Sunteți pe pagina 1din 33

GEORGE GÎRLEŞTEANU

AUTORITĂŢI ADMINISTRATIVE
AUTONOME

Autorul este cadru didactic în cadrul Facultăţii de Drept şi Ştiinţe Administrative a Universităţii din
Craiova şi membru fondator al Centrului de Cercetări Juridice Fundamentale, centru ce îşi desfăşoară
activitatea de cercetare sub egida Academiei Române.

Lucrarea de faţă este publicată sub egida Centrului de Cercetări Juridice Fundamentale,
Craiova.

Prezenta lucrare este realizată având în vedere modificările legislative intervenite până la data
de 4 septembrie 2011.
PARTEA I

REGIMUL JURIDIC AL
AUTORITĂŢILOR ADMINISTRATIVE AUTONOME

Apariţia în cadrul administraţiei publice din România a unor instituţii precum „autorităţile
administrative autonome” ce îşi exercită funcţiile specifice sub semnul independenţei, categorie
juridică poate fluidă din punct de vedere juridic şi care uneori apare contradictorie în termeni,
reprezintă un fenomen relativ nou pentru societatea românească, începând cu adoptarea
Constituţiei din 1991.
Autorităţile administrative autonome formează astăzi un ansamblu de structuri originale
în cadrul aparatului administraţiei de stat româneşti. Imaginea generală a acestor instituţii
juridice este aceea a unor organisme a căror creare are drept scop exercitarea de acţiuni sustrase
influenţelor politice şi presiunilor diferitelor interese economice sau profesionale, în anumite
domenii de activitate considerate „sensibile” şi care necesită o protecţie imparţială.
Varietatea funcţiilor conferite autorităţilor administrative autonome, diversitatea
structurilor de organizare, a domeniilor de competenţă şi a puterilor ce le sunt recunoscute,
incertitudinea asupra definirii conceptului în cauză concură în a face dificilă cercetarea regimului
juridic specific acestor instituţii, în a delimita principiile ce se aplică fiecăreia în parte. Un aspect
deosebit de important în realizarea acestui demers îl constituie faptul că în sistemul de drept
român aceste autorităţi se bucură de consacrare constituţională.
Cu toate acestea, vom încerca să conturăm acest regim juridic evidenţiind modalităţile de
creare şi de compunere a acestor autorităţi, garanţiile independenţei acestora, locul acestora în
sistemul administraţiei publice şi limitele lor de acţiune.
CAPITOLUL 1

APARIŢIA ŞI EVOLUŢIA ISTORICĂ


A AUTORITĂŢILOR ADMINISTRATIVE AUTONOME

Secţiunea 1. Sistemul american (originile): „independent regulatory agencies”

Originile instituţiei juridice a autorităţilor administrative autonome se regăsesc în dreptul


nord-american, emergenţa acestora producându-se sub titulatura de agencies sau commissions
prin voinţa legislativului de a plasa astfel de autorităţi în cadrul puterii executive1, a cărei
conducere generală este atribuită Preşedintelui, în baza art. II din Constituţia Statelor Unite ale
Americii, şi de a le conferi competenţe specifice de reglementare a unor domenii sensibile2.
În 1887, pentru prima dată, este creată prin voinţa Congresului american o astfel de
instituţie sub denumirea de Interstate Commerce Commission, al cărei obiectiv principal consta
în controlarea şi limitarea puterii antreprizelor feroviare de transport în impunerea de tarife
discreţionare clienţilor lor3. Apariţia unei astfel de instituţii juridice a suscitat numeroase
controverse legate de constituţionalitatea unui astfel de proiect de lege ce antrena practic toate
cele trei puteri în stat, astfel încât abia începând cu secolul următor se constată o evoluţie
instituţională a acestora4: Consiliul guvernatorilor Federal Reserve System (1913), Federal
Trade Commission (1915), Securities and Exchange Commission (1934), Federal
Communications Commission (1934) sau National Labour Relations Board (1935).
Independenţa acestor agenţii sau comisii nu era însă deloc evidentă, având în vedere
plasarea lor sub conducerea generală Preşedintelui şi competenţa atribuită acestuia, în
majoritatea cazurilor, de numire a membrilor lor. Anumite garanţii instituţionale de independenţă
a acestora sunt asigurate prin intervenţia judecătorului, în 1935, în cauza Humphfrey’s Executor
vs. United States, Curtea Supremă Americană considerând că revocarea de către Preşedinte fără
motiv a unui membru al Federal Trade Commission şi înainte de expirarea mandatului acestuia
nu avea un fundament legal deoarece intenţia legislativului exprimată normativ consta în
„crearea unui organism independent de orice autoritate executivă, cu excepţia selecţiei (n.n.
membrilor), şi liber de a-şi exercita competenţa fără autorizarea reprezentanţilor administraţiei”5.
Proliferarea acestei instituţii juridice la nivelului sistemului de drept nord-american se
fundamentează în principal prin presiunea instituţională de la nivelul puterilor în stat 6, în speţa
cuplul funcţional legislativ-executiv, prin intermediul acestor autorităţi Congresul american
dorind pe de o parte, să „neutralizeze politic” administraţia, iar pe de altă parte, să o menţină sub
controlul unor organisme ce nu pot fi incluse în ierarhia organică din cadrul executivului7.

1
Emil-Ioan Moţiu, Autorităţile administrative autonome din domeniul siguranţei naţionale şi al mediatizării
informaţiilor, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010, p. 1.
2
Michel Gentot, Les autorités administratives indépendantes, 2e édition, Ed. Montchrestien, Paris, 1994, paragraful
20.
3
Consiliul de Stat, Rapport sur les autorités administratives indépendantes, Franţa, 2006, p. 171, disponibil la
http://www.senat.fr/rap/r05-404-1/r05-404-1.html.
4
Emil-Ioan Moţiu, op.cit., p. 1; Michel Gentot, op.cit., paragraful 21.
5
Michel Gentot, op.cit., paragraful 21.
6
Charles Debbasch, Frédéric Colin, Administration publique, 6e édition, Ed. Economica, Paris, 2005, p. 955.
7
Michel Gentot, op.cit., paragraful 22.
Astfel, pot fi identificate următoarele caracteristici ale autorităţilor independente de
sorginte americană8:
- sunt create prin lege de către Congres care le stabileşte astfel scopul şi domeniul de
acţiune;
- de regulă, conducerea acestora este asigurată prin intermediul unui colegiu la nivelul
căruia sunt reprezentate atât majoritatea politică parlamentară, cât şi opoziţia;
- preşedintele acestor agenţii sau comisii este numit direct de către şeful statului, în
general cu acordul Senatului;
- conducerea executivă a acestor autorităţi nu poate fi revocată din funcţie decât dacă
există un motiv legitim demonstrat constând într-un management ineficient sau neglijenţă ori
rea-credinţă în exercitarea competenţelor stabilite;
- în exercitarea competenţelor specifice, aceste autorităţi beneficiază de considerabile
puteri de investigare, precum şi de reglementare;
- fiind autorităţi administrative, activitatea acestora trebuie să se conformeze regulilor
stabilite în acest domeniu prin Administrative Procedure Act (1946)9, act normativ ce constituie
o veritabilă garanţie instituţională a autonomiei acestora;
- controlul acestor autorităţi este unul tripartit: control jurisdicţional, control parlamentar
şi control bugetar.

Secţiunea 2. Sistemul britanic: „quangos”

Caracteristica principală a sistemului administrativ britanic constă într-o partajare şi


repartizare strictă a competenţelor pe verticală, între centrul executiv etatic şi colectivităţile
teritoriale. În acest sens, administraţia centrală are determinat un rol circumstanţiat de conducere
generală a administraţiei, de control şi pregătire a reglementărilor, iar colectivităţilor locale le
revine sarcina şi responsabilitatea de a administra majoritatea serviciilor publice10.
Deşi descentralizarea administrativă britanică se prezintă ca un proces unitar de repartiţie
a competenţelor statului, cu toate acestea, sistemul britanic relevă o „dezmembrare” a puterii
executive prin apariţia şi dezvoltarea, îndeosebi începând cu anul 1959, a instituţiei juridice a
„quasi autonomus non gouvernemental organisations” sau, prescurtat, „quangos”, organisme
non-guvernamentale quasi autonome11.
Coordonatele juridice generale ale quangos sunt destul de greu de stabilit, acestea
apărând în principal ca instituţii create printr-o cartă regală, lege sau simplă decizie ministerială,
şi care exercită o funcţie într-un domeniu în care Guvernul nu doreşte să intervină direct prin
intermediul unui ministru sau departament ministerial12. Acest gen de definiţie, fluidă din punct
de vedere juridic şi cu un grad ridicat de generalitate, rezultă din numărul ridicat al quangos în

8
Charles Debbasch, Frédéric Colin, op.cit., p. 955-956; Michel Gentot, op.cit., paragraful 22.
9
Dominique Custos, Droits administratifs américain et français: sources et procedure, Revue Internationale de
Droit Comparé nr. 2-2007, p. 289.
10
Michel Gentot, op.cit., paragraful 24.
11
Ibidem., paragraful 25; a se vedea scurte consideraţii evolutive şi Rodica Narcisa Petrescu, Noţiunea şi trăsăturile
autorităţilor administrative independente în unele ţări europene, Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative nr.
2(5)/2000, p. 129, sau Emil-Ioan Moţiu, op.cit., p. 2.
12
Michel Gentot, op.cit., paragraful 25.
sistemul administrativ britanic şi din diversitatea domeniilor acoperite. Cu toate acestea, câteva
trăsături principale pot fi identificate13:
- acoperă un larg spectru de domenii sociale şi deţin o gamă largă de competenţe
(informaţii, control, reglementarea sectoarelor economice, alocarea fondurilor publice etc.);
- crearea acestora se produce printr-o decizie a unei autorităţi cu caracter politic;
- responsabilitatea quangos faţă de autorităţile executive sau legislative este indirectă şi
limitată prin intermediul controlului jurisdicţional al actelor lor;
- sunt autonome în exercitarea competenţelor specifice şi în ceea ce priveşte gestiunea
internă, având capacitatea de a-şi recruta resursa umană necesară în mod derogatoriu faţă de
principiile ce guvernează angajarea funcţionarilor publici;
- au un caracter heteroclit, în categoria quangos fiind incluse nu numai autorităţi publice
administrative, ci şi asociaţii, instituţii de învăţământ sau de poliţie14.

Secţiunea 3. Sistemul francez: „autorités administratives indépendantes”

În Franţa, apariţia acestui tip de instituţie juridică, se produce într-un prim timp începând
cu anul 1941 odată cu crearea Comisiei de control a Băncilor. Timp de aproximativ trei decenii
dezvoltarea acestor autorităţi este lentă, nebeneficiind de o consacrare expresă sub titulatura
actuală de autorităţi administrative independente. Abia prin adoptarea Legii franceze din 6
ianuarie 1978 privind înfiinţarea Comisiei Naţionale de Informatică şi Libertăţi (CNIL), se
produce o consacrare legislativă expresă a noii instituţii administrative, iar procesul de
proliferare al acestora se intensifică15.
Deşi instituţia autorităţilor administrative autonome nu cunoaşte şi o reglementare la
nivel constituţional, Consiliul Constituţional francez o recunoaşte, prin Decizia nr. 84-173 DC
din 26 iulie 1984, considerentul 5, acesta afirmând cu ocazia creării Înaltei autorităţi din
domeniul comunicaţiei audiovizuale că „desemnarea unei autorităţi administrative independente
(…) pentru a exercita atribuţii atât de importante în domeniul comunicaţiei (…) constituie o
garanţie fundamentală pentru exerciţiul unei libertăţi publice”.
Instituţia autorităţilor administrative independente presupune astfel o triplă condiţionare:
elementul de autoritate, caracterul administrativ, care implică apartenenţa la sistemul
administraţiei de stat, şi independenţa acestora sau absenţa subordonării ierarhice16. Sfera
autorităţilor administrative independente franceze este diversificată, aceste instituţii având însă
anumite caracteristici comune17:
- acţionează în numele statului fără a fi subordonate Guvernului;
- în exercitarea competenţelor specifice beneficiază de garanţii instituţionale ce le permit
să acţioneze în mod autonom, fără vreo interferenţă în direcţionarea activităţii proprii;
- dispun de puteri specifice în realizarea scopului pentru care au fost create, precum
puterea de reglementare, de autorizare individuală, de control, de injoncţiune, de sancţionare, de
investigare sau de aviz.

13
Charles Debbasch, Frédéric Colin, Administration publique, 6e édition, Ed. Economica, Paris, 2005, p. 953-954;
Michel Gentot, op.cit., paragraful 27.
14
Consiliul de Stat, Rapport sur les autorités administratives indépendantes, Franţa, 2006, p. 173.
15
A se vedea Consiliul de Stat, Rapport Public 2001. Les autorités administratives indépendantes, Franţa, 2001, p.
257, disponibil la http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/014000275/0000.pdf.
16
Charles Debbasch, Frédéric Colin, op.cit., p. 956.
17
Consiliul de Stat, Rapport Public 2001. Les autorités administratives indépendantes, Franţa, 2001.
CAPITOLUL 2

SISTEMUL ROMÂN DE DREPT ŞI


INSTITUŢIA AUTORITĂŢILOR ADMINISTRATIVE AUTONOME

Secţiunea 1. Cadrul normativ al autorităţilor administrative autonome

Autorităţile administrative autonome18 reprezintă instituţii juridice ce se bucură în


sistemul de drept român de dublă consacrare şi legitimare. Astfel, aceste structuri ale
administraţiei îşi găsesc o primă fundamentare din punct de vedere juridic prin prisma
dispoziţiilor constituţionale române, iar în al doilea rând prin trasarea de către Parlament şi
Guvern a cadrului legislativ necesar desfăşurării activităţii acestor organisme. Trebuie subliniat
faptul că valoarea constituţională acordată acestor instituţii juridice de către constituantul român
din 1991 facilitează analiza din punct de vedere juridic a acestora. Fără îndoială, trasarea
principalelor coordonate juridice ale autorităţilor administrative autonome constituie un demers
dificil, mai ales prin prisma consecinţelor juridice rezultate din analiza terminologică primară a
sintagmei utilizate pentru desemnarea acestor instituţii, însă o primă problemă care ar fi putut
intra în discuţie este eliminată. Evident, este vorba de problema valorii juridice a acestor instituţii
juridice.
Dreptul francez a cunoscut şi cunoaşte în continuare o reală controversă la nivel doctrinar
şi jurisprudenţial legată de valoarea juridică a autorităţilor administrative independente. Spre
deosebire sistemul de drept român unde, după cum enunţasem anterior şi vom dezvolta în
continuare, aceste instituţii cunosc o dublă fundamentare juridică, constituţională şi legală, în
Franţa, în momentul apariţiei acestei noi categorii juridice, un text constituţional care să le
consacre ca atare lipsea. La baza constituirii acestei noi categorii juridice de autorităţi cu o
configuraţie juridică inedită a stat iniţiativa legislatorului francez. Crearea prin lege a acestor noi
instituţii a suscitat interesul doctrinei juridice franceze care a optat pentru denumirea lor ca
„autorităţi administrative independente”.
18
Pentru mai multe detalii cu privire la instituţia juridică a autorităţilor administrative autonome (independente) a se
vedea Marie-José Guédon, Les autorités administratives indépendantes, Ed. L.G.D.J, Paris, 1991; George Dupuis,
Les autorités administratives indépendantes, Ed. Presses Universitaires de France, Paris, 1988; Michel Gentot, Les
autorités administratives indépendantes, 2e édition, Ed. Montchrestien, Paris, 1994; Olivier Gohin, Institutions
administratives, 5e édition, Ed. L.G.D.J, Paris, 2006, p. 234-269; Charles Debbasch, Frédéric Colin, Administration
publique, 6e édition, Ed. Economica, Paris, 2005, p. 927-971; Claude-Albert Colliard, Gérard Timsit, Les autorités
administratives indépendantes, Ed. Presses universitaires de France, 1988; Verginia Vedinaş, Drept administrativ,
ediţia a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 345-348; Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia
publică, Ed. R.A „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994, p. 140-166; Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ,
vol. I, ediţia a 4-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 446-447; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Ed.
All Beck, Bucureşti, 2003, p. 211; George Gîrleşteanu, Robert Bischin, Autorităţile administrative independente,
Revista de Ştiinţe Juridice, nr. 2/2007, Ed. Themis, Craiova, p. 170-176; Emil-Ioan Moţiu, Autorităţile
administrative autonome din domeniul siguranţei naţionale şi al mediatizării informaţiilor, Ed. C.H. Beck,
Bucureşti, 2010; Tudor Drăganu, Tendinţe de limitare a rolului în stat a Guvernului prin multiplicarea exagerată a
autorităţilor centrale autonome ale administraţiei publice (I), Revista de Drept Comercial nr. 12/2000, p. 68-78;
Tudor Drăganu, Tendinţe de limitare a rolului în stat a Guvernului prin multiplicarea exagerată a autorităţilor
centrale autonome ale administraţiei publice (II), Revista de Drept Comercial nr. 1/2001, p. 28-43; Irina Marina
Lazăr, Studiu comparativ asupra autorităţilor administrative independente/autonome, Revista de Drept Public nr.
2/2010, p. 44-62.
Mai trebuie subliniat faptul că jurisprudenţa Consiliului Constituţional francez şi a
Consiliului de Stat este oscilată în ceea ce priveşte aceste autorităţi mai ales datorită
neconsacrării lor la nivel constituţional şi datorită faptului că în general, după cum vom evidenţia
ulterior, existenţa acestora intră într-o contradicţie aparentă cu principiile fundamentale de
organizare a administraţiei de stat.
În dreptul român, Constituţia României din 1991 consacră un loc aparte acestor autorităţi
denumite „autorităţi administrative autonome”. Astfel, în Capitolul V denumit „Administraţia
publică”, Secţiunea I, „Administraţia publică centrală de specialitate”, art. 116, care prezintă
structura aparatului administrativ central, se normează: „(1) Ministerele se organizează numai în
subordinea Guvernului. (2) Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului
ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome”. De asemenea, în art. 117 alin. (3)
se precizează că „Autorităţi administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică”.

Secţiunea 2. Consecinţele normative ale consacrării constituţionale a autorităţilor


administrative autonome

Consacrarea acestor autorităţi de către constituantul român prin dispoziţiile art. 116 alin.
(2) şi art. 117 alin. (3) impune câteva precizări importante, prin prisma consecinţelor normative
produse, cu privire la locul acestor autorităţi în sistemul administraţiei de stat şi cu privire la
raporturile acestora cu celelalte autorităţi administrative ale căror relaţii generale se desfăşoară
conform principului subordonării ierarhice.

§1. Competenţa de înfiinţare a autorităţilor administrative autonome revine doar


Parlamentului

O primă consecinţă normativă ce se desprinde din analiza acestor dispoziţii


constituţionale este aceea că înfiinţarea acestor organisme specializate este lăsată numai la
latitudinea Parlamentului. Constituantul român a prevăzut înfiinţarea acestor autorităţi nu ca pe
o obligaţie constituţională ce incumbă legislativului, ci ca pe o posibilitate, în cazul în care acesta
consideră că existenţa lor este necesară într-un anumit domeniu etatic. De asemenea, crearea şi
modificarea cadrului normativ specific în care îşi desfăşoară activitatea aceste autorităţi se poate
face potrivit art. 117 numai printr-un anumit tip de lege ca act al Parlamentului, şi anume legea
organică. Considerăm că dispoziţiile art. 117 alin. (3) trebuie interpretate ca având un sens strict:
doar Parlamentul prin lege organică poate să creeze autorităţi administrative independente19.
Guvernul nu le poate crea prin adoptarea unei ordonanţe, simple sau de urgenţă, act
juridic prin care acesta exercită funcţia legislativă. Această interpretare restrictivă este impusă de
caracterul independent, autonom recunoscut acestor instituţii juridice de către constituantul
român. În ceea ce priveşte ordonanţele simple lucrurile sunt clarificate de către constituant care
în art. 115 alin. (1) precizează expres că „Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a
Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice”. Deci,
chiar dacă doreşte să delege competenţa de creare a acestor autorităţi către Guvern, Parlamentul
nu poate face acest lucru deoarece Constituţia nu permite delegarea competenţei legislative în
materia legilor organice către Guvern.

19
Anumite autorităţi administrative autonome sunt create de către constituantul însuşi - Avocatul poporului, art. 58-
60, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, art. 119, Consiliul Superior al Magistraturii, art. 133-134, Consiliul
Economic şi Social, art. 141 -, Parlamentul delimitând cadrul legislativ de funcţionare a acestor instituţii.
§2. Autorităţile administrative autonome nu sunt subordonate Guvernului sau
ministerelor

O a doua consecinţă normativă ce se desprinde este aceea că aceste autorităţi nu sunt


subordonate Guvernului şi nici ministerelor, chiar dacă constituantul român le plasează în cadrul
structurilor administraţiei publice centrale. În acest sens trebuie interpretat art. 116 alin. (2) din
Constituţie care normează practic două tipuri de organe de specialitate ce pot fi constituite,
constituantul operând acesta distincţie foarte clar: organe de specialitate în subordinea
Guvernului ori a ministerelor şi autorităţi administrative autonome.
Astfel, dacă în ceea ce priveşte prima categorie de organe de specialitate constituantul a
prevăzut în mod expres că se găsesc în subordinea guvernului sau a ministerelor, cât priveşte cea
de-a doua categorie de asemenea organe nu se mai menţionează nimic. O interpretare logică
conduce la concluzia evidentă că acestea din urmă s-a dorit a nu se găsi într-un raport de
dependenţă, de subordonare, faţă de organele administraţiei publice centrale. Dacă constituantul
român ar fi dorit să plaseze aceste autorităţi în subordinea Guvernului ar fi evidenţiat acest lucru
într-o manieră directă.
CAPITOLUL 3

INCERTITUDINEA NOŢIUNII ŞI CARACTERISTICILE PRINCIPALE


ALE INSTITUŢIEI AUTORITĂŢILOR ADMINISTRATIVE AUTONOME

Evocarea cadrului normativ specific acestor instituţii atrage fără îndoială atenţia asupra
unui element de diferenţă între sintagma folosită de către constituantul român - autorităţi
administrative autonome - şi aceea utilizată de către jurisprudenţa franceză - autorităţi
administrative independente. Există oare o diferenţă între cele două categorii?
Din punctul nostru de vedere cele două sintagme desemnează aceeaşi instituţie juridică
atât în fapt, cât şi în drept. Dicţionarul explicativ al limbii române defineşte termenul de
„independent” prin cel de „autonom” şi invers, pe cel de „autonom” prin „independent”. Cei doi
termeni apar astfel din punct de vedere gramatical ca fiind sinonimici. Acelaşi lucru considerăm
că se întâmplă şi din punct de vedere juridic.
Se poate pune însă întrebarea care ar fi raţiunea folosirii de către constituantul român din
1991 a termenului de „autonom” în detrimentul celui de „independent” utilizat începând cu mai
bine de trei decenii în urmă de către doctrina juridică franceză şi de către jurisdicţiile
constituţionale şi administrative din hexagon? Cei doi termeni prezintă o diferenţă de semantică:
independent „sună” mai puternic decât autonom; independent conduce cu gândul la o non-
dependenţă de tip absolut, autonom la una relativă. Momentul revoluţiei române din 1989
probabil că era prea aproape de cel în care constituantul a decis prin adoptarea Constituţiei din
1991 să consacre posibilitatea de creare a unor organisme care la prima vedere ar părea că scapă
controlului etatic. Conştiinţa constituantului român cu siguranţă era încă impregnată de efectele
negative rezultate din experienţa societăţii româneşti condusă de instituţii şi persoane care scăpau
efectiv oricărui control. Astfel, s-a optat pentru folosirea termenului de „autonom” şi nu a celui
de „independent”.
În ceea ce ne priveşte, vom utiliza sintagma de autorităţi administrative autonome,
sintagmă utilizată de către constituantul român. După cum vom observa ulterior, aceste instituţii
se găsesc totuşi într-un anumit raport de dependenţă faţă de puterea publică dintr-un anumit
moment. Utilizarea termenului de „independent” are menirea a sublinia continuu faptul că
raportul de dependenţă al acestor organisme trebuie să fie redus la un minim necesar astfel încât
să-şi poate desfăşura în condiţii de imparţialitate activitatea pentru care au fost create.
În continuare vom încerca să găsim o definiţie cât mai adecvată conceptului de autorităţi
administrative autonome şi să trasăm pe cât posibil caracteristicile generale ale acestora.
Precizăm încă de la început că un asemenea demers de trasare a unui tipar specific instituţiei în
cauză, prin prisma diversităţii acestora, este destul de dificil. O trasare exactă şi imuabilă a
coordonatelor fundamentale ale acestor organisme nu este însă de dorit deoarece există riscul ca
unele dintre acestea, considerate ca atare de către creatorul lor, legiuitorul, să nu dea seamă de
acest tipar. Astfel, vom opta pentru o abordare generală, largă a conceptului pornind analiza de la
esenţa juridică a termenilor ce compun sintagma de autorităţi administrative independente.
Secţiunea 1. Caracteristicile principale ale autorităţilor administrative autonome

§1. Autorităţi

Sensul uzual al termenului de „autoritate” atunci când este folosit în limbajul juridic
semnifică exercitarea unei puteri de comandament, de decizie20. Noţiunea de „autoritate”
presupune în mod esenţial un aspect activ, şi nu pasiv, un suport sau un agent prin intermediul
căruia să activeze şi o relaţie socială. Astfel, autoritatea constă în posibilitate pe care o are un
agent de acţiona asupra altora, fără ca aceştia din urmă să reacţioneze, deşi capabili în acest
sens21.
Doctrina juridică franceză optează de comun acord pentru o concepţie în ceea ce priveşte
aceste instituţii reliefată prin cuvintele lui George Dupuis, pentru care autoritatea „(...) se
distinge de un agent; ea exercită competenţe şi nu se mulţumeşte doar în a îndeplini atribuţii; ea
poate să modifice ordinea juridică prin acte normative unilaterale sau plurilaterale - prin decizii
sau convenţii (...)”22.
În acelaşi sens, Jaques Chevalier se referă la un adevărat „statut de autoritate, tradus prin
existenţa unei puteri de decizie”, subliniind faptul că văzute ca autorităţi, autorităţile
administrative independente întrunesc ambele sensuri ale termenului: „În primul rând, pentru că
funcţia lor nu este de gestiune ci de organizare (de reglare) (...). Apoi, pentru că acestea dispun,
pentru a îndeplini funcţia ce le-a fost conferită, de putere de decizie care le oferă posibilitatea de
a modifica ordinea juridică şi situaţiile individuale (...)”.23
După cum se poate observa, reliefarea caracterului de „autoritate” are drept fundament
capacitatea acestor organisme de a dispune şi exercita o putere de decizie reală prin care acestea
pot modifica ordinea juridică. Totuşi, realitatea juridică, atât franceză, cât şi română,
demonstrează faptul că anumite asemenea organisme, calificate drept autorităţi, nu beneficiază
decât de o putere de recomandare sau de aviz (Consiliul Legislativ, Consiliul Economic şi
Social), neavând capacitatea de a decide efectiv. Însă, „(...) ceea ce contează este influenţa lor,
puterea de persuasiune, legitimitatea ce le este recunoscută pentru a asigura organizarea unui
sector sau aplicarea unei legi, mai mult decât întinderea puterii lor normative”24.
Aproximativ în aceleaşi coordonate se plasează şi Rene Chapus25 care distinge diferitele
organisme utilizând drept criteriu noţiunea de „administraţie activă”, în considerarea
apartenenţei acestor organisme la sistemul administraţiei de stat. Acest autor realizează un partaj
între, organe ale „administraţiei active care decid”, pe de o parte, şi alte organisme ce au ca
funcţie esenţială consilierea sau controlarea administraţiei active, pe de altă parte. Acestea din
urmă sunt considerate drept „organisme consultative” şi nu ca autorităţi administrative
independente (exemplu, cazul Avocatului Poporului). Chiar dacă observă că aceste organisme nu
beneficiază de putere de decizie, autorul admite că „(...) avizul acestora poate avea o mare
autoritate morală (...)”.

20
Marie-José Guédon, Les autorités administratives indépendantes, Ed. L.G.D.J, Paris, 1991, p. 49.
21
Pentru mai multe detalii privind noţiune de „autoritate” a se vedea Alexandre Kojève, La notion de l’autorité, Ed.
Gallimard, Paris, 2004, p. 56-60.
22
George Dupuis, Les autorités administratives indépendantes, Ed. P.U.F, Paris, 1988, p. 15.
23
Jaques Chevalier, Réflections sur l'institution des autorités administratives indépendantes, J.C.P, 1986, I, 3254.
24
Michel Gentot, Les autorités administratives indépendantes, 2e édition, Ed. Montchrestien, Paris, 1994, paragraful
13.
25
Rene Chapus, Droit administratif général, tome I, 1990, p. 149, 308.
În urma acestor precizări, considerăm, şi ne raliem astfel unei anumite părţi a doctrinei
franceze (Michel Gentot şi George Dupuis), că termenul de „autoritate” înglobează într-o
concepţie extensivă, nu doar acele organisme care după cum precizasem anterior beneficiază de
o reală putere de a lua decizii reglementare şi individuale, ci şi acelea cărora le incumbă
responsabilităţi într-un proces administrativ de decizie sau control, exercitând o „putere de
influenţare” sau o „magistratură morală”, considerate drept autorităţi de către legiuitor sau
constituant.
Lărgirea cadrului clasic al noţiunii de autoritate se produce astfel îndeosebi prin voinţa
legiuitorului care creează necontenit astfel de organisme denumite ca atare, dar fără a beneficia
de o reală putere de decizie. Într-o manieră plastică, practica instituţională franceză îşi exprimă
prin Raportul Consiliului de Stat din 1983, prezentat de F. Gazier şi Y. Cannac, interesul suscitat
de acest proces de lărgire specific termenului de „autoritate”: „Aceste organisme sunt dotate cu o
putere autonomă de decizie sau de influenţă într-un sector determinat. Aceasta poate fi o
autoritate morală sau o influenţă determinantă. Noţiunea de autoritate nu trebuie întotdeauna
luată în considerare în sensul său strict juridic. Dar ea implică faptul că organismul nu trebuie
rezumat doar la sarcinile de a analiza şi a consilia, că acesta nu se limitează la a face constatări
sau a emite avize prealabile deciziilor asupra cărora nu a avut nicio influenţă. Din contră,
intervenţiile sale chiar dacă nu se traduc prin veritabile decizii cu înclinaţie juridică, dar
îmbrăcând forma unui aviz, a unei propuneri sau recomandări, pentru că se potrivesc de o
manieră suficientă, şi se inserează într-o acţiune coerentă şi neîntreruptă, se impun cu forţă şi
fundamentează aşadar autoritatea”.

§2. Administrative

În ceea ce priveşte lămurirea acestei probleme se impun două precizări preliminarii: pe de


o parte, este administrativ în principiu organul ce are drept funcţie de bază executarea şi care
face parte din rândul organelor sistemului administraţiei de stat; pe de altă parte, trebuie văzut
care sunt consecinţele normative ale calificării drept administrativ a unui anumit organ.
Prima chestiune în cauză s-ar părea că se impune dintr-o aplicare strictă şi rigidă a
principiului separaţiei puterilor în stat. Astfel, dacă asemenea autorităţi nu constituie nici un
dezmembrământ al puterii legislative, nici un mod de exprimare a autorităţii judiciare, aparţin în
mod necesar puterii executive a statului, ocupând un loc în administraţia de stat.
O asemenea concluzie reprezintă un silogism fals deoarece realitatea juridică dovedeşte
faptul că există autorităţi independente precum Avocatul Poporului ce nu dau seama de ea
(această instituţie nu face parte din puterea executivă fiind considerată de legiuitor drept o
„autoritate publică”). Deci, există anumite autorităţi independente ce eşapează o calificare ce
pare a implica faptul că sunt înglobate puterii executive26.
Constituantul român, prin plasarea acestor autorităţi în Capitolul V denumit
„Administraţia publică”, Secţiunea I, „Administraţia publică centrală de specialitate”, reia
această idee a apartenenţei de principiu a acestora la puterea executivă. Totuşi, în urma celor
evidenţiate, concluzia corectă pe care o reţinem este acea că aceste autorităţi independente pot
face parte din sistemul administraţiei de stat astfel cum le plasează într-o manieră generală
constituantul român, dar pot în acelaşi timp să nu aparţină acestei sfere de competenţă.

26
Michel Gentot, op.cit., paragraful 14.
Cât priveşte cel de-al doilea aspect în cauză, esenţa juridică a noţiunii de autoritate
administrativă, trebuie văzut care sunt coordonatele principale ale acestei noţiuni care,
necunoscând o definiţie legală, apare la prima vedere destul de fluidă şi imprecisă.
Într-o manieră generală autorităţile administrative ar putea fi definite ca fiind acele
organe colective sau individuale care acţionează, adoptă acte cu caracter juridic, în numele unei
persoane publice27. Această definiţie apare însă insuficientă din punct de vedere juridic deoarece
acţiunea desfăşurată în numele statului aparţine nu numai aşa-ziselor „autorităţi administrative”,
dar şi altor autorităţi (şeful statului, autorităţile legislative, autorităţile jurisdicţionale etc.).
Un alt criteriu care ar putea fi reţinut în calificarea unei autorităţi ca fiind de natură
administrativă este cel al naturii actelor adoptate de către acesta. Astfel, constituie autoritate
administrativă organul ce edictează acte cu caracter administrativ, adică acte care nu sunt nici de
natură legislativă, nici jurisdicţională, nici de drept privat. Fără îndoială, şi o asemenea definiţie
este susceptibilă de critici prin prisma faptului că anumite organe ce nu aparţin domeniului
administraţiei de stat au capacitatea să adopte acte cu caracter administrativ, acte de executare.
În urma acestor precizări se poate observa că noţiunea de autoritate administrativă pe care
o avem în vedere apare ca fiind destul de fluidă, fiind aproape imposibil de găsit un criteriu de
distingere imuabil care să contureze cât mai exact sfera acestor autorităţi. Totuşi, putem trage
câteva concluzii:
- aceste autorităţi administrative autonome acţionează în numele şi pe seama statului;
- sunt persoane juridice de drept public;
- aceste organisme aparţin în principiu administraţiei de stat dar pot, de asemenea, să facă
parte şi din altă sferă de competenţă;
- ele exercită în principiu competenţe specifice de tip administrativ, de executare sau
punere în executare, dar pot exercita şi alte tipuri de competenţe;
- adoptă în general acte de natură administrativă.

§3. Independente (autonome)

Termenul de „independent-ă” cunoaşte în drept o utilizare restrânsă. Constituţia


României îl utilizează în art. 1 alin. (1) când normează caracterul statului român ca independent
(„România este stat ... independent …”) sau în art. 124 alin. (3) statuând independenţa
judecătorilor („Judecătorii sunt independenţi ...”) ori în art. 133 alin. (1) în care vorbeşte despre
independenţa justiţiei („... este garantul independenţei justiţiei”).
Prin „independenţă” s-ar putea înţelege o absenţă totală a controlului. O asemenea
caracteristică, înţeleasă de o manieră strictă, ataşată acestor autorităţi administrative este însă de
neacceptat: nici un organ al statului nu poate scăpa în întregime controlului.
Calificarea acestor autorităţi administrative ca fiind independente trebuie înţeleasă într-o
manieră nuanţată deoarece aceasta în principiu nu corespunde imaginii tradiţionale a
administraţiei, loc în care sunt acestea plasate constituţional. Administraţia, conform tradiţiei
constituţionale şi politice româneşti, nu este în principiu independentă, ci ea este subordonată
Guvernului şi prin prisma acestuia Parlamentului.
Dispoziţiile constituţionale ale 102 alin. (1) - „Guvernul, potrivit programului său de
guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice”, şi 120 alin. (1) - „Administraţia publică din
unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale
27
Marie-José Guédon, op.cit, p. 49.
şi deconcentrării serviciilor publice”, trasează principiile esenţiale ce guvernează arhitectura
administraţiei publice româneşti, fundamentând-o pe principiul constituţional al unităţii şi
indivizibilităţii statului prevăzut în art. 1 alin. (1) - „România este stat naţional, suveran şi
independent, unitar şi indivizibil”, excluzând a priori orice idee de independenţă înţeleasă ca
absenţă a subordonării centrale28.
Evocarea caracterului independent al acestor autorităţi administrative necesită un
paralelism cu „independenţa” de care se bucură colectivităţile teritoriale ale statului. Astfel,
corelarea art. 1 alin. (1) cu 120 alin. (1) din Constituţie impune mai multe consecinţe normative.
În primul rând, indivizibilitatea proclamată a statului nu interzice existenţa colectivităţilor
infra-etatice, însă această pluralitate de colectivităţi, ce reprezintă în acelaşi timp centre de
decizie administrativă, se situează în interiorul statului, persoană juridică fundamentală şi unicul
titular al suveranităţii şi garant al unităţii statului. Primatul statului din punct de vedere
instituţional, şi a ordinii juridice etatice, provoacă în mod necesar un „fenomen de dominanţă” a
statului şi deci a puterii centrale în raport cu instituţiile plasate pe eşaloanele inferioare29.
În al doilea rând, libera administrare a colectivităţilor teritoriale normată în art. 120 prin
prisma principiului constituţional al descentralizării şi autonomiei locale îşi găseşte limita în
„prerogativele statului (...) ce nu pot fi nici restrânse nici private de efect chiar şi temporar” 30.
Rezultă deci fără echivoc faptul că aceste instituţii descentralizate se bucură de un anumit gen de
„independenţă”, ţinând cont de personalitatea lor juridică, alegerea autorităţilor şi puterea lor de
decizie, şi anume o autonomie relativă, ce menţine o legătură de dependenţă în raport cu puterea
centrală a statului (Parlament, Guvern), legătură asigurată prin diferite mijloace: tutela, controlul
administrativ şi bugetar etc.
Această legătură de dependenţă a diferitelor autorităţi administrative faţă de centru etatic
este învederată şi de dispoziţiile art. 102 alin. (1) care normează faptul că Guvernul exercită
conducerea generală a administraţiei publice. Practic, prin acest articol, are loc
constituţionalizarea principiului subordonării administrative. În vederea realizării scopului
proxim al Guvernului, asigurarea realizării politicii interne şi externe a ţări, acesta are nevoie de
un instrument prin care să acţioneze, administraţia publică. Astfel, sintagma „exercită
conducerea generală a administraţiei publice” relevă în principiu preeminenţa voinţei
Guvernului concretizată printr-o putere de comandament şi control, ierarhia guvern-administraţie
găsindu-şi fundament în unitatea puterii executive ce rezultă din unitatea statului.
În urma acestor precizări, se poate observa că autorităţile administrative autonome apar
ca instituţii „în ruptură” în raport cu art. 102 alin. (1), independenţa fiind contrariul subordonării
ierarhice31. Compatibilitatea fenomenului acestor autorităţi administrative cu Constituţia este
admisă la noi chiar de către constituant care, prin dispoziţiile art. 116 alin. (2), relevă excluderea
de principiu a acestor instituţii de la principiul subordonării administrative ierarhice faţă de
Guvern: „Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a
ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome”.
Totuşi, independenţa de care se bucură aceste autorităţi „este fragilă şi nu interzice
anumite controale”32, după cum vom vedea ulterior, fiind o independenţă, o autonomie relativă.
28
Ibidem., p. 38.
29
Idem.
30
Consiliul Constituţional francez, Decizia din 25 februarie 1982.
31
A se vedea, de asemenea Jean Douvreleur, Olivier Douvreleur, Le principe d’indépendance: de l’autorité
judiciare aux autorités administratives indépendants, în Mélanges Jaques Robert. Libertés, Ed. L.G.D.J, Paris,
1998, p. 323-343
32
Michel Gentot, op.cit., paragraful 15.
Chiar dacă aceste instituţii aşa-zise independente eşapează unei puteri ierarhice şi tutelare, ele
rămân în continuare supuse unui control parlamentar şi jurisdicţional al actelor lor.

§4. Definiţie generală

Se poate observa în urma analizei termenilor ce compun sintagma de „autorităţi


administrative autonome” faptul că trasarea coordonatelor principale ale acestor autorităţi şi mai
ales reunirea acestora sub forma unei definiţii cuprinzătoare reprezintă un demers dificil şi
susceptibil de numeroase critici.
În ceea ce ne priveşte achiesăm unei definiţii largi rezultate din doctrina franceză 33 care
consideră că autorităţile administrative independente (autonome) reprezintă „organisme publice
non-jurisdicţionale cărora legiuitorul sau constituantul le conferă misiunea de a regulariza sau
organiza sectoare sensibile, de a veghea la respectul anumitor drepturi ale celor administraţi,
instituţii ce sunt dotate cu garanţii statutare şi puteri ce le permit să exercite funcţiile lor
specifice fără a fi supuse în principiu influenţei guvernământului”.

33
Michel Gentot, op.cit., paragraful 16.
CAPITOLUL 4

CREAREA AUTORITĂŢILOR ADMINISTRATIVE AUTONOME

§1. Crearea autorităţilor administrative autonome

Înfiinţarea autorităţilor administrative autonome presupune cu necesitate un act de


exercitare a puterii publice. Trebuie văzut care este nivelul normei necesare pentru a proceda la
crearea acestor autorităţi.
Constituţia României soluţionează o eventuală controversă în plan juridic pe marginea
competenţei de creare a acestor autorităţi. Dreptul francez în schimb, în care constituantul nu a
prevăzut nimic cu privire la aceste autorităţi, cunoaşte încă o reală controversă cu privire la
organele statale capabile să înfiinţeze astfel de instituţii.
După cum precizam anterior, art. 117 alin. (3) din Constituţie precizează că „Autorităţi
administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică”. Concluzia logică ce se desprinde
este aceea că Parlamentul, organul competent să adopte astfel de norme juridice, legi organice,
este competent să creeze autorităţi administrative independente. De asemenea, este evident că
sintagma „se pot”, folosită de către constituant, implică faptul că înfiinţarea acestor autorităţi
este expresia voinţei legislative libere, nerevenind evident o obligaţie pentru Parlament în a
proceda la crearea lor.
O problemă de interpretare ce poate apărea, cu consecinţe juridice importante în ceea ce
priveşte regimul juridic al acestor autorităţi, este aceea dacă aceste instituţii pot să fie create şi
printr-o altfel de normă decât legea organică. Cu alte cuvinte, dispoziţiile art. 117 alin. (3) ar
putea fi interpretate şi într-o manieră largă putând fi coroborate cu alte dispoziţii constituţionale?
Constituantul român prevede posibilitatea de creare a autorităţilor administrative autonome prin
lege, dar nu se exprimă într-o manieră restrictivă, neutilizând în acest sens sintagme precum
„numai prin lege organică” sau „doar prin lege organică”.
Posibilitatea conferită constituţional Guvernului prin art. 115 de a exercita în anumite
situaţii funcţia legislativă prin adoptarea de ordonanţe simple sau de urgenţă, coroborată cu
interpretarea largă a art. 117 alin. (3), ar putea conduce şi la concluzia că şi acest organ ar avea
competenţa de a crea asemenea autorităţi. O asemenea concluzie s-ar putea baza pe mai multe
argumente:
- constituantul român nu prevede exclusivitatea de înfiinţare a acestor autorităţi
Parlamentului;
- Guvernul poate adopta ordonanţe, acte cu aceeaşi putere normativă ca şi a legii, şi în
domeniul legilor organice;
- actul fundamental plasează aceste autorităţi de principiu în rândul sistemului organelor
administraţiei publice, vârful piramidei acestui sistem fiind ocupat de către Guvern.
În ceea ce ne priveşte nu ne raliem unei asemenea interpretări posibile şi considerăm că
dispoziţiile art. 117 alin. (3) trebuie înţelese ca având un sens strict: doar Parlamentul prin lege
organică poate să creeze autorităţi administrative autonome34.

34
În acelaşi sens se pronunţă şi Verginia Vedinaş, Comentariul art. 117 din Constituţia României, în Constituţia
României. Comentariu pe articole, coord. Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p.
1123.
După cum precizasem anterior, această interpretare restrictivă este impusă de caracterul
independent, autonom, recunoscut acestor instituţii juridice de către constituantul român.
Plasarea acestor autorităţi în rândul organelor administraţiei publice este realizată prin prisma
dispoziţiilor art. 116 alin. (2) care vorbeşte despre posibilitatea de organizare a altor organe de
specialitate subordonate Guvernului ori ministrelor sau ca autorităţi administrative
independente. Deci, dacă constituantul român ar fi dorit să plaseze aceste autorităţi în subordinea
Guvernului şi astfel acest organ să aibă şi capacitatea de a le crea, ar fi evidenţiat acest lucru într-
o manieră directă.

§2. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

a. Iniţial, problematica înfiinţării acestui tip de instituţie juridică este evitată în


jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Astfel, prin Decizia nr. 134 din 10 marie 200535 referitoare
la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
121/2003 pentru modificarea şi completarea Legii concurenţei nr. 21/1996, precum şi ale art. 17
alin. (1) şi ale art. 18 din Legea concurenţei nr. 21/1996, Curtea statua că, în ceea ce priveşte
invocarea încălcării dispoziţiilor art. 117 alin. (3) din Constituţie, potrivit cărora „autorităţi
administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică”, critica nu poate fi reţinută:
„Consiliul Concurenţei funcţionează în baza Legii concurenţei nr. 21/1996, care este lege
organică, iar Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 121/2003 modifică această lege. În
jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că ordonanţele de urgenţă se pot adopta şi în domeniul legilor
organice, întrucât restricţia prevăzută la art. 115 alin. (1) din Constituţie se referă numai la
ordonanţele Guvernului adoptate în baza unei legi de abilitare”.
Practic, instanţa constituţională mută analiza juridică pe terenul competenţei Guvernului
de a adopta ordonanţe de urgenţă în domeniul legilor organice fără a lua în discuţie prevederile
constituţionale invocate în materia înfiinţării autorităţilor administrative autonome cu incidenţă
restrictivă în exercitarea competenţei de legiferare a Guvernului.
b. Ulterior jurisprudenţa Curţii Constituţionale pare a se modifica în sensul considerării
nivelului normei juridice necesare pentru crearea unei autorităţi administrative autonome, prin
Decizia nr. 16 din 10 ianuarie 200736, declarând neconstituţionalitatea Legii privind înfiinţarea
Autorităţii Naţionale pentru Turism, în subordinea Guvernului României, aceasta precizând că
„alin. (1) şi (3) ale art. 117, prevăzând că ministerele se înfiinţează, se organizează şi
funcţionează potrivit legii şi că autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa prin lege
organică, consacră principiul potrivit căruia acest domeniu (n.n. de reglementare a regimului
juridic al acestor instituţii ale statului) este de competenţa exclusivă a Parlamentului”, iar că
„în ceea ce priveşte înfiinţarea altor organe de specialitate decât ministerele şi autorităţile
autonome, dar ca autorităţi guvernamentale, art. 117 alin. (2) din Constituţie stabileşte dreptul
Guvernului de a le înfiinţa (...)”.
Interpretarea Curţii apare tranşantă sub acest aspect, subliniind totodată că „normele
cuprinse în alin. (2) şi (3) ale art. 117 din Constituţie, referitoare la competenţa Parlamentului
şi a Guvernului, care sunt de strictă interpretare constituţională, fac o distincţie, fără echivoc,
cu privire la modalităţile de înfiinţare a celor două categorii de autorităţi menţionate (n.n. pe
de o parte ministerele şi autorităţile administrative autonome, iar pe de altă parte celelalte
organe de specialitate subordonate)”.

35
Publicată în M. Of. nr. 392 din 10 mai 2005.
36
Publicată în M. Of. nr. 66 din 29 ianuarie 2007.
c. Mai târziu, jurisprudenţa Curţii Constituţionale în această materie se schimbă din nou,
trădând un gen de abordare ce poate fi calificat ca cel puţin ciudat, dacă nu chiar ca o
neînţelegere a sau neconştientizare a consecinţelor normative rezultate prin prisma art. 116 alin.
(2) şi art. 117 alin. (3) din Constituţie în materia autorităţilor administrative autonome.
Astfel, prin Decizia nr. 444 din 31 martie 200937 referitoare la excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2, art. 16, art. 20 alin. (8), (9) şi (10), art. 23 alin. (1) şi
(2), precum şi art. 30 din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea
tuturor formelor de discriminare, Curtea constata că prin reglementarea iniţială a Ordonanţei
Guvernului nr. 137/2000, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a fost conceput ca
un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea Guvernului.
Însă această reglementare a ridicat problema existenţei unor eventuale presiuni politice
asupra Consiliului de natură a afecta neutralitatea şi autonomia sa în raporturile cu Guvernul şi
cu administraţia de stat subordonată acestuia, cu prilejul activităţii de combatere a discriminării.
Pentru aceste motive, prin Ordonanţa Guvernului nr. 77/200338, Ordonanţa Guvernului
nr. 137/2000 a fost completată, prevăzându-se că, „în exercitarea atribuţiilor sale, Consiliul
Naţional pentru Combaterea Discriminării îşi desfăşoară activitatea în mod independent, fără
ca aceasta să fie îngrădită sau influenţată de către alte instituţii ori autorităţi publice”. Ulterior,
constata Curtea, în vederea asigurării unei autonomii reale a Consiliului, prin modificările aduse
Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 prin Legea nr. 324/200639, acest organ a fost plasat sub
controlul Parlamentului.
În consecinţă, Curtea a concluzionat: Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării
este „o autoritate publică autonomă, aflată sub controlul Parlamentului, şi nu în subordinea
Guvernului”.
Practic, prin această decizie Curtea Constituţională evidenţiază faptul că în domeniul
activităţii de combatere a discriminării trebuie să activeze o autoritate statală sustrasă
eventualelor presiuni politice care i-ar putea afecta neutralitatea şi autonomia sa în raporturile cu
Guvernul şi cu administraţia de stat subordonată acestuia. Cu alte cuvinte, natura domeniului de
acţiune determină o anumită natură a autorităţii ce activează în acest domeniu, astfel încât
Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării trebuie în mod obligatoriu să fie conceput
din punct de vedere juridic ca o autoritate administrativă autonomă, şi nu ca un organ de
specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea Guvernului.
Curtea observă realizarea acestui lucru prin ultimele modificări ale Ordonanţei
Guvernului nr. 137/2000 ce imprimă Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării
caracterul de autoritate administrativă autonomă.
Ceea ce pare că uită Curtea noastră constituţională este că ea însăşi, în urmă cu doi ani,
prin Decizia nr. 16 din 10 ianuarie 2007, afirma că „normele cuprinse în alin. (2) şi (3) ale art.
117 din Constituţie, referitoare la competenţa Parlamentului şi a Guvernului, care sunt de
strictă interpretare constituţională, fac o distincţie, fără echivoc, cu privire la modalităţile de
înfiinţare a celor două categorii de autorităţi menţionate”, deci că este interzis Guvernului să
înfiinţeze astfel de autorităţi.
d. Se impun, în rezumat, o serie de precizări importante pe marginea celor evidenţiate
anterior. Crearea acestor autorităţi este rezervată doar Parlamentului prin lege organică.
Guvernul, în principiu, nu le poate crea şi nici nu le poate modifica regimul juridic prin

37
Publicată în M. Of. nr. 331 din 19 mai 2009.
38
Publicată în M. Of. nr. 619 din 30 august 2003.
39
Publicată în M. Of. nr. 626 din 20 iulie 2006.
adoptarea unei ordonanţe de urgenţă40. În ceea ce priveşte ordonanţele simple lucrurile sunt
clarificate de către constituant care în art. 115 alin. (1) precizează expres că „Parlamentul poate
adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac
obiectul legilor organice”. Deci, chiar dacă doreşte să delege competenţa de creare a acestor
autorităţi către Guvern, Parlamentul nu poate face acest lucru deoarece Constituţia nu permite.
Cu toate acestea, realitatea normativă românească dovedeşte contrariul regulilor
fundamentale stabilite de către constituant şi de către jurisdicţia constituţională română în
materia creării autorităţilor administrative autonome.
În acest sens, prezentăm drept exemplu Ordonanţa de urgenţă nr. 24 din 5 martie 2008
privind accesul la propriul dosar şi deconspirarea Securităţii41, act normativ actualmente în
vigoare42 prin care Guvernul a considerat necesar să reglementeze acest domeniu, şi astfel
inclusiv regimul juridic al Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii43,
autoritate care, potrivit art. 13 alin. (1), este o „autoritate administrativă autonomă cu
personalitate juridică, instituţie publică finanţată integral de la bugetul de stat, aflată sub
controlul Parlamentului”. Nu putem să nu remarcăm şi să subliniem încă odată faptul că deşi
CNSAS-ul este declarată ca autoritate administrativă autonomă sub control parlamentar, regimul
juridic al acesteia este reglementat de către Guvern prin ordonanţă de urgenţă.
De asemenea, cadrul de organizare şi funcţionare a Comisiei de Supraveghere a
Sistemului de Pensii Private este reglementat prin Ordonanţa de urgenţă nr. 50 din 9 iunie 2005
privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii
Private44.

40
Precizăm că Guvernul, potrivit Constituţiei României, are capacitatea de a adopta ordonanţe de urgenţă în domenii
ce fac obiectul legilor organice, în acest sens art. 115 alin. (5) precizând că „Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme
de natura legii organice sau aprobă cu majoritatea prevăzută la art. 76 alin. (1)”.
41
Publicată în M. Of. nr. 182 din 10 martie 2008.
42
Precizăm că declararea neconstituţionalităţii Legii nr. 187/1999 privind accesul la propriul dosar şi deconspirarea
poliţiei politice comuniste de către Curtea Constituţională prin Decizia nr. 51 din 31 ianuarie 2008, publicată în M.
Of. nr. 95 din 6 februarie 2008, a creat practic un vid de reglementare în ceea ce priveşte instituţia Consiliului
Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii care a devenit nefuncţional. Efectul declarării neconstituţionalităţii
legii a constat iniţial în suspendarea de drept a acestui act normativ pentru o perioadă de 45 de zile, termen în care
Parlamentul ar fi avut posibilitatea, potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, să pună de acord prevederile
neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. În realitate, Parlamentul nu a procedat în acest sens, în acest context,
Guvernul intervenind prin ordonanţă de urgenţă în cadrul termenului de 45 de zile şi reglementând el însuşi acest vid
legislativ.
43
Motivarea acestui fapt rezultă din chiar preambulul ordonanţei de urgenţă, Guvernul evocând consecinţele extrem
de grave ale nereglementării în ansamblu a acestei problematici în termenul de 45 de zile, printre care şi „menţinerea
unei naturi juridice neclare a Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii în sistemul instituţiilor
publice”, fiind “necesară, prin urmare, o reconfigurare a Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii,
ca autoritate administrativă autonomă (...)”.
44
Publicată în M. Of. nr. 509 din 15 iunie 2005.
CAPITOLUL 5

MODUL DE COMPUNERE
A AUTORITĂŢILOR ADMINISTRATIVE AUTONOME
În ceea ce priveşte structura internă a autorităţilor administrative autonome se poate
observa pe baza actelor normative ce constituie baza juridică a lor că nu există un „statut-tip” al
acestora şi că regulile de compunere şi de desemnare a organelor de conducere ale acestor
instituţii sunt extrem de variabile.

§1. Autorităţi unice şi autorităţi colegiale

Anumite asemenea autorităţi autonome sunt constituite şi apar prin prisma unei autorităţi
unice, cum ar fi de exemplu cazul Avocatului Poporului. Art. 58 din Constituţie stabileşte faptul
că „Avocatul Poporului este numit pe o perioadă de cinci ani (...)” şi că această autoritate îşi
desfăşoară activitatea cu ajutorul unor adjuncţi specializaţi pe domenii de activitate.
În marea majoritate a cazurilor însă, aceste autorităţi autonome apar sub forma unui
Consiliu (Consiliul Concurenţei, Consiliul Suprem de Apărarea a Ţării, Consiliul Naţional al
Audiovizualului), a unei Comisii (Comisia de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private), a
unei Agenţii (Agenţia Naţională de Integritate, Agenţia Naţională de Presă ROMPRES), a unei
Autorităţi (Autoritatea Naţională de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter Personal,
Autoritatea Electorală Permanentă) sau chiar a unui Serviciu (Serviciul Român de Informaţii),
adică sub forma unor organe colegiale.
Avantajul considerabil al „colegiului” constă în faptul că permite pluralismul la nivelul
compunerii respectivei autorităţi şi automat favorizează discuţiile prin prisma cărora se confruntă
diferite puncte de vedere existente, fără a exclude însă consensul decizional sub forma căruia
apar de cele mai multe ori deciziile adoptate. Există însă şi astfel de autorităţi în care deciziile
adoptate sunt prezentate ca atare, ca rezultat al voinţei majorităţii membrilor, şi nu ca un consens
de comun acord. În cazul adoptării unor decizii importante potrivit acestui ultim caz, votul
exprimat trădează o oarecare politizare a acestor autorităţi chiar dacă se doresc a fi independente
şi echidistante faţă de puterea politică.
Formula colegială ca mod de organizare a autorităţilor administrative autonome constituie
cea mai răspândită soluţie adoptată, numărul membrilor „colegiului” fiind variabil de la o
autoritate la alta.

§2. Desemnarea membrilor şi calitatea acestora

Formarea organelor de conducere ale autorităţilor administrative autonome se produce


printr-un proces divers de la o autoritate la alta ce presupune fie o îmbinare a alegerii cu numirea
formală, fie doar o numire din partea puterii politice. Condiţiile impuse pentru obţine calitatea de
membru în organele de conducere ale unor asemenea autorităţi pot fi cele generale impuse de art.
16 alin. (3) din Constituţie, cetăţenia română şi domiciliul în România, sau pot fi condiţii
specifice domeniului în care activează respectiva autoritate şi stipulate expres în legea de
organizare a acesteia.
Astfel, modul prin care sunt desemnate persoanele ce vor exercita anumite funcţii de
conducere a acestor autorităţi autonome poate presupune alegerea lor sau poate fi rezultatul unui
concurs. Persoanele astfel desemnate trebuie în toate cazurile să fie numite în funcţie de anumite
organe politice.
În acest sens, pentru desemnarea Avocatului Poporului, potrivit art. 6 din Legea nr.
35/1997, grupurile parlamentare recomandă birourilor permanente ale celor două camere ale
Parlamentului anumite persoane. Avocatul Poporului este numit de către Camera Deputaţilor şi
Senat din rândul acestor persoane propuse, în funcţie de numărul de voturi obţinut de fiecare în
şedinţa reunită a celor două camere. Este evident că este vorba de o aparentă alegere a acestei
autorităţi de către Parlament dintre mai multe opţiuni dublată de procedeul numirii în funcţie.
Condiţiile de numire pentru Avocatul Poporului, potrivit legii de organizare a acestei autorităţi,
sunt cele necesare pentru a avea calitatea de judecător al Curţii Constituţionale45.
De asemenea, potrivit art. 12 din Legea nr. 144/2007, preşedintele şi vicepreşedintele
Agenţiei Naţionale de Integritate sunt desemnaţi în baza susţinerii unui concurs în prealabil şi
numiţi de către Senat în funcţia respectivă.
Alte autorităţi autonome sunt formate exclusiv prin numirea în organele de conducere a
unor persoane de către puterea politică sau societatea civilă.
Potrivit art. 17 al Legii nr. 21/1996, Consiliul Concurenţei este un organ colegial format
din şapte membri (un preşedinte, doi vicepreşedinţi şi patru consilieri de concurenţă) numiţi de
Preşedintele României la propunerea Colegiului Consultativ al Consiliului Concurenţei, cu
avizul Guvernului şi după audierea candidaţilor în comisiile de specialitate ale Parlamentului.
În mod asemănător, cei 11 membrii ai Consiliului Naţional al Audiovizualului, potrivit
art. 11 din Legea nr. 504/2002 sunt numiţi de către Parlament în urma aprobării candidaturilor
propuse cu majoritate relativă - 3 propuşi de Senat, 3 propuşi de Camera Deputaţilor, 2 propuşi
de Guvern şi 2 propuşi de Preşedintele României.
De asemenea, Consiliul Economic şi Social, conform art. 92 al Legii nr. 62/2011 este
compus din 45 de membri, 15 numiţi de către confederaţiile patronale reprezentative de la nivel
naţional, 15 numiţi de către confederaţiile sindicale reprezentative de la nivel naţional şi 15
reprezentând societatea civilă, numiţi prin decizie a primului-ministru, la propunerea
Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, din cadrul structurilor cooperatiste,
profesiunilor liberale, organizaţiilor pentru protecţia consumatorilor, comunităţii ştiinţifice şi
academice, organizaţiilor de agricultori, organizaţiilor de pensionari, organizaţiilor comunităţilor
locale, asociaţiilor care reprezintă familia şi persoanele cu dizabilităţi şi al altor organizaţii
neguvernamentale.
Această analiză preliminară a modurilor de compunere a autorităţilor administrative
autonome demonstrează faptul că mijloacele de desemnare a acestora sunt diverse: alegere,
numire directă, concurs, cooptare etc. Niciunul dintre aceste procedee nu se impune ca un tipar
de desemnare a acestor instituţii. Indiferent de faptul că o persoană este aleasă sau numită de o
autoritate publică, de un colegiu electoral, de o corporaţie, persistă totuşi o anumită „teamă” faţă
de faptul că criteriile de desemnare nu sunt totalmente dezinteresate şi că persoana astfel
desemnată nu beneficiază de libertatea absolută a judecăţilor şi aprecierilor sale46.

45
Art. 143, Constituţia României: „Judecătorii Curţii Constituţionale trebuie să aibă pregătire juridică superioară,
înaltă competenţă profesională şi o vechime de cel puţin 18 ani în activitatea juridică sau în învăţământul juridic
superior”.
46
Michel Gentot, op.cit., paragraful 58.
O asemenea constatare poate conduce cu gândul la faptul că autonomia prezumată a
acestor instituţii se transformă într-un mit. Totuşi, după cum sublinia şi M. Jean-Michael
Galabert în 1988, „modul de desemnare a autorităţilor administrative independente nu
reprezintă în final o problemă capitală, acestea trebuie până la urmă să fie desemnate de
cineva... Problema independenţei lor este cea care se pune ulterior”47. Realitatea demonstrează
că de fapt exerciţiul funcţiilor în care independenţa personală reprezintă o obligaţie statutară şi o
regulă deontologică este cel care modelează comportamentele persoanelor şi astfel că această
„independenţă” trebuie protejată şi garantată juridic.

47
M. Jean-Michael Galabert, Colloque sur les autorités administratives indépendantes, 1988, p. 284.
CAPITOLUL 6

GARANŢIILE INSTITUŢIONALE ŞI LEGALE DE INDEPENDENŢĂ


ALE AUTORITĂŢILOR ADMINISTRATIVE AUTONOME

Membrii autorităţilor administrative autonome dispun de numeroase garanţii esenţiale a


independenţei acestora de cele mai multe ori făcând obiectul unor dispoziţii legale exprese.
Aceste garanţii instituţionale sunt impuse în vederea asigurării caracterului de independenţă al
acestor autorităţi prin intermediul membrilor lor şi vizează de principiu irevocabilitatea,
inamovibilitatea, incompatibilităţile etc.

§1. Inamovibilitatea

Beneficiind în principiu de inamovibilitate, membrii acestor autorităţi şi autorităţile însele


s-ar putea spune că depind într-o mare măsură de voinţa legislativă, de creatorul de principiu al
acestora. Astfel, dacă crearea lor se produce după cum observasem anterior potrivit art. 117 alin.
(3) din Constituţie prin intermediul legii organice, acelaşi organ care le-a creat, Parlamentul, le
poate şi desfiinţa făcând aplicaţia principiului de drept al paralelismului formelor şi
competenţelor. Acest lucru nu este şi nici nu poate fi interzis puterii legislative. În acest sens,
Consiliul Constituţional francez estima în 1986, cu privire la desfiinţarea de către Parlament a
Înaltei Autorităţi de Comunicare Audiovizuală, că „este în orice moment permis legislatorului
(...) de a modifica textele anterioare (...) de a adopta modalităţi noi asupra cărora le apreciază
singur oportunitatea”.
Numeroase garanţii legale a independenţei acestor autorităţi se regăsesc la nivelul actelor
normative în baza cărora funcţionează acestea. Astfel, art. 11 alin. (6) din Legea audiovizualului
nr. 504/2002 stabileşte că „Membrii Consiliului sunt garanţi ai interesului public şi nu
reprezintă autoritatea care i-a propus”. În acelaşi sens, art. 17 alin. (6) din Legea nr. 21/1996
normează faptul că „Membrii Plenului Consiliului Concurenţei nu reprezintă autoritatea care i-a
numit şi sunt independenţi în luarea deciziilor” iar art. 2 din Legea nr. 35/1997 că „(1) Instituţia
Avocatul Poporului este autoritate publică autonomă şi independentă faţă de orice altă
autoritate publică, în condiţiile legii. (3) Avocatul Poporului nu poate fi supus nici unui mandat
imperativ sau reprezentativ. Nimeni nu îl poate obliga pe Avocatul Poporului să se supună
instrucţiunilor sau dispoziţiilor sale”. De asemenea, principiile după care se desfăşoară
activitatea de evaluare Agenţia Naţională de Integritate sunt legalitatea, confidenţialitatea,
imparţialitatea, independenţa operaţională, celeritatea, buna administrare, dreptul la apărare,
precum şi prezumţia dobândirii licite a averii. Potrivit principiului independenţei operaţionale,
preşedintele, vicepreşedintele şi inspectorii de integritate nu vor solicita sau primi dispoziţii
referitoare la evaluările privind averea persoanelor, conflictele de interese şi incompatibilităţile
de la nicio autoritate publică, instituţie sau persoană - art. 15 alin. (3).

§2. Durata mandatului

Durata mandatului membrilor autorităţilor administrative autonome şi modalităţile de


revocare a acestora reprezintă în acelaşi timp garanţii ce concură la realizarea independenţei şi
imparţialităţii acestora, mai ales faţă de organele care i-au numit. Se poate constata că durata
mandatului membrilor este variabilă de la o autoritate la alta şi că acest mandat uneori poate fi
reînnoit cel mult o singură dată: Consiliul Naţional al Audiovizualului - 6 ani, Avocatul
Poporului - 5 ani cu posibilitate de reînvestire, Consiliul Concurenţei - 5 ani, cu posibilitate de
reînvestire etc.
În principiu membrii acestor organe plasate sub semnul independenţei nu pot fi revocaţi
din funcţie decât în anumite cazuri speciale. Astfel, membrii Consiliului Naţional al
Audiovizualului pot fi demişi, la propunerea comisiilor de specialitate ale Parlamentului în cazul
incapacităţii de a-şi exercita funcţia pentru o perioadă mai mare de 6 luni sau în cazul unei
condamnări penale aplicate printr-o hotărâre judecătorească rămasă definitivă (art. 13); membrii
Consiliului Concurenţei sunt revocabili de către autoritatea care i-a numit pentru încălcarea gravă
a legii de organizare şi pentru condamnare penală, prin hotărâre judecătorească definitivă şi
irevocabilă, pentru săvârşirea unei infracţiuni (art. 17).

§3. Incompatibilităţile

Incompatibilităţile constituie de asemenea garanţii ale independenţei şi imparţialităţii


membrilor acestor autorităţi. Aceste incompatibilităţi sunt stabilite de cele mai multe ori de către
legiuitor.
Art. 12 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 instituie astfel de incompatibilităţi: „(2)
Calitatea de membru al Consiliului este incompatibilă cu funcţiile publice sau private, cu
excepţia celor didactice, dacă nu dau naştere unor conflicte de interese. (3) În timpul exercitării
mandatului membrii Consiliului nu pot face parte din partide sau din alte structuri politice”.
În mod asemănător, art. 17 alin. (5) din Legea nr. 21/1996 normează: „Calitatea de
membru al Consiliului Concurenţei este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte activităţi
profesionale sau de consultanţă, cu participarea, directă ori prin persoane interpuse, la
conducerea sau administrarea unor entităţi publice ori private sau cu deţinerea de funcţii ori de
demnităţi publice, cu excepţia funcţiilor şi activităţilor didactice din învăţământul superior,
cercetare ştiinţifică şi creaţie literar-artistică. Ei nu pot fi desemnaţi experţi sau arbitri nici de
părţi şi nici de instanţa judecătorească sau de către o altă instituţie”.
CAPITOLUL 7
LOCUL AUTORITĂŢILOR ADMINISTRATIVE AUTONOME
ÎN SISTEMUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Autorităţile administrative autonome dispun, pe de o parte, de o independenţă organică ce


se exprimă prin modul de compunere şi statutul organelor acestora, iar pe de altă parte, de o
independenţă funcţională ce le permite ca în exercitarea misiunilor lor să nu primească ordine
sau instrucţiuni nici din partea Guvernului, nici din partea Parlamentului, care se limitează la
stabilirea cadrului specific de intervenţie în activitatea acestor autorităţi prin actele normative de
creare a lor.
Deciziile adoptate de către aceste autorităţi autonome nu sunt supuse nici unui control
ierarhic sau tutelar şi nici nu pot fi nici reformate, nici anulate de către o autoritate statală ce nu
are caracter jurisdicţional.
Totuşi, funcţionarea acestor autorităţi implică existenţa unor mijloace umane şi financiare
de care să dispună acestea. Prin prisma acestui fapt, nu trebuie uitat faptul că din punct de vedere
formal aceste autorităţi fac parte integrantă din sistemul administraţiei de stat (constituantul
român, după cum evidenţiasem anterior le plasează în Capitolul V denumit „Administraţia
publică”, Secţiunea I, „Administraţia publică centrală de specialitate”), dar autonomia de
gestiune a acestora trebuie să aibă un caracter real.

§1. Legătura cu structurile clasice ale administraţiei de stat

Mijloacele de care dispun aceste autorităţi autonome în vederea realizării scopului pentru
care au fost create sunt de cele mai multe ori furnizate de către administraţia centrală de care sunt
legate din punct de vedere bugetar.
Aceste autorităţi dispun de bugete proprii dar care fac parte integrantă din bugetul de stat iar
proiectele de buget propuse de fiecare astfel de instituţie trebuie de principiu să fie aprobate de către
Parlament, Guvernul, prin Ministerul Finanţelor Publice avizând aceste proiecte. De asemenea,
persoanelor ce ocupă funcţii în cadrul autorităţilor administrative independente le este asimilată
respectiva funcţie cu funcţii specifice aparatului administraţiei de stat (ministru, şef de departament,
secretar sau subsecretar de stat etc.). În anumite cazuri anumiţi funcţionari ce vor activa în cadrul
acestor autorităţi sunt puşi la dispoziţie de către anumite organe ale administraţiei centrale de stat după
cum vom observa ulterior.
Din punct de vedere a legăturii bugetare cu administraţia centrală de stat şi în anumite
cazuri al modalităţilor de asigurare a unei părţi din personalul uman, s-ar părea că nu se poate
nega „existenţa unui veritabil cordon ombilical între autorităţile administrative independente şi
guvernământ”48. De principiu, autorităţile administrative autonome nu se pot autofinanţa,
resursele bugetare ale acestora fiind asigurate de la bugetul central de stat.
Se poate conchide astfel că, de o manieră generală, legătura bugetară a acestor autorităţi
reprezintă regula în această materie, dar acest lucru nu înseamnă că se instituie o tutelă bugetară
asupra lor, aceste instituţii având potrivit cadrului normativ de funcţionare competenţa de

48
Sylvie Hulbac, Evelyne Pisier, Les autorités face aux pouvoirs, în Claude Albert Colliard, Gérard Timsit,
Autorités administratives indépendantes, Ed. P.U.F, 1988, p. 128.
propunere a bugetelor proprii necesare. Vom prezenta doar câteva exemple în vederea reliefării
aspectelor generale precizate anterior.
Conform art. 36 alin. (1) din Legea nr. 35/1997 „Instituţia Avocatului Poporului are buget
propriu, care face parte integrantă din bugetul de stat (...) (2) Proiectul de buget se aprobă, cu
avizul consultativ al Ministerului Finanţelor Publice, de Avocatul Poporului şi se înaintează
Guvernului pentru a fi inclus distinct în proiectul bugetului de stat supus legiferării. Obiecţiile
Avocatului Poporului la proiectul de buget al Guvernului se prezintă Parlamentului pentru
soluţionare”.
De asemenea, Legea nr. 144/2007, în art. 16 alin. (1) stabileşte că finanţarea cheltuielilor
curente şi de capital ale Agenţiei Naţionale de Integritate „se asigură integral de la bugetul de
stat. Proiectul de buget se întocmeşte de preşedintele Agenţiei, cu avizul Ministerului Finanţelor
Publice, şi se înaintează Guvernului, pentru a fi inclus distinct în proiectul bugetului de stat
supus aprobării prin lege”.
În mod asemănător, în art. 25 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 se precizează: „Consiliul
Concurenţei îşi întocmeşte proiectul de buget propriu, care se prevede distinct în bugetul de
stat”.
După cum precizam anterior, legătura autorităţilor administrative cu aparatul
administraţiei de stat este reliefată şi prin prisma asimilării funcţiilor din organele acestor
instituţii unor funcţii publice sau de demnitate publică.
Astfel, „funcţia de Avocat al Poporului este asimilată cu funcţia de ministru” [art. 36
alin. (3)]; „Personalul Agenţiei Naţionale de Integritate este format din preşedintele Agenţiei,
vicepreşedintele Agenţiei, inspectori de integritate, funcţionari publici şi personal contractual.
Preşedintele Agenţiei este demnitar cu rang de secretar de stat, vicepreşedintele Agenţiei este
demnitar cu rang de subsecretar de stat, iar funcţia de inspector de integritate este funcţie
publică cu statut special” [art.12 alin. (2)]; „Funcţia de preşedinte al Consiliului Concurenţei este
asimilată celei de ministru, cea de vicepreşedinte celei de secretar de stat, iar cea de consilier de
concurenţă celei de subsecretar de stat” (art. 23); „Membrii Consiliului Naţional al
Audiovizualului au funcţie de demnitate publică asimilată funcţiei de secretar de stat” [art. 12
alin. (1)].
Deşi prin natura lor aceste autorităţi trebuie să fie create şi să funcţioneze într-un mod cât
mai independent faţă de puterea publică acest lucru trebuind să se verifice şi la nivelul formării
organelor acestor instituţii, în anumite cazuri, o parte din personalul uman din cadrul acestora
provine direct din rândul unor organe ale administraţiei centrale de stat.
Este cazul Agenţiei Naţionale de Integritate, în a cărei lege de organizare şi funcţionare la
art. 62 alin. (4), se normează că Agenţia va funcţiona cu un număr de 28 de posturi până la data
când devine operaţională, până la data de 15 decembrie 2007, Ministerul Economiei şi
Finanţelor, Ministerul Justiţiei, Ministerul Internelor şi Reformei Administrative, Ministerul
Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici detaşând persoane care vor desfăşura operaţiuni legate de
înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei, după cum urmează: a) Ministerul Economiei şi
Finanţelor - 4 persoane; b) Ministerul Justiţiei - 6 persoane; c) Ministerul Internelor şi Reformei
Administrative - 5 persoane; d) Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse - 4 persoane; e)
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - 3 persoane; f) Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici - 3 persoane”.
§2. Autonomia de gestiune

Autorităţile administrative autonome nu cunosc un control tutelar asupra activităţii


desfăşurate de către acestea din partea unor organisme politice integrate în aparatul administrativ
statal.
Autonomia financiară a acestor autorităţi, ca garanţie instituţională a independenţei lor
faţă de stat, presupune faptul că acestea dispun de un nivel suficient de resurse care să le permită
exercitarea plenară a competenţelor lor şi că ele se bucură de o marjă largă de apreciere în ceea
ce priveşte utilizarea acestor resurse.
Statul, prin instituţia Parlamentului, autoritatea competentă în adoptarea legii bugetului de
stat, este cel care determină în mod real resursele financiare de care beneficiază aceste autorităţi
independente dotate cu bugete proprii de care pot dispune în mod liber.
Este evident că acesta libertate de utilizare a resurselor financiare este încadrată şi
cantonată în limitele realizării scopului pentru care au fost create aceste autorităţi, deci în limitele
actului normativ de organizare şi funcţionare [în anumite cazuri, cum este de exemplu cazul
Agenţiei Naţionale de Integritate, evaluarea calităţii managementului Agenţiei se face anual,
printr-un audit financiar extern independent - art. 32 alin. (1)]. De asemenea, în cele mai multe
cazuri, organele de conducere ale acestor autorităţi sunt şi cele care au competenţa financiară
legală de a utiliza în mod autonom şi potrivit misiunii instituţiei resursele financiare ce formează
bugetul, răspunzând direct în acest sens - potrivit art. 13 lit. (i) din Legea nr. 35/1997 Avocatul
Poporului „exercită funcţia de ordonator principal de credite”; în art. 16 alin. (2) din Legea nr.
144/2007 se prevede faptul că „Preşedintele Agenţiei Naţionale de Integritate are calitatea de
ordonator principal de credite” etc.
Această autonomie de gestiune de care dispun autorităţile administrative autonome nu
este însă nelimitată deoarece ulterior folosirii resurselor financiare primite de la bugetul central
intervine controlul utilizării acestor resurse prin intermediul Curţii de Conturi. Trebuie precizat
faptul că autonomia de gestiune în cauză presupune ca activitatea acestor autorităţi autonome să
fie total transparentă în ceea ce priveşte statutul lor financiar.
CAPITOLUL 8

LIMITELE DE ACŢIUNE
ALE AUTORITĂŢILOR ADMINISTRATIVE AUTONOME
Autorităţile administrative autonome beneficiază de o gamă largă de puteri ce variază
în funcţie de obiectul specific al fiecăreia. Aproape toate aceste autorităţi deţin puteri vaste în
vederea realizării scopului lor, având capacitatea recunoscută expres de lege de a aviza sau de
a recomanda puterilor publice, de a efectua anumite investigaţii sau anchete dacă este cazul,
de a reglementa anumite domenii de activitate prin adoptarea de decizii generale sau
individuale creatoare de drepturi şi obligaţii, de asemenea de a aplica sancţiuni directe
persoanelor ce încalcă legea şi de asemenea de a sesiza anumite organe ale statului (instanţa
de judecată, Guvernul etc.).

§1. Puterea de investigare

Această putere de investigare care este recunoscută de lege anumitor autorităţi


autonome se concretizează sub două aspecte: pe de o parte, aceste autorităţi, în efectuarea
controlului general şi supravegherea unui anumit sector de activitate, trebuie să fie informate
perfect despre realităţile concrete ale acelui domeniu astfel încât trebuie să poată avea acces
liber la toate informaţiile şi documentele publice de care au nevoie în acest sens, iar pe de altă
parte, aceste instituţii deţin propriu-zis competenţa legală de a efectua anchete, investigaţii şi
verificări.
Cât priveşte primul aspect enunţat, în multe cazuri legea instituie practic o obligaţie de
informare şi un drept recunoscut anumitor autorităţi autonome de a culege toate informaţiile
care le sunt utile fără ca autorităţile publice să le poată opune, de principiu, caracterul secret al
documentelor deţinute. De asemenea, uneori legea stabileşte şi o obligaţie de răspuns la
cererile de informaţii adresate de autorităţile autonome organelor statului sau altor persoane
juridice de drept privat.
Astfel, potrivit art. 26 lit. (g) din Legea nr. 21/1996 Consiliul Concurenţei „efectuează
(...) investigaţii utile pentru cunoaşterea pieţei” ordonate de către Preşedintele acestuia [art. 20
alin. (3)], iar rapoartele de investigaţie, cu eventualele obiecţii formulate la acestea se
examinează în plenul Consiliului [art. 20 alin. (4)]. Art. 35 din aceeaşi lege precizează că „În
realizarea investigaţiilor, precum şi a atribuţiilor conferite în baza prezentei legi, inspectorii
de concurenţă pot solicita agenţilor economici sau asociaţiilor de agenţi economici
informaţiile şi documentele care le sunt necesare, menţionând baza legală şi scopul solicitării,
şi pot stabili termene până la care aceste informaţii şi documente să le fie furnizate, sub
sancţiunea prevăzută în prezenta lege”.
De asemenea, Agenţia Naţională de Integritate potrivit art. 1 alin. (3) din Legea nr.
176/2010, desfăşoară o activitate de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor, a informaţiilor
şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru
categoriile de persoane prevăzute în lege. De asemenea, conform art. 15 alin. (2), pe parcursul
desfăşurării evaluării, inspectorii de integritate pot solicita tuturor instituţiilor şi autorităţilor
publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum şi persoanelor fizice,
documentele şi informaţiile necesare desfăşurării activităţii de evaluare, cu obligaţia păstrării
confidenţialităţii. La solicitarea motivată a inspectorilor de integritate, persoanele fizice şi
juridice, conducătorii autorităţilor, ai instituţiilor sau ai societăţilor publice ori private, precum
şi cei ai regiilor autonome sunt obligaţi să comunice acestuia, în termen de cel mult 30 de zile,
datele, informaţiile, înscrisurile şi documentele solicitate potrivit prevederilor alin. (1),
indiferent de suportul acestora, precum şi date, informaţii sau documente pe care le deţin, care
ar putea conduce la soluţionarea lucrării.
Asemănător, autorităţile publice sunt obligate să comunice sau, după caz, să pună la
dispoziţia Avocatului Poporului, în condiţiile legii, informaţiile, documentele sau actele pe
care le deţin în legătură cu cererile care au fost adresate Avocatului Poporului, acordându-i
sprijin pentru exercitarea atribuţiilor sale (art. 4 din Legea nr. 35/1997). Avocatul Poporului
are dreptul să facă anchete proprii, să ceară autorităţilor administraţiei publice orice
informaţii sau documente necesare anchetei, să audieze şi să ia declaraţii de la conducătorii
autorităţilor administraţiei publice şi de la orice funcţionar care poate da informaţiile necesare
soluţionării petiţiei ce i-a fost adresată [art. 22 alin. (1)].
Consiliul Economic şi Social are dreptul sa solicite de la orice persoana juridică, de
drept public sau privat, iar aceste persoane au obligaţia sa transmită, cu respectarea normelor
legale în vigoare, datele şi informaţiile necesare îndeplinirii atribuţiilor consiliului, în acest fel
exercitând o putere specifică autorităţilor administrative independente, puterea de investigare
[art. 119 alin. (1) din Legea nr. 62/2011]. Păstrarea şi folosirea datelor şi informaţiilor se fac
cu respectarea gradului de confidenţialitate precizat de emitent.
În ceea ce priveşte al doilea aspect enunţat anterior, anumite autorităţi administrative
sunt învestite prin lege cu competenţa legală de a efectua anchete, investigaţii şi verificări şi
sunt dotate cu puterea de a efectua aceste investigaţii.
În acest sens, Consiliul Concurenţei poate dispune efectuarea de investigaţii, potrivit
atribuţiilor sale, dacă există suficient temei de fapt şi de drept, din oficiu sau la plângerea unei
persoane fizice sau juridice afectate în mod real şi direct prin încălcarea prevederilor art. 5, 6,
9 şi 15 din prezenta lege, precum şi a art. 101 şi 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii
Europene (art. 34 din Legea nr. 21/1996). În scopul îndeplinirii atribuţiilor legale, Consiliul
Concurenţei poate să ia declaraţii de la orice persoană fizică sau de la reprezentantul legal al
persoanei juridice, care consimte să dea astfel de declaraţii (art. 35^1).
Pentru investigarea încălcării prevederilor legii, inspectorii de concurenţă sunt abilitaţi
cu puteri de inspecţie după cum urmează: să intre în spaţiile, terenurile sau mijloacele de
transport pe care întreprinderile ori asociaţiile de întreprinderi le deţin legal; să examineze
orice documente, registre, acte financiar-contabile şi comerciale sau alte evidenţe legate de
activitatea întreprinderii sau asociaţiilor de întreprinderi, indiferent de locul în care sunt
depozitate şi de suportul fizic sau electronic pe care sunt păstrate; să ceară oricărui
reprezentant sau membru al personalului întreprinderii sau asociaţiei de întreprinderi
explicaţii cu privire la faptele sau documentele legate de obiectul şi scopul inspecţiei şi să
consemneze sau să înregistreze răspunsurile acestora; să ridice sau să obţină în orice formă
copii ori extrase din orice documente, registre, acte financiar-contabile şi comerciale sau din
alte evidenţe legate de activitatea întreprinderii sau asociaţiei de întreprinderi; să sigileze orice
amplasament destinat activităţilor întreprinderii sau asociaţiei de întreprinderi şi orice
documente, registre, acte financiar-contabile şi comerciale sau alte evidenţe legate de
activitatea întreprinderii sau asociaţiei de întreprinderi, pe durata şi în măsura necesară
inspecţiei. [art. 36 alin. (1)].
Inspectorii de concurenţă cu puteri de inspecţie vor proceda la actele prevăzute la alin.
(1) numai dacă există indicii că pot fi găsite documente sau pot fi obţinute informaţii
considerate necesare pentru îndeplinirea misiunii lor, iar rezultatul acestora va fi consemnat
într-un proces-verbal de constatare şi inventariere. Inspectorii de concurenţă cu puteri de
inspecţie pot face inspecţii inopinate şi pot solicita orice fel de informaţii sau justificări legate
de îndeplinirea misiunii, atât la faţa locului, cât şi la convocare la sediul Consiliului
Concurenţei.
Însă, aceste investigaţii efectuate de inspectorii de concurenţă pot fi făcute doar în
baza unui ordin emis de către preşedintele Consiliului Concurenţei şi cu autorizarea judiciară
dată prin încheiere de către preşedintele Curţii de Apel Bucureşti sau de către un judecător
delegat de acesta [art. 38 alin. (1)].

§2. Puterea de avizare

Anumite autorităţi administrative autonome beneficiază de puterea de a emite avize


exercitând astfel atribuţii consultative prin care se exercită puterea lor de influenţare. Avizele
eliberate de către aceste autorităţi autonome pot fi avize facultative sau avize obligatorii, legea
prevăzând distinct situaţiile şi persoanele circumstanţiate ce pot cere eliberarea unor astfel de
avize.
În ceea ce priveşte prima categorie generică de avize ce pot fi emise, avizele
facultative, acestea se constituie în principal într-o consultare de către anumite organe ale
statului a anumitor autorităţi autonome în legătură cu o anumită problemă dintr-un domeniu
determinat în care primele doresc să intervină prin reglementare nefiind însă ţinute de
conţinutul avizului emis în acest sens. Totuşi, în anumite situaţii autorităţile publice nu pot
statua legal decât dacă s-a emis anterior avizul necesar, fără însă a fi legate de conţinutul
acestuia, uneori fiind chiar obligate să solicite un asemenea aviz consultativ care va însoţi în
mod obligatoriu decizia adoptată.
În acest sens, principala atribuţie a Consiliului Legislativ este aceea de a analiza şi de a
aviza proiectele de legi, propunerile legislative şi proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu
caracter normativ ale Guvernului, în vederea supunerii lor spre legiferare sau adoptare [art. 2
alin. (1) din Legea nr. 73/1993].
Proiectele de legi şi propunerile legislative se supun dezbaterii Parlamentului cu avizul
Consiliului Legislativ care va fi dat înăuntrul termenului stabilit de Biroul permanent sau de
comisia permanentă a Camerei Parlamentului care l-a solicitat. Dacă avizul nu este dat în
termenul stabilit, aceasta nu împiedică desfăşurarea procedurii legislative, avizul fiind
consultativ şi având un obiect circumstanţiat de lege [art. 3 alin. (1), (2) şi (3)].
Proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ se supun spre adoptare
Guvernului numai cu avizul Consiliului Legislativ cu privire la legalitatea măsurilor
preconizate şi la modul în care sunt realizate cerinţele prevăzute la art. 3 alin. (3), care se
aplică în mod corespunzător. Avizul este consultativ şi va fi dat înăuntrul termenului solicitat
de Guvern, care nu poate fi mai mic de 10 zile în cazul proiectelor cu procedură obişnuită şi
de 2 zile în cazul celor cu procedură de urgenţă [art. 4 alin. (1), (2) şi (3)].
Consiliul Legislativ avizează, în condiţiile legii, rectificările ce se propun a fi aduse
unor acte normative după publicarea acestora, în cazul descoperirii de erori materiale.
Publicarea rectificărilor de acte normative în Monitorul Oficial al României, Partea I, se face
numai cu avizul Consiliului Legislativ [art. 5 alin. (3)].
Puterea de avizare de care beneficiază Consiliul Economic şi Social ca autoritate
administrativă autonomă rezultă în primul rând prin prisma dispoziţiilor art. 83 alin. (1) din
Legea-cadru, care normează faptul că această autoritate este consultată de către iniţiatorii
proiectelor de acte normative din domeniul său de competenţă. Rezultatul acestei consultări se
concretizează în avize la proiectele de acte normative. De asemenea, iniţiatorii proiectelor de
acte normative şi de programe şi strategii naţionale sau sectoriale care privesc domeniile de
competenţa Consiliului Economic şi Social prevăzute de lege au obligaţia de a solicita pentru
acestea avizul consultativ al acestuia [art. 87 alin. (1)]. Acest aviz va însoţi obligatoriu
proiectul de act normativ, de program sau strategie până la adoptare. Avizele favorabile nu se
motivează. Avizele cu observaţii şi propuneri vor cuprinde motivarea completă a fiecărei
obiecţii sau propuneri. Avizele nefavorabile vor cuprinde în mod obligatoriu motivarea
acestora.
Cât priveşte avizele obligatorii, uneori legea prevede distinct procedura acestora, astfel
încât o autoritate publică învestită cu putere de decizie trebuind să consulte o anumită
autoritate independentă în mod obligatoriu. O decizie luată în acest caz fără să fi primit un
aviz legal obligatoriu este viciată şi poate fi anulată pentru exces de putere.
În vederea susţinerii celor enunţate anterior, art. 4 lit. d din Legea nr. 415/2002
prevede că Consiliul Suprem de Apărare a Ţării avizează proiectele de acte normative iniţiate
sau emise de Guvern privind securitatea naţională, organizarea generală a forţelor armate şi a
celorlalte instituţii cu atribuţii în domeniul securităţii naţionale, organizarea şi funcţionarea
Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului
pentru apărare, propunerile de buget ale instituţiilor cu atribuţii în domeniul securităţii
naţionale, alocaţiile bugetare destinate ministerelor şi serviciilor cu atribuţii în domeniul
apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, condiţiile de intrare, trecere sau staţionare pe
teritoriul României a trupelor străine şi numirea în funcţiile prevăzute în statele de organizare
cu grad de general-locotenent, viceamiral, similare şi superioare acestora.
În exercitarea atribuţiilor ce îi revin Consiliul Suprem de Apărare a Ţării emite
hotărâri, potrivit legii, care sunt obligatorii pentru autorităţile administraţiei publice şi
instituţiile publice la care se refera (art. 3).
În acelaşi sens, Consiliul Concurenţei, potrivit art. 26 lit. l) din legea de organizare şi
funcţionare, „emite avize pentru proiectele de acte normative care pot avea impact
anticoncurenţial, autorităţile şi instituţiile administraţiei publice centrale şi locale fiind
obligate să solicite acest aviz, şi poate recomanda modificarea actelor normative care au un
asemenea efect”.

§3. Puterea de recomandare şi de emitere de puncte de vedere

Puterile de recomandare şi de emitere de puncte de vedere recunoscute de către


legiuitor anumitor autorităţi administrative independente sunt foarte apropiate ca esenţă de
puterea de aviz. Recomandare reprezintă practic o „invitaţie presantă”49 adresată de către
aceste autorităţi independente organelor sistemului administraţiei de stat şi care urmăreşte
adoptarea unui comportament, a se proceda la o anumită reformă, a se modifica o
reglementare sau de a propune eventual legislativului o modificare legislativă etc.
De principiu, recomandările, neavând forţă executorie normativă, nu creează drepturi
sau obligaţii de natură juridică ce ar incumba autorităţilor publice, cu excepţia cazului în care
există o prevedere legislativă în acest sens.
În sistemul român de drept, Avocatul Poporului, potrivit art. 13 lit. d din Legea nr.
35/1997 poate formula puncte de vedere, la cererea Curţii Constituţionale, iar conform art. 21,
în exercitarea atribuţiilor sale, Avocatul Poporului emite recomandări (alin. 1). Prin
recomandările emise, Avocatul Poporului sesizează autorităţile administraţiei publice asupra
ilegalităţii actelor sau faptelor administrative. Sunt asimilate actelor administrative tăcerea
organelor administraţiei publice şi emiterea tardivă a actelor (alin. 2). În acelaşi timp, În cazul
sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate a legilor şi ordonanţelor care se referă la
drepturile şi libertăţile persoanelor fizice, Curtea Constituţională va solicita şi punctul de
vedere al instituţiei Avocatul Poporului.
De asemenea, Consiliul Concurenţei, potrivit art. 26 lit. m) din Legea nr. 21/1996
„face recomandări Guvernului şi organelor administraţiei publice locale pentru adoptarea de
măsuri care să faciliteze dezvoltarea pieţei şi a concurenţei”. Art. 29 din legea normează
obligaţia legală pentru Consiliul Concurenţei de a comunica punctul său de vedere asupra
oricărui aspect în domeniul politicii concurenţiale, la cererea anumitor autorităţi sau elemente

49
Michel Gentot, op.cit., paragraful 72.
ale societăţii civile: Preşedintelui României şi Guvernului României; comisiilor parlamentare,
senatorilor şi deputaţilor; organelor administraţiei publice centrale şi locale, organizaţiilor
profesionale şi patronale în măsura în care acestea au atribuţii legale de reglementare a
domeniilor în care activează; organizaţiilor pentru protecţia consumatorilor; instanţelor
judecătoreşti şi parchetelor.
Potrivit art. 83 alin. (3) din Lege nr. 62/2011, Consiliul Economic şi Social se poate
autosesiza sau poate fi sesizat de orice autoritate publică ori de organizaţiile patronale sau
sindicale reprezentative la nivel naţional, precum şi de reprezentanţii societăţii civile asupra
unor stări de fapt, evoluţii ori evenimente economico-sociale de interes naţional, în urma
acestor sesizări Consiliul Economic şi Social emiţând puncte de vedere şi recomandări.

§4. Puterea de reglementare

Puterea de reglementare50 de care dispun anumite autorităţi administrative autonome


constă în posibilitatea acestora de a edicta norme generale şi impersonale creatoare de drepturi
şi obligaţii în sarcina particularilor, persoane fizice şi juridice. Specificitatea acestui tip de
putere recunoscut de către legiuitor autorităţilor independente rezidă în faptul că acestea vor
putea doar să organizeze executarea legii şi să execute legea, dispunând astfel de o putere de
natură administrativă, neavând capacitatea de a legifera.
Această putere este o „putere de reglementare specială şi cantonată în punerea în
aplicare a legii, trebuind (n.n. exerciţiul acesteia) să se conformeze nu doar legilor, ci şi
celorlalte reglementări”, fiind deci o putere „limitată şi subordonată”51.
Consiliul Constituţional francez, prin Decizia nr. 88-248 din 17 ianuarie 1989, a
delimitat într-o manieră precisă şi restrictivă cadrul de exercitare a puterii de reglementare a
autorităţilor administrative independente. Astfel, Consiliul a confirmat52 că o autoritate
independentă poate fi abilitată de către legislator să adopte norme de aplicare a legii, dar a
subliniat că acesta abilitare nu priveşte decât „măsuri de întindere limitată, atât prin câmpul
acestora de aplicare, cât şi prin conţinut”53. Evidenţiem specificitatea acestei puteri de
reglementare de care dispun anumite autorităţi independente în sistemul nostru de drept prin
prisma dispoziţiilor legislative ce consacră această putere de executare, de aplicare, de
organizare a executării legii în domeniul specific al fiecăreia.
Potrivit art. 3 din Legea nr. 21/1996, „Punerea în aplicare a prezentei legi este
încredinţată Consiliului Concurenţei ca autoritate naţională în domeniul concurenţei”. Deci, în
domeniul concurenţei autoritatea învestită de lege cu competenţa de reglementare este
Consiliul Concurenţei.
În acelaşi sens, Legea nr. 415/2002, în art. 4 lit. f, normează faptul că Consiliul
Suprem de Apărare a Ţării „aprobă: proiectele tratatelor şi acordurilor internaţionale în
domeniul securităţii naţionale sau cu incidente în acest domeniu, planurile de acţiune la
declararea mobilizării şi la declararea stării de război, planurile de acţiune la instituirea stării
de asediu şi a stării de urgenţă, obiectivele de pregătire a teritoriului destinate asigurării

50
A se vedea Arnaud Haquet, Le pouvoir réglementaire des autorités administratives indépendants, Revue du
Droit Public nr. 2/2008, Ed. L.G.D.J, Paris, p. 393-419; Jean-Louis Autin, Les autorites de régulation sont-elles
des autorités administratives indépendants?, în Mélanges en l’honneur du professeur Jean-Philippe Colson.
Environements, Ed. Presses Universitaires de Grenoble, 2004, p. 439-450; Laurence Calandri, Recherche sur la
notion de régulation en dorit administratif français, Ed. L.G.D.J, Paris, 2009; Jaques Steenbergen, L’exercice de
la régulation économique: l’institution d’autorités administratives indépendants, în La régulation économique
dans la vie des affaires, Actes du 56e Séminaire de la Commision Droit et Vie des Affaires, Ed. Bruylant,
Bruxelles, 2007, p. 93-108.
51
Michel Gentot, op.cit., paragraful 74.
52
Reamintim că în dreptul francez aceste autorităţi nu beneficiază de o consacrare constituţională expresă.
53
Michel Gentot, op.cit., paragraful 75.
nevoilor operaţionale ale forţelor sistemului naţional de apărare, normele privind planificarea,
evidenţa, utilizarea, justificarea şi controlul cheltuielilor operative destinate realizării
siguranţei naţionale pentru instituţiile cu atribuţii în acest domeniu, cheltuielile operative
destinate realizării siguranţei naţionale, principalele direcţii de activitate şi măsurile generale
necesare pentru înlăturarea ameninţărilor la adresa siguranţei naţionale etc.”, fiind practic
autoritatea abilitată să reglementeze domeniul siguranţei naţionale.

§5. Puterea de sesizare a organelor statului

Puterea de a sesiza anumite organe ale statului recunoscută anumitor autorităţi


administrative autonome constă în posibilitatea acestora de a notifica anumitor instituţii
publice abilitate (Guvernul, instanţa de judecată, organele de cercetare penală etc.) situaţiile
de nelegalitate pe care le constată în domeniul propriu de acţiune şi asupra cărora nu pot
intervenii într-o manieră directă în vederea restabilirii stării de legalitate.
Astfel, în baza art. 9 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, în cazul în care autorităţile sau
instituţiile administraţiei publice centrale ori locale sau entităţile către care acestea şi-au
delegat atribuţiile nu se conformează, în termenul stabilit, măsurilor dispuse prin decizie de
către Consiliul Concurenţei în scopul restabilirii mediului concurenţial, acesta poate introduce
acţiune în contencios administrativ, la Curtea de Apel Bucureşti, solicitând instanţei, după
caz, anularea, în tot sau în parte, a actului care a condus la restrângerea, împiedicarea ori
denaturarea concurenţei, obligarea autorităţii sau instituţiei în cauză să emită un act
administrativ ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă. De asemenea, Consiliul
Concurenţei, potrivit art. 26 din Legea nr. 21/1996 „sesizează Guvernului cazurile de
imixtiune a organelor administraţiei publice centrale şi locale în aplicarea prezentei legi (lit.
k) şi (...) asupra existenţei unei situaţii de monopol sau a altor cazuri (...) şi propune acestuia
adoptarea măsurilor necesare pentru remedierea disfuncţionalităţilor constatate” (lit. h) sau
„sesizează instanţele judecătoreşti asupra cazurilor în care acestea sunt competente” (lit. i).
În cazul Agenţiei Naţionale de Integritate, raportul de evaluare a averii, întocmit de
inspectorul de integritate, se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a
făcut obiectul activităţii de evaluare şi, după caz, organelor fiscale, celor de urmărire penală şi
celor disciplinare, precum şi comisiei de cercetare a averilor prevăzute în Legea nr. 115/1996
pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de
conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare
(Comisia de cercetare va începe acţiunea de control de îndată ce este sesizată de Agenţia
Naţională de Integritate cu raportul de evaluare). În cadrul organelor fiscale şi de urmărire
penală se desemnează persoane responsabile pentru relaţia cu Agenţia, care asigură
declanşarea de urgenţă şi cu precădere a procedurilor specifice în cadrul acestora - art. 17 alin.
(4) din Legea nr. 176/2010. În mod asemănător, potrivit art. 21 alin. (4), raportul de evaluare a
conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se comunică în termen de 5 zile de la
finalizare persoanei care a făcut obiectul activităţii de evaluare şi, după caz, organelor de
urmărire penală şi celor disciplinare.
De asemenea, Avocatul Poporului poate sesiza Curtea Constituţională cu privire la
neconstituţionalitatea legilor, înainte de promulgarea acestora (art. 13 lit. e din Legea nr.
35/1997) sau poate sesiza direct Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a
legilor şi ordonanţelor (lit. f). Potrivit art. 25 din aceeaşi lege-cadru Avocatul Poporului este
îndreptăţit să sesizeze Guvernul cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal al
administraţiei publice centrale şi al prefecţilor (alin. 1), iar neadoptarea de către Guvern, în
termen de cel mult 20 de zile, a măsurilor privitoare la ilegalitatea actelor sau faptelor
administrative semnalate de Avocatul Poporului se comunică Parlamentului (alin. 2). În
acelaşi timp, în cazul în care instituţia Avocatul Poporului constată că soluţionarea petiţiei cu
care a fost sesizată este de competenţa autorităţii judecătoreşti, se poate adresa, după caz,
ministrului justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii, Ministerului Public sau
preşedintelui instanţei de judecată, care este obligat să comunice măsurile luate (art. 18).

§6. Puterea de sancţionare

Anumite autorităţi administrative autonome dispun şi de o putere de sancţionare 54, de


regulă de ordin pecuniar, a subiectelor de drept ale raporturilor juridice desfăşurate în
domeniul specific în care acţionează aceste autorităţi. Sancţiunile edictate de aceste autorităţi
sunt întotdeauna subsecvente legii, au caracter de acte administrativ şi pot fi cenzurate de
către instanţele de judecată.
Astfel, potrivit art. 26^1 alin. (1) din Legea nr. 504/2002, pentru încurajarea şi
facilitarea exprimării pluraliste a curentelor de opinie, radiodifuzorii au obligaţia de a reflecta
campaniile electorale în mod echitabil, echilibrat şi imparţial. Conform alin. (2) al articolului,
Consiliul Naţional al Audiovizualului, în aplicarea corectă a prevederilor alin. (1), Consiliul
emite norme cu caracter obligatoriu, controlează respectarea prevederilor legale şi ale
normelor emise şi sancţionează încălcarea acestora.
De asemenea, Consiliul Concurenţei poate aplica agenţilor economici ce încalcă
dispoziţiile Legii nr. 21/1996 sancţiuni specifice prevăzute în Capitolul VI al legii, capitol
denumit generic „Sancţiuni”.

54
A se vedea exemplul francez în Jean-Marc Sauvé, Les sanctions administratives en droit public français,
L’Actualité juridique – Droit Administratif, 20 octobre 2001 spécial, p. 16-24.

S-ar putea să vă placă și