ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - INTRODUÇÃO

• É a Administração Pública a responsável pela

máquina do Estado. Se a máquina não anda, o povo
fica insatisfeito, ameaçando a democracia.
O verdadeiro papel de uma Administração Pública
eficiente:
 zelar pela imagem do governo e do Estado,
 oferecer bons serviços à população,
 cumprir as políticas públicas estabelecidas,
executando o que deve ser feito.

1
 INTRODUÇÃO
• Muitas vezes calados e reservados, os milhões de servidores
públicos cumprem o seu dever para com o povo e para com o
governo, seja no nível nacional, estadual ou municipal.
• Os servidores públicos são aqueles trabalhadores diretamente
envolvidos na prestação de serviços governamentais básicos,
fazendo funcionar a Administração Pública: a atividade ligada
à implementação das políticas públicas e/ou a realização das
metas públicas. Cabe-lhes executar as leis e realizar os
objetivos do Estado.

2
 O que é política? É a
solução pacífica dos
conflitos (Schmitter).
Principalmente, conflitos
referentes à distribuição e
alocação de recursos
públicos.
 Política pública é o
conjunto das decisões e
ações relativas à alocação
imperativa de valores.
3
 O Que é Estado?????
• O Estado é, o conjunto de poderes políticos que constituem
uma nação: um organismo político administrativo que tem
ação soberana, ocupa um território, é dirigido por um governo
próprio e se constitui pessoa jurídica de direito público
internacionalmente reconhecida.
Uma nação precisa governar, (governabilidade *) pois sem
capacidade de governo, o povo não torna legítimo esse
governo, não aceita sua autoridade. Assim, o Estado precisa de
Governo: a Administração superior, o poder Executivo.
*Governabilidade: poder para governar
Governança: capacidade de governo do Estado.
4
Estado e a Administração Pública
• Tanto o Estado como o Governo
precisam de leis, de fazê-las cumprir e
executá-las.
• Desse modo, nascem os poderes
Legislativo, Judiciário e Executivo. E o
Governo precisa da Administração
Pública, para fazer funcionar a
máquina ou o aparelho do governo,
executando aquilo que deve ser feito.

5
 Estado: O Estado é perene. Ele representa o
próprio povo, a nacionalidade, a coletividade, os
valores fundamentais da sociedade. Ele é a
nossa bandeira, o nosso hino nacional, o nosso
território, a nossa cultura, a garantia de que
somos e seremos Brasil. Enfim: o Estado é a
nossa identidade coletiva que nos distingue no
cenário internacional. O Estado é a nossa pátria.
 Quando o brasileiro balança a bandeira verde e
amarelo e veste a camisa da seleção, ele não o
faz em homenagem aos seus governantes, mas
ao seu Estado.

6
 Governo: elemento formativo do Estado,
hoje está intimamente ligado a noção de
Estado. Define as regras de conduta de
uma sociedade. Ele detém poder sobre os
órgãos da Administração Pública.
 O Governo é transitório, ele representa
interesses de partidos políticos, enfim:
grupos de pessoas que querem levar
alguma vantagem no poder. Geralmente
os objetivos verdadeiros dos governantes
quase nunca coincidem com os da nação.
7
Administração Pública (definição
clássica): conjunto de atividades
concretas, não abstratas, se volta
necessariamente para o interesse
público, da população. Essa atividade
concreta será subordinada a uma direção
política anterior, logo, ela não decide
politicamente sozinha. O Governo é que
decide politicamente o que será
executado, ou seja, os objetivos da
Administração Pública.
8
 Administração Pública:
• Importante segmento da ciência da
Administração.
• Representa o aparelhamento do
Estado e funciona como o
instrumento do governo para
planejar, organizar, dirigir e controlar
todas as ações administrativas, no
sentido de dar plena e cabal
satisfação das necessidades coletivas
básicas.

9
 Administração Pública:
• Para Weber: “Weber, a
Administração Pública envolve
todo o aparato administrativo
com que nações, estados e
municípios se moldam para
cuidar do interesse coletivo e
entregar à população uma ampla
variedade de serviços públicos
capazes de melhorar a qualidade
de vida em geral.

10
 Administração Pública:

• Para Peter Drucker: não existem

países ricos nem países pobres,
mas sim países bem-
administrados e países mal-
administrados. Daí, a amplitude
e grandeza com que se apresenta
a Administração Pública.

11
Política e Administração
A Administração é também uma atividade
política, porque não se pode governar sem a
divisão de poder e acordos com lideranças
políticas. Há impossibilidade de uma
administração estritamente técnica e
profissional. Muitas vezes, isso pode gerar
desvios nos objetivos e perda de eficiência,
pela interferência nos planos e programas
estabelecidos, alterando as prioridades e
corrompendo a Administração.
12
 A Administração Pública no Brasil evoluiu através de três
modelos
básicos:
• Patrimonialista

• Burocrática

• Gerencial

Nota!! Esses três modelos se sucedem

no tempo sem que qualquer um
deles seja totalmente abandonado.
13
 Características da Administração Pública Patrimonialista
• O aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do
soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de
nobreza real.
• Os cargos são considerados prebendas (empregos que exigem
pouco ou nenhum trabalho de quem o exerce). A res publica não
é diferenciada das res principis.
• A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de
administração.(Cargo público concedido por nepotismo, ou seja,
a título de troca de favores políticos).
Nota!!! Principais fatores que influenciaram a sua “extinção”: o
capitalismo e a democracia.
14
• O Patrimonialismo não se baseia na salvaguarda (proteção)
do patrimônio público em relação aos interesses privados,
muito pelo contrário, se baseia na malversão do patrimônio
público.
• Logo, Patrimonialismo significa: privatização do estado,
corrupção e nepotismo.
15
 Experiências de Reformas Administrativas – Evolução
Histórica
Burocracia: (Vargas baseado em Weber)
As vantagens da burocracia, para Weber, são:
1. Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos
da organização;
2. Precisão na definição do cargo e na operação, pelo
conhecimento exato dos deveres;
3. Rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que
deve ser feito e por quem e as ordens e papéis
tramitam através de canais preestabelecidos.
16
 Disfunções (“defeitos”) da burocracia
1 – Internalização das regras e apego aos
regulamentos – existe quando: cumprir as
normas passa a ser mais importante que
atingir os objetivos. A atividade-meio passa a
ser o resultado a ser alcançado. O funcionário
se torna um especialista em normas;
2 – Excesso de formalismo e papelório – a
necessidade de documentar todas as
comunicações conduz à tendência ao excesso
de papelório;

17
 Disfunções (“defeitos”) da burocracia

3 – Resistência à mudanças – como tudo

é padronizado e previsto com
antecipação, o funcionário se
acostuma a uma estabilidade,
proporcionando-lhe segurança a
respeito de seu trabalho. Qualquer
mudança tende a ser interpretada
como algo que desconhece, tornando-
se indesejável.

18
 Disfunções (“defeitos”) da burocracia
4 – A base do processo decisorial – quem
toma decisões é aquele que ocupa o
posto hierárquico mais alto, mesmo que
nada saiba sobre o tema. A “co-gestão”
passa longe...
5 – Superconformidade às rotinas – com o
tempo, as regras tendem a se tornar
absolutas, sagradas, conduzindo a uma
rigidez no comportamento do burocrata
que restringe-se ao desempenho mínimo.
Perde iniciativa, criatividade e inovação.

19
Disfunções (“defeitos”) da burocracia
6 – Dificuldade no atendimento a clientes
– todos os clientes são atendidos de forma
padronizada, seguindo normas e rotinas
internas, fazendo com que o público se
irrite com a pouca atenção e o descaso. A
burocracia fecha-se em si mesma. Nota!!!
não existe organização totalmente racional
e o homem não é totalmente previsível,
porém a burocracia gerou excesso de
formalismo e papelório, gerou grande
resistência às mudanças e conflitos com o
público.
20
 Características da Administração Pública Burocrática:
• Surge na segunda metade do século XIX, na
época do Estado liberal, como forma de
combater a corrupção e o nepotismo
patrimonialista.
• Vargas optou pela adoção de um modelo que
pautasse pelo controle minucioso das
atividades-meio. Logo, Vargas queria botar
“ordem na casa” buscou referências no modelo
burocrático idealizado por Max Weber,
acreditando que a burocracia, dado seu caráter
rígido e hierarquizado poderia ordenar a
máquina administrativa.
21
 Características da Administração Pública Burocrática:
• Os controles administrativos
visavam evitar a corrupção e o
nepotismo.
Princípios orientadores do poder
racional-legal:
a profissionalização,
 a ideia de carreira,
a hierarquia funcional,
a impessoalidade,
o formalismo, em síntese.

22
 Administração Pública Burocrática
Parte-se de uma
desconfiança prévia nos
administradores públicos e
nos cidadãos que a eles
dirigem demandas. Por isso
são sempre necessários
controles rígidos dos
processos, como por
exemplo na admissão de
pessoal, nas compras e no
atendimento a demandas.

23
 Administração Pública Burocrática
Em consequência, o Estado volta-
se para si mesmo, perdendo a noção de sua
missão básica, que é servir à sociedade. Logo, a
burocracia representa: normas e
regulamentos, controle de processos,
hierarquia, centralização, formalidade nas
comunicações, impessoalidade nas relações,
meritocracia (é a forma de governo baseado
no mérito. As posições hierárquicas são
conquistadas, em tese, com base no
merecimento, e há uma predominância de
valores associados à educação e à
competência.)
24
 Burocracia:
• Qualidades: A qualidade
fundamental da
administração pública
burocrática é a
efetividade no controle
dos abusos;
• Defeitos: a ineficiência, a
auto-referência, a
incapacidade de voltar-se
para o serviço aos
cidadãos que deveriam
ser vistos como clientes.
25
 Burocracia:
Nota!!! Esses defeitos, entretanto, não
se revelaram determinantes na época
do surgimento da administração pública
burocrática porque os serviços do
Estado eram muito reduzidos. O Estado
limitava-se a manter a ordem e
administrar a justiça, a garantir os
contratos e a propriedade.
Reflexão!!! Se a burocracia tivesse
funcionado, em tese as práticas
patrimonialistas teriam sido suprimidas.
Isso realmente ocorreu???

26
Para facilitar a implementação da Burocracia, Vargas cria
o DASP (1938)

DASP - Departamento Administrativo do Setor Público.

Vargas almejava basicamente três coisas:
 criar uma estrutura administrativa organizada, uniforme,
 estabelecer uma política de pessoal com base no mérito
(motivo pelo qual Joaquim Nabuco foi “convidado”) ; e
 acabar com o nepotismo e corrupção existentes.

27
 Originalmente, o DASP tinha três objetivos:
a) Centralizar a administração pública nas mãos do Governo Federal.
b) Criar uma política de gestão de recursos humanos
c) Promover uma racionalização dos métodos e procedimentos
administrativos até então utilizados.
O DASP ATINGIU OS SEUS OBJETIVOS??
Infelizmente o DASP não funcionou em toda a sua plenitude.
MOTIVOS:
• aspectos políticos;
• distanciamento entre planejamento e ação;

28
 Veja!!! O DASP foi extinto em 1986,
Nota!!! O dando lugar à Secretaria de Administração
DASP não se Pública da Presidência da República (Sedap),
traduziu no elo de que, em janeiro de 1989, foi extinta, sendo
ligação esperado, incorporada à Secretaria do Planejamento da
transformando-se Presidência da República. Em março de 1990,
em um mero órgão foi criada a Secretaria da Administração
técnico, teórico. Em Federal da Presidência da República (SAF) ,
termos práticos sua que, entre abril e dezembro de 1992, foi
maior colaboração incorporada ao Ministério do Trabalho. Em
foi na implantação Janeiro de 1995, com o início do Governo do
do sistema Fernando Henrique Cardoso, a SAF
burocrático de transformou-se em Ministério da
administração. Administração Federal e Reforma do Estado –
MARE.
29
Reflexão!!! A crise do Estado
implicou a necessidade de reformá-
lo e reconstruí-lo; a globalização
tornou imperativa a tarefa de
redefinir No Brasil, a percepção da
natureza da crise e, em seguida, da
necessidade imperiosa de reformar
o Estado ocorreu de forma
acidentada e contraditória, em
meio ao desenrolar da própria
crise.
30
 TENTATIVAS DE REFORMAR O ESTADO
BRASILEIRO
Governo JK – Juscelino Kubistchek (50 anos em 5)
• Em 1942, com a superação da crise, o estado
despede-se do papel de regulador da economia e
assume uma postura desenvolvimentista, seguindo
a esteira mundial.
• Essa nova feição caracteriza-se pela criação de
órgãos de linha, staff e das primeiras entidades da
administração indireta.

31
Governo JK – Juscelino Kubistchek (50 anos em 5)
• A ideia dominante é que a participação maciça no
estado no setor produtivo desenvolveria e
dinamizaria a economia, e é nesse momento que se
percebe a ineficiência da burocracia.
• 1956 - Cria-se o COSB (Comissão de Simplificação
da Burocracia) com o objetivo de desburocratizar a
administração, descentralizando a, ou seja,
delegando competência às entidades da
administração indireta.

32
Marechal Humberto de Alencar CASTELLO BRANCO
• Este processo culmina com o
Decreto-lei nº 200 de 1967
(governo militar) , que elenca
princípios que nortearão a
conduta da administração indireta.
• Esse Decreto-lei foi a primeira
tentativa de reforma gerencial da
administração Pública brasileira.

33
Mar. Humberto de Alencar CASTELLO BRANCO
• A reforma iniciada pelo Decreto-Lei nº
200 foi uma tentativa de superação da
rigidez burocrática, podendo ser
considerada como um primeiro momento
da administração gerencial no Brasil.
Colocou-se toda ênfase na
descentralização, mediante a autonomia
da administração indireta, a partir do
pressuposto da rigidez da administração
direta e da maior eficiência da
administração descentralizada.
34
• O decreto-lei promoveu a transferência das
atividades de produção de bens e serviços
para autarquias, fundações, empresas
públicas e sociedades de economia mista,
consagrando e racionalizando uma situação
que já se delineava na prática.
• Instituíram-se como princípios de
racionalidade administrativa: o planejamento
e o orçamento, a descentralização e o
controle dos resultados.

35
 OUTRAS CARACTERÍSTICAS DO DECRETO 200/67:
• Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregos
celetistas, submetidos ao regime privado de contratação e
trabalho.
• Através da flexibilização de sua administração buscava-se
uma eficiência maior nas atividades econômicas do Estado, e
se fortalecia a aliança política entre a alta tecnoburocracia
estatal, civil e militar e a classe empresarial.

36
 OUTRAS CARACTERÍSTICAS DO DECRETO 200/67:
O Decreto-lei nº 200 teve, porém, duas consequências
inesperadas e indesejáveis:
1. De um lado, por permitir a contratação de empregados sem
concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas
patrimonialistas e fisiológicas.
2. De outro, por não se preocupar com mudanças no âmbito
da administração direta ou central, que era vista
pejorativamente como “burocrática” ou rígida, deixou de
realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos
administradores.

37
• Consequência!!! O núcleo estratégico do estado foi, na
verdade, enfraquecido indevidamente através da estratégia
oportunista do regime militar que, ao invés de se preocupar
com a formação de administradores públicos de alto nível
selecionados através de concursos públicos, preferiu contratar
os escalões superiores da administração através das empresas
estatais.
• Dessa maneira, a reforma administrativa embutida no Decreto-
lei nº 200 ficou pela metade e fracassou. A crise política do
regime militar,que se iniciou em meados dos anos 70, agravou
ainda mais a situação da administração pública, na medida em
que a burocracia estatal foi identificada com o sistema
autoritário em pleno processo de degeneração.
38
Logo, são Princípios do Decreto 200/67:

I - Planejamento.
II - Coordenação.
III - Descentralização.
IV - Delegação de Competência.
V - Controle.

39
 1970 – Criação da SEMOR - Emílio Garrastazu Médici
SEMOR – Secretaria de Modernização da
Reforma Administrativa.
 Foi criada devido a modernização
proposta pelo Decreto 200-67 atingir
apenas a Administração Indireta.
 Foi uma nova tentativa de
desburocratizar.
 Não conseguiu reduzir o tamanho da
maquina administrativa.
40
 1979 - PND (programa) - João Baptista de Oliveira
Figueiredo
PND - Programa Nacional de
Desburocratização.
• Proposta : através da
administração pública, “retirar
o usuário da condição colonial
de súdito para investi-lo na de
cidadão, destinatário de toda a
atividade do Estado”.

41
 Constituição de 1988
• Na transição para o governo democrático que se
iniciou em 1985, que tem como marco a
Constituição de 1988, podemos dizer que houve
um retrocesso, um engessamento na
administração pública.
• surgiram entraves a criação e extinção de
órgãos (a partir de então, apenas através de lei),
perda de autonomia do executivo na
organização da administração pública e mais, a
extensão das regras que norteavam a
administração direta, à administração indireta.

42
 Principais Características:
• A CF/88 - sacramentou os princípios de
uma administração pública arcaica,
burocrática ao extremo. Uma
administração pública altamente
centralizada, hierárquica e rígida, em que
toda prioridade seria dada à
administração direta, e não à indireta.
• A CF/88 ignorou completamente as novas
orientações da administração pública.

43
• Os constituintes notaram que essa descentralização havia
aberto espaço para o clientelismo, principalmente nos
estados e municípios, após a redemocratização.
• Não perceberam que as formas mais descentralizadas e
flexíveis da administração, que o Decreto-lei nº 200 havia
consagrado, eram uma resposta à necessidade de o Estado
administrar com eficiência as empresas e os serviços sociais.
• Em decidiram completar a revolução burocrática antes de
pensar nos princípios da moderna administração pública.

44
• A CF/88 permitiu que uma série de privilégios fossem
consolidados ou criados, um tributo pago ao patrimonialismo.
• Os atores sociais continuam a defender seus interesses
particulares (corporativismo) como se fossem interesses gerais.
• Ex1. o estabelecimento de aposentadoria com remuneração
integral sem nenhuma relação com o tempo de serviço
prestado diretamente ao Estado (o mais grave dos privilégios) ,
elevando violentamente o custo do sistema previdenciário
estatal, representando um pesado ônus fiscal para a sociedade.

45
• EX2. foi ter permitido que, mais de 400 mil funcionários
celetistas de fundações e autarquias se transformassem em
funcionários estatutários, detentores de estabilidade e
aposentadoria integral. (este episódio ficou conhecido como
“trem da alegria”).
Nota!!!! O retrocesso burocrático ocorrido em 1988 não pode
ser atribuído ao suposto fracasso da descentralização e da
flexibilização da administração pública que o Decreto-lei nº
200 teria promovido.

46
 Na verdade, o retrocesso:
• Resultou de uma visão equivocada das forças democráticas que
derrubaram o regime militar acerca da natureza da
administração pública então vigente;

• Foi conseqüência da aliança política que as forças democráticas

foram levadas a celebrar com o velho patrimonialismo, sempre
pronto a se renovar para não mudar;

47
 Na verdade, o retrocesso:
• Resultou do desentendimento da velha burocracia contra a
reforma pela qual a administração central passara no regime
militar: estava na hora de restabelecer a força do centro e a
pureza do sistema burocrático;
• Relaciona-se com a campanha pela desestatização (venda de
uma empresa ou instituição do setor publico para o privado),
que acompanhou toda a transição democrática: esse fato levou
os contribuintes a intensificarem os controles estatais, que
haviam ganho grande autonomia graças ao Decreto-lei nº 200.

48
Em suma, considerando a evolução de nossa administração,
podemos concluir que:
• Para sanar a administração direta, criou-se a indireta, que devido
à autonomia, cresceu artificialmente.
• A falta de uma política de pessoal, levou a um inchaço de pessoal
no setor público, na maioria não qualificado.
• Havia uma concepção de que controle, segurança e padronização,
gerariam bons resultados, ao invés do foco no atendimento às
necessidades do cidadão.
• Na prática, o que aconteceu foi uma substituição do coronelismo
pelo clientelismo (favorecimento de determinados grupos).
49
 Princípios da Administração Pública – CF/88 art.
37 a 41
Assim, foram estabelecidos 5
(cinco) princípios
(considerando as modificações
feitas pela Emenda
Constitucional n. º 19 de 1998)
a serem observados nas três
esferas de Governo:
Legalidade, Impessoalidade,
Moralidade, Publicidade e
Eficiência. (LIMPE)
 Abrindo um aparte!!!! CF/88
• Art. 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência ...(Redação dada pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998)
Eficiência ??? Tem a ver com o consumo adequado dos
insumos utilizados em determinado processo, administração
com qualidade, rapidez e menor custo (adm. de empresas)

51
 1987, fracasso do Plano Cruzado
• A crise fiscal e a crise do modo de intervenção do Estado na
economia e na sociedade começaram a ser percebidas em
1987. Foi nesse momento, depois do fracasso do Plano
Cruzado, que a sociedade brasileira se deu conta, ainda que de
forma imprecisa, de que estava vivendo fora do tempo, de que
a volta ao nacionalismo e ao populismo dos anos 50 era algo
inviável. Os Constituintes de 1988, porém, não perceberam a
crise fiscal, muito menos a crise do aparelho do Estado.

52
 1990, fim do governo Sarney
• Só depois do episódio da hiperinflação, em 1990, no final do
governo Sarney, a sociedade abriria os olhos para a crise. Em
conseqüência, as reformas econômicas e o ajuste fiscal
ganharam impulso no governo Collor. Esse governo (que
acabou se perdendo em meio à corrupção generalizada) é que
daria os passos decisivos no sentido de iniciar a reforma da
economia e do Estado.

53