind finanţele publice locale"226. în aşa mod, la 16 octombrie 2003,
a fost adoptată o nouă Lege privind finanţele publice locale"227, care
constituie baza legală ce reglementează structura bugetelor şi
procesul bugetar al unităţilor administrativ-teritoriale.
7.2. Structura bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale
S
tructura bugetelor unităţilor-administrativ teritoriale poate fi
privită sub două aspecte:
• după structura ierarhică a acestora (pe nivele);
• după structura internă a fiecărui buget.
în acest context, dacă ne referim la primul aspect, art. 1 al Legii
privind finanţele publice locale prevede că bugetele unităţilor
administrativ-teritoriale sunt bugetele satelor (comunelor), oraşelor
(municipiilor), raioanelor, unităţii teritoriale autonome cu statut
juridic special şi bugetul municipiului Chişinău.
La fel, în continuare, legea prevede că bugetele unităţilor
administrativ-teritoriale sunt de două niveluri:
A) bugetele locale, care reprezintă bugetele satelor
(comunelor), oraşelor (municipiilor), cu excepţia
municipiului Chişinău;
B) bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale
autonome cu statut juridic special şi bugetul municipal
Chişinău228.
2:5
Art. 44 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, nr.847 din 24.05.1996
(M O. nr. 19-20/197 din 27.03.1997).
;r
Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M. O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).
* A r t . l , al. 2-3 al Legii privind administraţia publică locală, nr. 123-XV din
ÎS. 10.2003 (M. O .din 19.12.2003).
------------- 163
 Dacă analizăm structura bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale de nivelul întâi, putem afirma că ea reprezintă veniturile şi
cheltuielile acestora, conţinutul cărora va fi analizat aparte.
însă, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al
doilea, au structură mai specifică, fiind constituite din:
a) bugetul raional, care reprezintă totalitatea veniturilor şi
cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în
competenţa raionului conform legislaţiei şi a funcţiilor
suplimentare delegate de Guvern;
b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraşelor
(municipiilor) din componenţa raionului.
Bugetul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic
special, constituit din:
a) bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut
juridic special, care reprezintă totalitatea veniturilor şi
cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în
competenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridic
special conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentare
delegate de Guvern;
b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraşelor
(municipiilor) din componenţa unităţii autonome cu
statut juridic special.
Bugetul municipiului Bălţi, constituit din:
a) bugetul municipal, care reprezintă totalitatea veniturilor
şi cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în
competenţa municipiului conform legislaţiei şi a
funcţiilor suplimentare delegate de Guvern;
b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor) din
componenţa municipiului Bălţi.
Bugetul municipiului Chişinău, constituit din: a) bugetul
municipal, care reprezintă totalitatea veniturilor şi
cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în
competenţa municipiului conform legislaţiei şi a
funcţiilor suplimentare delegate de Guvern;
164 ------------
b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor) şi ale
oraşelor din componenţa municipiului Chişinău.
7.3. Veniturile bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale
7.3.1. Noţiuni generale privind veniturile
bugetelor locale
C
onform art. 4 al Legii cu privire la finanţele publice locale nr.
397-XV din 16.10.2003, veniturile bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte
venituri prevăzute de legislaţie şi se formează din:
/. Venituri proprii ale bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale, ce se constituie din impozitele şi taxele locale, prevăzute
pe fiecare teritoriu în parte, în conformitate cu Codul fiscal şi se
virează direct şi integral la bugetele respective.
Conform art. 5, precum şi art. 289 (titlul VI - taxele locale) al
Codului Fiscal, sistemul impozitelor şi taxelor locale include229:
• impozitul pe bunurile imobiliare;
• impozitul pentru folosirea resurselor naturale;
• taxa pentru amenajarea teritoriului;
• taxa de organizare a licitaţiilor şi loteriilor pe teritoriul
unităţii administrativ-teritoriale;
• taxa pentru amplasare a publicităţii;
• taxa de aplicare a simbolicii locale;
• taxa pentru unităţile comerciale şi/sau de prestări servicii
de deservire socială;
• taxa de piaţă;
• taxa pentru cazare;
• taxa balneară;
22S
Codul fiscal, aprobat prin Legea 1163-XIII din 24.04.1997.
165
 • taxa pentru parcare;
• taxa de la posesorii de câini;
• taxa pentru prestarea serviciilor auto călătorilor.
2. Mijloace speciale. Conform art. 1 al Legii nr. 397-XV din
18.03.2003, acestea sunt - veniturile instituţiei publice obţinute, în
condiţiile autorizate prin acte normative, de la efectuarea lucrărilor şi
prestarea serviciilor contra plată, precum şi din donaţiile,
sponsorizările şi din alte mijloace băneşti intrate legal în posesia
instituţiei publice.
Mijloacele speciale ale instituţiilor publice se includ în bugetele
respective, se consideră venituri şi sunt direcţionate pentru
cheltuielile legate de desfăşurarea activităţii statutare a acestor
instituţii, în conformitate cu principiile şi regulile de elaborare,
aprobare şi executare a bugetelor corespunzătoare. Nomenclatorul
lucrărilor şi serviciilor contra plată, efectuate şi prestate de instituţiile
publice, şi mărimea taxelor la servicii, precum şi modul şi direcţiile
de utilizare a mijloacelor speciale pe tipuri se stabilesc de către
autorităţile administraţiei publice locale, conform competenţei lor.
3. Defalcări, conform normativelor procentuale stabilite
prin legea bugetară anuală, de la veniturile generale de stat.
Acestea sunt mijloacele băneşti stabilite de la veniturile generale de
stat, aprobate de către Parlament prin legea bugetară anuală, pentru
bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi
pentru bugetul municipal Bălţi sau de către consiliul raional,
Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic
special, consiliul municipal Bălţi şi consiliul municipal Chişinău
pentru bugetele locale. Pentru cele din urmă, aceste normative sunt
stabilite anual de către consiliul raional, Adunarea Populară a unităţii
teritoriale autonome cu statut juridic special, consiliul municipal
Bălţi şi consiliul municipal Chişinău.
4. Defalcări de la impozitul pe bunurile imobiliare. Conform
normativelor procentuale aprobate de către autorităţile
reprezentative şi deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale
de nivelul al doilea.
166 ------------
Respectivele sunt mijloacele băneşti aprobate de către consiliile
raionale, Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut
juridic special, consiliul municipal Bălţi şi consiliul municipal
Chişinău pentru bugetele locale de la impozitul pe bunurile
imobiliare.
5. Transferuri de la bugetul de stat. Conform art. 1 al Legii
privind finanţele publice locale, transferurile sunt mijloacele
financiare alocate, conform prevederilor legale, cu titlu definitiv şi
în sumă absolută, de la bugetul de stat la bugetele raionale, bugetul
central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special,
bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău sau de la
bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu
statut juridic special, bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal
Chişinău la bugetele locale pentru nivelarea posibilităţilor
financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale, în scopul
asigurării exercitării unor anumite funcţii publice, finanţării
domeniilor de activitate, ce sunt în competenţa autorităţilor publice
locale sau în alte scopuri speciale.
în acest context, art. 9 al Legii230 prevede următoarele tipuri de
transferuri:
a) transferuri din contul fondului de susţinere financiară a
unităţilor administrativ-teritoriale, pentru nivelarea
posibilităţilor financiare ale acestora. Conform prevederilor
legale fondul de susţinere financiară a unităţilor
administrativ-teritoriale se formează din:m
• alocaţiile aprobate anual în bugetul de stat;
• defalcările efectuate de către unităţile administrativ-
teritoriale ale căror venituri bugetare depăşesc cu 20%
0
Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
231
Art. 10 al Legii Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV
din 16.10.2003 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.248-253/996 din
19.12.2003).
167
 nivelul mediu de cheltuieli bugetare pentru un locuitor
pe teritoriul respectiv.
în aşa mod, unităţile administrativ-teritoriale în care cota
veniturilor, ce revin unui locuitor, depăşeşte suma cheltuielilor medii
pentru un locuitor cu 20%, transferă în fondul de susţinere financiară
a unităţilor administrativ-teritoriale suma veniturilor ce depăşesc cu
20% necesităţile minime de cheltuieli ale unităţii administrativ-
teritoriale respective.
Modul de calculare a transferurilor, pentru fiecare grupă de
cheltuieli aparte se face în baza cheltuielilor publice ce revin în medie la
un locuitor, care, în anul bugetar următor, conform normelor legale,
urmează a fi suportate de către unităţile administrativ-teritoriale.
Pentru unităţile administrativ-teritoriale care, conform
normelor legale, suportă cheltuieli specifice, se aplică coeficientul de
corectare a cheltuielilor medii pentru un locuitor;
b) transferuri cu destinaţie specială, pentru exercitarea
funcţiilor suplimentare delegate de către Guvern. Acestea se
prevăd în legea bugetară anuală şi în alte acte normative şi
pot fi alocate bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale
în caz de:232
• delegare de către Guvern a unor funcţii suplimentare
autorităţilor administraţiei publice locale;
• adoptare de acte legislative şi alte acte normative a
căror aplicare necesită mijloace bugetare suplimentare
pentru compensarea unor venituri ratate ale bugetelor
unităţilor administrativ-teritoriale, modificarea
organizării administrativ-teritoriale etc.
Transferurile cu destinaţie specială, utilizate contrar destinaţiei
se virează, până la sfârşitul anului bugetar, în mărimea sumei
respective în bugetul de la care au fost primite. în cazul în care suma
corespunzătoare nu este virată de bugetul respectiv, Ministerul
252
Art. 11 al Legii Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV
din 16 octombrie 2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
168 ------------
Finanţelor, în baza dării de seamă anuale, este în drept să
restabilească forţat la bugetul de stat sumele transferurilor utilizate
contrar destinaţiei prin intermediul relaţiilor interbugetare.
Aceste prevederi, la fel se extind şi asupra transferurilor cu
destinaţie specială efectuate de la bugetul unităţii administrativ-
teritoriale de nivelul al doilea sau de la bugetul municipal Bălţi,
utilizate contrar destinaţiei.
6. Fonduri speciale. Conform art. 37 al Legii privind finanţele
publice locale, autorităţile reprezentative şi deliberative ale unităţilor
administrativ-teritoriale pot constitui fonduri speciale pentru
susţinerea unor programe de interes local, cu respectarea
dispoziţiilor legale.
Drept surse de constituire a fondurilor speciale pot fi:
• depunerile benevole ale persoanelor juridice şi fizice pentru
soluţionarea problemelor de interes local;
• veniturile provenite din desfăşurarea loteriilor locale,
concursurilor şi altor măsuri organizate de autorităţile
administraţiei publice locale.
Sursele de formare a fondurilor speciale şi destinaţia lor se
aprobă de către autorităţile reprezentative şi deliberative ale
unităţilor administrativ-teritoriale. Mijloacele obţinute în
conformitate cu prezentul articol se virează integral la un cont special
al autorităţii administraţiei publice locale în trezorerie.
Cu toate cele menţionate mai sus sunt prevăzute şi unele
excepţii, astfel, conform art. 4 al Legii se prevede, că veniturile
bugetelor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) din
componenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special pot
include şi defalcări, conform normativelor procentuale stabilite de
Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic
special pentru bugetele locale, de la accizele şi taxa pe valoarea
adăugată la mărfurile produse şi la serviciile prestate pe teritoriul
unităţii administrativ-teritoriale respective.
în fine, precizăm că veniturile bugetelor de orice nivel nu
includ împrumuturile acordate din bugetul de stat sau din alt buget,
------------- 169
precum şi împrumuturile de la instituţiile financiare şi alţi creditori.
Aceasta fiind o prevedere generală a structurii veniturilor bugetelor
unităţilor administrativ-teritoriale, dar legea stabileşte expres
repartizarea acestor venituri în dependenţă de nivelul bugetului233.
7.3.2. Veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraşelor
(municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău)
Astfel, veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraşelor
(municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău) se for-
mează din:
1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri de
impozite, taxe şi alte venituri:
a) veniturile din vânzarea apartamentelor (caselor) către
cetăţeni;
b) veniturile din vânzarea pământului proprietate publică a
unităţii administrativ-teritoriale, conform legislaţiei;
c) impozitele şi taxele locale aplicate, în conformitate cu
legislaţia, de către consiliile locale;
d) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului);
e) taxa pentru eliberarea de către autorităţile administraţiei
publice locale de nivelul al doilea a licenţelor pentru
practicarea anumitor genuri de activitate şi a autorizaţiilor,
conform legislaţiei;
0 taxa pentru patenta de întreprinzător în partea ce revine
bugetelor locale; încasări din arenda
g) terenurilor şi locaţiunea bunurilor
domeniului privat al unităţii administrativ-teritoriale; plata
h) pentru perfectarea actelor notariale de către
secretarul consiliului local; alte venituri prevăzute de
legislaţie.
i)
2
" Art. 5 al Legii privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.03.2003
(M.O. nr. 49 din 19.03.2003).
170
2) Defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale
de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul
unităţii administrativ-teritoriale respective;
b) impozitul pe venitul persoanelor fizice.
3) Defalcări de la impozitul pe bunurile imobiliare conform
normativelor procentuale aprobate de către autorităţile
reprezentative şi deliberative ale unităţilor administrativ-
teritoriale de nivelul al doilea.
4) Transferuri de la bugetul unităţii administrativ-teritoriale
de nivelul al doilea şi de la bugetul municipal Bălţi.
5) Mijloace speciale obţinute din executarea lucrărilor,
prestarea serviciilor sau din alte activităţi desfăşurate
contra plată de către instituţiile publice finanţate de la
bugetele locale.
6) Fonduri speciale, ce pot fi instituite având un caracter
extraordinar sau investiţional.
7.3.3. Veniturile bugetelor raionale
Veniturile bugetelor raionale se formează din:
1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri de
impozite, taxe şi alte venituri:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice;
b) impozitul pentru folosirea resurselor naturale;
c) veniturile din operaţiile cu capital, cu excepţia tranzacţiilor
cu acţiunile ce constituie cota-parte a statului;
d) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului);
e) plata pentru perfectarea actelor notariale de către
secretarul consiliului raional;
f) alte venituri prevăzute de legislaţie.
2) Defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale
de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul
unităţii administrativ-teritoriale respective - cel puţin 50%;
171
 b) taxa pentru folosirea drumurilor, percepută de la posesorii
mijloacelor de transport înmatriculate în Republica
Moldova - cel puţin 50%.
3) Defalcări de la impozitul pe bunurile imobiliare
conform normativelor procentuale aprobate de către
consiliul raional.
4) Transferuri de la bugetul de stat.
5) Mijloace speciale.
6) Fonduri speciale.
7.3.4. Veniturile bugetului centrala! unităţii teritoriale
autonome cu statut juridic special
Veniturile bugetului central al unităţii teritoriale autonome cu
statut juridic special se formează din:
1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri de
impozite, taxe şi alte venituri:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice;
b) impozitul pentru folosirea resurselor naturale;
c) veniturile din operaţiile cu capital, cu excepţia tranzacţiilor
cu acţiunile ce constituie cota-parte a statului;
d) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului);
e) alte venituri prevăzute de legislaţie.
2) Defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale
de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul
unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special - cel
puţin 50%;
b) taxa pe valoarea adăugată la mărfurile produse şi la
serviciile prestate pe teritoriul unităţii teritoriale autonome
cu statut juridic special - cel puţin 10%;
c) taxa pentru folosirea drumurilor, percepută de la posesorii
mijloacelor de transport înmatriculate în Republica
Moldova - cel puţin 50%;
172
d) accizele la mărfurile (producţia) supuse accizelor, fabricate
pe teritoriul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic
special - cel puţin 50%.
3) Defalcări de la impozitul pe bunurile imobiliare conform
normativelor procentuale aprobate de către Adunarea
Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic
special.
4) Transferuri de la bugetul de stat.
5) Mijloace speciale.
6) Fonduri speciale.
7.3.5. Veniturile bugetului municipal Bălţi şi bugetului
municipal Chişinău
Veniturile bugetului municipal Bălţi şi bugetului municipal
Chişinău se formează din:
1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri de
impozite, taxe şi alte venituri:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice;
b) impozitul pe bunurile imobiliare;
c) impozitul pentru folosirea resurselor naturale;
d) veniturile din operaţiile cu capital, cu excepţia tranzacţiilor
cu acţiunile ce constituie cota-parte a statului;
e) veniturile din vânzarea apartamentelor (caselor) către
cetăţeni;
f) veniturile din vânzarea terenurilor ce aparţin domeniului
privat al municipiului Chişinău şi municipiului Bălţi,
conform legislaţiei;
g) impozitele şi taxele locale aplicate, în conformitate cu
legislaţia, de către consiliul municipal;
h) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului); i)
încasările din vânzarea bunurilor confiscate (conform
apartenenţei patrimoniului);
173
 j) taxa pentru eliberarea licenţelor pentru practicarea
anumitor genuri de activitate şi a autorizaţiilor, conform
legislaţiei;
k) taxa pentru patenta de întreprinzător în partea ce revine
bugetului municipal respectiv;
1) alte venituri prevăzute de legislaţie.
2) Defalcărl de la următoarele tipuri de venituri generale
de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul
unităţii administrativ-teritoriale respective - cel puţin 50%;
b) taxa pentru folosirea drumurilor, percepută de la posesorii
mijloacelor de transport înmatriculate în Republica
Moldova - cel puţin 50%.
3) Transferuri de la bugetul de stat.
4) Mijloace speciale.
5) Fonduri speciale.
Din analiza sistematică, putem constata, că legea234 expres a instituit
o diferenţiere a veniturilor în dependenţă de nivelul bugetelor, precum şi
reieşind din statutul specific al unor unităţi administrativ-teritoriale.
7.4. Cheltuielile bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale
C
onform art. 7 alin. 2 al Legii privind finanţele publice
locale235, „în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se
prevăd alocaţii necesare asigurării funcţionării instituţiilor publice
şi serviciilor publice din unitatea administrativ-teritorială
respectivă".
234
Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
235
Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).
174
Analizând prevederile art. 1 al Legii privind sistemul bugetar şi
procesul bugetar236, stabilim că alocaţiile sunt mijloace aprobate în
bugetele de toate nivelurile pentru efectuarea de cheltuieli, cu
respectarea dispoziţiilor legale.
în acest context cheltuielile anuale ale bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale se aprobă de autoritatea reprezentativă şi
deliberativă respectivă numai în limita resurselor financiare
disponibile. Această prevedere nu are efect în cazul angajării
împrumuturilor contractate pentru cheltuieli de capital.
Cheltuielile aprobate (rectificate pe parcursul anului bugetar)
în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale reprezintă limite
maxime care nu pot fi depăşite. Contractarea de lucrări, servicii,
bunuri materiale şi efectuarea de cheltuieli se realizează de către
executorii (ordonatorii) de buget doar cu respectarea prevederilor
legale şi în cadrul limitelor aprobate (rectificate).
Autorităţile reprezentative şi deliberative ale unităţilor
administrativ-teritoriale sunt responsabile de stabilirea caracterului
prioritar al cheltuielilor bugetului unităţii respective.
Competenţele în ceea ce priveşte efectuarea cheltuielilor
publice sunt delimitate între bugetele unităţilor administrativ-
teritoriale în temeiul Legii privind administraţia publică locală237.
Respectiv ca şi în cazul veniturilor, Legea privind finanţele
publice locale stabileşte expres izvorul finanţării cheltuielilor în
dependenţă de nivelul bugetului.
Astfel, conform art. 8, alin. 2 al Legif 38, de la bugetele
satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia
municipiilor Bălţi şi Chişinău) sunt finanţate cheltuielile ce ţin de:
1) amenajarea teritoriului şi urbanistică;
2H
Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, nr.847 din 24.05.1996 (M.O. nr.
19-20/197 din 27.03.1997).
2l/
Legea privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.03.2003 (M.O. nr. 49
din 19.03.2003).
Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16
octombrie 2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
------------- 175
 2) construcţia şi întreţinerea, în limitele localităţii, a
drumurilor, străzilor, podurilor locale;
3) construcţia, întreţinerea şi exploatarea sistemelor de
alimentare cu apă, de canalizare, de epurare a apei,
salubrizarea localităţii, gestionarea deşeurilor de producţie
şi menajere;
4) acordarea de asistenţă socială populaţiei, inclusiv protecţia
tinerei familii şi familiilor cu mulţi copii, a mamei şi a
drepturilor copilului, a persoanelor în etate şi a solitarilor,
în partea ce nu intră în competenţa altor autorităţi;
5) întreţinerea instituţiilor de învăţământ preşcolar, primar,
gimnazial, mediu de cultură generală, liceal şi
complementar (extraşcolar), altor instituţii de învăţământ
care deservesc populaţia localităţii respective;
6) întreţinerea instituţiilor de cultură şi desfăşurarea
activităţilor publice în domeniul culturii (căminelor şi
caselor de cultură, altor aşezăminte de culturalizare);
7) întreţinerea bibliotecilor şi muzeelor;
8) cultura fizică şi sport;
9) apărarea împotriva incendiilor;
10) întreţinerea parcurilor şi a spaţiilor verzi, a cimitirelor;
11) înfăptuirea unor măsuri privind activitatea administrativ-
militară conform legislaţiei;
12) executarea hotărârilor judecătoreşti prin care autoritatea
administraţiei publice locale este obligată să efectueze
anumite plăţi;
13) activitatea autorităţii executive;
14) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi
atribuite, conform legislaţiei, autorităţilor administraţiei
publice locale de nivelul întâi.
Cheltuielile pentru retribuirea muncii, contribuţiile de
asigurări sociale de stat obligatorii la bugetul asigurărilor sociale de
stat şi primele de asigurare obligatorie de asistenţă medicală pentru
angajaţii instituţiilor specificate la pct.5), cu excepţia instituţiilor
statut juridic special sunt finanţate cheltuielile ce ţin de:
176
complementare (extraşcolare), specificate la pct.6) şi pct.7), cu
excepţia muzeelor, se efectuează din contul transferurilor cu
destinaţie specială către bugetele locale de la bugetul unităţii
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.
Aliniatul 4, art. 8 al aceleiaşi legi, stabileşte că de la bugetele
raionale sunt finanţate cheltuielile ce ţin de:
1) construcţia şi întreţinerea drumurilor de interes raional;
2) construcţia obiectivelor publice de interes raional;
3) întreţinerea instituţiilor de învăţământ liceal, cu excepţia
celor de competenţa unităţilor administrativ-teritoriale de
nivelul întâi, instituţiilor de învăţământ secundar
profesional, şcolilor-internat, gimnaziilor-internat cu
regim special, activitatea metodică în domeniul
învăţământului, precum şi de alte activităţi şi instituţii care
deservesc populaţia unităţii administrativ-teritoriale
respective;
4) acordarea de asistenţă socială şi întreţinerea instituţiilor
din domeniul asistenţei sociale;
5) coordonarea şi desfăşurarea activităţilor sportive şi a altor
activităţi pentru tineret;
6) întreţinerea teatrelor, televiziunii publice locale;
7) asigurarea ordinii publice;
8) coordonarea, organizarea şi supravegherea, în limitele
competenţei, a activităţilor administrativ-militare;
9) executarea hotărârilor judecătoreşti prin care autoritatea
administraţiei publice locale este obligată să efectueze
anumite plăţi;
10) activitatea autorităţii executive şi a direcţiilor subordonate
consiliului raional respectiv;
11) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi
atribuite, conform legislaţiei, autorităţilor administraţiei
publice a raioanelor.
De la bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu
------------- 177
 1) construcţia şi întreţinerea drumurilor pentru unitatea
teritorială autonomă cu statut juridic special;
2) construcţia obiectivelor publice pentru unitatea teritorială
autonomă cu statut juridic special;
3) întreţinerea instituţiilor de învăţământ liceal, cu excepţia
celor de competenţa unităţilor administrativ-teritoriale de
nivelul întâi, instituţiilor de învăţământ secundar
profesional, şcolilor-internat, gimnaziilor-internat cu
regim special, activitatea metodică în domeniul
învăţământului, precum şi de alte activităţi şi instituţii care
deservesc populaţia unităţii administrativ-teritoriale
respective;
4) acordarea de asistenţă socială şi întreţinerea instituţiilor
din domeniul asistenţei sociale;
5) coordonarea şi desfăşurarea activităţilor sportive şi a altor
activităţi pentru tineret;
6) întreţinerea teatrelor, televiziunii publice locale;
7) asigurarea ordinii publice;
8) coordonarea, organizarea şi supravegherea, în limitele
competenţei, a activităţilor administrativ-militare;
9) executarea hotărârilor judecătoreşti prin care autoritatea
administraţiei publice locale este obligată să efectueze
anumite plăţi;
10) activitatea autorităţii executive şi a direcţiilor subordonate
autorităţii reprezentative şi deliberative respective;
11) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi
atribuite, conform legislaţiei, unităţii teritoriale autonome
cu statut juridic special.
De la bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău
sunt finanţate cheltuielile ce ţin de339:
1) amenajarea teritoriului şi urbanistică;
2
*' Al. 6, art. 8 al Legii Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-
XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
178
2) construcţia şi întreţinerea, în limitele localităţii, a
drumurilor, străzilor şi podurilor;
3) construcţia obiectivelor publice de interes municipal;
4) construcţia, întreţinerea şi exploatarea sistemelor de
alimentare cu apă, de canalizare, de epurare a apei,
salubrizarea localităţii;
5) acordarea de asistenţă socială populaţiei, inclusiv protecţia
tinerei familii şi a familiilor cu mulţi copii, a mamei şi a
drepturilor copilului, a persoanelor în etate şi a solitarilor,
întreţinerea instituţiilor din domeniul asistenţei sociale, în
partea ce nu intră în competenţa altor autorităţi;
6) construcţia de locuinţe pentru păturile socialmente
vulnerabile ale populaţiei şi pentru alte categorii de
locuitori prevăzute de legislaţia în vigoare, exploatarea
fondului locativ municipal;
7) întreţinerea instituţiilor de învăţământ preşcolar, primar,
gimnazial, mediu de cultură generală, liceal şi
complementar (extraşcolar), instituţiilor de învăţămînt
secundar profesional, şcolilor-internat, gimnaziilor-
internat cu regim special, activitatea metodică în domeniul
învăţământului, precum şi de alte activităţi şi instituţii care
deservesc populaţia unităţii administrativ-teritoriale
respective;
8) întreţinerea instituţiilor de cultură şi desfăşurarea
activităţilor publice în domeniul culturii (căminelor şi
caselor de cultură, altor aşezăminte de culturalizare);
9) întreţinerea bibliotecilor şi muzeelor;
10) cultură fizică şi sport;
11) apărarea împotriva incendiilor;
12) întreţinerea cimitirelor;
13) întreţinerea expoziţiilor, teatrelor, televiziunii publice;
14) asigurarea ordinii publice;
15) coordonarea, organizarea şi supravegherea, în limitele
competenţei, a activităţilor administrativ-militare;
179
 16) executarea hotărârilor judecătoreşti prin care autoritatea
administraţiei publice locale este obligată să efectueze
anumite plăţi;
17) activitatea autorităţii executive a municipiului şi a
direcţiilor subordonate autorităţilor reprezentative şi
deliberative respective;
18) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi
atribuite, conform legislaţiei, autorităţilor administraţiei
publice a municipiilor.
în concluzie, analizând prevederile date, deducem că
efectuarea acestora se face, în primul rând, pe niveluri, şi în al doilea
rând, în dependenţă de importanţa activităţilor pentru care se
efectuează cheltuielile, bazându-se pe principiul teritorialităţii.
7.5. Elaborarea bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale
7.5.1. Noţiuni generale
P rin „proces bugetar" se înţelege totalitatea actelor şi
operaţiunilor cu caracter tehnic şi normativ, înfăptuite de
organe specializate ale statului în scopul elaborării,
adoptării, executării şi încheierii execuţiei bugetare240.
Art. 3 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar
prevede, că „procesul bugetar este procesul care începe cu elaborarea
bugetului şi se termină cu adoptarea dării de seamă despre executarea
lui pentru anul bugetar respectiv".
Conform acestor noţiuni, putem menţiona că procesul bugetar
cuprinde următoarele etape generale:
• elaborarea proiectului de buget;
• examinarea şi adoptarea legii bugetare anuale;
24(1
Şaguna D.D., Tratat de drept financiar şi fiscal, Ed. „Oscar Prinţ", Bucureşti 2001,
p.301.
180 ---------------
• execuţia bugetului;
• încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară;
• controlul bugetar.
Aceste activităţi se desfăşoară într-un cadru constituţional
(legal) şi administrativ-instituţional.
Procedurile de elaborare a bugetului de stat sunt caracteristice
şi pentru procesul de elaborare a bugetului unităţii administrativ-
teritoriale în Republica Moldova.
7.5.2. Organizarea elaborării bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale
Procesul de elaborare a bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale în Republica Moldova mai întâi ia în considerare
prevederile politicilor bugetar-fiscale şi monetar-creditare
macroeconomice. Fluxul de informaţie pentru entităţile locale vine
de la Ministerul Finanţelor în perioada iniţială de elaborare bugetară.
Conform Constituţiei Republicii Moldova (art. 109), Legii
privind administraţia publică locală nr. 123-XV din 18 martie 2003 (cu
modificările şi completările ulterioare), Legii privind sistemul bugetar
şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24 mai 1996 şi Legii privind
finanţele publice locale nr. 397-XV din 16 octombrie 2003, toate
unităţile administrativ-teritoriale dispun de autonomie financiară şi,
respectiv, au dreptul şi urmează să-şi elaboreze şi să adopte bugetul
anual propriu în limita resurselor financiare disponibile, care se
constituie din venituri proprii, defalcări de la veniturile generale de stat
şi transferuri din fondul de susţinere financiară a teritoriilor creat în
componenţa bugetului de stat. Baza legislativă sus-menţionată a creat
un fundament coerent şi unitar, pentru a planifica un buget clar şi
transparent la nivelul entităţilor locale.
Cu toate că la baza elaborării bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale este instituit principiul autonomiei financiare
Şi responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice ale unităţilor
administrativ-teritoriale de a elabora bugetele în modul stabilit de ele,
totuşi nu se poate elabora bugetul local în afara politicii generale
------------- 181
economice a statului, iar corelarea dintre bugetul de stat şi bugetele
unităţilor administrativ-teritoriale lasă o amprentă organizatorico-
funcţională şi tehnico-informaţională deosebită, dar care nu trebuie
confundată cu construcţia juridică a două elemente distincte, care
funcţionează de sine stătător24'.
Planificarea bugetului, precum şi celelalte etape ale procesului
bugetar sunt plasate într-un orar strict indicat de Legea finanţelor
publice locale242.
Astfel, articolul 19 al Legii privind finanţele publice locale,
nr.397-XV din 16.10.2003, prevede că bugetul unităţii administrativ-
teritoriale se elaborează de către autoritatea executivă a acesteia,
ţinându-se cont de următoarele prevederi:
a) în termenele stabilite de Guvern, Ministerul Finanţelor
remite autorităţii executive a unităţii administrativ-
*" Art. 2 alin. (2) al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-
XIII din 24.05.1996 reglementează: „ca elemente independente, bugetul de stat şi
bugetele unităţilor administrativ-teritoriale formează bugetul consolidat".
Analizând termenul „consolidat" în DEX (Dicţionarul Explicativ) putem
menţiona, că acest termen are la bază explicaţia „durabilităţii sau trăiniciei"
bugetelor menţionate. Interpretarea termenului dat se explică prin ceva „care
durează, care rezistă într-o modalitate unică". Termenul „consolidat" apare în
situaţia neconcordanţei a două „bugete trainic unite", dar „declarate
independente", ceea ce ar fi în contradicţie cu Carta Europeană a Autonomiei
Locale, art. 9 "Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale".
(Carta Europeană a fost întocmită la Strasbourg la 15 octombrie 1985, în limbile franceză
şi engleză, ambele texte egal autentice. Acest document a intrat in vigoare la l septembrie
1988, iar pe teritoriul Republicii Moldova — la l februarie 1998). Considerăm, că
termenul „consolidat" ar intra în contradicţie cu această Cartă, deoarece nu trebuie
de confundat raporturile juridice între bugetul de stat şi bugetele unităţilor
administrativ-teritoriale, din punct de vedere organizatorico-funcţional şi tehnico-
informaţional, cu construcţia juridică a două elemente distincte, care funcţionează
de sine stătător. Sistemul bugetelor „consolidate" s-a preluat din sistemul sovietic,
conform căreia bugetele locale erau incluse în bugetul republican cu consecinţele
subordonării execuţiei bugetelor locale faţă de execuţia bugetului republican ca
principală componentă a bugetului unic de stat.
242
Capitolul III şi IV al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
182 -
teritoriale de nivelul al doilea, a municipiului Bălţi şi
direcţiei finanţe respective note metodologice privind
prognozele macroeconomice, principiile de bază ale
politicii statului în domeniul veniturilor şi cheltuielilor
bugetare pe anul(anii) următor (i), prognozele
normativelor de defalcări de la veniturile generale de stat
în bugetele respective şi unele momente specifice de
calculare a transferurilor ce se prognozează a fi alocate
acestor bugete de la bugetul de stat;
b) în termen de 10 zile după primirea notelor metodologice
specificate anterior, direcţia finanţe comunică autorităţilor
executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul
întâi principiile de bază ale politicii statului în domeniul
veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe anul(anii) următor(i),
prognozele normativelor de defalcări de la veniturile
generale de stat şi de la impozitul pe bunurile imobiliare la
bugetele locale şi momentele specifice de calculare a
transferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor bugete
de la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul
al doilea şi de la bugetul municipal Bălţi;
c) în termen de 20 de zile după primirea notelor metodologice,
autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale
de nivelul întâi asigură elaborarea prognozei tuturor
tipurilor de impozite şi taxe ce urmează a fi colectate în
anul(anii) următor(i) în unitatea administrativ-teritorială
respectivă, precum şi a proiectului bugetului local, care se
prezintă pentru analiză direcţiei finanţe;
d) în termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţiile
finanţe depun la Ministerul Finanţelor pentru analiză
prognoza tuturor tipurilor de impozite şi taxe ce urmează a
fi încasate în anul(anii) următor(i) în unitatea
administrativ-teritorială respectivă, precum şi proiectele de
bugete ale raioanelor, unităţii teritoriale autonome cu
183
 statut juridic special, municipiului Bălţi şi municipiului • pronosticul veniturilor se efectuează în baza estimării bazei
Chişinău. fiscale pe fiecare unitate administrativ-teritorială aparte pe
Analiza proiectelor de bugete ale raioanelor, unităţii teritoriale tipuri de impozite şi alte încasări (drept sursă de informare
autonome cu statut juridic special, municipiului Bălţi şi municipiului serveşte prognoza indicilor economici şi financiari ai
Chişinău are caracter consultativ. agenţilor economici mari, datele organelor fiscale teritoriale şi
Totodată, Ministerul Finanţelor poate cere de la autorităţile organelor Departamentului Analize Statistice şi Sociologice);
executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea sau • pentru determinarea încasărilor în bugetele unităţilor
ale municipiului Bălţi să modifice proiectele de buget în cazul în care administrativ-teritoriale de la impozitele regularizatoare se
acestea contravin prevederilor legale, principiilor politicii bugetar-fiscale folosesc normativele defalcărilor prevăzute în Legea
a statului sau unor prevederi specifice pentru anul bugetar următor243. privind finanţele publice locale şi concretizate în Legea
Elaborarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se bugetului de stat;
efectuează în conformitate cu notele metodologice, elaborate de • la rândul său autorităţile publice raionale, ale UTA
Ministerul Finanţelor - ca organ central de specialitate financiară a Găgăuzia şi ale municipiului Chişinău urmează să
statului - care conţin metodologia acestui proces244. elaboreze proiectul normativelor de defalcări de la
La elaborarea pronosticului bugetului la venituri se ţine cont de veniturile generale de stat pentru bugetele locale, care se
următoarele particularităţi: comunică imediat teritoriilor respective;
______________________________ • o sursă importantă de formare a veniturilor bugetelor
24 3
A l. 3 , a r t. 1 9 a l L e g ii p r iv in d fin a n ţe le p u b lic e lo c a le , n r .3 9 7 -X V d in 1 6 .1 0 .2 0 0 3 unităţilor administrativ-teritoriale sunt transferurile din
(M .O .n r .2 4 8 -2 5 3 /9 9 6 d in 1 9 .1 2 .2 0 0 3 ). contul fondului de susţinere financiară a teritoriilor. Conform
244
A n a liz â n d c e le m e n ţio n a te m a i s u s , m e n ţio n ă m c a r e v a p a r tic u la r ită ţi s p e c ific e a le prevederilor art. 10 al Legii privind finanţele publice locale, în
e la b o r ă r ii b u g e te lo r r e s p e c tiv e .
calculul bazei fiscale pentru stabilirea transferurilor nu se
A s tf e l, u n s p e c if ic a l e la b o r ă r ii b u g e tu lu i in R e p u b lic a M o ld o v a e ş i fa p t u l, c ă la
e stim a r ea c h e ltu ie lilo r p e n tr u a n u l b u g e ta r d e p la n n u se a d m ite e v a lu a re a şi
includ taxele locale, care sunt stabilite de către consiliile locale
in c lu d e re a d e c ătre e x e c u to r ii d e b u g e t a u n o r p o sib ile d a to r ii d e c re d ito r. A stfe l se şi suma mijloacelor speciale obţinute de la prestarea
in c lu d d o a r s u m ele d e ch e ltu ieli c a lc u la te p en tr u a c tiv ita te a în a n u l r e sp e c tiv . serviciilor contra plată de către instituţiile bugetare245.
U n a lt sp e c ific a l e la b o r ă r ii b u g e tu lu i p e n tr u u n ită ţile a d m in istr a tiv -te r ito r ia le Elaborarea pronosticului cheltuielilor bugetelor unităţilor
co n stă in fa p tu l c ă p a ra lel cu ela bo ra rea b u g etu lu i p e n tru a n u l d e p la n u r m ă to r, se
administrativ-teritoriale pentru întreţinerea instituţiilor publice şi
p la n ific ă ela b o r a r ea b u g e tu lu i p e ter m e n m e d iu , a d ică p e n tr u u r m ă to r ii d o i-tr ei a n i
a t â t l a v e n i t u r i , c â t ş i l a c h e l t u i e l i , i n d i c â n d n u m a i s u m e l e a b s o l u t e p e t i p u r i d e finanţarea integrală sau parţială a altor activităţi se efectuează în baza
v e n i t u r i ş i c a t e g o r i i d e c h e l t u i e l i , f ă r ă o d e s c i f r a r e a m ă n u n ţ i t ă . A c e a s t ă p l a n i f i c a r e unor normative unice de cheltuieli pe locuitor, în baza cărora se
m u l t i a n u a l ă , c a r e r e i e s e d i n s t r a t e g i i l e d e d e z v o l t a r e e c o n o m i c o - s o d a l ă a l e stabilesc relaţiile interbugetare respective.
G u v e r n u lu i, a r e to to d a tă im p o r ta n ţă p e n tr u tr ec er ea tre p tată în R e p u b lic a M o ld o v a
la ela b o ra r ea b u g etu lu i p e p ro g ra m e şi la m ă su ra rea p erfo r m a n ţelo r a ctiv ită ţilo r
p u b lic e fin a n ţa te d e la b u g e t.
P a r tic u la r ită ţile g e n e r a le e n u m er a te m a i s u s, s u n t p u s e la b a z a e s t im ă r ii
normativelor unice de cheltuieli pe cap de locuitor, conform cărora se determină Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din
relaţiile bugetului de stat cu bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritorial- 16-10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
autonome Găgăuzia şi bugetul municipal Chişinău.
------------- 185
184
 7.6. Adoptarea bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale
L a capitolul examinării şi adoptării bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale, ca şi în cazul analizei structurii
acestora, acestea diferă în dependenţă de nivelul bugetelor, în acest
context, să analizăm procedura examinării şi adoptării bugetelor
unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi.
Conform art. 20 al Legii privind finanţele publice locale,
autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul
întâi prezintă, printr-o dispoziţie, cel târziu la data de 15 noiembrie a
anului în curs, proiectul bugetului local pe anul următor spre
examinare şi aprobare consiliului local.
Proiectul bugetului local prezentat spre aprobare consiliului
local include:
a) proiectul deciziei consiliului local privind aprobarea
bugetului;
b) anexele la proiectul deciziei, în care se vor reflecta:
• veniturile şi cheltuielile prevăzute pentru anul bugetar
următor;
• cotele impozitelor şi taxelor locale ce vor fi încasate în
buget;
• mijloacele speciale preconizate spre încasare de către
fiecare instituţie publică;
• fondurile speciale;
• efectivul limită al statelor de personal din instituţiile
publice finanţate de la buget;
c) cuantumul fondului de rezervă;
d) alte date adiţionale elaborării proiectului bugetului;
e) nota explicativă la proiectul bugetului.
După prezentarea proiectului, consiliul local examinează
proiectul bugetului local în două lecturi la un interval de cel mult 5
186
zile şi cel târziu la data de 15 decembrie a anului în curs acesta aprobă
bugetul local pe anul bugetar următor.
După aprobarea bugetului local, autoritatea executivă a unităţii
administrativ-teritoriale de nivelul întâi prezintă la direcţia finanţe
respectivă o copie a deciziei privind aprobarea bugetului, legalizată
de secretarul autorităţii reprezentative şi deliberative respective.
în cazul bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale de
nivelul al doilea, procedura de elaborare şi adoptare nu diferă
esenţial de procedura bugetară parcursă de nivelulîntâf46.
Autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de
nivelul al doilea şi a municipiului Bălţi, prezintă, printr-o dispoziţie,
cel târziu la data de 1 noiembrie, proiectul bugetului unităţii
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi proiectul bugetului
municipal Bălţi spre examinare şi aprobare autorităţii reprezentative
şi deliberative respective.
Proiectele bugetului unităţii administrativ-teritoriale de nivelul
al doilea şi bugetului municipal Bălţi, prezentate spre aprobare
autorităţii reprezentative şi deliberative respective, includ:
a) proiectul deciziei autorităţii reprezentative şi deliberative
privind aprobarea bugetului;
b) anexele la proiectul deciziei, în care se vor reflecta:
• veniturile şi cheltuielile bugetului respectiv prevăzute
pentru anul bugetar următor;
• normativele defalcărilor de la veniturile generale de
stat la bugetele locale;
• normativele defalcărilor de la impozitul pe bunurile
imobiliare la bugetele locale;
• mijloacele speciale preconizate spre încasare de către
fiecare instituţie publică;
• fondurile speciale;
• transferurile de la bugetul respectiv la bugetele locale;
Art. 21 al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
lM.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003.
187
 • efectivul limită al statelor de personal din instituţiile
publice finanţate de la bugetul respectiv;
c) alte date adiţionale elaborării proiectului bugetului;
d) nota explicativă la proiectul bugetului.
Autoritatea reprezentativă şi deliberativă a unităţii
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a municipiului Bălţi
examinează proiectul bugetului, ca şi în cazul examinării bugetelor de
nivelul întâi, respectiv în două lecturi.
însă, spre deosebire de primul caz, în cel de-al doilea legea
stabileşte expres chestiunile ce trebuiesc examinate în prima lectură,
precum şi în a doua.
în aşa mod, în prima lectură (conform art. 21, alin.(4) al Legii
privind finanţele publice locale) autoritatea reprezentativă şi
deliberativă respectivă audiază şi examinează raportul preşedintelui
raionului, Guvernatorului unităţii teritoriale autonome cu statut
juridic special, primarului municipiului Bălţi şi primarului general al
municipiului Chişinău asupra proiectului bugetului, examinează şi
aprobă volumul total al veniturilor şi cheltuielilor bugetului
respectiv.
în lectura a doua, autoritatea reprezentativă şi deliberativă
examinează şi aprobă:
a) structura veniturilor;
b) cheltuielile, structura şi destinaţia lor;
c) balanţa bugetului şi sursele de finanţare;
d) normativele defalcărilor de la veniturile generale de stat
la bugetele locale;
e) normativele defalcărilor de la impozitul pe bunurile
imobiliare la bugetele locale;
0 transferurile de la bugetul respectiv la bugetele locale; g)
cuantumul fondului de rezervă; h) fondurile speciale;
i) cheltuielile care vor fi finanţate în mod prioritar; j)
efectivul limită al statelor de personal din instituţiile
publice finanţate de la bugetul respectiv;
188
k) alte date adiţionale elaborării proiectului bugetului;
1) nota explicativă la proiectul bugetului.
Respectiv, în urma examinării, autoritatea reprezentativă şi
deliberativă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a
municipiului Bălţi aprobă bugetele respective pe anul bugetar
următor cel târziu la data de 10 decembrie a anului în curs.
în termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţia finanţe
prezintă ministerului bugetul raionului, bugetul unităţii teritoriale
autonome cu statut juridic special, bugetul municipiului Bălţi şi
bugetul municipiului Chişinău pentru a fi incluse în bugetul
consolidai247.
în cazul neaprobării bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale în termenul stabilit de legislaţie (până la data de 31
decembrie), finanţarea cheltuielilor se efectuează lunar proporţional
mărimii de 1/12 parte din suma cheltuielilor, conform clasificaţiei
bugetare pe anul bugetar precedent, în limita resurselor financiare
disponibile, până la aprobarea noului buget248.
în cazul când bugetul unităţii administrativ-teritoriale nu este
aprobat până la începutul anului bugetar, efectuarea defalcărilor de la
veniturile generale de stat, de la impozitul pe bunurile imobiliare
(pentru unităţile administrativ-teritoriale de nivelul întâij şi a
transferurilor la bugetul respectiv se suspendă până la aprobarea
bugetului.
Un specific ce ţine de elaborarea bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale este faptul corelării acestora cu Legea
bugetului de stat. în aşa mod, în termen de cel mult 30 de zile de la
data publicării legii bugetului pe anul respectiv, autoritatea
onsiderâm, că termenul „consolidat" intra în contradicţie cu Carta Europeană a
onomiei Locale, deoarece, nu trebuie confundate legăturile între bugetul de stat
ninctT 1 UnităţHor admin'strativ-teritoriale, din punct de vedere organizatorico-^ Şi
tehnicoinform
a«onal. cu construcţia juridică a două elemente te, care funcţionează
de sine stătător.
f al Le S" P rivind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
.nr.248-253/996 di" 19-12.2003).
------------- 189
reprezentativă şi deliberativă a unităţii administrativ-teritoriale aduce
bugetul aprobat în concordanţă cu prevederile legii menţionate.
Ca consecinţă, în caz de nerespectare a prevederilor
menţionate mai sus, efectuarea defalcărilor de la veniturile generale
de stat, de la impozitul pe bunurile imobiliare (pentru unităţile
administrativ-teritoriale de nivelul întâi) şi a transferurilor la
bugetele unităţilor administrativ-teritoriale respective se suspendă.
7.7. Executarea bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale
7.7.1. Noţiuni generale
n baza Constituţiei Republicii Moldova, Legii privind sistemul
bugetar şi procesul bugetar, şi Legii privind finanţele publice locale,
sistemul bugetar a fost reorganizat prin eliminarea centralizării
excesive a administrării printr-un singur buget al sistemului financiar-
bugetar, cât şi executarea propriu-zisă a bugetului.
Pornind de la conceptul de delimitare executivă a bugetului
public naţional, conducerea generală a executării bugetului public
naţional ţine de competenţa Guvernului Republicii Moldova,
răspunderea privind executarea bugetului de stat revine Ministerului
Finanţelor, ca organ de specialitate, iar executarea bugetelor locale
revine organelor de specialitate ale administraţiei publice locale.
Astfel, prin art. 35 al Legii privind finanţele publice locale este
reglementat:
• responsabilitatea pentru execuţia bugetelor locale revine
primarilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor);
• responsabilitatea pentru execuţia bugetului raional revine
preşedintelui raionului;
• responsabilitatea pentru execuţia bugetului central al
unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special revine
190
Guvernatorului şi Comitetului executiv al acestei unităţi
teritoriale;
• responsabilitatea pentru execuţia bugetului municipal Bălţi
revine primarului municipiului Bălţi;
• responsabilitatea pentru execuţia bugetului municipal
Chişinău revine primarului general al municipiului
Chişinău.
Respectiv, autorităţile executive ale unităţilor administrativ-
teritoriale, în condiţiile legislaţiei în vigoare, sunt responsabile de:
a) corectitudinea şi veridicitatea datelor, indicilor şi altor
informaţii în a căror bază a fost elaborat bugetul respectiv;
b) asigurarea colectării depline şi în termenele stabilite a
veniturilor proprii;
c) utilizarea conform destinaţiei a alocaţiilor bugetare
aprobate;
d) respectarea termenelor de plată a salariilor către angajaţii
instituţiilor publice finanţate de la buget şi de plată pentru
lucrări, servicii şi bunuri materiale contractate în limitele
aprobate în bugetul respectiv.
La fel şi conducătorii instituţiilor publice finanţate de la buget
sunt responsabili de respectarea limitelor alocaţiilor bugetare
aprobate în devizele de cheltuieli, iar în caz de efectuare de către
instituţia publică a unor cheltuieli neprevăzute în deviz, autoritatea
executivă respectivă este în drept să nu acopere cheltuielile
neasigurate cu suport financiar249.
Din analiza prevederilor legale250, putem menţiona, că
procedura executării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale
este compusă din următoarele etape:
" Examinând capitolul IV al Legii privind finanţele publice locale - Execuţia
^getelor unităţilor administrativ-teritoriale - observăm că se face referire numai la
«ccuţia de casă a bugetelor, pe când executarea bugetului cuprinde, în afară de
aceasta, încă trei etape.
Capitolul 3 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, nr.847 din "
°-1996 (M.O. nr. 19-20/197 din 27.03.1997).
------------- 191
 repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor;
execuţia părţii de venituri; execuţia de casă a
bugetului; execuţia părţii de cheltuieli.
7.7.2. Repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor.
Conform art. 25 al Legii privind finanţele publice locale, în
termen de 5 zile de la aprobarea bugetului local, subdiviziunea
financiară a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi solicită
de la toate instituţiile publice finanţate de la bugetul local propuneri
de repartizare pe luni a cheltuielilor aprobate în buget pentru
instituţia respectivă. Şi a veniturilor ei provenite din executarea
lucrărilor, prestarea serviciilor sau din desfăşurarea contra plată a
altor activităţi şi generalizează propunerile primite.
în termen de până la data de 20 decembrie, autoritatea
executivă a unităţii administrativ-teritoriale aprobă repartizarea pe
luni a veniturilor şi cheltuielilor bugetului local conform clasificaţiei
bugetare şi până la data de 25 decembrie, îi remite direcţiei finanţe
repartizarea pe luni a veniturilor şi cheltuielilor bugetului local
conform clasificaţiei bugetare.
Respectiv, în termen de 10 zile de la aprobarea bugetului
unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a bugetului
municipal Bălţi, direcţia finanţe efectuează următoarele acţiuni:
a) solicită de la instituţiile publice finanţate de la bugetele
menţionate propuneri de repartizare pe luni a
cheltuielilor aprobate în buget pentru instituţia
respectivă şi a veniturilor ei provenite din executarea
lucrărilor, prestarea serviciilor sau desfăşurarea contra
plată a altor activităţi;
b) întocmeşte repartizarea pe luni a veniturilor prevăzute
pentru încasare în bugetele menţionate;
c) întocmeşte repartizarea pe luni a transferurilor la
bugetele locale, prevăzute în aceste bugete.
192
în termen de până la data de 25 decembrie, preşedintele
raionului, Guvernatorul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic
special, primarul municipiului Bălţi şi primarul general al
municipiului Chişinău aprobă repartizarea pe luni a veniturilor şi
cheltuielilor bugetului respectiv conform clasificaţiei bugetare.
Direcţia finanţe, pe baza repartizării pe luni a veniturilor şi
cheltuielilor bugetelor locale, a bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale de nivelul al doilea, întocmesc totalizări ale repartizărilor
pe luni ale veniturilor şi cheltuielilor bugetelor raioanelor, bugetului
unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetului
municipiului Bălţi şi bugetului municipiului Chişinău şi, până la 1
ianuarie, le depun la Ministerul Finanţelor.
7.7.3. Executarea părţii de venituri
Scopul execuţiei părţii de venituri ale bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale este realizarea integrală şi în termenele
legale a veniturilor în bugetul aprobat. Realizarea veniturilor este
supusă cerinţelor de legalitate privind încasarea impozitelor, taxelor
şi altor venituri care sunt cuprinse şi specificate în lista impozitelor,
taxelor şi altor venituri bugetare, fiind parte din documentaţia
anexată fiecărui buget.
în acelaşi timp execuţia părţii de venituri ale bugetului este
supusă cerinţelor de stabilire, calcul şi plată conformă a fiecărui
impozit, taxă şi altă formă de venit bugetar.
La colectarea veniturilor sunt necesare o serie de acte şi
operaţiuni251:
a. Identificarea veniturilor şi bunurilor impozabile şi stabilirea
obligaţiilor faţă de bugetul respectiv:
- calcularea obligaţiei bugetare datorate de subiectele
plătitoare;
- calcularea şi reţinerea obligaţiei bugetare de către terţul
plătitor pentru unele venituri datorate de unele persoane;
2S
'ŞagunaD.D.,Op.cit.,p. 316.
193
 -
calcularea obligaţiei bugetare de organele teritoriale fiscale.
b.încasarea veniturilor bugetare:
-
prin bănci;
-
prin organele teritoriale fiscale;
- prin intermediul instituţiilor sau persoanelor împu
ternicite.
c. Urmărirea realizării veniturilor bugetare.
Aceasta cuprinde o serie de măsuri ale organelor de percepere
în vederea asigurării integrale şi la termenele prevăzute a tuturor
veniturilor bugetare.
Veniturile bugetare ale unităţilor administrativ-teritoriale se
încasează de la contribuabili în conturile bancare ale trezoreriei
teritoriale în felul următor252:
• prin virament în baza dispoziţiei de plată trezorerială
întocmită distinct pentru achitarea fiecărui impozit sau taxe,
indicând, în mod obligatoriu, codul fiscal, contul bancar al
trezoreriei teritoriale, codul băncii, contul trezoreria! de
venituri cu descrierea textuală a plăţii achitate în rubrica
„destinaţiaplăţii', conform clasiftcaţiei bugetare;
• în numerar, prin ordinul de încasare a numerarului;
• impozitele, taxele şi alte plăţi de la persoanele fizice se
încasează prin Aviz de plată în numerar.
Perceptorii fiscali, care recepţionează plăţile de la persoanele
fizice, depun numerarul încasat de la plătitorii de impozite şi taxe la
băncile comerciale prin/oaie de vărsământ la nivel de cont trezorerial
de venituri. Achitarea impozitelor şi taxelor de către persoanele fizice
în numerar se efectuează prin Aviz de plată în numerar.
7.7.4. Executarea de casă a bugetului
Dacă să ne referim la execuţia de casă a bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale, aceasta se efectuează prin sistemul
trezorerial, reflectându-se în conturi distincte253:
252
Manole T.,Op.cit., p.199.
194 ---------------
a) încasările veniturilor în conformitate cu structura
clasificaţiei bugetare;
b) efectuarea de cheltuieli în limita alocaţiilor aprobate şi
conform destinaţiei stabilite.
Sistemul trezorerial prin care se efectuează execuţia de casă a
bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi reglarea decontărilor
dintre bugetele de toate nivelurile este reprezentat prin Trezoreria de
Stat, formată din Trezoreria Centrală şi trezoreriile teritoriale.
Trezoreria Centrală, în baza legii bugetare anuale, efectuează
alocări de transferuri de la bugetul de stat la bugetele unităţilor
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi la bugetul municipal Bălţi,
precum şi defalcări în aceste bugete de la veniturile generale de stat.
Conturile pentru gestionarea veniturilor şi cheltuielilor
bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi conturile
instituţiilor publice finanţate de la aceste bugete pot fi deschise
numai în trezoreriile teritoriale respective.
Conform Legii finanţelor publice locale, (cap. IV, art. 28, alin,
(4)), trezoreriile teritoriale au următoarele atribuţii:
a) efectuează, în baza deciziilor autorităţii reprezentative şi
deliberative a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al
doilea şi a municipiului Bălţi, alocări de transferuri de la
bugetul respectiv la bugetele locale, precum şi defalcări în
aceste bugete de la veniturile generale de stat şi de la
impozitul pe bunurile imobiliare;
b) asigură execuţia conformă a bugetelor instituţiilor publice
finanţate de la bugetul unităţii administrativ-teritoriale de
nivelul al doilea sau de la bugetul municipal Bălţi;
c) asigură execuţia conformă a bugetelor satelor (comunelor),
oraşelor (municipiilor), precum şi ale instituţiilor publice
finanţate de la aceste bugete din raza de activitate a
trezoreriei teritoriale.
lin. 1 al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
nr.248-253/996 din 19.11.2003).
-------------
195
 7.7.5. Executarea părţii de cheltuieli
Executarea părţii de cheltuieli a bugetului unităţii
administrativ-teritoriale înseamnă efectuarea cheltuielilor publice în
concordanţă deplină cu destinaţiile stabilite.
Cheltuielile din bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se
efectuează în baza repartizărilor lunare elaborate şi aprobate în
ordinea stabilită, în limita alocaţiilor aprobate fiecărui ordonator de
credite (executor de buget).
Conform art. 1 al Legii privind finanţele publice locale,
executor (ordonator) de buget este conducătorul autorităţii
(instituţiei) publice, împuternicit cu dreptul de a efectua cheltuieli în
conformitate cu alocaţiile aprobate.
Ordonatorul de buget este agentul public al diferitelor
administraţii, care pe lângă funcţiile ce decurg din apartenenţa la funcţia
publică, beneficiază de un statut special, care îl împuterniceşte cu
atribuţii decizionale în domeniul financiar-bugetar.
Ordonatorul efectuează toate operaţiunile succesive ale unei
încasări sau plăţi, după apariţia datoriei sau a creanţei, inclusiv sau
exclusiv ordinul de a plăti o cheltuială sau de a acoperi o încasare.
în domeniul cheltuielilor publice, în funcţie de condiţiile
legale, ordonatorii angajează cheltuieli, determină suma de plată şi
ordonarea plăţii.
Ordonatorii de credite (executorii de buget) sunt persoane
juridice cu dreptul de a angaja şi utiliza alocaţiile bugetare numai în
limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict
legate de activitatea instituţiilor şi serviciilor publice respective şi de
executarea dispoziţiilor legale. După funcţiile atribuite, ordonatorii
de credite se clasifică pe tipuri, după cum urmează254:
1. Ordonatori principali de credite (executori primari de
buget) ai bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, la
care se referă: primarii satelor (comunelor), oraşe-
254
Art.31 din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
196 ---------------
lor(municipiilor), preşedinţii raioaneiur,
unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special,
primarul general al municipiului Chişinău.
2. Ordonatori secundari de credite (executori secundari de
buget) pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale
sunt: conducătorii instituţiilor publice finanţate de la
bugetele unităţilor administrativ-teritoriale cu statut de
persoană juridică.
3. Ordonatori terţiari de credite (executori terţiari de buget)
pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale:
conducătorii instituţiilor publice fără statut de persoană
juridică, împuterniciţi să utilizeze mijloacele bugetare care
le-au fost repartizate numai pentru necesităţile unităţilor
pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele
aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţii legale.
Rezultă din cele relatate mai sus că procesul de repartizare se
derulează astfel:
• Repartizarea efectuată de către ordonatorii principali
între bugetul propriu şi bugetele ordonatorilor
subordonaţi;
• Repartizarea efectuată de către ordonatorii secundari a
creditelor bugetare aprobate, pe unităţile subordonate şi
a celor cuprinse în bugetul propriu;
• Ordonatorii terţiari utilizează creditele ce le-au fost
repartizate.
întrucât repartizarea veniturilor se efectuează pe niveluri de
bugete (bugete raionale, bugete locale), finanţarea ordonatorilor de
credite se face respectiv din conturile trezoreriale de venituri pentru
bugetul raional şi conturile trezoreriale de venituri pentru bugetele
locale (sat/comună, oraş, municipiu).
Un alt aspect, în ce priveşte executorii de buget, este faptul că
aceştia poartă responsabilitate de organizarea şi ţinerea la zi a
197
contabilităţii şi prezentării la termen a bilanţurilor, dărilor de seamă
contabile şi a conturilor de execuţie a bugetului.25" y -t
Ca rezultat al executării bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale se purcede la întocmirea rapoartelor. în acest context
direcţia finanţe şi/sau subdiviziunea financiară a unităţilor
administrativ teritoriale întocmesc rapoarte trimestriale şi anuale
privind execuţia acestora.
Rapoartele trimestriale se examinează şi se aproba de către
autoritatea executivă respectivă.
FONDURILE ASIGURĂRILOR
Rapoartele privind mersul execuţiei bugetului unităţii
administrativ-teritoriale pe semestrul întâi şi pe 9 luni ale anului în
OBLIGATORII DE
curs se audiază la şedinţa autorităţii reprezentative şi deliberative a ASISTENTĂ MEDICALĂ
unităţii administrativ-teritoriale.
Raportul anual privind execuţia bugetului unităţii
administrativ-teritoriale pe anul de gestiune se aprobă de către
autoritatea reprezentativă şi deliberativă cel târziu la data de 15
8.1. Caracterizare generală
februarie a anului următor anului de gestiune.

După aprobarea acestora, în termenele stabilite de Ministerul
Finanţelor, direcţiile finanţe prezintă ministerului rapoarte
trimestriale şi anuale privind execuţia bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale pentru a fi incluse în raportul privind
execuţia bugetului consolidat256.
:5
' Art. 32, alin. 1, lit. e), al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).
;5fl
Art. 29, din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
A
sigurarea obligatorie de asistenţă medicală reprezintă un
sistem garantat de stat de apărare a intereselor populaţiei în
domeniul ocrotirii sănătăţii prin contribuirea, din contul primelor
de asigurare, a unor fonduri băneşti destinate pentru acoperirea
cheltuielilor de tratare a stărilor condiţionate de survenirea
evenimentelor asigurate. Sistemul asigurării obligatorii de asistenţă
medicală oferă cetăţenilor Republicii Moldova posibilităţi egale în
obţinerea asistenţei medicale oportune şi calitative. Asigurarea
cetăţenilor străini şi apatrizilor se realizează la trecerea frontierei de
stat a Republicii Moldova, odată cu eliberarea vizei. în acest caz,
cetăţenii străini au drepturi şi obligaţii similare ca şi cetăţenii
Republicii Moldova în domeniul asigurării obligatorii de asistenţă
medicală. Asigurarea obligatorie de asistenţă medicală se realizează
prin contracte încheiate între subiecţii asigurării de asistenţă
medicală şi Compania Naţională de Asigurări în Medicină, ncheierea
contractului de asigurare obligatorie de asistenţă medicală
confirmată prin eliberarea de către asigurător, fiecărei persoane

198 ------------ ------------- 199

contabilităţii şi prezentării la termen a bilanţurilor, dărilor de seamă
contabile şi a conturilor de execuţie a bugetului.255
Ca rezultat al executării bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale se purcede la întocmirea rapoartelor. în acest context
direcţia finanţe şi/sau subdiviziunea financiară a unităţilor
administrativ teritoriale întocmesc rapoarte trimestriale şi anuale
privind execuţia acestora.
Rapoartele trimestriale se examinează şi se aprobă de către
autoritatea executivă respectivă.
Rapoartele privind mersul execuţiei bugetului unităţii
administrativ-teritoriale pe semestrul întâi şi pe 9 luni ale anului în
curs se audiază la şedinţa autorităţii reprezentative şi deliberative a
unităţii administrativ -teritoriale.
Raportul anual privind execuţia bugetului unităţii
administrativ-teritoriale pe anul de gestiune se aprobă de către
autoritatea reprezentativă şi deliberativă cel târziu la data de 15
februarie a anului următor anului de gestiune.
După aprobarea acestora, în termenele stabilite de Ministerul
Finanţelor, direcţiile finanţe prezintă ministerului rapoarte
trimestriale şi anuale privind execuţia bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale pentru a fi incluse în raportul privind
execuţia bugetului consolidat256.
255
Art. 32, alin. 1, lit. e), al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).
256
Art. 29, din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
198 ---------------
VIII
FONDURILE ASIGURĂRILOR
OBLIGATORII DE
ASISTENTĂ MEDICALĂ
8.1. Caracterizare generală
Asigurarea obligatorie de asistenţă medicală reprezintă un sistem
garantat de stat de apărare a intereselor populaţiei în domeniul
ocrotirii sănătăţii prin contribuirea, din contul primelor de
asigurare, a unor fonduri băneşti destinate pentru acoperirea
cheltuielilor de tratare a stărilor condiţionate de survenirea
evenimentelor asigurate. Sistemul asigurării obligatorii de asistenţă
medicală oferă cetăţenilor Republicii Moldova posibilităţi e gale în
obţinerea asistenţei medicale oportune şi calitative. Asigurarea
cetăţenilor străini şi apatrizilor se realizează la trecerea frontierei de
stat a Republicii Moldova, odată cu eliberarea vizei. în acest caz,
cetăţenii străini au drepturi şi obligaţii similare ca şi cetăţenii
Republicii Moldova în domeniul asigurării obligatorii de asistenţă
medicală. Asigurarea obligatorie de asistenţă medicală se realizează
prin contracte încheiate între subiecţii asigurării de asistenţă
medicală şi Compania Naţională de Asigurări în Medicină, ierea
contr
actului de asigurare obligatorie de asistenţă medicală este
confirmată prin eliberarea de către asigurător, fiecărei persoane
------------- 199
asigurate, a unei poliţe de asigurare, în temeiul căreia acesta va
beneficia de întregul volum de asistenţă medicală prevăzut în
Programul unic al asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi
acordat de prestatorii de servicii medicale din republică. Obiect al
asigurării obligatorii de asistenţă medicală este riscul asigurat, legat
de cheltuielile pentru acordarea volumului necesar de asistenţă
medicală şi farmaceutică, prevăzut în Programul unic al asigurării
obligatorii de asistenţă medicală.
Sediul juridic constituie: Legea privind sistemul bugetar şi
procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.19962S7; Legea cu privire la
asigurarea obligatorie de asistenţă medicală, nr. 1585-XIII din
27.02.1998258; Legea cu privire la mărimea, modul şi termenele de
achitare a primelor de asigurare obligatorii de asistenţă medicală,
nr. 1593-XV din 26.12.2002259.
8.2. Veniturile şi cheltuielile fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală
Plătitorul primelor de asigurare este asiguratul - persoană fizică
sau juridică - care a încheiat cu asigurătorul un contract de
asigurare obligatorie de asistenţă medicală sau care devin asiguraţi
prin efectul legii. în acest sens, plătitori ai primelor de asigurare
obligatorie de asistenţă medicală sunt:
• întreprinderile, instituţiile, organizaţiile, indiferent de tipul
de proprietate şi forma juridică de organizare, şi
persoanele fizice ce desfăşoară activităţi profesionale şi
antreprenoriale. în această categorie sunt încadrate şi
autorităţile administraţiei publice centrale sau locale, care
are obligativitatea de a achita primele de asigurare;
25 7
M.O. nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicată în M.O. nr.91-96 din 30.05.2003.
25 8
M.O. nr.38-39/280 din 30.04.1998.
259
M.O. nr. 18-19/57 din 08.02.2003.
200 --------------
• angajaţii unităţilor, indiferent de tipul de proprietate şi
forma juridică de organizare. Din această categorie fac
parte salariaţii încadraţi pentru desfăşurarea unor activităţi
sau prestarea unor servicii permise de cadrul normativ în
vigoare, indiferent de termenul de angajare şi forma de
retribuire a muncii;
• categoriile de persoane neangajate pentru care plătitor al
primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală este
Guvernul Republicii Moldova. în această categorie se
încadrează: copii de vârstă preşcolară; elevii din
învăţământul primar, gimnazial, liceal şi mediu de cultură
generală; elevii din învăţământul secundar profesional;
elevii din învăţământul mediu de specialitate (colegii) cu
frecvenţă la zi; studenţii din învăţământul superior
universitar cu frecvenţă la zi; rezidenţii învăţământului
postuniversitar obligatoriu; copii neîncadraţi la învăţătură
până la atingerea vârstei de 18 ani; gravidele, parturientele
şi lăuzele; invalizii; pensionarii; şomerii înregistraţi oficial.
• alte persoane fizice cu domiciliu în Republica Moldova.
Persoanele asigurate pot fi atât cetăţenii Republicii Moldova,
cât şi cetăţenii străini sau apatrizii aflaţi în Republica Moldova, în
interesul cărora au fost plătite prime de asigurare obligatorii de
asistenţă medicală.
Trebuie de remarcat, că efectele juridice privind prestarea
serviciilor de către prestatorul de servicii medicale în baza poliţelor
de asigurare de care se folosesc subiecţii acestora este valabilă doar pe
teritoriul Republicii Moldova.
Veniturile fondurilor de asigurare obligatorie de asistenţă
medicală reprezintă prima de asigurare obligatorie de asistenţă medicală.
Această primă fiind o sumă fixă sau o contribuţie procentuală
in salariu şi la alte forme de retribuire a muncii, la onorarii, pe care
asiguratul este obligat să o plătească asigurătorului pentru preluarea
riscului persoanei asigurate, conform cadrului legal în vigoare şi
contractului de asigurare. Primele de asigurare obligatorii de
------------- 201
asistenţă medicală se stabilesc ca contribuţii financiare în mărimi
suficiente pentru prestarea serviciilor stabilite. în acest sens, aceste
prime de asigurare se stabilesc în funcţie de suma prevăzută în legea
fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul
respectiv, echivalent costului Programului unic al asigurării
obligatorii de asistenţă medicală, pe cap de locuitor.
Mărimea primei de asigurare în formă de contribuţie
procentuală la salariu şi alte forme de retribuire a muncii, la onorarii
se stabileşte anual prin lege şi reprezintă raportul mărimii primei de
asigurare în formă de sumă fixă la salariul mediu anual pe economie
prognozat pentru anul următor, exprimat în procente.
Mărimea primei de asigurare obligatorie de asistenţă medicală
este revăzută şi calculată anual de către Comisia Naţională de
Asigurări în Medicină şi aprobat, concomitent cu bugetul de stat de
către Parlament.
Achitarea primelor pentru asigurarea obligatorie de asistenţă
medicală a populaţiei angajate se face din contul contribuţiilor
angajatorului şi angajatului. Participarea angajatului la achitarea
primei se determină diferenţiat în funcţie de mărimea salariului şi
începe din momentul încheierii contractului de muncă.
Toate cheltuielile legate de acordarea către persoanele asigurate a
asistenţei medicale în volumul prevăzut de Programul unic al asigurării
obligatorii de asistenţă medicală, asigurătorul le achită trimestrial,
conform facturilor prezentate de prestatorii de servicii medicale.
Angajatorul este în drept să achite în avans cheltuielile pentru
prestarea serviciilor medicale, conform condiţiilor stabilite în
contract.
Factura se perfectează de prestatorii de servicii medicale în baza
calculaţiei cheltuielilor, conform registrului persoanelor asigurate, care
au beneficiat de asistenţă medicală în perioada respectivă.
Colectarea facturilor de la prestatorii de servicii medicale şi
analiza acestora o face asigurătorul prin intermediul agenţiilor sale
teritoriale (ramurale).
202
8.3. Procesul elaborării, adoptării, promulgării şi executării
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală
8.3.1. Elaborarea proiectului fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală
C
uprinzând actele şi operaţiunile de elaborare, aprobare şi
executare sau îndeplinire a fondurilor anuale ale
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, procedura acestui
buget este supusă dispoziţiilor generale procedurale prevăzute de
Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din
24.05.1996260. Conform acestui act normativ, elaborarea şi execuţia
fondurilor anuale ale asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală
sunt supuse principiilor anualităţii, realităţii şi echilibrării, la fel ca
elaborarea şi execuţia bugetului de stat, şi bugetului asigurărilor
sociale de stat. Aceste extinderi ale principiilor şi normelor
asupra fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală
sunt justificate de faptul, că aceste fonduri fac parte din bugetul
public naţional261 care este autonom faţă de bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale.
La elaborarea proiectului fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală se urmăresc echilibrul dintre venituri şi cheltuieli,
prevăzându-se surse băneşti pentru acoperirea cheltuielilor de
tratament medical achitate conform facturilor prezentate de
prestatorii de servicii medicale.
Elaborarea proiectului fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală se efectuează de Compania Naţională de Asigurări
in Medicină, coordonat cu Ministerul Sănătăţii privind evoluţia
veniturilor şi cheltuielilor în anii precedenţi, precum şi estimarea
I w„
Bl A "l9"20 din 27-03.1997, fiind republicată în M.O. nr.91-96 din 3O.O5.2OO3. XIII H-
6 Vedea art 2 din Le ea
' g privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-"i
06 08 24'0 24.05.1996 (în redacţia Legii nr.244-XV din 01.07.2004(M.O.nr.l32-137
din
evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor în anul următor cu influenţele
creşterii probabile a preţurilor şi tarifelor.
Elaborarea până la începutul ultimului trimestru a proiectului
legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală este supus
avizării de către Ministerul Finanţelor şi aprobării de către Guvern.
Guvernul examinează proiectul legii fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală şi nota explicativă înaintea adoptării
hotărârii. La solicitarea Guvernului, se prezintă informaţii sau
explicaţii adiţionale referitoare la proiectul legii fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi la nota explicativă.
Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi la nota
explicativă şi controlează operarea amendamentelor respective de
către Compania Naţională de Asigurări în Medicină.
După includerea amendamentelor, dacă acestea există,
Guvernul aprobă proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală.
După ce proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală a fost aprobat de Guvern, acesta este înaintat
Parlamentului spre dezbatere şi adoptare, concomitent cu proiectului
bugetului de stat pe acelaşi an următor.
Proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă
medicală include anexele şi este însoţit de nota explicativă.
8.3.2. Examinarea şi adoptarea proiectului fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţi medicali
Proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă
medicală este examinat de Comisia de specialitate, Comisiile
parlamentare şi Direcţia juridică a Parlamentului, care prezintă
plenului Parlamentului un raport şi avize la data stabilită de acesta.
Concomitent, proiectul legii bugetului asigurărilor sociale este
examinat de Curtea de Conturi, care prezintă Parlamentului un aviz
la data stabilită de acesta.
204
în baza avizelor Comisiilor permanente şi avizului Direcţiei
juridice, Comisia de specialitate întocmeşte raportul şi lista de
recomandări asupra proiectului legii fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală şi le prezintă Parlamentului la data
stabilită de acesta.
Examinarea proiectului legii fondurilor asigurărilor obligatorii
de asistenţă medicală în Parlament se efectuează în trei lecturi.
în fiecare lectură Parlamentul examinează proiectul legii
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi nota
explicativă.
Legea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală
poate fi adoptată şi în două lecturi, dacă toate chestiunile din lecturile
doi şi trei sunt examinate într-o singură lectură.
A ) Examinarea în prima lectură:
în decursul primei lecturi, Parlamentul audiază raportul
Guvernului şi coraportul Comisiei de specialitate asupra proiectului
legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi
examinează:
a) direcţiile principale ale politicii Companiei Naţionale de
Asigurări în Medicină privind fondurile asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală;
b) concepţiile de bază ale proiectului.
Parlamentul adoptă, în prima lectură, proiectul legii fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi îl remite Comisiei de
specialitate pentru pregătirea de examinare în a doua lectură.
în caz de respingere, Parlamentul stabileşte un termen pentru
îmbunătăţire şi prezentare repetată a proiectului legii fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală în prima lectură.
B ) Examinarea în a doua lectură:
în decursul lecturii a doua, Parlamentul, la prezentarea
Comisiei de specialitate, examinează:
a) veniturile estimate sub formă de calcule şi structura lor;
b) cheltuielile estimate, structura şi destinaţia lor;
205
 c) deficitul sau excedentul fondurilor asigurărilor obligatorii
de asistenţă medicală.
Parlamentul adoptă, în a doua lectură, proiectul legii fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi îl remite Comisiei de
specialitate pentru pregătirea examinării în a treia lectură.
în caz de respingere, Parlamentul stabileşte un termen pentru
îmbunătăţire şi prezentare repetată a proiectului legii fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală în a doua lectură.
C) Examinarea în a treia lectură:
în decursul lecturii a treia, Parlamentul, la prezentarea
Comisiei de specialitate:
a) examinează cheltuielile pentru prestarea serviciilor
medicale detaliate care vor fi efectuate;
b) stabileşte cheltuielile pentru prestarea serviciilor medicale
care vor fi finanţate în mod prioritar;
c) examinează alte detalieri din proiectul legii fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Până la 5
decembrie a fiecărui an, Parlamentul adoptă legea
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală,
care va fi promulgată de Preşedintele statului, apoi va fi
publicată şi va intră în vigoare la 01 ianuarie a
următorului an. Termenul de 5 decembrie are un
caracter de orientare şi nu produce nici un efect juridic,
dacă a fost încălcat.
Dacă legea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă
medicală nu a fost adoptată cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea
exerciţiului bugetar, se aplică în continuare legea fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală a anului precedent până
la aprobarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă
medicală pe anul următor.
206
8.3.3. Promulgarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală
Potrivit dispoziţiilor art. 74 alin.(3) din Constituţia Republicii
Moldova, legile, adoptate de Parlament, se trimit spre promulgare
Preşedintelui Republicii Moldova. Promulgarea legii este actul final al
procedurii legislative şi ţine exclusiv de competenţa şefului statului262.
Este firesc ca şeful statului să aibă posibilitatea de a examina legea
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, adoptată de
Parlamentul Republicii Moldova, exercitându-şi atribuţiile con-
stituţionale ce îi revin în această calitate, de a asigura buna funcţionare a
autorităţilor publice, inclusiv cea din sfera sănătăţii publice.
Conform art. 93 alin.(l) din Constituţia Republicii Moldova
„Preşedintele Republicii Moldova promulgă legile".
Promulgarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă
medicală este operaţiunea finală a procedurii legislative şi ea permite
şefului statului să investească legea cu formulă executorie263, obligând
Ministerul Sănătăţii, Compania Naţională de Asigurări în Medicină şi
prestatorii serviciilor medicale să procedeze la executarea prevederilor
legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală pe anul
următor de gestiune. Conform art. 94 alin. (1) din Constituţia Republicii
Moldova, decretul de promulgare a legii fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală emis de Preşedintele Republicii
Moldova este obligatoriu pentru executarea pe întreg teritoriul statului şi
are caracter normativ. Decretele Preşedintelui Republicii Moldova se
promulgă într-un termen de două săptămâni264.
62
în acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale privind interpretarea
unor prevederi ale articolul 93 alineatul (2) din Constituţia Republicii Moldova , nr.
9 din 26.02.1998. (M.O. nr. 26-27 din 26. 03.1998).
263 9
in acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale cu privire la
mterpretarea articolului 74 alineatele (1) şi (2), articolului 93 alineatul (2) şi articolul
143
linearul (1) din Constituţia Republicii Moldova , nr. 3 din 28.02.1996. (M.O. nr.
16 din 14. 03.1996)
*n acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale cu privire la
■nterpretarea prevederilor articolului 93 alineatul (2) din Constituţia Republicii
Moldova, nr.2-b din 02.04.1996. (M.O. nr. 23-24 din 18. 04.1996).
207
 Uneori, Preşedintele statului, printr-o scrisoare de remitere,
poate cere Parlamentului reexaminarea legii fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală pentru orice motive, începând cu
inacceptabilitatea unor cote stabilite pentru plata primelor obligatorii
de asistenţă medicală şi terminând cu îndreptarea unor erori
materiale. Reexaminarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală poate fi cerută de către şeful statului numai o
singură dată265 şi nu este obligatorie pentru Parlament. în acest sens,
trimiterea de către Preşedintele Republicii Moldova a legii fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, cu obiecţiile sale, spre
reexaminare Parlamentului înseamnă, de fapt, refuzul şefului statului
de a o promulga.
în cazul adoptării repetate de către Parlament a legii fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, cu sau fără luarea în
consideraţie a obiecţiilor expuse în scrisoarea de remitere de şeful
statului, Preşedintele Republicii Moldova este obligat de a promulga
legea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Ulterior,
Decretul cu privire la promulgarea legii fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală se publică în Monitorul Oficial266.
8.3.4. Executarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii
de asistenţă medicală
Executarea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă
medicală constă în acumularea primelor de asigurare obligatorie de
asistenţă medicală şi a celorlalte venituri, în corelaţie practic necesară
cu plata sumelor de bani legate de acordarea persoanelor asigurate a
asistenţei medicale în volumul prevăzut de Programul unic al
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.
AWeniturile fondurilor asigurărilor obligatorii de asistentă
medicală provin din primele de asigurare obligatorie de asistenţă
2 65
Conform art. 73 alin. (3) din Legea pentru adoptarea Regulamentului
Parlamentului nr. 797-XIII din 02. 04. 1996, (M.O. nr. 81-82 din 19.12. 1996).
266
Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoare
a actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994).
208 --------------
medicală, transferurile (subvenţiile)267 din bugetul de stat şi din alte
venituri (din dobânzi, majorări de întârziere) prevăzute de lege.
Categoriile de plătitori, cărora prima li se calculează în calitate
de contribuţie procentuală la salariu şi la alte forme de retribuire a
muncii, la onorarii, achită primele de asigurare obligatorie de
asistenţă medicală o dată pe lună, la momentul încasării mijloacelor
financiare pentru retribuirea muncii.
Persoanelor fizice, care desfăşoară activitate de întreprinzător, li se
calculează contribuţia în formă de sumă fixă şi vor achita integral
cuantumul anual al primelor de asigurare obligatorie de asistenţă
medicală până la data de 10 a primei luni a anului respectiv de gestiune.
Persoanele fizice, care nici nu sunt angajate şi nici nu
desfăşoară activitate de întreprinzător, vor achita integral cuantumul
anual al primelor de asigurare, calculate în formă de sumă fixă, până
la data de 10 a primei luni a anului respectiv de gestiune.
Transferurile constituie a doua categorie importantă a
veniturilor fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.
Ministerul Finanţelor va vira o dată pe lună în contul
Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină transferuri
(subvenţii), dar nu mai târziu de data de 10 a lunii corespunzătoare,
calculate ca prime de asigurare obligatorie de asistenţă medicală
pentru categoriile de persoane neangajate, pentru care plătitor al
primelor de asigurare este Guvernul Republicii Moldova.
Alte venituri sunt: dobânzile şi majorările de întârziere.
Majorările de întârziere sunt plătite de persoana asigurată în cazul
neachitării la termenele legale a primelor de asigurare în fondurile
ţ'Onform art.9 şi 21 din Legea cu privire la mărimea, modul şi termenele de
achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, nr.l593-XV
In
26.12.2002 (M.O. nr.18-19/57 din 08.02.2003), actul legislativ este
e
glementat inconsecvent având în vedere termenul de „transte? şi „subvenţii.
uie de remarcat, că termenul de „subvenţie" nu mai este practicat în
«atura de specialitate şi legislaţia Republicii Moldova, instituindu-se termenul
1
*-i33£ikl?'(în acest sens a se vedea art. 1 din Legea privind finanţele publice
w
« nr.397-XV din 16.10.2003(M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Aceste venituri au un
caracter ocazional şi apar în situaţia când plătitorii primelor nu şi-au
onorat obligaţiile cu caracter public. Dobânzile sunt sumele de bani,
care pot constitui venituri bugetare, în cazul apariţiei
disponibilităţilor băneşti în_fondurile asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală, fiind încheiate convenţii de depozit de Compania
Naţională de Asigurări în Medicină cu trezoreria statului sau cu
societăţile bancare.
B) Cheltuielile fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă
medicală acoperă contravaloarea prestării serviciilor medicale din
sistemul public. Contravaloarea acestor servicii se calculează în baza
facturilor care sunt perfectate de prestatorii de servicii medicale,
conform condiţiilor stabilite în contract. Factura se perfectează în baza
calculaţiei cheltuielilor, conform registrului persoanelor asigurate, care
au beneficiat de asistenţă medicală în perioada respectivă.
Excedentele anuale ale fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală se utilizează potrivit destinaţiilor aprobate prin
lege. Excedentele anuale ale fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală pot fi păstrate pe conturi bancare depozitare.
Eventualul deficit curent al fondurilor asigurărilor obligatorii
de asistenţă medicală se acoperă din disponibilităţile fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală din anii precedenţi.
în caz de necesitate, Compania Naţională de Asigurări în
Medicină, coordonat cu Ministerul Sănătăţii, poate propune
Guvernului, iar acesta Parlamentului un proiect de rectificare a legii
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Rectificarea
include:
a) estimări revizuite de venituri, de cheltuieli obligatorii şi
de deficit sau excedent rezultant;
b) repartizarea soldurilor de mijloace băneşti constituite în
urma executării fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală în anul financiar precedent;
c) estimări şi descrieri revizuite, dacă acestea există, la
anexele şi nota explicativă, ce însoţesc proiectul
210
rectificării legii fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală.
Parlamentul examinează modificările propuse de Guvern şi
întreprinde una din următoarele acţiuni:
• respinge modificările pentru cheltuieli adiţionale a
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală;
• aprobă modificările pentru cheltuieli adiţionale a
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală,
precum şi propunerile de compensări;
• aprobă modificările pentru cheltuieli adiţionale, cu
modificarea concomitentă a nivelului deficitului sau a
excedentului fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală.
Orice decizie de a majora deficitul fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală sau de a reduce excedentul acestor
fonduri se realizează printr-o modificare separată la legea fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. La sfârşitul fiecărui an
financiar, Compania Naţională de Asigurări în Medicină întocmeşte
o dare de seamă cu privire la realizarea fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală, fiind coordonat cu Ministerul
Sănătăţii şi Ministerul Finanţelor; apoi este prezentat Guvernului
pana la data de 01 mai a anului imediat următor anului de gestiune,
spre examinare şi aprobare, ulterior fiind aprobată de Parlament
Pană la 01 iunie a anului următor anului de gestiune.
211

DATORIA ŞI GARANŢIA
DE STAT
9.1. Noţiuni generale privind împrumutul public
9.1.1. Aspecte generale
^ n cadrul dreptului financiar din statele contemporane
împrumuturile publice reprezintă un mijloc de completare a JL
fondurilor băneşti de utilitate publică, inclusiv de completare a
veniturilor bugetare.
Din punct de vedere terminologic, expresia „împrumut public"
este sinonimă cu „creditul public"268, iar în sfera acestuia se cuprind
împrumuturile atât de stat, cât şi ale unităţilor administrativ-
teritoriale.
In conformitate cu regulile generale care domină materia con-
tractelor269, în cazul oricărui contract sinalagmatic, fiecare parte se obligă să
ofere celeilalte un echivalent pentru prestaţia pe care o primeşte270.
26K
Gliga I., Op.cit., p. 275.
269
A se vedea Pop L, Drept Civil Român, Teoria generală a obligaţiilor, Edit.
„Lumina Lex", Bucureşti, 2000, p. 74-75; Stătescu C, Bârsan C, Drept civil. Teoria
generală a obligaţiilor, ediţia a VUI-a, Edit. „ALL Beck", Bucureşti, 2002, pp.91-92.
27(1
Minea M. Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Dreptul finanţelor publice, Edit. „Accent",
Cluj Napoca, 2005, p. 171.
212 ------------
împrumuturile de stat sunt contractate de la persoanele fizice
şi juridice sau de la alte state, ori de la organizaţii financiare şi
bancare internaţionale. Pentru exprimarea proporţiei cantitative a
acestor împrumuturi este utilizată şi s-a răspândit preferenţial
expresia „datorie de stat", care a ajuns să fie un indicator ce reflectă
situaţia financiară a statelor la un moment dat.
De fapt datoria de stat este caracterizată ca „sumă totală a
datoriei de stat interne şi a datoriei de stat externe, contractate de
Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova, exprimată în
monedă naţională"271.
Teoria generală a împrumutului public cuprinde noţiunile şi
conceptele privind necesitatea, utilitatea şi rolul acestui împrumut,
formele principale şi derivate ale împrumutului şi datoriei publice,
procedeele obişnuite şi extraordinare ale împrumutului de stat,
emisiunea şi stingerea împrumuturilor publice272.
Necesitatea împrumutului public este expusă în cele mai multe
lucrări de specialitate financiară având în vedere atât avantajele, cât şi
dezavantajele acestor împrumuturi, cu specificarea că împrumutul
public se adaugă procedeelor denumite impozite şi taxe având acelaşi
scop de a „repartiza sarcinile financiare ale statului între cetăţeni",
271
Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). Noţiunea dată are un caracter
tehnico-economic dar nu individualizează natura juridică. De aceea, propunem de
lege ferenda introducerea unui alineat, completând art. 1 alin. 1 cu următorul
conţinut: „Datorie de stat - situaţia juridică individuală în care se află patrimoniul
administrativ al statului în ce priveşte obligaţiile acestui patrimoniu de a plăti unor
creditori determinaţi anumite sume de bani".
Ca lucrări fundamentale de referinţă pentru împrumutul public, a se vedea: Allix
&i Trăite ekmentaire de science des finances et de legislation financiere francaise,
p
aris 1921, Edit. „A.Rousseau". pp. 691-790; Jeze G., Op. cit., pp.191-288 şi „La
technique du credit public, Edit. „M. Giard", Paris, 1925, volumul monografiei - 442
e
Pagini; Leon G.N., Elemente de ştiinţă financiară, vohll, Edit. „Cartea
Românească", Bucureşti, 1930, p.107-306; Trotabas L. , Op. cit., p. 275-328, Gliga l,
0
Pcit.(ed.l994), pp. 275-296; Minea M. Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F.,Op. cit.(ed.
20
°5), p. 171-207.
------------- 213
 însă „în timp" respectiv asupra „cetăţenilor din două sau mai multe
generaţii succesive"273.
Această precizare se dovedeşte riguroasă pentru toate
împrumuturile de stat contractate sau lansate pentru o perioadă de
timp mai îndelungată, împrejurare în care restituirea sau
rambursarea împrumuturilor se suportă de generaţiile de cetăţeni
ulterioare celei care a hotărât lansarea împrumuturilor respective.
Avantajele împrumuturilor de stat sunt următoarele:
• consolidează patrimoniului statului prin valorile viitoare
reale create ca urmare a întrebuinţării în folos public a
sumelor de bani împrumutate;
• sunt mijloace de încurajare a economiilor băneşti şi de
activare a unor capitaluri particulare uşurând plasarea de
capital autohton în economia republicii;
• reflectă credibilitatea creditorilor faţă de statul debitor şi
economia acestuia, fiind un factor de stabilitate
financiară;
• angajează creditorii în dezvoltarea şi rentabilizarea
economiilor statelor debitoare pentru rambursarea
împrumuturilor de stat acordate.
Dezavantajele împrumuturilor de stat în statele contemporane
sunt următoarele:
• angajează generaţiile viitoare obligându-le să suporte
cheltuielile de rambursare contractate mai ales pe
termene îndelungate;
• reduc capitalul particular circulant din economia
naţională cu consecinţe de împiedicare a procesului
normal de dezvoltare a producţiei, influenţează creşterea
şi micşorarea capacităţii contributive a cetăţenilor.
Confruntarea avantajelor şi dezavantajelor principale ale
împrumuturilor de stat oferă concluzii diferite. Este, însă, evident că,
în general, împrumutul public trebuie considerat un mijloc la care
273
Jeze G„ Op. cit., p. 195.
214 ---------------
este justificat să se recurgă numai atunci când se dovedeşte
„inevitabil" şi pe cât posibil, nu în scopuri de consum - cum adesea
practicau ţările în perioada de tranziţie spre economia de piaţă, prin
care trece şi Republica Moldova - ci numai în scopuri investiţionale.
Cu această ultimă condiţionare, împrumuturile de stat sporesc avuţia
republicii prin: modernizarea mijloacelor de comunicaţie şi
transport, modernizarea infrastructurii publice, dezvoltarea
resurselor energetice, amplificarea exploatării resurselor naturale etc,
toate acestea pot oferi generaţiilor viitoare avantaje şi posibilităţi
sporite de rambursare a respectivelor împrumuturi.
9.1.2. Regimul juridic al împrumuturilor
şi garanţiilor de stat
Având în vedere importanţa şi consecinţele împrumuturilor
publice, în teoria generală a acestor împrumuturi s-a consacrat şi
conceptul că împrumutul de stat se poate contracta numai cu
aprobarea puterii reprezentative274. în acest sens, se susţine că
aprobarea de către parlament, în statele contemporane, este o
condiţie esenţială pentru valabilitatea împrumutului. Pe lângă aceasta
se susţine că executivul nu este investit cu atribuţii pentru emiterea
împrumuturilor de stat.
Statuarea constituţională privind competenţa puterii
legislative, a dreptului de a decide împrumuturile de stat corespunde
cu faptul că şi impozitele, taxele şi celelalte venituri bugetare ordinare
Trebuie de remarcat că conceptul de „putere reprezentativă" nu trebuie privită in
mod unilateral. în categoria autorităţilor reprezentative, conform art. 1 din
Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003 (Monitorul
Oficial al Republicii Moldova nr.248-253/996 din 19.12.2003) sunt încadrate:
consiliul local, consiliul raional, Adunarea Populară a unităţii teritoriale
autonome cu statut juridic special şi consiliul municipal Chişinău. Conform art.
14
din Legea menţionată mai sus, autorităţile executive ale unităţilor
a
dministrativ-teritoriale, în baza deciziilor autorităţilor reprezentative şi
e 1Der
ative pot angaja împrumuturi pentru cheltuieli curente şi cheltuieli de
capital de la bugetul de stat, de la instituţiile financiare şi de la alţi creditori atât
ln re
Publică, cât şi peste hotarele ei.
215
şi permanente se pot institui numai prin actele normative ale puterii
leguitoare, după cum tot prin acte de acest fel se aprobă şi bugetele
anuale de stat. în Republica Moldova, în prezent, art. 3 din Legea
privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din
18.07.1996275, a rezervat Parlamentului nu aprobarea fiecărui
împrumut public, ci numai a plafoanelor datoriilor interne şi externe,
care sunt stabilite prin legea bugetară anuală. Prin legea bugetară
anuală Parlamentul poate aproba plafoanele distincte pentru datoria
de stat internă, datoria de stat externă şi pentru garanţiile de stat,
pentru împrumuturile de stat interne şi externe.
Trebuie de menţionat că votul parlamentului este o garanţie
politică pentru creditorii statului, în împrejurările în care veniturile
publice ordinare şi permanente nu pot fi completate până la
cuantumul necesar prin alte procedee financiare.
Aprobarea de către parlament a împrumuturilor de stat a
prilejuit afirmarea opiniilor potrivit cărora, din punct de vedere al
naturii juridice, împrumutul de stat este fie „act de suveranitate", fie
„act legislativ", fie „contract de drept public"276. într-adevăr, orice
împrumut de stat, aprobat de Parlament printr-o lege, cumulează, în
primul rând, elemente specifice atât actelor legislative, cât şi celor de
suveranitate în toate statele, în care legile sunt cele mai importante
acte de conducere şi, în consecinţă, sunt şi manifestări ale
suveranităţii statale. în acest sens, art. 4 din Legea privind datoria de
stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996277 reglementează că
„datoria de stat este o datorie suverană şi reprezintă obligaţia
absolută a Republicii Moldova de a plăti dobânzile şi de a rambursa
sumele principale, asigurată cu toate activele Republicii Moldova
aflate la dispoziţia Guvernului".
în baza aprobării Parlamentului Republicii Moldova a
plafoanelor distincte pentru datoria de stat internă, datoria de stat
275
M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996
276
A se vedea Leon G.N., Op. cit., pp. 139-141.
277
M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996
216 ---------------
externă şi pentru garanţiile de stat, pentru împrumuturi de stat
interne şi externe, Guvernul Republicii Moldova se autorizează să
contracteze împrumuturi de stat şi să acorde garanţii de stat pentru
împrumuturi în temeiul contractelor (acordurilor) încheiate şi
administrate de către Ministerul Finanţelor - organ central statal de
specialitate financiară al guvernului republicii.
Guvernul, fiind reprezentat de Ministerul Finanţelor, are
dreptul:
• să încheie contracte (acorduri) de împrumut de mijloace
băneşti în monedă naţională şi în alte monede legale;
• să emită hârtii de valoare de stat pe termen scurt, mediu
şi lung278;
• să acorde instituţiilor creditoare din ţară şi de peste
hotare garanţii de stat, exprimate în monedă naţională,
precum şi în alte monede legale, pentru împrumuturile
contractate de agenţii economici din republică,
indiferent de tipul de proprietate şi forma
organizatorico-juridică ale acestora;
Opinia legală pentru contractele (acordurile) de împrumut de
stat şi de garanţie de stat pentru împrumuturi este exprimată de
Ministerul Justiţiei.
Garanţiile de stat pentru împrumuturi reprezintă o obligaţie
condiţională care se îndeplineşte în condiţiile specificate în
contractul (acordul) de garanţie, în cazul în care beneficiarul
împrumutului este în imposibilitate să ramburseze împrumutul şi să
plătească dobânzile aferente conform contractului (acordului) de
împrumut. în cazurile în care resursele fondului de risc sunt
insuficiente pentru a efectua plăţile obligatorii aferente garanţiei de
Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII
dln
18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996), sunt individualizate termenele de
cla
s'ficare a împrumuturilor:
Termen scurt - perioadă de până la 365 de zile;
Termen mediu - perioadă de 365 de zile până la 5 ani;
Termen lung - perioadă de 5 ani şi mai mult.
------------- 217
 stat pentru împrumuturi, Ministerul Finanţelor are dreptul să
transfere temporar în fondul de risc mijloace băneşti din veniturile
încasate la buget sau din conturile extrabugetare, sub condiţia
recuperării ulterioare a acestora.
9.1.3. înregistrarea şi gestionarea datoriei de stat şi garanţiilor
de stat pentru împrumuturi
în scopul calculării şi ţinerii evidenţei tuturor obligaţiilor
directe şi condiţionale ale Republicii Moldova, Ministerul Finanţelor
este autorizat să instituie şi să ţină Registrul datoriei de stat şi
Registrul garanţiilor de stat pentru împrumuturi.
Registrul datoriei de stat este registru al obligaţiilor directe
ale statului, rezultate din împrumuturile de stat interne şi externe. în
Registrul datoriei de stat, care se reînnoieşte în funcţie de necesităţi,
se înregistrează obligaţiile directe ale statului, rezultate din
împrumuturile de stat interne şi externe, informaţia privind
dinamica datoriei de stat, denumirea de identificare a datoriei, dată
contractării, scadenţa, suma totală şi altă informaţie necesară.
Registrul garanţiilor de stat pentru împrumuturi este
registru al obligaţiunilor condiţionale ale statului, rezultate din
emiterea garanţiilor de stat pentru împrumuturi de stat interne şi
externe.
în Registrul garanţiilor de stat pentru împrumuturi, care se
reînnoieşte în funcţie de necesităţi, se înregistrează: obligaţiile
condiţionale ale statului, rezultate din contractele (acordurile) de
garanţie de stat pentru împrumuturi, informaţia privind acordarea şi
încetarea garanţiilor de stat pentru împrumuturi, denumirea de
identificare a garanţiei, data acordării, scadenţa, suma totală, plăţile
efectuate şi cele datorate, altă informaţie necesară.
Registrul datoriei de stat şi Registrul garanţiilor de stat pentru
împrumuturi se ţin în formă manuală sau electronică de către
Ministerul Finanţelor şi sunt unicele înregistrări oficiale privind
obligaţiile directe şi condiţionale ale Republicii Moldova. Acest organ
de specialitate financiară este responsabil de ţinerea la zi a Registrului
218 ------------
datoriei de stat şi a Registrului garanţiilor de stat pentru
împrumuturi.
Ministerul Finanţelor prezintă Băncii Naţionale a Moldovei,
sistematic sau la cererea acesteia, informaţii privind conţinutul
Registrului datoriei de stat şi al Registrului garanţiilor de stat pentru
împrumuturi.
Acest minister de specialitate consultă anual Banca Naţională a
Moldovei privitor la obiectivele sale în domeniul împrumuturilor de
stat interne şi externe, sectorului public pentru următorul an
financiar, inclusiv, privitor la sumele şi condiţiile în care aceste
împrumuturi vor fi contractate.
Ministerul Finanţelor informează Banca Naţională a Moldovei
despre datoria de stat, inclusiv despre emisiunile de hârtii de valoare
de stat în formă fizică, şi garanţiile de stat pentru împrumuturi.
Ministerul Finanţelor în rapoartele periodice privind
executarea bugetului de stat, prezentate Parlamentului, indică
volumul şi conţinutul obligaţiilor directe şi condiţionale ale statului.
9.2. Datoria de stat internă
9.2.1. Aspecte generale
D atoria de stat internă este parte integrantă a datoriei de
stat, reprezentând totalul sumelor principale ale tuturor
obligaţiilor directe neonorate, contractate de Ministrul
Finanţelor în numele Republicii Moldova în monedă naţională.
Instrumente generatoare de datorie de stat internă sunt:
a) hârtiile de valoare de stat;
b) împrumuturile de la Banca Naţională a Moldovei şi
instituţiile financiare ale Republicii Moldova;
c) alte instrumente generatoare de datorie de stat internă.
Mijloacele în monedă naţională obţinute din
de stat împrumuturile
interne, contractate de Ministerul Finanţelor în limitele
P afoanelor stabilite de legea bugetară anuală, se utilizează pentru:
219
 • acoperirea deficitului bugetului de stat;
• stingerea datoriei de stat interne, contractate anterior;
• acoperirea decalajului de casă în bugetul de stat;
• acoperirea cheltuielilor rezultate din emiterea împru
muturilor de stat interne;
• finanţarea proiectelor de investiţii.
Guvernul, în persoana Ministerului Finanţelor, asigură
gestionarea datoriei de stat interne prin organizarea şi evidenţa
rambursării acesteia, calculul şi plata dobânzii, precum şi prin
efectuarea altor operaţiuni specifice.
Dobânda şi câştigurile de capital din hârtiile de valoare de stat
reprezintă venituri impozabile în conformitate cu art. 18 lit. „g" şi art.
37 alin.(l), lit. „b" al Codului Fiscal. De exemplu, Ministerul
Finanţelor vinde hârtii de valoare de stat pe termen scurt băncilor,
prin intermediul Băncii Naţionale a Moldovei, care apoi le revând
populaţiei. Dacă hârtia de valoare este vândută şi preţul de vânzare
poate fi mai mare decât cel de cumpărare, această diferenţă este
supusă impunerii279. Trebuie de remarcat, că art. 24 alin.(8) din Legea
pentru punerea în aplicare a titlurilor I şi II ale Codului Fiscal nr.
1164-XIII din 24.04.1997 prevede, că dobânzile de la hârtiile de
valoare de stat nu se vor impozita până la 01 ianuarie 2010. în ceea ce
prevede câştigurile de capital realizate din operaţiunile cu hârtiile de
valoare de stat, acestea, actualmente, sunt impozitate în conformitate
cu art. 37 alin.(l), lit. „b" al Codului fiscal.
9.2.2. Hârtiile de valoare de stat
Din punct de vedere conceptual, hârtia de valoare de stat este o
brmă a datoriei de stat, reprezentând un contract de împrumut pe
ermen scurt, mediu sau lung cu valoarea exprimată în monedă
îaţională sau în altă monedă legală, care intervine între Republica
• Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman T., Tetelea E, Op.
20 ------------
Moldova în calitate de debitor şi persoane fizice sau juridice în
calitate de creditor.
Ministerul Finanţelor, în numele Republicii Moldova, este
autorizat să emită hârtii de valoare de stat.
Hârtiile de valoare de stat se emit în formă de înregistrare în cont
sau în formă fizică şi sunt considerate documente juridice scrise.
Hârtiile de valoare de stat în formă de înregistrare în cont
sunt hârtii de valoare nematerială, a cărei emisiune se efectuează în
formă de înregistrare contabilă. Aceste hârtii de valoare a căror
emisiune, evidenţă, precum şi confirmarea dreptului de proprietate
asupra lor, se efectuează printr-o înregistrare în sistemul de
înregistrări în cont de către Banca Naţională a Moldovei. Sistemul de
înregistrare în cont este sistemul prin intermediul căruia hârtiile de
valoare de stat în formă de înregistrare în cont sunt înregistrate şi
menţinute de Banca Naţională a Moldovei în calitate de agent
financiar al statului. Plata sumei principale şi a dobânzii aferente
hârtiilor de valoare de stat în formă de înregistrare în cont se
efectuează prin intermediul sistemului de înregistrări în cont a
sumelor de bani acumulate din dobânda calculată din suma
principală aferentă hârtiilor de valoare. Suma principală a hârtiei de
valoare purtătoare de dobândă (obligaţiuni de stat) este suma
echivalentă cu valoarea nominală a hârtiei de valoare purtătoare de
dobândă, ce urmează să fie achitată la scadenţă.
Hârtia de valoare de stat în formă fizică este un document
tangibil (real) ce reprezintă o hârtie de valoare. Aceste hârtii de
valoare de stat au imprimate numărul, valoarea nominală şi alte
elemente de identificare ale acestora. Plata sumei principale şi a
dobânzii aferente hârtiilor de valoare de stat în formă fizică se
efectuează la răscumpărarea nemijlocită a acestor hârtii de către
agentul financiar. Suma principală a hârtiei de valoare purtătoare de
dobândă (obligaţiuni de stat) este suma echivalentă cu valoarea
nominală a hârtiei de valoare purtătoare de dobândă, ce urmează să
fie achitată la scadenţă.
221
 9.2.3. Hârtiile de valoare de stat pe termen scurt
Hârtiile de valoare de stat se emit pe termen scurt, mediu sau
lung280. Hârtiile de valoare de stat pe termen mediu şi lung
(obligaţiunile de stat) pot fi emise în formă de înregistrare în cont sau
în formă fizică.
Hârtiile de valoare de stat emise pe termen scurt sunt:
a) bunurile de trezorerie - hârtii de valoare cu scont emise
în formă de înregistrare în cont, cu scadenţa la 28, 91,
182, 273 şi 364 de zile;
b) bonurile de acoperire a decalajului de casă - hârtii de
valoare cu scont emise în formă de înregistrare în cont
pe orice termen de până la 365 de zile, în scopul
concordării veniturilor şi cheltuielilor bugetului. Hârtie
de valoare cu scont este hârtia de valoare care se vinde la
un preţ mai mic decât valoarea ei nominală. Suma
principală a hârtiei de valoare cu scont este suma
împrumutată de creditor la data emisiunii hârtiei de
valoare cu scont, echivalentă cu preţul ei de vânzare.
Referitor la destinaţie, aceste hârtii de valoare de stat pe termen
scurt se emit în unele state ca titluri ale unor împrumuturi interne desti-
nate acoperirii unor necesităţi financiare temporare - ca de exemplu
pentru acoperirea creşterii unor cheltuieli de apărare naţională281, ori ca
sursă de venit necesară unui serviciu special a cărei finanţare este
autorizată ca extrabugetară282 şi alte necesităţi asemănătoare.
Hârtiile de valoare de stat se răscumpără în conformitate cu
condiţiile de emisiune a acestora. în urma răscumpărării obligaţiile
ce decurg din hârtiile de valoare de stat se sting.
2m
Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIH
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996), sunt individualizate
termenele de clasificare a împrumuturilor: termen scurt - perioadă de până la
365 de zile; termen mediu - perioadă de 365 de zile până la 5 ani; termen lung
-perioadă de 5 ani şi mai mult.
2 81
în acest sens, a se vedea Allix E., Op. cit., p.779.
282
în acest sens, a se vedea Leon G., Op. cit., p. 153.
222 ----------
Dacă data la care trebuie să se efectueze una din plăţile
aferente hârtiei de valoare de stat coincide cu o zi nelucrătoare, plata
s e va efectua în prima zi de lucru următoare, fără dobândă
suplimentară.
Ministerul Finanţelor are dreptul să răscumpere o hârtie de
valoare de stat înainte de scadenţă în cazurile în care acest fapt este
specificat în condiţiile emisiunii hârtiilor de valoare de stat.
Acest minister este autorizat să acorde compensaţii pentru
hârtiile de valoare de stat în formă fizică distruse, deformate sau
deteriorate, sub condiţia că aceste hârtii de valoare de stat să fie
identificate după elementele lor distinctive. Acordarea compensaţiei
este condiţionată şi de siguranţa Ministerului Finanţelor că această
compensaţie nu-1 va obliga la o rambursare dublă pentru aceleaşi
hârtii de valoare de stat.
9.2.4. Hârtiile de valoare de stat pe termen mediu şi lung
Acestui compartiment îi sunt specifice împrumuturile de stat
pe termen lung, fiind lansate în economia naţională prin emisiunea şi
vânzarea de obligaţiuni şi alte titluri valorice de împrumut. Aceste
împrumuturi sunt practicate în forme diverse cu denumiri
determinate mai ales de particularităţile obligaţiunilor şi celorlalte
titluri de credit sau efecte publice utilizate283.
Potrivit caracterizărilor teoretice formulate pe baza practicii
îndelungate, împrumuturile de stat de acest fel s-au dezvoltat în
virtutea necesităţii de completare şi sporire a surselor publice
destinate necesităţilor publice, însă numai după ce în economia
naţională a statelor s-au conturat următoarele premise:
• existenţa unor capitaluri disponibile;
• dezvoltarea pieţei specifice negocierii titlurilor de credit
şi altor titluri mobiliare;
• încrederea oamenilor de afaceri în autorităţile publice;
' A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), pp. 283-288.
223
 • dezvoltarea capacităţii statului de a întreţine „serviciul
datoriei publice"284.
în prezenţa capitalurilor disponibile ale pieţei de negocieri etc,
concomitent cu împrumuturile de stat interne pe termen scurt s-au
dezvoltat împrumuturile de stat interne pe termen lung, cu aceeaşi
condiţie primară de a fi aprobate de către parlamente, având în
vedere că aceste împrumuturi sunt de valori mai mari şi cu implicaţii
economico-sociale de perspectivă îndelungată.
Actele legislative parlamentare care decid împrumuturile de
acest fel prevăd atât destinaţia, cuantumurile băneşti, termenele, cât
şi titlurile valorice, condiţiile de emisiune sau de vânzare a acestor
titluri, precum şi modul de răscumpărare a lor şi deci de rambursare
a fiecăruia dintre aceste împrumuturi.
Lansarea sau emisiunea împrumuturilor de acest fel constă de
fapt în vânzarea sau punerea în circulaţie a titlurilor valorice
reglementate în condiţii supuse cerinţelor de reuşită a împrumutului
respectiv.
Cele mai utilizate titluri de valoare pentru aceste împrumuturi
au fost şi au rămas obligaţiunile.
Pentru emiterea şi vânzarea obligaţiunilor acestor
împrumuturi s-au conceptualizat trei noţiuni:
• valoarea nominală;
• valoarea reală;
• cursul.
Valoarea nominală a obligaţiunilor împrumuturilor de stat
interne este suma de bani, exprimată în monedă naţională, aleasă ca
unitate valorică a împrumutului şi înscrisă pe fiecare obligaţiune.
Valoarea reală este suma de bani cu care se cumpără o
obligaţiune şi care poate fi diferită de cea nominală (valoarea iniţială
imprimată pe obligaţiune), influenţată de situaţia financiară a statului
şi de cea a capitalului de împrumut în economia naţională la data
emisiunii fiecărui împrumut.
24
' JezeG.,Op.cit.,p.201.
224 --------------
Cursul obligaţiunilor este preţul exprimat în monedă
naţională, preţ care poate fi egal - „al pari" - mai mic - „sub pari"
-şi mai mare -„supra pari" - decât valoarea nominală. în cazul celor
mai multe împrumuturi de stat interne, cunoscută fiind necesitatea
stringentă a acestor împrumuturi, obligaţiunile se vând la un curs
„sub pari", statul ajungând să încaseze efectiv o sumă de bani mai
mică decât cea exprimând totalul nominal al obligaţiunilor emise şi
vândute. Acest fapt se explică prin instabilitatea unor economii
naţionale pe termen mediu şi lung.
Procedeele de emisiune, denumită şi plasare a împrumuturilor
interne de stat pe termen lung sunt următoarele:
a) vânzarea obligaţiunilor unor bancheri;
b) vânzarea de către stat prin subscripţie publică;
c) vânzarea obligaţiunilor la bursă.
a) Vânzarea obligaţiunilor împrumuturilor interne de stat
unor bancheri se practică în două variante:
• vânzarea către câţiva bancheri care cumpără obligaţiunile
unui împrumut în proporţii diferite, potrivit interesului şi
disponibilului lor de capital;
• cumpărarea sau preluarea obligaţiunilor unui împrumut
de către un grup de bancheri asociaţi într-un consorţiu.
în ambele variante emisiunea împrumutului este mai simplă şi
mai operativă pentru stat deoarece el primeşte, de obicei, imediat
sumele de bani necesare. Eventual, bancherii sau consorţiul de
bancheri creditori acordă imediat statului numai o parte din
împrumut, rămânând ca restul să fie plătit de la o dată convenită.
Concomitent, ambele aceste variante prezintă dezavantajul de a fi
costisitoare pentru stat, pentru că bancherii cumpără obligaţiunile
împrumutului de stat la un curs „sub pari".
Varianta emisiunii împrumutului pentru bancherii asociaţi în
consorţiu, la rândul ei, se practică prin două variante:
• cumpărarea de către consorţiul de bancheri a întregului
pachet de obligaţiuni ale unui împrumut;
225
 • prin preluarea de către consorţiu a obligaţiunilor unui
împrumut public în condiţii de comision.
în primul dintre aceste cazuri, numărul obligaţiunilor şi
veniturile aferente se împart între bancherii membri ai consorţiului
conform convenţiei de organizare a fiecărui consorţiu. în cel de-al
doilea caz, consorţiul de bancheri este doar un intermediar care preia
obligaţiunile împrumutului, le plasează pe piaţă, încasează
contravaloarea lor şi din aceste încasări plăteşte statului treptat
sumele de bani ale împrumutului, reţinându-şi comisionul ce i se
cuvine pentru vânzarea pe piaţă a obligaţiunilor împrumutului
respectiv285.
b) Vânzarea directă de către stat a obligaţiunilor împru-
muturilor prin subscripţie publică este procedeul de emisiune a cărui
practică este condiţionată de existenţa unor disponibilităţi de capital,
pe piaţa internă, în posesia unui număr cât mai mare de cetăţeni. în
aceste condiţii, procedeul subscripţiei publice este cel mai rentabil
pentru stat deoarece:
• sunt evitate cheltuielile de comision;
• vânzarea obligaţiunilor de împrumut de stat la un curs „al
pari".
Pentru reuşita emisiunii împrumuturilor interne de stat prin
subscripţia publică se apreciază necesară o largă publicitate despre
condiţiile subscripţiei care de fapt este o vânzare a obligaţiunilor
către cetăţeni prin intermediul trezoreriei de stat.
Pentru atractivitatea acestui procedeu, s-a recurs la lansarea
unor obligaţiuni diverse: cu dobândă, cu câştiguri atribuite prin
trageri la sorţi, ori cu dobândă şi cu câştiguri, a unor obligaţiuni
convertibile în monedă străină, convertibile în aur etc.
285
Acest mecanism se aplică şi în Republica Moldova, în situaţia împrumutului
intern efectuat de Ministerul Finanţelor, care prin intermediul Băncii Naţionale a
Moldovei plasează obligaţiunile băncilor comerciale, care preia obligaţiunile
împrumutului, le plasează pe piaţă, încasează contravaloarea lor şi din aceste încasări
plăteşte statului treptat sumele de bani ale împrumutului, reţinându-şi comisionul ce
i se cuvine pentru vânzarea pe piaţă a obligaţiunilor împrumutului respectiv.
226 ------------
împrumuturile externe de stat bazate pe vânzarea publică a
unor obligaţiuni s-au practicat cu succes influenţat şi de un scop
excepţional, de exemplu, subscripţia publică în timp de război pentru
înzestrarea armatei naţionale, lansarea de obligaţiuni ale unui
împrumut pentru acoperirea cheltuielilor excepţionale ale unor
activităţi culturale etc.286.
în teoria împrumutului public sunt enunţate şi variante de
combinare a subscripţiei publice cu împrumuturile prin bancheri,
recurgându-se la bancheri pentru completarea sumei de împrumut
necesară atunci când această sumă nu este obţinută de către stat în
întregime prin subscripţie publică.
Tot în teoria împrumutului public este evidenţiat caracterul
„voluntar" al acestor împrumuturi interne de stat. Caracterul
voluntar este evidenţiat în comparaţie cu cel „forţat". în practica
împrumutului public sunt cunoscute şi împrumuturi interne forţate,
în cazul cărora subscripţia publică benevolă a fost înlocuită cu
plasarea forţată a unor obligaţiuni de împrumut, de exemplu plătind
o parte a salariilor funcţionarilor publici cu titluri ale împrumutului
de stat care, de cele mai multe ori, au rămas nerambursate287.
c) Vânzarea obligaţiunilor de împrumut la bursa de valori s-a
răspândit între procedeele de emisiune a împrumuturilor de stat
interne datorită posibilităţii oferită de bursele de valori ca instituţii
organizate în cadrul cărora se negociază, se vând şi se cumpără valori
mobiliare.
Pentru aplicarea acestui procedeu de emisiune a
împrumuturilor, statul este şi el obligat să respecte procedura
specifică burselor, respectiv să recurgă la agenţi de schimb ca
mtermediari autorizaţi să participe la negocierea fiecăreia dintre
bursele de valori şi, în cazul împrumuturilor interne de stat, să pună
în vânzare obligaţiunile de împrumut.
A
se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), pp. 283-288.
Ibidenv
227
 Recurgând la acest procedeu de emisiune a obligaţiunilor de
împrumut statul este interesat într-o vânzare a acestor obligaţiuni la un
curs cât mai avantajos. In acest scop obligaţiunile unui împrumut se
pun în vânzare la bursă treptat, modalitate denumită „prin robinet",
evitându-se astfel scăderea cursului de vânzare a obligaţiunilor şi
influenţându-se rezultatul financiar al împrumutului.
Pentru reuşita emisiunii titlurilor împrumutului public, care
este premiza rezultatului acestui împrumut, s-au conceput şi aplicat
anumite privilegii acordate creditorilor pentru a stimula subscripţia
sau cumpărarea titlurilor de împrumut de stat. Cele mai răspândite
privilegii de acest fel sunt: scutirea de impozite şi taxe; amânarea
sau reeşalonarea plăţii impozitelor şi taxelor; exceptarea de la
urmărirea silită a obligaţiilor fiscale de către deţinătorii titlurilor de
împrumut. Aceste privilegii au fost calificate „imunităţi ale datoriei
publice"288 şi împotriva lor s-au formulat obiecţii (dacă pot fi numai
prezente sau şi viitoare, nelimitate în timp). Iar în acest caz, dacă nu
este raţional să fie instituite cu clauza reducerii ori chiar retragerii
lor în funcţie de evoluţia intereselor patrimoniale ale statului şi de
conjunctura economică289.
Operaţiunile de lansare a împrumuturilor interne de stat,
indiferent de procedeul ales pentru vânzarea obligaţiunilor de stat
implică, în final, întocmirea unei evidenţe pentru care s-a conceput şi
realizat „cartea datoriei publice" sau „registrul datoriei de stat"290.
Cartea datoriei de stat sau registrul datoriei de stat este
întocmită în statele în care s-a legiferat obligativitatea acestei
evidenţe speciale, având în vedere utilitatea ei pentru stat în
cunoaşterea situaţiei curente a datoriei publice şi pentru creditori ca
mijloc de dovadă a creanţelor lor în relaţiile cu statul împrumutat.
2B
* Leon G.N., Op.cit., pp.193 şi urm.
289
A se vedea Gliga L, Op.cit., (ed.1994), pp. 286-287.
2V
" Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
228 --------------
Referitor la rambursarea împrumuturilor interne pe termen
lung, în practica tradiţională s-au răspândit aşa-numitele
„anuităţi"291.
Anuităţile sunt, de fapt, procedeul de plată anual de către statul
debitor a unor sume de bani reprezentând atât dobânda, cât şi părţi
sau rate din împrumutul respectiv.
Anuităţile de acest fel se plătesc începând cu anul al doilea sau
al treilea de la emisiunea sau lansarea împrumutului de stat.
Sub aspect valoric, în structura cantitativ-bănească a acestor
anuităţi, partea reprezentând dobânda este determinată de procentul
de dobândă decis prin actul normativ de aprobare a împrumutului de
stat. Partea ce reprezintă rata de rambursare a împrumutului poate fi
stabilită fie egal anual pe toată durata împrumutului, fie progresiv sau
regresiv. în acest sens există anuităţi fixe, progresive şi regresive.
Cu însemnătate de clasificare a împrumuturilor de stat interne
pe termen lung, s-au răspândit mai mult:
• „împrumuturile cu anuităţi terminabile";
• „împrumuturile cu anuităţi viagere"292.
La împrumuturile cu anuităţi terminabile, anuităţile cuprind
dobânda anuală aferentă cuantumului bănesc al fiecărei obligaţiuni şi
rata anuală de rambursare a împrumutului de stat, calculată astfel ca la
expirarea termenului prestabilit întregul împrumut să fie rambursat. în
împrejurarea contractării acestor împrumuturi pe termene îndelungate
de mai multe decenii, plata anuităţilor reprezintă un efort financiar
suportabil pentru statul debitor care, plăteşte din bugetul anual sume
de bani limitate drept cost al datoriei de stat.
Datorită acestor avantaje, împrumuturile de acest fel au fost
utilizate în Anglia şi Franţa, încă din secolul XIX, obligaţiunile
acestor împrumuturi fiind cumpărate mai ales de către societăţi
comerciale şi societăţi de asigurare.
*' A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 287.
!92
Leon G.N., Op.cit., p.168 şi urm.
229
 La împrumuturile cu anuităţi viagere, după cum rezultă din
denumirea lor, anuităţile se deosebesc prin aceea că rata anuală de
rambursare a împrumutului de stat se stabileşte aplicându-se calculul
probabilităţilor de durată medie a vieţii oamenilor. Astfel, pe lângă
dobânda anuală datorată fiecărei obligaţiuni de împrumut, anuitatea
viageră cuprinde rata anuală de rambursare a împrumutului, stabilită
cu ajutorul acestui calcul al probabilităţilor şi statul debitor este dator
să plătească anuităţile respective pe toată durata vieţii persoanelor
fizice care au cumpărat şi posedă obligaţiunile de împrumut cu
anuitate viageră293. Datorită particularităţilor anuităţilor viagere,
împrumuturile de acest fel au fost şi sînt preferate de către persoane
fizice motivate de dorinţa unei „asigurări de viaţă" rezonabile, în
acelaşi timp considerându-se că venitul anuităţilor viagere este
întrebuinţat mult mai mult în scopuri consumative decât pentru
investiţii în acţiuni economice productive. Cu aceste particularităţi,
împrumuturile cu anuităţi viagere au fost şi mai sunt utilizate în
statele europene occidentale, cumpărătorii obligaţiunilor acestor
împrumuturi fiind evident, numai persoane fizice294.
9.2.5. împrumuturile contractate de la Banca Naţională a
Moldovei şi de la instituţiile financiare autohtone
împrumuturile interne de la băncile autorizate cu emisiunea
monedei naţionale se practică tot în temeiul unor dispoziţii exprese
ale legilor de adoptare sau aprobare a bugetelor anuale de stat şi de
cele mai multe ori tot pentru necesităţi financiare de executare a
bugetelor de stat. în acest sens, art. 20 din Legea privind datoria de
stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 reglementează că
„Guvernul, în persoana Ministerului Finanţelor, este autorizat să
295
Ca o variantă speculativă a împrumutului cu anuităţi viagere, din iniţiativa
bancherului italian Laurent Tonţi, s-a aplicat - însă puţin răspândit - procedeul
„tontinelor" cu specificul următor: obligaţiunile erau cumpărate de un grup de
bancheri, iar anuităţile se plăteau în întregime celor rămaşi în viaţă până la decesul
ultimului dintre aceştia (A se vedea Leon G.N., Op.cit., pp.170-171). 294 A se vedea
Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 288.
230
contracteze împrumuturi de la Banca Naţională a Moldovei şi de la
instituţiile financiare din Republica Moldova, în limitele generale ale
plafoanelor, prevăzute de legea bugetară anuală".
Suma dobânzilor aferente împrumuturilor contractate de la
Banca Naţională a Moldovei constituie o alocaţie permanentă.
Alocaţia permanentă cuprinde cheltuielile bugetare destinate pentru
un anumit scop prevăzut de legislaţie şi care nu necesită o aprobare
suplimentară prin legea bugetară anuală. Deci, acest împrumut de la
Banca Naţională a Moldovei se acordă fără dobândă, la expirarea
căruia urmează să fie rambursat din veniturile bugetare curente dacă
acestea sunt realizate între timp în cuantum îndestulător şi, în
ipoteza contrară, cu ajutorul unui alt împrumut de stat hotărât prin
legea bugetară anuală sau printr-o lege adoptată în acest scop. în
acest sens, art. 22 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de
stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 reglementează că „datoriile rezultate
din împrumuturile acordate Guvernului (reprezentat de Ministerul
Finanţelor) de Banca Naţională a Moldovei se trec, în caz de
imposibilitate de rambursare, la datoria de stat internă şi pot fi
prorogate sau reperfectate în hârtii de valoare de stat, fiind stabilit
prin legea bugetară anuală".
Pe lângă aceasta, Banca Naţională a Moldovei virează o cotă
din beneficiul realizat, stabilită prin legea bugetară anuală, în contul
bugetului de stat295.
Sub aspect juridic, în temeiul dispoziţiilor exprese ale legii
bugetare anuale, se încheie un acord (protocol) cuprinzând datele
împrumutului între Banca Naţională a Moldovei şi Ministerul
Finanţelor în calitate de organ administrativ central de stat obligat să
conducă operativ execuţia fiecărui buget anual al statului.
în cazul instituţiilor financiare din Republica Moldova, legea
cadru în această materie nu reglementează condiţiile de împrumut
intre stat şi aceste instituţii, ci doar menţionează că: „se pot contracta
295
In unele cazuri această cotă poate atinge 80 % din beneficiul realizat de Banca
Naţională a Moldovei.
------------- 231
 împrumuturi" şi „în limitele generale ale plafoanelor, prevăzute de piaţa valutară, mijloacele în monedă naţională fiind
legea bugetară anuală"296. în acest context, putem deduce că Guvernul, transferate în contul Trezoreriei298
reprezentat de Ministerul Finanţelor, este autorizat să contracteze b) susţinerea balanţei de plăţi. Evoluţia datoriei externe
împrumuturi de la instituţiile financiare autohtone în condiţiile rezultă din împrumuturile contractate de stat şi din
generale reglementate de legislaţia civilă a Republicii Moldova, fiind împrumuturile garantate de stat se urmăreşte în contextul
plătită şi o dobândă.
elaborării şi execuţiei balanţei de plăţi externe elaborate
anual de Ministerul Finanţelor în colaborare cu Banca
Naţională a Moldovei. Despre execuţia curentă a acestei
9.3. Datoria de stat externă balanţe Guvernul este informat semestrial, iar execuţia
anuală a balanţei de plăţi externe este prezentată de
9.3.1. Aspecte generale Guvern (reprezentat de Ministerul Finanţelor), spre

C onform dispoziţiilor legii noastre de specialitate,

instrumentele generatoare de datorie de stat externă sunt:
aprobare parlamentară;
c) finanţarea proiectelor de investiţii pentru dezvoltarea
hârtiile de valoare de stat, reprezentând un contract
• domeniilor prioritare ale economiei. Mijloacele obţinute din
de împrumut cu valoare exprimată în orice monedă împrumuturile de stat externe, contractate de Ministerul
legală, cu excepţia monedei naţionale; Finanţelor în numele Republicii Moldova pentru finanţarea
• împrumuturile de la guvernele altor state, de la investiţiilor şi importurilor, fiind utilizate pentru: crearea de
agenţiile guvernelor altor state; noi locuri de muncă şi susţinerea întreprinderilor privatizate
• împrumuturile de la instituţii financiare străine, şi de stat în ordinea priorităţilor economice şi sociale fixate
organizaţii financiare internaţionale; de Guvern; producerea de bunuri şi servicii pentru export
• alte împrumuturi bilaterale sau multilaterale297. sau de bunuri şi servicii ce le înlocuiesc pe cele de import;
Mijloacele obţinute de împrumuturile de stat externe se finanţarea proiectelor de investiţii în infrastructură, inclusiv
utilizează pentru: în infrastructura socială; alte scopuri stabilite de Guvern299;
a) acoperirea deficitului bugetar de stat. Mijloacele valutare d) importul de materie primă, resurse energetice şi de alte
obţinute din împrumuturile de stat externe, contractate de produse. întru asigurarea securităţii economice şi energetice a
Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova Republicii Moldova sunt contractate împrumuturi de stat
pentru acoperirea deficitului bugetului de stat, se vând pe externe pentru necesităţi curente şi/sau excepţionale, fiind
achiziţionate anumite produse energetice de interes strategic,
vital pentru republica noastră;

296
C o n f o r m a r t . 2 0 d i n L e g e a p r i v i n d d a t o r i a d e s t a t ş i g a r a n ţ i i l e d e s t a t , n r . 9 4 3 - X M Conform art.30 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII
d in 1 8 .0 7 .1 9 9 6 (M .O . n r.7 5 - 7 6 /7 1 5 d in 2 1 .1 1 .1 9 9 6 ). din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
297
Conform art.23 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII
Conform art.31 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). dl
" 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
232 -------------
233
 e) onorarea obligaţiilor asumate prin acordarea garanţiilor de
stat pentru împrumuturi. Garanţiile de stat asigură
rambursarea integrală sau parţială a sumei principale a
împrumutului garantat de stat şi plata dobânzii aferente
dacă plata dobânzii este stipulată în contractul (acordul) de
garanţie300;
f) serviciul, reftnanţarea şi reachiziţionarea datoriei contractate
anterior. Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat
externe mai sînt utilizate şi în condiţiile de micşorare a
datoriei de stat externe prin plata datoriilor care au fost
contractate anterior şi asigură ca soldul net al
împrumuturilor noi să nu depăşească plafonul datoriei de
stat externe, reglementat de legea bugetară anuală301;
g) finanţarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinţelor
calamităţilor naturale şi altor situaţii extraordinare.
Conform art. 31 lit. "c" din Legea privind datoria de stat şi
garanţiile de stat, anumite mijloace obţinute din
împrumuturile de stat externe, contractate de Ministerul
Finanţelor în numele Republicii Moldova, pot fi
direcţionate în caz de necesitate la finanţarea anumitor
cheltuieli pentru lichidarea unor cazuri de forţă majoră, ce
nu sunt dependente de acţiunile omului şi nu pot fi
prevăzute şi înlăturate prin acţiunile omului;
h) finanţarea cheltuielilor rezonabile legate de contractarea
datoriei de stat externe302. în acest context, se ia în vedere
anumite cheltuieli organizaţionale şi procedurale inerente
legate de contractarea datoriei de stat externe, începând cu
diferenţele de curs la schimbul din valută străină în
'"" Conform art.44 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
?l
" Conform art.26 alin.(l), lit."b" din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de
stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
*12 Conform art.25 din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIH
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
234 -------------
naţională, cât şi unele activităţi de protocol necesare Îs la
negocierea împrumuturilor de stat externe, împrumuturile de stat
externe contractate de Ministerului Finanţelor în numele Republicii
Moldova sunt valorificate pri«in intermediul băncilor comerciale -
fiind agenţi fiscali ai statului - ia.ar în cazuri excepţionale, prin
intermediul Băncii Naţionale a Moldoveiei, cu consimţământul
acesteia. Ministerul Finanţelor rambursează Şşi efectuează plăţile
aferente serviciului datoriei de stat externe pri«in intermediul Băncii
Naţionale a Moldovei.
9.3.2. Distribuirea mijloacelor obţinute din împrumuturile de
stat externe pentru finanţarea investiţiilor şi importurilor
Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentr ru
finanţarea investiţiilor şi importurilor pot fi distribuite instituţiilaor
financiare din republică, la propunerea Ministerului Finanţelor, î:în
temeiul hotărârilor Guvernului. Condiţiile de rambursare a
mijloacelor împrumutate se stabilesc în contractele încheiate întrre
Ministerul Finanţelor şi instituţiile financiare din republică. în acesţte
contracte sunt, de asemenea, specificate: rata dobânzii plătitită
Ministerului Finanţelor, limitări asupra marjei la rata dobânzii ppe
care instituţia financiară o poate percepe, valuta în care va fi calculară
şi rambursată suma principală şi plătite dobânzile aferente, precum şi
alte angajamente ale părţilor.
Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentr ru
finanţarea investiţiilor şi importurilor pentru instituţiile finanţate dde
la buget vor fi gestionate de Ministerul Finanţelor în condiţiile
stabilite prin hotărârile respective ale Guvernului şi Parlamentului.
Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentrru
finanţarea proiectelor de investiţii se redistribuie agenţilor economi ici
Prin intermediul instituţiilor financiare.
în acest scop:
• agenţii economici prezintă instituţiilor financiare
proiectele de investiţii, inclusiv business-planurile şi al|te
documente necesare;
------------- 2235
 • instituţiile financiare examinează proiectele de investiţii,
inclusiv business-planurile, capacitatea agenţilor
economici de a rambursa mijloacele obţinute, adoptă
hotărâri privind distribuirea mijloacelor şi transferă, în
baza acestor hotărâri, mijloace agenţilor economici.
Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentru
realizarea proiectelor de investiţii finanţate de la bugetul de stat vor fi
gestionate direct de Ministerul Finanţelor în condiţiile stabilite prin
hotărârile respective ale Guvernului şi Parlamentului.
Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentru
finanţarea importurilor se distribuie (se vând) agenţilor economici de
către Ministerul Finanţelor la licitaţie.
Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe se
distribuie cu respectarea următoarelor condiţii:
• aceste mijloace pot fi alocate pe un termen nu mai mare
de un an;
• agenţii economici - solicitanţi ai acestor mijloace -
prezintă instituţiilor financiare business-planurile în care
indică exact necesarul de produse de import şi destinaţia
acestora.
în cazul în care mijloacele obţinute din împrumuturile de stat
externe sunt gestionate de Ministerul Finanţelor, în afară de
business-planuri, acesta poate solicita şi alte documente necesare.
Dacă valoarea importului efectuat direct de un organ al
statului depăşeşte suma echivalentă cu 50 000 dolari SUA, mărfurile
trebuie să fie achiziţionate pe bază de tender.
Toate creditele acordate de Ministerul Finanţelor din contul
mijloacelor obţinute din împrumuturile de stat externe pentru
finanţarea proiectelor de investiţii şi importurilor se rambursează de
agenţii economici sau de instituţiile financiare Ministerului
Finanţelor, în conformitate cu prevederile contractului de credit,
încheiate între Ministerul Finanţelor şi beneficiarii de credit.
Ministerul Finanţelor este autorizat să perceapă de l a
beneficiarii de credite o plată din care să-şi acopere cheltuielii
236 ------------
generate de operaţiunile de schimb, precum şi alte cheltuieli necesare
pentru recepţionarea, distribuirea şi rambursarea împrumuturilor.
Pentru asigurarea rambursării creditelor acordate din contul
mijloacelor obţinute din împrumuturile de stat externe, Ministerul
Finanţelor este autorizat să ia toate măsurile juridice, inclusiv preluarea
directă pe cale extrajudiciară a mijloacelor din conturile bancare şi
urmărirea bunurilor materiale, gajate la obţinerea acestor credite.
9.3.3. Creditorul împrumuturilor de stat externe
în ceea ce priveşte creditorul împrumuturilor de stat externe se
contractează, în funcţie de necesităţi şi posibilităţi, de la alte state, de
la bănci şi societăţi din alte state şi, în ultimele decenii, de la
organizaţii financiar-bancare internaţionale303, cu preferinţă de la
Fondul Monetar Internaţional şi de la Banca Internaţională pentru
Reconstrucţie şi Dezvoltare.
De la Fondul Monetar Internaţional, din capitalul social al
acestui fond constituit din subscrierile statelor fondatoare şi membre,
se obţin credite în valută convertibilă pentru acoperirea deficitelor
temporare ale balanţelor de plăţi externe şi, prin aceasta, pentru a se
ajuta redresarea circulaţiei monetare şi a puterii de cumpărare a
monedei naţionale a statelor debitoare.
De la Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare,
având şi ea capital social format prin subscrierile statelor fondatoare
şi membre, se obţin credite pe termen mijlociu şi lung pentru
investiţii economice şi sociale, mai ales pentru dezvoltarea căilor de
comunicaţie, a transportului şi surselor de energie. în ultimii ani,
această Bancă Mondială a acordat credite şi pentru agricultură,
învăţământ, sănătate publică şi protecţia mediului înconjurător.
Capitalul social al acestei bănci a sporit cu beneficiile obţinute din
operaţiunile active de creditare şi mai utilizează şi disponibilităţi
băneşti atrase de pe piaţa internaţională.
1
A se vedea Minea M.Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Op.cit., p. 193-205.
237
 în timp ce beneficiarii creditelor acordate de Fondul Monetar
Internaţional sunt numai statele, beneficiari ai creditelor ce se acordă
de către Banca Mondială sunt atât statele membre, cât şi organizaţiile
economice, colectivităţile publice şi private, care obţin garanţia
statului pe teritoriul căruia se află sediul lor. Această bancă acordă
credite pe termen lung până la 20 de ani şi cu dobândă mai mică
decât cea cuvenită pe piaţa internaţională.
Pentru contractarea împrumuturilor externe dintre state ca şi a
împrumuturilor cerute de la bănci şi alte societăţi din alte state,
Guvernele statelor interesate numesc comisii de experţi financiari-
bancari pentru tratativele efectuate. în Republica Moldova există o
asemenea structură numită Comisia Guvernamentală, fiind un organ
consultativ pe lângă Guvernul republicii, care examinează
problemele legate de contractarea şi utilizarea împrumuturilor de stat
externe şi acordarea garanţiilor de stat pentru împrumuturi de stat
externe, format din reprezentanţi ai ministerelor şi departamentelor
interesate şi ai Băncii Naţionale a Moldovei 304. în cadrul acestor
tratative se precizează cuantumul împrumuturilor, termenele şi alte
condiţii de acordare, dobânda şi în mod special garanţiile constituite,
precum şi condiţiile de rambursare, rămânând uneori de importanţă
secundară detalierea scopului împrumutului. Din cuantumul
contractat al fiecărui împrumut creditorii reţineau cheltuielile
reprezentând comisioane, diferenţe de curs valutar şi dobânzi
anticipate, astfel încât statul debitor primea împrumuturi constituind
sume micşorate faţă de cele prevăzute în contractul (acordul) de
împrumut305.
Comparativ, Fondul Monetar Internaţional acordă credite
cerute de guvernele statelor membre după investigaţia situaţiei
504
A se vedea art.l din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
'"5 Contractul (acordul) de împrumut este contractul (acordul) prin care debitorul
obţine mijloace băneşti de la un creditor şi acceptă să ramburseze suma principală şi
să plătească dobânda aferentă în termenele convenite. (A se vedea art.l din Legea
privind datoria de stat şi garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996).
238 --------------
monetare şi economice a statelor solicitante efectuată de către
experţii Fondului. în funcţie de concluziile investigaţiei, se cere
acestor state întocmirea şi investigarea politică a unor programe cu
acţiuni de redresare economică şi valutară, care se apreciază prin
prisma conceptelor de specialitate ale Fondului şi în acest sens au
valoarea de garanţii pentru rambursarea împrumuturilor respective.
Pentru acordarea creditelor de către Banca Mondială este
importantă documentaţia elaborată de beneficiari, verificată şi
completată de experţii băncii astfel ca, pornind de la aprecierea
exactă a necesităţilor de credite şi a posibilităţilor de rambursare, să
se decidă cuantumul bănesc, modul de întrebuinţare şi termenele
fiecărui împrumut.
9.4. Garanţiile de stat pentru împrumuturi
9.4.1. Aspecte generale
G
aranţia de stat pentru împrumuturi este suma tuturor
garanţiilor de stat pentru împrumuturile acordate de
Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova. Pentru
garanţiile de stat pentru împrumuturi interne în legea bugetară
anuală se stabilesc următoarele limite:
• raportul dintre suma defalcărilor bugetare în fondul de risc
şi suma cheltuielilor anuale prevăzute în bugetul de stat
pentru serviciul datoriei de stat;
• garanţiile de stat pentru împrumuturile interne se acordă
în limita resurselor fondului de risc care includ mijloacele
bugetare prevăzute în legea bugetară anuală şi defalcările
agenţilor economici306 pentru garanţiile de stat acordate
anterior.
Agent economic este persoana fizică şi juridică căreia o instituţie creditoare îi
acordă împrumut (A se vedea art.l din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de
«at, nr. 943-XIII din 18.07.1996).
------------- 239
 Fondul de risc este fondul extrabugetar, creat şi administrat de
Ministerul Finanţelor, în care se acumulează mijloacele destinate
executării garanţiilor de stat.
Garanţiile de stat pentru împrumuturi interne şi externe alcătuiesc
partea integrantă a garanţiilor de stat pentru împrumuturi, reprezentând
suma tuturor obligaţiilor condiţionale, contractate de Ministerul
Finanţelor în numele Republicii Moldova pentru a plăti instituţiilor
creditoare sumele exprimate în monedă naţională (pentru împrumuturi
interne) sau în valută străină (pentru împrumuturi externe), în
conformitate cu contractele de garanţie sau acordurile de garanţie.
9.4.2. Procedura acordării garanţiilor de stat
Ministerul Finanţelor va acorda instituţiei financiare garanţie
de stat pentru împrumutul solicitat de agentul economic numai după
ce acesta va depune la Ministerul Finanţelor o Cerere care va include:
a) denumirea şi adresa agentului economic;
b) numărul contului de decontare în instituţia financiară care
îl deserveşte;
c) valoarea împrumutului pentru care se solicită garanţia de
stat şi condiţiile de creditare;
d) business-planul care indică destinaţia împrumutului
pentru care se solicită garanţia de stat;
e) denumirea instituţiei creditoare care acordă creditul
pentru care se solicită garanţia de stat;
f) altă informaţie necesară.
Concomitent cu prezentarea Cererii, agentul economic trebuie
să prezinte documentele şi informarea necesară evaluării situaţiei
financiare şi solvabilităţii sale, inclusiv:
• bilanţul contabil pentru o perioadă de activitate de cel
puţin 2 ani precedenţi;
• informarea privind datoriile faţă de buget, instituţiile
financiare şi agenţii economici;
• copiile de pe toate documentele relevante privind
proiectele de investiţii;
240 --------------
• prognoza privind venitul şi distribuirea acestuia în
perioada de garanţie:
• proiectul contractului de împrumut pe care îl va încheia
cu instituţia financiară creditoare;
• informarea privind activele cu care ar putea fi garantată
achitarea datoriei;
• alte documente şi informări necesare.
Ministerul Finanţelor efectuează analiza economică a
materialelor prezentate şi stabileşte gradul de risc pentru fiecare
garanţie, exprimat în procente (pînă la 100) faţă de suma garanţiei.
în baza evaluării riscului, Ministerul Finanţelor stabileşte plata
pentru fiecare garanţie acordată, în cuantum de la 5 la 25 la sută din
suma principală a împrumutului garantat de stat. Această plată
urmează să fie virată de agentul economic în fondul de risc.
Ministerul Finanţelor nu acordă nici o garanţie de stat dacă nu
sunt identificate şi virate în fondul de risc mijloace suficiente pentru
acoperirea riscului evaluat. în cazuri excepţionale, prin hotărârile
adoptate de Parlament, agenţii economici pot vira mijloace
financiare în fondul de risc ulterior acordării garanţiilor.
Resursele fondului de risc pentru fiecare garanţie de stat se
compun din:
• mijloacele bugetare prevăzute în legea bugetară anuală,
care constituie o alocaţie permanentă;
• mijloacele băneşti virate de agenţii economici pentru
garanţia acordată şi care constituie cel puţin 5 la sută din
suma principală a împrumutului garantat de stat.
9.4.3. Acordarea garanţiilor de stat
Garanţiile de stat se acordă de Ministerul Finanţelor în temeiul
hotărârii Parlamentului, cu respectarea obligatorie a următoarelor
condiţii:
a) Ministerul Finanţelor încheie cu agentul economic
contractele care asigură recuperarea integrală a mijloacelor
241
 utilizate pentru rambursarea creditelor garantate de stat şi
anume:
• contractul de gaj;
• contractul de cesiune de creanţă;
• contractul de acordare a dreptului de preluare directă a
mijloacelor din conturile bancare ale agentului
economic;
• contractul privind dreptul Ministerului Finanţelor de a
exercita necondiţionat controlul asupra conturilor
bancare ale agentului economic;
b) acordarea garanţiilor de stat pentru împrumuturi interne
nu trebuie să ducă la depăşirea plafonului angajamentelor
Guvernului faţă de sistemul bancar, stabilit conform
politicii monetar-creditare pentru perioada respectivă;
c) agentul economic virează plata în fondul de risc în
cuantumul şi termenele stabilite.
Garanţiile de stat pentru împrumuturi interne se acordă în mod
prioritar instituţiilor financiare care creditează agenţii economici din
republică, ce deservesc instituţiile finanţate de la buget.
Garanţiile de stat pentru împrumuturi externe se acordă
numai pentru împrumuturile destinate finanţării proiectelor de
importanţă primordială pentru Republica Moldova.
Dacă sunt satisfăcute condiţiile necesare, Guvernul, în
persoana Ministerului Finanţelor, prezintă Parlamentului spre
aprobare un proiect de hotărâre privind acordarea garanţiei de stat.
Garanţia de stat se acordă de Ministerul Finanţelor, cu avizul Băncii
Naţionale a Moldovei în temeiul hotărârii Parlamentului.
9.4.4. Contractul (acordul) de garanţie
Ministerul Finanţelor încheie cu agentul economic care
solicită garanţie de stat un contract privind măsurile de asigurare a
rambursării împrumutului garantat de stat.
Conform acestui contract, agentul economic îşi asumă faţă de
Ministerul Finanţelor următoarele obligaţii:
242 --------------
a) să nu contracteze datorii suplimentare cu creanţe
prioritare împrumutului garantat de stat;
b) să asigure accesul liber la toată informaţia necesairă pentru
evaluarea situaţiei sale financiare;
c) să utilizeze toate mijloacele disponibile din contturile sale
bancare în scopul stingerii datoriei pentru îmjprumutul
garantat de stat;
d) să plătească penalităţi în cazul în care nu va îndeplini
condiţiile contractuale.
Contractul (acordul) de garanţie include: denumirea şi adresa
agentului economic beneficiar de împrumutul garantat de stat;
denumirea şi adresa instituţiei financiare care acordă îmjprumutul
garantat de stat; obiectul garanţiei de stat; suma garanţieii de stat;
forma de angajament al Ministerului Finanţelor; terrmenul de
valabilitate a garanţiei de stat până la care obligaţia des plată a
Ministerului Finanţelor este exigibilă; condiţiile de plată; condiţiile în
care garanţia de stat poate fi executată; obligaţiile iinstituţiei
financiare care acordă împrumutul garantat de stat privind măsurile
pentru obţinerea rambursării împrumutului acordat şi plăţii
dobânzilor aferente.
Dacă agentul economic nu-şi îndeplineşte obligaţia de plată,
conform contractului de împrumut încheiat cu instituţia financiară
creditoare şi, dacă instituţia financiară creditoare a luiat toate
măsurile legale şi contractuale (acord) de garanţie pentru
rambursarea de către agentul economic a datoriei, : instituţia
financiară creditoare prezintă Ministerului Finanţelor o ccerere de
plată prin care solicită acestuia executarea garanţiei de stat.
Cererea de plată include suma principală şi dobâmda care
urmează să fie plătite instituţiei financiare creditoare de Ministerul
Finanţelor, conform contractului (acordului) de garanţie.
Ministerul Finanţelor transferă instituţiei financiare cireditoare
suma solicitată dacă pretenţiile din cererea de plată sunt justilficate.
După efectuarea de către Ministerul Finanţelor a. plăţilor
aferente garanţiei de stat, agentul economic este obligat săi ia toate
243
măsurile posibile pentru a restitui Ministerului Finanţelor mijloacele
utilizate de acesta.
Ministerul Finanţelor are obligaţia să ia toate măsurile legale
în vederea recuperării mijloacelor utilizate pentru executarea
garanţiei de stat, inclusiv şi preluarea pe cale extrajudiciară a
mijloacelor din conturile bancare ale agentului economic, în cazul
în care Ministerul Finanţelor a încheiat cu agentul economic un
contract de acordare a dreptului de preluare directă a mijloacelor
din conturile bancare ale acestuia.
Dacă creditorii au depus cereri de plată, respectând condiţiile
stipulate în contractele (acordurile) de garanţie încheiate, atunci
garantul este dator să-şi onoreze obligaţiile, garanţiile de stat pentru
împrumuturi sunt convertite în datorie de stat.
9.5. Modificarea şi stingerea datoriei de stat
9.5.1. Consolidarea împrumuturilor de stat
C onsolidarea împrumutului de stat este de fapt prelungirea
termenului de rambursare a unui împrumut de stat. în
acest sens, un împrumut pe termen scurt este prelungit şi
transformat în împrumut pe termen mediu sau lung. De asemenea,
un împrumut pe termen mijlociu poate fi prelungit şi transformat în
împrumut pe termen lung.
Procedeul consolidării este aplicabil împrumuturilor de stat
atât interne, cât şi externe. în ambele cazuri consolidarea
împrumuturilor este iniţiată de către statul debitor determinat de
diminuarea posibilităţilor acestui stat de a plăti dobânzile şi ratele de
rambursare, în termenele prestabilite la emisiunea împrumuturilor
respective. De asemenea, în ambele cazuri prelungirea termenelor de
rambursare are consecinţa majorării sumei totale a dobânzilor
datorate de statul debitor şi deci sporirea cheltuielilor statului cu
aceste împrumuturi de stat. însă, consolidarea împrumuturilor de
stat externe este condiţionată de accepţiunea creditorilor externi, pe
244
când consolidarea împrumuturilor de stat interne poate fi legiferată
şi deci impusă, cu motivaţia cauzelor sau necesităţilor conjuncturale
determinate. în general, consolidarea în acest fel a împrumuturilor
de stat este acceptată de către creditori deoarece ei profită, în cele din
urmă, de sporirea sumei totale a dobânzilor încasate307.
9.5.2. Conversiunea împrumuturilor de stat
Conversiunea împrumuturilor de stat este tot un procedeu de
modificare a condiţiilor unor împrumuturi de stat, însă numai
privind dobânda şi anume, de reducere a procentului dobânzii,
procedeu care este considerat aplicabil exclusiv împrumuturilor de
stat interne.
Datorită specificului de modificare a unuia dintre elementele
împrumutului intern de stat, din punct de vedere al naturii juridice,
conversiunea poate fi caracterizată ca o novaţie a datoriei publice
datorită substituirii unei datorii vechi cu o datorie nouă308.
Conversiunea împrumuturilor interne de stat poate fi
determinată de dificultăţile financiare ale statului debitor, însă ea
devine aplicabilă şi în cazul scăderii pe piaţa internă a ratei dobânzii
ca urmare a sporirii capitalului disponibil, deci a capitalului de
împrumut. în aceste împrejurări s-au conturat două variante de
conversiune:
• conversiunea efectuată în mod autoritar de către stat, care
datorită dificultăţilor financiare de a nu putea plăti
întreaga sumă a dobânzilor cuvenite, reduce procentul
dobânzii împrumutului de stat, fără consimţământul
deţinătorilor de obligaţiuni sau alte titluri valorice ale
împrumutului de stat intern;
• conversiunea efectuată cu consimţământul deţinătorilor
titlurilor valorice ale împrumutului de stat, în împrejurarea
307
A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1998), pp. 374-375.
■"■■' în conformitate cu art. 665 -„Novaţia" din Codul Civil - „obligaţia se stinge în
baza înţelegerii dintre părţi de a o înlocui cu o altă obligaţie (novaţie)".
245
 scăderii pe piaţă a ratei dobânzilor ca urmare a sporirii
capitalului bănesc disponibil.
în ambele aceste variante de conversiune se procedează la
înlocuirea titlurilor de valoare vechi de împrumut cu titluri de
valoare noi în cuprinsul cărora se specifică noul procent al dobânzii,
în consecinţă, se afirmă că suntem în prezenţa înlocuirii unei datorii
publice vechi cu o datorie publică nouă având o condiţie deosebită
-dobânda mai mică309.
Pentru varianta reducerii de către stat, în mod unilateral, a
procentului dobânzii unor împrumuturi interne s-a susţinut că este
în interesul statului să ofere creditorilor săi, alăturat procedeului
conversiunii, alternativa de a răscumpăra titlurile valorice de credit
de la deţinătorii nemulţumiţi de reducerea dobânzii. Dacă însă statul
debitor, din cauza dificultăţilor financiare în care se află nu poate nici
să plătească dobânzile conform procentului stabilit la emisiune, nici
să răscumpere titlurile valorice de credit, conversiunea
împrumuturilor rămâne singura alternativă şi este acceptată ca atare
de către deţinătorii titlurilor de împrumut.
Pentru cea de a doua variantă a conversiunii, în împrejurarea
scăderii ratei dobânzilor pe piaţa internă şi a circulaţiei libere a
titlurilor valorice de împrumut, statul debitor poate profita fie prin
conversiune, fie răscumpărând toate ori numai o parte a acestor
titluri la un curs „sub pari". Dacă pe piaţa internă se menţine
tendinţa de scădere în continuare a ratei dobânzii, se poate proceda
la aşa-numita „conversiune cu trepte" care constă în reducerea
succesivă a dobânzilor aferente împrumuturilor curente.
Conversiunea împrumuturilor interne de stat s-a practicat în
statele contemporane atât în variantele exclusive de reducere a
dobânzilor, cât şi combinat cu procedee de amortizare a acestor
împrumuturi310.
}m
A se vedea Leon G.N., Op.cit., p.264 şi Trotabas L, Op.cit., p.316. ""
A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 293-294.
246 -----------
9.5.3. Amortizarea împrumuturilor de stat
Amortizarea împrumuturilor de stat a fost caracterizată în
mod tradiţional ca „mijloc de reducere a datoriei publice"311 care
produce o reducere a capitalului împrumutat şi se deosebeşte de
conversiune, care constă în reducerea numai a dobânzii cuvenită
creditorului.
în mod practic, amortizarea implică operaţiunea de
rambursare sau răscumpărare a titlurilor valorice de împrumut, cu
efectul de stingere a datoriei publice. în acest sens s-a afirmat că
„amortizarea stinge treptat o datorie prin plăţi la termene fixe ori
periodice, ceea ce constituie procedeul normal de rambursare a
datoriei publice"312.
Faţă de caracterizările exprimate se poate conchide că
amortizarea este procedeul de rambursare treptată a datoriei publice
prin răscumpărare de către debitor în ritm programat a titlurilor
valorice ale împrumuturilor publice.
Ca procedeu de rambursare treptată a împrumutului,
amortizarea s-a practicat în variante diferite pentru aproape fiecare
dintre formele împrumutului public. La unele dintre formele
împrumutului public operaţiunea de rambursare este determinată de
specificul procedeului de împrumut, este corespunzătoare acestui
specific. Astfel, rambursarea împrumutului de stat intern pe termen
scurt este determinată de specificul bonurilor de acoperire313 şi a
obligaţiunilor pe termen scurt care se emit cu clauza de a fi
răscumpărate de stat până la sfârşitul exerciţiului financiar ori până
la un anumit termen scurt. Rambursarea împrumuturilor de stat
interne pe termen lung materializate prin obligaţiuni de stat114 sunt
lansate cu specificul de a fi emise cu clauza de răscumpărare a lor de
'" Allix E., Op.cit., p.739 şi urm.; Leon G.N., Op.cit., p.245 şi urm.
"2 Trotabas L, Op.cit., p.318.
]?
A se vedea art.16, alin.(2), iit."a" din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de
stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996
1-1
A se vedea art.16, alin.(2), lit."b" din Legea privind datoria de stat şi garanţiile de
stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996
-------------
247
către stat, începând cu un anumit an şi până la rambursarea
întregului împrumut.
Din punct de vedere al resurselor de amortizare există
amortizare efectuată prin cheltuielile de rambursare a
împrumuturilor de stat prevăzute anual în bugetul statului şi
rambursarea împrumuturilor din fondul de risc administrat de
Ministerul Finanţelor ale cărui venituri pot fi impozitele şi taxele,
excedente bugetare şi alte venituri.
9.5.4. Mijloacele excepţionale de reducere şi
stingere a datoriei de stat
Mijloacele excepţionale de reducere şi stingere a datoriei de stat
au fost cercetate şi expuse în teoria împrumutului de stat determinat
de sporirea cazurilor în care statele debitoare au ajuns în situaţia
financiară dificilă de a nu putea plăti dobânzile şi anuităţile sau ratele
de rambursare a unor împrumuturi interne sau chiar externe.
în cazurile în care statele debitoare nu pot plăti dobânzile şi
ratele de rambursare scadente se cere şi, de cele mai multe ori, se
acceptă prelungirea termenelor de rambursare, pentru
împrumuturile de stat externe, în virtutea naturii juridice
convenţionale a raporturilor dintre statele împrumutate şi statele
creditoare, băncile străine creditoare sau organizaţiile financiar-
bancare creditoare. De asemenea, este posibilă reducerea procentului
dobânzilor de către state şi ceilalţi creditori, iar în împrejurări
economico-social-politice excepţionale, statele creditoare reduc sau
chiar anulează anumite împrumuturi sau părţi din împrumuturi de
stat ajunse restante.
Pentru împrumuturi de stat interne, în teoria datoriei de stat s-
au configurat următoarele mijloace extraordinare de reducere a
datoriei de stat interne diferite de mijloacele tot extraordinare de
stingere a acestei datorii.
Mijloacele extraordinare de reducere a datoriei de stat interne a
statelor sunt:
• reducerea procentului dobânzilor;
248
• reducerea cuantumului ratelor de rambursare;
Mijloacele extraordinare de stingere a datoriei de stat interne sunt:
• bancruta de stat;
• anularea unor împrumuturi în împrejurări de schimbare
a regimului politic.
Bancruta de stat este caracterizată ca insolvabilitatea reală a
statului debitor.
Bancruta este deci procedeul de stingere a datoriei de stat
interne în împrejurarea de insolvabilitate reală a statului care constă
în declararea -eventual chiar de către parlamentul ţării - a
imposibilităţii statului de a rambursa împrumuturile interne emise
ori lansate până la acea dată. în această împrejurare, statul recunoaşte
datoria de stat internă, însă declară că nu o poate rambursa, iar
cetăţenii şi ceilalţi creditori interni nu au nici o cale juridică de
reparaţie a prejudiciilor cauzate prin bancruta de stat.
Diferit de aceasta, bancruta de stat a fost caracterizată şi ca
„stare de insolvabilitate voită a statului" declarată „cu intenţia de a
evita îndeplinirea obligaţiilor ce-i revin"315. Această caracterizare a
bancrutei de stat a fost exprimată pornind de la aprecierea că în
domeniul datoriei de stat „elementul esenţial este voinţa statului"316.
Anularea unor împrumuturi interne de stat sau a întregii
datorii publice existente s-a practicat în împrejurări de schimbare a
unor regimuri, de felul celor ale înlăturării regimurilor politice
democratice şi instaurarea unor regimuri totalitare. în aceste
împrejurări, s-a procedat la emiterea unor legi sau decrete-legi ale
noilor regimuri politice, prin care titlurile valorice de credit intern
aflate în circulaţie şi în posesia cetăţenilor şi altor deţinători
autohtoni au fost anulate cu consecinţa stingerii împrumuturilor
interne de stat respective317.
?i5
Leon G.N., Op.cit., p.274.
516
Ibidem.
' i 7 A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 295-296.
249
 9.6. împrumuturile publice angajate de unităţile
administrativ-teritoriale
O mprumuturile publice angajate de unităţile administrativ
-teritoriale reprezintă o obligaţie care urmează a fi onorată din A.
veniturile bugetului unităţii administrativ-teritoriale respective în
conformitate cu clauzele contractului de împrumut, împrumut
acordat unităţilor administrativ-teritoriale se consideră
mijloace financiare rambursabile, acordate pe un anumit termen
(scadenţă), cu calcularea, de regulă a unei dobânzi,
respectând regimul public legal al acestor împrumuturi318.
Guvernul, autoritatea administraţiei publice centrale nu au
nici o obligaţie pentru plata mijloacelor conform contractelor de
împrumut încheiate de autorităţile administraţiei publice locale, cu
excepţia când reglementarea legislativă prevede expres această
situaţie. Drept efect, Guvernul Republicii Moldova, autoritatea
administraţiei publice centrale nu pot fi invocate drept garanţi ai
rambursării datoriei conform contractului de împrumut încheiat de
autoritatea administraţiei publice locale.
A. Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale
de nivelul al doilea şi ale municipiul Bălţi, în baza deciziilor
autorităţilor reprezentative şi deliberative respective, pot angaja
împrumuturi pentru cheltuieli curente, cu scadenţă în acelaşi an
bugetar, de la bugetul de stat, de la instituţiile financiare şi de la alţi
creditori atât din ţară, cât şi peste hotare.
Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de
nivelul întâi, în baza deciziei autorităţilor reprezentative şi
deliberative respective, pot angaja împrumuturi pentru cheltuieli
curente, cu scadenţă în acelaşi an bugetar, de la bugetul unităţilor
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi de la bugetul
municipal Bălţi, precum şi de la instituţiile financiare şi de la alţi
creditori atât din ţară, cât şi de peste hotare.
"• Art.l din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
250 --------------
Volumul total al împrumuturilor pentru cheltuielile curente,
cu scadenţă în acelaşi an bugetar, nu trebuie să depăşească 5% din
totalul veniturilor aprobate (rectificate) ale bugetului unităţii
administrativ-teritoriale căreia i se acordă împrumuturi, aceasta fiind
o condiţie obligatorie pentru angajarea împrumuturilor pentru
autorităţile locale319.
B. Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale
atât la nivelul întâi, cât şi la nivelul al doilea, în baza deciziilor
autorităţilor reprezentative şi deliberative respective, au dreptul să
contracteze împrumuturi pe termen scurt şi pe termen lung pentru
cheltuieli de capital de la instituţiile financiare şi de la alţi creditori
atât din ţară, cât şi de peste hotare.
Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de
nivelul al doilea şi ale municipiului Bălţi, în baza deciziilor
autorităţilor reprezentative şi deliberative respective, sunt în drept să
acorde garanţii pentru împrumuturile bancare preferenţiale pentru
cheltuieli de capital, eliberate, conform hotărârilor Parlamentului sau
altor acte normative, participanţilor la acţiunile de luptă din
Afganistan, participanţilor la lichidarea consecinţelor avariei de la
CAE Cernobâl, participanţilor la acţiunile de luptă pentru apărarea
integrităţii teritoriale şi independenţei Republicii Moldova,
cetăţenilor care nu au participat la acţiunile de luptă, însă ale căror
case au fost distruse în timpul acestor acţiuni, refugiaţilor, victimelor
reabilitate ale represiunilor politice, participanţilor la cel de-al doilea
război mondial, persoanelor sinistrate în anul 1994, precum şi
cooperativelor de construcţie a locuinţelor320.
3
" a) de nivelul întâi - acestea sunt bugetele locale, care reprezintă bugetele satelor
(comunelor), oraşelor (municipiilor), cu excepţia municipiului Chişinău; b) bugetele de
nivelul al doilea - care reprezintă bugetele raionale, bugetul central al unităţii
teritoriale autonome cu statut juridic special şi bugetul municipal Chişinău (A se
vedea Art.l alin. (1); (2); (3) din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV
din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003)).
120
A se vedea Art.14 alin.(3) din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV
din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
------------- 251
 Documentele care se perfectează la contractarea sau garantarea
unui împrumut pe termen scurt sau pe termen lung pentru cheltuieli
de capital vor include clauze prin care autoritatea executivă a CAPITOLUL
unităţilor administrativ-teritoriale şi autoritatea reprezentativă şi
deliberativă respectivă se obligă să ramburseze împrumutul, să
X
plătească dobânzile aferente acestui împrumut (în cazul în care
contractul de împrumut prevede achitarea dobânzilor) şi să onoreze
garanţia acordată numai din veniturile bugetului respectiv.
Contractele care nu conţin astfel de clauze se consideră nule.
CONTROLUL FINANCIAR
Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de
nivelul al doilea şi ale municipiului Bălţi, la decizia autorităţii
reprezentative şi deliberative respective şi conform prevederilor
legale321, pot contracta, prin emitere de obligaţiuni, împrumuturi pe
termen scurt şi pe termen lung pentru cheltuieli de capital. 10.1. Noţiuni generale privind
împrumuturile pe termen scurt şi pe termen lung pentru organizarea controlului financiar
cheltuieli de capital sunt aplicabile în cazul în care suma totală a
datoriilor bugetelor corespunzătoare la împrumuturile deja contractate
sau garantate (incluzând rambursarea sumei de principal şi dobânda
aferentă), la împrumuturile care urmează să fie contractate şi la
N ecesitatea în fonduri băneşti a statului şi celorlalte entităţi
publice a determinat instituirea în toate statele a unui
control exercitat în mod special în scopul constituirii şi
dobânzile aferente acestora, precum şi la împrumuturile care se prevăd a întrebuinţării conforme a acestor fonduri băneşti323.
fi garantate şi la dobânzile aferente acestora, nu va depăşi 20% din totalul Potrivit scopului său, controlul financiar este o activitate de
veniturilor anuale ale bugetelor respective. Direcţia finanţe şi/sau verificare a respectării şi aplicării conforme a normelor juridice referitoare
subdiviziunea financiară a unităţilor administrativ-teritoriale ţin la formarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi celorlalte
Registrul împrumuturilor. Aceste împrumuturi se raportează anual prin entităţi sau colectivităţi publice. Datorită acestui specific activitatea de
dările de seamă contabile. Autorităţile reprezentative şi deliberative,
control financiar nu se confundă cu activitatea financiară de formare şi
precum şi cele executive ale unităţilor administrativ-teritoriale nu sunt
întrebuinţare a fondurilor băneşti de interes public asupra căreia se
în drept să acorde împrumuturi, fidejusiuni 322 sau alte garanţii
exercită şi se efectuează actele şi operaţiunile de control financiar324.
persoanelor fizice şi juridice.
Caracterizate în general, actele şi operaţiunile de control
financiar constau în verificări documentare şi faptice, consemnări
321
scrise ale constatărilor, formulări de aprecieri şi concluzii, precum şi
A se vedea Legea nr.l99-XIV din 18 noiembrie 1998 cu privire la piaţa valorilor
mobiliare.
decizii ale acţiunilor şi eventual a sancţionării pentru restabilirea
322
Prin contract de fidejusiune, o parte (fidcjusor) se obligă faţă de cealaltă parte conformităţii activităţii financiare a subiectelor de drept controlate.
(creditor) să execute integral sau parţial, gratuit sau oneros obligaţia debitorului,
(în acest sens a se vedea Capitolul XX - FIDEJUS1UNEA CODULUI CIVIL AL '" A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p.297.
321
REPUBLICII MOLDOVA (art.l 146-1170 Cod Civil)). Ibidem.

252 253
Aceste verificări, consemnări şi decizii se regăsesc în procedurile de
control financiar desfăşurate fie preventiv, fie concomitent, fie
posterior asupra actelor şi operaţiunilor financiare.
în acelaşi timp, potrivit necesităţii, activitatea de control
financiar este desfăşurată de organe şi persoane investite prin lege cu
atribuţii de control sau de verificare a respectării şi aplicării
conforme a dispoziţiilor de drept financiar. în această ordine de idei,
operaţiunile de control financiar pot fi săvârşite numai de către
organele şi persoanele legal împuternicite, ele sunt acte şi operaţiuni
autorizate de stat în interes public şi, în consecinţă, sunt obligatorii
pentru toate subiectele de drept vizate.
Exercitarea controlului financiar fiind necesară asupra
activităţii financiare a tuturor organelor de stat, instituţiilor şi
autorităţilor publice centrale şi locale, organele de control financiar
sunt organizate într-o anumită ierarhie şi investite corespunzător cu
atribuţii de control în domeniul bugetului public naţional şi
administrării proprietăţii statului în cazul participării la anumite
activităţi economice, general ori numai local. în acelaşi timp, potrivit
interesului public de control financiar, competenţa organelor de
control financiar este extinsă şi asupra evidenţei contabile şi
activităţii financiare a altor persoane juridice decât cele de stat.
în ceea ce priveşte modul de organizare în statele contemporane a
controlului financiar, acesta este conceput şi se aplică având denumirea
de control al executării bugetului de stat şi bugetelor locale.
în concordanţă cu însemnătatea bugetului public naţional ca
acte ale parlamentului de autorizare anuală a veniturilor şi
cheltuielilor publice, controlul financiar este reglementat ca un
control al executării bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale
de stat, fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi
bugetele locale, menit să asigure conformitatea executării „Bugetului
Public Naţional"325.
325
Conform art. 2 din Legea privind sistemul şi procesul bugetar nr. 847-XIII din
24.05.1996 (republicată în M.O. nr.91-96 din 30.05.2003, pag.7, art.420).
254 ------------
în fine, trebuie de remarcat, că controlul financiar este parte
componentă a controlului de stat326, fiind un element necesar în
activitatea economico-financiară a societăţii, o verigă a procesului de
dirijare a statului, având ca obiectiv principal respectarea şi
executarea întocmai a legislaţiei.
10.2. Principiile generale şi speciale ale
controlului financiar
10.2.1. Principiile generale
ale controlului financiar
C
ontrolului financiar, ca parte indispensabilă a
activităţii financiare, îi sunt caracteristice aceleaşi
principii, pe care se bazează activitatea sa şi care,
sunt reglementate de Constituţia Republicii Moldova şi alte acte
legislative.
A. Principiul legalităţii în activitatea financiară se exprimă prin
faptul, că în procesul de acumulare, repartizare şi utilizare a
fondurilor băneşti este reglementată detaliat de normele dreptului
financiar, respectarea cărora este asigurată prin forţa coercitivă a
statului. Nerespectarea prevederilor actelor legislative şi altor acte
normative în procesul de acumulare, repartizare şi utilizare a
resurselor financiare poate atrage după sine instabilitatea relaţiilor
financiare, neasigurarea cu resurse financiare a diferitelor proiecte
publice, şi alte urmări negative.
B. Principiul publicităţii controlului financiar se manifestă prin
procedura monitorizării prin intermediul mass-media a diferitelor
proiecte ale actelor financiare, a dărilor de seama primite, a
rezultatelor controalelor şi reviziilor financiare.
Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova cu privire la Concepţia controlului
de stat în Republica Moldova, nr.l89-XIII din 19.07.94.
255
 C. Principiul dublei autorizări a cheltuielilor bugetare
-cheltuielile ce se efectuează din bugete au la bază două autorizări:
autorizarea legală şi autorizarea bugetară.
Autorizarea legală are ca bază legea ca act juridic, din care
rezultă o obligaţie de plată în sarcina statului, iar autorizarea
bugetară este alocaţia prin care se afectează fondurile băneşti
necesare stingerii obligaţiilor de plată. Numai existenţa simultană a
celor două autorizări face posibilă efectuarea cheltuielilor.
10.2.2. Principiile speciale ale controlului financiar
Pe lângă aceste principii generale mai sunt instituite şi
principiile în baza cărora îşi desfăşoară activitatea de control
financiar funcţionarii care efectuează controale sau revizii:
A. Principiul devotamentului funcţionarului care desfăşoară
controlul faţă de stat şi societate, conform căruia angajatul aparatului
de control, ca funcţionar public, în activitatea sa de control, trebuie
să fie devotat statului, societăţii şi să apere interesele acestora,
rezultând din funcţiile de control atribuite327.
B. Principiul respectării stricte a disciplinei de stat,
reglementată de legislaţia în vigoare, care înseamnă, că conduita
angajatului aparatului de control trebuie să corespundă prevederilor
legislaţiei în vigoare, precum şi atribuţiilor legal stabilite.
C. Principiul răspunderii personale a funcţionarului care
efectuează controlul la exercitarea atribuţiilor de serviciu. în acest
context, la exercitarea atribuţiilor funcţionale, poartă răspundere
personală funcţionarul care efectuează controlul la exercitarea
atribuţiilor de serviciu pentru corectitudinea şi plenitudinea 328
}27
Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe
lângă Ministerul Finanţelor, aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi
Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
32» prjn „plenitudine" se Înţelege - dezvoltare completă, integrală: deplinătate,
totalitate (A se vedea Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, ediţia a H-a, Edit.
„Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1996, p. 807).
256 ------------
constatărilor, precum şi pentru acţiunile întreprinse în procesul de
control329.
D. Principiul profesionalismului, competenţei şi spiritului de
iniţiativă. Controlorul-revizor trebuie să acorde atenţie culturii
desfăşurării procesului de control, precum şi limbajului său, care
trebuie să fie corect şi punctual. Pe parcursul desfăşurării
controlului, controlorul-revizor trebuie să fie politicos şi tolerant,
să aibă o atitudine oficială, să-şi păstreze calmul, să nu manifeste
iritare, să evite ridicarea vocii şi orice acţiune care ar crea impresia
că este părtinitor.
Controlorul-revizor, executându-şi funcţiile sale nu va leza
onoarea angajaţilor subiectului supus controlului, demnitatea şi
drepturile omului, nu-şi va manifesta atitudinea sa în chestiunile cu
caracter religios, privind starea socială şi altele.
R Principiului onestităţii controlorului-revizor dictează că
controlorul-revizor trebuie să fie sincer, onest, corect, imparţial, să
evite relaţiile ce permit prevalarea prejudecăţilor sau influenţa altor
părţi asupra obiectivitătii. Controlorul-revizor nu trebuie să accepte
cadouri de orice natură, evitând situaţiile ce ar putea dăuna reputaţiei
profesionale.
F. Principiul încrederii în materialele de control înseamnă că
toţi utilizatorii materialelor de control, parvenite de la angajaţii
aparatului de control, trebuie să dispună de garanţii totale privind
autenticitatea şi imparţialitatea informaţiei prezentate.
G. Principiul independenţei şi obiectivitătii controlorului-
revizor, prin care se înţelege, că obligaţiunile controlorului-revizor
impun o independenţă deplină a acestuia, în afara oricărei influenţe,
îndeosebi, o influenţă de interese personale sau de presiune externă.
Controlorul-revizor nu trebuie să fie influenţat de opiniile
subiectului supus controlului, ale altor grupuri de interese, ceea ce
Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe
lângă Ministerul Finanţelor, aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi
Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
------------- 257
presupune stabilirea unui mod de conduită a controlorului-revizor
care nu ar diminua independenţa lui. El trebuie nu doar să rămână
independent faţă de subiecţii supuşi controlului, dar şi să fie obiectiv la
tratarea rezultatelor controalelor. Controlorul-revizor trebuie să fie
liber de orice interes care ar putea fi considerat ca fiind incompatibil cu
onestitatea, obiectivitatea şi independenţa. Concluziile, opiniile
controlorului-revizor trebuie să fie chibzuite şi să nu fie influenţate
decât de dovezi şi fapte bazate pe documente şi să nu contravină
legislaţiei în vigoare.
H. Principiul neutralităţii politice a controlorului-revizor
înseamnă că angajatul aparatului de control trebuie să se menţină în
activitatea lui de neutralitatea politică. El trebuie să evite influenţa
tuturor tipurilor de activitate politică, care ar putea atenta la
capacitatea lui de îndeplinire a obligaţiilor profesionale imparţial şi la
perceperea acestei capacităţi de către public. Controlorul-revizor nu
trebuie să se pronunţe în mod public în timpul activităţii asupra
problemelor curente de politică şi nu trebuie să facă propagandă,
abţinându-se de la activitatea ce ar trezi suspiciuni că este influenţat
de o ideologie politică.
/. Principiul evitării conflictelor de interese înseamnă că
recomandările date de controlorul-revizor persoanelor cu funcţie de
răspundere ale subiecţilor supuşi controlului nu trebuie să genereze
conflicte de interese, să atragă responsabilităţi sau prerogative, care
trebuie să rămână în competenţa exclusivă a subiectului controlat330.
Controlorul-revizor nu trebuie să participe la activitatea
financiară şi comercială, să reprezinte interesele personale sau ale
membrilor familiilor lor, să profite de situaţia sa oficială în interesele
personale; trebuie să evite relaţiile în care există riscul corupţiei sau care
pot crea dubii în ce priveşte obiectivitatea şi independenţa sa.
Controlorul-revizor nu trebuie să utilizeze informaţiile obţinute în
M0
Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe
lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi
Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
258 -------------
exerciţiul funcţiei în scopul obţinerii unor avantaje pentru el însuşi sau
pentru alţii. De asemenea, el nu trebuie să divulge informaţiile
susceptibile, să dea priorităţi neîntemeiate altor persoane fizice sau
juridice, să folosească informaţii pentru a leza interesele altor persoane.
Controlorul-revizor nu trebuie să fie în relaţii personale sau de rudenie
cu persoanele cu funcţii de răspundere ale subiecţilor supuşi controlului.
/. Principiul confidenţialităţii - informaţiile obţinute în timpul
controlului nu trebuie divulgate persoanelor terţe nici în scris, nici
oral, cu excepţia realizării acestora în scopul de serviciu şi în alte
cazuri prevăzute de legislaţia în vigoare. Controlorul-revizor se va
abţine de la comentarii publice asupra rezultatelor controalelor,
deciziilor adoptate în baza lor. Venind în contact cu opinia publică
(reprezentanţii mass-media), controlorul-revizor nu se va pronunţa
personal asupra faptelor concrete, nu va da publicităţii rezultatele
controalelor efectuate. Obligaţiunea de a respecta confidenţialitatea
rămâne în vigoare şi după finalizarea controlului.
10.3. Serviciul Control Financiar şi Revizie
10.3.1. Organizarea şi funcţionarea Serviciului
Control Financiar şi Revizie331
Din punct de vedere al organizării juridice serviciul este persoană
juridică, dispune de ştampilă cu Stema de Stat a
Republicii Moldova.
Serviciul este condus de directorul general numit în funcţie şi
eliberat din aceasta de către ministrul finanţelor.
Serviciul are în structura sa doi vicedirectori generali, inclusiv
un prim-vicedirector, şefii structurilor aparatului central şi
Sediul juridic: Hotărârea Guvernului despre unele măsuri privind asigurarea
activităţii Ministerului Finanţelor nr. 667 din 27.05.2002 şi Anexa nr.l la
hotărâre privind Structura Serviciului Control Financiar şi Revizie (M.O. nr.71-
73/759 din 06.06.2002).
------------- 259
subdiviziunilor teritoriale, numiţi în funcţie şi eliberaţi din aceasta de
către ministrul finanţelor, la propunerea directorului general.
Activitatea Serviciului Control Financiar şi Revizie se
desfăşoară pe baza programelor semestriale aprobate de directorul
general al Serviciului, urmând verificarea corectitudinii şi
legitimităţii aplicării actelor legislative şi normative în domeniul
financiar-contabil, bugetar şi de preţuri.
Proiectul programului de activitate pentru aparatul central al
serviciului, precum şi sarcinile centralizate se întocmesc de către
Direcţia Generală Organizarea Muncii şi Control Intern a
Departamentului până la data de 10 a ultimei luni din semestru.
în scopul evitării reviziilor repetate, precum şi asigurării
cuprinderii în control a tuturor agenţilor economici statali în cadrul
periodicităţii stabilite - adică, instituţiile bugetare o dată în doi ani332,
iar ceilalţi agenţi economici o dată în an - Direcţiile Generale
Teritoriale şi Direcţia Generală Organizarea Muncii şi Control Intern,
vor ţine o evidenţă strictă a acţiunilor de control pe fiecare agent
economic.
în dependenţă de volumul de lucru, conducerea Serviciului şi
Şefii Direcţiilor Generale teritoriale stabilesc termene diferenţiate ale
efectuării controalelor, luând în consideraţie, că controalele activităţii
în decurs de un an a întreprinderilor mari se efectuează în termen de o
lună. Termenele maxime de efectuare a controalelor nici într-un caz
nu pot depăşi termenul de trei luni. Prelungirea termenului efectuării
controalelor, dar nu mai mult de trei luni, se dispune de conducerea
Serviciului şi şefii Direcţiilor Generale teritoriale în fiecare caz la
prezentarea de către şefii echipelor de control a unor rapoarte concrete
cu indicarea concretă a volumului de lucru efectuat, volumului de
"2 A se vedea compartimentul III. din Hotărârea Guvernului despre unele măsuri
privind asigurarea activităţii Ministerului Finanţelor nr.667 din 27.05.2002 şi Anexa
nr.l la hotărâre privind Structura Serviciului Control Financiar şi Revizie (MO.
nr.71-73/759 din 06.06.2002).
260 ------------
lucru neefectuat, cauzele neexecutării în termen şi timpul necesar
pentru finisarea lucrului333.
La efectuarea controalelor tematice la cererea organelor de
drept, neprevăzute în programul de activitate aprobat, în baza unor
directive trimestriale ale conducerii Serviciului, Programele de
activitate ale Serviciului şi ale Direcţiilor Generale teritoriale se
modifică corespunzător.
La pregătirea către efectuarea controalelor şefii Direcţiilor
aparatului central al Serviciului şi ale Direcţiilor Generale teritoriale:
1) formează echipa de revizori şi determină conducătorul ei;
2) membrii echipei de revizori studiază tematica controlului,
actele legislative şi normative care reglementează
activitatea obiectului supus controlului, necesare pentru
efectuarea calitativă a controlului;
3) elaborează programul privind efectuarea controlului, care
cuprinde următoarele compartimente:
a) denumirea obiectului supus controlului;
b) tematica controlului;
c) perioada de activitate a obiectului supus controlului;
d) problemele-cheie care vor fi verificate pe parcursul
controlului;
4) conducerea Serviciului aprobă Programul de control;
5) instruieşte echipa de revizie sau revizorul, ţinând cont de
sarcina controlului, şi specificul obiectului supus
controlului;
6) pregăteşte documentele necesare pentru deplasarea echipei de
revizie la obiectul supus controlului, legitimaţia în scris
privind autorizarea efectuării controlului, adeverinţa de
deplasare etc. Legitimaţiile se semnează numai de conducerea
Serviciului şi şefii Direcţiilor Generale teritoriale.
83
Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar şi Revizie pe lingă Ministerul
Finanţelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar
Şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
.----------— 2 6 1
 Colaboratorii Serviciului sunt în drept:
a) să efectueze revizii şi controale asupra activităţii financiare
a instituţiilor publice finanţate de la bugetele de toate
nivelurile, asupra documentelor contabile, dărilor de
seamă, devizelor de cheltuieli şi altor documente ce
confirmă intrarea şi utilizarea mijloacelor băneşti şi
valorilor materiale, să verifice disponibilul lor real;
b) să efectueze controale reconvenţionale334 la agenţii
economici, indiferent de forma de proprietate şi genul de
activitate, care au relaţii economice cu instituţiile bugetare
supuse reviziei (controlului);
c) să dispună de acces liber în timpul efectuării reviziei sau
controlului, în clădirile administrative, în depozite, arhive
şi alte încăperi, pentru a le examina şi a clarifica chestiunile
ce ţin de revizii sau controale;
d) să ordone conducătorilor obiectelor supuse controlului,
inventarierea fondurilor fixe, valorilor materiale şi a
mijloacelor băneşti;
e) să sigileze, în caz de necesitate, încăperile de casă, depozitele,
arhivele, iar la depistarea unor falsificări şi altor abuzuri - să
ridice documentele confirmative, lăsând în dosare actul de
ridicare, copiile sau lista documentelor ridicate;
f) să ceară şi să primească de la funcţionarii obiectelor supuse
controlului explicaţii în scris sau orale privind problemele
ce apar în procesul controlului sau reviziei;
"4 Trebuie de remarcat că conceptul de „control reconvenţional" nu este
reglementat şi comentat în actele legislative şi normative din Republica Moldova.
Este interesant, în ce constă „controlulreconvenţional''efectuat de departament?
Singura explicaţie o găsim în dicţionarul explicativ, în care se menţionează
termenul de „reconvenţional"ca fiind: o cerere prin care, într-un litigiu, pârâtul
formulează pretenţii împotriva reclamantului în legătură cu litigiul respectiv (A
se vedea Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, ediţia a Ii-a, Edit. „Univers
Enciclopedic", Bucureşti, 1996, p. 903).
262 ------------
g) să verifice la instituţiile bugetare, supuse controlului,
autenticitatea documentelor contabile, a dărilor de seamă
şi devizelor, valorilor mobiliare şi altor documente ce
confirmă intrarea şi utilizarea mijloacelor băneşti şi a
bunurilor materiale, precum şi corectitudinea altor
operaţiuni financiar economice;
h) să pună problema tragerii la răspundere a persoanelor cu
funcţii de răspundere, care încalcă prevederile legale;
i) să transmită organelor de drept materialele controalelor în
care sunt documentate fapte de încălcări ce conţin
elemente constitutive ale infracţiunii;
j) să constate contravenţii şi să aplice sancţiuni financiare şi
amenzi conform legislaţiei;
k) să înainteze în instanţele judecătoreşti acţiuni în
conformitate cu legislaţia;
1) să dispună de acces la sistemul computerizat de evidenţă
contabilă a instituţiei supuse controlului;
m) să solicite autorităţilor publice, întreprinderilor,
organizaţiilor şi instituţiilor de stat antrenarea gratuită a
specialiştilor şi experţilor la verificări sau expertize, la
elucidarea unor probleme de specialitate;
n) să ceară şi să primească gratuit de la băncile comerciale şi
instituţiile creditare informaţii şi copiile documentelor cu
privire la operaţiunile bancare şi situaţiile conturilor
obiectelor supuse reviziilor (controalelor);
o) să înainteze conducătorilor şi ordonatorilor de credite
(alocaţii), altor persoane oficiale ale obiectelor supuse
reviziilor (controlului) recomandări obligatorii spre
executare privind lichidarea neajunsurilor şi lacunelor
stabilite în cadrul efectuării reviziilor (controalelor);
p) să suspende la conturile de decontare, alte conturi din
bănci şi alte instituţii financiar-creditare operaţiunile de
cheltuieli, în situaţii ce pot conduce la pierderea
mijloacelor financiare exigibile sau care aparţin statului,
_________ 263
 precum şi în cazurile când conducerea obiectului supus 4) şeful echipei de revizori repartizează forţele de muncă şi
controlului împiedică funcţionarii organului de control timpul asupra obiectivelor ce vor fi verificate conform
financiar să-şi îndeplinească atribuţiile de funcţie335; q) să programului de control;
exercite şi alte împuterniciri prevăzute de legislaţia în vigoare. 5) se analizează indicii generali şi se verifică documentele
în cazul menţionat, funcţionarul va indica articolul exact primare privind activitatea economico-financiară a
din actul normativ aplicabil, în vigoare, pentru a individualiza obiectului supus controlului;
baza normativă de sancţionare336. 6) se completează situaţiile, tabelele, alte documente necesare
pentru întocmirea procesului-verbal de control;
10.3.2. Desfăşurarea controalelor 7) pentru verificarea disponibilităţii unor bunuri materiale,
Controalele se desfăşoară în următoarea ordine: conducătorul echipei de revizori cere de la conducătorul
1) echipa de revizori, după caz revizorul, se deplasează la obiectului supus controlului şi comisiei de inventariere să
obiectul preconizat controlului, unde informează efectueze inventarierea şi să prezinte rezultatele în
conducerea despre sarcina, perioada şi durata efectuării termenul stabilit;
controlului. Concomitent, în mod obligatoriu comunică 8) se i-au notele explicative de la factorii de decizie şi
prin telefon şefilor nemijlociţi coordonatele dislocării lor, persoanele gestionare responsabile pentru încălcările
se efectuează inventarierea mijloacelor băneşti în casa financiar-contabile comise;
9) conducătorul echipei de revizori sau revizorul, propune
obiectului supus controlului;
2) se studiază actele privind fondarea, reorganizarea,
conducerii obiectului supus controlului să întreprindă în
mod operativ acţiuni în vederea lichidării neajunsurilor
înregistrarea de stat şi la inspectoratul fiscal a obiectului
depistate, transferării sumelor datorate bugetului şi
spus controlului;
ameliorării activităţii economico-financiare.
3) se studiază procesele-verbale, actele controalelor şi
Colaboratorii Serviciului Control Financiar şi Revizie sunt în
reviziilor precedente, efectuate pe parcursul ultimilor doi
drept să folosească informaţia obţinută pe parcursul controlului
ani pentru aprecierea gradului de lichidare a neajunsurilor
numai în interesul controlului şi sunt obligaţi să nu divulge secretele
depistate de reviziile şi controalele precedente;
de stat, comerciale şi personale, de asemenea, să nu lezeze drepturile
constituţionale ale cetăţenilor337.
*" Adesea In legislaţia noastră se practică termenul de „colaborator" pentru
funcţionarii angajaţi în structurile statale. Prin colaborator înţelegem - persoană
care colaborează la o acţiune, la o lucrare, la o publicaţie efectuată in comun,
împreună. în acest context, ar fi oportun de exclude conceptul de „colaborator"
aplicat funcţionarilor de stat in actele normative (A se vedea Dicţionarul
Explicativ al Limbii Române, ediţia a Ii-a, Edit. „Univers Enciclopedic",
Bucureşti, 1996, p. 194).
316
A se vedea compartimentul V. din Hotărârea Guvernului despre unele măsuri
Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul
privind asigurarea activităţii Ministerului Finanţelor nr.667 din 27.05.2002 şi Anexa
Finanţelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar
nr.l la Hotărârea privind Structura Serviciului Control Financiar şi Revizie (M.O.
Şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
nr.71-73/759 din 06.06.2002).
265
264 ------------
 10.3.3. întocmireaproceselor-verbale
Colaboratorii Serviciului Control Financiar şi Revizie, în
rezultatul controalelor efectuate întocmesc, după caz, următoarele
documente:
• proces-verbal de revizie;
• proces-verbal tematic de revizie:
• proces-verbal intermediar de revizie;
• proces-verbal de constatarea contravenţiilor administra
tive;
• notă unilaterală de control.
Rezultatele finale ale controlului se descriu în procesul-verbal
de revizie. Pe parcursul controlului, în cazul în care din control a
rezultat săvârşirea unor fapte prevăzute de codul penal şi necesită
implicarea operativă a organelor de anchetă în vederea tragerii la
răspundere a persoanelor responsabile, constatările se consemnează
într-un proces-verbal intermediar. Procesele-verbale intermediare în
care sunt consemnate fapte prevăzute de codul penal, având anexate
documentele respective şi alte probe, se înaintează organelor de
anchetă în termenele şi condiţiile prevăzute de legislaţia în vigoare.
în rezultatul controalelor efectuate la cererea organelor de
anchetă, de regulă, se întocmeşte procesul-verbal de revizie tematică,
dacă nu este pusă problema efectuării unei revizii complete. în
procesele-verbale de revizie tematică se înscrie punct cu punct
răspunsul la toate întrebările puse în scris de organele de anchetă. în
toate cazurile de constatare a contravenţiilor administrative se
întocmesc procesele verbale respective.
Procesul verbal conţine trei părţi: partea generală; partea de
constatare a neajunsurilor şi încălcării legislaţiei financiar-contabile;
partea de încheiere (concluzii).
A. Partea generală a procesului verbal conţine:
• denumirea deplină a obiectului supus controlului, adresa
lui şi enunţurile bancare, codul fiscal;
266
• sfera de activitate conform Statutului şi documentelor de
constituire;
• numele şi prenumele membrilor echipei de revizori, care
au efectuat controlul;
• numărul şi data legitimaţiei prin care echipa de revizori a
fost autorizată să efectueze controlul;
• durata controlului cu menţionarea întreruperilor, absenţei
motivate a unor membri ai echipei de revizori;
• tematica controlului şi perioada controlului;
• prenumele şi numele ordonatorilor de credite (alocaţii) în
prezenţa şi cu participarea cărora a fost efectuat controlul,
perioada lor de activitate şi funcţia deţinută la obiectul
respectiv.
B. în partea de constatare se analizează următoarele aspecte:
• rezultatele analizei activităţii economico-financiare a
obiectului supus controlului;
• neajunsurile, abaterile şi încălcările actelor legislative şi
normative în vigoare, natura lor;
• abuzurile de funcţie ale factorilor de decizie;
• cauzele ce au contribuit la utilizarea iraţională şi risipa
mijloacelor materiale şi financiare, ori care au adus
prejudiciu statului şi agenţilor economici, condiţiile ce au
înlesnit cauzarea acestora, persoanele responsabile şi
cuantumul prejudiciului cauzat;
• analiza explicaţiilor date de factorii de decizie pe parcursul
controlului în legătură cu faptele ilicite constatate şi
argumentarea de către revizori a constatărilor, luându-se
în consideraţie explicaţiile primite.
Partea de constatare conţine următoarele compartimente:
• legalitatea şi temeiul creării, înregistrării (reînregistrării) şi
funcţionării obiectului supus controlului (formarea
fondului statutar şi modificarea lui);
267
• realizarea măsurilor preconizate în urma controalelor şi
controalelor precedente;
• verificarea situaţiei financiare a obiectului supus
controlului (analiza situaţiei financiare, mărimea şi
realitatea datoriilor debitoare şi creditoare, formarea
fondurilor speciale şi utilizarea lor, starea achitării faţă de
buget şi fondul social a obiectului supus controlului);
• verificarea legalităţii operaţiunilor cu mijloacelor băneşti în
casierie şi în conturile de decontare şi valutare la bancă;
• verificarea legalităţii consumurilor şi cheltuielilor
(corectitudinea determinării şi constatării consumurilor şi
cheltuielilor, respectarea principiilor de constatare şi
reflectare în contabilitate a cheltuielilor);
• asigurarea integrităţii patrimoniului de stat (în procesul
activităţii economice şi pe parcursul încheierii diverselor
contracte economice, arendarea de bunuri materiale,
acordarea de credite);
• oportunitatea obţinerii şi eficacitatea utilizării subvenţiilor,
investiţiilor şi creditelor bancare;
• temeiul alocării mijloacelor bugetare şi creditelor sub
garanţia statului şi legalitatea utilizării lor;
• formarea şi utilizarea fondurilor extrabugetare (la
instituţiile finanţate de la buget);
• legalitatea şi raţionalitatea operaţiunilor de import-export
(existenţa licenţei de export, plenitudinea plăţii taxei
vamale, repatrierea valutei, raţionalitatea şi eficienţa
tranzacţiilor economice);
• veridicitatea evidenţei contabile şi a dărilor de seamă,
starea controlului financiar intern;
• alte compartimente se includ în „Act" în funcţie de
specificul obiectului supus controlului şi caracterul
încălcărilor depistate.
C. In partea de încheiere a procesului-verbal se face o
generalizare a încălcărilor depistate în urma efectuării controlului, se
descriu motivele ce au contribuit la proasta utilizare a resurselor
financiare şi materiale aflate la dispoziţia obiectului supus
controlului, metodele prin care au fost delapidate bunurile materiale
şi mijloacele băneşti, actele normative încălcate, mărimea
prejudiciului cauzat statului (agenţilor economici) şi persoanele
responsabile de comiterea infracţiunilor depistate.
Constatările înscrise în procesele-verbale trebuie să fie strict
obiective, bazate pe date şi documente expuse clar şi precis,
eliminându-se orice elemente şi descrieri personale, inutile şi
neconcludente.
Orice abatere sau încălcare financiară se va consemna în
procesul-verbal în mod obligatoriu cu precizarea concretă a actelor
normative încălcate, cu determinarea exactă a prejudiciului cauzat şi
persoanelor responsabile de comiterea încălcărilor.
Constatările încălcărilor pe parcursul controlului se dezbat cu
factorii de decizie respectivi ai obiectului supus controlului.
Procesul-verbal se întocmeşte în trei exemplare, din care două
exemplare cu documentele anexate (situaţii, tabele, documente
primare, acte, note explicative) necesare pentru argumentarea
constatărilor se prezintă, după caz, direcţiilor generale ale aparatului
central sau direcţiilor generale teritoriale şi se înregistrează în
registrele respective, un exemplar se înmânează contra semnătură
conducătorului obiectului supus controlului.
Procesele verbale se semnează de echipa de revizori (revizorul)
care a efectuat controlul şi de conducătorul şi contabilul-şef al
obiectului supus controlului. Procesul-verbal în care sunt
consemnate fapte ce atrag răspundere penală se semnează şi de
persoanele cu funcţii de răspundere a obiectului controlat.
In cazul în care factorii de decizie şi persoanele responsabile
ale obiectului supus controlului au unele obiecţii asupra constatărilor
efectuate de revizori, ele sunt clarificate şi soluţionate înainte de
semnarea procesului verbal. Dacă în continuare se menţin obiecţiile,
269
 acestea vor fi prezentate în scris, concomitent sau în termen de
maximum trei zile de la semnarea procesului-verbal. Obiecţiile
respective vor fi analizate de şeful echipei de revizori (revizor), care
îşi vor formula în scris punctul lor de vedere legal şi fundamentat pe
baza datelor înscrise în procesul-verbal, iar materialele vor fi anexate
la procesul-verbal şi vor fi analizate de şefii subdiviziunilor care au
numit controlul.
In cazul, când din diferite motive se refuză, sau se tergiversează
semnarea proceselor verbale de revizie, nu se depun obiecţiunile în
termenul stabilit, precum şi atunci când obiecţiunile făcute sunt de
natură să modifice total sau parţial unele constatări, şeful echipei de
revizori notifică agentului economic constatările rezultate din
materialele controlului stabilind un termen maximum de trei zile,
până la care agentul economic este obligat să răspundă punct cu
punct sau să semneze procesul-verbal. Dacă şi în acest caz se refuză
semnarea procesului verbal, şeful echipei de revizori întocmeşte un
proces verbal de constatare a contravenţiilor administrative, conform
articolului 174/10 al Codului cu privire la Contravenţiile
Administrative338, care în copie se anexează la procesul-verbal de
revizie. în procesul verbal de revizie se vor face înscrierile respective
şi se prezintă după caz la Serviciu (Direcţia Generală teritorială).
La procesul-verbal se anexează situaţii, tabele, documente,
acte, note explicative strict necesare argumentării constatărilor.
338
Art.174/10 - împiedicarea activităţii legitime a persoanelor cu funcţii de
răspundere.
împiedicarea în orice formă a activităţii legitime a persoanelor cu funcţii de
răspundere din cadrul Curţii de Conturi, ministerelor, departamentelor,
inspectoratelor şi altor organe investite cu astfel de împuterniciri, precum şi a
deputaţilor în Parlament în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu
(neadmiterea efectuării controlului, neprezentarea documentelor
corespunzătoare, neexecutarea prescripţiilor şi a altor cerinţe legitime) - atrage
după sine aplicarea unei amenzi cetăţenilor în mărime de la cinci la douăzeci de
unităţi convenţionale şi a persoanelor cu funcţii de răspundere - în mărime de la
o sută cinzeci la trei sute de unităţi convenţionale.
270 --------------
Tabelele sau situaţiile se întocmesc în cazurile în care
încălcările se repetă, constatarea se bazează pe un număr mai mare de
acte sau operaţiuni pentru a se putea sintetiza expunerea
constatărilor în procesul-verbal. Tabelele şi situaţiile anexate la
procesul-verbal vor fi semnate de organul de control şi, după caz, de
conducerea şi persoanele responsabile ale agenţilor economici supuşi
controlului.
Documentele sau actele în care sunt consemnate operaţiuni
financiar-contabile necesare confirmării sau fundamentării
constatărilor din procesele-verbale se anexează după necesitate în
copie certificată de organul de control şi conducerea agentului
economic supus controlului. în cazul când documentele sunt
declarate fictive sau dubioase precum şi, când există indicii, că s-ar
urmări sustragerea sau distrugerea lor de cei interesaţi, ele se
anexează în original. în acest caz, se lasă agenţilor economici supuşi
controlului copii confirmate de conducerea agentului economic şi
echipa de revizori sau revizor. Totodată se va întocmi actul de
extragere a documentelor.
Notele explicative se întocmesc şi se iau în toate cazurile de la
persoanele gestionare sau cu funcţii de răspundere, răspunzătoare de
încălcările consemnate în procesul-verbal şi care pot atrage
răspunderea lor, precum şi de la alte persoane pentru clarificarea
cauzelor şi împrejurărilor care au contribuit la nerespectarea
prevederilor actelor legislative şi normative. Notele explicative se pot
lua la orice etapă a controlului, însă numai la acel moment când
colaboratorii organelor de control sînt pregătiţi să pună întrebări
precise şi să combată eventualele răspunsuri necorespunzătoare.
Revizorii vor analiza răspunsurile primite şi în funcţie de concluzii
vor înscrie constatările în procesul-verbal.
Dacă cei în cauză refuză să dea note explicative, şeful echipei de
revizori sau revizorul, va formula cerinţele în întrebările existente printr-
o adresare scrisă, înregistrată la agentul economic controlat, stabilind
termenul în cadrul căruia trebuie primit răspunsul. în cazul în care, în
termenul stabilit, nu va fi prezentat răspunsul, revizorii vor consemna
------------- 271
refuzul în procesul-verbal privind constatarea contravenţiilor
administrative şi se vor aplica sancţiunile prevăzute de lege.
în cazul, când în urma controlului nu s-au constatat abateri de
la legislaţia în vigoare, ori prin volumul şi importanţa lor nu justifică
întocmirea procesului-verbal, se întocmesc note unilaterale de
control. în ele echipa de revizori expune concret care documente
anume, pe ce perioadă anume au fost controlate şi efectuate
constatările de rigoare.
La finisarea controlului, şeful echipei de revizori, întocmeşte
lista anexelor la procesul-verbal cu indicarea numărului lor de
ordine, care este identic cu numărul indicat în textul procesului-
verbal şi semnează procesul-verbal.
10.3.4. Valorificarea constatărilor controalelor
Imediat după finisarea controlului, şeful echipei de revizori
completează fişa rezultatelor controlului şi prezintă procesele verbale
în două exemplare cu toate anexele şefului direcţiei respective a
Serviciului Control Financiar şi Revizie.
Şeful direcţiei primeşte materialele de control, le analizează şi
apreciază activitatea echipei de revizori, efectuând înscrierile respective
în fişele rezultatelor controalelor, consemnându-le personal şi le
înregistrează în registrul de evidenţă a proceselor-verbale.
Şeful echipei de revizori sau revizorul în termen de cinci zile
pregăteşte, după caz, proiectele scrisorii de sesizare în adresa
agentului economic, informaţia organelor ierarhic superioare,
scrisori de însoţire în caz de remitere la organele de drept, hotărârile
de sancţionare contravenţională în sfera economică şi administrativă.
Şefii direcţiilor verifică autenticitatea informaţiilor şi legitimitatea
proiectelor hotărârilor de sancţionare, le contrasemnează şi le prezintă
conducătorilor respectivi pentru adoptare.
După adoptare, hotărârile de sancţionare se înregistrează în
registru de evidenţă şi se înaintează contabilităţii pentru a pregăti şi
înainta dispoziţii de incaso. Contabilitatea, lunar, informează şefii
direcţiilor respective referitor la sumele încasate la buget pe contul
272 --------------
Serviciului. Şefii direcţiilor periodic verifică starea financiară la
agenţii economici datornici şi întreprinde măsuri pentru urgentarea
încasărilor respective339.
Evidenţa materialelor emise organelor de drept se ţine în
aparatul central de către Direcţia Generală Organizarea Muncii şi
Control Intern, iar direcţiile teritoriale - de un funcţionar numit de
şeful direcţiei teritoriale. Funcţionarii responsabili, nu mai rar decât
o dată în trimestru, cer de la organele de anchetă informaţii privind
examinarea materialelor controalelor remise lor.
Direcţia Generală Organizarea Muncii şi Control Intern,
trimestrial, până la data de 20 a lunii următoare a trimestrului
următor, generalizează materialele reviziilor şi controalelor şi
prezentă un raport privind activitatea Serviciului Control Financiar şi
Revizie şi a subdiviziunilor lui structurale, care se supune spre
dezbatere Consiliului Coordonator al Serviciului.
10.3.5. Efectuarea controlului la instituţiile publice
Controlul documentar este un proces de verificare
documentară şi faptică, la faţa locului, totală sau selectivă, a
gestionării mijloacelor financiare pe o anumită perioadă de timp, se
efectuează în vederea stabilirii corespunderii activităţii instituţiilor
publice supuse controlului, prevederilor legislaţiei şi actelor
normative în vigoare, abaterilor de la acestea.
Scopurile de bază ale controalelor documentare ale instituţiilor
publice sunt:
• controlul executării devizelor şi indicilor de bază;
• controlul utilizării mijloacelor financiare conform
destinaţiei;
• verificarea corectitudinii planificării alocaţiilor pentru
întreţinerea instituţiilor şi finanţarea diferitelor acţiuni;
"* Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar şi Revizie pe lîngă Ministerul
Finanţelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar
Şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
-------------
273
 • controlul respectării disciplinei financiare şi a regimului de
economie la consumarea mijloacelor bugetare;
• verificarea asigurării integrităţii mijloacelor băneşti şi a
valorilor materiale;
• controlul legitimităţii formării, plenitudinii încasării şi
corectitudinii utilizării mijloacelor extrabugetare;
• verificarea respectării modului stabilit de ţinere a evidenţei
contabile şi de întocmire a dărilor de seamă contabile.
Revizia documentară conform programului de activitate la una
şi aceeaşi instituţie se efectuează o dată la doi ani.
La începerea controlului, şeful echipei de control se prezintă la
conducătorul instituţiei unde urmează să fie efectuat controlul şi îl
informează despre tematica controlului, apoi membrii grupului de
revizie imediat încep inventarierea mijloacelor băneşti în casă şi
valorilor materiale aflate în gestiune.
în prima etapă a controlului, şeful echipei de revizie trebuie să
se familiarizeze cu distribuirea funcţiilor între lucrătorii
contabilităţii, personalul ei, numărul instituţiilor deservite de
contabilitatea centralizată şi suma totală a cheltuielilor conform
devizelor acestora cu graficul circulaţiei documentelor şi cu sistemul
de mecanizare a lucrărilor de calcul şi evidenţă. Apoi se întocmeşte
planul de lucru al reviziei, cu indicarea termenelor concrete şi
sectoarelor de lucru pentru fiecare membru al grupului de revizie.
Sectoarele de lucru se stabilesc între membrii grupului de revizie în
dependenţă de nivelul de calificare şi pregătire a acestora340.
Membrii grupului de revizie sunt obligaţi să studieze toate
materialele existente care se referă la contabilitate, să ia cunoştinţă şi
să se familiarizeze cu materialele controalelor anterioare, să verifice
îndeplinirea recomandărilor obligatorii de executare înaintate în
rezultatul controlului anterior.
M
" Recomandări metodice privind efectuarea reviziei la instituţiile publice, aprobat
prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din
07.07.2004.
274 --------------
Verificarea documentală constă în confruntarea dărilor de
seamă contabile cu documentele primare de evidenţă contabilă,
registrele contabile şi cartea mare. La efectuarea reviziei documentare
totale se verifică toate documentele privind operaţiile economico-
financiare pe întreaga perioadă supusă controlului, iar la cea selectivă
- numai o parte de documente pe o anumită perioadă de timp.
în cadrul efectuării reviziei documentare în contabilităţile
centralizate sunt supuse verificării operaţiile economico-financiare în
toate instituţiile deservite de contabilităţile centralizate341.
Pe parcursul reviziei documentare sunt supuse verificării toate
documentele legate de operaţiile de casă, decontările pe fiecare cont
bugetar şi extrabugetar deschis în Trezoreria de Stat sau instituţiile
bancare, documentele justificative privind intrarea, ieşirea sau
consumul de valori materiale. De asemenea, verificării sunt supuse
toate contractele fără excepţii, din punct de vedere al legitimităţii,
necesităţii şi eficienţei economice.
Reviziei documentare planificate sunt supuse toate operaţiunile
economico-financiare pe perioada de activitate indicată în legitimaţia de
control, iar în cazul stabilirii unor erori sau fraude, verificarea este
efectuată o perioadă mai îndelungată, care în viziunea revizorului este
suficientă pentru a descoperi şi acumula dovezi suficiente pentru
stabilirea modului şi persoanelor vinovate de comiterea acestora.
Documentele sunt verificate în aspectele legitimităţii efectuării
operaţiunilor, corectitudinii efectuării lor, corectitudinii calculelor
aritmetice şi totalurilor efectuate.
în formulele contabile se verifică corectitudinea corespondenţei
conturilor privind operaţiunile efectuate, precum şi corectitudinea şi
plenitudinea înregistrărilor în notele de contabilitate confirmate prin
documente justificative, acestea fiind confirmate cu înregistrările din
registrele de evidenţă respective. Notele de contabilitate în care sunt
corectări se supun unui control minuţios, fiind necesar de a verifica
argumentările corectării înregistrării iniţiale.
Ibidem.
275
 în procesul controlului, în măsura necesităţii, poate fi aplicată
verificarea prin contrapunere342 - confruntarea documentelor din
contabilitate cu cele existente în organizaţiile şi întreprinderile de la
care au fost primite valori materiale, în cazul în care nu au fost
prezentate verificării documente suficiente pentru a stabili natura
operaţiunii economice sau existenţa dubiilor referitor la forma şi
conţinutul documentelor justificative prezentate revizorului. în fine,
revizorul trebuie să analizeze informaţiile şi faptele pentru
acumularea dovezilor şi confirmarea constatărilor descrise în actul
privind rezultatele controlului.
10.3.6. Revizia mijloacelor băneşti
în timpul reviziei casei şi operaţiunilor de casă, sunt luate în
consideraţie Normele pentru efectuarea operaţiunilor de casă în
economia naţională a Republicii Moldova, aprobate prin Hotărârea
Guvernului nr. 764 din 25.11.1992.
Revizia se efectuează de un membru al grupului de revizie în
prezenţa casierului şi contabilului-şef, concomitent se verifică existenţa
contractului încheiat cu casierul privind răspunderea materială.
Scopul principal al reviziei de casă este de a stabili:
• dacă numărul mijloacelor băneşti şi al altor valori, aflate în
casă corespunde cu suma disponibilă în ziua controlului;
• dacă nu sunt cazuri de eliberare a banilor în lipsa dispoziţiilor
de plată de casă şi a altor documente obligatorii;
• dacă lunar se efectuează controale inopinate ale casei;
• dacă la timp se transmit în contabilitate dările de seamă ale
casei;
•dacă la unele case există numerar bănesc peste limita
stabilită.
în timpul controlului operaţiunilor de trecere la cheltuieli a
banilor de casă, se stabileşte:
M2
A se vedea art. 223 din Codul Fiscal al Republicii Moldova.
276 ---------------
• dacă toate înregistrările sunt confirmate de documente
perfectate corect;
• dacă pe documentele pe venituri de casă este aplicată
ştampila „primit" şi pe cele de cheltuieli „achitat", cu
indicarea datei;
• dacă fiecare document de plată este semnat de beneficiarul
plăţii;
• dacă nu sunt corectări în sumă şi date şi dacă corespunde
data semnării documentului cu data plăţii;
• dacă nu sunt cazuri când la dările de seamă ale casei şi
extrasele băncii sunt anexate documente deja plătite.
La efectuarea controlului asupra integrităţii trecerii la venituri
a banilor primiţi de la instituţiile bancare este necesar de a confrunta
înregistrările din registrul de casă cu înregistrările din extrasele
băncii şi cotoarele cecurilor rămase în carnetul de cecuri. în caz de
corectări, devieri ale soldului este necesar de confruntat înregistrările
din copiile extraselor băncii cu înregistrările originale din conturile
analitice care se păstrează la instituţiile financiare.
Dacă este depistat surplusul sau lipsa mijloacelor băneşti, în
cazul surplusului pe suma lui, contabilitatea întocmeşte dispoziţie de
încasare şi acesta este vărsat la veniturile bugetului în timp de trei
zile, iar în cazul lipsei mijloacelor băneşti în numerar, acestea trebuie
să fie percepute în perioada efectuării controlului. în cazul stabilirii
în casă a lipsurilor considerabile sau a altor încălcări serioase a
disciplinei financiare, conducătorul grupului de revizie întocmeşte
un act intermediar pe care îl expediază în organele de drept pentru
tragerea la răspundere a persoanelor vinovate de comiterea
încălcărilor şi întreprinderea acţiunilor necesare pentru acoperirea
prejudiciului343.
m
Recomandări metodice privind efectuarea reviziei la instituţiile publice aprobat
prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din
07.07.2004.
277
 Rezultatele inventarierii casei se perfecţionează printr-un
debitoare ale altor agenţi economici, sau de transferare a acestor
proces-verbal aparte semnat de către casier, contabil-şef, alţi membri
datorii pe conturile persoanelor fizice.
ai comisiei de inventariere şi revizor, în care se indică soldurile reale
La verificarea sumelor depuse urmează a se stabili dacă la timp
de bani în numerar, alte documente băneşti ca timbrele, tichete de
se atribuie la sumele depuse salariile şi bursele care n-au fost primite
combustibil, foi de tratament, cecuri ce urmează a fi înaintate spre
în termenul stabilit şi sumele reţinerilor pe titluri executorii şi alte
plată, valoarea şi soldurile lor conform datelor evidenţei la momentul
documente din salariul lucrătorilor şi funcţionarilor precum şi suma
reviziei, precum şi surplusurile şi lipsurile.
la încasare la dispoziţia provizorie a instituţiilor.
10.3.7. Controlul stării decontărilor
10.3.8. Controlul elaborării şi executării bugetelor unităţilor
în cazul controlului stării decontărilor se verifică respectarea
administrativ-teritoriale
disciplinei decontărilor, autenticitatea şi legitimitatea operaţiunilor
Ministerul Finanţelor şi/sau direcţia finanţe sunt în drept să
legate de formarea sumelor debitoare şi creditoare, caracterul real al
efectueze controale tematice privind corectitudinea elaborării şi
datoriei şi corectitudinea anulării ei, perceperea în termen a sumelor
execuţiei bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale. Controlul
debitoare şi stingerea sumelor aferente creditorilor.
financiar tematic constă în verificarea asupra stingerii unui anumit
O atenţie deosebită se acordă decontărilor cu structurile
tip de obligaţie financiară sau asupra executării unei alte obligaţii
comerciale şi alţi agenţi economici conform obligaţiunilor contractuale
prevăzute de legislaţia financiară, verificându-se documentele sau
privind furnizarea bunurilor materiale, prestarea serviciilor şi executarea
activitatea instituţiilor publice locale privind corectitudinea elaborării
de lucrări pentru care a fost efectuată plata prealabilă.
şi execuţiei bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale345. Deci,
De asemenea, o atenţie deosebită este acordată stării de datorie
controlul financiar tematic constă în verificarea anumitor categorii
debitoare, dacă nu sunt eliberate sume în avans, ajutoare financiare,
de operaţiuni, cum ar fî: cele de casierie, cele privind evidenţa şi
împrumuturi structurilor comerciale etc. în cazul stabilirii
păstrarea mijloacelor materiale şi băneşti, retribuirea muncii etc.346.
încălcărilor sau existenţei sumei debitoare considerabile, care timp
Reviziile asupra execuţiei bugetelor unităţilor administrativ-
îndelungat nu se află în circulaţie, realitatea acestei datorii se va
teritoriale se efectuează de către Serviciul Control Financiar şi Revizie
verifica prin contrapunere. Verificarea prin contrapunere se aplică la
de pe lângă Ministerul Finanţelor, periodic, o dată la doi ani.
faţa locului şi constă în controlul concomitent al obiectului controlat
Rezultatele reviziilor execuţiei bugetelor unităţilor
şi al persoanelor cu care acesta are sau a avut raporturi economice,
administrativ-teritoriale sunt examinate de către autorităţile
financiare şi de altă natură, pentru a se constata autenticitatea acestor
reprezentative şi deliberative respective, cu adoptarea deciziilor
raporturi şi a operaţiunilor efectuate344.
corespunzătoare şi publicarea lor în mod obligatoriu347.
Controlând situaţia sumelor creditoare, se stabileşte dacă la
timp au fost transferate la venitul bugetului respectiv sumele
debitoare nereclamate şi dacă nu sunt cazuri de trecere a sumelor A se vedea prin analogie art.221 din Codul Fiscal, aprobat prin Legea nr. 407-XV
din 26.07.2001, Titlul V. Administrarea fiscală (intrat în vigoare de la 01.07.2002). Hs
creditoare cu termenul de prescripţie expirat la stingerea sumelor Minea M.Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Dreptul finanţelor publice, Ed. „Accent",
Cluj-Napoca, 2005, p. 233.
347 *
*** A se vedea prin analogie art.223 din Codul Fiscal. A se vedea art. 36 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din
1610.2003 (M.O. nr. 248-253/996 din 19.12.2003).
278 ------------
279
 10.4. Curtea de Conturi

10.4.1. Aspecte generale

I n condiţiile restructurării şi modernizării sistemului financiar din Republica Moldova,

subordonat cerinţelor economiei de piaţă, a fost înfiinţată Curtea de Conturi348. Curtea de Conturi
întru realizarea controlului financiar urmăreşte anumite scopuri şi anume:
• asigurarea respectării modului de formare, de administrare
şi de întrebuinţare a resurselor financiare publice;
• asigurarea utilizării legale şi conform destinaţiei a
patrimoniului public;
• asigurarea utilizării, în condiţii de economicitate, eficienţă
şi eficacitate, a patrimoniului public.
După organizarea sa, Curtea de Conturi funcţionează ca o instituţie de control financiar
independentă de puterea legislativă şi executivă, fiind instituţie menită să verifice nu în ultimul rând şi
în modul cel mai exigent conturile de gestiune, întocmite în cadrul execuţiei anuale a bugetului de stat,
pronunţând fie "descărcarea de gestiune", fie responsabilitatea juridică a contabililor gestionari.
Despre verificarea conturilor de gestiune se afirmă, că este un act de jurisdicţie deoarece "Curtea de
Conturi judecă conturile şi nu pe contabili"349, deşi, în cazurile în care se constată neconformitatea
unor conturi de gestiune se pronunţă neregularitatea şi responsabilitatea contabilului vinovat.
în Germania, controlul financiar al statului federal este efectuat de Comisia de Verificare a
Calculelor, care este o subcomisie a Comisiei bugetare a Parlamentului şi Curtea Federală de Conturi.
Curtea Federală de Conturi din Germania, nu are numai rolul de verificare, ea poate să-şi
consulte Parlamentul, Guvernul sau

*" A se vedea Legea Republicii Moldova privind Curtea de Conturi Nr. 312-XIII din
8.12.1994
*• Muzellec R„ Op.cit., p.371.

280
diverşi miniştri. Pe lângă aceasta, Curtea Federală de Conturi are şi sarcina de a verifica dacă măsurile
luate, de Guvern, nu s-ar fi putut efectua cu personal sau costuri materiale mai reduse. Rezultatele
investigaţiilor sale anuale, vor fi cuprinse de către Curtea Federală de Conturi, în luări de poziţii şi
înmânate Bundesratu-lui, Bundestagu-lui şi Guvernului Federal350.
în ce priveşte România, iniţial Curţii de Conturi i-au fost atribuite competenţe jurisdicţionale351.
Ulterior - după revizuirea Constituţiei României în 2003 - acest atribut a fost anulat şi preluat de
instanţele judecătoreşti352.

10.4.2. Principiile de organizare a activităţii Curţii de Conturi

Din punct de vedere al organizării juridice Curtea de Conturi este persoană juridică şi are ştampila sa
cu imaginea Stemei de Stat, decide în mod autonom asupra programului său de control, fiind supuse
controlului său financiar organele de stat şi instituţiile publice, întreprinderi cu capital de stat etc,
precum şi este competentă să emită instrucţiuni obligatorii în domeniul său de activitate.
Curtea de Conturi prezintă anual Parlamentului un raport asupra modului de gestionare a
bugetului de stat din exerciţiul bugetar expirat, cuprinzând încălcările comise şi măsurile
întreprinse. Raportul anual al Curţii de Conturi se prezintă Parlamentului până la 15 iulie, de
către Preşedintele Curţii de Conturi într-o şedinţă specială a Parlamentului. Textul raportului anual
se transmite Parlamentului şi se distribuie deputaţilor cu cel puţin 15 zile înaintea şedinţei speciale a
Parlamentului.

5511
Brummerhoff D., Op. cit., p. 120 - 132.
351
Minea M. Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Op. Cit., (ed. 2005), p. 243.
552
A se vedea Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României nr. 117/2003, „Privind
preluarea activităţii jurisdicţionale şi a personalului instanţelor Curţii de Conturi de
către instanţele judecătoreşti", publicat în Monitorul Oficial al României nr. 752 din
27.10.2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 49/2004, publicată în
Monitorul Oficial al României nr. 262 din 25. 03.2004.
------------- 281