Bertrand y Moutoukias (2018) Cambio Institucional y Fiscalidad en El Mundo Hispánico PDF

Cambio institucional y fiscalidad
Mundo hispánico, 1760-1850
Michel Bertrand y Zacarías Moutoukias
Editor: Casa de Velázquez

Lugar de edición: Madrid
Año de edición: 2018
Publicación en OpenEdition Books: 26 abril 2018
Colección: Collection de la Casa de Velázquez
ISBN electrónico: 9788490961537
http://books.openedition.org
Edición impresa
Fecha de publicación: 26 abril 2018
ISBN: 9788490961520
Número de páginas: XII-432
Referencia electrónica
BERTRAND, Michel ; MOUTOUKIAS, Zacarías. Cambio institucional y ﬁscalidad: Mundo hispánico,
1760-1850. Nueva edición [en línea]. Madrid: Casa de Velázquez, 2018 (generado el 03 mai 2019).
Disponible en Internet: <http://books.openedition.org/cvz/4289>. ISBN: 9788490961537.
© Casa de Velázquez, 2018

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C AMBI O
I NSTIT UC I O NA L
Y FI SCA L I D A D
M UND O HI S P Á N I C O, 1760- 1850
E D I TA D O P O R M I C H E L B E R T R A N D
Y ZACARÍAS MOUTOUKIAS
COLLECTION DE LA CASA DE VELÁZQUEZ
COLLECTION DE LA CASA DE VELÁZQUEZ
V O LU ME 16 4
C A M BIO I NS T I T UCION A L
Y F I SC A L I DA D
M U N D O H I S PÁ N IC O, 176 0 -18 5 0
E D I TA D O P O R MI C H E L B E R T R A ND Y Z A C A R Í A S M O U T O U K I A S
M A D R ID 2 018
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Coordinateur du service des publications : Richard Figuier
Éditrice : Sakina Missoum
Secrétariat d’édition : Miriam Fernández Molina et María José Guadalupe
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Maquette originale de couverture : Manigua
En couverture : Montage de trois images

1. — «Copia de la matriz original de una moneda realizada en la Casa de la Moneda
de Lima» (Reinado de Fernando VII), Ministerio de Educación, Cultura y Deporte,
AGI, MP-MONEDAS, 130 © Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
2. — «Plano de la Casa de la Moneda de México» (Relación de la fábrica alta), Ministe-
rio de Educación, Cultura y Deporte, AGI, MP-MEXICO, 662BIS © Ministerio de
Educación, Cultura y Deporte
3. — «Vale endosable» (Préstamo al gobierno del Supremo decreto del 26-III-1818),
Archivo General de la Nación, Fondo Ministerio de Gobierno, X-895 © Archivo
General de la Nación, Buenos Aires
Ouvrage publié avec le concours du Centre d’études en sciences sociales sur les mondes africains,
américains et asiatiques (CESSMA – UMR 245) et de l’Institut universitaire de France (IUF).
ISBN : 978-84-9096-152-0. ISSN : 1132-7340
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ÍNDICE
Abreviaturas XI
Introducción de Michel Bertrand y Zacarías Moutoukias

Actores, instituciones, Estado: la iscalidad y los debates
historiográicos sobre el cambio político 1
I. — GUERRA, FISCALIDAD E INSTITUCIONES: ENTRE LA CONSTRUCCIÓN

DE LA MONARQUÍA Y LOS PROYECTOS LIBERALES
I.1. — Negociar y reformar en el Antiguo Régimen
Jean-Pierre Dedieu
De la merced a la deuda:
La Monarquía española y el crédito en el siglo xviii 25
Rafael Torres Sánchez
Tejiendo una Hacienda Imperial. «Unir los manejos
de la Real Hacienda de España y América» en el reinado de Carlos III 43
Horst Pietschmann
Las múltiples dimensiones históricas de las reformas iscales
en la Nueva España del siglo xviii 65
I.2. — La cultura política del liberalismo
Juan Pro Ruiz
La construcción iscal de los estados.
El impulso de la contribución directa en España (1810-1850) 91
VIII índice
Juan Pan-Montojo
La tributación y la Hacienda
en las culturas políticas del liberalismo hispano 109
Margarita Menegus Bornemann
Las ideas y las propuestas. Consideraciones sobre
la capitación y los impuestos sobre la propiedad 127
II. — ACTORES, REDES Y DINÁMICAS INSTITUCIONALES
II.1. — Actores locales y cambios institucionales
Michel Bertrand
Endeudamiento y poder municipal
al in del periodo colonial: El caso de Puebla 141
Yovana Celaya Nández
La reforma borbónica en la construcción de la iscalidad local.
Los ayuntamientos novohispanos de Orizaba y Querétaro 157
Zacarías Moutoukias
Coacción pública e innovación. Deuda, actores
y cambio institucional en el Río de la Plata (1790-1820) 175
II.2. — Actores locales , jurisdicciones y territorios
Inés Herrera Canales y Alma Parra Campos

La iscalidad minera en México en la transición a la independencia 199
Leonor Ludlow
La construcción de un nuevo espacio iscal.
El distrito federal durante la Primera República Federal 215
Viviana E. Conti
La iscalidad en la emergencia de las provincias rioplatenses.
Salta y Jujuy entre el Antiguo Régimen y la modernización iscal 231
índice IX
III. — DEL ORDEN CORPORATIVO AL ORDEN REPUBLICANO:

FISCALIDAD Y CONSTRUCCIÓN POLÍTICA
III.1. — Tierra, propiedad y comunidades
La iscalidad y la propiedad en Oaxaca en el siglo xix 255
Aurélia Michel
Jurisdicciones, comunidades, territorios. La iscalidad de Tehuantepec
en la construcción del Estado independiente 269
Eduardo Míguez
Reforma y primitivismo. Tierra y iscalidad en el Río de la Plata,
de la colonia a la Independencia 287
III.2. — Guerras, cuerpos, ciudadanos:

fiscalidad y dinámicas políticas
Ernest Sánchez Santiró
Guerra, impuestos e instituciones.
La Real Hacienda de Nueva España (1808-1821) 307
Javier Kraselsky
Las Juntas de comercio y el Consulado de Buenos Aires
y sus relaciones con la Corona. Los préstamos y donativos
a ines del siglo xviii y principios del xix 329
Samuel Amaral
Guerra, empréstitos, debates: El surgimiento de la ciudadanía iscal
en Buenos Aires (1810-1820) 347
Conclusión de Marcello Carmagnani

Notas para un debate 369
Fuentes impresas 381
Bibliografía general 389

ABREVIATURAS
AECBA Acuerdos del Extinguido Cabildo de Buenos Aires

AGEO Archivo General del Estado de Oaxaca
AGI Archivo General de Indias, Sevilla
AGN Archivo General de la Nación, México D. F.
AGN Archivo General de la Nación, Buenos Aires
AGS Archivo General de Simancas, Simancas
DGT Dirección General del Tesoro
SSH Superintendencia de Hacienda
TMC Tribunal Mayor de Cuentas
AGMP Archivo General Municipal de Puebla (México)
AHJO Archivo Histórico Judicial del Estado de Oaxaca (México)
AHMQ Archivo Histórico Municipal de Querétaro (México)
AHN Archivo Histórico Nacional, Madrid
AHPJ Archivo Histórico de la Provincia de Jujuy (Argentina)
LC Libro Capitular
CG Carpeta de Gobierno
SRR Sección Ricardo Rojas
AHS Archivo y Biblioteca Históricos de Salta (Argentina)
CG Caja del Gobierno
LCoLe Libro Copiado de la Legislatura
ROS Registro Oicial
ALJ Archivo de la Legislatura de Jujuy (Argentina)
LBA Libro Borrador de Actas de la Provincia de Jujuy
HAC Real Hacienda, Madrid
LBA Libro Borrador de Actas de la 1a Legislatura de la
Provincia Independiente de Jujuy
RG Ripia, Juan de la, Gallardo, Diego, Práctica de la administración
y cobranza de las rentas reales y visita de los ministros que se
ocupan de ellas, corregida por el licenciado Diego María Gallardo,
Madrid, 1795-1796, 6 vols.
TRA he Rothschild Archives, Londres
introducción
ACTORES, INSTITUCIONES, ESTADO:

LA FISCALIDAD Y LOS DEBATES HISTORIOGRÁFICOS
SOBRE EL CAMBIO POLÍTICO
Michel Bertrand y Zacarías Moutoukias

Université de Toulouse – Casa de Velázquez y Université de Paris Diderot – CESSMA UMR 245
El presente libro es el resultado de dos actividades acopladas. Por un lado,

la combinación de dos proyectos del programa ECOS, los cuales, coordina-
dos en una sola investigación, permitieron el trabajo conjunto de especialistas
argentinos, franceses y mexicanos. Por el otro, el apoyo de otras instituciones
hizo posible la organización de un coloquio inal en los locales de la université
de Toulouse – Le Mirail en octubre del 2011, para el cual pudimos también
contar con la presencia de colegas de Alemania, España e Italia. El objetivo de
este trabajo y el libro que de él ha resultado, ha sido estudiar y debatir sobre
los mecanismos de evolución de las instituciones políticas, administrativas y
sociales durante el periodo indicado, de profundas mutaciones en los territo-
rios de la Monarquía hispana, como bien se sabe1.
Los años que iban de la guerra de los Siete Años y la aplicación de las refor-
mas borbónicas sobre las posesiones ultramarinas de Castilla, a la formación
de los estados nacionales en España y en América hispana, constituyen uno
1
El programa ECOS (Évaluation-orientation de la Coopération Scientiique, ministère des
Afaires étrangères et ministère de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation)
ha inanciado esta investigación a través de dos proyectos: un ECOS-Sud A06H03, Francia/Argen-
tina, en cooperación con la entonces Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva y
un ECOS-Nord Francia/México M07H02, en cooperación con el ANUIES (Asociación Nacional
de Universidades e Instituciones de Educación Superior), coordinado por el CONACYT (Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología) y la SEP (Secretaría de Educación Pública). Ambos llevaban
como título común «Changement institutionnel et iscalité dans le monde hispanique/Cam-
bio institucional y iscalidad en el mundo hispano», y fueron ejecutados como un solo proyecto,
cuyos responsables eran: en Argentina, Samuel Amaral; en México, Leonor Ludlow y en Francia,
Zacarías Moutoukias quien, además, aseguraba la coordinación general. La generosa ayuda de
este programa nos permitió inanciar los numerosos viajes transatlánticos en ambas direcciones,
que fueron puntuando nuestra actividad. El coloquio realizado en la université de Toulouse – Le
Mirail, del 17 al 19 de octubre del 2011, tuvo las siguientes instituciones organizadoras: por la
université de Toulouse – Le Mirail, el laboratoire FRAMESPA (UMR 5136); por la université de
París Diderot, el laboratoire CESSMA (UMR 245, entonces SEDET EA 4534); y la Casa de Veláz-
quez, Madrid. Además del sostén inanciero y logístico de estas instituciones, también contamos
con el apoyo del Institut universitaire de France, la comunidad urbana de Toulouse y la región de
Midi-Pyrénées. Expresamos aquí nuestro mayor agradecimiento a todas estas instituciones, que
hicieron posible una cooperación que aún se prolonga en otras actividades.
Michel Bertrand y Zacarías Moutoukias (eds.), Cambio institucional y iscalidad.

Mundo hispánico, 1760-1850, Collection de la Casa de Velázquez (164), Madrid, 2018, pp. 1-21.
2 introducción
de los periodos más visitados por distintas historiografías; y en las tres últi-
mas décadas hemos asistido a una importante renovación de la imagen de
dichos procesos que esas historiografías nos devuelven. En relación a esta vasta
literatura —o a este amplísimo conjunto de diferentes historiografías— la par-
ticularidad del enfoque que ha presidido la investigación mencionada, así como
la organización del libro que de ella ha resultado, ha sido tratar de aprehender
los mecanismos y los procesos de cambio a través de la historia de la iscali-
dad. Para ello, hemos examinado los problemas iscales en su interdependencia
con las transformaciones y cambios institucionales y sociales más amplios. Y
esto en diferentes escalas: la de la Monarquía que, a ambos lados del Atlán-
tico, negocia y reforma los mecanismos de acceso y de circulación de recursos,
transformando así sus propios equilibrios políticos; o, en el otro extremo, la de
las arenas locales estructuradas en redes de actores, cuyos modos de coopera-
ción y conlicto producen reconiguraciones institucionales y territoriales; o
aun el ámbito de los dispositivos que atraviesan las escalas —como los derechos
de propiedad, el papel de los cuerpos y de las articulaciones comunitarias o
las dimensiones iscales de la ciudadanía— cuyas evoluciones acompasaban el
tránsito del Antiguo Régimen al orden republicano.
Estos ámbitos y escalas ordenan nuestro libro en las tres partes que organizan
el material proveniente de nuestros terrenos de investigación: España, México y
el Río de la Plata. Una de las principales proposiciones de nuestro trabajo airma
la necesidad de situarnos a ambos lados del Atlántico para interpretar o formular
hipótesis sobre las evoluciones observadas en nuestros respectivos terrenos locales.
El objetivo puede parecer modesto frente a las preconizaciones de los enfoques glo-
bales y transnacionales, que en los últimos años han impregnado distintos espacios
historiográicos. Sin embargo, en nuestro campo de estudio, la adopción de estas
perspectivas —como ha sido también nuestro caso— no necesariamente propor-
ciona respuestas a las diicultades que supone el intento de tratar al mismo tiempo,
por un lado, la pluralidad institucional y los dispositivos comunes que atravesaban
los territorios de la Monarquía hispana y, por el otro, las evoluciones posteriores al
desmoronamiento del imperio. Respecto del análisis del cambio institucional, aun
aprehendido a través del prisma circunscrito de la iscalidad, el objetivo de situar
dicho análisis a ambas orillas del Atlántico no puede obviamente ser fruto de un
solo libro, sino de un programa de investigación. En ese sentido, estamos persua-
didos que este libro ha logrado cuanto menos delimitar un temario de cuestiones y
problemáticas apuntando a ese programa.
La elección de la iscalidad se justiicaba por su papel central en la intersección
de los ámbitos económico, político y social. En efecto, las guerras europeas
renovaban constantemente los retos que la Monarquía hispana debía afrontar,
entre los cuales el de intensiicar las negociaciones con cuerpos y comunidades
políticas a escala del imperio. En un contexto de constante tensión de sus
recursos disponibles, enfrentar los problemas de la deuda, las movilizaciones
militares, las negociaciones diplomáticas, los bloqueos del comercio colonial
por la propia guerra, etc., suponían cadenas de interacciones y acontecimientos
que ponían en movimiento actores interviniendo en diferentes escalas y
actores, instituciones, estado 3
contextos, cada uno con sus propios designios y estrategias. Actuaban, como
bien sabemos, insertos en comunidades y cuerpos políticos, pero integraban
al mismo tiempo redes de relaciones que atravesaban las fronteras tanto
geográicas como institucionales y sociales.
Esta dialéctica de la contingencia modelaba la realidad histórica, poniendo
en evidencia procesos sociales, políticos, económicos y culturales de larga
duración. Un aspecto de dichos procesos concernía, naturalmente, a las herra-
mientas de la cultura política, que afectaban tanto a la percepción de riesgos
y oportunidades, como a la fabricación de saberes y categorías. Esto sitúa el
punto de partida de nuestro trabajo en una doble evolución, cuyos mecanismos
incluían las relaciones entre la Corona y las comunidades políticas de los rei-
nos hispanos en Europa y América, durante la segunda mitad del siglo xviii.
En primer lugar, la progresiva introducción de nuevos modos de gobierno
que acompañaban los esfuerzos de centralización política y administrativa.
Si tenían por obvio telón de fondo el lenguaje de una nueva cultura política,
compartida por una parte de las élites políticas, la Real Hacienda fue el ámbito
en el cual los esfuerzos fueron más enérgicos y constantes, aunque con rit-
mos diferentes en cada lado del Atlántico. En segundo lugar, esos esfuerzos de
centralización se realizaban en un contexto que multiplicaba la negociación
política con comunidades y cuerpos locales, debido a las crecientes necesidades
políticas y inancieras de la Corona. Un aspecto de este proceso era la impli-
cación, igualmente creciente, de una pluralidad de actores económicos en la
gestión de las inanzas y el Estado, asegurando toda suerte de servicios y fun-
ciones. Mientras, la aceleración de la guerra y la competencia entre imperios
cimentaba las interdependencias entre los diferentes aspectos, aparentemente
contradictorios, de este proceso.
Otras dimensiones de nuestro trabajo nos acercaban a una imagen de la
iscalidad como dispositivos emergentes de un universo político poblado
de jerarquías plurales y de cuerpos que negocian o se disputan con los
representantes de la autoridad soberana, ella misma fragmentada entre dichas
jerarquías. Esta visión de las dinámicas institucionales ha condicionado
también nuestra percepción de los efectos de las guerras napoleónicas.
Como muy bien sabemos, su papel en la crisis e implosión de un universo
institucional de soberanías fragmentadas, ha sido abundantemente subrayado
por varias generaciones historiográicas2. Pero las vicisitudes del Antiguo
Régimen nacieron de una diversidad de factores y la ocupación napoleónica
no delineó una senda exclusiva en la construcción del orden político y iscal
fundado en la soberanía nacional y la competencia política, que acabaría
por reemplazarlo. Y no solamente este proceso no fue en absoluto lineal. Su
trayecto resultaba también de las bifurcaciones e incertidumbres propias a la
acción humana en el plano local.
2
Artola, 1999 y 1975; Halpering Donghi, 1985; Guerra, Demélas-Bohy, 1993; Hoquel-
let, 2001; Portillo Valdés, 2006; una excelente presentación del debate y la historiografía en
Piqueras, 2008.
4 introducción
En otras palabras, este conjunto de ideas y problemáticas nos planteaba la

necesidad de abordar las instituciones iscales desde una concepción que inte-
grase las relaciones entre actores políticos y económicos. Así, la visión de la
iscalidad como espacio que articulaba diferentes ámbitos, nos ha permitido
formular en nuestros trabajos una serie de preguntas sobre la relación entre la
coniguración de los grupos sociales, la dinámica de los conlictos y las evolu-
ciones institucionales; lo cual incluye en nuestros temarios aquellas cuestiones
relativas al contexto y las estrategias de los actores. De modo que el objetivo de
esta introducción es presentar la combinación de historiografías que nos han
permitido pensar esas problemáticas y objetivos y que ha acabado dando forma
a la organización del presente libro.
En la primera parte abordaremos la noción misma de institución, cuya obvia
centralidad en nuestro trabajo nos obliga a tratar de explicitar la complejidad de
un término que abarca una pluralidad de contenidos, o al cual distintos autores
le dan sentidos a veces contradictorios entre sí. En la segunda parte trataremos
de dirigir nuestra atención hacia los actores y sus relaciones recíprocas. Algo
parecido podemos decir aquí también: la idea de adoptar o analizar el punto de
vista de los actores en realidad engloba una diversidad de enfoques y nos pare-
ció necesario delimitar aquellos que constituyen nuestras referencias comunes.
Y inalmente acabaremos con una discusión general sobre los procesos inicia-
dos con la guerra de los Siete Años, vistos desde el prisma de la iscalidad. En
esta tercera sección intentaremos presentar como la historiografía ha abordado
la relación entre la iscalidad y las dimensiones sociales, políticas y económi-
cas de aquellos procesos —o al menos los aspectos de aquellas dimensiones
que nos parecieron más pertinentes para nuestro trabajo— así como las rela-
ciones entre la contingencia histórica y las evoluciones de larga duración. No
hemos, por lo tanto, tratado de ijar un estado de la cuestión cerrado —por lo
demás imposible para las tres temáticas, al menos dentro de los límites de una
introducción—, sino de dar cuenta de la coherencia del espacio de discusión
en el cual hemos trabajado a partir de experiencias de investigación forzosa-
mente diversas. En in, este empeño en cruzar diferentes historiografías nos
hará obviamente perder en exhaustividad, tanto por la amplitud de la materia,
como por las exigencias de la argumentación. Pero creemos que así daremos
mejor cuenta de nuestra manera de proceder.
LA NOCIÓN DE INSTITUCIÓN, LAS INSTITUCIONES FISCALES

Y EL ORDEN POLÍTICO
La idea de partir de la iscalidad para tratar de dibujar el perímetro de un

ámbito de investigación que articulara el estudio de las estrategias y los lazos
entre los actores, las reglas de juego y las estructuras y organizaciones del
orden político pone en un primer plano una relexión sobre la noción misma
de «institución». No es entonces inútil recordar que ya en los noventa, algu-
nos de los debates que entonces circulaban, incitaban a tomar esta dirección.
Aunque mucho menos citado últimamente, parece natural mencionar aquí a

N. Elías, quien, como bien sabemos proponía que conjuntos institucionales
como el Estado, la familia y la fábrica, fuesen tratados como coniguraciones
dinámicas; es decir, como un sistema de interdependencias personales. Su
estudio sobre la corte como expresión del orden sociopolítico de la monarquía
francesa, fue a la vez una fuente de elaboración y un terreno de aplicación de
aquel enfoque general3. Y a inales de los noventa, uno de los participantes en
este libro, retomó un debate, bien anterior a aquellos años, entre R. Mousnier y
E. Labrousse, quienes oponían la idea de órdenes y estamentos —el primero—
y grupos y categorías sociales —el segundo— como principal herramienta para
analizar las jerarquías y la estratiicación del universo social de Antiguo Régi-
men. Así, M. Bertrand proponía superar dicha oposición estudiando los lazos
personales que atravesaban tanto los cuerpos como los grupos sociales4.
Estos debates de los años noventa formaron parte del clima de ideas con
el que tratamos las instituciones iscales durante el recorrido que nos ha lle-
vado al presente libro. Nos ha parecido conveniente evocarlos pues la expresión
«dispositivos institucionales» que acabamos de utilizar, traduce algo de la dii-
cultad que encontramos con el término «institución». Cada uno de nosotros
ha puesto en él matices diferentes, según las distintas trayectorias y experien-
cias de investigación. Sin embargo, la polisemia del término en castellano está
fuertemente enmarcada por el peso de dos conjuntos historiográicos, tan
importantes como distintos en sus enfoques: la historia de las instituciones y
del derecho, por un lado, y el neo institucionalismo anglosajón así como el
convencionalismo francés, por el otro.
El primer grupo produjo una profunda renovación de sus conceptos y enfoques
desde los años noventa, cuyos actores más emblemáticos probablemente sean
B. Clavero —quien subraya la naturaleza jurisdiccional de la autoridad soberana
de Antiguo Régimen—, J. H. Elliot y P. Fernández Albaladejo —proponiendo
una nueva historia política del Antiguo Régimen—. Al presentar el orden
político como una pluralidad de cuerpos y jerarquías que fragmentaban la
autoridad soberana y al llamar la atención sobre la negociación y el conlicto
entre agentes de dicha autoridad, como un elemento central de su dinámica
política, las contribuciones de esa historiografía brindaron un conjunto de
nociones que, aunque a veces contradictorio y discutido desde otros puntos de
vista, constituyó un lenguaje que otros especialistas se apropiaron en su trabajo5.
Esta historiografía nos ha enseñado a evitar las visiones anacrónicas de la
autoridad soberana —y, más concretamente, a desconiar de la noción de Estado
tal como aparece a partir de principios/mediados del siglo xix, aplicada a las
monarquías compuestas de Antiguo Régimen—. No obstante dicha renovación,
en esta historiografía prevalece una visión sustancialista del orden institucional
3
Elias, 1981 y 1982.
4
Bertrand, 2005.
5
Clavero, 1986b y 1991; Elliott, 1992; Fernández Albaladejo, 1992; véanse también
Rojas (coord.), 2007; Herzog, 2006.
6 introducción
que suele dejar fuera de foco los mecanismos de la acción de los actores. En ese
sentido, no está muy lejana de una de las deiniciones de «institución» que recoge
cualquier diccionario. El campo semántico que contiene esta visión aparece
claramente cuando los historiadores oponen las instituciones formales del Estado
(y sus inanzas) a las redes informales que conectan —por ejemplo— oiciales de
Real Hacienda y actores económicos. Nosotros hemos partido de la idea de que
esas redes componen un marco de cooperación y de acceso a recursos para la
acción política de la autoridad. Así, la distinción entre formal e informal carece
de pertinencia pues desdibuja las vías de acceso a recursos iscales y obscurece los
mecanismos del cambio institucional.
Las premisas de la acción —en el campo de la economía, pero también en el
ámbito de la política— constituyen en cambio el punto de partida del segundo
conjunto historiográico arriba mencionado. Como bien sabemos, las corrien-
tes neo-institucionalistas aceptan en general la distinción formulada por North
entre las organizaciones y las reglas de juego que deinen la trama de opor-
tunidades y restricciones que estructuran la acción, limitando la noción de
institución a las segundas6. No obstante las críticas al supuesto de racionalidad
que los historiadores suelen dirigir al neo-institucionalismo, algunas ideas de
ese conjunto historiográico nos ofrecen una vía para discutir sobre una visión
de las instituciones que englobe el contexto de los actores.
El eco que estos enfoques han encontrado en la historiografía latinoamericanista,
declina de distintas formas la idea según la cual, la coniguración institucional
de una sociedad —concebida en términos de derechos de propiedad y de otros
mecanismos institucionales que regulan los costos de transacción— explica
su éxito o fracaso económico. El tópico dominante en este modo de abordar las
cuestiones institucionales ha sido el del fracaso económico latinoamericano
comparado al éxito de los EE.UU. tras sus respectivas independencias, aunque
L. Prados de la Escosura ha cuestionado la pertinencia de la comparación7. Esta
perspectiva no ha sido abordada en nuestra investigación ni en el presente libro.
Sin embargo, algunos aspectos del debate más amplio en el cual se inscribe remiten
al papel de la iscalidad como vínculo entre actores económicos, poder político
e instituciones. Dichos vínculos constituyen uno de los aspectos centrales de los
debates suscitados por el modelo de D. North y B. Weingast sobre Inglaterra en
los siglos xvii y xviii. Según estos autores, a partir de 1688, el contrapeso de la
representación parlamentaria le impuso al soberano comportamientos previsibles
en el plano iscal. A su vez, esto permitió el surgimiento de mercados inancieros,
y como consecuencia, el aumento de los recursos disponibles para el gobierno y el
crecimiento económico a largo plazo. Esta dinámica virtuosa contrastaría con los
efectos negativos en el largo plazo del comportamiento imprevisible y predador del
soberano característico del periodo precedente.
North, 1981 y 2005; véanse también Vandenberg, 2002; Searle, 2005; Hodgson, 2006.
6
Prados de la Escosura, 2003; Prados de la Escosura, Amaral (eds.), 1993. Por un

7
buen ejemplo de la visión convencional, véanse Engerman, Sokoloff, 1999 y, en general, los
ensayos reunidos en Haber (ed.), 1999.
A este último aspecto responden las críticas formuladas por S. R. Epstein,

quien cuestiona esta última imagen del soberano frente a la de sus súbditos,
supuestamente homogéneos. La imprevisibilidad del primero antes de la Revo-
lución Gloriosa se explicaría por las restricciones impuestas a su acción, en
particular las diicultades que encontró para instituir un régimen legal y iscal
uniicado y no discriminatorio8.
Examinar la evolución de este debate excede los términos de esta introducción,
sobre todo cuando el nexo de la respuesta de Epstein con las realidades del impe-
rio hispano a ambos lados del Atlántico —en particular después de la guerra de
los Siete Años— es suicientemente evidente. La visión del orden político que
comparten los historiadores inluenciados por Clavero y Fernández Albaladejo,
por un lado y, por el otro, los argumentos de Epstein, puestos uno al lado del otro,
ratiican la pertinencia del enfoque y del corte cronológico que han presidido
nuestra propia investigación, en relación a otros que ponen el acento en 1808 y en
las consecuencias de la invasión napoleónica de España como motor del cambio
institucional. En dos estudios recientes inspirados en este debate, y más preci-
samente en la respuesta de Epstein, se presenta el entramado institucional —en
particular los mecanismos de distribución de los excedentes iscales a través de
los situados y de los arbitrajes que los presidian—. Concluyen que con la ruptura
de 1808, la crisis de la Monarquía hispana habría engendrado una competencia
por los excedentes iscales, la cual a su vez habría conducido a la fragmentación
de los territorios hispanoamericanos9. Las aporías de este razonamiento son
bastante obvias: al no atender —a pesar de la matriz de nociones que inspiran
esos dos estudios— a la naturaleza jurisdiccional de las instituciones de la Real
Hacienda ni a la autonomía de las dinámicas que condujeron a la transformación
de la cultura política, la formulación de los proyectos liberales y la guerra civil,
las autoras invierten el orden de la causalidad. Las instituciones de Real Hacienda
estaban encajadas en un complejo de jurisdicciones cuya territorialidad difícil-
mente pueda reducirse a un espacio homogéneo, mientras que la competencia
por recursos iscales no fue la causa sino la consecuencia de la fragmentación
—allí donde hubo fragmentación— de unos territorios, cuyas unidades segmen-
tadas adquirían sentido a partir de una de esas jurisdicciones, la del cabildo.
Una vez más, aquí interesa la visión sobre las instituciones que acarrean esos
debates más que el material histórico sobre el cual reposan los argumentos. En
ese sentido, los aportes de los estudios consagrados al Estado iscal o iscal-militar
ocupan un lugar especíico en nuestra relexión. Para sintetizar la orientación de
este conjunto historiográico, podemos comenzar citando a P. O’Brien en relación
al Estado iscal en la Época Moderna (o más precisamente, durante los siglos que
siguieron al ascenso de Venecia), cuya «principal preocupación nunca fue eco-
nómica», sino «asegurar su propia supervivencia y formación»10. Partiendo de la
8
North, Weingast, 1989; Epstein, 2000, caps. i y ii.
9
Irigoin, Grafe, 2006 y 2008.
10
O’Brien, 2012, p. 442.
8 introducción
noción de Estado iscal de J. A. Schumpeter como el estadio a partir del cual ya no

era la hacienda del soberano, sino la contribución de sus súbditos la principal fuente
de recursos, esta literatura trata de analizar el papel del comercio y la guerra en esos
procesos de construcción y autopreservación en contextos de competencia entre
estados. Este enfoque dialoga con una sociología iscal que analiza las relaciones
entre el orden social y los mecanismos de contribución11. Y siguiendo un registro
que no está lejos del anterior, una parte de esta amplia historiografía explora las
nociones de «Estado iscal-militar» y de «Contractor State» —siendo la segunda un
intento de superar los límites de la primera— poniendo de maniiesto la compleji-
dad de los mecanismos sociopolíticos, así como las innovaciones que suponían la
movilización de recursos para la guerra y la competencia entre estados12.
Dicha función del gasto militar en el Antiguo Régimen se inscribe en una
visión más amplia de la evolución del Estado y de sus relaciones con los otros sec-
tores de la sociedad. Evolución que iría de aquellos cuyos recursos se asignaban
principalmente a la guerra y a otras formas de competencia entre estructu-
ras soberanas, hacia estados cuyas funciones se habrían tornado cada vez más
complejas y sus ingresos iscales se destinaban cada vez más a gastos sociales.
Proceso a su vez marcado por la creciente apertura de los sistemas políticos,
cuyos beneiciarios serían también los de esas nuevas funciones13. Este esquema
resuena en algunos de los debates propuestos por trabajos que contiene el pre-
sente libro, así como en el arco cronológico adoptado, que intenta aprehender
las mutaciones institucionales que acompañaban a los cambios iscales. Recien-
temente se ha criticado esta visión de la evolución de los estados, que R. Bin
Wong caliica de excesivamente eurocéntrica14. Dichas críticas recuerdan tam-
bién las que C. Tilly dirigía —en los años noventa— a las visiones teleológicas
de la formación de los estados nacionales; presentando dicha formación como
una pluralidad de procesos no lineares, que generaban una combinación igual-
mente diversa de formas de centralización económica y política15.
Respecto al presente libro y a la investigación que ha precedido, es verdad que
los estudios consagrados al imperio hispánico desde la perspectiva del Estado
iscal o el Estado iscal-militar se han concentrado en la parte peninsular de
aquel, dejando de lado América hispana. Para esta última, son numerosas las
publicaciones que, en los últimos años, han renovado o completado nuestro
conocimiento del funcionamiento de las instituciones iscales16. Entre ellos, los
Yun-Casalilla, 2012.
11
Torres Sánchez (ed.), 2007 y 2013; Solbes Ferri, 2007; González Enciso (ed.), 2012;
12
Harding, Solbes Ferri, 2012.

13
Lindert, 2004; O’Brien 2012, 1998,1999 y 2011.
14
Bin Wong, 2007; Postel-Vinay, 2007.
15
Tilly, 1993; Ramos Palencia, Yun-Casalilla, 2012.
16
Entre los principales títulos para México: Carmagnani, 1998; Jáuregui, Serrano (coords.),
1998; Marichal, Marino (eds.); 2001; Alves Carrara, Sánchez Santiró (eds.), 2012; Sánchez
Santiró, 2013. Para el Río de la Plata: Klein, 1973a y b; Halperín Donghi, 1982; Amaral, 1984b,
1988, 1995 y 2014.
trabajos de C. Marichal y de otros autores que han discutido sus contribuciones,

no solo han mostrado el papel de los excedentes iscales americanos en la inan-
ciación de la defensa del imperio, sino también el aporte de aquellos al esfuerzo
bélico español en Europa17. Tomando conjuntamente las literaturas que acaba-
mos de mencionar —los estudios dedicados a la iscalidad hispanoamericana en
la segunda mitad del siglo xviii y los trabajos sobre el Estado iscal o el Estado
iscal-militar en los territorios europeos de la Monarquía hispana—, cada una
de dichas literaturas dispone a la otra en su propio ángulo muerto. A pesar de la
excelente calidad y la madurez alcanzada por estos estudios, este recorte de los
territorios del imperio hispano desdibuja algunos de los mecanismos que han
atraído la atención de los trabajos del presente volumen. No obstante, la serie de
enfoques nacidos de la noción de Estado iscal declinan a su manera y contribu-
yen a pensar las instituciones iscales como un espacio sociopolítico donde se
coaligan actores económicos y agentes del poder soberano.
Para conceptualizar la formación de esos espacios, podemos cerrar esta
rápida revista de distintas imágenes de las instituciones haciendo una men-
ción sucinta a los trabajos más recientes de la corriente neoinstitucionalista, en
los cuales también encontramos esa dimensión social o sociopolítica. Algunos
autores presentan una visión de la coniguración institucional de distintitas
regiones del continente americano, en la cual articulan la estratiicación social
y el orden sociopolítico para producir explicaciones sobre el vuelco de las for-
tunas en la evolución económica —que transformó espacios otrora pobres en la
región más rica del planeta, mientras que, inversamente, regiones americanas
de altos ingresos per cápita en el siglo xvi, se encuentran hoy entre las más
pobres—18. A pesar de una presentación en general esquemática y sesgada de
las realidades históricas a las cuales remiten esos estudios, es evidente el interés
que para nuestro trabajo tiene la idea de instituciones cuya forma se articula a
órdenes sociales más o menos oligárquicos. Menos esquemáticos son los aná-
lisis del último libro de North y otros autores, donde subraya el papel de la
violencia y de las relaciones interpersonales en la formación de los dispositivos
que regulan el acceso a los recursos19.
No obstante las tentativas de estos autores por integrar el ámbito de la polí-
tica al análisis de las instituciones, estas aparecen como fenómenos externos a
los actores. Mientras que G. Hodgson, en su crítica a la mencionada distinción
entre organización y reglas de juego que organiza los argumentos de los enfo-
ques neo-institucionalistas, deiende la idea según la cual las representaciones
sobre la institución forman parte de la institución misma. Su visión nos recuerda
el ensayo de J.-P. Dedieu sobre la Monarquía como convención. Esta noción
—tomada de la sociología económica francesa y que remite a la idea de unos
códigos y unas reglas tan internalizadas por los actores que su explicitación es
17
Marichal, 2007.
18
Robinson, 2006; Robinson, Acemoglu, 2008; Robinson, Acemoglu, Johnson, 2001 y 2005.
Véase también Mahoney, 2003.
19
North, Wallis, Weingast, 2010.
10 introducción
superlua— le sirve a Dedieu de hilo conductor para presentar el papel del mérito
y la merced como principio de coordinación de comportamientos económicos y
políticos a escala del imperio20. Mostrando así que en la articulación del poder
soberano, el funcionamiento de ámbitos como el de la iscalidad reposaba en un
complejo de mecanismos y de relaciones sociales que desdibujaban las fronteras
entre el Estado y los otros espacios sociales.
DE LAS INSTITUCIONES A LOS ACTORES
Esta manera de aprehender las instituciones también expresa la evolución que,

en historia como en otras ciencias humanas, ha ido coniriendo un papel central
a los actores en detrimento de lo que se designaba como «estructuras sociales».
Uno de los capítulos centrales de esta evolución remonta al cambio radical de
enfoques introducido por la micro-storia italiana, gracias a trabajos como el
conocido estudio de G. Levi sobre Santena en el siglo xvii21. B. Lepetit teorizó
ese momento como el de un tournant critique, mientras que J. Revel subraya
que se trata de escribir una historia a «ras del suelo», introduciendo la noción
de «juego de escalas»22. Por su parte, Levi rompe con la limitación que repre-
sentaba el estudio de la institución familiar, limitando el análisis a la estructura
del núcleo doméstico de los corresidentes, como hasta entonces lo venía practi-
cando la demografía histórica francesa y anglosajona. Demuestra en particular
la existencia de lógicas y estrategias que no guardaban relación con la estructura
familiar tal como se la venía concibiendo. Y su noción de «frentes de parentesco»
le permitió explicar tanto el funcionamiento del mercado de la tierra, como las
mediaciones políticas entre la comunidad campesina y el poder feudal. Su con-
tribución incita a repensar las relaciones entre los actores y las instituciones con
las cuales se los identiicaba, así como la capacidad de iniciativa de los primeros.
En la historiografía del mundo hispánico —donde la contribución de Levi
ha tenido un eco considerable— esta nueva manera de entender las relaciones
entre actor e institución familiar, acabó transformándose en una herramienta
importante en manos de quienes renovaban el estudio de la administración y
las estructuras soberanas. Desde la historia de la familia, testigo y actor de esta
evolución fue el número especial de la revista Historia Social de 199523. En su
presentación, F. Chacón señala que aquella se confrontaba al análisis de redes,
utilizando este instrumento, ya no como metáfora sino como concepto analí-
tico, favoreciendo así profundas revisiones historiográicas. Desde entonces,
numerosos trabajos mostraron el interés de pasar de un enfoque estructural y
cuantitativo de los grupos familiares a una reconstrucción de sus dinámicas y
20
Hodgson, 2006; Dedieu, 2010a. Véanse también: Thévenot, 1986; Boltansky, Thévenot,
1991.
21
Levi, 1985.
22
Lepetit, 1988 y 1995; Revel, 1989; Id. (ed.), 1996.
23
Chacón, 1995.
de sus lógicas relacionales. Como el estudio realizado por F. García González

sobre la sierra de Alcaraz en el siglo xviii, cuya fuerza reside en la combinación
de ambas formas de análisis, que deja al descubierto las aporías de la primera24.
A partir de estos planteos, Dedieu y C. Windler llegan a conclusiones análo-
gas a las de Levi y Chacón cuando proponen analizar las familias como «redes
familiares», lo cual signiica para ellos ir «más allá del matrimonio y de la
sangre», haciendo del análisis de las relaciones personales un instrumento de
historia política. De la misma manera, los trabajos de J. M. Imízcoz así como los
de varios de sus discípulos conirman la renovación historiográica alcanzada
gracias a la movilización del análisis de redes para comprender la inserción de
los grupos familiares dentro del aparato institucional de Antiguo Régimen,
ya sea en su dimensión civil como eclesiástica25. Pues, para retomar uno de los
tópicos de la sección precedente, al analizar las trayectorias de movilidad que
conducían de la comunidad local al servicio a la Corte o al comercio de Indias,
esos estudios revelan algunos de los mecanismos que aseguraban la circula-
ción de las élites políticas y las articulaciones territoriales a escala del imperio.
Igualmente importantes son los trabajos de F. Andújar, que han renovado
nuestra comprensión del reclutamiento del personal burocrático y militar de
la Monarquía hispánica, así como de los procesos de distribución de la gracia
mediante el otorgamiento de títulos nobiliarios y mercedes, al retomar el aná-
lisis de la práctica de la venalidad como un instrumento en manos de grupos
familiares preocupados por acceder al aparato institucional y a sus beneicios26.
Paralelamente a estos cambios historiográicos aplicados a los estudios de la
sociedad y las estructuras estatales del Antiguo Régimen peninsular, los trabajos
relativos al mundo latinoamericano seguían unas líneas de relexión en torno a
las instituciones, donde los enfoques estructuralistas, basados en la prosopogra-
fía y las categorías socioprofesionales preestablecidas, fueron mayoritarios. Para
la institución familiar, el estudio de D. Balmori, S. Voss y M. Wortman consti-
tuyó de cierta manera la referencia obligada a partir de los años ochenta27. Estos
autores entienden el grupo familiar como una estructura o unidad colectiva
de relaciones de consanguinidad y de alianza, en cuyo seno los actores sociales
encontraban el apoyo necesario a la acción económica y el control político —
sobre todo cuando las otras instituciones se desmoronaron durante el siglo xix.
Inscriben su problemática en el tránsito desde una aproximación al «individuo»
a través de las biografías de personajes de alto rango, hacia el estudio de una
historia de las instituciones sociales. Sin embargo, al deinir aquella estructura
relacional como «red familiar», no conciben ninguna forma de autonomía de
acción para los actores individuales que las constituyen.
24
García González, 2000.
25
Dedieu y Windler-Dirisio, 1998; Imízcoz Beunza, 1998; Artola Renedo, 2013; Imízcoz
Beunza, Chaparro, 2013.
26
Andújar Castillo, 2004.
27
Balmori, Voss, Wortman, 1984.
12 introducción
Esta concepción de la institución familiar como estructuras amplias y cohe-

rentes —algunos historiadores hablan de ellas como de organizaciones—, cuyas
normas explicaban el comportamiento de sus miembros, sin dejar espacio para
las estrategias y aspiraciones individuales, arrancaba —como bien sabemos—
de la abundantísima producción sobre las élites coloniales comenzada en los
años setenta con el clásico libro de D. A. Brading. La familia se convirtió así en
la puerta de entrada al estudio de las élites coloniales en sus distintos ámbitos:
los que estructuran el mundo económico y social —como el comercio transat-
lántico y los consulados que lo administran o la minería colonial28—. Otros se
centran con preferencia en la reconstrucción de los itinerarios de ascenso o de
reproducción social, buscando mostrar los mecanismos del éxito. Estos reposa-
ban en modelos culturales compartidos que se imponían a los actores sociales,
estructurando así las instituciones familiares, económicas y políticas. De modo
que la importancia acordada al ajuste a las reglas o normas inherentes a aquellas
instituciones, —sobre las cuales reposaba su cohesión interna— constituía el dis-
positivo explicativo más generalizado en aquella literatura29.
Este dispositivo recuerda la manera como una rica tradición historiográica
—próxima de la igualmente fecunda historia del derecho— indaga las institu-
ciones políticas coloniales principalmente en términos de normas y coacciones.
Mientras que la nueva corriente de «historia social de las instituciones» con-
tribuyó, a partir de los años setenta del siglo pasado, a matizar con fuerza esta
manera de interpretar el funcionamiento de las estructuras políticas30. A ellos
se agregaron, en esta evolución, los estudios que desde hace unos veinte años,
enfocan el fenómeno institucional en términos de «convenciones», de manera
más o menos explícita. Su objetivo es insistir en los espacios de negociación y
autonomía abiertos entre actores sociales, quienes eran al mismo tiempo capa-
ces de constituir referencias comunes y de movilizarlas en estrategias plurales
y contrapuestas, en distintos contextos institucionales31.
El estudio sobre la Audiencia de Quito de J. L. Phelan, quizás haya sido
uno de los primeros en abordar las instituciones desde este punto de vista.
Como lo explica en su introducción, su propósito es conciliar la escuela
española de las instituciones políticas y jurídicas de Rafael Altamira y Cre-
vea con la historia social, entonces en pleno auge. Y cabe aquí citar otro
ejemplo, el de J. H. Parry, quien señala que el propósito de la investigación
de Phelan es abordar los órganos de gobierno
28
Brading, 1971; algunos títulos de esta inmensa literatura entre los más próximos a las pro-
blemáticas de libro: Ladd, 1976; Socolow, 1987; Langue, 1992.
29
Brown, 1997; Hoberman, Socolow (eds.), 1986.
30
Véanse ejemplos de esta tendencia en Vázquez de Prada, Olábarri Gortázar (coords.),
1989; Burkholder, 1978.
31
Un balance de esta evolución que reivindica un análisis del fenómeno institucional a
partir de enfoques basados en la experiencia de los actores sociales en Bertrand, Mou-
toukias, Poloni-Simard (eds.), 2000; véase también López-Cordón Cortezo, Dedieu,
Castellano (eds.), 2000.
no como unas meras estructuras legales, sino como órganos de poder

concretos, cuyos funcionarios son individuos de carne y hueso, que tie-
nen que enfrentarse a desafíos especíicos y conciliar intereses diversos,
tanto de la región a la que gobiernan como del poder imperial al que
representan32.
En un segundo momento, el lugar de referencia lo ocupó el estudio de

M. Burkholder y D. Chandler sobre los oidores de las audiencias america-
nas. Partiendo del lugar de nacimiento como variable esencial, reconstruyen
un modelo de instituciones políticas atravesadas por un enfrentamiento
estructural entre criollos y peninsulares. Sobre esta sólida base, toda una
corriente de trabajos aborda el estudio de las instituciones del cuerpo polí-
tico colonial en términos de competencia entre dichos bandos —entre ellos,
los estudios dedicados a las instituciones locales, que ponen en evidencia
el control criollo asentado en la venta de los regimientos capitulares, como
en las audiencias analizadas por Burkholder y Chandler33 —. Aunque algu-
nos de estos estudios subrayan —para algunos casos— la importancia de la
integración entre ambos bandos, lo hacen sin interrogarse realmente sobre
el significado y el alcance de dicha integración. Como lo subrayamos para
las instituciones familiares en el ámbito socioeconómico, estos estudios
muestran la existencia de comunidades políticas elitistas cimentadas por
valores compartidos, como la hispanidad, la pureza de sangre y la riqueza.
Desde estos trabajos pioneros, se multiplicaron otros aplicados a institu-
ciones y espacios sociales diversos, algunos de los cuales utilizan el análisis
de redes sociales, mostrando que la dicotomía entre criollos y peninsulares
debe ser entendida con mucha mayor cautela.
En los trabajos de M. Bertrand y Z. Moutoukias sobre el siglo xviii se com-
binan diferentes elementos de estas evoluciones historiográicas. El primero
centra su estudio en el cuerpo de los oiciales de la Real Hacienda de Nueva
España, mientras que el segundo analiza el papel de séquito de gobernadores
y los conlictos de jurisdicción en el Río de la Plata. Ambos utilizan las herra-
mientas del análisis de redes sociales. Este instrumento permite a Bertrand
reconstruir el entorno relacional de esos magistrados, mostrando los mecanis-
mos de su inserción y movilidad social. Subraya, por un lado, la pluralidad de
relaciones personales que integraban los oiciales en distintos sectores de las
élites locales y, por el otro, como esas relaciones sociales trastocaban las jerar-
quías administrativas, estructurando el funcionamiento de las inanzas34. Con
el mismo cuerpo de nociones y herramientas, Moutoukias analiza los meca-
nismos por los cuales se articulaba el núcleo doméstico de los gobernadores
con distintos segmentos de la oligarquía indiana de Buenos Aires, generando
32
Parry, 1993; véase también Phelan, 1995.
33
Burkholder, Chandler, 1977.
34
Bertrand, 2011.
14 introducción
cadenas de idelidad política. Estos lazos atravesaban cuerpos y jurisdicciones,

asegurando así el funcionamiento de la organización administrativa y militar y
estructuraban la cooperación y el conlicto políticos entre facciones35.
En suma, ambos autores subrayan el papel de las relaciones interpersonales en
la articulación del poder y la acción administrativa y política. Por otra parte, las
mismas herramientas aplicadas al análisis de instituciones económicas acabaron
por producir explicaciones más complejas que las heredadas del modelo inter-
pretativo de Brading. Como lo ilustra la renovación que introdujeron los análisis
basados en la reconstrucción de redes comerciales, los cuales han demostrado,
también en este caso, un funcionamiento más complejo del que presentaban las
interpretaciones generalmente admitidas hasta entonces36. De forma que, todas
estas revisiones de la idea de «institución» incitan a pensar la segunda mitad el
siglo xviii y el periodo de las independencias en términos distintos al de la idea
de «ruptura». Dicho de otro modo, se trata de plantear el tema de las continuida-
des o de las experimentaciones anteriores a las independencias que se mantienen
una vez lograda este objetivo político, como lo hacen las contribuciones reunidas
en este volumen.
TRAS LA GUERRA DE LOS SIETE AÑOS:

FISCALIDAD Y CONFLICTOS SOCIALES
Los argumentos expuestos en las secciones precedentes acerca de la naturaleza

del fenómeno institucional y el papel de los actores nos permiten volver al tema
del cambio institucional que acabamos de dejar, pero ahora desde la óptica de
algunos de los tópicos más clásicos como las reformas borbónicas o las dimen-
siones iscales de las construcciones políticas que sucedieron al derrumbe de la
Monarquía hispana. Esto nos conduce a la relación entre la iscalidad y su con-
texto sociopolítico —visto ahora desde la perspectiva del conlicto y la acción
política— que constituye el marco que organiza las partes de este libro, así como
uno de los principales motivos que atraviesan los trabajos en cada una de ellas.
Como tan bien sabemos, los efectos de la tardía y catastróica participación
de España en la guerra de los Siete Años sobre la política institucional y iscal
de la monarquía católica, constituye uno de los campos historiográicos que
más han atraído la atención de los especialistas. El repertorio de temas de
esta bibliografía es igualmente conocido: centralización de la gestión iscal
y administrativa, reforma económica, renovación de las élites administrati-
vas, etc.; aunque la diversidad de enfoques e interpretaciones es tan grande
como la literatura misma 37. Dentro de esta literatura, algunos estudios tratan
35
Moutoukias, 1992 y 2002.
36
Ibarra, Valle Pavón (eds.), 2007.
37
Para una visión global véanse Stein, Stein, 2003; Dubet, Luis (eds.), 2011; Kuethe,
Andrien (eds.), 2014; algunos ejemplos de estudios de caso en Barbier, Klein, 1990 y 1985;
Pietschmann, 1996a; Barbier, 1980; Lynch, 1958.
también los efectos sobre los equilibrios y los conlictos sociales y políticos,
aunque sin colocar los últimos en su dimensión imperial. De hecho, durante
las dos décadas que siguieron a la guerra de los Siete Años, las manifestacio-
nes de conlictividad social afectaron al conjunto de la Monarquía hispana en
un periodo relativamente corto. Desde Quito, con el «motín de los barrios»
de 1765, hasta el motín de Esquilache a ines de marzo de 1766, y ulterior-
mente desde el movimiento de los comuneros en Socorro, hasta las grandes
revueltas panandinas de principios de 1780-1781, la amplitud del fenómeno
y la diversidad de facetas y dimensiones que abarcaron nos invitan a comen-
tarios generales en relación a nuestras problemáticas. Aunque el análisis del
proceso excede obviamente los límites de nuestro trabajo, es sin embargo
importante subrayar que, mientras que la Monarquía aumentaba su eicacia
en el acceso más centralizado a los recursos destinados a la inanciación de
la guerra, un movimiento paralelo ponía en entredicho los dispositivos polí-
ticos e institucionales que aseguraban dicha transferencia de recursos. Nos
parece entonces importante referirnos a algunos autores que han concen-
trado sus esfuerzos sobre estos problemas aun proponiendo interpretaciones
no del todo coincidentes.
En su estudio sobre el acceso a la independencia de una región periférica como
la Audiencia de Quito, F. Morelli subraya la importancia de los temas iscales y
del tratamiento que la Monarquía hispana les da en el marco de sus proyectos
de reforma. En Quito, desde 1765, las primeras reformas se introdujeron en el
terreno iscal y tuvieron como consecuencia inmediata la mencionada «revuelta
de los barrios». El proyecto del virrey de Santa Fe intentaba reducir el peso de
los recaudadores privados en la percepción de los impuestos. Las élites locales
lo percibieron como una amenaza al derecho consuetudinario que regulaba la
autonomía local en materia iscal. En otros términos, como lo ha mostrado Phe-
lan a propósito de la rebelión de Socorro en Nueva Granada, el motor de esas
revueltas fueron las tentativas por limitar o poner en entredicho la «constitución
consuetudinaria» y no el rechazo al poder monárquico en sí. Esta interpreta-
ción rompe con la visión tradicional de las reformas en los territorios americanos
de la Monarquía cuando las interpreta como una oposición creciente entre la
metrópoli —el poder real— y las élites locales, que abría el camino hacia un «pro-
tonacionalismo». Al contrario, la resolución de la crisis quiteña de 1765 muestra
que, a lo largo de la segunda mitad del siglo xviii, se articuló una colaboración
cada vez más estrecha entre los representantes de la Corona española en Indias y
las oligarquías indianas, con el in de preservar el orden social38.
El trabajo de S. Serulnikov sobre los conlictos andinos completa nuestra
visión de esta relación entre políticas de centralización iscal y lógicas sociales
de cooperación y conlicto matizando simultáneamente el papel otorgado al
tema iscal. Hasta entonces la producción sobre movimientos sociales andinos,
con raras excepciones, deducía la acción colectiva de estructuras mentales
38
Morelli, 2005.
16 introducción
—pensamiento milenarista y mesiánico, nacionalismo inca, tradiciones utópicas

andinas…— y de cambios generales en las condiciones socioeconómicas tales
como incremento en los tributos, impuestos, monopolios estatales y en el
reparto forzoso de mercancías. Sin embargo, estas interpretaciones dejaban
pendiente la comprensión de la cultura política de las propias comunidades
andinas partícipes de la insurrección. ¿Por qué embarcarse en una las mayores
sublevaciones ocurridas en la América colonial que amenazó, durante meses,
la dominación colonial así como su orden social? Es precisamente este «ángulo
muerto» historiográico que encara Serulnikov construyendo una historia
política desde lo local. Rompiendo con el análisis preponderante desde los años
setenta, Serulnikov considera que el impacto concreto, local, de las reformas
borbónicas tuvo menos que ver con el incremento de la presión iscal que con
otras dos derivaciones fundamentales de este proyecto: la normalización de
las prácticas sociales comunales y, sobre todo, los profundos antagonismos —
ideológicos, jurisdiccionales, económicos— que suscitó entre los principales
grupos de poder colonial39.
Aunque diferentes por su enfoque y divergentes en su apreciación de las
reformas borbónicas, ambos trabajos muestran las complejas articulaciones
entre la iscalidad y las constituciones consuetudinarias de los reinos ameri-
canos. Desde el punto de vista del presente libro, las declinaciones de dichas
articulaciones conciernen tanto al mundo indígena, como al de grupos y redes
que componían la República de españoles. En relación a los segundos, el tra-
bajo de Morelli completa e ilustra con un caso nuestras airmaciones de las
dos secciones precedentes, en el sentido que las relaciones entre oligarquías
urbanas y la Monarquía no se reducían a un juego de suma cero entre «inte-
reses locales» y un poder «central» abstractamente concebido. En cuanto al
mundo indígena, las contribuciones de J. Poloni-Simard y N. Wachtel sitúan los
análisis de Serulnikov en una evolución de larga duración: la de las dinámicas
sociodemográicas que reconiguraron, al mismo tiempo, sus jerarquías políti-
cas y la igura del tributario40.
Los debates historiográicos alrededor de estos conlictos sociales en rela-
ción con el tema de las independencias nos devuelven entonces a uno de los
motivos principales que reaparecía a lo largo de los proyectos ECOS y que
dieron lugar al presente libro: nuestro intento por tratar la iscalidad como un
observatorio situado —como hemos dicho al principio— en la intersección
de los procesos políticos, sociales y económicos que transformaron el espacio
de la Monarquía hispana. O dicho de otro modo, un instrumento para obser-
var cómo y por qué mecanismos unos actores interconectados constituían y
tejían la trama de dispositivos institucionales, que a su turno organizaban la
acción y daban sentido a las estrategias de aquellos actores. También hemos
dicho que, así enfocadas, las instituciones iscales nos permiten englobar la
39
Serulnikov, 2006.
40
Wachtel, 1990; Poloni-Simard, 2000.
pluralidad de ámbitos en los cuales tomaban forma las dinámicas que con-
dujeron al Antiguo Régimen del imperio hispano hacia la emergencia de los
distintos órdenes nacionales. Y estos objetivos mantienen un obvio dialogo
entre nuestro trabajo y las historiografías que estudiaron las independencias
y las transformaciones del orden político en América y España41.
Discutir la evolución interna y lo que esas historiografías han puesto en juego
excede, nuevamente, los propósitos de esta introducción. No obstante, es útil
recordar algunos de los aspectos de esas literaturas más presentes en nuestros
textos. En el caso de España, la relación entre iscalidad y cambio político ha
sido estudiada por distintos autores, como M. Artola, J. Fontana o J. P. Luis, por
no citar sino a los que más cerca están de nuestras propias preocupaciones42. A
lo largo de sus aportes sucesivos —y como él mismo lo resume en la introduc-
ción a la reedición de su primer libro—, Fontana ha explorado «la quiebra de la
monarquía absoluta» siguiendo diferentes direcciones43.
Por un lado, considera que la evolución de la Hacienda en el siglo xviii
traduce su fracaso, pues aunque sus ingresos se multiplicaron por tres, este
incremento se debió sobre todo al aumento de la recaudación de las adua-
nas a finales del siglo. Por el otro, la deuda se multiplicó por siete entre
1788 y 1820 y a finales del periodo, su servicio representaba el 80 % de la
recaudación. En este contexto, el papel de las Indias debe evaluarse en rela-
ción a la compleja articulación que permitía a la monarquía organizar una
gestión de esos problemas sin afrontar la alternativa de unas reformas que
habrían llevado al fin del Antiguo Régimen. Así, la situación devino crítica
en 1808 y desesperada en 1814. Si entre 1808 y 1814 esas reformas no pudie-
ron salir del papel por obvias razones, tras la Restauración, las reformas de
la Hacienda que se intentaron entre 1814 y 1820 mostraron sobre todo que
la fiscalidad no se podía transformar sin cambios en aspectos tales como
los derechos de propiedad, cuyas consecuencias políticas la monarquía no
podía o no deseaba asumir. Subrayando así las interdependencias a ambos
lados del Atlántico, así como el entrelazamiento entre oligarquías locales y
poderes soberanos en todos los territorios del imperio 44 .
Algunas de las contribuciones del presente libro, así como los resultados
de la reciente literatura sobre el Estado iscal y militar desmienten algunas de
estas airmaciones de Fontana, en particular en lo relativo a la incapacidad
de la Hacienda borbónica por reformarse. Permanece, sin embargo, la perti-
nencia de un enfoque que desde el inicio postula la necesidad de considerar
la evolución de la iscalidad en el contexto del orden político y social a escala
del imperio. Es en relación a este enfoque que debe entenderse la cuestión
de los efectos de la pérdida de las colonias y del comercio colonial, presente
41
Véanse las ref lexiones de Hamnett, 2013 y la presentación de Hébrard, Verdo, 2013; un
análisis diferente en Piqueras, 2008.
42
Artola, 1982 y 1999.
43
Fontana, 1987, 1992 y 2002.
44
Id., 1987, p. 166; 1992 y 2001, pp. 121-128.
18 introducción
en su debate con Prados de la Escosura. Más allá de la importancia de dicho

comercio en relación al PIB, lo que contaba eran sus efectos sobre las econo-
mías regionales y sobre la Hacienda y la relación entre esta y el orden social45.
En una reciente reseña, Luis señala que es interesante confrontar las publica-
ciones de Fontana de los años 1970 con sus trabajos más recientes en los cuales se
notaría un giro en la evaluación del último decenio del reinado de Fernando VII.
En realidad, la reevaluación de este periodo es obra del propio autor de la reseña.
En efecto, Luis cuestiona la idea, ampliamente difundida en la historio-
grafía, de una inmovilidad de la monarquía española al final del siglo xviii
y al principio del siglo siguiente, muy especialmente para el último dece-
nio del reinado de Fernando VII. Según Luis, la llamada Década ominosa
no se puede, en realidad, considerar como un periodo de estancamiento
e inmovilismo absoluto en la historia de España. Al contrario, su estudio
pormenorizado del sistema de poder estatal demuestra claramente que
dicho decenio no fue un simple paréntesis a la espera del desmoronamiento
del sistema, el cual abriría paso a la modernización política española. Y
considera este periodo como una etapa de transición a lo largo de la cual se
tratan temas clave en vista de la nueva estructuración del estado español así
como en vista de un nuevo equilibrio entre los grupos de poder.
Esta revisión historiográica se acompaña de una relectura de la depura-
ción cuya amplitud afecta a menos de un 10 % de los miembros del aparato
estatal. Es más, a partir es 1825 su impacto se reduce debido a una reincorpo-
ración de afrancesados y liberales. Finalmente lo que pone en evidencia Luis
es una confrontación entre discurso ideológico y prácticas políticas. Dicho de
otro modo, la airmación de valores muy reaccionarios no impide la imple-
mentación de iniciativas más abiertas y modernizadoras, con la airmación
de un estado liberal en plena fase política reaccionaria, en la cual prevalece la
preocupación de una «buena gestión», identiicada con la reducción del gasto
público. El sector privilegiado de esta profunda transformación vino a ser el
sector vital de la Real Hacienda transformada en una verdadera burocracia
estructurada en cuerpos especializados46.
Volviendo a los primeros estudios comentados en esta sección, los textos
incluidos en este libro comparten con trabajos como el de Phelan o el de
Serulnikov —aunque alejados de ellos por sus materias— la imagen de las
inanzas del imperio español como resultado de una trama institucional —
producto de su naturaleza constitucional— en la cual las jerarquías sociales
estructuraban el orden político. En realidad completan y ainan esa idea,
contribuyendo a una mejor comprensión de sus dinámicas. Visto desde
España, en ese contexto institucional la negociación estaba en el centro de
un complejo y confuso sistema iscal, cuyas formas cambiaban según las
regiones y las épocas, combinando una pluralidad de ámbitos de imposición
45
Id., 1987, pp. 25-29; Prados de la Escosura, 1988.
46
Luis, 2002.
y de espacios jurisdiccionales. Las inanzas municipales constituían un

buen ejemplo de esos espacios de negociación. Resultaban del derecho de
las comunidades a imponerse a ellas mismas, pero podían servir para pagar
impuestos cedidos al Rey en otro contexto de derechos y obligaciones.
Por otra parte, no eran los contribuyentes individuales quienes debían los
impuestos, sino la comunidad, mientras que esta necesitaba de la licencia
real para autoimponerse. En América, la apropiación y la reelaboración
local de esta trama institucional resultó, por un lado, de la manera como las
comunidades indígenas y las ciudades de españoles negociaron sus estatutos
frente a la autoridad soberana y, por el otro, de la necesidad de organizar
un sistema de redistribución de recursos como los situados47. La costumbre
deinía entonces las reglas de negociación entre actores locales y la Real
Hacienda. Mientras que las relaciones de poder, los márgenes de libertad y
las interacciones entre actores interconectados hacían emerger equilibrios
políticos locales y fabricaban el repertorio de respuestas que —frente a la crisis
abierta por la ocupación napoleónica de España— acabaron por desmontar
dichas estructuras iscales. Sin duda los especialistas de España y de América
criticarían o completarían aspectos de este esquema, pero nos parece un
punto de partida adecuado para debatir sobre el destino divergente de las
evoluciones comenzadas con la crisis de 1808 (o 1806 en el Río de la Plata)48.
Por otra parte, considerados en su conjunto, los trabajos comentados en esta
sección, constituyen una invitación a, por un lado, evitar toda lectura lineal y
teleológica de las dinámicas políticas e institucionales que transformaron el
orden iscal del imperio hispano y, por el otro, rehuir los cortes cronológicos
deinidos en términos de continuidad o ruptura. A esto también incitan,
con otras problemáticas, las relexiones sobre la transición iscal reunidas
en el número especial de Illes i Imperis49. Los trabajos de T. Halperín
Donghi constituyen un buen ejemplo de la manera de proceder en la cual
nos inspiramos y que estamos preconizando. Su análisis de la revolución en
el Río de la Plata muestra los mecanismos de la necesidad y la contingencia
que transformaron las jerarquías sociopolíticas, instituyendo nuevas formas
de competencia política —la «carrera de la revolución»—, prestando atención
a las dimensiones iscales del proceso. Pero sintió necesidad de completarlo
con un estudio sobre la transformación de las inanzas públicas por efecto
de la guerra, uno de cuyos motivos es el papel de las primeras en la relación
entre la plebe y la élite política emergente50. Los citados trabajos de S. Amaral
completan —y en parte corrigen— las líneas de un proceso local que condujo
a la creación del papel moneda inconvertible a mediados de los años 1820.
47
RG; Fiscalitat estatal i hisenda local, 1988; Lorenzana de la Puente, 2014; Angulo Teja,
2002a; Dubet, Luis (eds.), 2011; Slicher van Bath, 1989; Menegus Bonermann (ed.), 2000b;
Pietschmann, 1996a; Marichal, Marino (eds.), 2001.
48
Véanse las conclusiones de este mismo libro.
49
Véanse las relexiones de Fradera, 2010; Delgado, 2010; Carreras, 2010; Gelman, 2010.
50
Halperín Donghi, 1971b, 2a parte y 1982.
20 introducción
Pero más allá de la evaluación de los aspectos técnicos del trabajo pionero de
Halperín, intentamos subrayar aquí el sentido de un enfoque. Desde entonces,
otros trabajos han estudiado esta transición en otros espacios —entre ellos,
algunos de los participantes en este volumen— enriqueciendo la perspectiva
de estudiar el proceso de cambio institucional considerando al imperio como
una unidad, cuya transformación en espacios nacionales debe ser estudiada
desde su coniguración de Antiguo Régimen si queremos evitar el espejismo
teleológico. Creemos que los estudios reunidos en el presente libro contribuyen
a este trabajo y ainan el temario de la discusión y la investigación.
Estudiar las instituciones iscales tomando en cuenta la compleja

pluralidad de la noción de institución; considerar a los actores con un
enfoque relacional que dé cuenta del contexto de sus objetivos y estrategias; y
analizar las mutaciones del periodo que iba desde la guerra de los Siete Años
hasta mediados del siglo xix como procesos no lineales, dentro de los cuales
la iscalidad aparecía encastrada en las dinámicas sociales, económicas y
políticas; he aquí entonces los tres ejes que estructuraron el recorrido de
los proyectos ECOS que condujeron al presente libro. Obviamente que no
pretendemos haber llegado a algo parecido a resultados completos con un
temario tan ambicioso y en terreno historiográico en constante evolución.
Constituyen, mucho más modestamente y como se ha dicho al comienzo
de la introducción, el espacio de nuestras discusiones y las pautas que
estructuraron el presente libro.
En la primera parte se abordan las mutaciones promovidas por la monar-
quía hispana en un contexto de competencia entre imperios, en el sentido
de una mayor centralización. Alimentadas por una evolución de la cultura
política, que las propias reformas promovieron, dichas mutaciones constitu-
yeron el contexto en el cual emergieron los nuevos lenguajes liberales, pero
que a la vez se distinguieron de los anteriores por sus fuentes y sus propuestas
para la construcción iscal y estatal a ambos lados del Atlántico. La segunda
parte desplaza la mirada hacia los actores locales, considerados aquí como
una coniguración de individuos o de grupos interdependientes. Se atiende
así a los mecanismos de negociación o de coacción locales y a los efectos de
las acciones de los actores tanto sobre los cambios del orden político de ins-
tituciones vinculadas a las inanzas, como de la dimensión territorial de esos
cambios. Finalmente, en la tercera parte se analizan los dos aspectos centra-
les de la contradictoria transición iscal del orden corporativo al republicano:
por un lado, el papel de la tierra, la propiedad y las instituciones jurisdiccio-
nales y comunitarias y, por el otro, las dinámicas políticas vinculadas a la
inanciación de la guerra y los debates sobre el contribuyente.
La voluntad de situar nuestras discusiones a ambos lados del Atlántico no
siempre pudo traducirse en trabajos relativos a América y España para todas las
temáticas. Pero está presente en la complementariedad de las perspectivas de
los autores. Así, algunos motivos atraviesan las secciones. La problemática de
las reformas borbónicas se declina en diferentes escalas, desde sus dimensiones

imperiales hasta sus ámbitos locales. Lo mismo la guerra como componente
de la competencia entre imperios o como guerra local —la revolucionaria
y su reacción—, presente como efecto de los esfuerzos para inanciarla o
como objeto de los debates sobre el orden jurídico que encuadraba dichos
esfuerzos o la naturaleza del contribuyente. O aun la igura de este último, el
colectivo de la contribución de cuerpos y comunidades al individual del nuevo
orden iscal; y esto desde los debates peninsulares o novohispanos, hasta la
experiencia particular del Río de la Plata, tempranamente desprendida del
proceso constitucional de Cádiz. Al comienzo decíamos que el objetivo de esta
introducción no era de cerrar un imposible estado de la cuestión, sino delimitar
la coherencia de un terreno de debate historiográico, abierto a perspectivas
futuras. Por ello el libro cierra con los comentarios de uno de los autores
más conocidos de los estudios sobre iscalidad y orden político, que ejerce su
igualmente conocido espíritu crítico.
I
GUERRA, FISCALIDAD E INSTITUCIONES:

ENTRE LA CONSTRUCCIÓN DE LA MONARQUÍA
Y LOS PROYECTOS LIBERALES
I.1 — NEGOCIAR Y REFORMAR EN EL ANTIGUO RÉGIMEN
DE LA MERCED A LA DEUDA: LA MONARQUÍA
ESPAÑOLA Y EL CRÉDITO EN EL SIGLO XVIII
Jean-Pierre Dedieu
CNRS/FRAMESPA – IAO – ENS-Lyon
El caso inglés domina el debate historiográico sobre el crédito público en el

siglo xviii. La creación en 1694 del Banco de Inglaterra fue un hito fundamen-
tal. Se encargaba este de levantar dinero en el mercado, de adelantarlo al Estado,
de pagar los intereses de esta deuda y, en su caso, de devolver los principales,
todo ello con el producto de los impuestos que el rey le traspasaba. Tenía el
monopolio de la provisión de créditos a la Corona. El Banco era una institución
privada. Publicaba sus balances. A partir de los mismos, se podían conocer los
gastos y los empeños de la monarquía británica. Las grandes magnitudes de la
Real Hacienda se hacían públicas. Lo que equivalía a una revolución política1.
Y a la supresión de un potente freno para la grandeza del Estado.
Hasta la creación del Banco, el rey gastaba las cantidades de que disponía
como se le antojaba, sin publicidad ni control. El Parlamento, sin embargo,
controlaba sus ingresos. Para reducir el margen de libertad del soberano, limi-
taba en todo lo que podía aquellos ingresos; lo que inducía un debilitamiento de
la posición internacional del reino. Ahora el Parlamento sabía como se gastaba
el dinero. Podía modular los ingresos en función del grado de aprobación que
le merecía la política seguida. El Parlamento, por otra parte, representaba a los
capitalistas que proporcionan al Banco de Inglaterra los fondos necesarios para
inanciar la Monarquía. Modulaban consecuentemente la iscalidad en función
del monto del servicio de la deuda. La creación del Banco fue una medida téc-
nica, pero tuvo enormes consecuencias políticas. Al proporcionar al capital la
información necesaria para crear la conianza, en un contexto en el que, por
otra parte, el control político del Parlamento se había anteriormente aianzado,
redujo de forma drástica los costes de intermediación para la inanciación
de la Corona2. El paradigma actual subraya que este recorte de los gastos de
intermediación le dio a Gran Bretaña una ventaja comparativa notable frente
1
Para darse cuenta del calado de semejante «revolución», conviene recordar que en 1862,
cuando se dio al director del Tesoro ruso, Kljutcharev, la orden de publicar por primera vez una
versión resumida del presupuesto del Imperio ruso, este digno funcionario pidió su relevo antes
de autorizar tan grave atentado contra el absolutismo del zar (Platonova, 2011, pp. 255-256).
2
Yang, 1997.

26 jean-pierre dedieu
a los estados continentales, que permitió un crecimiento impresionante del

gasto militar y, sobre todo, una rápida adecuación del mismo a circunstancias
cambiantes. El sistema era autoestabilizante. Ambas partes, tanto el rey como
el Parlamento, tenían interés en que funcionara el pacto: el primero porque
conseguía más recursos, el otro porque la que se llevaba a cabo era su propia
política. Allí residiría la clave del ascenso de Gran Bretaña al rango de gran
potencia europea y de su victoria inal en la lucha secular que la opuso a Francia
por el dominio de los recursos ultramarinos, a pesar de disponer Francia de un
potencial teóricamente superior3.
Esta tesis ha sido criticada, más por infravalorar otros factores explicativos del
ascenso de Gran Bretaña que por el mecanismo que describe4. Al estudioso de
los sistemas políticos del Antiguo Régimen, consciente como es de la inelastici-
dad de los recursos inancieros de las monarquías continentales de mediados del
siglo xvii en adelante5 y de las raíces políticas de semejante limitación, le parece
sin embargo más que verosímil. Nuestro conocimiento de la Real Hacienda espa-
ñola nos lleva con todo a matizar la vertiente comparativista de la tesis. En España
también se incrementó la transparencia de las cuentas del Estado; también se le
abrieron fuentes nuevas de inanciación, aunque en un contexto político distinto
del de Inglaterra. Allí, la revolución política fue anterior a la revolución hacendís-
tica. En España vino la revolución política después y fue, en parte, consecuencia
de la reforma hacendística. Constatar este hecho nos lleva a reconsiderar el papel
respectivo de los factores técnicos y políticos como condicionantes de la deuda
pública, un tema subyacente por otra parte, en muchos de los estudios que abor-
dan el tema de la inanciación de la Corona británica.
SIGLO XVII: EL ENDEUDAMIENTO Y LA MERCED
En el siglo xvii el déicit corriente de la Real Hacienda española no genera deuda

por emisión abierta y voluntaria de títulos de crédito, como se hará en el siglo xix.
Se acumulan atrasos accidentales, o secuestros, que, de vez en cuando, se convier-
ten en juros, es decir en mercedes reales, que obligan al rey en el campo moral,
pero no lo comprometen jurídicamente en la forma que podía hacerlo un título
3
Brewer, 1990.
4
Véase un balance de la discusión en Storrs (ed.), 2009, pp. 14-20.
5
A pesar de una bibliografía que insistió mucho tiempo en lo contrario (Bonney [ed.],
1999). Es innegable que hasta mediados del siglo xvii tanto la monarquía francesa como la
española consiguen extraer cada vez más de sus reinos, aunque siempre por debajo de las
necesidades de inanciación que impone la guerra: es bien sabido que la disponibilidad o la
falta de dinero fue el factor decisivo del éxito o del fracaso en los conlictos que enfrentaron
ambas Coronas desde mediados del siglo xvi (Thompson, 2000). De mediados del siglo xvii
en adelante, a la inversa, salvo circunstancias excepcionales tales como la guerra de Sucesión
española que permitió a Felipe V introducir imposiciones nuevas por derecho de conquista
en la Corona de Aragón, la extracción iscal se estanca en términos reales per cápita (Angulo
Teja, 2002b, entre otros).
de la merced a la deuda 27
contractual, ni generan sanciones; ni aun en la forma en que lo hacían los censos

que vendían, ellos sí por contrato, los municipios. Hablar de deuda pública antes de
1700 igual que si de rentas estatales del siglo xix se tratase, sin más puntualizar las
diferencias, distorsiona la realidad. Antes de mediados del siglo xviii, el soberano
dispone de un margen de arbitrariedad que perdieron sus sucesores. A la incerti-
dumbre inherente al riesgo inanciero propiamente dicho, se sobreañadía pues la
que se derivaba de la libre voluntad del rey. Para controlar la primera, el mundo
inanciero supo elaborar estrategias, instrumentos conceptuales y contables eica-
ces. La segunda sobrepasaba el universo técnico de la banca. Era un problema de
conianza. Se sigue planteando hoy en los empréstitos estatales6. Pero se formulaba
entonces en términos especialmente desfavorables al prestamista.
La financiación del déficit corriente

Hasta principios del siglo xviii, la Hacienda Real se caracteriza por su extremada
dispersión. Los mismos cobradores son los que efectúan los pagos. Cada renta —
hay alrededor de sesenta en Castilla— tiene su propia red de agentes dispersos en
toda la geografía del reino. En conjunto, la Real Hacienda mantiene, en sus pose-
siones peninsulares, un millar largo de cajas, a la vez centros de cobranza y de pago.
Cada pago se hace al emitir un centro habilitado una libranza a favor del beneicia-
rio, libranza «situada» sobre una caja concreta, es decir, asignada sobre los fondos
de tal caja. Se paga únicamente si hay fondos en ella, porque ni tiene el tesorero la
obligación de adelantar dinero, ni puede pagar el titular de una caja una libranza
que no viene dirigida a su caja. Y muchas veces no hay fondos, o se dice que no hay
fondos. Es, en efecto, imposible para los organismos centrales de la Real Hacienda
estar al tanto de la situación de tantas cuentas corrientes distintas. El redactor de la
libranza, en el mejor de los casos, supone que habrá dinero, y que el tesorero local
lo querrá soltar. En efecto, aunque tiene este la obligación de pagar, como nadie
puede comprobar si está en condiciones de hacerlo, paga cuando quiere. Da cuen-
tas, desde luego, pero las da al inal de su mandato, y lo único que se comprueba
en ellas es si globalmente, en toda la duración de su ejercicio, pagó lo que tenía que
pagar y cobró lo que tenía que cobrar: que lo hiciera en una fecha u en otra importa
poco. Sin contar que el tomar cuentas es una operación sumamente compleja, que
solo concluye mucho tiempo—a veces decenios— después de cerrado el negocio7.
En estas condiciones, aceptar una libranza es un acto de fe. Dicho con
palabras de economista, una operación caracterizada por un alto grado de
incertidumbre. Esta se puede reducir de dos formas: bien mediante una relación
6
Reinhart, Rogoff, 2009, p. 88.
7
Esta dependencia frente a los inancieros es extensible a toda Europa, y avalada por toda la
historiografía disponible. Estos rasgos son estructurales en un mundo en que el Estado paga en
metálico —nadie se iaría del papel que emitiera—. La falta de metálico impone la dispersión del
mismo en numerosos centros, al ser impracticable la reunión rápida de grandes masas. De ahí
la situación que describimos, y la intervención de intermediarios externos al Estado, quienes sí
tienen el crédito suiciente como para emitir papel y lexibilizar así el sistema.
personal con los tesoreros interesados, que transmiten entonces al beneiciario

informaciones coniables acerca del estado de sus cajas y le conceden una alta
prioridad a la hora de efectuar el pago; bien relacionándose con un actor polí-
tico lo suicientemente poderoso como para que cualquier tesorero se lo piense
dos veces antes de enemistarse con él; con la ventaja añadida que, por media-
ción del valedor, se cambiaría la «situación» del pago tantas veces como fuera
necesario hasta dar con una caja con fondos8.
Todo el mundo se queja del sistema, pero nadie tiene interés en cambiarlo.
Los tesoreros porque los hace dueños del juego; los inancieros que participan en
el sistema, porque la necesidad de apoyos y valedores tiende a cerrar el juego y
signiica una renta de situación a favor de los que ya están dentro; el rey, porque si
bien semejante mecánica le hace pendiente de la buena voluntad de sus tesoreros,
le proporciona también una herramienta magníica para generar deuda lotante
con toda discreción. O sea que la opacidad, al exigir la puesta en obra de siste-
mas de control no inancieros, cierra el juego entre entendidos, para beneicio de
todos los participantes; con exclusión de los de fuera, que ellos sí pagan los platos
rotos9. Es en efecto una forma elegante de movilizar a favor del Estado los recur-
sos económicos de los outsiders que se encuentren atraídos, generalmente muy a
pesar suyo, a semejante maelstrom al tener que aceptar libranzas sin cabida.
De la libranza sin cabida al juro: la suspensión de pagos

y algunas figuras de contabilidad creativa más
Cuando el volumen de los impagos llegaba a alturas que ponían en peligro
el crédito de los asentistas10 que movilizaban los ahorros de los inversores pri-
vados para inanciar a diario la Real Hacienda y proporcionarle los recursos
necesarios —inancieros y materiales— para el mantenimiento de la Corte, de
los ejércitos y del aparato de justicia, estos a la fuerza suspendían sus operacio-
nes; y la Corte decretaba una suspensión de pagos. 1557, 1575, 1596, 1607, 1627,
1647, 1652, 1660, 1662 son otras tantas fechas en que se produjeron en Castilla.
La suspensión de pagos, en efecto, afectaba solamente a la Real Hacienda de
uno de los reinos de la Monarquía. Al suspender el pago de todas las consigna-
ciones hechas y de todas las libranzas emitidas hasta la fecha, el rey apuraba por
su sola irma su situación inanciera y recuperaba su libertad inanciera. Inme-
diatamente emprendía una negociación con los afectados, negociación que
solía desembocar en una concordia, habitualmente llamada «medio general»:
8
Dedieu, Ruiz Rodríguez, 1994.
9
Insistimos en que a mediados del siglo xvii la situación que describimos no es exclusiva de
España. En Francia, Colbert ediicó su fortuna sobre la negociación en las tesorerías francesas
de libranzas sin pagar que compraba barato y se hacía pagar aprovechando su posición como
intendente de Mazarino (Villain, 1994, pp. 50-52 y 65-72).
10
La historiografía sobre los asentistas anteriores al siglo xviii es abundante. Además de las
obras clásicas de Carande, 1949, y de Ruiz Martín, 1990, citaremos por lo útil que nos resul-
taron Sanz Ayán, 1988, y varios artículos monográicos de la misma autora.
anulaba ciertas deudas —fundamentalmente las que se derivaban de intereses

sobre impagos—, reasignaba sobre cajas con dinero algunas de las libranzas
anteriores cuyo pago inmediato parecía necesario; transformaba el grueso de
lo adeudado en juros, y lo sobrante en mercedes diversas, desde licencias de
exportación de caballos, de metales preciosos y de lana, hasta hábitos de orde-
nes y cargos de corte a favor de los afectados. Este tipo de transmutación era
típico de la economía de la merced.
Insinuamos más arriba lo que era un juro: una merced real. El rey le promete
al agraciado el pago de una cantidad anual a título de merced. Contrariamente
a lo que muchas veces se cree, no se usan los juros solo para convertir deudas
a corto plazo en deuda a largo plazo, sino también para inanciar conventos y
fundaciones pías o para recompensar los méritos de los servidores de la Casa
Real. El juro puede ser de por vida o perpetuo. Cuando compensa deudas, suele
ser perpetuo. Está situado sobre una renta del rey, que grava. Obviamente, solo
se paga si «cabe» en la tal renta, como cualquier otra libranza, y el pago está
condicionado por los mismos factores personales que describimos cuando de
la libranza tratamos. Siendo merced, su pago depende también de la voluntad
real, y está regido por las reglas morales que rigen la merced. Esto signiica
que se puede suspender si urgencias mayores del bien común exigen destinar a
otro in los recursos que moviliza. De ahí los valimientos. El rey «se vale» de la
merced, se la aplica a sí mismo. No la paga. El dinero sin embargo no revierte
al presupuesto general. Aunque el rey lo usa, no es propiamente suyo. Tiene la
consideración de ingreso especial, y como tal pasa a una cuenta particular de
«valimiento» como si de un recurso extraordinario se tratase.
Los valimientos empezaron en 1638, cuando quedó claro que la guerra con-
tra Francia signiicaría una lucha a muerte por el dominio de Europa. Se fueron
incrementando y sistematizando posteriormente hasta cesar prácticamente el
pago de los juros en los años inales del siglo xvii. Volveremos pronto sobre
la cuantía de semejante bancarrota, la forma en que se resolvió y sus conse-
cuencias para con el crédito de la Monarquía hispánica. Nos interesará aquí
subrayar que el tratamiento dado al juro está en línea con el papel vertebra-
dor que tienen las relaciones personales en los pagos habituales del Estado. Lo
mismo que una libranza no resultaba necesariamente en un pago efectivo, lo
mismo el valimiento no resultaba necesariamente en un impago. Aun en los
valimientos más generales, algunos juros quedan exentos, se dice «reservados»:
clases enteras, como los juros a favor de los conventos; juros que pertenecen a
tal o cual persona. No todas las rentas quedan afectadas de igual forma por los
valimientos. Algunas, aparte de los valimientos, sufren una disminución de su
valor que hace que juros que antes cabían en ellas, ahora han dejado de caber.
Obtener del rey que otorgue otra situación a los juros que uno disfruta, o una
prioridad más alta en el pago, puede ser una gran ventaja. Tales mercedes solo
las consiguen quienes disfrutan del mayor capital relacional.
El juro no tiene principal. Es pura renta. El juro perpetuo es negociable. Se
vende, se hereda, se dona, se traslada, se compra, por valores teóricos que se
calculan multiplicando el valor de la renta por la tasa de interés legal vigente,
un 5 % entre 1608 y 1727, un 3 % después. Sobre esta base se calcula también
el monto de los juros que compensan los secuestros que hace la Monarquía
de las remesas de particulares que llegan a Sevilla desde Indias11, otra fuente
casual de inanciación del Estado sobre la que la falta de espacio no nos permite
extendernos, pero que no se puede pasar enteramente por alto12. El mecanismo
de creación de los juros, como compensación casual de deudas casuales explica
por qué no hay emisión explícita, por qué no se crean juros para proponerlos
al público. Existe sin embargo un mercado de juros. Hasta 1637 fueron inver-
siones tan rentables y más seguras que los censos, con la garantía del actor
económico más rico del reino. Les perjudicaba la falta de seguridad jurídica y la
falta de hipoteca, a diferencia del censo que sí la tenía. Pero la hipoteca no pro-
porcionaba una seguridad jurídica absoluta13, y su ausencia tornaba el juro en
un instrumento especialmente fácil de administrar. Sin contar que, insistimos,
hasta 1637 se pagaron con una casi-total regularidad, lo que les hacía espe-
cialmente aptos para patrimonios puramente rentistas de personas frágiles,
como mujeres y conventos femeninos. Los valimientos abrieron un mercado
especulativo, en el que se negociaban juros entre particulares con el descuento
correspondiente al valimiento, esperando que algún día la renta recuperaría su
valor nominal. Se conoce fundamentalmente este mercado por las protestas de
los afectados y el trabajo de la Comisión de juros que creó la Real Hacienda en
1749 para purgar el mercado de títulos especulativos14. Sería interesante pro-
fundizar en ello para entender como Castilla encaró la tremenda bancarrota
estatal que se dio, un tema del que muy poco sabemos.
El hundimiento del binomio falta de cabida/juro

A ines del siglo xvii el sistema está totalmente agotado. Al no pagarse,
los juros han perdido casi todo su valor. Nadie los quiere. Ya no sirven
para inanciar el déicit corriente y los atrasos de la Real Hacienda. Este
agotamiento se traduce en un desgaste extremadamente rápido de los
asentistas de la Monarquía, que quiebran uno tras otro durante la guerra
de la Liga de Ausburgo y la guerra de Sucesión. La supervivencia de todo el
aparato inanciero de la Monarquía está en juego15. Felipe V, nada más irmar
el tratado de Utrecht, emprendió la reforma que se imponía. Examinaremos
más adelante las consecuencias que tuvo esta sobre el crédito de la Monarquía.
Nos limitaremos aquí a exponer las medidas de liquidación que trajo consigo.
En 1715 el rey creó una Pagaduría general de juros donde se centralizarían
11
Salinero, 2006, pp. 213-215 y 515.
12
Al igual que los juros de resguardo, que se entregaban a los asentistas al empezar un asiento,
como garantía de pago del mismo por la Monarquía, y que se devolvían teóricamente al desen-
lace de la operación (Carlos Morales, 1999).
13
Dedieu, 2002.
14
Toboso Sánchez, 1987, p. 233.
15
Dedieu, 2012.
los pagos relativos a los mismos, a la cual alimentarían las cajas encargadas
de cobrar los impuestos sobre los que se habían situado juros. Decidió que
dedicaría 30 millones de reales de vellón anuales para juros, nada más. Con
la tasa de interés del 5 %, entonces vigente, ello representaría 600 millones
de reales de principal teórico. En la misma fecha, los oiciales de la Real
Hacienda evaluaban el situado a título de juros sobre todas las rentas reales
en 216 millones de reales de vellones, lo que equivaldría a 4 320 millones de
reales de principal16, o sea, por entonces alrededor de 22 años de ingresos
de la Monarquía en Castilla. Lo que también signiicaría una bancarrota del
85 %, o sea de 3 700 millones de reales, una de las mayores de la historia
de Occidente. No terminó allí la purga. La tasa teórica, como ya lo dijimos,
quedó reducida al 3 % en 1727. Consecuentemente el Estado redujo los
pagos en un 40 %. En 1749, la Comisión de examen de juros, que también
mencionamos anteriormente, emprendió una veriicación de los títulos que
llevó a anular en medio siglo de actividad un tercio de los juros existentes so
pretexto que habían sido entregados a casas bancarias a título de intereses
que ya se comprendían en las condiciones generales del asiento17. En 1820,
el principal teórico de los juros circulantes se estimaba en 1 261 millones
de reales18. Puede ser que esta cifra incluyera también la testamentaria de
Felipe V, de la que hablaremos más adelante. El principal teórico de los
juros sería en tal caso de algo más de 1 000 millones de reales. Los juros
subsistentes se aceptaron por su valor nominal al 3 % en la compra de bienes
desamortizados. El último se amortizó en 191619.
LA DEUDA CONTROLADA
Resumiendo, la deuda antigua se generaba de forma descentralizada y

casual. Su creación, su administración y su amortización daban lugar a juegos
relacionales complejos, en los que la capacidad de los actores para movilizar
redes relacionales tenía tanta o más importancia que las reglas de la ortodoxia
inanciera20. O mejor dicho, en las que las reglas férreas de la economía
inanciera —cuando no hay dinero, no lo hay y punto— se expresaban a través
de relaciones personales, conforme a las reglas y convenciones de la economía
16
Toboso Sánchez, 1987; Alberto Marcos Martín, por su parte, evalúa la misma magni-
tud en 240 millones de ducados en la segunda mitad del siglo xvii, o sea, 2 640 millones
de reales, es decir, 13 años largos de presupuesto estatal del Reino de Castilla (Marcos
Martín, 2006).
17
Toboso Sánchez, 1987, p. 235.
18
Moral Ruiz, 1975, pp. 252-263.
19
Toboso Sánchez, 1987, p. 246. El excelente Reinhart, Rogoff, 2009, una referencia en la
literatura económica en materia de deuda pública, es representativo de la manera como se trata
la deuda pública en el siglo xvii: confunden las suspensiones de pago con defectos en el pago de
la deuda externa y no detectan el gran valimiento de los juros (pp. 70-71).
20
Gelabert, 1997; García García, 1996.
moral entonces vigente21. La relación del Estado con la deuda pública cambia
radicalmente con la reforma de la Real Hacienda a la que procede Felipe V
entre 1712 et 1718, que no se limitó a la liquidación de los juros.
La reforma de la Real Hacienda

Difícilmente se pueden sobrevalorar los cambios que tuvieron lugar enton-
ces. Es cuando se asientan las bases de la Real Hacienda moderna, que no
cambiarían cuanto menos hasta las reforma de Mon, en 1845, y posiblemente
hasta bien entrado el siglo xx. Primero fue la uniicación iscal de «España y las
Islas adyacentes», con la introducción en la Corona de Aragón de los monopo-
lios, de las rentas generales y del equivalente, muy parecido este en práctica a
las rentas provinciales que se creaban en el mismo momento en Castilla. Luego
vino la deinición de tres grandes iguras iscales que, con pocos cambios,
iban a conformar la hacienda pública española hasta la introducción del IVA
a ines del siglo xx: monopolios, aduanas y una contribución general directa;
compuesta esta en grado variable por derechos sobre las ventas, capitación y
contribución inmobiliaria, cuyo monto, más que calcularse, se negociaba entre
la administración estatal y los municipios, que se repartía y recolectaba en la
práctica por los más variopintos procedimientos, a gusto de las autoridades
locales de turno, a quienes la administración central delegaba la cobranza,
para ella imposible por falta de datos estadísticos coniables. Se llamaba esta
contribución en el siglo xviii, según las provincias, rentas provinciales o equi-
valente22, en el xix contribución inmobiliaria y consumos23. En tercer lugar, se
implantó una administración estatal de hacienda, jerarquizada y uniforme en
toda la geografía de la parte europea de la monarquía, administración que se
irá haciendo efectiva progresivamente entre 1718 y 1749. La Tesorería General
era la pieza clave de esta nueva administración.
La planta de la Tesorería General, deinitivamente implantada en octubre
de 1726 aunque se estaba gestionando desde hacía diez años por lo menos24,
impide estructuralmente la creación de deuda nueva por las vías antiguas. Ante
21
Para una teorización global de este punto, véase Fontaine, 2008.
22
No será inútil recordar que el equivalente en Cataluña no se impuso de forma totalmente
autoritaria, sino que su monto fue objeto de un largo proceso de negociación en el que las preten-
siones iniciales de la Monarquía quedaron rebajadas de millón y medio a 900 000 pesos anuales;
recordar también que su cálculo recuerda la dicotomía que la reforma de Mon elevará al rango
de principio nacional entre contribución inmobiliaria y frutos civiles.
23
A grandes rasgos. Se ha exagerado mucho la renovación que supuso la reforma de la Real
Hacienda de mediados del siglo xix, olvidándose de que gran parte del reglamento de Mon es
copia literal de los reglamentos de hacienda de ines del siglo xviii. Los derechos de puerta,
para tomar un ejemplo que algunos interpretan como una novedad acorde con el auge del
capitalismo decimonónico, los sistematizó ya Floridablanca en Castilla (RG, t. I, pp. 11-21)
y los cobraba la Generalidad de Cataluña en las puertas de Barcelona bien antes de la Nueva
Planta (RG, t. IV, pp. 59-61).
24
En último lugar: Dubet, 2010 y 2015.
todo, separa la cobranza, de un lado, y los pagos, de otro, y centraliza estos últi-
mos. La cobranza corre por mano de tesoreros de rentas que pasan el dinero,
en principio tan pronto como lo ingresan, a la Tesorería General25. Esta hace
todos lo pagos. La Tesorería no tiene más de una docena de cajas en toda la
geografía nacional. Los tesoreros locales —llamados los más de ellos tesoreros
de ejército— son meros apoderados del tesorero general y le tienen que dar
cuenta inmediata de todos sus movimientos de caja. A pesar de lo que parecen
implicar tales principios, el tesorero general no tiene una visión perfecta de la
situación. Algunas cajas, como la tesorería de servidumbres reales, que paga
los sueldos del personal de la Corte, permanecen fuera de su jurisdicción hasta
mediados del siglo xviii26. Durante varios años, se siguen haciendo pagos sin
las formalidades requeridas, lo que causa problemas puntuales27. Con todo, la
transparencia del sistema ha mejorado de forma impresionante para los agentes
centrales de la Real Hacienda. Era el in principal que perseguía la reforma28.
Transparencia mayor también para la comunidad financiera. El tesorero
general tiene que entregar teóricamente una cuenta exhaustiva anual de su
actividad. Para agilizar la operación, el reglamento incluso establece dos
tesoreros, el uno «actual», el otro «cesante»: el primero ejerce mientras el
otro hace sus cuentas. La regularidad no se establece hasta mediados del
siglo, pero ya desde los años 1730 la calidad y frecuencia de las cuentas
mejora de forma notable. Al lado del tesorero general, una Contaduría de
la ordenación de cuentas toma asiento de todos los movimientos de caja;
lo mismo al lado de cada tesorero local, su subordinado, un contador de
ejército. Las cuentas del tesorero general se pueden comprobar con las de
los tesoreros de ejército, sus corresponsales, y recíprocamente. Rutinas
especiales, progresivamente instaladas, reducen todavía más el margen
de incertidumbre. Al efectuar un pago, el tesorero recibe del beneficiario
una carta de pago, único documento fehaciente para pasarle la cantidad en
data. Para evitar cualquier fraude, la contaduría redacta este documento
con antelación, lo entrega al beneficiario que lo tiene que presentar al teso-
rero para cobrar: es a la vez un recibo y una orden de pago. A la inversa, al
cobrar, el tesorero entrega al pagador un certificado sin valor legal, mera-
mente informativo. El pagador tiene que presentarse en la contaduría,
donde se le entrega la carta de pago definitiva para su propia justificación,
y se recoge el certificado para comprobación de las cuentas del tesorero29.
25
RG, t. IV, pp. 190-191; t. I, pp. 11-21 y 288-294; t. III, pp. 228-240. Poco antes, una reforma
había refundido un gran número de rentas en media docena de iguras iscales principales, sim-
pliicando de forma radical el sistema iscal.
26
La Tesorería de Servidumbres hasta el 21 de enero del 1752 (Llanos Gómez, 2003).
27
Madrazo, 2000.
28
En último lugar, véase Torres Sánchez, 2012 cuyas conclusiones son perfectamente com-
patibles con las nuestras.
29
AGS, DGT, inv. 39, leg. 2, «Instrucciones del tesorero general», no 9, e «Instrucciones del
contador de provincia», no 42.
Como en el siglo xvii, aunque con menor frecuencia, se dieron retrasos y

libranzas sin cabida. La diferencia es que ahora se conoce su monto exacto
nada más concluirse la cuenta.
Al empezar un nuevo ejercicio, en efecto, el tesorero saliente tiene que
«cargarse» de todas las cantidades pendientes de pago, que pasan al descargo
del tesorero entrante. Estas cantidades iguran en las cuentas con denomina-
ciones diversas, como «cuenta de resguardos», «cargo consentido», «cargo de
vales», «cargo de boletines», «cargo de hare-buenos», y otras más, que tienen
todas por características la de poner a salvo la responsabilidad de ambos teso-
reros quienes, de presentárseles un papel por pagar atrasado que no iguraría
en estas cuentas tendrían que pagarlo de lo suyo. De tal forma que el interés
contrapuesto del entrante y del saliente autorregula el sistema y garantiza la
sinceridad de la cuenta. Mientras tanto, estos vales, boletines, hare-buenos y
demás efectos de la Tesorería corren y se negocian como papel de comercio,
agilizando los intercambios comerciales en el país30. La comunidad mercan-
til, fuertemente implicada en el funcionamiento de la Real Hacienda, conoce
su volumen, por lo menos de forma aproximada, cada vez que se calcula al
dar sus cuentas el tesorero general. Y por lo mismo, conoce el monto de los
atrasos corrientes del Tesoro. La existencia de la Tesorería General disipa la
opacidad que antes rodeaba la situación de la Real Hacienda. Los mecanis-
mos que hacen posible semejante transparencia son totalmente operativos
después de las reformas técnicas introducidas alrededor de 1750 por la Ense-
nada 31; pero ya se notaban sus efectos por lo menos veinte años antes. Con
consecuencias transcendentales y posiblemente imprevistas, por lo menos
por parte de los dirigentes de la Real Hacienda. Pensaban incrementar la
libertad del rey. De hecho terminaron limitándola de forma notable.
30
Un ejemplo típico sacado de las cuentas de José Gómez Terán, marqués del Portazgo, tesorero
general de la Monarquía de 1741 à 1747: «Marqués de Portazgo… cargo de los resguardos que recogió
por no haberse satisfecho por la caja de la Tesorería General que ejerció desde 1o de marzo de 1741
hasta in de diciembre de 1743. Primeramente, se le hace cargo al citado tesorero general don José
Gómez de Terán de un millón y sesenta y seis mil cuatrocientos treinta y cuatro reales y catorce
maravedís de vellón de que en 18 de enero de 1744 dio una carta de pago a favor de sí mismo como
tesorero general actual [Gómez Terán se sucedió a sí mismo] por los mismos que hubo de haber don
Joaquín de Olivares, a cuyo cargo estaba la provisión de caños de hierro para el real sitio de Aranjuez,
por el valor y conducción de 492 que condujo y entregó en dicho sitio a los precios estipulados en su
contrata; de cuya cantidad se le despachó libramiento sobre la caja de la Tesorería General antece-
dente en 3 de marzo de 1740, que por no haberse satisfecho quedó recogido en ella, y en su lugar dio
don José Prado Güemes [el tesorero antecedente a Gómez Terán] carta de pago equivalente a favor del
expresado tesorero [actual, José Gómez de Terán] en 29 de marzo de 1741 [último día de su ejercicio],
en cuya consecuencia se despachó nuevo libramiento sobre la caja de dicha tesorería general en 5 de
abril del mismo año, que por la misma razón de no haberse satisfecho quedó recogido en ella […]»
(AGS, TMC, leg. 1999 / Cargo de resguardos, fo 1ro). Véase también Dedieu, 2012.
31
1743: Nueva Planta de la Tesorería General; 1753: instrucción imponiendo a todos los teso-
reros de ejército un único plan contable para la rendición de cuentas (AHN, Hacienda, lib. 8100,
fos 22ro-34vo y AGS, DGT, inv. 39, leg. 2).
Del real manirroto al culto del ahorro
Olivares llamaba a Felipe III manirroto, y con razón porque inició la carrera

hacia la gran quiebra que con tantas alegrías siguió luego su hijo32. Felipe V, con
todo el amor que tenía a los muebles franceses y a la alta costura masculina pari-
sina, a pesar de guerras constantes en Italia y de repetidas y fracasadas tentativas
para crear una marina fuerte, no consiguió arruinar al Estado, dejando deudas
que no pasaban de siete u ocho meses de gasto estatal. Fernando VI murió con
seis meses de expensas ahorrados. ¿Un milagro? Más bien el efecto combinado de
la relativa transparencia de las cuentas públicas y de la gran quiebra.
Es de suponer que aun presentando la creación de la Pagaduría de juros como
una garantía nueva dada a los acreedores de la Corona y por acostumbrados que
estuviesen estos al impago de los juros, reconocer la quiebra de la Monarquía
como lo hizo Felipe V poco mejoró la ya limitada conianza que les merecía la
Monarquía a los inversores. Si añadimos a este factor el conocimiento que tenían
ahora de forma casi instantánea de la situación inanciera del rey, lo que impedía
generar déicit con secreto, todas las condiciones estaban reunidas para que se
cortara en seco cualquier tentativa de inanciar de forma masiva el gasto a base de
impagos de tesorería. En la primavera de 1739, se acababa de conquistar Nápoles.
Gran victoria, pero cara. La Tesorería había emitido alrededor de 491 millones de
reales de efectos sin cubrir. El lamante secretario del despacho de hacienda, Juan
Bautista de Iturralde, él mismo un empresario importante y muy relacionado
con los sectores empresariales de Madrid, suspende los pagos de la Tesorería.
El decreto consiguiente convierte todo el papel circulante en deuda del Estado
al 3 % y decide su pago escalonado con los fondos que libera en la Pagaduría
de juros a reducción del 5 al 3 % del tipo teórico de los juros33. Es la primera
verdadera conversión de deuda a corto plazo en deuda a largo plazo que efectúa
la Monarquía española, con un plan coniable de devolución de los capitales, un
plan en el que el favor real hacia tal o cual no tiene nada que ver. Iturralde caerá
poco después por haber sugerido una reducción drástica del gasto militar, o sea
el abandono de hecho de la intervención en Italia. Había límites que Felipe V
todavía no estaba preparado a franquear.
El déicit, sin embargo quedó bajo control. Al morir Felipe V, su hijo repitió
la operación de 1739. Todos los atrasos sin cubrir subsistentes generados por la
Tesorería durante el reinado del rey padre fueron cargados a su testamentaria,
como si de la deuda de un particular se tratara. Fue reconocida una deuda
consolidada de 520,5 millones de reales, compuesta en 57 millones por sueldos
atrasados, 60 millones de reales de préstamos formales, 45 millones de adelan-
tos sin devolver del comercio de Indias, 134 millones de libranzas no pagadas
para gastos del ejército, 114 millones de libranzas no pagadas para gastos de la
corte y de 41 millones de libranzas para gastos de la marina. El 75 % del total
32
Elliott, Peña (eds.), 1978-1980, t. I, p. 8.
33
RG, t. III, pp. 377-379; Fernández Albaladejo, 1977.
correspondía a las guerras de Italia y era posterior a 1730. Seguían sin pagar
4 millones largos de reales de testamentarias de los Austrias, que se cargaron a
la testamentaria de Felipe V al asumir este las deudas personales de sus antece-
sores —aunque no sus juros, los cuales, insistimos, no eran técnicamente deuda
sino mercedes—34. La testamentaria de Felipe V se sacaba de la jurisdicción de
la secretaría del despacho de Hacienda y se traspasaba a una junta especial
que se encargaría de entregar lo debido en los plazos previstos, mediante una
consignación de 10 millones de reales anuales de la Tesorería General. La can-
tidad anual efectivamente pagada varió. En 1793, fecha de los últimos pagos,
253 millones de reales en total habían sido entregados a los deudores35.
La limitación de la deuda tuvo importantes consecuencias políticas. Con la
suspensión de pago de 1739, se acaba la racha de victorias en Italia. En 1746
incluso, cuando muere Felipe V, los ejércitos españoles están en franca retirada
y solo se sostienen con el apoyo de los franceses. Fernando VI llevó a cabo
una política sumamente paciista. Parece que los círculos dirigentes habían asi-
milado la imposibilidad de la monarquía de conseguir por la vía tradicional
adelantos suicientemente cuantiosos para llevar a cabo una política dinámica,
y renunciaban consecuentemente a ella. Fernando VI tan poco coniaba en su
crédito, que llegó a constituir un fondo de reserva para posibles urgencias, el
Real Depósito, inanciado fundamentalmente a base de las remesas de Indias,
y que llegó a detener, en 1760, la enorme cantidad de 200 millones de rea-
les36. Incluso en los años siguientes, cuando se restableció algo el crédito de la
Monarquía, los dirigentes se mostraron reacios a la idea de comprometer al rey
con una máquina crediticia de la que desconiaban37.
LOS PRIMEROS PASOS DEL CRÉDITO NUEVO
El fondo vitalicio
Con todo, lo tuvieron que hacer. Agotado el Real Depósito por la guerra de Por-
tugal, pronto se sintió la necesidad de dotar la Tesorería General de un fondo de
maniobra. Fue el papel del fondo vitalicio, creado en 1769. Es la primera emisión
de deuda explícita. Por primera vez, la Corona emite papel, no para satisfacer deu-
dores y cubrir créditos ya empeñados, sino para inversiones futuras, en forma de
bonos al 9 %, vitalicios, sin devolución del capital. Era una forma habitual entonces
34
AHN, Hacienda, lib. 6098, fos 29ro sqq.
35
Torres Sánchez, 2008a.
36
Id., 2006.
37
Id., 2008a subraya con fuerza la desconianza de los dirigentes frente al crédito. El autor
la atribuye a un desfase entre el concepto paternalista y personalista de la deuda que tenían los
dirigentes y a la exigencia de rigor y transparencia que formulaba el capital. Le seguimos, con
matices. Al limitar su escala de observación al siglo xviii, no se da cuenta de que la transparen-
cia, aún incompleta, estaba en vía de conseguirse.
de levantar capitales a largo plazo. Los Cinco Gremios Mayores de Madrid habían
pedido permiso al Consejo de Castilla para una operación similar. El Estado asu-
mió la idea, en beneicio suyo. Una primera emisión tenía por límites un servicio de
renta de 4 millones de reales, o sea, un capital de 44,4 millones. El pago de la renta
estaba situado sobre los sobrantes de la Pagaduría de juros, generados por la dife-
rencia entre los 30 millones asignados por Felipe V y las cantidades efectivamente
pagadas después de los descuentos, valimientos y conversiones que habían afectado
los juros desde 1715, de los cuales ya dimos cuenta. Los 44 millones recolectados
tenían oicialmente que emplearse en la recompra de «alhajas de la Corona», es
decir, en la recuperación de derechos enajenados. De hecho sirvieron para inan-
ciar el déicit corriente, pero pareció necesario presentar la operación como una
inversión. El dinero recogido se depositaba en las cajas de los Cinco Gremios, no
en Tesorería, para tranquilizar al público. La emisión fue un éxito. En 1776, todo
estaba suscrito. Se procedió en 1779 a una segunda emisión, otra vez de 4 millones
de renta, situados sobre la Real Hacienda en general, y en 1783 a una tercera emi-
sión de 2 millones de reales de renta, situados sobre la renta del tabaco. Estas dos se
cubrieron pronto, y con creces38. En total, el fondo recogió más de 110 millones de
reales, algo más de tres meses de gastos de la Monarquía en Europa. Buena parte de
los inversores eran americanos, o extranjeros. La conianza de los inversores había
sido restaurada. La Real Hacienda, sin embargo, siguió reticente a la hora de subir
los techos de endeudamiento que ella misma se había impuesto. Volveremos sobre
el porqué de esta actitud en conclusión.
Los vales reales y los empréstitos extranjeros

La guerra de la Independencia americana conirmó la restauración del crédito
de la Real Hacienda. Entre 1779 y 1781, la Corona colocó tres empréstitos sucesi-
vos en el mercado de Ámsterdam, por un monto global de 6,3 millones de lorines
(53,5 millones de reales), al 3,5 % y a veinte años, para inanciar las obras de los
canales de Aragón y Tauste, una obra clave para el desarrollo económico del valle
del Ebro. Los fondos estaban garantizados por libranzas sobre las Reales Cajas
de Méjico39. En 1782, la Real Hacienda emitió un empréstito de 120 millones de
reales sobre el mercado nacional e internacional, que se podía suscribir bien en
bonos redimibles al 3 %, bien en bonos vitalicios sobre dos cabezas al 7 %, bien en
bonos vitalicios sobre una sola cabeza al 8 %, algo menos que el fondo vitalicio.
En contrapartida, se admitía hasta una cuarta parte de la aportación en papel de
la testamentaria de Felipe V. Los pagos iban avalados por la renta del tabaco. Pre-
visto por una sola vez, el empréstito fue de hecho renovado varias veces a medida
que los títulos originales iban caducando40. En 1782, se levantaron 3 millones de
lorines (algo más de 25 millones de reales) en el mercado holandés, al 5 %, para
38
RG, t. III, pp. 379-384; Torres Sánchez, 2006a.
39
Marichal, 1999, p. 331.
40
RG, t. V, p. 208; González Enciso, 2000; Tedde Lorca, 1987.
la Real Hacienda. Organizó la operación del lado neerlandés la casa Hope y Fit-
zeaux Grand, de Ámsterdam, y del lado español la casa Cabarrús. La operación
se concluyó con la devolución de los fondos en 1789-1792, a partir de remesas de
plata mejicana41. Y así en adelante, hasta el «asiento Ouvrard» de 1805 —el que la
historiografía francesa conoce como el «asunto de las piastras»— y el empréstito
de 22 millones de lorines en el mercado holandés en 180742. La Real Hacienda
consigue dinero. ¿En qué condiciones?
Los vales reales expresan mejor que cualquier otro rubro la capacidad reno-
vada de la Monarquía en movilizar capitales. Se trababa de bonos emitidos por
la Tesorería General para inanciar el déicit de caja causado por la guerra de la
Independencia de América. Llevaban un interés del 4 % anual, se podían trans-
mitir por endorso y cambiar por metálico en las oicinas de la Tesorería. Estaban
en un principio garantizados por los fondos de la Real Hacienda que se iban
acumulando en América durante la guerra, a falta de poder ser transportados
a España por el bloqueo inglés. Tres emisiones tuvieron lugar durante la guerra:
149 millones de reales, el 1 de octubre de 1780, en 16 500 vales de 600 pesos;
79,8 millones de reales, el 1 de abril de 1781, en vales de 300 pesos; 222,9 millones
de reales, el 20 de junio de 1782, en vales de 300 pesos también. Previstos como
medida temporal, destinados a ser amortizados por la Real Hacienda al inal de la
guerra, fueron sin embargo perpetuados ante el éxito que tuvieron en el público,
por su doble función: permitían la fácil colocación de la tesorería de particulares
y empresas, y servían como papel moneda. Llegamos a la paradoja de que no es
el Estado quien pide, sino el inversor quien solicita. Los vales se cotizaban en el
mercado libre. No bajaron prácticamente del par durante la guerra de América.
En 1792-1793 incluso cotizaban por encima.
A partir de 1794, cuando la guerra contra Francia tomó mal cariz, luego cuando
hubo que enfrentarse con Gran Bretaña, la Monarquía recurrió a emisiones masi-
vas de vales: más de 1 763 millones de reales hasta 1799, o sea, más de dos años
del presupuesto medio de estos años de guerra. Y pronto se tocaron los límites
del sistema. Recurrir al mercado tiene ventajas. Pero convierte a la monarquía en
esclava del mercado. La emisión masiva de 1799 —800 millones de reales de una
vez, un año de presupuesto—, la aparición simultánea de los primeros atrasos en
el pago de intereses, pusieron punto inal al idilio. Después de 1799 cesan las emi-
siones: el mercado no quiere más. La cotización de los vales en el mercado libre,
que ya lojeaba desde la declaración de guerra de Inglaterra, se hunde. En 1800
había caído al 32 %. El mantener la cotización a toda costa pasó a ser el norte de la
Monarquía. El hundimiento de los vales hubiese signiicado el hundimiento total
y absoluto de la Real Hacienda. La paz era la opción más segura. En 1802, durante
el breve respiro que proporcionó el tratado de Amiens, la cotización se recuperó
hasta el 82 %. Pero la paz era imposible, no la querían ni los ingleses, ni los fran-
ceses. Entonces hubo que echar mano de los recursos económicos acumulados en
41
Marichal, 1999, p. 332.
42
Ibid.; Tedde Lorca, 1987.
el reino, aunque no pertenecieran al Estado. Ya en septiembre de 1798 se habían

publicado en España decretos desamortizadores, que ponían en venta los bienes
de mano muerta eclesiástica. La Corona cobraba el precio de venta y devolvía a las
instituciones que de ellos se beneiciaban el equivalente en vales al 4 %. Los réditos
de los vales tenían que cubrir los ines de la fundación. Lo mismo se podía hacer, si
optaban por ello sus beneiciarios, con mayorazgos y censos. En diez años, hasta la
entrada de los franceses, la desamortización produjo 1 650 millones de reales43. En
un primer momento, la operación resultó beneiciosa para los afectados que, por
los altos precios conseguidos en subasta, terminaban cobrando más en intereses
de vales que antes en réditos de los bienes; pero signiicaba, en sí misma, un aten-
tado contra un pilar fundamental del orden social antiguo, en defensa del cual se
suponía que luchaba la Monarquía. En 1804, las disposiciones desamortizadoras
se extendieron a Indias. Tuvieron allí consecuencias económicas devastadoras, por
la estrecha imbricación de la mano muerta eclesiástica con las haciendas priva-
das y municipales44, y consecuencias políticas de mayor calado si cabe, al subrayar
los efectos negativos de la dependencia del continente hacia España45. Con todo,
el Estado consiguió mantener a lote el sistema. En 1808, mal que bien, los inte-
reses se seguían pagando con regularidad, por los menos a las personas privadas.
La imposibilidad de emitir más vales obligó sin embargo a encontrar otras vías
de inanciación. Se multiplicaron los préstamos forzosos, pedidos al comercio o a
los particulares, con el consiguiente desafecto político. Se multiplicaron los présta-
mos pedidos al sistema bancario, en condiciones cada vez más duras. El empréstito
holandés de 1807 se hizo en condiciones bien distintas de los de veinte años antes:
6 % a siete años, con una comisión del 7,5 % para Hope, el banquero que se encargó
de la operación, un descuento del 10 % en la emisión de los bonos y la garantía de
unas libranzas sobre las cajas de Méjico que duplicaban el principal del préstamo.
Las dos terceras partes de los fondos, además, no llegaron nunca a la Real Hacienda:
sirvieron para convertir emisiones anteriores o para pagar al Gobierno francés los
atrasos de la contribución de guerra que exigía de España46. Son condiciones que
anuncian las que se darán en los peores momentos del siglo xix.
IMPLICACIONES Y CONCLUSIONES
Resulta pues que la Monarquía española también, aunque por otras vías,
conoció en el siglo xviii una revolución del crédito según líneas similares
a Gran Bretaña. Resulta que esta revolución le abrió el mercado inanciero
nacional e internacional como nunca había sido el caso desde mediados del
43
Ibid., p. 193; Herr, 1989.
44
Véase, en el presente volumen, el artículo de Bertrand.
45
Véase en último lugar, Valle Pavón, 2012, quien muestra cómo la forma en que se llevó a
cabo allí la desamortización fue un factor esencial del golpe de Estado por el que los mercaderes
de México depusieron al virrey Iturrigaray en 1808.
46
Marichal, 1999, p. 332.
siglo xvii; que le permitió crear, como Inglaterra, una deuda permanente,
sin obligaciones de devolver los principales; que le proporcionó la posibili-
dad de obtener un estatuto internacional de gran potencia, de sentarse en
Versalles en la mesa de los poderosos y de dejar oír su voz. Pero duró poco
aquel momento; y las magnitudes en juego no se pueden comparar con las
que movilizaba el Reino Unido: la relación es de uno a tres o cuatro en cuanto
al gasto global, de uno a diez o veinte en cuanto a las cantidades conseguidas
de los prestamistas47. ¿Por qué semejante prudencia?
Por voluntad de los reyes, por una parte. Como muy bien lo habían enten-
dido los rectores de la Monarquía, la deuda de Carlos III no era ya la deuda
de Felipe IV. No era un asunto de padre a hijos, de señor a vasallos, en el que
se creaban obligaciones recíprocas sin que los unos ni lo otros quisieran for-
mularlas, en una negociación permanente y personalizada, que daba tiempo
al tiempo; donde las deudas monetarias podían saldarse con mil mercedes de
índole diversa que le devolvían al prestamista en rango social la plata que se le
había sacado en metálico; donde al rey le terminaban denegando lo que pedía
solo después de perdonarle lo que debía tantas veces que todos habían per-
dido la cuenta. La relación del monarca con sus prestamistas se había vuelto
inanciera, a secas. Se había cumplido la pesadilla que Felipe IV había recha-
zado horrorizado cuando, al laquear ya su crédito, le sugirieron vendiese
censos: al rey se le trataba como si de un vulgar mercader se tratase. Desde
luego la Banca no le podía poner en quiebra, pero podía cortarle todas las
vías de crédito, paralizándole; y estaba dispuesta a hacerlo si no respetaba las
reglas del juego. O sea, que indirectamente pretendían unos súbditos impo-
ner decisiones políticas al monarca. Entrar de lleno en semejante juego era
impensable para unos Borbones cuya política se cifraba en la eliminación de
las trabas que de antiguo limitaban la libertad de acción del monarca48. De
ahí su reticencia y el uso limitado que hicieron del crédito, casi siempre en
actitud defensiva, cuando ya no tenían más opciones.
Por voluntad de la comunidad inanciera. En el sistema nuevo solo se pres-
taba a quien demostraba poder pagar. Al rey de España se le reconocía a ines
del siglo xviii una capacidad de endeudamiento de alrededor de 1 000 millo-
nes de reales, dos años de presupuesto de tiempo de paz. Cuando de allí se
pasó, el sistema se desajustó. Al rey de Inglaterra se le concedía diez veces
más. Por ser más Gran Bretaña, posiblemente; pero la diferencia de potencial
de ambos imperios no justiicaba semejante desfase. El factor fundamental
fue que en Inglaterra eran los mismo prestamistas quienes, en última instan-
cia, decidían el monto de los impuestos y se encargaban de la cobranza de los
mismos. La fuerza de Inglaterra reside en el Banco de Inglaterra, desde luego,
pero más allá en el Parlamento. La historiografía ha puesto de relieve lo que
bien sabían los inancieros de la época: la inelasticidad de los recursos iscales
47
Torres Sánchez, 2008a y b; y sobre todo Torres Sánchez, 2013, que proporciona datos
cuantitativos de toda solvencia. Sus conclusiones concuerdan con las nuestras.
48
Dedieu, 2010a y 2011.
españoles entre 1650 y, por lo menos, los años inales del Antiguo Régimen.
Porque en un contexto en que no hay catastro ni contabilidad pública de
empresas, el impuesto no se puede cobrar sino por consentimiento de los
contribuyentes. Al negarse a pagar más a ines del siglo xviii que al princi-
pio49, tanto Castilla como Indias manifestaron de forma contundente lo que
opinaban de la falta de participación del reino en la elaboración de la polí-
tica del Estado. A la revolución inanciera tenía que anteceder una revolución
política. Cuando la guerra forzó la revolución inanciera, o mejor dicho forzó
la máquina inanciera más allá de sus posibilidades en el contexto político de
la época, la revolución política siguió de cerca.
La reforma de la Tesorería, que abrió a la Monarquía los derroteros del crédito
moderno, fue una más de tantas reformas que los Borbones hicieron con inten-
ción de incrementar el poder del monarca, pero que al contradecir el espíritu
del Antiguo Régimen contribuyeron poderosamente a socavar el absolutismo50.
Técnicamente acertadas, muchas veces adelantadas51, fueron al inal contra-
producentes. Impusieron el dominio de la técnica sobre la imaginación y la
visión de futuro, del detalle sobre la visión de conjunto. El rey, en el siglo xviii,
se libró de muchas trabas. Y de paso se quedó solo, sin apoyos. Hasta caer. La
modernidad técnica no vale de nada si no la acompaña el contexto político.
49
Angulo Teja, 2002b.
50
López-Cordón Cortezo, 2011.
51
A juzgar por Legay, 2010, ni Francia ni Austria tenían, a ines del siglo xviii, un sistema de
control del gasto a la altura del español. Francia soluciona en los años 1820, con el barón Louis
y el director de contabilidad Charles d’Audifret, problemas de control del gasto ministerial que
España había liquidado un siglo antes (Bottin, 1995).
TEJIENDO UNA HACIENDA IMPERIAL
«Unir los manejos de la Real Hacienda de España y América»
en el reinado de Carlos III
Rafael Torres Sánchez
Universidad de Navarra
En agosto de 1776, en medio de unos meses de continuos envíos de tro-

pas desde España para reforzar las guarniciones en América, el secretario
de Hacienda, M. Múzquiz, hizo una curiosa oferta al secretario de Indias,
J. de Gálvez1. A juicio del secretario de Hacienda, en las oficinas de la Teso-
rería General se estaba viviendo una confusión cada vez mayor a la hora
de determinar dónde se debían cargar los gastos que motivaban el tras-
lado y mantenimiento de esas fuerzas armadas. Los oficiales de la Tesorería
General se quejaban de que no era fácil decidir qué gastos correspondían a
«Indias» y cuáles debían asignarse a otras tesorerías de la Real Hacienda. Las
situaciones particulares eran tantas que las excepciones se amontonaban:
oficiales que solicitaban adelantos de sus sueldos en la Tesorería General,
que luego deberían descontarse en las tesorerías americanas, soldados que
dejaban una parte de sus salarios consignados a sus familiares en las teso-
rerías peninsulares, préstamos que se hacían en la Tesorería General, con
calidad de reintegro y sin interés, para que funcionarios pudiesen realizar
el viaje a América, ellos y sus familias… Para el secretario de Hacienda,
concluía, había un serio problema de superposición de contabilidades que
había que intentar resolver. La solución que en ese mismo informe propuso
Múzquiz a Gálvez fue, nada más y nada menos, que la de, literalmente: «unir
los manejos de la Real Hacienda de España y América». Según el ministro:
No siendo fácil ocurrir a las obligaciones y gastos de la América,
sin que se experimente falta en la asistencia a los que se ofrecen en
estos Reinos, es otra de tantas pruebas como cada día se tocan, para
persuadir la necesidad de que se unan los manejos de la Real Hacienda
de España y América, y yo, posponiendo mis intereses al celo y amor
1
Este trabajo se ha realizado dentro del proyecto de investigación financiado por el
Gobierno de España, Ministerio de Ciencia e Innovación, Programa Nacional de Proyectos
de Investigación Fundamental, en el marco del VI Plan Nacional de I+D+I 2012-2014. Movi-
lización de recursos para la guerra y la construcción del Estado en el siglo xviii: España y su
contexto europeo, referencia HAR 2011-23570. Agradezco a Ana Dubet, Jean-Pierre Dedieu
y Agustín González los comentarios recibidos.

44 rafael torres sánchez
que tengo al servicio de SM, pido a VS se lo haga presente, o que me

diga que yo lo haga, para que SM en su inteligencia resuelva lo que
fuere de su real agrado […]2 .
Que Múzquiz le sugiriese a Gálvez que alguno de los dos secretarios debía
proponer al rey Carlos III la unión de los «manejos» de las dos haciendas, puede
explicarse en el contexto que hemos aludido de agobios de la Tesorería Gene-
ral y de urgencias por la guerra contra Portugal en marcha y la expedición de
Cevallos navegando, pero no cabe duda que permite ilustrar que un problema
existía y también una solución. Si era cierto lo que airmaba Múzquiz, que los
problemas contables de la Tesorería General eran «otra de tantas pruebas» de la
necesidad de abordar la solución que proponía, que no era otra cosa que avan-
zar en la dirección de una única Real Hacienda, cabría pensar que al menos en
el más alto nivel de gobierno de la Monarquía española se estaba sugiriendo
claramente la posibilidad de crear una hacienda imperial.
Como sabemos bien, esta hacienda imperial nunca fue una realidad. Los
territorios americanos se independizaron de la Monarquía española sin que se
crease alguna institución hacendística que gestionase de forma conjunta recur-
sos económicos de América y España, indistintamente y sin tener en cuenta
su origen. Así, las independencias americanas llegaron sin que existiese una
única Tesorería General de la Monarquía imperial española. Pese a esta reali-
dad histórica, la propuesta de Múzquiz es lo suicientemente inquietante para
plantearnos explorar por qué el secretario de Hacienda había llegado a la con-
clusión de que «un único manejo» de ambas haciendas era una solución.
En este trabajo queremos indagar si durante el reinado de Carlos III se
estaba avanzando en la dirección de construir una hacienda imperial, o si
había algunos procesos en marcha que permitan respaldar la conclusión y
propuesta del secretario de Hacienda. Queremos analizar, en definitiva, si
había «tantas pruebas», como indicaba el secretario de Hacienda, para plan-
tear al secretario de Indias y al rey ese «único manejo» de ambas haciendas.
De confirmarse que, al menos, la tendencia existía, las consecuencias pue-
den ser interesantes. En un momento historiográfico de revisión y puesta
en valor de la «historia atlántica»3, puede tener un cierto valor señalar
que, en el caso español, se avanzaba hacia la unificación de instituciones
hacendísticas. Esta tesis contribuiría a confirmar la eficacia administrativa
alcanzada por el imperio español, al menos en comparación con el inglés o
francés. Como afirma Jonathan Hart, la comparación entre los tres impe-
rios permite revisar la tradicional imagen negativa y de fracaso del imperio
español, al menos en cuanto a la capacidad para regenerarse y reaccionar
con cierta flexibilidad a las necesidades institucionales 4 . De alguna manera,
2
AGS, SSH, leg. 61, Miguel Múzquiz a José Gálvez, Madrid 4/8/1776.
3
La bibliografía es enorme. Una buena guía de las dimensiones del problema en Greene,
Morgan (eds.), 2009.
4
Hart, 2003, p. 107.
tejiendo una hacienda imperial 45
si se pudiese demostrar que el proceso existía, el imperio español habría

marcado, de nuevo, el camino para otros imperios, tal y como ya había
hecho a comienzos del siglo xvi, según la conocida tesis de Elliott 5.
LA GUERRA COMO MOTOR DE CAMBIO
Creemos que el factor que más ayudó a hacer visibles los hilos que se estaban
tejiendo en el Atlántico entre las haciendas de la Monarquía española pudo ser
la guerra, en concreto, el trauma de la guerra de los Siete Años y la posterior
carrera armamentística de los años siguientes. La evidencia de la necesidad de
revisar el sistema defensivo de los territorios americanos obligó a intensiicar
el envío de tropas y suministros militares a América y a abordar importantes
reformas en las fortiicaciones y estructuras militares. Todo este proceso de
reforma militar obligó a introducir importantes cambios iscales y administra-
tivos, pero, sobre todo, aceleró los intercambios militares entre ambas orillas
del Atlántico. Nunca como entonces, la Corona española empleó tantos recur-
sos humanos y económicos en el fortalecimiento militar de América, y este
esfuerzo exigió que una parte importante de los «beneicios» del imperio, fue-
sen consumidos directamente en América, retornasen, literalmente, al imperio
o, incluso, que la Real Hacienda peninsular inanciase directamente el trasvase
de hombres y recursos militares a los territorios coloniales.
La sección del Archivo General de Simancas titulada «Avisos a la Secretaría
de Hacienda» de la Secretaría de Indias permite pulsar con claridad qué signi-
icó este auténtico retorno o envío de recursos hacia América. Además, nos da
pistas de cómo, en la búsqueda de soluciones por la Secretaría de Hacienda a
las demandas de la de Indias, se hizo patente que se estaba empezando a traba-
jar como una hacienda imperial. Pongamos algunos ejemplos, necesariamente
dispersos, pero ilustrativos de cuál era el problema.
Durante las décadas de 1760 y 1770 se hicieron en España multitud de compras
de suministros militares para enviar a América. La mayor parte de estas compras
se realizaron en Cádiz y a cargo de la Depositaría de Indias. El mecanismo casi
siempre era el mismo. El secretario de Indias avisaba al secretario de Hacienda de
una necesidad de suministros militares o gasto en América, y este daba las órdenes
oportunas al tesorero general para que facilitase los medios con los que se pudiese
atender. La clave, de nuevo, estaba en que los medios que el tesorero general ponía a
disposición de la necesidad podían implicar a la totalidad de las tesorerías y recur-
sos de la monarquía. El procedimiento habitual era librar o poner a disposición del
presidente de la Casa de Contratación el dinero suiciente para realizar las compras
en Cádiz: «en aquella Depositaría General a disposición del referido Presidente»6.
5
Nos referimos, claro está, a la tesis de J. H. Elliott donde argumenta que el imperio colonial
español determinó el camino a seguir para el imperio británico, pese a que inalmente no lo
pudiese aplicar (Elliott, 2006).
6
AGS, SSH, leg. 61, Miguel Múzquiz a Francisco Montes, 5/4/1777.
Veamos en detalle una de estas compras de suministros militares para

América, para valorar la complejidad administrativa y económica que podía
suponer y destacar la importancia de operar en una escala imperial. En mayo
de 1777, Gálvez informaba a Múzquiz, con cierto enfado, del fracaso de la
Secretaría de Guerra para proporcionarle artillería a la Secretaría de Indias,
no habiéndose podido facilitar por el Ministerio de la Guerra ni un cañón
de bronce, de los muchos que faltan en todas las plazas de América para el
completo de los de su dotación, y han pedido reiteradamente los respecti-
vos Virreyes y Gobernadores, ni el crecido número de balas y armas que
igualmente se necesitan para ponerlas en estado de una regular defensa7.
El Gobierno decidió utilizar la vía diplomática para resolver el problema,

y encargó a la Secretaría de Hacienda que atendiese el gasto de las compras
necesarias. Ya había una experiencia previa de comprar balería en Nápoles,
pero este mercado parecía insuiciente para el problema que se planteaba8. Se
optó por acudir a la monarquía francesa para solicitar que le facilitase la arti-
llería y balería que se necesitaba en América. Las negociaciones con la Corona
francesa y el Ministerio de Guerra francés las dirigió el embajador español
en París, Conde de Aranda. El resultado fue la adquisición de 180 cañones de
bronce, munición correspondiente y 20 000 fusiles, que importaban más de
5,7 millones de reales, aunque al inal el coste fue de 6 745 960 reales.
Lo importante para nosotros de esta compra es cómo se gestionó su pago
por la Secretaría de Hacienda. Para trasladar los suministros desde Francia
hasta América, hubo que montar toda una compleja operación logística. El
tesorero general ordenó al tesorero del Real Giro de Ámsterdam que contratase
las embarcaciones necesarias para trasladarlas a Francia a cargar la artillería y
municiones. El coste de los letes se pagaría entre la Tesorería de Ámsterdam y
la Tesorería de Marina de Ferrol, a quien el tesorero general ordenó
que disponga que del caudal de la tesorería de aquel departamento se
satisfagan los letes, según el ajuste que se haya hecho en Holanda, que-
dando a mi cuidado el reintegrar de su importe a la misma tesorería9.
Tanto la Tesorería de Ámsterdam como la de Ferrol fueron reintegradas por

la contabilidad del tesorero general, con cargo a tesorerías de la Real Hacienda.
Para pagar al ministerio de guerra francés los suministros entregados, se
ordenó que lo hiciese la Tesorería de París. El problema era que en aquella Teso-
rería, en esos momentos, «solo existían 2 541 000 reales». La solución fue que la
7
AGS, SSH, leg. 61, José Gálvez a Miguel Múzquiz, Aranjuez, 7/5/1777.
8
La salida a los mercados internacionales de armamento para cubrir la demanda de las fuerzas
armadas españolas parece que fue más importante de lo que cabría suponer, y una prueba clara
del limitado alcance de las reformas emprendidas en la producción estatal de armamento. Un
ejemplo de este fracaso en el terreno de la artillería en Torres Sánchez, 2006b.
9
AGS, SSH, leg. 61, Zambrano a Múzquiz, Madrid, 1/9/1777.
Depositaría de Indias, sin especiicar de qué ramo, si Rentas o Indias, pasase al

Real Giro lo que se necesitara en París: «se socorra al Giro para hacer este pago
con 3 000 000 de reales de los que existen a su disposición de la Depositaría de
caudales de Indias»10, y todavía faltaba el coste de letar y transportar el envío
de la artillería a América, que también se pagó en diversas tesorerías españolas.
Es decir, el cañón que inalmente se empleó en una fortiicación americana se
había pagado entre varias tesorerías de la Real Hacienda española, en España y
en Europa, y gracias a la coordinación entre ellas realizada desde la Tesorería
General de Madrid. El tesorero general operó a una escala global para transfe-
rir fondos y conseguir un recurso necesario en América.
Todas estas gestiones no eran un mundo estrictamente gubernamental.
Con frecuencia, la coordinación de las gestiones necesarias para conseguir
los recursos demandados en América implicaba directamente a compa-
ñías privadas. Esto es importante porque, a la vez que se iba «tejiendo» una
hacienda imperial, cabría añadir que este proceso pudo beneiciar también
a una comunidad mercantil, que operaba ya sin problemas en el espacio
imperial español11. Esta inluencia del proceso institucional hacia el mundo
privado se puede ver con facilidad en el mundo de los asientos contratados en
España para abastecer al imperio.
Veamos como ejemplo la petición en 1773 de varios virreyes americanos al
Gobierno de Carlos III de una gran cantidad de armas blancas y de fuego. Según
relató Julián Arriaga al secretario de Hacienda posteriormente, solo el virrey del
Perú, Manuel de Amat, había pedido, entre otras cosas, 15 000 espadas, 6 000
sables, 3 000 bayonetas sueltas y 7 000 lanzas abayonetadas. Estas peticiones,
sigue el relato, fueron pasadas al secretario de Guerra, Conde de Ricla, quien
trasladó la solicitud a los proveedores habituales de aquel ministerio, pero, según
Arriaga, solo pudieron proporcionar 1 300 espadas y 1 000 sables, «respecto de
que las Fábricas de Toledo apenas alcanzan a la provisión precisa del ejército»12. La
limitada capacidad de producción estatal requería trasladar la demanda al mer-
cado y, de nuevo, colocaba el problema en manos de la Secretaría de Hacienda.
Precisamente por el creciente papel de este ministerio en el control del dinero de
la monarquía, la Secretaría de Hacienda había ido a lo largo del siglo aumentando
su participación en el control de los asentistas y asientos. Es decir, dinero y sumi-
nistros militares terminaron siendo competencias directas de la Secretaría de
Hacienda. Consecuentemente, los ministros del Gobierno de Carlos III dejaron
la solución del problema al secretario de Hacienda. Miguel Múzquiz se dirigió
a los asentistas habituales de este tipo de suministros, en este caso la Compañía
Guipuzcoana de Caracas, para que proporcionasen este armamento. En concreto,
se le encargó que hiciesen construir en las fábricas de Plasencia parte del arma-
mento requerido y «que lo remitiesen a Cádiz al Presidente de la Contratación»
10
AGS, SSH, leg. 61, Miguel Múzquiz a Francisco Montes, Madrid 13/2/1778.
11
Lamikiz, 2010.
12
AGS, SSH, leg. 61, Julián de Arriaga de Miguel Múzquiz, Aranjuez 10/7/1775.
para enviar a Perú13. La producción y el transporte a América de este armamento

fue más compleja de lo esperado, y las urgencias y peticiones de la Secretaría de
Indias aumentaron y se fueron acumulando14. Los recelos de la compañía a aten-
der esta escalada en las peticiones de armas se superaron por la gestión directa
de la Secretaría de Hacienda. Miguel Múzquiz autorizó un contrato de comisión
de «cuya fábrica y transporte fue encomendado a esta compañía por vía de comi-
sión», ijada en el 2 %, y, además, estableció un medio de compensación de pagos
entre la compañía y la Real Hacienda. Para pagar a la compañía los gastos de
este encargo, la Tesorería General no se los abonó en Cádiz con los fondos de la
Depositaría de Indias, sino que el coste fue cargado a lo que la compañía debiese
a la Real Hacienda por impuestos comerciales de sus actividades privadas:
dándoseles por Tesorería Mayor carta de pago entrada por salida, en
cuenta de los derechos reales que la compañía tenga adeudados o adeu-
dase en el puerto de San Sebastián15.
La multitud de servicios y actividades comerciales de esta compañía en España,

Europa y América, hacía que los derechos iscales adeudados a la Real Hacienda
fueran importantes. Además, había que cobrarlos en multitud de lugares, para
los que la Tesorería General tuvo que hacer descuentos en tesorerías muy diversas
de toda la monarquía, ya fuese en Cádiz, Ferrol, Ámsterdam, Génova, Alicante
o Barcelona16. Lo importante para nosotros es que, de nuevo, un gasto que debía
de atender directamente el virrey de Perú o la Tesorería de Caracas, por ejem-
plo, terminó siendo abonado en varias de las tesorerías de la Monarquía. Ni las
haciendas americanas, ni la Depositaría de Indias pagaron el coste de este arma-
mento, sino el conjunto de la Real Hacienda y con cargo a la iscalidad comercial.
La evolución en las relaciones del Estado con los asentistas militares durante el
siglo xviii favoreció el fortalecimiento de estos hombres de negocios y una pro-
gresiva mayor vinculación de sus negocios a la capacidad de pagos de la Tesorería
General, especialmente en Madrid. Durante el reinado de Carlos III, se produjo
un creciente traslado de pagos desde las tesorerías de ejército hacia la caja de
la Tesorería General. Este desplazamiento geográico en los pagos, en realidad
una concentración en Madrid, se explica en parte por el creciente protagonismo
adquirido por las relaciones directas de la Secretaría de Hacienda con un cada
vez menor número de asentistas17. La Tesorería General prefería desviar los pagos
13
AGS, SSH, leg. 62, Real Orden, 28/9/1775.
14
AGS, SSH, leg. 62, Real Orden, 20/7/1777.
15
AGS, SSH, leg. 62, Cuentas de Juan Bautista de Goizueta y Vicente Rodríguez de Rivas a
Miguel Múzquiz, Madrid 3/5/1779.
16
En algunos casos, los descuentos se debían a actividades contratadas por la misma compañía
para atender esta comisión, como ocurrió, por ejemplo, con el seguro tomado por la Compañía
de Caracas con Francisco Milans y de Benages, director de la compañía de Seguros Marítimos
de Barcelona (AGS, SSH, leg. 62, Madrid 12/7/1777).
17
Torres Sánchez, 2002.
hacia las tesorerías de la periferia, principalmente las de Andalucía y el levante

mediterráneo, pero cuando los impagos se acumulaban en aquellas, no había
más remedio que abonar directamente en Madrid, utilizando los recursos de la
caja, o echando mano, literalmente, a fondos y tesoros depositados en la Corte.
El proceso se aceleró aún más con la aparición de los Vales Reales, difíciles de
colocar en otras tesorerías y abundantes en manos de los tesoreros generales en
Madrid. El resultado fue que los asentistas y sus asientos tenían un contacto más
luido y permanente con las posibilidades políticas y económicas de los responsa-
bles económicos madrileños. Para nuestro estudio, esto signiicaba que gastos en
suministros militares en América fueron satisfechos directamente por la caja de
la Tesorería General en Madrid, y no solo por la Depositaría de Indias.
Pongamos un ejemplo. Cuando en 1776 hubo que vestir a las milicias dis-
ciplinadas de Puerto Rico y Santo Domingo, se hizo evidente que no se podía
comprar este vestuario en Cádiz. Ni el presidente de la Casa de Contratación ni
el propio secretario de Indias creían que se pudiese encargar a productores de la
zona gaditana tal cantidad de uniformes. La solución fue una petición de Gálvez
al secretario de Hacienda, para que «se construya y remita con la posible breve-
dad por el Ministerio de su cargo»18. La Secretaría de Hacienda pasó el encargo
al asentista habitual de vestuario, Ramón Sierra quien, al día siguiente, hizo
una propuesta de asiento, que fue inmediatamente autorizada. Al año siguiente
todo el vestuario estaba acabado y entregado en las guarniciones americanas, y
el tesorero general podía presentar las cuentas del «coste que se ha satisfecho al
asentista por la Tesorería General que estuvo a mi cargo». Lo importante de esta
operación es lo que el tesorero general añadió en la carta que inalmente se remi-
tió al secretario de Indias, con la que se daba por concluido este negocio: «que
disponga se reintegre la propia cantidad a la Real Hacienda por los oiciales reales
(de aquellas cajas Reales), remitiendo el dinero a mi disposición en partida de
registro»19. De nuevo, la Secretaría de Hacienda por mano de la Tesorería General
había inanciado el coste del vestuario para las milicias americanas. En este caso,
el asentista Ramón Sierra no había cobrado en Cádiz ni en Puerto Rico, sino en
Madrid, y toda la operación se hizo con la esperanza futura de que dicho coste
fuese inalmente remitido desde América, a la Depositaría de Indias y a dispo-
sición del tesorero general. Los negocios y los tiempos se superponían en una
escala imperial, bajo la atenta vigilancia de la Tesorería General.
El mismo mecanismo de compensación contable y de lujos de dinero se
encuentra de forma abundante en esos años con otros asentistas de víveres,
madera, pólvora o betún remitidos a América, donde se muestra con claridad
el papel coordinador de la Tesorería General. Para pagar a un comerciante de
La Habana, Alejandro Munro, de los perjuicios que había tenido en la contrata
irmada con la Real Hacienda para la provisión de ladrillos en las obras de
fortiicación de aquella plaza, la Secretaría de Hacienda le concedió una licencia
18
AGS, SSH, leg. 61, Gálvez a Múzquiz, El Pardo, 5/2/1776.
19
AGS, SSH, leg. 61, Francisco Montes a Gálvez, 2/1/1777.
para traer plata a La Coruña, con la especíica cláusula de poder exportarla fuera
de España y todo ello «libre de todos derechos»20. La exportación de plata había
llegado a ser un asunto de vital importancia para la Secretaría de Hacienda,
sobre todo por la unión del Real Giro a la Tesorería General y la vitalidad
alcanzada por la venta directa de plata por los tesoreros generales en las plazas
europeas. La exportación de plata o la iscalidad sobre su comercialización
tenía un valor económico, y era otra forma de pagar los negocios de la Real
Hacienda con comerciantes privados. De hecho, uno de los enfrentamientos
más serios que tuvieron los secretarios de Hacienda e Indias fue precisamente
por la propuesta de Cabarrús de acceder directamente a la plata mexicana21.
Los suministros militares a América iban acompañados de soldados. El
reforzamiento de las guarniciones en América y la creación de nuevas unida-
des estimularon un considerable traslado de tropas hacia América. El envío
de estas tropas suponía remitir el coste de su mantenimiento desde la Real
Hacienda a las haciendas virreinales, pero el problema económico no acababa
con la embarque de los soldados para América. Los militares desplazados a las
guarniciones americanas solían encargar que una parte de sus sueldos fuese
periódicamente entregada a sus familiares en España. Esta era una cuestión
particular y cada uno dejaba la consignación que estimaba conveniente22. Las
contadurías militares americanas retenían a los militares la cantidad corres-
pondiente al abonarles sus sueldos, que luego debían remitir físicamente
a España o poner a disposición de la Real Hacienda. La Real Hacienda no
cobraba nada por esta transferencia, pero aplicaba la orden general de que lo
cobrado en pesos fuertes en América se abonara en España en reales de vellón
(por peso fuerte consignado en América se pagaban en España 15 reales y
2 maravedís de vellón). Además, y como garantía ante el riesgo de falleci-
miento o contraorden del militar que dejaba la consignación, se había dado
orden en 1774 para que se descontase a los que gozasen sueldos en Indias,
«para resguardo de la Real Hacienda», un tercio de sus salarios, y que, ade-
más, el militar que consignase parte de su sueldo adelantase en su contaduría
americana tres mensualidades23, que podía llegar a seis en el caso de altos
funcionarios24. Los ejemplos de estas consignaciones son miles, afectaban a
todo tipo de militares y abarcaban la totalidad de la Monarquía española.
Algunos militares incluso dejaban consignaciones para varios familiares, que
debían ser pagados en lugares diferentes25. La mayoría eran militares, pero
también se incluía a personal adscrito a los militares, como boticarios26, o que
20
AGS, SSH, leg. 61, Gálvez a Múzquiz, Madrid, 1/9/1776.
21
AGS, SSH, leg. 997, Gálvez a Múzquiz, Madrid 4/4/1782.
22
AGS, SSH, leg. 61, Julián de Arriaga a Miguel Múzquiz, 18/5/1775.
23
AGS, SSH, leg. 61, Julián de Arriaga a Miguel de Múzquiz, 26/5/1775.
24
25
AGS, SSH, leg. 61, José de Gálvez a Miguel de Múzquiz, 18/9/1776.
26
iban como comisionados en actividades militares27. A veces estas consigna-

ciones no eran regulares, sino que se trataba de envíos puntuales, en los que
los militares en América ordenaban transferir a España una cantidad con la
garantía de su sueldo, es decir, una auténtica transferencia bancaria, que la
Tesorería General debía abonar en la tesorería asignada 28.
Junto a las consignaciones, las tesorerías de ejército y la propia Tesorería
General tuvieron que atender también la petición de préstamos y adelantos
de sueldos que solían realizar algunos oiciales para cubrir los gastos del viaje
a América: «a cuenta de las cantidades que deben abonársele por las cajas de
Buenos Aires se le libren en España 15 000 reales» solicitó el Brigadier Agus-
tín de la Roza, Gobernador en Montevideo29. Aunque parece que era una
práctica generalizada, especialmente entre los oiciales30, también la encon-
tramos en otros comisionados más modestos31. Por otras fuentes, sabíamos
que estos préstamos estaban muy extendidos entre los altos funcionarios que
pasaban a América y en el mercado de crédito de Madrid, que contrataban
elevados préstamos con garantía de los supuestos futuros beneicios que le
reportaría el ejercicio de su trabajo en América 32. No sabemos si hubo un
desplazamiento desde estos mercados de crédito privado hacia las tesorerías
del rey, lo que está claro es que los militares de las décadas de 1760 y 1770
que iban a América utilizaban de forma luida la posibilidad bancaria de una
hacienda que empezaba a funcionar con parámetros imperiales.
El gasto del desplazamiento de tropas hacia América suponía otro coste
también muy importante para la Real Hacienda. Todos los gastos de suminis-
tros y contratación de embarcaciones, letes y seguros hasta su destino corrían
de cuenta de la Real Hacienda, pero también el adelanto a los soldados de dos
meses de sueldo y prest: «debiendo anticipárseles las dos mesadas prevenidas
por Ordenanza al tiempo de su embarco». Estos adelantos, además, podían ser
complicados de gestionar, porque había que pagarle al soldado en el lugar donde
estaba antes de iniciar su viaje a Cádiz. Cuando era el regimiento completo el que
se desplazaba la gestión era fácil porque se abonaba donde estuviese acuartelado,
pero cuando la tropa a embarcar se formaba con hombres de diversos regimien-
tos, la operación se complicaba; como ocurrió cuando en 1777 se decidió enviar
un nuevo batallón de 400 hombres de infantería a Guatemala, que debía for-
marse con oiciales y tropas de los regimientos de infantería existentes en España.
Entonces las gestiones en diversas tesorerías de ejército y locales se multiplicaron,
y con ellos los atrasos para la movilización de los soldados, hasta el punto de acu-
sar el conde de Ricla a «la tesorería mayor [de que] se ha negado a la entrega de los
27
28
29
30
AGS, SSH, leg. 61, Julián de Arriaga a Miguel de Múzquiz, Aranjuez 2/4/1775. AGS, SSH,
leg. 61, José de Gálvez a Miguel de Múzquiz, 2/8/1776.
31
32
Sola Corbacho, 2000.
dos meses de prest»33. Es solo un ejemplo, pero ilustra cómo hasta las tesorerías
locales de España se veían inmersas en unas transferencias que no les afectaban
directamente pero que tenían que ver con una política imperial.
Los gastos de los embarcados volvían a aparecer cuando estas tropas regre-
saban y traían la acumulación de meses de sueldos debidos y no pagados en
América, algo que era más frecuente de lo que pudiera pensarse. Los gastos
más elevados y complicados de gestionar se referían a los marineros, especial-
mente en los momentos de desembarco, como ocurrió al inalizar la guerra
contra Gran Bretaña. Tanto los soldados y marineros que iban, como los que
venían provocaban un coste directo en la Tesorería General34. Los ejemplos se
podrían multiplicar, como el de las cada vez más frecuentes expediciones marí-
timas, pero lo que nos interesa destacar es que constituía un serio asunto para
las inanzas peninsulares, que, en algunos casos, implicó el envío de grandes
cantidades de dinero35. De cualquier modo, queda claro que, al menos desde
la Guerra de los Siete Años, el fortalecimiento militar de América exigió de la
Real Hacienda española mayores recursos y una mayor coordinación de teso-
rerías. Probablemente nunca navegaron tantos caudales del rey español por el
Atlántico, y lo hicieron en ambas direcciones.
El papel moneda imperial

Los especialistas americanistas han dejado claro que las reformas de Gálvez
abrieron una etapa de creciente contribución inanciera y iscal de los ameri-
canos en la defensa de aquellos territorios36. Nuevos impuestos, monopolios,
estancos, donativos (forzosos o voluntarios) y un sin in de nuevas formas de
recaudación contribuyeron a sostener el esfuerzo bélico en aquellas tierras.
Para nosotros, algunas de esas medidas tuvieron un marcado tono imperial,
porque se plantearon de forma conjunta (metrópoli y colonias) o porque aspi-
raban a tener una presencia uniforme en todo el imperio. Su mera existencia
o realidad durante la segunda mitad del siglo xviii habría que sumarlas a la
tendencia de crear un espacio hacendístico imperial.
Si el fracaso de la Guerra de los Siete Años fue el catalizador de un incremento
de los intercambios militares y económicos entre los territorios de la Monar-
quía española, el seguro conlicto con Gran Bretaña animó al Gobierno español
a proponer medidas que señalaban con claridad las ventajas de actuar en una
escala imperial. En la primavera de 1779, el Gobierno español discutió la pro-
puesta del secretario de Estado, conde de Floridablanca, de crear un «fondo
nacional» para facilitar la continuidad del comercio y el crédito en todo el impe-
rio ante la perspectiva de un conlicto con los ingleses37. El plan del secretario de
33
AGS, SSH, leg. 61, Conde de Ricla a Múzquiz, 22/3/1777.
34
Véase Torres Sánchez, 2012, pp. 199-268.
35
Sanz Tapia, 1994.
36
Marichal, 2007.
37
AHN, leg. 3230, caja 1, Relexiones de Floridablanca, s.f. (probablemente antes de junio de 1779).
Estado establecía que el Gobierno español emitiese papel moneda con la garantía
nacional de los caudales de Indias y que este papel tuviese un curso obligatorio:
«los billetes, pagarés o resguardos del Erario se reputarán por dinero efectivo
donde quiera que se hallaren». Los destinatarios del papel moneda serían, en un
primer momento, todos aquellos individuos relacionados con América, puesto
que, como el propio secretario reconocía, el principal objetivo de este plan era «el
socorro de los interesados en el comercio y rentas de Indias, ya sean negociantes
o ya de otra cualquier clase». El fondo de garantía propuesto por Floridablanca
para la emisión de papel moneda estaría compuesto principalmente por los pro-
pios caudales de Indias. Según un cálculo realizado por el mismo secretario, en
el caso de una declaración de guerra, se daría la orden de retener las mercancías
y caudales en América hasta que hubiese ocasión de remitirlos de forma segura a
España. Estos caudales destinados a los particulares supondrían retener en Amé-
rica del orden de unos 20 millones de pesos, a los que habría que sumar otros
5 millones que vendrían para la Real Hacienda como producto de impuestos del
rey en América. Esto signiicaba que si una guerra duraba como pensaba unos
4 o 5 años «aunque según fundadas conjeturas sería mucho más larga», y en el
peor de los casos no se pudiera trasladar a España ningún caudal del rey hasta
entonces, esto supondría que al acabar la guerra habría no menos de 25 millones
de pesos a disposición del fondo de garantía.
En junio de 1779 España entró en guerra contra Gran Bretaña y los peores
pronósticos se cumplieron. Un nuevo borrador dejó claro que el proyecto de
Floridablanca seguía adelante, pero se ampliaba el alcance de la prevista emi-
sión de papel moneda a todos los territorios de la monarquía, que incluiría
ahora a España y sus territorios americanos38. Todo parece indicar que el pro-
yecto debió atraer la atención del secretario de Indias, Gálvez. Su inluencia se
dejó sentir en su presencia institucional en el plan de emisión de papel moneda
y gestión del «Fondo Nacional». Según la nueva redacción del plan, la direc-
ción del Fondo sería compartida por el secretario de Estado y el secretario de
Indias. Del mismo modo, ahora se incluían las rentas reales en América en la
dotación del fondo. Así, los ingresos de la Renta del Tabaco, tanto en España
como en América, debían ser remitidos a la caja del «Fondo Nacional». Las
cajas donde se emitiría el papel moneda ahora se limitaban en número y se
extendían geográicamente para incorporar a América. De tal manera que las
únicas cajas habilitadas para recibir ingresos de rentas y emitir papel moneda
serían Madrid, México, Lima y Buenos Aires; interesante y signiicativa selec-
ción de ciudades. Además, se fortalecía la solvencia de este «Fondo Nacional»,
que en realidad debería haberse denominado «Imperial», con la aportación de
todos los sobrantes de las haciendas municipales, «todos los sobrantes de Pro-
pios y Arbitrios de los pueblos de España y América». Las dimensiones que
empezaba a tomar el plan inicial de Floridablanca eran realmente notables y la
escala de la emisión de papel moneda era claramente imperial.
38
AHN, leg. 3230, caja 1, «Reglamento interino de SM para la creación y manejo de un Fondo
Nacional en España y América» (probablemente redactado antes del 17/6/1779).
Según el borrador que acordaron ambos secretarios del Gobierno de Car-

los III, el uso del papel moneda imperial sería obligatorio tanto en España
como en América. Cualquier hombre de negocios o rentista, en España o
América, podía solicitar papel moneda al Gobierno, que luego abonaría con
caudales procedentes de las posesiones o de los tratos en América. Para
garantizar la posición acreedora del Estado, el Gobierno estableció que los
súbditos de «ambos hemisferios» deberían justificar con suficientes hipote-
cas de personas y bienes. En concreto, se estableció que la hipoteca fuera en
bienes raíces, cuya tasación superase en un tercio el total solicitado en papel
moneda. Para evitar los fraudes, el papel moneda se emitiría al portador y
numerado, con las firmas correspondientes. Estos «billetes del Fondo» ten-
drían una duración de un año, al cabo del cual los portadores o deudores
deberían presentarlos en cualquier caja para su descuento o renovación.
Transcurrido este primer año, los dueños del papel decidirían si querían
percibirlo en efectivo con la rebaja del 3 %, que en el caso del papel moneda
usado en América el descuento sería del 4 %. Si no quisiese hacerlo efectivo,
el propietario podría renovar el papel entregando el 1,5 % del capital al
que ascendiese el papel moneda que poseía. De este modo, el papel moneda
podría correr sin límite alguno de tiempo y circunstancias dentro de todos
los territorios de la Monarquía española, de España, América y Filipinas. La
voluntad política del secretario de Estado de que el proyecto se hiciese efec-
tivo se materializó en la redacción final del Real Decreto que «aparecería
en el Público». En él se explicaba el origen del Fondo, que ahora se llamaba
«Monte o Erario Nacional»39. Este último borrador, con el Real Decreto
para su publicación, fue analizado por los secretarios de Hacienda, Indias
y Estado a mediados de junio de 1779, y el propio secretario de Hacienda,
Miguel Múzquiz, lo calificó de un proyecto «admirable» y que merecía toda
la atención pues su «objeto es nuevo y grande» 40.
Que inalmente no saliese adelante, no invalida la importancia del proyecto.
El hecho de que lo propusiese el secretario de Estado, que se discutiese en el
Gobierno y que llegase a existir una redacción del Reglamento nos hablan de la
seriedad de la propuesta. Su aceptación habría supuesto nada más y nada menos
que la aparición de un papel moneda imperial, algo realmente revolucionario y
que, sin duda, habría abierto con fuerza el camino hacia una hacienda imperial.
De cualquier modo, el haber existido esta propuesta puede explicar otra
propuesta no menos significativa que se planteó varios años después. En
julio de 1781, la Junta de Medios establecida para buscar recursos para
financiar la guerra, estudia la posibilidad de aplicar en España el aumento
en la presión fiscal decretado para los contribuyentes americanos, por el
que «todos los habitantes de América contribuyan con un doblón, y que los
AHN, leg. 3230, caja 1, la Real Orden está unida al último borrador del «Reglamento interino».
39
AHN, leg. 3230, caja 1, Conde de Floridablanca a Miguel Múzquiz, Madrid, 17/6/1779 y
40
Miguel Múzquiz a José Gálvez, Madrid 19/6/1779.

españoles y nobles de allí con dos» 41. Al final se decidió rechazar su aplica-
ción «porque la población de la península ya está suficientemente gravada
con el aumento del tercio de la Extraordinaria». Pero, lo interesante, es que
en aquella sesión se valoró el impuesto aplicado en América y su relación
con la Real Hacienda. La junta consideró que el aumento de impuestos
decretado en España y América y los préstamos tomados se habían hecho
«precisamente para conservar y sostener aquellas Provincias ultramarinas»,
por lo que acordó «recomendar» al rey, «que las Indias contribuyan más y
que se establezca una única caja». Con «única caja» se referían claramente a
crear una tesorería en la que fuesen entrando la recaudación de los nuevos
impuestos que se impondrían en América, y con los que esperaba pagar la
deuda pública existente. Los miembros de la Junta no dejaron ningún lugar
a la duda de qué lugar ocuparía esa «única caja» para amortizar la deuda:
«establecer una caja particular, aunque agregada y dependiente de la Teso-
rería General, en que fuesen entrando estos fondos, con preciso destino a
los grandes y urgente obra de este desempeño» 42 .
De nuevo, nos encontramos con una medida que no llegó a ser aplicada, pro-
bablemente porque lo desaconsejó el inal de la guerra, el miedo a la reacción
de los contribuyentes americanos o un crónico miedo a seguir aumentando el
endeudamiento público. No obstante, el sentido y la dirección de esta medida,
del mismo modo que la propuesta de un papel moneda imperial, parecen apuntar
con claridad hacia una mayor vinculación institucional entre las haciendas y las
inanzas de las dos orillas del Atlántico. Una tesorería que físicamente gestionase
los impuestos de los americanos y la amortización de deuda pública habría segu-
ramente reforzado el carácter imperial de la Real Hacienda española.
TABACO Y ARMADA:
LA CONCEPCIÓN MERCANTILISTA DEL IMPERIO ESPAÑOL
Probablemente los dos factores que mejor representan el proyecto refor-

mista de los Borbones en sus relaciones imperiales son el tabaco y la marina.
El tabaco porque transformó la fiscalidad de la monarquía en España y en
América. En la Península, al protagonizar el mayor cambio en la estruc-
tura fiscal borbónica, con la precoz implantación de un monopolio fiscal
y la administración directa. Y en los territorios americanos y Filipinas,
por ser la principal fuente de ingresos fiscales para abordar el fortaleci-
miento militar y administrativo de la monarquía después de la Guerra de
los Sietes Años, y por contribuir a una mayor integración de los espacios
americanos 43. La marina porque ejemplariza la concepción mercantilista
41
AHN, Consejo, leg. 5380, Real Cédula 17/8/1780, la sesión de la Junta de Medios fue el 22/7/1781.
42
AHN, Consejo, leg. 5380, Real Cédula 17/8/1780, la sesión de la Junta de Medios fue el 22/7/1781.
43
Para comprender la política económica, véase González Enciso, 2008b. Un planteamiento
interesante del papel desempeñado por el tabaco en la articulación imperial en Nater, 2006.
de esfuerzo común para sostener una defensa de imperio, que se cerraba

hacia el exterior pero se abría en su interior. Ambos factores contribuyeron
poderosamente a hacer imperio, y ambos elementos pudieron ofrecer más
hilos para tejer la hacienda imperial.
La iscalidad del tabaco tenía, por origen y destino, un marcado carácter
imperial. Servía para articular y inanciar el imperio y ofrecía una saneada
fuente de ingresos a la Real Hacienda peninsular, que creemos que incluso
fue superior a lo que se ha creído. C. Marichal consideró la existencia de una
contribución iscal directa de tabaco desde América, que, como él avisaba y
subrayaba en su texto, «no ha sido contemplado ni analizado por L. Prados
ni otros investigadores»44. Partía del hecho de que esta contribución iscal se
hacía «en especie», es decir, el tabaco en rama proporcionado por Cuba a las
fábricas de tabaco en España, pero que tenían un indudable valor económico
al ser vendido en el estanco de la Renta en España. Marichal estimó que el
valor de esa aportación de tabaco en rama podría ser del 25 % de la recau-
dación de la Renta en España. Es decir, si tomamos los años 1768 a 1786, los
ingresos netos de la Renta fueron de 1 543 millones de reales y el valor del
tabaco americano en rama sería de 385 millones de reales. Sin entrar en si
el porcentaje propuesto era el correcto, lo que no cabe duda es que la apor-
tación en especie existió. Pero, además, lo que no consideró Marichal es que
también pudiese haber una contribución iscal directa y en dinero físico a la
Real Hacienda procedente del tabaco vendido en los estancos de América.
Los datos manejados por la Tesorería General nos permiten asegurar que sí
la hubo, y que solo en los años anteriormente considerados la Real Hacienda
ingresó por «ventas de tabacos en América» un total de 237 millones de reales.
Lo que representó un incremento del 15 % de los ingresos netos producidos
por el estanco del tabaco en España, aunque hubo años, como el de 1774, en
los que la aportación de las ventas de tabaco en América llegó a representar
el 49 % de todos los ingresos del estanco de la Renta de ese año. Estos ingre-
sos por la venta de tabacos en América serían el neto que las contadurías
virreinales enviaban a la Real Hacienda española después de haber atendido
sus gastos, principalmente militares y administrativos. Todos estos ingresos
por venta de tabacos americanos iban a parar esencialmente a la Depositaría
de Indias, donde eran puestos a disposición del tesorero general, y de hecho
constituyó el segundo ingreso más importante de la Depositaría de Indias,
por detrás del derecho de «Real Proyecto»45. Es signiicativo que, al mismo
tiempo, también entrara en la Depositaría de Indias el producto del tabaco
consumido en los estancos de Cádiz y ciudades próximas 46, y que se unían en
la gestión del tesorero general.
44
Marichal, 1997, p. 480.
45
AGS, DGT, inv. 16, Guión 15, leg. 7, Diego de Tricio, Cádiz, 9/1/1776.
46
En 1775, los ingresos por ventas de la Renta en Cádiz fueron de 5,9 millones de reales de
vellón (AGS, DGT, inv. 16, Guión 15, leg. 7, Diego de Tricio, Cádiz, 9/1/1776).
Ingresos iscales por tabaco de la Real Hacienda
Venta Venta Total

Estanco Total %
Año Tabacos Tabacos Estanco
peninsular Ventas Ventas
América Francia y Ventas
1768 65 997 259 10 000 000 0 10 000 000 75 997 259 15,2
1769 70 325 894 0 0 0 70 325 894 0
1770 74 539 336 30 000 000 0 30 000 000 74 539 336 40,2
1771 77 176 697 1 451 348 0 1 451 348 78 628 045 1,9
1772 80 107 825 11 378 236 0 11 378 236 91 486 061 14,2
1773 81 246 841 0 0 0 81 246 841 0
1774 80 699 436 40 000 000 0 40 000 000 120 699 436 49,6
1775 79 800 683 30 475 063 0 30 475 063 110 275 746 38,2
1776 81 409 409 30 000 000 0 30 000 000 111 409 409 36,9
1777 85 125 834 0 1 640 000 1 640 000 86 765 834 1,9
1778 83 265 686 20 000 000 8 216 882 28 216 882 111 482 568 33,9
1779 84 804 622 20 000 000 3 076 918 23 076 918 107 881 541 27,2
1780 82 691 009 0 0 0 82 691 009 0
1781 86 975 316 0 0 0 86 975 316 0
1782 84 030 642 0 0 0 84 030 642 0
1783 87 477 551 0 0 0 87 477 551 0
1784 89 573 508 3 128 155 0 3 128 155 92 701 663 3,5
1785 87 153 730 676 666 0 676 666 87 830 396 0,8
1786 80 811 947 40 000 000 0 40 000 000 120 811 947 49,5
Total 1 543 213 225 237 109 468 12 933 800 250 043 268 1 763 256 494 16,2
Fuente: AGS, DGT, inv. 16, Guión 24, leg. 49.
Los ingresos por el tabaco americanos, decíamos, fueron superiores a lo

considerado, porque también la Real Hacienda comenzó a beneiciarse de su
comercialización. Desde la década de 1760, la Renta del Tabaco en España se
tuvo que enfrentar a un problema de tabacos sobrantes, de tabacos que no se
podían vender en los estancos españoles. Esto estimuló las opciones de venta
de este sobrante en Europa. Aunque esta comercialización iba en contra del
principio de monopolio, fueron ganando terreno los partidarios de utilizar el
tabaco sobrante para establecer un «comercio activo» y aumentar los ingre-
sos de la Real Hacienda. Los planteamientos no fueron solo proyectos, y se
aprovecharon las diicultades de abastecimiento en Europa que produjo la
guerra de las Trece Colonias, para efectuar en los años 1777 a 1779 una serie
ventas a los arrendadores de tabaco francés. El resultado fue la venta de más
de 3 millones de libras de tabaco en rama de las fábricas de Sevilla al mercado
francés, y pensamos que el consumo anual en todo el estanco de la Renta era
de 3,6 millones de libras, que produjeron un ingreso a las arcas de la Real
Hacienda de unos 13 millones de reales de vellón. Un ingreso que, además,

al tesorero general no le importaba especialmente dónde se ingresase, puesto
que para su gestión le servía tanto en la Depositaría de Indias o en la Teso-
rería del Real Giro de París, al in y al cabo era un ingreso para sostener los
compromisos globales de la Real Hacienda47. A estos ingresos por tabacos
vendidos en Francia, habría que sumar los vendidos en Holanda, de los que la
Real Hacienda se beneició también, por la vía de impuestos comerciales no
cobrados a las compañías que lo gestionaron, como ocurrió con los tabacos
de Venezuela y Puerto Rico vendidos en el mercado holandés48. El potencial
de desarrollo de este «comercio activo» de tabaco era enorme y podría haber
tenido consecuencias muy importantes para la Real Hacienda. De cualquier
modo, lo que está claro es que el tabaco no solo era una «agricultura viajera»
que abasteció al estanco español, todo indica a que fue un ingreso directo,
efectivo y cuantioso en las arcas de la Tesorería General, que pudo ser movi-
lizado para sostener el conjunto de la Real Hacienda.
Precisamente la importancia alcanzada por la iscalidad del tabaco es lo que
permitió plantear una operación de mayor envergadura, que también tuvo una
dimensión imperial, como fue la vinculación de deuda pública y tabaco. Durante
la guerra contra Gran Bretaña, la Secretaría de Hacienda ordenó la emisión de
deuda pública con la garantía de los ingresos futuros de la Renta del Tabaco.
Sucesivas emisiones de censos redimibles con la hipoteca del tabaco permitieron
al Estado atraer entre 1780 y 1786 capitales por valor de 135 millones de reales
de vellón. Lo importante de esta emisión es que, desde el primer momento, no se
limitó al marco peninsular. El 17 de agosto de 1780, el Estado decidió extender la
emisión de deuda pública con la hipoteca del tabaco a sus «dominios de Indias»49.
La emisión de deuda en América, irmada por Gálvez, se hizo en los mismos tér-
minos que la realizada cinco meses antes en España, y se justiicó con el mismo
argumento principal: «por no imponer nuevas contribuciones a mis amados
vasallos de América». La única diferencia relevante entre ambas emisiones fue
que el tipo de interés anual sería del 4 % en los territorios americanos, mientras
que en España era del 3 %. La diferencia en el tipo de la emisión de la deuda
americana se justiicó: «pues, aunque en América es corriente el cinco por ciento
en esta clase de contratos, no los pueden soportar las incas, y sufren por ellos
los censualistas considerables pérdidas y retrasos». Desconocemos qué capitales
atrajo esta deuda pública en todos los territorios americanos y ilipinos, pero al
menos sabemos que la deuda fue una realidad50. Es decir, esta emisión de deuda
pública en los dos hemisferios casi paralela en el tiempo, contenido, objetivos y
condiciones, hace que podamos caliicarla de una deuda pública verdaderamente
47
AGS, DGT, inv. 45, leg. 45, Miguel Múzquiz al Marqués de Zambrano, Palacio, 19/12/1777.
48
Crespo Solana, 2005.
49
El texto de la Real Orden, puede consultarse en la Real Academia de la Historia, Colección
Mata Linares, t. CIX, fos 116rº-119vº.
50
Según los datos de Marichal, en 1783, esta deuda pública reunió capitales por valor de
523 376 pesos (Marichal, 2007, p. 87).
imperial. Si esta interesante vía imperial de inanciación pública no se desarrolló

más en los años siguientes puede que no tenga que ver con la virtud del instru-
mento, sino más bien con el freno impuesto por el propio Gobierno español a
seguir aumentando la deuda pública al inalizar aquella guerra y su deseo de
volver a un equilibrio presupuestario. Cuando años más tarde, a partir de la gue-
rra de la Convención, haya que recurrir irremediablemente a la deuda pública, la
escala de emisiones y la imposibilidad de un retorno a la paz hicieron inviable la
recuperación de una deuda pública imperial y, inalmente, impusieron soluciones
regionales con fuerte presencia de donativos y empréstitos locales, como ilustra el
caso mexicano estudiado por Marichal.
La dimensión imperial, iscal y crediticia, que proporcionaba el tabaco a la Real
Hacienda quedaba conirmada por la participación que hacía la propia hacienda
de Carlos III en el mantenimiento del negocio del tabaco. Según las cuentas de los
tesoreros generales, la Real Hacienda gastó importantes recursos económicos en la
compra de papel en España para enviar a México. Conocíamos que el papel era uno
de los gastos habituales en la producción mexicana de tabaco, pero desconocíamos
lo que la Real Hacienda española se gastaba en comprar el papel «de encigarrar»
para América. El abastecimiento de papel para aquellas fábricas mexicanas se había
realizado mediante proveedores franceses y, sobre todo, genoveses, pero desde
inales de la década de 1760 el Estado fue desplazando a los proveedores extranjeros
en beneicio de productores de papel nacionales51. En un claro ejemplo de política
mercantilista, la Real Hacienda irmó asientos directamente con proveedores cata-
lanes y valencianos, que, además, pudieron aprovecharse de las oportunidades que
ofrecían la apertura comercial del Decreto de Libre Comercio de Barlovento (1765)
y el de Libre Comercio (1776)52. Paralelamente, el Estado limitó la posibilidad de
que se instalasen molinos en México para producir papel, lo que signiicaba un
claro triunfo del «pacto colonial». El resultado de toda esta política fue que fabri-
cantes catalanes y valencianos consiguieron atender el fuerte incremento que se
produjo en los años siguientes en la producción de tabaco mexicana. Si en 1767-
1772, los catalanes exportaban un total de 25 500 resmas de papel, en 1773-79 se
incrementó a 74 403 resmas53. Mercantilismo y «Pacto colonial» fueron impuestos
por el Estado español, pero a corto plazo había que inanciar esas compras de papel.
Para atender a este nuevo gasto, que no iba a tener nada de «extraordinario» por
la forma en la que se había creado, la Real Hacienda utilizó el «Extraordinario de
Hacienda» y a las tesorerías del Ejército como principal vía de pago. Las tesorerías
de Cataluña y Valencia atendieron la totalidad del gasto en papel realizado por el
51
Según Gutiérrez i Poch, 1999, p. 90, en 1769 el virrey de Nueva España ordenó comprar
90 000 resmas de papel para la producción de tabaco, de los cuales 32 000 serían compradas a los
genoveses, la misma cantidad a valencianos y algo menos a catalanes, 26 000 resmas. Este autor
sugiere que los franceses y genoveses fueron desplazados del abastecimiento de papel a América
desde la década de 1760 (Gutiérrez i Poch, 2006, p. 437).
52
Ribes Iborra, 1985, p. 113.
53
Entre los principales productores catalanes estaban Antoni Ferrer y Frances Guarro
(Gutiérrez i Poch, 1999, pp. 90-91).
Estado en estos años. El gasto realizado por la Real Hacienda en papel se extendía
tanto al pago directo a los productores levantinos con los que había contratado
la Real Hacienda, como también al abono por el coste de los letes por las parti-
das54. El gasto total registró un notable ascenso, especialmente a partir de 1773.
En 1772 el coste total atendido por la Real Hacienda para compra de papel fue de
177 000 reales, un año después casi era de un millón de reales, en 1775 se superaba
el 1,7 millones y en 1776 el «Extraordinario de Hacienda» desembolsó 2,9 millones
de reales en compra de papel.
7 000 000
6 000 000
5 000 000
4 000 000
3 000 000
2 000 000
1 000 000
0
1772 1773 1774 1775 1776 1780 1781 1782 1783 1784 1785
Compras de papel para América realizado por la Real Hacienda
Esta escalada en las compras de papel continuó durante los años de la

guerra. A ello contribuyeron varios factores. Por un lado, y a diferencia de
lo que ocurrió durante las guerras napoleónicas, el tráico comercial no se
interrumpió de forma completa, y las fábricas mexicanas pudieron recibir
sin grandes contratiempos el papel que necesitaron, y evitar así los graves
problemas de desabastecimiento y paralización que se produjeron durante las
guerras de inales del siglo55. Por otro lado, en 1778 concluyó el contrato de
abastecimiento de papel a las fábricas mexicanas con Nicholas Henrile, geno-
vés, que tenía comprometido el suministro de 24 000 resmas, y el Estado no lo
54
AHN, Hacienda, lib. 6 730: «de papel de Barcelona y Valencia entregado por la Com-
pañía de Henrile (genovesa) para las fábricas de cigarros de Nueva España», el 14/8/1779
se ordena al tesorero general abonar a José Brun y Patrón, tesorero de la aduana de Cádiz,
238 777 rs por igual cantidad que había suplido, que luego se abonaría a la cuenta del teso-
rero de ejército de Valencia.
55
Deans-Smith, 1992, p. 100.
renovó. La Corona preirió coniar en adelante la totalidad del abastecimiento

a la producción peninsular. Durante los años de la guerra, los intendentes de
Cataluña, Valencia y Aragón recibieron órdenes expresas para conseguir esti-
mular la producción de papel para México y alcanzar un mínimo de 108 000
resmas de papel anuales56. Por último, otro factor que estimuló la demanda
de papel al alza fue el fuerte aumento del consumo de tabaco en el área del
Caribe. Esta zona se convirtió en el principal teatro de operaciones del imperio
español durante la guerra y protagonizó una extraordinaria concentración de
fuerzas armadas, lo que unido al notable consumo de tabaco entre los milita-
res, se tradujo en un nuevo impulso al aumento de la demanda regional. De
tal manera que si en 1777 se había alcanzado la producción de 50 millones de
cigarrillos en Nueva España, en 1781 se superaron los 104 millones, récord
histórico que no volvió a ser superado hasta 180957.
El resultado de esta combinación de factores que estimulaban la
producción y el consumo de papel para cigarrillos fue que la Real Hacienda
tuvo que incrementar de forma aún más notable el gasto en compras de
papel. Si en 1776 el gasto anual del «Extraordinario de Hacienda» en papel
para América se aproximaba a los 3 millones de reales, en 1780 subió hasta
los 5 millones, y durante el resto de la guerra se mantuvo por encima de
esa cantidad, con un máximo en 1783 de casi 5,9 millones de reales. Del
mismo modo que descendió la producción de cigarrillos al acabar la guerra
en México, con la vuelta de la paz las compras de papel en España también
se redujeron hasta situarse en adelante en torno a los 3,5 millones anuales.
De tal manera que el «Extraordinario de Hacienda» fue la vía elegida por
el Estado para atender este gasto, que era claramente regular. Su carácter
ordinario vino establecido por la función cada vez más estratégica del
estanco mexicano para financiar parte de la actividad militar en el Caribe
y por la apuesta por el fomento industrial en España. La continuidad de
este gasto se hizo imprescindible para el Estado. Por las mismas razones, la
Real Hacienda no solo no consideró conveniente reducir este desembolso
durante los años de la guerra, sino que incluso lo incrementó de forma
extraordinaria. Pensemos que los 6 millones de reales pagados por la Real
Hacienda en compra de papel en 1783 equivalían a casi lo que le costaba al
Estado todo el servicio diplomático58. Sin duda, la escala de las compras de
papel alcanzadas durante los años de la guerra se comprende mejor a la luz
de las necesidades financieras de la Corona, que por el mantenimiento de
una política de promoción industrial, aunque el resultado evidente es que
proporcionó una notable oportunidad a los productores de papel levantinos.
56
Puede que estas previsiones de producción estuviesen cerca de cumplirse. Según Gutiérrez
i Poch, 2006, p. 438, entre 1765 y 1782, los envíos de papel desde Cataluña para la producción en
México fueron de unos 746 mil resmas y las realizadas desde Valencia de 486 731.
57
Deans-Smith, 1992, pp. 264-265.
58
En 1782 el coste de todas las delegaciones diplomáticas en el exterior costó 6 574 862 reales
de vellón y en 1783, 8 592 325 reales de vellón.
En 1777, las autoridades catalanes reconocía que el espectacular crecimiento

de la industria papelera en aquella región se debía «principalmente[…] a la
benignidad del Soberano por las considerables remesas de papel que, de
cuenta de la Real Hacienda se hacen para América»59.
En deinitiva, el Estado español estuvo dispuesto a gastar importantes recur-
sos de la Real Hacienda en la compra de papel para enviar a América, con fuerte
impacto local y pese a que se encontraba en unos momentos de extraordinarias
urgencias y necesidades por la guerra. La inspiración de este esfuerzo era cla-
ramente mercantilista, pero el motivo era el carácter estratégico que el tabaco
tenía para la subsistencia inanciera de la Real Hacienda. Más que ningún otro
recurso iscal, el tabaco ofrecía a la construcción del imperio unas ventajas is-
cales y inancieras indiscutibles.
La realidad de estas ventajas explica que, al acabar la guerra, el secretario de
Indias, Antonio Valdés, hiciese a la Suprema Junta de Estado una sorprendente
propuesta. La Secretaría de Hacienda «cedería» a la de Indias el uso y disfrute
de la Renta del Tabaco, a cambio, Indias costearía enteramente los gastos de la
Armada, en España y América:
El Ministerio de Hacienda de España está convenido, permitiéndolo
S.M., al ceder al de Indias la renta del tabaco como propuso el Sr. Valdés
en la última Suprema Junta de Estado, dejando a su arbitrio los produc-
tos de esta renta bajo la calidad, que el mismo ofreció, de suministrar al
Ministerio de Marina todos los caudales que necesite dicho ministerio
para satisfacer los gastos de construcción, carenas, diques, pago de oi-
cialidad, tropa, marinería, y demás que ocurra ahora y en adelante dicho
ministerio, de modo que el Ministerio de Hacienda de España nada ha
de satisfacer en ningún ramo al de Marina, y ha de quedar exento abso-
lutamente hasta el mas ligero e imprevisto60.
De nuevo, el proyecto no resultó viable, pero también de nuevo se apunta en

la misma dirección: los recursos hacendísticos eran perfectamente intercambia-
bles entre ambos hemisferios. Si ambos ministerios, Hacienda e Indias, llegaron
a plantear, y a redactar, en 1788, un contrato formal para intercambiar parcelas
naturales de poder tan importantes es porque el proyecto de una hacienda impe-
rial estaba madurando a un ritmo incluso mayor del que podríamos suponer.
REFLEXIÓN FINAL
Mi planteamiento es, sin lugar a dudas, incompleto, y necesitaría muchas más

evidencias para sostenerlo con fundamento, pero hay elementos suicientes para
creer que aquellas «tantas pruebas» que aconsejaban al secretario de Hacienda,
59
Citado por Gutiérrez i Poch, 2006, p. 92.
60
AGI, Indiferente, leg. 1747, 1788 (citado por Barbier, 1984, p. 184).
Miguel Múzquiz, proponer una unión de las haciendas de España y América,

puede que sí existieran. El triunfo de la Secretaría de Hacienda abrió el camino
a un creciente control sobre los recursos iscales y inancieros en las tesorerías
de la monarquía. Su éxito sobre la Depositaría de Indias fue, principalmente,
el resultado de esta dinámica y de la necesidad de incluir a la más importante
tesorería en la gestión conjunta de la Real Hacienda en España, en América o
en Europa. Pensar que con esa instrumentalización de la Depositaría de Indias
simplemente se usaban los recursos de los súbditos americanos es minusvalorar
el notable esfuerzo realizado por coordinar y trasvasar recursos entre tesorerías,
como hemos visto en el ejemplo del pago de las pensiones a los jesuitas, la com-
pra de suministros para América o la atención de sueldos y consignaciones a
familiares de las tropas enviadas fuera de la metrópoli. Sin duda, faltó el último
escalón, una tesorería general imperial, pero de facto durante el reinado de Car-
los III, la Tesorería General de Madrid estaba comenzando a trabajar como tal.
Que el Gobierno plantease un papel moneda imperial solo se puede entender en
esta dinámica de creciente interrelación entre las haciendas de ambos lados del
Atlántico. Al inal, no importaba que el Estado gastase en papel para cigarros en
España más que lo que se cobraba en impuestos comerciales. Lo importante es
que había una dinámica de uniicación institucional, que los puentes existían y se
transitaban, probablemente más de lo que hemos pensado. Esta realidad terminó
calando en los políticos y en los planteamientos que algunos hombres señalados
del Gobierno hicieron. Para terminar, la mejor descripción de que el problema
existía y la solución estaba en la mente de los ministros de Carlos III, se relejó
en la Instrucción Reservada a la Junta de Estado de Floridablanca en 1787, y su
referencia a cómo debía gestionarse los «negocios de Indias»:
Si se pudiera, sin atraso del despacho, agregar por ramos el de
Indias a los departamentos de las secretarías de España, sería esto lo
más conforme al sistema de unión de aquellos y estos dominios, y a la
utilidad recíproca de unos y otros vasallos […]. Los gastos, recursos y
socorros de Hacienda y Guerra en las necesidades del Estado, serían más
prontos y seguros en los dos hemisferios, como que estarían bajo de una
mano responsable al todo, y inalmente, se desterraría en mucha parte
la odiosidad de esta separación de intereses, mandos y objetos, que des-
troza la Monarquía española, dividiéndola en dos imperios61.
61
Ruiz Alemán, 1982, p. 166.
LAS MÚLTIPLES DIMENSIONES HISTÓRICAS
DE LAS REFORMAS FISCALES EN LA NUEVA ESPAÑA
DEL SIGLO XVIII*
Horst Pietschmann
Universität Hamburg
Las reformas iscales del siglo xviii en el llamado «imperio español» siguen

teniendo importancia en la historiografía. Durante el medio siglo pasado la
investigación histórica se ha ido ocupando de ellas con fuentes, métodos y
enfoques diferentes, aunque limitándose a la época de Carlos III y Carlos IV
durante largo tiempo. Este tema se vinculó —directa o indirectamente— con
antecedentes, causas y consecuencias de la(s) revolución(es) de Independencia
en Hispanoamérica, con la quiebra del imperio español o el surgimiento de una
España nacional, arrastrando herencias del Antiguo Régimen hasta la guerra
con EE.UU. en Cuba a ines del siglo xix.
La problemática, tanto de las reformas y sus resultados en general, como del
isco en particular, han producido un aluvión bibliográico, que se enriquece
constantemente1. El reciente aporte de Kuethe y Andrien, autores con larga
experiencia en este campo, desde el título mismo destaca tres dimensiones
diferentes de la temática: en primer lugar extienden el marco cronológico de las
reformas borbónicas a casi toda la centuria; en segundo lugar ya no se reieren
a la metrópoli, a América, o a uno de sus virreinatos, sino a todo el espacio del
Atlántico español2; para, en tercer lugar, destacar las temáticas de las guerras y los
aspectos militares sobre los demás que se vinculan con el «reformismo borbónico».
Indirectamente el título sugiere cierta coherencia de las reformas, aunque el
proceso no era continuo: «reformar» podría sugerir «cambiar» el sistema político
* N. del E.: Tras enviar el manuscrito a imprenta, las ediciones de la Casa de Velázquez halla-
ron, de manera totalmente fortuita, la publicación en Colombia de una versión anterior de este
texto, de cuya existencia el autor no había informado. Esa publicación previa tiene contenido
similar, aunque se puedan constatar diferencias substanciales, producto del propio trabajo edito-
rial. La política de la Casa de Velázquez es, explícitamente, publicar exclusivamente manuscritos
originales. Dadas las circunstancias, hemos decidido dar a conocer este hecho, ajeno a la volun-
tad de los coordinadores así como de las ediciones de la Casa de Velázquez.
1
Kuethe, Andrien, 2014. Agradezco a A. J. Kuethe el envío de su libro.
2
Por lo que concierne el comercio, sus aspectos iscales y los enormes problemas metodológicos
en el análisis de las fuentes que produjo este contexto, véase Wiecker, 2012.

66 horst pietschmann
de la entidad política, como algunos gestores del proceso, por ejemplo el conde
de Aranda, parecen entender; «reformar» también puede referirse a cambios
en otros aspectos, como el sistema de recaudación del sistema iscal existente
con inalidades varias. Con estas alternativas se vincula el importante problema
de hasta dónde se ha perseguido durante el proceso reformador a lo largo de la
centuria, un único o varios modelos. Deiniciones de este tipo suelen escasear.
«Imperio» y «Monarquía centralizada», ¿acaso solo se consideraban como
variantes de lo mismo?3. Relegan así, en todo caso, lo correspondiente al isco a
rangos de inferior importancia, si bien, como principal recurso para mantener
una guerra, ocupa un papel importante en este novísimo aporte también.
Un repaso de la historiografía permitiría no solamente destacar muchas
dimensiones de este reformismo borbónico —así como distintas jerarquías en
el orden de importancia que se le atribuyeron a cada una de ellas en diferentes
períodos— sino también interpretaciones distintas de los mismos fenómenos.
Así se observan cronologías distintas del proceso, dimensiones imperiales y
administrativas —ambas vinculadas con problemas de división administrativa
y de geopolítica, fenómenos ambos que al mismo tiempo se observan como
marco central de la investigación— dimensiones ideológicas —vinculadas
directa o indirectamente con los fenómenos económicos— y, casi siempre, la
dimensión política. Esta última muchas veces se vincula con sus gestores en
la corte, respectivamente a lo largo de la monarquía, del imperio, de los rei-
nos peninsulares y de las colonias ultramarinas, como se quiso denominar este
conjunto político en el pasado. Consiguientemente, la interpretación general
del reformismo sufrió variaciones. Para referirnos tan solo a Nueva España, se
caliicó tanto como una especie de reconquista, como un intento de moderni-
zación, como «revolución en el gobierno» o como imposición colonialista.
En algunos trabajos4 recientes nos hemos ocupado de las reformas y del tema
del «imperio», tanto en la Península como en el Virreinato de la Nueva España,
bajo perspectivas distintas, revisando aspectos importantes de publicaciones
anteriores en alemán, en su mayoría de los años 1970, y algunas traducidas
al español en los noventa, así como de una antología previa de artículos5. En
comparación con la serie de trabajos antiguos, los estudios más recientes par-
ten cronológicamente tanto para la Península como para Nueva España de un
siglo xviii coherente y del concepto político de España y Nueva España como
partes de un imperio en debatida transformación, aunque con ritmos diferen-
tes en la metrópoli y en América.
Como meta principal destacamos la «territorialización» del gobierno y del
aparato estatal, tal como se había ya adelantado en gran medida en la Europa
continental en la centuria anterior durante las guerras de religión. Se trató,
3
Véase Tanck de Estrada, 2005, pp. 70-71; más detallada la publicación oicial, con documen-
tos originales, realizada en París: Recueil des pièces originales concernant l’expulsion des Jésuites du
Royaume d’Espagne. Agradezco a la John Carter Brown Library la fotocopia del original.
4
Pietschmann, 2014; Kunz Ficker, Pietschmann (eds.), 2006; Pietschmann, 2006 y 2010.
5
Meissner, Pieper, Schmidt, 2000; Grafe, 2014.
las reformas fiscales novohispanas del siglo xviii 67
pues, de transformar el «imperio», con su gobierno sobre vasallos de distinta

condición legal y social mediante un aparato judicial-gubernativo compartido
con la Iglesia y sus entidades, en un estado territorial que reclamó la soberanía
sobre el territorio de la monarquía, gobernando sobre súbditos que vivían en
las distintas entidades territoriales. La eliminación de las fronteras interiores —
por ejemplo, aduaneras— y la conversión del territorio gobernado por el rey en
un espacio económico único mediante una política mercantilista y un gobierno
territorial eicaz eran los instrumentos principales de esta política. A lo largo
de la centuria esta tuvo que enfrentarse a una oposición de los defensores del
sistema imperial antiguo. Los debates en torno a la problemática se llevaron
a cabo de forma encubierta a través de discursos indirectos y poco claros.
Durante determinados reinados la oposición logró el apoyo del rey, como
Fernando VI y Carlos IV, quien en 1807 irmó un tratado con Napoleón, en
el cual este aceptaba que Carlos IV se proclamara emperador de las Indias al
restablecerse la paz en Europa. Aquí es preciso señalar que en la Nueva España,
en los actos públicos celebrados con motivo del fallecimiento de miembros de
la realeza, generalmente organizados por dos oidores de la Audiencia, desde el
siglo xvii se empleó en los impresos y oraciones fúnebres y de forma regular,
la terminología «Rey de las Españas y Emperador de las Indias»; práctica que
terminó con los actos funerarios correspondientes a las reinas Bárbara de
Braganza y María Amalia, esposas de Fernando VI y Carlos III.
Hasta aquí, brevemente, un resumen de los estudios de revisión a los que nos
hemos referido anteriormente, para los cuales dos fuentes importantes, escritas
y publicadas respectivamente a comienzos y a inales del período borbón,
sirvieron como punto de partida6. Las dos fuentes citadas dan a entender que el
área de mando e inluencia de un virrey novohispano era mucho más extendido
a comienzos que a inales del siglo xviii. A principios de siglo abarcaba, desde
las Antillas menores, toda la zona del Gran Caribe, del Golfo de México y, vía
Acapulco, las Filipinas y sus rutas; en cambio, a inales de siglo el Virreinato
estaba circunscrito al México de la independencia y, respecto a sus antiguas
áreas de mando, solamente permanecía el cargo de enviar subsidios. A nuestro
entender esta diferencia de espacios bajo el control virreinal debe de tenerse
en cuenta al estudiar las reformas iscales del siglo xviii en el Virreinato de la
Nueva España y al mismo tiempo justiican insistir en los aspectos políticos
de las reformas. La Nueva España más extendida de inicios del siglo xviii
centralizaba redes comerciales, formales e informales, a lo largo de todo el
área. Aquellas redes se habían ido formado con la colaboración, tolerancia y
hasta aprovechamiento personal de los virreyes y, según los reproches de la
Corona, por los jesuitas y al margen de la ley, aun con mayor extensión7. La
eliminación de estos circuitos comerciales paralelos, sin control real y iscal,
era una meta central de la política reformadora, que no se puede abarcar a
6
Seijas y Lobera, Gobierno militar y político; Robles, América a ines del siglo xvii; Semboloni,
2014.
7
Rosenmüller 2008, p. 143; Campomanes, Dictamen iscal de expulsión de los Jesuitas.
fondo en este contexto8. Instrumento y consecuencia principal del proceso

reformador es el aumento de la intensidad de la administración, del número
de administradores, sin cambiar el sistema impositivo como tal, reclamado por
funcionarios coetáneos conforme se hizo evidente el problema de acomodar
el sistema impositivo a la nueva lógica de gobierno. Tampoco el cambio de las
ideas económicas dominantes del mercantilismo al isiocratismo hizo que el
Gobierno metropolitano cambiase la lógica iscal correspondiente.
DIMENSIONES POLÍTICAS DE LAS REFORMAS
La aprehensión de los mecanismos iscales no es fácil aun si nos ceñimos a la

historia novohispana propiamente dicha. En su obra magistral sobre los oicia-
les reales novohispanos, Michel Bertrand dedicó todo un capítulo a las reformas
administrativas en la Real Hacienda, caliicándolas de «un combat continu»9.
Análogamente, casi se podría decir que el tema, aun en su formulación estre-
cha, sigue siendo un combate continuo en la historiografía, a pesar de que ya
se dispone de una contabilidad detallada de los ingresos y egresos de la Real
Hacienda. A ella H. J. Klein y J. J. TePaske, entre otros, dedicaron gran parte
de su trayectoria de investigación10. Algo similar intentó hace tiempo R. Pieper
para la Hacienda Real peninsular del período de Fernando VI y de Carlos III.
La autora concluyó que cerca del 20 % de los ingresos iscales provenían de
América, y que a pesar de las reformas del xviii, las estructuras iscales per-
manecieron muy similares a las de épocas anteriores. Sostuvo además que los
gastos iscales en el interior tenían carácter procíclico coyuntural, conclusiones
con las cuales tropezó la autora con C. Marichal en un coloquio en México
que hemos presenciado11. Estas visiones controvertidas entre estudiosos que se
centran en circunscripciones administrativas de América o la Península —o
en partes de una u otra— se han reiterado y llaman la atención sobre un hecho
casi generalizado: el «desencuentro» entre hispanistas y americanistas o, lo que
es peor, no tomarse mutuamente en cuenta, fenómeno que resulta en parte de
factores espaciales que complican el análisis.
En su libro citado, M. Bertrand destacó la tirantez en el cobro de las cargas is-
cales, porque los oiciales de una Caja Real luctuaban entre los intereses locales y
regionales y los intereses y mandamientos de la jerarquía superior, o sea la virrei-
nal, para no hablar ya de la real metropolitana, con otra variedad de instituciones
8
Stein, Stein, 2003 y 2009.
9
Bertrand, 2011 y 2012.
10
Klein, TePaske, 2004, CD-ROM distribuido durante el Segundo Congreso de Historia
Económica (México, 2004), hecho en base a TePaske, Klein, 1986; Klein, 1994; Slicher van
Bath, 1989 y su artículo clave publicado en 1979.
11
Pieper, 1992; Bernal, 1992. El debate se volvió a incendiar con trabajos como Calde-
rón Fernández, Dobado González, 2012, que cuentan entre los mitos la excesiva extracción
monetaria de la Nueva España. Véase también Torres Sánchez, 2012.
vinculadas a la gestión inanciera de la monarquía. Esta, a menudo, discrepaba

de la virreinal por tener que combinar necesidades y prioridades diversas de las
entidades administrativas ultramarinas. Este fenómeno repercute a nivel local y
regional en procedimientos que se caracterizan, según el caso y la perspectiva,
por abusos o corrupción. Por cierto que estas jerarquías de tres niveles produ-
cen conlictos similares no solamente en la administración iscal, sino también
a escala de las estructuras del imperio en general12. A nivel local y regional, estos
problemas espaciales ya surgían por no conocerse siquiera las circunscripcio-
nes territoriales precisas de las distintas cajas reales, sometidas a cambios en el
tiempo. Las diicultades o contradicciones se prolongaban a nivel del Virreinato,
que debía distinguir los diferentes tipos de rentas según su destino —como las
pertenecientes a la llamada «masa común» en el siglo xviii o como las rentas cuyo
producto líquido era remisible a España—. Mientras que con la «masa común»
se pagaban los gastos de la administración y defensa del Virreinato, las rentas
remisibles —como por ejemplo desde más o menos mitad del siglo xviii la renta/
monopolio del tabaco— se administraban separadamente. Una vez descontados
los gastos de administración, el sobrante se tenía que enviar sin descuentos a la
metrópoli, como aporte a la Corona y al mantenimiento de la comunicación.
Otros subsidios se destinaban, en especie o en dinero líquido, a las misiones del
septentrión novohispano o, con la designación de «situados», a soportar otros
territorios del amplísimo espacio del Virreinato novohispano, que cubrió casi
todo el Caribe, Centroamérica, parte de América del norte y el área del Pacíico
con sus islas hispanas, incluyendo las Filipinas13.
Después de la introducción de las intendencias en Nueva España, es
decir, después de haberse cumplido lo esencial de las reformas proyectadas,
el virrey II conde de Revillagigedo (1789-1794) debió encargar a dos fun-
cionarios, Fabián de Fonseca y Carlos de Urrutia, con varios ayudantes, la
elaboración de una obra magna sobre la Real Hacienda novohispana, por
ser esta un caos administrativo —aun al finalizar la fase principal de las
reformas borbónicas—, proponiendo reorganizaciones sustanciales14. Esta
coincidencia es tanto más importante cuanto que fue precisamente el padre
y antecesor de este virrey, quien a partir de 1746 estaba encargado de refor-
mar la Real Hacienda novohispana de forma sustancial y hasta donde fuera
posible, de acuerdo al modelo administrativo metropolitano. El I conde de
Revillagigedo empezó con reformas administrativas ideadas por el mar-
qués de la Ensenada, haciendo valer sus criterios y experiencias adquiridas
como capitán general de Cuba. Ambos virreyes, padre e hijo, pertenecían a
la nueva élite militar peninsular.
12
Pietschmann, 1998. Resume la historiografía sobre iscalidad y mercado Gálvez Ruiz,
1998.
13
Pacheco Díaz, 2005; Marichal, Grafenstein (eds.), 2012.
14
La obra en varios tomos se terminó en torno a 1794 y se publicó en el siglo xix: Fonseca,
Urrutia, Historia General de Real Hacienda; véase también la instrucción reservada de Revilla-
gigedo a su sucesor: Revilla Gigedo, Informe sobre las misiones.
Si bien se advierten reformas administrativas iscales con cierta regularidad

desde el siglo xvi, con el I conde de Revillagigedo empieza una fase radical-
mente nueva en este reformismo iscal por efectuarse de acuerdo a un modelo
administrativo explícito. Exceptuando la toma en administración de la Casa
de Moneda en 1736, hasta diez años más tarde no se empezaría a montar un
nuevo sistema administrativo en el cual los virreyes ostentaban el cargo de
superintendente general de Real Hacienda, conferido en 1747, de acuerdo con
el principio de responsabilidad personal que conllevaba el mando superior de
esta área administrativa con facultades más amplias.
Junto con los aspectos espaciales y de la organización administrativa
del isco novohispano, es preciso tomar en cuenta la actitud metropolitana.
Muchos aspectos de la reforma iscal novohispana no se entienden sin exami-
nar las constelaciones políticas en la corte. Esto importa porque, a pesar de la
continuidad dinástica borbónica, prevalecen en Madrid inluencias variadas
en el Gobierno que convierten muchas medidas de reforma en una especie de
«ping-pong» entre Madrid y México. Baste un ejemplo: dos de las importantes
iguras que Carlos III envió como virreyes a Nueva España se habían formado
a su lado en Italia, el marqués de Croix y Antonio Mª. Bucareli y Ursúa, oi-
cial del ejército de tierra el primero y de marina el otro; pero sus opiniones
sobre las reformas iscales de José de Gálvez eran radicalmente diferentes. Al
mismo tiempo hubo reformas sustanciales en el Gobierno metropolitano que
repercutían de forma indirecta en América, como, por ejemplo, la entrega del
despacho administrativo a las secretarías de Estado y del despacho universal,
los futuros ministerios, y la marginación del Consejo de Indias, reducido a tri-
bunal supremo de justicia y entidad consultora. Esta medida tiene su paralelo
en México con la creación de la Secretaría del Virreinato y la marginación de
los oicios de Superior Gobierno, oicios vendibles y renunciables.
No podemos comentar aquí la gran cantidad de estudios parciales de
determinadas rentas que se cobraban en Nueva España. Tan solo vendrían a
confirmar la idea de confusión del sistema fiscal, que expresó hacia finales
de la centuria el virrey II conde de Revillagigedo y quien decidió encargar
la obra masiva de Fonseca y Urrutia que aún en la actualidad es la obra más
completa sobre el tema15. Lo que se impone desde la publicación del atlas de
D. Tanck de Estrada es la elaboración de un mapa fiscal que muestre tanto
las vías de comunicación internas novohispanas, las redes de las ferias y
mercados semanales, como las zonas administrativas para la cobranza de
las rentas diversas. Sería un requisito importante para acercarnos al cono-
cimiento más preciso del complejo sistema económico-fiscal-espacial que
se desarrolló en el siglo xviii16.
15
Fonseca, Urrutia, Historia General de Real Hacienda.
16
En este mismo periodo dos iguras se han caliicado por Ernesto de la Torre Villar como
«descubridores de la Nueva España»: José Antonio de Villaseñor y Sánchez y Juan José de
Eguiara y Eguren, autores de heatro Americano y de Bibliotheca Mexicana respectivamente.
Véase Villaseñor y Sánchez, heatro americano.
En la Península, entretanto, ya se había introducido el sistema de gobierno

provincial por medio de las intendencias17, enlazando con antecedentes del rei-
nado de Carlos II. La administración iscal y militar se habían unido en manos de
un funcionario nuevo18, con facultades de gobierno, que ejercieron los antiguos
corregidores, aunque con mayor extensión espacial desde Felipe V. Los llamados
Decretos de Nueva Planta, irmados por Felipe V al reconquistar los reinos de la
Corona de Aragón, conllevaban la extensión del derecho castellano a estos rei-
nos, la sustitución de los virreinatos que los habían gobernado hasta entonces por
capitanías generales, la abolición de sus cortes respectivas, y su incorporación a
las cortes de Castilla. Paralelamente el Gobierno se entregó a las secretarías de
Estado y del despacho y los consejos se convirtieron en organismos consultivos.
Estas medidas podían considerarse en Lima y México, en vista de los cambios en
la misma Castilla, como una advertencia de lo que sería la línea política de la nueva
dinastía en general y que tarde o temprano afectaría a Hispanoamérica. Durante
casi todo el siglo xviii los negocios de Indias estaban unidos al departamento de
Marina; solo durante el segundo período del reinado de Felipe V ambos negocios
estaban unidos con Hacienda y Guerra, para correr —después de la caída del
marqués de la Ensenada— bajo Fernando VI, y hasta 1776, bajo Carlos III, otra
vez como Marina e Indias en manos de Julián de Arriaga, un marino con expe-
riencias de gobierno en América. En 1776, al subir al cargo José de Gálvez, jurista
malagueño y visitador general de la Nueva España entre 1765 y 1771, se le enco-
mendó solo los asuntos de Indias, para volver a unirse con Marina a su muerte
en 1786. En 1789, lo relativo a Indias se repartió entre los ministerios clásicos de
Primera Secretaría de Estado y del Despacho Universal (relaciones exteriores y
asuntos importantes referentes a toda la monarquía), Gracia y Justicia, Hacienda
y Guerra. Estos cambios signiican que, con excepción del periodo de José de
Gálvez como ministro, la Marina siempre tenía cierta vinculación lógica con los
negocios de Indias. Fueron mayormente marinos los que la servían por la impor-
tancia de la comunicación con Indias. Pero como España dependía cada vez más
de América desde 1776 esto tendía a cambiar. El ministro Gálvez solamente pudo
implementar las reformas que apoyaban el primer ministro, conde de Florida-
blanca, y el gobernador del Consejo de Castilla, conde de Campomanes, la igura
clave de la política interior peninsular. Lo evidencia el incremento desde enton-
ces de expedientes americanos de la «Sección Estado» en el Archivo General de
Indias. El rey nombraba a los ministros, nombró a propuesta del dirigente polí-
tico la primera secretaría de Estado y del despacho con quien trabajaba a diario.
Este nuevo sistema de gobierno a través de secretarios o ministros, designado
como «vía reservada», signiicaba la sustitución de los procedimientos judiciales
antiguos por procedimientos ejecutivos. Las formas solemnes de legislar por
medio de «cédulas», «reales pragmáticas», etc., con su escalafón jerarquizado, con
la ejecución de ciertos rituales prescriptos por el destinatario cayeron en desuso.
El rey gobernó a través de sus ministros, que disponían de una infraestructura
17
Abbad, Ozanam (eds.), 1992.
18
Alves Carrara, Sánchez Santiró (eds.), 2012; Sánchez Santiró, 2011; Pietschmann, 1983.
burocrática, distribuida en mesas, dedicadas a los asuntos del negociado

ministerial, que trabajaban sin los procedimientos judiciales tradicionales. La
forma habitual de trasmitir decisiones reales vino a ser «[…] y se lo comunico
de su real orden». Con las órdenes reales se introdujo el despotismo monárquico
que causó fuertes contrariedades, y hasta resistencias, entre las autoridades
novohispanas. Al mismo tiempo se reducía el papel del Consejo de Indias, como
vimos. Como consecuencia de esta reforma se produjo una tensión latente entre
la jerarquía judicial —en audiencias y chancillerías reales y consejos— y los
dirigentes gubernativos, cada vez más asesorados por juntas especializadas, en
las cuales los representantes de las audiencias —oidores y iscales— solamente
eran especialistas entre otros. Al tratar de hacer más rápidos y efectivos los
mecanismos de gobierno, también se suprimieron las costumbres antiguas en
relación a las peticiones y reclamos directamente elevados al rey por los habitantes
de América, reorientando los procedimientos hacia vías administrativas
centradas en el gobierno virreinal. Este nuevo sistema de gobierno, al menos a
nivel de las élites, debía de sentirse como una inversión de las realidades de la
preponderancia económica y como una merma de los méritos contraídos. Por
otra parte también así se podía evitar la aplicación de medidas no deseadas.
TÉRMINOS TERRITORIALES DE LA REFORMA FISCAL

Y/O NUEVO SISTEMA DE GOBIERNO PARA UNA NUEVA ESPAÑA
La primera fase de las reformas administrativo-fiscales

en Nueva España (1717-1757)
Lo que para la historiografía española es la «crisis de la dinastía y el inicio

del reformismo borbónico» es para la historiografía mexicana reciente, «Nueva
España: los años de autonomía» con referencia al período de 1650-175019. Esta
categorización nueva y mexicana rompe la periodización clásica, vinculada con
el inal de la casa de Austria. El advenimiento de los Borbones al trono español
merece tanto más atención que el período siguiente lleva el encabezamiento
«¿Reino o colonia? Nueva España, 1750-1804»20. Evidentemente en vísperas al
bicentenario de la independencia de México se ha producido una «revolución
historiográica» paralela a la «revolución en el gobierno» mencionada.
Ante las reformas metropolitanas cabe la pregunta por el lugar histórico de las
reformas iscales en Nueva España tanto en la cronología, como en el espacio. Es
cierto que la reforma del sistema de gobierno y la separación de la administra-
ción ejecutiva/gubernativa de la judicial no afectó inmediatamente a la Nueva
España. Una fase inicial de reformas entre 1717 y 1721 —el traslado de la Casa de
Contratación de Sevilla a Cádiz (1717), el restablecimiento del sistema de lotas y
19
Pérez Vejo, Quezada, 2009; Hausberger, Mazín, 2010.
20
Tanck de Estrada, Marichal, 2010.
galeones de acuerdo a un calendario ijo, el establecimiento de la feria de Jalapa

(1720) en Nueva España para la venta organizada de las mercancías traídas por la
lota a Veracruz, la abolición de las encomiendas que quedaban (1720) y la crea-
ción pasajera de otro Virreinato en Nueva Granada— afectó ya mucho más a la
Nueva España y su iscalidad. Otras reformas de este período no se mantuvieron,
como la abolición del beneicio de empleos21 y de los repartimientos de comercio,
pero el período se concluyó con una visita general que convendría comparar con
la posterior de Gálvez. ¿Qué impacto tuvieron estas medidas? ¿Es casualidad que
en 1722 se iniciara la Gaceta de México?
No cabe duda que tras un periodo de reajustes políticos, de desorientación
y de debates controvertidos en la metrópoli, las reformas administrati-
vo-espaciales se hicieron de forma discontinua, según las constelaciones
cortesanas. En general siguieron las teorías mercantilistas, más tarde fisió-
cratas, pero hay que calibrar en cada caso lo que una medida fiscal referente
a Venezuela o a Cuba haya significado directa o indirectamente para el fisco
novohispano. La nueva interpretación histórica mexicana parte de un con-
cepto espacial-territorial del México moderno, independiente y continental,
pero no de la realidad geohistórica de comienzos del siglo xviii, cuando la
Nueva España era imperial y marítima. Esto lo demuestra hasta la Gaceta
de México, que registró en cada una de sus ediciones fielmente la entrada de
barcos en los puertos de Veracruz y Acapulco, de las proveniencias y carga-
mentos —generalmente proveniente del área del Gran Caribe o de distintas
partes de las costas del Pacífico— y relató sucesos americanos, europeos y
asiáticos, reflejando a menudo también imágenes, símbolos y referencias
de carácter imperial 22 que se querían trasmitir a la Nueva España 23. Hay
testimonios de que durante parte del siglo xviii comercio y fisco en Nueva
España guardaban esta perspectiva amplia, porque a cambio de los situados
que pagaba el fisco novohispano a las zonas periféricas, en México se con-
fiaba en que las regiones beneficiadas compraran a cambio productos de
origen mexicano para el abasto de sus necesidades, como por ejemplo trigo,
productos de la ganadería y de la artesanía. En cambio México centrali-
zaba productos naturales de diferentes áreas del Caribe y hasta del Ecuador,
como el cacao, para reelaborarlo en tablas de chocolate, más adaptadas al
transporte marítimo que el fruto natural 24. La comprensión espacial del
Virreinato parece empezar a reducirse a México propiamente, conforme las
regiones financiadas fuera de la parte continental de Nueva España empe-
zaban a rechazar la compra de productos mexicanos por poder conseguirlos
más fácil y económicamente a través de otros abastecedores marítimos,
21
Sanz Tapia, 2012; Pietschmann, 1972.
22
Pietschmann, Panes, Rivadeneira, 2012.
23
Véase la Gaceta de México, el primer periódico nacional. Resultaría interesante una com-
paración de la exactitud numérica con las correspondientes de las gacetas holandesas sobre la
llegada de metales y otros productos (Morineau, 1985).
24
Grijalva Miño, 2009.
como por ejemplo las colonias británicas. La historiografía mexicana actual

se ocupó muy poco de estos antecedentes espaciales amplios del siglo xviii,
durante los cuales se definió la Nueva España en el marco continental de los
«Estados Unidos Mexicanos» de la Independencia 25.
La razón de presentar estas referencias a la historia del Gran Caribe en el
contexto de un estudio sobre reformas iscales en Nueva España es que la
historiografía española no las trata por mero capricho, sino por haber sido
impuestas a Felipe V por las paces de 1714 mismas, al tener que aceptar la
cesión del Asiento de Negros a Inglaterra, ya unida por el Tratado de Methuen
con Portugal. Según el acuerdo de 1714, Felipe V tuvo que ceder a Inglaterra
el derecho del annual ship, es decir el poder mandar anualmente un barco a
los mismos puertos que tocaban las «lotas y galeones»26. Tradicionalmente los
detentores del Asiento aprovechaban el privilegio para un comercio de contra-
bando amplio que rindió sumas importantes. Así, por ejemplo, los ingleses en
la primera feria de Jalapa, introducida precisamente como medida de reforma
para facilitar los negocios en un clima más moderado que el de Veracruz, que
permitiría más tiempo para los intercambios y la posibilidad de acceso a merca-
deres de todo el Virreinato. Por la experiencia inicial con participación inglesa
la feria se suspendió por un tiempo27 y posteriormente varias veces en tiempos
de guerra entre España e Inglaterra. Por otra parte, los ingleses desde Jamaica
y otras posiciones en las Antillas menores practicaban el contrabando tam-
bién, tanto con América Central, con Yucatán, Campeche, el actual Tabasco y
al norte de Veracruz en los contornos de Tampico, zonas escasamente pobla-
das, que la Corona intentó vigilar en la segunda mitad del xviii por pequeñas
embarcaciones de guardacostas que operaban desde Veracruz y Campeche.
Sobre mediados del xviii el Asiento perdió importancia, en parte por haberse
hecho notorias las vías de introducción y extracción de productos clandestinos.
Contrabando en suelo novohispano signiicaba pérdida para la Real Hacienda
novohispana, porque no se cobraban los derechos que estaban impuestos al
comercio de importación y exportación, al mismo tiempo, contrabando signi-
icó ganancias para habitantes novohispanos, porque les permitía abastecerse de
forma más barata de productos en demanda o conseguirlos siquiera28. También
signiicaba una pérdida para el comercio de Cádiz, en donde ya se habían estable-
cido comunidades numerosas de comerciantes extranjeros con privilegios reales
para nombrar cónsules. Los consulados, el de Cádiz, como principal represen-
tante de los intereses de una comunidad multinacional de comerciantes29, y el de
25
Peredo Herrejón, 2011. No se ha podido consultar Ita Rubio, 2012.
26
Sobre la historia del asiento y su impacto en el comercio, véase Walker, 1979; Souto Man-
tecón, 2012.
27
Real Díaz, Calderón Quijano, 1959.
28
Ya desde el siglo xvii existían descripciones de los lugares de contrabando en América que deja-
ban entrever claramente las causas y prácticas de este (véase Robles, América a ines del siglo xvii).
29
Wiecker, 2012, demuestra que Cádiz, a diferencia de los otros dos, era un puerto práctica-
mente sin vínculo con la economía de su Hinterland.
México, representante de los intereses comerciales novohispanos, se esfuerzan

en un combate indirecto de argumentos en busca de legitimaciones de procedi-
mientos ilegales con el in de defender sus partes respectivas en aquel comercio.
Las medidas de reforma del tráico marítimo transatlántico, que se ensayan
o realizan en tiempos del ministro José Patiño, tocan asuntos iscales, econó-
micos, militares, marítimos e institucionales tan entremezclados que resulta
difícil individualizarlas y juzgarlas en su conjunto. Se logra más o menos
reconstruir, asegurar y consolidar el tráico comercial transatlántico con ten-
dencias hacia el alza30, aun a costa de recurrir a barcos extranjeros letados,
que por viejos se iban a pique en América31. Más allá de las dudas sobre si estas
medidas de reforma corresponden al isco novohispano o no, lo cierto es que
tienen resultados políticos —y jurídicos— de enorme importancia: extienden
el derecho internacional, en vías de formación, a todo el espacio atlántico y sus
regiones adyacentes. Tanto Inglaterra como España reprimen la piratería y, al
menos, en tiempos de paz, a los corsarios32, pero los fenómenos como tales se
evalúan de manera distinta por ambos países. Los conlictos existentes se arre-
glan en tratados internacionales, pero en las grandes negociaciones para hacer
las paces después de las grandes guerras del siglo las potencias de Europa occi-
dental negocian primero arreglos para los problemas atlánticos y ultramarinos,
antes de ocuparse de los problemas europeos interiores —Europa, en general,
se hace más «occidental», prueba de la enorme importancia de este espacio33—.
Esta historia del siglo xviii promovió también el surgimiento de un área histo-
riográica nueva, que soluciona el problema historiográico hispanomexicano
mencionado al menos parcialmente: la historia atlántica34.
Las primeras medidas concretas para reformar el isco novohispano ya se
habían adoptado pocos años antes de terminar la guerra de Sucesión. Desde
1711 se despachaban varias visitas a Cajas Reales y al Tribunal de Cuentas
que, sin embargo, no se realizaban con la intención de aplicar determinadas
reformas, sino que se limitaban al control del funcionamiento de acuerdo a
ordenanzas vigentes. Contribuían a acumular informaciones y expedientes
pero no tuvieron consecuencias palpables. La institución de la visita era tan
conocida en la administración ultramarina como los mecanismos para evitar
consecuencias serias. En 1728, se mandó aplicar las ordenanzas para las casas
de moneda peninsulares, expedidas en 1718, a las cecas americanas. Con las
nuevas ordenanzas ampliadas de 1730 se terminó con el arrendamiento de
30
García-Baquero González, 1976.
31
Alonso Mola, 2002; Martínez Shaw, 2002.
32
Heller-Roazen, 2009.
33
Kleinmann, 2001.
34
Bailyn, 2005; Martínez Shaw, Oliva Melgar (eds.), 2005; Pietschmann, 2002. Recien-
temente Wiecker, 2012, llegó a la conclusión de que, a pesar de la relativa debilidad tanto de
España como de Portugal en el siglo xviii, el Atlántico era un océano ibérico porque los países
ibéricos, con sus normas jurídicas para sus posesiones, obligaron a conocerlas a navegantes y
comerciantes de otros países.
estos establecimientos de acuerdo a determinados plazos, lo cual para la Casa

de Moneda de México se realizó en 1736. Al mismo tiempo se centralizó la
gestión administrativa de todas las cecas en manos del secretario de Hacienda,
en aquel entonces José Patiño, como superintendente y juez conservador
de estos establecimientos, cargo que estaba combinado con el de presidir la
Junta Real de Comercio y Moneda. Las casas de moneda de esta manera se
convirtieron también en mecanismo de gestión iscal y, en el caso de México,
también de apoyo a la minería35, como por ejemplo la formación de fondos con
monedas acuñadas para poder pagar directamente a los mineros las barras de
oro o plata que suministraban para su acuñación. De esta forma los lingotes
de los metales preciosos presentados pasaron directamente a ser propiedad de
la Casa de Moneda, lo cual facilitaba el control central y los manejos en la ley
de las monedas de oro o plata. Al mismo tiempo se perfeccionó la acuñación
de acuerdo a criterios técnicos más modernos, introduciendo símbolos —
generalmente los del rey de turno— que permitían identiicar la ceca y el año de
acuñación36. Paralelamente, durante años, se ordenaba por bando el cambio de
la llamada moneda macuquina, acuñaciones antiguas a las cuales se cortaban
pequeños trozos para servir de cambio por la falta general de monedas menudas
para las transacciones cotidianas37.
Las reformas más importantes de esta primera fase durante la Administra-
ción del virrey I conde de Revillagigedo, dirigiendo en Madrid el marqués de
la Ensenada el Ministerio entre 1746-1754, son de tipo administrativo. Poco
después de haberse hecho cargo de sus funciones recibió desde Madrid en 1747
el nombramiento de superintendente general de Real Hacienda, para el espacio
amplio del Virreinato Novohispano. Este cargo aumentó por la administra-
ción ejecutiva el poder del virrey y el marco de gestión personal. La medida,
por su signiicado «constitucional» o sistémico, no se tomó en cuenta durante
mucho tiempo porque los virreyes siempre presidían una junta superior de la
Real Hacienda, autorizada para tomar medidas de emergencia. Pero el nom-
bramiento recibido en 1747 constituyó a los virreyes en jefes administrativos de
todo el aparato iscal novohispano con facultad de intervenir directamente en
las oicinas iscales con las funciones ejecutivas que se habían concedido a los
secretarios del despacho. Este proceso de centralización iscal entre 1714, 1747 y
1787 aún no bien estudiado, releja la crecida dependencia iscal de la metrópoli
de América, como también la imperiosa necesidad metropolitana de control,
signo más bien de debilidad que de autoridad.
El I conde de Revillagigedo empleó las facultades ejecutivas nuevas con cui-
dado, porque poco después de su ingreso al mando ya había tenido un roce
con el Cabildo de la ciudad de México sobre esta nueva forma de gobierno. En
35
Castro Gutiérrez, 2012, p. 75.
36
Wohlfeil, 2010, pp. 167; Covarrubias, 2000. Sobre la política monetaria véase Vornefeld,
1992.
37
Pietschmann, 1981; Romano, 1998, mostró las muchas formas para solucionar esta falta,
promovida por la política de la Corona para el drenaje de metales preciosos hacia la Península.
1746 mandó una «orden» sobre un problema de tipo ceremonial al Cabildo

de México. Paralelamente le comunica lo mismo al arzobispo por «ruego y
encargo». El Cabildo se escandaliza. En una sesión, después de aprobar las
cuentas del mayordomo de propios y arbitrios de la ciudad de 1717, discute la
orden recibida. Se alega que nunca ha sido costumbre que virreyes envíen órde-
nes al Cabildo, sino que le comunican por «billetes» los asuntos que ocurren,
de la misma manera que lo hacen con los arzobispos por «ruego y encargo». Se
decide que dos regidores visiten al virrey para explicar el caso38. Al parecer se
logra un acuerdo con el virrey sobre las formas de comunicación, porque bajo
este Gobierno ya no se reproducirían tales incidencias.
El Cabildo de la ciudad de México ya entonces reclamaba ser la primera voz del
común en el Virreinato y se reservaba el derecho de acompañar con dos miem-
bros a cada procurador enviado por otra ciudad o villa al virrey a la entrevista
con este. Durante la segunda mitad del siglo xviii el Cabildo metropolitano se
enfrentará varias veces a las tendencias absolutistas de la dinastía. Pero el atraso
en la liquidación de cuentas de propios y arbitrios tendrá como consecuencia,
tiempo después, el nombramiento de un oidor de la audiencia como «superin-
tendente de propios y arbitrios» de la capital, medida que releja la tirantez en las
relaciones entre los representantes del común con los representantes gubernativos
de la Corona39. La marcha del proceso desemboca, bajo Carlos III y el gobierno
del virrey marqués de Croix, en un conlicto abierto. Este amenaza con enviar
regidores a galeras y el Cabildo resuelve que «de aquí en adelante este Cabildo se
entenderá con los señores virreyes solamente por carta», en un enfrentamiento
por las reformas militares que pretendían repartir los gastos entre los vecinos de
la ciudad. Mientras Croix publicó un bando que dice:
pues de una vez para lo venidero deben saber los súbditos del gran
monarca que ocupa el trono de España, que nacieron para callar y obe-
decer, y no para discurrir ni opinar en los altos asuntos del Gobierno40.
La escalada de estos conlictos, aumentada por la expulsión de los jesuitas en

1767-1768, desemboca en la famosa representación del Cabildo de la ciudad de
México en 1771 a la Corona, redactada por el oidor criollo Rivadeneira41; en la
cual, acogiéndose a la tradición de la Recopilación de 1680 en lo conceptual y
jurídico, se diferencia claramente entre nacidos americanos y nacidos peninsu-
lares. Esta fuente es un testimonio sobre el conlicto de las tradiciones legales.
El criollo acude a la legislación vigente y a las sagradas escrituras. Las ante-
pone a las tendencias borbónicas invocando el derecho natural, según el cual
38
Véase, para este caso y los que siguen, los tomos correspondientes de Guía de las Actas de
Cabildo de la Ciudad de México: 1761-1770, siglo xviii.
39
Gálvez, Informe general que en virtud de Real Orden instruyó y entregó el excelentísimo
señor marqués de Sonora, p. 311.
40
Rubio Mañé, 1976, p. 18.
41
Bernabéu Albert, 2006.
los nativos americanos tienen el derecho legítimo a gobernarse ellos mismos.

Enfrenta así una visión humana derivada del derecho natural a las tendencias
de territorialización metropolitanas, en lo iscal, lo militar y lo gubernativo,
que se legitiman con la exaltación de la realeza y su posesión del territorio, de la
cual deduce autoridad sobre los hombres que viven sobre el territorio real. Con
lo cual, ya en 1771, dieciséis años antes de la introducción de las intendencias,
se cuestiona la legitimidad política metropolitana a iniciativa de la ciudad de
México42. El conde de Aranda (así como varios intendentes en tiempos del II
conde de Revillagigedo) en su dictamen sobre la reforma aborda brevemente las
implicaciones iscales de este pretendido cambio de sistema político43.
Retirados ya en 1771 Croix, Gálvez y los dos dirigentes eclesiásticos de los
puestos de mando novohispanos, en 1774 el virrey Bucareli rechaza, de forma
bien documentada en base a los avances de la Real Hacienda, la implantación
del sistema de intendencias44, repitiendo así la opinión del I conde de Revilla-
gigedo. La fase de las reformas iscales de entre, más o menos, 1746 y 1774 se
inicia y termina con dos virreyes que contribuyen de forma notable al aumento
de los ingresos del isco novohispano y, al mismo tiempo, se expresan en con-
tra de la introducción de intendencias por ser un método de gobierno que no
corresponde con el Virreinato y no lo consideran esencial para aumentar los
ingresos iscales. En este lapso de tiempo y en circunstancias metropolitanas
de un nuevo gobernante, una guerra infeliz y una rebelión popular en la Corte,
se ubican Croix y Gálvez que insisten en la introducción del nuevo sistema de
gobierno y directamente vinculado con el gobierno de la Real Hacienda.
¿Pero a qué Nueva España se referían ambos virreyes y el Cabildo de México?
Para las tres autoridades Nueva España se limita a la parte continental y su
Real Hacienda. También sobre la introducción del nuevo sistema de gobierno
se limitan a esta parte continental de Nueva España, en una postura defen-
siva frente a la metrópoli, que lo pretende introducir en todas sus posesiones.
La Nueva España imperial y extensa del siglo xvii que abarcaba —incluso en
opinión de cartógrafos europeos— desde el Caribe hasta las Filipinas, se men-
ciona solamente de forma indirecta cuando se trata de los situados que desde
México se enviaban tanto al Caribe como a Filipinas, lo cual comprendía a
estas regiones como una parte del imperio español ya ajena a la Nueva España.
Ya en tiempos del primer Revillagigedo la zona del Caribe hispánico va des-
membrándose de la autoridad de México y va reforzando sus lazos directos
con Madrid, como evidencia, por ejemplo, el control que ejercian las compa-
ñías privilegiadas, como la Guipuzcoana de Caracas y la Real Compañía de
42
Sobre el papel del Cabildo de la ciudad de México en el último tercio del siglo xviii hasta
el comienzos de los movimientos de independencia. Véase Meissner, 1993; Hensel, 1997
(para Oaxaca).
43
Sobre Aranda véase más abajo, sobre los intendentes pretendiendo la abolición del tributo de
indios y haciéndoles pagar la alcabala, Pietschmann, 1996a, pp. 257-299.
44
Dictamen del Virrey sobre el proyecto de establecer intendencias en la N. E. o sea adoptar nueva
forma de gobierno, en Estados Unidos Mexicanos, Secretaría de Gobernación, 1936, vol. 1, pp. 186-241.
La Habana, con sede en la Península. En tiempos de Bucareli el nuevo sistema

de gobierno y las reformas iscales funcionaban en Cuba, mientras que en
Nueva España tan solo se habían realizado parcialmente, si descontamos la
intendencia solitaria de Sonora como antecedente de las Provincias Internas
posteriores. Mientras que tanto los dos virreyes como el Cabildo en su repre-
sentación al hablar de «reino de la Nueva España» se reieren al Virreinato en
su dimensión continental, utilizando el singular e incluyendo a los reinos de
Nueva Galicia, Nueva Vizcaya, etc., que a su vez reclaman ser reinos por su
cuenta, aunque la metrópoli no parece ya utilizar esta denominación al enviar
órdenes a sus respectivas capitales. Este cambio de coniguración territorial,
que se estaba operando por cambios institucionales, ha sido poco estudiado
y así apenas pueden calibrarse sus consecuencias para el isco novohispano.
Debido a las diferencias estructurales y al grado variado de autonomía anterior
de estas entidades, el cambio aquí solamente se puede constatar para indi-
car posibles consecuencias en las obras generales sobre el isco novohispano.
Los estudios sobre el período de Carlos III y Carlos IV parten de la unidad
territorial que coincide ya con el México independiente. Durante todo este
período era claro cuales eran las metas políticas metropolitanas: introducir
en América las mismas reformas que en España, después de elevar el nivel de
las provincias anteriormente marginales, desmantelando al mismo tiempo las
dos submetrópolis, Lima y México, e integrarlas a la Monarquía de acuerdo al
modelo de Aragón, Cataluña y Valencia. Con tales ideas se emprendieron las
reformas administrativas militares y iscales, se redactó el plan de intendencias
por Croix y Gálvez y se encargó al contador de tributos, Mangino, y al jefe de
la Casa de Moneda, Nuñez de Villavicencio, o sea, las dos oicinas que mejor
debían de conocer la geografía iscal novohispana, delimitar las futuras inten-
dencias novohispanas y dibujar sus mapas45.
LAS REFORMAS BAJO REVILLAGIGEDO I
Desde 1747 —estando aún en poder en Madrid el marqués de la Ensenada—

el tema de las reformas iscales trascendió a niveles políticos y durante el
Gobierno del I Revillagigedo el problema empezó a afectar al gobierno interior
a nivel regional y local. El virrey se lanzó a la toma en administración de la
renta de alcabala, reorganizando la aduana de México y formando la Direc-
ción de alcabalas como entidad central para dirigir la recaudación de esta renta
en provincias. Se suprimen los sistemas antiguos de «encabezamiento» y de
«arrendamiento», ya a ines del siglo xvii y comienzos del xviii, reformados
por José de Veitia Linaje. Si bien no se dispone de un estudio exhaustivo de
las medidas introducidas por Revillagigedo46 se sabe que estableció receptorías
45
Aurea Commons, 1993; Rees Jones, 1979; Silva Riquer, 2012, p. 24.
46
Grosso, Garavaglia, 1996 (sobre el mismo tema para los años posteriores).
para el cobro de la alcabala a lo largo de los principales caminos y trató de

organizar el sistema de «guías» —papeles para la conducción de las mercancías
transportadas indicando su lugar de destino— que debían extender las entida-
des administrativas correspondientes. Estas medidas bien pronto tropezaron
con problemas de cobranza: ¿quién tenía que pagar la renta?
En el centro novohispano con su densa población indígena repartida en una
tupida red de municipios indígenas (más de 4 000 en 1800) —algunos de los
cuales privilegiados desde el período de la conquista, como Tlaxcala, Cholula,
Huejotzingo, etc., con títulos de ciudad o villa— estaba vigente el principio
de que los indios del común, exceptuando nobles y principales, solamente
pagaban tributo; y también diezmos a la Iglesia, cuando cultivaban granos
de origen europeo o, si comercializaban el pulque, la renta correspondiente a
esta bebida. Pero esta parte de la población era económicamente muy activa,
fabricando productos industriales y agrícolas que se distribuían a través de
distintos circuitos que podían combinarse: el sistema semanal de mercados
de origen prehispánico en el altiplano mexicano; llevando sus productos a
través de largas distancias por cuenta propia; o integrándolos en el sistema de
repartimientos —una especie de compra y venta a crédito, respectivamente
a plazos de entrega, ya fueran privados o llevados a cabo por corregidores y
alcaldes mayores. A través de cada uno de estos sistemas de distribución se
movilizaban cantidades muy importantes y se prestaban muchas formas de
fraude iscal47. Este tipo de economía local y regional, la interacción entre
mercaderes urbanos y una contraparte indígena rural —consecuencia del
sistema imperial con sus separaciones jurídicas y hasta espaciales entre distintos
grupos étnicos desde el período de la conquista— se prestaban en el siglo xviii
a toda clase de manejos y tratos informales, porque los elementos distintivos
ya se habían ido confundiendo de manera creciente48. Precisamente durante el
siglo xviii esta situación anacrónica promovía los intentos de territorialización,
desmantelando poco a poco diferencias tradicionales, sin poderse tomar en
cuenta las implicaciones en cada caso.
Estos casos permiten entender un problema con el cual la política de Revi-
llagigedo tropezó pronto. Al suprimirse en 1751 el beneicio de los cargos de
corregidor y alcalde mayor —procediéndose a cuantiicar sus repartimientos de
comercio, mantenidos por verdaderos equipos que dependian del propietario
de cada jurisdicción49— la intención de ijar cuotas o aranceles que limitaban
el monto de estas transacciones produjo un incidente grave. Revillagigedo, por
medio de encuestas en cada jurisdicción, formó un gran expediente con datos
muy individualizados y especíicos, basados en informes de los funcionarios
mismos y de los curas. Habiendo ya comenzado la instrucción administrativa
el expediente desapareció durante el pedido de consultas. Tras hacerlo buscar
47
Pietschmann, 1988 y 1977; Menegus Bornemann, 1998.
48
Von Deylen, 2003; sobre los mercados semanales véase Tyrakowski, 1983.
49
Pietschmann, 1972.
en vano, el virrey informó a Madrid de la desaparición y de que, sin esta docu-

mentación, no podía formar el arancel de los repartimientos. Entre tanto, en
Madrid se destierra al marqués de la Ensenada y se cambia de línea política.
Tras lo cual, el expediente reaparece en México y es devuelto al virrey bajo el
secreto de la confesión. Y, una vez transferido a Madrid, se agrega más tarde al
expediente general de subdelegados instruido en Madrid, mientras gobernaba
en Nueva España el II Revillagigedo, quien por su parte había promovido el
problema de estos nuevos funcionarios.
La reunión de ambas causas documenta claramente la estrecha relación entre
los problemas de los aranceles de repartimiento y de los subdelegados. Si se pro-
fundiza algo más en los detalles del comercio interior novohispano, se observan
redes comerciales —cuya accion descubría el mismo gobierno— montadas en
torno a corregidores y alcaldes mayores, que formaban compañías de explota-
ción de la producción de determinadas jurisdicciones. Se trataba de un comercio
interior estructurado por medio del crédito y la obligación de dar ianza a los
funcionarios a través de los mercaderes capitalinos, quienes a su vez organiza-
ban así la redistribución de las mercancías, reorientando los productos de las
jurisdicciones —ropa, sal, carne seca de oveja y cabra, costales y otros insumos—
hacia los centros mineros del norte de la Nueva España u otros destinos. En las
jurisdicciones indígenas productoras del Centro, los municipios y las cajas de
comunidad son fuertes, están involucradas en este comercio y en la cobranza del
tributo (ambos obviamente vinculados entre sí) formando además parte de los
manejos de evitar el pago de impuestos al comercio50. En el Norte, en el Bajío y en
las zonas mineras, en cambio, las comunidades apenas existen o son débiles, pero
sí existen cofradías fuertes con bienes bajo control del clero que goza de fuero
eclesiástico y, a su vez, mantiene actividades comerciales51.
Tropezando con tales realidades, no sorprende que Revillagigedo I, con-
sultado desde Madrid, ya por entonces desaconsejara la implantación de
intendencias. Promovió en cambio cierta concentración regional del poder y de
los territorios, pidió a Madrid el establecimiento de gobernadores en determi-
nadas ciudades como Puebla, hasta entonces subordinada a un alcalde mayor
residiendo en la capital de México. El nuevo Gobierno de Puebla conllevaba
una novedad importante: al nuevo gobernador se subordinaron también los
municipios indígenas más próximos, hasta entonces autónomos bajo la autori-
dad de un funcionario propio. De esta manera el nuevo gobernador controlaba
un espacio más amplio que los términos municipales de la ciudad y residió en
el futuro en la ciudad. Así consiguió asentar su autoridad con el Cabildo de
Puebla y este a su vez ejercía su inluencia en materia de tributos y de alcabalas
por medio de sus alcaldes. Por otra parte, las atribuciones del gobernador eran
más reducidas que las del futuro intendente.
50
Hay que recordar que el proceso de protoindustrialización en Nueva España se interrumpió
con la crisis agraria de 1785-1786 (véase Ouweneel, 2001).
51
Pietschmann, 1996b.
Por lo demás Revillagigedo emprendió en materia de hacienda la reno-

vación, con moderados aumentos, de los aranceles para toda clase de
escribanos públicos, reales y eclesiásticos de acuerdo con los obispos. Los
hizo imprimir y distribuir, demostrando que la imprenta se convertía cada
vez más en un instrumento de gobierno importante. El aumento de los aran-
celes era una medida que benefició a los detentores de oficios vendibles y
renunciables, de lo cual se esperaba un incremento de honradez en el ejerci-
cio de sus funciones, tan importante para la Real Hacienda. También tomó
medidas a favor de la renta del tabaco. El Gobierno de este virrey representó
un intento de reforma fiscal dentro del esquema de la Recopilación, más
moderada y sin romper abiertamente con principios tradicionales. Dejó al
descubierto un problema trascendental, ¿quién paga qué derecho y en razón
de qué títulos?, como ya había sido destacado. Estas cuestiones surgidas de
los intentos de reforma fiscal, remiten a un problema más general, es decir,
a las categorías de definición social y étnica, sobre las cuales estaba basado
el sistema impositivo. Estas categorías se habían ido confundiendo desde
el siglo xvi, e incluso se utilizaron de forma alternativa según resultaba
más conveniente. Ya hace un decenio que Carlos Marichal remitió de forma
general a esta problemática para seguir argumentando en base a estadísti-
cas, es decir, de forma cuantitativa 52 . El problema derivó, sin embargo, de
custiones políticas o, lo que es lo mismo, de la organización imperial inicial
con los intentos de separación residencial de indios y españoles que había
ido perdido su función por influencia de procesos históricos posteriores53.
Destaca Carlos Marichal que Adam Smith y Alejandro de Humboldt atri-
buyeron al sistema fiscal un buen funcionamiento rindiendo sobrantes para
la metrópoli; por cierto, que ambos clásicos se formaban en entidades simi-
lares a la Nueva España. Omite, por otra parte, que en la Península autores
como Campillo y Cossío (ca. 1740-1741) lamentaban largamente el benefi-
cio escaso que España sacaba de su imperio en comparación con Inglaterra
y se quejaban de los enormes gastos que producía mantener el imperio, apo-
yándose también en datos numéricos54 . Al mismo tiempo observamos en
Nueva España con frecuencia la variación de atribuciones de las antiguas
categorías sociales de las personas: español, indio, mestizo, mulato, etc.,
categorías sociales con distintas consecuencias fiscales, que se empleaban
tanto como arma en disputas sociales, como de acuerdo a conveniencias
en materia fiscal. Revillagigedo I procedió gobernando con prudencia para
evitar presiones excesivas, ya fueran políticas o fiscales, para no agravar
tensiones internas latentes. Pero destapó las contradicciones del sistema
fiscal existente con el nuevo método de gobierno, contradicción que el
reformismo durante todo el siglo nunca supo eliminar.
52
Marichal, 2001a.
53
Mörner, 1970.
54
Pietschmann, 1991 y 1992.
La visita de Gálvez (1765-1772)
De otra manera se procedió al comienzo del reinado de Carlos III, iniciado

con el grave error de entrar junto a Francia en la guerra de los Siete Años cuando
ya estaba casi perdida. España sufrió graves reveses, especialmente en la zona del
Caribe, por no hablar de los gastos que la guerra ocasionó. Optando en el Tra-
tado de París de 1763 a la recuperación de Cuba, aceptando que Francia cediera
Louisiana a España, lo cual se convertiría pronto en una verdadera hipoteca, sig-
niicó que la defensa del Golfo de México iba a recaer en gran parte sobre el
isco novohispano. Este tendría que inanciar no solamente la ocupación más
efectiva de Tejas, de toda la extensa frontera norte de la Nueva España, sino
también contribuir de forma más importante a la defensa de Cuba, de Puerto
Rico, de Louisiana, y, como sucedió después, a la recuperación de la Florida, por
no hablar de aportes a Venezuela, Centroamérica y a la misma metrópoli para
inanciar una lota capaz de sostener las comunicaciones. Después de asegurar
Cuba se creó una intendencia en la isla que contribuyó a distanciar la isla de las
inluencias novohispanas. No sorprende que paralelamente se desplazara todo
un equipo reformador español a México para promover las medidas considera-
das necesarias: el teniente general Villalba fue trasladado con una tropa veterana
española a México como núcleo de un sistema de milicias provinciales al estilo
metropolitano; al visitador general de Real Hacienda, Gálvez; a Fabián y Fuero
como obispo regalista al obispado de Puebla —que incluía también la costa de
Veracruz— y al arzobispo Lorenzana55. Al tratarse de la visita de Gálvez, se omi-
ten tanto Villalba como los dos obispos, que tienen que ver con asuntos iscales.
La tropa regular en México y el proyecto de milicias provinciales al estilo metro-
politano representarían gastos extraordinarios. Para las milicias provinciales se
requerían provincias administrativas, que tendrían que sufragar los gastos de los
regimientos que se formarían56. Los dos obispos enviados ya antes del motín de
Esquilache en Madrid dejaron entrever que ya se preparaba en la corte la expul-
sión de los jesuitas, y que como regalistas apoyarían las injerencias en asuntos
iscales que tenían que ver con la Iglesia, como por ejemplo los referentes a las
posesiones de las cofradías y otras instituciones eclesiásticas.
Enviado después el virrey marqués de Croix para respaldar —a ultranza—
los proyectos que se gestionaban, el ambiente en México estaba ya muy cargado
con la reforma militar. Villalba tropezaba con la resistencia del Cabildo de
México que el nuevo virrey, a pesar de varios enfrentamientos violentos, no
pudo solucionar y se tuvo que conformar con un sistema de milicias mucho
menos ambicioso: menos costosas, menores unidades y ofreciendo los cargos
de oiciales de segunda y tercera ila a los vecinos de las ciudades, en las cua-
les se concentraban los regimientos, a cambio del fuero militar y privilegios
55
Id., 1999 y 2014.
56
Hellwege, 1969.
iscales57. Villalba regresó primero a la Península porque, después del motín

de Esquilache en Madrid, convenía una mayor prudencia frente al conlicto
con el Cabildo de la ciudad de México, aguardando las medidas que iba a
tomar Madrid. Bien sabido es que un consejo extraordinario de Estado deci-
dió la expulsión de los jesuitas de todo el imperio. Tanto Croix, Gálvez como
los dos obispos tuvieron su papel en la ejecución de la medida. Con esta se
inició incluso un nuevo Ramo de la Real Hacienda, el de las temporalidades:
la administración y venta de los bienes raíces de la Orden. Ramo del cual, por
cierto, se debían pagar pensiones a los expulsados hacia los estados pontii-
cios. Lo que más habría beneiciado a la Real Hacienda fue la abolición de los
privilegios de la Orden de importar los productos de sus haciendas a las ciu-
dades libres de alcabala. También acabaron con el comercio de larga distancia
ilegal de la Orden, según se especiicaba en la justiicación metropolitana de
la medida. Este problema político, que ocupaba tanto al virrey como al visi-
tador58, fue aprovechado por ambos para elaborar su «plan de intendencias»
para la Nueva España, llevando de esta manera la reforma iscal deinitiva-
mente al nivel político-jurídico. «El virrey solo y sin ninguna ayuda no puede
gobernar estos vastos reinos», se argumentó en aquel texto, de forma un tanto
ambigua, ya que esta airmación no era cierta, por ejemplo, respecto al cargo
de superintendente general de la Real Hacienda que los virreyes ostentaron
desde 1747. La acusación a corregidores y alcaldes mayores de inútiles que
se expresa en el plan, ni siquiera tiene en cuenta las distintas funciones que
todos tenían como, por ejemplo en lo referente a los títulos de lugartenientes
de capitán general o de capitán de guerra, funciones que ejercieron siempre
que ocurrieron disturbios o rebeliones.
El larguísimo texto del informe de Gálvez sobre su visita —salpicado de esta-
dísticas de ingresos y gastos de la mayor parte de los ramos de la Real Hacienda,
reiriéndose ampliamente a medidas que aplicó el visitador por medio de sus
colaboradores para averiguar el estado de las cosas, o dando órdenes a los
oiciales del isco para que las aplicaran—, producen en el lector una idea ambi-
valente. Trasmite pues la visión de la multitud de asuntos solucionados por el
visitador y su equipo así como de la enorme efectividad y profundidad de lo
realizado. Este impacto, Gálvez buscó evidentemente alcanzarlo, no solamente
frente al destinatario del informe, el nuevo virrey Bucareli, sino también ante
la corte. Lo debe de haber logrado por medio de las estadísticas que aporta,
ya que en Madrid muy pocos de los altos funcionarios cortesanos tenían idea
de los pormenores del isco novohispano. Las cifras que se presentan en su
mayoría se limitan al quinquenio anterior —coincidiendo aproximadamente
con la duración de su cargo de visitador aunque comiencen con los años de
la guerra previa con sus circunstancias especiales— y documentan aumentos
en casi todos los renglones de la Real Hacienda. En algunos casos se agregan
57
Archer, 1983, destaca la militarización que se produjo a pesar de las diicultades mencionadas.
58
Morales Folguera et alii, 1991, dan una visión peninsular de los Gálvez y de sus antece-
dentes familiares. El texto del plan de intendencias ha sido analizado en Pietschmann, 1971b.
datos sobre quinquenios precedentes cuando estos documentan aumentos.

Solamente en contadas ocasiones remite a antecedentes de gobiernos previos.
Como durante mucho tiempo la historiografía sobre las reformas borbónicas
se limitó a investigar el proceso reformista solo desde el reinado de Carlos III,
se había consolidado la idea de que con Carlos III comenzaba una nueva época.
Solo recientemente, durante los últimos diez a quince años, la investigación se
ocupó cada vez más de períodos anteriores, de los reinados de Fernando VI
e incluso de Felipe V. En materia de hacienda este proceso retrospectivo
es aun más reciente y raras veces tan rico en datos numéricos, si exceptua-
mos las investigaciones de H. Klein y TePaske que, de entrada, se limitaron a
reconstruir ingresos y egresos iscales, pero dejando de lado las medidas políti-
co-administrativas que se introdujeron durante este tiempo —al contrario del
libro ya citado de Michel Bertrand, quizá la única excepción—. Esta ijación en
lo numérico en gran parte ha sido fomentada por la misma visita de Gálvez y
su informe inal tan rico en datos estadísticos, sosteniendo así la convicción de
muchos historiadores para los que la meta principal de la metrópoli era simple-
mente la de extraer mayores sumas para inanciar los gastos del imperio.
El informe posterior de Bucareli adopta el mismo método que Gálvez, docu-
mentando que durante el quinquenio después de Gálvez los ingresos iscales
han ido aumentando aún más en comparación con lo documentado por este,
sin que hayan intervenido intendencias. De lo cual Bucareli sacó la conclu-
sión de que esta reforma era innecesaria y que de por sí resultaría demasiado
cara por los elevados sueldos que los intendentes y sus asesores letrados debe-
rían cobrar. Basta referir nuevamente al encargo que quince años después
el II conde de Revillagigedo dio a F. Fonseca y C. Urrutia para documentar,
ahora, que las nuevas intendencias deberían gobernarse de forma diferente de
lo previsto en la ordenanza correspondiente, o sea con subordinación al virrey.
Así se puede pensar que el aluvión de papeles surgido desde 1760 es un testi-
monio de la eicacia de la Secretaría del Virreinato, establecida en 1757, y de un
debate político interno, camulado por estadísticas, dictámenes, etc. Falta aún
una crítica profunda de estas fuentes así producidas.
Gálvez revisó casi todas las oicinas virreinales que tuvieron a su cargo asun-
tos iscales, incluso a la nueva Contaduría de propios y arbitrios, establecida en
1760 para iscalizar la administración de la hacienda municipal y apropiarse
parcialmente de sus sobrantes. Tiene razón Gálvez que este sector padeció
mucho por negligencia municipal, atrasos en rendición de cuentas y mezclas
de lo privado y lo público en cuanto a gastos e ingresos. También es cierto que
las inanzas de las comunidades de indios se arreglaron poco antes de los años
1780, produciéndose entonces muchos problemas en la rendición de cuentas
por los gobernadores indios. De suerte que recién a partir de 1779 se empeza-
ban a formar los reglamentos prescritos con bastante anterioridad, en vísperas
de la creación del Banco de San Carlos, el cual se debía alimentar con sobran-
tes de las haciendas municipales y comunales. En la quiebra de este banco se
perdieron los sobrantes que se habían invertido en el mismo. En la organiza-
ción del estanco de tabaco, Gálvez tuvo mucho más éxito. Esta renta, cuyos
productos líquidos tenían que remitirse a España, se tomó en administración

directa. Gálvez llegó a concertar acuerdos con los productores de la zona de
Córdoba y Orizaba sobre le venta de la producción al isco, organizó los inicios
de la fábrica de tabacos en la capital, y procedió al establecimiento de una red
de distribución del tabaco elaborado. Estas medidas causaron bastante desaso-
siego en el gran público urbano porque mucha gente de modestas condiciones,
incluso mujeres, vivían de la elaboración y venta de tabaco59. Ya a comienzos de
los años 1780, la fábrica de tabaco en México contó con miles de obreros traba-
jando en condiciones de desnudez y abandono, como lo observó Francisco de
Saavedra, estrecho colaborador del ministro Gálvez, cuando pasó por la ciudad
de México en 1780 a pedir dinero para las campañas militares franco-españo-
las en la guerra de independencia de EE.UU.
Gálvez fue un concienzudo visitador, activo en promover lo que se le había
ordenado en sus instrucciones. Siempre y cuando tuviera que ver con oicinas y
su funcionamiento burocrático, logró dinamizar la burocracia y dejó un buen
número de instrucciones y reglamentos, pero no metió la mano en los asuntos de
mayor trascendencia política, que se habían evidenciado ya bajo el Gobierno del I
Revillagigedo. Se logró un aumento de los ingresos del isco, pero también se tuvo
que soportar un incremento de gastos: con el mantenimiento de la tropa veterana
enviada de la metrópoli, con aumentos de los situados para el Caribe y con notables
remesas a la Península con el producto de la renta del tabaco. También los gastos de
administración aumentaron con la multiplicación de oicinas, pero consolidaban,
en último término, el poder de la ciudad de México y del Virreinato.
El regreso de Gálvez a la Península coincidió con el del virrey Croix, el del
arzobispo Lorenzana, promovido a arzobispo de Toledo y, en comisión de
servicios, con el de Fabián y Fuero, obispo de Puebla. Así, Carlos III retiró al
mismo tiempo de la Nueva España los principales actores del primer gran pro-
grama multifacético de reformas. De regreso a Madrid se discutió y se aprobó
su plan de intendencias presentado por Croix y Gálvez, poniéndose en contra
solamente el presidente del Consejo de Indias, el marqués de Piedras Albas, y
con un detalle diplomático el conde de Aranda. Este aprobó el plan con pocas
palabras, pero agregó una especie de postdata:
Téngase en cuenta que en tal caso tendrán que darse los cargos públicos
tanto a españoles, indios, mestizos y negros de acuerdo a sus capacidades
y condiciones personales.
¿Era esta la clave de la problemática o simplemente el pronóstico de un noble

ilustrado? Leyéndose la frase como una advertencia parece que el conde ve en
la medida un cambio del sistema político que da al traste con la legislación
«pluriétnica» y estamental emitida por los gobernantes del siglo xvi, buenos
humanistas, que se inspiraron en los ejemplos romanos. ¿Será casualidad que
59
Deans-Smith, 2010.
el conde, unos diez años después, en París, en su representación a Carlos III, le

propusiera enviar príncipes Borbones como reyes a los virreinatos americanos,
mientras Carlos debía de proclamarse formalmente «emperador»? Carlos IV
en todo caso entrará en este proyecto.
La fiscalidad novohispana bajo el ministro Gálvez (1776-1787)

En 1776 se produjo en Madrid un cambio de dirección en el Gobierno con
la entrada del partido de los golillas al poder y el alejamiento del grupo diri-
gente anterior, compuesto por representantes de la nobleza (Aranda y Grimaldi),
antiguos alumnos de los jesuitas (Arriaga), militares y algún golilla como Cam-
pomanes. En consecuencia de los méritos obtenidos y conocimientos adquiridos,
Gálvez se convirtió en el primer ministro de Indias —Indias a secas, sin ninguna
cartera agregada como la de marina—. Primer ministro llegó a ser el conde de
Floridablanca quien a continuación se convirtió en autoridad que intervino en
todos los asuntos del imperio, como se evidencia por el incremento masivo de los
papeles de la sección «Estado» en el Archivo General de Indias en Sevilla.
Desde el principio de su mandato la atención del nuevo ministro estuvo
centrada en los acontecimientos internacionales. El conlicto fronterizo con
Portugal en el Río de la Plata, la incipiente guerra de la Independencia de las
colonias británicas en América del Norte, la guerra contra Marruecos y los
conlictos latentes con el poder naval creciente británico no le permitieron apli-
car ninguna de las medidas ideadas con anterioridad. Solamente se impuso la
creación —con algunas modiicaciones posteriores— de la Comandancia de
Provincias Internas en el norte novohispano y la movilización de elementos
militares para asegurar el norte contra la creciente presión de los indios nóma-
das de las planicies de la futura EE.UU., que cedieron frente al avance de los
colonos del norte hacia el oeste. En 1778 se creó la Compañía de Filipinas que
amenazaba con cortar al comercio novohispano de su antigua dependencia.
La introducción del llamado comercio libre en 1779 entre España y sus pose-
siones americanas no se extendió al Virreinato Novohispano, en el cual murió
el virrey Bucareli, sucediéndole como interino Martín de Mayorga, capitán
general de Guatemala, al cual se le nombró de forma encubierta un intendente
de ejército y hacienda. Al mismo tiempo Carlos III decidió entrar al lado de
Francia y de las colonias americanas inglesas en la guerra contra Inglaterra,
sin consultar a sus ministros e incluso aterrándolos, tan solo convencido, de
forma privada y con argumentos dinásticos por el embajador francés, como
sostiene Francisco de Saavedra60. Cuando en 1780 estallaron los movimientos
de los Comuneros en Nueva Granada y de Túpac Amaru en el Perú, el tema
de la independencia hispanoamericana empezó a ser aireado por las autorida-
des también en la Nueva España. Tras lograr algunos éxitos militares contra
Inglaterra en Florida y en Centro América —en ambos casos alcanzados por
60
Torres Sánchez, 2013; Pietschmann, 2009.
familiares de Gálvez con apoyos inancieros novohispanos—, la irma de la paz

en París en 1783 devolvió la euforia reformista a Madrid y Gálvez se convir-
tió en el marqués de Sonora. Con el in de implantar inalmente el sistema de
intendencias en Nueva España, Gálvez nombró primero a su hermano Matías
—militar exitoso en Centroamérica— como virrey de Nueva España, muriendo
poco después de hacerse con el mando. A continuación se envió a su sobrino
Bernardo de Gálvez, vencedor en Florida, para el mismo cargo, quien tuvo que
enfrentarse a una grave crisis agraria que produjo hambruna y un alza de la
mortalidad. Tras esto, alegando que había que dar trabajo a los pobres, intro-
dujo una nueva renta —las licencias para marcar ganado— con cuyo producto
inició la construcción del palacio de Chapultepeque. En 1786 Gálvez comunicó
la orden real para el establecimiento de las intendencias en Nueva España y los
títulos para los nuevos funcionarios. Para cuando llegaron los envíos a México,
ya había muerto Bernardo de Gálvez y el arzobispo Núñez de Haro era virrey
interino. Se involucró desde el comienzo en conlictos con el superintendente
subdelegado —nótese el cambio de rango— de la Real Hacienda e intendente
de la provincia de México, José Mangino, antiguo colaborador del visitador
Gálvez, y en ese momento casado con una mujer criolla. Llegando las represen-
taciones de ambas autoridades a Madrid ya había muerto Gálvez y su cartera
se había reunido a la de Marina, detentada por Antonio Valdés. Poco después
murió el mismo Carlos III. Le sucedió su hijo Carlos IV, agraciado en 1779
por el conde de Regla, uno de los mineros novohispanos más ricos, con un
regalo particular de unos 800 000 pesos. Al colaborador de Gálvez ya mencio-
nado, Francisco de Saavedra, que iba al Caribe como comisario de Guerra para
las tropas aliadas franco-hispanas, le encargó el futuro rey transferir la suma
en secreto —delante del padre— a su destinatario. En 1783 el mismo Gálvez
mandó al superintendente de la Casa de Moneda de México, Mangino, que se
acuñara una moneda provincial para Venezuela. La recibió el mismo Saavedra,
como intendente, constatando que en México estaba siendo infringida la ley
y mandó devolver la suma acuñada: años de decadencia de un régimen en el
cual cada vez más fracasaban sus recursos de actuación de Antiguo Régimen,
mientras empezaban a disociarse de la metrópoli las unidades administrativas
recientemente creadas por ella misma.
I.2. — LA CULTURA POLÍTICA DEL LIBERALISMO
LA CONSTRUCCIÓN FISCAL DE LOS ESTADOS
el impulso de la contribución directa en españa (1810-1850)
Juan Pro Ruiz
Universidad Autónoma de Madrid
El relato convencional de la revolución liberal, basado en las experien-

cias norteamericana y francesa, sitúa la problemática fiscal en el origen
de ambas revoluciones. En el caso de la revolución española, en cambio,
se suele dar más importancia a otros factores relacionados con la invasión
extranjera y las discusiones sobre la legitimidad del poder. Esto ha llevado a
dejar la cuestión fiscal en un segundo plano cuando se analiza el proceso de
crisis de la Monarquía y la revolución española. Sin embargo, la centralidad
del problema fiscal no puede obviarse al analizar el cambio de régimen: no
solo entre los factores que hicieron inviable la continuidad de la monar-
quía absoluta1, sino también entre los determinantes del curso que siguió la
construcción del Estado-nación en España desde el inicio de la Revolución
hasta mediados del siglo xix 2 .
La crisis de la Monarquía española puso en marcha, a partir de 1808 o
1810, procesos bélicos y políticos divergentes en los distintos territorios que la
integraban. Pero todos esos procesos, en España y en América, abocaron a la
problemática común de crear estados sobre fragmentos de territorio que antes
dominaba la Monarquía; y en todos los casos eso implicó una redeinición de
las instituciones y del vínculo que unía a los gobernantes con los gobernados,
redeinición que tomó forma en torno al concepto de nación.
El cambio implicó también, por lo tanto, una redeinición de las inanzas
públicas, creando sistemas inancieros que respondieran a las necesidades y carac-
terísticas de los nuevos estados. El proceso de creación de esos nuevos sistemas
iscales, lo que podríamos llamar la construcción iscal de los estados, se hizo par-
tiendo de dos pilares: por un lado, el sistema iscal existente durante los tres siglos
anteriores, la Hacienda Real de la Monarquía española, que era lo que verdade-
ramente había y funcionaba, por más que estuviera en crisis, y aportaba hábitos,
lenguajes e instituciones arraigadas; y, por otro lado, los principios doctrinales del
liberalismo, en cuyo nombre se hizo la revolución y se reformaron las instituciones
1
Como en su momento señaló Fontana, 1971 y 1973.
2
Este trabajo se ha realizado en el marco del proyecto de investigación HAR2012-32713 del
Plan Nacional de I+D+i, del cual es investigador principal el autor del texto.

92 juan pro ruiz
(principios explícitos en los escritos de los economistas, pero sobre todo implícitos
en los modelos tributarios que adoptaron los primeros estados revolucionarios)3.
En la práctica, sin embargo, la reforma iscal hubo de hacerse en condiciones
de urgencia, marcadas por la extrema conlictividad política de la época, la
penuria económica del Gobierno y la situación de guerra casi permanente; por
lo que, a los dos factores mencionados —«lo que había» y los principios teóri-
cos— habría que añadir un tercer factor, más inluyente y más divergente que
los anteriores: las circunstancias, la necesidad.
LA HERENCIA HACENDÍSTICA DEL ANTIGUO RÉGIMEN
El sistema iscal de la Monarquía española del siglo xviii era el resultado

de un largo proceso de acumulación de iguras tributarias concebidas bajo
circunstancias históricas distintas y sin responder a un plan de conjunto. Ni
siquiera las reformas racionalizadoras de los Borbones habían conseguido dar
a este cuadro abigarrado de iguras impositivas la uniformidad y la eicacia que
hubieran podido garantizar la suiciencia inanciera de la Monarquía.
El sistema estaba caracterizado por su dualismo y su diversidad: dualismo,
como mínimo, por la superposición de dos sistemas iscales imbricados entre
sí, como eran el de la Monarquía y el de la Iglesia (si no estuviéramos simplii-
cando la exposición, habría que hablar también de sistemas iscales municipales
y señoriales); y diversidad por cuanto las iguras tributarias y sus formas de
aplicación variaban según el territorio, el estamento y el modo elegido para
administrarlas (arrendamiento, encabezamiento, recaudación directa…).
En tiempos de Carlos IV (1788-1808), la Hacienda española se hallaba aque-
jada de graves problemas de desigualdad y de insuiciencia. El sistema parecía
suiciente para alimentar los gastos de la Monarquía en tiempos de paz —como
se había visto durante el reinado de Fernando VI (1746-1759)—, pero resultaba
a todas luces insuiciente durante los periodos de guerra, que se convirtieron
en la situación normal desde el tercer Pacto de Familia (1761) y la consiguiente
intervención en la guerra de los Siete Años.
Se había intentado sin éxito mejorar el rendimiento de la Hacienda Real
mediante la reforma y racionalización del sistema tributario existente. Tales
reformas, las más audaces de las cuales se inspiraban en la utopía ilustrada de la
única contribución que implementó el marqués de La Ensenada, se extendieron
a lo largo de los reinados de Fernando VI y Carlos III; pero chocaron con los
privilegios estamentales y territoriales, demostrando que la reforma iscal era
inviable si no venía acompañada de una ruptura del marco de la monarquía
absoluta, ruptura que necesariamente tendría un carácter revolucionario.
3
De ambos pilares ha dado cuenta Artola, 1982, donde reduce a sistema las abigarradas y
plurales inanzas de los reinos peninsulares de la Monarquía española y explica su evolución
inal; e Id. 1986, donde mide las reformas tributarias del liberalismo español con el rasero de los
principios políticos a los que decían responder.
la construcción fiscal de los estados 93
La otra vía de solución se buscó en la desamortización eclesiástica. Aunque

se suele vincular esta operación a la revolución liberal del xix, en realidad fue
iniciada bajo la monarquía absoluta4; los liberales se limitaron a añadirle nuevas
justiicaciones doctrinales, en nombre de la libertad de mercado y de la propiedad
privada5. La ventaja de este recurso al patrimonio de la Iglesia era que solo des-
pertaba oposición por parte de la Iglesia misma, no de otros grupos privilegiados.
A cambio, tenía la desventaja de ofrecer solo una solución a corto plazo, unos
ingresos extraordinarios para salvar la situación momentáneamente, pero no un
recurso permanente para equilibrar ingresos y gastos. Sin embargo, esta desven-
taja desapareció cuando se empezaron a incluir en el proyecto desamortizador
no solo los bienes de la Iglesia, sino también los impuestos eclesiásticos, con el
traspaso del diezmo a la Hacienda pública. Esa sería la solución deinitiva para
modernizar la Hacienda española, a partir del inal de la primera guerra carlista
(1840): la abolición del diezmo eclesiástico y su sustitución por una contribución
agrícola equivalente en beneicio del Estado.
Desde luego, a lo largo del xviii habían aparecido muchas críticas contra
el modelo económico y iscal de la Monarquía, incluyendo las de autores que
preiguraban en sus escritos algunas ideas que tomaría el liberalismo, como
Campomanes y Jovellanos. Pero, por el momento, la opinión pública estaba
silenciada por la censura de la monarquía absoluta: podían editarse escritos
doctrinales y teóricos más o menos audaces, pero no ataques directos contra
el orden inanciero de la Monarquía. Las propuestas innovadoras largamente
incubadas salieron a la luz cuando se hundió la Monarquía en 1808, ante la
invasión francesa. Entonces se vieron aparecer estas críticas a los impuestos del
Antiguo Régimen en la Consulta al País (1809), las Cortes de Cádiz (1810-1814)
y la prensa libre del periodo de guerra contra los franceses (1808-1814).
EL MODELO LIBERAL
Las nuevas ideas iscales que circularon en España entre inales del xviii y
la primera mitad del xix procedían de las dos grandes escuelas europeas de la
época: la escuela clásica británica y la escuela isiocrática francesa. La doctrina
iscal de la escuela clásica se basaba en los cuatro principios de Adam Smith,
según el cual las inanzas del Estado debían basarse en impuestos recaudados
en dinero y que cumplieran los principios de igualdad, certidumbre,
conveniencia o comodidad en el pago y economía en la recaudación. Esto era,
aproximadamente, un retrato en negativo de los impuestos de la Monarquía
española6. Posteriormente, McCulloch y J. S. Mill concretaron el principio
de igualdad ante el impuesto, relacionándolo con la capacidad de pago de
4
Estas desamortizaciones anteriores a Mendizábal fueron estudiadas hace años por Herr,
1971, 1974 y 1991.
5
Tomás y Valiente, 1971.
6
Smith, 1794, pp. 726-728. Un análisis de su impacto en Perdices Blas, 1991.
94 juan pro ruiz
los contribuyentes; fue así como el principio de equidad tributaria pasó al

constitucionalismo liberal del xix. Y lo hizo acompañado de un consenso,
general entre los clásicos, según el cual los impuestos debían situarse al nivel
más moderado posible para no desincentivar las actividades productivas7.
La mayoría de los clásicos, empezando por Adam Smith, mostraron su pre-
ferencia por los impuestos indirectos, siempre que no se gravaran los productos
de primera necesidad. Esta preferencia se justiicaba por la problemática que
planteaba la evaluación de la riqueza de los particulares que habría requerido
una opción por la imposición directa; temían que este tipo de evaluaciones
llevaran al Gobierno a inmiscuirse en la vida privada de los ciudadanos. Sin
embargo, a medida que avanzó el siglo xix, acabó predominando la concepción
de D. Ricardo, más favorable a los impuestos directos. En efecto, Ricardo puso
de maniiesto que los impuestos indirectos entorpecen la circulación comercial
e incitan al contrabando, por lo que resulta —en su opinión— menos perjudicial
inanciar el Estado con impuestos directos sobre las rentas de los ciudadanos8.
Mill acabó aceptando esta postura, añadiendo la conveniencia de los impuestos
sobre la propiedad de la tierra, sobre la vivienda y sobre sucesiones9.
Pero, en realidad, en España fue mucho más inluyente la escuela isio-
crática10. Esta proponía la máxima simpliicación de las inanzas estatales,
que debían apoyarse sobre una única contribución. Dado que F. Quesnay y
sus discípulos sostenían que la agricultura era la única actividad verdadera-
mente productiva, esa única contribución debería gravar el producto neto de
la agricultura, dejando libres de imposición las demás actividades11. La idea
isiocrática inspiró el proyecto de Única Contribución de 1749 en la Corona de
Castilla; pero fue transformada desde el comienzo, pues no recaería solamente
sobre las actividades agrícolas, sino que sería un impuesto para gravar toda
clase de rentas, actividades y contribuyentes.
La doctrina clásica británica era conocida en España desde la traducción de
La riqueza de las naciones en 179412. Esa inluencia penetró también indirec-
tamente, a través de las versiones de J. B. Say, que circularon por toda Europa
durante el periodo napoleónico13. También hubo un liberalismo genuinamente
español, de autores que recogieron las enseñanzas de la escuela clásica y las
reelaboraron, adaptándolas a la situación española14. Entre los autores espa-
ñoles más relevantes que difundieron las ideas tributarias y económicas del
O’Brien, 1989, pp. 331-373.

7
Ricardo, Principios de economía política, pp. 114-117.

8
9
Mill, Principios de economía política, pp. 686-704.
10
Lluch, 1985.
11
Quesnay, El tableau économique.
12
Smith, La riqueza de las naciones.
13
En España, por ejemplo: Say, Tratado de Economía política y, tras la restauración de Fer-
nando VII, Say, Cartilla de economía política y Epítome de los principios fundamentales.
14
Un resumen y un análisis de las relaciones de los liberales españoles con la escuela clásica,
en Comín, 1999a y b.
liberalismo clásico destacan J. Canga Argüelles y Á. Flórez Estrada15. Pero hay

que recordar que, aunque los dos participaron en la política española durante
los periodos liberales de 1808-1814 y de 1820-1823, el texto más relevante de
Canga Argüelles en materia iscal no se publicó hasta 1825 y la principal obra
económica de Flórez Estrada vio la luz en 1828, ambos en el exilio londinense16.
En realidad, la doctrina clásica británica tuvo una inluencia indirecta y
difusa. Tuvo más inluencia el modelo tributario francés; y no tanto la doctrina
isiocrática, desacreditada desde el fracaso inal de la Única Contribución en
1776, como el sistema tributario que de hecho adoptó la Francia revolucionaria,
solo lejanamente inluenciado por las ideas de Quesnay, Mirabeau y A. Smith.
El sistema francés que ejerció inluencia determinante en España era el
sistema racionalizador de la Hacienda que estableció la Asamblea Consti-
tuyente en 1790 y que se fue completando en varias leyes posteriores hasta
1798. Era la respuesta a la quiebra del Antiguo Régimen que había hecho
estallar la Revolución en 1789. Con él se universalizaba la tributación, aca-
bando con los privilegios iscales de territorios y estamentos. Pero tenía un
innegable sentido pragmático, ya que renunciaba a la máxima racionaliza-
ción que habría sido establecer el impuesto único, para sustituirlo por una
batería de contribuciones que gravaran las diferentes formas de renta. Nacie-
ron así cuatro impuestos básicos —que acabarían llamándose «les quatre
vieilles»—, entre los cuales destacaba uno, la contribution foncière, ya que
al gravar la agricultura se convirtió en la base de la inanciación del Estado
(tal vez se pueda ver en esta preeminencia un último resabio isiocrático)17.
Lo que el sistema francés ijaba fuera de toda duda era la preferencia por las
contribuciones directas, debido a que no entorpecen el comercio, son menos
regresivas y permiten aproximarse al principio de proporcionalidad recogido
en la Constitución18. El resultado fue que la Hacienda Pública francesa en el
siglo xix se apoyó fundamentalmente sobre las contribuciones reales o de
producto, impuestos directos evaluados a partir del objeto que produce la
renta en cuestión y con un tipo único para cada clase de renta. La justicia
tributaria quedaba así identiicada, para los liberales continentales, con la
proporcionalidad que consiste en que todo ciudadano contribuya a las arcas
del Estado con un mismo porcentaje de sus ingresos. Este sistema fue el que
más inluyó no solo en España, sino en toda la Europa latina19.
15
Sobre Canga Argüelles, pueden verse los trabajos de Fonseca Cuevas, 1995; García
Monerris, 1997; Comín, 1999a; y López Castellano, 2005. Y sobre Flórez Estrada, Lancha,
1984; Varela Suánzes-Carpegna, 2006; y Pan-Montojo, 2008.
16
Canga Argüelles, Elementos de ciencia de la Hacienda. Flórez Estrada, Curso de eco-
nomía política.
17
Ardant, 1972, pp. 162-172.
18
Tanto en la Constitución francesa de 1791 (que en su título I garantiza como uno de los
tres «derechos naturales y civiles: […] que todas las contribuciones serán repartidas entre todos
los ciudadanos igualitariamente y en proporción a sus facultades») como en la Constitución
española de 1812 (art. 339).
19
Fuentes Quintana, 1978.
96 juan pro ruiz
LA NECESIDAD FISCAL EN LA REVOLUCIÓN ESPAÑOLA
Durante la que después se llamó guerra de la Independencia (1808-1814), la

Hacienda de la España contraria al Gobierno de los Bonaparte funcionó, en
la práctica, mediante la exigencia de contribuciones de urgencia, requisas de
abastecimientos, etc. Esta misma situación de emergencia, sin embargo, pro-
pició la aparición de propuestas innovadoras en el plano teórico, como fue la
Contribución Extraordinaria de Guerra que creó la Junta Central en 181020. La
Contribución Extraordinaria de Guerra se basaba en ideas tan modernas como la
universalidad e igualdad de los ciudadanos ante el impuesto. De hecho, respon-
día a la idea de una contribución general sobre la renta, inspirada por el Income
Tax que se había creado en Gran Bretaña para inanciar la guerra contra la Fran-
cia napoleónica (1799). No olvidemos que las autoridades españolas del bando
antifrancés, asediadas en Cádiz bajo la protección de la Armada británica, vivían
un momento de máxima inluencia inglesa. Si bien es cierto que las autoridades
de aquel momento no pudieron implementar los medios para poner en práctica
una verdadera contribución sobre la renta de las personas, sí parece destacable
la modernidad del planteamiento ideal, que no volvería a formularse hasta la
Segunda República (con la reforma de Carner en 1932) y que, de hecho, no se
implantaría de manera eicaz hasta la reforma iscal de Fuentes Quintana y Fer-
nández Ordóñez durante la Transición a la democracia (1976-1978).
Lo que la Junta Central pudo hacer durante la guerra fue crear un procedi-
miento de urgencia para la recaudación de este impuesto, que consistía en utilizar
el nivel de vida de las personas como indicador de su renta. Se reunirían unas
juntas municipales que establecerían las cuotas individuales del impuesto, for-
madas por la justicia, el párroco, el síndico y dos «vecinos honrados» elegidos por
el ayuntamiento de la localidad. Posteriormente, las Cortes de Cádiz renovaron
aquella Contribución Extraordinaria, profundizando incluso en la doctrina is-
cal original y añadiéndole nuevos elementos de modernidad, como la exigencia
de declaraciones juradas de rentas de los contribuyentes, y una tarifa progresiva
que aparecía por primera vez en la historia iscal española (con tramos de renta
a los que se aplicaban tipos tributarios crecientes, del 2,5 al 75 %, nada menos)21.
Un grado tan alto de innovación no podía dejar de despertar fuertes
resistencias, especialmente pasivas: se exigía una contribución directa a un
país que no estaba acostumbrado a pagarlas; perjudicaba a los grupos hasta
entonces privilegiados, al decretar la igualdad ante el impuesto; e implan-
taba una tarifa progresiva que perjudicaba a los más ricos. Oponerse al pago
fue fácil, dado que la recaudación del tributo con fidelidad a su diseño ori-
ginal habría requerido medios estadísticos y administrativos de los que no
disponía el Gobierno de entonces; en realidad, aquel Gobierno ni siquiera
controlaba el territorio, en gran parte ocupado por los franceses.
20
Real Decreto de 12 de enero de 1810.
21
Artola, 1986, pp. 31-32.
Ante la resistencia que encontraron, las Cortes adoptaron en 1813 una dis-
posición iscal menos innovadora y, por lo tanto, más aceptable para la época22.
Aquella disposición contenía tres decisiones relevantes: la primera, un princi-
pio de presupuesto del Estado, ya que se exigía que en lo sucesivo el Gobierno
elaborara cada año una estimación de ingresos y unos compromisos de gasto
que fueran sometidos a la aprobación de las Cortes23. En segundo lugar, se
reformaban con un criterio pragmático las contribuciones heredadas del Anti-
guo Régimen, derogando solo las que más atentaban contra el principio de
igualdad (como las Rentas Provinciales de Castilla, el Catastro de Cataluña,
equivalente de Valencia, etc.), mientras que otras se mantenían (como las
aduanas). Y en tercer lugar, se creaba una llamada contribución directa, que
en teoría era un impuesto sobre la renta, pero en la práctica funcionaba como
un impuesto de cupo. La contribución directa se repartía en cupos entre las
provincias, estas la repartían a su vez asignando cupos a los pueblos que las
formaban, y en cada pueblo se repartía la cantidad a recaudar estableciendo
cupos individuales para cada contribuyente24. Como fuente estadística de refe-
rencia para orientar el reparto, se emplearía el Censo de la Riqueza de 179925.
Esto garantizaba la recaudación íntegra de un tanto alzado para el Gobierno,
pero obviamente produjo muchos conlictos en el reparto de los cupos, aparte
de que los defectos del documento estadístico empleado como referencia sir-
vieron para legitimar las protestas y las resistencias contra el nuevo tributo26.
Lo importante es que con esta contribución directa de 1813 hacía su aparición
el mecanismo de distribución de la carga iscal que acabaría imponiéndose en
el sistema iscal español desde la reforma de Santillán y Mon (1845) hasta la de
Fuentes Quintana y Fernández Ordóñez (1976-1978).
La Contribución Directa tampoco llegó a entrar en vigor, ya que tras la
restauración de Fernando VII como monarca absoluto se restablecieron las Rentas
Provinciales de Castilla y sus equivalentes en la Corona de Aragón, sin más que
revisar sus tipos al alza. Desmanteladas todas las reformas iscales de los seis años
anteriores, volvió a estar en vigor el sistema iscal del Antiguo Régimen, ya en
situación de bancarrota. Los acontecimientos políticos y militares de estos años,
sin embargo, habían traído dos novedades de gran importancia: por un lado, la
abolición de los señoríos, única reforma de las Cortes que mantuvo Fernando VII
en 1814, y que permitió que la Hacienda Real absorbiera los antiguos impuestos
señoriales; y por otro lado, la pérdida del control sobre gran parte de los dominios
americanos de la Monarquía, que hizo que dejaran de arribar a la Península
las remesas de metales preciosos de los siglos anteriores (no obstante, ya muy
mermadas en los últimos años del reinado de Carlos IV). Esta última circunstancia
22
Decreto del 14 de septiembre de 1813.
23
Esto ocurría antes de que en Francia se formalizara plenamente el concepto de presupuesto
en la Carta Constitucional de 1814.
24
Artola, 1986, pp. 34-40.
25
Polo y Catalina, Censo de frutos y manufacturas de España.
26
Por ejemplo, López Juana Pinilla, Exposición al augusto Congreso Nacional.
98 juan pro ruiz
terminó de romper cualquier sombra de equilibrio entre los ingresos y los gastos
de la Corona, haciendo más urgente la necesidad de una reforma, que sin embargo
permanecía bloqueada por motivos ideológicos, en un momento de compromiso
pleno con el inmovilismo de las instituciones tradicionales.
La Monarquía había visto descender sus ingresos procedentes de América,
de 268,2 millones de reales al año de media en el periodo 1802-1804 a 24 millo-
nes en 1805-1814 y a cero desde 181527. Estos ingresos, que suponían más de un
25 % de todo lo que recibía la Corona antes de perder la lota en la batalla de
Trafalgar, tenían que ser sustituidos con algo; pero ¿con qué?
EN BUSCA DE UN SISTEMA
Desde el comienzo, la opción iscal española fue muy clara: la nueva nación
que surgía del desmoronamiento del imperio no podía inanciarse con impues-
tos sobre el comercio exterior, dada la contracción del volumen del tráico a la
que se estaba asistiendo28. La necesidad de buscar con urgencia nuevas fuentes
de ingresos llevó a crear impuestos interiores, impuestos cuya deinición precisa
resultaría tan conlictiva que se extendió por espacio de treinta años (hasta la
reforma de 1845). Pero la opción estaba tomada: mientras que la mayoría de las
naciones independientes que iban surgiendo en América basaban su inanciación
en gravámenes sobre el comercio —fundamentalmente el comercio exterior—, el
Estado-nación que surgía en la parte peninsular de la Monarquía se inanciaría
con impuestos interiores —fundamentalmente impuestos directos—.
En un primer momento, el conservadurismo iscal de los primeros gobiernos
de Fernando VII lo que provocó fue un gran aumento de la deuda del Tesoro, es
decir, de los gastos del Estado que iban quedando sin pagar (sueldos, pensiones,
etc.). En semejante escenario catastróico, la necesidad de la reforma iscal se hizo
evidente incluso para el monarca y sus consejeros; de manera que el rey llamó
a ocupar la Secretaría de Hacienda a Martín de Garay, un antiguo liberal de la
época de la Junta Central y de las Cortes de Cádiz, pasando por alto sus ante-
cedentes políticos con tal de que hallara una solución a los problemas iscales29.
Garay creó una Contribución General, que venía a ser una nueva contribu-
ción directa sobre la renta, pagadera por toda clase de personas y en todos los
territorios que le quedaban a la Monarquía30. Para su reparto y recaudación,
se exigirían declaraciones personales a los contribuyentes, con las cuales con-
feccionaría la Administración unos llamados «Cuadernos de la Riqueza»31. El
27
Prados de la Escosura, 1988, pp. 78-79.
28
Ibid. El producto de la renta de aduanas se redujo de una media de 162,2 millones anuales
en 1802-1804 a 39,6 en 1805-1814.
29
Alonso Garcés, 2009, pp. 425-503.
30
Real Decreto del 30 de mayo de 1817.
31
Regulados por Instrucción del 1 de junio de 1817; y reformados por Real Decreto del 18 de
febrero de 1818.
sistema de averiguación de la renta, aprendida ya la lección de 1813, era esta

vez más eicaz; y aunque el impuesto tenía una innegable factura revoluciona-
ria, pues rompía todos los principios de la imposición tradicional, esta vez sí
pudo implantarse, al contar con el respaldo de la autoridad de una monarquía
absoluta sin posible contestación en las Cortes ni en la prensa. La resistencia
de los privilegiados, no obstante, existió y se canalizó por otros cauces, hasta
provocar la caída del ministro y el desmantelamiento de su reforma, volviendo
la Hacienda al sistema tradicional32.
Tras el pronunciamiento de Riego, las autoridades del nuevo régimen libe-
ral recuperaron, junto con la Constitución de 1812, la Contribución Directa
de 1813 y la fórmula del presupuesto anual aprobado por las Cortes33. El
impulsor de esta nueva andadura de la Directa era el ministro de Hacienda
del Gobierno de 1820-1821, José Canga Argüelles, que ya lo había sido en
1811-1812. Pero se trataba de una versión revisada de la contribución de 1813,
que ya no sería un impuesto general sobre la renta —algo que, en la práctica,
se había demostrado inviable en 1810, 1813 y 1817—, sino un impuesto sobre
la propiedad de la tierra y las actividades agrícolas, más similar a la contribu-
tion foncière francesa. Desaparecidas las circunstancias extraordinarias que
habían potenciado la inluencia británica sobre el liberalismo español entre
1808 y 1820, este pasaba a tomar como referencia para la construcción del
Estado nacional más bien el modelo francés. Y en materia iscal, este giro
llevaba hacia la fórmula que inalmente se acabaría imponiendo en España,
cuando se estabilizara el sistema tributario en 1845.
Para hacer posible esta nueva contribución directa estatal sobre la agricultura
se liberó parcialmente a las rentas agrícolas del peso de la iscalidad eclesiástica
que tradicionalmente habían soportado, al reducir el diezmo a la mitad (por el
mismo Decreto de 29 de junio)34. Inmediatamente se planteó el gran problema
de este tipo de impuestos, que era el de cómo obtener la información para un
reparto equitativo. En Francia, la solución había sido el catastro, iniciado en
tiempos de Napoleón y completado hacia 1850. Pero en España, ante la inexis-
tencia de catastro y las diicultades para emprender una obra tan costosa, se
recurrió a soluciones de emergencia, como la consulta de datos antiguos o la
evaluación por comisiones locales más o menos arbitrarias: así se hizo en 1820
y así se siguió haciendo hasta el siglo xx. Esto desvirtuaba la proporcionalidad
del impuesto, haciendo depender la carga iscal de la capacidad de inluencia
política y de negociación de los contribuyentes35. Pero lo que en aquel momento
podía parecer una solución transitoria se convertiría en un elemento estructu-
ral del sistema iscal español, determinando que el reparto de la carga tributaria
se hiciera depender de las coniguraciones del poder.
32
Real Decreto del 15 de septiembre de 1818.
33
Decreto de Cortes LXVII, del 29 de junio de 1821.
34
Canales, 1982.
35
Pro Ruiz, 1992.
100 juan pro ruiz
Junto con la Contribución Directa, en el Trienio Constitucional (1820-1823)

se implantaron también otras iguras tributarias, igualmente procedentes del
modelo francés de «impuestos de producto», como un derecho de patentes (que
venía a ser una contribución sobre las actividades industriales) y una contribu-
ción sobre las casas. El resultado inal de estas reformas, visible en el presupuesto
de 1822-1823, era que los ingresos se elevaban hasta los 562,8 millones de rea-
les, pero no conseguían igualarse con los gastos, que eran de 664,8 millones.
Por lo tanto, había un déicit del 18 %, 102 millones de reales, que había que
cubrir con empréstitos36. La reforma de la Hacienda no podía, pues, darse por
terminada. La estructura de ingresos que mostraba aquel presupuesto hacía
descansar el peso de la inanciación del Estado en un 34,5 % sobre los nue-
vos impuestos directos: 26,6 % la Contribución Directa (territorial), 4,4 % la
de Patentes (industrial) y 3,5 % la de Casas; entre las contribuciones indirec-
tas encontramos otro impuesto importante, los Consumos, que gravaban el
comercio interior (17,7 %); mientras que se reducían notablemente la renta de
aduanas, los Estancos, las Remesas de América y las rentas eclesiásticas37.
En la práctica, los nuevos impuestos no pudieron llegar a instalarse por
la interrupción de la experiencia liberal en 1823. Pero había quedado plena-
mente perilado el modelo tributario que implantaría la reforma de Mon en
1845 y que perduraría hasta después de la muerte de Franco: unos ingresos
basados en la contribución directa, con la contribución indirecta interior en
un papel complementario; y dentro de las contribuciones directas, un pro-
tagonismo preponderante de la tributación de las actividades agrícolas y
ganaderas, repartida por mediadores políticos. Un modelo que, por cierto,
anunciaba ya como característica estructural la insuiciencia para cubrir los
gastos, con el consiguiente endeudamiento creciente.
De momento, sin embargo, en 1823 la segunda restauración absolutista con-
llevó de nuevo la abolición de las iguras tributarias implantadas por los liberales.
La situación de bancarrota a la que abocó esta involución se quiso contener
mediante nuevos intentos de reforma iscal, esta vez sin romper el marco global
de la Hacienda del Antiguo Régimen. Las reformas de López Ballesteros desde
1824 fueron, sin embargo, insuicientes para solucionar el problema, por el bajo
rendimiento de las anticuadas contribuciones que introdujo (la de Frutos Civiles
y la de Paja y Utensilios). Hubo que esperar a la muerte de Fernando VII para que
la transición hacia un régimen constitucional abriera las puertas a la reforma de
la Hacienda en un sentido liberal. Pero aún entonces, la guerra civil de los Siete
Años que hubo de soportar el país hasta derrotar a los partidarios del absolu-
tismo, la primera guerra carlista (1833-1840), retrasó la reforma iscal, de modo
que esta solo pudo abordarse cuando se dieron condiciones de estabilidad polí-
tica como las que caracterizaron a la «década moderada» (1844-1854)38.
36
Real Decreto del 27 de junio y del 4 de julio de 1821.
37
Artola, 1986, pp. 81-112.
38
Fontana, 1977.
EL SISTEMA ESPAÑOL
Entre 1833 y 1845 se produjeron una serie de cambios que prepararon el

camino para la reforma tributaria que, inalmente, se aprobó en este último año.
En primer lugar, hay que mencionar la suspensión de pagos de la deuda pública
que tuvo lugar en 1836, ante el volumen de endeudamiento que había alcanzado
el Estado. Esto cerró temporalmente los mercados internacionales de crédito para
España, pero a cambio le dio un respiro al presupuesto, que no tuvo que soportar
la carga de la deuda hasta el arreglo de la misma por J. Bravo Murillo en 1852.
Un segundo paso decisivo fue la nacionalización de los bienes de la Iglesia y
su venta en pública subasta a compradores particulares: las desamortizaciones de
1836 y 1841. Esta medida extraordinaria permitió cubrir el déicit durante unos
años, hasta que la reforma tributaria tuviera lugar. También ayudó a reducir el
volumen de la deuda pública en circulación, en la medida en que los títulos de
deuda se admitían como pago en condiciones ventajosas para los compradores
de bienes nacionales. Y, sobre todo, los recursos allegados por la desamortización
permitieron poner en pie un verdadero ejército nacional que ganara la guerra
contra los carlistas, consolidando así el modelo político y económico liberal.
El tercer paso a recordar sería la definitiva desaparición de los impues-
tos eclesiásticos en 1841. La abolición del diezmo terminó de liberar a los
contribuyentes de contribuciones no estatales y permitió la implantación de
nuevos impuestos directos.
En cuarto lugar, pueden mencionarse los diversos ensayos que aún se hicie-
ron en este periodo para implantar impuestos directos, pues de cada uno de
ellos se obtuvieron experiencias y enseñanzas importantes para avanzar en esa
dirección: la Contribución Extraordinaria de Guerra (1837), la Contribución
Directa (1841) y las Matrículas Catastrales (1842).
Por último, el quinto y deinitivo paso fue la abolición de las Rentas Pro-
vinciales y Equivalentes, Derechos de Puertas, Alcabalas y Cuarteles que llevó
a cabo Juan Álvarez Mendizábal en 184339. Esta operación del líder progre-
sista estaba destinada a crear un vacío iscal que obligara al siguiente Gobierno
a emprender la reforma. Y fue un golpe político eicaz, pues, aunque Miguel
Mateo Ayllón, sucesor de Mendizábal en el Ministerio, derogó estos decretos,
el efecto ya estaba causado: la recaudación se resintió de la abolición previa,
creando un estado de necesidad en el que los moderados no tuvieron más
remedio que afrontar la reforma de la Hacienda Pública.
La reforma llegó por in en 1845, siendo ministro de Hacienda Alejandro
Mon y con el auxilio intelectual de Ramón de Santillán40. El nuevo sistema
iscal no era tan nuevo, pues además de los precedentes que hemos venido
mencionando, hay que recordar que se presentó como resultado de la refun-
dición de las viejas iguras tributarias del Antiguo Régimen. Los progresistas
39
Real Decreto del 26 de mayo, del 30 de mayo y del 20 de junio de 1843.
40
Sobre la reforma y su autor, Comín, Vallejo, 2002, especialmente pp. 281-338.
102 juan pro ruiz
no habían conseguido su objetivo de crear un impuesto general sobre la renta

según el modelo británico; y en su lugar triunfaba el modelo de impuestos de
producto proporcionales, siguiendo la inspiración francesa, que patrocinaban
los moderados. Siguiendo muy de cerca ese modelo, se crearon cuatro grandes
impuestos: una Contribución de Inmuebles, Cultivo y Ganadería, que pronto
pasaría a conocerse como Contribución Territorial (y que proporcionaba el
21 % de los ingresos en el primer año del que hay cuentas iables, 1850, con
tendencia a crecer); una Contribución Industrial y de Comercio (2,7 %); una
Contribución de Inquilinatos, que desapareció poco después; y un Impuesto
sobre Consumos, contribución indirecta sobre el comercio interior (11,5 %)41.
Dos peculiaridades de la reforma merecen ser comentadas, porque deinen
su signiicado histórico, un tanto paradójico. Por un lado, la reforma tenía un
evidente sentido modernizador y realizaba aspiraciones largamente persegui-
das por los liberales españoles: sobre todo, eliminaba los privilegios iscales que
habían caracterizado al Antiguo Régimen. Se eliminaban los privilegios esta-
mentales y corporativos y se uniicaba el territorio nacional a efectos iscales, al
incorporarse los territorios de la Corona de Aragón al régimen tributario gene-
ral del país; pero incluso en esto había una limitación importante, pues el inal
negociado de la guerra carlista hizo que se permitiera a las provincias vascas y a
Navarra mantener sistemas iscales propios, menos gravosos y más desiguales.
Por otro lado, la reforma no estableció mecanismos de relación directa entre
la Hacienda Pública y los contribuyentes, ni indagaciones que proporcionaran
al Gobierno información sobre las rentas y patrimonios de los ciudadanos. Las
contribuciones recién creadas se distribuirían por cupos provinciales, locales
e individuales, mediante procesos de negociación continua, controlados por
mediadores dotados de poder a escala local, provincial o nacional42. Además
de suponer una renuncia a cualquier idea de equidad tributaria efectiva, esta
forma de aplicar las contribuciones condujo a la larga a una petriicación de las
bases tributarias, haciendo aparecer de nuevo el déicit y el endeudamiento y
poniendo un límite estricto a las posibilidades de expansión del Estado.
CAMINOS DIVERGENTES
El equilibrio iscal de las distintas unidades que formaban el imperio espa-

ñol, empezando por la propia España, había quedado desbaratado desde que
se pusieron en marcha el proceso revolucionario y las guerras consiguientes.
Desde entonces, la cuestión iscal se había vuelto prioritaria: no tanto como
causa de las revoluciones, sino como consecuencia de estas. La búsqueda de
soluciones para el desequilibrio de las cuentas públicas se hizo bajo la pre-
sión de la guerra y de la necesidad extrema. El resultado de aquella época de
Real Decreto del 23 de mayo de 1845. Las cifras, en Comín, 1985.

41
Una explicación de los mecanismos de reparto de la Contribución Territorial puede verse en

42
Pro Ruiz, 1992, pp. 74-94; y en Vallejo Pousada, 2001, pp. 67-168.

reformas no nació, pues, de la aplicación sistemática de ningún plan racio-

nal —fuera este de inspiración liberal o no—. Aunque tales ideas existieran
como sustrato cultural en la mente de los que concibieron algunas de esas
reformas, tuvieron que adaptarlas en función de la urgencia, las circunstan-
cias, las oportunidades y los hábitos administrativos de la época; todo ello
condicionado por lo que podríamos llamar una cultura tributaria, resultante
de las prácticas iscales del siglo xviii y de su percepción por los sujetos (tanto
los contribuyentes como los empleados de Hacienda).
El hundimiento de la Monarquía española dejó un vacío de poder, en el cual
se inició la lenta y conlictiva construcción de los estados nacionales. En ese
proceso de construcción de estados, no se podía avanzar sin crear un sistema
iscal que aportara los recursos materiales necesarios para inanciar el desplie-
gue de la administración pública, la formación de un ejército y una marina, el
sometimiento del territorio al poder central y la defensa de las fronteras frente
a otros estados. La deinición de los sistemas iscales contemporáneos se hizo
en una fase temprana del proceso de construcción de los estados. Y luego tales
sistemas experimentaron pocas reformas, por las diicultades especiales que
supone modiicar «en frío» un sistema iscal ya establecido. Hay que destacar la
importancia de esa fase «genética» de los sistemas iscales del mundo hispano,
cuyas características y problemas estructurales se han prolongado por mucho
tiempo, en algunos casos hasta la actualidad.
Las soluciones fiscales concretas adoptadas en cada país, en aquel
momento inicial, fueron divergentes. Se partía de un marco político y
jurídico común; se respondía en todas partes a un mismo desafío de moder-
nización de las finanzas públicas en el contexto mundial de 1808-1825; se
miraba hacia unos mismos modelos de referencia, tanto institucionales
como doctrinales; pero se hacía desde circunstancias locales muy distintas,
que determinaron diferentes opciones fiscales.
En España, el bajo rendimiento de los impuestos de aduanas impedía hacer
de ellos la base inanciera del nuevo Estado. La inluencia ideológica del libera-
lismo francés contribuyó a airmar la preferencia por un sistema basado en la
imposición directa —el modelo tributario latino de impuestos de producto—,
que se logró reformando el cuadro impositivo existente y sustituyendo a la Igle-
sia por el Estado como beneiciario del diezmo.
La generalización de la imposición en dinero forzó la mercantilización de
las economías campesinas y, tal vez, fue este uno de los factores que incidieron
en la creación del descontento social del que surgió la resistencia antiliberal
desde 182043. De ser así, el cambio iscal —y en particular opciones como la
expropiación de la Iglesia y la exigencia de contribuciones directas en dinero—
habría contribuido a fortalecer las bases sociales del carlismo y las guerras que
este movimiento sostuvo contra la implantación del régimen liberal en España.
Si entre el campesinado el cambio iscal tuvo tan mala aceptación, también
43
Torras Elías, 1976.
104 juan pro ruiz
encontramos reacciones entre la población urbana, pero en este caso sobre todo
contra la imposición indirecta —los consumos—, cuyos símbolos e instru-
mentos de recaudación fueron atacados violentamente en cada movilización
política del siglo xix. Las resistencias antiiscales, por lo tanto, marcaron el
paso al liberalismo en España. A esto hay que añadir los problemas de insui-
ciencia del nuevo sistema iscal que se implantó, pues enseguida reapareció el
déicit presupuestario, que se hizo permanente, y tuvo que ser resuelto recu-
rriendo al endeudamiento y la inlación44.
En otros lugares de la antigua monarquía las soluciones fueron más rup-
turistas. En el Río de la Plata, por ejemplo, se produjo una transformación
drástica, impuesta por la pérdida de los recursos mineros del Alto Perú.
Se creó un sistema basado en la imposición indirecta sobre el comercio
exterior, pues fueron los impuestos a la importación los que sostuvieron
al nuevo Estado. Se eludía de este modo la conflictividad social y política
que suele acompañar al establecimiento de otro tipo de impuestos más
«visibles» para el contribuyente. A cambio, se despolitizaron las cuestiones
fiscales, y se prescindió de la relación directa entre el contribuyente y el
Estado que hubiera fortalecido un cierto sentido de la ciudadanía. Por otra
parte, este sistema también resultó insuficiente y no acabó con el déficit en
las cuentas públicas. La Hacienda argentina se inclinó menos que la espa-
ñola por la emisión de deuda pública y más por la monetización del déficit
mediante la emisión inflacionaria de papel moneda.
En México también se estableció un sistema basado en la imposición
indirecta, desdeñando las posibilidades que ofrecía el hábito de contribu-
ción directa implícito en la práctica del tributo indígena y de los donativos.
Pero, a diferencia de Argentina, la financiación del Estado se apoyó de
manera algo más equilibrada entre los impuestos al comercio interior y
exterior. Por otro lado, la problemática de la federalización del Estado se
dio de manera diferente que en el Río de la Plata, por la pervivencia de un
poder central que mantuvo unidas a las provincias durante todo el periodo.
Pero también en México el nuevo sistema fiscal resultó insuficiente para
cubrir los gastos del Estado, por lo que surgió un déficit persistente, que se
cubrió recurriendo al endeudamiento. La emisión de papel moneda no fue
tan necesaria como en el Río de la Plata, debido a la abundancia de plata.
Los tres casos mencionados muestran que los sistemas iscales creados
por las revoluciones liberales fueron insuicientes para cubrir los gastos de
los estados recién nacidos, además de injustos y regresivos según los propios
principios ideales del liberalismo. Estas carencias de los sistemas iscales
creados en los primeros decenios del siglo xix aportaban un elemento
dinámico, pues planteaban la exigencia de reformas iscales que, sin
embargo, se fueron postergando en el tiempo. Lo llamativo es que, a pesar
44
Un análisis a fondo del déficit público, sus causas y consecuencias en la historia
contemporánea de España, en Comín, 1988. La evolución de la deuda, en Comín, Álvarez-
Nogal (eds.), 2014.
de la general insatisfacción con los sistemas iscales establecidos en la época

de la revolución y la independencia, las grandes opciones iscales tomadas en
aquellos momentos ya no fueron revisadas y condicionaron la construcción
de los estados, tanto en España como en Hispanoamérica, hasta el siglo xx.
CONSECUENCIAS DEL SISTEMA:

LA ADMINISTRACIÓN DE HACIENDA
El sistema iscal del Estado liberal español, que hemos visto deinirse en las fases
más tempranas de su construcción en torno a una gran contribución directa de
carácter proporcional destinada a gravar el producto de las actividades agrícolas y
ganaderas, necesitó de una administración adecuada para aplicarlo. Y, por tanto,
las características del sistema y de las iguras tributarias que lo formaban, deter-
minaron un modelo de oicinas y de empleados de la Hacienda Pública. Es más:
no solo de la Hacienda, sino del conjunto de la Administración Pública española.
El Ministerio de Hacienda fue el organismo clave para el despliegue de la
Administración Central: el ministerio más importante en número de funciona-
rios civiles (17 369 en 1837: el 71 % de la burocracia civil); disponía, además, de
una fuerza armada propia, que le daba independencia y capacidad para hacerse
obedecer (el cuerpo de Carabineros, con unos 13 000 o 14 000 hombres)45. Fue
ordenado sistemáticamente entre 1845 y 1850 para adaptarlo a las necesidades
del nuevo sistema tributario creado por la reforma de Mon. Y luego, el funcio-
namiento de este Ministerio fue considerado tan exitoso cuando Bravo Murillo
terminó de ordenarlo como ministro de Hacienda, que él mismo lo convir-
tió en modelo para traspasar al resto de la Administración Central española
cuando fue presidente del Consejo de Ministros en 1851-185246.
El modelo creado en Hacienda y que luego inspiraría la remodelación de
los demás ministerios consistía en tres elementos principales: un organigrama,
una igura de funcionario y una forma de trabajar. El organigrama que serviría
como referente organizativo común para la Administración Central española
del siglo xix tenía, en las oicinas centrales de Madrid, un ministro (llamado
así oicialmente desde 1851, al dejar atrás el viejo nombre de «secretarios de
Estado y del despacho»), un subsecretario, varias direcciones generales y, en los
niveles inferiores, secciones y negociados. Esta estructura jerárquica se com-
pletaba con un sistema de contabilidad, un boletín oicial y un aparato jurídico
propio del Ministerio (que en Hacienda lo formaban el Tribunal de Cuentas y
el Cuerpo de Abogados del Estado)47. El despliegue sobre el territorio lo asegu-
raba una red de 49 administraciones provinciales, que absorbían el grueso de
los funcionarios del Ministerio (más de un 90 % trabajaban fuera de Madrid).
45
Jordana, Ramió, 2005, p. 1004.
46
Pro Ruiz, 2006, pp. 204-220 y 2008.
47
García Madaria, 1982.
106 juan pro ruiz
La igura del funcionario público se periló en 185248. Lo hizo Bravo Murillo,

siguiendo modelos experimentados en la primera mitad del siglo, sobre todo en el
Ministerio de Hacienda49. El sistema entonces creado se mantendría vigente en su
totalidad hasta 1918; y en algunos aspectos hasta la época de Franco. Se creaba una
escala con cinco niveles para clasiicar a los empleados públicos: jefes superiores,
jefes de administración, jefes de negociado, oiciales y aspirantes. A ellos se añadían
en el nivel inferior los subalternos, una sexta clase de contratados que no tenían la
consideración de empleados públicos. Se entraba en la categoría más baja —la de
aspirante— por examen público, utilizando como cantera principal los institutos
de enseñanza media que, simultáneamente, se estaban organizando en un sistema
de instrucción pública. Y se ascendía a la categoría inmediatamente superior, la de
oicial, por oposición; es decir, por un sistema mixto que tenía en cuenta los méri-
tos (principalmente la antigüedad) y un examen que medía los conocimientos y la
formación de los aspirantes. La antigüedad y los méritos se acreditaban mediante
las «hojas de servicios» que recogían los avatares de la carrera de cada empleado
público; y como resultado de estas hojas de servicio, se componía un «escalafón»
o lista ordenada y numerada de mayor a menos mérito en cada cuerpo. A las tres
categorías más altas, las de jefe de negociado, de administración y superior, se
ascendía por un sistema mixto de profesionalización y conianza política, pues dos
tercios ascendían por antigüedad y el tercio restante por designación50.
Los nuevos funcionarios fueron una de las claves para la integración del territo-
rio nacional en la España del xix, pues estaban obligados a servir sus destinos en
cualquier punto a donde el Gobierno los enviara, con las consecuencias imagina-
bles de arraigo en nuevas regiones, matrimonios mixtos, etc. Dada la escasez de
medios en el presupuesto del Estado, se les pagaba poco; de manera que fue necesa-
rio idear ventajas que compensaran los malos salarios. Las ventajas fueron de tres
tipos: el privilegio de la inamovilidad en sus empleos (regulada mediante un régi-
men disciplinario reglamentado desde los años cincuenta, con juntas de jefes que
lo aplicaban en cada ministerio), el régimen de clases pasivas (es decir, la existencia
de pensiones de jubilación, viudedad y orfandad) y un cúmulo de reconocimientos
simbólicos como uniformes y tratamientos honoríicos, que sugieren el traslado a
la administración civil de elementos tradicionales del ejército.
Ese funcionariado constituyó el Cuerpo General de la Administración del
Estado. Para las necesidades de personal técnico especializado en determinadas
tareas ese marco resultaba inapropiado, por lo que se recurrió a la creación de
cuerpos especiales, siguiendo el modelo de los cuerpos de ingenieros (primero los
de Minas y Caminos, luego también los Industriales y Agrónomos). La gran dife-
rencia de los cuerpos especiales era que la misma escuela que los formaba era la
que los seleccionaba y les daba acceso directo al cuerpo, un cuerpo que tenía su
propio escalafón separado, salarios distintos —más altos—, uniforme y régimen
48
Real Decreto del 19 de agosto de 1852.
49
Desde el Real Decreto del 7 de febrero de 1827.
50
Pro Ruiz, 2014.
disciplinario. El buen funcionamiento de los cuerpos especiales fue el que hizo

que se extendiera el sistema creando cuerpos nuevos a lo largo de todo el siglo xix
(telégrafos, abogados del Estado, médicos, farmacéuticos, veterinarios…). En 1918
serían esos cuerpos especiales los que aportaran un nuevo modelo general para una
administración más profesional y más compleja51.
En cuanto a la forma de trabajar en los ministerios, hay que decir que la admi-
nistración no llegaba por sí misma hasta los ciudadanos, sino que se servía de las
entidades locales, los ayuntamientos, como intermediarios. Lo que un ministerio
hacía era coordinar las actuaciones de unos 9 000 ayuntamientos y entablar nego-
ciaciones con ellos; de esta manera se eludía la necesidad de controlar a 15 millones
de habitantes, que habría requerido una administración más numerosa, más pro-
fesional, mejor pagada y, en deinitiva, más cara. Las oicinas de la administración
central, liberadas de la exigencia de tratar con los ciudadanos o controlarlos sobre el
terreno, quedaban como mera coordinación de unas oicinas provinciales que, a su
vez coordinaban a los ayuntamientos. De este modo, el trabajo fundamental que se
hacía en las oicinas centrales de la administración era el de tramitar expedientes52.
Al mismo tiempo que el modelo tributario elegido determinaba un tipo de
administración, también determinaba un cierto estilo en la relación entre los con-
tribuyentes y el Estado. Estamos ante un sistema de extracción directa de recursos
iscales que, sin embargo, durante todo el siglo xix evitó la relación directa entre el
ciudadano-contribuyente y la administración central. En su lugar se estableció un
procedimiento de reparto de cupos «en cascada» que hacía primar las identidades
locales y provinciales, así como la mediación jerárquica de los notables. Unas jun-
tas locales negociaban los cupos tributarios y los repartían, mecanismo similar al
que encontramos en otras tareas administrativas, como el reclutamiento militar, el
levantamiento de censos de población o la confección de estadísticas.
Aquel mecanismo tributario de larga duración condicionó, sin duda, el tipo
de ciudadanía en la que fueron educados los españoles del siglo xix y, por tanto,
los rasgos que deinieron la identidad nacional. Cabría, también aquí, una com-
paración con el efecto que produjeron sistemas iscales claramente distintos del
español en otros territorios de la antigua Monarquía.
Si tenemos en cuenta que la vía de construcción del Estado nacional en España
fue predominantemente administrativa —en comparación con otras vías, como
la anglosajona, basada en la protección de derechos—, daremos entonces toda la
importancia que se merece a la historia de la creación y desarrollo de la adminis-
tración pública del xix, pues fue la matriz del Estado y de la nación. Y si tenemos
en cuenta que esa administración del xix se construyó a partir del modelo de una
Hacienda Pública pensada y organizada para gestionar un sistema tributario cuya
pieza central era la contribución directa, comprenderemos entonces la importancia
decisiva que tuvo la opción por ese modelo tributario que consistía en nacionalizar
el diezmo eclesiástico, idea presente desde 1810.
Villacorta, 1989.
51
Como en su momento denunció Antonio Flores de Lemus en la Memoria de la Dirección

52
General de Contribuciones de 1913.

LA TRIBUTACIÓN Y LA HACIENDA EN LAS CULTURAS
POLÍTICAS DEL LIBERALISMO HISPANO
Juan Pan-Montojo
Universidad Autónoma de Madrid
Las culturas políticas, entendidas como conjuntos de artefactos simbólicos,

materiales y discursivos que sustentan las identidades políticas, raramente han
sido analizadas desde el punto de vista de sus elementos tributarios, no obs-
tante el papel central de los impuestos en el vínculo político1. La consolidación
de los estados nacionales en Europa y América y la indisociable concentración
e institucionalización de su poder iscal han hecho desaparecer del debate polí-
tico opciones tributarias que hace doscientos años tenían gran protagonismo
por cuanto que en ellas se jugaba la viabilidad del propio proyecto estatal.
Paralelamente los procesos de integración regional de los estados han añadido
complejidad, y por lo tanto han restado claridad a la arquitectura global del
sistema impositivo y han multiplicado los foros en los que se toman las decisio-
nes. Las iguras tributarias han pasado a ser diseñadas de acuerdo con criterios
sobre los que discuten expertos técnicos, caracterizados por un imposible «des-
interés» político, en función de objetivos a menudo incompatibles entre sí y
de difícil jerarquización: la equidad (constitucionalizada en buena parte de los
sistema democráticos), la eicacia recaudatoria, la neutralidad, la contribución
al crecimiento, la estabilidad de la economía y las obligaciones derivadas de los
compromisos interestatales, y todo ello en esferas política y funcionalmente
separadas. Los impuestos son una constante de los discursos políticos de todo
signo pero sobre la base de un consenso teórico —construido en la segunda
posguerra del siglo xx como fundamento de la iscalidad democrática— que
se diluye en propuestas «técnicas» que a menudo dan la vuelta a los princi-
pios básicos de ese consenso, incluido el fundamental de inclusión social por la
vía de mecanismos redistributivos. Las opciones iscales han pasado a quedar
en manos de una segmentada tecnoestructura pública y privada que pretende
«despolitizar» unos aparatos y unas instituciones que están en la misma raíz de
la ciudadanía democrática y que son por deinición políticos.
1
Una síntesis de los usos, especialmente de los historiográicos, de cultura política en
Cabrera, 2010. Sobre la relación histórica en España entre la condición de contribuyente y la de
ciudadano, véase Pan-Montojo, 2007.

110 juan pan-montojo
La iscalidad articula, efectivamente, uno de los núcleos centrales de las

relaciones políticas por cuanto que precisa el alcance de la distribución, del inter-
cambio centralizado y coactivo de recursos por medio del poder, deine el espacio
social en el que se ejerce y al que afecta y determina quiénes responden de la
carga tributaria2. Esa centralidad no ha implicado siempre niveles idénticos de
conlictividad potencial alrededor de las decisiones tributarias por cuanto que
la obtención de recursos materiales por parte del Estado, sobre todo en sus fases
iniciales de construcción, se basó en ocasiones en diferentes ingresos no tribu-
tarios (manipulación del papel-moneda, rentas del patrimonio territorial…) o
en tributos con una repercusión diferencial sobre consumidores o productores
extranjeros (aranceles de aduanas). Además el grado de desarrollo administra-
tivo y los rasgos de la estructura económica pueden limitar las posibilidades
recaudatorias de los diferentes impuestos posibles, hasta el punto de reducir al
mínimo las opciones existentes en un periodo dado y por lo tanto trasladar los
debates a la cuantía de los tributos o a su elusión mediante privilegios.
No fue ninguno de los anteriores el caso de la España liberal. Durante buena
parte del siglo xix la imposición, y más en general el sistema iscal, tuvieron un
elevado protagonismo en la prolongada crisis de la monarquía imperial y los
tributos fueron un ámbito más que polémico en el desarrollo del liberalismo.
Este texto trata de presentar a grandes rasgos las relaciones iscalidad-política
en el siglo xix, mediante tres aproximaciones. En primer lugar me referiré a la
construcción y a la lectura de los principios iscales liberales efectuados en los
nuevos contextos políticos durante el periodo 1790-1845 y, más concretamente,
al relujo respecto a las rupturas revolucionarias, mediante la adaptación pro-
gresiva de las reformas a las instituciones y la cultura iscal preexistentes y la
imposición del gradualismo en la transición al nuevo sistema tributario. En
segundo lugar, me detendré en la cuestión del corporativismo y comunita-
rismo iscales y su entronque con el federalismo y confederalismo políticos,
con especial énfasis en las ambigüedades de la normativa iscal y sobre todo
de la administrativa y contencioso-administrativa entre la responsabilidad
individual —en realidad familiar— en que se fundaban teóricamente los
impuestos y la responsabilidad colectiva conigurada por el cuadro general de
disposiciones. Por último haré un recorrido por el proceso de construcción de
aproximaciones políticas diferenciales a la tributación por parte de la derecha
(moderados) y el centro-izquierda e izquierda (progresistas y demócratas) en la
España isabelina, para comprender la conversión de la iscalidad en uno de los
elementos fundamentales de cesura del espacio político.
Este último aspecto revela, a mi entender, una peculiaridad española en el
contexto de los estados nacionales creados tras el in del Imperio hispano, por
cuanto que en general en Latinoamérica no cabe encontrar una correspondencia
biunívoca entre opciones iscales y tradiciones políticas como la que acabó
colocando los impuestos de consumo y derechos de puertas (análogos en su
2
Sobre el concepto de distribución tal y como lo empleamos aquí, véase Polanyi, 1989.
la tributación y la hacienda 111
concepción a las alcabalas y portazgos de diferentes países latinoamericanos)

en el centro de los programas reformistas/revolucionarios y forzando, de este
modo, propuestas de nuevos tributos y fórmulas recaudatorias para hacer
frente a la pérdida de ingresos derivada de la supresión de la principal igura de
la imposición indirecta interior.
LA FISCALIDAD Y LA NACIÓN EN EL PRIMER LIBERALISMO
Los liberales doceañistas heredaron de la Ilustración una profunda crítica

al «sistema de tributos» existente en la Monarquía española. Un sistema cuya
reforma suponía, como señalaría retrospectivamente Godoy en sus Memorias
en coincidencia con la opinión de León del Arroyal, la «reforma entera del
Estado»3. El 13 de octubre de 1808, en plena construcción de las instituciones
y los mecanismos de poder de la España anti-bonapartista, la Junta Central
efectuó su primera declaración hacendística, reconociendo las deudas contraí-
das y anunciando que procuraría que la exacción de impuestos se hiciese «con
igualdad y sin arbitrariedad alguna»4. Poco después, la «Consulta al país» de
la Junta Central, el 22 de mayo de 1809, situaba en un lugar destacado tras
la observancia de las leyes del reino y la mejora de la legislación en general,
todo lo relativo a la recaudación, administración y distribución de las rentas
del Estado5. Y las respuestas en este terreno siguieron las pautas del reformismo
en tres campos: la demanda del in de los privilegios iscales, incluidos los del
clero, la proporcionalidad de los impuestos respecto a los haberes y, a menudo
como consecuencia de lo anterior, el diseño de un sistema iscal fundado en una
única contribución directa o al menos con un peso restringido de los impuestos
sobre el consumo y de los monopolios. El inicio de la Consulta estuvo acom-
pañado de la abolición de las rentas provinciales el 9 de agosto de 1809, que no
respondió a las demandas de los consultados (pues buena parte de sus respues-
tas tardarían en llegar) sino a la necesidad de un gesto reformista, que por otra
parte dejaba todo igual puesto que se aplazaba su entrada en vigor hasta que no
se diseñara un nuevo sistema.
Las ideas predominantes en la «Consulta al país», relejo a su vez de las tesis
del reformismo ilustrado español, y los principios revolucionarios franceses
tuvieron por el contrario un relejo bastante nítido en la Memoria aprobada
por la Junta de Real Hacienda el 30 de octubre de 1809, que diseñó las líneas
básicas de la Hacienda revolucionaria e inspiró la Constitución de Cádiz y los
decretos hacendísticos posteriores de las Cortes6. El texto doceañista hizo suya
una determinada visión política de la Hacienda:
3
Godoy, Memorias, t. I, p. 371.
4
Gaceta de Madrid, 135, 18 de octubre de 1813.
5
Artola, 1975, pp. 570-579.
6
Valles Garrido, 2008, pp. 246-247.
1. En primer lugar, y como anunciaba el discurso preliminar, el artículo 131

disponía que el establecimiento de impuestos y contribuciones quedase exclusi-
vamente reservado a las Cortes, como titular de la soberanía, por ser la Hacienda
la clave de la vida y movimiento del Estado. La reserva de ley no era presentada
como un derecho ciudadano sino como el producto de la trascendencia en la vida
nacional de la ijación de los recursos públicos. Veremos posteriormente que ese
mismo artículo 131 poseía una dimensión adicional por cuanto que coniguraba
una determinada visión de la nación contribuyente y por ende de la nación.
2. En segundo lugar, la Constitución ijaba la obligación al ejecutivo de ijar
un presupuesto anual de gastos y de dar publicidad a las cuentas de cada ejercicio.
3. En tercer lugar, la Constitución proclamaba la generalidad de los impues-
tos puesto que todos los españoles, «sin distinción ni privilegio alguno» (según
decía el Discurso Preliminar) debían contribuir, una obligación que el artículo
339 especiicaba con su airmación de que «el repartimiento de los impuestos y
contribución se hará entre todos los españoles».
4. Por último, el último artículo citado ijaba la proporcionalidad de los
impuestos, al decir que el repartimiento sería «en proporción a [las] facultades»
de los españoles.
Estos principios, que aunaban la tradición reformista española con las dis-
posiciones de la Constitución francesa de 1791, coniguraron el legado global
del texto gaditano a muchas de las constituciones liberales en todos los estados
hispanos. Pero más allá de los grandes principios, las Cortes de Cádiz acome-
tieron, como culminación de las disposiciones constitucionales, la aprobación
de un «nuevo orden tributario», por medio del Decreto de 13 de septiembre de
1813, que establecía la contribución directa, en sustitución de las rentas provin-
ciales cuya supresión ya se había anunciado, llamada a ser junto con las rentas
generales o derechos de aduanas, la clave de bóveda de las nuevas iscalidades
postimperiales7. Así acabó siendo en muchas de las nuevas repúblicas ameri-
canas, por más que en la orilla occidental del Atlántico la iscalidad basculara
hacia las aduanas y hacia uno de los componentes de las antiguas rentas pro-
vinciales, las alcabalas, en detrimento de la contribución directa8. Diferente
fue la suerte del sistema gaditano en el nuevo Estado nacional español: tras un
largo periodo de transición, la reforma tributaria de 1845 acabó estableciendo
un sistema mixto de impuestos de producto e impuestos indirectos, muy ale-
jado como veremos de lo previsto por el primer liberalismo.
La mención a las alcabalas nos recuerda, sin embargo, que Cádiz inspiró los
proyectos liberales pero no supuso un corte con la herencia tributaria antiguo-
rregimental ni en España ni en los antiguos reinos de Indias. En América, el
caso extremo fue el constituido por Bolivia, Ecuador y Perú, que restauraron
7
López Castellano, 1995; Fontana, Garrabou, 1986.
8
Jáuregui, 2006.
el tributo indígena, lo que implicaba el regreso en el plano iscal a la situa-

ción anterior a la Constitución de 1812: una decisión cuyas consecuencias en
términos de construcción de la ciudadanía no cabe ignorar 9. En España los
proyectos iscales gaditanos se enfrentaron pronto no solo a la anulación de
la obra de las Cortes tras ambas restauraciones absolutistas de Fernando VII,
sino a los sucesivos problemas recaudatorios de la contribución directa y de sus
remedos posteriores en los proyectos reformistas del absolutismo. Las admo-
niciones de V. Alcalá-Galiano o de J. Duaso contra el aventurerismo iscal y
contra los intentos de romper de forma radical con las tradiciones tributarias
demostraron tener más alcance que el que sus rivales, en nombre de una igual-
dad política de los territorios de la monarquía entendida como equivalente a
un sistema iscal homogéneo, estaban dispuestos a concederle. El conserva-
durismo hacendístico que sintetizaba el economista francés N. F. Canard, en
sus Principes d’économie politique de 1801, y citaba Duaso, «tout vieil impôt
est bon, et tout nouvel impôt est mauvais»10, se fue extendiendo en las décadas
siguientes a 1812, por obra de los frecuentes fracasos a corto plazo de las nue-
vas plantas y reformas iscales pero también de la efectividad de las presiones
de los beneiciarios directos e indirectos de las viejas iguras11. Ese conserva-
durismo se pondría de maniiesto no tanto en los tributos como en el espíritu
general del sistema de 1845 y los desarrollos reglamentarios de los nuevos
impuestos, que a menudo quedaron desigurados por disposiciones que favo-
recían su adecuación a las prácticas anteriores12. Un reformismo conservador
que estaba en la base de la gran divergencia, según sostenía A. Borrego en
1855, entre el liberalismo hegemónico, el moderado, y el de los progresistas.
El progresismo había desechado en la década de 1830 y tendía a seguir des-
echando « la cooperación de la sociedad constituida» y aspiraba «a construir
una nueva». En su opinión el progresismo no había entendido que se podía
construir «una libertad indígena con sus frailes, sus canónigos, sus mayoraz-
gos, sus hermandades y cofradías, que todas esas cosas caben dentro de la
verdadera libertad»13. Los progresistas querían por tanto acelerar, con costes
amplios para las elites sociales preexistentes, «la guerra interior llevada a cabo
por los agentes del Estado», que en acertadas palabras de Bourdieu, acom-
paña a «la institucionalización del impuesto»14. Y, recíprocamente, los líderes
del progresismo sostenían que la nueva sociedad resultaba incompatible con
todas las supervivencias «feudales» y hacían de su supresión uno de los ele-
mentos fundamentales de su historia, y de la eliminación de otros restos del
pasado, entre ellos los tributarios, su programa de futuro.
9
Contreras, 2004, p. 55.
10
«Todo impuesto viejo es bueno y todo impuesto nuevo es malo».
11
La cita en Duaso y Latre, Plana, López Castellano, 2010, p. 65.
12
Sobre las diferentes iguras de la reforma de 1845, véase Vallejo Pousada, Comín, 1996.
13
Borrego, 2007, p. 80.
14
Bourdieu, 2012, p. 321.
LA SOBERANÍA COMO SOBERANÍA FISCAL:

PROVINCIAS, PUEBLOS E INDIVIDUOS
En la Constitución de 1812 se estableció una noción de ciudadano que

aludía a la participación en la soberanía de la nación y se contraponía al
vecino del Antiguo Régimen. Mientras que ser vecino era una condición
derivada de la participación en comunidades territoriales, en corporaciones
desiguales, particulares, privilegiadas y concretas, la ciudadanía repre-
sentaba el acceso a una posición de igualdad entre los conciudadanos, los
restantes miembros de una comunidad abstracta definida en términos polí-
ticos: la nación15. Este trascendental cambio quedaba diluido en múltiples
apartados del propio articulado constitucional de 1812 que, paradójica-
mente, remitía la consecución de la ciudadanía a la vecindad y exigía de
los ciudadanos las cualidades propias de los miembros de una corporación
privilegiada, solapando así lo nuevo y lo antiguo. La vecindad, una catego-
ría imprecisa que remitía en la práctica al reconocimiento social por parte
de los representantes del vecindario, fue en España muchos años después
de Cádiz el fundamento del acceso a la nacionalidad16. La confusión de
vecino y ciudadano se plasmaba también en el terreno tributario. Si, como
hemos visto, los españoles que tenían el deber de tributar eran en princi-
pio «individuos», el discurso preliminar y los artículos constitucionales nos
descubren que los legisladores tenían en realidad en mente no a españoles
en abstracto sino a los vecinos de los pueblos, es decir a los cabezas de casa,
por lo que estos, colectivamente desde el punto de vista del Estado y en
tanto que familias desde el punto de vista municipal, se convertían en los
auténticos protagonistas de la fiscalidad.
En el apartado LXXXII del discurso preliminar de la Constitución de Cádiz
se señalaba que «el esplendor y la dignidad del Trono y el servicio público en
todas sus partes exige dispendios considerables que la Nación está obligada
a pagar». Este deber nacional estaba unido al derecho también nacional de
«determinar la cuota y naturaleza de las contribuciones». Y sin solución de
continuidad se añadía:
Para que esta obligación se cumpla por parte de los pueblos, de
tal modo que pueda combinarse el desempeño con el progreso de su
prosperidad, y para que la Nación tenga siempre el medio de evitar
que se convierta en daño suyo lo que solo debe emplearse en promo-
ver su felicidad y proteger su libertad e independencia, se establece
que las Cortes establecerán o confirmarán anualmente todo género
de impuestos y contribuciones. Su repartimiento se hará entre todos
los españoles sin distinción ni privilegio alguno con proporción a sus
facultades, pues que todos están igualmente interesados en la con-
servación del Estado.
15
Resumo en este sentido las apreciaciones de Guerra, 1999.
16
Manz, 2006.
La nación delegaba en sus representantes el poder iscal y se sometía al prin-

cipio de que en el reparto de las cargas entre los españoles no hubiese distinción
ni privilegio, pero atribuía la obligación iscal a los «pueblos». La reserva de
ley para los impuestos no era una garantía de los derechos de los españoles
sino una fórmula para hacer compatible la prosperidad de los «pueblos» con
las exacciones iscales y para proteger la libertad e independencia de la nación.
La nación aparecía por tanto en este discurso como un conjunto de pueblos, de
comunidades locales de diversa extensión y naturaleza (parroquias, concejos,
valles…) y los españoles como sus vecinos. Consecuentemente entre las fun-
ciones de los nuevos ayuntamientos llamados a uniformizar la organización
territorial estaba «hacer el repartimiento y recaudación de las contribuciones».
La ambigüedad del texto doceañista, el empleo en paralelo de conceptos muy
diferentes —entre ellos del fundamental de «repartimiento», que permitía ima-
ginar gravámenes de naturaleza distinta en cada localidad—, se prolongó en el
tiempo y vino a ser un elemento característico del orden político a ambos lados
del Atlántico. Si como sostiene María Sierra el liberalismo isabelino recelaba
profundamente de los peligros del individualismo, probablemente no quepa
separar esos recelos del comunitarismo católico que informaba tanto a mode-
rados y progresistas como a sus antepasados doceañistas, y que tan directa
plasmación tenía en este ámbito tributario17.
En América el discurso criollista separó en el siglo xviii vecindad y
naturaleza, en el contexto de la larga pugna entre americanos y peninsu-
lares, pero no definió los contornos de la comunidad de naturales: en unos
autores incluía a toda América, en otros un virreinato o una ciudad o una
demarcación administrativa dependiente de esta18. Las discrepancias sobre
la patria de los criollos condujeron a la fragmentación de la América inde-
pendiente y fueron un factor relevante para que en México y en Argentina,
y a diferencia de Chile o Perú, la pretensión de erigir estados nacionales
centralizados se enfrentase pronto a una fuerte resistencia que acabó resol-
viéndose en inestables órdenes federales. La fiscalidad fue un elemento
central de la pugna y el federalismo un nuevo nivel de fragmentación del
espacio tributario, superpuesto al de las comunidades locales. En México,
tras el destronamiento de Iturbide, se aprobó la ley de agosto de 1824 que
reducía los ingresos del Estado federal al producto de aduanas, una parte de
los diezmos que había correspondido al rey, los monopolios del tabaco, pól-
vora, sal, correo, lotería y bienes nacionales, más una cantidad que se fijaría
a cada estado de acuerdo con su riqueza llamada «contingente». De este
acuerdo fiscal surgió, en opinión de Josefina Zoraida Vázquez, una «sobe-
ranía menoscabada» de la nueva república: esta mantenía en el control de la
aduana su fuente principal de ingresos pero conseguir otros fondos obligaba
a una negociación con las provincias, en la que los ciudadanos nacionales
17
Sierra, 2009.
18
Herzog, 2006.
desaparecían del escenario fiscal: «los individuos no estuvieron reflejados

en la contribución federal», en el contingente, siendo remplazados por las
élites provinciales que defendían los intereses de sus paisanos frente a un
poder central carente de datos y de recursos para obtenerlos19. La ausencia
de información sobre las bases fiscales de cada estado de la Federación con-
virtió a México en una confederación fiscal, más que en una federación, y
debilitó sobremanera al Estado central. Algo semejante ocurrió en el Río
de la Plata, donde la fiscalidad, y más concretamente los ingresos de las
aduanas, se convirtieron en el campo de batalla entre Buenos Aires y las
provincias del litoral, en un debate no solo dialéctico, en el que cada una
de las partes invocaba «el concepto de reasunción del poder por parte de
los « pueblos»20. Como este último término nos recuerda, la pugna entre las
provincias o los estados y el centro resulta inseparable del conflicto entre
comunidades locales, cabezas de jurisdicción o no. Más en general en toda
América, al igual que en España, la defensa de las comunidades locales —
con uno de sus ejes en la resistencia a las exacciones tributarias por parte
del Estado— fue con frecuencia un elemento central de las apuestas políti-
cas nacionales de la población rural y de sus representantes21.
En España no hubo proyectos federales hasta el Sexenio, por más que
el provincialismo o el foralismo anticiparan algunos de sus ingredientes
tributarios. La soberanía fiscal permaneció en manos del Estado aunque
este reconoció, después de una larga guerra, la existencia de un espacio
fiscal especial, el foral (Vizcaya, Guipúzcoa, Álava y Navarra: las «provin-
cias exentas»), que de hecho estaba confederado en el plano tributario al
resto de España, y además reconoció en sus prácticas la necesidad de pactar
con las oligarquías de los pueblos la cuantía y formato de los impuestos22 .
Por esta última razón, permaneció en el tiempo la lectura territorialmente
ambigua de la obligación tributaria, que se introdujo como hemos visto en
el texto constitucional de Cádiz. Aunque las constituciones de 1837, 1845 y
1876 no fueran tan explícitas en la manifestación de esa ambigüedad, entre
otras cosas por la reducción a su mínima expresión de los preceptos cons-
titucionales, otro proyecto de ley fundamental sí que mantuvo la confusión
del texto de 1812: el proyecto constitucional de 1856 enunciaba el princi-
pio de legalidad de los impuestos, contraponiendo los diferentes niveles
administrativos a «los pueblos», que no estaban obligados a pagar tributos
que no estuvieran aprobados por leyes. Y más allá de las constituciones, la
concepción y gestión de la política tributaria estaba atravesada por ese reco-
nocimiento de los municipios como titulares de las obligaciones fiscales. En
1840, J. Canga Argüelles señalaba en su Suplemento al Diccionario:
19
Vázquez, 1993. La desaparición de los individuos en Castañeda Zavala, 2001, p. 160.
20
Chiaramonte, 1993.
21
Sobre el papel del campesinado mexicano en las luchas políticas y sobre las componentes
iscales de ese papel: Guardino, 1996.
22
Comín, Díaz Fuentes (eds.), 2000.
Por carecer el soberano de recursos propios para conservar el

orden público, para sostener la defensa interior y exterior del Estado
y asegurar su prosperidad: tiene que derramar sobre los pueblos con-
tribuciones; y estos están obligados a pagarlas con exactitud para no
perder los frutos que la asociación debe producirles; y de aquí la rela-
ción entre sociedad e individuos23.
Una yuxtaposición de conceptos que se enraizaba en el hecho de que el sistema

iscal del liberalismo español se fundaba en la amalgama de los nuevos princi-
pios tributarios derivados del constitucionalismo liberal y de los implícitos en la
continuidad respecto a las tradiciones iscales de los reinos hispánicos. Tal conti-
nuidad, defendida explícitamente por los padres de la Reforma de 1845, suponía
en deinitiva la recuperación parcial de una iscalidad diseñada para una sociedad
corporativa y jurídicamente desigual, en la que la vecindad y no la ciudadanía era
la piedra angular. Esa mezcla de lo viejo y lo nuevo se fundaba en el pragmatismo
iscal, que aconsejaba minimizar las discontinuidades tributarias, y se pensaba
que era compatible con la nueva sociedad porque se situaba en el horizonte de
la reforma la construcción del conjunto de instrumentos que hicieran posible la
centralización política, orientada a «imprimir el goce de unos mismos bienes y
a repartir las mismas cargas y obligaciones»24. En otras palabras, se partía de los
vecinos contribuyentes, de los pueblos con responsabilidad colectiva, para llegar
en el futuro a los ciudadanos contribuyentes.
La justificación última de ese proyecto estaba en la coexistencia en el
tiempo de dos modelos de fiscalidad, uno de los cuales —el aplicado a las
ciudades— venía a ser el horizonte del sistema en su conjunto. Mientras que
los sujetos tributarios urbanos (para ser más exactos los de las capitales de
provincia y puertos habilitados) se hallaban bajo la administración directa
de Hacienda, los rurales veían su fiscalidad intermediada en todos los terre-
nos por los municipios, estos a su vez por las diputaciones y las provincias
por la acción de las Cortes. Si para los habitantes de las capitales de provin-
cia regía a grandes trazos la idea de una relación inmediata entre individuos
(o mejor dicho familias) y Estado, para los segundos pasaba a primer plano
la vecindad, la pertenencia a un pueblo concreto, a su vez integrado en una
provincia. Y si en el primer caso las reglas de la tributación eran generales,
en el segundo se remitía a los ayuntamientos la definición de los criterios de
reparto de la carga. En diferentes momentos y discursos se dio por supuesto
que el objetivo final de la reforma debía ser la universalización del tipo de
relaciones existentes entre las ciudades y la Administración de Hacienda.
Por ejemplo, el artículo 60 del Real Decreto que regulaba la contribución de
inmuebles en 1845 señalaba que
23
Voz «Administración pública» en Canga Argüelles, Suplemento al Diccionario de Hacienda.
24
Colmeiro, 1995, pp. 19-20 (citado en Comín, Vallejo Pousada, 2002, p. 309).
no obstante lo dispuesto en el artículo precedente [relativo al nom-

bramiento de los recaudadores por parte de los ayuntamientos] el
Gobierno dispondrá que la Administración se encargue desde luego de
la cobranza en las capitales de provincia y sucesivamente en los demás
pueblos, según lo permitan las circunstancias25.
El proyecto era en consecuencia avanzar progresivamente hacia el modelo de

las ciudades y pasaba por la transición en el tiempo de los cupos a las cuotas, a
medida que los instrumentos informativos lo hicieran posible. Un horizonte de
reforma que tardó más de medio siglo en empezar a plasmarse en las prácticas
tributarias26. Para el moderantismo, la centralización iscal entrañaba el peli-
gro de desestabilizar las relaciones políticas locales: el centralismo gradualista
y la vocación uniformizadora se transformaron por ello, al menos a lo largo
del siglo xix, en defensa a ultranza del statu quo, en centralismo formal. El
municipalismo y el provincialismo que opusieron progresistas y demócratas a
la centralización moderada acabarían por último en el Sexenio dando origen a
un proyecto federalista español.
LAS CENSURAS POLÍTICAS Y EL SISTEMA TRIBUTARIO EN ESPAÑA
El sistema iscal del liberalismo español, creado en 1845, fue diseñado por los
moderados pero se fundaba en un cierto acuerdo dentro de la clase política sobre
la necesidad de un sistema mixto, que combinara los impuestos directos e indi-
rectos, frente a la tradición del impuesto directo único que todavía dominaba
en las Cortes de Cádiz. En 1850 se hacía eco de ese acuerdo fundamental del
liberalismo Alejandro Mon, en una alocución en las Cortes en la que señalaba la
continuidad entre los proyectos implícitos en la Memoria de Mendizábal de 1836,
el proyecto de Calatrava en 1842 y su propia reforma, culminación de una tarea
colectiva en la que se habían implicado muy activamente diferentes empleados de
Hacienda y políticos entre los que cabe destacar a Ramón Santillán27.
En el abandono de la única contribución se sumaron dos elementos. Por una
parte, los fracasos de las reformas tributarias acometidas tras la restauración
del absolutismo favorecieron lo que podríamos llamar el «conservadurismo is-
cal», aunque esos fracasos no lo explique todo por cuanto que tales posiciones
tenían ya importancia en los debates de los años 1808-1810 e incluso en los
proyectos iscales del inal de Antiguo Régimen. Por otra parte, el ejemplo de
los sistemas iscales desarrollados en el Reino Unido y, sobre todo, en Francia,
países que servían de «modelo a todos los demás de Europa», empujaron a la
25
Artículo citado en Casas i Roca, 1994.
26
Convirtiéndose en el legado institucional y económico más longevo del Antiguo Régimen
como nos recuerda Zafra Oteyza, 2004.
27
Diario de Sesiones de las Cortes, 19/1/1850, p. 1036. La cita de Mon y el carácter colectivo de
la reforma en Comín, Vallejo Pousada, 2002, pp. 314 y 317-320, respectivamente.
amplia mayoría de los políticos y hacendistas españoles a aceptar la necesi-

dad de combinar iguras tributarias diversas para asegurar la suiciencia y la
lexibilidad del sistema 28. Las referencias doctrinales también eran semejantes
entre moderados y progresistas como pusieron de maniiesto las memorias y
proyectos reformistas de Canga Argüelles, Mendizábal, Surrá y Calatrava29. La
clase política del liberalismo había bebido en las mismas fuentes: la inluencia
de J. B. Say fue aplastante, nos dice Martín Rodríguez, tras el análisis de los
manuales de Hacienda de los años 30 y 40, aunque otros economistas como
A. Smith, D. Ricardo —sobre todo por medio de Á. Flórez Estrada—, Droz,
Rossi o Garnier estuvieran también presentes. No había una iscalidad dife-
rente en función de las familias políticas. Pero ese consenso mayoritario se fue
rompiendo alrededor de tres ejes en las décadas de 1840 y 1850.
En primer lugar, los progresistas, ya desde los escritos de Mendizábal en la
década de 1840, habían manifestado su oposición a los derechos de puertas,
y más en general a la contribución de consumos, por su carácter regresivo,
por su falta de neutralidad y por su negativo impacto sobre la integración
del mercado nacional. El rechazo a los consumos se extendía a los estancos,
particularmente a los de la sal y el tabaco. El impuesto de consumos y los
ingresos de los monopolios, sostenían, era un impuesto reaccionario, una
mera transformación de las anteriores rentas provinciales y una continua-
ción pura y simple de los estancos reales. Los consumos eran, al tiempo, un
impuesto nuevo en los reinos de la antigua Corona de Aragón. Su existencia
obstaculizaba el avance hacia un sistema iscal que cumpliera los principios
constitucionales y en especial la proporcionalidad respecto a la riqueza de los
contribuyentes. Finalmente, los consumos se habían convertido en un arma
de las minorías sociales que controlaban los ayuntamientos. El grueso de los
progresistas vinculaban la supresión de los consumos a una reforma arance-
laria, que al reducir los derechos aduaneros y acercarlos a derechos iscales
proporcionaría unos ingresos mucho mayores: en el debate de la Reforma de
1845 fue esa la propuesta que defendió una de las pocas voces progresistas
en el Congreso, la de Orense, que pidió que se estableciesen tarifas iscales
—es decir, calculadas para maximizar los ingresos y no la protección— en
las aduanas, eliminando así los derechos de puertas30. Fuera a través de la vía
aduanera, cercana a los planteamientos librecambistas, o mediante el recurso
a otras formas de compensar la reducción de ingresos (nuevas contribucio-
nes directas, economías presupuestarias…), la petición de eliminación de los
consumos se convirtió en una bandera de cualquier proyecto reformista o
revolucionario. Una bandera que enlazaba con el rechazo popular a los con-
sumos urbanos, simbolizados por los ielatos, los puestos aduaneros de las
ciudades, cuya destrucción se convirtió en el acto inicial de cualquier motín.
28
Santillán, 1997, p. 323.
29
La dependencia de la Reforma de 1845 respecto a la experiencia hacendística a partir de 1808
ha sido subrayada por Fontana, 1980, p. 42, y Comín, Vallejo Pousada, 2002, pp. 311-313.
30
Diario de Sesiones de las Cortes, 12/5/1845.
Podríamos multiplicar los ejemplos de una hostilidad que no se dirigía tan

solo contra el gravamen de consumos en sí, sino también e incluso sobre todo
contra las «vejaciones» a los particulares por parte de los agentes de las ron-
das y contrarrondas, que convertían los límites de las localidades en zonas
aduaneras31. Contra los controles, los registros, los cacheos, los decomisos y
los arrestos se sublevó la localidad de Grácia, a corta distancia de Barcelona,
en 1846, motín que exigió el envío de dos regimientos armados con cañones.
Y es más que probable que la venganza, por su severidad en la represión, o
quizá por el incumplimiento de algún pacto fraudulento con los matuteros
(contrabandistas urbanos), fuera el móvil del asesinato nunca esclarecido de
un agente de consumos en la Creu Cuberta barcelonesa en 186532. Las accio-
nes colectivas o individuales antiiscales, que quiero ejempliicar en estas dos,
menudearon hasta ser la causa fundamental de desórdenes públicos a lo largo
de la segunda mitad del siglo xix, aunque no de manera homogénea ni en
el tiempo ni en el espacio. Motines, quemas de ielatos y violencia física se
repitieron a lo largo de los años, complicando y encareciendo el funciona-
miento de un mecanismo iscal ilegítimo, por más que la forma fundamental
de resistencia fuese un fraude y una delincuencia estructurales33.
En segundo lugar, la Reforma de 1845 exigía para su desarrollo deter-
minados instrumentos administrativos y técnicos: el ritmo de creación de
esos instrumentos, así como su naturaleza, era en sí mismo un motivo de
discrepancia. Desde las filas de la oposición progresista y, lo que es más
relevante, dentro del moderantismo, primero, y de los partidos dinásti-
cos de la Restauración, después, hubo personas y grupos que aspiraron a
levantar el catastro y confeccionar las estadísticas que debían permitir un
reparto equitativo de los impuestos de producto, pero estos sectores vieron
su proyecto obstruido durante más de seis décadas por la mayoría de una
clase política, que encontraba en el edificio fiscal existente un mecanismo
insustituible de control social y político. No se trataba de una mera cuestión
de plazos la que separaba al progresismo y a los sectores más partidarios del
desarrollo del Estado de lo que podríamos llamar «frente anti-estadístico»:
voces destacadas de los moderados arguyeron desde fechas muy tempra-
nas que completar la «estadística de la materia imponible» llevaría, dada la
«naturaleza» de los pueblos, tantos años, que el sistema tributario tenía que
edificarse prescindiendo de esa información34 . Pero lo que querían decir
es que rechazaban de plano una operación que suponía la transformación
radical del reparto territorial y social del poder y el establecimiento de una
nueva relación entre el Estado y los ciudadanos35.
31
Pan-Montojo, 1994.
32
Véase El Popular, 24/6/1846, y El Lloyd español, 24/3/1865 respectivamente.
33
Vallejo Pousada, 1996.
34
Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes, 9/8/1837, p. 5260.
35
Pro Ruiz, 2007.
A estos dos elementos de división del liberalismo alrededor de la tribu-

tación se sumó un tercero: las economías presupuestarias. El rechazo de los
gastos del Estado, un lugar común de los «pueblos», que veían en las institu-
ciones estatales una fuerza amenazadora y lejana, y de los sectores urbanos,
que oponían las necesidades del «pueblo» a los «dispendios» de los aparatos
administrativos y políticos, fueron legitimados por la nueva ortodoxia de
los llamados «economistas», que a partir del Bienio difundieron la diferen-
cia entre unos gastos reproductivos necesarios y un sinnúmero de gastos
improductivos plenamente prescindibles. Entre la década de 1840 y los años
inmediatamente posteriores al ciclo revolucionario de 1848, en diferentes
países europeos se produjo un proceso de institucionalización de la econo-
mía política, acompañado por la configuración de ortodoxias económicas
nacionales. En España, el modelo de la Escuela economista francesa, en el
doble sentido de enfoque específico de la economía y de estrategia colec-
tiva para monopolizar el campo intelectual de la economía, impulsó en la
década de 1850 tanto el abandono del eclecticismo y el estrechamiento del
abanico doctrinal de las obras publicadas, cuanto la progresiva formación
de un grupo de figuras alrededor de un proyecto intelectual caracterizado
por su contenido económico-político: la autodenominada «escuela eco-
nomista». Los «economistas», que combinaban el ultraliberalismo con un
armonicismo muy inspirado en la filosofía krausista que muchos de ellos
compartían y con cuyas figuras principales colaboraron, fundaron la revista
El economista, en 1856, y la Gaceta economista, en 1860, ocuparon cáte-
dras (Figuerola, Colmeiro, Carballo, Sanromá, Madrazo, Moret, Carreras,
Echegaray…), construyeron asociaciones como la Sociedad de Economía
Política, en 1857, o la Asociación para la reforma de los aranceles de adua-
nas, en 1859, obtuvieron una fuerte representación en la Real Academia de
Ciencias Morales y Políticas, fundada en 1860, y tras la revolución de sep-
tiembre de 1868 coparon buena parte de los cargos económicos relevantes36.
El auge de los «economistas» siguió una tendencia más amplia. La nueva
ortodoxia se reforzó con la marginación en casi toda Europa Occiden-
tal del ricardianismo de izquierda y de los diversos socialismos, en parte
como producto de la experiencia revolucionaria de 1848, y se vio apoyada
por el giro internacional hacia el librecambismo37. La hegemonía del dis-
curso librecambista, antiestatalista y optimista de los «economistas», en su
mayoría progresistas pero también demócratas, unionistas y moderados, se
consolidó con facilidad en un país en crecimiento, con un sistema bancario
nuevo y expansivo y en el que la integración mercantil estaba dando paso
de gigantes gracias al ferrocarril. Los miembros de la escuela se mostra-
ron, pese a su mayoritaria adscripción progresista, políticamente flexibles,
36
Sobre las estrechas y biunívocas relaciones entre los «economistas» y el krausismo, véase Malo
Guillén, 2002 y respecto al grupo de los economistas, la síntesis de Lluch, Almenar, 2000.
37
Sobre el giro internacional del pensamiento económico y la participación española en ese
giro, véase Cabrillo, 1991.
puesto que, siguiendo el ejemplo de los economistas liberales franceses en el

II Imperio, afirmaban la autonomía potencial de la política económica res-
pecto a la política 38. Al mismo tiempo, su militancia mayoritaria en las filas
del progresismo fue un factor importante de su éxito en el Sexenio, porque
les permitió aprovechar la crisis de 1866-1868 para transformar su proyecto
político-económico en el horizonte de cualquier cambio de régimen 39.
La eliminación de la imposición indirecta interior y de los monopolios, el conoci-
miento de las bases tributarias como fundamento del desarrollo de unos impuestos
directos proporcionales a la riqueza y la reordenación del gasto: alrededor de estos
tres ejes se gestó un discurso iscal diferenciado. Aunque no hay duda de que las dis-
crepancias digamos tácticas entre la oposición progresista y el Gobierno moderado
abrieron algunas de las líneas de isura ya en los años cuarenta, estas se agrandaron
gradualmente en los años posteriores hasta acabar dando lugar a dos proyectos
iscales: el progresista conectaba con los demócratas y con el pueblo urbano en su
rechazo a los consumos, en su apuesta por la institucionalización de una Hacienda
dotada de más información y más instrumentos políticos y en sus peticiones de un
gasto público menor y más productivo; el moderado defendía un conservadurismo
iscal pragmático que integraba intereses diversos, entre ellos, en muchos lugares,
los de los pueblos que rechazaban la construcción de un Estado capaz de controlar
su actividad y gravar autónomamente su riqueza.
Los procesos revolucionarios, tanto el de 1854 como el de 1868, que llevaron
al poder a coaliciones amplias bajo la dirección de los progresistas, abrieron
la puerta a una transformación del sistema iscal heredado. Ambas etapas de
hegemonía progresista se iniciaron en medio de un estallido de demandas
populares. En el Madrid revolucionario de 1854, el 5 de diciembre, una mani-
festación abierta y con pancartas —dos novedades recientemente importadas
del extranjero, según nos recordaba el periodista— invadió el Salón del Prado
con una petición con los puntos siguientes:
supresión de los impuestos de consumos y de puertas; enjuiciamiento de
doña María Cristina y de los ministerios anteriores; destitución de todos
los funcionarios empleados durante las pasadas administraciones, y por
último, abolición de las quintas40.
Este acto, en apoyo de la proposición de Madoz de supresión de los con-

sumos en respuesta a las peticiones de las juntas revolucionarias, fue uno
de los más sonados de los muchos centenares recogidos por la prensa. Con
motivo de este movimiento el diputado progresista Camilo Labrador pro-
nunció en el Congreso un discurso contra los consumos que recogía la
amplia tradición del «liberalismo avanzado»: un impuesto «exorbitante»,
38
Como criticaba el periódico demócrata La discusión, en un artículo bajo el título de «Las
cuestiones políticas y las cuestiones económicas», del 28/5/1865.
39
Costas Comesaña, 1988.
40
La Época, 6/12/1854, no 1749, p. 3.
caprichoso, «vejatorio», que se presta a actos de inmoralidad y sin base en la

riqueza41. Discursos y movimientos semejantes se repitieron en 1869:
Cuando la multitud, en los primeros días que sucedieron al triunfo [de
septiembre de 1868], discurría ebria por las calles y plazas de la metrópoli,
donde con incansable solicitud ofrecía lores, cintas, coronas a los caudi-
llos del pueblo y del ejército, todos leímos en las inscripciones de los arcos
triunfales, en las banderas, el deseo uniforme de la revolución: soberanía
nacional; abajo los Borbones; libertad de cultos; enseñanza libre; sufragio
universal; contribuciones directas; desestanco de la sal y el tabaco; libertad
de comercio; derecho de asociación y otros lemas no menos signiicativos.
La cuestión social se presentaba confundida con la inanciera y la política42.
La signiicativa conluencia de la demanda de una nueva ciudadanía (que

incluía derechos sociales) y de una nueva iscalidad creaba grandes oportu-
nidades para la reforma pero también una urgencia que acabó revelándose
incompatible con la supervivencia de los proyectos revolucionarios. En 1854-
1856 la supresión de los consumos y las diicultades para hallar prestamistas
condujeron a una angustiosa situación de la Hacienda, que la desamortización
general no pudo paliar: inalmente el Gobierno se vio forzado a restaurar los
consumos de forma encubierta, de manera que cuando se restableció la Consti-
tución de 1845, el sistema tributario de Mon-Santillán estaba ya restaurado. La
única herencia de esa etapa fue la construcción de un servicio estadístico —la
Junta General de Estadística— que realizó el primer censo de la España cons-
titucional y acometió otros trabajos estadísticos y catastrales43. En el Sexenio la
secuencia de supresión revolucionaria de los consumos y problemas hacendísti-
cos fue idéntica, pero a diferencia del periodo anterior, sí que hubo un proyecto
de reforma coherente, el de Figuerola, que creó una igura nueva para gravar
el consumo (el impuesto personal, un sistema de capitación graduado por los
alquileres pagados por las familias), transformó la tributación aduanera, supri-
mió las agremiaciones iscales para la contribución industrial y, de acuerdo con
las previsiones constitucionales, separó la hacienda municipal de la central. La
mayoría de los responsables de la cartera de Hacienda desplegaron además de
una decidida actividad institucional y política para profesionalizar la admi-
nistración tributaria y avanzar hacia la construcción de un catastro —aunque
dicha actividad tuviera una traducción inanciera limitada—, lo que había de
permitir andando el tiempo la transformación de la contribución territorial44.
41
Diario de Sesiones de las Cortes, Congreso de los Diputados, 11/12/1854.
42
Miranda y Eguía, Revolución inanciera de España, pp. xi-xii.
43
Sobre la Junta General de Estadística hay información en Pro Ruiz, 1992, y Muro, Nadal,
Urteaga, 1996.
44
La reforma iscal del Sexenio ha sido analizada por Niño, 1972; Costas Comesaña, 1988 y
1996. Sobre lo segundo, la construcción del catastro en este periodo en Pro Ruiz, 1992, mientras
que las reformas de la contribución territorial —en el contexto amplio de la reforma iscal del
periodo— las analiza Vallejo Pousada, 2001.
Ambos periodos fueron en cualquier caso paréntesis muy cortos, en los

que no se pudieron ver los resultados de medidas complejas, lentas y caras
(como la reforma administrativa o el desarrollo de la estadística). El Sexenio
fue además una etapa muy conlictiva: no solo por las dos guerras abiertas
a las que se tuvieron que enfrentar los sucesivos gobiernos en las Antillas
y en el Norte, y por los levantamientos cantonales (con su componente is-
cal propia), sino también por la movilización de los perjudicados por el
proceso revolucionario45. Estos crearon una malla de asociaciones de «ligas
de propietarios» o «contribuyentes», que desplegaron una fuerte actividad
reivindicativa guiada en particular por la lucha contra la tributación rústica.
Aunque pueda resultar paradójico, las ligas utilizaron todos sus medios para
luchar contra la autonomía iscal de unos municipios que, en las nuevas cir-
cunstancias políticas, escapaban a su control pleno. No era, con todo, la única
reivindicación de un movimiento que asimismo decía defender la propiedad
de la tierra, el orden público y el pragmatismo arancelario, frente a las pre-
siones de las comunidades locales a favor de la recuperación o de una nueva
gestión del comunal, la erosión de la deferencia hacia los notables (incluidos
los clérigos), el abolicionismo o el librecambismo.
En las décadas que siguieron a 1870, bajo el impacto de la Gran Depresión, la
mayoría de los países europeos incluida España dieron un giro proteccionista a
su política comercial. Con ese giro, las posibilidades de aumentar el peso de la
imposición indirecta aduanera en los ingresos disminuyeron sensiblemente: la
única fórmula para multiplicar los ingresos con un sistema iscal rígido como
el español pasaba por un mejor conocimiento de las bases tributarias, nue-
vos impuestos de producto para gravar rentas hasta entonces exentas y una
transformación en profundidad de una imposición indirecta interior, que era
rechazada por amplísimos sectores de la población y además se fue mostrando
poco compatible con las necesidades comerciales de un mercado mucho más
integrado y dinámico. Las reformas iscales, atravesada por conlictos múltiples
sobre las iguras concretas y precisadas de proyectos administrativos de largo
plazo, cuyo despliegue se prestaba a bloqueos y aplazamientos, se transforma-
ron así en un elemento constante en las agendas políticas del siglo xx español.
Tras un largo periodo de debate público sobre las posibles reformas de un

sistema iscal complejo, inelástico e insuiciente para hacer frente a las necesi-
dades del imperio español a lo largo de todo el siglo xviii, la revolución liberal
abrió la puerta a una transformación completa del ediicio tributario. Entre
1808 y 1813 se sentaron, a partir de los análisis del reformismo ilustrado y de las
aportaciones de los revolucionarios franceses, los principios de un nuevo orden
hacendístico fundado en la regulación por medio de ley de todos los impuestos,
la obligatoriedad del presupuesto anual de gastos e ingresos del Estado y de la
publicación de las cuentas de cada ejercicio, la generalidad de los impuestos,
45
Sobre la resistencia a los proyectos de reforma hacendística por parte de las élites, véase
Fuente Monge, 1996.
que debían recaer sobre los españoles «sin distinción ni privilegio alguno», y la
proporcionalidad de los tributos a la riqueza de los contribuyentes. Este último
principio conducía por su parte a que los impuestos directos estuviesen llama-
dos a convertirse en el centro del ediicio tributario, bien fuera mediante una
contribución única o dentro de un sistema mixto.
Los principios liberales comunes a todos los estados nacionales surgidos del
in del imperio hispano y el impacto de las regulaciones constitucionales de 1812,
allí donde llegaron a estar en vigor, no impidieron una evolución muy diferente
de la tributación a ambos lados del Océano. Mientras que en América la iscali-
dad acabó dependiendo del comercio exterior (fuera a través de los gravámenes
a la exportación de recursos naturales y productos agrarios, fuera a través de las
tarifas sobre importaciones), en España se coniguró en 1845 un modelo mixto
de impuestos directos e indirectos. Esa divergencia estuvo condicionada por
la ausencia en algunos de los antiguos reinos de Indias de mecanismos de tri-
butación interior tan consolidados y amplios como los peninsulares, y que por
ello pudieron ser reutilizados en España, con algunas modiicaciones de escaso
calado, como fundamento de las iguras indirectas introducidas por el libera-
lismo, tras la renuncia a la aplicación de la única contribución. Pero fue todavía
un factor más importante la resistencia de los pueblos y ciudades americanas a
ceder su poder tributario a los nuevos centros políticos. La fuerza de las comuni-
dades locales en todo el imperio hispano, y la transformación de la condición de
vecino en el fundamento de la nacionalidad y la ciudadanía, se resolvió a menudo
en América en una larga pugna territorial y en muchos países en soluciones
federales que pasaban por la conversión de las aduanas en la fuente principal
de ingresos del Gobierno Central. Mientas tanto en España el nuevo Estado
nacional consolidó su soberanía iscal, no obstante la excepción de las provincias
forales y la larga permanencia en el tiempo de una iscalidad negociada, al menos
fuera de las ciudades, entre la Hacienda y los poderes locales.
La vinculación entre la iscalidad y el Estado y la dependencia de los ingre-
sos estatales respecto a los impuestos interiores favoreció la conversión de los
tributos en un elemento importante en las culturas políticas españolas del
periodo isabelino. La eliminación del impuesto de consumos y de los estan-
cos públicos, el desarrollo de los instrumentos de conocimiento de las bases
tributarias para introducir una nueva imposición directa y la reducción de
los gastos improductivos unió a progresistas y demócratas, frente un mode-
rantismo que defendió soluciones pragmáticas, adaptadas a la «idiosincrasia»
del país y suicientes para permitir la consolidación de un Estado formal-
mente centralizado pero capaz de coexistir con cuatro provincias iscalmente
autónomas y de no amenazar el poder iscal de las élites locales. Aunque la
coniguración en el tiempo de estos dos proyectos iscales también se haya
podido constatar en México, donde el centralismo quedó identiicado a partir
de la década de 1840 con las alcabalas y el federalismo y el liberalismo, con las
contribuciones directas, en España, la omnipresencia y presión muy superior
de la iscalidad indirecta interior favorecieron una mayor relevancia política
de los impuestos46. Esa relevancia se tradujo en un fuerte protagonismo de las

demandas de reforma en los conlictos políticos y, a largo plazo, en un dina-
mismo más acusado del sistema tributario.
Durante buena parte del siglo xix, la tributación fue uno de los elementos
diferenciales de las culturas políticas hispanas, a lo largo de tres ejes: el verte-
brado por la oposición Estado-comunidades locales, el que oponía el liberalismo
conservador al liberalismo progresista y democrático y el que separaba las pro-
puestas provincialistas (y luego federalistas) de las centralistas. En algunas
regiones del país y en buena parte de las ciudades y áreas rurales periurbanas,
esos ejes se cruzaron en los consumos —una igura difícilmente reemplazable,
dado su elevado potencial recaudatorio para el sistema hacendístico estatal y
municipal— convirtiendo su rechazo o aceptación en símbolo central de los
imaginarios populares de la política. Su supresión como tributo estatal, aunque
no municipal o provincial, a partir de 1911, no puso in a un conlicto que se
prolongó alrededor de algunas iguras con las que se intentó sustituirlo, como
los alcoholes. En cualquier caso, otras dimensiones de las lecturas políticas de
la tributación y de las lecturas tributarias de la política que hemos identiicado
en el siglo xix —como la territorial/nacional— siguieron presentes, en realidad
siguen presentes, en la España posterior a 1898.
46
Sobre la adquisición de signiicado político por parte de los diferentes modelos iscales,
véase Sánchez, 2009.
LAS IDEAS Y LAS PROPUESTAS
consideraciones sobre la capitación
y los impuestos sobre la propiedad
Universidad Nacional Autónoma de México
LA TRANSFORMACIÓN DE LA PROPIEDAD (SIGLOS XVIII-XIX)
La transición de la propiedad del Antiguo Régimen a la propiedad liberal fue

un proceso largo que abarcó prácticamente todo el siglo xix. En la medida en
que la primera correspondía a un régimen de propiedad corporativa en manos
del rey, la nobleza, la Iglesia y los ayuntamientos, transformar dicho régimen
de propiedad privada individual —o liberal— implicó varios procesos que se
combinaron a lo largo del siglo xix. Estos procesos tuvieron ritmos y caracte-
rísticas diferentes según las distintas regiones mexicanas.
Al desaparecer el rey y el régimen monárquico, el nuevo Estado mexicano
tuvo que redeinir su relación con la propiedad y sobre todo sus ingresos. Cabe
recordar que durante la época virreinal, la propiedad estaba exenta de impues-
tos, en cambio la propiedad liberal fue, con el tiempo, gravada, volviéndose esta
carga un ingreso importante del Estado moderno.
El nuevo concepto de la propiedad que se quiso imponer en México fue
aquel que deinió el Código Napoleónico, propiedad absoluta y necesariamente
individual. Lo cual obviamente implicaba, tanto terminar con la propiedad
comunal, como suprimir toda propiedad privilegiada. Y siendo la propiedad
perteneciente a la nación, la única que el Código Napoleónico contemplaba
como protegida, los baldíos pasaban a ser bienes de la nación. José Luis María
Mora, desde principios del siglo xix, consideró igualmente que los terrenos
baldíos servían de fondos para el establecimiento del crédito público. Bienes de
la nación eran, asimismo, todas las incas rústicas y urbanas del clero, así como
los bienes pertenecientes a las cofradías1. De tal forma que, en México, la men-
cionada transición comprendió al menos cuatro procesos interdependientes.
En primer lugar, el Estado se apropió de los terrenos baldíos, y la ley del
20 de julio de 1863 dada por Juárez sobre la enajenación y ocupación de
terrenos baldíos puso en marcha su venta2. Al igual que lo había hecho en su
1
Mora, 1986.
2
Ley Sobre ocupación u enajenación de terrenos baldíos del 22 de julio de 1863 dada por
Benito Juárez en San Luis Potosí. Deine a los baldíos así: «Son baldíos, para los efectos de esta

128 margarita menegus bornemann
momento Felipe II en España, donde los baldíos sirvieron como un meca-

nismo para que la monarquía obtuviera recursos extraordinarios para hacer
frente a las necesidades de la Real Hacienda, los baldíos en la época indepen-
diente sirvieron para que el nuevo Estado obtuviera recursos extraordinarios.
Entre 1863 y 1867 se denunciaron y adjudicaron por esta vía 1 737 465 hectá-
reas en todo el país. Sin embargo, fue durante el Poririato, con la presencia
de las Compañías deslindadoras dedicadas a buscar y vender baldíos, que el
proceso tuvo su mayor alcance. Para 1910 se habían expedido 38 971 títulos
de propiedad que amparaban una supericie de 22 265,510 hectáreas con un
valor global de 8 509 658 pesos.
En segundo lugar, la propiedad de la iglesia fue nacionalizada y puesta en
venta. A partir de la promulgación de la ley Lerdo, los bienes de la iglesia fueron
rápidamente vendidos. Tan solo a seis meses de expedir la ley, se desamortiza-
ron bienes inmuebles por un valor de 23 000 000 pesos.
En tercer lugar, la propiedad en manos de la nobleza fue quizá la más fácil
de transformar. Por un lado, se suprimieron los vínculos en 1823, y por el otro,
se prohibieron nuevas vinculaciones a través de la igura del mayorazgo o del
cacicazgo. Así se suprimió de pronto la propiedad privilegiada de la nobleza,
obligando a esta clase privilegiada a fraccionarla al sujetarla a las nuevas leyes
sobre la herencia. Estas —al igual que las antiguas leyes castellanas en lo rela-
tivo a la propiedad no vinculada— mandaban repartir equitativamente todos
los bienes del fundo entre los herederos directos. Como bien se sabe, bajo el
régimen del mayorazgo o del cacicazgo, el titular del mismo no podía vender
ningún bien perteneciente al vínculo, debiendo dejar la propiedad así reunida
en manos del primogénito. La supresión de los mayorazgos no alteró la titulari-
dad de la propiedad, sencillamente la transformó en propiedad privada.
Finalmente, el proceso más complejo y difícil concernió sin duda a la propie-
dad en manos de las comunidades indígenas. Siendo mayoritaria la población
indígena al momento de la independencia de México, era igualmente impor-
tante la extensión territorial que controlaba bajo el régimen de comunidad.
A su vez, la transformación de la propiedad comunal implicó tres subproce-
sos, que correspondían a la estructura que tenía dicha propiedad en la época
colonial. Los pueblos de indios gozaban de tres clases de tierras: las de común
repartimiento (parcelas familiares); los terrenos llamados de «propios», admi-
nistrados y puestos en arrendamiento por el ayuntamiento con el in de obtener
ingresos para el gobierno local; y tierras de explotación colectiva (pastos y
montes). La desamortización de estos tres tipos de tierra se produjo de manera
discontinua en el tiempo. El proceso se inició a nivel nacional con la ley Lerdo
del 25 de junio de 1856, la cual buscaba liberar de sus trabas de inalienabilidad
ley, todos los terrenos de la República que no hayan sido destinados a un uso público por la
autoridad facultada para ello por la ley» (Fabila, 1981, pp. 131-132). Posteriormente el presi-
dente Manuel González dio otras dos leyes, una del 15 de diciembre de 1883 sobre colonización
y compañías deslindadoras, y otra del 26 de marzo de 1894 de Poririo Díaz sobre ocupación y
enajenación de baldíos (ibid., pp. 183-205).
las ideas y las propuestas 129
a los bienes de las corporaciones civiles o eclesiásticas3. En primer lugar, las

parcelas de común repartimiento, que disfrutaban los indígenas desde la época
colonial como su parcela familiar. Este proceso implicó que el antiguo comu-
nero comprara su parcela al ayuntamiento. El valor o el precio de la propiedad
se calculó a partir del precio de la renta del mismo.
En segundo lugar, se pusieron a la venta los terrenos o ranchos considerados
como «propios». Los propios eran tierras administradas y dadas comúnmente
en arrendamiento por el cabildo indígena o el ayuntamiento con el in de
sufragar los gastos del pueblo. En tercer lugar, a ines del siglo xix, se trató de
privatizar los terrenos de uso comunal, como por ejemplo los bosques y los
pastos que poseían algunos pueblos. Este último proceso fue quizás el que más
diicultades presentó y, hasta donde sabemos, tuvo resultados más precarios.
Todos estos procesos tenían por objetivo crear la propiedad única sin divi-
sión de dominio, mediante la igura del censo enitéutico, para lo cual las leyes
liberales dieron facilidades para redimir a favor de quien tuviese el dominio
útil. Una vez consumados estos procesos se logró cambiar la titularidad de la
propiedad, pero sobre todo, cambió el modelo del derecho de la propiedad. Las
leyes liberales fueron modiicando las condiciones jurídicas de la vieja propie-
dad hasta llegar a un esquema nuevo similar al código francés de 1804. Junto
con las nuevas leyes otros mecanismos también ayudaron a transformar la pro-
piedad, los tribunales con su jurisprudencia y la doctrina capaz de reinterpretar
la Recopilación de Leyes de Indias4.
Habiendo descrito de manera sucinta el proceso de transformar la propiedad
del Antiguo Régimen en propiedad liberal, a continuación presentaré algunas
opiniones vertidas por los tratadistas, políticos y economistas de la época sobre el
problema de la propiedad corporativa en relación también al problema de cómo
gravar esta nueva propiedad. Es fácil advertir la diicultad de transformar el régi-
men iscal de una época a otra, debido, creo yo, a que la transformación de la
propiedad, como ya he referido, fue en extremo complicada y abarcó casi todo un
siglo. De tal manera que se sustituyó, en un primer momento, el tributo indígena
por el impuesto de la capitación universal, fácilmente adoptado por los indios
quienes por siglos habían pagado el tributo colonial. Sin embargo, la introduc-
ción de este impuesto entre grupos sociales que, bajo el régimen colonial, habían
estado exentos de esta carga fue, en cambio, casi imposible.
El otro problema dicho brevemente, fue introducir un impuesto sobre la
propiedad; debido principalmente a dos razones: por un lado, la propiedad del
Antiguo Régimen estaba exenta de gravámenes y, por el otro, para introducir
este impuesto había que tener padrones de propietarios. En México no había tales
padrones o registros de propiedad y, aunque en muchos estados se trataron de
elaborar, lo cierto es que no llegaron a existir como sistema generalizado. Por
ejemplo, en Oaxaca, el primer padrón o registro de propiedad se hizo en 1909.
3
Como veremos mas adelante algunos estados iniciaron la desamortización de la propiedad
comunal antes de la ley Lerdo. Quizás el ejemplo más notorio fue Jalisco.
4
Peset, 1987, pp. 71-78.
Finalmente habría que decir que, entre los tratadistas de la época, tam-
bién se discutió el problema de gravar el valor de la propiedad o la renta
de la propiedad. En todo caso, como veremos más adelante, fue más fácil
gravar el valor de la propiedad que su renta.
A continuación haremos una revisión de las opiniones vertidas por algunos
actores políticos y sociales del siglo xix sobre la propiedad indígena, los dere-
chos de los indios a la tierra por ser originarios, y cuáles son los impuestos que
debían gravar a la propiedad. Con respecto a esto último, también haremos un
repaso de la discusión que giró en torno a si se gravaba el valor de la propiedad
o la renta que producía. Pocos fueron los tratadistas que dieron su opinión
sobre el problema de la propiedad indígena.
LAS PROPUESTAS
Ignacio Piquero publicó en 1845 su Breve Instrucción sobre las contribu-

ciones directas establecidas en la nación desde el año de 1836. La obra tenía
por objetivo, según nos dice el propio autor:
La siguiente instrucción contribuirá seguramente a que se ijen las
ideas sobre lo pasado, lo presente y lo futuro en cuanto á la Hacienda en
general y en cuanto al sistema de impuestos directos.
Consideraba que con el tiempo las contribuciones directas serían la base

sobre la cual se sustentaría la nación. El autor criticaba a quienes defendían
el sistema de alcabalas, considerando que existían muchas irregularidades en
cuanto a su cobro, a pesar de que fueran establecidas desde hacía varios siglos:
Dentro de pocos años, sino no hay cambio en los principios inancie-
ros, las contribuciones directas pueden ocupar un lugar paralelo con las
aduanas marítimas, y el bienestar de la nación dejará de ser tan precario
como hoy. Satisfecha de sus propios recursos, hará respetar su poder.
Será la semejanza de la Inglaterra, y de otros países que han llegado al
pináculo de la prosperidad5.
Sobre el impuesto de la capitación nos dice:

La capitación nivelaba á todos los varones que se hallan en estado de
proporcionarse recursos, como las leyes nivelan á las personas para la
imposición de penas.
Es decir, la capitación es un gravamen igualitario, por persona sin distin-

guir diferencias entre un varón u otro ni por clase, ni raza. Según Piquero el
impuesto de la capitación debía producir al erario cerca de dos millones y medio
5
Piquero, Breve Instrucción sobre las contribuciones directas, pp. 2-3.
de pesos anuales. Sin embargo, durante el año de 1842 se produjo un largo

debate sobre esta contribución. Algunas autoridades políticas se opusieron a
ella. Así el 5 de julio de 1845 se publicó un decreto que permitió varias excep-
ciones, reduciendo el ingreso por este concepto en casi un millón de pesos.
En cambio sobre el impuesto sobre la propiedad Piquero opinaba que «gravita
sobre las incas, sobre los establecimientos industriales, etc., son los que nivelan
geométricamente el gravamen con proporción a la fortuna de cada causante».
El decreto de 7 de noviembre de 1843 tenía por objetivo ijar el valor de las
propiedades, deslindar los terrenos y determinar cuales eran baldíos. Es decir,
se buscó hacer un registro general de la propiedad en México y determinar su
valor, siendo ambos prácticamente desconocidos hasta ese momento. Por otra
parte, el autor pensaba que la resistencia al pago de los impuestos directos iría
disminuyendo en tanto que los ciudadanos lograsen apreciar sus ventajas.
En cuanto a la propiedad en manos de los pueblos indígenas, el autor vio que
el problema era más complicado:
Hay generalmente en los pueblos tres clases de propiedades, conocidas
con los nombres de tierras de repartimiento, bienes de comunidad, y pro-
pios de los pueblos, que descienden la mayor parte de concesiones hechas
desde tiempo inmemorial por los reyes de España, por motivos de política
y de beneicencia. Las primeras constan de muy pequeños terrenos ó pro-
piedades repartidas entre los mismos vecinos, los cuales disfrutan, así ellos
como sus descendientes por muchas generaciones, de sus frutos sin otro
gravamen que el de concurrir á los gastos comunes de los mismos pueblos6.
El autor veía que los terrenos de común repartimiento eran el sustento de los
campesinos y debían estar exentos de todo impuesto por considerarlos de poco
valor, y por el hecho de que no producían utilidad alguna.
El segundo tipo de tierras conocidas como bienes de comunidad eran las de
uso común como su nombre lo indica y necesarias para el sustento de los pue-
blos, pues de ahí extraían leña, carbón y otros productos. Asimismo, también
se consideraban bienes de comunidad las tierras de agostadero donde pastaban
sus animales y si bien algunos de estos terrenos excedían el valor de 100 pesos,
no debían ser gravados a su juicio porque:
La miserable situación de la clase indígena, a cuyo beneicio están
destinados estos bienes, el poco provecho que de él sacan, exige sean
considerados por el legislador para que gocen del privilegio de exención7.
Finalmente la tercera clase de las propiedades de los pueblos llamados de

propios, consisten en terrenos de agostadero o terrenos de otras calidades pero
que su producto se destinaba a gastos públicos. Los propios sí estaban sujetos a
6
Ibid., p. 53.
7
Ibid.
gravamen según la suprema orden de 7 de diciembre de 1836 siempre y cuando

el valor superara los cien pesos. Además, debían pagar los arrendadores por los
ganados, muebles, enseres y bienes rurales que en ellos tuvieran8.
Es decir, que el plan de Piquero era mantener a salvo ciertos privilegios para
los indígenas, sobre todo en materia de impuestos sobre la propiedad. Clara-
mente opina que las parcelas de cultivo de los indios, así como sus bienes de
uso colectivo servían únicamente para su sustento, por lo cual, al no producir
utilidades no debían ser gravadas. Piquero estaba pensando más bien en gravar
la renta y no el valor de la propiedad. Y así lo deja ver cuando considera que
las tierras de propios administradas por los ayuntamientos cuyo propósito era
producir ganancias, debían ser por lo mismo gravadas.
Fue desde una perspectiva diametralmente opuesta que F. Pimentel, escribió su
Memoria sobre las causas que han originado la situación actual de la raza indígena
de México y medios de remediarla, un año después de la llegada de Maximiliano
a México. Posteriormente, en 1866, habría de publicar La economía política. Para
entonces, en opinión de Pimentel, poco había cambiado en México con respecto a
la propiedad de los indios y de los pueblos y nos dice lo siguiente al respecto:
El sistema de comunidades todavía no se acaba de extirpar abso-
lutamente, no obstante que en este punto ha habido un cambio
notable producido por las leyes llamadas de Reforma, dadas por el
último gobierno9.
Conminó a las autoridades a terminar con el proceso de desamortización de las

tierras de las comunidades indígenas, para lo cual propone el siguiente remedio:
El medio justo y conveniente que resta para hacer propietarios a los
indios es muy sencillo: los poseedores de grandes terrenos los venden
por cualquier cosa, porque no se pueden cultivarlos todos, y a muy
poca costa el gobierno puede comprar inmensos terrenos y darlos a
los indios, no en donación, sino a censo o en venta a pagar con plazos
largos y cómodos, pero de modo de que verdaderamente ganen su pro-
piedad con el sudor de su rostro10.
Pimentel, a diferencia de Piquero no consideraba que los indios tenían un

derecho adquirido sobre sus parcelas de común repartimiento, sino que el
Estado debía vendérselas. Nos revela así una preocupación que debía estar
muy presente entre los hacendados pudientes de la época, el hecho que los
indios reclamaran toda la propiedad americana argumentando su derecho
por ser originarios de la tierra. Y lo expresa así:
8
Ibid., p. 54.
9
Semo, 1995, p. 153.
10
Ibid., p. 166.
En la tribuna de las cámaras, en las reuniones populares hemos ya oído

a los indios ilustrados vociferar contra los blancos, hemos visto a menudo,
algunos abogados de color excitar a los naturales contra los propietarios,
decirles que ellos son los dueños del terreno, que le recobren por la fuerza. Se
ha observado también otra circunstancia: el indio degradado y envilecido
hoy, levantado mañana a una grande altura, se desvanece y aturde, se vuelve
arrogante, ve a todos con desprecio y con lástima11.
Y aun más:
Si, por el contrario, los indios se consideran únicamente a sí mismos,
alegarán que son los primeros poseedores del terreno, que la conquista
no es un derecho; que los blancos deben retirarse de su territorio o vivir
sujetos a los antiguos del país.
Está claro que en opinión de Pimentel no puede haber una nación mexicana en
tanto esté dividida en dos razas; la única salida para evitar la fractura y el enfren-
tamiento es la unión. «Queremos que en el país no haya más que unas mismas
costumbres, e iguales intereses». Y si el enfrentamiento no ha llegado a más, nos
dice citando a Lucas Alamán, era porque: «sería peligroso poner a los indios en
estado de entender los periódicos»12.
Así concluye:
Debe procurarse, por otra parte, que los indios olviden sus costum-
bres y hasta su idioma, si fuera posible. Solo de este modo perderán sus
preocupaciones, y formarán con los blancos una masa homogénea, una
nación verdadera13.
En materia de contribuciones consideraba, como muchos de su época, que la

alcabala era un impuesto nocivo, y debía suprimirse:
Al mismo tiempo es preciso modiicar el sistema de alcabalas que
tanto hace sufrir a los indios y al comercio todo, entretanto que se esta-
blece un sistema de contribuciones más conforme a los principios de la
economía política14.
En materia fiscal Francisco Pimentel estaba en contra de los principios

del Antiguo Régimen. Es decir, en contra de los impuestos excesivos y
antieconómicos como el diezmo, la alcabala, el tributo y los estancos. En su
obra La economía política aplicada a la propiedad territorial en México de
1866, Pimentel se muestra afín al liberalismo económico de Adam Smith,
11
Ibid., p. 173.
12
Ibid.
13
Ibid., p. 169.
14
Ibid., pp. 166-167.
Malthus y John Stuart Mill15. Consideraba que la libertad económica era

más importante que la libertad política. El punto de partida de la economía
política lo constituye la propiedad privada.
Otro tema que preocupaba a la clase política de México en este periodo era
la relación entre ciudadanía y propietarios. Es decir, para ser un ciudadano con
derechos políticos plenos había que ser propietario. Uno de los escritores que
más desarrolló esta idea fue José Luis María Mora:
Para proceder con acierto y evitar cuestiones inútiles que provienen
siempre de palabras indeinidas, debemos ijar nuestro juicio no es otra
cosa que la posesión de bienes capaces de constituir por sí mismos una
subsistencia desahogada independiente; al que tiene estos medios de
subsistir le llamamos propietario y de él decimos que debe ejercer exclu-
sivamente los derechos políticos. Como los medio de subsistir pueden
depender del dominio o usufructo de incas o capitales, lo mismo que de
la industria de cada uno, se ve claro que no tratamos de ijar exclusiva-
mente en los dueños de tierras el derecho de ciudadanía, sino que antes
al contrario, lo extendemos a todas las profesiones, puesto que en todas
ellas sus productos pueden ser tales que lleguen a constituir una suerte
independiente y una subsistencia cómoda y desahogada16.
Algunos países europeos y los EUA han hecho la base de la ciudadanía la

propiedad. Se hace la pregunta «¿mas cuál será la cuota de la propiedad que
debe exigirse?». Y responde Mora que «tengan una subsistencia independiente
y desahogada»17. Pero ¿cómo se mide? Y dice:
La cuota debe ser diversa según sea de diversa naturaleza la propie-
dad que se disfruta; en la propiedad raíz se debe atender al capital, en
lo demás a la renta. La razón de esta diferencia está en la naturaleza de
las cosas; las incas tienen un valor más ijo, al mismo tiempo que sus
productos son más constantes y menos sujetos a las alteraciones consi-
derables de valor que son tan frecuentes en los de la industria; por otra
parte la propiedad territorial así por la naturaleza de sus trabajos crea-
dores de hábitos pacíicos, como por la diicultad de deshacerse de ella
con ventaja, adhiere al dueño a su patria con mas fuerza y tenacidad y
excluye la facilidad que tienen los que subsisten de la industria para salir
de su país llevando su caudal en una cartera18.
Llega a la conclusión de que una propiedad con valor de 6 000 pesos es sui-
ciente para adquirir la ciudadanía. Y además dice que si en la escritura se indica
un valor de 6 000 pesos, seguro vale más porque todos le ponen un precio infe-
15
Ibid., estudio introductorio.
16
Mora, 1986, p. 374.
17
Ibid., p. 377.
18
Ibid.
rior para pagar menos alcabala. Y quienes dependen de una renta necesitan por
lo menos 1 000 pesos para ser ciudadanos.
Debe ser obligación del ciudadano presentar ante el juez de distrito, a tra-
vés de sus alcaldes municipales, los instrumentos que acrediten su propiedad.
¿Cuáles son las pruebas que debe presentar el propietario?
La escritura de venta y las de imposición de capitales, con la certiica-
ción de hallarse los réditos al corriente y disfrutarlos el interesado, serán
bastantes a acreditar la propiedad raíz o el usufructo de los capitales
impuestos19.
Mora no se ocupa de la propiedad indígena, ni del régimen de propiedad

comunal, toda su preocupación parte del análisis de una sociedad que, diría-
mos, corresponde solamente a la «república de españoles».
En 1864, don Francisco León Carbajal —un pasante de abogado— pro-
nunció un discurso como ejercicio literario en la Academia Teórica-Práctica,
titulado Discurso sobre la legislación de los antiguos mexicanos20. No deja de ser
curioso y divertido ver cómo este jurista reinterpreta el derecho de los antiguos
mexicanos. Como el mismo León Carbajal dice en su prólogo, México fue la
Roma del Nuevo Mundo. En efecto, hace un repaso del derecho de los antiguos
mexicanos siguiendo un método rigurosamente jurídico con el in, según nos
dice el autor, de que así mejor se entienda. Sus fuentes son principalmente los
cronistas del siglo xvi como por ejemplo, Sahagún y Torquemada, pero tam-
bién recurre con frecuencia a Clavijero.
El objetivo de su obra en palabras del propio autor:
Una gran mayoría de nuestra población se compone de los descen-
dientes de esa raza cuyas instituciones he tratado de examinar, y cuyas
necesidades es indispensable que se atiendan. Si quieren darse a nuestra
patria leyes justas, provechosas y eicaces, preciso es que contemos no
solo con los pocos elementos europeos que encierra México, si no tam-
bién y muy particularmente con el elemento indígena.
Mediante el estudio del derecho existente entre los antiguos mexicanos

a su juicio:
Podremos revestir nuestra legislación con el sello de la originali-
dad, sin la cual no existe grandeza, mérito ni provecho positivo, y no
habrá que imitar de otros pueblos instituciones con las que ellos habrán
podido ser felices, pero que aplicadas a nosotros serán siempre nues-
tro tormento y nuestra muerte. Si que cesen ya nuestras parodias. Lo
contrario no es sino exprimir las venas de nuestro pueblo con la preten-
sión de introducirles una sangre extraña.
19
Ibid., pp. 379-380.
20
León Carbajal, 1864.
Si bien el estudio que nos ofrece León de Carvajal dista mucho de compren-
der en realidad las instituciones indígenas, lo cierto es que es uno de los pocos
autores que muestran una preocupación por reivindicar el derecho indígena.
LA LEGISLACIÓN DADA POR LOS ESTADOS

ANTES DE LA LEY LERDO
Sin duda fue el estado de Jalisco quien primero legisló en torno a la pro-
piedad indígena, mucho antes de la ley Lerdo. En 1840 el diputado I. Aguirre
imprimió, con autorización del gobernador del Estado, las disposiciones dadas
con respecto al fundo legal de los pueblos, así como sobre el reparto de solares a
los vecinos e indígenas y también sobre la distribución de bienes de comunidad.
En su prólogo a esta colección, el diputado nos remite a la razón por la cual
se elaboró dicho documento. Dice:
Bastantes son las disposiciones que se han dictado después de veri-
ficada la independencia nacional, por los cuerpos representativos,
para asegurar a esta raza desgraciada sus propiedades particulares
y comunes, y sin embargo han quedado ilusorias en varios pueblos
tales medidas, por la apatía o interés personal de algunas autoridades
municipales y de los que se empeñan en mantener a aquellos indivi-
duos bajo la tutela en que los tenía el gobierno español. A pesar de
haberlos declarado los distintos derechos constitucionales que nos
han regido, iguales a los demás ciudadanos del país, ellos o bien por
su ignorancia, de la que generalmente no han salido, o tal vez por
causa de los inmediatos encargados de su administración civil, no
han podido recibir todos los beneficios que las leyes respectivas les
han señalado21.
En 1822 la Diputación Provincial determinó que se respetase la propie-

dad de los pueblos indígena y que no se gravara con ningún impuesto. Es
decir, declaraba que los indios eran propietarios y a la vez reconocía que los
títulos antiguos tenían validez jurídica y ordenaba que si el pueblo carecía
de título, se les extendiesen nuevos, sin costo alguno, salvo el costo del
papel sellado.
El decreto número 2 del congreso constitucional de Jalisco, declaró
propietarios, a los mismos ciudadanos, de las tierras, casas y solares que
poseían en particular, sin contradicción en los fundos legales de los pue-
blos, facultándolos para que como dueños legítimos pudieran vender o
enajenar dichos bienes con ciertas excepciones22 . La ley número 151, del
año de 1828 previno se repartiesen los bienes de comunidad a los indígenas,
21
Aguirre, Colección de Acuerdos, Ordenes y Decretos, pp. v-vi.
22
Ibid., p. vi.
como propietarios de ellos, disponiendo que los productos de los terrenos

arrendados por los ayuntamientos, mientras lo estuviesen, se entregaran a
las familias agraciadas23.
Asimismo la ley 481 extinguió las repúblicas de indios, las cuales pasaban a
ser ayuntamientos a partir de la promulgación de la misma.
Declaró:
Que los ayuntamientos habían desde su instalación sucedido a las

extinguidas comunidades de indígenas en todas las propiedades que a
estas pertenecían por cualquier título, menos aquellas que se redujeron
a dominio particular, por las leyes números 1, 151, 288 y 38124.
En 1834 se suspendieron las leyes que dictaban el reparto de bienes de

comunidad. Y dice que a la fecha poco se ha hecho en esta materia:
Multitud de hombres carecen aún de los títulos que se debieron dar

conforme al decreto número 2 y las comisiones repartidoras de incas,
desde el año de 28 en que se publicó la ley 15125.
O sea que Jalisco determinó pasar a propiedad privada reconociendo el dere-

cho de los indígenas a su parcela de común repartimiento; a diferencia de lo que
haría la ley Lerdo, que fue en última instancia una venta de la parcela originaria a
sus usufructuarios. Las leyes de Jalisco contemplaron tanto las tierras de cultivo,
como aquellas pertenecientes al casco urbano.
En la presentación de esta colección documental, su autor se preguntaba por qué
los liberales se olvidaban de los derechos de propiedad de los indios, cuando la pro-
piedad es el fundamento de todo pacto social. Cita a Las Casas y a Abad y Queipo,
proponiendo repartir de manera gratuita la tierra realenga a los indios y castas.
Y nos dice lo siguiente al respecto:
En efecto […] todas las tierras concedidas en usufructo a los indios

por el Rey desde el principio de la conquista, como también todas las
compradas con dineros de la comunidad, deben desde luego dividirse
en tantas porciones iguales, cuantas sean las familias de indios actual-
mente existentes, trasiriéndole a cada una de ellas el más absoluto y
perfecto dominio de su posesión, para que pueda donarla, venderla o
hacer de ella el uso que quisiere […]. La justicia clama por que a los
indios tengan en propiedad las tierras que ahora usufructúan, pues ya
no se puede volver atrás y remediar el despojo del que fueron victimas
por la rapacidad española26.
23
Ibid.
24
Ibid., p. vii.
25
Ibid.
26
Ibid., pp. x-xi.
Hace una clasiicación de las tierras de los indios, distinguiendo cuatro tipos

de propiedad, a saber; el fundo legal del área que se les dio a cada puedo para su
fundación, las tierras de comunidad que son las que compraron con dineros de
la comunidad; aquellas mercedadas por el rey a la misma comunidad y aquellas
adquiridas por donación.
En cuanto al fundo legal, la ley de 1822 mandó repartirlas y los sobrantes
que estaban arrendados, así como el beneicio de las mismas, debían quedar
como parte del fondo municipal. Las demás se debían repartir a los indígenas,
exceptuando las de servicio público.
Otro ejemplo interesante de legislación estatal es el caso del estado de Aguas-
calientes. El 17 de agosto de 1861 el gobernador de Aguascalientes promulgó un
decreto que a juicio de E. Semo equivalía a una reforma agraria. El gobernador
Esteban Ávila dirigente de los rojos —corriente radical de los liberales a nivel
local— presentó un proyecto de ley en donde se pretendía crear un impuesto
anual sobre la propiedad territorial, el cual se debía pagar por adelantado. Las
tasas eran progresivas, por una caballería tres centavos, nueve por dos, dieciocho
por tres; y así sucesivamente hasta un gravamen muy fuerte para las grandes
propiedades. Los propietarios que no cumplieran con este impuesto verían sus
tierras embargadas y distribuidas entre los pobres en lotes de una caballería. La
ley fue considerada por los hacendados como una declaración de guerra27.
A MODO DE CONCLUSIÓN
El desorden político que primó durante el siglo xix diicultó la puesta en

práctica de muchos de los proyectos reformadores. Por otro lado, la diversidad
étnica, así como la diversidad en cuanto estructuras agrarias y sistemas agrí-
colas también coadyuvaron a impedir soluciones generales. Hemos expuesto
algunos tratadistas que consideraron la problemática indígena y su propiedad
ancestral. Sin embargo, como sabemos, a pesar de todas las diicultades que se
presentaron en el camino, inalmente se impuso el proceso de desamortización
de la propiedad comunal o corporativa para ines del siglo xix. No obstante,
el ideal liberal duró poco y la Revolución Mexicana de 1910 se encargó de res-
tablecer la propiedad comunal con base en el derecho virreinal y a crear otra
forma colectiva de propiedad, conocida como el ejido. Ambas formas de pro-
piedad conviven hasta el día de hoy con la propiedad privada.
27
Semo, 1995. Véase también Exposición que elevan.
II
ACTORES, REDES Y DINÁMICAS INSTITUCIONALES

II.1 — ACTORES LOCALES Y CAMBIOS INSTITUCIONALES
ENDEUDAMIENTO Y PODER MUNICIPAL
AL FIN DEL PERIODO COLONIAL: EL CASO DE PUEBLA
Michel Bertrand
Université de Toulouse – IUF
Esta relexión se propone abordar el tema de la iscalidad desde el ángulo de la

institución urbana. Como bien se sabe, las ciudades de América gozaban de una
real autonomía iscal, que hasta la reforma de las intendencias estaba acompañada
de un gran desorden en la forma de administrar sus fondos. Es la situación que
visiblemente descubre el visitador José de Gálvez al observar, para la mayoría de
las ciudades novohispanas, una ausencia total de contabilidad de sus ingresos y
egresos1. La atención que el visitador presta al tema de la iscalidad y las rentas,
tanto reales como locales, se maniiesta en los hombres que recluta para ayudarle
en su labor visitadora. Como lo subraya I. del Río, entre los que llegaron a ganarse
su conianza y a convertirse en sus adeptos, muchos se dedicaban a la adminis-
tración de la Hacienda en sus diversos servicios. Entre los primeros resalta la
adhesión de Francisco Javier Machado, que vino como secretario general de la
visita y pasó a serlo también del Virreinato, en sustitución de Pedro de Rada; a
Juan Antonio Valera, Juan Manuel de Viniegra, Francisco Corres, Benito Lina-
res y Juan Antonio Gómez de Argüello y Fernando José Mangino, varios de ellos
como este último con sólida experiencia en cuestiones de real hacienda. Posterior-
mente, el visitador reclutó a Miguel José de Azanza, que ejercía como oicial mayor
de la Dirección de Temporalidades, a Pedro Corbalán, que obraba como alcalde
mayor de Taxco, al jurista Eusebio Ventura Beleña, que había sido juez de Testa-
mentos, Capellanías y Obras Pías del obispado de Puebla, así como a Juan José
de Echeveste y Matías de Armona, que habían actuado, respectivamente, como
tesorero y contador de la renta del tabaco de Nueva España2. A partir de esta toma
de conciencia —asentada en la propia experiencia visitadora y en los datos acu-
mulados a lo largo de la visita, de los cuales testimonia la documentación relativa
a dicha visita— el visitador impone la creación de una nueva «institución» relativa
a cuestiones hacendísticas locales fundada muy rápidamente. En 1768 se crea una
Contaduría de Propios y Arbitrios encargada de controlar la gestión y el uso de sus
fondos por parte de las ciudades del Virreinato.
1
Sobre esta situación de desorden muy frecuente en las inanzas locales, para el caso de Puebla
véase Celaya Nández, 2010; y Álvarez de Toledo, 2004.
2
Del Río, 2000, p. 116.

142 michel bertrand
Sin embargo, como ocurre frecuentemente, dicha creación dista de haber

solucionado el problema observado a lo largo de la visita. Aunque cada ciudad
estaba obligada a mandar anualmente sus cuentas con el propósito de someter-
las a veriicación y aprobación, los intendentes que llegan unos años después a
sus respectivas intendencias descubren que el respeto de dicha obligación es una
realidad muy relativa. Como, concretamente y muy asombrado, lo observa M.
de Flon cuando llega a la ciudad de Puebla3. Descubre lo difícil que resulta para
el intendente nuevamente creado imponer su autoridad a todos aquellos que, a
nivel local, intervienen en asuntos de hacienda. En su correspondencia adminis-
trativa con el secretario del Estado y del despacho de Hacienda de Indias, Miguel
Cayetano Soler, denuncia frecuentemente las malas actuaciones de los escribanos
públicos así como de los directores de rentas y de sus representantes locales4.
Este mismo desorden administrativo de la fiscalidad local tiene en la
historiografía una traducción sobre la cual se insistió mucho, y se sigue
insistiendo, como es la identificación de dicha situación asociada al desin-
terés de las élites locales en asumir el peso de la administración local. Dicha
historiografía ha identificado al menos tres variantes de esa indiferencia
o despego, interpretando cada una de ellas como la mejor expresión de
esta actitud. La primera remite a la evolución del valor de los regimientos,
que tienden a la baja o —como en muchos casos perfectamente estudia-
dos— al estancamiento en un nivel bajo; cuando en el siglo xvi, la fuerte
demanda de esos cargos por parte de esta misma élite tenía precisamente el
efecto contrario5. Una segunda variante que puede ser interpretada como
un alejamiento de la élite de estos cargos anteriormente valorados, son las
dimisiones frecuentes de regidores en pleno ejercicio de sus cargos. Algunas
de estas resignaciones son en realidad traspasos del regimiento preparados
con anterioridad por el titular6. Pero muchas son también la expresión del
desinterés y, sobre todo, de la preocupación por no cargar con obligaciones
consideradas como excesivas en términos económicos y demasiado arries-
gadas, sin suficiente posibilidad de compensación7. Para terminar con esta
3
García Pérez, 2000.
4
Véase por ejemplo la denuncia fechada del 21 de diciembre de 1801 contra los directores de
rentas. Pietchmann, 1971a.
5
La investigación doctoral en curso de E. Senmartin sobre el Cabildo poblano de los siglos xvi
y xvii conirma el mantenimiento de la demanda de la élite local en relación al acceso a los car-
gos de regidores.
6
Para el caso poblano, hemos encontrado muchas referencias a este tipo de arreglos que per-
mitían anticipar el cambio generacional dentro del Cabildo. A modo de ejemplo, véase AGMP,
Serie Actas Capitulares, vol. 72, fos 371rº-374vº y 384rº-385v°. En 1803, Joaquín de Obando y
Rivadeneyra anuncia la muerte de su tío Manuel Enciso en 1802 y solicita autorización para
asistir al Cabildo. La solicitud viene acompañada de la copia de la Real Cédula de traspaso del
cargo del regidor de dicho Manuel a beneicio de Joaquín de Ovando y Rivadeneyra realizado
en 1802 por la tercera parte del valor del cargo (vol. 71, año 1802, fos 70rº-82vº).
7
Sobre este debate historiográico, véase un reciente estado de la cuestión en Machuca
Gallegos, 2014.
endeudamiento y poder municipal 143
lectura del desinterés de las élites locales por las responsabilidades locales
al final del siglo xviii, la última variante considerada es la de los regimien-
tos sin regidores, interpretada como la ausencia de candidatos para dichos
puestos que exigían el pago previo de una cantidad que, aunque fuera infe-
rior a lo que se exigía en el pasado, seguía siendo significativa8.
Mi hipótesis aquí es que estas explicaciones globales merecen ser revisita-
das con nuevos enfoques que permitan replantear una cuestión fundamental
para la comprensión del funcionamiento del sistema colonial, como es el
ejercicio del poder local en la Monarquía hispánica. El envite es que existe
hoy, más allá de un consenso historiográfico que sigue vigente, la necesidad
de retomar este tema considerando las peculiaridades de cada ciudad en
función de su situación concreta. De hecho, y observada la cuestión desde
Puebla, las actas capitulares no ofrecen este mismo síntoma de alejamiento
absoluto y sistemático de las élites poblanas respecto del «autogobierno»
municipal al final del siglo xviii. Al contrario, esta documentación revela
una presencia continua de dicha élite a pesar, eso sí, de momentos de ale-
jamiento en relación con alguno de los aspectos, de muy diversa índole,
relacionados al gobierno municipal9.
En el marco de esta publicación dedicada a temas relativos a la fiscali-
dad como prisma de acercamiento a las transformaciones de la Monarquía
hispánica entre el final del siglo xviii y la primera mitad del siglo xix,
intentaré retomar la reflexión de las relaciones entre élites urbanas y poder
local a partir del análisis de la administración de las rentas urbanas, apli-
cando el caso a la ciudad de Puebla en la época en qué llega el intendente
Flon, al final de los años 1780. Comenzaremos por precisar la desastrosa
situación financiera descubierta por dicho intendente, para luego explorar
la solución poblana imaginada frente a dicha crisis.
UNA SITUACIÓN FINANCIERA DESASTROSA
Conforme a lo que la legislación preveía, a final del año 1794, el Cabildo

de Puebla manda a la Contaduría de Propios y Arbitrios encargada de veri-
ficar sus cuentas, el estado de las finanzas locales10.
8
Es esta lectura a la que recurre, por ejemplo, Remedios Ferrero Micó, en un trabajo sobre
los Cabildos al final del siglo xviii. Subraya la escasez del sueldo otorgado a los regidores
para explicar lo que ella califica como «el desinterés por el autogobierno» (Ferrero Micó,
2009).
9
Aludimos aquí muy concretamente a la serie de las llamadas «actas capitulares» que
constituyen, cuando disponemos de ellas, un ref lejo de gran precisión en relación con las
actividades del gobierno municipal. Para el Cabildo de Puebla, dichas actas constituyen una
serie completa accesible en el archivo municipal (AGMP, Serie Actas de Cabildo).
10
AGMP, Serie Actas de Cabildo, vol. 63, 1794, carta del 3 de diciembre, fo 147rº.
144 michel bertrand
Cuadro 1. — Balance de las cuentas de Puebla para 1794
Ingresos
(Propios y arbitrios
Donativo anual
con sujeción a remate Gastos ordinarios Saldo el 3/12/1794
a Su Majestad
y por computo en los
arbitrios)
40 000 ps 18 000 ps 3 000 ps > 22 000 ps
Fuente: AGMP, Serie Actas de Cabildo, vol. 63, fo 147.
Según la documentación enviada por el Cabildo a la contaduría, la situa-

ción financiera de Puebla puede calificarse de perfectamente sana: deja
aparecer un excedente de unos 22 000 pesos, lo cual es bastante importante
y sobre todo excepcional, en relación con lo que la historiografía ha puesto
en evidencia al respeto. Es más, este balance viene acompañado con dos
notas que aumentan el sentimiento de bonanza que podía conocer la ciu-
dad. La primera de ambas precisa:
El sobrante del año pasado, después de haberse dado a Su Majestad
6 000 ps, se empleó en redimir parte de los gravámenes que conoce la
ciudad11.
O sea, que la ciudad ha podido aprovechar su buena situación financiera

para responder favorablemente a las urgencias de la Monarquía, según la
expresión consagrada. De esta forma, el Cabildo poblano hace gala de su
falta de egoísmo y subraya su fidelidad al monarca así como su preocupa-
ción por contribuir a solucionar las dificultades financiera de la Monarquía.
Esta primera precisión se completa con otra de misma índole siempre con
la preocupación de ofrecer la mejor imagen posible del estado de las inanzas
de la comunidad: «Al sobrante de este año se deben agregar 12 000 ps que hay
en arcas recaudados del descubierto en que quedó José Antonio Pérez12». Esta
segunda precisión remite a un accidente inanciero que afectó al mayordomo
de la ciudad, quien quebró en 1792 dejando cuantiosas pérdidas, las cuales la
ciudad intentó recuperar inmediatamente, aunque con grandes diicultades.
Sobre todo, su mala gestión dejó al pósito sin reservas de maíz poniendo en
peligro el abastecimiento de la ciudad13.
11
Ibid.
12
Ibid.
13
Es lo que subraya el intendente inquietándose y dirigiéndose al Cabildo de la poca cantidad
de maíz disponible y del riesgo que esta situación conllevaba para el orden y la tranquilidad
de la ciudad: «Para defenderse de esta intromisión del intendente y no entablar con él una
justiicación de lo que claramente expresa un mal funcionamiento, preieren contestar sobre
la sequía que afectó la zona en junio, a la cual se intentó contestar realizando una novena»
(AGMP, Serie Actas de Cabildo, vol. 62, año 1793, carta de M. de Flon al Cabildo, 23/7/1793,
fos 117rº-126vº, cita fo 117ro).
Aunque no pueda esconder el descubierto dejado por el mayordomo, el Cabildo

pretende ofrecer una visión casi idílica, escatimando claramente el impacto de
dicho descubierto. De hecho, después de haber intentado aminorar el impacto
del descubierto sobre su situación inanciera, el Cabildo se activa a lo largo del
año 1794 para recuperar las pérdidas sufridas. Entre enero y septiembre, se suce-
den y se multiplican las actuaciones destinadas a estimar de manera precisa las
pérdidas sufridas y, sobre todo, recuperar lo que fuese posible14.
De forma que el documento transmitido, sin ser erróneo o falsiicado,
ofrece una presentación discutible de la situación presupuestaria de la ciu-
dad. Sin entrar en detalles que aquí no son necesarios, se puede subrayar que
se alude a los gravámenes que pesan sobre la inanzas locales sin precisar su
monto ni su origen. Por otra parte, se añade al presupuesto como cantida-
des disponible montos que en realidad son solo la recuperación de parte de
unas pérdidas muy importantes sufridas dos años atrás y que no cubren la
totalidad de las pérdidas. De forma que la presentación del presupuesto, sin
falsiicar o esconder una realidad inanciera, no permite hacerse una idea
concreta de la situación presupuestaria de la ciudad. Es por lo tanto nece-
sario adentrarse más en la realidad del presupuesto de la ciudad mediante
otras fuentes, ya que los datos puramente presupuestarios que transmitió el
Cabildo a la contaduría ofrecen una mirada sesgada y engañosa.
La primera de estas fuentes es sin duda la abundante correspondencia
administrativa del intendente Flon, que intercambia con las diversas auto-
ridades administrativas de la Nueva España y de la metrópoli, a lo largo
de una carrera político-administrativa que se extiende durante 15 años15.
Dentro de este abundante fondo, podemos observar que no duda en denun-
ciar lo que a él le parecen males prácticas del Cabildo poblano en lo que a
la administración fiscal se refiere. Es lo que, a modo de ejemplo, podemos
apreciar muy especialmente en un informe suyo del 16 de febrero de 1791
dirigido al fiscal de la Real Hacienda en México. En él denuncia, con gran
severidad, la gestión del Cabildo poblano en relación a la hacienda local
considerando lo que él llama el «desprecio y omisión con que siempre han
mirado estos caudales los cabildantes»16.
Para sostener su denuncia toma un caso muy concreto que considera ejemplar
de dicho comportamiento. Se trata de una gestión poco acertada realizada en 1786
para la compra de granos destinados a la alhóndiga que, como es sabido, consti-
tuye una preocupación permanente para todo Cabildo de las ciudades americanas
en aquellos tiempos, ya que el buen funcionamiento de esta institución —o sea su
capacidad de garantizar el acceso a un maíz distribuido a un precio desconectado
14
AGMP, Serie Actas de Cabildo, vol. 63, año 1793, copia del reconocimiento oicial de la
quiebra del mayordomo Pérez, 27 de enero, fos 28rº-40vº; comentario del Cabildo sobre dicho
descubierto en marzo, fos 57rº-59vº; posición y defensa del Cabildo sobre el descubierto, sep-
tiembre, fos 124rº-127vº.
15
Pietchmann, 1996.
16
AGN (México D. F.), Indiferente Virreinal 6046, exp. 14.
146 michel bertrand
de las variaciones permanentes que sufría esta cereal— constituye un instrumento

fundamental al servicio de la paz social. Sin embargo, a pesar de la importancia
de este servicio público y del cuidado que se podría esperar por parte de los res-
ponsables municipales, en 1787, su gestión por parte del Cabildo se traduce, según
los propios cálculos del intendente, en una pérdida estimada en 5 230 ps. Como
lo descubre Flon y lo explica más adelante en su informe, las razones de estas
cuantiosas pérdidas son dobles. La primera remite a las malas estimaciones del
mayordomo de la alhóndiga al no haber sabido comprar, y ulteriormente vender, en
momentos acertados el maíz allí almacenado. Pretextando su temor de ver la ciu-
dad sufrir insuiciencias en su abastecimiento, el Cabildo lo autorizó comprar maíz
en «invierno» —o sea en febrero, en el momento en que su precio anual se orienta
a la alza ya que el producto de la cosecha anterior se está agotando y aún no se ha
cosechado el producto de la nueva— para vender la mayor parte de lo entonces
adquirido en octubre-noviembre, precisamente cuando el precio del maíz tiende a
bajar al corresponder precisamente a la nueva cosecha17.
De hecho, en su respuesta al intendente, el Cabildo reconoce la situación a la cual
se encuentra enfrentado y conirma haber suspendido las ventas de maíz al cons-
tatar la situación. Es más: ofrece una medida precisa de la distorsión de los precios
y por lo tanto una estimación de las pérdidas sufridas: el Cabildo compró el maíz
a 7 pesos/carga cuando el precio llegó a bajar hasta 2 pesos/carga unos meses más
tarde. Sin embargo, la pérdida no fue tan importante ya que consiguió el mayor-
domo del Cabildo vender su maíz a 4 pesos/carga. A pesar de todo, la diferencia de
precio no deja de ser muy importante, rozando el 100 %.
A esta signiicativa pérdida inanciera se añade la que resulta de otra infor-
mación ofrecida por el Cabildo. Al haber anticipado demasiado por temor a
la penuria, las pérdidas afectaron una fracción signiicativa del propio grano,
17
Esta presentación «neutral» del intendente no deja de sugerir que las pérdidas sufridas por la
Hacienda municipal poblana se transformaron en beneicios para los dueños de haciendas a los
que se encargó el maíz así como para los comerciantes encargados de este comercio. Nada dice el
intendente al respeto pero sería interesante profundizar en el conocimiento de los proveedores
de maíz vendido en la alhóndiga y de los comerciantes que se encargaban de dicho negocio ya
que gran parte de los cabildantes poblanos eran precisamente dueños de haciendas y/o comer-
ciantes. Sin embargo, la hipótesis la más probable es que fueran precisamente miembros del
propio Cabildo o muy cercanos a él. El estudio de R. Lierh sobre la élite poblana ofrece un exce-
lente acercamiento a la estructura socioeconómica del Cabildo poblano. En él se ve la fuerte
implicación de los cabildantes con el mundo de la hacienda rural y con el del comercio (véase
Lierh, 1971, Anexo A, pp. 195-201 y 1976). También es interesante subrayar el hecho de que
estas conexiones no eran una novedad: a mediados del siglo xviii una primera quiebra afectó el
abasto de la carne de Puebla mientras su responsable era Vicente Bueno de la Borbolla, comer-
ciante y entonces regidor y como tal encargado de la administración de dicho abasto. En 1744
una quiebra dejó pérdidas a cargo de la ciudad de 18 500 ps. Para suplir dicha quiebra, el Cabildo
eclesiástico de Puebla aceptó otorgar un préstamo de 30 000 ps que el regidor responsable de
las pérdidas se comprometió a cubrir y mientras tanto se encargaba de pagar los réditos. Sin
embargo, al principio de los años 90 solo se había reintegrado al Cabildo eclesiástico 4 500 ps.
Este episodio conirma la gestión azarosa de los intereses de la ciudad y los provechos que podían
sacar, a título personal, aquellos que los administraban. AGN (México D. F.), Indiferente Virrei-
nal 6046, exp. 14 y Alfaro Ramírez, inédita, p. 476.
que no se consiguió vender a tiempo —el Cabildo precisa que fueron más de
1 000 cargas—. Entonces, para evitar daños mayores, el Cabildo explica haber
decidido distribuir los granos —aún sin vender y amenazado de echarse a per-
der— a terratenientes, con la obligación de que sea devuelto por los beneiciarios
al año siguiente. Sin embargo, años más tarde, el mismo Cabildo conirma que
las restituciones habían sido muy irregulares18.
Frente a esta situación y a las denuncias de negligencia formuladas por
el intendente, el Cabildo intenta defenderse y justificar sus azarosas ini-
ciativas. Su principal argumento es explicar el temor a una mala cosecha
por razones de sequía que afectó la zona unos meses antes, poco después
seguida de heladas muy fuertes y tardías19. A estos argumentos de orden
«climático» presentados por el Cabildo como justificación de su gestión, la
respuesta de M. de Flon es contundente:
Habiéndose vendido el 13 de marzo de 1787 en la alhóndiga a
6 pesos la carga, parece no había motivo para que el 14 se hubiese
celebrado con el conde de Castello y José Bringas de Manzaneda,
alcaldes ordinarios a la sazón, el ajuste a 7 pesos, mayormente
cuando la cosecha está pendiente hasta octubre o noviembre y ni
la cantidad acopiada era suficiente para remediar la necesidad que
faltaba de aquella ni el modo paulatino en que se hicieron las remi-
siones sufragaba a el abasto habiéndose visto los 2 vendedores en el
caso de devolver un mil y ochocientos cuatro pesos 2 reales, fuera de
que si por semejantes temores se hubieran de tomar tales providen-
cias, todos los años nos hallamos en igual caso20.
El resultado de esta gestión arriesgada de las rentas públicas resulta

gravísimo para la ciudad y se lee en el aumento espectacular del endeuda-
miento y del déficit de la institución municipal. Según el propio intendente
«es esta la fortuna que han corrido los propios de Puebla en todos los tiem-
pos»21. Muy concretamente, mientras el endeudamiento anual se mantenía
en torno a unos 50 000 pesos antes de los aventurados negocios relaciona-
dos con las compras de maíz —lo que ya en sí era enorme al representar
más de un año de los ingresos fiscales municipales— lo vemos aumentar
brutalmente en casi un 50 % (cuadro 2)22 .
18
Queda por lo tanto claro que para los miembros del Cabildo esta compra de maíces funciona
doblemente: en un primer momento sirve para ofrecer a los terratenientes cercanos al Cabildo
una salida a buen precio de sus propios maíces; en un segundo momento es también una forma
de aprovisionar a estos mismos terratenientes cercanos a la institución y conseguir granos casi
gratuitos para sus propias siembras.
19
AGN (México D. F.), Indiferente Virreinal 6046, exp. 14.
20
Ibid.
21
Ibid.
22
Si tomamos la estimación del endeudamiento ofrecida por Liehr, el aumento se limita a una
tercera parte del presupuesto municipal, lo que sigue siendo muy importante en un periodo tan corto.
148 michel bertrand
Cuadro 2. — Endeudamiento del Cabildo de Puebla (segunda mitad del siglo xviii)
1768 1782 1792 1802

45 000 ps 50 000 ps 73 170 ps (66 720 ps) 63 400 ps
AGMP, Serie Expedientes, AGMP, Serie Expedientes, t. 61,
Liehr, 1971. Liehr, 1971.
t. 61, leg. 607, fos 183ro-90vo. leg. 610, fos 219ro-231vo (Liehr).
Frente a esta situación, de por sí muy peligrosa, al leer los argumentos de la

ciudad para justiicarse, lo más probable es que este tipo de situación no tenga
nada de excepcional: los cabildantes no parecen estar muy preocupados por un
déicit tan importante, lo cual puede interpretarse como una conirmación de la
crítica —«su desinterés por el bien público»— dirigida por el intendente al colec-
tivo municipal. A nuestro modo de ver, es también una conirmación de que las
pérdidas del Cabildo poblano no eran sino los beneicios de los terratenientes
allegados al mismo Cabildo, y muy probablemente de los propios cabildantes…
Para acercarnos un poco más a la gestión poco rigurosa del Cabildo, dispo-
nemos del balance que el propio Cabildo presenta inalmente unos meses más
tarde al intendente de la operación de compra de maíces para los dos años de
1786 y 1787. Las pérdidas ocasionadas se revelan en realidad mucho más impor-
tantes de lo antes reconocido, pues el Cabildo reconoce que estas operaciones
—realizadas bajo la responsabilidad de 2 cabildantes en 178623— signiican
quebrantos de más de 20 500 pesos24. Si tomamos en cuenta el presupuesto
global de la ciudad, el peso de dichas pérdidas revela una situación muy grave,
cuando no realmente catastróica. Dichos menoscabos —inalmente admitidos
de manera oicial por el Cabildo— representan, para los dos años considerados,
el 50 % de sus ingresos anuales. Es más: a principio de los años noventa del
siglo xviii, o sea al principio del gobierno del intendente, la deuda representa
casi dos veces el monto de los ingresos anuales25. Si observamos la evolución
de la deuda poblana, vemos como conoce un alza continua a lo largo de la
segunda mitad del siglo para después, en un segundo momento, estabilizarse
en un nivel muy alto. De forma que podemos concluir que la presencia exigente
de Flon no cambia radicalmente las cosas, aun cuando si consigue reducir el
peso de la deuda después de haber obtenido del Cabildo el reconocimiento de
una situación que hasta entonces el Cabildo se esforzaba en esconder.
De estas observaciones podemos sacar una conclusión clara: la situación inan-
ciera, puesta en evidencia por el intendente a partir de su análisis de las cuentas
de la ciudad, es propiamente catastróica. En toda lógica, un déicit estructural y
23
En 1786, los responsables de la compra fueron José Bernardo de Azpiroz y José Ignacio
Tamariz. El año siguiente, fue el Cabildo en su conjunto que realizó y aprobó la compra. Lo que
sabemos para esta segunda compra es quienes fueron los proveedores del Cabildo: José Bringas
de Manzaneda y el conde de Castelo, ambos regidores del Cabildo en aquel entonces y a la sazón
alcaldes ordinarios (AGN [México D. F.], Indiferente Virreinal 6046, exp. 14).
24
Ibid.
25
O «solo» un poco más de 1,5 de dichos ingresos si tomamos los datos proporcionados por Liehr.
un endeudamiento orientado al alza tendría que alejar a los candidatos de dichos

cargos municipales. Sin embargo, aunque sea muy probable que el desinterés por
los cargos municipales en muchas ciudades del Virreinato subrayado por la his-
toriografía, se relacione con una degradación inanciera de este mismo tipo, para
el Cabildo de Puebla no observamos la misma «huida» de la élite local para con
dichos cargos. De hecho, una observación de la ocupación de los regimientos
poblanos a lo largo de la segunda mitad del siglo xviii deja ver que son muy
escasos los regimientos vacíos. Es más, para los años 90 de dicho siglo, a pesar
de la situación inanciera observada que hubiera podido ser muy legítimamente
un motivo para huir de la institución, no vemos multiplicarse renuncias entre los
cabildantes26. De hecho, observamos como la transmisión de los cargos dentro
de las dinastías familiares sigue haciéndose sin diicultad. De esta continuidad
de la élite en los cargos municipales poblanos, podemos ofrecer unos ejemplos
signiicativos. La serie de las actas de Cabildo permiten reconstruir las trans-
misiones de cargos y de regimientos en el Cabildo ya que cada transmisión esta
precisamente registrada: dicha fuente conirma la preocupación de los titulares
de cargos municipales por guardarlos en manos de sus familias, o al menos de
sus allegados. Existe, entonces, una muy evidente preocupación por no perder el
control de dichos puestos. Otro ejemplo del atractivo que mantienen los cargos
del Cabildo es el precio que mantienen cuando se realiza una venta. Los distintos
casos de venta registrados conirman que el valor del regimiento poblano sigue
elevado y se establece a lo largo del siglo xviii en torno a los 10 000 ps (cuadro 3).
Cuadro 3. — Valor de cargos municipales en Puebla durante el siglo xviii
Nombre Fecha de la compra Valor del regimiento
Bueno de la Borbolla, Vicente 1742 15 000 ps
Arguinas Arzubialde, Joaquín 1758 23 000 ps
Ceron Zapata, Miguel 1720 10 000 ps

5 000 ps
Ceron Zapata, Miguel 1715
(escribanía)
12 500 ps
Mendizabal, Gregorio 1743
(escribanía)
Ruiz de Adorno y Velarde, 16 250 ps
1803
Antonio (escribanía)
Salazar, Victoria y Frías,
1708 8 291 ps
Ignacio Javier
Salazar, Victoria y 2 885 ps
1746
Moctezuma, José Manuel (validación de su derecho)
Fuente: AGMP, Serie Actas de Cabildo, año correspondiente a la fecha de la compra
26
Para los 123 regidores poblanos identiicados como miembros del Cabildo entre los años
1770 y 1810, las renuncias de regidores se limitan a unos pocos casos (los datos usados para el
presente trabajo se obtuvieron de la base de datos Fichoz, CNRS).
150 michel bertrand
La venta del cargo de escribano del Cabildo después de la muerte de su titu-

lar en 1803 sugiere la misma interpretación: su valor llega al elevado monto de
16 250 pesos, lo cual no deja de ser espectacular para un cargo de nivel medio27.
Es cierto que, como lo conirman los intercambios entre el propio intendente y
el Cabildo, todos los regimientos del Cabildo no estaban ocupados al inal del
siglo xviii. Pero, como lo explican unos y otros, esta situación no signiicaba
necesariamente desinterés por parte de los potenciales candidatos a dichos
puestos. Como lo recuerdan los propios miembros del Cabildo, en Puebla exis-
tían, conforme a la ley, 12 regidores perpetuos. Desde 1774 se habían añadido a
estos regimientos 4 cargos de «honorarios» «porque entre los capitulares deben
distribuirse cada año 15 oicios de concejo»28. De forma que, desde esa fecha,
el gobierno de la ciudad estaba en manos de 16 individuos. Sin embargo, este
conjunto se reunía excepcionalmente completo para distribuir las distintas res-
ponsabilidades de gobierno de la ciudad. De hecho, en 1806, los cabildantes
explican de la forma siguiente la diicultad de cubrir los puestos: «En lo que es
de considerar que para cada uno no sobra la atención de un hombre y que los
regidores están sujetos a enfermedades, tienen incas e intereses que les obligan
a usar el permiso para ausentarse»29.
Para esa fecha, el Cabildo se reúne con solo 9 regidores de los 16 posibles,
con lo cual la distribución de los cargos era complicada de realizar. Esta situa-
ción se complica con cierta diicultad para cubrir las vacantes: desde 1789,
2 regimientos seguían sin estar ocupados. De allí la propuesta de los regido-
res poblanos de nombrar interinamente siete regidores honorarios, «con cierta
corta pensión»30. Para ellos es una solución para, a la vez, cubrir los distintos
puestos del gobierno de la ciudad y permitir el acceso al gobierno municipal a
individuos que se interesarán más tarde en comprar los oicios vacantes, cono-
ciendo la realidad del cargo. Lo interesante de esta relexión es que en ningún
momento se expresa la idea de una «huida» de los cargos municipales. Es más
bien la cuestión del precio de los regimientos que parece constituir uno, sino el
principal, de los obstáculos para permitir la compra de las regidurías vacantes.
Las autoridades administrativas aprueban la propuesta, empezando por el
iscal de la audiencia de México que precisa en su parecer con fecha del 26 abril
1806 haber visto una situación parecida en Guadalajara cuando era iscal de lo civil
y donde se aplicó el mismo tipo de solución31. Lo mismo precisa el intendente Flon
que sin embargo expresa la inquietud de que esta nueva política de reclutamiento
pueda frenar la demanda de compra de cualquier otro tipo de oicio en la ciudad.
27
AGMP, Serie Expediente, «Que salga al pregón el oicio de escribano de Cabildo de Puebla
(1808)», t. 210, leg. 2543, fos 182-227. En 1715, Miguel Cerón Zapata compró este mismo cargo por
5 000 ps, conirmando así la fuerte demanda que afectaba a estos cargos de poder local (Alfaro
Ramírez, inédita, p. 447).
28
AGMP, Serie Expediente, t. 212, 1806, leg. 2598, fos 67rº-76vº.
29
Ibid.
30
Ibid.
31
Ibid.
Finalmente, y después de realizar sabios cálculos de probabilidad sobre

la esperanza de vida de un regidor apoyándose en las tablas de M. Dupré de
Saint Maur, de la Academia de París, se decide que se podría sacar a concurso
2 plazas de regidores honorarios cada 2 años. Esta clase de capitulares que-
darían en sus puestos hasta la proclamación de una vacante a la cual podrían
presentarse directamente. Paralelamente, los regidores honorarios se verían
obligados a pagar los derechos debidos al real isco en función del «valor del
oicio» que ocupaban y al cual iban a acceder ulteriormente.
Esta solución muy concienzuda permite a la vez satisfacer la preocupa-
ción de la Real Hacienda —cobrar derechos por puestos administrativos que
podían mantenerse sin ocupar durante períodos largos— así como defender
los intereses de los regidores en ejercicio —y el de sus familias— evitando
los riesgos de baja del valor del oicio si las contingencias multiplicaban las
vacantes. Este sistema presenta también otra ventaja para los regidores de
turno: ejercer un control sobre los advenedizos que pretenden acceder al
Cabildo32. Como hemos podido veriicarlo en el estudio de otros cabildos,
concretamente para el caso de la ciudad de Guatemala en la misma época,
esta preocupación distaba de ser segundaria 33.
A nuestro modo de ver, estos diversos datos relativos a los precios de los oicios
municipales poblanos y de la política de canalización de la demanda convergen
en subrayar el fuerte atractivo de dichos cargos relacionados con el Cabildo de la
ciudad. A nuestro modo de ver, y como ya se ha observado para los comercian-
tes metropolitanos que pretendían «hacer carrera» en Indias adquiriendo cargos
administrativos que les eran asequibles y mantener su control sobre ciertos cabil-
dos en América —y muy especialmente el de la ciudad de Puebla— era la vertiente
«criolla» de lo que se puede considerar como la «conquista del empleo público» en
busca de las ventajas y beneicios que le estaban asociados34. ¿Cuál era por lo tanto
la razón que permitiría explicar una situación poblana divergente con lo que la
historiografía subraya, a saber el desinterés por estos cargos municipales? Es más:
cuando para Puebla existen razones que, objetivamente, explicarían la huida por
parte de las élites económicas de dichas responsabilidades teniendo en cuenta la
situación inanciera de la ciudad35, vemos que la demanda social no disminuye
realmente manteniéndose a un nivel alto el valor de los cargos relacionados con el
Cabildo. Es posible que las ventajas obtenidas del ejercicio del poder local, como
las que hemos podido observar anteriormente, hayan contribuido a este interés
por parte de la élite. Sin embargo, comparando las prerrogativas aseguradas por
el hecho de ser cabildante con los riesgos de administrar un colectivo municipal
32
Esta preocupación es una gran constante que puede observarse en el Cabildo poblano desde
el siglo xvi (Senmartin, 2015).
33
Véase Bertrand, 2007 y 2014.
34
Hausberger, 2007.
35
La compra de un cargo municipal era de cierta manera una forma de invertir en la ciudad
considerada, lo cual expresa una forma de conianza en su situación inanciera y, por lo tanto,
en su estabilidad.
152 michel bertrand
fuertemente endeudado y en déicit permanente, parece pertinente plantearse

si lo primero compensaba lo segundo. Al esclarecimiento de esta contradicción
dedicaremos ahora nuestra relexión.
LA REPUESTA POBLANA AL DÉFICIT MUNICIPAL
Frente al déicit estructural de la ciudad, la solución del Cabildo poblano es

recurrir al endeudamiento, aparentemente exclusivo, con la Iglesia poblana.
Para el año de 1792, disponemos de la lista de los préstamos obtenidos por el
Cabildo municipal en los años anteriores y todavía vigentes (cuadro 4).
Cuadro 4. — Los prestamistas de Puebla en 1792
Monto Fecha Capital Razón

Prestamista
préstamo préstamo aún debido del préstamo
Convento Asentado en la hda. de los
religiosas de 3 000 ps 1712 3 000 ps Leones, propiedad de la
S. Gerónimo ciudad.
Quiebra del abasto de la carne
Cabildo catedral 30 000 ps 1744 25 500 ps a cargo de V. Bueno de la
Borbolla.
3 Capellanías sin
6 000 ps 175? 6 000 ps Desconocida
precisar ubicación
Pérdidas ocurridas en el
Cabildo catedral 19 000 ps 176? 3 000 ps abasto de la carne a cargo de
la ciudad.
Socorro de pobres y
Cabildo catedral 21 400 ps 1781 21 400 ps construcción del cuartel de
Dragones.
Obispo Compra de maíces para la
50 000 ps 1787 10 500 ps
de la ciudad alhóndiga.
Convento Sta.
5 000 ps 1788 5 000 ps Desconocida
Catalina
Presb. Ig.
Rodríguez de 11 500 ps 1790 6 000 ps Casa para la alhóndiga.
Olivarez y familia
Convento S.
2 270 ps 2 270 ps Desconocida
Agustín
Total 148 810 ps 82 670 ps
Fuentes: AGMP, Serie Expedientes, t. 61, leg. 611, fos 232-269, 1793 (244 ---> 285 según la nueva
foliación) y AGN (México D. F.), Indiferente virreinal 6046, exp. 14.
Si el préstamo más viejo y aún sin rembolsar por completo, se remonta a princi-
pios del siglo xviii, la mayoría de ellos fueron solicitados durante la segunda mitad.
Esta primera observación subraya que el recurso al endeudamiento por parte del
Cabildo poblano no tiene nada de extraordinario. Dicho de otro modo, el préstamo

y el endeudamiento no es un recurso puntual frente a una situación excepcional.
Constituye, al contrario, una práctica continua, claramente indispensable para lle-
var adelante un mínimo de política de ordenación urbana. Lo más probable es que,
como lo deja ver el mismo documento, se trate de una práctica antigua de funcio-
namiento del propio Cabildo36. Sin embargo, lo más interesante de lo revelado por
el cuadro está en otro aspecto: el principal prestamista del Cabildo municipal colo-
nial no es sino el propio Cabildo catedralicio como institución o con sus propios
integrantes. De hecho, el obispo de Puebla y su Cabildo representan casi el 85 % del
total del monto de los préstamos recibidos por la ciudad37.
Más allá de la importancia de papel de las instituciones religiosas como agen-
tes inancieros, cabe también resaltar la estabilidad y continuidad del sistema.
Del total prestado e identiicado de manera precisa en 1792, queda pendiente
de reembolso la mitad. De forma que los prestamista no parecen haber exigido
a la ciudad saldar el principal, contentándose con la renta correspondiente a la
tasa anual del préstamo. Otro aspecto también llama la atención en este pano-
rama de la situación inanciera del Cabildo para con sus prestamistas: la mayor
parte de los préstamos rembolsados son los del Cabildo catedralicio. También
es cierto que estos corresponden a los préstamos más elevados obtenidos por el
Cabildo municipal. Lo cierto es que lo que vemos funcionar en Puebla es un sis-
tema de interconexión muy estrecha entre ambos cabildos, el de la ciudad y el de
la catedral. Es más: el funcionamiento del primero parece ubicarse en situación
de dependencia respecto del segundo. Lo que revela el sistema aquí sacado a la
luz del día es que la política llevada a cabo por el colectivo municipal poblano
depende estrechamente del Cabildo eclesiástico. Y esto no solo para poder llevar
a cabo las respuestas a las «urgencias» de la situación cotidiana —principalmente
solucionar el problema de alimentación de la población de la ciudad—, sino tam-
bién las inversiones sin las cuales sería imposible la construcción de ediicios
dedicados al uso puramente civil —la alhóndiga— o aquellos destinados a las
fuerzas del «orden público» —el cuartel de Dragones—. Es más, si consideramos
la diferencia entre los ingresos y el peso efectivo de las deudas continuamente
contraídas por el Cabildo poblano, es obvio que los nuevos préstamos también
sirven para reembolsar parte de las deudas anteriores. Dicho de otro modo, el
sistema que funciona en Puebla a lo largo de la segunda mitad del siglo xviii es
un mecanismo de endeudamiento continuo que revela una situación de fragili-
dad para la ciudad. En este contexto, el Cabildo de Puebla no tiene otra opción
que la de recurrir sistemáticamente a la ayuda inanciera de la Iglesia Catedral,
probablemente la institución más acaudalada de la región.
36
De hecho, Y. Celaya me conirmó oralmente haberla encontrado para el siglo anterior.
37
Este papel de Cabildo como principal agente bancario «público» es otra de las facetas ya
puesta en evidencia para los préstamos destinados a particulares. De hecho, fue uno de los
grandes papeles de los fondos recaudados mediante las capellanías y obras pías durante el
periodo colonial: sirvieron de capital para alimentar los censos que gravaban la propiedad
privada (véase Greenow, 1983).
154 michel bertrand
Si las razones por la cuales el Cabildo municipal poblano se veía obligado

a acudir a este recurso inanciero extremo parecen claras, ¿cómo explicar en
cambio su aceptación por parte de la Catedral y su Cabildo eclesiástico? En
otras palabras, ¿cuál podía ser el interés de la catedral en este negocio? La
respuesta a este interrogante se sitúa probablemente a dos niveles distintos
pero complementarios. Para el Cabildo catedralicio, en particular para sus
miembros, este sistema permitía asegurar a los canónigos, así como a los
clérigos cercanos a la institución, rentas estables y bastante seguras. A pesar
de su endeudamiento, la ciudad de Puebla parece lograr cubrir a partir de sus
propios recursos, sin mayores diicultades, parte de sus deudas. Por otra parte,
todos los préstamos del Cabildo catedralicio o de las diversas instituciones
religiosas, corresponden a rentas relacionadas con capellanías que sirven
clérigos o los propios canónigos del Cabildo catedralicio. En el caso de este
último, aparentemente la regla más frecuentemente utilizada consta de
que los préstamos están repartidos entre capellanías de monto idéntico, en
general establecido sobre un capital de 3 000 pesos prestado a una tasa de 4
o 5 %. Por lo tanto cada clérigo o canónigo asociado a las diversas capellanías
que ha ayudado a montar el préstamo otorgado percibe una renta anual de
unos 150 pesos correspondientes al pago de la tasa prevista por el contrato
de préstamo. Entendemos entonces que, para los clérigos poblanos estos
préstamos destinados a inanciar el Cabildo de la ciudad eran una excelente
solución para garantizarles rentas continuas y bastante sólidas, ya que están
sistemáticamente garantizadas sobre los recursos de la ciudad, en particular
los llamados «propios y arbitrios». De forma que el interés del Cabildo de la
catedral y, más ampliamente, de las instituciones religiosas poblanas implicadas
en estas operaciones es de orden muy inmediatamente inanciero. A pesar de
estar fuertemente endeudada, la ciudad de Puebla puede considerarse como
inancieramente sólida y la deuda poblana como una buena inversión.
El segundo nivel de observación para responder al interrogante anterior-
mente planteado es probablemente más sutil y de más arduo tratamiento.
Remite al orden social y a sus mecanismos familiares y relacionales, difíci-
les de identificar por ahora —en el estado actual de la investigación— como
para dar respuestas seguras. Esto último supone reconstruir el entramado
relacional entre los miembros de ambos cabildos que permita entender sus
intereses compartidos. Este trabajo aún en curso se está realizando para la
segunda mitad del siglo xviii. Sin embargo, en base a los datos ya disponi-
bles, podemos avanzar elementos que subrayan dos aspectos importantes.
El primero se refiere a lo observado a partir de la documentación arriba
examinada. Si consideramos los nombres de los fundadores y de los que
sirven las capellanías establecidas a partir de los nueve préstamos ofrecidos
al Cabildo y aún pendientes de reembolso en 1792, podemos identificar a 26
grupos familiares. De ese total, cinco corresponden precisamente a linajes
presentes en el momento en el que se realiza el préstamo en el Cabildo de la
ciudad, poniendo en evidencia intereses compartidos.
Mas allá de esta valoración global, en un caso concreto que constituye

un segundo elemento de interpretación, la implicación del prestamista es la
más próxima posible en relación con el Cabildo poblano: se trata de Pedro
de Miranda Cevallos, quien financia directamente parte del préstamo ofre-
cido por el Cabildo catedralicio de 1781, antes de entrar, en 1786, como
regidor en el Cabildo municipal. De forma que no parece exagerado formu-
lar la hipótesis de que su participación en la primera operación contribuyó
decisivamente a su acceso al rango de regidor. Para los otros cuatro présta-
mos, la relación entre la parte acreedora y la que está presente en el Cabildo
de la ciudad, sin ser tan obvia, se manifiesta mediante parientes presentes
en esta última institución en el momento en que se realiza el préstamo.
Podemos entonces concluir, que los préstamos provenientes de la Iglesia —
independientemente de la institución clerical que lo proporciona— tienen
una fuerte coloración personal o familiar. Se realizan en realidad dentro de
«círculos relacionales cerrados», muy especialmente entre miembros de un
mismo grupo familiar. Y es obvio que permiten, por un lado, que uno de
sus miembros o allegados sirvan en dichas capellanías y, por el otro lado,
que la contraparte presente en el Cabildo de la ciudad pueda poner en evi-
dencia el apoyo aportado a la entidad municipal.
Esta conclusión parcial, que pone en evidencia el entramado relacional de la
élite y la solidaridad inanciera de sus principales actores institucionales, ten-
dría que verse conirmada para el resto de los grupos familiares que aparecen
en el sistema de inanciación de la municipalidad poblana sacado a la luz, lo que
aún no es el caso. Esto permitiría saber si la práctica observada para la quinta
parte de estos prestamistas coincide con una verdadera estrategia elaborada por
los linajes de la élite. Esto supone reconstruir otro tipo de relaciones, no nece-
sariamente de orden familiar pero tan importantes como este, mediante las
cuales se ponían en contacto los prestamistas, organizados en torno al Cabildo
catedralicio y más ampliamente en torno a las demás instituciones religiosas
poblanas, con los miembros del Cabildo municipal.
A partir de lo observado en relación a la política poblana en lo tocante al uso
de los recursos municipales, vemos surgir un modo de funcionamiento local
muy peculiar que nos incita a matizar seriamente la interpretación dominante
en la historiografía que airma el declive del atractivo de los regimientos para
las élites locales. La participación en el Cabildo municipal, además de honor y
prestigio —o sea capital simbólico— también ofrecía a sus beneiciarios la posi-
bilidad de acceder al mercado urbano vendiendo el producto de sus haciendas
con anticipación y a precios superiores a los del mercado. Dentro de los cargos
principales del Cabildo, el de mayordomo era probablemente el que más atrac-
tivo —aunque no el único— podía presentar en esta perspectiva. En efecto, es
el cargo más oportuno para este tipo de negocios, aunque no sin riesgos, ya
que la quiebra lo amenaza siempre, como hemos podido comprobarlo. Pero
hay aún más: la inanciación de estas operaciones que pesan sobre la Hacienda
municipal, está acompañada de una fuerte dimensión social: ofrece a los linajes
156 michel bertrand
de la élite local la posibilidad de redistribuir entre sus miembros, tanto clérigos

como laicos, los beneicios del ejercicio del poder. En el caso poblano observa-
mos como existía una verdadera coalición de intereses entre ambos cabildos,
muchas veces fundamentadas en una alianza familiar —pero probablemente
también en lazos no exclusivamente familiares—. En esa coalición, uno inan-
cia al otro en beneicio de intereses familiares comunes —y claramente en
detrimento del bien común—. De esta observación surge la conclusión de la
necesidad de retomar el análisis de la élite poblana considerando un aspecto
descuidado en la historiografía. Los estudios relativos a la élite local excepcio-
nalmente asocian las dos vertientes del poder local, el civil mediante el Cabildo
municipal y la dimensión secular del poder eclesiástico a través del Cabildo
eclesiástico. El estudio de la política iscal del Cabildo municipal poblano con-
irma la necesidad de abordar el estudio de la élite local como un conjunto
que controlaba todas las instituciones importantes allí presentes para abordar
mejor el ejercicio del poder local y la distribución de sus beneicios.
LA REFORMA BORBÓNICA
EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA FISCALIDAD LOCAL
los ayuntamientos novohispanos de orizaba y querétaro
Yovana Celaya Nández
Instituto de Investigaciones Histórico-Sociales – Universidad Veracruzana
En 1771 José de Gálvez entregaba al virrey novohispano Antonio de Bucarely y

Ursua un extenso informe en el que detallaba y justiicaba sus decisiones, reformas
y proyectos en la Hacienda novohispana1. De las inanzas locales, el visitador infor-
maba que a su llegada el desorden era la característica en los caudales públicos de
ciudades, villas y pueblos. El desorden en los registros, o en algunos casos la ausen-
cia de tales, lo llevó a deinir un reglamento que debían acatar los ayuntamientos y
a instaurar una Contaduría encargada de vigilar la regulación del ingreso y el gasto.
Un segundo proyecto del visitador fue que los ayuntamientos asumieran la provi-
sión de bienes y servicios públicos (caminos, limpieza, empedrados, introducción
de agua, etc.), con arbitrios en su jurisdicción justiicados en la utilidad pública.
En momentos en que la Hacienda de Castilla presionaba a la Hacienda virreinal
para obtener mayores recursos, los ayuntamientos novohispanos establecieron
nuevos impuestos a cambio de bienes y servicios públicos en el ejercicio de un
gobierno urbano que demandaba la monarquía. El arbitrio de la segunda mitad
del siglo xviii será resultado de las aspiraciones locales de gravar un sector o
actividad para inanciar un gasto, pero también resultado de deinir su potes-
tad iscal frente a la iscalidad regia. La visita de José de Gálvez y la Ordenanza
de Intendentes representaron para los ayuntamientos una transformación en
su dinámica iscal que ofreció nuevas oportunidades de ingresos y permitieron
el establecimiento de acuerdos que redeinieron la posición del Ayuntamiento
frente a las autoridades virreinales, contribuyentes y ayuntamientos vecinos.
Desde las categorías, arbitrio, utilidad pública y contribuyentes, este artículo
pone en la mesa de discusión la construcción, deinición y transformaciones de
una iscalidad articulada a las corporaciones concejiles donde potestad iscal y
utilidad pública actuaron como elementos de negociación frente a las institu-
ciones y proyectos borbónicos de racionalidad iscal. Analizar la iscalidad local
permite entender el peso de la Hacienda regia en la deinición de esta pero tam-
bién la respuesta de la primera a las necesidades de la segunda. Para ello, se han
elegido dos casos, los ayuntamientos de Orizaba y Querétaro que muestran la
1
Mi participación en este grupo de investigación debe mucho a Michel Bertrand y a Zacarias
Moutoukias, a ambos expreso mi agradecimiento.

158 yovana celaya nández
importancia de las iguras iscales locales. El ejercicio comparativo dará cuenta

de la respuesta de ambos ayuntamientos a la obtención de una potestad iscal,
a las atribuciones para controlar a contribuyentes y a la satisfacción de bienes y
servicios públicos por parte de las corporaciones concejiles.
EL PROYECTO DE ARBITRIOS
En el mundo hispano, la fundación de ciudades, villas y pueblos representaba

la expansión y consolidación del gobierno local que organizaba la vida política
y económica de las poblaciones. En el gobierno novohispano, los ayuntamientos
participaron de la tradición legislativa castellana. De la autoridad regia recibieron
sus estatutos y todos gozaban de igual condición con variaciones en la composi-
ción del cuerpo capitular. El número de regidores podía ser desde 4 en las villas
pequeñas hasta 8 en las ciudades grandes y 12 en las capitales. En el gobierno de
la ciudad, los cabildos eran prácticamente autónomos en todo lo que se refería
al control de pesos, medidas, salarios, en la venta de maíz y trigo, inspección de
cárceles y hospitales, vigilancia de moral pública y cobro de multas2.
Por lo que atañe a las inanzas, el Ayuntamiento siguió la línea establecida
por los municipios en Castilla, los propios y los arbitrios. Los primeros se consti-
tuían por la donación de ejidos para usos agrícolas y dehesas para el pastoreo de
ganado y con tales ingresos se costearía el gobierno de la ciudad. Si los recursos
provenientes de propios no eran suicientes para cubrir el gasto de la ciudad, los
cabildos podían solicitar arbitrios por un tiempo limitado. A diferencia de sus
pares castellanos, las inanzas de los ayuntamientos novohispanos mantuvieron
a los propios como el principal medio para cubrir sus gastos y excepcionalmente
solicitaron la autorización de arbitrios para cubrir algún gasto extraordinario.
Un elemento que conviene resaltar del caso novohispano es el uso del préstamo
como recurso para cubrir el gasto, un préstamo que daba cuenta de las redes y
fortaleza de una oligarquía política y económica en los ayuntamientos.
En este contexto, José de Gálvez llegó a Nueva España con la orden de tomar
conocimiento de los propios y arbitrios y de regular la cuenta y razón de los mis-
mos: por ello la creación de la Contaduría. Pero Gálvez también tenía interés
en la promoción de actividades económicas como la agricultura, la minería y el
comercio y reconocía la importancia de un gobierno urbano que realizara obras en
caminos, abasto de agua, ediicios para almacenamiento de granos, entre otros. Es
decir, la puesta en marcha de una reforma de policía al gobierno de la ciudad en el
marco de un urbanismo ilustrado. La política de José de Gálvez fue ligar el arbitrio
a la provisión de dichos bienes inanciados por los contribuyentes y bajo el control
de los ayuntamientos. Así, la potestad iscal local estará ligada a la provisión de
tales bienes y la elección de los mismos debía responder a los proyectos de fomento
que promoverá el visitador y la Ordenanza. En ambos casos, el gasto era el que
2
Recopilación de Leyes de los Reynos de las Indias.
la reforma borbónica 159
justiicaba la existencia de un impuesto local y en consecuencia la utilidad y bien

público de este serían elementos a considerar por los funcionarios para aprobar los
llamados nuevos arbitrios. El procedimiento administrativo que los ayuntamien-
tos solicitantes seguían era presentar un informe detallado de sus inanzas, ingreso
y gasto existente, y su propuesta de nuevos arbitrios3. La propuesta de arbitrios
debía estar avalada por la Junta Municipal del Ayuntamiento solicitante, órgano
interno encargado de vigilar las inanzas, y haber sido presentada al intendente o
subdelegado. En este caso fue común que si se contaba con el beneplácito de dicha
autoridad el proyecto incluía su testimonio, pero de existir un conlicto con el
intendente se enviaba directamente a la Junta sin la información de este, y la Junta
debía solicitar directamente al intendente una evaluación del proyecto.
En el ámbito de los recursos, los arbitrios se convirtieron en el medio para que
los ayuntamientos se ampararan bajo el concepto de utilidad pública, indisputable
una vez aprobada, para justiicar el gasto que proyectaban4. Es la utilidad pública
el elemento que sostiene las nuevas imposiciones y en consecuencia conigura
la potestad iscal de los ayuntamientos, tanto en el ingreso como en el gasto. La
defensa de una potestad iscal local frente a una iscalidad regia dará cuenta del
fortalecimiento de los ayuntamientos en el marco de una reforma borbónica. Si
bien es innegable el control que la Contaduría buscaba ejercer en el dispendio de
los recursos locales, la reforma ofreció mecanismos para la obtención de nuevos
recursos: los ayuntamientos de Querétaro y Orizaba resultan una muestra de ello.
EL PROYECTO EN ORIZABA: COMERCIO Y ARRENDAMIENTOS
En 1765, Carlos III concedió a una comunidad de españoles asentados

en el pueblo de Orizaba la instauración de un ayuntamiento con seis
regidores, alcaldes ordinarios y oficiales. La concesión era resultado de
una larga aspiración por parte de una comunidad económica y política
que se había fortalecido durante el siglo xvii y que demandaba un espacio
para la representación de sus intereses5. La lista de requisitos a cumplir
para obtener cabildo era contar traza urbana y recintos religiosos acordes,
población numerosa, vecinos distinguidos con caudales suficientes y el
cumplimiento de servicios al rey. No obstante cumplir estos requisitos,
la villa enfrentaba el inconveniente de estar asentada en una jurisdicción
3
A partir de las disposiciones de Gálvez el informe se dirigía a la Contaduría y era discutido
por sus miembros y por el iscal del Virreinato (véase, Gálvez, Instrucción formada para la
vista y reconocimiento de los propios). Con la promulgación de la Ordenanza y la instalación de
la Junta de Hacienda del Virreinato era en esta donde se discutían las solicitudes de arbitrio y
la encargada de elaborar las resoluciones favorables o de rechazo. La Junta estaba integrada por
el virrey, en calidad de presidente, por el iscal y por miembros de la Audiencia y la Contaduría.
4
Fernández Albaladejo, 1992.
5
Desde el siglo xvi, el pueblo de Orizaba contaba con alcalde mayor y con una comunidad de
vecinos españoles que participaban activamente de la vida política de la villa. Arroniz, 2004 y
García Ruiz, inédita.
con otros actores poderosos, un pueblo de indios, los marqueses de Sierra

Nevada y los condes del Valle de Orizaba que se oponían a la creación de
un ayuntamiento de españoles. Entre otras razones, la oposición se debía a
que el nuevo ayuntamiento supondría la dotación de tierras para propios,
un bien escaso, según argumentaban, y que se debe tener en cuenta en el
análisis del proyecto de propios y arbitrios de los capitulares orizabeños.
Desde la visita de José de Gálvez el Ayuntamiento había sido conminado a
presentar un informe del estado de sus ingresos y gastos y proponer los arbi-
trios necesarios para la atención de las necesidades públicas del vecindario. En
1769 el Cabildo presentó su proyecto de arbitrios justiicados en la ausencia de
propios, el proyecto fue evaluado por el iscal Joseph Antonio de Areche y en
junio de 1774 le fue aprobado el reglamento por espacio de cinco años en tanto
obtenía la autorización deinitiva del monarca6. En calidad de Ayuntamiento
de reciente creación, los capitulares de Orizaba señalaron que los recursos de
los arbitrios integrarían un fondo público para los gastos comunes, ordinarios
y regulares de la república. En vista de que carecían de tierras para arrenda-
miento, el arbitrio, es decir imposiciones sobre actividades o consumo, era la
única opción de ingresos para sufragar las urgencias públicas. La propuesta se
integró por seis arbitrios deinidos por la utilidad y el gasto:
Arbitrios solicitados por el Ayuntamiento de Orizaba en 1769
Arbitrio Contribuyentes Gasto
1 ½ real por conducción de pescado, Arrieros que salgan o ingresen a Reparo

algodón, pita y cacao la villa con excepción a Veracruz del camino
1 real por mula cargada; Puente
½ real por cabalgadura Arrieros en el paso del
y ½ real por bestia río blanco
1 peso diario Panaderos
3 pesos por barril de aguardiente;
Arrieros
2 por barril de vino
Un tanto de todos los efectos
Comerciantes
que tienen su consumo en el lugar
Dueños de solares extramuros:
5 pesos por 50 varas;
Propietarios
2 pesos 4 reales por 25 varas;
1 peso 4 reales por 10 varas
Fuente: AGI, México 2109.
Dos solicitudes más fueron propuestas pero, a diferencia de las anteriores, estas
contribuciones formarían el ramo de propios, es decir, sus ingresos serían perma-
nentes y una vez aprobado el reglamento la decisión del ingreso y su destino sería
6
El reglamento que se utiliza es el informe presentado y aprobado en Madrid que permite
seguir la discusión que se llevó a cabo en México por parte del iscal del Virreinato y la aproba-
ción tanto en México como en Madrid de 1778.
competencia de los capitulares orizabeños. El primero de ellos era una contribu-

ción de 400 pesos anuales que el abastecedor de toro y novillo realizaría a favor
de los propios. En esta misma categoría se pedía que los abastecedores de carnero
contribuyeran, aunque en este caso ellos podrían determinar el monto de su apor-
tación. La segunda solicitud era la adjudicación al Ayuntamiento de las tierras que
la marquesa de Sierra Nevada había cedido al rey, tierras cuyo valor eran de poca
monta según lo expresado por los capitulares, pero que permitirían al Ayunta-
miento contar un ingreso por arrendamiento de las mismas.
En el nivel de contribuyentes y utilidad pública, los capitulares justiicaron los
arbitrios en el beneicio que cada sujeto iscal recibiría de su contribución. El mejor
ejemplo eran los arrieros pues los recursos se destinarían a la composición de
caminos. Además, el Ayuntamiento se cuidaba de que no fueran gravados en dos
distritos iscales. Los capitulares de Orizaba tenían conocimiento que el Cabildo
veracruzano cobraba el mismo gravamen a los arrieros que ingresaran o salieran
de su jurisdicción, por ello realizaría exenciones a aquellos que participaran del
comercio con el puerto7. Los gravámenes a arrieros fueron proyectos recurrentes en
este periodo en vista de que eran un ingreso seguro y constante, pues se justiicaba
con la reparación de caminos que, como se decía, no cesaba nunca.
En la utilidad al contribuyente también justiicaban la construcción de un
puente sobre el río blanco: en una primera etapa los ingresos permitirían cons-
truir un paso de madera que resistiría las crecidas del río en época de lluvias; en
una segunda etapa se construiría un puente de cal y canto; y, una vez terminada
la obra, el gravamen se reduciría y uniicaría a ½ real por mula, caballo o bes-
tia. Este paso resultaba estratégico para el comercio proveniente de las regiones
de los Tuxtlas y Cosamaloapan que arribaba a Orizaba, y en este caso no hubo
diferenciación de productos gravados pues se cobraba la circulación. El arbitrio
a la iscalización al comercio de vino y aguardiente evidencia el peso mercantil
de la villa y en una época que no había restricciones de la iscalidad regia a la
comercialización de estos productos, los capitulares no dudaron en solicitar el
gravamen. El gravamen descrito como «un tanto al consumo» recaería sobre los
efectos comercializados en la plaza y el mercado, sin distinción de productos,
pero justiicado en que el mismo gravamen era recaudado en Tabasco conocido
como derecho provincial, y en consecuencia podía aplicarse también en Orizaba.
En el arbitrio a vinos y al consumo, los capitulares no justiicaban gasto alguno
de los recursos por lo que se integraría al fondo público, que desde su funda-
ción se le había solicitado deiniera para atender las urgencias del vecindario. Un
arbitrio que llama la atención por la naturaleza de contribución directa a la que
atañe es el gravamen a propietarios irregulares extramuros. El Cabildo solicitaba
gravar a los propietarios, excepto a los indios, que carecieran de títulos.
En la deinición de un sector especíico de contribuyente y en consecuencia
gravar una actividad, la iscalización a los arrieros, panaderos y comerciantes da
cuenta del interés del Ayuntamiento por obtener un beneicio de la expansión
7
El derecho de peaje o pisaje se estableció por primera vez en el Puerto de Veracruz en 1759,
para gravar los carros y animales con destino a Xalapa o a Orizaba.
de un sector mercantil en la villa que comerciaba con tintas, granas, cacao,

algodones, pescado, cueros y demás efectos de las provincias de Guatemala y del
Sotavento. Los capitulares de Orizaba justiicaban su proyecto de arbitrios en el
carácter de mercado redistribuidor que ejercía la plaza, pero se cuidaban bien de
no incorporar productos que pudieran crear un conlicto con la iscalidad regia,
por ejemplo el tráico de tabaco tan intenso en la villa. Conviene señalar que los
arbitrios al tráico mercantil iscalizaban la introducción y comercialización de
productos a la villa y cuyo sujeto iscal es el arriero, una diferenciación importante
en vista de un posterior conlicto con el Cabildo de Córdoba. Este arbitrio llama la
atención por su similitud al pago de alcabala que se efectuaba por comercializar,
un tema que no aclararon capitulares o autoridades virreinales, pero que en
otros ayuntamientos hay registros de oposición por un doble gravamen a la
comercialización en espacios urbanos. Del reglamento de Orizaba destaca
también que la oferta de bienes y servicios que el Ayuntamiento busca costear de
su fondo de arbitrios atiende al fomento del comercio pues el reparo de caminos
y la construcción del citado puente facilitarían los intercambios en la villa. Es por
ello que los comerciantes, arrieros que llegaban a la villa, los usuarios del puente
o los establecidos en la plaza y el mercado, constituían el único sector que podían
incorporar a su proyecto iscal.
El proyecto del Ayuntamiento de Orizaba fue discutido en la Junta de
Hacienda. La respuesta evaluó la utilidad pública del gasto, los contribu-
yentes y las afectaciones a la iscalidad regia. El gravamen a los arrieros que
introducían mercancías a la villa fue aceptado con una disminución en el
monto de la tasa a un real, pero no se aceptaría gravar por géneros, sino por
carga y en vista de los ingresos esperados debía cubrir «el reparo y fábrica de
puentes, calzadas, caminos y otras obras públicas cuya inmediata utilidad
ceda en beneicio de los que la contribuyen sin que se le pueda dar otro des-
tino». En el caso del gravamen para la construcción del puente en el paso de
río blanco, la Contaduría opinaba que era el más útil y que cumplía con las
directrices del visitador. Sin embargo, el Ayuntamiento no podía disponer de
un río «de dominio particular» que se encontraba dentro de la hacienda La
Estanzuela, criadora de ganado mayor y propiedad de Pedro de Obando8. Por
ello, a menos que el propietario se encontrase dispuesto a renunciar a la pose-
sión o cediese el derecho de arrendar el paso al Ayuntamiento, el arbitrio no
podía imponerse en los términos que los capitulares proponían. En la cédula
real que ratiicó el reglamento se concluyó que la construcción del puente
era de utilidad al Cabildo puesto que no obstante que el iscal había dado la
opción al propietario para presentarse y reclamar el derecho sobre el citado
paso, este «hasta entonces no había presentado ni verosímilmente presentaría
título alguno a su favor», por lo que ordenaba que en la aprobación del regla-
mento debía tomarse únicamente audiencia y opinión al pueblo de indios9.
8
AGI, México 2109.
9
AGN (México D. F.), Reales Cédulas, vol. 115, exp. 55, 12/10/1778.
El gravamen a panaderos fue rechazado pero a cambio se les propuso imponer

un gravamen de tres cuartillas a la introducción de harina o cebada10. La pro-
puesta resulta signiicativa en vista de la expansión de molinos en la villa y su
jurisdicción: un gravamen de esta naturaleza reportaría beneicios considerables
en vista de la creciente demanda de granos tanto para el consumo interno como
para el envío de harina al Puerto de Veracruz11. El gravamen a la introducción de
aguardiente y vino a la villa fue aceptado a medias, el aguardiente pagaría 3 pesos
por barril pero el vino quedaba fuera de toda contribución. El iscal recordaba
que José de Gálvez se había opuesto a gravar aguardiente y vino por conside-
rar que de permitirse se perjudicaría el consumo de los españoles. Y por último,
respecto a pensionar al comercio en la plaza y mercado fue condicionada su apro-
bación a la regulación de los comerciantes instalados en ella. El iscal opinó que
era común que fueran indios u otras castas los que comerciaban en dichos luga-
res por lo que antes que el Ayuntamiento iniciara con el cobro del arbitrio debía
formar un reglamento del número de puestos, del monto de la contribución y
solicitaba al Ayuntamiento que en el arrendamiento se respetara a los indios y
castas que siempre habían gozado de la comercialización en la plaza.
En la aceptación de un gravamen a los propietarios de solares hubo dos
resoluciones. En la primera se aceptó el arbitrio con la modiicación de un
pago único de 250 pesos al solar de 50 varas y a partir de este regular el
resto de solares. Pero en una segunda opinión, el iscal mostró sus reservas
al cobro. En primer lugar consideró que antes de aceptar un gravamen de
esta naturaleza se debía escuchar a los propietarios en la Audiencia, en esta
se exhibirían los títulos o permisos para el uso y aprovechamiento del solar.
De antemano el Fiscal defendía que ningún propietario sería privado de su
posesión pero era necesario que un miembro de la Audiencia escuchara a
cada propietario «como que era asunto de interés público». La resolución del
Oidor debía ser notiicada al Virrey y este a su vez determinaría si se apli-
caba el gravamen con las modiicaciones realizadas por el iscal de la Junta
de Hacienda. En lo que atañe a las solicitudes de gravar al obligado de carne,
el iscal reconoció que esta «pensión» era común en otros lugares, pero el
riesgo que se corría era que afectase al precio de la carne, especialmente la de
toro, que consumían los pobres. Es por ello que proponía que se moderase la
contribución del obligado del abasto a 150 pesos anuales y que la misma can-
tidad fuese solicitada al abastecedor de carnero. Y por último, el iscal y, en
consecuencia, tampoco la Contaduría estaban en condiciones de determinar
que las tierras de la marquesa se traspasasen al Cabildo de Orizaba.
La construcción y deinición de una iscalidad por parte de los capitulares de
Orizaba revela la impronta comercial de la villa, por lo que esta debía signii-
carse frente a una iscalidad regia que en el mismo periodo buscaba expandir
10
El iscal sostuvo que el cobro se realizaría en las mismas condiciones en las que el Ayunta-
miento de la ciudad de Puebla cobraba el gravamen, vigente desde el siglo xvii.
11
A partir de 1782 liberar la extracción de harina favoreció a los comerciantes de Orizaba y se
reairmó con la ampliación del comercio libre a Nueva España que se obtuvo en 1789.
sus medios de ingreso iscal. El arbitrio a la introducción de mercancías para

su comercialización en la villa fue, con sus adecuaciones, el que reportó los
ingresos y proporcionó bienes y servicios públicos a contribuyentes, por ejem-
plo de 1774 hasta 1781 el arbitrio reportó un ingreso anual de 16 525 pesos. El
arbitrio a peaje controlado por el Ayuntamiento de Orizaba representó tam-
bién la necesidad de reairmar su potestad iscal frente al Ayuntamiento vecino,
Córdoba, que consideró tener las mismas facultades que Orizaba para cobrar
un gravamen al tráico de mercancías en la región. Desde 1781, los capitulares
de Córdoba obtuvieron la concesión del arbitrio de peaje que se cobraba en
Veracruz y cuyo traslado a este Ayuntamiento facilitaría el control del tráico
mercantil en la región y los reparos del citado camino. La concesión también
incluía la facultad de controlar el tránsito entre Córdoba y Orizaba de tal
manera que los capitulares cordobeses reclamaban el derecho y potestad iscal
de un amplio sector por el uso del camino.
El cobro en Córdoba se inició en 1782 y la oposición se presentó por parte
de la comunidad de arrieros, que se dirigió a la Junta de Hacienda para solici-
tar la derogación del cobro del peaje en Córdoba. Los arrieros representantes
del tráico mercantil de Orizaba con «la tierra caliente y de los lugares de
esta para los principales del reino como son Oaxaca, Puebla, México y toda
la tierra adentro». La oposición de los arrieros al cobro en Córdoba se basaba
en que el pago en Orizaba se realizaba por el ingreso a comerciar en el casco
urbano, por el contrario en Córdoba el pago se hacía por el uso del camino lo
que representaba desviarse de su trayecto para acudir a la citada garita y de ahí
continuar su camino en Orizaba. Los arrieros se identiicaron como sujetos
iscales en dos jurisdicciones por la misma obra pública. De su queja destaca
que los acuerdos y excepciones concedidos por el Ayuntamiento de Orizaba
no serían respetados por los capitulares de Córdoba por lo que además del
control del tráico con Veracruz se veían también iscalizados por el comer-
cio con tierra caliente y que según su lectura representaba una imposición
desmedida en tanto que Córdoba cobraba por mercancías que no necesaria-
mente entraban o salían de su jurisdicción12. Del alegato interesa destacar
que la concesión de una potestad iscal a los ayuntamientos por parte de la
autoridad regia no estuvo exenta de conlictos y que además de transformar
las facultades iscales en beneicio de la provisión de bienes públicos por parte
de los ayuntamientos representó la existencia de jurisdicciones iscales dife-
renciadas y en competencia por el control de los recursos. La comunidad de
arrieros y los capitulares de Orizaba demandaban a la Junta de Hacienda un
nuevo reglamento para el cobro del citado gravamen o la derogación de la
facultad de cobro de peaje concedido a Córdoba.
El cobro del peaje en Córdoba y el arbitrio a arrieros en Orizaba se mantuvo
en tanto que ambos respondían a iscalidades diferentes, Córdoba cobraba por
un peaje para mantener el transito del camino a Veracruz, por su parte Orizaba
12
AGN (México D. F.), Caminos y Calzadas, vol. 3, exp. 3, 1782.
cobraba por la introducción de mercancías en su villa. La doble tributación al

tránsito de mercancías era en palabras de la Contaduría un tema que no debía pre-
ocupar a ambos ayuntamientos y explicaba así la lógica de la circulación mercantil:
Que los vecinos de algunos pueblos de la jurisdicción de Córdoba no
paguen peaje viene de que no llevan sus efectos a las villas donde como
pueblos grandes tienen de ordinario más valor los que se conducen a
ellas, así como los que se transportan de Veracruz aquí contribuyen el
derecho de peaje y el de peaje del río de la Antigua que no satisfaría ven-
diéndose en aquel puerto, pero sin embargo se traen para lograr mejor
venta sin temer dichos gastos, letes, alcabalas y otros que creen los due-
ños compensar con ventaja por resultas de la conducción13.
La existencia de arbitrios locales además de la deinición del ingreso, gasto y con-

tribuyentes por parte de los cabildos solicitantes otorgó facultades de potestad iscal
susceptibles de ser duplicadas o demandadas por ayuntamientos vecinos, pero la
dinámica comercial de la región veracruzana parecía satisfacer ambos. Es evidente
también que los causantes del gravamen local lo trasladaban al consumidor.
LA FISCALIDAD QUERETANA: COMERCIO Y MILICIA
La iscalidad local permite entender los alcances de una reforma borbónica en

materia de jurisdicción iscal, de contribuyentes y de la posición de los ayunta-
mientos frente a actores locales y autoridades virreinales. El Cabildo de Querétaro
invita a relexionar en el papel de los cabildos por el control de recursos iscales
y en la importancia de las milicias provinciales en el territorio novohispano des-
pués de la toma de La Habana. Los ayuntamientos mostraron interés en un bien
público como la seguridad y defensa del reino a cambio de la imposición de arbi-
trios en su jurisdicción, ejemplo de ello puede verse en los ayuntamientos de San
Luis Potosí, Zacatecas, Veracruz, Xalapa, Puebla, que elaboraron proyectos para
imponer arbitrios en su jurisdicción justiicados en la defensa del reino.
La villa de Santiago de Querétaro se ubicó en un espacio geográico y político de
transición entre las regiones del bajío y el altiplano central y resultó un puesto estra-
tégico para el avance del poblamiento español durante el siglo xvi y en el siguiente
como un punto de abasto agrícola y ganadero para las poblaciones mineras de Occi-
dente y Norte del Virreinato. La villa obtuvo el derecho a fundar Ayuntamiento
con rango de ciudad en 1656 que incluía corregidor, alcaldes mayores, regidores y
otros funcionarios. A diferencia de Orizaba, los ingresos del Cabildo queretano se
establecieron en el siglo xvii y consolidó sus inanzas con arrendamiento de tierra
y concesiones de agua. Del caso queretano destacamos también que su reglamento
inanciero que deinía su ingreso y gasto fue presentado a la Junta de Hacienda en
1804, pero la deinición de un arbitrio para la provisión de un bien público como la
13
AGN (México D. F.), Caminos y Calzadas, vol. 1, exp. 11, 1786.
defensa se realizó en el marco de la política de expansión de un sistema de milicias

urbanas en el Virreinato14. Por ello, para explicar la trayectoria de la potestad iscal
en Querétaro, se hace necesario explicar la importancia que adquiere la milicia y el
control de los recursos ligados a este bien público.
En 1765, el Cabildo de Santiago de Querétaro solicitó y obtuvo de la autoridad
virreinal la aprobación de un arbitrio para el sostenimiento de un regimiento
de milicias15. El arbitrio era un paquete de gravámenes a la introducción de
harina con un real por carga; dos reales por carga de lana y cuatro reales por
barril de vino y aguardiente. Es posible que el cobro se iniciara meses antes
de la llegada de José de Gálvez al Virreinato y que la evaluación del arbitrio se
realizara durante 1766. El dictamen, resultado de la inspección a la milicia y
registros del cobro, reveló malversación del fondo por parte de los regidores y
lo inoperante del regimiento sin una planta de caballos. No obstante, el arbitrio
continuó cobrándose pero se limitó el gravamen a la introducción de harina16.
La corporación de regidores continuó como la instancia reguladora del arbitrio
y debía entregar a la Contaduría el registro del ingreso y gasto del gravamen.
Las quejas por malos manejos continuaron, por lo que, en 1783, la administra-
ción del arbitrio se reformó con la formación de una Junta de arbitrios de milicias
de Querétaro integrada por un número determinado de regidores y encargada
de cobrar, guardar y atender las disposiciones del virrey en la movilización del
regimiento: en materia contable quedó supeditada a la Contaduría y, de existir
excedentes, debían enviarse a la Caja de México. No obstante la citada reforma,
en 1790 la Junta de milicias obtuvo el apoyo del virrey para el control total de los
recursos. Revillagigedo concedió a la Junta queretana facultad para disponer «en
inteligencia de que los gastos se ofreciesen y a que estuviese efecto dicho ramo».
Además, ordenó que si después de entregados los recursos en la Caja Central se
necesitase de un gasto, el Ayuntamiento debía cubrirlo con la promesa que los
ministros de Real Hacienda satisfarían dicho adeudo.
La importancia de la milicia en la región aumentó y en 1795 el marqués de
Branciforte propuso la formación del Regimiento Provincial de Caballería
de Santiago de Querétaro, autorizado al año siguiente. La caballería debía
inanciarse por el arbitrio de milicias y con aportaciones de los pueblos de
14
Después de la promulgación de la Ordenanza de Intendentes y ante la respuesta positiva por
parte de ayuntamientos para el cobro de arbitrios locales, la condición de primero presentar el regla-
mento y posteriormente solicitar el arbitrio fue quedando en segundo término en vista de la lentitud
de la Contaduría en revisar los expedientes. En el caso de Querétaro el reglamento que se utiliza como
fuente se presentó en Madrid en 1806, dos años después de aprobarse en México, y recoge las distintas
solicitudes del Ayuntamiento queretano y la respuesta de las autoridades novohispanas.
15
El carácter militar en la provincia queretana se debe a las acciones realizadas por José de
Escandón, comandante del regimiento de milicias de la ciudad de Santiago de Querétaro desde
1743, la visita a las misiones, presidios y frontera devino en una reforma en las congregaciones de
indios y en la formación de las llamadas Compañías de milicias de Sierra Gorda con la capitanía
militar en Querétaro. En 1791 con la reforma al sistema de milicias, las serranas fueron reforma-
das o disminuidas con un esquema de oiciales y soldados con formación profesional.
16
AGN (México D. F.), Indiferente Virreinal, caja 3324, exp. 25.
San Juan del Río y Tolimalejo. Los gastos crecieron y el ingreso resultaba
insuiciente en especial para la compra de caballos. En 1797 el Ayuntamiento
informó al virrey que el mantenimiento de los caballos resultaba excesivo y
por ello solicitaba que, una vez comprados los caballos, se repartiesen entre
los hacendados, solicitud que fue aprobada distribuyéndose 348 caballos17.
Los primeros conlictos entre la Junta queretana y la Contaduría se susci-
taron precisamente por la disposición de los recursos del ramo de propios
para cubrir los adeudos. Los recursos del arbitrio, si bien eran considerables
—entre julio de 1790 y marzo de 1794 generaron 24 559 pesos, 3 reales, inver-
tidos en los cuarteles— eran insuicientes, por lo que, en 1793, para cubrir
los gastos de caballos, vestuario e instrumentos de música, el Ayuntamiento
aportó 2 238 pesos, 6 granos, mientras que a los hacendados de la región se les
debían 2 000 por la compra de los caballos. La Junta denunciaba la tardanza
por parte de la Hacienda virreinal para satisfacer los adeudos, lo que estaba
representando un endeudamiento para la ciudad.
El arbitrio de milicias en Querétaro redeinió la relación del Ayuntamiento
con las autoridades virreinales y muestra el alcance institucional y político que
la imposición de un gravamen representó para las autoridades concejiles. Y es
desde esta posición que el cuerpo de regidores se opuso a dos solicitudes de la
Contaduría, la primera era la inclusión de los recursos generados por el arbitrio
de milicias en el pago del 4 % para el Tribunal de cuentas18. El alegato de la
Contaduría era que el Ayuntamiento queretano no incluía dichos ingresos al
momento de estimar el monto de 4 % para la Contaduría. La segunda solicitud
era el cumplimiento de la evaluación anual por concepto de ingreso y gasto
tanto de los propios y arbitrios que disfrutaba el Ayuntamiento de Querétaro19.
En la transferencia de funciones en materia de inspección y glosa de las
cuentas del arbitrio de milicias, la Junta queretana se opuso a los cambios y la
primera acción que tomó fue cancelar el envío de informes y cuentas del ingreso
y gasto del arbitrio, pero también de sus propios. Además de la insubordinación
administrativa, el Cabildo ocultaba malos manejos en la reinversión de sus
recursos. En una denuncia presentada en la Contaduría y irmada por el escribano
queretano se sostenía que desde 1788 el Cabildo no había elaborado los documentos
inancieros de sus propios y arbitrios. Por su parte, la Junta de Hacienda del
Virreinato solicitó un informe a la Contaduría y la respuesta fue elaborada por
José María Laso y José de Vildósola que demandaron a los capitulares queretanos
el cumplimiento de los citados informes pues argumentaban que:
17
AHMQ, «Oicio del ayuntamiento de Querétaro al marqués de Branciforte, sobre los
acuerdos que se han tomado para el reparto de caballos, febrero 6 de 1797». Al año siguiente
solicitaron una reforma al cuerpo castrense sustituyéndolo por uno de infantería, la respuesta
fue favorable transformándose el regimiento en uno de Dragones (AGN [México D. F.], Reales
Cédulas Originales, vol. 176, exp. 137, 18/11/1800).
18
El 4 % que todos los ayuntamientos estaban obligados a pagar se destinaba a gastos de escri-
torio, ayuda de costa y salarios de los ministros de la Contaduría.
19
Verdaderamente no es fácil adivinar cual sea el interés que la mueve

para anhelar sustraerse de la dependencia de la superior de propios y
de las arregladas respuestas del sr. iscal, de los informes y demás de la
contaduría general del ramo y de las imparciales glosas y relexiones de
los ministros generales del ejército y real hacienda. […] con efecto, si los
arbitrios se manejan con pureza y se forman con legalidad las cuentas
¿no será indiferente a la junta el que sean glosadas por ésta o aquella
oicina en el supuesto de deberse glosar por alguno?20.
El informe de los contadores fue presentado en 1794 y la cita es una muestra

de la importancia que las autoridades virreinales concedían al cumplimiento
del proyecto de supeditar las autoridades locales a la potestad regia. No obstante
las continuas solicitudes de la Contaduría al Cabildo queretano y la amenaza
de una multa por el incumplimiento del envío de las cuentas, los capitulares
mantuvieron su posición hasta 1801 que debió entregarlas por orden virrei-
nal. En dicho año, el contador Vildósola evaluó las cuentas desde 1793 hasta
1799 y el resultado fue la ausencia de comprobantes del pago que realizaban los
contribuyentes. El contador demandaba el registro de los vecinos iscalizados:
nombre, propiedad, oicio y monto del pago. Del informe destaca la riqueza
de ingresos que el Ayuntamiento queretano estaba controlando en sus ramos
de propios. Aquí conviene llamar la atención de nueva cuenta en la potestad
iscal local y el proyecto borbónico de controlarla. El Ayuntamiento queretano
consideraba como parte de sus propios los recursos por mercedes y pensión de
agua, el cobro de arrendamiento en los puestos de la plaza, el derecho de alhon-
digaje y la llamada pensión de vigas. La Contaduría deinía estos ingresos como
arbitrios y en consecuencia se debía responder a las directrices de la Ordenanza
de Intendentes. Es decir, declarar el número de contribuyentes, las formas de
contribución y en consecuencia el gasto al que se destinaban los ingresos. La
respuesta del Ayuntamiento fue la defensa de tales ingresos en la categoría de
propios y mantener a los regidores como ejecutores independientes en la deci-
sión de la recaudación de gravámenes y gasto de sus propios y sus arbitrios.
La evaluación y queja de la Contaduría a la decisión del Cabildo devino en
un nuevo conlicto con las instituciones virreinales por el incumplimiento por
parte de los regidores de los artículos 36, 37, 38 y 39 de la Ordenanza, referen-
tes al establecimiento de una Junta Municipal encargada de la administración
y manejo de los ingresos por propios y arbitrios, vigente desde 178721. Sin
embargo, para 1800 los ministros de la Contaduría denunciaban que esta no
existía y en consecuencia los regidores violaban el artículo 37 de la Ordenanza.
Los ministros recordaban al Cabildo que la razón de la Junta municipal era
inhibir a los regidores en el conocimiento de los ingresos y gastos que rea-
lizaban los ayuntamientos, quedando bajo la responsabilidad «de un corto
20
21
Véase Real Ordenanza para el establecimiento e instrucción de intendentes (AGI, México 2786,
B, exp. 99).
número de individuos», el manejo de los caudales22. La autoridad virreinal, con

informes de la Contaduría, se dirigió al Consejo de Indias para denunciar la
rebeldía del Ayuntamiento. El alegato principal se resumía en la respuesta de
los capitulares queretanos cuando la Contaduría cuestionó la supresión de la
Junta Municipal. Según los regidores su decisión estaba basada en el hecho
de que, desde 1794, Querétaro gozaba de corregidor de letras, lo que le permi-
tía eximirse de la citada Junta así como de entregar los informes de ingreso y
gasto de sus propios y arbitrios, incluido el arbitrio de milicias23. Las autori-
dades virreinales apelaron a la necesidad de inspeccionar los caudales que los
cabildos manejaban a favor del bien y la utilidad pública de contribuyentes y
reino24. Por su parte, los regidores queretanos consideraban que al concentrar
el corregidor de la ciudad las causas de la policía, justicia, hacienda y guerra, era
innecesaria la evaluación de la Contaduría pues era este el que inspeccionaba y
aprobaba los citados gastos.
De los alegatos presentados por las autoridades virreinales, el reclamo que
subyace es la demanda que la potestad iscal del Ayuntamiento queretano, es
decir el control del arbitrio de milicias, esté supeditado a la potestad regia
representada por la Contaduría de propios y arbitrios, el iscal del Virreinato
y el intendente de la provincia. Es decir, se reconocía el papel del Cabildo en
la manutención de la milicia con el arbitrio a la introducción de harinas, pero
dicho papel debía estar inspeccionado y regulado por la autoridad virreinal. En
este sentido, lo que proponen las autoridades virreinales es la necesaria diferen-
ciación entre corporación de regidores, Junta Municipal y Junta de Milicias, que
en el caso queretano los regidores formaban parte de todas, pero la Contaduría
solo podía inspeccionar, intervenir y responsabilizar a las Juntas del manejo de
los recursos y, en caso extremo, intervenir y responsabilizar a los miembros de
las Juntas. El caso queretano no resulta excepcional cuando en el análisis de los
proyectos de arbitrios y del mismo reglamento inanciero de los cabildos novo-
hispanos es la corporación de regidores la que actuaba como interlocutor frente
a la autoridad virreinal en la solicitud de nuevos arbitrios y en la determinación
del gasto. El conlicto entre regidores queretanos y la autoridad virreinal invita
a relexionar en el peso que los organismos administrativos borbónicos tuvie-
ron en las corporaciones políticas de antigua raigambre en el Virreinato.
La respuesta a la queja de la autoridad virreinal en contra del regimiento
provino del corregidor de letras, Miguel Domínguez, quien consideró sin funda-
mento la decisión de los capitulares de derogar la disposición del artículo 36 de la
Ordenanza. El corregidor reconocía que la ciudad había salido de sus límites. Sin
embargo, explicaba que si bien la Junta Municipal se restablecería de la que sería
22
23
El nombramiento de corregidor de letras en Querétaro se hizo a solicitud del virrey debido a
los desórdenes ocurridos en la ciudad, por lo que se vio en la necesidad de suspender la ejecución de
los artículos 11 y 77 de la Ordenanza (AHMQ, «Real Cédula que aprueba el establecimiento de los
alcaldes de barrio y la erección del corregimiento de letras de Querétaro, Aranjuez, junio 17 de 1794»).
24
AGI, México 2109.
presidente el alcalde ordinario, las funciones de la Junta podían «tropezarse» con

el número reducido de 4 regidores propietarios y un honorario que además de
las múltiples tareas públicas que atendía, se ocupaba de sus atenciones particula-
res25. En septiembre de 1802, la Junta Municipal en Querétaro se restableció y se
mantuvo también a la Junta de milicias, el resultado del conlicto, no obstante la
imposición de la administración virreinal, fortaleció al Cabildo queretano en el
manejo de los caudales del arbitrio de milicias.
El Ayuntamiento se mantuvo como el espacio interlocutor en la provisión
de un bien y servicio público como fue la defensa del reino y no obstante la
existencia de la Junta de milicias y la Junta Municipal, los regidores asumían las
tareas de administrar la compra de géneros, ropa, satisfacer pagos y en general
mantener el regimiento listo para cualquier aviso de guerra. El fortalecimiento
de su potestad iscal justiicado en la existencia y efectividad de la milicia con-
tinuó con la autorización, en 1804, para que el costo del arrendamiento de los
cuarteles se cubriera con los recursos del arbitrio de milicias. Y en este pro-
ceso de aumento de gastos, en 1805 se aprobó gravar la introducción de lana
para aumentar los recursos destinados al mismo fondo26. El resultado del largo
conlicto reseñado es un fortalecimiento del Ayuntamiento en el manejo de
su iscalidad y en la importancia de la institución para la provisión, manteni-
miento y continuidad de la milicia, es decir, de un bien público costeado con un
arbitrio al interior de su jurisdicción. Una vez superado el conlicto con la Con-
taduría, el regimiento queretano presentó el reglamento de propios y arbitrios
que regiría las inanzas del Ayuntamiento. El rubro de arbitrios era el siguiente:
Ingreso
Arbitrio Monto Contribuyente Gasto
estimado
½ real por carga de harina Regimiento
Introducción
y 2 reales por carga de Introductor — de caballería
de harina y lana
lana provincial
Introducción 900 pesos Obra de la
2 reales por tercio Introductor
de algodón anuales alameda
Fuente: AGI, México, 2109.
El informe del Ayuntamiento del estado de sus inanzas revela un cuerpo

capitular con recursos consolidados, en el ramo de propios sus ingresos
anuales se estimaron en 9 783 pesos, y releja los sectores económicos de la
ciudad. El control de agua y terrenos es, según deinición del Ayuntamiento,
la razón principal de sus rentas constituidas como patrimonio. En opinión
25
AGI, México 2109. En 1797 y 1798 dos Regidurías queretanas se pusieron en almoneda
pública y se pagaron por una 300 pesos y por otra 275 pesos.
26
AGN (México D. F.), Indiferente Virreinal, caja 3324, exp. 11. La autorización se obtuvo en
1805, pero en vista de que el expediente se encontraba ya en el Consejo de Indias hubo necesidad
de una modiicación al reglamento aprobado en 1806 (AGN [México D.F.], Indiferente Virreinal,
caja 3324, exp. 25).
del Ayuntamiento, ratiicada por parte de la Junta de Hacienda, las partidas

que integraban el fondo de propios eran inherentes al Ayuntamiento aunque
reconocían que, en la mayoría de los casos, no había constancia de la fecha en
que se había iniciado el cobro ya que la costumbre y el acuerdo con los contri-
buyentes eran suicientes para no objetar a su continuidad.
El problema para la Regiduría queretana no parecía ser la deinición de
sus propios, el problema era la deinición de un gasto pues el genérico «fondo
público», no satisfacía a los miembros de la Contaduría. El principal gasto que
enfrentaba el Cabildo era el rédito y pensiones que el fondo público debía asu-
mir anualmente. Entre los acreedores del Cabildo se encontraban el convento
de Santa Clara, el colegio de Santa Rosa de Vitervo y el colegio de Carmelitas.
En todos los casos, el Ayuntamiento no pudo exhibir los títulos con la fecha
de la deuda o deinir el tiempo restante para el pago del capital. De los gas-
tos que los propios asumían destaca que aquellos destinados al mantenimiento
de agua, limpieza, arreglo de las pesas y medidas, mantenimiento de calles, el
Cabildo queretano destinaba anualmente 1 324 pesos, 6 tomines y 3 granos. En
estas condiciones, el Ayuntamiento explicaba a la Junta de Hacienda que los
gastos de su fondo público debían considerarse eventuales por su naturaleza. Es
por ello que solicitaba a la Junta de Hacienda que el arbitrio o arbitrios contri-
buyesen con dichos gastos eventuales27. Además del arbitrio de milicias que ya
tenía aprobado, en la presentación de su reglamento solicitó imponer un nuevo
arbitrio a la introducción de algodón a la ciudad para cubrir el gasto de la obra
de la Alameda, la obra en cuestión solo debía concluirse por lo que los ingresos
del citado arbitrio una vez cubierto dicho gasto, se podrían destinar a redimir
un censo de 21 000 pesos que la ciudad había contratado.
La respuesta de la Junta de Hacienda al nuevo arbitrio fue negar la
solicitud con el argumento de que el costo de la obra era de 20 284 pesos y
el ingreso estimado del arbitrio de 900 pesos anuales, con el resultado de
que la obra podría concluirse en 54 años. Además, la Contaduría consideraba
que el ingreso por el derecho de alhondigaje rendía mucho más que un
nuevo arbitrio, por lo que los regidores debían disponer de tales recursos.
Y en efecto, en seis años (1786-1792), el derecho de alhondigaje reportó al
Ayuntamiento 18 361 pesos, 3 ½ reales. La escasez de recursos no era un
argumento válido para nuevos arbitrios28. De la existencia y continuidad del
derecho de alhondigaje conviene llamar la atención en la doble tributación
que la introducción de harina sufre en la villa. Una doble tributación,
resultado de dos proyectos de utilidad y bienes públicos, que el Ayuntamiento
ofrecía a contribuyentes y vecinos. El llamado derecho de alhondigaje debía
constituir un fondo de recursos destinado a mantener la Casa de la Alhóndiga
y a la compra de granos en tiempos de escasez. Por su parte, la milicia ofrecía
seguridad y defensa en un periodo donde las posibilidades de un conlicto
27
AGI, México 2109.
28
AHMQ, «Estado que maniiesta las ventas y productos de la alhóndiga de Querétaro, 19 de
noviembre de 1792».
internacional en las costas novohispanas no parecía lejano. No hubo objeción

a la duplicidad y los regidores conservaron el derecho de alhondigaje como
parte de sus propios y en consecuencia como su patrimonio.
Desde la lectura de su reglamento, el Cabildo de Santiago de Querétaro responde
a la política borbónica de supeditación de las autoridades locales a las directrices de
los funcionarios reales. El Cabildo se encontraba limitado a obtener ingresos por
nuevos arbitrios en tanto que las inanzas de sus propios mostraran signos de recu-
peración y reinversión de dichos recursos en el gobierno de la ciudad. Sin embargo,
fue el arbitrio de milicias el medio de negociación y presión de los regidores a las
autoridades virreinales. Desde el arbitrio de milicias, el Cabildo ejerció una potes-
tad iscal local frente a la autoridad virreinal, mediante el control de los ingresos y el
gasto. El caso queretano muestra que los actores políticos y económicos del ámbito
local respondieron asumiendo la potestad iscal concedida por la autoridad virrei-
nal como un derecho inherente al gobierno de la ciudad y en consecuencia desde
este establecer nuevos parámetros de negociación con las autoridades virreinales.
La lectura del reglamento de los propios y arbitrios revela lo exitosa de la política de
control borbónico a las inanzas de los ayuntamientos novohispanos. Sin embargo,
en el ejercicio cotidiano, los poderes locales encontraron mecanismos de negocia-
ción y de control de recursos y de gobierno. No obstante la continua demanda de
la Contaduría de que el ingreso de los excedentes del arbitrio de milicia se enviaran
a la ciudad de México para quedar bajo resguardo de la Caja Central, el Ayun-
tamiento siempre manifestó que la escasez y no el sobrante de recursos era la
característica del arbitrio para las milicias, por lo que los recursos nunca salieron de
las manos de los regidores. La potestad iscal de los ayuntamientos en el marco de
un reformismo borbónico ofrece distintas lecturas sobre el ejercicio de aquella ante
contribuyentes y actores virreinales. La elección sobre quien debía deinir dicha
potestad estuvo en manos de los cabildos.
REFLEXIONES FINALES
El análisis comparativo permitió exponer cómo dos ayuntamientos obtu-

vieron y ejercieron su potestad iscal en el marco de la reforma borbónica. Es
un hecho que no todos los ayuntamientos ejercieron dicha prerrogativa, pero
sí es necesario detenerse en aquellos que lo hicieron y los medios y las formas
para ejercerla. La perspectiva local nos ofrece un espacio para insistir en los
alcances de la ejecución de un proyecto de gobierno en donde la administra-
ción, la racionalidad y la uniformidad eran asuntos prioritarios para la reforma
borbónica. No obstante el papel de intendentes y subdelegados como actores
y promotores de una reforma urbana, los ayuntamientos en la aprobación de
nuevos arbitrios mantuvieron el ejercicio de sus derechos corporativos y de
gobierno. Desde los actores locales y el papel de los cabildos como espacios de
interlocución y negociación entre sus élites políticas y económicas frente a las
autoridades virreinales conviene llamar la atención en el fortalecimiento del
poder de los capitulares, de las élites locales frente a los nuevos funcionarios
borbónicos. El caso queretano es un ejemplo de las tensiones entre los poderes
locales y las nuevas instancias de inspección y iscalización del siglo xviii y
cómo se pudieron ejercer mecanismos de resistencia. No obstante los esfuerzos
de la Contaduría, los capitulares queretanos encontraron siempre la forma de
conservar los recursos de sus arbitrios y de tener la escasez de los mismos como
única respuesta a las demandas de la Contaduría. Es evidente que frente a los
capitulares orizabeños, la élite política de Querétaro contaba con mayor expe-
riencia política para hacer frente al poder que la burocracia borbónica buscaba
ejercer. No obstante ello, los orizabeños negociaron desde su capacidad para
comprender las necesidades de la monarquía y de su política de provisión de
bienes públicos con sus potestades iscales. Por último, los capitulares en el
contexto adverso de la fundación de su Ayuntamiento y jurisdicción encontra-
ron en la adversidad el argumento necesario para fortalecer su capacidad iscal
y hacer de esta su patrimonio. Ambas élites capitulares y sus trayectorias para
la deinición y defensa de potestades iscales invitan a relexionar en el poder de
estas frente al proceso reformista borbónico.
Además de la potestad iscal, el arbitrio para los ayuntamientos representó
el manejo de recursos con un margen amplio de beneicios, aquí el caso quere-
tano resulta el mejor ejemplo por la reinversión del arbitrio en la ciudad para
la manutención de la milicia. En Orizaba, el arbitrio relejó la dinámica comer-
cial de la villa y la red de acuerdos y negociaciones con los arrieros, quienes
no dudaron en apoyar al Ayuntamiento frente a una posible restricción de su
potestad iscal. Una línea en la que es necesario abundar es el papel del contri-
buyente frente a una iscalidad local y regia, los ejemplos en Orizaba muestran
los medios y mecanismos de comunidades corporadas y particulares frente a
jurisdicciones iscales en conlicto. La política borbónica expuso al contribu-
yente a una doble tributación a cambio de servicios y bienes públicos, derechos
y obligaciones en los que convendría abundar. Un elemento que no podemos
soslayar es cómo los ayuntamientos realizaron la provisión de dichos bienes y
aquí toma signiicado el papel de los contribuyentes. Para el caso queretano, la
contribución se reinvertía en el comercio de la ciudad, caballos, ropa, comida,
eran adquiridos en la ciudad por lo que la falta de oposición a gravar la introduc-
ción de lana puede explicarse desde un consumo urbano que la misma milicia
dinamizaba con su presencia en la ciudad. En el caso de Orizaba, los arbitrios al
tránsito eran trasladados a los consumidores, y además los comerciantes goza-
ban de prerrogativas y acuerdos para realizar el pago. La importancia que el
arbitrio adquirió en Nueva España llevó a que la Monarquía prohibiera en 1805
nuevos arbitrios, pero permitió la continuidad de los existentes, su renovación
o la adecuación a las nuevas condiciones bajo la opinión y el consenso de las
autoridades novohispanas y de los bienes y servicios públicos que ofrecieran los
ayuntamientos, por ejemplo, milicias y caminos mantuvieron siempre amplias
posibilidades de inanciarse con arbitrios locales.
COACCIÓN PÚBLICA E INNOVACIÓN
deuda, actores y cambio institucional
en el río de la plata (1790-1820)
Zacarías Moutoukias
Université de Paris Diderot – CESSMA UMR 245
A principio de abril de 1818, el director supremo de las Provincias Unidas

del Río de la Plata, Juan Manuel de Pueyrredón, escribía al general San Mar-
tín, ya de regreso a Chile, haciéndole saber que sin los auxilios inancieros
chilenos no podría crear la escuadra naval, cuya formación ambos habían
acordado unos meses antes.
Yo contaba con 100.000 pesos que el gobierno de Chile me ofreció
y en tal concepto tenía ya comprados dos bergantines fuertes, pero
por este correo me dice Guido que no hay como mandarlos y queda-
rán paralizadas todas mis medidas. Vea usted por Dios de empeñar á
esos amigos para que hagan un esfuerzo porque aquí no hay arbitrios.
Desde que se tuvo noticia de la expedición de Lima sobre ese país hizo
el comercio una cruel suspensión á su giro; y la aduana no produce la
mitad de lo que daba1.
Escrita poco después de la batalla de Maipú pero, aparentemente, antes de

que la noticia hubiera llegado a Buenos Aires, la carta relejaba los efectos de las
incertidumbres creadas por la guerra. Dentro de ese contexto, ponía de mani-
iesto las diicultades para asegurar la transferencia de fondos y recursos allí
donde se necesitaban y subrayaba el peso de los recursos iscales de la aduana.
Por otra parte, frente a las diicultades creadas por la muy temporaria dismi-
nución de dichos recursos, no hace ninguna referencia al posible recurso a los
cuerpos —Consulado y Cabildo—, cuyos auxilios habían sido cruciales para
afrontar los déicits algunos años atrás. Importa también notar que la carta
fue escrita un año después de un decreto del mismo Pueyrredón, por el cual se
intentaban convertir todas las deudas contra el Estado en títulos endosables y
aceptados en la aduana en pago de deudas por la mitad de su valor. Todos estos
aspectos estaban conectados por unas interdependencias que expresaban un
orden iscal emergente, cuya disposición resultaba de una doble evolución: por
un lado, la transformación de los ingresos provenientes del comercio exterior
1
Documentos del Archivo de San Martín, t. IV, p. 580 (Pueyrredón a San Martín, Buenos
Aires, 8/IV/1818).

176 zacarías moutoukias
en el principal recurso iscal así como los cambios institucionales de la aduana,

que desde mediados de 1812 se convirtió en tesorería autónoma y, por el otro,
la evolución de los mecanismos de la deuda, que implicaban una importante
innovación institucional.
Una importante literatura, como los estudios ya clásicos de T. Halperín
Donghi y S. Amaral, permite seguir las líneas generales de esta evolución.
El primero ha mostrado tanto el papel de la política de la monarquía en la
configuración económica y fiscal de la región, como la crisis y transfor-
mación de esos dispositivos. Destacó, como bien sabemos, la importancia
fundamental del situado —las subvenciones provenientes de las cajas de
Potosí—, cuyo agotamiento coincidió con la militarización provocada por
las invasiones inglesas y el consecuente aumento del gasto militar. Mientras
que el segundo analizó los mecanismos de financiación de los déficits ante-
riores a 1810 por medio de las transferencias entre ramos, que se agregaban
a las contribuciones de los cuerpos. Amaral también estudió los empréstitos
forzosos entre 1813 y 1821 y los títulos o pagarés que de ellos resultaban;
definiendo dichos pagarés —aceptados en la aduana en pago de deudas
fiscales— como formas sustitutivas de la moneda metálica. Estas y otras
contribuciones de Amaral incluyen importantes series cuantitativas que
permiten seguir —además de la evolución de ingresos y gastos— aspectos
como la importancia relativa de la deuda o la contribución de los cuerpos.
Y ambos se refieren al muy pionero trabajo de Hansen sobre la creación de
la moneda argentina. Más recientemente, J. Kraselsky ha estudiado, para el
caso del Consulado de Comercio de Buenos Aires, el papel que las corpora-
ciones venían desempeñando desde antes de la militarización de la ciudad,
en medio del estancamiento de los ingresos fiscales. Esto nos remite a una
imagen más general del orden institucional —y del consecuente funcio-
namiento de los dispositivos fiscales—, cuyo perfil se ha impuesto en los
estudios de historia política del Antiguo Régimen desde los años 1990 y que
dibuja un universo político poblado de jerarquías plurales y de cuerpos que
negociaban o se disputaban con los representantes de la autoridad sobe-
rana, ella misma fragmentada entre dichas jerarquías2 .
Esta literatura ha desbrozado entonces los componentes macro de la
transición desde una fiscalidad de Antiguo Régimen a las «finanzas revolu-
cionarias» para usar la expresión de Halperín Donghi. Pero poca atención
ha prestado a las interdependencias entre sus distintos aspectos y a las
dimensiones micro que alimentaban la dinámica del proceso. La transfor-
mación de la fiscalidad no resultó de un plan o de designios, sino de los
efectos emergentes que tuvieron las respuestas a los problemas planteados
por la crisis fiscal y económica del Virreinato a partir de 1803-1806 y la
evolución del gasto militar, en particular a partir de 1806. Aunque obvia-
mente autónomos entre sí, en el sentido de que cada uno respondía a su
2
Halperín Donghi, 1982; Amaral, 1981, 1984b, 1988, 1995 y 2011; Hansen, 1916; Kraselsky,
2011; Fernández Albaladejo, 1992; Rojas (coord.), 2007.
coacción pública e innovación 177
propia lógica, la contingencia histórica combinó dichos procesos haciendo

que las consecuencias del primero agravaran las secuelas del segundo. En
Buenos Aires, a estos desafíos respondió una red de actores donde con-
vergían agentes «privados» y representantes del poder soberano en un
contexto caracterizado por la ausencia de instrumentos de crédito adecua-
dos a las condiciones creadas por la guerra, pero también lo hizo un público
más amplio, cuyas actitudes afectaban la evolución de la deuda pública.
Una de las principales respuestas fue la apertura del comercio marítimo
de Buenos Aires autorizada por Cisneros, luego profundizada e instituida
por la elite política que lo habría de suceder. Otra, también importante,
fue la contribución de ciertos comerciantes —entre los cuales, algunos de
los principales miembros de la oligarquía indiana— a la transferencia de
fondos a los teatros de la guerra por medio de libranzas. En cambio, los
empréstitos forzosos pusieron en manos del público pagarés del Gobierno,
cuyos modos de circulación entre particulares constituyen un elemento
central de la dinámica de cambio institucional.
El objetivo del presente texto es analizar la circulación de los pagarés emiti-
dos por el Gobierno a partir de 1813, a cambio de los empréstitos forzosos, así
como de las letras de cambio o libranzas mencionadas. En la literatura citada
se hacen algunas menciones a estos instrumentos de crédito y de pago —Hal-
perín dedica algunas páginas a las libranzas y Hansen menciona el uso de los
pagarés entre particulares como «formas sustitutivas de la moneda», para usar
la expresión de Amaral—. Pero no han sido estudiados los mecanismos con-
cretos de circulación del papel, ni sus dimensiones sociales. La importancia de
estas y aquellos resulta del dispositivo —estudiado por Amaral— instituido
por los empréstitos forzosos y la aceptación de los pagarés del Gobierno para
el pago de deudas de aduana, que vinculaba gastos presentes provocados por
las urgencias de la guerra con ingresos futuros del comercio exterior. Mientras
que la circulación del papel creaba una trama de transacciones, conectando un
mosaico heterogéneo de actores que iban más allá de los directamente impli-
cados por la actividad comercial, contribuyendo así a la irreversibilidad de las
trasformaciones económicas. Por ello, se comenzará con una rápida disgresión
resumiendo la interpretación que aquí se hace del itinerario recorrido desde
la crisis del Virreinato hasta la deuda pública de Buenos Aires —presentando
así las principales características de los empréstitos— para luego analizar las
mencionadas circulaciones de papel.
DE LA CRISIS FISCAL DEL VIRREINATO DEL RÍO DE LA PLATA

A LA DEUDA PÚBLICA DE BUENOS AIRES
La contribución del situado de Potosí constituía entonces una de las líneas

centrales del esquema que la historiografía ha ido sedimentado desde inales de
los años setenta. El dispositivo se instauró progresivamente desde las primeras
décadas del siglo xvii y su evolución seguía la de las tensiones militares en la
frontera sudeste del Virreinato del Perú. Más cerca de nuestro periodo, la tras-
ferencia de recursos iscales no cesa de aumentar desde las acciones militares
de Cevallos a principios de 1760. Una década y media después, con la posterior
creación del Virreinato del Río de La Plata, la multiplicación de las estructuras
administrativas y militares habría de provocar la obvia aceleración de aque-
llas transferencias. Varios historiadores muestran la dimensión imperial de los
mecanismos de redistribución de los situados. Pero, a diferencia de la Nueva
España, en el Río de la Plata estos dispositivos comenzaban a mostrar sus lími-
tes a principios del siglo xix, pues si en el siglo xvii el situado no representaba
más del 10 % o 15 % de los ingresos de las cajas de Potosí, esta proporción rozó
el 75 % a inales del siglo xviii. Para completar esta rápida digresión, es impor-
tante matizar —e incluso descartar— las explicaciones de este agotamiento
generalmente avanzadas por los historiadores: la evolución del conlicto bélico
en el Alto-Perú y la pérdida del control político sobre el territorio del Alto Perú
por parte de Buenos Aires. El efecto que estos fenómenos tuvieron sobre el
lujo de metales preciosos hacia Río de la Plata sigue estando mal estudiado.
Pero cualquiera que haya sido ese efecto, sabemos dos cosas: la disminución
del situado fue anterior y su desaparición en 1811 no estuvo acompañada por
una brusca interrupción de la llegada de metales preciosos originada en las
transacciones comerciales. Aunque el tema excede los límites de este trabajo,
las explicaciones debemos buscarlas del lado de las conclusiones del estudio de
Tándeter sobre las consecuencias de las malas condiciones climáticas entre los
años 1800 y 1805, aunque él mismo no las haya conectado con la evolución del
situado. Estas provocaron la crisis de subsistencia de principios del siglo xix,
la cual se extendió desde las planicies del sur hasta el altiplano alto-peruano,
afectando a la producción de excedentes iscales en esta última región. Así, los
mencionados costos de la militarización a partir de 1806 intervinieron como
un shock externo que transformaron el estancamiento en profunda crisis iscal.
Y, respecto al gasto, Halperín muestra cuáles fueron las circunstancias políticas
que mantuvieron el costo de la movilización militar a niveles insoportables3.
Entre 1792 y 1801 los ingresos de los ramos de Real Hacienda que cubrían
los gastos corrientes, civiles y militares, sumaron entre 16,7 y 18 millones
de pesos, de los cuales 13,6 millones provenían del situado y poco menos de
2,3 millones de la recaudación de la aduana. O sea que el primero represen-
taba entre el 75 % y el 81 % de los ingresos. Mientras que durante la década
siguiente ingresaron por esos mismos ramos entre 13,8 y 17 millones de
pesos. Durante el mismo periodo de 1802 a 1811, año de la última remesa
enviada desde Potosí, el monto del situado se redujo a menos de la mitad
del periodo anterior; pero aun así —con un total de 6,6 millones— siguió
3
Klein, 1973a; Halperín Donghi, 1982, cap. i, pp. 79-89; Amaral, 1984b, 1988, 1995 y 2014.
Agradezco al autor su disponibilidad para discutir sobre cifras y otros aspectos de esta ardua y
enredada materia. La responsabilidad del uso que hago de sus series y otros materiales es, como de
costumbre, estrictamente personal. Moutoukias, 1988b, 1995 y 1999; Marichal, Souto Man-
tecón, 1994; Marichal, 2007; Marichal, Grafenstein (eds.), 2012; Tándeter, 1992 y 1991.
representando entre el 38,9 % y el 47,7 % de los ingresos. Y si las recauda-

ciones de la aduana aumentaron a casi 4,9 millones, no lograron compensar
la caída del situado. En el curso de la esta misma década, los gastos —unos
19,6 millones— superaron a los ingresos, siendo los peores años 1803, 1807
y 1808 —tras las invasiones inglesas— y 1811. En 1803 se suspendieron
las remesas a España y en los primeros años del siglo xix, estos déficits se
financiaron por medio de transferencias internas desde los ramos cuyos
ingresos no estaban afectados a los gastos corrientes. Mas a partir de 1806
comenzaría a aumentar la contribución de los cuerpos —Cabildo y Con-
sulado de Comercio—, cuyos aportes de 3,15 millones entre ese año y 1811
lograron equilibrar las cuentas. A partir de 1810 y hasta 1813, también se
agregaron las contribuciones forzosas que no generaban deudas 4.
Frente a ese contexto, las respuestas de los actores a las urgencias crea-
das por las contingencias de la guerra y la política, fueron estructurando
un importante encadenamiento de innovaciones institucionales. Como se
acaba de indicar, Cisneros —nombrado virrey por la Junta Central— trató
de revertir esta crisis fiscal y restablecer las remesas a la España que resistía
la invasión napoleónica, con una apertura provisoria del Río de la Plata al
comercio de los aliados ingleses en noviembre de 1809, que no dejó de tener
efectos positivos. Hacia 1815 y 1816, los ingresos de la aduana se habían
multiplicado por siete respecto de la media de los tres mejores años del
decenio 1800-1809. Varios autores destacan las dimensiones atlánticas de
esta medida. Pero esta fue negociada localmente —en el contexto polí-
tico abierto por la crisis de las invasiones inglesas— y apoyada por una
coalición de actores y de cuerpos que expresaban los nuevos y volátiles
equilibrios. Como tan bien sabemos, cinco meses más tarde, una parte de
estos actores habría de organizar el golpe que sustituyó a Cisneros por una
Junta. Las élites políticas que le sucedieron —y se fueron sucediendo a sí
mismas— encontrarían entonces una apertura comercial que, en el nuevo
contexto por ellos mismos creado, se convirtió en la base no prevista del
nuevo orden fiscal, completando la medida con el desmantelamiento de los
restos de dispositivos corporativos del comercio semiadministrado —una
de esas medidas eliminaba la mediación del cuerpo mercantil en el comer-
cio exterior—. Su acción sobre las instituciones fiscales consolidó el papel
del sector externo en los ingresos, transformando también el papel de la
aduana: reestructuración de la misma y de los diferentes centros de percep-
ción, adopción de nuevos procedimientos, reforma de las tasas, etc. 5.
Esta evolución coniguró el contexto en el cual, en julio de 1813, la Asamblea
Constituyente reunida en Buenos Aires cambió radicalmente los mecanismos del
endeudamiento público para afrontar los gastos militares al decidir levantar un
préstamo forzoso por medio millón de pesos. En su sesión del 5 de julio ordenó
4
Halperín Donghi, 1982, pp. 79-89; Amaral, 1984a, 1988, 1995, 2014; véase también Grieco,
2009.
5
Amaral y Moutoukias, 2012.
que los «capitalistas de todas clases de la comprensión del Estado, anticipen por
un año» la suma mencionada6. A partir de entonces, la autoridad soberana ape-
lará principalmente al crédito del público, al cual se le imponía prestar, en lugar
de a las contribuciones de los cuerpos. Desde esa fecha y hasta 1821, los gobiernos
sucesivos emitieron 16 empréstitos por un total de 4 millones de pesos, de los
cuales se recaudaron efectivamente unos 2,8 millones. El plazo de un año no se
cumplió, pero al inal de cuentas, los principales y los intereses de los préstamos
fueron globalmente devueltos. Y la imposición de los empréstitos no se limitó
a los «capitalistas», cualquiera fuese el signiicado que se le daba al término en
ese contexto. El decreto citado establecía igualmente que a cada prestamista se
le entregaba «un pagaré sellado con el sello del Estado, irmado del Gobierno y
refrendado por el Ministro de Hacienda». Después de dos meses de su fecha, a
los prestamistas se les admitían los pagarés en pago de deudas propias a favor del
Estado. Y «pasados seis meses, se recibirán como dinero efectivo en cualesquiera
de las Tesorerías del Estado en pago de derechos». Quedaba así ijado el dispositivo
central de los empréstitos forzosos durante los ocho años: a cambio del préstamo,
el Estado entregaba un título impreso y sellado al particular prestamista, quien
podía utilizarlo para pagar sus deudas con el Estado —principalmente derechos
adeudados en la aduana— o endosarlo a un tercero7.
Si el peso de la coacción del poder soberano en la imposición de los emprés-
titos forzosos es obvio, la innovación institucional era también importante. Se
dirigía a un público amplio, que todavía no constituía la asamblea imaginaria de
ciudadanos, pero que tampoco eran los cuerpos a los que se había apelado hasta
la víspera ni, menos aún, algo parecido a la red de inancieros privilegiados de
la Corona, localmente inexistentes, unos y otros expresión de las jerarquías de
Antiguo Régimen. Los dispositivos descritos —que creaba un obvio nexo entre
esos pagarés o títulos de deuda pública y los ingresos de la aduana— podrían
recordar a los juros españoles, cuyos intereses —como sabemos— estaban pues-
tos sobre la recaudación de alguna caja municipal o aduana, que pagaba su renta.
Pero los pagarés emitidos por el poder soberano de Buenos Aires eran eso, paga-
rés, y no censos que rendían una renta, su utilización por parte de los mercaderes
para pagar derechos pendientes de entrada y salida —y que fue constituyendo el
principal o exclusivo recurso al cual el Estado apelaba para cancelar el papel—
redimía el capital prestado y sus intereses. Se trataba entonces de algo más
próximo a una deuda pública en el sentido moderno del término.
A partir del empréstito de 1813, el titular obtenía la promesa de poder can-
celarlo, sin interés si lo usaba inmediatamente para pagar deudas con el isco, o
con un premio del 3 %, 6 % o 12 % —llegando incluso al 15 %— según el tiempo
que lo guardaba, la modalidad con la cual lo cancelaba, la situación del erario
y las circunstancias políticas y militares. Los empréstitos o decretos ulteriores
ijaban el plazo a partir del cual se podían presentar con premio. Ese plazo
6
Registro oicial de la República Argentina, doc. 518.
7
Amaral, 1981, pp. 42-44; véase también Hansen, 1916, pp. 244-267.
solía ser de un año después de haber completado las cuotas del préstamo. Pero
durante los años de mayor tensión política y militar, entre 1814 y 1815-1816,
llegó a ijarse en seis meses después del in de la guerra o a no ijarse, estipu-
lando que las modalidades de reembolso serían objeto de decretos posteriores.
Después del primer empréstito de 1813, la facultad de usar los pagarés para
saldar todo tipo de derechos pendientes en general solo valía para la mitad de
lo adeudado y subió a los dos tercios, o más, únicamente en dos casos particu-
lares. Finalmente, una de las disposiciones más importantes era la posibilidad
o no de transferirlos por endoso a favor de terceros, transformando los títulos
en medio de pago «sustitutivo» más allá de las deudas iscales.
En relación a estas disposiciones, los pagarés siguieron una evolución
zigzagueante: la posibilidad de endosarlos y su aceptación en la aduana a
cuenta de deudas, quienquiera que fuere el tenedor, titular original o tenedor
endosatario, caracterizaban al papel del primer empréstito. Para el segundo
empréstito del mismo año —decretado en septiembre— las condiciones se
ijaron tres meses más tarde y eran más restrictivas: la admisión de los títulos
en la aduana correría a partir de enero de 1815, su cancelación al contado
correría a partir de un año de «terminada la guerra», etc. Pero nada indica
que se haya limitado su circulación por endoso a terceros8. A partir de enton-
ces, entre 1814 y 1816, los pagarés o títulos de la deuda de ese periodo fueron:
1. No endosables ni aceptados para el pago de deudas pendientes con el Estado;
2. No endosables pero aceptados en la aduana para la cancelación de deudas
de su titular;
3. Endosables pero solo podían servir para pagar las deudas de los titulares
originales. En ese caso, el tenedor no titular o endosatario solo podía redimirlos
con premio una vez cumplido el plazo ijado;
4. Endosables y admisibles en aduana para el pago de cargas y derechos pen-
dientes cualquiera fuese el tenedor9.
Estas disposiciones, en sí mismas contradictorias, no agotaban los mecanis-

mos de circulación de los pagarés, cuyas nuevas emisiones con nuevas reglas,
se iban acumulando a los que todavía permanecían en manos del público.
Esto creó un mosaico caótico de títulos provenientes de los empréstitos, que
se agregaron a la deuda de otro origen. A esta situación parecía querer reme-
diar un decreto de marzo de 1817, el cual disponía que «todos los créditos que
gravitan sobre el Estado, ya por vía de empréstitos, compra de efectos y escla-
vos, ya por la de sueldos y pensiones devengadas, tengan un pronto y efectivo
pago»10. Dichos pagos se hacían presentando títulos en la aduana:
8
9
Ibid., varios documentos; Amaral, 1981, pp. 43-51; Hansen, 1916, pp. 260-267.
10
Registro oicial de la República Argentina, doc. 1057, 29/III/1817.
Que todo crédito contra el Estado sea de la naturaleza que fuere se

amortice en la Aduana en cuenta de derechos de entrada marítima y
terrestre, la que los admitirá por los pagos que fueren á efectuar en
ella, mitad en papel y la otra en dinero debiendo ser endosable todo
documento por cuantas personas llegase á circular11.
Para materializar esta forma de pago, dichos créditos contra el Estado

debían presentarse para obtener su correspondiente decreto de amortiza-
ción. En principio, el trámite de obtención de dicho decreto de amortización
homogeneizaba todo reconocimiento de deuda emitido por las autoridades
competentes desde mayo de 1810. Pero quienes se acogían a él solo obtenían
la posibilidad de un reembolso amortizando el papel a cuenta de derechos
al comercio pendientes por la mitad del valor de estos, lo cual los obli-
gaba a pagar en efectivo la otra mitad y numerosos titulares se abstuvieron
de presentar sus pagarés. El nuevo decreto generalizaba la posibilidad de
transferir los títulos a terceros —o admitía que esta circulación ya era gene-
ral— «debiendo ser endosable por cuantas personas llegase a circular». La
tentativa de Pueyrredón de poner orden en el estado de la deuda circulante
precedió la creación al año siguiente de una caja o fondo sudamericano
—destinada a recibir en depósito los títulos de deuda en manos de par-
ticulares— que no tuvo éxito. Pero a partir de los empréstitos de 1818 se
establecía que los títulos se admitían en aduana, eran negociables y, pasados
los plazos estipulados, redimibles en tesorería.
Hacia mediados de 1820, la Comisión recaudadora presidida por Joaquín
Belgrano —que antes se había encargado de la gestión de los empréstitos
administrados por el Consulado en 1818— comenzó un balance de todos los
prestamos forzosos hasta 1821, uno de cuyos resúmenes Halperín menciona
sin analizarlo12. De los empréstitos recaudados entre 1813 y julio de 1818, aún
quedaban en aquel año unos 23 000 pesos, correspondientes a 139 pagarés en
circulación que, en reconocimiento del préstamo obtenido, el Estado había
librado a los particulares, quienes a su vez habían endosado no menos de la
mitad de dichos títulos. Mientras que para los seis empréstitos contraídos entre
diciembre de 1818 y 1821, a mediados de este último año aún quedaban por
rescatar un poco menos de 310 000 pesos, correspondientes a unos 1 200 o
1 400 pagarés en circulación. Estos son los órdenes de magnitud sobre los cua-
les reposan los argumentos de las dos secciones siguientes13.
El agotamiento del situado constituyó entonces el telón de fondo de la cri-
sis iscal del Virreinato y resultó de un proceso exterior al espacio controlado
por las elites políticas de Buenos Aires. Pero constituía el contexto en el cual
estas últimas iban respondiendo a los desafíos que las contingencias políticas y
11
Ibid.
12
AGN (Buenos Aires), Sala X, leg. 11-1-1 y 9-4-2.
13
Moutoukias, 2015.
militares iban presentando. Las innovaciones introducidas por estas respuestas

modiicaron el orden económico y iscal. La apertura comercial —realizada en
el contexto bien particular creado por la invasión napoleónica— creó la opor-
tunidad de imponer coactivamente una forma especíica de endeudamiento
público. Esto, a su vez, puso en manos del público una cantidad de papel, cuya
circulación será examinada a continuación.
LA DEUDA PÚBLICA Y LA CIRCULACIÓN DE PAGARÉS

ENTRE PARTICULARES
En principio, la circulación de los pagarés entre particulares estaba regulada

por las disposiciones que regían el endoso. A esto se combinaba el hecho que
no todos los que estuvieron obligados de pagar el empréstito ejercían una acti-
vidad que generaba derechos marítimos y terrestres. Estos estaban obligados
—también en principio— o a esperar el in de la guerra o a endosar —cuando
las cláusulas del empréstito lo autorizaban— y así transferir o vender el papel
en condiciones evidentemente desfavorables. En relación a lo segundo, las mis-
mas autoridades advirtieron parte del problema, en particular para aquellos
que habían prestado menos de 100 pesos. En 1816, en un decreto que ija las
condiciones de reembolso de un empréstito anterior, el director supremo Álva-
rez se reserva la posibilidad de
arbitrar luego que se vea el efecto de este [decreto], otros medios de
cancelar los créditos de 100 pesos para abajo a cuyos dueños les sea
imposible crear adeudos en la aduana para su extinción14.
A ellos también parece destinada la posibilidad de cancelar los pagarés del

Gobierno comprando mercancías en los almacenes de la aduana, que reitera-
damente estipulan los empréstitos a partir de 1814.
Un anexo al decreto de Pueyrredón de marzo de 1817 reconoce la
existencia de transferencias de pagarés por debajo de su valor facial, al
tratar de frenarlas dando la posibilidad de denunciarlas si se desea. Pero
sin éxito, pues en la «Interpretación del decreto del 29 de Marzo de 1817
sobre providencias de amortización», promulgada en mayo, se mencionan
depreciaciones del 40 % o 50 % de los títulos en las transacciones entre
particulares que afectan sobre todo a pequeños titulares. De hecho, reco-
noce que el trámite de amortización agravaba la situación de quienes no
generaban derechos de aduana, proponiéndoles canjear esos títulos por
«billetes menores de 10, 20, 30, o más pesos para que le sea más fácil su
circulación»15. Frente a estas transferencias tan por debajo del valor facial,
14
15
Ibid., doc. 1077.
el secretario de Hacienda reaccionó presentando una memoria del mismo

año, respondiendo a «la portentosa e indebida quiebra en los endosos, ven-
tas y transacciones privadas entre particulares, los billetes y providencias
de amortizaciones»16.
Respecto del endoso, las descripciones de la sección precedente parecen
mostrar una evolución que —a partir de su autorización con el empréstito
de 1813— iría, con vaivenes, en el sentido de una restricción de dicho endoso
hasta las medidas de Pueyrredón en 1817. A partir de este año, la tendencia fue
a una conirmación de la posibilidad de negociar los pagarés entre particulares,
aunque también con vaivenes17. Sin embargo, como se ha dicho, esas disposi-
ciones no agotaban los mecanismos de circulación de los pagarés y numerosos
ejemplos muestran que la situación era basta más compleja.
Alguno de estos ejemplos conciernen la cancelación de los títulos o pagarés del
Gobierno, no directamente a cuenta de impuestos de entrada y salida adeudados
por el portador o titular original del empréstito, sino por medio de letras de cambio
giradas por la aduana contra alguno de sus deudores, a favor de dicho titular o del
tenedor. Era el caso de un tal Pedro García Díaz, comerciante de Buenos Aires, a
favor de quien se había endosado un título del empréstito de 1813 y una deuda por
unas compras del ejército, ambos fechados en Mendoza. Dicho empréstito se había
distribuido entre las diferentes provincias de la Unión, tocando a Buenos Aires las
dos quintas partes y el resto a las demás, siendo frecuente que los comerciantes del
interior endosaran a favor de sus corresponsales en Buenos Aires. En este caso, el
secretario interino de Buenos Aires informaba a principios de abril de 1815 que:
Con esta ha. se pasa ôrn. al Administrador de la Aduana para que

gire a favor de vm. y contra deudores à ella Letras de cambio pagade-
ras à la vista é importantes mil seis cientos cinquenta ps con la cual se
chancelará el crédito que tiene D. Pedro Garcia [Díaz] contra el Estado
por el empréstito que hizo en 15 de noviembre de 1813 en la ciudad de
Mendoza de 1200 ps. D. Clemente Godoy, quien la endosó a la orden
del expresado Díaz; y de 450 ps en que compró el Corl. Don Pedro
Andrés Garcia una carga para servicio del Estado à D. Antonio Rodri-
guez, que se halla igualmente endosado a su favor [o sea de García
Díaz] […] recogiendo al efecto ambos documentos para que unidos en
esta orden se tome razón18.
Tratándose de un comerciante que traicaba regularmente con Mendoza, muy

probablemente ambos reconocimientos de deuda contra el Estado fueron transferi-
dos al tal García Díaz por sus corresponsales, en compensación de otros saldos —a
menos que los haya comprado—.
16
Ibid., doc. 1127.
17
Amaral, 1981, p. 39.
18
AGN (Buenos Aires), Sala X, leg. 2-9-3.
El rescate de esclavos por el Estado para su movilización en las nuevas uni-

dades creadas a partir de 1810-1811, alguno de cuyos aspectos la Asamblea
Constituyente reglamenta en 1813, ofrece otros ejemplos de la posibilidad de
generar títulos de deuda contra el Estado, que también podían combinarse
con los pagarés de los empréstitos forzosos19. La autoridad soberana mani-
festaba la necesidad de esta forma de reclutamiento y hasta antes de 1816
los propietarios ofrecían algunos de sus esclavos que «desea[ban] entrar al
servicio de la patria» —según la fórmula más frecuentemente utilizada en
la instrucción—, recibiendo a cambio un reconocimiento de deuda contra
el Estado, que solía oscilar entre 280 y 320 pesos por cada hombre así res-
catado. A su vez, estos papeles eran admitidos como pago de una parte de
las deudas contra el Estado u otras obligaciones contraídas por el particular
concernido, entre las cuales las cuotas de los empréstitos forzosos. Mien-
tras que la facultad de endosar estos documentos pareciera depender de los
casos concretos.
Así, a inales de abril de 1814 —cuando el Gobierno ya restringía el endoso
de pagarés— una tal Josefa González vendió al Estado un esclavo «con deseos
de servir a la patria en la carrera de las armas» por 290 pesos, que se pagarían
por la aduana a cuenta de derechos que tuviere pendientes Alejandro Paso, su
marido. Pero un mes más tarde, este escribe una súplica solicitando se le auto-
rice el endoso, pues no tiene deudas a favor del isco.
VE tubo la bondad de mandar […], que por la tesorería de la
Aduana à cuenta de los derechos, que yo adeudare en ellas, se me
abonase el precio de un esclabo que vendió al Estado mi mujer […].
Y como en el día no tengo crédito pasivo alguno en aquella oficina;
ocurro a la bondad de VE para que se digne permitirme endozar
aquel libramiento à favor de alguno de los Comerciantes con los que
tengo acciones pendientes20.
Con estos ejemplos se ha querido mostrar casos extremos de la variedad

de situaciones que comprendía la circulación del papel en general y de
los pagarés en particular, así como de la complejidad de sus mecanismos.
Ilustran la mencionada diversidad del mosaico de títulos, cuya confusión
intentó remediar el decreto de Pueyrredón. En un legajo que contiene
unos 1 800 títulos redimidos en 1820 contra cancelación de deudas de
aduana, un 25 % correspondía a pagarés emitidos tras haber obtenido el
mencionado decreto de amortización de 1817. Algunos ejemplos muestran
la variedad de situaciones que estos papeles comprendían. Entre los seis
pagarés endosados a favor de y presentados por Antonio José de Escalada
—un destacado negociante de la ciudad— por un total de poco menos de
600 pesos, había uno de su criada Gregoria Escalada por 52 pesos «por
19
Registro oicial de la República Argentina, doc. 511, 23/VI/1813.
20
importe de sus asignaciones» de un empréstito. Junto a la firma de un

tercero a ruego de la interesada, aparecía la inscripción «endoso a favor de
mi amo y Sr. […]», fechado en junio de 1817. Otro había recibido los 40 pesos
del pagaré endosado a favor de Escalada en pago de su pensión atrasada.
Esta modalidad de liquidar haberes atrasados no era poco frecuente, unos
35 casos solo en el legajo mencionado21.
Al otro extremo de las pequeñas sumas del párrafo precedente, se encuen-
tran los títulos por sumas que iban de unos mil a alrededor de dos mil pesos,
emitidos en reconocimiento de cuotas de empréstitos anteriores al decreto de
1817 y todavía no redimidas. Los tenedores que canjeaban esos títulos por el
pagaré del decreto eran tanto titulares originales, como beneiciarios de un
endoso. Por otra parte, dichos pagarés del decreto incluían los intereses que
habían corrido desde la fecha de emisión del empréstito hasta la del canje.
Y cuando en 1820 se los redimió admitiéndolos contra pago de derechos de
aduana, se los liquidó agregando el premio que corrió entre 1817 y 1820. Tam-
bién aquí, la circulación del papel de los préstamos forzosos se mezclaba con
otras deudas, siguiendo mecanismos similares. Un tal Manuel Mora Bote-
llo recibió un pagaré de dos mil pesos, en reconocimiento de «suplementos
hechos al Estado» antes de 1817. En 1819 lo endosó a favor de un comerciante
extranjero instalado en Buenos Aires, quien a su vez recibió en 1820 un libra-
miento de la aduana por los 3 880 pesos que sumaban el principal más los
intereses que obviamente corrieron desde la fecha de emisión22.
Tenemos entonces una dilatada circulación del papel que concernía
amplios sectores sociales y en la cual se combinaban deuda pública de dis-
tinto origen. Podemos completar esta descripción de la circulación del papel
entre particulares deteniéndonos en las adquisiciones realizadas por los
Santa Coloma entre 1813 y 1817. Durante estos años, en las cuentas y corres-
pondencia de Gaspar de Santa Coloma —uno de los mayores negociantes
de finales de la época virreinal, fallecido en 1815— y de sus sucesores en
su casa comercial, se han encontrado anotadas la compra de 252 pagarés
endosados a su favor por valor de algo menos de 24 000 pesos. O sea por un
valor medio por pagaré de algo más de 95 pesos. Que se pueden comparar
con el valor medio de casi 264 pesos, correspondiente a los 1 720 pagarés
emitidos en 1818, a cambio de los poco más de 453 000 pesos de empréstitos
efectivamente recaudados en ese año. Todo parece indicar que ese sesgo en
favor de valores pequeños corresponde a una lógica en las prácticas descri-
tas a continuación, que va más allá del caso individual 23.
Esos papeles fueron tomados por debajo o muy por debajo de su valor de
emisión, aplicando un descuento medio de aproximadamente un 32 % res-
pecto de aquel. O sea que para tomar esos 24 000 pesos en títulos de deuda,
21
22
23
AGN (Buenos Aires), Sala IX, leg. 7-6-6.
se desembolsaron 16 320 pesos en plata o, como veremos, otros medios de

pago o de crédito (fueron adquiridos entonces por un valor medio de 68 %
del facial). Los 7 680 pesos de diferencia entre el valor al que los tomaba y
el 100 % del valor facial que se les reconocía al cancelarlos, correspondían
obviamente al mencionado 32 %. A esto se agregaba el interés del 3 % al 8 %
según las modalidades de remisión por pago de derechos en la aduana.
Otro aspecto importante de estas operaciones era que la depreciación
con la cual se adquirían los pagarés, variaba tanto en un mismo momento
según el valor del pagaré, como a lo largo de los años considerados. En los
gráficos 1 y 2 se intentan resumir esas variaciones. Los montos de los paga-
rés en abscisa están redondeados en tres valores de 50, 100 y 150, mientras
que la ordenada consigna el porcentaje en relación al valor facial con el cual
se realizó la transferencia. En el primer grafico aparecen las adquisiciones
hechas entre 1813 y 1815 (por 15 796 pesos) y en el segundo las de 1817 (por
8 306 pesos).
Gráfico 1. — Valor de traspaso de los pagarés

como porcentaje de su valor nominal de emisión. Compras 1813-1815
Así, por ejemplo, entre 1813 y 1815, los pagarés de 100 pesos endosados
a su favor se adquirían a un máximo del 64 % y un mínimo del 42 % de
su valor de emisión, siendo la media el 54 % de dicho valor. Mientras que
para los pagarés de 50 pesos, las variaciones durante los mismos años iban,
respectivamente, de 80 % a 64 % y la media se situaba en 72 %. Y, como se
puede apreciar en el gráfico no 2, la diferencia según el valor de los pagarés
se acentuó en 1817.
Gráfico 2. — Valor de traspaso de los pagarés

como porcentaje de su valor nominal de emisión. Compras de 1817
Detengámonos primero en el origen de los pagarés de 100 y 150 pesos. Durante

los años 1810 Agustín Barrenechea y Antonio Bustos de Ibarra operaban entre
Santa Fe y Córdoba, en muchos casos como habilitados de los Santa Coloma.
Organizaban así toda suerte de tráicos que prolongaban la clásica estructura de
intercambios coloniales bien conocida por los historiadores: de Santa Fe a Córdoba
enviaban yerba del Paraguay y mulas de la región; y a estas se agregaban cantida-
des importantes de mercancías europeas llegadas desde Buenos Aires. Hacia esta
remitían, desde Santa Fe, también yerba y otros productos de Paraguay y, desde
Córdoba algunos pocos de los productos igualmente conocidos del comercio
interregional: tejidos, cordobanes y, en pocas ocasiones, alcoholes de Cuyo. Y, por
supuesto, completaban estos productos con plata o moneda metálica colectadas en
Santa Fe y, sobre todo, Córdoba. Para organizar estos tráicos debían remunerar
básicamente tres clases de servicios: navegación luvial en lanchas o balsas, letes
terrestres y la conducción de recuas y carretas. Pero los Santa Coloma solían avan-
zar fondos al aceptar libranzas giradas contra ellos a favor de terceros, empresarios
medios dedicados a esos transportes. Así, las mercancías europeas y las libranzas
componían lo principal del cargo de la cuenta, compensado con la plata, las mer-
cancías mencionadas y algunos servicios. A partir de 1814 comenzaron a aparecer
también pagarés de los empréstitos. Así, a inales de 1814 Barrenechea y Bustos
compensaron una parte importante de los cargos acumulados a favor de los Santa
Coloma con maderas del Paraguay conducidas en balsa —más una parte de los
costos de conducción—, algo de plata y 900 pesos en pagarés de 100 y 150 pesos.
Gaspar de Santa Coloma los tomó con un descuento del 42 %.
Prácticas y mecanismos análogos se encontraban en las transacciones de
un tal Ydra, próximo del núcleo doméstico de los Santa Coloma, quien orga-
nizaba, como letero, el envío de mercancías hacia las provincias del Noroeste
a nombre de estos o de sus corresponsales, pero que, una vez en el interior,
efectuaba operaciones entre distintas ciudades a nombre propio. En 1814,

1815 y 1817 endosó pagarés a favor de los Santa Coloma por un poco más de
2 000 pesos. Similares eran también los mecanismos que se observan en la
distribución de mercancías europeas en la Banda Oriental y en el interior —
que continuaban a pesar de las repetidas quejas de los Santa Coloma sobre la
situación política—, donde intervenían una red de agentes y asociados, entre
peones, habilitados, patrones de lancha, pulperos y hasta grandes comercian-
tes de Buenos Aires emparentados, como los Azcuénaga.
El papel de las relaciones personales en este tipo de organización de los
negocios ya ha sido subrayado en distintos trabajos. En este caso, algunos
de estos agentes mantenían relaciones de proximidad con la familia y la
parentela de los Santa Coloma, en particular los que estaban vinculados
con el comercio a Mendoza y Chile y al Alto Perú. Y con frecuencia estos
lazos personales suponían también formas de circulación de favores que
revelaban las relaciones de patronazgo y la asimetría social que, junto a los
contratos, vinculaba a los Santa Coloma y sus agentes subalternos24. Sin
embargo, la dimensión contractual prevalecía en las transacciones comen-
tadas, aunque los contenidos de la relación personal disminuyeran el riesgo
de incumplimiento de dichos contratos.
La circulación de protección social predominaba, en cambio, en otras
transferencias de pagarés, que recuerdan el ejemplo de Escalada. Corres-
ponden a una telaraña de personas que gravitan alrededor de la casa de
Santa Coloma, aunque los detalles de la relación no siempre están claros en
la fuente. Todos solicitan que se les acepte el pagaré endosado en nombre
de las urgencias que atraviesan y las circunstancias políticas. Algunos ape-
laban a una relación antigua, como Bernarda, la viuda de un agente de los
Santa Coloma que criaba sola a sus tres hijos. Otros invocan las diicultades
creadas por el reparto de los empréstitos forzosos y el hecho de no generar
derechos de aduana —como Antonio Garate, un antiguo zapatero con quien
aparentemente lo unía una vaga relación de paisanaje—. En otros casos la
solidaridad parecía venir de estar padeciendo adversidades compartidas ante
las circunstancias políticas —como José de Zavalia, que ofrece endosar su
título de deuda para poder enviar dinero a su hijo, un estudiante en leyes,
cuyos estudios Gaspar de Santa Coloma ya había ayudado a inanciar—. La
casi totalidad de los endosos a favor de los Santa Coloma de pagarés de la
deuda de un valor de cincuenta pesos corresponde a esta clase de relaciones25.
Las adquisiciones representadas en los cuadros precedentes se efectuaron
entonces en el interior de una trama heterogénea de relaciones interpersona-
les, que vinculaba a los Santa Coloma con personas de extracción igualmente
diversa. En el caso de los pagarés de 50 pesos, puede que su valor relativamente
bajo explicara que se tomaran a mejor precio —o con menor descuento—. Pero
24
Véase Moutoukias, 2013b y la bibliografía allí citada.
25
Cuentas y correspondencia de los Santa Coloma en AGN (Buenos Aires), Sala IX, leg. 7-6-7
y Sala IX, leg. 7-6-8; Sala VII, leg. 7-6-8.
los titulares de los pagarés que obtenían mejor precio, aunque de diverso origen
social como se acaba de ver, tenían en común sus lazos de protección clientelar
con los Santa Coloma. La expresión es ambigua y rígida al mismo, pero estaba
claro que la iniciativa la tomaba el titular del pagaré y que el valor al que se
los transfería, aparecía, a pesar de la depreciación, como un favor, un gesto
de benevolencia patriarcal destinada a socorrer a los titulares originales frente
a los apremios económicos. Mientras que los titulares de los pagarés de 100
y 150 pesos, eran mercaderes —medios o pequeños—, artesanos y profesio-
nales del transporte u ocupados en oicios rurales; todos eran agentes de los
Santa Coloma y de otros comerciantes, que operaban entre Buenos Aires y el
interior. Las relaciones paternalistas no estaban obviamente ausentes y a veces
es difícil distinguir entre estos y los primeros endosantes. Sin duda también
había una asimetría más importante, la que imponía el costo de indisponerse o
eventualmente romper con un socio principal socialmente importante, el cual
podía pagarse en términos de reputación ante otros pares de los Santa Coloma.
Sin embargo de todo ello, predominaba el lazo contractual y, generalmente, el
papel se transfería por endoso, como acabamos de ver, al cabo de una cadena
de transacciones, con sus habituales adelantos y habilitaciones. La depreciación
resultaba principalmente de la diicultad de utilizar los títulos para cancelar
deudas, porque estas eran insuicientes o porque el titular no generaba dere-
chos de entrada y salida.
Tratándose obviamente de un caso y no de una muestra, lo que aquí cuenta
no es la representatividad de estas transacciones, sino los mecanismos de
formación de precios en la transferencia de papel que revelaban. Estos últi-
mos son coherentes, como hemos visto, con la evidencia proveniente de otras
fuentes. Y dichos mecanismos recuerdan al modelo de economía de bazar,
donde C. Geertz opone la formación de precios como resultado de un equili-
brio entre oferentes y demandantes que compiten entre sí, a la formación de
precios como resultado de una negociación —un regateo— y de un vínculo
personal entre oferente y demandante, este mismo entablado en el interior de
un complejo de relaciones interpersonales que deinen el margen de libertad
de cada uno de los agentes26. Podemos sintetizar los resultados del material
analizado como la expresión de una circulación asimétrica o de un mercado
secundario asimétrico. Como quiera que de ello fuera, ante la creciente esca-
sez de moneda metálica frecuentemente señalada por los especialistas del
periodo, los agentes jugaron con las reglas de los empréstitos forzosos adap-
tándolas a sus asimetrías. Crearon así otro juego que se integraba al nuevo
orden económico igualmente emergente. Actores socialmente análogos a
los Santa Coloma no solo ganaban comprando pagarés devaluados, también
podían intervenir en otro espacio de circulación del papel, la trasferencia de
fondos a los teatros de la guerra lejanos de Buenos Aires.
26
Geertz, 1978 y 1979.
LOS COMERCIANTES, LAS TRANSFERENCIAS DE FONDOS

Y LOS PAGARÉS DE LOS EMPRÉSTITOS FORZOSOS
Dichas transferencias —en este caso desde Chile a Buenos Aires— constituyen
la preocupación central de Pueyrredón en la cita que abre el texto y sus mecanismos
recibieron considerable atención de parte de Halperín Donghi, quien enfatizaba el
papel de los grandes comerciantes. Lo que aquí se intenta destacar es cómo estas
transferencias se combinaban con los pagos de los empréstitos forzosos. Pero para
entender lo que estaba en juego con esos mecanismos, conviene detenernos sus
dispositivos más importantes. Desde los inicios de la crisis iscal del Virreinato,
la aduana acostumbraba a emitir libranzas contra sus deudores y a favor de algún
acreedor del estado. Más tarde, sus giros servían igualmente de medio de pago
que aseguraban servicios necesarios en los teatros de operaciones militares en el
Norte o en Mendoza-Chile, como en el caso citado de Pedro García Díaz, que com-
pensó en Buenos Aires un gasto militar efectuado en Mendoza. Y a partir de 1812
comenzó a actuar como una tesorería directamente dependiente del secretario de
Hacienda. En el otro sentido, la aduana también era el librado de letras de cambio o
libranzas giradas contra ella por alguna autoridad competente. En ese caso, el pago
se efectuaba a cuenta de impuestos adeudados por el tomador beneiciario de la
letra, o por algún otro comerciante a cuyo nombre el beneiciario original transfe-
ría la letra por endoso; y dichas autoridades libradoras solían encontrarse —aunque
no siempre— en los teatros de operaciones militares. De modo que la aduana se
convirtió en un eje central del dispositivo inanciero que aseguraba servicios y pro-
visiones a los ejércitos del Norte y de los Andes. A su vez, los tomadores de las letras,
podían utilizarlas para cumplir con sus obligaciones pagando algunas de las cuotas
que les habían tocado en los empréstitos forzosos. Cambiaban de este modo papel
contra papel, letras de cambio por pagarés del Estado.
A mediados de 1821, el Tribunal de cuentas examinó una parte de los papeles
del mencionado balance de todos los empréstitos forzosos contratados por el
Estado desde 1813. Joaquín Belgrano, el presidente de la comisión, debía res-
ponder a unas observaciones hechas a una segunda rendición de cuentas del
empréstito de diciembre 1818, por unos 2 000 pesos. Exasperado por la atención
dada a lo que consideraba diferencias menores en la enorme masa de trabajo y
de papeles tratados, respondía dando detalles sobre el uso de letras de cambio
o libranzas para pagar las cuotas del empréstito. Por ejemplo, al cumplir con
su tercera cuota del empréstito de junio de 1818, un tal Miguel Gutiérrez reci-
bió su correspondiente pagaré por valor de 1 000 contra la presentación de un
documento de préstamo anterior por valor de 510 pesos, más una libranza de
500 pesos. Esta última había sido girada por el comisario del Ejército del Perú
contra la aduana y a su favor, a cambio de servicios y abastecimientos en el tea-
tro de operaciones. En otro caso, a Juan Alagón simplemente se le admitieron
libranzas por 2 000 pesos contra su pagaré por igual valor27.
27
Halperín insistía sobre el recurso a las letras de cambio en general: por ejem-
plo, entre 1816 y 1819, estas habían representado casi el 20 % del poco más de siete
millones y medio de ingresos de la aduana. Pero, como acabamos de ver, se inte-
resaba más particularmente por la operación contraria, el giro de la Tesorería de
la Aduana para asegurar la transferencia de recursos a los teatros de operaciones
de los ejércitos de los Andes y del Perú, describiendo —con la claridad que le era
tan personal— los mecanismos de las libranzas, mencionando asimismo el papel
del entramado de grandes comerciantes porteños y extranjeros, sobre cuya acción
reposaban aquellos mecanismos28. Pero no advertía que las libranzas de la aduana
también se usaban para pagar las cuotas de los empréstitos, con la misma combina-
ción de grandes comerciantes que organizaban las mismas transferencias.
Así, la relación del mismo Belgrano del 4 de enero de 1819, listando las libran-
zas remitidas a los ministros de hacienda del Estado por un total de 21 250 pesos.
Encontramos en la lista grandes comerciantes de Buenos Aires que giraban letras
contra un corresponsal en Mendoza a favor de un par, porteño o extranjero, que
acababa endosando a favor de los ministros. Otras veces se giraba contra otro
comerciante de Buenos Aires, pero pagadero en Chile y Mendoza, a beneicio
de los ministros en Buenos Aires. Las modalidades podían todavía variar, pero
el sentido del esquema era siempre el mismo: un negociante de Buenos Aires
libraba asegurando que su corresponsal cancelara la letra en el teatro de opera-
ciones, en aprovisionamientos o servicios, creando una deuda contra el librador;
mientras que la tesorería de la aduana admitía esa deuda —como beneiciario
directo de ese libramiento o de un endoso— en pago de otras deudas contra el
Estado, entre las cuales las cuotas del empréstito forzoso29.
Se acaban de remitir à las arcas generales del Estado dos mil noventa
y cinco pesos. importe de sinco libranzas giradas contra individuos del
Comercio de Mendoza y Chile, por los prestamistas qe. han hecho sus
enteros en esta Tesorería, de las quotas qe. les han cabido en el segundo
préstamo forzoso decretado pr. VEx. en 22 de diciembre ppdo30.
En el otro sentido se encontraban los giros efectuados ese mismo año por
el intendente del Ejercito de los Andes, contra la tesorería de la aduana y a
favor de comerciantes de Buenos Aires, cuyas letras la comisión recaudadora
del empréstito aceptó como si fuera «dinero efectivo». O dicho en los términos
de uno de los documentos en cuestión,
los libramientos del Sr Yntendente del Exercito de los Andes […] admi-
tidos en esta comisión; como dinero en efectivo â favor de individuos qe
28
Halperín Donghi, 1982, pp. 102-103 y 106-107 y 1971b.
29
30
AGN (Buenos Aires), Sala X, leg. 11-1-1, nota no 27 del Tribunal del Consulado, 4/V/1819.
â virtud de endozos hechos por algunos particulares […] han entrado en

esta thesoreria, las quotas de sus préstamos respectivos31.
Puede parecer superluo detenernos tanto sobre un mecanismo inanciero cuyo

esquema es tan conocido, como difícil y tedioso de describir en detalle. Después
de todo, estos actores no hacen sino recurrir al más conocido de los instrumentos
de crédito y de pago a distancia desde ines de la Edad Media y utilizado en los
distintos contextos del comercio colonial desde el siglo xvi. No obstante, los meca-
nismos de estos instrumentos importan para comprender la diferente posición de
los distintos grupos sociales frente a los apremios del Estado. Así, para el mismo
empréstito de 1819, Ambrosio Lezica, actuando como apoderado,
a enterado por D. Domingo Achaval diez y seis mil doscientos sinquenta y

tres pesos en quatro libranzas giradas por el mismo Yntendente, contra el
Sr. Secretario de Hacienda, las tres […] a favor de D. Manuel Moldes y endo-
sadas por este al de Lezica, y la otra […] a favor de D. José Riglos, endozada
por este al de dhô Lezica, cuya totalidad hace el completo del segundo y
último tercio del primero préstamo, con la que quedo chancelado Achaval32.
Los datos para el empréstito siguiente de diciembre de 1818, hecho el 11 de

diciembre de 1819, muestran que el empleo de papel para pagar los préstamos al
Estado no era excepcional. Sin sorpresa, la participación de los prestamistas ame-
ricanos en el total ingresado fue menor que la de los europeos, pero mayor la parte
de sus préstamos que fue pagada en libranzas y obligaciones, que llegaron al 19 %:
Dinero
Libranzas Papel/Total Total
Prestamistas metálico
(pesos) (pesos) (pesos)
(pesos)
Americanos 36 115 8 456 18,97 % 44 571
Europeos 174 440 25 610 12,80 % 200 050
Total 210 555 34 066 13,93 % 244 621
Pero el uso de letras y obligaciones no podía ir más allá de cierto ámbito,

por la naturaleza misma de esos instrumentos. Los nombres que aparecen
en los documentos comentados —Achaval, Lezica y Riglos, y luego Agui-
rre (padre e hijo), Anchorena, Arana, Bosch, Cagigas, Calderón de la Barca,
Rodríguez Peña y otros— remitían a las redes de los comerciantes más pode-
rosos de inales del periodo virreinal. Aunque analizar dichas redes sociales
excede los límites de este trabajo, conviene detenernos un poco sobre algunas
31
AGN (Buenos Aires), Sala X, leg. 11-1-1, nota no 27 del Tribunal del Consulado, 22/IV/1819.
32
AGN (Buenos Aires), Sala X, leg. 11-1-1, nota no 27 del Tribunal del Consulado, 22/IV/1819.
de sus características más sobresalientes. Los ejemplos de Gutiérrez y Ala-

gón presentados al inicio del acápite muestran que no todos los usuarios de
papel para pagar los empréstitos forzosos eran agentes vinculados a las redes
de la antigua oligarquía indiana. Las cuatro letras entradas por Anselmo
Lezica como apoderado de Achaval representaban la mitad del total de los
34 000 pesos de libranzas y conocimientos entregados en pago de las cuotas
del empréstito y señalados en el cuadro. El uso que se hace aquí del término
«red social» para designar esta coniguración de actores económicos y políti-
cos es estrictamente metafórico. Otros trabajos discuten sobre los conceptos
del análisis de redes sociales, tratando de mostrar la dimensión institucional
de las relaciones interpersonales. Podemos reunir el presente material con los
resultados de esos y otros estudios destacando que esas tramas relacionales
constituían un espacio institucional que proveía acceso a recursos económi-
cos y políticos, construía cierta forma de control territorial y generaba reglas
así como los mecanismos con los cuales se aseguraba su cumplimiento. En
otras palabras, los lazos personales constituían un aspecto central de los dis-
positivos institucionales que organizaban la circulación de libranzas33.
Las autorizaciones comerciales de 1809 crearon nuevos recursos iscales y una

oportunidad institucional para responder a la crisis iscal y a las contingencias de
la guerra en un contexto de ausencia o defecto del crédito público y de escasez cre-
ciente de la moneda metálica, el único circulante legal. El nuevo poder soberano
supo servirse de esta oportunidad imponiendo coactivamente una innovación en
los mecanismos de la deuda que pusieron en manos del público cantidad impor-
tante de pagarés o títulos. Pero en la circulación de estos se observaron distintos
modos de asimetría. Quienes por sus actividades generaban deudas en la aduana,
pudiendo entonces saldarlas con los pagarés del empréstito, eran quienes tam-
bién tenían mejor acceso al circulante metálico y podían adquirir dichos pagarés
por endoso en condiciones de negociar transferencias por debajo del valor facial
de los títulos. Pues quienes estaban excluidos de la liquidación de los pagarés
cancelando deudas iscales por no generarlas en la aduana solo podían recurrir
al endoso, lo cual fragilizaba su posición para negociar condiciones que mini-
mizasen el descuento de la transferencia. Los primeros también eran quienes
mayor probabilidad tenían de asegurar servicios y provisiones para los ejércitos
y, en general, de encontrar en las letras de cambio un substituto a las piezas de
plata para cubrir sus obligaciones con los empréstitos forzosos. También se ha
observado que las distintas formas de circulación del papel suponían al menos
tres esquemas de relaciones interpersonales: los lazos de protección clientelar,
las relaciones contractuales entre agentes socialmente asimétricos y los víncu-
los entre miembros de la antigua oligarquía indiana. Pero no todos los ejemplos
analizados entran en uno de estos esquemas y el cuadro es todavía incompleto.
33
Moutoukias, 1992; véase también Granovetter, 2003 y Hodgson, 2006.
Como quiera que de ello fuere, sí queda documentado que el público se apro-
pió de las condiciones creadas por la innovación coactiva, adaptándose para
minimizar sus efectos negativos u obtener ventajas de sus restricciones. Creó
así un espacio de circulación del papel no previsto en las reglas de los emprésti-
tos forzosos ni en los objetivos del poder soberano. Y este espacio se integró al
conjunto de las trasformaciones institucionales de la región.
II.2. — ACTORES LOCALES , JURISDICCIONES Y TERRITORIOS
LA FISCALIDAD MINERA EN MÉXICO
EN LA TRANSICIÓN A LA INDEPENDENCIA
Inés Herrera Canales y Alma Parra Campos

Dirección de Estudios Históricos – Instituto Nacional de Antropología e Historia
Referirse a la iscalidad minera signiica hablar del sector más dinámico de

la economía novohispana y del siglo xix mexicano que contribuyó en ambos
regímenes con uno de los ingresos principales para la Hacienda real y para
la Hacienda republicana. Fomentar la actividad minera se convirtió en una
tarea fundamental para poder incrementar la producción y por ende los ingre-
sos provenientes de esa actividad. Tanto la política iscal virreinal de inales
del siglo xviii, como la de los gobiernos mexicanos en la primera mitad del
siglo xix, tendieron a estimular la actividad minera mediante la disminución
de impuestos y derechos, exenciones de los mismos, baja en los precios de los
insumos locales e importados y un aprovisionamiento y distribución seguros
del mercurio, principal insumo para el beneicio de la plata.
Las reformas administrativas de los Borbones hicieron más eiciente el cobro
de los impuestos pero, en el caso de la minería, el Gobierno fue más allá al
dar un marco institucional facilitado por las Ordenanzas de Minería de 1783,
que entregó al Tribunal de Minería y a las diputaciones mineras, ahora oicial-
mente, el control del funcionamiento de esta actividad. Ambas instituciones
perduraron y son un ejemplo de la permanencia de las instituciones coloniales
en la república, aunque su papel se modiicó y tuvo un impacto distinto en el
periodo independiente, frente a las nuevas fuerzas locales y nacionales que con-
trolaron los ingresos hacendarios. La emergencia de un Gobierno federalista en
las primeras décadas independientes propició la entrega a los estados del cobro
de los impuestos mineros.
Es nuestro propósito, en este texto, mostrar los avances en el estudio de las per-
manencias y los cambios en la política iscal minera de inales del periodo colonial a
mediados del siglo xix y presentar ordenadamente los cambios institucionales más
relevantes de esta transición y con efectos de mayor impacto en el sector minero.
Para comenzar a abordar el tema de la iscalidad minera en México en la transi-
ción de la época virreinal a la independiente consideraremos tres aspectos que nos
darán una idea central y globalizadora del marco a partir del cual se organizó la
Real Hacienda de ines del siglo xviii y los primeros años de la nacional con inci-
dencia directa sobre las actividades mineras.

200 inés herrera canales y alma parra campos
Veremos cómo los impuestos y derechos que gravaron la producción, circula-

ción y exportación de los metales preciosos a ines del Virreinato y los primeros
años de la época independiente, además de los impuestos que gravaron a los insu-
mos mineros locales como la alcabala y los de importación, tuvieron un marco
referencial armado por los sectores mineros organizados. Ahí jugaron un papel
importante tanto las diputaciones mineras como el Tribunal de Minería, quienes
tuvieron injerencia en la iscalidad minera y, inalmente, mostraremos también
las transformaciones que sufrieron durante el mismo periodo los monopolios y
estancos de la Corona de insumos esenciales utilizados en los procesos de extrac-
ción y beneicio que comprometían las actividades mineras. Los cambios en las
formas de organizar insumos con efectos directos sobre los costos de producción,
también se vieron tocados por imposiciones iscales distintas a las acostumbra-
das dentro de la actividad misma en el periodo virreinal.
En este trabajo nos ha parecido importante darle un papel central a
los principios esenciales que están atrás del proceso fiscal minero en la
transición a la independencia, para podernos explicar la peculiaridad de
la minería en el conjunto de los cambios en la fiscalidad y por lo mismo
ubicarlo dentro de la panorámica de la recaudación minera que muchos
estudios han adelantado.
En los últimos años han sido muchos los autores mexicanos y, algu-
nos extranjeros, que han escogido estudiar la fiscalidad mexicana de los
siglos xviii y xix desde diferentes puntos de vista. Por ejemplo, están aque-
llos que han intentado precisar dentro de la nueva estructura gubernamental
republicana a los actores que participan en el proceso de recaudación y
aprovechamiento de los impuestos sea este el caso de la federación, los esta-
dos o los municipios. Otros han dedicado sus estudios a algunos impuestos
en particular como los del pulque, las bebidas alcohólicas, o del comer-
cio exterior. Otros más han analizado los derechos como la alcabala y los
monopolios, como el del azogue, la sal y la pólvora y finalmente aquéllos
que han dado atención a la legislación fiscal.
Entre los periodos escogidos de estos estudios están los del último tercio del
siglo xviii, los de la guerra de Independencia, las primeras décadas indepen-
dientes, y la época de los cambios liberales de mediados de siglo.
Un elemento destacado en casi todos ellos es el que se refiere a los
impuestos a la minería, y a la relación entre el crecimiento de la producción
minera y el peso de estos gravámenes en los procesos de producción y
comercialización de los metales, así como sobre los insumos internos y los
de importación destinados a la minería, corroborando el peso que tuvo esta
actividad dentro de la economía novohispana. La política de gravámenes
más bajos, exenciones de impuestos, precios bajos del azogue y su mejor
aprovisionamiento y distribución, al igual que el de otros insumos mineros,
fueron los mejores incentivos para producir más metales preciosos por un
periodo considerable, ya que procuraban una baja en los costos de producción
facilitando el ahorro y la posibilidad de reinversión en el sector. «La época
colonial había demostrado que uno de los instrumentos importantes para
la fiscalidad minera en méxico 201
conducir el proceso económico era la política fiscal»1. Pero, la forma de

organización dentro del contexto de la administración española se trastocó
por diversos factores provocando que medidas de emergencia se asociaran
con proyectos de más largo plazo relacionados con la industria.
El fomento a la actividad minera promovido en la época borbónica a través de
esos estímulos había tenido un grado de éxito bastante satisfactorio, que se vio
afectado primero, por el involucramiento de España en las guerras europeas y
después por la propia guerra de Independencia y el impacto directo de la lucha
armada sobre la minería. Durante ese periodo, se añadieron el establecimiento
de gravámenes extraordinarios de parte de ambos bandos contendientes, se
dieron cambios en la infraestructura administrativa recaudatoria, y se crearon
casas de moneda provisionales. Para contrarrestar el desabasto de insumos, se
aplicaron también medidas de emergencia.
Al término de la guerra, los gobiernos independientes, considerando el éxito
de la política de la Corona española de los últimos años del periodo virreinal,
decidieron continuar aplicando las mismas medidas que habían favorecido a la
actividad minera. Creían, como sus antecesores, que el incremento en la pro-
ducción minera tenía un impacto favorable sobre el resto de las actividades
económicas ligadas a ella, por lo que era adecuado continuar impulsándolas a
través de los mismos medios: rebaja en los impuestos y derechos y un abasteci-
miento regular de azogue a precios bajos fundamentalmente2:
Una de las más sabias medidas dictadas por los gobiernos anteriores,
y que ha evitado la total ruina de nuestra minería, fue la baja de derechos
concedida á los metales: si ella no produjo al momento todos los felices
resultados, detuvo por lo menos la decadencia del ramo3.
El crecimiento de la producción de los metales preciosos incrementaría también

los derechos de exportación que por esos productos recogerían las aduanas maríti-
mas y fronterizas, y los de importación de insumos mineros y consumo suntuario
que fueron cobrando gran importancia en el presupuesto de la Federación.
El derrumbe de la administración española apuró modiicaciones importan-
tes en las formas de planear el nuevo marco iscal combinando nuevas y viejas
ideas y en las distintas maneras de organizar el gobierno.
Progresivamente, el marco de las medidas iscales que atañen a la minería en
la transición de los gobiernos españoles a los mexicanos se fue dirimiendo, como
muchos de los ensayos para el nuevo Gobierno republicano, a través de la forma-
ción de distintas comisiones. Los principios esenciales arriba mencionados y que
nos parecen centrales en la política iscal aplicada a la minería aparecen en el centro
de su formación y discusiones.
1
Velasco et alii, 1988, p. 149.
2
Quizá la relexión más acabada sobre la importancia de la minería para el país y su impacto en
los ingresos del Virreinato es la que presenta Elhuyar, Memoria sobre el inlujo de la Minería en la
Agricultura, p. v.
3
Dictamen presentado al soberano congreso general constituyente, p. 13.
Las primeras comisiones se formaron incluso durante el periodo de la

guerra de Independencia, para aliviar el «deplorable estado de la minería»,
en las que concurrieron los sectores políticos y mineros involucrados. Las
Comisiones de Minería fueron los principales medios de discusión y el fer-
mento donde se reflejaron ideas y disposiciones específicas respecto a los
impuestos y derechos que debían gravar a la minería y en todas ellas se
hicieron propuestas concretas.
Se conocen comisiones formadas durante la década de los veinte. Por
ejemplo, la Comisión de la Corte Española de mayo de 1821 que hizo un
análisis completo del estado de la minería y de lo que debía hacerse en
cuanto a política fiscal minera y sus razones. Las comisiones siguientes
reprodujeron en gran parte las propuestas de este proyecto.
Las discusiones y proyectos al respecto se sucedieron a lo largo de las
primeras décadas independientes congregando a los distintos grupos con
intereses mineros más afectados quienes buscaron elevar sus demandas
ante las nuevas instituciones gubernamentales, desde sus transformados
órganos representativos, hasta las instancias supremas de la nueva repú-
blica como el congreso. En todos ellos existía un trasfondo de ideas sobre
la organización económica que transitaban entre dos extremos: las ideas
proteccionistas y los que abogaban por medidas más liberales.
La versión más liberal de ellas, veía en la sustitución de las actividades
de la Corona española no solo la necesidad de dar aliento a una más activa
participación privada, sino abrazar por completo la apertura comercial al
mundo, derivada de la independencia y favorecer, por ejemplo, la presencia
de compañías mineras extranjeras, principalmente británicas que, final-
mente, se instalaron en México desde 1824 4.
Mientras que las nuevas disposiciones iscales renovaban el impulso para
incentivar a la minería, de modo similar a lo que habían hecho las disposicio-
nes virreinales, los cambios más importantes se darían en las instituciones que
respaldaron la política de fomento a la minería.
La fortaleza que habían adquirido las instituciones mineras, fuertemente
centralizadas en el Tribunal de Minería como las Diputaciones mineras locales
durante los últimos años virreinales y su injerencia en las rentas gubernamentales
estaba por sacudirse frente al reacomodo político y económico que propició
la separación de España. La naturaleza de estos dos cuerpos era distinta. Las
Diputaciones mineras, a diferencia del Tribunal, existían desde el siglo xvi
en los numerosos reales de minas de la Nueva España, recogiendo de manera
más directa y local los intereses mineros y ejerciendo distintas actividades
administrativas, económicas y judiciales. Aunque la intensidad y efectividad de
sus actividades variaba de región a región, fueron estas las que, posteriormente,
4
Varias de las comisiones observaron que estas medidas favorecerían a las compañías inglesas
que explotaban desde 1824 las principales minas de México, quienes se llevarían mayores ganancias
gracias a estas prebendas. Véanse las Observaciones sobre la Memoria que el Excmo. Sr. Ministro de
Hacienda leyó al soberano congreso General el 4 de enero de 1825 respectivas a derechos de Minería.
ya junto con el Tribunal de Minería, creado en 1783, participaron activamente

y ofrecieron nuevas pautas para la organización de esta actividad. Casi medio
siglo más tarde el Tribunal fue reemplazado por un nuevo organismo, mientras
que las diputaciones mantuvieron su poder y representación en el cuerpo de
mineros y lograron mantener un grado de mayor inluencia en la creación de
nuevos organismos de fomento minero.
En el cambio producido por la instalación de gobiernos republicanos, estas
dos importantes instituciones mineras de la Nueva España, sobre las que des-
cansó el funcionamiento de esta actividad durante el Virreinato, se vieron
sometidas a un reacomodo de los intereses que representaban, al constituirse
el país en una república federal por disposición de la Constitución de 1824 y
particularmente desde 1826, cuando el Tribunal fue abolido.
La inluencia de las diputaciones, por un lado, y las del Tribunal, por el otro,
habían tenido impactos distintos en varios momentos de la política económica
de la Corona española hacía la minería y sus protagonistas. Como vimos, las
diputaciones surgieron desde las etapas más tempranas y fundacionales de
los centros mineros conforme fueron creciendo de simples campamentos a
villas y pueblos dentro de los gobiernos locales en las alcaldías y cabildos
con atribuciones para realizar el cobro de impuestos y derechos mineros y
para auxiliar en otras funciones económicas, administrativas y judiciales5.
El Tribunal surgió posteriormente, durante el Gobierno borbónico, en una
época de centralización del control económico del Virreinato y de fomento a
la minería sobre las bases de las nuevas disposiciones reales que reconocieron
el peso de la industria como la fuente vital de los ingresos virreinales por lo
que dirigieron sus esfuerzos muy especíicamente a reorganizar el funciona-
miento de esta y de las instituciones ligadas a ella. De modo que expresaban y
representaban en efecto intereses mineros, pero de diferente índole: mientras
que la Diputación era la voz directa de una región, y a veces de una variedad
amplia de mineros, el Tribunal, por su parte, era el relejo de una política
gubernamental que funcionaba como iltro y juez de la diversidad entre los
múltiples intereses mineros.
En el periodo que va de 1776 a 1821 el Real Tribunal de Minería de la Nueva
España fue el órgano que controló las actividades mineras de toda la Nueva
España y agrupó a las diputaciones mineras a través de una nueva organización
en la que estas últimas mantuvieron una participación activa pero supeditada
a este organismo central. Esta forma de funcionamiento se alteró con la guerra
de Independencia y en los años siguientes a 1821, sin que desaparecieran6. Por
el contrario, los gobiernos de la república retomaron la estructura creada en las
Ordenanzas de 1783 para echar a andar nuevamente a la minería mexicana y
crearon después de la derogación del Tribunal de Minería en 1826 otro organismo
central prácticamente con las mismas funciones del Tribunal novohispano.
5
Herrera Canales, Parra Campos, inédita; Herrera Canales, 2011.
6
AGN (México D. F.), Minería, vol. 193 bis, exp. 1.
El 20 de mayo de 1826 el presidente de la república, Guadalupe Victoria,

emitió un decreto del Congreso General que derogaba el Tribunal General de
Minería, de acuerdo a la nueva Constitución, y declaraba terminadas todas las
funciones que detentaba en cuanto a administración de justicia, atribuciones
gubernativas, económicas y directivas.
En su lugar, se decretó la creación de una Junta Provisional de Minería for-
mada por los mismos individuos que componían el antiguo Tribunal y con
todas sus funciones directivas y administrativas para que se encargara del pro-
ceso de transición que llevaría a la creación del Establecimiento de Minería.
Dicha Junta se encargaría de nombrar a una persona que con un contador
nombrado por el Gobierno y un apoderado de los acreedores de los fondos
recibiría y glosaría las cuentas que se enviarían al Gobierno, quien, a su vez,
tenía que dirigirlas al Congreso General para su aprobación. El contador se
haría cargo además del archivo, constancias y otros documentos del Tribunal.
El desmantelamiento del Tribunal significó el paso de parte de sus fun-
ciones a manos de un nuevo organismo y asignó a la Junta Provisional de
Minería la obligación de responder a los compromisos del antiguo Tribunal
que le ligaban con recursos del erario. Muchos recursos mineros acopia-
dos en el Tribunal habían sido desviados hacia fines distintos a la propia
industria, particularmente aquellos que fueron dedicados a la guerra. Los
nuevos gobiernos en busca de la nueva Nación reconocieron como deudas
las cantidades que se hubiesen tomado de los fondos del Tribunal para las
urgencias del Estado. Las cantidades que hubiesen tomado los recién for-
mados estados deberían, por su parte, reembolsarse al Establecimiento en
un plazo de seis meses.
Aunque esta fue una disposición de carácter general, algunos casos de préstamos
directos otorgados por parte de grandes empresarios mineros fueron utilizados
para la obtención de otro tipo de recursos, como azogue o sal para la producción.
La recaudación de los caudales del Fondo de Minería solían hacerse por las
comisarías generales de los estados, costumbre que se continuó durante los
años veinte y treinta. Estas se encontraban bajo responsabilidad de los esta-
dos, quienes hacían remisiones a la Casa de Moneda de México en calidad
de depósito, mientras se establecían con plenitud las funciones del Estable-
cimiento de Minería. Sin embargo, durante el periodo post-independiente
se dictaron un sinfín de disposiciones, por lo que hubo heterogeneidad
y desorden en los cobros y problemas en la recaudación que provocaron
que, por ejemplo, el 15 de septiembre de 1829 se ordenara que el cobro de
los derechos lo hicieran empleados nombrados por el Establecimiento de
Minería, quienes también recibirían las cuentas generales de lo produ-
cido y cobrado por los comisarios y de lo enviado a la Casa de Moneda de
México. Problemas como este son escasamente registrados y por lo mismo
el marco normativo y lo que se dispuso en las comisiones, sigue siendo la
mejor manera de poder llegar a conocer a mayor profundidad la transición
de la fiscalidad minera. Estos años son decisivos en la forma en que se van
reacomodando estas instituciones y los actores involucrados.
La restructuración y reemplazo de las instituciones coloniales tardó varias

décadas sin que la centralización previa ejercida por el Tribunal tuviera un
cuerpo de fuerza equivalente en la primera mitad del xix. En diciembre de 1842
inalmente se dispuso la reorganización del Establecimiento de Minería de
acuerdo al Reglamento para la Junta de Fomento y Administrativa del Cuerpo
de Minería emitido por Nicolás Bravo cuando fue presidente sustituto de la
República Mexicana con el in de «fomentar el interesante ramo de Minería»7.
Este reglamento creó una Junta de Fomento y Administrativa de Minería
con un apoderado de los mineros, otro de los acreedores del fondo dotal y de
un comisionado del Supremo Gobierno. Formada ya la Junta recibiría del Esta-
blecimiento de Minería sus inventarios y cuentas.
Para nombrar a los representantes de los mineros a la Junta de Fomento, las
juntas de los asientos de minas deberían nombrar personas que los representa-
ran en la central donde, a su vez, se elegirían al comisionado propietario y a tres
suplentes, y todos deberían ser mineros o aviadores de minas. A semejanza de
las ordenanzas de 1783 reiriéndose a los delegados, estos podían nombrar a un
sujeto de conianza que residiera en México con un poder e instrucción cuando
en su caso, por distancia o por no poder costear el viaje, no pudieran asistir a
las reuniones en la ciudad de México. El 31 de diciembre de 1844 se renovó la
Junta General de mineros y la de acreedores se postergó hasta 1845.
De acuerdo a su decreto de creación la Junta propondría las reformas que creyera
conveniente en la secretaría y demás oicinas del Establecimiento y sería la encar-
gada de la administración de los fondos, además de adquirir, repartir y vender el
azogue a los beneiciadores de metales, de estimular y proteger el laborío de minas
de mercurio en México, de la amortización del fondo dotal, de dirigir la Junta y de
promover el fomento del ramo de minería y de sus fondos y del Colegio de Minería.
Aunque las ordenanzas especíicas a la minería, que venían desde 1783, no
se modiicaron, hubo cambios sustanciales que mermaron el poder de las nue-
vas instituciones mineras del México independiente encargadas de dar cauce
a dichas ordenanzas, sobre todo en comparación con las que habían tenido el
Tribunal de Minería y las diputaciones. Uno de los cambios más signiicativos
es el que despojó de atribuciones de justicia a estos organismos que habían
estado vigentes desde muy temprano en el siglo xvi8. La ley de 1842 reformó
la administración de justicia en los negocios de la minería dando mayores
atribuciones a los gobiernos de los entonces departamentos. Esa ley creó los
juzgados de primera instancia, los mismos que nombrarían a los gobernadores
de los departamentos de acuerdo a las juntas departamentales, previa aproba-
ción del Gobierno. La elección de los tres diputados territoriales, las funciones
gubernativas y económicas con las que se les dotó, al igual que las judiciales, se
regirían de acuerdo a la ordenanza de 1783. Las segundas y terceras instancias
de los asuntos mineros se verían en los tribunales superiores de justicia de cada
departamento y en los tribunales que la ley designara.
7
Aclaración al Decreto de 1842 que dio nueva organización al establecimiento de minería.
8
Mecham, 1927, pp. 45-83.
En cuanto a los aranceles de derechos que cobrarían los diputados territoriales

de los juzgados de primera instancia se formarían, de acuerdo al decreto de Luis
Gonzaga Vieyra, gobernador del estado de México, de 13 de febrero de 1843,
«oyendo a los mineros». Este decreto se publicó además por bando en la capital,
demás ciudades, villas y lugares de dicho departamento. Con esto se superpu-
sieron a la estructura corporativa de la minería los poderes locales más amplios.
No obstante, durante las décadas de los 1840 y 1850 se intentaron revivir
algunas de las funciones corporativas de las representaciones mineras. Esto
sucedió en el caso de leyes más especíicas como la del 30 de abril de 1844 que
normaría el establecimiento de las fábricas de pólvora donde se volvía a pri-
vilegiar en las posturas al «cuerpo de mineros» o a la Junta de Minería de los
departamentos donde debían establecerse. Asimismo otorgó más facultades a
las diputaciones de Minería de cada departamento favoreciéndolas al asignar-
les la función de elaborar las listas nominales de las minas de las diferentes
regiones que estuvieran al corriente de pagos, lo que les involucraba en lo iscal.
Dichas listas debían enviarse a la Dirección de Rentas y a la letra decía:
Las Diputaciones de Minería de cada departamento, darán a la admi-
nistración principal de rentas estancadas respectivas, lista nominal de
las minas que estén en corriente, que se remitirá a la dirección, dejando
copia autorizada.
En 1854, igualmente, se dictó la ley para el arreglo de lo judicial, gubernativo

y administrativo de los negocios de minería, que insistía en ciertos privilegios
para el sector minero, dejando la administración de justicia en manos de las
diputaciones territoriales, las diputaciones superiores y el tribunal general
de minería, dándole especial importancia en esta materia al Ministerio de
Fomento y al Supremo Gobierno.
Este intento de recuperar el poder de las diputaciones y cuerpos mineros
duró poco ya que en el mismo año surgió una nueva legislación que dispuso
otra vez que fueran los jueces los que se encargaran de los negocios de comercio
y minería de acuerdo a las ordenanzas y leyes del ramo. Además les suprimió a
las diputaciones de minería las facultades de tipo económico gubernativas que
las ordenanzas les habían concedido y las traspasó a los gobernadores y jefes
políticos, extendiendo esta disposición a todo el país9. De esta manera supri-
mió las viejas diputaciones mineras. Esta organización tuvo una vigencia muy
breve, porque nuevamente por la ley del 3 de enero de 1854 se restablecieron
con las mismas facultades que les habían concedido las ordenanzas de 1783.
En todo el periodo fue común que se emitieran continuas y hasta contradicto-
rias medidas que modiicaban de un plumazo y de súbito disposiciones recientes.
Pocos años más tarde, la Constitución Política de 1857 dio a los esta-
dos la facultad de legislar sobre minería, por lo que hubo una diversidad
de disposiciones al respecto hasta que en diciembre de 1883 se reformó la
9
Ley del 31 de mayo de 1854, en Dublán, Lozano, Legislación mexicana, t. VII.
fracción X del artículo 72 de la Constitución que estableció que el Congreso

de la Unión tendría facultades para expedir códigos obligatorios en toda
la república en cuanto a la minería y el comercio, comprendidas en este
último las instituciones bancarias.
LA TRANSFORMACIÓN DE LOS ESTANCOS Y LA FISCALIDAD

EN LOS INSUMOS MINEROS
Mientras que las transformaciones normativas afectaron de manera

directa a la corporación minera restándole poder e injerencia en el ámbito
fiscal, otras áreas de la producción minera también fueron tocadas por las
transformaciones producidas en el paso a la independencia al liberalizar
actividades reservadas antiguamente para el control gubernamental de la
Corona, por un lado, los estancos de materias primas para la minería y por
otro, la acuñación de moneda.
Incluida en la demanda constante y reiterada por la reducción en los impues-
tos a la minería que afectaba directamente a la producción, se encontraba la que
tocaba al abasto de azogue, sal y pólvora, cuya distribución estaba en manos
del Tribunal de Minería y que las diputaciones negociaban con distinto éxito
en cada centro minero.
La problemática de estos insumos se coloca en un plano paralelo al de la
transformación institucional, desde el momento en que incidían en los costos
de producción de la minería y cuya problemática ya era patente y creciente
desde inales del siglo xviii, agudizándose al doblar el siglo.
El azogue era indispensable para el beneicio de minerales y estaba supedi-
tado a la dotación del mismo directamente de España que la Corona abastecía
desde de la mina de Almadén. En la Nueva España no se procuraron medidas
consistentes o de largo plazo para su desarrollo. La distribución de las remesas
de ultramar en la Nueva España, era decidida en el Tribunal que organizaba
partidas y cantidades especíicas para los distintos reales mineros.
Del mismo modo que el azogue, la pólvora y la sal, aunque producidos
en el país, habían funcionado como estancos durante el Gobierno colonial,
eran «monopolios fiscales que consistían en el control, por la Corona, de la
producción y/o venta de determinados artículos de consumo»10.
Además, como medida de captación de ingresos la Corona disponía que la
plata salida al mercado tendría que ser acuñada generando con ello también un
importante ingreso iscal.
Desde fines de la década de 1780, las diputaciones mineras de varios reales
venían reaccionando activamente, exigiendo frente al Tribunal beneficios
en forma de paquete: la anulación del cobro del quinto por marco que se
cobraba por la acuñación, la dotación y rebaja de precios del mercurio,
10
Marichal, 2003, p. 26.
debido a que experimentaban crecientes costos frente al desabasto. En

numerosos documentos se reproducen enérgicas demandas solicitando «la
exención del quinto, surtimiento de azogue y cómodos precios de fierro y
acero»11 que, como el azogue, eran importados.
Pese a que llegaron a hacerse experimentos a propuesta de las varias dipu-
taciones regionales para la producción local de mercurio desde 1794, los
resultados fueron infructuosos12.
Del mismo modo que los impuestos, la dotación de insumos dependía de la
estructura institucional que se encontraba en proceso de cambio.
Los nuevos órganos mineros en la situación post-independiente tendrían
que resolver problemas similares a los que enfrentó la minería desde las
últimas décadas del xviii. Cuando por diversas situaciones se presentaban
fluctuaciones en la distribución del insumo, el tribunal echaba mano de
decisiones de carácter discrecional para otorgar las remesas de mercurio a
distintos reales mineros y repartir las dotaciones localmente entre los dife-
rentes miembros de las diputaciones y sus representados.
Las repetidas crisis de azogue tuvieron un primer desenlace importante y
con repercusiones de largo plazo para la vida minera del México independiente
en el año de 1811, en plena guerra de Independencia, cuando la Corona espa-
ñola, liberó el comercio de azogue13:
En su desesperación por surtir el azogue a los beneiciadores durante
la ocupación francesa, las Cortes de Cádiz autorizaron a los particulares
durante el 26 de enero de 1811 para remitir mercurio al Nuevo Mundo,
aunque las remesas debían hacerse en navíos españoles. Con tal liberali-
zación, los ingleses trataron de llevar mercurio directamente a México,
sin pasar por España14.
Al romperse el monopolio del azogue, las garantías ofrecidas por el Tri-

bunal de Minería siguieron funcionando durante un tiempo, al tratar de
suplir la falta de azogue de distintas fuentes alternativas como de Idria y
del Perú, hasta la separación definitiva de España en 1821. Pero a partir
de entonces, la responsabilidad de la Corona y el Tribunal cesaron y el res-
paldo estatal al nuevo Establecimiento de Minería no fue equiparable al del
español. Las nuevas instituciones mineras republicanas recogieron, igual
que en sus demandas fiscales, ideas y medidas parecidas a la de los políticos
borbones, pero la libre importación restó poder a los órganos de represen-
tación minera, que se enfrentaron a distribuidores privados con una exigua
supervisión o control por parte de los distintos gobiernos.
11
AGN (México D. F.), Minería, vol. 16, s/t, 1788-1801.
12
AGN (México D. F.), Minería, vol. 219, exp. 10.
13
Fagoaga, Horbegozo, Bustamante, Dictamen de la Comisión Especial.
14
Brown, 1992, p. 160.
Otros insumos mineros como la pólvora y la sal sufrieron en menor medida.

Ambos se producían en México y se dieron constantes apoyos para su fomento,
a través de distintas medidas que se iban reforzando mediante apoyos a veces
de manera permanente, y otras como medidas de emergencia15.
Es muy posible que en el caso del azogue, la Corona no planeara la libera-
ción del comercio del azogue sino como una medida de emergencia, pero fue
una oportunidad que varias casas comerciales principalmente británicas y ale-
manas aprovecharon para captar el amplio mercado de azogue y de insumos
mineros en el México recién liberado del control hispano y, que en el lapso de
poco más de dos décadas, después de consumada la independencia dio cabida
al control de este insumo por otros monopolios, primero el de los Rothschild y
más tarde el de Barrón y Forbes16.
Los mineros en el país, desde la primera década del siglo xix, consideraron
como un «golpe mortal» la liberación del comercio del azogue:
Si se hallaban defectos en el antiguo orden, mayores perjuicios temen

de la falta de regularidad en la provisión. Como que es un género que no
puede presentar grandes ventajas á los negociantes que entren en esta
especulación, pues si sube su precio disminuirá ininito su consumo, no
se cree que haya muchos en este giro17.
Al romperse el monopolio, ni el Tribunal, que permaneció hasta 1826, ni

las instituciones que lo sustituyeron, lograron recobrar la posibilidad efec-
tiva de controlar el abasto. Durante varias décadas se practicaron medidas
que oscilaban entre el liberalismo y su intención de proteger a la industria
pero que se enfrentaban a prácticas comerciales agresivas de varias casas
comerciales, muchas de ellas manejadas por agentes de compañías extran-
jeras con intereses mineros en México18, que les impedían poner en marcha
una política consistente. Pero sobre todo existía la prioridad de mantener
un abasto constante.
Las disposiciones legislativas subsiguientes relativas al azogue refrendaron
la idea de mantenerlo libre de impuestos como medida de fomento. Práctica-
mente se conservó el espíritu de la ley expedida en 1822:
Queda absolutamente libre de derechos el azogue en caldo, ora pro-

ceda de Europa o Asia, ora se saque de los criaderos del imperio19.
15
AGN (México D. F.), Indiferente Virreinal, caja 5818, exp. 82. Bando del 20 de mayo de 1807
para que se «preste a los salitreros el auxilio que necesiten». El salitre era un componente vital
para la producción de pólvora.
16
Parra Campos, 2008; Herrera Canales, 1990, pp. 27-51.
17
Fagoaga, Horbegozo, Bustamante, Dictamen de la Comisión Especial.
18
Parra Campos, 2008.
19
Decreto de minoración de derechos de las platas.
El principio sobre el cual se apoyaba la idea de que el libre comercio

del azogue proveería de alguna ventaja fiscal se centraba en que el creci-
miento de la producción minera impulsaría aún más las exportaciones de
plata y, a su vez, los ingresos aduanales se incrementarían. No contaban, sin
embargo, con que las dificultades de abasto desde las regiones productivas
de mercurio más importantes, eran manejadas más apropiadamente por
compañías que tendieron al monopolio.
El abasto de mercurio a través de un universo pulverizado de muchas compa-
ñías competitivas era ilusorio en el contexto de principios del siglo xix porque
inalmente las grandes casas comerciales, y después los monopolios, lograban
negociar muy hábilmente rebajas en los aranceles de exportación —aparte de
contar con dispensas sobre la importación tanto del mercurio como de otros
insumos— e incluso rebajar los cargos de exportación a través de la exporta-
ción de plata pasta en vez de plata amonedada20.
La alternativa que quedó a las nuevas instituciones mineras frente a la situa-
ción del abasto del mercurio y de los otros insumos se centró en varias medidas
incluyendo uno de los antiguos recursos usados por el antiguo tribunal. Desde
ines del xviii el tribunal había ensayado la sustitución de algunos de insumos
como el mercurio, vía localización de yacimientos en el país. También, a través
del estímulo a la sustitución de los ingredientes y técnicas en las distintas fases
de la producción minera, a través de incentivos a la investigación cientíica en el
Real Seminario de Minería, pero también recurriendo a la experiencia extran-
jera, como sucedió con la visita organizada desde el tribunal de un grupo de
técnicos alemanes que fue contratado para evaluar la minería novohispana21.
Sin embargo, estas alternativas habían sido manejadas por el Tribunal, supe-
ditadas a la accesibilidad del mercurio que procuraba la muy productiva mina
española de Almadén y por lo mismo los progresos en esa área no lograron
anular la necesidad del uso de mercurio en la minería.
En ese sentido la liberación del comercio del azogue, dio un impulso a la
búsqueda de yacimientos a través de premios que eran asignados tanto para el
hallazgo como para la formación de compañías que se dedicaran a su explota-
ción apoyadas por beneicios iscales.
Las propuestas llegaron a proponer premios hasta de 100 000 pesos para
aquellos que consiguieran extraer 8 mil quintales de azogue en caldo en el
transcurso de un año22.
Hacia ines de la década de 1830, muy posiblemente debido a un breve descenso
de la actividad minera por la pérdida del impulso a la producción derivada del
retiro de capitales que habían contribuido a rehabilitar el sector después de la
20
TRA, Correspondencia Drusina, 1838-1851, muestra repetidamente las negociaciones parti-
culares para obtener dispensas sobre los derechos de exportación.
21
Motten, 1950; Flores Clair, inédita.
22
Dictamen de la Comisión Inspectora.
independencia, y también por el efecto de los precios del mercurio23 que ofrecía el
monopolio Rothschild, se dio un repunte en las iniciativas del Establecimiento de
Minería en relación al azogue: «La América en su estado actual es tributaria de la
Europa en cuanto al mercurio24», y a ello habría de oponerse una política que ahora
se conocería como de sustitución de importaciones.
El acopio de información fue cada vez mayor así como las solicitudes de mineros
nacionales que intentaron formar empresas mineras explotadoras de azogue. Se
recibieron solicitudes por parte de mineros beneiciadores encaminadas a explotar
yacimientos de mercurio e incluso en algunos casos para formalizar su explotación
a través de compañías. Tal fue el caso de la propuesta de José Mariano Belaunzarán,
de prominente familia minera del estado de Guanajuato quien promovió una soli-
citud para instalar dos negociaciones, una en Zacatecas y otra en el actual estado
de México, agregando como punto fundamental que se contaran con dispensas
sobre los derechos e impuestos no solo del mercurio sino también a aquellos otros
insumos como el hierro, acero y caballos entre otros25.
Varias compañías más contaron con apoyos iscales a partir del fomento de
las instancias mineras, como la empresa de Guadalcázar en San Luis Potosí,
poco tiempo más tarde.
En 1843 el Ministerio de Fomento puso en vigor el decreto de Antonio López
de Santa Anna, para fomentar el importante Ramo de Minería instruyendo a
dicha Junta aviar y proteger a los empresarios de minas de azogue26:
[También] concediendo franquicias de alcabala a los artículos del
consumo de minería; se eximió de todo impuesto, incluso el municipal,
al azogue que se extrajera de los criaderos de la República, se les conce-
dió el libre tráico por toda la nación, sin guías, pases, ni documentación
aduanal alguna; se ofreció un premio de $25 mil a cada uno de los cua-
tro empresarios que extrajesen en un año 2 mil quintales de azogue en
caldo de las minas del país, y por último, los operarios de esas minas, se
exceptuaron del servicio militar y contribuciones personales27.
A través de esta medida iscal el Gobierno intentaba contrarrestar los efec-

tos del tránsito de un monopolio estatal a uno privado frente al cual el sector
minero tenía escasos recursos de negociación.
En 1845, la Junta de Fomento y Administrativa de Minería revisó la
cuestión del azogue con el in de impulsar su explotación e hizo un recono-
cimiento en los estados de Guanajuato, de México, Michoacán, Zacatecas,
Jalisco, San Luis Potosí, Chihuahua, Sonora, Sinaloa, Nuevo León Coahuila y
23
TRA, Correspondencia Lionel Davidson, 1836-1851. Los precios del quintal llegaron en momen-
tos hasta 140 pesos.
24
El Informe dado por el Establecimiento de Minería hace reclamos basados en el precio del
quintal ofrecido por Rothschild a 130 pesos.
25
Ibid.
26
AGN (México D. F.), Gobernación, vol. 258, exp. 1.
27
González Reyna, 1956, pp. 185-186.
Tamaulipas tanto del consumo como de los yacimientos28 considerando insu-

iciente el apoyo que se daba para emprender un proyecto capaz de producir
las cantidades de azogue necesarias para cubrir una mayor proporción de la
demanda de los mineros en la República mexicana, sobre todo como para
contraponerse al monopolio Rothschild.
Reiteradamente, como sucedió tres años después, en 1848, la promoción de
nuevas áreas explotables de mercurio con un incentivo iscal atado a dichos
proyectos recalcaban la importancia, extensión y calidad de los criaderos de
mercurio en Querétaro, Durango, Zacatecas y San Luis Potosí y planteaba con-
cretamente la creación de un presidio para abastecer de mano de obra a las
explotaciones de mercurio en el estado de Guanajuato29.
Otros insumos básicos para la minería mexicana se vieron sometidos a
circunstancias parecidas, como fue el caso de la sal. Aunque el abasto de sal
para la minería siempre provino de los yacimientos del país, la ruptura de su
monopolio la sometió también a una serie de cambios y ajustes durante la
guerra de Independencia y ya en el periodo nacional que derivaron en efectos
también de tipo monopólico.
La liberalización progresiva de su explotación puso bajo la misma legislación
minera a los yacimientos salineros del país30, de modo que los denuncios por los
terrenos salinos se convirtieron en el centro de un proceso especulativo entre
la década de 1840 y la de 1850. Este proceso, que se expresó mayormente en el
área centro norte de México, como San Luis Potosí y Zacatecas con grandes
yacimientos salineros, terminó por convertir a las Salinas del Peñón Blanco, la
zona salinera más importante del país, en un monopolio cuyos efectos pueden
equipararse a los del monopolio del mercurio ejercido a partir de 1835 por la
Casa Rothschild y después por la Casa Barrón y Forbes que controló las minas
de Nuevo Almadén en California en relación a los precios que fueron ofrecidos
a los mineros mexicanos31. Luego de que las salinas se constituyeron en propie-
dad privada «quien quiera que tuviese algún poder trataba de extraerles todo
el dinero posible». Los precios de la sal «con frecuencia eran exorbitantes»32.
De igual manera sucedió con la pólvora, cuya producción estuvo sujeta
a cambios en decisiones de tipo político y económico al concesionar su
producción y distribución con distintos efectos sobre la minería. La lucha
contra la posible monopolización y los efectos fiscales contrarios al creci-
miento de la minería fueron discutidos ampliamente. En Guanajuato, por
ejemplo, se obtuvo en 1830 la autorización para la edificación de una fábrica
de pólvora y en opinión de sus impulsores era una forma de ampliar las
posibilidades de abasto que también debían apoyarse en apoyos fiscales33.
28
Exposición de la Junta de Fomento y Administrativa de Minería.
29
Expediente instruido sobre el establecimiento de un presidio en Atargea.
30
AGN (México D. F.), Minería, vol. 80, s/t.
31
Vázquez Salguero, 2014.
32
Ewald, 1997, pp. 43-44.
33
Representación que el Excmo. Ayuntamiento de Guanajuato.
De modo que la relación iscal con la explotación del azogue y otros insu-
mos, si bien tendió a favorecer y fomentar, a través de la exención y apoyo a la
producción local, la existencia de monopolios y concesiones onerosas, impidió
conocer los efectos reales del beneicio proveniente de dichas medidas.
Más efectos surgieron de los cambios derivados de la organización federal y
de las atribuciones recaudatorias de los estados como la de conservar 20 % de
los ingresos provenientes del ramo minero.
Mientras que los principales insumos para la producción minera fueron des-
estancados y continuamente objeto de demandas para que fueran excluidos de
cargas iscales, la acuñación de metales preciosos, fuente vital de los ingresos
iscales producidos por la minería, registró cambios importantes. «Durante
la dominación de España, el mejor indicador del producto del oro y la plata
en México ha sido la amonedación»34 donde el pago del quinto, el impuesto
al ensaye y el apartado del oro eran controlados por la Corona. Sin embargo,
desde la guerra de Independencia se trastocó esta situación, modiicando la
estructura donde descansaba el proceso de acuñación. El más importante fue
la descentralización de esta actividad, al establecerse primero casas de moneda
provisionales durante el periodo de la guerra de Independencia, con el objeto
de cubrir necesidades de numerario en condiciones de emergencia.
Los cambios en la recaudación comenzaron a modiicarse respecto de su patrón
virreinal en 1822 cuando se dispusieron modiicaciones tanto a los gravámenes a
la producción como al apartado. Se impuso el cobro de 2 reales por marco de oro o
plata acuñada y el costo de la acuñación y 2 reales por marco de plata mixta, sin que
hubiera restricción al lugar donde el minero pudiera llevar a realizar sus platas35.
El segundo cambio tuvo que ver con la privatización de esta actividad. Los
gobiernos republicanos, desde la independencia hasta el in del siglo xix, no
intervinieron directamente en la producción de moneda y fueron menos efec-
tivos en el control de los ingresos iscales derivados de esta actividad que la
Corona española durante el periodo virreinal.
La descentralización y privatización tuvieron distintos efectos. Al realizarse
la acuñación en diversas casas locales asentadas en distintos estados, parte de
los ingresos derivados de esta actividad pasaron en varios periodos a las arcas
locales. Del mismo modo, la necesidad de proveer de numerario a la econo-
mía en su conjunto, al encontrarse la acuñación controlada por empresarios
privados, obligó a los gobiernos a modiicar los gravámenes provenientes de
la acuñación en repetidas ocasiones ocasionando que se trasladaran a otros
rubros, como sucedió cuando se relajaban las disposiciones sobre la acuñación
y se autorizaba la salida de plata pasta para exportación. Mientras que los dere-
chos de producción de plata, es decir, los que pasaban por las casas de moneda,
fueron en general del 3 %, los permisos para exportación de plata pasta osci-
laron entre el 5 y el 7 % y llegaron a elevarse hasta el 9,5 %, en algunos casos.
34
Orozco y Berra, 1836.
35
Informe dado por el Establecimiento de Minería.
Sin embargo, es posible pensar que la presión ejercida por los exportadores
por evitar el paso a través de las casas de moneda y por obtener permiso de
exportar plata pasta sea un síntoma de que el peso iscal debe haber sido com-
parativamente favorable36.
Hasta aquí se han logrado delinear los puntos sobresalientes detrás de la
iscalidad minera en el proceso de cambio que se inició con el rompimiento
con el Gobierno español en las primeras décadas del siglo xix. Estos elementos
funcionan como una guía para poder continuar con una evaluación exhaustiva
de la iscalidad en la minería en contextos más locales, que seguramente expre-
sarán más cabalmente las permanencias y los rompimientos producidos en el
intento de la construcción nacional y las expresiones de fortaleza del sector
minero y sus vaivenes a lo largo del siglo. De igual manera, proporcionarán
elementos para considerar si la base iscal fue para el siglo xix un instrumento
de política de fomento para la minería.
36
El registro de los impuestos más importantes hasta entonces se concentró en la Casa de
México, al multiplicarse los generadores de esta información y al incrementarse las salidas de
metales sin acuñar, e incluso a través del contrabando, han puesto de maniiesto que los registros
iscales son solo un indicador de la producción minera.
LA CONSTRUCCIÓN DE UN NUEVO ESPACIO FISCAL
el distrito federal durante la primera república federal
Leonor Ludlow
Instituto de Investigaciones Históricas – Universidad Nacional Autónoma de México
Una de las herencias del régimen colonial se localiza en la primera estruc-

tura iscal que se organizó bajo la primera república. No obstante los cambios
de denominación de los sistemas iscales mantuvieron una base jurisdiccional.
Intendencias, provincias y estados de la federación fueron las jurisdicciones
para organizar el sistema económico administrativo del periodo borbónico,
de la corta experiencia gaditana y del sistema federal de la primera república.
El principio de equidad entre las partes fue reconocido por la primera
Constitución (1824), por ello se ha airmado que se organizó más a un estado
confederal que a una federación en el sentido estricto del término, puesto que
el centro era débil frente al conjunto. Cada uno de los estados de la federación
mantuvo la facultad autónoma para deinir su organización interna, tanto en
términos de las estructuras de poder propias (legislativo, ejecutivo y judicial)
como de un sistema de rentas que distribuyó entre cada una de las partes el
régimen de recaudación de la antigua Real Hacienda, de tal forma que todas
sus partes, estados y centro, organizaron una recaudación particular, sobre la
base de «todos los impuestos exigibles en su territorio»1.
En este no quedó exento el centro que organizó su propio territorio, con-
quistando un espacio geográico particular como sede de los poderes federales
la ciudad de México localizada en el Distrito Federal, a la par que sobre este
ediicó un sistema de recaudación propio que fue complemento de las antiguas
rentas que mantuvo la Federación, al momento de distribuir estos ingresos
entre todas las partes componentes.
Reconocer la historia de la ediicación de este nuevo sistema de recaudación,
sus razones, rasgos y consecuencias es tema de este trabajo.
Las reglas del juego del primer sistema iscal del periodo independiente fue-
ron resultado de negociaciones entre las diversas fuerzas y familias políticas que
fundamentalmente dominaron las decisiones en el Congreso durante los pri-
meros años de vida independiente. Eran voces encontradas las que también se
difundían en la prensa y en la folletería donde se entablaron discusiones entre las
1
Carmagnani, 1999, pp. 140-141.

216 leonor ludlow
diversas esferas de la autoridad política. Los constantes altibajos políticos impi-

dieron un cambio institucional, dado el incesante debate y lucha por el poder
que caracterizó la vida política de la Primera República Federal, enfrentando a
los viejos cuadros ilustrados de raigambre borbonista junto con miembros de
la masonería del rito escocés, frente a los liberales, formados en las enseñanzas
gaditanas o en la masonería yorkina de inluencia norteamericana.
Había pocos puntos de acuerdo en torno al futuro sistema de rentas que
debía regular la recaudación del nuevo régimen, no obstante la penuria del Era-
rio, tras una prolongada guerra y unos gastos excesivos del periodo imperial.
Hubo posturas irreconciliables frente a asuntos clave que se requerían para
reconstruir un sistema irme y duradero. Uno de ellos fue el rechazo de crear
un sistema de contribuciones directas, atendiendo a las recomendaciones gadi-
tanas. Ejemplo de ello fue el folleto publicado en 1822 a favor de los gravámenes
sobre la propiedad, airmando que
nadie ignora que la Hacienda pública de toda Nación se forma, subsiste
y engruesa por medio de las contribuciones directas o indirectas […];
de aquí nace una verdad, y es, que todo ciudadano está convencido de la
obligación que tiene de contribuir a los gastos públicos2.
Enemigo de incrementar los impuestos y menos aún los personales, el

ministro de Hacienda, Francisco de Arrillaga, preveía que el déicit del Erario
sería solucionado con el buen orden y la simple concentración de impuestos,
concluía que no era necesario introducir nuevos gravámenes, por lo que con
los impuestos existentes y una buena administración sería posible lograr «un
gobierno suave y en el que se complazcan los gobernados»3.
La reacción en contra del establecimiento de nuevas contribuciones se
mantuvo por largo tiempo y explica en parte los fracasos de los proyectos pre-
sentados, como el del ministro Lorenzo de Zavala quien se pronunció a favor
de alcanzar una «equidad distributiva» a través de las contribuciones directas.
Reformas que fueron consideradas como propias de «un sistema iscal que está
en armonía con la práctica más moderna de Europa»4.
Otros acuerdos que dejaron una fuerte secuela maniiesta en la prolongada
penuria de la Tesorería, nació del reclamo extendido por abolir varios de los
antiguos impuestos a in de terminar con los abusos e injustas exacciones de
inales del periodo novohispano, como fue para unos el pago de los tributos
de los indios, en tanto que para otros parecía urgente acabar con el sobrepeso
iscal que tuvo antaño la minería, lo que consideraban que había frenado su
pleno desarrollo. Uno de los primeros secretarios de Hacienda, Francisco Arri-
llaga, al presentar su Memoria ante el Congreso, airmó que buscaba organizar
2
E.C.M.J.D.M., Proyecto de una contribución, p. 2.
3
Arrillaga, Memoria que el Secretario del Estado y del Despacho de Hacienda, p. 35.
4
Serrano Ortega, 2002, p. 99.
la construcción de un nuevo espacio fiscal 217
un «sistema de Hacienda justo que no gravará la situación de los habitantes»,

quienes habían pagado excesivas cargas durante tantos años de vida colonial5.
Ambos gobiernos —la monarquía iturbidista y el primer Gobierno federal—
optaron por cancelar antiguos ingresos y contribuciones introducidos durante
el periodo de la guerra de Independencia6. El «destruir de un golpe el régimen
existente, en vez de irlo modiicando poco a poco» fue un grave error y tuvo
como consecuencia «el déicit y la bancarrota»7.
También hubo acuerdo en el terreno administrativo ya que a todos les pare-
cía urgente poner orden en la Hacienda pública, tarea que fue llevada a cabo por
antiguos funcionarios de la Real Hacienda que continuaron con sus labores,
no obstante el cambio político8. Los primeros secretarios del ramo adecua-
ron las viejas instituciones por otras nuevas9, algunas conservaron su antigua
denominación, en tanto que otras cambiaron de nombre pero mantuvieron las
atribuciones y funciones de las anteriores, así ocurrió con la jerarquía de la
Hacienda pública que se fue organizando para el Distrito Federal, tema de este
escrito. Con excepción del esfuerzo realizado por el ministro de Hacienda, José
Ignacio Esteva, en el primer reglamento de la Secretaría, en el que anunciaba
hacer tabla rasa de la estructura administrativa colonial. Sin embargo, prome-
tía reincorporar a los antiguos empleados de las provincias como encargados
de la Hacienda pública de los estados10.
Sin duda el principal punto de acuerdo se obtuvo en el Congreso Cons-
tituyente en torno a mantener un sistema de rentas con base jurisdiccional,
retomando en gran medida las experiencias previas de las cajas provincia-
les y subalternas que fueron establecidas en 1786 por la Real Ordenanza de
5
Arrillaga, Memoria que el Secretario del Estado y del Despacho de Hacienda, pp. 34-35.
6
Las primeras órdenes fueron en junio de 1821 por el general Agustín de Iturbide quien
ordenó cancelar «los derechos de subvención temporal y de contribución directa de guerra;
de convoy, de diez por ciento sobre alquileres de casas: de sisa y todas las contribuciones
extraordinarias, establecidas desde 1810, rebajando también la alcabala a seis por ciento,
que era lo que se pagaba antes de la insurrección. Mandó cesar el tributo de los indios, con
lo cual no estaban sujetos a la alcabala, pero quedaban obligados a pagar esta» (Arrangoiz,
1968, p. 283).
7
Romero, Memoria de Hacienda, pp. 66 y 72.
8
Varios secretarios de Hacienda de esas décadas fueron funcionarios de la Real Hacienda, por
ejemplo, los dos primeros: Rafael Pérez Maldonado y Antonio de Medina, y más tarde Ildefonso
Maniau y Rafael Mangino, que fueron cabeza en la Casa de Moneda y en otras dependencias
como el Real Tribunal de Cuentas o en alguna de las cajas reales de las intendencias.
9
Prieto escribió en 1876 sobre esos personajes que tuvieron gran peso en la Hacienda pública,
como fue el caso de Mangino, hijo del antiguo director de la Casa de Moneda y contador general
en los primeros gobiernos, que en su periodo de ministro a inales de los años veinte, restauró el
antiguo sistema, razón por la cual se considera que fueron «decididos partidarios… del régimen
colonial, no hacían en verdad sino conspirar constantemente contra la organización política
del país» (Prieto, Lecciones de economía política, p. 635). Similar fue la opinión del porirista
Macedo, al airmar que Mangino fue el principal defensor del sistema colonial, y fue el principal
«enemigo del principio de la concentración» de rentas (Macedo, 1905, p. 377).
10
Jáuregui, 2002, p. 67.
218 leonor ludlow
Intendentes de Ejército y Provincia de Nueva España11. Criterio territorial

reconocido por la Constitución de Cádiz en 1812, en la cual se establecieron
las diputaciones provinciales12, entre cuyos rasgos distintivos en términos
iscales fue el haber otorgado mayor autonomía a los municipios, facultades
que perdieron con el establecimiento de un sistema federal equitativo, visto
como respetuoso de la soberanía de cada una de las entidades federativas,
pero donde dominaron las capitales de los estados sobre los ayuntamientos
en materia de rentas.
El compromiso institucional para fundar un sistema jurisdiccional de rentas
quedó sancionado en el Congreso Constituyente de 182413, lo que en términos
iscales signiicó repartir los antiguos ingresos coloniales entre el poder fede-
ral y las diecinueve entidades federativas, además de los cinco territorios no
autónomos incluyendo el Distrito Federal, que dependieron de la Federación.
Los diputados consideraron que el manejo de las rentas tendría una positiva
inluencia en «la economía de cada estado».
La adopción de este sistema iscal y territorial diferenció al federalismo
mexicano del norteamericano, ya que en el primero los elementos de la unión
fueron las entidades federativas y no los individuos como en los Estados Uni-
dos. La equidad entre las partes del sistema mexicano, lo acerca más a una
confederación que a un sistema federal, donde la unidad quedó garantizada por
leyes y acuerdos comunes aprobados en el Congreso, pero en la que cada una de
las entidades mantuvo su soberanía.
A inales de siglo, se explicaba que esto había constituido un fuerte obstáculo
para construir un sólido ediicio iscal de carácter federal, lo que constituye
igualmente uno de los rasgos distintivos de la iscalidad del Antiguo Régimen.
Razón por la cual hubo el permanente «conlicto entre las contribuciones que
imponían los gobiernos de los estados con las que ordenaba el Gobierno fede-
ral». Porque si este último imponía un
impuesto sobre cualquier producto industrial, desde luego tropieza con

el inconveniente de que tal producto ya está gravado con innumerables
impuestos en la materia prima y en todas sus transformaciones, hasta el
resultado inal que se presenta al consumo.
Problema que, además, se agravaba dado la variedad de cargas iscales entre

«cada estado, en cada distrito, [y] en cada municipio, lo que necesariamente
destruye toda posibilidad de distribuciones más o menos equitativas»14.
11
Silva Riquer, inédita.
12
Benson fue quien puso en duda la idea de que la primera constitución mexicana era
una copia de la norteamericana, ya que por el contrario era necesario reconocer sus raíces
españolas (Benson, 2012).
13
Dublán, Lozano, Legislación mexicana, t. I, pp. 710-712.
14
Labastida, Estudio de las leyes federales, p. 189.
Cuadro 1. — Reasignación de ingresos coloniales en la República Federal
Contribuciones
Contribuciones de las entidades
y bienes de la federativas, Impuestos cancelados
Federación el Distrito Federal
y los territorios
– Derechos de ensaye
– Derechos de oro y plata
y diezmos
– 2 % exportación
Minería — – Derechos de vajilla
de plata en barra
– Azogue
– Alumbre, cobre, estaño
y plomo
– Aduana de la ciudad
de México
– Alcabalas
– Derechos de importación
Comercio – Pulques, vinos y – Almojarifazgo
y exportación
aguardientes
– Derechos
de internación (15 %)
– Acuñación del 3 %

– Amonedación
Moneda sobre la plata exportada – Casas de Moneda
de oro y plata (señoreaje)
– Casas de Moneda
– Salinas
– Gallos
– Tabaco
Estancos – Papel sellado – Cordobanes
– Pólvora
o rentas – Naipes – Nieves
– Correos
– Azogues
– Lotería
– Temporalidades
– Inquisición
Bienes – Conventos suprimidos
— – Bienes mostrencos
nacionales – Ediicios, oicinas
públicas, fortalezas
y terrenos
Comunidades – Personal de los indios

— —
indígenas – Bienes de comunidad
– Cruzada, venta de bulas

– Reales novenos
Eclesiásticos — – Diezmo – Media annata
– Servicio de lanzas
– Mesada eclesiástica
Estaba anunciada la penuria iscal del estado nacional mexicano, al aprobarse

la ley de Clasiicación de Rentas del 4 de agosto de 1824, gracias a la cual se can-
celaron varios ingresos, además de conirmarse la desintegración del antiguo
ediicio de la recaudación novohispana colonial al repartirse equitativamente
entre los estados y el Gobierno federal como se aprecia en el cuadro anterior.
220 leonor ludlow
La ejecución de la ley general de rentas fue obra del cuarto secretario de

Hacienda, el liberal veracruzano José Ignacio Esteva, autor de la ley de arreglo
de la Hacienda pública aprobada por el Congreso en noviembre de 1824, la cual
ordenó la cancelación de antiguas direcciones, cajas y contadurías provinciales
cuyas atribuciones pasaron a los comisarios generales, reformó la estructura
del antiguo Tribunal de Cuentas, además de fundar la Tesorería General, y de
crear nuevas direcciones como la de correos y la de rezagos, entre otras. Con
el propósito de darle plenas facultades a la Secretaría en el manejo de las ren-
tas federales, quitando a los estados de las provincias su participación, a pesar
de que en muchos de esos cargos se reincorporaron antiguos empleados de la
Real Hacienda. Esta sufrió un severo revés por órdenes de su sucesor, Rafael
Mangino, que ordenó nuevamente desintegrar el sistema de contribuciones,
quebrantando la unidad de los ingresos por varias décadas15.
De esta forma el Gobierno federal redujo su poder recaudatorio cerca de
un 75 %, sacriicando sustancialmente la fortaleza de la estructura iscal de la
colonia en beneicio de los poderes locales. El régimen federal de 1824 respetó y
mantuvo por varias décadas la autonomía de las partes en detrimento del poder
federal, este fue el precio para lograr preservar la unidad del país como nación16.
En vista del sacriicio de recursos realizado por el Gobierno nacional en la
ley del 4 de agosto, se optó en el Congreso por buscar el apoyo de los estados a
través de un contingente que debían entregar —mensual o quincenalmente— las
entidades federativas a la Federación, cuya tasa se ijó a partir de los impuestos
que recibirían, razón por la cual la cuota mayor asignada inicialmente fue la del
estado de México (por 975 mil pesos) cuya gran extensión y prosperidad se había
cimentado a ines del periodo novohispano bajo el régimen de intendencias17.
Los diputados acordaron la asignación del contingente, recurso destinado a
cubrir los gastos, además de contribuir con los pagos a la deuda pública recono-
cida por el Congreso en la que se acumulaban los reclamos de los acreedores que
hicieron préstamos a la Corona para sufragar las guerras imperiales, además de
los convenidos con los virreyes para pagar a los ejércitos realistas, así como los
compromisos y decomisos de fondos de la monarquía iturbidista, entre otros.
Todos los estados aceptaron participar, exceptuándose de ello a los territorios
federales. Las cantidades asignadas se modiicaron constantemente y varias de las
entidades se negaron a pagarlo porque esto mermaba sus recursos. Se airma que
esta contribución fue uno de los factores de conlicto constante entre la Federa-
ción y los estados, lo que afectó a la estabilidad política de la primera República18.
15
Jáuregui, 2005, pp. 81-83.
16
Hernández Jaimes, 2013.
17
Era la intendencia con mayor población (1,5 millones de habitantes), abarcaba los actuales
estados de México, Morelos, Guerrero e Hidalgo, con un total de 116 843 km 2 (Jarquín, Herre-
jón Peredo, 1995, pp. 74-77).
18
Escribió Guillermo Prieto, que este «…abría la lucha eterna entre las exigencias del centro y las
resistencias de los estados, es decir la alternativa de destruir el sistema político…» (Jarquín, Herre-
jón Peredo, 1995, p. 638). Véase también Castañeda Zavala, 2001, pp. 135-162.
En resumen se observa que la estructura fiscal federal adoptada durante

los primeros años de vida independiente prevaleció sin grandes cambios
por varias décadas en el siglo xix. Los recursos asignados por la Consti-
tución eran inseguros, no solo el contingente, también los impuestos del
comercio exterior afectados por los altibajos del contrabando y la enorme
dificultad de hacerlos llegar a la ciudad de México dada la carencia de cami-
nos seguros, además de los arreglos de los agentes y las autoridades locales,
causa de constantes reclamos de los ministros que no recibían estos recur-
sos ni los informes correspondientes.
Desde el punto de vista territorial la creación del Distrito Federal fue una de
las mayores innovaciones del periodo, que tuvo profundas consecuencias en
la ciudad de México. La propuesta fue introducida en el Congreso unos días
después de haber sido promulgada la Constitución, fue planteada tras de la
conirmación para que la ciudad de México continuara siendo la capital del
país, tal como se había estipulado en el artículo 50 del texto constitucional, por
lo que se desechó la propuesta de los federalistas que estaban a favor de cambiar
la sede de los poderes federales al actual estado de Querétaro.
Entre los objetivos planteados dominaba el argumento de equiparar las
facultades y atribuciones administrativas y iscales del Gobierno nacional con
los poderes estatales. Funcionarios del Gobierno del presidente Guadalupe
Victoria estuvieron a favor de tener la capital en la ciudad de México, argumen-
tando sobre la imposibilidad de cambiar su residencia a causa de la bancarrota
y desintegración iscal que padecía el nuevo Gobierno. Entre ellos estuvieron
Lucas Alamán, secretario de Relaciones Exteriores e Interiores, y por ende
cabeza superior de la futura ciudad federal, además del ministro de Hacienda,
Francisco de Arrillaga, y el de Justicia y Negocios Eclesiásticos, Ignacio de la
Llave. También se señaló que en esta plaza
se proporcionan recursos que no se conseguirían en otra parte, […]
siendo de advertir que los virreyes sacaron solo de México y de Vera-
cruz grandes recursos para sostener por mucho tiempo la fuerza contra
la independencia y el Gobierno actual los ha recibido también en los
apuros que ha tenido19.
Algunos yorkinos destacados —como Lorenzo de Zavala—, temerosos del

poderío que representaba el estado de México, arguyeron que la decisión era
justa, dado lo injusto que sería para el resto de la federación el mantener la
capital del país dentro de un estado fuerte económica y políticamente hablando,
como era el caso del estado de México, ya que esto lo podría convertir en «una
poderosa república mayor que seis o siete estados pequeños»20.
19
Alamán, secretario de Relaciones Exteriores e Interiores, en la sesión del día 22 de julio
(véase el Águila Mexicana, 24 de julio de 1824, en la Hemeroteca Nacional Digital de México
[UNAM], <http://www.hndm.unam.mx/> [consultado el 8/1/2018]).
20
Baranda, García (coords.), 1987, p. 160.
222 leonor ludlow
El 18 de noviembre de 1824 se aprobó la creación del Distrito Federal. En sus

inicios el nuevo espacio fue denominado como ciudad federal, y se consideró
que para ello bastarían al estado de México una parte de su territorio, hasta
alcanzar las dos leguas previstas en el decreto del 18 de noviembre21, las que
serían calculadas a partir de la plaza central de la ciudad de México conocida
hoy en día como Zócalo, que desde siglos atrás había sido la representación de
los poderes económico y religioso22.
La propuesta de dotar al Gobierno federal de un territorio propio fue simi-
lar a lo que años antes había ocurrido con el establecimiento de la ciudad de
Washington, con la gran diferencia que en los Estados Unidos esta porción de
terreno estaba despoblada, en tanto que en México ello supuso expropiar una
zona poblada y con una estructura económica desarrollada que formaba parte
del recién creado estado de México23.
En el espacio circular previsto para la capital federal se encontraban la ciu-
dad de México y la de Guadalupe Hidalgo, además de las nueve cabeceras de las
municipalidades de Tacubaya, Azcapotzalco, Iztacalco, Mixcoac, Iztapalapa,
Popotla, La Ladrillera, Nativitas y Mexicalzingo, en las que se ubicaban dece-
nas de barrios y pueblos, próximas a decenas de ranchos, haciendas y varias
huertas. Al nuevo espacio federal también se adjudicó una parte del lago de
Texcoco, el fuerte de Chapultepec, y varios ríos que surtían a estas zonas y a la
ciudad de México.
De acuerdo al anónimo Plano de las medidas ejecutadas para la demarcación
del Distrito Federal con los pueblos, haciendas y ranchos24, estaban establecidos
diversos asentamientos y calzadas, además de los ríos y una parte del Lago de
Texcoco (véase cuadro 2).
El espacio decomisado al estado de México fue descrito en el Diccionario
Universal de Historia y geografía, publicado en 1853, como «una hermosa y fér-
til llanura interrumpida alguna vez por pequeñas colinas y rematado al norte
por los cerros de Guadalupe, y al suroeste por las lomas de Tacubaya»25.
Hubo una fuerte oposición del estado de México, tras el anuncio de que con
la pérdida de la capital del país, sacriicaba una buena porción de su territorio,
por lo que reclamó ante el Congreso por excederse en las facultades que le había
otorgado el artículo 50 de la Constitución, porque se «le despoja violentamente
de su propiedad», además de dejar a los habitantes del Distrito Federal y terri-
torios sin «derechos políticos» y con ello se perjudicaba a los otros estados de la
unión en diversos sentidos políticos y «de conveniencia»26.
21
Dublán, Lozano, Legislación mexicana, t. I, pp. 743-744.
22
Lira González, 1974.
23
De Gortari Rabiela, 2003; Hernández Franyuti, 2008, pp. 149-153.
24
Lombardo de Ruiz, 1996, pp. 96-97.
25
De Gortari Rabiela, 1994, p. 168.
26
Representación del Excmo. Ayuntamiento constitucional de la Ciudad de México, 25 de enero de
1825, p. 1.
Cuadro 2. — Ciudades, municipios y pueblos del Distrito Federal
Ciudades Municipalidades
Azcapotzalco
Mixcoac
Iztacalco
Guadalupe Hidalgo Nativitas
Iztapalapa
México Popotla
Ladrillera
Tacubaya
Mexicalzingo
Pueblos
Acolotango
Ixtacalco San Joaquín
San Andrés San Sebastián
San Jacinto San Lorenzo
Santa Anita San Tomás
San Juan Ladrillera Santa Lucia
San Bartolo Tacuba
Los Reyes Santa Luisa
San Borja Tacubaya
Magdalena San Marcos
San Francisco Tlacotongo
Nonoalco San Nicolás
San Francisco Tlalingo
San Juanico San Simón
Ocolitlán
Ríos Calzadas Reservas de agua
Del Arenal
San Antonio Abad
Cartagena Albarradón antiguo
Chapultepec Guadalupe
Consulado de San Lázaro
San Lázaro Mexicalzingo
Guadalupe Baños del Peñón
Niño Perdido
San Joaquín Jagüey
La Piedad
Magdalena Lago de Texcoco
Vallejo
Los Morales (Canal) Zanja
Verónica
La Piedad cuadrada
La Viga
Tlanepantla
Haciendas Ranchos
Ascensión
Los Morales Becerra
Acolotango
Narvarte Clavería
San Antonio de las
Pantán Santa Cruz
Huertas
La Patera Espitia
Aragón
Las Heras Del Gavillero
Los Ahuehuetes
Los Morales San José
Camarones
Portales San Marcos
Clavería
La Piedad Santa María
Espitia
La Teja Nativitas
Las Heras
La acusación fue rechazada por el Cabildo de la ciudad, que hasta este

momento consideraba que estos cambios la beneficiarían en varios senti-
dos, por lo cual se argumentaba en contra de esas afirmaciones, señalando
que había sido el Congreso quien definió el territorio de las diversas enti-
dades, y quien estaba facultado para decidir la sede de los poderes, pero
además apelaba al peligro que hubiera constituido la existencia de un enti-
dad todopoderosa si el de México se hubiera conservado en la situación
anterior. Además de que consideraba que solo la ciudad de México, posee
«la fuerza moral» de la que carecen los nuevos estados que apenas inician
224 leonor ludlow
su proceso de organización, en tanto que esta es «el antiguo depósito de los

talentos», las luces, las fuerza y el espíritu público de esta «gran nación»27.
El decreto de noviembre de 1824 no tuvo aplicación inmediata, a este siguie-
ron varios años de negociaciones, siguiendo los lineamientos precisados en el
texto del documento, en particular aquellos que aparecían como deinitivos y
que se referían al hecho de que el gobierno político y económico de la ciudad
federal quedaría sujeto a «la jurisdicción del Gobierno general», pero el dere-
cho de elección no radicó en los ciudadanos, sino que sería designado por el
Gobierno federal28, por lo que se nombró al general Melchor Múzquiz como
primer gobernador interino, quien unos meses más tarde fue electo primer
gobernador del estado de México.
Por dos años quedó pendiente el asunto de los límites entre el Distrito Fede-
ral y el estado de México, Múzquiz se negó a conirmar el asunto y solicitó
que estos fueran deinidos por dos peritos designados por el Congreso29. El
17 de enero se presentó ante el pleno la propuesta de incorporar a todos los
pueblos enmarcados en el círculo previsto por la ley del 18 de noviembre de
1824, y junto con las autoridades del estado de México se debía contabilizar el
número de los ciudadanos, quienes por votación decidirían si serían «…parte
integrante del estado de México, o del Distrito Federal»30. Finalmente, en la
sesión del Congreso general del 1o de abril de 1826 se votó a favor de incorporar
al territorio del Distrito Federal solamente los ayuntamientos cuya población
fuera mayor en esta zona que en la del estado de México31.
En esta segunda delimitación territorial al Distrito Federal se modiicaron
los límites originales y la circunferencia prevista, quedaron incorporados los
ayuntamientos de México y de Guadalupe Hidalgo, junto con los de Tacubaya,
Tacuba, Atzcapozalco, Iztacalco, Mixcoac, Iztapalapa, Popotla, Ladrillera,
Nativitas y Mexicalcingo.
En el decreto de abril de 1826 se conirmó que la antigua intendencia de
México perdía la aduana de México, receptora de las alcabalas, lo que ya estaba
contemplado dos años antes en la ley general de rentas32.
En el mismo decreto se eximió del pago del contingente al estado de México
(750 mil pesos anuales), en reconocimiento del sacriicio de su territorio, su
renta más productiva.
27
Ibid., pp. 3-5.
28
«Del gobierno político…», en Rodríguez de San Miguel, Manual de providencias
económico-políticas, p. 346.
29
En la sesión del 16 de enero de 1826 se acordó dejar pendiente la discusión del dictamen
sobre arreglo de límites del Distrito Federal (véase el Águila Mexicana, 19 de enero de 1826, en
la Hemeroteca Nacional Digital de México [UNAM], <http://www.hndm.unam.mx/> [consul-
tado el: 8/1/2016]).
30
Ibid., 18 de enero de 1826.
31
«Los pueblos cortados por la línea pertenecerán al estado de México, si su mayor población
quedase fuera del círculo distrital» (Dublán, Lozano, Legislación mexicana, t. I, p. 737).
32
El cobro de alcabalas en el periodo independiente fue más reducido con relación al periodo
anterior (Silva Riquer, López Martínez, 1998, p. 278).
El estado de México sufrió una fuerte merma en su iscalidad, como fueron

los ingresos por cobro de alcabalas en el mayor centro de consumo y distribu-
ción de mercancías, además de perder los ingresos recaudados en los arbitrios
de los ayuntamientos (que formarían parte del Distrito Federal) que pasaron
a ser contabilizados por la autoridad federal, como fueron varios productos de
consumo cotidiano tales como el aguardiente de caña, la sidra, el pulque, los
vinos extranjeros, el mezcal y el vinagre, así como las harinas de diversas cla-
ses, la cebada, y varios animales (chivos, reses y carneros)33.
Se calcula que esto se tradujo en una fuerte caída de ingresos para el erario del
estado para el que decayeron sus recursos por cobro de alcabala del 60,5 en 1824 al
32,5 en 182734. Dos años más tarde, Lorenzo de Zavala, gobernador del estado de
México, quien había apoyado la iniciativa de fundar el Distrito Federal airmó35:
Las rentas de que fue despojado por el decreto de abril en que se
declaró pertenecer las del Distrito Federal a la federación y aunque a
virtud de los grandes desembolsos que han exigido las nuevas nece-
sidades del estado en los establecimientos que se han planteado, se
han invertido cantidades de mucha consideración, la riqueza efectiva
33
Moncada González, 2013, pp. 160-164.
34
Sánchez Santiró, 2009, p. 93; véase cuadro 3 del presente trabajo.
35
Como el resto de los estados, el de México conservó su condición estatal, concretamente
ejerciendo su iscalidad sobre los siguientes impuestos y derechos: alcabalas (permanentes, even-
tuales y de viento); derechos de consumo (3 % sobre los efectos extranjeros); pulques (cobrado
sobre el ino otomí y el tlachique u ordinario); 2 % a la moneda (al tiempo de su extracción);
pulperías (cobrado en las aduanas foráneas y no en todos los pueblos); desagüe (sobre cada barril
de vino); impuesto para milicias (incluido en la alcabala permanente); contribución directa (tres
días de utilidades por persona); pensión de carnes (impuesto sobre el ganado mayor y menor);
derechos impuestos al oro y la plata en pasta; fondos de rescate (para las minas de Pachuca y
Zimapán); gallos (6 asientos arrendados a particulares); multas; emolumentos de oicinas (des-
cuentos a empleados para el desagüe); montepío (para empleados); chancillería (derechos de
oicios vendibles y renunciables que no funcionaba); media anata secular (pagado por quienes
recibían título de «profesión productiva»); ramos eclesiásticos (novenos, mesadas eclesiásticas,
vacantes mayores y menores, diezmos, media anata, subsidios primero y segundo, nuevo noveno
decimal y espolios); peajes: sobre la ruta de los caminos de Acapulco y San Antonio; parcia-
lidades; temporalidades: sobre «bienes de las extinguidas comunidades hospitalarias», ramos
dudosos: oicios vendibles y renunciables; producto de amonedación; lanzas; comisos; derechos
de consumo y apartado; ainación; remisible general; gracias al sacar; pensión de capellanes;
tabacos (la utilidad entre el precio de compra a la federación y el de venta por el estado); papel
sellado (la utilidad obtenida entre el precio de compra a la federación y su venta). Hacia 1828-
1829 habían desaparecido los impuestos a la pensión de carnes —que pasó a los municipios—, el
impuesto a las pulperías y el de parcialidades y aparecieron y se deinieron mejor el coro de los
derechos de ensaye y «elaboración de moneda» o los bienes vacantes o mostrencos, los derechos
de amortización y el impuesto de dos reales por tonelada que se impuso a los buques extranje-
ros que arribaron al puerto de Acapulco. En cuanto a los ramos eclesiásticos, aparecieron las
anualidades y mesadas eclesiásticas, los llamados espolios y la pensión de la Mitra de México. Es
clara la referencia a la estructura impositiva colonial, ciertamente con cambios y adaptaciones
a la realidad del Estado como parte del sistema federal, como fueron las rentas del tabaco y el
papel sellado y su modalidad de usufructo, llamemos indirecto, cedido por el Gobierno central
(Marichal, Miño Grijalva, Riguzzi, 1994, pp. 36-38).
226 leonor ludlow
del estado ha recibido un aumento de valores por las adquisiciones

que ha hecho el mismo estado, el cual después del decreto de despojo
de la capital, ha debido considerarse como un comerciante que en un
naufragio ha perdido todo su equipaje, o más bien como un propie-
tario que en un terremoto se ha visto repentinamente sin habitación
por haberse arruinado36.
El descalabro iscal para el estado de México derivó en una fuerte discusión

sobre una posible base iscal basada sobre la producción, y en particular sobre
el pulque pero la reacción de hacendados no se hizo esperar, por lo que se res-
tableció el sistema de contribuciones indirectas, y la recaudación por aduanas
se recuperó como su mayor fuente, seguida del impuesto al tabaco, del pago del
diezmo y la contribución personal37.
La convivencia y vecindad de la ciudad de México con el Distrito Federal fue
una fuente de constante litigio y conlicto hasta su uniicación en 1929, gracias a
lo cual desaparecieron todas las municipalidades, incluida la ciudad de México.
El sistema iscal establecido en los primeros años de vida independiente
colocó en la cúspide al poder legislativo quien determinó en varias ocasiones
las fuentes y las condiciones de recaudación en este gran espacio, tales como el
decomiso de bienes, los préstamos obligatorios o voluntarios y la introducción
de los impuestos directos, como fue el cobro de la patente.
La ejecución de estos decretos era tarea del presidente de la república, quien
a su vez delegó estas atribuciones al secretario de Hacienda y al gobernador del
Distrito Federal, este último fue miembro del Cabildo de las municipalidades,
por lo que tuvo intervención directa en los propios y arbitrios en todas estas38.
No obstante la estructura de mando uniicada en materia iscal, durante
todo el periodo hubo dos ordenamientos distintos para regular la vida admi-
nistrativa del Distrito Federal y otro para la ciudad de México.
El primero, al igual que los territorios, careció de una reglamentación pro-
pia en términos administrativos y políticos, no obstante las diversas iniciativas
presentadas al Congreso. Durante casi todo el siglo se mantuvo vigente lo esti-
pulado en el decreto del 11 de abril de 182639, que como se ha dicho ordenó
uniformar el sistema de rentas entre el Distrito Federal y los territorios, además
de que ambas eran de la Federación.
En tanto que para los ayuntamientos del Distrito Federal y el de la ciudad
de México se mantuvo el ordenamiento gaditano intitulado Instrucción
para el gobierno económico de las provincias de 1813, por lo que estas
36
«1828 […] Zavala» (ibid., pp. 69-101).
37
Marichal, 1998, pp. 180-183; Sánchez Santiró, 2009, pp. 90-101.
38
Más tarde, en 1835, bajo el régimen centralista, la Secretaría de Hacienda impuso una auto-
ridad sobre los gobernadores para la recaudación de los impuestos federales. En el caso de la
ciudad de México se nombró igualmente a un comisario general.
39
«Del gobierno político del distrito», en Dublán, Lozano, Legislación mexicana, t. I, p. 734.
Véase también McGowan, 1991, pp. 40-42.
quedaban supeditadas a la autoridad del gobernador (que reemplazó la

figura del jefe político), así como al Congreso a través de los dos diputados
del Distrito Federal40.
Entre sus obligaciones estaban la limpieza y cuidado de la ciudad, así como
de sus instituciones de beneicencia y caridad, hospitalarias y carcelarias,
además debía «velar sobre la calidad de los alimentos de todas clases»,
vigilando asimismo la salud de sus habitantes, cuidando de la desecación de
los lagos, del curso de sus aguas y de las que estuvieran estancadas o fueran
insalubres. Asimismo era responsable de los caminos y de las calles. Por ello
el ayuntamiento debía cuidar los caminos y las obras públicas a su cargo, así
como los hospitales, casas de expósitos, establecimientos de educación, y de
otros lugares como los mercados y los pósitos, lo que debía hacer en acuerdo
con el gobernador.
Para desempeñar estas tareas se mantenían los fondos de «los caudales de
propios y arbitrios, conforme a las leyes y reglamentos existentes, o que en
adelante existieren, nombrando un depositario en la forma que previene la
constitución». De acuerdo a la Instrucción se dejaba a los ayuntamientos la
facultad de solicitar fondos al gobernador «haciéndole presente la utilidad o
necesidad del gasto» para destinarlos a gastos del mismo u obras públicas en
común, y cuya aprobación quedaba sujeta a la opinión de la diputación provin-
cial, pero este no podría exceder del duplo de su presupuesto, o en su caso —por
obra pública— debería ser aprobado por el Gobierno.
No hay en la Instrucción referencia expresa a los renglones que debían gra-
varse por la contaduría de propios y arbitrios, pero sí se advertía el carácter
obligatorio de las contribuciones, ya que estas «debían ser cubiertas por cada
pueblo en base a lo que se previene en la constitución y en las leyes o instruc-
ciones que existan o en adelante existieren».
Los fondos se mantuvieron bajo la vigilancia de la Tesorería del Distrito
Federal, quien anualmente debía recibir las cuentas del Ayuntamiento, quien
debía «velar sobre la buena inversión de los fondos de propios y arbitrios de los
pueblos, y examinar sus cuentas».
Tras adoptarse un sistema de recaudación frágil y endeble por parte del
Gobierno nacional, hubo este de conquistar un espacio fiscal propio que le
procurase ingresos extras como fueron los fondos del Distrito Federal y por
ende la ciudad de México. Estos, además de haber proporcionado recursos,
le garantizaron la liquidez inmediata en algunos pagos por la disponibili-
dad directa de sus ingresos.
Esta estructura iscal que adoptó el Gobierno nacional sobre un espacio
propio se acompañó de los mecanismos administrativos y de poder necesarios
para garantizar la articulación de los tres niveles de gobierno. Los grandes per-
judicados fueron los ayuntamientos al perder su capacidad de gestión frente
a su población y economía, la cual quedó sujeta a las autoridades superiores,
40
Ibid.
228 leonor ludlow
lo que, en el transcurso de los años siguientes, se tradujo en la negociación

con las élites mercantiles que, a cambio de préstamos y avances a la Tesorería,
intervenían en los ingresos de las aduanas mediante las hipotecas con las que
garantizaban esos créditos.
Las nuevas autoridades y funcionarios iscales quedaron como dependientes
de la Secretaría de Hacienda, quien a través de la administración del comisario
general controló el tráico mercantil a través del sistema alcabalatorio en ambas
aduanas, la nacional y la de la ciudad de México, imponiendo a partir de 1828
los requisitos de presentación de las guías y porta guías lo que era visto como
un asunto «de mucha trascendencia en la aduana de esta ciudad por la gran
extensión de su comercio»41.
Unos años después (1829) el secretario de Hacienda, José Ignacio Esteva,
informaba al Congreso que las aduanas del distrito y territorios habían
registrado un notable aumento por rendimientos de la aduana de México. Y
comentaba que
esta oicina y las demás de su clase, son susceptibles de mejorar su

administración extinguiendo el fraude, como se procura. El plan de su
arreglo y el de sus resguardos están presentados a las cámaras42.
Igualmente correspondió al gobernador designar a quienes, por medio de

contratas, podían recibir en asignación la lotería u otras actividades colectivas,
como eran los toros, los gallos, el carnaval y otras iestas43.
Al terminar la primera década de vida independiente la Hacienda nacional
padecía una aguda insolvencia: su control sobre el país solo pudo ser ejercido
sobre la ciudad de México y el Distrito Federal. La práctica de imponer impues-
tos directos a sus habitantes había sido desechada por los legisladores en años
anteriores pero que en esta ocasión aplicó Lorenzo de Zavala durante los meses
en que fue secretario del ramo.
En mayo de 182944 se acordó que se pagase un cinco por ciento sobre rentas,
(sueldo, pensión, retiro o jubilación) superiores a los mil pesos y 10 % sobre las
mayores a diez mil, dejando exentas a las «comunidades, corporaciones y esta-
blecimientos públicos, cuyas rentas no bastaren a cubrirla en todo o en parte,
después de cubrir sus gastos en toda justicia».
41
Arrillaga, Recopilación de leyes, pp. 206-207.
42
Esteva, Memoria del ramo de la hacienda federal , p. 5.
43
Arrillaga, Recopilación de leyes.
44
Ibid., pp. 86-90.
Cuadro 3. — Categorías y montos de pago patente en la ciudad de México
Clase Capital superior a Contribución anual
1a 100 000 ps 1 000 ps
2 a
50 000 ps 500 ps
3 a
25 000 ps 250 ps
4a 12 500 ps 125 ps
5a 6 000 ps 70 ps
6 a
3 000 ps 30 ps
Los almacenes, cajones y tiendas de comercio, quedaron exceptuados de

pagar el anterior impuesto a cambio de cubrir la patente, cuya tasa tenía dis-
tintas categorías. Además se dispuso en esta orden que, en un plazo de quince
días, los propietarios radicados en el Distrito debían presentarse ante el comi-
sario para entregar los datos sobre su propiedad y registrarse. Lo que se hizo
extensivo en el mes de julio para las fábricas de aguardientes que, además de
pagar la patente, debían cubrir otros derechos45.
Ante los problemas de recursos se ordenó igualmente un préstamo en el
que se daba cuenta de la articulación entre los tres niveles de gobierno, así
como de los problemas habidos durante largos años46. El presidente de la
República ha ordenado que
los habitantes de esta ciudad [otorguen] una anticipación voluntaria de la
cantidad que puedan según sus facultades, en cada uno de los tres meses
de enero, febrero y marzo, para ser religiosamente satisfechos en los de
abril, mayo, junio, ya sea por las aduanas marítimas, con arreglo al decreto
en que se halla facultad el Gobierno para un préstamo o adelantamiento.
Solicita que intervenga el Ayuntamiento para que lo distribuya «en la forma

en que lo crea más conveniente, para que simultáneamente y con las garan-
tías ofrecidas, reciban tan interesante suscripción». A lo cual el Ayuntamiento
respondió negativamente, señalando que correspondía al Gobierno llamar al
«público para la realización de sus providencias, con insinuación a tenerlas que
hacer efectivas la corporación por medio de sus capitulares»47.
45
Ibid., pp. 167-169.
46
De Gortari Rabiela, 1994, pp. 170-176.
47
Arrillaga, Recopilación de leyes, pp. 292-294.
LA FISCALIDAD EN LA EMERGENCIA
DE LAS PROVINCIAS RIOPLATENSES
salta y jujuy entre el antiguo régimen
y la modernización fiscal
Viviana E. Conti
Universidad Nacional de Jujuy – UNIHR-ISHIR-UER CONICET
En Hispanoamérica en general, la desarticulación de la economía colonial

dio inicio a un proceso de luchas facciosas que devinieron en conlictos al
interior de las élites locales, las vinculaciones políticas y las redes de rela-
ciones tejidas por los actores sociales y que se extienden en el espacio más
allá del ámbito meramente jurisdiccional. Desde esta acepción, el estudio de
los sistemas tributarios involucra no solo los aspectos meramente numéricos
expresados en la recaudación de impuestos y en los ingresos y gastos manifes-
tados en los libros de Hacienda pública, sino que la ordenación de la iscalidad
se entrecruza con nuevos conceptos relativos a la libertad y soberanía de los
pueblos, a las continuidades de las prácticas coloniales e incluyen a distintos
actores, instituciones e intereses variados, que se enfrentan y negocian.
En el Río de La Plata, con la caída del orden colonial, se vivió un proceso
de fragmentación territorial y la consecuente fractura fiscal. Esta situación
se profundizó con la emergencia de las provincias rioplatenses como estados
independientes, en nuevos contextos que, en líneas generales, se manifesta-
ron en guerras por la definición/apropiación territorial y la implementación
de un sistema fiscal y rentístico que permitiera la supervivencia de la enti-
dad «provincia» y solventar los gastos de guerra —de la Independencia y
luego las civiles—, para lo cual las provincias buscaron los mecanismos de
apropiación de numerario —en especial plata—, un bien escaso desde la
temprana secesión del Alto Perú durante la coyuntura de la guerra y luego
su definitiva independencia en 1825.
En líneas generales la organización institucional provincial contempló el
dictado de reglamentos provisorios (constituciones provinciales), la elimi-
nación de los cabildos y la conformación de los tres poderes: entre ellos, fue
tomando relevancia la Cámara de Representantes, ámbito en el que pasaron
a dirimirse y negociar las tensiones intra-élites.
La Intendencia de Salta del Tucumán sufrió su primera fragmentación en
1814. En situación de guerra, durante la cual su territorio era el escenario
de los enfrentamientos armados, la Intendencia fue dividida en dos provin-
cias, Salta y Tucumán, cada una con tenencias subalternas.

232 viviana e. conti
Ubicación de la zona estudiada
Las guerras de la independencia en el territorio de la novel provincia de Salta

(incluidas las tenencias de Jujuy y Tarija) se extendió entre 1810 y 1825, mien-
tras que su organización institucional dio inicio en 1821. En ese contexto es que
se instauró un sistema iscal que adquiere características diferenciales de los
sistemas colonial y republicano.
El periodo comprendido desde la Revolución en Buenos Aires en 1810
hasta el comienzo de la Organización Nacional en 1853 —con el conse-
cuente proceso de modernización fiscal—, es una etapa poco estudiada,
sobre todo en las provincias interiores del Río de La Plata, pero es clave
para comprender la transición de la fiscalidad y el papel de las instituciones
entre el Antiguo Régimen y la República.
En Salta-Jujuy, se vivió un proceso de readecuación iscal que incluye la desmem-
bración y emergencia de distintas provincias, con sus instituciones y iscalidades.
la fiscalidad en la emergencia de las provincias rioplatenses 233
El Cabildo de Jujuy, institución que contenía a la élite local, negoció a lo largo

de su historia y con distintos resultados sus derechos al autogobierno y manejo
iscal. Su supervivencia institucional más allá de cualquier otro cabildo en el terri-
torio rioplatense, evidencia el arraigo de los principios autonómicos heredados de
sus orígenes, su resistencia a las reformas institucionales y iscales y, inalmente, su
reclamo de «soberanía de los pueblos» ante la Junta de Gobierno establecida con
la Revolución de 1810. Cuando en 1834 la jurisdicción alcanzó su independencia y
emergió la provincia de Jujuy, el Cabildo ya había echado los cimientos del sistema
rentístico y iscal, que terminó de pactar con la provincia de Salta.
En el presente estudio desagregamos solo los gravámenes a la comercialización y
a la circulación de bienes y de personas; dicha selección la hemos realizado basán-
donos en que en las provincias rioplatenses los derechos a la circulación constituían
ingresos iscales relevantes para el sostén de las instituciones y soporte de las gue-
rras. En los casos de las provincias estudiadas, la relevancia se incrementaba por
su situación geográica, en medio de la ruta Potosí – Buenos Aires, convirtiendo la
circulación de bienes en una de las mejores opciones de recaudación.
En las últimas décadas coloniales, los impuestos que gravaban la circulación
y el comercio en la Caja de Salta signiicaron el 83 % de las recaudaciones, con-
formadas mayoritariamente por los ramos de sisa (56 %) y alcabalas (23 %)1,
relacionados con los lujos mercantiles entre el Alto Perú y el Río de La Plata.
LAS CARGAS IMPOSITIVAS SOBRE LA CIRCULACIÓN:

DEL ORDEN COLONIAL A LA EMERGENCIA DE LAS PROVINCIAS
Las ciudades poseían una matriz autonómica heredada de los Austrias,

que fue muy difícil de quebrar por las reformas borbónicas2. En la goberna-
ción del Tucumán, las distintas jurisdicciones habían mantenido una relativa
autonomía y equilibrio de poder institucional y iscal, que se fracturó con la
instauración de la Intendencia de Salta del Tucumán en 1784. La centralización
político-administrativa en la cabecera de la Intendencia —la ciudad de Salta—,
terminó vulnerando ese equilibrio y disgregando a las jurisdicciones subalter-
nas, en un proceso que culminó en 1834.
Hasta 1794 la jurisdicción de Jujuy se había equiparado a la de Salta e,
incluso, había tenido cierta primacía desde el punto de vista de la recauda-
ción fiscal. Entre 1759 y 1783, la Caja principal donde recaían las remesas
de la Gobernación del Tucumán, se encontraba en Jujuy. La Caja de Jujuy
recaudaba los excedentes de las cajas de la Gobernación —Salta, Tucumán,
Catamarca y Santiago del Estero—, descontaba los gastos propios y enviaba
los saldos directamente a Buenos Aires3.
1
Wayar, inédita 1.
2
Chiaramonte, 1997.
3
Wayar, inédita 2.
El ramo municipal de sisa estuvo administrado por el Cabildo de Jujuy

hasta la reforma del Reglamento de Sisa de 1794 4 . El impuesto de sisa había
sido creado por la Corona Española para sufragar los gastos ocasionados
por la defensa de la frontera indígena con el Chaco. Hasta 1670, en que nació
el gravamen, los recursos necesarios para el mantenimiento del sistema
defensivo fueron solventados por los vecinos de la región5. Hacia 1740, la
reestructuración del sistema de fortines y presidios de la frontera del Chaco
llevó a una primera reforma en el Reglamento de Sisa6 y dio origen a disputas
jurisdiccionales de los cabildos por la recaudación y disposición de los
fondos de la Caja de Sisa. Las denuncias realizadas por los Cabildos de Jujuy
y Córdoba sobre los abusos y desórdenes en el manejo de la sisa, ocasionó
una nueva reforma del Reglamento en 1766, que separaba al gobierno del
Tucumán de la administración y manejo de fondos del ramo de sisa, los
que se entregaban a los oficiales reales de Jujuy en acuerdo con un diputado
nombrado por el Cabildo, con obligación de atender la necesidades de las
fuerzas estacionadas en los fuertes de la frontera, según la lista que de ellos
le pasase el Gobierno del Tucumán7. Las modificaciones al Reglamento de
Sisa de 1772 y 1776, delimitaron el manejo de los fondos de la Caja por los
Cabildos de Salta, Santiago del Estero, San Miguel de Tucumán y Jujuy 8.
Las reformas borbónicas del último cuarto de siglo, afectaron de distinta
manera e intensidad a la autonomía jurisdiccional de Jujuy, sus instituciones
y su facultad de recaudación fiscal. Se le quitó la potestad administrati-
va-fiscal sobre los curatos de la Puna donde se erigió una subdelegación
separada de la Caja de Jujuy 9, se trasladó la Caja principal a la ciudad de
Salta y se le retiró el manejo del ramo de sisa, que pasó a ser recaudado
desde la nueva capital de la Intendencia.
Entre 1790 y 1809 Jujuy contribuyó con el 46,9 % y la subdelegación de
Puna con el 26,9 % del total de los fondos ingresados a la Caja principal
de Salta, o sea que Jujuy agregada la Puna representaban el 73,8 % de los
ingresos de las cajas subalternas a la Caja principal y el 22,4 % de la masa
tributaria de la Intendencia de Salta10. Los datos evidencian la importancia
que tenía la zona norte para la recepción de fondos de la Intendencia y
también dan cuenta de una relativa autonomía fiscal de Jujuy, que no nece-
sitaría fondos de la Intendencia para su mantenimiento institucional.
4
AHPJ, SRR, caja 40, leg. 3, «Reglamento de Sisa para la Intendencia de Salta», 1794. Con-
tradecía a los anteriores y respondía a la política de centralización administrativa en la nueva
Intendencia.
5
Gullón Abao, 1993, p. 125.
6
AGI, Charcas, leg. 284, fos 468-469.
7
AGI, Buenos Aires, leg. 468; AHPJ, caja 1775-1822, leg. 2.
8
Gullón Abao, 1993; Miller Astrada, 1982, p. 123.
9
Sica, 2010.
10
Wayar, inédita 1, tabla I.
En ese contexto debe interpretarse el reclamo de autonomía del Cabildo

de Jujuy, sobre la base de la soberanía de los pueblos y su derecho al auto-
gobierno, que presentara ante la Junta revolucionaria en Buenos Aires, a
través de su representante Juan Ignacio Gorriti, en 1810 y 181111.
Las reformas borbónicas y las modiicaciones en el sistema iscal afecta-
ron a la Intendencia de Salta; sobre los tradicionales derechos que gravaban
la circulación y venta de mercancías en el Antiguo Régimen, sisa y alcabala,
se sumaron dos nuevos impuestos vinculados directamente al comercio y que
continuaron aplicándose, con variaciones, durante el periodo independiente.
En general fueron desapareciendo los «derechos a las introducciones» y los bie-
nes afectados pasaron a pagar la alcabala; se crearon el impuesto a la emisión
de guías y el impuesto al aguardiente que gravaba con 12 % del aforo al quintal
de aguardiente introducido a la Intendencia.
Durante las guerras de la Independencia, las rentas provinciales buscaron apro-
piarse de numerario para solventar los gastos de guerra. Por ende, las modiicaciones
introducidas en el sistema iscal de ese momento reproducen esa necesidad y suelen
adoptar los títulos de derechos «extraordinarios», «provisorios», «de guerra», que
se perpetuaron en el tiempo más allá de la coyuntura especíica para la cual fueron
arbitrados, pero que se insertan en el contexto de guerra, conlictos e inestabilidad,
tal como lo expresaba el ministro de Hacienda de Salta en 1824:
La necesidad de llenar el deicit del Erario obligo al S.P.E. a establecer
por su Decreto de 10 de Diciembre de 1813 la contribucion extraordina-
ria de guerra impuesta sobre la Yerba mate, Aguardiente, Vino, Tabaco
y Azúcar por solo un año, sin duda en la persuacion de que terminada
antes la guerra, no se necesitaria ya de un recurso con el que se ha
sostenido tan dignamente en el presente año; pero siendo forzoso con-
tinuarla, y no habiendo para cubrir sus gastos la cantidad de dinero del
Estado, he venido a decretar que sigan aquellos impuestos por todo el
tiempo que los hiciesen necesarios las atenciones del Erario, quedando
por consiguiente el mencionado Decreto en todo su vigor hasta que sea
expresamente revocado12.
Entre 1821 y 1825, la provincia de Salta —con Jujuy como tenencia sub-
alterna— fue organizando su sistema fiscal sobre la base de las prácticas y
saberes del Antiguo Régimen, de los arbitrados como medidas «extraordi-
narias» en el transcurso de las guerras de la independencia y de los nuevos
gravámenes emanados de la Cámara de Representantes. El producto final
no fue ni innovador ni liberal, solo modificó/agregó nuevos gravámenes
sobre los ya existentes, y privilegió las imposiciones al tránsito y comercia-
lización, que habían tenido éxito en las décadas previas a la independencia,
en virtud de su posición geográfica que la convertía en el paso obligado
11
AHPJ, SRR, caja 4, LC 1800-1812.
12
AHS, Carpeta de Gobierno, caja 1824.
entre el Alto Perú (Bolivia desde 1825) y el puerto de Buenos Aires13. En

ese contexto se tomaron una serie de medidas que fueron organizando las
finanzas y las instituciones hasta 1834.
FISCALIDAD, PODER, RECAUDACIÓN

Y CONFLICTOS JURISDICCIONALES ENTRE 1821 Y 1834
La composición de la masa de recaudación sobre circulación y comerciali-

zación se apoyaba en dos grandes ramos, la sisa y la alcabala; recordemos que
entre 1790 y 1809, los montos ingresados a la Caja principal de Salta en con-
cepto de sisa y alcabala representaron el 83 % de la recaudación.
La Sala de Representantes fue el ámbito de negociaciones al interior de
las élites locales, donde se enfrentaron y negociaron grupos y coaliciones
de individuos, algunos con fuertes vinculaciones sociales, políticas y mer-
cantiles. Entre 1821 y 1830, las negociaciones intra-élites dieron paso a un
acuerdo que permitió la organización institucional de la provincia de Salta
con la inclusión de Jujuy. Los diputados jujeños ante la Sala de Representantes
de la provincia, formaban parte de la coalición secesionista, por lo cual esta-
ban en condiciones de pactar/negociar, lo que permitió la supervivencia de la
institución del cabildo y puso un límite al avance avasallador del Ministerio
de Hacienda provincial sobre los impuestos que gravaban la circulación de
bienes en el territorio de Jujuy. En 1831, con la derrota de la Liga del Interior,
la jerarquía de este grupo debió exilarse, lo que dio lugar a nuevas negociacio-
nes inter-élites, no siempre victoriosas, que plantearon reagrupamientos con
sectores regionales enfrentados entre sí —vínculos que incluían a los emigra-
dos— y presiones en los conlictos entre Salta y Tucumán, culminando con la
autonomía de Jujuy, en noviembre de 1834.
Las negociaciones intra-élites propiciaron la organización institucional y
rentística de la provincia de Salta —incluida la jurisdicción de Jujuy—. En ese
contexto, la Sala de Representantes promulgó nuevos derechos a la circulación
y comercialización:
1 $ la carga de vino y 1 $ el cesto de coca, sin perjuicio de los derechos que
deban pagar a la caja y al ramo de Propios del Cabildo. 4 $ por carreta que
venga de fuera de la Pcia. y pase por Cobos, salvo las que pasen para Jujuy14.
El pasaporte fue otro gravamen que recayó en mercaderes, debía sacarse en

papel sellado de 1 peso y de 2 reales para sirvientes, niños y peones que fuesen
en compañía de tropas y/o arrias15.
13
Conti, 2003.
14
AHS, LCoLe 36, 1821.
15
AHS, ROS, 9, p. 38.
Las disputas/negociaciones entre los grupos y coaliciones contemplaban el

futuro de los cabildos y, por ende, de los tributos de los ayuntamientos. Cada
cabildo poseía sus gravámenes municipales, que manejaba y recaudaba indepen-
dientemente de los impuestos que ingresaban a las cajas reales. Con la organización
institucional de la provincia de Salta en 1821, estos aranceles se convirtieron en un
nuevo motivo de disputa entre los cabildos y el Ministerio de Hacienda.
El Cabildo de Salta sucumbió rápidamente ante el Gobierno provincial16, de
manera que sus propios y arbitrios pasaron a engrosar las arcas del Ministerio
de Hacienda de la provincia de Salta. El Cabildo de Jujuy, en cambio, logró sal-
vaguardar sus derechos municipales, negociándolos a través de sus diputados
en la Cámara de Representantes de Salta.
En las últimas décadas coloniales, el Cabildo jujeño poseía entre sus
propios diversos derechos de introducción de mercancías que gravaban pro-
ducciones de su jurisdicción, tales como el azúcar y el aguardiente de caña
y productos regionales como la coca y el vino; los caldos, además, pagaban
arbitrios, derechos de cuartilla y patente para su expendio. También contaba
con el derecho de composición de diez pulperías —por servicios prestados a
la Corona— y con los derechos sobre el abasto de la ciudad de Jujuy.
En 1810, a in de recaudar el dinero necesario para formar la dieta de su
diputado ante la Junta de Buenos Aires, la Sala Capitular sancionó una nueva
serie de arbitrios; sin embargo, la coyuntura de guerra no favoreció la recauda-
ción esperada17. En 1816, con el objeto de solventar los gastos de mantenimiento
(dieta) de su diputado ante el Congreso reunido en Tucumán, el Cabildo jujeño
solicitó al Congreso Soberano la autorización para aumentar a 12 el número
de pulperías a las que podía cobrarles el derecho de composición, gravar con
100 pesos la apertura de cada tienda de efectos ultramarinos y ratiicar los arbi-
trios de 1810. Es de destacar que dichos arbitrios estaban basados en derechos
de tránsito sobre la jurisdicción de Jujuy, tales como los aplicados al ganado que
«bienen anualmente á benta ó paso al Perú», así como las mulas que quedasen
en invernada, las carretas que ingresasen a la jurisdicción y el derecho sobre
los tercios de mercaderías en tránsito. También incorporaba como arbitrio un
nuevo derecho a la introducción de coca, en el ingreso a la ciudad o a la Puna. A
ellos se sumaron impuestos sobre el abasto de la ciudad y tránsito de personas18.
El Congreso de Tucumán, al ratiicar los nuevos arbitrios del Cabildo de Jujuy,
legitimó el cobro de derechos de tránsito por el Cabildo.
En 1817 la Sala Capitular de Jujuy agregó un nuevo impuesto a sus propios:
el vino, que pagaba 4 reales «de antigua imposición», pasaría a pagar 6 reales al
internarse en la ciudad19. En 1820 arbitró las primeras medidas de protección a
la producción local al dejar sin efecto el gravamen que pesaba sobre
16
Cuesta Figueroa, 1982, p. 94.
17
18
Ibid. y AHPJ, SRR, caja 2, leg. 2.
19
AHPJ, SRR, caja 2, LC 3, fos 34-35.
los tercios de trigos, Maises, y demas comestibles qe. producen estos terre-
nos, por las continuas imbaciones del Enemigo y qe. los gauchos, son los
qe. las cultiban en medio de las fatigas con que se hallan [aunque ratiicó
los que tributaban] las cargas de Asucar Miel, chancacas Agte, Alfeñiques
qe. ynternen las Haciendas que construyen estas especies20.
Durante esos años, el Cabildo jujeño fue organizando su propio sistema

rentístico, trató siempre de separar claramente su administración de la is-
calización provincial y arbitró todas las medidas a su alcance para evitar ser
absorbido por el Ministerio de Hacienda de Salta.
En el seno de la Sala de Representantes de la provincia de Salta, los delegados
de Jujuy obtuvieron algunos beneicios, tales como el cobro del 1 % sobre el
capital a comerciantes que abriesen tienda en la ciudad de Jujuy y la percepción
de la mitad del ramo de alcabalas sobre la internación de efectos que se consu-
mían en su territorio21. El cuadro 1 muestra las rentas que poseía el Cabildo de
Jujuy, base de su sistema iscal.
Cuadro 1. — Impuestos al comercio pertenecientes al Cabildo de Jujuy hasta 1834
Propios Nuevos arbitrios

de origen colonial 1810-1817 1820-1823
Mulas, vacas, caballos y
Azúcar: Alcabala:
yeguas:
4 reales la carga en la entrada ½ % de los efectos
1 real en su ingreso o tránsito
a la ciudad internados a su jurisdicción
Burros: ½ real
Aguardiente de caña: Derecho de invernada:
—
6 reales la carga en la entrada 1 cuartillo por mula o yegua
Coca: Coca:
—
1 $ el cesto en la entrada 2 reales el cesto en su ingreso
Vino:
4 reales la carga en la entrada Vino: 6 reales —
y 3 reales de arbitrios
Derecho de tercios (ingreso o
Derecho de cuartilla:
tránsito): Se exceptuaron las
1 $ la carga de aguardiente y
E. de ultramar: 2 reales producciones locales
vino (caldos)
y E. del país: 1 real
Patente venta de caldos: 1 % sobre el capital de las
Patente de tiendas: 100 $
20 $ tiendas
Derecho de composición Derecho de composición

—
de 10 pulperías de 12 pulperías
20
AHPJ, SRR, caja 2, LC 3, 1820.
21
Ibid., fo 147, LC 3, 1823; AHS, LCoLe 370.
Arrieros:
— —
1 real por carga en tránsito
Abasto de carne:
— —
2 reales
Carretas:
— —
1 $ al ingreso a la jurisdicción
Fuente: Elaboración propia basada en documentos capitulares de Jujuy y Sala de Representantes de Salta.
Los cabildos siempre sostuvieron que el ramo de sisa era un derecho

municipal que correspondía ser administrado por los ayuntamientos, ya
que eran los mismos vecinos los encargados de inspeccionar, defender y
proteger sus fronteras chaqueñas. Desde la creación de la Intendencia, la
administración de los fondos del ramo de sisa se transformó en una fuente
de conflictos constante entre el Cabildo de Jujuy y el Gobierno en Salta. El
reglamento en vigencia —de 1794— mantuvo los ramos de sisa establecidos
por el Reglamento de 1740:
6 reales por mula y 3 reales por vaca en su extracción de la Prov.;
20 reales por carga de jabón y 5 pesos por carga de yerba mate que se
internen a las Provincias del Perú; 12 pesos por carga de aguardiente de
uva, ya sea la cosechada en la Prov. de Cuyo o la traida de España para
su expendio en esta Intendencia o p. llevarse al Perú22.
Entregaba la administración del ramo a los tenientes tesoreros de las ciu-

dades subalternas, asociados a un diputado interventor del Cabildo, quienes
debían rendir sus cuentas ante la capital de la Intendencia para la liquidación y
su remisión al Tribunal y Audiencia Real.
Desde 1811 el Cabildo de Jujuy comenzó un proceso de reclamos para recu-
perar el ramo municipal de sisa, que insertó en el contexto de solicitud de su
autonomía. Aducía que se trataba de «un impuesto propio de los pueblos»
del que el Gobierno de la provincia de Salta se había apropiado. En marzo
del mismo año, sin la autorización del gobernador y ante la amenaza de un
malón de indios del Chaco, la Sala Capitular de Jujuy decidió extraer los fon-
dos del ramo de sisa, socorrer con esos medios a la zona afectada y hacer
valer sus facultades directamente ante la Junta de Buenos Aires23. La Junta
Gubernativa del Río de La Plata autorizó al Cabildo de Jujuy a inspeccionar
los fuertes de la frontera bajo su jurisdicción, para lo que
se tomo del ramo de sisa destinado para los gastos qe. ocasiona la
conservación de los Fuertes y seguridad de la Frontera 24.
22
AHPJ, SRR, caja 40, leg. 3.
23
24
Ibid.
Durante las guerras de la Independencia, el Ayuntamiento de Jujuy utilizó

el argumento de ser «zona de frontera» con los ejércitos realistas, razón por
la cual debía tomar los recaudos consecuentes para la defensa de su territo-
rio. Nunca aceptó que la capital de la Intendencia manejara los fondos del
ramo municipal de sisa y la coyuntura de guerra fue la excusa perfecta para su
reclamo: su territorio estaba en peligro y el Gobierno de la Intendencia no hacía
uso debido de esos fondos para protegerla, por lo tanto, tenía derecho a exigir
su devolución al pueblo de Jujuy, para que este, a través del Cabildo, pudiera
organizar su defensa.
Después de la invasión realista de 1814 —la segunda ocupación de la ciudad
de Jujuy por los ejércitos reales— el Ayuntamiento consiguió su mayor victoria:
el Estatuto Provisional de las Provincias Unidas del Río de La Plata de 1815,
autorizaba a los cabildos a formar un escuadrón de milicias cívicas, lo que le
reintegró el ramo de sisa al Cabildo de Jujuy,
para que estas disposiciones no queden sin efecto, y tenga esta Ciud y
Prov. medios de proveerse de armas, y municiones; el ramo municipal
de sisa, queda de echo separado del manejo y administracion de el
Teniente Ministro de Hazda. del Estado, y el M. Ile. Ayuntamto. le
hará saber qe. desde el dia de la fecha cese de cobrar, é interbenir en
los productos de ese ramo.
También disponía que fuese el mismo Ayuntamiento, a través de un teso-

rero, quien se encargase de la recaudación y que sus fondos se destinasen «a la
guardia y seguridad de la Provincia según su in primario»25.
Ese efímero triunfo municipal fue solo el comienzo de una larga disputa entre
el Cabildo de Jujuy y el Gobierno de la provincia de Salta por el manejo de los
fondos del ramo de sisa. La contienda, marcada por denuncias de defraudaciones
y mal uso de los dineros públicos, está inserta en los antagonismos entre el
Ayuntamiento jujeño y el gobernador de la provincia.
La recaudación de los derechos alcabalatorios fue otra fuente de conflicto
entre las instituciones. La alcabala fue cambiando su espíritu primigenio:
de ser un derecho a la venta y reventa o cambio, se transformó en un dere-
cho a la introducción de mercancías «de extraña jurisdicción», aunque
estas no se vendiesen. En la zona, los antecedentes se remontan a efectos
—como el hierro— que pasaron de pagar impuestos en su introducción
a pagar los porcentajes alcabalatorios en la década de 1780. Sin embargo,
en otras regiones de Hispanoamérica la alcabala fue mutando su espíritu
tempranamente; en el Virreinato de Nueva España, desde el siglo xviii se la
consideraba un «derecho a la introducción», aunque hay autores que ven el
origen de este proceso en el siglo anterior26.
25
AHPJ, SRR, caja 2, leg. 2, LC 1812.
26
Garavaglia, Grosso, 1987, p. 250; Sánchez Santiró, 2009, p. 30.
El ministro de Hacienda de Salta entendió la alcabala como un derecho a

la introducción de mercancías y, por ende, como un recurso recaudatorio de
la aduana local:
Que los efectos aduaneros en esta Capital cuyas Guías ó Pases se
maniiesten aun quando no se vendan, y traten de pasar al interior,
deben pagar el 4 p% de dicho derecho y es entre otras razones, p.q. si no
se les permitiese salir abonarían igual cantidad de Alcava 27.
De igual manera se expresaban los legisladores de Jujuy en 1835, cuando

debieron diseñar el sistema rentístico de la nueva provincia:
En atención a qe. los efectos ultramarinos qe. en ella se venden pagan
pr. introduccion el derecho de alcabala 28.
La mutación sufrida por la alcabala terminó convirtiéndola en el desenca-

denante de nuevos conlictos entre la provincia de Salta y el Cabildo de Jujuy,
pues al aplicarse a la introducción de bienes, debía efectivizarse en el lugar de
ingreso de las mercancías, con lo cual beneiciaba a Salta, donde se encontraba
la aduana principal, desconociendo el lugar de consumo.
A ello se sumaron las diversas estrategias utilizadas por el Ministerio de
Hacienda de Salta para aumentar los recursos iscales provenientes del ramo
de alcabalas. Estos ingresos podían incrementarse de dos maneras diferentes:
a través del aumento del porcentaje cobrado en concepto de derecho alcabala-
torio y a través del aforo sobre el cual se aplicaba el porcentaje alcabalatorio.
De hecho, desencadenaron conlictos, involucrando distintos intereses, ya no
meramente jurisdiccionales, sino también corporativos, al enfrentar a coalicio-
nes temporales de comerciantes con el Gobierno de la provincia.
Entre 1821 y 1834, el porcentaje del derecho de alcabala fue cambiando; hasta
1823 se mantuvo el porcentaje del 4 % para todos los efectos; la venta de solares
en la ciudad y suburbios y la venta de ganado pagaba el 2 % sobre el precio de
venta. Sin embargo, el Cabildo de Jujuy aducía que los bienes que se vendían en
su jurisdicción debían pagar allí sus derechos o, de lo contrario, pagar el 2 %
antes de cruzar el límite jurisdiccional de Jujuy y el 2 % restante en la Aduana
Subalterna de Jujuy. No obstante sus reclamos y discusiones, la coalición jujeña
en la Sala de Representantes solo obtuvo que los efectos que pasasen para su
expendio en Jujuy pagasen allí el 1 % después de haber pagado en Salta todos
los derechos correspondientes29.
En 1823, se aumentó el porcentaje alcabalatorio al cuatro y medio por
ciento30, adjudicándoles el medio porcentual a los ramos de propios de los
27
AHPJ, caja 1822, leg. 20.
28
ALJ, LBA (el subrayado es nuestro). En Tucumán, «pagaban por su introducción en la Pro-
vincia el 4 por ciento de su valor estimativo ó aforo» (Bousquet, 1971, pp. 10-11).
29
AHS, LCoLe 370.
30
Ibid.
Cabildos de Salta y Jujuy. Finalmente, en 1829, un decreto del poder ejecutivo

provincial, autorizaba el cobro de otro medio porcentual de alcabala a los efec-
tos que entrasen a Salta y no se re-exportaran para Jujuy. Son los primeros
antecedentes de la discrepancia jurisdiccional en la aplicación diferencial del
porcentaje alcabalatorio. Es así como en 1830, a todos los efectos de ultramar y
americanos que entraron en la aduana de Salta se les aplicó el 5 % sobre su aforo
en concepto de alcabala. En Jujuy, toda mercancía entrada a su Aduana, pagaba
el 4 ½ % de alcabala —correspondiéndole el medio porcentual al Cabildo.
Otra estrategia desplegada por el Ministerio de Hacienda Provincial para
aumentar los ingresos a través de la alcabala, fue la sanción y modificacio-
nes del arancel de aforos, que fijaba los precios mayoristas sobre los cuales
se aplicaba el porcentaje alcabalatorio. La primera embestida tuvo lugar
poco después de que se sancionara el Estatuto Provisorio de 1821. En el mes
de agosto el Ministerio de Hacienda envió un proyecto de arancel a la Sala
de Representantes31 para que se abocara a la tarea de redactar un arancel de
aforos aplicable a los efectos de extraña jurisdicción que se internasen a la
provincia. La Sala encargó el trabajo a una comisión formada por comer-
ciantes, la que elaboró un arancel sobre la base de los precios
principales de Buens. Ays. y a ellos debe agregarse el 12 p% de mayor
aumento segun costumbre del que se rebajara o aumentara á propor-
cion de la alta ó baja de aquella plaza 32 .
La discusión en torno al arancel se convirtió en un conlicto corporativo que

enfrentó al Ministerio de Hacienda con todos los comerciantes —sin distinción
jurisdiccional— y dio comienzo a una ardua discusión entre el poder ejecutivo
y el legislativo acerca del aforo de los efectos de ultramar. El ministro pretendía
que, sobre los precios de Buenos Aires, se agregara el 18 % de mayor aumento
y que el arancel se revisara cada tres meses y se reformara «según las altas y
bajas de aquella plaza»33 y así fue devuelto el proyecto a la Sala, en momentos
en que solo se reunía la Comisión Permanente, en cuyo seno se escucharon los
reclamos de los diputados Guillermo Ormaechea y Manuel de Tezanos Pinto,
representantes del comercio de Salta y Jujuy respectivamente.
Es interesante la opinión del diputado Ormaechea, quien había formado parte
de la Comisión que elaboró el proyecto de arancel e hizo público su disgusto por
los reclamos del Gobierno, insistiendo en que era la Sala en pleno quien debía san-
cionar el arancel, no solo porque le competía en sus atribuciones, sino porque era
peligroso que el Poder Ejecutivo le pudiera introducir modiicaciones, que termi-
narían imponiendo una contribución directa al comercio34.
31
AHS, LCoLe 36.
32
AHPJ, CG, LC 1822, I, leg. 20.
33
AHS, LCoLe 506.
34
Ibid.
Por unanimidad se decidió que el poder ejecutivo de la provincia

debía suspender los reclamos contra el arancel y permitir a la Comisión
de Comercio elaborar otro. El nuevo Arancel de Aforos fue redactado
por una Comisión de Comercio y el Ministerio de Hacienda; consta de
veintisiete folios en los que se detallan los efectos de ultramar y americanos
discriminados por calidades; los aforos respetaban los precios mayoristas
de la plaza de Buenos Aires expresados en pesos fuertes de plata, sobre los
cuales debía agregarse el 12 % de mayor aumento35.
En 1826, ante el aumento de precios en Buenos Aires36, el ministro de
Hacienda solicitó nuevamente la reforma del Arancel de Aforos de la
Aduana. La Comisión formada a ese efecto y compuesta por el vista de la
Aduana y los comerciantes Victorino Solá y José de Uriburu, dictaminó que
en lo qe. pudiera hallarse el punto de contacto de las conveniencias
del Erario y del comerciante, y habiendo de seguirse el de un Aranzel
q. individualize á cada renglon el precio de su aforo, no hallamos en
el presente variacion notable q. deba hazese, pues son casi los mismos
principales á q. se compra en el punto de introducion por extranjeros
y del q. se provee esta plaza; á los q. agregado el mayor aumento de
costumbre, en q. tampoco creemos debe hacerse novedad, teniendo
presente q. podria ser clave de alta y baja resultando de esta agregacion
tambien el precio a q. gralmte se vende por mayor aqui y el monto
sobre el q. recae la Alcabala 37.
Agregaba que los precios facturados en Buenos Aires debían volcarse a

moneda fuerte, evitando así las altas y bajas de ese mercado debido a la
devaluación de su papel moneda y, de esta manera, resultaría que solo algu-
nos efectos procedentes del Brasil habían aumentado en algo sus precios,
mientras que la gran mayoría de los efectos de ultramar habían sufrido
una merma con respecto al Arancel. Finalmente, en 1833, una comisión
formada por representantes del sector mercantil y de la aduana, elaboró un
nuevo arancel, que se estuvo en vigencia hasta 185538.
Estas medidas estuvieron lejos de solucionar los conflictos jurisdiccio-
nales sobre el cobro de alcabalas. Durante las décadas de 1820 y 1830 el
principal circuito mercantil que abastecía a la región con efectos de ultra-
mar era el de Buenos Aires, por cuanto las mercancías debían pagar la
alcabala en Salta, aunque su destino final fuese Jujuy. El cambio de circuitos
que se daría en las décadas siguientes plantearía nuevos problemas jurisdic-
cionales por el pago de la alcabala 39.
35
AHS, CG, 1823.
36
Irigoin, Schmit (eds.), 2003.
37
AHS, CG, 1826.
38
AHS, CG, 1833.
39
Conti, 2003 y 2007.
Cuadro 2. — Impuestos al comercio recaudados por la Tesorería de Salta

entre 1825 y 1834
Municipales
Provinciales Extraordinarios
(propios y arbitrios
(ej. Caja Real) de guerra
del Cabildo de Salta)
Alcabala: desconocido
Ganados: 2 %
Aguardiente «derecho único»:
Solares: 2 %
12 $ la carga en introducción Alcabala para la ciudad:
Efectos del País: 4 %
(sobre la base del impuesto de ½ % (ramo de propios)
Efectos de Ultramar: 4 %,
1770)
4½ (1824-1829)
y 5 % (1830)
Pasaportes:
Yerba mate: 1 $ la arroba en Derechos al abasto de la
1 $ comerciantes
introducción ciudad
2 reales ayudantes
Papel sellado y guías: Vino: 1 $ la carga en Vino: 1 $ la carga en
4 reales introducción (pasó a arbitrios) introducción
Coca: 1 $ el cesto en su Coca: 1 $ el cesto en su
—
introducción (pasó a arbitrios) introducción
— Carretas: 4 $ por la entrada Carretas: 1 $ en la entrada
Derecho de composición de
— —
pulperías
Sisa: en exportación
Mulas: 6 reales
Vacas: 3 reales Derecho extraordinario efectos
Derecho de cuartillo: ¼ real
Jabón: 20 reales carga y en de comercio: 6 % en su salida al
por animal exportado
1825 3 $ Alto Perú (solo en 1824 y 1825)
Yerba mate: 5 $ carga
Aguardiente: 12 $ carga
Derecho de tercios: 2 reales por

Derecho consular: 2 reales
— mula y 1 real por burro (cedido
por tercio de mula
al Cabildo en 1818)
Derecho de piso: 1 real
— — por animal con carga a la
entrada
Arbitrios sobre la
— — exportación de cueros y
suelas: 1 real c/u
Derecho de cuartilla: 1 real

— —
por expendio de caldos
Venta: 2 reales la arroba

Azúcares — Chancaca, miel, alfeñiques:
½ real
Fuente: Elaboración propia en base al Registro Oicial de Salta
INSTITUCIONES Y FISCALIDAD
EN LA EMERGENCIA PROVINCIAL (1835-1855)
Como provincia autónoma desde 1834, Jujuy dictó su Reglamento Provi-

sorio 40 y conformó los tres poderes; la trilogía se formó con el gobernador
(poder ejecutivo), Sala de Representantes (poder legislativo) y se completó
con el Cabildo, institución que mantuvo solo sus funciones judiciales hasta
1838, cuando se erigió el Tribunal de Justicia de Jujuy41.
Al reunirse la primera Sala de Representantes, en 1835, la provincia de
Jujuy, acuciada por la falta de ingresos públicos, priorizó la organización de
su sistema rentístico:
Hechad una mirada sobre el estado deplorable á qe. se hallan reduci-

dos los fondos publicos de nuestra Prova. sin entrada y con una deuda
considerable sobre si, atrasados los sueldos de todos los empleados42.
Este sistema quedó plasmado en el Reglamento Provisorio de Impuestos

del Ramo de Hacienda43, elaborado por la Comisión de Hacienda de la Sala de
Representantes44.
Cuadro 3. — Impuestos al comercio y circulación en la organización rentística de Jujuy
Impuestos Composición del impuesto Resultado
Extracción 1 real
3 reales de sisa — 4 reales
de mulas (propios y arbitrios)
Extracción 1 real
1 ½ reales de sisa — 2 reales
de vacas (propios y arbitrios)
Extracción
1 real
de yeguas — — 1 real
(propios y arbitrios)
y caballos
Extracción ½ real
— — 1 real
de burros (propios y arbitrios)
Alcabala
de ganados 2 % sobre aforo — — 2 % sobre aforo
(venta)
40
ALJ, Estatuto Provisorio para la dirección y administración de la Provincia de Jujuy de 1835.
41
Tello, Registro Oicial de la Provincia de Jujuy, pp. 87-88.
42
ALJ, LBA, fo 45vo.
43
Tello, Registro Oicial de la Provincia de Jujuy, pp. 18-21.
44
ALJ, caja 1.
Impuestos Composición del impuesto Resultado
4 reales al ingreso 4 % en la venta 1 $ 4 reales

Coca (cesto) —
(propios de Jujuy) (alcabala) el cesto
Vino (carga)
4 reales (arbitrios) 20 reales
Derecho de 4 % (alcabala) 1 $ cuartilla
+ 3 reales (propios) la carga a
introducción
6 $ la carga
12 $ (carga)
(internación)
Derecho
Aguardiente Sisa: 12 $ — + 4 $ carga
extraordinario
(tránsito/
de guerra
exportación)
2 $ carga
Yerba mate Alcabala
Sisa: 5 $ — (tránsito)
(carga) (introducción)
+ alcabala
8 reales la carga
Jabón (carga) Sisa: 20 reales — —
(tránsito)
Tránsito
2 reales (arbitrios) — — 2 reales
de terciosb
Emisión 4 reales (cajas
— — 4 reales
de guías reales)
Carretas
1 $ (arbitrios) — — 1 $
(introducción)
Exportación
1 real — — 1 real c/u
cueros y suelas
Exportación
— — — 4 reales la carga
sebo y grasa
a
Carga: de mula (12 arrobas); b Tercio: 6 arrobas.
Fuente: Elaboración propia en base a ALJ, Propios y Arbitrios del Cabildo de Jujuy y Tello, Registro
Oicial de la Provincia de Jujuy, pp. 18-21.
Al discutirse cada artículo del Reglamento, la Sala propició un sistema

impositivo que gravase la circulación de mercancías a través de su terri-
torio pues, en esa coyuntura en particular, los ingresos provenientes de la
aduana representaban el mayor ingreso a las arcas fiscales 45. En el tratado
de paz Salta y Jujuy estipularon dividir por igual los impuestos que hasta
ese momento habían sido provinciales, o sea los herederos de las cajas reales
y los emanados de las disposiciones de la Sala de Representantes de Salta
desde 1821; sin embargo, la Comisión de Hacienda agregó los derechos
adquiridos por el Cabildo jujeño, a los que sumó el porcentaje que le corres-
pondía de los que hasta ese momento había cobrado la provincia de Salta.
45
Delgado, 1992.
Los derechos de tránsito y de introducción y/o extracción de mercancías se

transformarían en el sostén rentístico para solventar los gastos del emergente
Estado provincial, lo que era reconocido y explicitado por la Sala
es preciso convenir qe. la verdadera riqueza de la Prov. consiste en la

estraccion de nuestra produccion á Bolivia, de donde nos viene el
retorno en plata y los ps. fuertes46.
Entre 1835 y 1852, los ingresos provenientes de la Aduana rebasaron, salvo

raras excepciones, el 25 % de los ingresos iscales de la Provincia y solo fueron
superados, en pocos años, por la contribución directa de la Puna47. El contexto
de reactivación de los circuitos mercantiles de ganado, en especial la demanda
de mulas por las zonas mineras en expansión del Perú y Bolivia48 contribuyó a la
recaudación. Los lujos del circuito mular comenzaron después de paciicada la
región con la independencia de Bolivia; entre 1826 y 1833 pasaron en tránsito por
la aduana de Jujuy un promedio anual de 2 356 mulas. Los diputados, al elaborar
el sistema rentístico, tuvieron en cuenta la posición geográica de Jujuy, que la
transformaba en el paso obligado entre las provincias argentinas y Bolivia, «la
preferencia de localidad esta pr. Jujuy y le corresponde el dr. integro»49.
La Sala privilegió el tratamiento del impuesto al tránsito mular en primer
término. El gravamen a la extracción de mulas se formó con la mitad de la
sisa que le correspondía al dividir el ramo cobrado por Salta, a lo que sumó
los propios y arbitrios adquiridos por el Cabildo. De la misma manera se
formó el derecho a la exportación de vacas, caballos, yeguas y burros.
Diversos artículos del Reglamento de Impuestos regularon los graváme-
nes al comercio y la circulación de coca, vino, harinas, efectos de ultramar,
efectos americanos, jabón y yerba mate. Es interesante el análisis de la
formación de algunos de estos impuestos nuevos, que reemplazaban a la
alcabala (derecho ad valorem) por un impuesto a la introducción y venta
con monto fijo, a fin de facilitar la recaudación y evitar las fluctuacio-
nes estacionales en el precio de mercado. En la elaboración de los nuevos
impuestos se tomó como base el 4 % del valor de aforo del bien —derecho
alcabalatorio—, monto al que se le agregaron los derechos de antigua impo-
sición —propios y arbitrios del Cabildo de Jujuy—. Por ejemplo, el derecho
a la introducción de coca se formó con el 4 % del precio aforo de la coca
—8 pesos el cesto— a lo que se le sumaron los 4 reales del Cabildo.
El aguardiente pasó a gravarse con un derecho a la introducción/circulación
de 6 pesos la carga, formado por la mitad del derecho extraordinario de guerra
que cobrará la Tesorería de Salta y 4 pesos la carga en la exportación, equivalente
46
ALJ, LBA.
47
Delgado, 1992, p. 112; Bushnell, 1999.
48
Conti, 2001; Deustua, 1986; Platt, 1997.
49
ALJ, LCA.
a la sisa que le correspondía a Jujuy. Las excepciones fueron la yerba mate —se
uniicó el derecho de tránsito, mientras que en su introducción debía pagar la
alcabala— y el jabón —que hasta entonces pagara la sisa— pasó a gravarse con un
impuesto al tránsito, luego suprimido para la producción local en 1836.
La sisa, como ramo, desapareció del sistema rentístico de Jujuy, mientras que
la alcabala fue entendida como un derecho a la introducción de efectos y como
tal aplicable a todos los bienes mercantiles que ingresasen a la aduana con el
4 % sobre su aforo. Solo mantuvo su espíritu de impuesto a las ventas en las
operaciones con inmuebles y en la venta de ganado. No obstante, la coyuntura
política, impulsó modiicaciones diferenciales en el porcentaje alcabalatorio de
los efectos de ultramar según el puerto de donde llegasen. Las provincias del
norte de la Confederación —con la excepción de Salta hasta 1851— debieron
aplicar una alcabala del 20 % a los efectos ingresados desde puertos del Pacíico,
mientras mantenían un porcentaje del 4 % para los ingresados por el puerto de
Buenos Aires50, medida que se mantuvo hasta 1852.
Los impuestos al comercio se completaron con la regulación de las patentes que
debían pagar las pulperías y tiendas de efectos de ultramar en la ciudad de Jujuy y
en la campaña, la regulación de los derechos de tercios aplicables a los efectos de
ultramar y americanos y un fuerte gravamen a la circulación de personas.
Así, la provincia de Jujuy organizó sus instituciones y su fiscalidad, en el
Reglamento vigente hasta 1855, cuando, acorde a la Constitución Nacional
de 1853, fue introduciendo medidas «modernizadoras».
La provincia de Salta, se reorganizó desde 1835, sin tenencias subalternas —Tarija
se había incorporado a Bolivia en 1826 y Jujuy se independizó como provincia en
1834— como provincia independiente, subsumiendo a la ex tenencia de Orán y
centralizando su poder en la institución provincial. Al mismo tiempo fue reorga-
nizando su sistema impositivo iscal sobre los cimientos echados entre 1821-1825 y
con las modiicaciones emanadas de la plataforma acordada con Jujuy acerca de la
división de impuestos.
El ramo de sisa siguió nominalmente en vigor, aunque reducido a la mitad de
sus valores primigenios51 —salvo la sisa sobre la yerba mate, no modiicada— e
incorporó a los ramos existentes los de caballos, yeguas y burros a in de equipa-
rarse a los derechos de exportación sancionados por Jujuy. Solo fue suprimido
el ramo de jabón (cuadro 4) y, en 1849, fueron uniicados todos los gravámenes
en el «derecho único al aguardiente», cobrado en su introducción52.
El ramo de alcabala fue entendido como un derecho a la introducción de mer-
cancías sobre el que se aplicó el 5 %, independientemente de su procedencia, hasta
1851, a todos los efectos introducidos en la aduana, de ultramar o de la tierra; solo
mantuvo el espíritu de gravamen a las ventas en los ganados e inmuebles, sobre
los que se continuó aplicando el 2 % en el momento de la transacción.
50
Tello, Registro Oicial de la Provincia de Jujuy, p. 154; Bousquet, 1971, p. 11; Archivo Histó-
rico de Santiago del Estero, LCoLe 506, fos 135-137; Conti, 2001 y 2007.
51
AHS, CG, 1840, I; Conti, 2013, pp. 19-21.
52
AHS, CG, 1849, I.
Cuadro 4. — Impuestos al comercio y circulación

en la organización rentística de Salta (1838-1854)
Impuestos Orígenes Resultado
Sisa a mulas 50 % del original Ajuste con Jujuy 3 reales en la exportación
1 ½ reales en la
Sisa a vacas 50 % del original Ajuste con Jujuy
exportación
2 reales en la exportación /
Sisa a caballos,
— Ajuste con Jujuy No paga cuartillo.
yeguas y burros
Nuevo impuesto
Hasta 1849: 12 $ en la
introducción + 6 $ en la
Derecho exportación.
Sisa en la
extraordinario Desde 1849: derecho único
Aguardiente exportación 12 $
en la importación: de 12 $ + consulado (4 r la
(50 %)
12 $ carga) + cuartilla (1 $).
Se exceptuaba la
producción local.
Alcabala sobre la 2/3 partes
Alcabala + 1 $
del aforo + arbitrios (1 $
la carga en la
la carga) + municipal de
Vino introducción —
piso (1 real por animal) +
(arbitrios)
consulado (4 reales la
+ cuartilla
carga) + cuartilla (1 $)
Alcabala + arbitrios (1 $ el
Alcabala + arbitrios cesto) + derecho municipal
(1 $ cesto) + derecho (1 $ el cesto) + derecho de
Coca —
municipal (1 $ el piso (1 real por animal) +
cesto) derecho de consulado
(4 reales la carga)
En la introducción:
Derecho
alcabala + 1 $ la arroba.
extraordinario Sisa en la
En la exportación: 5 $
Yerba mate en la importación: exportación: 5 $
carga (sisa) + Derecho
1 $ arroba + carga
de consulado (4 reales la
alcabala + sisa
carga). Se mantuvo igual.
En la exportación: derecho
de consulado (4 reales
Sisa en la
carga).
Jabón exportación: 3 $ la —
Se exceptuaba la
carga
producción local.
Desapareció la sisa
Carretas en la 1 $ la carreta 1 $ la carreta.
—
entrada al ingreso Se mantuvo igual.
Cuartilla: 1 real 1 real venta caldos.
Propios y arbitrios —
expendio caldos Se mantuvo igual.
Cuartillo: ½ real ½ real por animal
Propios y arbitrios por animal — exportado.
exportado Se mantuvo igual.
Impuestos Orígenes Resultado
2 reales el tercio hasta

Consular: 2 reales
Propios y arbitrios — 1842 o 4 reales la carga. Se
tercio mula
mantuvo igual.
Piso: 1 real por 1 real por animal cargado
Propios y arbitrios animal con carga — en el ingreso.
en la entrada Se mantuvo igual.
Extracción de 1 real por cuero/suela
Arbitrios suelas y cueros: — exportado.
1 real Se mantuvo igual
Propios y arbitrios Patentes de venta — Abasto
Venta de ganados 2 % sobre el aforo venta
Alcabala —
2 % animales
Hasta 1850: 5 %

1851-1852:
1. – Procedentes del
Efectos del País
Pacíico: 25 %
y de Ultramar:
2. – Procedentes de Buenos
4 %, aumentado Alcabala de propios
Alcabala Aires: 3 %
al 4½ % en 1824 y y arbitrios 1 %
3. – Procedentes de las
aumentado a 5 % en
provincias del interior: 5 %
1830.
+ derecho consular (2 r
tercio o bulto) + derecho
de piso o de carreta
Venta de casas en el radio

de la ciudad: 5 %
Venta de casas y Venta de casas y solares en
Alcabala Según ubicación
solares: 2 % los suburbios: 2 %
Venta de terrenos,
estancias, haciendas: 5 %
Papel sellado de 3a clase:
Guías 4 reales Papel sellado 4 reales.
Se mantuvo igual.
Para las provincias de
abajo: 1 $;
Pasaportes — Ajuste con Jujuy para Bolivia: 4 $;
peones, niños y sirvientes:
2 reales
Fuente: Elaboración propia en base al Registro Oicial de Salta del AHS.
En 1849, un decreto del gobernador de Salta discriminó la alcabala de los

efectos de ultramar, gravando con el 25 % a los efectos ingresados por los
puertos de Cobija y Valparaíso; el decreto entró en vigencia en 1851 y fue com-
plementado con otro decreto que rebajaba el porcentaje alcabalatorio de los
mismos efectos introducidos desde el puerto de Buenos Aires al 3 %53.
53
AHS, LCoLe 330.
Entre 1851 y 1852, el porcentaje alcabalatorio de las mercancías de ultra-

mar cobrado en la aduana de Salta variaba según el puerto de arribada: si
había ingresado por Buenos Aires, se le aplicaba el 3 porcentual, si provenía
de otras provincias de la Confederación Argentina, el 5 % y si había ingre-
sado de puertos del océano Pacífico, el 25 %.
Las alianzas entre el gobernador de Salta, José Manuel Saravia y el gober-
nador de Buenos Aires, Juan Manuel de Rosas, habrían facilitado al primero
acceder a las presiones del sector mercantil local, que tenía sus créditos en
las casas importadoras de Valparaíso y donde allí efectuaban sus compras,
ya sea directamente en el puerto chileno o a través de las casas subsidiarias
en Cobija hasta 185154 .
En 1852, después de la batalla de Caseros, la Sala de Representantes rees-
tructuró el sistema impositivo que gravaba al sector mercantil; suprimió
todo derecho al tránsito y consumo de productos provenientes de otras pro-
vincias de la Confederación y unificó en el 5 % el porcentaje alcabalatorio
sobre mercaderías extranjeras que se introdujeran en la provincia de Salta,
cualquiera fuese el puerto de entrada 55.
A partir de 1820, las provincias analizadas incorporaron a sus arcas
todas las rentas fiscales; por primera vez dispusieron de las rentas reales y
las del Cabildo, a las que sumaron los nuevos derechos extraordinarios de
guerra, que habiendo sido legislados como provisorios mientras durasen
las guerras de la Independencia, se transformaron en perpetuos; también se
agregaron nuevos impuestos provinciales.
Hasta 1834, en la provincia de Salta, todos estos ingresos fueron a
engrosar las famélicas arcas provinciales, que bajo la administración del
secretario de Hacienda, contaron con cuantiosos ingresos. La secesión de
Jujuy daba la oportunidad, a ambas provincias, de formar sistemas fiscales
más modernos, sin embargo, mantuvieron los preexistentes basados en las
prácticas del Antiguo Régimen. Entre 1835 y 1852 la conducción de Salta
y Jujuy, sostuvieron los impuestos indirectos emanados de la circulación
y comercialización, aumentando los bienes sujetos a gravámenes y convir-
tiendo a la aduana en el principal instrumento recaudador.
Los fondos fiscales provinciales no se emplearon para el mejoramiento
social y económico de la población, no fueron destinados a políticas de
educación o de salud, ni se invirtieron en infraestructura (puentes, cami-
nos) que podrían haber facilitado la circulación, ni en el sistema de correos,
tampoco se utilizaron para el mantenimiento de la frontera del Chaco,
que durante este periodo sufrió el retroceso concomitante a su abandono.
Entonces corresponde preguntarse ¿dónde fue a parar la recaudación fiscal?
y la respuesta es inmediata: a las guerras civiles.
54
Conti, 2001 y 2007.
55
AHS, leg. 165.
Las guerras del periodo no solo obstaculizaron el desarrollo económico

y la organización institucional de post-independencia, sino que se llevaron
las recaudaciones fiscales y los bienes privados, en forma de impuestos y
empréstitos en dinero y en bienes.
La fiscalidad del periodo que va desde la independencia a la organiza-
ción nacional presentó —en los casos estudiados— más continuidades que
cambios con el Antiguo Régimen. Habría que esperar las décadas siguientes
para que, acorde a la organización institucional del Estado Nacional, se fue-
ran planteando reformas fiscales.
III
DEL ORDEN CORPORATIVO AL ORDEN REPUBLICANO:

FISCALIDAD Y CONSTRUCCIÓN POLÍTICA
III.1 — TIERRA, PROPIEDAD Y COMUNIDADES
LA FISCALIDAD Y LA PROPIEDAD EN OAXACA
EN EL SIGLO XIX
Universidad Nacional Autónoma de México
LOS IMPUESTOS INICIALES
El largo proceso de transición de la propiedad del Antiguo Régimen a la

propiedad liberal abarcó prácticamente todo el siglo xix —y de ello hemos
dado cuenta en otro texto de este mismo volumen—. El nuevo concepto de
la propiedad que se quiso imponer en México fue aquel que se definió en
el Código Napoleónico. Dicho Código define la propiedad como absoluta
y necesariamente individual. O sea que, por un lado, no puede haber pro-
piedad comunal y, por el otro, se suprime toda la propiedad privilegiada.
La única propiedad que contempla el Código Napoleónico como protegida
es aquella perteneciente a la nación. Dicho lo anterior, esa transformación
conllevó una transformación fiscal.
En este trabajo veremos tres problemas. En primer lugar, la transformación
del tributo indígena en impuesto de capitación; en segundo lugar, la intro-
ducción del impuesto sobre la propiedad, pues como se sabe en el Antiguo
Régimen toda propiedad estaba exenta de un gravamen; y, inalmente, respecto
de este último punto, el dilema si se grava el valor de la propiedad o su renta.
Según Bárbara Tennenbaum, entre 1821 y 1834 las élites mexicanas se
negaron rotundamente a pagar impuestos adicionales. En su opinión toda
la estructura de ingresos de la primera república federal estaba basada en la
premisa de que los impuestos al comercio exterior eran el ingreso más ade-
cuado para la tesorería nacional. En 1829 Lorenzo de Zavala trató de decretar
nuevos impuestos, los cuales fueron rápidamente revocados. La siguiente
administración, de Anastasio Bustamante y Lucas Alamán, procuró redu-
cir los gastos del Gobierno. Gómez Farías y Zavala intentaron hacerse de
recursos mediante la venta de las propiedades de la Iglesia. Finalmente, en
el régimen centralista de Santa Ana, con su ministro Manuel Gorostiza, se
decretó la primera serie de impuestos: sobre la propiedad urbana 2 al millar
y sobre la rústica 3 al millar1.
1
Tenenbaum, 1998, p. 223.

No obstante, en 1853 Santa Ana propuso gravar la renta de la tierra en lugar

de gravar el valor, pero dicha propuesta no prospero. Veamos cómo estos temas
evolucionaron en el caso del Estado de Oaxaca.
LAS CONTRIBUCIONES DIRECTAS

O LA CONTRIBUCIÓN PERSONAL
Suprimido en 1811, el tributo indígena colonial había llegado a representar, en

1790 —y según Carlos Sánchez— el 60,27 % de los ingresos globales de la intenden-
cia de Oaxaca2. Sin embargo, una vez consumada la independencia, se introdujo la
contribución personal, un impuesto directo a la persona. Pero a diferencia del tri-
buto colonial, la contribución persona se basaba en la riqueza del individuo y, por lo
tanto, no era un tributo ijo per cápita, al margen de la hacienda personal. En 1824,
en Oaxaca se intentó cobrar un impuesto que recayera sobre los «jornales, capitales
y rentas» de los habitantes del estado. Es decir, un impuesto que gravaba de manera
desigual a los habitantes del estado en función de su hacienda o riqueza personal.
Un decreto de 1824 ijaba la contribución personal de la siguiente manera: quie-
nes recibían un salario entre 100 a 1 000 pesos debían pagar un real mensual o 12
reales anuales; quienes percibían entre 2 000 y 4 000 pesos, dos reales mensuales
o 24 anuales; aquellos que tuviesen una renta de entre 4 000 a 6 000 pesos, 6 rea-
les mensuales; y, inalmente, aquellos que recibían entre 6 000 a 8 000, 8 reales
mensuales. La contribución personal mínima era de 12 reales anuales, práctica-
mente lo mismo que el tributo colonial3. Así, mediante este decreto se estableció
en Oaxaca una reforma iscal que gravaba la riqueza sin diferenciar étnicamente
a quienes estaban sujetos al impuesto. Era entonces un impuesto que gravaba a
toda la sociedad, sin distingo, regulado en función de la riqueza de cada individuo.
En principio, este fue el mecanismo propuesto por las Cortes de Cádiz. Mientras
que en la época colonial, como es bien sabido, los descendientes de españoles no
pagaban tributo y los mestizos se incorporaron a los padrones tributarios muy tar-
díamente en el siglo xviii, con resultados dudosos.
Para cobrar estas contribuciones se formaron juntas caliicadoras en cada
uno de los partidos del estado. Estas estaban integradas por un empleado de la
administración de rentas, un labrador, un comerciante y tres individuos nom-
brados por los ayuntamientos o por las repúblicas de indios.
Este decreto se modiicó en 1828, deiniendo cuánto debían pagar quienes
tenían un salario mayor a 8 000 pesos y estableciendo nuevas categorías tri-
butarias, con sus cuotas correspondientes. La riqueza se comenzó a medir en
2
Sánchez Silva, 1998, p. 114. Airma que para 1806 este ingreso por concepto disminuyó al
29,87 % sin explicarnos por qué.
3
Menegus, 1998. Si bien el tributo impuesto a ines del siglo xvi era de un peso y media
fanega de maíz, para el siglo xviii esta había aumentado a casi doce reales en el área maya según
nos dice Quezada, 2005, pp. 330-331. En 1824 se restauraron las repúblicas de indios con el
propósito de introducir las contribuciones personales.
la fiscalidad y la propiedad en oaxaca 257
función del valor de la propiedad y no en relación con la renta de la misma,

como sucedía en España. Quienes tenían una propiedad cuyo valor excedía
los 20 000 pesos, pero menor a 30 000, pagarían 50 reales mensuales. Quizás
la falta de padrones como el poco control que tenían las autoridades locales
sobre los individuos que habitaban el estado llevó a esta situación. Con todo,
ciertamente no es igual gravar el valor de una propiedad, que gravar la riqueza
que esta produce.
Aun así, el cobro del mismo no fue fácil y, según Antonio Serrano, quienes
mayormente se resistieron al pago fueron los descendientes de españoles, es
decir, los más acaudalados del estado. En cambio la contribución fue cobrada
mejor en los pueblos de indios. En 1835, según el gobernador del estado, López de
Ortigosa, se debía un total de 239 457 pesos en concepto de esta contribución per-
sonal al erario público y los contribuyentes de la capital del estado debían el 70 %
de ese monto. Es decir, que la recaudación se hacía en los pueblos de indios, pero
no entre los ricos propietarios y comerciantes de la ciudad de Oaxaca. Aquí cla-
ramente se impuso la tradición sobre la modernidad. En otros términos,, quienes
tributaban en la época colonial lo siguieron haciendo mientras que la población
que tradicionalmente estuvo exenta bajo el dominio español se resistió al pago.
El desorden en las inanzas públicas de estos primeros años de la vida inde-
pendiente llevó a que los ingresos estatales dependieran de manera signiicativa
de lo que se podía recaudar a través de este impuesto directo. El otro impuesto
importante, de sobra conocido, era la alcabala. Entre 1826 y 1835, la contribu-
ción directa representó alrededor del 25 % de los recursos iscales del estado; y
entre 1832 y 1833 era el ramo de la Hacienda pública que más recursos recau-
daba. Carlos Sánchez airma que para el estado de Oaxaca, la contribución
personal representaba el 82,12 % del total de sus ingresos en 1825 y tan sólo el
25,01 % para 18324. Con todo, la contribución personal recaía fundamental-
mente sobre la vasta población indígena de Oaxaca que pagaba este impuesto.
De tal manera que las cifras que nos presenta Carlos Sánchez muestran que
en la primera mitad del siglo xix, el estado de Oaxaca dependía sobremanera
de este recurso. En 1832, el jefe del Ejecutivo de Oaxaca endureció las medi-
das recaudatorias, sin embargo, numerosas evidencias indican que un buen
número de pueblos lo seguían adeudando unos veinte años más tarde5.
En cuanto al pago de la contribución personal, con frecuencia y de manera
recurrente los municipios pedían una rebaja alegando, al igual que en la época
colonial, que el padrón registraba una población mayor de la que en realidad
tenía y, por lo tanto, suplicaban una rebaja por el número de muertos, huidos o
viejos. Ante las crisis económicas provocadas por las heladas y la sequía o por
las guerras, dichos municipios también pedían una condonación de los adeu-
dos o, en su defecto, no pagar la contribución hasta que se recuperaran.
4
Sánchez Silva, 1998, p. 114.
5
Arriola, 2007, p. 132.
Por otra parte, después de la desamortización de las tierras comunales de

los pueblos, quienes se constituyeron en sociedades agrícolas tenían que pagar
impuestos sobre terrenos de uso común como pastos o montes, así como las
parcelas de común repartimiento que se trasladaron al régimen de propiedad
privada, pues se compraban a censo redimible y debían pagar anualmente
al ayuntamiento el censo correspondiente. Se ve que muchos no lo hacían,
debiendo importantes sumas al erario municipal. En la época colonial los
pueblos no pagaban el censo por el usufructo de las tierras de comunidad,
aunque los Borbones intentaron imponerlo sin éxito. Al parecer solamente
pagaron dicho censo, el enitéutico, los pueblos pertenecientes del marque-
sado6. En su informe como gobernador de Oaxaca, Juárez airmó en 1850 que
gracias a la capitación se recaudaron cerca de 170 mil pesos, lo cual equivalía
a la mitad del presupuesto estatal de ese año.
En 1851 la recaudación del impuesto de capitación se recaudaba en 28 parti-
dos, de los cuales los partidos de Tlacolula, Zimatlan y Huajuapan eran de los
que más contribuían.
Cuadro 1. — Recaudación del impuesto de capitación por partidos (1851)
Partido Monto (pesos)
Tlacolula 8 979,5
Huajuapan 7 235,2
Zimatlán 7 032,1
Ocotlán 6 446,4
Tlaxiaco 6 643,6
Villa Alta 6 684,4
Teotitlán del Camino 6 030
Nochixtlán 6 091,1
Miahuatlán 6 446,4
Pochutla 6 336,5
Etla 5 374,3
Santa María Oaxaca 5 240,2
Zoochila 5 532,3
Jamiltipec 5 349,6
Yautepec 5 693,6
Fuente: Memorias administrativas del gobernador de Oaxaca, p. 587.
6
Menegus, 1992, pp. 65-74
Cuadro 2. — Recaudación por partidos del impuesto de la capitación (1850)
Monto
Partido
Pesos Granos Reales
Partido Central
361 2 0
de la capital
Santa María Oaxaca 6 295 0 4
Etla 5 961 1 0
Tlacolula 9 796 4 4
Zachila 4 858 7 0
Zimatlán 7 671 4 5
Villa Alta 7 292 2 0
Choapam 3 005 2 10
Zoochila 6 631 5 8
Mitlán 5 171 7 4
Teotitlán del Camino 7 767 5 2
Cuicatlán 3 919 1 6
Tustepec 5 454 7 6
Teposcolula 4 361 2 1
Tlajiaco 8 044 2 0
Nochitlán 8 926 2 3
Yanhuitlán 1 227 2 0
Coixtlahuaca 2 892 5 1
Huajuapam 9 279 6 0
Silacayoapam 7 926 6 5
Juquila 4 033 5 11
Ojutla 4 157 7 0
Ocotlán 7 092 3 10
Miahuatlán 6 944 4 0
Pochutla 2 509 3 2
Tehuantepec 2 266 6 7
Juchitán 15 244 3 6
Fuente: AGEO, Tesorería General, leg. 125, exp. 1.

Los demás partidos contribuían con 3 000 pesos o menos, y la suma total
por este concepto sumaba alrededor de 140 000 pesos anuales. Otro informe
correspondiente también al año de 1851 que registra la recaudación, sin los
descuentos de distinta índole, nos muestra la relación entre dos impuestos
fundamentales, el de la alcabala y el de la capitación. El ramo de la capi-
tación arrojaba una recaudación total de 177 649 mientras que la alcabala
suma 153 3427. Es decir, que el impuesto de la capitación en Oaxaca era más
importante que la alcabala, debido sin duda a la densidad de la población
indígena en este estado.
Según la Memoria de Gobierno de 1884-1885, el impuesto de capitación
que se estableció en 1842 fue varias veces reformado hasta el decreto de 17 de
diciembre de 1881, el cual ijó la cuota en 12 y medio centavos. Según el gober-
nador «la pequeñez de la cuota» hacía que fuese pagada sin resistencia. Según
la Memoria de ese año, se recaudó un total de 224 310 pesos y 67 centavos. En
cambio para ese mismo año la contribución sobre incas rústicas y urbanas
tan solo recaudó 47 722 pesos. El mismo informe atribuye la baja recaudación
a que los avalúos eran viejos y a que no existía un catastro. El Reglamento de
1881 ordenó que se formaran padrones y se hiciera el cobro a todos los varones
entre los 16 y los 60 años. Se recaudaba bajo el mismo reglamento que el de la
capitación. Pero en 1889 el presidente municipal de Chazumba solicitó que se
reelaborara el padrón porque se repiten nombres y por lo mismo pide que se les
rebaje el monto de la contribución8.
En conclusión, las reformas fiscales del siglo xix no lograron imponer un
impuesto que gravara la riqueza de las personas. Un impuesto que reflejara
las profundas diferencias sociales existentes. La carga al ser inequitativa
gravaba, como siempre más al pobre que al rico. Por otra parte, vale la pena
insistir en que la población que estaba exenta de pechar en la época colonial
se resistió a ser gravada con impuestos. Quizás por esta razón, como dijo el
gobernador, al imponer una tasa única poco gravosa para las clases pudien-
tes, se logró que estas la pagaran y cedieran con el tiempo su resistencia
natural contra el tributo.
No obstante, según un relato de un profesor rural de Oaxaca de ines del
siglo xix sucedió lo siguiente:
Un día la autoridad estatal con soldados se presentó en Zaachila a
cobrar la capitación, un impuesto per capita que según los lugareños
pagaban los hombres por tener la cabeza sobre los hombros. Como
Papá Grande debía el pago de ese impuesto y carecía de dinero para
hacerlo, los soldados lo aprehendieron y lo enviaron en «la cuerda»
a Valle Nacional, para que trabajando pudiera liquidar su deuda 9.
7
Memorias administrativas del Gobierno del Estado de Oaxaca, p. 583.
8
AGEO, Gobierno de los Distritos Huajuapan, leg. 8.
9
Velasco, 2010, p. 33.
Este relato familiar enfatiza la importancia del impuesto y la violencia

ejercida para su cobro.
IMPUESTOS SOBRE LA PROPIEDAD RÚSTICA Y URBANA
El impuesto sobre las propiedades rústicas y urbanas se intentó estable-

cer en México a partir de 1836, sin embargo fue un proceso largo y arduo.
Como se sabe y ya se ha dicho, la propiedad en el Antiguo Régimen no
estaba gravada. El diezmo eclesiástico, gravaba solo la producción agrícola
y, por otra parte, lo pagaba mayoritariamente la población no indígena, ya
que estos últimos quedaron exentos de dicha contribución desde principios
del siglo xvi —salvo en los llamados productos de Castilla, principalmente
ganado y trigo—. En 1833 Valentín Gómez Farías eliminó la obligatoriedad
del pago del diezmo eclesiástico. Así, a partir de esa fecha, solamente los
fieles que así lo desearan pagarían libremente dicho gravamen a la Iglesia.
En otro trabajo pude percatarme de que después de la exención dada por
Gómez Farías en 1833 pocos hacendados continuaron pagando el diezmo, y
con el tiempo quedó en desuso.
En Oaxaca los impuestos sobre fincas rústicas y urbanas fueron intro-
ducidos durante el Gobierno centralista. En 1839 San Miguel Tequixtepec
elaboró una lista de los contribuyentes que pagaban desde un tlaco —media
cuartilla— hasta nueve reales. Según la información que nos proporciona
Edgar Mendoza, se gravó tanto el terreno como el ganado. En el pueblo
de la Concepción Buenavista el valor de las fincas rústicas en 1842 varia-
ban de 4 pesos hasta 114. El número total de propietarios era de tan solo
54 individuos. Solo 6 personas concentraban el 30 % del valor de la propie-
dad. En cambio 34 propietarios tenían fincas que oscilaban entre los 4 y los
40 pesos. En 1846 solo 9 individuos —los más ricos— pagaban la contribu-
ción de 3 reales anuales, mientras que los demás vecinos no pagaban nada.
En el pueblo de Tepelmeme sucedía algo parecido y solo los más ricos del
pueblo pagaban la contribución.
En julio de 1836, el Gobierno centralista estableció por decretó ley una con-
tribución anual de 3 al millar sobre el valor de las incas rústicas10. En opinión de
Sánchez Santiró este impuesto solamente era aplicable a propietarios que tuvie-
sen propiedad privada, es decir, que la propiedad comunal de los pueblos estaba
exenta de dicho gravamen11. Este primer proyecto fue cancelado al año siguiente.
En la década de 1840 se promulgaron otras leyes al respecto y se deinieron qué
tipo de propiedades estaban exentas del gravamen. En términos generales se
buscó liberar de esta carga a las instituciones de beneicencia pública, a las insti-
tuciones religiosas y educativas. Finalmente, lo que aquí nos interesa destacar es
10
Dublán, Lozano, Legislazión mexicana, t. III, pp. 176-178.
11
Sánchez Santiró, 2006, p. 231.
que la propiedad comunal quedó libre de dicho gravamen y solamente se buscó

gravar a los propios de los pueblos en el caso de que estos fuesen tierras o ran-
chos arrendados a terceros que producían una utilidad superior a los 100 pesos12.
Según Sánchez Santiró el fracaso de la contribución rústica en México en el
periodo de 1835 a 1846 «radica en la forma en que fue concebido el gravamen»13.
El modelo mexicano se alejaba en su opinión del modelo tributario latino, en
donde este último gravaba la renta neta media de la tierra, mientras que en el
modelo mexicano el valor de la propiedad era entendido como el avalúo de los
terrenos y aperos y demás existencias de inventario de una hacienda.
Las contribuciones directas de 2 al millar sobre incas urbanas en Oaxaca
sumaban en 1836, 1 175,5 pesos, mientras que las incas rústicas sumaban tan
solo 514,5 pesos14. La suma de lo recaudado en Oaxaca resulta ridícula, si la
comparamos con el estado de México o de Puebla. En el caso de incas rústicas
del estado de México para ese mismo año se recaudó un total de 52 898,3 y en el
caso de Puebla 29 686,6. El caso de Oaxaca muestra, por un lado, que la mayor
parte de las incas rústicas eran comunales y por otro lado, que la propiedad
privada era limitada. En todo caso con estas cifras no sabemos dónde se ubica-
ban las tierras de los cacicazgos, si bajo propiedad comunal, por ser indígena
—y por lo tanto estaban exentas— o como propiedad privada. Por la cifra tan
ridícula recaudada suponemos que la propiedad de los cacicazgos no se gravó.
En 1850 se mandó hacer otros padrones de las fincas rústicas y urbanas
de parte del departamento de Huajuapan. Sin embargo, los padrones no
fueron fáciles de elaborar. En las noticias que se publicaron en mayo de
1852 sobre la contribución sobre fincas rústicas y urbanas, se informa que
en los departamentos de Huajuapan, Villa Alta, Teposcolula y Tehuantepec
no se habían formado aún los padrones por lo cual no se había recaudado
nada por ese concepto. Dicha noticia también muestra que la mayor parte
de la recaudación por ese concepto se realizaba en la ciudad de Oaxaca y su
entorno, donde, en 1851, la recaudación anual por concepto de Fincas Rús-
ticas y Urbanas fue de 12 151,6 pesos. En el departamento del centro, que
incluye además de la ciudad de Oaxaca, Santa María, Etla, Zachila, Zimat-
lán y Tlacolula, corresponde al 80 % de la recaudación cerca de 6,5 millones
de pesos. Los otros departamentos que contribuían en ese momento eran
Teotitlán del Camino, Jamiltepec y Ejutla15.
Por ejemplo, en 1876 los terrenos de la Sociedad Agrícola de Santo
Domingo Tianguistenco fueron valuados en un total de 2 850 pesos. La pro-
piedad se desglosaba en dos tipos: la cultivable, cuyo valor era de 870 pesos
y el monte, que sumaba un valor de 1 880 pesos. Y con esta distinción se
aplicó el impuesto.
12
Ibid., pp. 234-235.
13
Ibid., pp. 236-237.
14
Ibid., p. 245.
15
Memorias administrativas del gobernador de Oaxaca, p. 595.
Cuadro 3. — Valor de la propiedad en pesos y pago mensual

de la contribución personal en reales
100-1 000 ps 4,5-16 r
2 000-4 000 ps 16,5-24 r
4 000-6 000 ps 24,5-32 r
Más de 8 000 ps 1 real mensual por cada 1 000 pesos
Fuente: Serrano Ortega, 2002, p. 207.
Con el retorno del régimen federalista la contribución sobre incas rústicas

no desapareció. En 1847, siendo gobernador de Oaxaca, Benito Juárez decretó
que la contribución de 3 al millar impuesta sobre el valor de las incas rústicas
y urbanas continuara conforme a lo ya establecido.
La Memoria de Gobierno de 1884-1885 consigna que en ese momento se
estaba elaborando un catastro de la propiedad en virtud de que, como lo
expresó el gobernador de Oaxaca, los avalúos anteriores que habían ser-
vido de base para el cobro de este impuesto, fueron hechos desde «épocas
remotas»16. Indicando con ello que un nuevo catastro reflejaría el verda-
dero valor de la propiedad y que seguramente este sería más alto. En esa
Memoria se consignaba una recaudación de tan solo 47 722 pesos. Así, con
la esperanza de aumentar los ingresos estatales, se hizo un nuevo catastro
de la propiedad. Y con mucha razón el gobernador se dio cuenta de que
mientras no se concluía con el proceso de desamortización de la propiedad
corporativa, no habría mayor recaudación. Es decir, sin la desamortización
no había manera de imponer el impuesto sobre la propiedad.
El tesorero de Gobierno explica categóricamente que el no tener dinero no
es fundamento suiciente para no pagar las contribuciones17.
Pues siendo las contribuciones, impuestos sobre el valor que repre-

sentan las fincas, no cabe admitir como rasón para eludir el pago, la
insolvencia o penuria de los propietarios, y más aún cuando es de
suponerse que una finca en estado de productividad renta lo bas-
tante para satisfacer sus impuesto. Y si por el contrario la finca esta
improductiva, la ley concede franquicias que el propietario puede
gestionar, aunque por otra parte tenga muchos recursos pecuniarios,
de modo que las contribuciones sobre fincas según el espíritu de la
ley, gravan únicamente a la cosa que las causa y no a la persona que
las posee. En este sentido, es de negarse la gracia que se solicita18.
16
Memoria Administrativa del Gobierno del Estado de Oaxaca, pp. 40-42.
17
AGEO, Huajuapan, Ramo de Capitación, leg. 53, 1889-1898, exp. 2.
18
Ibid.
EL EFECTO DE LA DESAMORTIZACIÓN
El proceso de adjudicación de parcelas de común repartimiento en última

instancia significa que el antiguo comunero compró a la «república de
indios» o la corporación municipal, su parcela. La manera en que común-
mente se realizó este proceso fue mediante la compra a censo redimible,
por lo cual el adjudicatario debía pagar anualmente un censo o rédito cor-
respondiente al valor de su parcela. Así, por ejemplo, los 32 parcelarios del
pueblo de San Juan de los Reyes, debían pagar anualmente al Gobierno
22,75 pesos anuales. Este monto se repartía según la extensión de las tierras
que poseía cada uno: así, por ejemplo, Dionisio de los Santos, quien tenía
seis maquilas de tierra laborable, pagaba 75 centavos al año. En cambio,
Carlos Narciso, quien tenía solamente 3 maquilas, pagaba 37,5 centavos19.
El pueblo de Yucuna tenía 27 adjudicatarios y quienes poseían desde dos
maquilas de tierra hasta 7, pagaba por 4 maquilas 50 centavos anuales; el
que tuviese dos, 25 centavos, etc. 20.
En 1888, el Ayuntamiento de Huajuapan hizo una consulta al Gobierno
del Estado de Oaxaca sobre quienes debían pagar las contribuciones que
adeudan los adjudicatarios.
El funcionario opinó:
Que los adjudicatarios que son los propietarios, son los res-
ponsables del pago de contribuciones, fundándose en que dicha
contribución está impuesta a la propiedad que pertenece a los adju-
dicatarios, y que según el Art. 23 de la ley de 23 de junio de 1856 las
corporaciones solo tienen el derecho de prelación por el gravamen
de las fincas que por el capital reconocen a su favor, siso que este
gravamen impida a los propietarios practicar enajenaciones, según el
artículo 21 de la misma ley de donde deduce que el caso de que unos
capitales causen la contribución, debe pagarse por los adjudicatarios
y no por el Ayuntamiento. El caso que consulta el presidente muni-
cipal de Huajuapan, está resuelto en la ley de 13 de abril de 1878.
Según el artículo 3 deben causar la contribución supuesto que no
están comprendidas esos bienes en ninguna de las excepciones que
establece el artículo y estas contribuciones debe pagarlas el adjudica-
tario por estar en posesión de los bienes21.
El 18 de agosto de 1888 el tesorero del Ayuntamiento de Huajuapan, airmó

que vino a esa capital el visitador de Hacienda del estado de Oaxaca, C. Agustín
Granja, exigiendo el pago de contribuciones directas que multitud de causantes
estaban adeudando al erario.
19
AGEO, Gobierno de los Distritos, Huajuapan, Tierras, leg. 20.
20
Ibid.
21
AGEO, Adjudicaciones, leg. 12, exp. 11.
Y expresó lo siguiente al respecto:

Esta oficina de mi cargo está expuesta a sufrir una verdadera crisis
en virtud de que tales adjudicatarios retrasados en el pago de las con-
tribuciones directas unos por mera apatía, otros por falta de recursos
y los demás porque aún ignoraban hasta hoy que sus respectivas fin-
cas se hallasen afectadas a dicho pago; al exigírselas este ocurren a
mi pretendiendo que les descuente de sus réditos el impuesto integro
de sus enteros en la recaudación de contribuciones, que induda-
blemente va aumentando con las multas y otros recargos a que se
han hecho acreedores por su morosidad, pobreza, o falta de conoci-
miento; y como de hacérseles tales descuentos, ya 22 .
Como ya mencionamos arriba, el impuesto sobre la propiedad rústica y

urbana reportó pocos ingresos al estado, debido a la falta de catastros y de
un registro público de la propiedad. Por ejemplo, según el informe de la Teso-
rería General del estado de Oaxaca, en 1851, la recaudación del impuesto del
3 al millar sobre incas rústicas y urbanas solo representó el 5 % del ingreso
total para ese año23. En cambio la mitad del presupuesto anual provenía del
impuesto llamado de capitación, es decir la contribución personal.
EL IMPUESTO A LA PROPIEDAD
Y SU EFECTO SOBRE LOS CACICAZGOS
Otra consecuencia de que la propiedad de Antiguo Régimen no tribu-

tara, fue que el impuesto sobre la propiedad en el México independiente
constituyó sin duda la principal razón que condujo al desmembramiento
de las grandes propiedades indígenas. Adam Smith propuso gravar la tierra
debido a que tenía una renta intrínseca. En el capítulo v de la Riqueza de las
Naciones, aborda el tema de las finanzas públicas. Y dice:
Tanto las rentas de terrenos urbanos como la renta normal de la tierra
son una especie de ingreso que, en muchos casos, disfruta el propietario
sin que le cueste la menor atención o cuidado.
Y añade:
Las rentas de terrenos urbanos y la renta normal de la tierra son, pues,
quizá la clase de ingreso que mejor puede soportar el gravamen de un
impuesto especial24.
22
Ibid.
23
Memorias administrativas del gobernador de Oaxaca, p. 587.
24
Roll, 1967, p. 157.
Para el caso del estado de México sabemos que la contribución predial fue
decretada en 1861, sin embargo, no empieza a ser cobrada regularmente hasta
1868-1869. En un principio se cobraba una cuota de 7 al millar sobre el valor de
las incas rústicas y urbanas, y posteriormente fue en aumento hasta alcanzar 10
al millar en 187925. Según Paolo Riguzzi, el impuesto predial en el año iscal de
1870-1871, representó el 37,7 % de los ingresos estatales. Unos años después el
impuesto predial alcanzó el 53 % del total de ingresos estatales para el año iscal
de 1885-1886. El impuesto predial aumentó en cuanto a su representatividad en
la composición de los ingresos estatales al disminuir el impuesto de la capitación,
ya que entre esos dos periodos anunciados la alcabala se modiicó poco
manteniéndose entre un 28 % y 33 % de la recaudación total. Según este mismo
autor, en la década de 1870 se intentó elaborar un catastro que fue un fracaso; y
airma que dicho instrumento, de vital importancia para gravar la propiedad,
no se logró sino hasta 1923. Finalmente, llama la atención que el impuesto sobre
el traslado de dominio se redujo en el segundo periodo; pasando de representar
hacia 1870 el 5,8 % al 4,7 % de los ingresos a mediados de la década de 1880. Las
parcelas adjudicadas a los vecinos de los pueblos valían por lo general menos de
200 pesos y por lo tanto estaban exentas de dicho impuesto. No obstante estas
salvedades, este indicador nos está mostrando que hubo menos movilidad de la
tierra en las postrimerías del siglo xix.
Las cosas eran diferentes en el caso del estado de Oaxaca, principalmente
por dos razones. En primer lugar, la población indígena —como bien se
sabe— era mucho mayor que en otras entidades de la federación, mientras
que la minoría de origen hispano no tenía importantes propiedades de gran
extensión, aun en la época colonial. En segundo término, a diferencia de
otras regiones del centro de México, la subsistencia del cacicazgo en Oaxaca
también determinó la estructura de la propiedad en esta entidad. De tal
manera que, al llegar al siglo xix y los problemas relacionados con la fisca-
lidad y la propiedad, hay que distinguir entre la propiedad de los pueblos
y la de los caciques. Por ejemplo, en 1860, el ex cacique de Chazumba, José
María Bautista, se quejaba de lo gravoso que le resultaba el impuesto sobre
su propiedad. En ese momento debía pagar las contribuciones de tres al
millar y uno por ciento que se le asignaron por los terrenos de su cacicazgo,
según las leyes que al efecto han sido expedidas por el superior Gobierno.
Alegaba que no tenía los recursos suficientes para pagar dichos impues-
tos por lo cual se veía obligado a venderlos. Una parte de los terrenos los
tenía arrendados a los pobladores de Chazumba, quienes los usaban para
el pastoreo de sus ganados. Ofreció a sus arrendatarios venderlos en 2 500
pesos26. Las mismas razones son expresadas por don Calisto Ramírez, el
legítimo sucesor de la excacica su madre doña Isidora Feria y Mendoza, al
momento de vender unos terrenos del antiguo cacicazgo:
25
Marichal, Miño, Riguzzi, 1994, p. 229.
26
AHJO, Huajuapan, leg. 37.
Careciendo de recursos para satisfacer las contribuciones que debo

al superior gobierno por el vínculo de Santa Catarina Yuntandu que se
compone del terreno que este pueblo a disfrutado a nombre mía hasta
hoy he determinado venderlo toda la vez que no hay embarazo para ello
puesto que estoy en quieta y pacíica posesión de dicho terreno y no se
perjudica ningún tercero por tanto, me es conveniente proponer la venta
primera a los inquilinos de aquel pueblo, que en renta han poseído [sic]
[…] a in de que digan si cada uno para sí, o en sociedad me compran o
renuncian la preferencia que puedan tener en este caso27.
En 1864, Leandro Alvarado, sucesor del ex cacicazgo de Cahilualco, igual-

mente dice que va a enajenar algunos de sus bienes:
Debiendo vender al mejor postor, el terreno en que está situado el
pueblo de San Gerónimo Nuchisa, cuya vecinos han sido los antiguos
arrendatarios de él, para saldar el pago de contribuciones que se han
recargado en cantidades de consideración, en la Administración de Ren-
tas de esa Villa, de he merecer de V. se sirva hacer que previa citación
comparezca ante la presencia judicial de V. la República del expresado
pueblo de Nulusa y dándoles a saber el contenido de mi recurso [...] si el
vecindario tiene o no posibilidades de comprarme, para contratar con
ellos en el primer caso o en el contrario para hacerlo libremente con
cualquiera persona que se me presente28.
La venta de las tierras de los antiguos cacicazgos también se vio impul-

sado por las nuevas leyes de herencia impuestas por el liberalismo. Al
desparecer el régimen de mayorazgo, y con ello los vínculos, ya no se podía
transmitir tan solo al primogénito, sino que todos los hijos legítimos tenían
derecho a la herencia por partes iguales. En esta materia se retomó los prin-
cipios del derecho romano.
No obstante, algunos caciques intentaron evadir la subdivisión de la pro-
piedad en el siglo xix a través de la igura jurídica del pro indiviso. Esto quiere
decir sencillamente que dos o más personas podían legalmente mantener la
propiedad de un bien. Mediante esta igura jurídica el bien no termina por
dividirse. A mediados del siglo xix, el cacicazgo de San Juan Diguiyu pasó a
manos de Ciriaco Antonio Velasco y sus hermanos y, para evitar la sucesión,
mantuvieron la propiedad en posesión pro indivisa29.
Con todo, el impuesto sobre la propiedad inalmente llevó al desmembra-
miento de los cacicazgos tradicionales. Por otra parte, la población indígena se
vio obligada a pagar este nuevo impuesto.
27
Ibid., leg. 39.
28
Ibid., leg. 42.
29
AHJO, 1865, leg. 43.
JURISDICCIONES, COMUNIDADES, TERRITORIOS
la fiscalidad de tehuantepec
en la construcción del estado independiente
Aurélia Michel
Université Paris Diderot – CESSMA UMR 245
Al establecer los pueblos de indios en América a inales del siglo xvi, la

Corona de Castilla integró nuevos cuerpos a la Monarquía. Retomando los
principios de la comunidad aldeana europea, la Corona combinó las tierras
colectivas, su población y la jurisdicción. Por su parte, las poblaciones indí-
genas así congregadas comprendieron la importancia de semejante conjunto
institucional que encajaba tierras comunales y jurisdicción: la propiedad
colectiva de la tierra y el gobierno local se reforzaban recíprocamente. De
hecho, durante mucho tiempo, se denunció la robustez de las comunidades
indígenas como cuerpo de Antiguo Régimen, considerándolas un obstáculo a
la formación del Estado liberal moderno. Fue por eso que los liberales mexi-
canos, buscando debilitarlas, procuraron en cambio disociar la jurisdicción
territorial de la propiedad colectiva, en particular por medio de la política de
desamortización a partir de 18571. Si la persistencia de las instituciones comu-
nitarias ha sido interpretada como un signo de arcaísmo político así como del
carácter parcial de la modernización del Estado, la historiografía ha mostrado
por otra parte que las comunidades aldeanas europeas constituyeron unos
apoyos indispensables en la construcción del Estado moderno ante los poderes
feudales y la naturaleza feudal de la lealtad política. Resulta entonces verosí-
mil la existencia de semejante afán de Estado por parte de las comunidades
indígenas para regular y protegerse del poder de las élites regionales —hacen-
dados y comerciantes— y que esta demanda hubiese sostenido la instalación
del Estado independiente. Dicho de otro modo, el papel de las comunidades
indígenas en la construcción nacional debe analizarse en esta perspectiva
paradójica —que F. Morelli ha desarrollado respecto de la representación polí-
tica de Quito—: por un lado, las corporaciones indígenas tuvieron una intensa
participación en el proceso revolucionario de la independencia y, por el otro,
participaron tal cuales, es decir que el proceso independentista no las alteró
como cuerpo de Antiguo Régimen2.
1
Demélas, Vivier, 2003.
2
Morelli, 2005.

270 aurélia michel
Desde la escala local, la iscalidad es un puesto de observación para com-

prender la manera en que las comunidades indígenas combinaron sus bazas
en la transición al Estado independiente. Permite dar cuenta del grado de
«des-corporación» dentro del nuevo régimen independiente y de medir su
participación en la producción local del Estado. Observaremos para ello tres
ámbitos de la evolución de la iscalidad en la antigua alcaldía de Tehuantepec,
de la provincia de Oaxaca: primeramente la iscalidad directa que constituyó
el cambio institucional mayor y construyó la nueva ciudadanía nacional; con-
tinuando con la iscalidad indirecta que, en cambio, expresaba la continuidad
con la Monarquía, aunque también la producción de un nuevo Estado local; y
inalmente la emergencia de una iscalidad local municipal, gracias a la cual las
comunidades invistieron la institución municipal, transformándose así ya no
en cuerpos, sino en divisiones del territorio nacional.
DEL TRIBUTO INDÍGENA A LA CAPITACIÓN:

LA EVOLUCIÓN DE LA FISCALIDAD DIRECTA EN TEHUANTEPEC
Uno de los elementos esenciales de la transición del régimen colonial hacia

el Estado-nación fue el reemplazo del tributo indígena por la contribución
general, progresiva y personal, que no distinguía la condición o estado de los
contribuyentes, sino sus ingresos. Esta ruptura con el tributo colonial impli-
caba, de hecho, la desintegración de los cuerpos comunitarios indígenas, cuya
explotación era una de las bases del Estado colonial, para hacer de los indígenas
ciudadanos del nuevo Estado independiente3.
En la región de Oaxaca, los pueblos de indios se mantuvieron particular-
mente estables desde inales del siglo xvi. La Alcaldía Mayor de Tehuantepec
se fundó en 1560 a partir del desmantelamiento del marquesado del Valle —el
dominio de Hernán Cortés— uno de cuyos componentes se encontraba en la
región. Fue precisamente la amenaza de la transformación de dichos dominios
en señorío lo que condujo a la Corona a poner en práctica una política de congre-
gación desde los años 1540, constituyendo los pueblos de indios corporaciones
directamente vinculadas a la Corona y a la administración colonial frente a
las pretensiones territoriales de los herederos de Cortés4. Se crearon alrede-
dor de veinticinco cabildos de indios que poco más o menos se mantuvieron
hasta inales del periodo colonial: dentro de la Real Intendencia, establecida en
1786 —entre otras cosas, con vistas a optimizar les recursos iscales del tributo
indígena—, la provincia de Tehuantepec se convirtió en una subdelegación con
veinticinco pueblos de indios que comprendían 4 260 tributarios, los cuales
representaban tres cuartos de la población de la provincia5.
3
Serrano Ortega, 2007.
4
Gerhard, 1977.
5
El resto de la población estaba compuesta por un 15 % de castas y un 10 % de españoles,
según Machuca Gallegos, 2007, pp. 69-70.
jurisdicciones, comunidades, territorios 271
El régimen iscal de los indígenas reposaba, por una parte, sobre el reparti-
miento de mercancías —principalmente en forma de grana— y, por otra parte,
sobre el tributo recaudado por el Cabildo de indios en función del número de
tributarios registrados6. El carácter colectivo de esta recaudación implicaba un
lazo directo entre tributo y comunidad, pero más aún entre tributo y bienes
comunales. Los pueblos formaban así unidades iscales en las cuales la recolec-
ción del tributo era colectiva y estaba vinculada a la explotación de los bienes
comunales por parte de la comunidad. En 1785, el alcalde mayor de Tehuante-
pec llamaba la atención por defecto sobre la articulación entre pueblo, bienes
comunales y tributo:
El alcalde mayor, en razón de la consulta que le hace el superin-
tendente general de la Real Hacienda, informa sobre la situación que
guarden los mulatos y pardos en relación al pago de tributos: por no
tener bienes comunales ni domicilios ijos no es posible su cobro, a la
gran mayoría de estos7.
Aparentemente, ya desde 1786 los esfuerzos de la administración borbónica

por aumentar los ingresos condujeron a una alteración de las corporaciones
indígenas lo cual se produjo de tres maneras. En primer lugar, la constante
actualización de las matrículas de tributarios apuntaba a volver al tributo
más nominativo e individual (lo cual hallamos también en otras regiones de
la Intendencia de Oaxaca)8. La monetización era otra manera de desolidarizar
el impuesto respecto de la colectividad, en particular la monetización de los
impuestos vinculados a la administración de las comunidades (real de minis-
tros, real de hospital y real de caja de comunidad). Se ha medido su impacto
en Metepec, en la región de México. Allí, Menegus ha constatado que el pago
en moneda de real y medio aumenta la carga colectiva del impuesto y obliga a
aumentar la supericie de tierra cultivada9. Por último, los esfuerzos de la admi-
nistración borbónica, constatados en Tehuantepec, por extender el tributo a los
indios que no gozaban del estatuto de residentes de pueblos de indios; es decir,
los indios de las haciendas «marquesanas» (o pertenecientes al marquesado de
Cortés). En efecto, sus habitantes estaban sometidos a un estatus particular: allí
no se establecieron pueblos de indios bajo la presión de Cortés, que quería guar-
dar la explotación directa de esas tierras10. La Corona coniscó dicho dominio
en 1734, otorgando su regimiento a un alcalde mayor especíico. Por entonces, el
contador general de los ramos de los reales tributos recordaba a aquel que «cada
indio» era tributario y contribuyente del medio real, que se elevaba a dos pesos
6
Ibid.
7
AGEO, Real Intendencias, Subdelegación Tehuantepec, leg. 42, exp. 14-48.
8
«Sobre la formación de la matrícula de tributarios en los partidos de la Chinantla» (AGEO,
Real Intendencias, Subdelegación Tehuantepec, leg. 4, exp. 8).
9
Menegus Bornemann, 1986.
10
Gerhard, 1977.
272 aurélia michel
por tributario11. En 1793 la Intendencia de Oaxaca solicitó que se formase una

lista de tributarios en la jurisdicción marquesana. En este escrito, el carácter
personal del medio real permitía asociar la condición de indio con el tributo y
todo parece indicar que el tributo se siguió cobrando en los «pueblos, haciendas
y particulares de la jurisdicción de las cuatros villas marquesanas»12.
De modo que la evolución de esos tres aspectos —la monetización del real de
ministro y comunidad, la extensión de la contribución a los indios no residen-
tes en los términos de los cabildos de indios y la actualización de las listas de
tributarios— constituyeron una preparación a la individuación del tributo, o al
menos a la «des-corporación» de las comunidades en tanto unidades iscales y
a desolidarizar el pago del tributo respecto del trabajo en las tierras comunales.
Sin embargo, es difícil estimar los efectos de esas reformas, en la medida en que
el tributo parece casi no haber sido percibido durante el periodo de la insurrec-
ción. En efecto, además de los disturbios vinculados a la guerra y la supresión
de los impuestos sobre las comunidades, graves epidemias impidieron a varias
aldeas el pago del tributo en 1793, 1796, 1809 y 181513. Si bien está documentado
que algunos pueblos suministraron «contribuciones de guerra», en 1823 «los
pueblos no dan la contribución (casas, personas y moneda papel) desde que
entró el ejército en esa ciudad [Tehuantepec]»14. Los funcionarios no siempre
tenían los medios para imponer esta contribución.
Por su parte, la constitución del nuevo estado libre y soberano de Oaxaca —
promulgada en 1825— deinió el marco de la nueva contribución general directa.
En este encuadramiento de orientación marcadamente federal, los estados eran el
pivote de la recaudación nacional. Una vez decidida en la ciudad de México la parte
que correspondía pagar a cada estado en nombre de sus compromisos federales,
la deinición de las políticas iscales era competencia de la respectiva legislación
estatal15. En primer lugar, la Constitución de Oaxaca enunciaba el principio de
la igualdad de los ciudadanos y, por lo mismo, la supresión de las distinciones,
privilegios y abolengos particulares (artículos 17 y 18). Además, su preámbulo
reconocía la soberanía del estado en tanto que entidad de la nación mexicana,
mientras que sus artículos 234 a 240 deinían dicha soberanía en materia iscal
(«la Hacienda del estado se formará de las contribuciones de los individuos
que lo componen»)16. El Congreso del estado ijaba el monto de los impuestos
y aprobaba las contribuciones municipales (artículo 235). La repartición de los
11
AGEO, Tesorería Principal, leg. 4, exp. 2, fo 2ro-vo, 1737; García Martínez, 1969; véase
Maniau Torquemada, Compendio de la historia.
12
AGEO, Tesorería Principal, leg. 4, exp. 18, fo 5ro-vo, 1793, «Oaxaca: relativo a la formación de la
matrícula de tributarios en la jurisdicción marquesana»; AGEO, Tesorería Principal, leg. 3, exp. 11,
fo 1ro-vo, 1818.
13
AGEO, Tesorería Principal, leg. 4, exp. 19, hoja 5; exp. 26, fo 3ro-vo; Real Intendencias, caja 2/2,
1815.
14
AGEO, Fondo Pueblos, leg. 6, exp. 6; véase Serrano Ortega, 2009.
15
Jáuregui, Serrano Ortega (coords.), 1998.
16
Constitución política del estado libre de Oajaca.
montos (contribución federal e impuesto estatal) en el seno del estado se hacía en

base a la población y sus riquezas, determinadas por los trabajos estadísticos del
estado (artículos 236 y 237), de manera progresiva y procurando pesar lo menos
posible sobre las poblaciones (artículo 238).
A continuación hubo que esperar cuatro años antes de que la administración
del estado de Oaxaca emprendiese la recaudación sistemática de la contribución
en la región. En 1829, Oaxaca estableció un estado de la deuda de contribu-
ción del departamento de Tehuantepec, pero otro inventario de 1834 habría
de mostrar que alrededor del 80 % de la contribución no había sido pagada17.
El decreto XXI, «Arreglo y cobro de la contribución personal, llamada antes
capitación», instauraba los principios de la contribución progresiva y personal,
basada —alternativamente— en los ingresos o en el valor de las propiedades18.
Este doble sustento de la iscalidad —basada en el valor de los bienes inmobi-
liarios y en los ingresos—, caracterizaba los debates sobre política iscal que
tuvieron lugar tras la transferencia de los principios de las Cortes de Cádiz y
la Constitución de 1812. En 1834-1835, dichos debates llevaron a una orienta-
ción «a la francesa», que optaba por una iscalidad territorial basada en el valor
de la propiedad, asumida por la administración central y no por los estados19.
Esta política, implementada por una ley nacional de 1836, fracasó ampliamente
por razones técnicas (falta de catastro, débil administración central frente a
los estados), poniendo de maniiesto la demasiado débil presencia del estado
federal. Y fue particularmente poco eicaz en Oaxaca, donde las propiedades
comunales eran mayoritarias y las propiedades de valor escasas. La orientación
inversa, reforzando la contribución sobre los ingresos, decidida a nivel nacio-
nal por el gobierno de Santa Anna a partir de 1841 y aplicada por una nueva
ley llamada de Capitación en 1842, permitió aumentar considerablemente los
ingresos: el estado de Oaxaca vino a situarse entre los primeros ingresos del
estado federal debido a su población numerosa, aunque de bajos ingresos20.
En varios años de perturbación (guerra, desordenes, epidemias) se suspendió
la recaudación del impuesto directo, de modo que el contraste entre tributo
indígena y contribución personal se evidenciaba más de manera teórica que
en su aplicación. Concretamente, fue sobre todo en el ámbito de las ciudades
donde la percepción de la contribución constituyó un cambio, puesto que en
lo sucesivo incluía a todos los habitantes (mulatos, comerciantes, etc.) y no
solamente a los indios de pueblo. La ley sobre la capitación de 1842 implicaba el
nombramiento de un representante del estado de Oaxaca en cada subprefectura,
creada en dicha ocasión. En tres de las subprefecturas creadas en el distrito
de Tehuantepec (los partidos de Tehuantepec, Juchitán y Petapa), la medida
permitió recaudar 17 674 pesos en un año21. En cambio, para los pueblos de
17
AGEO, Fondo del Gobierno de los Distritos, Tehuantepec, Contribución, leg. 14 y leg. 4, exp. 5.
18
Colección de decretos y órdenes del estado libre de Oajaca, decreto XXI.
19
Serrano Ortega 2009.
20
Ibid.
21
AGEO, Fondo del Gobierno de los Distritos, leg. 14.
274 aurélia michel
indios, la diferencia entre tributo y capitación era menos perceptible puesto

que, de hecho, los tributarios se volvieron contribuyentes. Más bien parece
que los pueblos contemplaban la contribución desde una fuerte continuidad
con el tributo indígena. Esto aparece a través de dos demandas recibidas en
1848 por el departamento de Tehuantepec, cuando un nuevo decreto ijaba
la contribución personal diferenciada de la contribución territorial sobre la
propiedad. El primer pueblo, Huamelula, indicaba que la comunidad no quería
pagar la contribución porque no tenía bienes comunales22. Con este propósito,
el pueblo registró 82 propiedades en una lista estableciendo las propiedades
que no incumbían a la contribución directa23. El pueblo de Huilotepec avanzó
el mismo argumento, solicitando una exoneración de la contribución debido a
un conlicto de tierras no resuelto por falta de escribano y de escritura notarial,
lo cual «limita los recursos de los sujetos a contribución a su capacidad a
trabajar la tierra»24. De nuevo, la ausencia de propiedad comunal impedía a
la población cumplir con la contribución. Se comprende aquí que los pueblos
de Tehuantepec mantuvieron la lógica de una imposición indígena, cuya
base había sido la explotación de tierras comunales además de las tierras de
repartimiento. En ausencia de esas tierras comunales, no podían cumplir con
la contribución. Se observa inalmente que fueron las autoridades municipales
quienes presentaron las solicitudes de dispensa en nombre de la comunidad
entera. La distinción entre el tributo indígena —del cual se hacían cargo las
comunidades sobre la base de la lista de tributarios—, por un lado y, por el otro,
la contribución directa del nuevo régimen, no era por lo tanto obvia.
Así, si como principio la contribución personal constituyó una ruptura mayor
con el régimen colonial basado en el tributo indígena, en la práctica, el sentido
de la contribución permaneció muy cercano al tributo que pesaba sobre las repú-
blicas de indios de Oaxaca: colectivo, proveniente del trabajo sobre las tierras
comunales. Las diicultades vinculadas a la instauración del estado federal —las
vacilaciones entre federalismo y centralismo, iscalidad territorial sobre los bie-
nes inmobiliarios o impuestos sobre los ingresos— se agregaron a las múltiples
resistencias contra el aumento de la recaudación iscal impuesto por los Borbones.
No se trata aquí de medir, pero es probable que esas diicultades hubiesen pesado
sobre la eicacia de la contribución como recurso federal. Si es necesario reparar
en los resultados excepcionales de la contribución de Oaxaca en 1842, notemos
también que en 1848 —año para el cual se dispone de algunos ejemplos de con-
tabilidad de la administración iscal en Tehuantepec— la capitación de Juchitán
solo representó 337 pesos y 215 la de Petapa, cuando los ingresos de la alcabala
sobre el numerario alcanzaron 1 500 pesos (sobre una recaudación total de 2 743
en el mes de julio). En el mes de enero de 1850, apenas un 15 % de la recaudación
22
AGEO, Fondo del Gobierno de los Distritos, leg. 4, exp. 20, 1848. En el marco de la reforma
agraria del siglo xx, Huamelula solicitó y obtuvo el reconocimiento y titulación de sus bienes
comunales (Michel, inédita).
23
AGEO, Fondo del Gobiernos de los Distritos, leg. 4, exp. 22, 1848.
24
AGEO, Fondo Pueblos, leg. 6, exp. 16, 1848.
provenía de la capitación y un 18 % en el de junio. Otras investigaciones serían

necesarias para medir la rentabilidad de la contribución en la región. Pero más
allá de una cuestión cuantitativa, se puede analizar, a través de la penetración
del principio de la contribución, uno de los aspectos de la progresión del Estado
moderno en esta zona indígena. Las comunidades parecen haber «conservado»
el principio del tributo en su lógica, buscando, por cierto, aprovecharse de la con-
fusión para escapar del mismo tanto como fuera posible.
FISCALIDAD INDIRECTA Y ESTADO LOCAL
Otro pilar del Estado colonial, la iscalidad indirecta era un componente

esencial de los ingresos del Tesoro: derechos de aduana, derechos sobre las
transacciones, derechos sobre ciertas producciones además de monopolios.
Garantizaba recaudaciones considerables, correspondiendo igualmente la
ediicación de la soberanía del Estado sobre su territorio. Observados en el
ámbito local, el funcionamiento y la eicacia de la percepción indirecta muestra
asimismo la lenta construcción del Estado local, considerado como una institu-
ción local que hacía emerger ciertos actores en la economía regional. Veremos
entonces, a la vez, el funcionamiento de la administración, las transformacio-
nes de la institución y la eicacia de esta iscalidad en la región de Tehuantepec.
Para una primera evaluación de la calidad de la presencia del Estado local,
es importante considerar no solo al proyecto estatal central y su éxito en su
implantación territorial, sino también la demanda local de un Estado regu-
lador —capaz de asegurar una seguridad institucional y un arbitraje de los
principales conlictos— que podían formular diferentes actores. Esta demanda
se expresaba, aun desde el principio de la colonización, en relación a la seguri-
dad jurídica de la propiedad. Así, si por una parte se ha señalado la debilidad
operativa del Estado independiente en aplicar una política de registro de la
propiedad, por otra parte hay que constatar que el registro a petición de los
interesados era una práctica importante y daba a la administración una fun-
ción que tenía su sentido a nivel local. Eran las comunidades indígenas quienes
con mayor frecuencia solicitaban este registro y un arbitraje del Estado. Los
ejemplos son numerosos: en 1789, un particular procuraba el reconocimiento
de un contrato de arrendamiento de sus tierras a la comunidad vecina de Tlaco-
lula; en 1800, la comunidad de Chihuitán solicitó la adjudicación en propiedad
directa por compra, de todas las parcelas que arredraba a un comerciante de
Tehuantepec; o aun el pueblo de Lachiguiri que en 1808 presentaba una soli-
citud de conirmación de sus títulos otorgados en 1710 por la Intendencia25.
25
AGEO, Real Intendencias, caja 1/2, leg. 35, exp. 17 y leg. 37, exp. 45 («Diligencias promovidas
por los naturales y común del pueblo de Santo Domingo Chihuitán, del partido de Tehuantepec,
ante el Intendente de Oaxaca, en relación a las tierras que tienen en arrendamiento, a efecto que
se le adjudique en compraventa en forma deinitiva, toda vez que la autoridad superior ha dis-
puesto su remate a favor del oc. Mariano Castillejos»); AGEO, Real Intendencias, caja 1/2, leg. 10.
276 aurélia michel
Los propietarios de haciendas recurrían también al registro iscal, como los

dominicanos de Oaxaca que en 1807 solicitaban se les reconociese la propiedad
de una estancia o propietarios de las haciendas marquesanas que reclamaban
el reconocimiento de arrendamientos de 180726.
En todas estas solicitudes, el registro intervenía como arbitraje entre dos
actores bien diferenciados: comunidades y grandes propietarios. Al mismo
tiempo ponía de maniiesto la falta de control de la propiedad por parte del
Estado. Este mismo podía tomar la iniciativa del registro con ines iscales
—en particular propiedades de mano muerta, que años más tarde serían des-
amortizadas—, en cuyo caso se producían listas de propiedades sometidas a
los diferentes regímenes de tributación descritos. La multiplicación de las mis-
mas entre 1805 y 1848 —que concernía desde haciendas, estancias, pequeñas
propiedades dedicadas al cultivo de azúcar u otros productos comercializados,
hasta «capellanías, obras y cofradías»—, traducía tanto la falta de consolidación
del Estado local desde el punto de vista del control de la propiedad, como a las
múltiples estrategias de los actores frente a las indeterminadas relaciones entre
iscalidad y propiedad ya señaladas. Esto nos lleva a las situaciones paradójicas,
como la del pueblo de Huilotepec —arriba analizadas— que al mismo tiempo
que trata de preservar la iscalidad basada en el tributo, solicita la exoneración
de este argumentando la falta de títulos notariales de propiedad27.
En cambio fue mayor la consolidación local del Estado a través de la admi-
nistración de las aduanas y de la alcabala, así como de los monopolios del
tabaco y del correo, establecidos en 1764. A esto se agregaban los productos
comercializados más importantes de la región y cuyos recursos iscales forma-
ban un ramo separado: la grana cochinilla y la sal.
Es difícil hacerse una idea de cómo funcionaba la recaudación de esos diferentes
impuestos durante la guerra de Independencia. A veces se señalaban disturbios que
mostraban poderes locales poco leales —como por ejemplo a Ixtepec a propósito
de la administración del Tabaco, donde la población acusaba a «los guardias del
Tabacco» de contrabando y de sembrar el terror, obligando a los consumidores a
recurrir a un estanco del estado vecino de Chiapas28. Pero por otra parte, se puede
señalar igualmente la gran estabilidad de la administración en la transición hacia
la independencia, patente en casos como la súplica ante el intendente de Oaxaca,
presentada por Simona de Fuentes el 21 de marzo de 1823, es decir al día siguiente
de la abdicación de Agustin Iturbide como emperador de México. Viuda de un
funcionario de inanzas en la Administración de la Renta de Tabaco y Sales —
don Domingo de la Rosa—, solicitaba beneiciar, a favor de su hijo de trece
años, de la «herencia del despacho» de su marido con el mismo cargo de guarda
de Sal. Para poder contar con unos ingresos mensuales de unos 10 a 15 pesos,
26
AGEO, Real Intendencias, caja 2/2, leg. 25, exp. 15 y caja 1/2, leg. 38, icha 1260.
27
Véase AGEO, Fondo Pueblos, leg. 6, exp. 16, 1848. Distintos casos y listas en AGEO, Real
Intendencias, caja 1/2, leg. 10, icha 374; y caja 2/2, 1815; AGEO, Fondo del Gobierno de los Dis-
tritos: Tehuantepec, Contribución, leg. 4, exp. 16, 20-22.
28
AGEO, Fondo del Gobierno de los Distritos, leg. 13, exp. 4.
la solicitante también pedía que hasta que su hijo estuviese en condiciones de

ocupar el cargo, ella misma pudiese afectar un «individuo de la satisfacción del
actual administrador interino». Miembros de la élite regional —entre los cuales
dos antiguos oiciales reales— y administradores de la recaudación de alcabala,
sal y tabaco apoyaban la solicitud con sus correspondientes cartas y certiicados.
Los argumentos más frecuentemente avanzados eran los de la continuidad de la
administración y el servicio —y esto por todos los implicados en el expediente—.
Por lo demás, la respuesta positiva conirmaba el carácter hereditario y comercial
de los cargos y —sobre todo— que la estabilidad de las administraciones reposaba
sobre la notabilidad y la reputación social de su jerarquía a escala regional29.
La alcabala y las otras tasas sobre los productos comercializados conservaron
su peso como recursos iscales, sobre los cuales las presiones de la administra-
ción también siguieron siendo considerables desde las reformas borbónicas. En
1823, cuando las contribuciones directas se estaban reorganizando completa-
mente, se pidió a la subprefectura del partido de Tehuantepec que aumentase las
recaudaciones sobre la sal, la extracción de grana y la renta de alcabala30. Como
se ha visto al inal de la sección precedente, entre veinte y veinticinco años
más tarde, los pocos registros conservados nos darían una importancia relativa
de la alcabala equivalente a aproximadamente trece veces la recaudación de la
contribución directa y el de los impuestos indirectos que representarían alrede-
dor del 55 % del total de lo recaudado, según los meses y los pueblos31.
El impuesto a la extracción de sal, integrado a la alcabala, merece un
comentario aparte. La región de Tehuantepec contenía un importante
complejo de salinas, explotadas desde tiempos precolombinos tanto por la
nobleza zapoteca como huave. Integrada a un complejo comercial que la
conducía hasta América central, los caciques provenientes de esa nobleza
siguieron controlando la explotación de la sal, manteniéndola directamente
en el seno de las comunidades, hasta que las reformas borbónicas cambia-
ron el sistema de comercialización creando un estanco. Y este fue un fiasco
productivo y financiero debido principalmente a la corrupción de los fun-
cionarios32 . Después de la independencia, la explotación de la sal retorna a
una situación similar a la anterior, contribuyendo con impuestos indirectos
que constituían —como se ha visto— los principales ingresos de la alcabala.
A partir de 1823, la administración fiscal reactivó e intentó aumentar la
recaudación del impuesto de la sal sobre las comunidades de Tehuantepec.
Pero, en 1826, un decreto del estado libre de Oaxaca denunciaba la carga
excesiva sobre la sal —que pasó de uno a cuatro pesos por unidad gravada—
y suspendió el impuesto. Más tarde, en 1840, la prefectura comunicaba al
ministro de Hacienda que «quedaron enteramente libres las salinas de este
29
30
AGEO, Fondo del Gobierno de los Distritos, leg. 13, exp. 31 y siguientes (diciembre 1823).
31
AGEO, Fondo del Gobierno de los Distritos, Tehuantepec, Administración de Alcabala y
Rentas, leg. 12.
32
Machuca Gallegos, 2007; AGEO, Real Intendencias, Subdelegación Tehuantepec, leg. 35.
278 aurélia michel
distrito» y el impuesto de la sal se transformó en el primer ingreso fiscal:

34 % de los ingresos totales en febrero de 1850 y 64 % de los ingresos pro-
venientes de los impuestos indirectos (los cuales, como vimos en el párrafo
precedente, representaban a su vez el 55 % de los ingresos totales). Lejos del
15 % también mencionado de la contribución directa 33.
La evolución de la imposición sobre la sal remite a la centralización de la admi-
nistración. Durante el primer periodo, el estado de Oaxaca tuvo prerrogativas
iscales mayores, propias de un sistema marcadamente federal. Esto signiicaba que
la mayor parte de la captación y distribución de recursos se realizaba a nivel de los
estados federados, lo cual constituía a su vez el momento de una idelidad política
a la comunidad que le correspondía, la del estado de Oaxaca. Las élites que orga-
nizaban esta comunidad política en Oaxaca provenían de las grandes familias de
comerciantes, en particular de la región de Tehuantepec. Al consolidarse a nivel
local, la administración estatal hacia emerger nuevos «territorios iscales».
Uno de los efectos de la instalación de un sistema local de percepción
era la consolidación de jurisdicciones municipales sobre los poderes inter-
medios (distritos y estados). Debido a ello tenemos que tener en cuenta el
hecho de que la administración fiscal podía o no coincidir con las juris-
dicciones políticas. Cuando coincidían, la administración fiscal reforzaba
obviamente las jurisdicciones territoriales. Al contrario, la organización
territorial de la administración fiscal podía contradecir y fragilizar a las
jurisdicciones políticas. Justamente, el régimen de Intendencias imple-
mentado por los Borbones reforzó considerablemente la jurisdicción de las
provincias, ciñendo al mismo tiempo el control del Estado central sobre
su territorio. El primer régimen independiente mexicano se apoyó precisa-
mente sobre la importancia de esas jurisdicciones que se volverían entidades
autónomas federadas y soberanas desde el punto de vista fiscal. La Consti-
tución de Oaxaca de 1825 definía igualmente la organización territorial del
estado, reconociendo tres niveles: las repúblicas (equivalentes a las muni-
cipales), los departamentos y las subprefecturas. Y el primer nivel de las
repúblicas reunía a españoles e indios, borrando de ese modo sus antiguas
distinciones de condición, según los principios de la ley federal de 1822,
llamada de municipalización, basada en criterios de población —más de
1 000 habitantes para obtener un Ayuntamiento—. El nivel intermedio de
los departamentos retomaba las subdelegaciones de las Intendencias borbó-
nicas y representaba al estado de Oaxaca en sus diferentes regiones34 .
En esta coniguración, Tehuantepec —capital de departamento— seguía
siendo el centro de recaudación de la antigua Subdelegación de la Inten-
dencia. Las cuentas de la contribución personal de 1834 muestran cómo la
contribución se recaudaba por parroquia —ocho en total: Tehuantepec, San
33
AGEO, Fondo del Gobierno de los Distritos, sub-serie, Administración de Sales, exp. 31;
Fondo del Gobierno de los Distritos, leg. 12, exp. 11 y leg. 13, exp. 20; AGEO, Fondo del Gobierno
de los Distritos, sub-serie, Propios y Arbitrios, exp. 59; Reina, 2004.
34
Constitución política del estado libre de Oajaca.
Francisco del Mar, Santa María Petapa, San Juan Guichicovi, Jalapa, Tequi-
sistlán, San Miguel Tenango y Zanatepec—; y cada parroquia comprendía
varias repúblicas a las cuales se afectaban montos para la contribución. Así,
la parroquia de Tehuantepec comprendía las repúblicas o municipalidades de
Tehuantepec, Juchitán, Ixtaltepec, Ixtepec, Chihuitán, Tlacotepec, Espinal,
Mixtequilla, Huilotepec y Laollaga35.
Ahora bien, en 1804, la reforma de la capitación vino acompañada por una
reestructuración de la división territorial basada en la demografía. Juchitán y
Santa María Petapa se volvieron sedes de subprefectura (o partido político) y
acogían a un representante del gobierno estatal encargado de la capitación36.
El partido de Tehuantepec comprendía las parroquias de Huamelula, Tequi-
sistlán, Jalapa y Tehuantepec, de la cual hay que excluir las municipalidades
de Juchitán, Ixtaltepec e Ixtepec, que aunque permanecían en la parroquia de
Tehuantepec, caían bajo de la jurisdicción del partido de Juchitán, con la parro-
quia de San Mateo37. La nueva importancia demográica de Juchitán, que le
valía esa promoción administrativa, desencadenó una competencia económica
y política importante con la ciudad de Tehuantepec. En 1850 la población de
Juchitán se levantó contra la dominación del gobierno de Tehuantepec —«auto-
rizado por el de la capital del Estado»—, acusándolo de sembrar el terror entre
los habitantes de Juchitán, al haber desencadenado un incendio que habría
matado a la mitad de la ciudad. También lo acusaba de encarcelar ciudadanos
arbitrariamente y, sobre todo, de
que los ciudadanos son siempre molestados con contribuciones, gravá-
menes y servicios forzados que no se pueden sufrir; que lejos de ahorros
en los caudales públicos el poder legislador los grava cada día 38.
Por su parte, Tehuantepec seguía cobrando directamente los ingresos

fiscales de las repúblicas del partido de Juchitán, como Ixtaltepec 39. La rela-
ción de fuerzas era favorable a Tehuantepec cuando sus élites obtuvieron
del presidente, Santa Anna, la creación de un territorio separado del estado
de Oaxaca en 1853. El territorio de Tehuantepec abarcaba Juchitán y la parte
norte del istmo, tomada al estado de Veracruz 40. Pero la competencia conti-
nuó: en 1856 la municipalidad de Espinal, situada sobre tierras comunales
de Juchitán, se negó a pagar la contribución a Tehuantepec declarando que
35
36
AGEO, Fondo del Gobierno de los Distritos, Tehuantepec, Capitación, leg. 14.
37
Situada en las lagunas Huaves, era uno de los municipios más poblados de Tehuantepec
(Machuca Gallegos, 2007).
38
«Maniiesto y plan político de José Gregorio Meléndez, Juchitán, 28 octubre de 1850», citado
por Reina, 2004, p. 282.
39
AGEO, Fondo del Gobierno de los Distritos, Administración de Alcabala, leg. 12, exp. 11.
40
División territorial del Estado de Oaxaca.
280 aurélia michel
Juchitán la habría ya cobrado 41. En 1856 Benito Juárez disolvió el nuevo

territorio, creando dos distritos —Tehuantepec y Juchitán— que habrían de
permanecer hasta después de la Revolución42 .
Las divisiones territoriales de Tehuantepec entre 1825 y 1875
Siguiendo en el mapa las etapas de esos conlictos, aparece que las lealtades hacia
uno u otro centro de percepción correspondían también a idelidades políticas que
acabarían siendo validadas por los recortes territoriales que creaban nuevos «terri-
torios iscales». Desde esta óptica, se puede hablar, como lo hace Antonio Ibarra,
de una «suerte de organización pública desde abajo», que reposaba sobre los lazos
entre Ayuntamiento y Estado43. Así, si los ingresos iscales estaban destinados al
Estado central, la presencia de una administración iscal era también la construc-
ción de un Estado local que desempeñaba su papel en las dinámicas regionales.
Dicho Estado local parece haberse consolidado en el periodo 1776-1850, mos-
trando en este proceso tanto más estabilidad, cuanto que era investido por grupos,
intereses y desafíos locales44. Este último aspecto muestra que las municipalidades
del Estado independiente, o sea las antiguas repúblicas de indios para el caso de
Tehuantepec, participaron en la construcción del Estado local, reforzando así el
poder central más de lo que lo frenaban.
41
AGEO, Fondo del Gobierno de los Distritos, leg. 6; AGEO, Fondo Pueblos, exp. 65, lista del
archivo del municipio de Espinal en 1849, en particular «un cuaderno en donde se asienta el
revivo de la alianza y conformidad que esta hacienda tiene con el pueblo de Juchitán»; exp. 37,
año 1856: «El municipio de Espinal se niega a pagar la capitación a Tehuantepec ya que fue
cobrada por la Subprefectura de Juchitán».
42
División territorial del Estado de Oaxaca.
43
Ibarra, 2001.
44
Silva Riquer, 2001.
LA FISCALIDAD MUNICIPAL
Como sabemos, las reformas borbónicas tenían como principal objetivo el

aumento de los ingresos iscales, en particular a través de los excedentes que
la administración pensaba poder captar de las comunidades. Para ello inten-
taba controlar la colectividad y al mismo tiempo estimular el aumento de los
recursos por medio de incitaciones y restricciones iscales. Esto tuvo una pri-
mera consecuencia de orden político: al imponérseles el control administrativo
de las contabilidades de propios y arbitrios y al impedírseles la autoadministra-
ción de los excedentes producidos, las comunidades se veían eximidas de sus
responsabilidades políticas y se colocaban bajo la tutela de la administración,
en particular de la Intendencia. Además, frecuentemente, la monetización del
real y medio obligaba a las comunidades a reorganizar el trabajo colectivo y a
especializar algunas tierras de propios que fueron objeto de renta por locación,
explotación indirecta o directa. Este proceso llevaba a distinguir, en el seno de las
tierras colectivas, los propios especíicamente dedicados al impuesto local bajo la
propiedad directa y la gestión del Cabildo. Aunque una de las reivindicaciones
importantes de la revolución de Independencia concernía la supresión de esa is-
calidad (real y medio de hospital, medio real de ministros, medio real de caja de
comunidad), la nueva legislación independiente trató de volver sobre el primero
de los aspectos evocados —el de la centralización— y al mismo tiempo consoli-
dar el segundo —la especiicación de los propios como propiedad municipal—.
En efecto, reforzar los objetivos, las competencias y los recursos de las municipa-
lidades constituyó uno de los aspectos importantes de la constitución del estado
libre de Oaxaca de 1825, que la constitución liberal de 1857 habría de conirmar.
Aunque sin distinguirlas según su origen indio o español, ni aplicar algún crite-
rio demográico, la ley de gobierno de Oaxaca de 1825 se apoyaba en las repúblicas
para establecer nuevas tareas y objetivos públicos:
— educación;
— seguridad, entre los cuales la cárcel y la policía;
— infraestructuras —caminos y alumbrado público—;
— salud pública, incluido el hospital45.
Sobre las repúblicas se delegaban también tareas vinculadas al poder central:

percibir la contribución del Estado, la estadística y el censo de la población residente
y de los electores. El papel de las repúblicas era igualmente crucial en la deinición
de la ciudadanía, no solo porque registraba y actualizaba la lista de los «ciudadanos
avecindados en su territorio», si no también porque la deinición de los ciudadanos
pasaba por la alfabetización, que la municipalidad tenía a su cargo, según aparece
45
Ley que arregla el gobierno económico de los departamentos y pueblos del estado libre de
Oajaca, Oaxaca, 1825.
282 aurélia michel
en el artículo 3 del citado texto constitucional. Debido a todas estas tareas, las repú-
blicas estaban autorizadas a generar recursos propios. El artículo 6 del capítulo 1
(«De las Repúblicas») deine la gestión de sus propios y arbitrios:
Es obligación de cada república, recaudar, administrar e invertir los
productos de los propios y arbitrios aprobados, y de todos los fondos
del común con total arreglo a las leyes y reglamentos vigentes, nom-
brando depositario de los caudales bajo la responsabilidad de los que lo
nombran. Una vez por lo menos en cada semana, se juntará la república
para tratar de estos objetos, y en in de año, antes de su renovación dará
cuenta justiicada al gobernador, así de los productos de los propios y
arbitrios, como de su legitima inversión.
Como en las intendencias coloniales, el control de las contabilidades de los

propios y arbitrios estaba siempre centralizado a nivel del estado de Oaxaca. El
estado, bajo el control del Congreso, seguía siendo el nivel exclusivo de percepción
iscal, pero su aplicación se transirió a las colectividades. Las municipalidades
o repúblicas debían someter sus cuentas a control, pero la importancia de las
competencias y atribuciones que les atribuía el régimen de 1825 implicaba una
fuerte descentralización. Lentamente, esta paradoja abría a las municipalidades
independientes la posibilidad de generar sus propios recursos iscales.
Ahora bien, en 1826 varias comunidades se quejaban de no disponer de suicien-
tes propios para cumplir con su misión, denunciando también la falta de rigor en
la deinición y gestión de los propios. Una comunidad se quejaba que sus propios
solo estaban constituidos por «un ranchito de ganado mayor que llaman común,
que contiene de diez a doce cabezas, que manejan hace dos años los auxiliares sin
cuento ni razón maliciosamente para sus costumbres»46. Sin embargo, las tierras
comprendidas por la propiedad comunal dejaban rastros fáciles de seguir: en pri-
mer lugar, Judith Zeitlin mostró cómo las comunidades de Tehuantepec habían
llevado adelante políticas inmobiliarias para adquirir mercedes de tierras de
ganado desde el siglo xvi47. Se puede igualmente documentar que las comunidades
emprendían con frecuencia procedimientos de adquisición de tierras durante el
periodo borbónico: los indios de Tlacolula sobre una parcela de Tequisitlan, o los
indios de Chuihuitan sobre una parcela de Tehuantepec. Hacia la misma época
inventariaron las capellanías, obras y cofradías de las comunidades. Un buen
número de ellas se encontraron en Santa María Petapa y Guichicovi48. En in, dos
elementos bien posteriores conirman la presencia de tierras comunales: el hecho
de que no hubo ninguna desamortización en la aplicación de la ley Lerdo y que la
mayoría de las repúblicas de 1825 hicieran trámites de reconocimiento de bienes
comunales con la reforma agraria posterior a la Revolución49.
46
AGEO, Fondo del Gobierno de los Distritos, sub-serie, Propios y Arbitrios, exp. 46.
47
Zeitlin, 1989.
48
AGEO, Real Intendencias, leg. 10, exp. 6; leg. 35; leg. 37, exp. 45.
49
AGEO, Fondo del Gobierno de los Distritos, Acontecimientos notables de 1883: «Ley de
desamortización: no se hizo ninguno». Michel, 2007.
Si la existencia efectiva de importantes tierras comunales no deja lugar a dudas,

más difícil de resolver es su distribución y su afectación a los gastos de la municipa-
lidad. En efecto, las reformas borbónicas obligaron a deinir los propios de manera
deinitiva separando su gestión de los trabajos colectivos tradicionales. Se trataba
de las tierras que se suponía constituían los ingresos de las nuevas municipalidades.
Pero para aplicar la constitución de 1825, las comunidades solicitaban la creación
de propios y arbitrios suplementarios, negándose a extraer de sus tierras comunales
los ingresos destinados a los gastos municipales. Debido a ello, entre 1827 y 1857,
se instaló un equilibrio de fuerzas entre las municipalidades y la administración
iscal para establecer la existencia de propios en el seno de los bienes comunales y
el control de su afectación. En 1827, el Despacho de Hacienda del estado de Oaxaca
solicita un inventario de la situación que concernía al conjunto de los «propios,
arbitrios o bienes de comunidad»50. Habiendo quedado sin respuesta hasta 1838, el
prefecto de Tehuantepec retomó el requerimiento en los mismos términos: «cuen-
tas de propios, arbitrios y bienes comunes que deben formar todos los pueblos de
este distrito por in del año»51. Aunque con excepciones, la mayoría de los pueblos
respondió a las circulares de los años 1840-1842 negándose a presentar las «cuentas
de bienes comunes», porque «carecen de fundos municipales»52.
Los pueblos se negaban a afectar tierras a los gastos municipales, pero en 1843
obtenían del gobernador la autorización para «la creación de algunos arbitrios
que aumentan los fundos comunales» destinados a dichos gastos. Salvo alguna
excepción, destinada a pagar gastos de educación elemental, la composición y
el rendimiento de los fondos permanecía en la mayor opacidad, aunque global-
mente todos los ayuntamientos denunciaban la falta de medios para hacerse
cargo de los gastos previstos por la ley del estado53. Solo el Ayuntamiento de
Tehuantepec fue algo excepcional. Como principal ciudad de la región —a pesar
de la competencia de Juchitán—, recibió responsabilidades igualmente impor-
tantes: educación, seguridad y mantenimiento de la planta urbana. En 1844 el
Ayuntamiento realizó un balance de sus necesidades, donde apareció un déicit
de 1 600 pesos, que propone absorber con un nuevo impuesto. Pero los ingresos
reales no se logran precisar, salvo que «lo poco que hoy tiene la municipalidad,
unido a estos arbitrios, son escasos» y no permitían cubrir las urgencias más
graves. Tanto que en 1845, el mismo Ayuntamiento solicitaba disponer del fondo
de multas para poder pagar al personal de la cárcel, en particular a su director54.
Sería recién en 1861, con la aplicación de la ley de desamortización, que
las comunidades tendrían la oportunidad de reconstituir sus patrimonios
inmobiliarios en propiedad directa. Las autoridades del estado enfrenta-
ron directamente el problema recurrente de la insuficiente financiación de
las municipalidades. En 1861, la jefatura política de Tehuantepec gravó a
50
51
52
AGEO, Fondo del Gobierno de los Distritos, sub-serie, Propios y Arbitrios, exp. 50-52.
53
54
284 aurélia michel
todos sus habitantes con un impuesto de medio real mensual por sus ser-
vicios públicos (alumbrado, educación, rutas, etc.). Pero sobre todo, «los
municipios que carecen de fundos» debían explotar tierras agrícolas (añil,
maíz, etc.) bajo la dirección y la unidad del jefe municipal. Sin embargo, se
sabe que ninguna municipalidad procedió a la desamortización de tierras
comunales. En cambio, para las municipalidades que en esta ocasión decla-
raron no disponer de bienes comunales, se encuentran actas notariales de
compraventa de grandes propiedades por parte del presidente municipal
de Zanatepec y Niltepec: algunas comunidades salvaron, por ese medio,
los bienes comunales de la política de desamortización, integrándolos en
la propiedad privada 55. Este y otros ejemplos muestran que el control de
las contabilidades municipales no parece haber progresado mucho desde
la independencia. Podemos en cambio suponer que las antiguas comunida-
des transformadas en municipalidades han protegido sus bienes comunales
—disociándolos de los propios, aprovechando la especialización que había
comenzado con las reformas borbónicas— y, por otra parte, utilizaron la
ley de propios y arbitrios para reconstituir un patrimonio inmobiliario
comunal amenazado por la desamortización.
Por otra parte, durante los cincuenta años que siguieron a la independen-
cia, las municipalidades fueron progresivamente obteniendo la posibilidad
de recaudar recursos propios, hasta que la práctica se convirtiese en prin-
cipio, formulado en los documentos de comienzos de los años 1860. El caso
del Ayuntamiento de Tehuantepec, particular dentro de las comunidades
municipales del istmo, muestra que esos recursos locales podían llegar a
ser importantes y que las municipalidades fueron a veces capaces de aplicar
una verdadera descentralización gracias a un importante sistema impo-
sitivo municipal. Para «atender a los gastos municipales y en virtud del
servicio público y nacional prestado por la ciudad de Tehuantepec», esta
fue autorizada a recaudar seis nuevos impuestos, todos indirectos. Entre
ellos, había dos impuestos al consumo: una taza a la faena de animales y a la
carnicería por cabeza de ganado y un derecho a los bailes y las diversiones.
Y finalmente, reapareció el impuesto a la sal, cuyo retorno al ámbito muni-
cipal marcó la inserción de esta producción como recurso propio municipal
de una verdadera fiscalidad local.
Se puede intentar ahora hacer un balance de las transformaciones de la isca-

lidad en Tehuantepec. Se han puesto en evidencia tres movimientos paralelos.
En primer lugar, la evolución de la iscalidad directa muestra que el paso
del tributo indígena hacia una contribución general personal, aunque hubiese
integrado nuevos contribuyentes —poblaciones urbanas, mestizos— así como
los cambios que introdujo entre las comunidades indígenas, fueron poco
importantes en la práctica. Los pueblos, convertidos en municipalidades, con-
55
Esparza, 1986; AGEO, Fondo del Gobierno de los Distritos, sub-serie, Propios y Arbitrios,
exp. 60 y 61.
tinuaban pagando colectivamente la contribución, asociando dicho pago a la

explotación de bienes comunales. Las comunidades indígenas estaban entonces
poco «des-corporizadas» o poco desintegradas por la iscalidad liberal.
En cuanto a la segunda evolución, en el ámbito de la iscalidad indirecta
hubo una signiicativa continuidad entre el Estado colonial y el Estado inde-
pendiente: continuidad de personal administrativo y de culturas políticas, y
permanencia de las notabilidades regionales (alcaldía, provincia-intenden-
cia). Pero las dinámicas económicas y demográicas locales, en particular el
desarrollo de Juchitán, trastocaron poco a poco la organización territorial
colonial. Esos cambios se transirieron a la administración iscal a través
de un nuevo encuadre que se adaptaba a unas nuevas lealtades locales. Las
municipalidades reconstruían así un Estado por abajo, reconigurando las
jurisdicciones iscales y políticas.
Finalmente, aunque lenta en asentarse, la iscalidad municipal mostraba lo
que estaba en juego con el control de los recursos locales por el nuevo Estado.
Ponía en evidencia las continuidades institucionales entre los pueblos colo-
niales y las municipalidades independientes, así como la resistencia de estas
últimas a transferir sus patrimonios en el marco de las instituciones nacionales.
Al mismo tiempo, las municipalidades supieron aprovechar las oportunidades
dadas por el régimen liberal para reconstruir legalmente sus patrimonios terri-
toriales e inmobiliarios colectivos y, así, mantener la mayor correspondencia
posible entre bienes comunales y jurisdicción política.
En cambio, al volver sobre la instalación de la iscalidad nacional en la región,
se ha podido subrayar el papel de las municipalidades en la construcción del
Estado. Asumieron funciones públicas importantes —como la inscripción de
la residencia y de la ciudadanía o la educación— y gozaron por ello de cierta
autonomía inanciera para establecer una iscalidad local. En el distrito de
Tehuantepec (y es probablemente cierto en todo el estado de Oaxaca), esta
importancia de la jurisdicción municipal favorecía el juego de las comunida-
des indígenas convertidas en municipalidades. Aunque la construcción del
Estado independiente adoptase con frecuencia esquemas de Antiguo Régimen
que conferían un considerable poder a las instancias intermedias (provincia,
partido, jefatura política), los gobiernos liberales produjeron un régimen de
poder marcadamente descentralizado, del cual la municipalidad constituía un
pilar. Esto explica la adhesión de las comunidades a la institución municipal
que habría de aparecer en los distintos conlictos con el Estado revolucionario
del siglo xx. En efecto, esa gran «redistribución» de tierras colectivas realizada
entre 1917 y 1992, taló considerablemente la autonomía municipal adquirida en
el curso del siglo xix.
Traducido del francés por Zacarías Moutoukias

REFORMA Y PRIMITIVISMO
tierra y fiscalidad en el río de la plata,
de la colonia a la independencia
Eduardo Míguez
Universidad Nacional del Centro de la provincia de Buenos Aires – Tandil
REFORMISMO COLONIAL
Desde al menos los últimos lustros del siglo xviii intelectuales ilustrados
en el Río de la Plata fueron inluidos por corrientes que postulaban cambios
importantes en las bases organizativas y administrativas del Estado. El centro
de estas ideas anclaba en conjuntos reformistas dentro de o ligados a la admi-
nistración borbónica. Lejos de un programa sistemático y coherente, se trataba
de nociones recogidas de tradiciones intelectuales no homogéneas, que postu-
laban cambios que tendieran a modernizar las bases del Estado1. Dentro de esa
tradición, una fuerte presencia de ideas isiócratas inspiraron una parte sustan-
tiva de los proyectos. La existencia de amplias llanuras fértiles sin explotación
alguna, o dedicadas solo a una rústica ganadería, era en esta perspectiva una
fuente de atraso. El desarrollo del potencial agrícola de estas tierras incremen-
taría la riqueza del reino, y en consecuencia, su capacidad iscal.
Inluyentes funcionarios e intelectuales locales, que jugarían más tarde un
papel muy importante en el proceso revolucionario, como Manuel Belgrano,
Pedro Andrés García, Mariano Moreno e Hipólito Vieytes abrevaban, entre
otras corrientes, en las ideas de los funcionarios e pensadores reformistas
peninsulares. Pululaban en la prensa del ocaso colonial las notas que propi-
ciaban reformas de tono isiócrata. Incluso después de la Revolución, y pese
al creciente distanciamiento con el proceso político de la madre patria, la
prensa revolucionaria continuó dando un amplio espacio a los intelectuales de
esta tradición que para la misma época inspiraban los proyectos liberales en
España2. Pero más allá de la inluencia netamente intelectual, el Río de la Plata
colonial fue escenario de propuestas más concretas directamente vinculadas a
la Corona, que sobre la base de una inspiración isiócrata buscaron avanzar los
intereses del Estado (en particular, mitigar los altos costos de defensa) en base
al aprovechamiento de los abundantes recursos agrarios pampeanos.
1
Chiaramonte, 1982; Halperín Donghi, 1994; Gelman, 1997.
2
Jovellanos ocupó más espacio en las páginas de La Gaceta de Buenos Aires que cualquier
otro autor.

288 eduardo míguez
Ideas de este tenor tenían precedentes en la propia metrópoli. Inspirado por

Pedro Rodríguez de Campomanes, y ejecutado por Pablo de Olavide, el proyecto
colonizador de la Sierra Morena buscó establecer pequeños productores inde-
pendientes con el propósito de fomentar la agricultura, limitar el poder de los
grandes y fomentar el de la Corona, al crear un sector de productores autónomos
que se vincularían directamente a funcionarios reales. Su fracaso, vinculado al
juicio de la inquisición a Olavide, no impidió que tanto las ideas de sus inspirado-
res, como el proyecto mismo, repercutieran en la colonia rioplatense.
Mucha tierra, o lo que es lo mismo, escasa población, debilitaban las fronteras
del imperio. Sectores de la administración real concibieron la idea de utilizar la
abundancia de tierras para salvar parte de los problemas que esa misma abun-
dancia generaba3. Esto era particularmente importante en el Río de la Plata
donde había largas y vacías fronteras de contacto con un imperio rival y con
poblaciones amerindias no sometidas, y escaseaban los recursos para sostener
las fuerzas militares que las resguardaran. Seguramente, el intento más exitoso
para resolver el problema se dio en el este de Entre Ríos. Tomás de Rocamora,
un funcionario de la Corona que había participado en el proyecto de Olavide
en Sierra Morena, trató de poner en práctica la colonización de tierras entre-
rrianas. Esto se tradujo en una política de fundación de pueblos en la cuenca de
los ríos Uruguay y de la Plata con un doble objetivo; si para el administrador de
inspiración isiócrata debía servir para estimular la economía regional y crear
una plataforma social diferente para el crecimiento del reino, era a la vez una
base de ocupación más sólida frente al peligro portugués. Aunque el primer
aspecto no se cumpliera según lo esperado, el proceso dio lugar al surgimiento
de un nuevo sector de terratenientes locales, que consolidaron su poder en las
instituciones creadas para resguardar la frontera del Virreinato. En deinitiva,
ellos ofrecían a la Corona la única opción realista para aianzar un orden social
en la región. Estos terminaron consolidándose como una élite local que dio a la
Revolución hombres como Francisco Ramírez, los López Jordán y los Urquiza4.
En las décadas siguientes se presentarían similares proyectos para la frontera
norte de la Banda Oriental, que lindaba con el sur de las posesiones portuguesas, y
para la frontera sur de Buenos Aires, amenazada por indígenas no sometidos. Félix
de Azara propondría repartir tierras entre agricultores para crear una población
más densa cerca de la frontera que resguardara los derechos españoles sobre esas
tierras. Un proyecto de 1796 para la frontera sur de Buenos Aires se basa en una fór-
mula similar, como contención a «los salvajes». Su idea consistía en otorgar tierras
a blandengues para que se instalasen en ellas con la obligación de poblarlas y pres-
tar servicios en la defensa del territorio. Ello no solo aliviaría las arcas del Estado
otorgando en la tierra una remuneración acorde a los servicios que prestaban a la
patria, haría asimismo que sus esfuerzos militares fuera más entusiastas, ya que la
defensa de la frontera sería a la vez la protección de sus propia familias e intereses.
3
Lucena Giraldo, 1996; Lázaro Ávila, 1996; Weber, 2005.
4
Djenderedjian, inédita.
reforma y primitivismo 289
Estos proyectos no resultaron fructíferos. Seguramente, ello se debió a que

los pequeños productores no estaban particularmente preocupados por los
derechos de propiedad, y precisamente la abundancia de tierras iscales les
hacía posible tener acceso a ellas donde las encontraran vacantes sin estar
sujetos a los trámites, controles y obligaciones de los proyectos de coloniza-
ción. Así, el ritmo y ubicación de la ocupación de las tierras en esta escala
menor se ajustó a la demanda espontánea de los pequeños productores, más
que a la voluntad del Estado.
EL MILAGRO FISCAL DE LA REVOLUCIÓN
Entre tanto, la minería proveía de manera directa o indirecta la parte

sustantiva de los ingresos reales en el Virreinato creado en 1776. Ya fuera a
través de remesas directas (situado) o de la imposición sobre un comercio
que en buena medida se alimentaba de la circulación generada por aquella
producción. Pero la caída de la minería potosina que acompañó las guerras
de Independencia privó al mercado rioplatense del que había sido el princi-
pal motor de su economía monetaria en la etapa cerrada por la Revolución.
No solo la interrupción de la dependencia política altoperuana canceló el
situado, sino que la caída productiva de Potosí anuló por inanición el prin-
cipal circuito comercial rioplatense de la era colonial, que constituía lo más
dinámico y comercial de la economía rioplatense.
Entre 1791 y 1805 la región minera aportaba anualmente en promedio unos
1,3 millones de pesos a la Caja Real de Buenos Aires, en tanto la Aduana recau-
daba unos 300 000 pesos, y diversos impuestos comerciales otros 200 0005. No
menos del 80 % de las exportaciones del Río de la Plata colonial consistían en
plata provenientes de Potosí. Así, la minería cumplía un papel determinante en
la capacidad iscal, ya sea por su aporte directo, ya sea como motor del comer-
cio exterior, que era la segunda fuente más signiicativa de ingresos. La caída
de esta, entonces, privó al isco porteño de sus dos principales fuentes de ingre-
sos. Su reemplazo fue más bien milagroso. El complemento a la exportación
de plata era la salida de cueros, principal producto de la región pampeana.
Hubo una fuerte expansión productiva en los años inales del siglo xviii hasta
1796, alcanzando una media de 650 000 unidades anuales de cueros salidos por
Buenos Aires, como puede verse en el cuadro 1, y a pesar de ello los ingresos
provenientes de la exportación fueron en realidad bastante moderados. Res-
tablecido el comercio en la primera década revolucionaria, el volumen anual
exportado fue casi exactamente igual a los años 1794-1796, cayendo un poco en
la siguiente, debido a las guerras civiles. Como se observa en el cuadro, no será
hasta la década de 1840 que el volumen exportado cambie signiicativamente
de orden de magnitud, multiplicándose por dos y por tres.
5
Halperín Donghi, 1982. Un análisis más detallado en Míguez, 2009, que es una versión
previa del presente trabajo.
290 eduardo míguez
Años Cueros (u.) Años Cueros (u.) Años Cueros (u.)
1785-1787 200 000* 1816 584 185 1830 910 541
1788-1790 400 000* 1817 801 534 1831 777 818
1791-1793 466 000* 1818 594 236 1832 915 702
1794-1796 650 000* 1819 464 533 1833 674 764
1810 1 094 892 1820 442 357 1837 823 635
1811 750 147 1821 441 854 1842 1 256 883
1812 301 934 1822 590 372 1843 1 978 373
1813 397 232 1823 578 225 1849 2 961 342
1814 583 492 1825 655 255 1850 2 424 251
1815 824 947 1829 854 799 1851 2 601 318

* Medias anuales aproximadas
Fuentes: Periodo colonial, Moutoukias, 1999; periodo independiente, Newland, en línea.
Algo de metálico seguiría saliendo por el puerto de Buenos Aires después de

reestablecida la paz; los datos de Woodbine Parish señalan 1 358 814 $ (27 %
del total de las exportaciones) en 1822; 1 551 921 $ (28 %) en 1825; cayendo a
722 955 $ (14 %) en 1829; y 677 928 $ (12%) en 18376. Pero de los cerca de cuatro
millones de pesos anuales en plata y algo de oro (fruto del comercio con Chile)
que salían por Buenos Aires en el periodo 1794-1796, se cayó a un tercio de esa
cifra en los tempranos años 1820 y a una sexta parte al inal de la década y en la
siguiente. Sin un incremento sustantivo en el volumen de exportación de cue-
ros, el comercio exterior rioplatense parecería destinado a languidecer y con él
la recaudación de la Aduana.
No parece haber sido así. Las cifras monetarias de exportaciones de Parish para
los años señalados, que van de 5 a 5,6 millones de pesos no desentonan dema-
siado con las que Z. Moutoukias estima para mediados de la década de 17907.
Vale decir que al mismo tiempo que los cueros mantenían volúmenes similares
de exportación, y el metálico caía a una tercera o cuarta parte, el valor total de las
salidas no pareció alterarse de manera dramática. La única explicación posible
del mantenimiento de la estabilidad en el monto total exportado es un fuerte
aumento en el nivel de precios de los cueros. Sin embargo, sus precios en Europa,
aunque luctuantes por las guerras, mostrarán inalmente niveles no muy dife-
rentes a los de ines del siglo xviii8. La clave está en los precios de Buenos Aires.
A ines del siglo xviii un cuero valía 44 reales en Cádiz y 13 en Buenos Aires9
6
Parish, 1852.
7
Moutoukias, 1999.
8
Amaral, 1998, p. 233.
9
Ibid., p. 234.
reduciéndose la diferencia en la década de 1790 hasta llegar a ser de 2,8/1. Esta se

justiica por el costo de transporte y cuando era inferior al 300 %, la rentabilidad
de la exportación no era muy atractiva. Para la década de 1820 la relación con
los precios de Londres, el nuevo mercado principal, era de 1,5/1. Vale decir que,
entre 1796 y la década de 1820, aunque los niveles generales de precios en Europa
se encontraban aproximadamente equivalentes, la diferencia con Buenos Aires
se redujo de aproximadamente un 300 %, a un 50 %, una fenomenal alza de los
precios porteños. En 1790 una pesada de 35 libras costaba 14 reales aproximada-
mente en Buenos Aires, en 1820 estaba en unos 35 reales, proporcional a la caída
de la diferencia de precios entre las plazas10.
Aunque existió una tendencia a la reducción de tarifas de transporte la
caída paulatina no justiica una reducción tan dramática en poco tiempo11. La
explicación puede encontrarse en parte en la disponibilidad de bodegas y en la
reducción de costos de transacción por el in del monopolio. La eliminación de
la intermediación de Cádiz tanto en el ingreso de productos europeos como en
la comercialización de los cueros aproximó los precios internos a los de plazas
como Londres, Amberes, o Hamburgo. Aunque difíciles de medir debe consi-
derarse asimismo la reducción del costo institucional especíico de un sistema
monopólico por la ineiciente asignación de recursos destinados a facilitar el
comercio pese a las restricciones legales12.
En el fuerte incremento de ingresos aduaneros al isco de Buenos Aires que acom-
paña la Revolución predominan los impuestos a las importaciones (el derecho a las
exportaciones no aporta más que el 11 % entre 1811 y 1815 y 15 % en el quinquenio
siguiente)13. Pero como ya vimos, la balanza comercial dependía crecientemente de
la capacidad de exportación de «bienes de la tierra», por la disminución de la salida
de metálico. Es el alza de los precios locales (FOB) de los productos exportables lo
que expande el comercio exterior revolucionario, y a través de él, el ingreso iscal.
Vemos así como se ha producido la transición de una economía y una
recaudación iscal dependiente de la plata, a unas dependientes de los deri-
vados ganaderos, juntamente con la Revolución. No es la composición ni el
volumen de las exportaciones, sino la mejora de los términos de intercambio
(en parte por convergencia de los precios FOB y CIF) lo que salvó a la Buenos
Aires revolucionaria de la profunda depresión que habría provocado la caída
minera. Y en una parte sustancial, aunque no fácilmente medible, esta mejora
se debe a las nuevas condiciones institucionales, además de la caída de costos
de transporte. Si bien con el tiempo se dará la conocida expansión ganadera,
como vimos, sus efectos sobre los volúmenes exportables solo serán notorios
muchos años más tarde.
10
Ibid., los precios de Parish, 1852, son similares.
11
North, 1958.
12
Ekelund, Tollison, 1981; Moutoukias, 1998. El argumento se desarrolla más detallada-
mente en Míguez, 2009, en base a datos de Moutoukias, 1999, Newland, en línea y Newland,
Poulson, 1998.
13
Halperín Donghi, 1982, pp. 121-125.
292 eduardo míguez
NUEVOS VIENTOS DE REFORMA
El monto total de los recursos iscales, entonces, no sufrió con la Revolución

una variación demasiado signiicativa. Los algo más de 12 millones de pesos del
quinquenio que culmina en 1810 dieron lugar a casi 14 millones en el siguiente.
Al iniciarse la era independiente Potosí aportó menos de un 5 % de lo recaudado,
en tanto la Aduana externa estaba casi en un 50 %, producto de un incremento
del 180 % de los ingresos. Las remesas de fondos desde la Caja de Buenos Aires a
España, de cierta importancia hasta comienzos del siglo xix —aunque siempre por
debajo de los ingresos provenientes de Potosí— habían caído en el quinquenio que
culminó con la Revolución, limitadas por el aumento del gasto militar en el propio
Río de la Plata. Desde luego, el incremento de este se mantuvo en la década de las
guerras de independencia. Así, el cambio más notorio que introdujo la Revolución
en el aspecto iscal fue el nuevo rol de la Aduana como fuente dominante de los
recursos iscales. Este se mantendrá en el periodo posterior, cuando una reducción
de aranceles acompañó un fuerte crecimiento de los ingresos en este rubro14. Así,
más allá de las relativamente poco eicaces medidas extraordinarias por la guerra,
la década de 1810 solo evidenciaría el aumento de la participación de la Aduana
como la principal variación en la estructura iscal.
La otra novedad, desde luego, era que la producción pecuaria pasó a ser la
base de la economía comercial, y por lo tanto, de las rentas del Estado. En este
contexto, no sorprende que un funcionario peninsular, que había colaborado
con Félix de Azara, y que había optado por el bando «patriota», promoviera un
proyecto que reeditaba los del naturalista aragonés. En efecto, Pedro Andrés
García sugería que radicar población en la frontera otorgándole tierras gratui-
tas era la única forma de asegurarla contra las fuerzas muy móviles pero poco
contundentes de los indígenas15. En el contexto de la turbulencia revoluciona-
ria, sin embargo, sus propuestas no prosperaron.
Recién alcanzada la paciicación interna y externa que se logró en la década
siguiente se crearon las condiciones para intentar una reforma de las estructuras
administrativas16. El Gobierno central emergido de la Revolución se había
disuelto como resultado de los conlictos interregionales, siendo reemplazado por
gobiernos locales en cada una de las nacientes provincias. Buenos Aires retomó
variadas propuestas de inspiración isiócrata en la llamada época «rivadaviana»17.
14
Ibid, p. 154, registra que los defensores de la reducción esperaban que disminuyera la evasión
e incrementara así los ingresos, aunque señala que el aumento de estos se debe a un incremento
de las importaciones. Sin embargo, es difícil determinar si la reducción fue eicaz o no en esti-
mular una menor evasión, ya que una disminución de esta aparecería en las estadísticas como
un aumento de la importación legales. Por otro lado, si los montos exportados no crecieron de
manera signiicativa, en ausencia de crédito externo, es difícil que el volumen total de importa-
ción (sumando el legal y el clandestino) pueda haber crecido.
15
García, «Nuevo plan de fronteras»; Gelman, 1997.
16
Amaral, 1988.
17
Míguez, 2007.
Se adoptaron entonces diferentes políticas para generar actividad económica e

ingresos iscales a partir de la disponibilidad de tierras.
El Gobierno porteño estaba interesado en recrear el crédito del isco abor-
dando el problema de la deuda pública acumulada en la década previa de
conlictos. En 1821 generó un sistema de crédito público, que preveía el canje
y amortización de la deuda anterior emitiendo títulos públicos para canjearla.
Esta se garantizaba con
[…] todas las propiedades muebles e inmuebles de la provincia, bajo
especial hipoteca y con todos los derechos de preferencia (art. 1o);
[…] se adjudican a los fondos generales y de amortización los produc-
tos de toda venta de propiedades y tierras en bienes raíces, que posee en
el día, y que poseyere la provincia de Buenos Aires, al tiempo del estable-
cimiento del crédito público (art. 5o);
Ninguna tesorería podrá retener ni dar otra inversión que la que ordena
el artículo anterior a los productos especiicados en él […] (art. 6o)18.
Sin embargo, la estrategia de enajenar el patrimonio provincial para hacer

frente a la deuda anterior no resultaba satisfactoria. Como bien se ha señalado:
Buenos Aires tenía puestas sus mejores expectativas en las pro-
piedades del Estado, las consideraban imprescindibles no solo para
garantizar la deuda pública sino también para hacerse de recursos en
casos extraordinarios19.
Por un decreto del 9 de agosto de 1822, se buscó airmar los derechos y per-
cepción de rentas de los terrenos iscales urbanos y se concibió la idea de obtener
rentas de las tierras rurales para atender la deuda, sin enajenarlas. Así, se estable-
ció que hasta que no se dictara una ley de tierras
no se expedirían títulos de propiedad, ni se pondrán a remate ni se admi-
tirán denuncias de terreno alguno20.
Estas reglas estaban vinculadas al proyecto de ley de eniteusis, que preveía

arrendar por largo plazo las tierras iscales, preservando a su vez la propiedad para
asegurar ingresos futuros. Sin embargo, las normas de la eniteusis permanecieron
en una nebulosa21. En 1824 se continuaba invocando el principio de eniteusis para
el arrendamiento de terrenos públicos, y inalmente se elevó el proyecto de ley de
tierras públicas a la Sala de Representantes, aunque esta no llegó a tratarlo22. Un año
más tarde (15 y 27 de septiembre de 1825) se estableció el trámite para «denunciar»
tierras en eniteusis que ya se venían otorgando desde 1823.
18
Recopilación de Leyes, pp. 221-222; Amaral, 1984a y 1988.
19
Infesta, 2007, p. 30.
20
Recopilación de Leyes, 17/4/1822, p. 352.
21
Infesta, 2007, p. 30.
22
Ibid., pp. 33-35.
294 eduardo míguez
El mismo Gobierno promocionaba la creación de colonias agrícolas, no ya en

la frontera como estrategia defensiva, sino en tierras bien ubicadas, buscando
la transformación de las bases productivas de la región. Desde agosto 1821 cir-
cularon diferentes proyectos a través de los cuales el Estado debía asumir un
rol como promotor de colonias, aunque ninguno llegó a concretarse23. Un pro-
blema emergía de la norma que prohibía la enajenación del patrimonio público.
Rivadavia buscó conciliar estas propuestas, haciendo concesiones adicionales
—en términos que a la postre eran bastante poco precisos— a los inmigrantes
que participaran de proyectos de colonización24, postergando el otorgamiento
de los títulos de propiedad. Otras iniciativas promovían el desarrollo de empre-
sas privadas de colonización con apoyo estatal. Se suponía que eventualmente
este crecimiento repercutiría sobre la riqueza de la provincia y nación y sobre
la recaudación iscal.
En esta línea, se buscó renovar el sistema de impuestos directos sobre la
producción. El diezmo colonial fue siempre un monto muy limitado. Con las
reformas de comienzos de los años 1820 fue reemplazado en Buenos Aires por
la «contribución directa», un impuesto a los capitales, incluyendo la tierra. Este
constaba de dos partes25. La primera cubría todos los capitales; casi excluyente-
mente la tierra con sus mejoras, 35 % del total, y el ganado, más del 60 %26. La
otra parte cubría las mercaderías que entraban en consignación por el puerto de
Buenos Aires, y en la práctica era una suerte de adicional al impuesto de aduanas.
A su vez, sucesivas campañas militares entre 1821 y 1823 culminaron con una
nueva línea de frontera en las serranías de Tandilia, posibilitando la incorpora-
ción a la producción de una extensión signiicativa de tierras. Buscando mejorar
el control de la propiedad iscal y privada, se estableció una Comisión de Topo-
grafía que se transformó por ley del 26 de junio de 182627 en el Departamento
de Topografía y Estadística, constituido por un jefe y tres ingenieros. Tenía por
funciones ser tribunal en los conlictos, ijar los limites y distribución de tierras
públicas y particulares, ijar mojones y llevar planos, otorgar patentes a los agri-
mensores, y llevar el registro gráico y escrito de todas las mensuras, en tanto que
su función estadística era publicar anualmente este tipo de información. Opera-
ría en las provincias a través de facultativos u oicinas subalternas.
En 1824 un congreso convocado por Buenos Aires intentaba uniicar nueva-
mente a las 14 provincias. En este contexto, el 7 de octubre de 1825 se elevó una
ley al Congreso para la consolidación de la deuda nacional, que preveía la pro-
hibición de enajenación de la tierra pública, que sería hipotecada a favor de los
acreedores, con excepciones para casos como los proyectos de colonización28.
La ley otorgaba garantía a la deuda de Buenos Aires (que había heredado la
23
Djenderedjian, 2008, p. 216.
24
Rivadavia a Beaumont, en Beaumont, 1957, pp. 138-140.
25
Gelman, Santilli, 2006b.
26
Id., 2006a.
27
Recopilación de Leyes, p. 796.
28
Asambleas constituyentes argentinas, coord. Ravignani, vol. 1, pp. 174 y 640.
del disuelto Gobierno uniicado de 1810-1820), y puso en juego la de las demás

provincias «contraída en la defensa de la patria». Esta era particularmente rele-
vante en la provincia de Salta; decía su representante Gorriti:
El Estado es un deudor armado, que toma por la fuerza, y tal vez
contra la voluntad del contribuyente, algunas veces más de lo que este
puede contribuir29».
Asumía sin mayor éxito la defensa de los contribuyentes salteños, que poca
posibilidad tenían de cobrarle a su empobrecida provincia.
Otra discusión se centró sobre el derecho de la nación para decidir sobre las
tierras iscales, que pertenecían, según algunos representantes, a las provincias
(el citado art. 6o). Se partía del acuerdo de que estas tierras, antiguas posesiones
de los nativos, habían pasado a ser propiedad de la Corona por derecho de con-
quista o por tratados. Heredadas por el Gobierno patrio, cuando la disolución
de este en 1820 el derecho recayó en las provincias que habían reasumido su
soberanía, según el argumento de los federales. Hasta que no se dictara una
constitución, siguiendo el antecedente norteamericano, argumentaba el con-
gresista Manuel Moreno, debían pertenecer a las provincias. Más aun en el caso
de Buenos Aires, que había extendido sus territorio por nuevas conquistas y
tratados con los indígenas durante de su autonomía.
Sus rivales argumentaban que las provincias solo habían ejercido la custodia del
patrimonio de la nación durante su desaparición «contra la voluntad de los pueblos»
y que era necesario dotar a esta de recursos para su funcionamiento, diferenciando
el caso norteamericano en la situación anterior y posterior a la Constitución de
Filadelia de 1787. En deinitiva, impusieron su mayoría para aprobar la norma.
Similares discusiones se reiteraron con el tratamiento, un mes más tarde, de
la ley de eniteusis para todo el territorio nacional30, que sería promulgada el 20
de mayo de 1826, reglamentada por decreto del 27 de junio. Por ella se esperaba
que las tierras del Estado se arrendarían por 20 años, generando un ingreso
directo por el pago del canon, y uno indirecto, poniendo en producción exten-
siones hasta ese momento incultas31.
BALANCE FISCAL: CONTRIBUCIÓN DIRECTA
Semanas después, el vendaval reformista llegó a su in en medio de una crisis

política que hizo que el sector ilustrado debiera dejar el Gobierno en manos de
sus más pragmáticos rivales. Disuelta nuevamente la nación, cada provincia
reasumiría su soberanía. En Buenos Aires, sin embargo, el legado legislativo
29
Ibid., p. 1265.
30
Ibid.
31
Ibid., p. 1201; Recopilación de Leyes, pp. 799-803.
296 eduardo míguez
en parte sobrevivió. La contribución directa perduraría por el resto del siglo, y

también lo haría el Departamento Topográico. La eniteusis lo haría por algo
más de una década, aunque crecientemente despojada de su sentido original.
La política de colonización no sería reasumida hasta la segunda mitad del siglo.
El cambio más signiicativo fue el destino de las tierras públicas.
Al comienzo la contribución directa solo aportaba el 1 % del ingreso iscal,
creciendo luego al 3 % a ines de la década de 1820. En la siguiente, en un fuerte
contexto de inlación generada por la emisión monetaria, se observa una suerte
de efecto Olivera-Tanzi, que produjo una paulatina reducción relativa de estos
ingresos hasta 1836. La proporción de sus dos componentes (capitales y mercade-
ría en consignación) varió con el tiempo, y la correspondiente a la consignación,
naturalmente, siguió de manera bastante consistente a la recaudación aduanera.
En el periodo que nos ocupa (hasta comienzos de la década de 1840), el impuesto
sobre los capitales en general tenía un peso algo mayor, que se hizo muy marcado
cuando un conlicto del gobernador Rosas con el Gobierno francés llevó al blo-
queo comercial del puerto de Buenos Aires en 1838.
Esta circunstancia generó dos modiicaciones de la norma. En 1838 se dupli-
caron las tasas, y una ley del año siguiente hizo más universal la obligación. Se
gravó a los eniteutas como si fueran propietarios, se incluyó a los pequeños
productores, y se buscó un mecanismo más eiciente para efectuar la valua-
ción iscal. Es difícil medir la eicacia de las medidas. En términos monetarios
la media anual recaudada creció un 130 %, pero la alta inlación del periodo
da cuenta de una parte sustantiva de este incremento. Como porcentaje de la
recaudación total se duplicó la participación (superando el 6 %), pero los débi-
les ingresos de aduana por el bloqueo (bajaron de más del 70 % a menos del
53 % de la recaudación total en los periodos de 1835-1836 y 1837-1840 respec-
tivamente) hicieron que los otros rubros incrementaran su peso relativo sin
que esto implicara un crecimiento efectivo. En términos reales, el incremento
se hizo sentir sobre todo después de superada la coyuntura crítica, cuando se
recuperó el valor de la moneda, pero en buena medida eso se debió al incre-
mento de la contribución por consignaciones32. Esto, naturalmente, acompañó
un crecimiento general de la recaudación, por lo que el aporte relativo de la
contribución directa volvió a niveles similares a los anteriores al conlicto.
ARRIENDO Y VENTA DE TIERRAS
Nada parece indicar que los tomadores de estas deudas hayan valorado la
garantía hipotecaria de manera signiicativa, y cuando la propiedad fue puesta
en venta en la década de 1830 los ingresos generados no fueron destinados a
saldar esas deudas, sin que los acreedores efectuaran reclamos legales33.
32
Gelman, Santilli, 2006b, p. 519.
33
Amaral, 1984a, pp. 567-569, no toma en cuenta, justiicadamente, la garantía hipotecaria
en el valor de los bonos de deuda pública.
Por otro lado, una ley dictada por la renovada Sala de Representantes el 13 de
octubre de 1827, votó 400 000 $ para extender la frontera, creando un impuesto
anual sobre hacienda vacuna y caballar para solventarlo. Concluido el conlicto
con Brasil, la expansión territorial se hizo efectiva y se restableció la eniteusis
en la recreada provincia, habilitando su aplicación a las tierras recién incorpo-
radas. Más allá de los cambios de reglamentación, los resultados de recaudación
no fueron satisfactorios. Hasta el año 1828 el rubro no igura en la contabilidad
disponible; el arriendo de propiedades del Estado, donde posiblemente se regis-
tró el magro producto que generaba la temprana eniteusis, totalizaron el 1 %
de los ingresos iscales. Los primeros datos precisos de recaudación debida al
canon enitéutico corresponden a los primeros años de la década de 1830, y con
seiscientos mil pesos papel, conforman nuevamente solo el 1 % de la recauda-
ción de ese quinquenio y esta situación no variaría en años posteriores34.
Con Rosas en el poder, desde 1829 se renunció a la idea de preservar el patri-
monio inmobiliario del Estado, pero la venta de la tierra no signiicó un cambio
crucial de su aporte al erario. Ya en su segundo Gobierno (1836-1852) se inició
una agresiva política de ventas, colocando en el mercado 1 500 leguas cua-
dradas de nuevas tierras. Esta política se aceleró en virtud de las necesidades
iscales generadas por el bloqueo francés (1838-1840) y el Gobierno puso en
venta entonces todas las tierras públicas disponibles, y la mayor parte de las
tierras en eniteusis fueron enajenadas dando prioridad a sus poseedores.
Sin embargo, la venta de tierras en los críticos años 1838-1840 produjo
1,7 millones de pesos, valor poco signiicativo por la inlación. En el mismo
periodo, la venta de los animales sacriicados para alimentar el ejército dio
1,4 millones. La liquidación de la mayor parte de las tierras disponibles de la
provincia generó menos de un 5 % del ingreso provincial, lo que pone de mani-
iesto que en un contexto de gran abundancia de tierras, ni su arriendo ni su
venta rindieron un ingreso directo importante para el Estado.
Sería sin embargo inadecuado suponer que la eniteusis y posterior venta
fuera un fracaso similar a la colonización agrícola. Una enorme cantidad de
tierras se pusieron a disposición de particulares por estos mecanismos. El
Registro Gráico de la Propiedad de 183035 muestra que para entonces la tierra
en tenencia extendía la nueva línea de frontera hasta Tapalqué, en el centro
provincial, y de allí a Azul y Tandil, llegando por la costa hasta el Quequén
Grande. De Tapalqué se prolongaba hacia el noroeste, pasando por Cruz de
Guerra (25 de Mayo), hasta el sur del río Salado. Con posterioridad, como puede
verse en los respectivos duplicados de mensura, el reclamo de tierras en eni-
teusis avanzó hacia el sur por la costa o por tierras cercanas a ella. Juárez, Tres
Arroyos, Gonzáles Chávez, Dorrego, muestran las primeras tenencias desde
mediados de la década de 1830. De allí al oeste y noroeste, la ocupación recién
se iniciará en la segunda mitad del siglo. Vale decir que para la década de 1830
34
Halperín Donghi, 1982, p. 200.
35
Departamento de Investigación Histórica y Cartográica de la Dirección de Geodesia «Los
terrenos de propiedad pública y particular de la provincia de Buenos Ayres», 1830.
298 eduardo míguez
se habían reclamado tierras a lo largo de la franja costera de la provincia hasta

Bahía Blanca y, aunque su puesta en producción fue limitada por la presencia
indígena, severas sequías y revueltas armadas en esa etapa, el impacto sobre la
exportación se verá ya en la siguiente. En síntesis, la eniteusis y posterior pri-
vatización facilitó la extensión de la ocupación de tierras, lo que eventualmente
llevó a una ampliación productiva que tendría impacto sobre los ingresos esta-
tales, aunque fue un proceso relativamente lento.
¿Qué pasaba en las restantes provincias con abundantes tierras públicas
útiles para la ganadería? Ante todo existe una gran diferencia de ingre-
sos entre Buenos Aires y las demás. Los ingresos de Santa Fe estaban en el
orden de 20 000 a 30 000 pesos fuertes en las décadas de 1820 y 1830, y solo
llegaban al orden de los 60 000 gracias a importantes subsidios de Buenos
Aires36. Entre Ríos tenía ingresos que oscilaban entre 55 000 y 80 000 pesos
fuertes en la década de 1820, superando con cierta holgura los 100 000 en la
siguiente37. En Corrientes los ingresos crecen de unos 40 000 pesos fuertes a
comienzos de los años 1820, hasta 150 000 a mediados de la década siguiente,
cayendo con posterioridad a unos 100 00038. En Córdoba, pasan del orden de
los 70 000 pesos fuertes en los años 1820, a 90 000 en la década siguiente39.
Esto signiica para ines de la década de 1830, por ejemplo, unos 13 pesos per
cápita en Buenos Aires, y tan solo algo más de 2 en Entre Ríos, un monto
similar en Corrientes, y algo menor en Córdoba. Quizá sea más signiicativo
que estimando un salario de unos 20 pesos fuertes mensuales para los niveles
más bajos de la administración, y entre 200 y 300 para los más altos40, estos
presupuestos implican que las provincias apenas podían pagar como máximo
un par de centenares de empleados, incluyendo desde los cargos políticos
hasta las fuerzas de seguridad y justicia41.
La tierra pública jugó en todas estas provincias un papel aún menor que en
Buenos Aires. La eniteusis se aplicó muy poco fuera de Buenos Aires. Las ventas
de tierras iscales tampoco consistieron en un rubro signiicativo de ingresos.
En algunas provincias se mantuvo el diezmo, pero su problemática recaudación
tampoco aportaba una parte sustantiva de los recursos provinciales y en los
pocos casos en que se intentó la contribución directa fue sin éxito alguno.
36
Chiaramonte, Cussianovich, Tedeschi, 1993, pp. 83-84.
37
Chiaramonte, 1986, p. 189.
38
Id., 1991.
39
Cortés Conde et alii, 2000, p. 515.
40
En 1825 el Congreso ijaba un sueldo de 280 $ para un brigadier de Marina, 220 $ para un
coronel, 100 $ para un capitán, 25 $ para un carpintero, 20 $ para un velero, 8 $ para un grumete,
etc. (Asambleas constituyentes argentinas, coord. Ravignani, vol. 1, p. 194). Estos son algo mayores
que los coloniales (Halperín Donghi, 1982, p. 137) y menores que los privados, según otros datos.
Los salarios anuales para los ingenieros del Departamento Topográico en la ley citada más arriba,
van de 1 200 $ a 2 000 $, entre el ingeniero secretario y el jefe.
41
En algunos de los trabajos citados hay alguna información más especíica al respecto. Todo
conirma la debilidad de la estructura estatal, un poco más consolidada en Corrientes que en las
otras provincias.
Así, ni el arrendamiento ni la venta de tierras tuvieron un peso en el erario. Tam-

poco fue posible para el Estado introducir impuestos directos sobre la producción
agraria, que se iba ampliando por la incorporación de tierras a la producción. Si
la ampliación productiva se relejó en un incremento de la recaudación iscal fue
especialmente a través de su efecto en el aumento del comercio exterior.
Esto nos habla de un Estado demasiado débil para cambiar sus bases tri-
butarias. Ni siquiera Buenos Aires poseía la capacidad técnica ni el desarrollo
burocrático imprescindible para este propósito. Tampoco los mecanismos de
apropiación de un recurso abundante, y para el cual solo existía una demanda a
bajo costo, permitían un incremento de los ingresos del Estado. De hecho, para
los inversores, la eniteusis o la compra de tierras públicas era más una apuesta
a futuro sobre el potencial valor de derechos de propiedad que una inversión
productiva. En la frontera era posible producir sin títulos legítimos sobre la
tierra y, de hecho, lo hacían pequeños productores, y algunos no tan pequeños.
Por otro lado, los nuevos impuestos directos carecían de la legitimidad nece-
saria para asegurar que pudieran constituirse en base de la recaudación, como
habían deseado sus creadores42. Esto nos deja la paradoja de gobiernos dema-
siado débiles para utilizar el que era su recurso más abundante para consolidar
su estructura. ¿Pero fue realmente así? En la sección siguiente abordaremos
este tema con un enfoque diferente.
PRIMITIVISMO FISCAL:
TIERRA, INSTITUCIONES Y ORDEN SOCIO-POLÍTICO
Existió una estrategia distinta para utilizar la tierra en relación a la consolida-

ción del poder político. Esta puede ser vista simplemente como un mecanismo
que elude el paso por la economía monetaria. En lugar de recaudar recursos
mediante la tierra, y con ellos pagar servicios al Estado, se utilizó —o intentó uti-
lizar— la tierra directamente como la forma de remuneración de estos servicios.
Aunque esto guarda relación con los proyectos de Rocamora, Azara y García,
aquellos se formularon con la idea de generar cambios en la estructura econó-
mica y social que favorecieran la modernización del Estado. En el contexto de
la monarquía hispana estos mecanismos debían jugar un papel secundario en
condiciones de frontera, en un Estado que contaba con importantes recursos que
provenían de otro sector de la economía —el minero, como ya señalamos— y
que poseía además una legitimidad cimentada en siglos de dominio colonial, y
una estructura administrativa que aunque lejos de ser sólida, tenía un desarrollo
mayor que la que sobrevivió o se reconstruyó después de la Independencia.
Luego de la caída del proyecto reformista asociado a la igura de Rivadavia
en Buenos Aires, y bastante antes en la mayoría de las provincias, el régimen
de caudillos desplazó a las formas más articuladas del orden sociopolítico. Este
42
Informe de Santiago Wilde, citado en Estévez, 1960.
300 eduardo míguez
sistema combinaba una estructura administrativa propia de una organización

estatal (por cierto, bastante primitiva), con un sistema de clientelas con lideraz-
gos regionales sujeto a un caudillo provincial43. El sistema de recaudación iscal
atendía las necesidades de la estructura administrativa estatal más propia de
una lógica burocrático administrativa. Y, como vimos, la tierra jugó un papel
marginal en esta lógica. Pero su importancia en la consolidación de la estruc-
tura caudillesca fue sin duda más signiicativa.
La provincia de Buenos Aires ofrece un buen ejemplo. Rosas apeló a la tierra
para estructurar su poder de varias maneras. Quizá la más obvia y más cono-
cida fueron las donaciones de tierras a jefes militares, tanto en la campaña de
1833 contra los indígenas enemigos como en las luchas facciosas de ines de
esa década. Figuras como Francisco Sosa en Bahía Blanca, Vicente Gonzáles
en Monte, Bernardo Echeverría en Azul y Tapalqué, o Benito Valdés en 25 de
Mayo, que provenían de sectores sociales carentes de riquezas, o su propio her-
mano, Prudencio, y su ahijado, Pedro Rosas y Belgrano, que ocuparon al igual
que los anteriores un lugar clave en la estructura de lealtades del sistema caudi-
llesco de Rosas, se transformaron en grandes propietarios reforzando su papel
como poderosos líderes locales. También se otorgaron otro tipo de facilidades
de manera más amplia, como la excepción del pago de contribución directa a
quienes conformaron la tropa que luchó contra la rebelión de los libres del sur
(1839) y la invasión de Lavalle (1840).
De manera inversa, también usó el derecho de propiedad sobre la tierra para
combatir a sus enemigos. En este caso, mediante las coniscaciones a los «unita-
rios» que habían participado de las rebeliones de 1839-184044. Es revelador que
estas tierras no fueron ni entregadas a los leales ni vendidas, sino que permane-
cieron en poder del Estado, y eventualmente fueron restituidas a sus propietarios
originales, ya fuera en la propia época de Rosas, o después de su caída45. Entre
tanto, las propiedades permanecieron en manos de administradores del Estado.
Esta administración recayó en general en iguras de inluencia local leales al régi-
men. Desde luego, los administradores se beneiciaron con esta comisión por la
remuneración que recibían (proveniente de la propia producción de las tierras
administradas), por el aumento de su poder en la nueva función y por otras for-
mas en que podían usufructuar de los bienes. Así, aun sin enajenar las tierras
expropiadas, pudieron ser utilizadas para reforzar la trama de lealtades políticas
que estructuraba al régimen rosista. Por otro lado, los productos de las nuevas
«estancias del Estado» sirvieron para apoyar la estructura política. Sus ganados
fueron utilizados para sostener a las tropas, o para el reparto a los indios amigos
y aliados, que formaban parte de la política de fronteras de Rosas46.
43
Ayrolo, Míguez, 2012.
44
Gelman, Schroeder, 2003.
45
Al asumir el Gobierno, Rosas se había pronunciado enfáticamente en contra del uso de la
expropiación como instrumento político. Su idea del carácter sagrado de los derechos de propie-
dad chocó con sus necesidades políticas.
46
Mosse, inédita.
El uso de la tierra en la conformación de lealtades partidarias no se redujo a

las grandes donaciones a los militares participantes en las campañas de 1833 y los
conlictos de 1838-1840. A poco de asumir la gobernación, Rosas emitió un decreto
el 19 de septiembre de 1829 que acordaba el otorgamiento de donaciones de tierras
a los vecinos de la campaña, hijos de la provincia, y los avecinados, naturales de la
República, que quisieran establecerse en la nueva frontera en el arroyo de Azul, y
en campos fronterizos de pertenencia del Estado, quienes recibirían una suerte de
estancia de una legua cuadrada. La condición para beneiciarse con ellas era trans-
portar a su familia o gente de faena, poblarla con 100 cabezas de ganado y caballos,
o sembrar, y levantar un rancho. No se podían vender sin mantener estos compro-
misos y previa autorización de las autoridad relevante del comandante general de la
campaña. El título de propiedad se entregaría 10 años más tarde, cuando adquiri-
rían plenitud de derechos y quedarían libres de las obligaciones del servicio militar.
Entre tanto, deberían levantar una iglesia y recibirían armas para la defensa, aun-
que en lo sucesivo se defenderían con armas y caballos propios47.
En 1832 (9 de junio) se dictó una norma similar para Fuerte Federación
(actual Junín), comprendiendo un cuadrado de 8 leguas por lado (algo más de
41 km) con epicentro en el fuerte. En caso de afectarse terrenos de eniteutas,
estos deberían dejar libre el terreno, siendo indemnizados con una o dos suertes
de estancia en propiedad según las reglas del decreto del 19 de septiembre de
1829. Se procedería de igual manera con las guardias asentadas en Fuerte Pro-
tectora Argentina (actual Bahía Blanca), Fuerte de La Blanca Grande y Fuerte
25 de Mayo (Cruz de Guerra, actual 25 de Mayo)48. Según M. Burgin, estas
tierras estaban destinadas a quienes hubieran participado de la lucha contra los
unitarios y a ganaderos que habían sufrido por la reciente sequía. Las tierras
fueron cedidas a partir de 1832, pero por largo tiempo no se hizo efectivo el
otorgamiento de los títulos de propiedad, quizás para asegurar la continua leal-
tad de quienes habían recibido las donaciones. Si esta fue la intención, resultó
eicaz ya que, con los conlictos de 1838-1840, estos sectores conformaron un
sólido núcleo de apoyo al gobernador49. También es muy conocida la carta de
Rosas a Vicente Gonzáles en la que le comenta su voluntad de utilizar su propio
patrimonio personal de la estancia Los Cerrillos para asentar en sus fondos (los
terrenos menos aptos para la ganadería) a pobladores pobres de la campaña
para practicar agricultura, como una forma de granjearse lealtad y apoyo50.
Entre Ríos muestra una situación comparable. Si la venta y locación de las
propiedades públicas no generó ingresos signiicativos, un importante número
de «estancias del Estado», expropiadas a enemigos o establecidas en tierras is-
cales y operadas con la tropa y la milicia como mano de obra, constituyeron
un recurso económico importante. En primer lugar, proveían de caballos y
47
Recopilación de Leyes, pp. 985-986; Garavaglia, 2004; Lanteri, 2011.
48
Recopilación de Leyes, 9/6/1832; Burgin, 1960, pp. 317-318.
49
Lanteri, 2011.
50
Citada en Celesia, 1969, p. 589.
302 eduardo míguez
«munición de boca» (ganado para el consumo del ejército) en una provincia

que estuvo en conlictos armados por largos periodos, y que, en virtud de su
escasa población, debía movilizar una alta proporción de hombres con capa-
cidad para tomar las armas (hasta el 60 % de los hombres de 15 a 50 años). A
ellas se destinaba el ganado alzado que merodeaba en la provincia —en buena
medida por la crisis productiva causada por la propia guerra— y el coniscado a
los enemigos dentro o fuera de tierras entrerrianas. También se obtenían algu-
nos montos monetarios no despreciables por la operación de estas estancias51.
Quizá más importante fue el uso de la tierra pública para el armado de un
tejido de lealtades que reforzaban el poder del Estado. Según Roberto Schmit:
Se entabló en esta sociedad de frontera una negociación de servicios
a cambio del reconocimiento […] a los grupos subalternos, entre otras
posibilidades, de la estancia o el asentamiento en usufructo sobre las
tierras iscales o de pastoreo de la provincia52.
Fue práctica habitual durante la primera mitad del siglo xix que las autorida-
des locales respetaran la posibilidad de que pequeños productores, que servían
como milicianos en las fuerzas entrerrianas, usufructuaran la propiedad pública.
Incluso, cuando se recurrió a la venta de tierras, se indicaba que se debía
hacer una demostración de aprecio con todos aquellos vecinos que
hubiesen servido al Estado con las armas en la mano o que hubiesen
prestado servicios distinguidos de cualquier clase que sea, no podrán
ser vendidos los terrenos que poseen estos53.
Esta política se continuó más tarde en la etapa de Urquiza, y solo sería rever-
tida después de consolidado el Estado nacional en la segunda mitad del siglo xix.

Cuando las diversas circunstancias que acompañaron a los hechos revolucio-
narios pusieron en crisis la dependencia de la región de la Plata de los recursos
generados por la minería altoperuna, la producción agraria —particularmente
pecuaria— de las regiones litorales la reemplazó como fuente de recursos para
el Gobierno. Sin embargo, en tanto que la renta minera fue una fuente directa
de peso a través del impuesto directo a la producción de plata, todos los inten-
tos por obtener ingresos de las extensas tierras públicas en las regiones litorales
dieron escaso resultado. Ni los arriendos, ni las ventas, ni siquiera los impues-
tos directos a la producción agraria generaron ingresos signiicativos para el
isco. Esto puede atribuirse a dos razones fundamentales: la abundancia del
recurso y la debilidad del Estado. Un recurso de gran abundancia es un recurso
de escaso valor. Y un Estado débil, mal estaba en condiciones de ejercer de
manera eicaz sus derechos de propiedad sobre extensas tierras despobladas.
51
Schmit, 2004, pp. 211-213.
52
Ibid., p. 182.
53
Decreto de Pascual Echagüe a la Comisión de tierras de Concepción del Uruguay, 10 de
febrero de 1838, citado en ibid., p. 184.
Sin embargo los gobiernos de caudillos encontraron otra manera de valo-

rizar la tierra pública para consolidar su poder (a la postre, el poder del único
Estado existente en aquel contexto). Este consistió en otorgar derechos de
usufructo a ciertos sectores de la población, en algunos casos con promesas
de propiedad dilatadas en el tiempo, o propiedad efectiva a personajes clave
a cambio de su apoyo al poder del caudillo54. Contribuyó a ello que la valo-
rización de los productos pecuarios, en especial el cuero, incrementaran la
presión sobre la tierra, valorizando el recurso.
La creación de redes de poder y lealtad basadas en el usufructo de tierras
iscales fue, entonces, un complemento al poder del Estado (con ciertas remi-
niscencias de un sistema feudal). En los gobiernos de caudillos coexistió una
estructura formal de poder estatal, con sus inanzas públicas y estructuras
burocráticas, con una estructura informal de lealtades y compromisos que
hacían viable el funcionamiento de las estructuras formalizadas. Aunque la
tierra no jugó un papel signiicativo en la inanciación de la estructura formal
del Estado, sí parece haberlo tenido en la consolidación de las instituciones
informales que contribuían a sostenerlo.
Desde luego, esto recuerda la aguda observación de Sarmiento sobre que la
tierra era la base del poder de Rosas. Pero a diferencia de la interpretación más
usual55, sugerida por el propio Sarmiento, no se trató de que los grandes terra-
tenientes fueran la base social del rosismo, sino que este encontró mecanismos
para «inanciar», en parte con la tierra pública, una estructura de poder. No la
estructura formal administrativa del Estado, pero sí la imprescindible estruc-
tura caudillesca que la sustentaba o complementaba.
54
Para casos similares en Salta y en la Banda Oriental en la década de 1810 véase Mata de
López, 1999; Paz, 2008; Frega, 2007.
55
Lynch, 1984.
III.2 — GUERRAS, CUERPOS, CIUDADANOS:
FISCALIDAD Y DINÁMICAS POLÍTICAS
GUERRA, IMPUESTOS E INSTITUCIONES
la real hacienda de nueva españa (1808-1821)
Ernest Sánchez Santiró
Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora
La relación y operatividad entre el distinto tipo de instituciones1 que

regulaban la Real Hacienda en Nueva España, en general, y la iscalidad, en
particular2, estaban determinadas por dos elementos fundamentales: el hecho
de que la ley no era la única fuente del derecho y la existencia de una justicia en
la que el punto nuclear era el juez y no la ley3.
Así, por ejemplo, la tradición emanada de una praxis fiscal reiterada en
el tiempo como fuente del derecho (la palabra, «inmemorial», aparecerá
reiteradamente en la época), lejos de ser un ámbito subsidiario del ámbito
hacendario, ocupó un punto medular en la relación entre las entidades exac-
toras y los sujetos fiscales, al establecer un marco de restricciones en el que
se movieron los agentes sociales, algunos de los cuales llegaron a pugnar
por su transformación, como aconteció con los hacendados, los mineros, la
iglesia o las repúblicas de indios.
Este orden institucional que regulaba la fiscalidad (por ejemplo, quién
debía pagar impuestos, qué impuestos había que pagar, en qué cuantía y
cuándo, etc.), se vio violetamente atacado y subvertido por dos realidades:
el reto insurgente, medido tanto en su capacidad bélica como en su accionar
político, y el liberalismo gaditano. En este trabajo nos proponemos atender
a la rápida y profunda alteración del marco regulatorio que experimentó la
1
En el presente trabajo, que ha sido posible gracias al apoyo del CONACYT (proyecto no 153670-
H), las instituciones son entendidas como las reglas y normas que permiten la interacción en las
distintas facetas del quehacer humano (economía, política, cultura, etc.) [North, 1990].
2
Hay que señalar que existía una doble soberanía iscal: la real y la eclesiástica. Esta última, de
la cual derivaba el iscus ecclesiasticus, no es atendida en el presente artículo. Sobre esta temática,
véase Clavero, 1986a.
3
Leyes que, además, eran la encarnación de un orden previo e intangible, luego invaria-
ble, de fundamentación esencialmente religiosa (Garriga, 2006). El origen de este orden
jurídico se halla en la Europa medieval, y tendrá amplias prolongaciones temporales y terri-
toriales: hasta mediados del siglo xix, mientras que desde el punto de vista territorial, llegó a
abarcar a las Indias occidentales y orientales bajo dominio de las monarquías ibéricas (véase
Grossi, 1996). Para el desarrollo de este mundo jurídico en los territorios americanos de la
monarquía católica, con Nueva España como espacio central, consúltese Garriga, 2004.

308 ernest sánchez santiró
fiscalidad novohispana en el periodo 1808-1821 al abrigo de la crisis impe-

rial4, guerra civil 5 y la ideología del primer liberalismo 6.
El trabajo se compone de tres apartados, el primero se aboca a la exposición
del marco institucional formal e informal que regulaba la Real Hacienda en
Nueva España, mientras que el segundo reconstruye los mecanismos que lle-
varon a la reforma y, en su caso, la ruptura, de dicho orden. La última sección
está dedicada a establecer las principales conclusiones del trabajo, así como al
planteamiento de cuestiones derivadas, en tanto agenda de investigación, que
superan el ámbito del presente texto.
EL MARCO INSTITUCIONAL REGULATORIO

DE LA REAL HACIENDA EN NUEVA ESPAÑA
La Real Hacienda contaba en Nueva España con una amplia y abigarrada regu-
lación institucional. En el ámbito formal, destacan los siguientes aspectos. En
primer lugar, la potestad tributaria de la Corona, la cual se encontraba asentada en
amplios corpus legales (en numerosas ocasiones recopilaciones) como Las Partidas
de Alfonso X o las Leyes de Indias. En ellas se establecían las diversas regalías de la
monarquía, es decir, los derechos exclusivos del rey sobre el subsuelo, la acuñación
o los impuestos sobre el comercio (interno y externo), los derechos derivados de
la conquista —realidad generadora de la sujeción político-iscal que adquiría una
encarnación iscal en las Indias bajo la igura del tributo de indios y castas—, el
poder penal de la Corona (por ejemplo, las penas de cámara), así como los derechos
iscales adquiridos y ejercidos sobre ciertas actividades económicas7. Tal era el caso
de los diezmos eclesiásticos, que gravaban la actividad agropecuaria, que habían
sido asumidos por la monarquía con motivo de las donaciones papales. Así sucedió
con la bula del papa Alejandro VI, Eximiae devotionis, de 15018.
4
Portillo Valdés, 2006.
5
Sobre la caracterización del conlicto entre realistas e insurgentes como una guerra predo-
minantemente civil entre los propios novohispanos, véase Brading, 1980; Anna, 1981 y Ortiz
Escamilla, 1997. Una situación, por otra parte, compartida por el resto de conlictos indepen-
dentistas hispanoamericanos del periodo 1810-1820 (Pérez Vejo, 2010).
6
Historiográicamente no son numerosos los trabajos que de manera explícita hayan tratado la
iscalidad novohispana de la guerra de Independencia a partir del enfoque neo-institucionalista, al
haber primado la reconstrucción de la evolución de las principales magnitudes hacendarias (ingreso,
egreso, déicit, crédito) y los impactos de la política en la iscalidad (caso del liberalismo y la restaura-
ción absolutista). Para un ejemplo del análisis neo-institucional (véase Jáuregui, 2001a).
7
Para la conformación del isco real, en su matriz castellana y su prolongación a las Indias
(véase Clavero, 1982-1983).
8
La Monarquía católica recibió los diezmos del papa Alejandro VI mediante la bula Eximiae
devotionis, fechada en noviembre de 1501, en la que se airmaba: «[…] por las presentes como
gracia especial, con autoridad apostólica, os concedemos a vosotros y a vuestros sucesores que
podáis percibir y llevar libremente los dichos diezmos en todas las islas y provincias [de las
Indias] de todos sus vecinos[…]» (Álvez Carrara, Sánchez Santiró, 2013).
guerra, impuestos e instituciones 309
En segundo lugar9, existían cédulas, decretos y órdenes reales que creaban o

trasladaban desde su matriz peninsular determinados impuestos (tributo, alca-
balas, quinto y diezmo minero, almojarifazgo), monopolios (azogue, pólvora,
salinas, naipes, tabaco, correos, loterías, entre otros), así como las instancias de
control de la maquinaria iscal novohispana (caso de las cajas reales, el Tribu-
nal de Cuentas o la Junta Superior de Real Hacienda)10. Este nivel de regulación
era el que manifestaba de manera más nítida la sujeción de la Real Hacienda
novohispana a las decisiones emanadas de las instancias peninsulares. Una
regulación que tuvo dos momentos de intensa actividad, el primer periodo de
conquista y colonización del espacio mesoamericano, el siglo xvi, en el que se
implantaron las estructuras y normas básicas, y el siglo xviii, que procedió a
su reforma bajo el prisma de un regalismo borbónico que pretendió ejercer un
control más expedito y directo sobre la Hacienda novohispana.
En tercer lugar, existían diversos reglamentos que adaptaban y desarrollaban
en Nueva España los impuestos, monopolios e instancias de control anterior-
mente citados. Fue lo que sucedió con las ordenanzas de alcabalas, el reglamento
del estanco del tabaco, las ordenanzas sobre contrabando y comisos, el regla-
mento sobre la lotería real, etc. De manera frecuente eran elaborados y aplicados
en el espacio virreinal y, a posteriori, recibían la sanción real, en ocasiones con
añadidos y modiicaciones sobre lo previsto en estos instrumentos regulatorios
de la actividad iscal11. Toda esta pluralidad de fuentes de derecho iscal intentó
ser sistematizada, especialmente desde el punto de vista del control regio, con
la Real Ordenanza para el establecimiento e instrucción de intendentes de ejér-
cito y provincia en el reino de la Nueva España de diciembre de 178612.
De manera paralela existía una regulación informal, producto de las prác-
ticas de recaudación, gasto y control iscal, que ayudaba a cubrir las lagunas,
traslapes e imprecisiones de las instituciones formales que, además, denotaba
una amplia capacidad de adaptación a las condiciones sociales y económicas de
los distintos territorios que conformaban la monarquía católica. Instituciones
9
Cabe aclarar que la enumeración es a título expositivo, sin implicar esto un orden jerárquico
o de prelación.
10
La mayor parte de los reales decretos, cédulas y órdenes que daban pie al cobro de impuestos
en Nueva España se hallan recopilados o citados en el Libro de la razón general de Real Hacienda
elaborado por Fonseca y Urrutia entre 1791 y 1793, siguiendo las órdenes del virrey segundo
conde de Revillagigedo, que vio la luz editorial en las décadas de 1840 y 1850 bajo el título de la
Historia General de Real Hacienda.
11
Una actividad notable en dicha regulación se produjo durante la segunda mitad del
siglo xviii si tenemos en cuenta que en 1750 se aprobaron las «ordenanzas para el gobierno de la
labor de monedas de la Casa de México y demás de Indias», en 1754 las ordenanzas de alcabalas
de la ciudad de México por parte del virrey primer conde de Revillagigedo (que servirían de
modelo para la centralización de 1776), en 1767, las ordenanzas de la real renta de la pólvora, en
1768 las reales ordenanzas de la renta del tabaco y de la renta de naipes, en 1784 las ordenanzas
de ensayadores y las del aparato general de oro y plata, mientras que en 1786 se aprobaban las
nuevas ordenanzas de la lotería (Jáuregui, 2001b y Sánchez Santiró, 2001a.
12
Pietschmann, 1996.
informales que coadyuvaban a la obtención de una inanciación razonable-

mente eiciente del gasto asignado a la Real Hacienda de Nueva España, sin
crear tensiones severas que pudiesen derivar en un peligro de revuelta iscal;
algo que no siempre se logró13. Se trataba de restricciones que actuaban tanto
sobre las autoridades exactoras como sobre los causantes novohispanos.
En tanto que tradiciones y prácticas iscales reiteradas, tenían un alcance
diferencial en términos espaciales y sociales, de forma que un mismo gravamen,
a pesar de contar con una legislación de alcance virreinal, acaba presentando
numerosas situaciones especíicas producto de las prácticas y los privilegios.
Uno de los casos más notables de esta situación era el tributo de indios y castas.
El ramo de tributos se estableció en 1521 y consistió en una capitación
que debían satisfacer los indios de Nueva España como manifestación
del «reconocimiento del señorío y vasallaje» que debían los naturales a la
Corona. En palabras de F. Fonseca y C. de Urrutia, se trataba de la plasma-
ción fiscal de un derecho de conquista al que se había añadido la teórica
traslación del dominio (la «voluntaria demisión»), que había realizado el
último soberano azteca, Moctezuma II, al emperador Carlos V. Esta carac-
terización del tributo en Nueva España se modificó en 1579 al incluirse a la
población negra y mulata libre en el pago del tributo, con lo que se amplió
la base fiscal. Esta obligación era el referente fiscal del estigma que impli-
caba su descendencia de población esclava africana. A partir de entonces,
el tributo se convirtió en un impuesto que gravaba a la población india y de
castas con ascendencia africana (en este caso, los denominados en la época
como negros, mulatos, coyotes, pardos, etc.)14.
Hacia 1810, el tributo de indios y castas estaba regido por la Real Orde-
nanza de intendentes de Nueva España (1786), que había pretendido
homogenizar el cobro en función del sexo y edad de los causantes, así como
la tasa que se les aplicaba. Según el artículo 137 de dicha normativa, tri-
butarían los indios (varones), entre los 18 y los 50 años inclusive, pagando
anualmente 16 reales (dos pesos)15. Sin embargo, como señalaron los minis-
tros del Tribunal de Cuentas de México en un informe de 1818, este precepto
«nunca llegó a cumplirse»16. Por ejemplo, aunque lo más común fue que la
población indígena tributaria de las distintas regiones del Virreinato entre
los 18 y 50 años pagase 16 reales y medio, se mantuvo la diferencia entre
13
Si bien los casos de la revuelta de los hermanos Catari en Charcas y la de Túpac Amaru II
en el Perú, o la insurrección de los comuneros del Socorro en Nueva Granada no tuvieron un
contenido exclusivamente fiscal, esta dimensión aparecía entre las motivaciones del descon-
tento social (Fisher, Kuethe, Mcfarlane [eds.], 1990). Para el caso novohispano, véase
Castro Gutiérrez, 1996.
14
Sánchez Santiró, 2013, pp. 140-146.
15
Los caciques, sus primogénitos y los naturales de Tlaxcala continuaría gozando de privile-
gios, lo que, entre otras cosas, implicaba estar exentos del pago del tributo (Fonseca, Urrutia,
Historia General de Real Hacienda, t. I, p. 441.
16
AGN (México D. F.), Indiferente virreinal, caja 2388, fo 69vo.
los tributarios enteros (hombres casados) y medios tributarios (solteros).

Estos últimos continuaron pagando la mitad, aunque la ordenanza de 1786
no lo preveía. No solo esto, las excepciones, a efectos regionales, e incluso
locales, fueron la nota característica. Por ejemplo, en la provincia de Yuca-
tán, la edad de tributación fue mucho más extensa, de los 14 a los 60 años,
aunque con una tasa inferior, 13 reales en los indios de república y 6 rea-
les los que vivían en los barrios de Mérida, Campeche y Valladolid. Sin
embargo, a diferencia del resto del Virreinato, tanto los indios casados como
los solteros pagaban la misma tasa, lo que eliminaba la distinción entre
tributarios enteros y medio tributarios. Lo relevante, a efecto de las insti-
tuciones informales, era que esto se realizaba «de tiempo inmemorial»17, es
decir, los ministros de la Real Hacienda tenían en la tradición una fuente de
derecho que había que respetar y que había llevado a la inoperatividad de
ciertos preceptos de la Ordenanza de intendentes18.
De forma paralela existía un ordenamiento más amplio y envolvente, de origen
religioso, que establecía principios como «dar al César lo que es del César» o la
obligación del cristiano de pagar el diezmo (como sucedía en el pasaje bíblico del
Génesis que narraba la relación entre Abraham y el profeta/sacerdote Melquisedec)19.
Este repertorio de legislación regia, ya porque fuese expedida por el
monarca ya que porque hubiese sido reconocida a posteriori por él, y de
tradiciones, estaba empapado de una cultura jurídica, el Ius commune
medieval. Un derecho que había recopilado y, en ocasiones, elevado a la
categoría de principios y reglas de validez general (regula iuris) algunas
máximas y sentencias del derecho romano justinianeo y del derecho canó-
nico, en conjunción con los usos y ampliaciones que le dieron los tratadistas
medievales20. Reglas, por tanto instituciones, que en el momento de la crisis
imperial (1808-1810) e insurgente (1810) jugarían un papel medular a la hora
de dar una respuesta fiscal (ingresos y egresos) y financiera (préstamos y
suplementos) a las crecientes demandas del gasto militar. Unos principios
17
AGI, México, leg. 3145, Informe de la Contaduría de Hacienda pública de Mérida de Yucatán
de 3 de enero de 1814.
18
Veamos otro caso en que estos principios no se aplicaron. En Tlaxcala, la fuente origi-
naria de su situación privilegiada en materia del tributo se retrotraía al momento mismo de
la conquista de Hernán Cortés. Como indicaban los ministros del Tribunal de Cuentas de
México en 1818: «Los caciques del partido de Tlaxcala, sus hijos todos y sus mujeres estaban
exentos de tributos, cuya costumbre revalidó la real audiencia en Auto del 8 de agosto de
1757 […]» (AGN, Indiferente virreinal, caja 2388, fos 64ro-65vo).
19
Estos principios serán invocados en determinados momentos por las autoridades virrei-
nales capitalinas y de las regiones en aras de justificar y reforzar el incremento de la presión
fiscal, y son los que están en la base de la continua petición de las autoridades fiscales civiles
a la jerarquía eclesiástica para que apoyasen a la Real Hacienda a través de la predicación,
el sacramento de la confesión, la expedición de edictos y pastorales y en la participación en
diversos órganos de decisión y control (las juntas de arbitrios), con miras a legitimar tanto
la novedad como el incremento de la presión fiscales, a la vez que se aumentaba la vigilancia
y la capacidad de sanción «moral» sobre los causantes.
20
Merello Arecco, 2005.
que iban a llenar el espacio de incertidumbre derivado de la vacatio regis, la

pérdida de control político y fiscal de los espacios americanos por parte de
las autoridades metropolitanas y la guerra civil.
Dos máximas sobresalen entre estas regula iuris21. Por una parte, la invo-
cación a «la imperiosa ley de la necesidad» (o su versión modiicada a «las
gravísimas y urgentes necesidades»), derivada de una situación extraordinaria
(en este caso, la prisión del monarca o la guerra civil) y, por la otra, la convenien-
cia/obligatoriedad que tenía la autoridad pública de negociar con los vasallos
cuando trataba de apropiarse de una porción de los bienes que poseían a título
privado o de las rentas que generaban sus propiedades y/o actividades econó-
micas22. Principios del derecho común que convenientemente invocados por
las autoridades exactoras o por los causantes iscales delimitaron un espacio
de negociación que permitió dar cauce a las tensiones hacendarias, generado
como resultado un cambio institucional que tuvo como plasmación más noto-
ria la intensiicación de la iscalidad extraordinaria.
Como veremos más adelante, la invocación del principio de necesidad según
las formulaciones del derecho común se convirtió en un lugar recurrente al que
los ministros de la Corona y los soldados del rey acudieron en todos sus niveles
con el in de justiicar y legitimar una decisión o un comportamiento iscal deter-
minado. Ante una situación bélica que había destruido vidas y propiedades en
la metrópoli y el virreianto, que había obstaculizado las comunicaciones —por
tanto, los canales de transmisión de información y órdenes— y que había subver-
tido el orden social, aparecía un imperativo, el de la necesidad, que se imponía
al resto de normativas y principios. Ya fuese bajo la cláusula de «Necessitas caret
legem» («la necesidad no está sujeta a la ley»), de «Necessitas legem non habet» («la
necesidad no tiene ley») o su reformulación («al hacer de la necesidad el motor/
justiicación del cambio institucional») como «Quod non est licitum in lege, neces-
sitas facit limitum» («lo que no es lícito en la ley, lo hace lícito la necesidad»)23, el
periodo 1808-1821 alumbró un repertorio de iniciativas iscales y de resistencias
hacendarias numeroso que vio en esta máxima del derecho común un asidero al
que aferrarse, que podía derivar en diversas situaciones. En el caso de los causan-
tes, podía justiicar la suspensión o aplazamiento en el pago de los impuestos, sin
cometer por ello un delito. De esta manera, si antes de 1810, esta regula iuris se
había aplicado cuando los vasallos se veían sometidos, por ejemplo, a catástro-
fes epidémicas o de subsistencia que hacían inviable el pago de los impuestos, o
cuando, en contextos en que la extrema carestía de ciertas mercancías, daba pie al
ejercicio del contrabando, de forma que la invocación de la «ley de la necesidad»
servía como atenuante o eximente del delito cometido, con más razón se apeló
a este principio con motivo de la guerra civil novohispana. Sin embargo, este
21
Para la pervivencia de este conjunto de máximas en el derecho mexicano de la primera mitad
del siglo xix, consúltese Rodríguez de San Miguel, Pandectas Hispano-mexicanas, pp. 685-704.
22
López de Goicoechea Zabala, 2003.
23
Para el origen medieval de esta máxima, el marco del derecho canónico, así como su amplia-
ción en el ius commune, véase Denning, 1982.
mismo contexto excepcional fue la base que permitió a las autoridades novohis-
panas locales, regionales y virreinales modiicar el cuadro tributario al alterar en
un volumen y amplitud nunca vistos con anterioridad los antiguos impuestos y
al crear nuevos gravámenes. Una actividad reformadora que, como ejercicio de
competencias, sólo se concebía como atribución del monarca, en tanto titular de
la soberanía, y que llegado el momento gaditano, se arrogaron las Cortes genera-
les y extraordinarias, en tanto representante de la nación soberana.
Aunada a esta asunción de competencias derivada de la necesidad, se unía la
conveniencia de que las medidas hacendarias a adoptar tuviesen el mayor con-
senso posible. Si bien la necesidad empujaba hacia el cambio profundo, la toma
de decisiones que alteraban el orden iscal preexistente no podía ir unidireccio-
nalmente desde el soberano y sus ministros hacia los causantes iscales. De ahí
que la consulta y la negociación entre las autoridades virreinales en sus distintos
niveles territoriales (con un papel destacado de militares y ministros de la Real
Hacienda) y el orden corporativo virreinal (clero secular y regular, cuerpos de
comercio, minería o labradores, así como con los cabildos de españoles e indios,
en tanto conformaban las corporaciones más comunes en el reino novohispa-
no)24 fuesen la nota común a lo largo del periodo de crisis imperial y guerra civil,
especialmente en los momentos más duros de la contienda (circa 1810-1816). Si
había que detraer de los súbditos nuevas porciones de renta o capital (por vía
tributaria o por vía crediticia) se imponía la regula iuris del derecho común que
señalaba «quod omnes tangit debet ab omnibus approbari» («lo que a todos atañe
todos deben aprobarlo»)25, en el marco de una cultura política imbuida de la idea
del «consentimiento» —de tradición medieval26— que se mantuvo plenamente
vigente durante la época moderna a pesar de los intentos regalistas de imponer la
voluntad suprema del monarca («princeps legibus solutus»)27.
La conexión entre fiscalidad y representación, como espacio de
negociación entre la monarquía y el orden corporativo se realizó mediante
diversas juntas de autoridades y de arbitrios28 en las que desfilaron desde
el virrey, las Audiencias (México y Guadalajara) y el Tribunal de Cuentas
hasta los subdelegados, cabildos y diputaciones locales de comercio y
minería, entre otros29. El incumplimiento de esta máxima podía derivar
en un conflicto entre la Corona y los vasallos que acabase inhabilitando
la actividad recaudatoria al elevar a niveles prohibitivos los costos de
transacción, especialmente los de información y de ejecución obligatoria.
24
Para el orden corporativo virreinal novohispano, consúltese Rojas (coord.), 2007.
25
Merello Areco, 2005.
26
Hofmann, 2004.
27
López de Goicoechea Zabala, 2003, p. 4.
28
Para estas juntas con inalidad hacendaria, véase Jáuregui, 1999; Sánchez Santiró, 2011a.
29
Esta dimensión negociadora adquiría una amplia presencia en el nivel microiscal, merced
a la igura de las igualas, que representaba la formalización mediante contratos de la práctica
negociadora en el ámbito tributario local, las cuales estuvieron siempre presentes durante el
periodo virreinal (Sánchez Santiró, 2001b).
GUERRA Y REVOLUCIÓN: LA RUPTURA COMO MECANISMO

DE CAMBIO INSTITUCIONAL EN LA FISCALIDAD (1808-1821)
Los motores de la ruptura institucional
La guerra de Independencia peninsular derivada de las abdicaciones de Bayona

y de la invasión napoleónica (1808) llevó a la desaparición «de facto del centro
político que daba orden y funcionalidad al orden gubernamental: el monarca»30.
Esta crisis política dotó de una amplia autonomía iscal a las máximas autorida-
des del Virreinato (virrey y capitanes generales —caso de Yucatán o Cuba—).
A la crisis de la monarquía se añadió la guerra civil novohispana, que pro-
vocó un doble proceso con claras interconexiones. Por una parte, la generación
de un estado de grave carestía en materia hacendaria (el agotamiento de las
fuentes tributarias y crediticias tradicionales, la expansión incontrolada del
gasto militar, el incremento acelerado del déicit) y por la otra, la ruptura de
los mecanismos jerárquicos de control sobre la iscalidad (virrey-intendentes;
intendentes-subdelegados; intendentes-cajas reales; intendentes-administra-
dores de rentas; Tribunal de Cuentas-cajas reales, etc.).
Aquí la resultante dependió de una amplia casuística regional/local. Ejemplos
de esta situación fue la aparición de virreyes con capacidades decisorias clara-
mente ampliadas ante la ausencia del monarca y el contexto de guerra (los casos
extremos de este proceder se encuentran en los virreyes Francisco Xavier Vene-
gas y Félix María Calleja), así como la de nuevas autoridades regionales y locales
caracterizadas fundamentalmente por su función bélica (comandantes militares)
que en numerosas ocasiones substituyeron e incorporaron los poderes de otras
autoridades reales (intendentes, gobernadores y subdelegados). Fueron los casos
de José de la Cruz en Guadalajara, de José Joaquín de Arredondo en las Provin-
cias Internas de Oriente, de José García Dávila en Veracruz o de Manuel Artazo
en Yucatán, como iguras notables de esta situación. Cargos militares regionales
que asumieron el gobierno político y hacendario de amplias zonas, entre otras
cosas, por la prolongada obstrucción e inseguridad de las comunicaciones31.
A estos cambios internos se unió la revolución liberal gaditana, que
implicó, entre otros elementos, alteraciones profundas en la soberanía y la
representación. En el primer caso se alteró el titular de la soberanía y, por
tanto, de la entidad capacitada para la ejercer la potestad fiscal: el lugar del
monarca fue ocupado por la nación española, compuesta por ciudadanos
iguales ante la ley32 . En el segundo caso, la alteración derivó del estableci-
miento del principio de representación política con base en las poblaciones
(almas) de los pueblos y ciudades. Una representación que solo podía ser
30
Portillo Valdés, 2006.
31
En ocasiones, fueron los intendentes y subdelegados procedentes del antiguo ordenamiento
los que se adaptaron al nuevo contexto, al ejercer funciones de guerra similares a las de las nue-
vas autoridades militares regionales.
32
Para el liberalismo iscal gaditano, véase López Castellano, 1995.
ejercida por los ciudadanos, «vecinos» de dichas localidades, lo cual impli-

caba la substitución del principio de representación basado en las antiguas
corporaciones33. Un cambio que acabará generando momentos de verda-
dera tensión cuando se plantee el cambio de interlocutores: las autoridades
virreinales ya no debían negociar de manera primordial con los tradicio-
nales cuerpos del reino novohispano (iglesia, consulados de comercio,
tribunales de minería), sino con los ciudadanos electos para ocupar los car-
gos de representación en dos corporaciones novedosas que emanaban de la
constitución política de la Monarquía española: las diputaciones provincia-
les y los ayuntamientos constitucionales. Algo que alterará la composición
y hasta la propia esencia de las juntas de autoridades y arbitrios, y que lle-
gado un momento crítico (1814) llevó a su suspensión.
Manifestaciones del cambio institucional en materia fiscal

En el ámbito regional y local, el estado de «grave necesidad» derivado de la
guerra civil se convirtió en la justiicación de la autonomía que adquirieron
los núcleos urbanos (ciudades y pueblos) y rurales (haciendas y ranchos) para
hacer frente a la insurgencia. Sin recursos humanos y inancieros en manos
de las autoridades virreinales que les fuesen transferidos, las poblaciones
tuvieron que obtenerlos en los propios escenarios de la guerra. En este con-
texto, y en el marco de la necesidad de negociación, en tanto regula iuris, las
autoridades virreinales tuvieron que reconocer una situación de facto: hubo
que entregar el control de las nuevas tropas (los diversos cuerpos de milicias
realistas), y de los recursos que las iban a mantener, a las élites militares y
económicas regionales y locales.
La oicialización y generalización de este nuevo estado de cosas se produjo
con el «Plan de paciicación» publicado por el general Félix María Calleja en la
villa de Aguascalientes el 8 de junio de 181134 en el cual se señaló que
en cada ciudad, villa o cabecera del partido se nombrarán por los
comandantes generales respectivos un comandante de armas,
reuniéndoles si pudiere ser la Jurisdicción Real a in de que no haya más
que un jefe y se eviten competencias y retardos quien, inmediatamente,
formará un cuerpo urbano de caballería o infantería, según la proporción
del país, en el que servirán sin excepción todos los vecinos honrados según
su clase, y si alguno, que no lo espero, se resistiere, por este solo hecho, se
le desterrará por mal patriota a cincuenta leguas de su domicilio35.
33
Para un análisis del contexto y contenido que tuvieron en la época los términos «individuo»
(como sujeto de derechos) y «nación» (como sujeto de potestades), así como el contenido preciso
(y restrictivo) del término «ciudadano», consúltese Clavero, 2013.
34
Ortiz Escamilla, 1997.
35
Art. 2o del Reglamento político militar que deberán observar bajo las penas que señala, los
pueblos, haciendas y ranchos a quienes se comunique por las autoridades legítimas y superiores
(AGN, Propios y Arbitrios, vol. 42, fo 197vo).
Pero no solo se movilizaba a la población urbana (ciudades, villas o pueblos).

El alcance de la insurgencia llevó a que también se enrolase a la población rural
(mucha de ella indígena), en un grado nunca visto hasta entonces. Así, en el
artículo 9o del «Plan de paciicación» Calleja ordenó:
En cada hacienda de los respectivos partidos formarán sus dueños
una compañía de cincuenta hombres en los términos expuestos para los
pueblos que la mandará un capitán con los respectivos subalternos, en
los de menos consideración una de treinta, al cargo de un alférez, y en
los ranchos una escuadra de seis u ocho, al cargo de un sargento36.
No es que antes de 1810 se careciese de fuerzas armadas en el ámbito rural,

caso de los lanceros de los ranchos de las costas de barlovento y sotavento de
Veracruz, sino que su número y extensión estaban basados de manera prioritaria
y fundamental en los núcleos urbanos (ciudades, villas y pueblos). Si existían en
esas costas era porque respondían a la lógica militar del siglo xviii que veía como
amenaza latente una posible invasión marítima por parte de Gran Bretaña37.
Sin embargo, lo relevante de este plan en términos iscales es que implicó la
generalización de nuevas entidades, las llamadas «juntas de arbitrios» locales,
controladas por las autoridades militares (en numerosas ocasiones comerciantes,
mineros, hacendados o rancheros con grados castrenses), como instancias pla-
niicadoras de nuevos gravámenes en las que se daban cita, no sin conlicto, los
intereses sociales, sectoriales y territoriales de las distintas poblaciones38.
La irrupción del liberalismo político en el ámbito local (con la Constitu-
ción política de la Monarquía española de 1812 como elemento paradigmático)
permitió el establecimiento de ayuntamientos constitucionales entre 1812 y
1814, y entre 1820-1821, si bien con una temporalidad y geografía muy des-
iguales39. Esta ruptura con el antiguo orden institucional novohispano dotó a
los pueblos de un nuevo instrumento de resistencia iscal ante los embates de
las autoridades virreinales que pugnaban por detraer mayores niveles de renta
de los causantes40. Una resistencia que encontraba una fuerte motivación en el
rechazo que provocaba que los recursos iscales locales se erogasen en cuer-
pos militares y en operaciones de guerra ajenos a sus intereses directos, ante la
posibilidad de que fuesen empleados en otros territorios.
En el ámbito virreinal, el estado de necesidad se manifestó de manera nítida
en la situación de penuria que empezó a vivir la Tesorería General de Ejército
y Real Hacienda, sita en la ciudad de México, como resultado de un proceso
múltiple. En primer lugar, por la caída del ingreso ordinario (descenso en
los ingresos del diezmo minero, los derechos de amonedación, el estanco del
36
Ibid., fo 198vo.
37
Archer, 1983; Sánchez Santiró, 2013.
38
Para ejemplos de estas juntas de arbitrios locales, véase el caso de Mextitlán (AGN, Indife-
rente Virreinal, caja 5595, exp. 11) y el de Chalco (AGN, Indiferente Virreinal, caja 4809, exp. 2).
39
Annino, 1995; y Chust, 2007.
40
Serrano Ortega, 2007, pp. 32-41.
tabaco, los derechos de alcabala y pulque, los dos novenos —participación en

los diezmos eclesiásticos— y la desaparición del tributo de indios y castas,
como principales ramos del real erario). En segundo lugar, por la pérdida de
las remesas que iban desde las regiones hacia la caja matriz de la ciudad de
México, motivada por la fragmentación del territorio a causa de la guerra,
pero también, del cambio institucional —juntas de arbitrios locales— que
regionalizó el empleo de los recursos de la Real Hacienda. En tercer lugar,
por la elevación notable del gasto militar. En cuarto lugar, por las crecientes
diicultades para el mantenimiento del crédito interno ante las demoras y los
impagos en el servicio de la deuda y, inalmente, y como consecuencia lógica,
por la expansión del déicit iscal41.
La «ley de la necesidad» justiicó un comportamiento extraordinario por
parte de la Real Hacienda en materia tributaria y del gasto, así como de los
causantes iscales, sin que emanase de este proceder un acto de ilegalidad o
quebrantamiento. Varios ejemplos nos permiten apreciar su funcionamiento.
El comercio exterior era una de las esferas más celosamente guardadas por
las instituciones virreinales en aras de preservar esta actividad a los vasallos de
la Corona, a la vez que se pretendía conservar el control iscal sobre dicha esfera
mercantil42. En esta materia se asistió a una notable liberalización durante el
conlicto civil. Así, en el caso de Nueva Galicia, y ante la penuria de la Caja
de Guadalajara y de la administración de tabaco de dicha ciudad, principales
soportes materiales de las tropas comandadas por el mariscal de campo José
de la Cruz, se procedió a dos reformas. En un momento inicial se permitió la
libre entrada de mercancías inglesas por el puerto de San Blas, procedentes
de Jamaica y con la intermediación del comercio de Panamá, que arribaron
de forma más extensa a dicho puerto novogallego a partir de 181143. Ante el
volumen que adquirió dicho comercio, las autoridades regionales crearon una
regulación iscal ad hoc que les permitió incrementar los ingresos del erario.
En este contexto, los mercaderes del consulado de la ciudad de México y los
del consulado de Veracruz elevaron continuas protestas a los virreyes Fran-
cisco Xavier Venegas y Félix María Calleja ante lo que consideraban no sólo un
comercio ilícito que afectaba a sus intereses sino que defraudaba también los
legítimos derechos iscales de la monarquía44.
41
Para una visión agregada de la Tesorería General de Ejército y Real Hacienda que muestra
el deterioro del real erario entre 1810 y 1821, véase Medina, Exposición al Soberano Congreso
Mexicano, «Estado núm. 7», y para la caída de las remesas a la Caja de México, Jáuregui, 2001a.
42
Un exclusivismo mercantil que con las guerras contra la Convención francesa y el Reino
Unido desde la década de 1790 había decaído de forma notable ante la oicialización extraor-
dinaria (es decir, temporal) del comercio con potencias aliadas y neutrales. Al respecto, véase:
Ortiz de la Tabla Ducasse, 1978; y Marichal, 2000.
43
Para el análisis y cuantiicación de dicho comercio, consúltese Ibarra, 1996.
44
Como ejemplo de estas protestas, véase «Expediente acerca de los abusos que se cometen en
la reexportación de efectos de Europa, de un puerto a otro de América y sobre continuación del
permiso concedido al istmo de Panamá para la introducción de géneros ingleses» (AGI, Guada-
lajara, leg. 532, exp. 1 y AGN [México D. F.], Alcabalas, vol. 122, exp. 4).
Ante las acusaciones de los mercaderes mexicanos y veracruzanos y los

requerimientos del virrey Calleja a José de la Cruz, las corporaciones y autori-
dades de Nueva Galicia procedieron a defender las medidas adoptadas con base
en la regula iuris de la «extrema necesidad». De esta forma, en abril de 1815, el
administrador de alcabalas de la ciudad de Guadalajara elevó un informe a José
de la Cruz en el que señalaba que
la triste y desgraciada situación a que se haya reducido el Reino por la causa
de la Insurrección, las escaseces del Erario y demás fondos públicos, para
recurrir a los crecidos e indispensables gastos de la defensa y conserva-
ción de esta preciosa parte de los dominios de nuestro Augusto y Católico
Monarca, ponen al Gobierno en la necesidad de adoptar el sistema de esta-
blecer nuevos arbitrios para cubrir aquellas atenciones en que se interesa el
bien público, y la seguridad de los derechos de estos habitantes45.
Unos derechos que sólo se podrían cobrar si continuaba el comercio con Panamá,
de ahí que el administrador de alcabalas señalase la «urgentísima necesidad [de]
continuar la permisión del comercio de Panamá con el puerto de San Blas, con
calidad de por ahora, e ínterin Su Majestad se digna resolver lo conveniente…»46.
La clara conciencia de que se estaba ocupando una esfera de actuación que
superaba las facultades ordinarias de las autoridades virreinales, al invadir las
regalías de la Corona (permitir el libre comercio y crear nuevos impuestos),
hacía que las decisiones adoptadas, si bien se justiicaban ante la extrema nece-
sidad, tuviesen el carácter de temporales o extraordinarios a la espera de la
decisión última del legítimo soberano.
Poco después, el dictamen del administrador de alcabalas de Guadalajara recibió
un apoyo notable cuando en junio de 1815 la «Junta General de todos los cuerpos
de esta capital» atendió el tema de los derechos de importación de efectos nacio-
nales (de la monarquía) e ingleses. En dicha reunión se señaló que la provincia se
encontraba libre de la amenaza insurgente pero también que gracias a la renovada
actividad económica local se había podido apoyar a las tropas de las provincias de
Valladolid y Occidente, así como al puerto de Acapulco. Sin embargo, estas cargas
iscales crecientes que iban mucho más allá de los gastos de la provincia no hubie-
sen podido realizarse si no se hubieran adoptado «otros arbitrios extraordinarios
correspondientes a las extraordinarias circunstancias del día cuya justiicación se
apoya en la Ley imperiosa de la necesidad»47. En estas circunstancias, la Junta apoyó
tanto la entrada libre de mercancías desde Panamá que, básicamente eran reexpor-
taciones de Jamaica, como los distintos gravámenes establecidos en 1811 y 1813 a
dicho comercio. Esta decisión suponía un claro desafío de las corporaciones y las
autoridades provinciales neogallegas al gobierno virreinal que sólo podía justii-
carse en el contexto del enfrentamiento bélico.
45
AGI, México, leg. 1489 (la cursiva es nuestra).
46
AGI, México, leg. 1489.
47
AGI, México, leg. 1489 (la cursiva es nuestra). Para el contenido de estas juntas y el contexto
en el que se produjeron, consultar: Trejo Barajas, 2006.
Cabe añadir que la invocación del principio de necessitas caret lege no era pri-
vativa de las instancias inferiores cuando pretendían justiicar una actuación
excepcional, sino que en determinadas situaciones (guerras, epidemias, cares-
tías, desastres, etc.) era empleada por las máximas autoridades para aprobar
dicho proceder. Así, y continuando en la esfera del comercio exterior, tenemos
el caso de la Regencia asentada en Cádiz con motivo de la invasión napoleó-
nica. Como autoridad que ejercía el poder en la monarquía ante el cautiverio de
Fernando VII, aprobó en mayo de 1812 las medidas adoptadas en 1810 por el
intendente de Yucatán con motivo de la carestía de alimentos. Concretamente,
emitió un parecer en el que aprobaba la importación de maíz y harinas desde el
puerto de Nuevo Orleans al puerto de Campeche exentando a los cargamentos
del pago de derechos48. El criterio invocado en esta decisión remitía a la vieja
tradición del derecho común:
La regencia del reino, en vista del expediente remitido por el Inten-
dente, y en consideración que contra el imperio de la necesidad ninguna
ley puede prevalecer, opina que debe aprobarse la providencia de dicho
Intendente y en consecuencia se ha servido resolver se remita a VSS
[diputados secretarios de las Cortes] el citado expediente, con los
antecedentes de la materia, como lo ejecuto, para que haciéndolo todo
presente a SM, determine lo que estime conveniente49.
Otro rubro iscal en el que actuó este principio fue el de la amonedación,

uno de los ámbitos más palpables de las regalías de la Corona. La guerra civil
cortó durante un tiempo, especialmente entre septiembre de 1810 y mayo de
1811, las comunicaciones entre el septentrión novohispano (principal espacio
productor de plata) y la ciudad de México, lugar donde se ubicaba la única ceca
permitida por la Real Hacienda en el Reino de Nueva España y sus provincias
adyacentes de Nueva Galicia, Nueva Vizcaya, Tabasco y Yucatán50: la Casa de
Moneda de la ciudad de México. La escasez de moneda, la inseguridad en el
traslado de la plata pasta a la capital por el camino real de Tierra Adentro y la
necesidad de mantener en actividad la producción minera motivaron la apari-
ción de diversas casas de moneda en centros mineros y urbanos (por ejemplo,
Zacatecas, Sombrerete, Durango, Chihuahua, Guanajuato, Guadalajara)51, así
como el desvío de las rutas del comercio externo: la plata empezó a salir de
forma mayoritaria por puertos no habilitados para ello, caso de Tampico, Tux-
pan o San Blas, como ejemplos más notorios. El principal acicate para alterar
las rutas mercantiles del comercio externo derivó del bloqueo que ejercieron
48
AGN (México D. F.), Reales Cédulas Originales, vol. 206, exp. 292.
49
AGI, México, leg. 3145 (la cursiva es nuestra).
50
Para esta territorialidad, consúltese Sánchez Santiró, 2013, p. 11.
51
La cronología de dichas cecas provisionales fue la siguiente: Zacatecas, 1810-1821; Sombre-
rete, 1810-1812; Durango, 1811-1821; Chihuahua, 1811-1814; Guanajuato, 1812-1813; Guadalajara,
1812-1815, 1818. Velasco Ávila et alii, 1988. Para el funcionamiento de las nuevas cecas, véase
Ortiz Peralta, 1998.
los insurgentes entre el puerto de Veracruz y la capital a partir de abril de 1812.

Como señaló José María Quirós, secretario del consulado de Veracruz, en las
anotaciones a la balanza de comercio del puerto de Veracruz de ese mismo año:
Nota 11a: En el tráico de cabotaje hecho por el río Tampico y los de las
costas laterales de esta plaza [Veracruz], ha ascendido lo extraído en el
citado año al valor de 3 644 481 pesos, la mayor parte en géneros de Europa,
de que por esta vía se han surtido algunas provincias de lo interior del reino,
socorriendo al mismo tiempo esta plaza de toda clase de comestibles de que
carecía enteramente, por tener cortadas los rebeldes todas las entradas de
tierra, y sin cuyo auxilio hubiera estado expuesta a perecer52.
Una de las consecuencias más notables de este comercio de cabotaje fue la

llegada al puerto de Veracruz de las nuevas monedas.
La evidente usurpación de las regalías de la Corona realizada por las autorida-
des militares y civiles regionales que promovieron o legalizaron las nuevas cecas
motivó que todas ellas y su producción fuesen admitidas como arbitrios tempora-
les, de ahí su denominación como «moneda» y «casas de moneda provisionales»53.
Una secuela de la descentralización fue la falta de control y homogeneidad
en la leyes de las acuñaciones lo que derivó en la desconianza con que fueron
recibidas en ciertas plazas mercantiles. Asimismo, surgió el problema de si su
circulación se ajustaba a la legalidad. Fue el caso de las autoridades del princi-
pal puerto novohispano: Veracruz.
Con la ruta a la capital cortada y ante la necesidad de mantener la actividad
mercantil en la medida en que era la principal fuente tributaria de las autoridades
veracruzanas, se invocó una vez más la «necesidad» de legalizar la circulación de la
moneda provisional. Así, Pedro Telmo Landero, gobernador político interino del
puerto y de la Intendencia de Veracruz, expidió un bando en noviembre de 1812 en
el que relataba las circunstancias excepcionales que habían llevado a la autoridad a
que se permitiese la circulación de la moneda provisional:
A solicitud del Síndico personero de esta Ciudad de 24 de julio,
apoyado en Cabildo extraordinario del 27 del mismo […] se ha
representado a este Gobierno político la escasez de numerario que
padece esta plaza con motivo de la interceptación de caminos por los
Insurgentes, que impiden el tránsito para el comercio y conductas a
la capital de México, y otras poblaciones, y que para socorro público,
efectivo ingreso en el pago de Derechos Reales, Municipales, Arbi-
trios, Rentas Públicas, y particulares que se están adeudando bajo
52
Lerdo de Tejada, 1967, Estado no 25.
53
Una clara denuncia de la usurpación que representaba este proceder lo podemos ver en
un folleto aparecido en el puerto de Veracruz en 1814, titulado Proyecto que para extinguir la
moneda provisional presentó al Excmo. Ayuntamiento Constitucional de Veracruz la comisión
nombrada por el mismo cuerpo, con licencia del gobierno. En él se denunciaba que estas medidas
habían sido «contrarias a las regalías del alto gobierno a quien privativa y exclusivamente corres-
ponde designar el valor, peso y tipo de la moneda».
aquella disculpa, correspondía a la urgentísima necesidad permitir la

circulación de la moneda llamada provisional, que se ha introducido
aquí por la vía y tráfico de Tampico54 .
En este caso es interesante hacer notar que existía un rechazo a admitir

esta circulación entre los ministros y oiciales de la Hacienda «pública» (esta-
mos en el periodo gaditano) del puerto de Veracruz, en la medida en que era
«un punto de tanta consecuencia» que requería la intervención de autorida-
des superiores. En última instancia se admitió este tráico «entendiéndose
esta permisión interina en esta ciudad y distrito de Intendencia hasta tanto
que puesta en franquicia la comunicación con la capital México se resuelva y
decida del Excmo. Sr. Virrey la determinación que convenga»55.
Un último ejemplo, en este caso en el contexto de la restauración absolu-
tista de Fernando VII, que permite apreciar cómo de ubicuo era el empleo
de este criterio para valorar la acción de reforma fiscal extraordinaria de
las autoridades novohispanas se encuentra en el parecer que expidió en
diciembre de 1814 José Manuel Aparici y García Prado, oficial de la Secre-
taría de Estado y del Despacho de Hacienda de Indias, sobre las actuaciones
realizadas por el virrey Calleja durante 1813.
Apenas ocupó en marzo de dicho año el cargo de virrey, prorrogó sine
die un impuesto extraordinario que había sido ideado en 1812 para tener
una duración limitada, concretamente, un año: la contribución sobre los
arrendamientos de casas. En el mes de julio, incrementó el derecho de ave-
ría que cobraban los consulados mercantiles al añadir un 0,5 %. En el caso
del derecho de convoy, creado en 1811, incorporó al gravamen una mercan-
cía exenta hasta entonces en su circulación interna, la moneda, mientras
que en la contribución temporal extraordinaria de guerra (un impuesto
también creado en 1812 que suponía un recargo en el impuesto de alcaba-
las) actualizó los precios asentados en las tarifas con las cuales se cobraba,
especialmente, en los bienes y efectos de primera necesidad, en línea con la
inflación derivada de la guerra. Finalmente, en diciembre de 1813 aprobó
la creación de una contribución directa general y extraordinaria sobre
«sueldos, rentas y ganancias» líquidas, lo que supuso la irrupción en Nueva
España del impuesto sobre la renta bajo un esquema de progresividad. En
conjunto estas medidas supusieron la más profunda y radical reforma tri-
butaria del periodo bélico56.
En la valoración que Aparici y García de Prado realizó de los «arbitrios
adoptados para aumentar el ingreso de la Tesorería» señaló que la «deuda
enorme e imposibilitadas [las Reales Cajas] de contribuir a los inmensos
gastos que ocasionan las violentas circunstancias en que está constituido
54
«Bando de 27 de noviembre de 1812» (AGI, México, leg. 1833).
55
56
Para todas estas medidas, véase Sánchez Santiró, 2012.
todo aquel Reino» fueron «el impulso que ha excitado el celo del virrey y
que ha dado motivo a los precisos trabajos de la Comisión de Arbitrios y
Junta Superior de Real Hacienda»57.
En este contexto, y a pesar de que se recalcaba que la autoridad virreinal se
había extralimitado en sus funciones al aprobar nuevos impuestos o modiicar
los existentes, todo se tenía que admitir ante el imperio de la necesidad:
No son menos apreciables los arbitrios que se han establecido
para aumentar el ingreso de aquellas cajas; verdad es que la facul-
tad de imponer contribuciones o de aumentar las impuestos toca
exclusivamente a SM y que en este punto debe proceder con mucha
circunspección, más en el extremo caso en que se hallan aquellas
provincias y la necesidad urgente de prontos recursos autoriza justa-
mente al Virrey para valerse de dichos arbitrios58.
Consideramos que los ejemplos expuestos son una viva muestra del uso
extendido que se dio a esta regula iuris en el marco de la guerra civil novohis-
pana, a partir de la cual se alteró de manera profunda el marco institucional
de la iscalidad virreinal59.
Por lo que se refiere al principio de negociación con las élites virreina-
les, agrupadas en torno al orden corporativo capitalino —«constituido o
no»—, plasmación de la regla «quod omnes tangit debet ab omnibus appro-
bari», tuvo un alcance e intensidad nunca visto hasta entonces. La guerra
llevó a que se constituyesen en un breve lapso de tiempo diversas juntas de
autoridades y de arbitrios con aspiraciones de generalidad que actuaron
como entidades consultivas y decisorias paralelas a la Junta Superior de
Real Hacienda/Hacienda pública/Hacienda nacional (según periodos) y a
las juntas provinciales de Real Hacienda, que eran los espacios institucio-
nales previstos en la normativa vigente (la Ordenanza de intendentes de
1786), en tanto máximos órganos colegiados de gobierno para la toma de
decisiones en materia hacendaria.
Ejemplos notables de estas juntas de crédito, arbitrios y autoridades fueron
las que organizaron los virreyes Venegas y Calleja en 1810, 1811, 1813 y 1815.
Juntas que permitieron el levantamiento de créditos e impuestos extraordina-
rios, que fueron acompañados de reglamentos y circulares que normaban su
recolección. Como ejemplo más desarrollado, en términos de amplitud cor-
57
58
59
Otro ejemplo de este proceder se dio con motivo de la «restauración» del tributo de indios
por parte del gobernador e intendente de Yucatán, Manuel de Artazo en 1814. Una medida que
llevó a que el teniente de gobernador y auditor de guerra de la intendencia, José María Origel,
considerase que la adopción de esta medida debía realizarse haciendo «concordar con la impe-
riosa ley de la necesidad, el cumplimiento de las demás leyes» lo cual le obligaba a «escrupulizar
sobre la decisión de un punto que considero privativa de los derechos y prerrogativas de la sobe-
ranía». Finalmente, y tras una ardua discusión se aprobó dicha restauración mediante el bando
expedido el 18 de noviembre de 1814 (AGI, México, leg. 3145).
porativa de estas juntas, tenemos la composición de la Junta de Autoridades

que aprobó la ya citada contribución directa general y extraordinaria de 15 de
diciembre de 1813. A ella concurrieron las más altas autoridades de Nueva
España (el virrey y el arzobispo de México), así como los representantes de las
principales corporaciones civiles (Consulado de Mercaderes de México, Tribu-
nal de Minería, Ayuntamiento de México, Colegio de Abogados) y religiosas
(el Cabildo Catedral Metropolitano, el clero regular —carmelitas, dominicos,
agustinos, dieguinos, bethlemitas, mercedarios, etc.—) en unión de los repre-
sentantes de las principales oicinas de la Real Hacienda (la Junta Superior de
Hacienda pública, la Aduana de México, la Administración General de Alcaba-
las, la Renta del Tabaco, la Renta de la Lotería y la Administración de Correos),
a los que se unieron los diputados del cuerpo de labradores60.
Junta de Autoridades de 1813
Corporación/Comisión Representante Cargo/procedencia
Félix María Calleja Virrey de Nueva España
Antonio Bergosa y Jordán Arzobispo electo de México

—
Superintendente
Marqués de San Román
de la Casa de Moneda
Fiscal de lo Civil
Francisco Robledo
de la Audiencia de México
Antonio Torres Torija Fiscal de la Hacienda pública
Junta Superior
de Hacienda pública Contador
Pedro María Monterde
del Tribunal de Cuentas
Tesorero
Antonio Batres
de la Caja de México
Representante
José María Fagoaga
de los labradores
Comisión de Arbitrios
Representante
Fausto de Elhúyar
del Tribunal de Minería
Cabildo Catedral José Antonio Gazano —

Metropolitano José María Bucheli —
Consulado de Mercaderes Diego Fernández Peredo Prior

de México Conde de la Cortina Cónsul
José Mariano Fagoaga Administrador

Tribunal de Minería
Fermín Apezechea Diputado general
60
Jáuregui, 1999, p. 274; AGN, Bandos, vol. 27, exp. 122.
Corporación/Comisión Representante Cargo/procedencia
Administrador
Mateo del Castillo
de la Aduana de México
Director general de
Agustín Pérez Quijano
Alcabalas
Real Hacienda Joaquín Obregón Director de la Lotería
Director general
Francisco Bernal
de la Renta de Tabaco
Andrés Mendivil Administrador de Correos
Juan Ignacio González Guerra Regidor decano

Ayuntamiento de México
Rafael Márquez Síndico primero
José Mariano Primo Rivera Rector

Colegio de Abogados
Juan José Barberi Decano
Marqués de San Miguel
—
Cuerpo de labradores de Aguayo
José Garay —
Fray Bernardo
Convento de los Carmelitas
del Espíritu Santo
Fray Alejandro Fernández Convento de los Dominicos
Fray Manuel Miranda Oratorio de San Felipe Neri

Convento
Fray Juan Nepomuceno Abreu
de San Juan de Dios
Prelados de las religiones
Fray José Martínez Convento de San Hipólito
Fray Manuel López Borricón Convento de los Dieguinos
Fray José Riquelme Convento de San Agustín
Fray Domingo Vidal Convento de la Merced
Fray Manuel de la Puriicación Hospital de Bethlemitas
Fuente: Jáuregui, 1999, p. 274 y AGN, Bandos, vol. 27, exp. 122. En el caso de la adscripción de los
miembros del clero regular, véase: AGN, Indiferente virreinal, caja 682, exp. 15; caja 625, exp. 17;
caja 5363, exp. 74; caja 553, exp. 8; caja 783, exp. 17; caja 6150, exp. 18; Ramo Inquisición, caja 1469,
exp. 4; caja 1462, exp. 4; Ramo clero regular y secular, vol. 88, exp. 7.
Los hitos más relevantes de esta conjunción entre juntas de arbitrios/auto-

ridades y fiscalidad extraordinaria fueron: el préstamo forzoso sobre oro y
plata labrada (diciembre de 1811), el impuesto sobre inquilinatos (febrero de
1812), la contribución temporal extraordinaria de guerra (agosto de 1812),
el préstamo forzoso de 2 millones de pesos (noviembre de 1813), la contri-
bución directa general y extraordinaria (diciembre de 1813), la subvención
temporal de guerra (octubre de 1814), la lotería forzosa (diciembre de 1815)

y la alcabala eventual (diciembre de 1816)61.
Asimismo, y como hemos visto al tratar los aspectos relacionados con la ley
de la «imperiosa necesidad», estas juntas se reprodujeron en el ámbito regional
y local. Así sucedió con la «Junta General» de las corporaciones de la capital de
la audiencia de Nueva Galicia que aprobó en 1815 las medidas adoptadas por
José de la Cruz referidas al comercio del puerto de San Blas, o la junta veracru-
zana que apoyó en 1812 la circulación de moneda provisional en el puerto.
La alteración de los pilares básicos de la tributación novohispana

Esta tributación extraordinaria alteró los fundamentos tradicionales en los
cuales se había basado la iscalidad novohispana y que, sintéticamente, pode-
mos resumir bajo el concepto de «privilegio iscal».
En el Antiguo Régimen, en la medida en que se concebía que los individuos
y las corporaciones eran intrínsecamente diferentes y desiguales, no cabía
aplicar una tributación que hiciese caso omiso de esta realidad. De hecho,
la justicia, como principio rector de una política que se concretaba en la fór-
mula jurídica «dar a cada uno lo que es suyo», llevaba a que una tributación
justa y legítima fuese aquella que respetase las desigualdades/privilegios de
los distintos territorios, estados (laico o eclesiástico) o categorías étnicas (las
castas o calidades) existentes en el Virreinato62.
Apelando a la imperiosa ley de la necesidad, derivado de una guerra civil en la
que se jugaba la propia existencia del orden virreinal, hemos visto cómo las auto-
ridades fueron introduciendo una pluralidad de impuestos que hacían caso omiso
de los privilegios iscales. En última instancia se justiicaba esta práctica como una
necesidad acotada en el tiempo, en tanto no se restablecieran las condiciones previas
al estallido del conlicto bélico. Este hecho es fácilmente apreciable si observamos
que los nuevos gravámenes fueron acompañados generalmente de una adjetivación
muy precisa como era la de «temporal, extraordinaria o eventual». Este hecho es
relevante porque, a diferencia de las Cortes de Cádiz, que plantearon y llevaron a
término «en la Península e islas adyacentes» —aquí la acotación territorial es un
factor clave— una reforma hacendaría global que suprimía los estancos y las ren-
tas provinciales (un conjunto de impuestos indirectos que gravaban el comercio
interno, como eran las alcabalas, cientos, millones, sisas, etc.) e instauraba una
contribución directa progresiva sobre la renta neta de los ciudadanos63, en Nueva
España nunca se planteó que esta iscalidad extraordinaria fuese una alternativa a
la existente en septiembre de 1810, sino un paliativo ante el deterioro de los ingresos
ordinarios y la elevación del gasto militar.
61
Sánchez Santiró, 2011b, pp. 78-79.
62
Garriga, 2004.
63
«Nuevo plan de contribuciones púbicas. 13 de septiembre de 1813» (Fontana, Garra-
bou, 1986, pp. 236-246). Para un análisis de la gestación de esta reforma iscal, consúltese
López Castellano, 1995, pp. 308-392.
Sin embargo, el impacto del liberalismo iscal se entreveró y ganó espacios

en el marco de la guerra civil y la tributación extraordinaria. Algo que se puede
detectar en tres aspectos. En primer lugar, en la reconceptualización del causante
iscal. Como resultado de los decretos de las Cortes y de la Constitución política
de la Monarquía española, verdaderas rupturas del nivel macroinstitucional, se
pasó de un causante iscal diferenciado según estados (eclesiástico/secular), cla-
ses (mineros, comerciantes, hacendados) y calidades étnicas (españoles, indios y
castas) a otro indiferenciado englobado bajo un única categoría: el ciudadano que
adquiría dicha condición en tanto que vecino de una localidad de la Monarquía64.
Una conceptualización revolucionaria que el absolutismo de la restauración
absolutista intentaría desterrar y que si lo acabó aplicando (en términos iscales,
en tanto causante indiferenciado, no así en su acepción política) fue como pro-
ducto de «la necesidad» que, una vez superada —se señalaba— desaparecería65.
El segundo aspecto a resaltar es el hecho de que esta reconceptualización del
causante iscal y su fusión con el criterio de «interés» en el disfrute de los bie-
nes públicos (en especial, la defensa de la vida y la protección de los derechos de
propiedad), acabó plasmándose en la irrupción normativa de los dos principios
reguladores de la iscalidad liberal: la igualdad y la proporcionalidad iscales. Esto
queda patente en los presupuestos que rigieron toda la iscalidad extraordinaria
(por ejemplo, el impuesto de inquilinatos, la contribución temporal extraordinaria
de guerra, la alcabala eventual o la modalidad más radical del primer liberalismo
iscal en Nueva España, a saber: la contribución directa general y extraordinaria).
Lo extraordinario de la situación justiicó la aplicación de estos dos principios, aun-
que como vimos, como paliativo temporal a las penurias del erario público.
Finalmente, el tercer aspecto nos remite a la creación de instancias de repre-
sentación regionales apegadas al nuevo orden constitucional, las diputaciones
provinciales, que actuaron bajo la misma lógica que los ayuntamientos cons-
titucionales: aminorar y/o bloquear las iniciativas iscales más rupturistas y
potencialmente más disruptivas del Antiguo Régimen iscal (léase, las diversas
modalidades de contribuciones directas sobre la renta y el capital), pero tam-
bién como entidades que censuraron la asunción de competencias fuera de la
legalidad por parte de las autoridades políticas y militares, al apelar a que la
creación de nuevos tributos era una competencia exclusiva de las Cortes de la
nación y no de los virreyes y capitanes generales, por más que estuviesen avala-
das por consultas previas a los cuerpos que conformaban la sociedad66.
64
Ciudadanía que, además de la vecindad, exigía otros criterios como poseer un «empleo, oi-
cio o modo de vivir conocido». Al respecto véase, el capítulo IV del Título II de la Constitución
de Cádiz (Tena Ramírez, 1975, pp. 62-63).
65
Para la intensa lucha que desplegaron los cabildos de españoles y las repúblicas de indios,
así como los clérigos y militares en contra de la suspensión de los fueros en materia iscal en el
periodo 1814-1820, véase Serrano Ortega, 2007, pp. 40-45.
66
Como ejemplo de esa crítica, en este caso al virrey Calleja y a la Contribución directa general
y extraordinaria de diciembre de 1813, véase AGN, Indiferente Virreinal, caja 4087, exp. 4, fos 68ro-
69vo. Consúltese también Serrano Ortega, 2007, pp. 33-39 y Sánchez Santiró, 2012, pp. 26-28.
La superposición de una crisis dinástica y dos conlictos bélicos (la guerra

contra la invasión napoleónica y la guerra contra la insurgencia) y la irrupción
del liberalismo provocaron una ruptura en el marco institucional formal que
normaba la iscalidad novohispana. En este escenario, la invocación de ciertas
regula iuris, de origen medieval, propias del derecho común (básicamente, la
conveniencia de negociar la elevación de la presión iscal y la apelación a la
«imperiosa ley de la necesidad» ante un estado de excepcionalidad) sirvieron
como instrumentos legítimos67 para atender con relativa rapidez a los crecien-
tes requerimientos del gasto militar. Normas que no solo hicieron posible la
aplicación de una amplia y diversa iscalidad extraordinaria sino que sirvieron
también para rebajar las tensiones derivadas de la resistencia iscal provocada
por la guerra y la revolución. En este sentido, ambos principios regulaban tanto
el incremento de la presión iscal como las resistencias emanadas de ella.
A la autonomía que adquirió el gobierno virreinal versus las autoridades
peninsulares, como resultado de la crisis de 1808, se añadió en 1810 la autono-
mía de las regiones frente a las instancias de gobierno virreinal. De esta forma,
a partir de 1811, se pueden vislumbrar dos niveles de estructuración iscal aso-
ciados a los diversos escenarios y lógicas de la guerra civil: el espacio local, que
inanciaba a las milicias homónimas (batallones de realistas, de patriotas de Fer-
nando VII, etc.), y el espacio regional-virreinal, que inanciaba al ejército regular
(el veterano, expedicionario y provincial) mediante dos fuentes básicas de ingre-
sos: los impuestos y monopolios administrados por los ministros y oiciales de
la Real Hacienda (especialmente a partir de las casas de Moneda, las oicinas del
estanco del tabaco y las administraciones de alcabalas), con su correlato credi-
ticio, y las incautaciones realizadas en las colecturías de diezmos eclesiásticos.
Con la aparición de la iscalidad extraordinaria había que determinar los nuevos
hechos imponibles, las bases iscales o la modalidad del gravamen a aplicar, así
como monitorear su cumplimiento por parte de las autoridades virreinales. Sin la
mediación de las juntas de arbitrios (locales, provinciales o virreinales) el cobro
de la nueva iscalidad hubiese supuesto para las autoridades virreinales en sus
distintos niveles de gobierno la elevación de los costos de transacción hasta unos
niveles que hubiesen inhibido la actividad recaudatoria.
Finalmente, cabe considerar, que el cambio en la titularidad de la soberanía y
la irrupción del gobierno representativo dotó al causante indiferenciado, el ciuda-
dano, de herramientas políticas con las cuales pudo ejercer institucionalmente (a
través de los ayuntamientos y las diputaciones provinciales) una potente resistencia
iscal ante los embates de la iscalidad extraordinaria. Sin embargo, la naturaleza
subversiva de la constitución política de la monarquía española respecto el Antiguo
Régimen colonial novohispano se vio aminorada tanto por las condiciones deriva-
das de la propia guerra civil, que permitieron que fuese cercenada por los virreyes,
como por la corta duración de la aplicación. Un potencial revolucionario que se
reactivó vivamente con la restauración de la carta constitucional en 1820.
67
La acotación es relevante ya que el costo de la ilegitimidad podía volver incosteable los inten-
tos de emprender un cambio institucional rápido y profundo.
LAS JUNTAS DE COMERCIO Y EL CONSULADO
DE BUENOS AIRES Y SUS RELACIONES CON LA CORONA
los préstamos y donativos
a fines del siglo xviii y principios del xix
Javier Kraselsky
Universidad Nacional de Tres de Febrero – Universidad Nacional de La Plata
El objetivo de este trabajo es analizar las estrategias económicas de los

comerciantes rioplatenses agrupados en las corporaciones mercantiles a ines
del siglo xviii y principios del xix. Se abordarán las relaciones entre las juntas
y el Consulado frente a la Corona. Estas tuvieron dos etapas según su grado de
cohesión y su capacidad de negociación. La primera entre 1748-1779 en la que
los comerciantes se reunían irregularmente y la segunda entre 1779-1794 en la
que poseían una representación permanente mediante apoderados y contaban
con el reconocimiento de la Corona. Este ámbito se trasforma en 1794 en el
Consulado de Comercio de Buenos Aires convirtiéndose en el cuerpo formal
y legal de los actores rioplatenses. El Consulado, luego de ser exclusivamente
mercantil, en 1797 se transforma en mercantil y productivo con la incorpora-
ción de los hacendados a su dirección1.
Este análisis tendrá como punto de partida el papel que tuvieron los présta-
mos y donativos recaudados por estas corporaciones mercantiles para inanciar
los gastos extraordinarios de la Corona. En dicho periodo los actores locales
colaboraron con el inanciamiento de las guerras de la monarquía. Esta, como
contraprestación, les otorgaba privilegios y reconocimiento para transformarse
en las élites capaces de negociar ventajas corporativas. En esta sociedad, las ins-
tituciones y corporaciones socio profesionales se entrelazaban jerárquicamente,
poseyendo derechos y deberes mutuos. En la cúspide de esta sociedad estaba la
Corona que asignaba privilegios a las corporaciones en contraprestación a su
lealtad2. En este complejo universo, los actores locales se disputaban, mediante
facciones, redes políticas o grupos de interés, la capacidad de transformarse en
el nexo con la Corona3. Esta necesidad de la Corona de obtener consenso de los
cuerpos y actores manifestaba la debilidad del Estado borbónico para imponer
arbitrariamente medidas, pero también el poder relativo de los actores locales4.
1
Kraselsky, inédita, pp. 249-278.
2
Hespanha, 1989, pp. 233-256 y 404-414; Guerra, 1992, pp. 19-54; Fernández Albaladejo,
1992; Imízcoz Beunza, 1996a, pp. 13-50; Rojas (coord.), 2007, pp. 29-84.
3
Véase Moutoukias, 2000b 2002.
4
Véase Irigoin, Grafe, 2012.

330 javier kraselsky
Esta sociedad rioplatense se caracteriza por la conformación de élites

comerciales que eran quienes lideraban grupos políticos desde mediados del
siglo xviii. Un ejemplo de esto lo encontramos en el caso de la fallida desig-
nación del diputado del Consulado de Lima en Buenos Aires en los años 1752
y 17565. Este hecho, no solo signiicó un punto de inlexión de las disputas
políticas entre los actores sino que simbolizó el crecimiento de la corporación
mercantil lo cual constituye una de las claves explicativas de la conformación
de la institución consular a ines del siglo xviii. Desde el último tercio de dicho
siglo, los hacendados como grupo de interés se van a posicionar, primero como
opuesto y luego como complementario a los intereses mercantiles.
Los estudios sobre la iscalidad en Antiguo Régimen fueron un punto de
partida para observar las relaciones entre la Corona y los actores locales. En
las últimas décadas la renovación teórica que impulsaron los estudios sobre la
coniguración institucional, le otorgaron vitalidad y desarrollo a este campo
teórico6. Nosotros utilizaremos el término «centralización corporativa» para
dar cuenta del proceso de cambios y transformaciones producido desde media-
dos del siglo xviii en las relaciones entre la Corona y sus súbditos7. Con este
concepto deinimos el sistema político de América en el siglo xviii, en el cual la
Corona y las élites locales negocian sus beneicios corporativos. La Corona ante
su diicultad de aplicar la fuerza, recurría a la negociación con las élites de las
corporaciones como el Consulado de comercio. La Corona borbónica intentaba
centralizar el poder del Estado y a la vez generar poderes aliados organizados
corporativamente. En dichas corporaciones se van a formar élites capaces de
extraer metálico de la comunidad. Este proceso fue potenciado por los actores
locales que veían en ella una manera de negociar con la Corona fueros y bene-
icios económicos para toda la comunidad.
La centralización corporativa es una interpretación desde un espacio mar-
ginal de la monarquía, como el rioplatense, que aborda las relaciones políticas
entre la Corona y sus dominios ultramarinos a ines del siglo xviii. Estas
relaciones de poder se relejan, desde la economía, en el concepto del «Estado
iscal-militar». Este fue acuñado por J. Brewer para considerar el Estado de
Inglaterra entre 1688 y 1783. Según él, el Estado debía preocuparse por con-
seguir recursos iscales indispensables para la movilización de los ejércitos,
este control económico y militar llevaría a una supremacía política. Muchos
investigadores como R. Torres Sánchez, han aplicado este concepto a la Corona
hispánica en el periodo de Carlos III. Dicho Estado poseía la capacidad de
recaudar gravámenes impositivos resultantes de una administración comercial
más eiciente y de solicitar préstamos y donativos de los súbditos8.
5
Mariluz Urquijo, 1983; Moutoukias, 2002; Kraselsky, inédita, pp. 91-101.
6
Véase North, 1984.
7
Kraselsky, 2011; véase también Morelli, 2005, pp. 11-32 y 2008.
8
Torres Sánchez, 2008b y 2013, pp. 13-129; para el espacio del Río de la Plata, véase Jumar,
Sandrín, inédita.
las juntas de comercio y el consulado de buenos aires 331
Este trabajo se propone demostrar que las corporaciones mercantiles locales

aseguraban a la Corona la obtención de ingresos monetarios con la percepción
de donativos y la conservación de su autoridad nominal a cambio de privile-
gios para sus actores. Las juntas de comercio primero y el Consulado después,
representaban los intereses de la élite mercantil local que negociaba con la
Corona los términos del vínculo de conveniencia mutua. La élite que la repre-
sentaba tendría la capacidad de imponer al resto de la comunidad gravámenes
comerciales en beneicio propio y de la Corona. La comunidad mercantil habría
prestado su consentimiento a dicha élite, debido a que mediante ello, lograban
beneicios laterales y dilaciones en el pago de las alcabalas de segunda venta y
un fuero mercantil para resolver sus conlictos.
La Corona, en permanente estado de guerra, habría solicitado desde 1793
donativos y préstamos con un interés anual a quienes estaban dispuestos a darlos.
Desde los inicios del siglo xix el Consulado habría perdido parte de su capacidad
de negociación y poder como ámbito corporativo. El recurso a la Junta —que no
había desaparecido con la creación del Consulado y que debía convocarse para
elegir a sus miembros— comenzaría a retomar su importancia como ámbito de
planiicación de estrategias corporativas.
El Consulado —al igual que el Cabildo después de la ocupación británica
de la ciudad de Buenos Aires— se transformaría en una suerte de entidad
prestamista que garantizaba los intereses de los acreedores. Para ello, la élite
mercantil que actuaba en el Consulado habría recaudado ingresos de las rentas
impositivas que pagaba toda la comunidad. Es decir, que los costos de la ideli-
dad de los comerciantes prestamistas se trasladaban al resto de la comunidad
mediante los impuestos.
La centralización corporativa habría fracasado por el derrumbe de la Corona
en 1808. El Consulado habría perdido capacidad de negociación y poder como
único ámbito corporativo que obtenía ventajas de la negociación frente a la
Corona. El Cabildo de Buenos Aires a partir de 1806-1807 habría tenido un
rol recaudador de fondos locales, no solo para la Corona sino para la defensa
territorial, mediante préstamos o cesiones de dinero de los actores y cabildos de
algunas ciudades del Virreinato. Las actas de Cabildo de Buenos Aires revelan
que, como garantía a dichos préstamos recaudados por esa institución vecinal,
la Corona y la Real Hacienda prometían utilizar las sumas correspondientes al
situado de Potosí.
LOS PRÉSTAMOS Y DONATIVOS EN OTROS ESPACIOS AMERICANOS
Sabemos por los estudios de C. Marichal y G. del Valle Pavón que los fon-
dos americanos con que la Corona inancia las guerras aumentan a ines del
siglo xviii y comienzos del xix9. Recientemente Torres Sánchez analizó, a través
9
Marichal, 2001a, p. 39; Valle Pavón, 1998, 2000 y 2001.
del concepto de Estado iscal-militar, como los donativos graciosos se efectuaron

en la Península para inanciar las necesidades del Estado de Carlos III10. Cen-
trándonos en América podemos decir que dichos fondos fueron de dos tipos:
los ordinarios y los extraordinarios. Los primeros eran los ingresos derivados de
impuestos, monopolios, etc. y los extraordinarios eran ingresos generados por el
Estado en distintos tipos de títulos de deuda emitidos por la Real Hacienda. Los
préstamos y donativos se incluyen en estos últimos.
Los donativos y préstamos recolectados en América fueron un recurso extraor-
dinario de la Corona utilizado en periodos de guerra y crisis inanciera, —aunque
también se recaudaron para otros temas como la asunción de los virreyes, ceremo-
nias, etc.11— y tenían como objeto equilibrar los desajustes iscales en la metrópoli.
Estas contribuciones habrían sido iniciadas por Felipe II, pero practicadas asidua-
mente por Felipe IV. Gran parte de ellos fueron solicitados en España y América12.
Desde el siglo xvii, los consulados como corporaciones mercantiles y tri-
bunal de comercio eran quienes podían recaudar dinero de la comunidad
mercantil13. El Reglamento de Libre Comercio abrió la puerta a los «nuevos»
consulados, creándose el de Buenos Aires por ejemplo. Esto dentro de un con-
texto de reformas y de liberalización progresiva del comercio. Es decir que como
parte del proceso que denominó centralización corporativa, los actores locales
se conforman en gremios y se transforman en articuladores con la comunidad.
La Corona debía sostener los conlictos y guerras con las potencias de la época.
Debido a estas guerras, los gastos militares sobrepasaron los ingresos, recu-
rriéndose a donativos y préstamos particulares. Los consulados se utilizaban
como intermediarios entre la Corona y los comerciantes.
La Corona satisfacía sus necesidades de recursos en tiempo de crisis de
diversos modos. Ya sea mediante la recaudación de donativos voluntarios o
forzosos14, de suplementos15, de préstamos a rédito solicitados a las corporacio-
nes16 y por intermedio del préstamo patriótico solicitado en ambos lados del
Atlántico17. Por otra parte se recurría a la gestión de empréstitos con banqueros
holandeses18, a la emisión de vales reales primero en la Península y luego en
10
Torres Sánchez, 2013, pp. 29-69.
11
AECBA, serie III t. VI, pp. 126-128. Véase Jumar y Kraselsky, 2007, p. 42.
12
Véase Marichal, 1999, p. 104; Torres Sánchez, 2013, pp. 29-103.
13
Como es sabido en América existieron hasta el Reglamento de Libre Comercio de 1778, dos
Consulados: el de México y el de Lima. Para el primero, véase del Valle Pavón, 2001, pp. 203-
222. Para Lima véase Mazzeo, 2003, pp. 63-84. Una comparación entre los dos Consulados,
véase Mazzeo, 2012.
14
Marichal, 1999, p. 106 considera a los donativos universales como impuestos, ya que no
tenían devolución y nadie estaba exento de contribuir.
15
Eran préstamos gratuitos dados por los miembros de la élite y el clero ante cada coyuntura
crítica. Generalmente por un plazo máximo de dos años.
16
Marichal, 1999, p. 114 divide a los préstamos según los réditos que daban al acreedor. Sus
sumas eran más importantes que los donativos.
17
Ibid., p. 134.
18
Ibid., p. 119.
América y, inalmente, a la apropiación de los bienes eclesiásticos y civiles en el

decreto de consolidación real en ambos lados del océano19. Es decir, la política
de solicitar colaboraciones a los actores americanos fue solo una manera de
recurrir a fondos en situaciones extraordinarias.
LA FINANCIACIÓN DEL VIRREINATO:

PRÉSTAMOS Y DONATIVOS DEL RÍO DE LA PLATA
Para el caso del Río de la Plata, existen muchos trabajos dedicados a

observar la financiación de la Corona, algunos de ellos hacen referencia a
los préstamos y donativos20. El Consulado tenía la función de recaudarlos.
Esta institución se transforma en la garantía de cobro por lo que es una
inversión rentable y segura. La élite que financiaba a la Corona mediante
préstamos traslada al resto de la comunidad los costos de su fidelidad: los
intereses de los individuos que aportan recursos son devueltos por el Con-
sulado a través de la recaudación impositiva.
El Cabildo y las juntas de comercio: algunos donativos

anteriores a la formación del Consulado de Buenos Aires
Los actores locales en el Río de la Plata financiaron a la Corona en reite-
radas oportunidades por medio de donativos. Por ejemplo el 4 de febrero de
1707 en los Acuerdos del Extinguido Cabildo de Buenos Aires se encuentra
una copia de la Real Cédula del 13 de marzo de 1705 en la que la monarquía
pide auxilio a quien pudiera colaborar desde América para fortalecer sus
ingresos en la guerra de sucesión. En ella manifestaba que los fondos eran
para «los precisos gastos q. ocasiona guerra tan porfiada en defensa de la
Religión y Monarchia». Aunque no solicitaba una cantidad determinada
manifiesta que ella debía ser «en la mayor porcion q. fuere posible»21. El
Cabildo de Buenos Aires ofrece 4 000 pesos corrientes, a pagarse con los
fondos municipales. No obstante ello, en octubre de 1711 el gobernador y
capitán general de Buenos Aires, Alonso Juan de Valdes, otorga 17 000 de
toda la jurisdicción, recaudación que concluye en diciembre de 1714 22 .
En el inicio del siglo xviii el Cabildo se constituye en el portavoz de
los actores locales. A mediados de siglo, con la constitución de las juntas
de comercio —que se consolidan en el 1779— este rol se diversifica. Los
comerciantes tuvieron su corporación mercantil hasta la formalización
19
Von Wobeser, 2002, pp. 787-827.
20
Véase Levene, 1962; Tjarks, 1962; Klein, 1973a, p. 378; Halperín Donghi, 1982; Amaral,
1984b y 2014; Grieco, 2009, pp. 321-350.
21
AECBA, serie II, t. I, pp. 563-564.
22
AGN (Buenos Aires), IX 23-10-01, exp. 2. Agradezco a Fernando Jumar haberme facilitado
el dato del donativo real.
de su Consulado y con ello sus propios canales de negociación. En 1767

mediante el Cabildo y nuevamente en 1771 mediante una junta de comercio
los comerciantes ofrecieron dinero ante las peticiones de la Corona.
El primer donativo fue sustanciado en el Cabildo el 25 de septiembre, a
instancias del acuerdo del 23 que citaba a todos los «Vesinos y Comercian-
tes» para que contribuyeran «voluntariamente» a los gastos de la Corona.
Con este donativo, los actores locales buscaban el levantamiento de la pro-
hibición de la libre internación de productos de Castilla hacia el Perú por
el Río de la Plata. Mediante una representación, el Cabildo manifestaba su
necesidad de obtener el permiso de internación aduciendo para ello a la
posición geográfica de su puerto, su fidelidad como ciudad «mui Noble y
muy leal» y su oposición al contrabando por Colonia de Sacramento23.
En 1771, y ante la posibilidad de declararse la guerra contra Inglaterra, la
Corona promovió la conformación de una junta de comercio el 17 de febrero
en la cual instaba a los comerciantes a enviar una esquela en la que declarasen
su patrimonio e informasen de cuánto dinero podían facilitar a la Corona en
caso de concretarse el conlicto bélico24. Los comerciantes no eran los únicos
que aportaban dinero para las urgencias de la Corona. En 1777 los hacendados
juntaron la suma de 12 000 pesos fuertes como donativo para las ceremonias de
la llegada del primer virrey. Estos utilizaron el Cabildo como ámbito de recau-
dación en el recientemente creado Virreinato del Río de la Plata25.
En 1779 se crea la estructura permanente de las juntas de comercio con sus apo-
derados26. Como precio a la legitimación del cuerpo, la Corona solicita donativos
en 1786. Como ya hemos analizado en un trabajo previo, por medio de una junta
de comercio, se juntan 25 000 pesos. Ellos se usarían para colaborar con los gastos
ocasionados por la declaración de la paz con el rey y la Regencia de Argel. La recau-
dación se realizó a partir del pago de los derechos de exportación del 0,5 % en la
plata y el oro que se exportasen desde los puertos del Río de la Plata27.
En 1793 la Corona solicita fondos para afrontar la guerra contra la Francia
revolucionaria. Los comerciantes recaudan 25 000 pesos, como en 1786, lo cual
es rechazado, entonces y por junta de comercio se recaudan 100 000 pesos fuertes.
Esta cantidad sería como préstamo al 6 % de interés. Por intermedio de tal ero-
gación, los comerciantes locales logran la merced de la creación del Consulado28.
El Río de la Plata brindó esta recaudación de 100 000 pesos fuertes a través de un
préstamo que dieron algunos comerciantes y fue devuelto a través de un impuesto
del 0,5 % sobre los metales que salieran desde los puertos del Río de la Plata con
destino a España que pagaba toda la comunidad.
23
AECBA, serie III, t. III, pp. 549-553.
24
AGN (Buenos Aires), IX 11-8-7, s/f.
25
Jumar, Kraselsky, 2007.
26
Estos fueron Manuel de Sarratea, Manuel Rodríguez de la Vega y Sancho Larrea (Kraselsky,
2007).
27
AGN (Buenos Aires), IX 3-4-7, exp. 6.
28
Kraselsky, 2007.
Creación del Consulado y financiación del préstamo de 1793
El 2 de junio de 1794 comienza a sesionar el Consulado y desde las pri-

meras reuniones el caso de la devolución del préstamo realizado en 1793
juega un rol destacado. La Real Cédula de Erección del Consulado indicaba
que serían pasibles de la recaudación de averías del 0,5 % sobre los «géneros
frutos y efectos comercializables» que se extraigan o introduzcan por los
puertos. Los comerciantes poderosos colocaban su dinero en préstamos a
la Corona que el Consulado garantizaba devolver con interés. El Consulado
cobraba el 0,5 % de la Real Cédula de Erección sumado el 0,5 % como con-
tribución al donativo. Esta contribución se cobraría hasta haber pagado el
fondo principal y los intereses de quienes aportaron para el donativo29.
Los comerciantes que brindaron sus fondos a la Corona, lo hicieron con un
interés de 6 % anual hasta la decisión del rey —Real Orden del 6 de junio de
1797— aplicada el 25 de septiembre de este año por la cual se redujo el interés a
5 % anual. Estos acreedores de la Corona colocaban sus fondos con la garantía
del Consulado que actuaba de este modo como suerte de entidad «bancaria»
que colaboraba con el inanciamiento de sus guerras.
El 5 de septiembre de 1794 mediante una carta del virrey Arredondo al
Tribunal del Consulado manifiesta que de los 100 000 pesos «solo se hayan
entrado treinta y nueve mil quinientos cuarenta y tres pesos en la Tesorería
General de Exto. y Real Hacienda»30. El virrey peticiona la entrega de los
fondos restantes aprovechando la partida hacia Cádiz de la fragata de gue-
rra Santa Lucía de los «sesenta mil quatro cientos cincuenta pesos»31.
El Consulado gestiona con mayor intensidad los préstamos particulares
a la Corona. Un expediente del 30 de octubre de 1794 del Consulado señala
que ha entregado en «la Tesorería de ejército y Real Hacienda de esta capital
más de 80 000 pesos a cuenta del donativo de 100 000 pesos fuertes»32 . El
Consulado recauda un suplemento quedando «satisfecha la oferta que el
comercio de esta ciudad hizo»33. Así, el donativo del Consulado respecto
a la Corona fue cancelado en diciembre de 1794, ahora el Consulado tenía
que recuperar este dinero prestado. Los fondos fueron —a los que aceptaron
la rebaja en el interés del 6 % al 5 % anual— devueltos a los comerciantes34 .
En suma, los intereses del donativo de 1793 se pagarían con la recaudación
de averías. Pero como la coyuntura de guerra hacía diicultosa la recaudación,
29
AGI, Buenos Aires, 585.
30
AGN (Buenos Aires), Consulado de Buenos Aires, Actas y Documentos, t. I, p. 234.
31
AGN (Buenos Aires), IX 4-7-4, exp. 28, fo 26ro.
32
33
Un informe contable señala que además de los 32 960 pesos recaudados en febrero de 1794,
se recaudan en septiembre, como suplementos que suman 21 001 pesos. El resto se complementa
con la avería del 0,5 del año 1794, lo que suma 150 585 pesos (AGI, Buenos Aires, 585).
34
Entre los que aceptaron seguir con un intereses del 5 % estaban Juan Esteban de Anchorena,
Gaspar de Santa Coloma y Manuel Rodríguez de la Vega.
extendiéndose en el tiempo con el aumento progresivo de los intereses y por

lo tanto en beneicio de los acreedores, la Corona con el objeto de librar al
Consulado de esas deudas y contar con los fondos para obras del bien común,
establece la necesidad de cancelar las deudas antes del plazo previsto35.
El Consulado discute esto en la sesión del 26 de agosto y resuelve que aunque
no posea la suma total, se devolverá lo que el tesoro del Consulado alcance36.
Esteban de Anchorena propone al Consulado «suplir el dinero que le faltase» y el
cónsul Cecilio Sánchez de Velasco observa que Tomas Fernández está dispuesto
a otorgar «todo el dinero que falta a interés del 5 % por todo el tiempo que lo
necesite este Consulado»37 así como el Consulado avisa por medio de carteles al
público que «quien quisiese suplir al Consulado interés, el dinero que necesite
a menos del cinco por ciento al año»38 se le recibirá en los próximos tres días.
Evidentemente, los comerciantes como Esteban de Anchorena, practicaban este
recurso de inanciación como forma de inversión de capitales, como forma de
abarcar otro mercado. En tiempos de guerra preferían tener el dinero prestado y
recibir un interés que invertir el dinero en negocios no tan lucrativos39.
Así, en 1797 los comerciantes en el Consulado —a instancias de la Corona—
dispusieron una rebaja en los intereses a los acreedores del 6 % al 5 % anual40. En
este periodo, el Cabildo de Buenos Aires no juega un rol importante en la recau-
dación, en sus acuerdos solo se menciona el tema transcribiendo la Real Cédula
que autoriza al virrey a recibir donaciones41. Era el Consulado el que recaudaba
dinero para la Corona, a cambio esta le prestaba reconocimiento como cuerpo
dentro del cual la élite mercantil obtenía beneicios de su posición. En 1797, un
cambio institucional se produce en el seno del Consulado, los hacendados son
incorporados por Real Cédula al gobierno del cuerpo. Así, los hacendados luego
de conformarse como cuerpo en 1775 y de solicitar un tribunal o Hermandad de
la Mesta en 1790 y de enfrentarse con los comerciantes en 1791 por la hegemonía
del mercado de cueros,42 se incorporan al Consulado en 179743.
En diciembre de 1796 España entra en guerra con Inglaterra. La Corona
solicita al Virreinato de Lima y al del Río de la Plata la recaudación de dinero
para sus arcas reales. Las cesiones de dinero podrían ser gratuitas o tener un
35
El rey resuelve «reducir al 5 % el interés del 6 % que hasta ahora había pagado a los acree-
dores» (AGI, Buenos Aires, 586).
36
AGN (Buenos Aires), Consulado de Buenos Aires, Actas y Documentos, t. II, pp. 531-544.
37
AGN (Buenos Aires), Consulado de Buenos Aires, Actas y Documentos, t. II, pp. 556-557.
38
39
Como el caso del Prior Esteban de Anchorena que prestó al Consulado, el 17 y 25 de octubre
del 1797, 6 000 y 2 500 pesos al 5 % de interés recibiendo 330 y 125 pesos anuales hasta 1807
(AGN [Buenos Aires], IX 4-8-3).
40
AGN, Consulado de Buenos Aires, Actas y Documentos, t. II, p. 579
41
AECBA, serie III, t. X, p. 247.
42
Azcuy Ameghino, 2002, pp. 91-163; Fradkin, 1986.
43
En la Real Orden del 31 de marzo de 1797 el rey establece la integración de los hacendados
al consulado. Véase Documentos para la Historia Argentina, pp. 127-128.
5 % de interés sin plazo preijado, su devolución se haría conforme se fuesen

juntando nuevos fondos. Los comerciantes en el Consulado de Buenos Aires
llaman a junta general, realizada el 14 de diciembre de ese año. No encontra-
mos datos que nos permitan saber que pasó con esta cesión de dinero. Los
comerciantes maniiestan que quien quisiera podría colaborar acercando al
Consulado los fondos dispuestos a prestar. La Corona solicita que el Consu-
lado sea más riguroso con los que deban derechos aduaneros y por medio de
una junta general «haga entender a sus Individuos la actual urgencia»44. Es
decir que los individuos de la comunidad mercantil adeudaban impuestos
a la Real Hacienda y estos eran importantes en la coyuntura de guerra. La
Corona buscaba percibirlos y para eso apelaba a la élite local que era la única
vía para obtenerlos. La forma de contraprestación a ello era la de prestar su
reconocimiento y redituar los fondos dados.
Así, por medio de carteles en «parajes públicos» anunciaron la recepción de
fondos al 5 % anual en la casa del Consulado. En este caso como en el dona-
tivo de 1793 recompuesto en 1797, Anchorena se trasforma en un actor central
adelantando la recaudación de la alcabala de reventa. Así proporcionaba el 18
de diciembre —como se verá más abajo— 8 300 pesos de la alcabala de reventa
correspondiente a 1797 y que para su devolución se obligue al Consulado «con
sus fondos presentes» a otorgar un 5 % anual hasta que se reintegren las parti-
das45. Durante todo el periodo del Consulado hasta la disolución de la Corona en
1808, muchos actores —no solo comerciantes— utilizan este recurso para benei-
ciarse con los intereses del 5 %, diversiicando sus estrategias productivas46.
Conflicto bélico con Inglaterra:

la Corona y su necesidad de fondos
Como ya hemos mencionado, a ines del 1796, se produce la guerra entre Ingla-
terra y España implicando grandes desembolsos de dinero para esta. La Corona
solicitó al Consulado que recaudase dinero para socorrerla. El 31 de enero de
1799, en sesión extraordinaria, los comerciantes —por medio del Consulado—
otorgan un préstamo de 100 000 pesos fuertes a la Corona47. Sus autoridades
Martín de Sarratea, Cecilio Sánchez, Manuel de Arana observan que no obstante
carecer de fondos «y aun debiendo más de cuarenta mil ps del anterior donativo»
a los comerciantes, ofrecen nuevamente un donativo. En él, remarcan su lealtad y
patriotismo. Los 100 000 pesos los tomarán a 5 % de interés.
El Consulado buscó mantener el reconocimiento como cuerpo más propicio
a los intereses del rey. La élite se beneiciaría de la coyuntura de guerra ya que
ubicaría su dinero a rédito para especular con los intereses. Los comerciantes
44
AGN (Buenos Aires), Consulado de Buenos Aires, Actas y Documentos, t. II, p. 629.
45
AGN (Buenos Aires), IX 4-8-3; AGN (Buenos Aires), Consulado de Buenos Aires, Actas y
Documentos, t. II, pp. 647-649.
46
AGN (Buenos Aires), IX 4-8-3.
47
Grieco, 2009.
absorben la deuda esperando de la Corona una serie de beneicios colectivos. La

exención de la participación en la milicia, además del reconocimiento y visibili-
dad como élite dentro del cuerpo mercantil, puede ser un motivo que explicaría
las cesiones de dinero.
Desde hacía un año, el 18 de mayo de 1798, los actores del Consulado venían
solicitando la excepción de las milicias y buscaban reconocimiento en virtud de
su función económica48. En una representación, sesenta comerciantes suplican
al rey que los exima de tal obligación ya que ellos «en los casos en urgencia y
necesidad» aportan «sus fortunas, sus personas y la vida misma»49. El 4 de julio
de 1799, el virrey, en nombre del rey, exime a los comerciantes «de grueso giro».
Estos, deberían en caso de ataque enemigo alistarse en un regimiento que crearía
el rey a semejanza de «varias plazas principales de Europa y América»50.
En el préstamo de 1799 se observa además que, aun con un interés menor,
crecen los montos dados a la Corona, con lo cual aportan al isco real una acti-
vidad rentable y segura. Entre los prestamistas, no actúan solo los comerciantes
—como el ocurrido en 1793— sino que prestan otros actores como Pedro Pica-
zarri, deán de la catedral de Buenos Aires o Luís Chorroarain, rector del Colegio
San Carlos. A los comerciantes les convenía colaborar con ingresos a la Corona.
A cambio de ello obtenían reconocimiento político y réditos del dinero aportado.
En el año 1800, Inglaterra en guerra contra la Corona hispánica, ame-
nazaba los puertos de los territorios en América. En el Río de la Plata esta
situación preocupaba a los intereses de los comerciantes ya que obstacu-
lizaba su actividad mercantil. Dadas las circunstancias —ante la crítica
situación de la Corona— los comerciantes impulsaron juntas generales de
comercio para tratar acerca de la defensa y el armamento de buques corsa-
rios en las costas del Río de la Plata. Estas juntas pueden interpretase como
una apelación al conjunto de los comerciantes y como un síntoma de la
declinación del Consulado como órgano corporativo51.
Las juntas generales de comercio eran recursos de los comerciantes
practicados no solo para elegir a los miembros del Consulado, sino para
recaudar dinero con el que financiar a la Corona. Las Ordenanzas de Bilbao
manifestaban que podrían establecerse ante la «urgencia, o necesidad, y
ocasión precisa de gastos, en defensa, y utilidad del Comercio […] por medio
de sus individuos congregados en su Junta General»52 . Así, en las actas
consulares se llama a una junta general realizada el 14 de noviembre, donde
se trata la amenaza que representaba un buque inglés para el comercio.
Los comerciantes establecen recaudar los fondos para los armamentos
48
AGN (Buenos Aires), IX 4-7-5, exp. 10, fo 1vo.
49
50
AGN (Buenos Aires), IX 4-7-5 exp. 10, fo 47ro.
51
Kraselsky, inédita, pp. 232-241.
52
Ordenanzas de la Ilustre Universidad y Casa de Contratación de la M.N y M.I. Villa
Bilbao, cap. XIII, art. VII, p. 61.
basados en un préstamo sobre las recaudaciones de la avería proponiendo

aumentarla a un 4 % a la introducción y al 2 % en la extracción marítima 53.
El 15 de noviembre, en las Actas del Consulado se maniiesta que al no
poseer fondos, sus miembros solicitan «a S. E. se sirva hacer a este Consulado
un suplemento de 100 000 pesos por ahora con cargo de reintegro, de algunos
de los ramos de la Real Hacienda»54. En las Actas del Consulado se menciona
que su tesorero, Joseph Álvarez, era quien debería recibir tal suma, para lo
cual se comprometería a establecer una nueva contribución llamada «avería
de guardacosta [en] las ventas presentes y futuras, y los bienes propios del
cuerpo», con lo que algunos fondos de la Real Hacienda serían utilizados
para la defensa del estuario. A esta contribución, si bien debía aplicarse al
Río de la Plata, en sus puertos marítimos, Montevideo, mediante una junta
celebrada el 29 de noviembre de 1800, el tesorero se opuso55. El Consulado
de Buenos Aires quería que la comunidad mercantil y hacendada de ambas
bandas pagase los costos de los impuestos. En Montevideo se convoca a una
junta que trata de «la ninguna potestad y facultad que tiene el comercio de
Buenos Aires para arbitrar sobre la substancia del de esta ciudad, con lo que
las rivalidades entre estas dos ciudades quedaban de maniiesto.
Es decir, a través de estos gravámenes, toda la comunidad mercantil
pagaba, por medio de impuestos, los gastos del Estado monárquico. Así,
el Consulado se encargaba de la defensa y compraba barcos para llevarla
a cabo, por ejemplo el «San Francisco Javier alias “el Buenos Aires”» y la
«Fragata Americana alias “el Mercurio”» en 180156.
Declive del Consulado

y disolución de la monarquía (1806-1808)
En 1804 España e Inglaterra entran nuevamente en guerra, esto acentuaría el
declive de la monarquía española. En 1805 el Consulado recauda para construir
el muelle y para armarlo con cañones para su defensa57. Con esos preparativos la
ocupación británica no parece sorprender a los habitantes de Buenos Aires.
En esta situación, los actores rioplatenses de la mayoría de las regiones
del Virreinato recaudan, tras una proclama real del 14 de marzo del 1806,
fondos para la Corona en forma de «empréstito perpetuo o indefinido»58.
Una carta del 11 de abril de 1806 firmada por Juan de Lezica, Jaime Alsina
y Verjes, Josefh Riera y Manuel Belgrano dice que el Consulado tiene pro-
yectado abrir «un empréstito al 6 % con el objeto de socorrer las atenciones
53
AGN (Buenos Aires), IX 29-1-3, fo 88ro.
54
Ibid.
55
56
AGN (Buenos Aires), IX 29-1-3, f° 65ro.
57
AGN (Buenos Aires), IX 29-1-4, f° 105ro.
58
del Erario»59. El Consulado, luego de llamar a la Junta General de Comercio

acordó recaudar «cuantas cantidades se le quieran entregar por todos los
habitantes del virreinato»60.
El 3 de junio de 1806, el Consulado, con la irma de Manuel Belgrano, entrega
una recaudación de los actores de parte del Virreinato. Se dividen entre los que
aportan al empréstito recaudando 102 272 pesos a un interés del 6 % anual, y los
55 que aportan entre 306 y 8 240 pesos61. Esta cantidad se recauda en forma para-
lela al donativo que alcanza 9 021 pesos 4 reales 17 maravedíes: los que aportan al
donativo son 10 luctuando entre 50 y 2 060 pesos, mientras que 4 prometen otor-
gar la suma de 10 150 pesos y solo uno aparece dando un donativo de 50 pesos
anuales mientras dure el conlicto. El Consulado se transformaría en el «banco»
en el cual los prestamistas colocan su dinero a rédito. El Consulado acentuaba su
rol de ser una institución inanciera utilizada por los actores del Virreinato. Pero,
en este año se observa que el Cabildo comienza a desplazar al Consulado como
interlocutor de la Corona. El Cabildo de Buenos Aires, además de ser una insti-
tución que centraba sus funciones en el gobierno local actuó como prestamista y
recaudadora de fondos para la Corona y para la defensa territorial62.
Así, el 26 de agosto de 1806, en el seno del Cabildo se mencionaba la recau-
dación de donativos para colaborar con la defensa de Buenos Aires exigiendo
«un donativo gracioso para objeto de tanto intereses tan útiles á la Patria y al
Estado, debiendo ser los primeros que contribuyan los individuos actuales de
este IC»63. La forma de recaudación era mediante los donativos64 y los présta-
mos al 6 %, la Corona garantizaba su devolución con el situado de Potosí, así
el Cabildo da una lista de individuos que eran prestamistas de la Corona65. El
situado potosino era de este modo, la forma de trasladar los costos de la defensa
de los espacios americanos66.
El Cabildo de Buenos Aires va creciendo en importancia transformán-
dose en el ámbito donde los individuos otorgan fondos para la defensa del
territorio. Esto se muestra a través de la recaudación de los otros cabildos
locales que comienzan a otorgarle sumas al de Buenos Aires 67. En esta etapa,
el Cabildo se abocó con mayor intensidad a la protección territorial, ejer-
ciendo la defensa y la promoción de sus autoridades 68. Como institución de
gobierno local, depuso al virrey Sobremonte y eligió a Santiago de Liniers 69.
59
60
Ibid.
61
62
Grieco, 2009.
63
AECBA, serie IV, t. II, p. 284.
64
Ibid., serie IV, t. III, pp. 317, 350, 366, 371, 391, 489, 502, 508, 515 y 516.
65
Ibid., pp. 563-564.
66
Moutoukias, 1988a, pp. 190-198; Marichal, Grafenstein (eds.), 2012.
67
AECBA, serie IV, t. III, pp. 491-492, 521 y 535-536.
68
AECBA, serie IV, t. II, p. 296.
69
Ibid., pp. 440-448.
La actitud recaudadora de donativos del Cabildo de Buenos Aires se mani-

festó el 29 de abril de 1807, cuando se hizo presente el síndico procurador
general, Benito Iglesias, y dijo
haver recogido del vecindario por via de suplemento á este I.C. […] la
cantidad de sesenta mil seiscientos pesos fuertes para el apresto de la
expedición a la otra banda […] con cargo de reintegro a la llegada de los
primeros situados70.
No solo recaudaba para la Corona, sino también para la defensa del territo-
rio. El 1o de junio, el Cabildo exige participar en la Junta de Guerra y mediante
un oicio se queja de la poca guardia en el río, lo que desprotege a Buenos
Aires de los navíos ingleses71. En opinión de los miembros del Ayuntamiento
las autoridades monárquicas deben delegar en el Cabildo y no en la Marina la
«intervención y conocimiento en las Juntas de Guerra»72.
En el periodo inal del Antiguo Régimen, las respuestas del Consulado y
del Cabildo ante el pedido de ingresos por la Corona diieren. El Consulado
deja de ser el cuerpo principal que recaudaba para la Corona. Las circuns-
tancias políticas de las invasiones, la antigüedad del cuerpo vecinal, el apego
local con el que contaba y, sobre todo, las perturbaciones del comercio que
impedían el desarrollo del mismo, hicieron que las funciones del Cabildo
aumentasen su rol de recaudador de fondos y su papel de intermediario entre
el rey y la comunidad local.
En 1808, antes del derrumbe, la Corona acentúa su petición de fondos al
Cabildo. Así, el 8 de enero, el superintendente pide al Cabildo se faciliten
200 000 pesos, como lo ha hecho en otras circunstancias «hasta el arribo del
situado»73. El 22 de enero, el Cabildo dice que apelaron al apoderado de la com-
pañía de Filipinas, Martín de Sarratea, quien ofreció 50 000 pesos, y a esto se
le sumaba los 20 000 de Manuel de Arana. Sarratea pedía sin éxito que «se lo
exonere de dicho préstamo», pero el Cabildo lo intimó a aportar la cantidad
suiciente para alcanzar los 200 000. El 21 de marzo de 1808 el superintendente
pide otro donativo de 200 000, con lo cual el Cabildo nombra como diputa-
dos a Antonio de Santa Coloma y Juan Bautista Elorriaga para que soliciten
al vecindario el préstamo, proponiendo que la «oferta se cubriria á la llegada
del situado»74. El 4 de mayo el superintendente vuelve a solicitar al Cabildo
100 000, y este se lo pide a la vecindad «reintegrables a la llegada del situado»75.
Además, el virrey propone el establecimiento de una contribución general
según los fondos que cada uno de los habitantes pueda aportar76.
70
Ibid., p. 513.
71
Ibid., pp. 545-546.
72
Ibid., p. 546.
73
AECBA, serie IV, t. IV, p. 15.
74
Ibid., p. 69.
75
Ibid., p. 94.
76
Ibid., pp. 105 y 113-114.
El 27 de agosto se conocen las abdicaciones de Bayona y el derrumbe de

la monarquía. En el Cabildo se redacta un acta de apoyo y se menciona el
patriotismo, la idelidad, «la constante adhesión a la religión» y los esfuerzos
realizados por el vecindario en forma de donativos77. Los cabildantes observan
que esperan recaudar contribuciones y remitirlo de inmediato a la Península78.
Con ello el Cabildo deja en claro su función de recaudador de fondos para la
Corona en la coyuntura de derrumbe, guerra e incertidumbre.
Por otra parte el virrey le solicita un suplemento al Consulado en 1808, después
del desmoronamiento monárquico. En el Río de la Plata, muy pocos individuos
se muestran dispuestos a otorgar su dinero, el cuerpo mercantil, al menos en un
primer momento, se mostró reacio a colaborar debido a las deudas impagadas
de los préstamos anteriores79. Esta respuesta, sin duda tiene que ver con la des-
conianza hacia la Junta de Gobierno y las demás instituciones formadas ante la
caída del rey y con la pérdida de su posición hegemónica como interlocutor local.
No obstante ello, el 17 de noviembre se realiza una junta general de comercio
y se decide juntar el suplemento. Para lo cual, recaudan la suma de 72 064 pesos
5,5 reales80. Pero, el virrey, por intermedio de un oicio del 22 de noviembre,
dice «no tener a bien aceptar la cantidad q.e se habia proporcionado»81 por con-
siderar la suma insuiciente.
CONSENTIMIENTO DE LA COMUNIDAD:
LAS ALCABALAS DE REVENTA
Ya mencionamos los motivos por los que la élite porteña negociaba con la
Corona beneicios mutuos. La capacidad de extraer recursos de la comunidad
mercantil era indispensable para tal relación. Pero ¿qué es lo que llevaba a la
comunidad mercantil a prestar su consentimiento a la élite? O, en otras pala-
bras, ¿por qué se legitimaba a los representantes que otorgaban dinero a rédito
para la Corona e imponían derechos aduaneros sobre las producciones con
las cuales pagar los intereses de esos préstamos? La respuesta podría buscarse
en los beneicios laterales que recibía la comunidad mercantil como un fuero
especial, la exención de la milicia y las dilaciones y rebajas en las alcabalas de
reventa. Sólo analizaremos brevemente estas últimas.
Las alcabalas de reventa eran un impuesto percibido por la Real Hacienda y
pagado por todos aquellos que comerciaban artículos venidos de la Península,
sea en sus tiendas y almacenes o por su venta callejera82. Esta imposición se
recaudaba una vez por año y desde 1792 las juntas de comerciantes delegaron
77
Ibid., p. 194.
78
Ibid., p. 196.
79
80
Ibid., fo 140ro.
81
Ibid., fo 152ro.
82
Tjarks, 1962, pp. 36-44.
en dos de sus miembros la capacidad de decidir cuánto debía pagar cada

uno. Esto se reproduce anualmente desde la creación del Consulado en 1794.
En retribución a la recolección de las alcabalas de reventa, los recaudadores
quedaban exentos de tal gravamen83.
Las alcabalas fueron un pilar en la negociación entre la Corona y la élite
de comerciantes que representaba a toda la comunidad mercantil rioplatense.
La Corona necesitaba de la élite local asumiendo su imposibilidad de utilizar
la coerción para recibir los montos anuales. La recaudación y el modo que la
realizaban explicarían la legitimidad de la élite mercantil frente a sus pares, ya
que permitían el pago dilatorio de sus obligaciones iscales. Es decir, que la élite
mercantil fortalecía su preeminencia y su representatividad como interlocutor
en la negociación de toda la comunidad frente a la Corona.
La Corona se beneiciaba en tener una renta regular en tiempos de nece-
sidad de fondos y, no menos importante, la conservación de su autoridad en
territorios tan lejanos a su control. A cambio reconocía a la élite mercantil y
le brindaba privilegios y ventajas como la de ser el órgano recaudador. En esta
negociación con la Corona puede verse que, en 1802 un hecho relevante ilus-
tra el papel de la élite representativa de los comerciantes en la recaudación de
estas alcabalas del resto de la comunidad mercantil. Es en esta fecha donde se
produce la llegada del visitador de la Real Audiencia, Diego de la Vega quien
intenta cambiar, sin éxito, las reglas del juego. Para ello, luego de observar el
padrón de comerciantes y de inspeccionar el modo con que los diputados Pedro
Duval y Ramón Ximénez realizan la recaudación de los 8 300 ps por las alca-
balas de reventa, solicita la intervención del administrador de la Real Aduana.
Este, por medio de un informe, considera que el padrón de comerciantes «no es
tan exacto» ya que deja por lo menos 40 tiendas sin recaudar. Además observa que
el monto del pago es inferior a lo que debería ser, siendo 8 300 cuando en realidad
debería ser 26 911 pesos. Alega el crecimiento de la ciudad y de su comercio. El Con-
sulado por intermedio de su secretario Manuel Belgrano primero y de su síndico
procurador Francisco de Escalada, luego desestiman al administrador de la Real
Aduana y al visitador diciendo que carecen de la autoridad suiciente para acusar
al Consulado, que la regulación de la alcabala fue acordada con el superintendente
y aprobada por la Corona84. En ese año inalmente no se innova en las alcabalas.
Con ello, aquí se interpreta que el Consulado y la élite que lo controla
tienen legitimidad sobre la comunidad no solo a partir de la administración
de justicia sino de su capacidad en la recaudación de dinero. Estos montos
eran más bajos de lo que deberían ser. A ello se suma la posibilidad de dila-
tar el pago, lo que hacía de esta élite, su representante legítimo. Por otro
lado, esta élite mercantil aseguraba el pago anual de una cantidad fija de
dinero. Lo cual era preferible a la evasión.

83
AGN (Buenos Aires), IX 4-7-4, exp. 12, fo 13ro.
84
Ibid., fo 17ro.
Este trabajo pretendió analizar las estrategias de las corporaciones locales

del Río de la Plata a ines del Antiguo Régimen. Para ello se analizaron los prés-
tamos y donativos de la comunidad a la Corona. Estos fueron una contribución
extraordinaria que se llevó a cabo —sobre todo— en tiempos de conlictos béli-
cos y fue un pilar en las relaciones entre la Corona y los actores locales. Fueron
recaudados por las instituciones corporativas, las juntas de comercio y el Con-
sulado luego de su creación en 1794, aunque como vimos a inicios del siglo xix
—luego de la ocupación británica— fueron recaudados también por el Cabildo.
Los préstamos y donativos funcionaron, por un lado, como un contrapeso
en la negociación entre los representantes del cuerpo de comercio y la Corona.
El primero le brinda idelidad, conservando su autoridad en regiones alejadas
de su control directo y fondos para sus guerras a cambio de reconocimiento y
fueros especiales. Este reconocimiento le permite presentarse a la élite como
representante de los intereses generales ante la comunidad mercantil. Esta élite
legitima su posición para recibir beneicios aleatorios o secundarios como dila-
ción en el pago de alcabalas o exenciones militares.
Por otro lado, los préstamos y donativos le servían a la élite mercantil como
medios en los que beneiciarse de una inversión más bien segura a largo plazo.
Las cantidades contaban con la garantía, en última instancia, del Consulado en
el que ellos mismos participaban. Los acreedores recibían una renta anual por los
intereses de lo entregado. Con ello, los miembros de la élite que representaba al
Consulado depositaban sus fondos y diversiicaban sus estrategias comerciales.
En los primeros años del siglo xix se produce un resurgimiento de las juntas
generales de comercio que comienzan a desplazar las funciones del Consulado.
Los comerciantes reunidos en junta elaboran sus estrategias corporativas y
recaudan fondos para la Corona. Con ello las juntas —además de designar a los
miembros del Consulado— se dedican a otros temas que inicialmente habrían
sido delegados en el Consulado. Por eso se plantea que a inicios del siglo xix
el Consulado pierde progresivamente poder como interlocutor local frente a la
Corona. Esta pérdida del poder acentúa la progresiva importancia del Cabildo.
La función preponderantemente bancaria del Consulado persistió hasta la
ocupación británica, donde se agrega a ella el Cabildo. Este va a asumir a par-
tir de ahora funciones iscales de recaudación de fondos para la Corona. Ahora
—y ante una novedosa coyuntura en el Río de la Plata— la Corona, asumiendo
los riegos de perder más poder potenciando una institución vecinal, modiica
su estrategia para recibir dinero. La Corona mediante el canal del Cabildo daba
como garantía a los préstamos efectuados por la comunidad el situado potosino.
El Consulado como corporación de comerciantes no poseyó la capacidad de
recaudación ni el arraigo político que tuvo el Cabildo. Después de la ocupa-
ción británica, el Consulado deja de ser el interlocutor principal ante la Corona
siendo reemplazado por el Cabildo. Este, aunque no poseía diputaciones, tuvo
más alcance a los cabildos del interior: las sumas de cada uno así lo demues-
tran. Ello explica que, después del desmoronamiento real, el Cabildo de Buenos
Aires asumiese el poder vacante en el Virreinato.
Con el derrumbe de la Corona en 1808, el proceso político que llamo «cen-

tralización corporativa» queda disuelto. Las nuevas autoridades de la junta
representativa van a tratar de conservar los territorios del Río de la Plata bajo
el control de los virreyes otorgando grandes exenciones iscales, por ejemplo,
la libertad de comercio en 1809 a cambio de la conservación de sus territorios
e impuestos para sus arcas.
GUERRA, EMPRÉSTITOS, DEBATES: EL SURGIMIENTO
DE LA CIUDADANÍA FISCAL EN BUENOS AIRES (1810-1820)
Samuel Amaral
Universidad Nacional de Tres de Febrero
Las revoluciones de independencia hispanoamericanas no tuvieron por

lema «no hay impuestos sin representación». Aunque en el año anterior a la
Revolución de Mayo había habido en Buenos Aires una «Representación de
los hacendados y labradores» a favor del libre comercio, ella no fue la mani-
festación de una revuelta fiscal y hay quien considera nula su influencia
en los sucesos posteriores1. Esa «Representación», sin embargo, es signi-
ficativa por lo que revela de la relación entre los individuos y el Gobierno.
Los súbditos podían peticionar a la autoridad, esta podía consultar con las
corporaciones y con los funcionarios, pero no había un debate público. La
autoridad decidía, dentro de un marco legal casuístico y a veces contra-
dictorio, según las circunstancias, como en el caso del reglamento de libre
comercio que siguió a aquella «Representación». Además de las urgencias
fiscales y del oportunismo de los comerciantes, lo que contó en esa ocasión,
lo que contaba en el orden monárquico, era el mecanismo y el lugar de la
decisión: peticiones, encontradas a veces, que la autoridad evaluaba; deci-
siones que se tomaban en España, muchos meses después de la petición, o,
como en Buenos Aires en 1809, tras muchas consultas. La decisión podía ser
cualquiera, pero no había vinculación alguna entre la imposición, que fluía
en sentido vertical desde la Corona, y la representación, limitada al ámbito
local y con jurisdicción, a lo sumo, sobre el método de recaudación.
La instalación en mayo de 1810 de un Gobierno autónomo de facto, la
Junta Provisional Gubernativa, simplificó la toma de decisiones, aun más
que lo debido a la crisis de la monarquía, que ya había puesto en manos del
virrey una insólita capacidad de decisión. El primer ejemplo de la auto-
nomía del nuevo gobierno fue la variación de los derechos de extracción
de los frutos del país, dispuesta por su orden el 5 de junio de 18102 . Al
tomar la medida por su sola decisión y al margen de los mecanismos ins-
titucionales del antiguo orden, el Gobierno provisional dio comienzo a
1
Molinari, 1939.
2
Registro Oicial de la República Argentina, p. 31.

348 samuel amaral
una crisis de autoridad que no se cerró hasta medio siglo más tarde. Esa
crisis ha sido estudiada en el plano político, porque de ella emanó la reno-
vación de las relaciones entre los individuos y el Gobierno que permitió el
surgimiento del ciudadano. Ese proceso tuvo lugar en la primera década
posterior a la Revolución de Mayo, durante la cual desde las precarias for-
mas de representación antigua, de los vecinos en el Cabildo, se pasó al voto
de los ciudadanos en las asambleas. La imperfección de los mecanismos de
representación y de voto no ocultaba que el principio de legitimidad del
gobierno había pasado del derecho divino a la soberanía del pueblo; o, en
caso de aceptarse la teoría que había dado lugar a las juntas en España, de
una concesión remota e irrevocable de la soberanía del pueblo a un ejercicio
presente y revocable de tal soberanía. Pero la luz que desde antiguo se ha
echado sobre ese proceso, que es la emanada del estudio de la evolución ins-
titucional y, más recientemente, de la capacidad de los individuos de hacer
efectivos sus nuevos derechos políticos mediante el voto, no ha alcanzado
a otro plano de ese mismo proceso: el surgimiento de la ciudadanía fiscal 3.
LA CIUDADANÍA FISCAL
El concepto de ciudadanía iscal ha sido introducido recientemente y es uti-

lizado para deinir una de las dimensiones de la ciudadanía. Natalio Botana
considera a la ciudadanía iscal como la aquiescencia voluntaria de las leyes
iscales en vigor o, en su ausencia, la capacidad de la justicia de imponer sancio-
nes para hacer efectivo su cumplimiento4. Esa deinición enfatiza un aspecto de
la ciudadanía: el cumplimiento voluntario o compulsivo de la ley en cuanto al
pago de la contribución del ciudadano para el sostén del Gobierno. El concepto
de ciudadanía tiene, sin embargo, otro aspecto: la capacidad del ciudadano de
participar en el gobierno, tanto a través de la elección de los gobernantes como
de la opinión y la inluencia sobre sus actos. Este aspecto de la ciudadanía
requiere un breve examen de su origen en la democracia moderna.
En la democracia moderna, la ciudadanía es la capacidad de participar
a través de representantes en el gobierno de los asuntos públicos de una
nación. La representación es necesaria para garantizar la seguridad, la pro-
pia visión de la propia seguridad, que es, para Montesquieu, la esencia de
la libertad 5. Vincula esa seguridad con la habilidad del Gobierno de perse-
guir el crimen, pero también con la posibilidad del ciudadano de prever la
contribución que hace al Gobierno para el cumplimiento de sus fines. Los
ingresos del Estado, señala, son una porción que cada ciudadano da de sus
ingresos para tener la seguridad de poder gozar del resto y para fijarlos se
3
Ternavasio, 2002 y 2007. Sobre las elecciones en el Cabildo entre 1810 y 1821, véase Sáenz
Valiente, 1952, pp. 58-96.
4
Botana, 2008, pp. 223-224.
5
Montesquieu, De l’esprit des lois, lib. 12, cap. 1 y 2.
guerra, empréstitos, debates 349
debe de tener en cuenta tanto las necesidades del Estado como las de los
ciudadanos. No se debe tomar de las necesidades reales de los ciudadanos,
continúa, para satisfacer las necesidades imaginarias del Estado, que son las
que provienen de las pasiones y debilidades de los que gobiernan. Para Mon-
tesquieu hay una relación proporcional entre el monto de los impuestos que
pagan los ciudadanos y su libertad. Los impuestos pueden incrementarse
en las repúblicas porque el ciudadano, quien cree que se está pagando a sí
mismo, tiene la voluntad y ordinariamente el poder para hacerlo debido a
la naturaleza del gobierno 6. El paso de la monarquía a la república es, desde
el punto de vista de la naturaleza del gobierno, el cambio de una situación
en que los súbditos no tienen otra manera de enfrentar la voracidad del
monarca que la rebelión a una situación en que deciden por sí mismos la
contribución que harán para el sostén de su gobierno. En Montesquieu, la
ciudadanía adquiere otros aspectos si se tiene en cuenta los principios y no
ya la naturaleza del gobierno: el principio de la república es la virtud, mien-
tras que el de la monarquía era el honor, pero en Del espíritu de las leyes
estos principios conciernen al ejercicio del gobierno, no a la relación entre
el Gobierno y los ciudadanos.
La idea de que la virtud es también un principio que involucra a los
ciudadanos aparece en A. de Tocqueville. Para él, la virtud de estos se
encuentra en el poder moral que ejerce cada individuo sobre sí mismo y que
le impide violar el derechos de los otros7. Este, sin embargo, es un principio
de conducta del individuo que solo hace a la relación entre el ciudadano y el
Gobierno en cuanto se refiere a la conducta de quienes ejercen el gobierno.
El nexo entre esa conducta en el plano privado y en el plano público, es
decir, la unión del interés propio con el interés común, se halla para Toc-
queville en el ejercicio de los derechos políticos. La participación de los
ciudadanos en los asuntos de gobierno es lo que caracteriza la ciudadanía
en las repúblicas democráticas. Esa participación, sin embargo, puede darse
en diversos sentidos. El más comúnmente observado es el de la capacidad
de elegir a los gobernantes y de ser elegido, y de tal manera fue entendida
la ciudadanía en los albores de la república en la América hispánica. En los
Estados Unidos observados por Tocqueville tenía desde el comienzo de la
república otro sentido, que era la capacidad de influir en la decisión acerca
de cuánto contribuir con el fin de sostener al gobierno para permitirle el
cumplimiento de sus principales funciones: la provisión de seguridad, sin
la cual no hay defensa para el individuo frente al crimen, y la provisión de
justicia, para castigar el crimen y dirimir pacíficamente los conflictos.
El concepto de ciudadanía tuvo sus orígenes modernos en esos dos pila-
res: la capacidad de participación política y la capacidad de participación
fiscal. Mientras que el primero se transformó en la clave indiscutible de la
6
Ibid., lib. 13, cap. 1 y 13.
7
Goldstein, 1964, p. 39.
350 samuel amaral
democracia, el segundo no tuvo la misma visibilidad ni el mismo respeto.

Esto se debió a que los modernos instrumentos monetarios y financieros —
el papel moneda y los títulos de la deuda pública— permitieron flexibilizar
la relación entre el gasto y el ingreso públicos por la posibilidad de financia-
ción del déficit mediante la colocación de títulos o mediante la impresión
de papel moneda. La utilización frecuente de esos mecanismos redujo la
capacidad de participación fiscal de los ciudadanos, a pesar de su creciente
injerencia en los asuntos públicos, por las crecientes complejidades técnicas
que contribuyeron a difuminar el vínculo entre imposición y gasto.
Los modernos instrumentos monetarios y inancieros hicieron posible
una extensión del concepto de ciudadanía. Esta comenzó con las reformas de
Bismarck, se difundió en el periodo de entreguerras y se estableció deinitiva-
mente después de la Segunda Guerra mundial, y consistió en la introducción
de nuevas formas de gasto público. Esa extensión se produjo cuando el énfasis
pasó del voluntario cumplimiento de los deberes al respeto compulsivo de
los derechos de ciertos individuos o grupos de individuos por el Estado. En
su examen de esa transición, T. H. Marshall distinguió tres aspectos en la
ciudadanía: civil, política y social8. El primero se reiere a las libertades indi-
viduales, garantizadas por las instituciones de justicia; el segundo, al derecho
a participar en el ejercicio del poder político, posibilitado por las institucio-
nes de gobierno nacional y local; el tercero, a un conjunto de derechos que
va desde un módico bienestar social y seguridad (no en el sentido de Mon-
tesquieu, sino en el criticado por F. A. Hayek en he road to serfdom9) hasta
la posibilidad de compartir plenamente la herencia social y de vivir la vida
de un ser civilizado de acuerdo con los estándares prevalecientes en la socie-
dad, provisto por el sistema educacional y por los servicios sociales. Marshall
señala que los derechos civiles fueron establecidos en Inglaterra antes que los
políticos y que estos lo fueron antes que los sociales. La ciudadanía, enton-
ces, como la situación de que gozan los miembros plenos de una comunidad,
implica el goce de esos tres aspectos. Esta clasiicación es útil porque, por un
lado, revela los nuevos aspectos de la ciudadanía ya no en términos de debe-
res sino de derechos y, por otro, porque permite señalar el distinto costo de
esos aspectos de la ciudadanía: el del primero, es el de mantenimiento de las
instituciones que proveen seguridad (en el sentido de Montesquieu) y justicia;
el del segundo, el de las instituciones de gobierno; el del tercero, el de las ins-
tituciones educativas y de los servicios sociales. Esto lleva al establecimiento
de una diferencia entre los dos primeros aspectos y el tercero: mientras que
en aquellos quien paga el costo de mantenimiento es el conjunto de los con-
tribuyentes, que son al mismo tiempo sus usuarios (efectivos o potenciales),
en este el costo es pagado por el conjunto de los contribuyentes, pero no todos
ellos son sus usuarios o beneiciarios. Sin entrar en los aspectos morales de
ese efecto distributivo, basta señalar que el mero hecho de esa diferencia
8
Marshall, 1950, pp. 10-11.
9
Hayek, 2007, cap. 9, pp. 147-156.
entre quienes pagan los servicios y quienes los consumen requiere agregar
un cuarto aspecto a la deinición de la ciudadanía de Marshall: la ciudada-
nía iscal, entendida como la capacidad de los ciudadanos de participar en la
decisión de cuánto deben contribuir para pagar los gastos del gobierno y de
inluir en la decisión acerca de cómo gastar los recursos. La ciudadanía polí-
tica no incluye necesariamente esa dimensión, ya que bien puede concebirse
una república democrática en la que los ciudadanos eligen a las autorida-
des pero no pueden inluir —debido a la utilización por el gobierno de los
modernos instrumentos monetarios y inancieros— en la determinación de
los recursos ni en el destino de los gastos.
Desde esta perspectiva, la ciudadanía iscal es la capacidad de los miem-
bros de una comunidad, los ciudadanos, de decidir sobre las formas de la
contribución con los gastos del gobierno, cuyo requisito es indudablemente
la ciudadanía a secas, es decir, la capacidad de los ciudadanos de participar
en los asuntos públicos. Aunque ya en Montesquieu estaba claramente deli-
neada la relación entre la ciudadanía y la iscalidad, no fue ese aspecto de su
obra el que atrajo la atención de los revolucionarios hispanoamericanos, que
debieron preocuparse por establecer un gobierno limitado y por conseguir
los recursos que permitieran sostenerlo frente a las amenazas de disolución
del orden político y de restauración monárquica antes que por delinear las
nuevas bases de la relación entre el Gobierno y sus contribuyentes. El dra-
matismo de las luchas por construir una autoridad limitada sobre la base de
un nuevo principio de legitimidad atrajo la atención de los contemporáneos
y de los estudiosos del periodo hacia el surgimiento de la ciudadanía política,
es decir, las reglas y formas que adquirió la nueva relación política entre los
individuos y el Gobierno. A diferencia del proceso que según señala Mars-
hall se dio en Inglaterra, en Buenos Aires el establecimiento de la ciudadanía
política fue contemporáneo con el establecimiento de la ciudadanía civil y,
debe agregarse, con el de la ciudadanía iscal; pero que el desarrollo de esos
tres aspectos de la ciudadanía haya sido contemporáneo, no signiica que los
tres hayan tenido el mismo ritmo, ni haya habido la misma percepción de los
cambios, ni hayan tenido la misma visibilidad.
Como el ámbito específico de ejercicio de la ciudadanía fiscal se encuen-
tra en las instituciones legislativas —ya que en las democracias modernas
en ellas están los representantes de los ciudadanos—, su desarrollo se puede
conocer por los debates que se dan en su seno y por las opiniones mani-
festadas en la prensa, pero para poder observarlo es necesario que existan
periódicos independientes, que no haya censura, y que los representan-
tes puedan debatir libremente acerca de cómo recaudar y en qué gastar.
En la transición de la dominación de la monarquía española al Gobierno
republicano autónomo, esas instituciones surgieron y se desarrollaron
conjuntamente con las que protegían los derechos civiles y expresaban
los derechos políticos, por lo que es a través de los debates en las asam-
bleas legislativas y de los periódicos cómo puede estudiarse los inicios de la
manifestación de la ciudadanía fiscal en Buenos Aires.
352 samuel amaral
LA IMPOSICIÓN POR EL PODER EJECUTIVO (1810-1815)
Los años anteriores a la Revolución de Mayo fueron de intensas urgencias

iscales, pero ellas se inanciaron de acuerdo con los mecanismos arcaicos
prevalecientes en la Real Hacienda10. Antes de las invasiones inglesas, la Real
Caja de Buenos Aires apelaba a fondos que tenía en depósito pero que no le
pertenecían para hacer frente a los gastos extraordinarios hasta que llegaran
las remesas de las cajas altoperuanas que cubrían la mayor parte de los gastos
de la administración virreinal. Con las invasiones inglesas esos fondos no
fueron suicientes y fue necesario recurrir a cajas independientes de la Real
Hacienda, como las del Cabildo, del Consulado, de la Clavería de Diezmos
y de la renta del tabaco, entre otras11. Cuando se produjo la Revolución de
Mayo, la mayor parte de esa deuda permanecía impaga. La falta de recur-
sos, que el año anterior había movido al virrey a autorizar el comercio con
extranjeros con el in de incrementar la exigua recaudación, no cedió tras la
revolución; por el contrario, se hizo más intensa: primero por la demora de
las remesas altoperuanas, luego por su cese deinitivo, a mediados de 1811. El
incremento de la recaudación por los impuestos sobre el comercio exterior no
alcanzó para pagar los gastos crecientes debidos a las operaciones militares
que, aunque en teatros distantes, recaían sobre las zonas de operaciones pero
aun más sobre la Caja de Buenos Aires.
Sin el situado altoperuano y sin la posibilidad de echar mano de los fondos
de otras cajas, ya agotados, a partir de mayo de 1812 el Supremo Poder Ejecu-
tivo que gobernaba en Buenos Aires, cuyo poder se extendía hasta las regiones
del interior del antiguo Virreinato donde operaban sus ejércitos, debió imponer
por su sola autoridad la primera contribución forzosa. Por la ausencia de un
cuerpo legislativo y por el apego de la escasa prensa a la retórica patriótica, no
hubo entonces debate alguno acerca de la medida.
Solo con la división de los poderes ejecutivo y legislativo, que tuvo lugar
con el establecimiento de la Asamblea General Constituyente en enero de
1813, las decisiones del primero comenzaron a someterse a la consideración
de una autoridad independiente. La Asamblea, que llevó a cabo reformas
en muchos campos, trató en sus primeras sesiones medidas que tuvieron
consecuencias fiscales, pero no lo hizo por su preocupación por los ingresos
y los gastos sino debido a las ideas económicas y políticas de sus miembros.
Producto de sus ideas económicas fue la supresión, dispuesta en sesión del
15 de febrero de 1813, de los derechos a la extracción de harinas y granos12 .
La introducción del decreto señalaba que «la prosperidad y aumento de las
riquezas territoriales debe ser el principal objeto de un legislador», pero
que por «el olvido de los verdaderos principios» se había creído «que la
10
Amaral, 2014.
11
Halperín Donghi, 1982, pp. 74-75.
12
Asambleas constituyentes argentinas, coord. Ravignani, vol. 1, p. 29.
abundancia resulta de un estéril monopolio». Producto de sus ideas políticas

fue la decisión, tomada en la sesión del 12 de marzo de 1813, de suprimir el
tributo, la mita, las encomiendas, el yanaconazgo, y el servicio personal de
los indios13. Algo similar al primer caso ocurrió en las sesiones del 14 y 23
de junio cuando se declaró libre la exportación de oro y plata ya que «por
la imposibilidad de impedirla era mejor autorizarla y recaudar derechos
por ello»14. Todas esas medidas tenían consecuencias fiscales, pero ellas no
fueron tomadas en cuenta.
La primera medida de la Asamblea respecto de los ingresos iscales fue la apro-
bación de un decreto del poder ejecutivo del 19 de marzo acerca de los descuentos
en los sueldos de los empleados «para subvenir en parte a las grandes erogacio-
nes, que exigen imperiosamente la defensa y seguridad de estas Provincias», para
cuya implementación aprobó un reglamento de descuentos en la sesión del 8 de
mayo15. El trámite muestra la lenta diferenciación de funciones entre los poderes
ejecutivo y legislativo: aquel tomaba una decisión y después consultaba a este.
El primer debate legislativo sobre una cuestión iscal tuvo lugar en la sesión
del 5 de julio de 1813, cuando se trató un proyecto del Ministerio de Hacienda
con el in de obtener un préstamo de 500 000 pesos
para subvenir a las urgencias de la patria en las inmensas erogaciones que
demandan sin tregua los Ejércitos del este, y del oeste, sin calcular las que
exige la guarnición de la capital, y los empleados de la gran lista civil.
Aunque se trataba de un empréstito forzoso, del que 2/5 se colocaría en la

ciudad de Buenos Aires y el resto en «las demás ciudades y pueblos unidos»,
por primera vez el Gobierno otorgaría a cada prestamista un título, un pagaré
sellado con el sello del Estado y refrendado por el ministro de Hacienda16. Esa
disposición marcaba un cambio respecto del pasado inmediato, ya que abando-
naba las contribuciones forzosas sin la contrapartida de un título y por la sola
autoridad del poder ejecutivo. La intervención de la Asamblea sirvió asimismo
para dejar sin efecto el préstamo forzoso de 60 000 pesos que se había impuesto
el 12 de abril de 1813 sobre los contribuyentes de Salta y Jujuy, con el in de
evitar la doble imposición17.
Entre abril y octubre de 1813, la Asamblea trató otras cuestiones de carác-
ter monetario y comercial, pero después sesionó con muchas interrupciones
y no trató ninguna medida de carácter fiscal hasta su disolución en abril
de 1815. Aun antes del fin de la Asamblea y durante el año que demoró la
instalación del nuevo Congreso que comenzó a sesionar en Tucumán en
abril de 1816 se colocaron varios empréstitos forzosos por la sola autoridad
13
Ibid., p. 24.
14
Ibid., pp. 49-53.
15
Ibid., p. 41.
16
Ibid., pp. 55-56.
17
Ibid., p. 56.
354 samuel amaral
del ejecutivo (véase el cuadro). Entre septiembre de 1813 y enero de 1816 se

impusieron cinco empréstitos forzosos por un total de 1 020 000 pesos. Los
comerciantes de Buenos Aires debieron aportar un millón de pesos, de los
cuales 400 000 pesos recayeron sobre los comerciantes europeos y extran-
jeros, y los 20 000 pesos restantes correspondieron a los comerciantes de
Córdoba. El 9 de abril de 1816 se impuso de la misma manera un empréstito
de 3 000 pesos sobre los comerciantes de Tucumán18. Todas esas eran canti-
dades nominales, ya que no hay información sobre las sumas efectivamente
recaudadas, pero la reiteración y proximidad de las medidas hace pensar
que estas nunca llegaron a la totalidad de empréstito.
Aunque a partir de enero de 1813 la Asamblea General Constituyente
comenzó a cumplir las funciones del poder legislativo, su incidencia en materia
iscal se limitó a la decisión, a mediados de ese año, de colocar un empréstito
forzoso. Las medidas iscales quedaron, por omisión, a cargo del poder eje-
cutivo hasta la reunión del nuevo Congreso, con el que comenzó a abrirse el
debate sobre las cuestiones iscales y a confrontarse los argumentos acerca de
los efectos de la imposición ordinaria y extraordinaria.
Contribuciones y empréstitos forzosos en la Argentina (1812-1821)
Cantidad
Fecha Lugar Contribuyentes Forma de pago
en pesos
Comerciantes, Sin cláusula
15 my. 1812 638 030 Buenos Aires
propietarios, etc. de reembolso
Buenos Aires, 2/5; Capitalistas Pagaré;
5 jul. 1813 500 000
otras ciudades, 3/5 de todas clases 6 % de interés
9 sep. 1813 600 000 Buenos Aires Sin datos Pagaré
24 nov. 1814 20 000 Córdoba Comerciantes Pagaré
Abr. 1815 Sin datos Buenos Aires Sin datos Pagaré

Comerciantes
8 jun. 1815 200 000 Buenos Aires Pagaré
europeos
Españoles, Reembolso
10 en. 1816 200 000 Buenos Aires europeos y en fecha a
extranjeros anunciarse
Reembolso
9 abr. 1816 3 000 Tucumán Sin datos en 4 meses
en Buenos Aires
Comerciantes Reembolso
20 abr. 1816 40 000 Córdoba españoles y un año después
europeos de la paz
Españoles y Sin cláusula
3 my. 1816 25 000 Tucumán
europeos de reembolso
18
Amaral, Moutoukias, 2008, pp. 30-37.
Cantidad
Fecha Lugar Contribuyentes Forma de pago
en pesos
Pagadero
al contado después
Comerciantes de tres meses
20 my. 1816 6 000 Tucumán y residentes en Buenos Aires
pudientes nativos o mediante letras
sobre la Caja
de Córdoba
Sin cláusula
16 ag. 1816 8 000 La Rioja Europeos
de reembolso
Reembolso
Españoles y
9 dic. 1816 84 000 Buenos Aires dos años después
europeos
de la paz
Reembolso
Feb. 1818 30 000 Tucumán Sin datos
en Buenos Aires
Comerciantes Bonos
24 abr. 1818-
500 000 Buenos Aires residentes a cancelarse
17 dic. 1818
pudientes un año después
Comerciantes Reembolso
16 abr. 1819 6 000 Tucumán
locales en Buenos Aires
5/6 comerciantes 12 % de interés;
de la ciudad; reembolso
8 ag. 1819 600 000 Buenos Aires
1/6 comerciantes en Potosí
de la campaña o Buenos Aires
Españoles,
8 ag. 1819 Indeterminado Buenos Aires europeos y nativos —
realistas
28 ag. 1819 36 000 Buenos Aires Panaderos —
Aceptados
Acreedores
16 sep. 1819 100 000/mes Buenos Aires por derechos
del Gobierno
de aduana
Aceptados
Acreedores
27 my. 1820 40 000/mes Buenos Aires por derechos
del Gobierno
de aduana
Aceptados
Nativos, españoles después de
23 mzo. 1821 150 000 Buenos Aires y extranjeros, 3-6 meses
1/3 cada uno por derechos
de aduana
Fuentes: Registro oicial de la República Argentina, 1879; Hansen, 1916, pp. 255-258.
EL ESTABLECIMIENTO DE LA AUTORIDAD FISCAL

DEL CONGRESO (1816-1817)
El poder legislativo había surgido como consecuencia de las ideas pre-

valecientes, pero tan difíciles de poner en práctica, acerca de la división
de poderes como garantía de la libertad de los ciudadanos. Por eso, tras la
356 samuel amaral
disolución de la Asamblea General Constituyente fue convocado un nuevo

Congreso, que funcionó entre 1816 y 1820, primero en Tucumán y luego
en Buenos Aires, cuyos integrantes debieron esforzarse para establecer su
autoridad fiscal. Las antiguas prácticas y regulaciones y las urgencias de la
guerra conspiraron contra esa posibilidad.
Inmediatamente después de su instalación, el Congreso dispuso un
empréstito forzoso. Ese primer empréstito, de 40 000 pesos sobre los comer-
ciantes españoles europeos de Córdoba, fue aprobado el 20 de abril de
181619. Aunque no era una novedad la carga sobre los comerciantes españo-
les europeos, que ya habían sido objeto de imposición en Buenos Aires, sí
lo era la explicación de tal decisión. La medida se justificaba porque recaía
en unos hombres que miran con una delincuente indiferencia, y aun con
placer nuestras desgracias, y que están dispuestos a sacriicarlos todos, y
sacriicarse ellos mismos si se trata de promoverlas20.
La carga sobre los comerciantes españoles europeos podía explicarse por

la situación de guerra entre su país y el Gobierno de las Provincias Unidas,
pero la consecuencia que ella tenía sobre sus hijos americanos ya no estaba
justificada por el origen sino por la opinión política.
La intención del Congreso de establecer cierto orden en los ingresos se
reveló a causa de un reclamo del gobernador de Tucumán por pagas adeuda-
das a las tropas estacionadas en esa ciudad. La petición fue considerada justa,
pero los fondos para pagar esa deuda no existían. Un congresista sugirió, en
consecuencia, que se exigiera a cada pueblo de la unión «un estado exacto
de sus rentas, ingresos y existencias, inversiones, deudas activas y pasivas,
y cuantos pormenores sean necesarios para formar un cabal conocimiento
de ellas». Esa era la primera petición efectuada por la autoridad legislativa
para conocer el estado iscal de las provincias, que respondieron en general
(Córdoba fue la excepción) ignorando el pedido, como lo hizo la de Tucumán,
donde estaba el Congreso, que en lugar de cuentas presentó excusas21. Esa
información habría permitido conocer los límites de las exacciones iscales,
que ese mismo día continuaron estableciéndose a ciegas: otro congresista,
más impaciente, propuso un nuevo empréstito forzoso sobre los españoles
europeos de Tucumán22. En una sesión posterior el monto del empréstito fue
establecido en 25 000 pesos y se dejó «a la prudencia y arbitrio del Director
Supremo reglar los medios de su exacción»23. Pocos días después, un emprés-
tito forzoso de 3 000 pesos, casi de inmediato ampliado a 6 000 pesos, recayó
19
20
Ibid.
21
La remisión del estado de cuentas por el gobernador de Córdoba se menciona en la sesión
del 7 de junio de 1816 (ibid., p. 221).
22
Ibid., pp. 199, 210.
23
Ibid., p. 203.
sobre los comerciantes y «vecinos pudientes hijos del país» de Tucumán, con
la promesa de pagarles a los tres meses o por libranzas sobre las cajas de
Córdoba 24. Al carecer de ingresos genuinos para atender los gastos militares
y de otros instrumentos inancieros que los empréstitos forzosos, el curso de
la guerra quedaba librado a la capacidad de coacción de los gobiernos locales
sobre los sujetos en los que recaía la imposición.
La penuria de fondos llevó al director a decretar el 23 de octubre de 1816,
sin intervención alguna del Congreso, la recepción de los comprobantes de
préstamos al Estado en pago por las deudas de las contribuciones de comercio,
incas y gremios. Aunque la justiicación dada en el decreto era la necesi-
dad de aianzar el crédito nacional, en realidad el objetivo era conseguir que
entrara dinero contante en la caja ya que los comprobantes de préstamos solo
podían utilizarse para pagar deudas hasta agosto de ese año, pero junto con
ese pago en papel debía hacerse en metálico el correspondiente a los meses
de septiembre y octubre por esas contribuciones25. Esa medida suscitó un
debate en la prensa de Buenos Aires tras la publicación en El Censor del 21
de noviembre de 1816 de una «carta remitida» de José María Riera, comisio-
nado para la veriicación de los comprobantes, ya que el comentario positivo
acerca de la medida del editor de ese periódico fue respondido en La Crónica
Argentina 26. Aunque en ese mismo año había habido propuestas de carácter
inanciero y iscal en los periódicos de Buenos Aires, ese fue el primer debate
registrado en ellos acerca de una cuestión iscal.
Un intento precario de conseguir ingresos extraordinarios de modo no com-
pulsivo fue hecho por el diputado Passo. El 11 de diciembre de 1816 presentó
un plan por el cual 1 805 suscriptores prestarían la cantidad de cien pesos por
diez meses, desde enero hasta octubre de 181727. La idea de un donativo volun-
tario, aunque diferente de ese proyecto, había sido adelantada por El Censor
el 31 de octubre de 181628. El plan de arbitrios de Passo se puso a votación, ya
que la discusión quedó trabada por su propuesta de privilegiar a quienes con-
tribuyeran como él sugería en el cobro de créditos anteriores que tuvieran con
el Estado y por la oposición de otros diputados que creían que ese privilegio
perjudicaba a quienes, por el estado de indigencia en que habían quedado por
anteriores contribuciones, no pudieran aportar nada al plan de Passo. Las opi-
niones de los diputados luctuaban de tal modo entre la regularización de los
ingresos extraordinarios y la utilización de la presión iscal para neutralizar a
los españoles europeos, pero el Congreso no alcanzó ningún acuerdo antes de
que suspendiera las sesiones en Tucumán y se trasladara a Buenos Aires.
24
Ibid., p. 210.
25
Registro Oicial de la República Argentina, p. 384.
26
Véase El Censor, 21 de noviembre de 1816, no 65, en Biblioteca de Mayo, vol. 8, p. 6936; La
Crónica Argentina, 26 de noviembre de 1816, no 28 y 25 de diciembre de 1816, no 33, en ibid.,
pp. 6383-6386 y 6427-6430 respectivamente.
27
28
Véase, El Censor, 31 de octubre de 1816, no 62, en Biblioteca de Mayo, vol. 8, pp. 6916-6917.
358 samuel amaral
La indeinición respecto del poder de imposición, que el Congreso había tra-

tado de ganar desde su instalación, se manifestó en dos episodios que tuvieron
lugar durante el periodo de receso correspondiente a la mudanza de Tucumán a
Buenos Aires. Uno de ellos fue la decisión del general Belgrano, comunicada al
Congreso en la sesión de 16 de mayo de 1817, de suprimir la contribución perso-
nal en Santiago del Estero y Catamarca. El Congreso no cuestionó esa medida
de la máxima autoridad militar en la región sobre un asunto iscal sino que,
de acuerdo con ella, suprimió esa misma contribución en Tucumán29. El caso
sirve para subrayar la capacidad de la autoridad militar de tomar una decisión
en materia iscal y su aceptación por el Congreso.
Otra manifestación de la indefinición institucional acerca de la capaci-
dad de imposición y de regulación de las cuestiones fiscales fue la decisión
del poder ejecutivo de proceder, mediante un decreto del 29 de marzo de
1817, a la amortización de la deuda pública. El director solicitó la aproba-
ción de esa decisión por el Congreso mediante una consulta sometida el 8
de julio. El Congreso aprobó el decreto en las sesiones del 13 y 16 de agosto.
De esta manera, un decreto del poder ejecutivo de marzo fue aprobado por
el Congreso en agosto y dio lugar a cierta injerencia de este en una cues-
tión fiscal. Dada la práctica anterior, tal procedimiento era un avance de la
representación en el campo impositivo, pero también revela que la división
de poderes en ese campo aún estaba indecisa.
El intento más claro de limitar la autonomía fiscal del poder ejecutivo
tuvo lugar con la aprobación, en la sesión del 3 de octubre de 1817, del artí-
culo 34 o del proyecto de reglamento provisorio que estaba en discusión en
el Congreso, que disponía se le remitiera cada año un informe acerca de las
entradas, gastos y deudas de todas las cajas del Estado y «municipalidades
de los pueblos»30. Era muy poco probable que el Congreso, dado el desor-
den fiscal existente, pudiera obtener del Gobierno ese informe, pero era
un paso adelante en el camino hacia el establecimiento de la prerrogativa
del Congreso en materia fiscal. Ella quedó establecida por primera vez de
manera explícita en el artículo 8o del capítulo 2o del Reglamento Provisorio
aprobado en diciembre de 1817, que establecía que el poder ejecutivo no
podría «imponer pechos, contribuciones, empréstito ni aumentos de dere-
chos de ningún género, directa ni indirectamente, sin previa resolución del
Congreso»31. Aunque ese texto tenía como antecedente el artículo 4o, capí-
tulo 2o, sección segunda del Estatuto Provisional de mayo de 1815, en este
se subordinaba la autoridad fiscal del ejecutivo a la de la Junta de Obser-
vación, que había surgido del cabildo tras la caída de Alvear y no tenía un
carácter representativo, pero no de una manera clara ya que las cuestiones
impositivas debían pasársele para «consulta y determinación», no para su
29
30
Ibid., p. 324.
31
Galletti, 1972, p. 624.
«resolución» por el Congreso como dice el texto del reglamento de 181732 .

Con el Reglamento Provisorio de 1817, entonces, por primera vez el poder
ejecutivo quedaba sometido legalmente a la autoridad del Congreso en
materia fiscal. En adelante, el problema residió en la capacidad de este para
hacer cumplir su autoridad.
EL EJERCICIO DE LA AUTORIDAD FISCAL

El establecimiento de la autoridad legal del Congreso en materia iscal no

implicó necesariamente su cumplimiento en la práctica. Las urgencias de la
guerra conspiraban contra la intención del Congreso de controlar y ordenar las
cuestiones iscales. En la sesión del 2 de marzo de 1818 se discutió una nota de
Belgrano remitida por el director en la que aquel informaba acerca de la imposi-
ción de un empréstito forzoso de 30 000 pesos en la provincia de Tucumán «por
la dura alternativa en que se halla el ejército de subsistir o disolverse»33. Belgrano
había dispuesto la imposición por su sola autoridad de jefe militar y se limitaba
a informar de ella al director, quien se lo comunicaba al Congreso. Su decisión
se debía, sin duda, a la presión del ejército realista, pero ella iba en el sentido
contrario del camino que pretendía recorrer el Congreso. El director compar-
tía la posición del Congreso, según lo evidenciaba la nota que acompañaba a la
comunicación de Belgrano, en la que, por las mismas razones por este aducidas,
solicitaba autorización para imponer un empréstito forzoso de 200 000 pesos
sobre el comercio y vecinos pudientes de Buenos Aires, pagadero en la Aduana
con los derechos de introducción marítima. El Congreso autorizó el empréstito
solicitado y acordó que con los fondos recaudados se pagase el empréstito de
Tucumán y solicitó al director «que prevenga al general que en adelante no haga
imposición, sino es en los casos que absolutamente no den tiempo a la consulta
y entonces dando cuenta al Congreso con bastante justiicación de causa»34. El
Congreso trataba de limitar las imposiciones que no proviniesen de su propia
autoridad, pero debía aceptar que la guerra la limitaba.
El Congreso también tenía diicultades para poner a los cabildos bajo su autori-
dad iscal. Cuando un diputado de Mendoza informó, en la sesión de 9 de marzo
de 1818, sobre el plan de arbitrios del Cabildo de esa ciudad, el Congreso solicitó
la remisión del plan por entender que le correspondía resolver sobre el mismo35.
Pocas semanas más tarde, en la sesión del 31 de marzo, ante una consulta del
Cabildo de Tucumán, el Congreso resolvió que los cabildos no tenían «facultad
para aumentar por sí solos sus propios, imponiendo pechos y contribuciones», y
32
Asambleas constituyentes argentinas, coord. Ravignani, vol. 1, pp. 333-334 y 602.
33
Ibid., p. 346.
34
Ibid.
35
Ibid.
360 samuel amaral
desaprobó una solicitud del Cabildo de Catamarca para «el establecimiento de

un nuevo impuesto sobre toda arria que pasase por aquella ciudad y jurisdic-
ción», ordenándole «devolver los fondos que hubiese recaudado desde que puso
en ejecución el proyecto»36. Más satisfecho debe de haber quedado el Congreso
con el reconocimiento de su autoridad que implicaba la solicitud del Cabildo de
Jujuy, aprobada en la sesión del 12 de junio de 1818, de reformar el ramo de arbi-
trios37. La imposición de la autoridad iscal del Congreso sobre los cabildos era
difícil de cumplir cuando se producían imprevistos que afectaban a una ciudad.
Cuando el Cabildo de Córdoba exigió un empréstito de mil pesos «sin consulta ni
aprobación previas de las autoridades supremas» para paliar los grandes perjui-
cios causados por las avenidas del río, el Congreso aprobó la medida en la sesión
del 2 de octubre de 181838. El Congreso establecía así su autoridad y reconocía que
las urgencias, no solamente las de la guerra, podían obligar a imponer emprésti-
tos forzosos sin su autorización previa.
El pleno reconocimiento de la autoridad iscal del Congreso por el poder ejecu-
tivo tuvo lugar el 24 de abril de 1818 cuando, alentado por la noticia de la victoria
de Maipú, le solicitó la aprobación de un empréstito forzoso de 500 000 pesos sobre
el comercio de Buenos Aires que absorbería el de 200 000 pesos autorizado el 2 de
marzo39. El Congreso aprobó rápidamente el pedido del Gobierno.
Otro asunto, de muy distinta índole, con algún resabio del pasado pero
también con rasgos modernos, que conirmaba el establecimiento de la auto-
ridad iscal del Congreso, fue la solicitud de las municipalidades de Mendoza
y San Juan, tratada en la sesión del 8 de junio de 1818, de que se prohibiera la
entrada de caldos extranjeros «que perjudican con su concurrencia los inte-
reses y principal industria de aquella Provincia»40. El pasado estaba presente
en el recurso: la petición de un privilegio; la modernidad, en el destinata-
rio y el procedimiento: el congreso y el debate. El diputado M. Godoy, de
Mendoza, argumentó en contra de los derechos sobre el comercio interno
porque contribuían «a fomentar el espíritu de rivalidad provincial», pero al
mismo tiempo señaló que como los vinos y aguardientes de Cuyo, a pesar del
aumento de derechos a los extranjeros, «eran perjudicados en la concurren-
cia» por la superior calidad y menor precio de estos, era necesario prohibir
su entrada. En oposición a Godoy, el diputado J. S. Malabia sostuvo que los
derechos cargados sobre los caldos cuyanos iban a un fondo nacional con el
que se atendían gastos de beneicio común, por lo que lejos de fomentar «el
espíritu de rivalidad provincial» aumentaban «el de fraternidad y unión». La
ley de la necesidad, señalaba, obligaba a mantener esos derechos que pesaban
sobre los productos de Cuyo, tal como otros lo hacían sobre las harinas, trigos
y otros «artículos de exportación». Finalmente atacó el lanco más débil del
36
Ibid., p. 348.
37
Ibid., p. 359.
38
Ibid., p. 382.
39
Ibid., p. 351.
40
Ibid., p. 357.
argumento de Godoy: la prohibición de entrada de los caldos extranjeros, dijo

Malabia, no contribuiría a que se reinase la calidad de los nacionales, porque
ese efecto solo debía esperarse de la concurrencia, que era la única manera
de promover la emulación, «que en todos tiempos, y en todas las Naciones
ha sido la causa motriz del gusto, y de los progresos en la industria»41. El
resultado del debate fue el rechazo de la supresión de los derechos sobre los
caldos cuyanos, por «el considerable déicit que ocasionaría en los ingresos
del erario la abolición de dichos derechos en circunstancias tan apuradas»42.
Como se mantenían los derechos sobre los caldos cuyanos y debido a que
la solicitud de prohibición de entrada de los caldos extranjeros también fue
desechada, Godoy solicitó —y el Congreso aprobó— que los derechos sobre
aquellos se declarasen «inalterables»43. Más importante que el resultado fue
el debate mismo acerca de los efectos de un impuesto y la confrontación de
argumentos acerca del difícil balance entre los principios y la necesidad.
Un debate de carácter más general sobre el tipo de impuestos cargados sobre
la población pareció iniciarse en la sesión del 15 de junio de 1818 cuando el
diputado Villegas hizo moción para que el Congreso «tratase de variar el sis-
tema de derechos en que estaban gravados los fondos y comercio del país». Esto
se debía a que muchos de los derechos que se cobraban entonces «habían sido
injustamente impuestos por el Gobierno Español, y posteriormente distraídos
del objeto principal de su institución». Esos impuestos habían sido establecidos
«sin consideración al equilibrio e igualdad que debe guardarse entre Pueblos
Unidos baxo de un Gobierno liberal», por lo que era urgente ijar «un plan
de rentas capaz de proporcionar entradas suicientes para las cargas comunes
del Estado guardando la igualdad posible entre los pueblos de la Unión»44. El
motivo de la moción no era, sin embargo, tan general sino un caso bien preciso:
una solicitud del administrador de la Casa de Niños Expósitos que reclamaba el
pago de una pensión que se había asignado a esa Casa en 1796 sobre los ramos
de Indulto Quadragesimal y de Guerra45. El Congreso declaró ilegítima la asig-
nación sobre esos ramos, aunque condonó lo percibido hasta 1807 y los réditos
de la casa en que estaba la imprenta de los Expósitos hasta ese momento. El
problema residía en que los fondos de esos ramos eran recaudados por la Caja
de Buenos Aires para la atención de objetos especíicos no relacionados con
la Casa de Expósitos46. De esta manera, sin debatir el plan general requerido
por Villegas, el Congreso dirimió cuestiones atinentes al sistema impositivo
surgidas de las prácticas de la administración colonial, continuadas tras la
revolución, de atender con los fondos recaudados por impuestos que tenían un
in especíico gastos distintos de aquellos a que estaban destinados.
41
Ibid., pp. 357-358.
42
Ibid., p. 358.
43
Ibid., p. 359.
44
Ibid., pp. 358-359.
45
Ibid., p. 359.
46
Ibid., pp. 359-360.
362 samuel amaral
La autoridad del Congreso en materia fiscal ya estaba establecida a fines

de 1818 y en el curso del año siguiente hubo una prueba más clara aun en tal
sentido. En diciembre de 1818 el poder ejecutivo solicitó al Congreso autori-
zación para exigir un empréstito y establecer contribuciones, que estimaba
necesarios hasta que la Caja Nacional de Fondos de Sud América diera los
resultados esperados. Los motivos eran las urgencias «del ejército del Perú»
y del «de observación sobre los anarquistas» y las necesidades de fondos de
San Martín. El Congreso, a pesar de esos motivos, no concedió al Gobierno
todo lo que solicitaba: autorizó un empréstito de 500 000 pesos, pero exigió
que se le pasase un plan sobre las contribuciones para su examen47. El Con-
greso se negaba así a dar facultades al poder ejecutivo que no estuviesen
bajo su control. La Caja Nacional de Fondos de Sud América fue creada
por el desorden en la recaudación provocado por la emisión desde 1813 de
títulos de la deuda pública amortizables por la aduana. Esas emisiones de
títulos preocupaban al Gobierno porque se había creado un círculo vicioso
del que no podía escapar: colocaba empréstitos forzosos porque los recursos
ordinarios no eran suficientes; con los títulos así colocados, sus tenedores
podían pagar derechos de introducción marítima por su valor nominal; la
recaudación, por lo tanto, caía y era necesario colocar nuevos empréstitos
forzosos. Para romperlo, el Gobierno había propuesto en noviembre de 1818
la creación de la Caja Nacional de Fondos de Sud América, una institución
financiera que ofrecería un interés por los títulos colocados en ella para evi-
tar su presentación en la aduana. El proyecto falló porque las condiciones
no eran atractivas, pero debe enfatizarse que la Caja fue el primer intento
de reforma financiera desde la Revolución de Mayo y que se trató de un
proyecto del poder ejecutivo debatido y aprobado por el Congreso. Que
nadie en el Gobierno ni en el Congreso poseyera los conocimientos técnicos
necesarios para advertir los defectos del proyecto no invalida su intención
ni la novedad del procedimiento seguido para su aprobación48.
Otra solicitud de autorización de un empréstito, presentada por el poder
ejecutivo en mayo de 1819, fue rechazada por el Congreso, que lo instó a
recaudar las sumas no recaudadas del empréstito anterior ya que la repe-
tición de los empréstitos hacía odiosas a las autoridades y perjudicaba el
crédito del Gobierno 49. La autoridad del Congreso en materia fiscal que-
daba reforzada frente a la del poder ejecutivo, cuyas cuentas examinaba en
detalle y al que le daba recomendaciones prácticas y buenos consejos. Esa
fue la expresión de mayor autoridad fiscal del Congreso, que desde media-
dos de 1819 comenzó a declinar.
47
Ibid., p. 406.
48
Ibid., p. 392; Hansen, 1916, pp. 218-220, señala la novedad del proyecto.
49
Asambleas constituyentes argentinas, coord. Ravignani, vol. 1, pp. 425-426.
LA DECLINACIÓN DE LA AUTORIDAD FISCAL

El Congreso, desde su establecimiento, había extendido su autoridad iscal

a expensas de la del poder ejecutivo y de los Cabildos a pesar de que la necesi-
dad de fondos de los varios ejércitos imponía sobre las cajas un carga difícil de
soportar e impedía cualquier previsión de los gastos. Hasta mediados de 1819,
sin embargo, esa autoridad había logrado airmarse tanto legalmente como
en la práctica, pero en la segunda mitad de ese año sufrió un retroceso en el
segundo aspecto que duró hasta la disolución del Congreso en febrero de 1820.
Las causas de esa declinación fueron la intensiicación de la guerra en el Litoral
y la llegada de un nuevo director, José Rondeau, que en junio de 1819 reemplazó
a Juan Martín de Pueyrredón en la cabeza del poder ejecutivo.
La debilidad del Congreso para imponerle su autoridad iscal al poder ejecu-
tivo quedó de maniiesto el 8 de julio de 1819 cuando el director presentó una
nota suscitada por una consulta del gobernador intendente de Cuyo relativa al
artículo 125o de la Constitución para que «se esclarezcan algunas dudas sobre
el abono de los auxilios que necesita una división del ejército de los Andes esta-
cionada en su provincia»50. El referido artículo de la constitución aprobada por
el Congreso en abril de ese año decía:
Ninguno será obligado a prestar auxilios de qualquier clase para los
exércitos, ni a franquear su casa para alojamiento de un cuerpo o indivi-
duo militar, sino de orden del Magistrado civil según la ley. El perjuicio
que en este caso se iniera al propietario, será indemnizado competen-
temente por el Estado51.
En cumplimiento de lo dispuesto por ese artículo, el Congreso acordó

que los perjuicios se indemnizaran por los fondos del Estado, pero dadas las
circunstancias ello debía hacerse «sin que sea precisamente a contado y en
numerario»52. Es decir, como no existía otro medio de pago que el metálico
o numerario y este escaseaba en las arcas públicas, el pago a los perjudicados
debía hacerse mediante algún título de deuda. De esta manera, el Congreso
retrocedía ante el poder ejecutivo en su intento de ordenar las inanzas públicas
y lo autorizaba a continuar con la emisión de títulos de deuda.
El Congreso, no resignado ante tales circunstancias, aprobó tres mociones
del diputado Funes cuyo in era conseguir la información sobre las cuen-
tas iscales que permitiera luego establecer algún orden en ellas: un informe
sobre los ingresos y los gastos en 1817 y 1818, según lo mandado por el artí-
culo 34o, capítulo 1o, sección 3 del Reglamento Provisorio; otro acerca del
caudal necesario para atender los gastos de 1819; y otro sobre el monto de la
50
Ibid., p. 438.
51
Galletti, 1972, p. 648.
52
364 samuel amaral
deuda nacional53. Posiblemente el poder ejecutivo no contase con la infor-

mación requerida por el Congreso, pero también había cierta incongruencia
en el pedido al invocar el reglamento provisorio de 1817 cuando ya estaba
vigente la constitución de 1819, que entre las atribuciones del Congreso
mencionaba, en su artículo 43o, «recibir anualmente del Poder Ejecutivo la
cuenta general de las rentas públicas, examinarla y juzgarla»54. El reclamo del
Congreso muestra, sin embargo, que un año y medio después de aprobado el
reglamento y casi dos meses después de que entrara en vigor la Constitución
el poder ejecutivo no había enviado aún la información que debía suplirle
regularmente y que, por lo tanto, el Congreso desconocía tanto las cuentas de
1817 y 1818 como las estimaciones de ingresos y gastos de 1819 y el monto de
la deuda pública. El Congreso había logrado establecer su autoridad constitu-
cional en materia iscal, pero más difícil era hacerla cumplir.
Quizás por haberse dado cuenta de la escasa capacidad del Congreso para hacer
cumplir su autoridad iscal, quizá por ingenuidad en la materia, en la sesión del
27 de julio de 1819 el diputado Funes propuso, varias décadas antes de la voluntary
taxation de A. Herbert55, una contribución voluntaria por la que 78 000 perso-
nas, divididas en doce clases, aportarían desde 1 real hasta 1 peso y 4 reales por
mes, lo que produciría un total de 546 000 pesos al año56. El proyecto de Funes
se diferenciaba del presentado por Passo en diciembre de 1816 en que no se tra-
taba de un préstamo voluntario por una única vez sino de una donación voluntaria
permanente. El Congreso aprobó en la sesión del 30 de julio el proyecto con el
nombre de «suscripción voluntaria para auxilio del ejército por el término de un
año» —es decir, sin el carácter permanente del proyecto original— y requirió a su
autor que propusiese el reglamento. Este, presentado de inmediato, indicaba que
la recaudación la haría una comisión formada por dos personas nombradas por
el Cabildo junto con el alcalde de cada barrio57. Los resultados de la contribución
voluntaria no fueron los deseados: se esperaba que «produjese un éxito satisfacto-
rio, así por ser voluntaria, universal y muy moderada, como por el sagrado objeto a
que estaba destinada», pero algunas de las comisiones nombradas para recaudarla
habían procedido descuidadamente. Por ese motivo la comisión de diputados que
había examinado el caso proponía que el Congreso solicitase al poder ejecutivo que
requiriese a las comisiones recaudadoras un informe del estado en que se hallaba la
suscripción58. Esa propuesta fue aprobada por unanimidad, pero no podía ocultar
el fracaso del proyecto de Funes y de sus incentivos morales.
Algo del espíritu voluntarista iscal de Funes reapareció, sin embargo, en la
sesión del 3 de agosto de 1819, cuando el Congreso aprobó que el poder eje-
cutivo invitara al comercio «a la exhibición de un empréstito voluntario» de
53
Ibid.
54
Galletti, 1972, p. 643.
55
Herbert, Levy, 1912.
56
Asambleas constituyentes argentinas, coord. Ravignani, vol. 1, pp. 441-442.
57
Ibid., p. 444.
58
Ibid., pp. 456-457.
600 000 pesos, de los que 500 000 pesos corresponderían a los comerciantes

nacionales o extranjeros de la ciudad de Buenos Aires y el resto a los comer-
ciantes de las demás provincias. El destino de los fondos era poner en marcha
el ejército auxiliar del Perú para ocupar las provincias interiores, es decir, las
del Alto Perú. Los contribuyentes gozarían de la ventaja exclusiva de introducir
en ellas efectos mercantiles por un millón de pesos por cada cien mil del prés-
tamo y tendrían para venderlos un año y medio de plazo contado desde que
se conociera en Buenos Aires la ocupación de Potosí. El Gobierno devolvería
la suma prestada un año después de la ocupación de dicha villa o, «si contra
toda esperanza se frustrase aquella», dos años después en libramientos contra
la aduana de Buenos Aires, con un doce por ciento de interés59. A diferencia
del proyecto de Funes, que solo apelaba a incentivos morales, en el caso del
nuevo empréstito el Congreso recurría a incentivos materiales para suscitar las
contribuciones voluntarias y dejaba de lado tanto las comisiones distribuidoras
de los empréstitos forzosos cuanto el mecanismo de recaudación de aquel pro-
yecto. Los incentivos, no obstante, fueron insuicientes para conseguir el aporte
voluntario de los comerciantes extranjeros, quienes arguyeron la imposibilidad
de disponer de fondos con tal in debido a su condición de meros consignata-
rios. Por ese motivo en la sesión del 25 de agosto el derecho de reembarco, que
los afectaba, fue elevado del 5 % al 8 %60.
El Congreso, sin embargo, no esperaba aumentar la recaudación solamente
mediante un empréstito voluntario sino que echó mano de recursos más tradi-
cionales como la imposición de gravámenes a la leña, al maíz, al jabón, al carbón
de piedra, y a la sal introducidos en Buenos Aires, y a los cueros extraídos.
Todos esos impuestos, nuevos o modiicaciones de otros anteriores, quedaron
aprobados en la misma sesión y pocos días más tarde fueron aprobados otros
sobre las maderas y duelas introducidas y una contribución de 36 000 pesos
por el término de un año sobre los panaderos que abastecían la plaza61. El Con-
greso no podía esperar que esos impuestos suministraran grandes cantidades
de dinero, pero eran fáciles de recaudar y producían fondos inmediatamente.
Aunque el empréstito voluntario aprobado en la sesión del 3 de agosto tenía
una vocación más universal que la mayoría de los anteriores, ya que recaía
tanto sobre los comerciantes nacionales como sobre los extranjeros, cuatro días
después, cuando el director informó que se preparaba una expedición espa-
ñola «destinada a la subyugación de estas provincias», el Congreso lo autorizó
a imponer un nuevo empréstito forzoso sobre los españoles europeos, princi-
palmente los solteros, por «toda la suma posible, valiéndose para este efecto de
cuantos medios sean precisos», que en la sesión del 9 de agosto se hizo extensivo
«a los americanos notoriamente conocidos por enemigos de la causa»62. De esta
59
Ibid., p. 447.
60
Ibid., p. 451.
61
Ibid., pp. 450-451.
62
Ibid., pp. 447-448.
366 samuel amaral
manera, por una amenaza que podía ser fatal para el orden político gestado tras
la revolución, el Congreso volvía a las imposiciones discriminatorias y abría
nuevamente las puertas a la arbitrariedad de las comisiones distribuidoras.
La llegada de un nuevo director produjo novedades en la distribución de
la autoridad fiscal entre el poder ejecutivo y el legislativo. A mediados de
agosto el director hizo presente al Congreso que por la falta de fondos para
atender los gastos ordinarios había mandado suspender la amortización de
créditos y consultaba si no era conveniente suspender por el momento la
amortización dispuesta por el decreto del 29 de marzo de 181763. El Con-
greso autorizó la suspensión de la expedición de billetes de amortización
por las deudas contraídas por el Estado con cargo de pagarlas después de la
paz, por las anteriores al 25 de mayo de 1810, por los empréstitos forzosos
exigidos a los españoles, y por auxilios a los ejércitos 64 . De esta manera se
interrumpía el esfuerzo —poco exitoso, por cierto— iniciado en marzo de
1817 para ordenar la deuda flotante. Si bien el nuevo director se dirigía al
Congreso para solicitar autorización con tal fin, la suspensión de la emisión
de billetes de amortización había sido dispuesta por su sola autoridad. Esto
también era un retroceso respecto de la autoridad en materia fiscal adqui-
rida por el Congreso bajo el director Pueyrredón.
Los meses finales del Congreso no fueron fructíferos en materia fiscal, ya
que solo consideró peticiones de particulares 65. Eso muestra la ausencia de
autoridades intermedias que pudiesen librarlo de la obligación de decidir
en cada caso, que lo transformaban en una autoridad no solo legislativa
sino también judicial. La última medida fiscal fue tomada el 11 de enero de
1820, un mes antes de su disolución, y fue nuevamente un aumento de los
derechos de extracción, en este caso sobre la de grasa animal66. Tras esta
medida se disolvió el Congreso, que a lo largo de sus casi cuatro años de
actividad había logrado cierto éxito en limitar la capacidad de imposición
del poder ejecutivo y de autoridades subordinadas y había abierto el debate
acerca de las cuestiones fiscales.
La ciudadanía fiscal, es decir, la capacidad de los ciudadanos de opinar

e influir en las decisiones fiscales, surgió en Buenos Aires casi a la par de
la ciudadanía política. El proceso que dio lugar al desarrollo de esta fue
más visible porque era consecuencia de la disolución de un orden polí-
tico y de la dificultosa instauración de otro. El pasaje de la monarquía a la
república requería la transformación del súbdito en ciudadano, es decir, la
transformación de los individuos de solo «peticionantes» en opinantes y
gobernantes. Por la necesidad de fundar un nuevo gobierno sobre la base de
un nuevo principio de legitimidad, la soberanía del pueblo, el surgimiento
63
Ibid., pp. 449-450.
64
Ibid., p. 450.
65
Ibid., pp. 452, 454, 468 y 470.
66
Ibid., p. 475.
de la ciudadanía política puede seguirse mediante el examen de los meca-

nismos de representación del nuevo soberano por las autoridades, ya no más
soberanas. La caducidad de la forma antigua de la soberanía política de la
autoridad no conllevó, sin embargo, la de la soberanía fiscal. La capacidad
de opinar y de influir en materia política fue más rápida que la capacidad
de opinar e influir en materia fiscal debido por un lado a la escasez y al tipo
de los medios de expresión de la opinión, la prensa, pero por otro también
a la escasez de conocimientos fiscales de los nuevos ciudadanos. Por esos
motivos es menos a través de la prensa que de los debates en los organismos
representativos que puede seguirse el surgimiento de la ciudadanía fiscal.
Los representantes debieron ocuparse, con o sin conocimientos técnicos,
por las urgencias surgidas de las guerras, de las cuestiones fiscales. Es así
en el ámbito del poder legislativo que se observa el surgimiento de la ciuda-
danía fiscal, es decir, el debate acerca de quiénes y cómo debían contribuir
a los gastos extraordinarios del gobierno.
En la primera década posterior a la revolución, el poder legislativo residió
en la Asamblea General Constituyente entre enero de 1813 y abril de 1815 y en
el Congreso entre abril de 1816 y febrero de 1820. Esta airmación no implica
desconocer que durante ese lapso el poder ejecutivo también legisló, pero el
surgimiento de la representación provocó, porque la idea del poder limitado
estaba en el origen de la revolución, un paulatino traslado de esa facultad
al poder legislativo. Ese proceso fue más visible en cuanto a la ciudadanía
política, porque el debate sobre las formas de gobierno y de representación,
es decir, sobre la conformación de una nueva autoridad política distinta de
la monarquía absoluta, era el imperativo de la hora; pero también se mani-
festó, aunque oscurecido por la necesidad de satisfacer perentoriamente las
urgencias de los ejércitos, en el plano iscal. La Asamblea apenas si fue reque-
rida por el tratamiento de los asuntos iscales, que quedaron en su mayor
parte a cargo del poder ejecutivo; pero a partir del momento en que entró
en funcionamiento el Congreso comenzó la declinación de la autoridad is-
cal del ejecutivo. Si se juzga por las peticiones de los cabildos referidas a las
modiicaciones de los arbitrios, el Congreso tuvo mayor éxito en establecer su
autoridad frente a ellos que frente al poder ejecutivo. Aunque las decisiones
sobre los empréstitos forzosos pasaron a su cargo, el Congreso no pudo evitar
las iniciativas del poder ejecutivo, como la amortización de 1817, sobre la que
no fue llamado a opinar, quizá porque fue adoptada en momentos en que se
produjo la mudanza de sus sesiones de Tucumán a Buenos Aires. La autori-
dad del Congreso en materia iscal quedó legalmente establecida a partir de
la aprobación del Reglamento Provisorio en diciembre de 1817, pero la reanu-
dación de la guerra en el Litoral y un cambio en el poder ejecutivo produjeron
un avance en la práctica de la autoridad iscal de este.
El surgimiento de la ciudadanía fiscal en la primera década posterior a
la revolución se manifestó en el tratamiento de los temas pertinentes por
el Congreso y en un pálido eco en la prensa de Buenos Aires, en cuyas
páginas apenas se encuentran trazas de los temas fiscales que acosaban a
368 samuel amaral
los representantes. Esa primera manifestación, sin embargo, no debe con-

trastarse con la explosión de los debates sobre los temas fiscales en la prensa
y en la Junta de Representantes de Buenos Aires a comienzos de la década
siguiente sino con la situación previa a la revolución. Tal comparación
permite poner de relieve las novedades introducidas respecto del orden
monárquico: surgió un poder ejecutivo autónomo con capacidad de acción
inmediata; se limitó ese poder mediante el establecimiento del poder legis-
lativo, con capacidad de imponer su autoridad fiscal; y comenzó un debate,
antes completamente ausente, sobre los gastos del gobierno y la manera de
financiarlos. La revolución iniciada en Buenos Aires en mayo de 1810 no
fue una revuelta fiscal, pero como consecuencia de ella las cuestiones fisca-
les comenzaron a salir a la luz pública.
conclusión
NOTAS PARA UN DEBATE
Marcello Carmagnani
El Colegio de México – Fondazione Luigi Einaudi
Elaborar la conclusión de un libro que reúne dieciocho estudios de autores

con diferentes intereses es una tarea compleja. Es todavía más compleja cuando
el propósito es comprender el papel desempeñado por la iscalidad en las diná-
micas de los actores y de las instituciones económicas, políticas, sociales y
administrativas del periodo que se extiende entre la guerra de los Siete Años
y la formación de los nuevos Estados en España y América hispana. En efecto
en el siglo comprendido entre 1750 y 1850 se desenvuelve la crisis del Antiguo
Régimen, el impacto de la Revolución francesa, el in del colonialismo y la apa-
rición de los Estados constitucionales en lo que fue la Monarquía española. En
la comprensión de este contexto me han sido de mucha utilidad los volúmenes
publicados por A. Dubet y J. P. Luis y por V. Meyzie1.
Para evitar una síntesis de las principales aportaciones individuales con-
sideré conveniente presentar lo que acumulan los diferentes estudios. Todos
ellos hacen referencia a las diferentes dimensiones de la iscalidad, con especial
referencia a los ingresos y al crédito públicos, en sus tres acepciones: la general,
relativa a la monarquía española; la territorial, relativa a las provincias de los
diferentes reinos y regiones de los nuevos Estados; y a la dimensión local de
cabildos y municipalidades.
El instrumento escogido para ilustrar las regularidades de la dimensión is-
cal de los diferentes espacios hispánicos es el de la comparación, recogiendo las
sugerencias comparativas ofrecidas por J. Diamond y J. A. Robinson2. No he
olvidado obviamente tener también presente el papel que desempeña el naci-
miento de la economía clásica por la importancia que dio tanto a la iscalidad
como a la moral pública3.
De la revisión realizada me parece que emergen una serie de propuestas a nivel
de la monarquía española que abarcan el siglo xviii y que se prolongan como
continuidad y discontinuidad en el siglo xix. La tendencia de fondo es que la
1
Dubet, Luis (eds.), 2011; Meyzie, 2012.
2
Diamond, Robinson, 2010.
3
Remito a mi libro, Carmagnani, 2014.

370 conclusión
monarquía española conoció un fenómeno similar al que se dio en otras monar-

quías europeas, y más precisamente, la necesidad de incrementar sus recursos
iscales para hacer frente a la expansión de los gastos de guerra y marina4.
Rafael Torres Sánchez ya precisó que también la monarquía española necesitó
ampliar, a partir de la guerra de los Siete Años, sus recursos iscales. Para lograrlo
la Corona creó la Tesorería General en 1718, novedad que se hizo una realidad irre-
versible entre 1730 y 1750 al aumentar las facultades del superintendente general
de Real Hacienda poniéndolo bajo el control directo de la Secretaría de Hacienda5.
Ahora Torres Sánchez nos dice que este proceso de centralización se expan-
dió a la Depositaría de Indias que pasó bajo el control directo de la Tesorería
General en 1751. El resultado de esta centralización fue que los caudales de
Indias ampliaron los recursos de la monarquía pues entre 1770 y 1783 pudo
disponer de 387 millones de reales de los cuales el 34 % son los aportados por
la Depositaría de Indias. Vale la pena recordar que entre los protagonistas de
la ampliación de recursos de la Tesorería General igura el estanco de tabaco
tanto español como indiano, mientras el rubro de gastos que mayormente cre-
ció fue el de la marina para reforzar la defensa del reino en España y América.
No obstante que nunca se logró dar vida a una Tesorería imperial, hay otros
elementos que apuntan hacia la convergencia entre el horizonte español y el
hispanoamericano. Lo ilustra H. Pietschmann quien, gracias a una extensa
revisión historiográica, sostiene, en oposición a lo que tradicionalmente se ha
sostenido, que las reformas borbónicas comienzan en la Nueva España al inicio
del siglo xviii. La primera centralización hacendaria en la Nueva España fue
el pasaje en administración directa de la Casa de Moneda y luego la admi-
nistración directa del ramo de alcabalas antes arrendadas. Nada nos dice
Pietschmann que con la creación en 1786 de la Superintendencia del Virreinato
todas las cajas reales pasaron a ser controladas por ella. Se delinea así que la
novedad de la monarquía española en el siglo xviii fue su capacidad de unii-
car tanto los recursos ordinarios de la Península como las remesas de Indias,
ilustrado con el cuadro del estudio de Torres Sánchez.
El esclarecimiento de la centralización de los recursos de la Monarquía nos
permite entender la importancia del estudio de J. P. Dedieu relativo a la revo-
lución hacendística representada por la centralización del millar de cajas reales
existentes en la Península como medida preliminar para dar vida al crédito
público. En un estudio precedente, el mismo autor había ilustrado cómo la
refundación del sistema inanciero de la monarquía se desarrolla entre 1713 y
1721, gracias a la cual se creó una nueva Hacienda Pública respecto a la prece-
dente y que no conoció ninguna transformación substancial hasta 1850.
La importancia de la centralización hacendaria fue la estricta separación
del manejo de los fondos de ingreso y gasto, con instituciones independien-
tes. Uno de sus méritos fue destruir el preexistente sistema de duplicar todo
4
Brewer, 1990. Sobre la diicultad de utilizar la idea de Brewer del Estado iscal militar para
España, véase González Enciso, 2008a.
5
Torres Sánchez, 2012, pp. 21-42 y 65-97.
notas para un debate 371
contrato de aprovisionamiento con el arrendamiento de algunos impues-

tos a favor del mismo comerciante, quien utiliza los aprovechamientos de
los impuestos arrendados para cobrar los aprovisionamientos a la Corona.
También la reorganización de la fiscalidad implicó la reducción del centenar
de impuestos en grandes bloques gestionados por diferentes instituciones.
Estos bloques son las rentas provinciales, las rentas generales y los monopo-
lios de la sal y del nuevo del tabaco que tienen una organización comercial e
industrial similar a las empresas económicas 6. Ahora Dedieu nos recuerda
que el sistema de préstamos preexistente en los dos siglos precedentes se
funda en los juros que son una promesa real de pagar perpetuamente una
renta anual a título de merced pues el juro «no tiene principal» y «es pura
renta»7. Esta forma de crédito se agota a fines del siglo xvii al no lograr
financiar el déficit de la Real Hacienda, obligando a Felipe V en 1715 a crear
la Pagaduría de Juros a la cual se asignó un capital de 30 millones de reales
de vellón anuales para la amortización de los juros, evaluados en 600 millo-
nes de reales de capital teórico.
Gracias a la Tesorería General y a la transformación de la Hacienda Real se
reduce el margen de incertidumbre y se logra dar vida a un fondo de 200 millo-
nes de reales capaz de inanciar la creación de la nueva deuda pública. Esta nueva
deuda pública dio vida en 1769 a la primera emisión garantizada. Entre 1779 y
1781 se colocaron en Ámsterdam tres empréstitos a 20 años, con una tasa de
interés del 3,5 %, que sirvieron para inanciar las obras de los canales del Ebro.
El crédito público se consolida a partir de 1782 con los lujos remitidos por
las cajas reales de América, la renta del tabaco y la venta de los bienes de mano
muerta eclesiástica. Esta certidumbre de la deuda pública de la monarquía
depende también de que la Corona gozara —al terminar la guerra de los Siete
Años— de la ventaja de ser considerada una de las potencias del concierto euro-
peo gracias a sus colonias americanas.
Zakarías Moutoukias y Javier Kraselsky nos ilustran la trayectoria de la deuda
pública en el área hispanoamericana del Río de La Plata en el tránsito hacia la
Independencia entre 1790 y 1820. El efecto de la guerra de los Siete Años en esta
región de la monarquía española se maniiesta con el aumento de la trasferencia
de recursos de Potosí hacia la metrópoli de Buenos Aires, con el in de asegurar
a esta última un dispositivo militar de defensa del Virreinato. Pero, tal y como
aconteció en la metrópoli, también en el Río de la Plata el gasto del Virreinato
creció más rápidamente que los ingresos entre 1790 y 1806, dando vida a una
deuda que, a diferencia de la metrópoli, fue lotante. De allí que después de 1796
los préstamos de los mercaderes y de los hacendados del Consulado, fundado
en 1794, sostuvieron las inanzas virreinales. Después de 1813 se generalizó un
sistema de préstamos forzosos gracias que devengaban una tasa de interés y se
podían descontar con los impuestos que debían a la Aduana de Buenos Aires.
6
Dedieu, 2012.
7
Sanz Ayán, 2013, ilustra el sistema de los juros y la participación de los mercaderes-banqueros
españoles y europeos.
372 conclusión
Kraselsky considera esta forma de deuda una centralización de carácter cor-

porativo que reforzó el mecanismo de intercambio de préstamos por mayores
privilegios a favor de los mercaderes y los hacendados. En todo caso, con esta
forma de deuda se logró eliminar la vieja forma de los donativos impuestos en
América a los consulados, a los cabildos y a los tribunales de minería. De allí que
el Cabildo de Buenos Aires participe a partir de 1806 en el empréstito perpetuo
que el Río de La Plata ofrece a la Corona de 102 272 pesos fuertes y al nuevo
empréstito de 200 000 pesos fuertes de 1808 que pagaba un interés del 6 % anual.
A mi parecer la deuda pública se consolida en el Río de La Plata y en otras áreas
hispanoamericanas con una forma que más recuerda al viejo sistema de juros, aun
si Moutoukias señala una diferencia entre estos últimos y la circulación de paga-
rés que describe. De allí que al autonomizarse, el Gobierno rioplatense imponga
una serie de contribuciones forzosas entre 1810 y 1813. Este mecanismo funcionó
también entre 1813 y 1821, pero fueron amortizados descontándolos en la Aduana,
gracias al incremento de los ingresos aduaneros derivados de la libertad de comer-
cio. Esto dio vida, como nos narra Moutoukias, a nuevos instrumentos inancieros
como los pagarés de la deuda y un uso generalizado de las letras de cambio, que
permitieron a comerciantes y hacendados mantener un sistema de pago interno,
hasta que el nuevo Gobierno independiente consolidó la deuda lotante y la con-
vierta en billetes que pasaron a ser papel moneda inconvertible en 1826, como lo ha
estudiado S. Amaral8. Concluye siempre Moutoukias argumentando que los meca-
nismos de la deuda reforzaron el papel de la Aduana, es decir la forma de iscalidad
indirecta con el resultado que la nueva república hispanoamericana terminó por
poseer una única fuente iscal, los impuestos aduaneros.
Más tarde, el esfuerzo del Gobierno de Buenos Aires para dar vida a un
crédito público fue el mismo seguido por México, Chile, Colombia y Perú de
buscar en el mercado inanciero de Londres un empréstito capaz de consoli-
dar la deuda lotante. Sin embargo, también al Gobierno de Buenos Aires le
aconteció lo mismo que a los otros países hispanoamericanos pues al no ser
capaces de pagar los intereses y la amortización, los bonos emitidos conocieron
una drástica disminución de su valor en Londres entre 1825 y 1829, lo cual
determinó el in de la presencia de los países hispanoamericanos en el mercado
inanciero internacional hasta los últimos decenios del siglo xix9.
Vale la pena leer con atención el estudio de J. Pan-Montojo para relexionar sobre
la importancia que tiene la tributación y la Hacienda Pública en las culturas políti-
cas del liberalismo. Este autor insiste justamente en que el liberalismo «no supuso
un corte con la herencia tributaria antiguoregimental» ni en España ni en América.
Convendría sin embargo añadir que mientras la centralización absolutista permitió
en España la creación del crédito público, en Hispanoamérica la centralización no
se dio con la misma intensidad con el resultado que la herencia tributaria colonial
posee una mayor fuerza corporativa que impidió el nacimiento del crédito público.
8
Amaral, 1995.
9
Precisamente por lo que he expuesto, no comparto la propuesta de Samuel

Amaral según la cual se maniiesta en Buenos Aires una «ciudadanía iscal
en el periodo de la Independencia». A su juicio se dio «la capacidad de los
miembros de una comunidad de ciudadanos de decidir sobre las formas de la
contribución con los gastos del gobierno» lo cual presupone «la ciudadanía
a secas, es decir la capacidad de los ciudadanos de participar en los asuntos
públicos». Aunque más abajo matiza airmando que «la capacidad de opinar
y de inluir en materia política fue más rápida que la capacidad de opinar e
inluir en materia iscal». Aunque Buenos Aires atravesó su propia experien-
cia constitucional, a mi modo de ver, el autor podría haber profundizado
como la antigua categoría estamental de «vecino» pudo convertirse en «ciu-
dadano a secas». Puesto que incluso en la Constitución de Cádiz de 1812,
el concepto de ciudadano es el individuo «miembro de la corporación y la
corporación era uno de los deinitorios del estado civil, esto es, de la deter-
minación de persona» y «la persona es el hombre considerado en su Estado »,
es decir, miembro de la corporación o estamento10. La ciudadanía en el orden
liberal implica en cambio la superación de las jerarquías estamentales pues
se funda sobre «la libertad, la igualdad y la propiedad» que «son los derechos
naturales» de todos los miembros de la nación11.
Amaral aborda la idea de ciudadanía fiscal analizando las relaciones
entre el Ejecutivo y el Congreso, quedando la autoridad del segundo sobre
el primero legalmente sancionada en 1817. Pero el mismo autor agrega a
continuación «el establecimiento de la autoridad legal del Congreso en
materia fiscal no implicó necesariamente su cumplimiento en la práctica»
y el equilibrio de fuerzas fue marcadamente favorable al ejecutivo, como lo
muestran sus datos sobre la gestión de los préstamos forzosos; primacía del
ejecutivo en el plano fiscal que se prolongó sobre un periodo más largo que
el que el autor aborda en su capítulo, pero que estudia en trabajos anterio-
res12 , como lo ilustra el paso —en 1826— al papel moneda inconvertible sin
ninguna protesta de la población.
También Ernest Sánchez Santiró hace referencia a una problemática simi-
lar a la de Amaral. Sostiene que se produjo una «rápida y profunda alteración
del marco regulatorio que experimentó la iscalidad novohispana en el periodo
1808-1824». Parte de la idea de que en el último tramo de la colonia hubo un
espacio de negociación constante entre las autoridades de la Monarquía y las
corporaciones privilegiadas novohispanas. Este espacio de negociación se
habría ampliado notablemente durante la guerra contra la insurgencia por la
autonomía que adquirieron las ciudades y los pueblos, así como las haciendas y
los ranchos motivado por «el estado de necesidad» generado por la penuria de
los recursos de la Real Hacienda.
10
Clavero, 2013, pp. 217-220.
11
Canga Argüelles, Relexiones sociales, pp. 7-8.
12
Amaral, 1988.
374 conclusión
Sin embargo, personalmente, no comparto la idea de E. Sánchez Santiró

según la cual el causante iscal dejara de deinirse a partir del orden jerárquico
estamental. En mi opinión, también en México el causante iscal se siguió dei-
niendo a partir de la persona del vecino, es decir, aquel que vive honestamente
de su trabajo, con una profesión, su actividad agrícola, artesanal, manufactu-
rera o comercial. Por lo tanto, si deseamos utilizar la categoría de ciudadano
debemos entonces decir que es sinónimo de propietario, como en toda Europa
occidental en la primera mitad del siglo xix.
Con base a estos antecedentes el vínculo existente entre iscalidad y política
que se coniguró durante la Restauración nos ayuda a entender la disputa que
se planteó entre la contribución directa y los impuestos indirectos. J. Pro nos
ilustra los dos modelos de la iscalidad reformada una vez superado el Antiguo
Régimen, es decir, el modelo iscal formulado a partir de los principios isiocrá-
ticos que favorece la contribución directa y el modelo liberal de la contribución
indirecta formulado por A. Smith. Ambos modelos se elaboran tomando en
cuenta la diicultad de evaluar la riqueza de los particulares que constituye el
punto de partida de la iscalidad liberal.
La escuela isiocrática considera que se debe imponer una iscalidad fundada
en la contribución directa sobre la riqueza mientras la liberal considera que se
debe imponer una iscalidad que grave indirectamente la riqueza a partir de la
capacidad de consumo del ingreso individual y familiar. Los impuestos indi-
rectos gravan así el consumo de los bienes nacionales y extranjeros, exentando
los bienes de primera necesidad. La idea isiocrática inspiró el proyecto de la
Única Contribución de 1749 en la Corona de Castilla que debía gravar todas las
rentas mientras el modelo de la contribución indirecta empieza a tener inluen-
cia a partir de comienzos del siglo xix, como efecto de la escasa efectividad
que tuvo la contribución directa adoptada por las Cortes en 1813 basada en la
repartición en cupos entre las provincias que a su vez asignaban cupos a los
pueblos que la formaban. La contribución directa en la Península decayó con
la restauración al trono de Fernando VII cuando se restablecieron las rentas
provinciales en Castilla y su equivalente en Aragón.
El regreso a la iscalidad de Antiguo Régimen sin poder ahora contar con las
remesas de América favorecieron un notable incremento de la deuda pública
lo cual obligó a la creación en España de un impuesto sobre la renta agraria,
conjuntamente con otras iguras tributarias como las patentes sobre la actividad
manufacturera y sobre las propiedades urbanas y el impuesto indirecto sobre el
consumo. Es esta nueva iscalidad española la que se consolida a mediados del
siglo xix. Al contrario de lo que sostiene Pro, la disputa entre la iscalidad directa
e indirecta también se dio en la América hispana y la podemos seguir exami-
nando en los estudios de este volumen relativos a México y el Río de La Plata.
Haciendo referencia a la creación del Distrito Federal de México, L. Ludlow
ilustra que con la conformación del nuevo Estado republicano de México se
construyó un sistema iscal según el cual cada estado de la confederación organizó
una recaudación sobre la base de todos los impuestos preexistentes exigibles en su
territorio. De allí que incluso el nuevo Distrito Federal rechazó el proyecto de las
contribuciones directas propuesta por uno de sus diputados. Como aconteció en

Buenos Aires, entre 1824 y 1829 el Distrito Federal encuentra en la Aduana el sostén
de su iscalidad, es decir en los viejos impuestos sobre la circulación de mercancías
acompañados ahora de las patentes que afectan ahora los establecimientos
comerciales, manufactureros y artesanales y sobre las propiedades urbanas.
E. Míguez nos dice que también Buenos Aires logró salvarse de la depresión
iscal gracias al incremento de los recursos de la Aduana y en especial por las
exportaciones de cueros, sebo, tasajo y otros derivados favorecidos por la caída de
los costos del transporte y las nuevas importaciones. A este ingreso preexistente se
añadió un impuesto adicional sobre las importaciones. Se trató de introducir una
contribución directa sobre el valor de la tierra y del ganado que, todavía en 1838,
proporcionó apenas el 3 % de los ingresos totales. El nuevo ingreso de la provincia
de Buenos Aires provino del recurso patrimonial del arriendo de las tierras públicas
lo cual motivó la ampliación del control del territorio de la gobernación permitién-
dole ingresar el importe de la venta de 1 500 leguas cuadradas de tierra. Lo mismo
aconteció en otras provincias de la actual Argentina. Lo que nunca se logró fue
imponer en las provincias del Río de La Plata una contribución directa sobre la pro-
ducción agraria, con el resultado de que el único relejo iscal de la incorporación
de las tierras a la producción fue el aumento de los derechos aduaneros.
La escasa innovación iscal de las repúblicas hispanoamericanas es visible
también en la minería mexicana que siguió siendo el principal rubro de las expor-
taciones de la república de México. Ya en 1783 se entregó, como ilustran I. Herrera
Canales y A. Parra Campos, al Tribunal de Minería y a sus diputaciones mineras
el control del funcionamiento de la producción de los metales preciosos. La Cons-
titución confederal de 1824 entregó los ingresos mineros a los diferentes estados de
la república con el resultado de que los impuestos que gravaron los insumos de la
minería de las provincias, es decir, la alcabala y los derechos aduaneros de impor-
tación, fueron controlados de facto por la corporación de mineros a través de las
diputaciones de minería. La fuerza de la corporación minera es tal que incluso el
principal insumo productivo, el azogue, no pagó ningún derecho de importación
y el monopolio real de acuñación de la Casa de Moneda de México pasó en manos
de privados en los diferentes estados mineros de la República.
El único estudio de lo que acontece en otras regiones del antiguo Virreinato del
Río de La Plata es el de V. E. Conti que nos ofrece una excelente información de lo
que pudo acontecer en las otras provincias argentinas. Nos informa Conti que en
las provincias argentinas de Salta y Jujuy se dio lo que acertadamente denominó
una «reordenación iscal e institucional» durante la Independencia. Ya en el último
tramo colonial a los impuestos sobre la circulación, alcabala y sisa, se agregó un
impuesto sobre el consumo del aguardiente. Esta última contribución sobre el con-
sumo se expandió en 1813 al vino, tabaco y azúcar, con el resultado que en 1825
en la provincia de Salta, que comprendía todavía la de Jujuy, el sistema iscal no se
modiicó. Lo que cambió fueron las negociaciones entre los electos de Salta y Jujuy
que evitaron hasta 1834 la escisión de Jujuy. Al preexistente sistema iscal, la nueva
provincia de Jujuy agregó el rubro de las patentes comerciales y prácticamente los
recursos iscales de las dos provincias continuaron a ser los mismos hasta 1854.
376 conclusión
El mejor ejemplo de lo que se quiso hacer después de la Independencia, pero sin

lograrlo, provienen de los dos estudios de M. Menegus Borneman relativos a los
impuestos en México en general y en Oaxaca en particular. La autora hace referen-
cia a que en la realidad mexicana se trató de introducir las contribuciones directas
que afectaran tanto la propiedad privada como la propiedad de las comunidades de
indios. Sin embargo, sabemos que fue solo hacia ines del siglo xix que se comenzó
a titular la propiedad, utilizando como en Argentina la venta de las tierras públicas,
mientras se desamortizaba parcialmente la propiedad comunitaria, que bajo otra
forma se restablecería después de la Revolución de 1910.
En el segundo estudio de Menegus Borneman, limitado al estado de Oaxaca,
se logra entrever que la desamortización de las tierras comunitarias se dio
exclusivamente en la conversión en propiedad privada de las parcelas que uti-
lizaban los indios individualmente o en combinación con otros a través de las
sociedades de productores. Fue seguramente un proceso limitado y que no
generó grandes ingresos iscales al estado de Oaxaca.
También la contribución sobre las propiedades rurales y urbanas introdu-
cidas en 1836 por el gobierno central de México, fue una innovación con un
pésimo resultado pues su rendimiento fue muy reducido, apenas un 3 % de los
ingresos totales entre 1836 y 184413. Igual fracaso tuvo la idea de transformar el
tributo indígena en una contribución directa que afectara a todos los ingresos,
resultando en que la contribución personal fuera pagada solo por los indígenas
que aportaron la mitad de todos los ingresos del estado de Oaxaca en 1850.
En España, pero sobre todo en América hispana, predominó la idea de que
los ciudadanos dotados de propiedad debían contribuir al sostén del Estado a
través del pago de los impuestos indirectos sobre la circulación de las mercan-
cías y, sobre todo, sobre el consumo. Solo a los indígenas y a los pobres se les
podía exigir una contribución personal, es decir, el viejo tributo colonial. Se
puede por lo tanto sostener que la mayor novedad iscal de América hispana
fue la introducción del impuesto sobre el consumo, impuesto que afectó más a
los no propietarios, puesto que se tasaron los consumos de las clases populares
tanto en el siglo xviii como en el xix14.
Antes de hacer una relexión inal sobre la iscalidad del siglo xviii y xix, conviene
ahora ilustrar la dimensión local de la iscalidad que nos ayudará a comprender
el impacto sobre los actores propietarios y populares en España e Hispanoamé-
rica. A esta esfera iscal se dedican los análisis de M. Bertrand, Y. Celaya Nández y
A. Michel. El estudio de Bertrand plantea los problemas de la iscalidad de Puebla,
la segunda ciudad de importancia de la Nueva España, mientras Celaya Nández
ilustra el caso del Ayuntamiento de Orizaba, en el eje estratégico entre México y
Veracruz, y el de Querétaro, una importante ciudad colonial a unos 150 km de la
capital virreinal. Michel analiza en cambio la iscalidad del distrito de Tehuante-
pec, en la región de Oaxaca, que es un área indígena signiicativa.
13
14
El primer estudioso en poner en evidencia la importancia de los impuestos sobre el consumo
en el mundo hispanoamericano fue Slicher van Bath, 1989.
El problema que analiza Bertrand es la importancia que tuvieron los

hacendados y comerciantes avecindados en Puebla que, para aumentar su
prestigio, honor y riqueza desean ocupar cargos en el Cabildo de Puebla
no solo para participar en el autogobierno de la ciudad sino también para
lucrarse de los caudales del Cabildo. Este interés por el empleo de regidor
en el decenio 1780-1790 corrió parejo con el déficit y el endeudamiento
del Cabildo sin que por ello la deuda los desmotive en su búsqueda del
empleo público. El análisis de Bertrand del déficit estructural de la ciudad
permite saber qué es un endeudamiento exclusivo con el obispo de Puebla
y su Cabildo catedral. Esta deuda representa el 85 % de los ingresos de la
ciudad por concepto de préstamo, sin que el prestamista no exija ni saldar
la deuda, ni pagar el interés anual del préstamo. Se trata de un déficit que
tiene una larga historia pues remonta al siglo precedente con la diferencia
que en 1768 se crea una Contaduría encargada de controlar la gestión finan-
ciera de las finanzas de los cabildos virreinales. Sin embargo, nunca hubo
control y la Contaduría nada impuso al Cabildo de Puebla. Lo cual nos da
una buena idea de quien detiene el autogobierno de la ciudad y la solidez de
la relación entre el Cabildo y el obispado y, especialmente, del pacto exis-
tente entre la Corona y los notables de Puebla.
La convincente respuesta que nos ofrece Bertrand es que existe un entramado
relacional «entre los miembros de ambos Cabildos que permiten entender los inte-
reses comunes que comparten». Es este entramado que da origen a «una verdadera
estrategia elaborada por los linajes de la élite» cuyo resultado es una redistribución
de los beneicios en el ejercicio del poder tanto a clérigos como a laicos.
Yovana Celaya Nández ilustra como la creación de la Contaduría en 1768
trató no solo de controlar las inanzas locales sino también de promover una
nueva tributación necesaria para implementar la construcción de caminos,
nuevos acueductos y pósitos para el abasto. De los trece cabildos examinados
por la Contaduría en 1771 solo seis hicieron uso de la nueva facultad para obras
de utilidad pública y solo en los últimos decenios del siglo xviii los ayunta-
mientos presentaron nuevos proyectos.
El análisis de las inanzas del Ayuntamiento de Orizaba y Querétaro per-
mite saber que las nuevas contribuciones recayeron sobre arrieros, panaderos
y comerciantes afectando principalmente el consumo de bienes de primera
necesidad (maíz, trigo y carne). En Orizaba los nuevos ingresos se destinaron
a caminos y puentes mientras en Querétaro se destinaron para crear y sostener
un regimiento de policía provincial.
Sin lugar a dudas, como sostiene la autora, las nuevas contribuciones locales
beneiciaron a las ciudades pero la lógica de las nuevas contribuciones fueron
las de exentar a los vecinos pudientes puesto que recayeron sobre los consumos
populares o, como en Querétaro, sirvieron para reforzar el poder de los mag-
nates, los vecinos principales, disminuyendo el poder de los funcionarios de la
Corona. La negociación de los potentados locales con las autoridades coloniales
terminó también en Orizaba y Querétaro, como aconteció en Puebla, por favo-
recer los intereses del estamento propietario.
378 conclusión
El estudio de Michel sobre la iscalidad de Tehuantepec nos ayuda a entender

el reemplazo del tributo indígena por una contribución directa cuyo precedente
sería, según la autora, la individualización y monetización del tributo. Esta nueva
contribución directa nace en Oaxaca en 1826 con base en la idea que la hacienda
regional «se formará de las contribuciones de los individuos que la componen»,
resultando de esto que en 1834 el 80 % de la contribución de la población no indí-
gena no la paga. De esta forma se ilustra como la huelga iscal de la población no
india perjudicó solamente a los indígenas que siguieron pagando el tributo como
durante la colonia. Indudablemente la responsabilidad depende también de la
incapacidad de las autoridades de organizar el catastro para imponer la contribu-
ción directa sobre la propiedad rural y urbana de la región.
En Tehuantepec, como en todas las municipalidades de México, la alcabala y la
sisa, es decir los impuestos sobre la comercialización de mercaderías y sobre el con-
sumo, continuaron siendo la base iscal de origen colonial. La autora lo documenta
diciendo que en Tehuantepec en 1850, mientras los impuestos indirectos propor-
cionaron ingresos por 1 500 pesos la contribución directa aportó apenas 123 pesos.
Más interesante es lo que la autora escribe en su conclusión: las comunidades indias
son «poco desamortizadas o desintegradas por la iscalidad liberal».

Al inicio de estas consideraciones sostuve que una de las novedades de la
iscalidad del siglo xviii fue la búsqueda de la centralización de los recursos
iscales gracias a la creciente monetización de la economía. Se debe entonces
pensar que en España las fuerzas que hicieron posible la centralización iscal
fueron el absolutismo real, la creación de una Tesorería General que engloba los
ingresos de la Península y de las Indias y la coerción derivada de la construc-
ción de un verdadero crédito público.
Solo teniendo presente el nuevo entramado de la parte europea de la Monar-
quía se logra entender por qué el absolutismo no logró enraizarse con la misma
fuerza en la América hispana donde vemos que, gracias a la participación en la
economía atlántica, se dio un incremento del ingreso y del poder de los poten-
tados criollos que les permitió negociar con los funcionarios de la Corona para
evitar el efectivo reforzamiento de la monarquía absoluta.
De allí que en la América hispana hubo, si verdaderamente la hubo, una cen-
tralización muy disminuida que permitió al estamento propietario expandirse en
cuanto la Monarquía entró en crisis. Lo evidencia el hecho de que la crisis de la
Monarquía española acrecentó la tendencia hispanoamericana a favor de la autono-
mía, primero, y de la independencia, después. Lo ilustra el cese de las transferencias
monetarias americanas a favor de la metrópoli y la voluntad de las élites hispa-
noamericanas de imponer su dominio en el orden interno sobre indios, mestizos
y blancos pobres. Solo así se comprende la descentralización no solo iscal, sino
también política que aconteció en la América hispana con la Independencia a favor
de formas de gobierno y de iscalidad liberal censitarias que tuvo consecuencias
negativas a lo largo de todo el siglo xix y buena parte del siguiente.
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hacienda del siglo xix», en Enrique Llopis (ed.), El legado del Antiguo Régi-
men en España, Barcelona, Crítica, pp. 257-272.
Zeitlin, Judith Francis (1989), «Ranchers and Indians on the southern isthmus of
Tehuantepec: economic change and indigenous survival in Colonial Mexico»,
he Hispanic American Historical Review, 69 (1), pp. 23-60.
Ce cent soixante-quatrième volume
de la Collection de la Casa de Velázquez
a été imprimé et broché en mars 2018
par Estugraf Impresores S. L.
Dépôt légal : M-8356-2018.
Imprimé en Espagne - Printed in Spain -
Impreso en España
COLLECTION DE LA CASA DE VELÁZQUEZ VOLUME 164
CAMBIO INSTITUCIONAL Y FISCALIDAD

MUND O HI SP ÁN I CO, 1760-1850
E D I TA D O P O R M I C H E L B E R T R A N D Y Z A C A R Í A S M O U TO U K I A S
Esta obra aborda los procesos de cambio institucional en España e Hispanoamérica

durante los años que fueron desde la guerra de los Siete Años hasta la formación de
los estados nacionales. Para mantener el hilo de esta historia global, dichos
procesos se analizan a través del prisma de la historia de las finanzas, examinando
los problemas fiscales en su interdependencia con transformaciones económicas,
sociales y culturales más amplias. Resultado de dos proyectos del programa ECOS
que reunieron a especialistas argentinos, franceses y mexicanos, así como a colegas
de Alemania, España e Italia invitados a distintos encuentros, el libro ha intentado
situarse en diferentes escalas de observación: la de la Monarquía, que negocia y
reforma los mecanismos de acceso y de circulación de recursos, transformando así
sus propios equilibrios políticos; o, en el otro extremo, la de las arenas locales,
donde la cooperación y el conflicto de sus actores producían reconfiguraciones
institucionales y territoriales; o aun el ámbito de los dispositivos que atravesaban
las diferentes escalas —los derechos de propiedad, los cuerpos y las articulaciones
comunitarias, o las dimensiones fiscales de la ciudadanía— cuyas evoluciones
acompasaban el tránsito del Antiguo Régimen al orden republicano.
35 €
ISBN 978-84-9096-152-0

Bertrand y Moutoukias (2018) Cambio Institucional y Fiscalidad en El Mundo Hispánico PDF

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Cambio institucional y fiscalidad

Mundo hispánico, 1760-1850

Michel Bertrand y Zacarías Moutoukias

Editor: Casa de Velázquez

© Casa de Velázquez, 2018

En couverture : Montage de trois images

Casa de Velázquez, c/ de Paul Guinard, 3. Ciudad Universitaria 28040 Madrid España

En application du Code de la propriété intellectuelle, il est interdit de reproduire intégralement ou partiellement,

Le catalogue des publications de la Casa de Velázquez peut être consulté

Introducción de Michel Bertrand y Zacarías Moutoukias

I. — GUERRA, FISCALIDAD E INSTITUCIONES: ENTRE LA CONSTRUCCIÓN

I.1. — Negociar y reformar en el Antiguo Régimen

I.2. — La cultura política del liberalismo

II. — ACTORES, REDES Y DINÁMICAS INSTITUCIONALES

II.1. — Actores locales y cambios institucionales

II.2. — Actores locales , jurisdicciones y territorios

Inés Herrera Canales y Alma Parra Campos

III. — DEL ORDEN CORPORATIVO AL ORDEN REPUBLICANO:

III.1. — Tierra, propiedad y comunidades

III.2. — Guerras, cuerpos, ciudadanos:

Conclusión de Marcello Carmagnani

Fuentes impresas 381

Bibliografía general 389

AECBA Acuerdos del Extinguido Cabildo de Buenos Aires

ACTORES, INSTITUCIONES, ESTADO:

Michel Bertrand y Zacarías Moutoukias

El presente libro es el resultado de dos actividades acopladas. Por un lado,

Michel Bertrand y Zacarías Moutoukias (eds.), Cambio institucional y iscalidad.

En otras palabras, este conjunto de ideas y problemáticas nos planteaba la

LA NOCIÓN DE INSTITUCIÓN, LAS INSTITUCIONES FISCALES

La idea de partir de la iscalidad para tratar de dibujar el perímetro de un

Aunque mucho menos citado últimamente, parece natural mencionar aquí a

Prados de la Escosura, 2003; Prados de la Escosura, Amaral (eds.), 1993. Por un

A este último aspecto responden las críticas formuladas por S. R. Epstein,

noción de Estado iscal de J. A. Schumpeter como el estadio a partir del cual ya no

Harding, Solbes Ferri, 2012.

trabajos de C. Marichal y de otros autores que han discutido sus contribuciones,

DE LAS INSTITUCIONES A LOS ACTORES

Esta manera de aprehender las instituciones también expresa la evolución que,

de sus lógicas relacionales. Como el estudio realizado por F. García González

Esta concepción de la institución familiar como estructuras amplias y cohe-

no como unas meras estructuras legales, sino como órganos de poder

En un segundo momento, el lugar de referencia lo ocupó el estudio de

cadenas de idelidad política. Estos lazos atravesaban cuerpos y jurisdicciones,

TRAS LA GUERRA DE LOS SIETE AÑOS:

Los argumentos expuestos en las secciones precedentes acerca de la naturaleza

—pensamiento milenarista y mesiánico, nacionalismo inca, tradiciones utópicas

en su debate con Prados de la Escosura. Más allá de la importancia de dicho

y de espacios jurisdiccionales. Las inanzas municipales constituían un

Estudiar las instituciones iscales tomando en cuenta la compleja

las reformas borbónicas se declina en diferentes escalas, desde sus dimensiones

GUERRA, FISCALIDAD E INSTITUCIONES:

El caso inglés domina el debate historiográico sobre el crédito público en el

Michel Bertrand y Zacarías Moutoukias (eds.), Cambio institucional y iscalidad.

a los estados continentales, que permitió un crecimiento impresionante del

SIGLO XVII: EL ENDEUDAMIENTO Y LA MERCED

En el siglo xvii el déicit corriente de la Real Hacienda española no genera deuda

contractual, ni generan sanciones; ni aun en la forma en que lo hacían los censos

La financiación del déficit corriente

personal con los tesoreros interesados, que transmiten entonces al beneiciario

De la libranza sin cabida al juro: la suspensión de pagos

anulaba ciertas deudas —fundamentalmente las que se derivaban de intereses

El hundimiento del binomio falta de cabida/juro