Sunteți pe pagina 1din 175

UNIVERSITATEA „SPIRU HARET” BUCUREŞTI

FACULTATEA DE DREPT ŞI ADMINISTRAŢIE


PUBLICĂ

POLITICI PUBLICE

Lect. Univ. Dr. George Gruia


Bucureşti, 2014
PREFAŢĂ

Politicile publice reprezintă un subiect de actualitate al realităţii administraţiei româneşti.


Politica publică reprezintă „manifestările şi orientările definite ale autorităţilor statului, ca
puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activităţi esenţiale ce se desfăşoară fie la
nivel naţional, fie la niveluri teritorial-administrative” ; altfel spus „decizii politice în favoarea
unei anumite stări dorite, inclusiv opţiunile în favoarea anumitor mijloace considerate a fi
adecvate atingerii obiectivelor proiectate”.

Politica publică este acea cale de acţiune, adoptată de catre un reprezentant al unei
autorităţi publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflectă interesul unei comunitaţi sau a unui
segment particular al societăţii. Ea reprezintă o cale de acţiune în acord cu un interes public, un
proces în care societatea prin intermediul unui reprezentant ales ia decizii privind alocarea
resurselor cu o atitudine strict orientată catre realizarea unui scop.

Cursul de Politici publice pentru studenţii anului III ai programului de studii universitare,
are drept obiectiv general: familiarizarea cu principalele noţiuni şi concepte ale guvernării
moderne conceptului de politici publice; motivelor existenţei politicilor publice, respectiv
eşecurile de piaţă şi limitarea cadrului concurenţial; sistemelor de valori şi provocările
guvernării, conceptul de grup de interese şi efectele acestora asupra politicilor impactul culturii
asupra procesului politicilor publice. Din punct de vedere instrumental-aplicativ sunt
aprofundate instrumentele manageriale utilizate în implementarea politiiclor şi a instrumentelor
utilizate în evaluarea politicilor, respectiv analiza cost beneficiu, analiza tridimensională şi
instrumentele de evaluare a riscului. Prezentarea noţiunilor şi conceptelor este realizată printr-o
abordare sintetico-analitică şi în acelaşi timp, complementară, faţă de celelalte discipline,
studiate în cadrul învaţămantului universitar

Prezentul curs îşi propune aşadar, însuşirea de către studenţi, din perspectiva formării lor ca
viitori funcţionari publici, a mecanismelor proprii funcţionării procesului politicilor publice în
contextul actual. Cursul este structurat în unsprezece module, care tratează, atât noţiunile şi
conceptele fundamentale referitoare la politici publice, cât şi aspectele complexe ale aplicării
politicilor publice în cadrul guvernării europene caracterizată prin multistratificare. Modulele
facilitează înţelegerea, atât din punct de vedere teoretic, cât şi practic a noţiunilor de bază, cu
ajutorul consultării regulate a bibliografiei recomandate.

Cursul de Politici publice este structurat în cele unsprezece module, după cum am mai
precizat, şi este unul interactiv bazat pe de-o parte, pe prezentarea noţiunilor şi conceptelor în
cadrul întâlnirilor prevăzute în calendarul activităţilor, iar pe de altă parte, pe studiul individual
al studenţilor. De asemenea, consultaţiile reprezintă o altă formă de sprijin a studenţilor în
procesul de învăţare activă, prin participarea la discuţii pe tematica specifică cursului sau cu
privire la realizarea lucrărilor de verificare. De asemenea, la finalul cursului, se regăsesc trimiteri
bibliografice, pe care studenţii le pot consulta pentru completarea cunoştinţelor sau în vederea
realizării lucrărilor de verificare.

Una din priorităţile noastre o reprezintă asigurarea accesului egal al tuturor studenţilor la
activiăţile de predare-învăţare, precum şi la cele de evaluare. În vederea acordării de şanse egale
tuturor cursanţilor, indiferent de nevoile speciale ale acestora, titularul de curs îşi manifestă
disponibilitatea de a adapta conţinutul, metodele de transmitere a informaţiilor, precum şi
modalităţile de evaluare, atunci când se impune.

AUTORUL
CUPRINS

CAPITOLUL 1................................................................................................................................6
CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND POLITICILE PUBLICE..............................................6
1.1. Consideraţii generale............................................................................................................6
1.2. Definirea conceptului de politică publică.............................................................................8
1.3. Istoricul politicilor publice în literatura de specialitate......................................................13
1.4. Tipologia politicilor publice...............................................................................................20

CAPITOLUL 2..............................................................................................................................27
APARIŢIA ŞI ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE.........................................................27
2.1. Modele de apariţie a politicilor publice..............................................................................27
2.2. Elaborarea politicilor publice.............................................................................................29
2.3. Autorii/actorii politicilor publice........................................................................................35

CAPITOLUL 3..............................................................................................................................42
CARACTERISTICILE UNEI POLITICI PUBLICE....................................................................42
3.1 Dimensiunile unei politici publice.......................................................................................42
3.2. Obiectivele politicii publice................................................................................................43
3.3. Conţinutul/Procesul politicii publice..................................................................................45

CAPITOLUL 4..............................................................................................................................54
IMPLEMENTAREA SAU EXECUŢIA POLITICILOR PUBLICE............................................54
4.1. Consideraţii generale..........................................................................................................54
4.2. Modele de implementare a politicilor publice....................................................................56
4.3. Problemele implementării...................................................................................................62

CAPITOLUL 5..............................................................................................................................67
MANAGEMENTUL IMPLEMENTĂRII ŞI FACTORI DE SUCCES ÎN PROCESUL DE
IMPLEMENTARE........................................................................................................................67
5.1. Factorii procesului de implementare..................................................................................67
5.2. Modalităţile de intervenţie..................................................................................................73
5.3. Rolul birocraţiilor în politicile publice...............................................................................77

CAPITOLUL 6..............................................................................................................................81
POLITICI SOCIALE, CONCEPT, TIPOLOGII DE POLITICI SOCIALE. BUNĂSTAREA
SOCIALĂ......................................................................................................................................81
6.1. Politica socială – concept....................................................................................................81
6.2. Tipologii de politici sociale................................................................................................82
6.3. Bunăstarea socială şi rolul statului în producerea bunăstării..............................................86
6.4. Bunăstarea – obiectiv al politicii sociale............................................................................88

CAPITOLUL 7..............................................................................................................................93
POLITICILE PUBLICE ÎN ROMÂNIA.......................................................................................93
7.1. Aspecte de ordin general....................................................................................................93
7.2. Procesul politicilor publice la nivel central........................................................................94
7.3. Reforma procesului politicilor publice.............................................................................102

CAPITOLUL 8............................................................................................................................106
DIMENSIUNILE, ASPECTELE ŞI INDICATORII POLITICII SOCIALE ÎN ROMÂNIA...106
8.1. Contextul economic..........................................................................................................106
8.2. Finanţarea politicii sociale................................................................................................107
8.3. Caracterizare generală a politicii sociale.........................................................................109
8.4. Reforma politicii sociale...................................................................................................111
8.5. Indicatorii sociali..............................................................................................................113
8.6. Sistemul indicatorilor sociali............................................................................................118

CAPITOLUL 9............................................................................................................................128
POLITICA SOCIALĂ ÎN DOMENIUL PREVENIRII ŞI COMBATERII CRIMINALITĂŢII
.....................................................................................................................................................128
9.1. Aspecte de ordin general..................................................................................................128
9.2. Formele de manifestare şi tendinţele criminalităţii la nivel global...................................130
9.3. Dimensiunea criminalităţii în România............................................................................132

CAPITOLUL 10..........................................................................................................................146
POLITICA PRIVIND ASISTENŢĂ SOCIALĂ DIN ROMÂNIA.............................................146
10.1. Asistenţă socială parte a sistemului de protecţie socială................................................146
10.2. Istoricul asistenţei sociale în România...........................................................................149
10.3. Calitatea vieţii – obiectiv al politicii sociale...................................................................161
10.4. Indicatorii şi căile de creştere a calităţii vieţii................................................................163

CAPITOLUL 11..........................................................................................................................168
ASPECTE ALE POLITICII SOCIALE ÎN CONTEXTUL UNIUNII EUROPENE ŞI
GLOBALIZĂRII.........................................................................................................................168
11.1. Politica socială în contextual U.E...................................................................................168
11.2. Aspecte ale politici sociale la nivel internaţional...........................................................172

BIBLIOGRAFIE..........................................................................................................................175
CAPITOLUL 1

CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND POLITICILE PUBLICE

1.1. Consideraţii generale

Mondializarea economiei, mutaţiile de pe piaţa forţei de muncă, rapiditatea schimbărilor


tehnologice şi sociale, exigenţele sporite ale societăţii civile reprezintă provocările cărora
administraţia statelor lumii este nevoită să le facă faţă prin creşterea eficienţei şi eficacităţii
proceselor administrative, ameliorarea capacităţii instituţionale de adaptare şi inovare, stăpânirea
diversităţii problemelor, identificarea unor soluţii alternative adecvate complexităţii actuale.
Acestea sunt raţiunile pentru care, în prezent, sunt formulate exigenţe fără precedent orientate
atât spre planul extern, cât şi spre cel intern, referitoare la asumarea riscului politic, imaginaţia
politică, inovaţia politică, managementul politic.
Pe plan extern este nevoie de o nouă gândire strategică şi de inovaţii radicale în domenii
de mare actualitate, cum sunt: relaţiile dintre statul naţional şi structurile organizaţionale
transnaţionale, dintre statul naţional şi organizaţiile spaţial – administrative (regionale, locale),
precum şi construcţia instituţiilor care transced statul naţional şi care determină viitorul ţărilor în
cadrul Uniunii Europene, dar şi al Europei într-o lume globalizată. Următorii anii vor însemna
participarea statului naţiune, principalul actor al integrării, la configurarea noului model al
Europei Unite din punct de vedere politic, economic şi social.
Pe plan intern există o cerere la fel de mare şi de urgentă de a eficientiza structurile
statale şi guvernamentale determinată, în primul rând, de transformarea societăţii într-o structură
multiorganizaţională, iar, în al doilea rând, de limitarea capacităţii decizionale a guvernelor,
limitare cauzată de presiunile exercitate de grupuri de interese speciale şi de tirania micilor
minorităţi. “Ameninţările reprezentate de aceste două grupuri, ce au tendinţa de a face din
propriul interes un imperativ moral căruia orice alt obiectiv să-i fie subordonat, pot fi anihilate
sau chiar transformate în oportunităţi doar de o guvernare puternică, eficientă şi performantă”.
Noile provocări globale: eliminarea sărăciei, protecţia mediului înconjurător, repartizarea
neuniformă a cunoştiinţelor ştiinţifice, presiunea exercitată asupra economiilor ţărilor slab
dezvoltate, conflictele religioase, eradicarea terorismului internaţional, eficientizarea controlului
armamentului nuclear, internaţionalizarea tehnologiei informaţiei etc. impun cu stringenţă
creşterea importanţei administraţiei centrale şi locale.
În concluzie, deoarece guvernele naţionale sunt singurele care datorită legitimităţii lor pot
domina actuale probleme globale, guvernarea trebuie să-şi redefinească politicile, strategiile,
programele şi proiectele în scopul dinamizării capacitaţii de performanţă. Viabilitatea
performanţelor este, însă, direct condiţionată de succesul reformei sistemului administrativ.
Politica Uniunii Europene este focalizată prioritar asupra constituirii unui cadru favorabil
creşterii competitive a companiilor europene pe piaţa globală. Experienţa ajustărilor structurale a
ridicat o serie de probleme sociale legate de accentuarea ratei şomajul în anumite industii, ceea
ce în termeni financiari se exprimă prin creşterea costurilor, şi aşa destul de ridicate, în condiţiile
intrării (ieşirii.) pe o piaţă nouă. Importanţa costurilor de intrare/ ieşire de pe o piaţă constă în
faptul că acestea contribuie la clarificarea înţelegerii naturii contestabile a pieţelor, unde nu
numai economia de scară dar şi viteza de intrare /ieşire pot avea influenţe considerabile asupra
performanţelor şi competitivităţii. Piaţa europenă concurenţială obligă companiile cu preţurile
cele mai mari să se alinieze acelora cu preţurile cele mai competitive. Prin urmare, nivelul mediu
şi dispersia preţurilor trebuie să scadă şi să se apropie de situaţia concurenţei perfecte , în care pe
piaţă rămâne produsul cel mai competitiv.
Cererea pentru produsul A se va diminua treptat pe piaţa unică datorită preţului
necompetitiv, simultan cu creşterea cererii pentru produsul B. Menţionăm că raţionamentul se
referă la două produse identice din punct de vedere al performanţelor.
Companiile care nu reuşesc să se adapteze condiţiilor pieţei unice, în timp, vor dispare.
Eforturile companiilor de a reduce costurile totale de producţie trebuie susţinute prin politici
orientate spre reducerea cheltuielilor în sectorul public, oferindu-se astfel posibilitatea
companiilor private de a putea să se menţină pe o piaţa unică competitivă.
În consecinţă, din perspectivă economică, procesul de extindere al Uniunii Europene
exercită asupra mediului de afaceri românesc serioase presiuni care constituie, în fond,
argumente solide în favoarea creşterii eficienţei activităţilor din sectorul public. Una dintre
soluţiile la care guvernele occidentale au apelat destul de frecvent în ultima perioadă, pentru
diminuarea cheltuielilor bugetare prin îmbunătăţirea eficienţei şi a metodelor de muncă, este
transferarea experienţei din sectorul privat către cel public.
La rândul lor, „politicile publice se înscriu într-un dublu proces de transformare:
intrările (resursele financiare, bugetare, umane) sunt transformate în realizări (construcţii de
autostrăzi, număr de dosare pentru ajutoare sociale analizate şi acordate etc.), care la rândul
lor produc efecte (ameliorarea securităţii rutiere, consolidarea mediului economic etc.)
Modernizarea şi dezvoltarea sistemului administraţiei publice la toate nivelurile
(autorităţile centrale şi locale, instituţionale şi al serviciilor publice) este un proces dinamic şi
complex care cere eforturi susţinute pentru a accelera aderarea la Uniunea Europeană..
Noile comenzi politice şi sociale impun descoperirea şi exploatarea eficienţei şi
eficacităţii unor abordări şi soluţii noi, cunoaşterea, definirea, elaborarea, implementarea şi
monitorizarea activă a unor politicii, obiective, strategii, decizii şi acţiuni care pot rezolva
problemele cu care se confruntă diferitele segmente societale.
Este nevoie de un uriaş potenţial intelectual şi de experienţă care să participe la alegerea
priorităţilor reformei şi la stabilirea direcţiilor de implementare a acesteia.
Realizarea dezideratelor este posibilă prin eforturi substanţiale care să ţină cont de
următoarele transformări:
􀂉 competenţele: de la planificarea centralizată la funcţiile specializate, caracteristice
economiei de piaţă;
􀂉 resursele umane: de la cadrele din administraţie, angajate pe criterii politice la
funcţionarii publici, angajaţi pe criteriile competenţei profesionale;
􀂉 organizarea: de la unitatea de putere centralizată la unităţi de putere descentralizate,
separate pe orizontală şi verticală administraţiei publice;
􀂉 procedurile: de la respectarea directivelor pe linie de partid la respectarea legalităţii
actului administrativ.

1.2. Definirea conceptului de politică publică

Termenul de politică a avut de-a lungul timpului mai multe înţelesuri în funcţie de ţările
în care a fost folosit. În acest sens, în ţările latine, termenul „policy” din limba engleză se
identifică adeseori cu decizia. Cu alte cuvinte, prin politică se înţelege o decizie formală (lege,
act administrativ, circulară) a unei autorităţi legitim alese care se adoptă într-un cadru formal,
conform unor proceduri dinainte stabilite. Din punct de vedere analitic însă, politica se poate
defini şi din alte perspective, aceasta presupunând încorporarea şi altor elemente în această
definiţie. Din punct de vedere comportamental, de exemplu, „o politică este o decizie care se
caracterizează prin acţiuni şi conduite ale acelor care le îndeplinesc” (Jones, 1984). În general,
analiza politicilor reprezintă o orientare pragmatică care identifică politica cu un program de
acţiune al autorităţilor publice într-un domeniu determinat de activitate. Iniţial am definit
politica drept un program de acţiune care presupune alegerea unor mijloace pentru a atinge
anumite obiective. Din această perspectivă analitică, diferiţii autori au folosit termenul de
politică în funcţie de aspectele sau elementele pe care doreau să le pună în evidenţă.

Astfel, termenul a fost utilizat pentru a se face referire la (Subirats, 1989):

-un domeniu al activităţilor publice (politica economică, educaţională, sanitară etc.);

-o grupare de obiective şi programe derulate de guvern într-un anumit moment (politica de


alfabetizare, de luptă împotriva fumatului etc.);

-legislaţie sau un pachet de norme aprobate în legătură cu o anumită problematică (legislaţie


fiscală, ecologică, urbană, energetică etc.);

-produsul sau output-ul activităţii guvernamentale (construirea uni număr de locuinţe ca


produs al politicii de bunăstare socială etc.); impactul activităţii guvernamentale asupra societăţii
prin politica de reducere a mortalităţii pe autostrăzi, reabilitarea socială a taxicomanilor,
prevenirea incendiilor.

În toate aceste accepţiuni ale termenului de politica publică găsim elemente comune care
permit reordonarea lor în felul următor:

În primul rând, politica tinde să fie mai mult decât o decizie formală, ea reprezintă o
grupare de decizii.
În al doilea rând, o politică publică este adoptată de instituţii politico-administrative şi
contează pe garanţia guvernamentală. Politica se poate prezenta sub mai multe forme: o
reglementare juridică, un discurs politic, o formă de restructurare a serviciilor publice.

În al treilea rând, o politică publică mobilizează resurse pentru a genera anumite produse
în societate.

În al patrulea rând, se presupune că această activitate urmăreşte o finalitate sau un


obiectiv mai general sau mai specific, care în general este orientat către satisfacerea anumitor
interese şi este purtătorul anumitor valori.

Conceptul de politică este esenţial pentru a înţelege modul în care se guvernează, spre
exemplu, impactul guvernării asupra bunăstării cetăţenilor este asociat cu termenul de „politică
socială”. Guy Peters (1993, p.4) defineşte politica drept „ansamblul activităţilor care afectează
direct sau indirect cetăţenii”, care operează pe trei nivele: alegerile publice (public choices),
rezultatele politicilor (policy outputs) şi impactul politicilor (policy impacts). Din punctul de
vedere al analizei, o politică se prezintă sub forma unui ansamblu de practici şi norme elaborate
de unul sau mai mulţi actori publici. La un moment dat, o autoritate adoptă practici de un anumit
gen, acţionează sau nu. Aceste practici pot fi identificate în mod concret ca fiind: moduri de
intervenţie, reglementări, prestarea de servicii, reprimare. De asemenea, aceste practici pot fi
imateriale, chiar simbolice: un discurs, o campanie de comunicare. În acelaşi timp, aceste
practici se raportează la finalităţi, la alegeri de valoare, fie că sunt explicitate de autoritate
publică, fie că rămân implicite. O dificultate practică în analiza politicilor publice se referă la
specificul şi costurile unei politici publice. Acestea nu sunt materializate ca să poată fi reperate la
o primă vedere şi specificate din punct de vedere instituţional. Astfel, Dye lărgeşte sfera de
cuprinde a noţiunii de politică publică, arătând ca aceasta este alcătuită din „tot ceea ce actorii
guvernamentali hotărăsc să se facă sau să nu se facă”.1 Această formulare este probabil prea
simplă şi nu reuşeşte să ofere mijloacele necesare pentru conceptualizarea politicilor publice.
Totuşi definiţia lui Dye are câteva merite: În primul rând, stabileşte clar faptul că organele
administrative reprezintă agentul elaborării polticilor publice, chiar dacă există o serie de alte
grupuri dinafara organelor administraţiei publice care pot influenţa ceea ce acestea hotărăsc , însă
deciziile acestora nu constituie esenţa politicilor publice. În al doilea rând, Dye evidenţiază
faptul că politicile publice implică o alegere fundamentală din partea organelor administrative de
a face sau a nu face ceva , de a urma un anumit curs al unei acţiuni. Un concept mai dificil de
înţeles este acela de non-decizie, de exemplu decizia unei autorităţi publice de a nu acţiona, de a
nu crea un program sau de a menţine, pur şi simplu status quo-ul. Acestea ar trebui să fie însă
decizii deliberate. Sensul politicilor publice poate fi însă explicit sau implicit, aspect ce reiese din
practică, aici observându-se faptul că obiectivelor declarate li se adaugă şi alte obiective, care
decurg din realităţile determinate de implementarea politicii. Aceasta poate fi asociat şi cu faptul
ca politicile publice au şi efecte neintenţionate, fără însă a se afirma că obiectivele implicite
1
Thomas Dye, Understanding public policy, Ninth Edition, Prentice Hall , New Jersey, 1998, p. 1.
corespund neapărat acestor efecte. Un alt exemplu ce ţine de dificultatea practică a analizei are în
vedere termenul de program. Multe din ţările europene nu dispun de un concept juridic,
administrativ şi bugetar denumit „program”, aşa cum există el în SUA şi care permite regruparea
sub aceeaşi umbrelă a obiectivelor, resurselor şi produselor atribuite unui departament, minister
sau rezolvării unei probleme. În Europa, în multe ţări, bugetul este construit în funcţie de
categorii care repartizează mijloacele între diferitele capitole şi subcapitole bugetare a căror
logică face obiectul contabilităţii. În ceea ce priveşte produsele, identificarea acestora este
dificilă, chiar şi la citirea textelor de lege, a deciziilor sau a circularelor. O altă încercare de
conceptualizare a politicilor publice este cea realizată de către William Jenkins, care defineşte
politicile publice ca un set de decizii interdependente luate de către un actor politic sau de către
un grup de actori politici cu privire la selecţia scopurilor şi la mijloacele de a atinge aceste
scopuri într-o situaţie specifică , în care ar trebui ca acei actori politici să poată , în principiu ,
să ia decizii2. Definiţia lui Jenkins are următoarele merite: Jenkins consideră elaborarea
politicilor publice drept un proces, spre deosebire de Dye, ce definea politica publică drept o
alegere a organelor guvernamentale. El recunoaşte că politicile publice reprezintă un set de
decizii interdependente, majoritatea politicilor presupunând o serie de decizii, majoritatea fiind
mai degrabă accidentale, decât deliberate. De asemenea, el observă că, în procesul politicilor
publice, autorităţile guvernamentale sunt supuse unor presiuni interne sau externe, ce ţin de lipsa
de resurse sau de rezistenţa internă sau internaţională faţă de anumite opţiuni, ceea ce limitează
posibilitatea de alegere a acestora. În plus, Jenkins introduce un standard de evaluare în analiza
politicilor publice, prin faptul că el consideră că procesul de elaborare a politicilor publice
reprezintă un comportament al autorităţiilor publice de a decide cu privire la anumite ţeluri şi
mijloace de a atinge aceste ţeluri într-o situaţie specifică. Aşadar, în opinia sa, trebuie să existe o
concordanţă între ţeluri şi mijloace, chiar dacă el nu face referire în mod explicit la natura
ţelurilor şi mijloacelor implicate. Un alt autor, James Anderson oferă o definiţie mai generică,
în care politica publică este dscrisă ca fiind un curs intenţionat , urmat de către un actor politic
sau un grup de actori politici care se ocupă de o problemă de interes general. 3 Astfel, Anderson
observă că politicile publice sunt deseori luate de către un grup de actori politici, şi , în plus, pot
fi rezultatul unor decizii multiple luate de către factori de decizie multipli. De asemenea, el
observă că acţiunea guvernamentală este îndreptată spre rezolvarea unei probleme de interes
general, în acest mod oferindu-se explicaţii cu privire la natura ţelurilor urmărite prin politica
publică. În literatura de specialitate din România, termenul de politică poate avea mai multe
utilizări/înţelesuri. Astfel, el se foloseşte pentru a desemna fenomenele de luptă pentru putere, de
concurenţă între partide, de grupuri de interese, categorii sociale, persoane în vederea exercitării
influenţei şi a ocupării unor funcţii de autoritate într-o anumită colectivitate, ţară, într-un cadru
electoral sau în procesele decizionale. În acest context, termenul de „politică’’ are înţelesul pe
care îl are cuvântul „politics” (politică) în limba engleză. O altă utilizare a termenului se referă la
înţelesul pe care îl are cuvântul policy din limba engleză, adică “cadru de orientare pentru o
2
William Jenkins – Policy Analysis :A Political and Organizational Perspective , Martin Robertson , Londra , 1978
3
James Anderson – Public Policymaking : An Introduction ,3 rd. edn, Houghton Mifflin Company , Boston, 1984,
p.3
acţiune, un program”. Astfel, putem spune că un guvern are o politică economică, adică pune în
aplicare un ansamblu de intervenţii, alege să facă sau să nu facă anumite lucruri pentru un
domeniu specific, cum ar fi economia. Este clar că în acest sens trebuie să vorbim despre politica
publică, adică despre actele sau „non actele angajate” ale unei autorităţi publice în faţa unei
probleme sau într-un sector care ţine de competenţa sa (Dye 1975).În sens restrâns, o politică
publică este produsul activităţii unei autorităţi investite cu putere publică şi legitimitate
guvernamentală. O politică publică este o reţea de decizii legate între ele privind alegerea
obiectivelor, a mijloacelor şi a resurselor alocate pentru atingerea lor în situaţii specifice.
( Adrian Miroiu , 2001). În literatura anglo- saxonă, termenul „policy” reprezintă transpunerea
priorităţilor politice şi principiilor guvernului în programe şi punerea lor în practică pentru a
furniza schimbările dorite. La ora actuală, în literatura franceză, există un consens relativ în
rândul politologilor şi sociologilor cu privire la caracteristicile acestui concept (Y. Meny, J-C
Thoening, 1989)4, în sensul că o politică publică reprezintă în acelaşi timp:

-Un conţinut – Activitatea publică apare sub forma unei substanţe, a unui conţinut. Pentru
generarea rezultatelor sau a produselor se mobilizează resurse. Tocmai aceste produse (rezultate,
efecte) sunt examinate de analist ca o problemă de cercetare pentru acţiune. Aceste produse
rezultă dintr-un proces de muncă şi de acţiune.

-Un program – O politică publică nu se reduce la un act punctual luat în considerare în


mod izolat: de exemplu, ceea ce face ministrul într-o anumită zi într-un anumit dosar. În spatele
unui act, în spatele unor activităţi sau altora se află un cadru mai general în care se integrează
actul sau activităţile respective, de exemplu, prin acţiunile sale, ministru se înscrie într-o politică
pe termen mediu.

-O orientare normativă – Se presupune că activitatea publică nu este rezultatul unor


răspunsuri aleatorii ci, din contră, este expresia finalităţilor şi preferinţelor pe care decidentul,
conştient sau nu, în mod voluntar sau forţat de împrejurări, nu poate decât să le accepte, pentru
care este nolens volens responsabil sau răspunzător (accountable, în limba engleză). Actele
traduc orientări: intenţionat sau nu, satisfac anumite interese, poartă anumite valori, servesc drept
bază pentru obiective specifice. Analistul este cel care trebuie să le reconstituie textura.

-Un factor coercitiv – Activitatea publică provine din natura autoritară cu care este
investit actorul guvernamental. Actul public se impune tocmai prin faptul că este abilitat ca
expresie a puterii publice (Gilbert, 1985). Autoritatea cu care este investit actorul guvernamental
se impune colectivităţii.

-Un resort social – O politică publică se defineşte în cele din urmă prin resortul său, prin
cetăţenii ale căror situaţii, interese, comportamente sunt afectate de aceste acte şi dispoziţii.
Analiza trebuie să identifice publicul, indivizii, grupurile sau instituţiile care intră în câmpul de
4
Yves Meny, J-C Thoening – Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989, Paris.
acţiune guvernamentală avută în vedere, orice individ a cărui situaţie este perturbată direct sau
indirect de acţiunea publică. Această definiţie teoretică, care este de fapt un ghid pentru analiză,
nu este totuşi uşor de respectat în practică, atunci când ne aflăm în situaţii concrete. Din punctul
nostru de vedere , o politică publică reprezintă un ansamblu de măsuri luate de către o
autoritate legală şi responsabilă care vizează îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor
sau conceperea unor măsuri de stimulare a creşterii economice. Ea prevede, în general, o
concertare a diferiţilor actori şi o corelare a învăţămintelor trase din experienţele lor personale.
Ea poate lua deseori forma reglementărilor sau stimulentelor care determină mediul social şi
economic. Mai precis, o politică publică se defineşte prin patru elemente distincte:
1. Ansamblul de acţiuni întreprinse trebuie să vizeze acelaşi sector de activitate sau
acelaşi teritoriu. Altfel spus , este necesar să existe o unitate a câmpului de acţiune.
2. Acţiunile întreprinse trebuie legate unele de altele.
3. O politică publică trebuie concepută în funcţie de obiectivele ţintă şi de rezultate
tangibile. Pentru ca ea să fie legitimă şi eficace, o politică publică trebuie să aibă scopuri precise
şi perceptibile pentru administraţi, etape intermediare care să exprime paşii parcurşi şi mijloace
sufieciente pentru a fi dusă la bun sfârşit. Ea trebuie să aibă ca rezultat un beneficiu pentru
cetăţeni.
4. O politică publică trebuie să responsabilizeze, ea trebuie să fie rezultatul unei voinţe
politice. Ca urmare, autoritatea care o iniţiază trebuie să respecte angajamentele făcute şi sa
accepte ansamblul consecinţelor.
Din perpectivă managerială, o politică publică corespunde unui domeniu de activitate
având o cerere specifică, nevoi specifice, o ofertă specifică şi deci factori de succes specifici
independenţi de alte politici publice. Unul din aspectele pe care trebuie să le înţelegem despre
procesul de elaborare a politicii (policy making) este faptul că el poate fi văzut atât ca un proces
analitic (rezolvarea unei probleme), cât şi ca un proces politic. În consecinţă, autori diferiţi au
abordat în lucrările lor una sau alta dintre aceste perspective: 5 Din prima perspectivă, cea a
rezolvării problemelor, policy making, reprezintă căutarea de soluţii pentru problemele existente,
făcând apel la raţionalitate în vederea îndeplinirii scopurilor publice. În acest caz, cheia
procesului de elaborare a politicii constă în definirea corectă a problemei, identificarea şi analiza
unui set de soluţii adecvat, selectarea alternativei care rezolvă cel mai bine problema.

Dacă avem în vedere cea de a doua perspectivă, şi anume procesul de elaborare a politicii
văzut ca proces politic, atenţia cade asupra conflictelor şi dezacordurilor, asupra luptelor pentru a
controla procesul de luare a deciziei, asupra urmăririi propriului interes şi eforturilor de a defini
scopurile publice. Politica ocupă un loc central în procesul politic deoarece noi suntem diferiţi în
ceea ce priveşte valorile, credinţele şi sentimentele.Venim cu background-uri diferite care ne fac
să preferăm diferite definiri ale problemei şi diferite soluţii pentru rezolvarea problemelor.
Atunci când ne referim la elaborarea politicii ca un proces politic, trebuie să înţelegem valorile
care se reflectă în acest proces, diferitele aspecte care divizează oamenii şi induc acestora
diferitele percepţii asupra scopurilor publice, necesitatea de a rezolva conflictele dacă acţiunea
5
Edward T. Jennings Jr.- suport curs , Martin School of Public Policy and Administration, Kentuky University
este posibilă pe cale democratică şi factorii critici care influenţează dezvoltarea politicii în
fiecare etapă a procesului.

1.3. Istoricul politicilor publice în literatura de specialitate

În timp ce studiul despre politică are o lungă istorie , studiul politicii publice, putem
spune că este o creaţie a secolului al XX lea. Daniel Mc Coll argumenta faptul că studiile
moderne despre politici încep în 1922 , când Charles Merriam s-a gândit să lege teoria şi practica
despre politici cu înţelegerea activităţilor actuale ale guvernului. Politicile publice au apărut în
anii ’60 sub influenţa ştiinţei politice, sociologiei, economiei şi a altor discipline, dar cu toate
acestea apariţia lor nu s-a realizat dintr-o dată. Organizaţiile pentru studiul politicilor s-au format
în 1971 în Statele Unite. Studiile despre politici la începuturile lor aveau în vedere probleme
specifice ale politicilor, determinanţii cauzali ai diferitelor politici, precum şi relaţia dintre
politici şi efectele sociale. Studiile politicilor caută să înţeleagă de ce naţiunile fac un anumit
lucru şi nu, cum fac ei acest lucru. Ele leagă procesele de rezultate şi pun mai mult accentul
asupra impactului, asupra evaluării sistematice a rezultatelor şi asupra consecinţelor nedorite.
Astfel, politica publică prezintă dificultăţi pentru analişti, care, deloc surprinzător, au conceput
numeroase modalităţi de abordare a procesului politicilor publice. Dată fiind complexitatea
sarcinii, majoritatea analiştilor au pus accentul doar pe un număr limitat de factori, deşi se
recunoaşte necesitatea unui abordări complete care să cuprindă întreaga gamă de variabile ce
influenţează procesul de luarea deciziilor publice. În acest sens, principalele abordări ale acestui
subiect a fost realizată de Howlett şi Ramesh 6: studiile privind analiza naturii regimului politic –
definit în sens larg ca un mod de organizare a sistemului politic – erau considerate 7 drept o cale
de a înţelege procesul de constituire a politicii publice. Acestea au indicat faptul că politicile
publice variază în funcţie de natura sistemului politic şi a legăturilor sale cu societatea şi au
încercat să analizeze influenţele exercitate asupra luării deciziilor; studii ce au vizat identificarea
unor variabile cauzale în constituirea politicii publice sau ceea ce au fost denumiţi factori
determinanţi, care sunt în mare măsură empirice şi au adesea caracter cantitativ; studii care se
concentrează asupra conţinutului politicilor, dintre care se concentrează ca importanţă cel
întreprins de Theodore Lowi, care a afirmat că natura problemei politice şi căile menite să o
soluţioneze determină de multe ori felul în care politica va fi tratată de către sistemul politic
respectiv. Astfel, felul în care politica va fi tratată este determinat de caracterul ei iniţial
reglementator, distributiv, redistributiv sau constitutiv.8 Într-o direcţie similară se încrie
J.Wilson9 care a afirmat că gradul de concentraţie a costurilor şi beneficiilor politicii conturează
6
Michael Howlett , M . Ramesh –Studiul politicilor publice : Cicluri şi subsisteme ale politicilor ,trad.engl. , Editura
Epigraf, Chişinău , 2004, p16-17.
7
A se vedea , de exemplu, Guy Peters , John C. Doughtie şi M. Kathleen McCulloch – Types of Democratic System
and Types of Public Policy în Comparative Politics 9 (1977), 327-55 sau Peter Hall – Governing the Economy: the
Politics of State Intervention in Britain and France , Polity Press, Cambridge , 1986.
8
Theodore Lowi – Four Systems of Policy, Politics and Choice în Public Administration Review 32 (1972) : 298-
310.
9
James Q.Wilson – The Politics of Regulation în J.W. McKie – Social Responsibility and the Business Predicament,
Brookings Institution , Washington, 1974, pp.135-68.
tipul proceselor politice care o vor însoţi. La rândul său, Lester Salamon 10 a afirmat că cea mai
bună modalitate de înţelegere politicii publice este focalizarea atenţiei pe natura uneltelor
instrumentelor politice pe care organele administrative le au la dispoziţie pentru a implementa
politica publică; studii care se axează asupra impactului politicii publice şi asupra rezultatelor
acesteia. Analizele acestora vizează cercetarea cantitativă a legăturilor dintre anumite programe
guvernamentale şi care folosesc tehnici de deducţie statistică pentru a stabili relaţii cauzale între
diferite tipuri de activităţi întreprinse de organele administrative. Această abordare are însă drept
principală limită faptul că ea furnizează puţine informaţii cu privire la procesul politic care a dus
la aceste rezultate. Este evident, faptul că, despre politicile publice s-a scris mult în cadrul ştiinţei
politice şi a celorlalte ştiinţe sociale, însă contrar a ce se poate crede, nici ideea, nici noţiunea
însăşi de politici publice nu a ocupat un loc central în preocupările actuale. Şi, în plus, având în
vedere noile orientări, şi anume tendinţa de a reduce activităţile statului, aceasta a condus la o
diminuare a interesului pentru iniţiativele publice pe de o parte, şi pe de altă parte la deplasarea
preocupărilor mai mult către problema guvernării.

În primul rând, există o serie de opinii divergente, astfel: unii autori consideră că
politicile publice oferă un teren favorabil pentru dialogul între cercetătorii de diverse specialităţi;
alţii percep acest câmp al politicilor publice ca pe un fel de revoluţie a ideilor care sunt dificil de
înţeles. La aceasta a contribuit şi faptul că politologii au exprimat puncte de vedere mai mult
decât formale în cadrul analizei acţiunii guvernamentale. În ciuda disputelor referitoare la
definirea termenului de politica şi a parametrilor acesteia, există câteva caracteristici ale acesteia
asupra cărora s-a căzut de acord. În particular este vorba despre natura interdisciplinară şi
importanţa dimensiunilor aplicative ale acesteia. Studiile despre politicile publice preiau
elemente de la mai multe discipline precum: ştiinţa politică - preocupată de procesul prin care se
iau deciziile privind politicile; administraţia publică - preocupată de rolul birocraţiei în
formularea politicii şi implementarea deciziilor; economia - preocupată de concepte precum:
raţionalitatea instrumentală, cost/beneficii; sociologia - preocupată de clasa, statutul şi
problemele sociale; psihologia - preocupată de logică,valori şi etică. Această listă poate fi
completată prin includerea altor perspective învecinată cu: istoria şi lecţiile politice ale
trecutului, antropologia şi importanţa culturii, legile matematicii şi instrumentele de măsurare şi
analiza, ştiinţele naturale etc. Natura interdisciplinară a studiilor privind politicile poate fi atât un
avantaj, cat şi un dezavantaj datorita lipsei de hotare şi parametrii care poate fi sursa unei
confuzii şi a lipsei de claritate în dezvoltarea cercetărilor.

Cea de a doua caracteristică cheie a studiilor politicilor publice constă în dimensiunile


aplicative ale acestora şi în relevanţa, directă sau indirectă, a acestora pentru problemele reale cu
care se confrunta societatea. Această dorinţă de a furniza informaţii, care ar putea conduce la
rezolvarea mai bună a problemelor publice, a reprezentat un factor crucial pentru dezvoltarea
acestui câmp ştiinţific. Ea ar putea însă reprezenta şi o slăbiciune prin percepţia acestui domeniu
10
Lester M. Salmon – Rethinking Public Management: Third –Party Government and the Changing Forms of
Government Action în Public Policy 293 (1981) , pp.255-75.
ca fiind lipsit de merit ştiinţific. Aceasta percepţie este sporită de folosirea greşită şi politizarea
analizei politicilor publice, ea fiind folosită ca instrument de apărare. Considerăm însă, la ora
actuală, că problema aplicabilităţii cercetării versus teoretizarea la cel mai înalt nivel de
abstractizare pare a avea puţină relevanţă pentru problemele politice curente.

Politica publica (public policy) ca disciplină ştiinţifică analizează acele procese de


formulare şi implementare a diferitelor interventii publice, utilizate pentru a rezolva probleme
specifice legate de viaţa societăţii.11 Politica publică este drept urmare o disciplină ştiinţifică sui
generis care traversează multe alte discipline ştiinţifice. Ea depăşeşte graniţele ştiinţelor sociale
tradiţionale atât prin structura sa tematică, cât şi prin scopul cognitiv şi prin metodele de
investigare utilizate. Unul din elementele cheie ce caracterizează politica publică ca ştiinţă are în
vedere tensiunea dintre dezvoltarea abstractă a teoriei şi relevanţa practică. Cele mai abstracte
teorii sunt ignorate de către cei care iau decizii, fiind considerate drept irelevante pentru
problemele lumii reale. Oamenii de ştiinţă ignoră şi ei unele aplicaţii practice din motive
diametral opuse, şi anume ca acestea nu contribuie la generalizarea şi testarea teoriilor.

Explicarea politicilor se bazează pe două aspecte principale: „ciclul politicilor” explică


politicile ca pe o succesiune logică de „paşi” (de ex. definirea problemei, identificarea
răspunsurilor alternative, evaluarea opţiunilor, decizia, implementarea, evaluarea) şi „analiza
politicilor” în stil american, care se bazează pe elaborarea unor metodologii pentru determinarea
rezultatelor unei anumite politici şi pentru a realiza comparaţii între politici alternative în ceea ce
priveşte rezultatele lor. O altă distincţie clasică este cea dintre policy analysis (analiza politicilor)
şi policy design (elaborarea politicilor). Policy analysis (analiza politicilor) presupune o privire
neutră, expertul studiază o politică publică fără să-şi asume a priori, în mod conştient vreo
alternativă prestabilită, o alegere precisă şi din mai multe opţiuni posibile. Analiză constă în
identificarea tuturor consecinţelor pe care le implică toate alternativele disponibile sau
imaginabile, precum şi în descrierea lanţului de efecte previzibile. Analiza trebuie să răspundă
astfel la două întrebări, şi anume: „Care sunt alternativele de acţiune imaginabile din punct de
vedere politic pe care actorul guvernamental le poate lua în considerare în situaţia în care se
află?” şi „Cum şi de ce o astfel de alternativă şi nu o alta apare pe scena politică?”. În schimb,
policy design desemnează o abordare mult mai angajată, mai activă, în acest caz analistul ne mai
limitându-se la simpla observare a alternativelor, ci elaborează el însuşi astfel de alternative.
Factor de decizie sau consilier al unui decident, expertul îşi exprimă, în mod conştient, preferinţa
pentru un rezultat final care trebuie obţinut, pentru un efect concret sau simbiotic care trebuie
indus. Odată ţinta aleasă, el va modela apoi mijloace şi soluţii care au cele mai mari şanse de
genera rezultatul dorit, de a atinge ţinta stabilită. O altă distincţie interesantă este cea dintre
studiul politicii publice şi analiza politicii publice, care are la bază drept criteriu gradul de
neutralitate şi interesele politice ale analiştilor. Howlett şi Ramesh 12 arătau că studiile asupra
politicii publice, coordonate mai ales de academicieni, se referă la metapolitică şi sunt axate pe
11
Martin Potůček, Lance T. Le Loup- Approaches to Public policies in Central and Eastern Europe în Public Policy
in CEE Theories, Methods, Practices NISPAcee, 2003, p. 19.
înţelegerea proceselor de constituire a politicii publice, în timp ce analizele politicilor sunt
conduse de către funcţionari sau de către organismele private de „think tank” (adevărate bănci de
idei) şi sunt axate, în general, pe conceperea politicii reale. Primele sunt descriptive şi
explicative, în timp ce acestea din urmă au o orientare mai curând prescriptivă. O altă dihotomie
care trebuie explicată este cea dintre policy analysis (analiza politicilor) şi policy research
(cercetare a politicilor). Astfel, policy research reflectă investigaţiile sistematice desfăşurate de o
disciplină ştiinţifică precisă, cum ar fi de exemplu sociologia politică, cu privire la procesul
însuşi care determină autoritatea guvernamentală să acţioneze. Cercetarea academică în ştiinţele
sociale constă în dezvoltarea unor teorii care să ajute la înţelegerea mai bună a fenomenelor
sociale. Există însă şi o altă formă de cercetare, şi anume cercetarea în domeniul politicilor
publice, care spre deosebire de cercetare academică tradiţională, se concentrează asupra relaţiilor
dintre variabilele care reflectă probleme sociale şi alte variabile care pot fi manipulate prin
intermediul politicilor publice, făcând apel la un raţionament cauzal-linear de tipul: dacă se
aprobă programul X, va rezulta consecinţa y1, y2, y3. 13 În schimb, „policy analysis” (analiza
politicilor) este mai degrabă o profesie care se sprijină pe metodele şi tehnicile preluate din mai
multe discipline, o profesie specializată în descrierea conţinutului politicii publice având mai
degrabă o abordare prescriptivă. Cercetarea politicilor publice este adeseori greu de separat de
analiza politicilor publice. Forţa orientării către client este criteriul care îi distinge pe cercetători
de analişti.

Definiţii ale analizei politicilor publice: Dunn (1994) sugera că analiza politicilor
reprezintă „o disciplină aplicativă a ştiinţelor sociale care utilizează metode de cercetare şi
argumentare multidisciplinare cu scopul de a produce şi transforma informaţii relevante pentru
politicile publice, care pot fi folosite în mediile politice pentru a rezolva probleme de politici
publice”.14

În lucrarea „Encyclopedia of Policy Studies”, Nagel (1994) defineşte studiile despre


politici ca fiind “ studii despre natura, cauzele şi efectele diferitelor politici publice“. La rândul
lor Weimer şi Vining arătau că produsul analizei politicilor publice poate fi un simplu sfat, un
raport ce leagă o acţiune propusă de un posibil rezultat: votarea legii A va avea consecinţa X.
Însă produsul poate fi mult mai complex: votarea legii A, care poate fi cel mai sigur realizată
prin strategia legislativă S, va duce costuri sociale combinate C şi la avantaje sociale combinate
B, dar cu costuri disproporţionate pentru grupul unu şi avantaje disproporţionate pentru grupul
doi. Ca urmare, analiza politicilor publice are ca scop furnizarea de informaţii necesare
procesului de decizie fie implicit (A va avea rezultatul X) , fie explicit (susţineţi legea A pentru
că va rezulta X, ceea ce este bine pentru dumneavoastră, pentru circumscripţia dumneavoastră

12
Pentru acestă disticţie a se vedea Stephen Brooks şi Allain G.Gagnon – Social Scientists, Policy and the State,
Praeger, New York, 1990 în Michael Howlett, M . Ramesh – Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale
politicilor, trad.engl., Editura Epigraf, Chişinău , 2004, p.18.
13
Weimer D., Vining A., Policy Analysis: Concepts and Practice, 3rd Edition ., Prentice Hall , 1999.
14
William N. Dunn – Public Policy Analysis , Englewood Cliffs , N.J., Prentice Hall , 1981
electorală sau pentru ţara dumneavoastră).15 Dar în opinia autorilor , nu orice sfat constituie o
analiză a politicilor publice, ci el trebuie să fie legat de deciziile publice şi să ţină cont de valorile
sociale. Experienţa trecută demonstrează pe de o parte că, analiza politicilor publice nu poate fi
insensibilă la obiectivele politice, la chestiuni de valori şi criterii, la dinamica şi schimbul de
probleme care apar în sectorul public. Pe de altă parte, de asemenea se demonstrează că, lipsa de
informaţie şi rigoare în analiza politicilor publice poate duce la eşecuri, erori şi frustrări
inadmisibile pentru o societate democratică (DeLeon, 1998). Analiza politicii poate fi atât
prospectivă cât şi retrospectivă. Cu alte cuvinte, se poate focaliza pe opţiunile pentru viitor sau
pe evaluările consecinţelor deciziilor luate în trecut. Se poate focaliza din plin pe conceptele şi
instrumentele de analiza economica dar, în acelaşi timp, poate încorpora o varietate largă de
abordări sociale, ştiinţifice şi nu numai. Multe studii au o orientare cantitativă, în timp ce altele
sunt exclusiv calitative. Indiferent de abordare, se utilizează analiza sistematică pentru indicarea
opţiunii politice. Ea opune idei împotriva evidenţelor/datelor concrete. Testează interfaţa dintre
analiză şi valori, dintre finalităţi şi mijloace. Mai mult, oscilează între analiza şi consultanţa deşi
în ultimă instanţă se vrea a contribui cu informaţii utile la procesul decizional. Să analizăm pe
scurt această ultimă idee pentru ca ea conduce la un chestiune pe care dorim sa o examinam-
rolul analistului politic. Bardach arată ca analistul are puterea decizională de a stabili ce anume
să facă. Opţiunea analiştilor de a face sau nu recomandări de politică publică depinde cel puţin în
parte de ceea ce clienţii lor doresc. În alte cazuri, clientul poate, de fapt, să dorească
recomandarea politică. Acesta este, adesea, cazul organizaţiilor de reprezentare a intereselor/avo-
catură. Este tot aşa de adevărat că, multă analiză politică este făcută mai degrabă în scopuri
academice decât pentru un client anume, iar scolasticii se pot simţi chiar liberi să facă
recomandări bazate pe analizele lor. La rândul lor, Weimer şi Vining subliniază importanţa
valorilor sociale în analiza politicilor publice. Valorile sociale pot interveni chiar şi atunci când
sfaturile par simple previziuni. Într-un studiu efectuat de către 166 de analiştii de politici publice
care lucrează pentru agenţii federale din SUA, Arnold Meltsner a examinat activitatea şi
variaţiile de rol ale analiştilor. El a descoperit că ei fac diverse lucruri. De asemenea, ei s-ar
putea diviza în diferite tipuri în funcţie de viziunile avute asupra mai multor probleme. Distincţia
de bază conturată de către autor se face între tehnicieni şi politicieni. Diferenţa o dă gradul de
abilitate analitică şi politică deţinute de către analist.

Distincţia cheie se face între tehnicieni care au vădite abilităţi tehnice şi care acorda
putina atenţie politicii publice şi politicienii care poseda un nivel mai slab de abilităţi analitice
dar care, sunt mai bine conectaţi la partea politică a analizei. Meltsner, după cum poate fi
observat în tabelul următor, face o deosebire clară între tehnicieni, politicieni şi întreprinzători
având drept criterii motivaţiile, standardele de reuşită, principalele mijloace, durata de impact şi
atitudinea convergentă a analizei politicii.

Tabelul 1.1 - Distincţia analiştilor politici


15
Weimer D.L., Vining A.R. – Analiza politicilor publice: concepte şi practică , ed.a III-a , Ed. Arc Publishing
House , 2004 , p.30.
Stimulente Atitudine
Tipul de Standardul Mijloace Durata de
generale/ convergentă
analist de reuşită Principale impact
Motivaţie a analizei politicii

Tehnicianul Oportunitatea Munca de Comanda Termen Obiectiv apolitic:


cercetării calitate care de lung analiza are
orientată spre generează cunoştinţe finalitate în ea
politici atât auto şi detalii însăşi
satisfacţie
cât şi
satisfacţie
pentru
semeni

Politicianul Oportunitatea Satisface Abilităţi de Termen Anti-analitic:


pentru auto- primul client comunicare scurt analiza este un
formare şi şi instrument de
influenţa coordonare influenţă personală
personală

Întreprin- Oportunitatea Acceptarea Cunoaştere Perspectivă Politic şi analitic:


zătorul de a convinge unor politici si abilităţi echilibrată: analiza e un mijloc
de implementa- de termen de influenţă a
preferinţele bile care ar comunicare lung şi politicii
anumitor putea ajuta şi scurt
politici beneficiarii coordonare

Sursa: Arnold J. Meltsner – Policy Analyst in the Bureaucracy , Berkeley, University of


California Press, 1976

“Până în anii 1980, puţini dintre cei care se ocupau efectiv de analiza politicilor publice s-
ar fi identificat cu profesia de analiză a politicilor publice şi mai puţini, s-ar fi autonumit analişti
ai politicilor publice. Mulţi dintre cei care se ocupă cu anliza politicilor publice au avut şi
continuă să aibă funcţii de economist, planificator, evaluator de programe, analist de buget,
cercetători operaţionali şi statisticieni. În ultimii ani, totuşi, profesia de analist al politicilor
publice a devenit o profesie de sine stătătoare. Funcţia de analist al politicilor publice este acum
mult mai des întâlnită în agenţiile guvernamentale şi adeseori, o astfel de funcţie este ocupată de
oameni care au fost pregătiţi în cadrul unor programe post universitare de analiză a politicilor
publice”, arată Weimer şi Vining16. Într-un studiu mai recent, Durning şi Osuna (1994) au
16
Weimer D.L., Vining A.R. – Analiza politicilor publice : concepte şi practică , ed.a III-a , Ed. Arc Publishing
House, 2004 , p.41.
examinat analiştii politici care îşi desfăşoară activitatea în administraţia centrală şi locală,
universităţi şi organizaţii de susţinere a intereselor/avocatură. Ei au găsit cinci tipuri diferite de
roluri şi orientări de valori având la bază diferenţele dintre tipurile de analişti şi percepţiile
variate asupra unor aspecte legate de analiza politicilor. La rândul lor, Weimer şi Vining (1996)
au sugerat trei tipuri ideale de analişti identificaţi în literatura de specialitate: tehnicieni obiectivi,
avocaţi ai clientului, avocaţi ai problemelor, cele trei tipuri diferind prin trei valori importante:
integritate analitică, responsabilitatea faţă de client şi aderenţa la propria concepţie privind o
societate mai bună . Ei i-au definit astfel17:

a) Tehnicieni obiectivi; valoarea predominantă este integritatea analitică. Ei lasă analiza


să vorbească de la sine şi se concentrează asupra prevederii consecinţelor politicilor
alternative.
b) Avocaţi ai clientului; valoarea predominantă este responsabilitatea faţă de client. În
acest caz, din analiză rareori se emit concluzii definitive, analistul profitând de
ambiguitate pentru a susţine poziţiile clienţilor.
c) Avocaţi ai problemelor; valoarea predominantă este aderarea la o concepţie privind o
societate mai bună. Şi în acest caz, analiza rareori produce concluzii definitive, se
accentuează ambiguitatea şi valorile excluse atunci când analiza nu susţine poziţia
avocatului.

Durning şi Osuna au atras atenţia şi asupra a două modalităţi de percepere a abordărilor


analizei de politici: Analiza politicilor drept o ştiinţă, cu un pronunţat aport de pozitivism,
obiectivitate, neutralitate valorică; Analiza politicilor drept un exerciţiu de apărare în modelul
sistemului legal în care avocaţii sunt experţii care se angajează în activităţi opozante. Studiul lor
se încheie cu identificarea în practică, a cinci tipuri de analişti: Tehnicienii obiectivi – ce
considera că ţine de responsabilitatea lor să asigure consultanţă în formularea obiectivelor şi
implicit a consecinţelor generate de politicile propuse. Consultanţii pentru client ce consideră, de
asemenea, că intră în responsabilitatea lor să asigure consultanţă în formularea politicilor ţinând
cont de integritatea analitică dar, în viziunea lor, politica este parte intrinsecă a activităţii
exercitate. Ei îşi văd clienţii drept o sursă de legitimitate şi ca fiind elementul central al muncii
lor. Se văd pe ei înşişi oferind argumente ce ţin de aria politicilor publice drept parte a unui
proces adversativ. Activiştii în direcţia problemelor resping ideea de neutralitate valorică şi
credinţa conform căreia opţiunile de selecţie a valorilor e mai bine să fie lăsate pe mâna
politicienilor. Ei cred în implicarea personală în politică, dar nu „umbresc”/nuanţează politica în
favoarea preferinţelor personale. Activiştii în direcţia problemelor ambivalente sunt asemenea
activiştilor în direcţia problemelor. Ei cred cu mai multa tărie în necesitatea obiectivităţii analizei
lor dar, recunosc, ca sunt mult mai interesaţi de rezultatele politicii publice decât de integritatea
analitică şi responsabilitatea faţă de client. Susţinătorii clientului sunt asemenea consultanţilor
pentru client dar, mai înclinaţi spre activişti sau avocaţi.
17
Weimer D.L., Vining A.R. – Analiza politicilor publice : concepte şi practică , ed.a III-a , Ed. Arc Publishing
House, 2004 , p.55.
1.4. Tipologia politicilor publice

Se pune deci întrebarea: „Care sunt tipurile de politici publice de care dispune o autoritate
publică?” Încă de la început, stabilirea inventarului modalităţilor de acţiune guvernamentală a
fost o preocupare a politologilor şi a sociologilor. Literatura de specialitate sugerează o varietate
mare de clasificări posibile. Astfel politicile publice pot fi caracterizate în funcţie de criterii
formale sau instituţionale: politici naţionale, politici locale şi politici interguvernamentale sau în
funcţie de grupurile de cetăţeni cărora le sunt adresate. Totuşi, experienţa ne arată că nu există
nici o tipologie bună în sine. Totul depinde de utilizarea dată de analist. Tipologiile utilizate cele
mai frecvent sunt cele care clasifică acţiunea publică în funcţie de teoria schimbării sociale care
o structurează. O astfel de clasificare este cea elaborată de Lowi18 şi completată de Ripley şi
Franklin (1991) şi care se bazează pe un parametru, şi anume natura coerciţiei pe care o politică
publică o induce între stat şi destinatarii politicii respective.

Din punctul de vedere al coerciţiei, o politică publică poate fi calificată în două moduri.
Pe de o parte, această coerciţie se exercită în mod direct sau constrângător asupra cetăţeanului
sau, din contră, în mod indirect sau lejer, spre exemplu atunci când un agent de poliţie dă o
mustrare sau un sfat automobilistului în culpă.

Pe de altă parte, această coerciţie îi afectează pe cei către care este îndreptată,
modicându-le comportamentul acestora şi limitându-le autonomia sau, din contră, se exercită
printr-o presiune asupra mediului în care trăiesc aceştia; astfel putem reduce consumul
gospodăriilor printr-o creştere a impozitului pe venit sau printr-o diminuare a cheltuielilor
publice ale statului. Intersectarea acestor parametri ne permite să facem distincţia între patru
tipuri de politici publice.
Tipologia politicilor publice bazată pe coerciţie (după Lowi) se prezintă astfel19:

Tabelul 1.2 - Coerciţia publică si politicile publice

Coerciţia publică se exercită…


Coerciţia publică … direct asupra … asupra mediului
este comportamentului comportamentului
cetăţeanului cetăţeanului

...indirectă, Politici distributive Politici constitutive

18
Theodore Lowi - American Business, Public Policy , Case Studies and Political Theory , World Politics 16 ( July
1964) , p.667-715.
19
Vezi J. Meny, J-C Thoenig, Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989.
îndepărtată

…directă, imediată Politici reglementare, Politici redistributive


regulatorii

Sursa: Y. Meny, J-C Thoening (1989).

O politică reglementară este o acţiune publică ce constă în adoptarea de norme autoritare


care afectează direct comportamentul destinatarilor. Statul obligă sau interzice: codul rutier, de
exemplu, stabileşte nişte reguli de comportament. În acest caz coerciţia este maximă 20. Pe scurt,
libertăţile individuale ale destinatarilor politicilor sunt limitate, interesele lor sunt transformate
prin decret. Mai târziu, Ripley şi Franklin au completat această tipologie prin împărţirea
politicilor de reglementare în două categorii: politici de reglementare protective şi competitive. 21
Politicile de reglementare competitive presupun ca politicile elaborate să limiteze furnizarea de
bunuri şi servicii de către una sau câteva categorii desemnate de furnizori, care sunt aleşi dintr-un
mare număr de furnizori potenţiali care concurează între ei. Ei citează alocarea licenţelor de
radio şi televiziune, ca exemplu. Aşa stau lucrurile şi în cazul politicilor prin care statul limitează
accesul liber la o profesie (medici, farmacişti, notari, avocaţi, arhitecţi, etc.), inducând o protecţie
dacă nu chiar o rentă pentru agenţii economici din această profesie. În general, statul acordă
asociaţiilor profesionale puterea de a acorda licenţe pentru accesul la astfel de profesii (de ex:
Colegiul medicilor, al farmaciştilor, Camera notarilor, Baroul avocaţilor, etc.). Acest sistem
asigură o viziune profesionistă asupra activităţilor acestor profesionişti, care trebuie să fie
educaţi şi reglementaţi pentru a putea asigura servicii competente clienţilor lor. Pe de altă parte
însă, aceste politici crează anumite bariere pentru intrarea în anumite profesii. Politicile de
reglementare protective sunt cele care încearcă să protejeze publicul în general de efectele
negative ale activităţii private, cum ar fi poluare, consumul de produse falsificate, fraudarea
tranzacţiilor comerciale. Chiar dacă cele mai multe afaceri şi conducători sunt cetăţeni
responsabili, care nu doresc să-şi modifice obiceiurile, cei care desfăşoară afaceri sunt totodată
motivaţi de profit. Afacerile deseori rezistă la reglementări şi din această cauză agenţiile de
reglementare tind să fie aproape continue. Deciziile sunt luate sunt luate bază de negocieri şi
compromis deoarece, nici afacerile, şi nici regelementatorii nu pot domina în întregime procesul
de elaborare a politicilor.22

O politică distributivă reprezintă o acţiune prin care puterea publică autorizează cazuri
speciale desemnate nominal. Exemplul tip este cel al permiselor/autorizaţiile de construcţie. Este
20
Face excepţie de la această coerciţie un tip special de acţiune reglementară denumit autoreglementare (Salisbury,
1968) şi care amplifică de fapt privilegiile publicului vizat.
21
Randal Ripley , Grace Franklin - Congress, Bureaucracy and Public Policy, 5th ed., Pacific Grove , California:
Brooks- Cole, 1991.
22
Thomas A. Birkland – An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy
Making, Second Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc.
interzisă construirea de obiective fără permis (politică reglementară). Dar pentru a construi este
nevoie de un permis, de un drept, pe care autoritatea publică îl acordă de la caz la caz (politică
distributivă). În acest caz, cetăţeanul este beneficiarul unei acţiuni publice, aceea care îi acordă o
favoare, un privilegiu (o rentă imobiliară şi funciară, un preţ de teren în creştere) etc., care
însoţeşte actul administrativ atribuit. Cetăţeanul beneficiază de o excepţie de la regulă, datorită
unui favor unilateral din partea statului sau deoarece a îndeplinit anumite condiţii.

O politică redistributivă constă în adoptarea de către puterea publică a unor criterii care
conferă acces la anumite avantaje, acest acces nefiind acordat unor cazuri sau unor destinatari
desemnaţi nominal, ci anumitor grupuri de destinatari neindividualizaţi. Politica redistributivă
este caracterizată prin acţiuni care intenţionează să modifice alocarea bunăstării, proprietatea,
drepturile personale şi civile, etc.23 Exemplul tip este cel al asigurărilor sociale. Statul adoptă
condiţiile (vârsta, statutul economic, etc.) pentru ca cetăţenii să poată beneficia de o protecţie
socială. Dar cei care îndeplinesc aceste condiţii decid dacă să utilizeze sau nu această
posibilitate, dacă doresc acest lucru. Statul manipulează criterii generale, nu desemnează
individual beneficiarii sau victimele.

O politică constitutivă se traduce prin faptul că acţiunea publică defineşte reguli privind
puterea; de exemplu, prin revizuirea constituţiei unei ţări, prin realizarea de reforme
instituţionale sau administrative. Într-un astfel de caz, coerciţia îi afectează pe destinatari în mod
slab şi indirect. Astfel, pentru sportivi, crearea de către guvern a unui minister al sporturilor pare
o decizie foarte abstractă, care nu îi afectează direct în activitatea lor de zi cu zi. Şi totuşi,
constituirea unui astfel de minister reprezintă un mijloc pentru autoritatea publică de a interveni
în activităţile sportive. Pe de o parte trebuie înlăturată o confuzie care se referă la utilizarea
instrumentelor juridice. Legi, decrete, hotărâri nu înseamnă neapărat politici reglementare. Există
politici de ordin distributiv, redistributiv sau constitutiv care se sprijină sau nu pe texte legale.

Recurgerea la texte cu valoare juridică (opozabile terţilor) nu este de altfel decât o tehnică
printre altele de care dispune autoritatea publică pentru a acţiona; ea poate impozita, construi,
discuta, subvenţiona, negocia etc. Pe de altă parte, o tipologie nu oferă o soluţie solidă care să
permită identificarea automată a tuturor caracteristicilor unei politici publice. Criticile aduse
tipologiei lui Lowi se referă şi la faptul că o anumită politică să poată fi inclusă doar într-o
singură categorie.Unele politici au caracteristicile unei politici redistributive şi, în aceleaşi
timp,regulatorii, aşa cum este reglementarea consumului de produse sigure care redistribuie
responsabilitatea pentru risc între consumatori şi companiile care produc bunuri. Acestea au
deasemenea o puternică componentă regulatorie. James Q. Wilson răspunde acestor critici aduse
tipologiei lui Lowi prin dezvoltarea unui sistem care respinge ambiguitatea tipurilor de politici.
În acest sens, Wilson ordonează politicile în funcţie de modul în care costurile şi beneficiile sunt

23
Randal Ripley, Grace Franklin - Congress, Bureaucracy and Public Policy, 5 th ed., Pacific Grove, California:
Brooks- Cole, 1991, p.91.
concentrate asupra unui interes particular, a unui număr mic de indivizi, sau au impact asupra
unui număr mare de oameni sau interese.

Tabelul 1.3 – Tipologia lui Wilson în funcţie de distribuţia costurilor şi beneficiilor

Beneficii

Concentrate asupra unui Distribuite în rândul unui


număr mic de oameni, mari mare număr de oameni
( difuze) , mici

Concentrate asupra Politici ale grupurilor de Politici antreprenoriale


unui număr mic de interese: conflicte între grupurile şi liderii lor caută să
oameni, mari grupuri care ar beneficia şi persuadeze pe creatorii de
cele care ar suporta politici să reglementeze
costurile .Tratate ca un joc cu interesul public , în faţa
sumă zero. opoziţiei venite din partea
Costuri
grupurilor care ar suporta
costurile

Distribuite în rândul Politici orientate spre Politici majoritare: grupuri


unui mare număr de clientelă: relaţii strânse de relativ largi de oameni sau
oameni (difuze), clientelă între creatorii de cele care acţionează în
mici politici, reglementatori şi propriul interes , care caută o
interesele reglementate. declaraţie de politică
substanţială sau
simbolică.Adesea , conduce la
politici slabe sau ambigue.

Sursa : James Q.Wilson , Political Organizations ( Princeton, Princeton University Press, 1995)

În această tipologie, o politică care furnizează un beneficiu evident către un anumit grup
ar putea motiva ca acel grup să preseze pentru adoptarea acelei politici; rolul lor ar putea fi mult
mai uşor dacă costurile politicii sunt greu de atribuit unui grup particular, adică dacă aceste
costuri se distribuie unui grup larg de oameni. Acestea poartă numele de politici orientate către
clientelă. Evident, dacă aceste costuri sunt uşor de atribuit unui număr mic de indivizi, acest
grup care suportă costurile va încerca să acţioneze opunându-se acestei politici. (Exemplul
Consiliului Naţional al Audiovizualului care acordă licenţe de radio şi televiziune). În schimb, în
cazul în care costurile şi beneficiile sunt concentrate, stilul de elaborare a politicii ce implică
conflicte între grupurile de interes va deveni proeminent. (Exemplul luptei dintre sindicate şi
patronat). Aceste politici se numesc politici ale grupurilor de interese. O altă categorie de politici
sunt cele antreprenoriale, care presupun costuri concentrate asupra unui număr mic de oameni,
iar beneficiile sunt difuzate în rândul unui număr mare de cetăţeni. Ele sunt considerate politici
antreprenoriale deoarece antreprenorii politicii şi grupuri de interese caută să deschideri pentru a
face să avanseze politica în numele unui difuz, dar real interes public. (Exemplul politicii de
securitate rutieră, ale căror beneficii se distribuie asupra tuturor conducătorilor auto, însă
plasează costurile imediate asupra producătorilor de automobile).

Politicile majoritare sunt cele în care atât costurile, cît şi beneficiile sunt difuze. În acest
caz, Wilson citează exemplul politicii antitrust, carea interzice firmelor crearea unor trusturi
anticoncurenţiale. Din momentul în care din ce în ce mai puţine firme încearcă să creeze astfel de
trusturi, există puţine firme care resimt costurile unei astfel de politici. În acelaşi timp,
beneficiile de pe urma promovării concurenţei sunt adesea difuze, afectând un număr mare de
oameni într-o anumită măsură, dar fără să aibă o influenţă majoră asupra asupra proceselor de
decizie individuale.24 Pornind de la tipologia lui Wilson, Y.Meny şi J.C Thoenig împart politicile
în funcţie de modul în care destinatarii politicilor reacţionează, percep, anticipează substanţa unei
acţiuni guvernamentale, deoarece o politică publică implică costuri, constrângeri sau
inconveniente, dar şi beneficii, adică avantaje sau privilegii.

Cum apreciază destinatarii o politică publică, ca sursă de costuri sau de avantaje?


Experienţa sugerează că destinatarii politicilor consideră costurile şi beneficiile ca fiind cu atât
mai mari cu cât îi afectează mai personal, mai individualizat şi pe termen mai scurt, adică în mod
concentrat. În schimb, ei le resimt ca fiind cu atât mai mici cu cât îi privesc în mod mai colectiv
şi pe termen mediu, adică în mod difuz. Astfel, o reformă a IVP (Impozitul pe Venitul Personal)
îi sensibilizează mai mult pe contribuabili prin efectul imediat pe care îl are asupra declaraţiilor
de impozitare decât prin consecinţele pe termen mediu pe care le are sau pe care se presupune că
trebuie să le aibă asupra stării naţiunii. În cazul politicilor publice, cu excepţiile care se impun,
este de preferat ca analistul să plece de la ipoteza că cetăţeanul este utilitarist şi egocentric. Acest
lucru se traduce în trei moduri în percepţiile şi comportamentele destinatarilor politicilor publice.
Costurile au tendinţa de a fi mai vizibile decât beneficiile. La grade de concentrare sau difuzie
egale, cetăţenii sunt mult mai sensibili la costurile pe care vor fi nevoiţi să le plătească decât la
avantajele pe care le vor obţine. Pierderea ascunde beneficial. Termenul scurt câştigă mai mult
teren în faţa termenului lung. Altfel spus, efectele imediate îi mobilizează pe cetăţeni mai mult
decât consecinţele amânate în timp. Costurile şi beneficiile care afectează grupuri mici au
tendinţa de a părea mai importante decât costurile şi beneficiile care afectează grupuri mari ale
populaţiei. Consecinţele individuale mobilizează mai mult decât consecinţele colective şi
anonime. Există numeroase lucrări care oferă şi alte criterii de clasificare a politicilor publice.
Menţionăm îndeosebi: în funcţie de stilul adoptat de către cei care fac politica (policy-makers)

24
Pentru mai multe detalii, a se vedea Thomas A. Birkland – An Introduction to the Policy Process: Theories,
Concepts and Models of Public Policy Making, Second Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc., p.146- 148.
pot exista mai multe tipuri de politici25: politici proactive încearcă să anticipeze eventualele
ameninţări dar, şi să dezvolte oportunităţi care pot satisface interesele publice, şi de asemenea să
reacţioneze adecvat în avans pentru a anticipa posibilele dezvoltări. politici reactive
reacţionează atunci când interesul public este ameninţat.

O alta clasificare împarte politicile în funcţie de stilul acestora în: politici publice
liberale – sunt cele care intervin acolo unde un interes individual ameninţă interesul public
acceptat. politici publice paternaliste impun interesul public recunoscut (în cazul politicilor
publice dintr-un stat autoritar, există un risc mai mare ca politica impusă să fie în fapt ceva care
este numai prezentat drept interes public), uneori fără să se preocupe de impactul nefast al unei
asemenea politici asupra intereselor individuale sau de schimbarea caracterului nevoilor şi
aşteptărilor oamenilor.

Richardson (1982) identifică, la rândul sau, următoarele tipuri de stiluri de politică:

 politici în care autorii politicilor caută consensul;


 politici în care autorii reacţionează la probleme;
 politici în care autorii caută să impună decizii;
 politici în care autorii anticipează probleme.

Astfel cercetările au evidenţiat că în general, în Europa există o relaţie fructuoasă de


lungă durată între birocraţi şi grupurile de interese organizate, europenii putând fi plasaţi în
stânga – sus a cadranului. La rândul său Japonia ar putea fi pusă în stânga-jos a cadranului
datorită puterii şi autonomiei mari pe care o deţin birocraţii. Britanicii tind să fie căutători de
consens, dar reactivi, şi ca urmare pot fi aşezaţi în cadranul din dreapta-sus, în timp ce
americanii, neîncrezători în aranjamentele ce formează consensul, dar având mare încredere în
lege ca instrument al politicii, pot fi plasaţi în dreapta-jos a cadranului. Ca orice reprezentare
schematică, ea reprezintă un portret vag al relaţiilor complexe care pot exista în diferite ţări şi ca
urmare nu poate fi considerată drept o reprezentare absolută, ci mai degrabă relativă. O altă
tipologie este cea realizată de James Anderson care realizează o distincţie între politicle care
stabilesc reguli pentru procesul de elaborare a politicilor (politici de procedură) şi politicile mai
familiare , care în fapt furnizează bunuri şi servicii pe care cetăţenii le aşteaptă de la guvern
(politici de substanţă, de conţinut). Cu toate acestea, politicile procedurale sunt foarte
importante, şi în fapt au, în final, un efect de substanţă asupra politicii, în general. O altă
distincţie se realizează între politicile materiale şi cele simbolice. Chiar dacă această distincţie nu
este absolută, putem distinge între politicile materiale, care furnizează un beneficiu material
(tangibil, evident) către cetăţeni şi politicile simbolice, care apelează doar la valorile umane, fără
alte resurse sau un efort efectiv.

25
Martin Potůček, Lance T. Le Loup, Approches to Public Policy, in Central and Eastern Europe – Public Policy in
CEE; Theories, Methods, Practices, NISPAcee, 2003.
▪ În funcţie de orizontul temporal în care se manifesta, putem avea politici publice pe
termen lung, mediu sau scurt.

▪ În funcţie de aria de manifestare a nevoii care urmează a fi satisfăcută , putem avea:


politici locale (rurale sau urbane), politici regionale, naţionale, europene, internaţionale,
globale.

▪ În funcţie de domeniul în care acţionează, putem avea politici referitoare la drepturile


omului, politici de mediu, politici de securitate (internă sau externă), politici de migraţie,
politici de transport şi telecomunicaţii, politici media, politici economice (fiscală, monetară, a
cheltuielilor publice), politici agricole, politici de dezvoltare regională, politici de cercetare-
dezvoltare, politici de ocupare, politici de locuinţe, politici de securitate socială, politici
educaţionale, politici sanitare, politici ale familiei, politici de coeziune şi incluziune socială,
politici referitoare la grupurile şi persoanele marginalizate.
CAPITOLUL 2
APARIŢIA ŞI ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE

2.1. Modele de apariţie a politicilor publice

A. Apariţia politicilor publice plecând de la cerere

În acest model, sursa politicilor publice este reprezentată de nevoile oamenilor,


problemele unui anumit sector, ale unei zone sau ale unei colectivităţi locale. Atunci când
amploarea lor creşte, aceste nevoi şi probleme exprimate sunt receptate de către persoane
calificate, de intermediari politici, sau antreprenori politici care, în numele mandanţilor lor, vor
face presiuni asupra autorităţii publice competente pentru ca aceasta din urmă să intervină.
Astfel, solicitările izolate sunt agregate şi amplificate, de către grupuri de interese şi de partide,
pentru a ajunge la probleme de masă. Aceştia le interpretează şi îi interpelează pe responsabilii
guvernamentali aflaţi la capătul superior al societăţii politice. Atunci când intermediarii sunt
insuficienţi, autoritatea publică poate recurge la metode de ascultare: studii ale nevoilor,
marketing etc. Volumul cererilor ascultate şi gradul lor de bruiere (de denaturare) depind de o
serie de factori26: Presiunile diferitelor grupuri de actori asupra deciziilor politice (grupuri de
interese sau de presiune). Evident, cu cat acestea sunt mai importante din punct de vedere
numeric, cu atât ele vor avea posibilitatea mai mare de a fi ascultate. Adesea însă, aceste grupuri
sunt minoritare, dar sunt bine organizate pentru a amplifica şi transmite mai bine cererile lor,
reuşind să inducă decidenţilor politici ideea conform căreia dorinţele şi problemele lor reprezintă
mize importante. Reprezentând o parte mică a societăţii civile, sectorul asociativ, alături de presa
poate îndeplini o funcţie de amplificare a cererilor. Diferenţele existente între capacităţile de
analiză şi influenţă ale diferiţilor intermediari sau antreprenori politici. Anumite persoane sau
grupuri sunt percepute de către decidenţii politici ca fiind purtători de opinie. Este vorba de
persoane influente, aflate în vârful ierarhiei sociale. Analiza cererilor consta în evaluarea
capacităţii de influenţă a acestor purtători de opinie pentru a evita supra sau subestimarea
acestora.Sensibilităţile de percepţie diferite ale actorilor politici. Numeroase studii au
demonstrat ca sensibilitatea perceptiva a indivizilor faţă de un mediu poate varia, în mod
sensibil, de la un individ la altul. Fiecare actor politic are tendinţa de a percepe numai acele
fenomene care corespund cel mai bine cadrului sau ideologic şi cultural de referinţă. Problemele,
fenomenele sociale, culturale şi economice nu sunt percepute de către actorii politici în acelaşi
mod, cu aceeaşi intensitate, chiar în cadrul unei echipe omogene din punct de vedere politic. În
plus, această tendinţă de diferenţiere perceptivă poate fi accentuată printr-o anumită specializare
a actorilor politici (spre exemplu un responsabil pe problemele tineretului va avea o sensibilitate
mai mare fata de acestea decât un responsabil cu probleme de transport).

Pericolul este ca sistemul politic să nu fie prins într-o reţea de presiuni care să nu-i
permită o ierarhizare a cererilor în funcţie de criterii obiective, bine definite.
26
M. Profiroiu, Managementul strategic al colectivităţilor locale, Ed. Economică, 2001, p.40.
B. Apariţia politicilor publice prin impunerea ofertei

Modelul opus este cel în care nevoile încep să se manifeste, iar autorităţile publice sunt
acum cele care modelează nevoile. Oferta guvernamentală structurează şi condiţionează nevoile
de acţiune publică pe care le resimte populaţia. În versiunea „uşoară a acestui model, cetăţenii
ajung, într-o anumită măsură, să perceapă bunurile şi serviciile,oferite de către decidenţii publici,
ca fiind aspiraţii proprii. În versiunea „dură”, aceste scenariu duce la ipoteze de manipulare, de
păcălire deliberată a maselor, de propagandă prin care autorităţile publice influenţează percepţiile
cetăţenilor în priviinţa anumitor nevoi, făcându-i să le resimtă mai intens sau dimpotrivă să le
considere deja rezolvate. Viziunea ascendentă a apariţiei politicilor publice este înlocuită de un
proces descendent. Plecând de la un raţionament asemănător, Bachrach şi Baratz 27 arăta că sursa
politicilor publice constă în dorinţa autorităţii publice de a-şi menţine puterea (Bachrach, Baratz,
1970). Acesta va dori astfel să îşi consolideze valorile socio-politice care le legitimizează
acţiunea în ochii populaţiei dar, vor evita să trateze orice problemă care nu ar fi benefică pentru
menţinerea puterii. Această strategie cinică generează cereri şi oferte inofensive pentru autorităţi.
Conceptele de cerere şi ofertă constituie metafore mai mult sau mai puţin fructuoase pentru
analiză. A şti care dintre ele, cererea sau oferta, o precede pe cealaltă, înseamnă ca fiecare termen
al jocului politic şi social să fie separat şi clar definit. Or nu aşa stau lucrurile. Mai precis, oferta
şi cererea se determină prin puterea politică, mecanismele concrete şi simbolistica acesteia.

C. Înlănţuirea politicilor publice

Deşi în modelele anterioare, am încercat să reperăm în timp şi spaţiu care sunt


evenimentele care pot da naştere unei politici, în realitate, naşterea unei politici nu se face
neapărat într-un gol, sub impulsul cererilor şi ofertelor, al nevoilor sociale sau al răspunsurilor
politice. Sunt posibile şi alte scenarii. O acţiune publică poate apărea pentru că o politică publică
pre-existentă întâmpină dificultăţi, în cadrul fazei de implementare sau chiar în faza de
terminare, întâmpină obstacole, modifică situaţii care incită autoritatea publică să intervină din
nou, pe un alt plan, într-un alt mod, prin fenomene de efecte legate. Cu alte cuvinte, politicile
publice se întreţin singure. Nu există nici o obligaţie ca ele să fie generate în mod spontan,
independent unele de celelalte, prin impulsul exclusiv iniţial al ofertei şi al cererii. Abordarea
numită „a grupurilor de presiune” (Meynaud, 1960) afirma că scena politică este un loc de
înfruntări şi de negocieri între grupuri de interes, partide, sindicate, organisme economice,
asociaţii, fiecare urmărindu-şi propriile interese reflectate în solicitările, luările de cuvânt,
alianţele pe care le constituie. Abordarea bazată pe grupuri de presiune a spulberat viziunea
„idealistă” a activităţii politice, în principal în ceea ce priveşte fazele de deliberare şi de luare a
deciziilor. Aceasta abordare porneşte de la idee conform căreia în spatele interesului general şi al
guvernului democratic se află interesele sectoriale şi jocurile utilitariste, care influenţează în
ultima instanţa deciziile politice. Limitele acestei abordări explică în parte declinul acesteia după
27
Bachrach P., Baratz M.S., Power and powerty, Theory and Pratice, Oxford University Press, New York, 1970.
câţiva ani. Pe de o parte, conform acestei abordări, apariţia politicilor publice este în special
modelată de legea grupului celui mai puternic. Pe de altă parte, procedurile activităţii politice şi
conţinutul problemelor sunt puse între paranteze: fie nu influenţează cursul luptei în jungla
intereselor, fie se reduc la nişte variabile dependente, produse ale „adevăratului” joc politic.

2.2. Elaborarea politicilor publice

Politicile publice reprezintă un subiect de actualitate al realităţii administraţiei româneşti.


Politica publică reprezintă „manifestările şi orientările definite ale autorităţilor statulu, ca
puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activităţi esenţiale ce se desfăşoară fie la
nivel naţional, fie la niveluri teritorial-administrative” ; altfel spus „decizii politice în favoarea
unei anumite stări dorite, inclusiv opţiunile în favoarea anumitor mijloace considerate a fi
adecvate atingerii obiectivelor proiectate”(L.G. Popescu, 2005)
În sens larg, politica publică este acea cale de actiune, adoptata de catre un reprezentant
al unei autoritati publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflecta interesul unei comunitati
sau a unui segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson, Bullock, Brady). Stricto
sensu, politica publică reprezintă o cale de actiune in acord cu un interes public, un proces în
care societatea (prin intermediul unui reprezentant ales) ia decizii privind alocarea resurselor cu
o atitudine strict orientată către realizarea unui scop. Politica publică este o cale de acţiune care
nu se confundă cu intenţiile ori declaraţiile de intenţie cu privire la realizarea unui scop sau cu
procesul politic - prin care se inţelege procesul de organizare a efortului individual pentru a
realiza un scop colectiv, ori de a realiza un obiectiv pe care indivizii sau grupurile de interese îl
gasesc dificil de realizat prin resurse proprii.
Procesul de formulare şi implementare a politicilor publice este alcătuit din trei faze:
Faza 1: identificarea/definirea nevoilor sau/şi problemelor;
Faza 2: formularea politicilor;
Faza 3: implementarea politicilor de catre reprezentatul unei autorităţi publice (factor de
decizie politică/policy-maker);
Categorii de politici publice pot fi :
- legi sau alte reglementări (măsuri de schimbare instituţională);
- măsuri de schimbare organizaţional;
-măsuri de întarire a capacitătii instituţionale, fară a antrena o schimbare organizaţional;
- programe şi proiecte;
- inovaţii la programe şi proiecte;
Politicile publice trebuie să fie elaborate în urmatoarele condiţii:
- sa corespundă nevoilor şi obiectivelor formulate în strategia în care se integrează;
- sa fie aplicate de către persoane cu roluri şi atribuţii clare;
- sa fie în concordanţă cu resursele financiare, cerinţele de investiţii şi priorităţile
fixate în strategia în care se integrează;
- sa se aplice în termenul fixat în strategie (potrivit planului de acţiune în care sunt
încorporate);
- sa fie corelate cu alte programe şi proiecte.
Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezintă un domeniu de graniţă între mai
multe discipline “clasice” precum ştiinţa politică, sociologia, psihologia socială, ştiinţa juridică
sau economia.
Studiul politicilor publice ar reprezenta branşa cea mai recentă a ştiinţei politice. În ceea ce
priveşte tehnicile şi metodele de cercetare, acestea sunt împrumutate din diverse discipline
sociale şi adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu în parte. Până prin anii 60
ştiinţa politică nu era interesată în mod special de studiul a ceea ce se întâmplă în interiorul
guvernului şi de studiul mecanismelor guvernării. Studiile de specialitate studiau extensiv
procesul electoral, studiul organizaţiilor politice, analiza conceptelor cadru în ştiinta politică etc.
După anii 60 creşte interesul pentru a afla ce se petrece în interiorul guvernului, creşte
preocuparea pentru creşterea eficienţei deciziilor în materie de alocare a fondurilor publice şi de
aici interesul pentru studierea manierei în care se iau deciziile politico-administrative. Din anii
80 începe să se discute tot mai mult în termeni de reformă a guvernării, accentual căzînd pe
creşterea performanţei în gestionarea banului public, pe imbunataţirea relaţiei între Stat si
Cetăţean, între Guvern şi Societatea Civilă. Domeniul politicilor publice (cercetarea şi analiza în
domeniu) pot fi definite foarte bine ca ocupîndu-se de studiul deciziilor politico- administrative
de alocare a diverselor forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice).
Politicile publice, obiectul de studiu al disciplinei în cauză, reprezintă acţiuni realizate de
către guvern (central sau local) ca răspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim
despre politici publice atunci când o autoritate publică, centrală sau locală încearcă cu ajutorul
unui program de acţiune coordonat să modifice mediul economic, social, cultural al actorilor
sociali. Analizând definiţia de mai sus rezultă o serie de elemente care dau consistenţă unei
politici publice.
În primul rând o politică publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, care
dau substanţă politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse
decizii.
Deci, un al doilea element este dat de faptul că o politică publică se defineşte prin aceste
decizii, forme de alocare a resurselor, a căror natură este mai mult sau mai puţin autoritară şi în
care coerciţia este mereu prezentă.
În al treilea rând, o politică publică se înscrie “într-un cadru general de acţiune”, ceea ce ne
permite să distingem între o politică publică şi simple măsuri izolate. În acest cadru de actiune, o
poltică publică are obiective şi scopuri precizate, stabilite în funcţie de valori, norme şi interese.
Acesta ar fi al patrulea element.
Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul că o politică publică are un public, adică indivizi
şi grupuri a căror situaţie este afectată de deciziile luate în politica publică în cauză.
Politicile publice sunt acţiunile realizate de către guvern (central sau local) ca răspuns la
problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci când o autoritate
publică, centrală sau locală, încearcă cu ajutorul unui program de acţiune coordonat să modifice
mediul economic, social, cultural al actorilor sociali. La nivel naţional politicile publice pot să
apară dinspre oricare dintre instituţiile majore ale Statului (Parlament, Preşedinte, Guvern –
central sau local).
Cele cinci elemente care dau consistenţă unei politici publice sunt:28
1. O politică publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, care dau
«substanţă » unei politici publice;
2. O politică publică cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a căror natură este
mai mult sau mai puţin autoritară şi în care coercitia este mereu prezentă;
3. O politică publică se înscrie într-un « cadru general de acţiune », ceea ce ne permite să
distingem între o politică publică de simple masuri izolate;
4. O politică publică are un public, adică indivizi şi grupuri a căror situaţie este afectată de
către politica publică în cauză;
5. O politică publică are obiective şi scopuri, stabilite în funcţie de norme şi valori.
Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde şase etape:
1. Identificarea problemei - are loc atunci când un eveniment, o persoană, un grup reusesc
să atragă atenţia asupra unei probleme, spre soluţionare, prin intervenţia puterii publice.
2. Punerea pe agenda politică - este faza în care problema identificată este luată serios în
consideraţie de către oficiali (putere publică şi politică). Nu toate problemele identificate ajung şi
pe agenda politică.
3. Formularea cadrului de politică publică - atunci când o anume problemă ajunge să fie
considerată de către oficiali nu înseamnă automat că o politică publică va fi creată. Cineva (o
anume autoritate) trebuie să dezvolte un program care să se refere la rezolvarea problemei.
4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume
program să fie adoptat ca şi program guvernamental. În această fază sunt concentrate elementele
de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea iniţială asupra unei politici publice.
5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici
publice. Aici rolul administraţiei este decisiv.
6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienţei unei politici
publice. Se analizează modul în care diversele activităţi au condus la îndeplinirea scopurilor
iniţiale.
Obiectul acestei discipline cunoaşte definiţii variate, care însă cad de acord asupra unui
aspect esenţial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernanţi.
Pentru a înţelege mai bine acest termen putem considera câteva definiţii suplimentare:
a. Conform primei definiţii, dată de Thomas Dye, politicile publice sunt „tot ceea ce un
guvern decide să facă sau să nu facă”29.
b. O a doua definiţie, mai completă şi mai conceptualizată, ne este oferită de William
Jenkins. Acesta spune că politicile publice sunt „un set de decizii interrelaţionate, luate de un
actor politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri şi mijloacele necesare pentru a le
atinge într-o situaţie dată.”

28
Thoenig, Jean-Claude. In “Traite de Science Politique” coordonat de M. Grawitz şi Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992.
29
Dye, Thomas R.”Understanding Public Policy” 1998, Prentice-Hall.
c. Ultima definiţie pe care o vom lua în considerare îi aparţine lui James Anderson.
Anderson spune că politicile publice sunt „un curs al acţiunii urmat de un actor sau mai mulţi
actori politici, cu un scop, în încercarea de a rezolva o problemă”.
d. “Relatia Guvernului cu mediul”.
e. O serie lungă de activităţi, mai mult sau mai puţin relaţionate, şi consecinţele acestora.
Aceste definiţii subliniază elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia
politică, luată de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problemă.
În continuare vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decide
care problemă trebuie rezolvată şi cum este formulată soluţia şi care sunt mijloacele ce pot fi
folosite.
Interesul pentru a afla ce se petrece în interiorul guvernului, creşte preocuparea pentru
mărirea eficienţei deciziilor în materie de alocare a fondurilor publice şi de aici interesul pentru
studierea manierei în care se iau deciziile politico-administrative. Începe să se caute cu asiduitate
“reţeta bunei guvernări”. Studii mai vechi privind formularea politicii publice acordă puţină
atenţie naturii şi definirii problemelor în politica publică.
Problemele sunt considerate date şi analiza începea din acest punct. Astfel apar anumite
intrebari la care trebuie sa gasim raspunsuri si anume: De ce unele probleme sunt soluţionate, în
timp ce altele sunt neglijate?. De ce unele probleme sunt definite într-un mod, iar altele în altul?.
Definirea problemei ajută la localizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dacă o
problemă este de natură internă sau externă, dacă reprezintă o nouă situaţie sau este o consecinţă
a unei politici publici actuale, dacă este limitată sau largă ca scop, toate acestea contribuie la
modelarea tipului de politică publică emergentă.
În evaluarea politicii publice sunt necesare informaţii despre substanţa şi dimensiunea
problemei ţintă pentru a determina cu exactitate eficacitatea acesteia.
Pentru scopul nostru, o problemă de politică publică poate fi definită ca acea condiţie sau
situaţie care generează nevoi ori insatisfacţii, pentru a căror corecţie acţiunea guvernamentală
este necesară. Condiţii precum aerul poluat, mâncare alterată, aglomeraţia din închisori,
aglomerarea urbană constituie situaţii care ar putea constitui potenţiale probleme în condiţiile în
care insatisfacţia şi disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfacţie (care impune şi
intervenţia guvernamentală) este măsurat de persoane în funcţie de un standard sau un criteriu;
dacă acestea consideră o anumită situaţie ca normală, inevitabilă sau propria responsabilitate,
nici o acţiune guvernamentală nu va fi iniţiată deoarece situaţia respectivă nu este problematică.
Nu orice situaţie devine o problemă de politică publică:
- situaţiile nu se transformă în probleme decât în măsura în care sunt percepute ca atare,
articulate şi aduse în atenţia autorităţilor; acest tip de acţiune este utilizat frecvent de oficialităţi,
parlamentari aflaţi în „căutarea” unor probleme;
- o situaţie devine problematică dacă se identifică cu un domeniul de intervenţie a
statului, pentru care o soluţie guvernamentală este posibilă. Profesorul Aron Wildavsky 30 afirma
că autorităţile mai degrabă vor ignora o problemă dacă aceasta nu este dublată de soluţia
30
Wildavschy, Aaron.1975.”Budgeting: A Comparative Theory of Budgetary Processes”.Boston. Little, Brown.
aferentă. Uraganele şi cutremurele de pământ nu pot constitui probleme datorită caracterului
imprevizibil al acestora, însă distrugerile provocate constituie o problemă de politică publică şi
numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au
fost iniţiate. Soluţionarea situaţiilor problematice poate fi urmărită de alte persoane decât
beneficiarii direcţi. În anii 60, sărăcia a constituit o problemă publică, iar administraţia Johnson a
declanşat un „război împotriva sărăciei” mai degrabă ca reacţie la acţiunile ziariştilor şi altor
oficialităţi decât ca rezultate al acţiunilor săracilor. Deşi multe probleme continuă să persiste,
modul de definire al acestora se modifică odată cu schimbarea valorilor şi a condiţiilor care le-au
generat. Alcoolismul este edificator în acest sens. În secolul XIX, alcoolismul reprezenta o
problemă personală. În prima jumătate a secolului XX, alcoolismul constituia răspunsul
indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o problemă socială pentru a cărei
ameliorare se recomanda cu precădere consilierea şi accesul la alte servicii sociale. Recent,
alcoolismul este considerat o boală care necesită tratament medical acoperit din asigurarea de
sănătate. Această definiţie medicală reduce responsabilitatea individuală şi stigmatul aferent.
Situaţii considerate normale într-un moment, se pot transforma în probleme ca urmarea a
schimbării mentalităţilor. Abuzurile în familie care au constituit de secole o problemă personală,
astăzi sunt considerate infracţiuni. Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care
determină în acelaşi timp şi soluţiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de către
persoanele cu handicap reprezintă o problemă de transport ori o problemă legată de drepturile
omului?.
Mijloace de transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluţia la o
problemă de transport. Perspectiva drepturilor omului implică accesul egal al persoanelor cu
handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care
să permită şi persoanelor cu handicap să utilizeze în mod egal transportul în comun. Cauzalitatea
reprezintă o a doua faţetă a problemei de politică publică. O situaţie se poate transforma într-o
problemă, dar care sunt cauzele care au generat situaţia respectivă?. Multe probleme –
criminalitatea, sărăcia, inflaţia şi poluarea aerului – au cauze multiple. Inflaţia, caracterizată de
creşterea generalizată a preţurilor măsurată de indicele preţurilor de consum, constituie o
problemă de politică publică cu multiple cauze: subproducţia de bunuri şi servicii, cerere
excesivă de bunuri şi servicii, prea mulţi bani în circulaţie, rezultatul inflaţiei psihologice
(oamenii se aşteaptă ca preţurile să crească) etc. Pentru soluţionarea unei probleme, cauzele sunt
cele care trebuie vizate, nu doar manifestările (simptomele) acestora, însă în multe situaţii,
cauzele principale nu sunt uşor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei
probleme şi negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcină nu tocmai uşoară pentru
cei ce elaborează politica publică (policy-makers), definirea problemei transformându-se astfel
într-o problemă de sine stătătoare. Natura şi scopul multor probleme de politică publică sunt
dificil de formulat datorită caracterului lor difuz ori “invizibil”. Pentru că măsurarea este
adeseori inadecvată, cei însărcinaţi cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare
corectă a situaţiei de fapt şi se află în imposibilitatea de a propune soluţii adecvate sau chiar de a
întreprinde orice acţiune guvernamentală pentru soluţionarea problemei. Acestor inexactităţi în
măsurare se adaugă şi slaba înţelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de
cuantificat sunt: violenţele împotriva copiilor, imigraţia ilegală, evaziunea fiscală etc. Alt aspect
al problemelor de politică publică se referă la capacitatea acestora de a fi uşor de
controlat/influenţat, unele probleme implicând mult mai multe schimbări comportamentale decât
altele. Controlul asupra problemelor este condiţionat şi de caracterul tangibil sau nu al acestora.
Probleme precum penuria de locuri de muncă, managementul defectuos al proiectelor pot fi
soluţionate mult mai uşor prin creşterea resurselor şi a stimulentelor de care oamenii sau
agenţiile dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abilităţi profesionale inadecvate sunt
intangibile, implicând valori. Obiectul studiului nostru îl constituie problemele publice. Care sunt
acele caracteristici care disting o problemă publică de una privată?. În general, sunt considerate
publice acele probleme care afectează un număr substanţial de mare de persoane, ale căror
consecinţe sunt resimţite inclusiv de persoane care nu sunt implicate în mod direct. Problemele
care sunt limitate ca efect, număr de persoane afectate în mod direct nu sunt de natură publică.
Să presupunem că un cetăţean este nemulţumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub
legislaţia fiscală în vigoare. Atâta timp cât cetăţeanul respectiv va acţiona individual căutând să
obţină de la organele fiscale o derogare de la lege în favoarea sa, discutăm despre o problemă
personală.
Declanşarea unei acţiuni de modificare a legislaţiei de către respectivul cetăţean
împreună cu alte persoane afectate de aceeaşi problemă în mod direct sau indirect, transformă
problema personală într-una publică. Măsura în care o situaţie sau o condiţie este percepută ca o
problemă depinde nu numai de dimensiunea obiectivă a acesteia, ci, într-o mare măsură şi de
cum se raportează oamenii la situaţia respectivă. O persoană bogată pentru care găsirea unui loc
de muncă nu a constituit o problemă serioasă nu este ameninţat de o creşterea în rata şomajului,
ba chiar o consideră necesară în vederea reducerii ratei inflaţiei. Un muncitor pentru care
şomajul este o ameninţare va reacţiona negativ la o asemenea creştere. Percepţia unei persoane
este influenţată de propriile experienţe, valori şi situaţii în care se află. Nu există un unic mijloc
de definire a problemei, deşi multe persoane au păreri şi preferinţe faţă de o situaţie. De multe
ori, formulările diferite ale unei probleme concurează pentru acceptarea publică. Dacă ceva
anume reprezintă sau nu o problemă publică depinde de termenii în care a fost definită problema
şi de acceptarea definiţiei propuse. În plus, termeni în care a fost definită şi cauzele care au
generat-o au determinat promovarea acelor soluţii considerate adecvate.

2.3. Autorii/actorii politicilor publice


“Politicile publice sunt realizate de către subsisteme administrative31 alcătuite din actori
care se confruntă cu o problemă publică. Termenul de actor include atât actori din sfera
socialului, cât şi actori din structurile de stat, unii fiind mai mult implicaţi în procesul
administrativ, în timp ce alţii sunt simpli spectatori.„32 Actorii implicaţi in procesul politicilor
publice pot fi atît indivizi, cât şi grupuri. Numărul lor variază în funcţie de ţară, sector sau
domeniu şi se poate modifica de-a lungul timpului. Desigur literatura de specialitate oferă
multiple clasificări ale participanţilor în procesul politicilor publice.

Kingdon33 distinge între participanţii din interiorul şi exteriorul sistemului politico


administrativ următoarele categorii: guvernul, înalţii funcţionari, Parlamentul, grupurile de
interese, universitarii, cercetătorii şi consultanţii, mediile de comunicare în masă, partidele
politice şi opinia publică, dar afirmă că această distincţie este în parte artificială. La rândul lor ,
Howlett şi Ramesh împart actorii politicii în următoarele cinci categorii : oficialii aleşi (pot fi la
rândul lor divizaţi în două categorii- membrii ai executivului şi ai legislativului- rolul acestora
din urmă fiind însă mult mai redus), oficialii numiţi în funcţie (funcţionarii), grupurile de
interese, grupurile de cercetători şi mass-media. Primele două categorii aparţin statului, iar
celelalte trei societăţii34. Rolul acestora în ciclul politicilor publice este diferit 35: Executivul,
guvernul sau cabinetul - rolul acestuia în procesul politicilor publice este de departe cel mai
important, el intervenind în toate etapele ciclului politicilor (elaborarea, implementarea,
evaluarea). Puterea de care dispune variază însă în funcţie de regimul politic existent în ţara
respectivă.

În sistemele parlamentare, guvernele trebuie să dispună de o majoritate confortabilă în


cadrul parlamentului pentru ca propunerile pe care le în înaintează acestuia să fie aprobate şi
rămână în forma lor iniţială, în timp ce în regimurile prezidenţiale, executivul are deseori sarcina
dificilă de a convinge Congresul să-i accepte propunerile. Evident însă, guvernul prin funcţia sa
de conducere a organelor administraţiei publice deţine un rol semnificativ şi în faza de
implementare. Legislativul - acesta are un rol secundar, în sensul că, în general, el nu este cel
care iniţiază propuneri de politici, deşi acest lucru nu este exclus. El are însă rolul de a aproba
proiectele de legi înaintate de executiv, ocazie cu care poate aduce amendamente acestora, dar şi
de a finanţa implementarea acestora. În sistemele parlamentare, dacă guvernul dipune de
majoritate în cadrul parlamentului, procedura legiferării este mai mult formală, în schimb în
situaţia în care executivul are o slabă reprezentare, organele legislative pot influenţa în mod mai
31
Noţiunea de subsistem administrativ a fost dezvoltată de către primii teoreticieni ai pluralismului, în Statele Unite
Ei au folosit noţiunea se suborgan administrativ , pentru a desemna” grupări alcătuite din membrii ai societăţii sau
oameni de stat, aflat într-un model de interacţiune devenit rutină.” (Lance de Haven Smith, Carl van Horn – Sub
government Conflict in Public Policies în Policy Studies Journal 12,4 ,1984)
32
Howlett M., Ramesh M., - Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf,
Chişinău, 2004, p.63
33
J.W. Kingdon - Agendas, Alternatives and Public Policies, Harper-Collins, New York, 1984.
34
Howlett M., Ramesh M, idem, p.64.
35
Pentru mai multe detalii vezi Howlett M., Ramesh M. - Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale
politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p.65-72.
consistent propunerile guvernului. Capacitatea de influenţare a Parlamentului este limitată însă
de caracterul unori prea tehnic al propunerilor, parlamentarii neavând uneori expertiză suficientă
pentru a analiza aceste propuneri din punct de vedere tehnic. La aceasta se poate adăuga, dacă ar
fi să luăm exemplu României, abundenţa prea mare de proiecte de legi şi mai ales de propuneri
care trebuie aprobate prin procedură de urgenţă. Funcţionarii, mai ales cei de rang înalt –
reprezintă, în perioada contemporană, un pion important al procesului politicilor publice, mai
ales datorită complexităţii problemelor de guvernare. Atât executivul, cât şi legislativul apelează
adesea la expertiza funcţionarilor pentru a-şi transpune în practică propriile opţiuni în ceea ce
priveşte politicile publice, care evident le pot influenţa aceste opinii. Aşa cum vom arăta, în
continuare, birocraţiile au un rol important mai ales în procesul de generare a alternativelor, dar
şi în ceea ce priveşte implementarea politicilor publice, putând perverti în mod substanţial
conţinutul acestora. Grupurile de interese36 reprezintă probabil, în aproape toate statele,
principalul mijloc de reprezentare a opiniilor publicului şi de aducere a acestora, într-un mod
organizat, în faţa autorităţilor guvernamentale. Partidele politice nu pot face acest lucru foarte
bine, deoarece încearcă să acapareze puterea guvernamentală pentru propriul interes şi uneori
sunt nevoite să facă numeroase compromisuri în ceea ce priveşte programele publice promovate
pentru a-şi atrage un număr cât mai mare de susţinători. Grupurile de interese pot pune la
dispoziţia oficialilor guvernamentali atât expertiză şi informaţii, cât şi importante resurse
financiare. Modalitatea în care guvernele fac acest lucru variază de la angajamentele ocazionale,
prin care oficialii chemau grupuri de interes reprezentative să-şi exprime opinia până la
aranjamente aproape formale în care grupuri de interese sunt chemate să facă parte din anumite
comitete sau comisii guvernamentale. Modul în care acestea operează poate fi înţeles prin
explicarea altor două noţiuni: pluralismul şi corporatismul. Pluralismul reprezintă sistemul în
care toate interesele se organizează şi se află în competiţie liberă şi nici un grup nu este capabil
să domine lucrurile. Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuri de interese, iar politica
constă tocmai în această competiţie deschisă între grupurile de interese pentru a vedea dacă
politicile publice pe care ele le promovează sunt adoptate de guvern. Neocorporatismul este
sistemul în care toate interesele sunt organizate şi în care guvernul negociază cu toate interesele
afectate în toate stadiile din procesul elaborării şi implementării politicilor. 37 Grupurile de
universitari, cercetători şi consultanţi – sunt formate din persoane ce activează în cadrul
universităţilor, institutelor de cercetare, firmelor de consultanţă şi organismelor de tip „think-
tank”.

36
Grupurile de interese reprezintă grupuri organizate de cetăţeni, unul din scopurile lor fiind acela de a se asigura că
statul urmează anumite politici. În statele contemporane, există un număr foarte mare de grupuri de interese, care
urmăresc diferite scopuri, însă existenţa lor nu este incompatibilă cu democraţiile şi societăţiile deschise.
(W.P.Shively- Power Choice – An Introduction to Political Science, 5 th edition, McGraw – Hill, 1987.) Ele pot
reprezenta interesele de afaceri, industriale, organizaţiile muncitoreşti, sindicatele, asociaţiile profesionale, dar şi
interesele consumatorilor sau de protecţie a mediului.
37
W.P.Shively - Power Choice – An Introduction to Political Science, 5 th edition, McGraw – Hill, 1987,
op.cit.p.237-238.
Acestea din urmă reprezintă “grupări independente implicate în cercetarea
multidisciplinară menite să influenţeze politicile publice”. 38 Influenţa lor depinde de contextul şi
tradiţiile culturale naţionale, dar contribuţia lor se referă mai degrabă la formularea de
alternative, decât la stabilirea agendei guvernamentale. Spre deosebire de cercetători, de
universitari care au interes mai mult teoretic şi filozofic faţă de politicile publice, organismele de
think-thank au preocupări şi de ordin practic referitoare la procesul administrativ şi dispun de
resurse financiare mai consistente pentru a-şi promova opiniile lor. Mass-media joacă deseori
rolul unui amplificator al problemelor publice sau a unor soluţii promovate de anumite grupuri
de interese sau organisme de think-tank. Ea reprezintă totodată o oportunitate pentru ca anumite
probleme să ajungă în atenţia publicului. Redactorii şefi ai anumitor ziare, purtătorii de mesaj pot
servi anumitor interese însă, manipulând astfel opinia publică. În ceea ce priveşte alegătorii şi
partidele politice, cei doi autori sunt de părere că aceste categorii aparţin atât statului, cât şi
societăţii, însă rolul lor în procesul formulării politicilor publice este net diferit. Astfel, rolul
alegătorilor este redus, ei nefiind implicaţi în mod direct, ci prin intermediul reprezentanţilor lor,
oamenii politici aleşi, care deşi ţin cont de opinia publică atunci când îşi formulează politicile, ei
pot fi dominaţi de către experţii existenţi în anumite domenii. Opinia publică deţine o influenţă
vagă şi difuză asupra agendei guvernamentale. Acest lucru poate avea un efect pozitiv sau
negativ. Pozitiv, în sensul că ea poate impune anumite probleme pe agenda guvernamentală, care
prezintă interese pentru un număr mare de persoane. Efectul negativ, constrângerile impuse
guvernului, mai mult decât forţele pozitive în favoarea acţiunii guvernamentale, sunt probabil
mai importante şi mai frecvente. În asemenea ocazii, majoritatea publicului poate solicita
rezolvarea unei anumite priorităţi, însă priorităţile guvernamentale pot fi afectate mai mult de un
număr mic de persoane cu preferinţe diferite, dar de o mai mare intensitate. În schimb, partidele
politice au un rol semnificativ asupra politicii publice, dar indirect, în general, prin intermediul
membrilor lor care se află în aparatul executiv şi în mai mică măsură în cel legislativ. Doctrina
politică sau ideologia partidului pot influenţa într-o oarecare măsură opţiunea membrilor
partidelor către anumite genuri de politici, însă nu rareori, în practică se observă că aceştia îşi
neglijează platforma oficială a partidului în procesul politicilor publice. Dacă ar fi să analizăm
procesul politic din România, este lesne de observat că membrii partidelor politice româneşti nu
prea sunt interesaţi de ideologia partidului din care fac parte, ci mai degrabă de propriile interese
şi de dorinţa de a se afla “în barca care este la putere”, care le conferă un acces mai uşor la
resurse. Acest lucru poate fi uşor sesizat prin migraţia care are loc în România în rândul
partidelor politice. Numeroşi observatori ai procesului politic au arătat interes pentru
identificarea şi etichetarea aşa – numitelor colectivităţi ale politicii (policy commnunities)”, dar
din păcate ei au folosit termeni diferiţi precum sub-guverne, comunităţi politice, „reţele de
probleme” (issue networks) şi nu a fost întotdeauna clar dacă aceşti termeni diferiţi denotă
acelaşi lucru.

38
Simon James –The Idea Brokers: The Impact of Think Thanks on British Government – Public Administration
vol. 71 (1993), p.492 în Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor,
Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p.71
Comunităţile politicii reprezintă grupuri relativ stabile ale indivizilor din diferite
organizaţii, care se găsesc ei înşişi lăsaţi împreună să adreseze în permanenţă chestiuni politice,
ei fiind „grupaţi permanent în jurul oricărei surse de probleme”. Ei pot fi organizaţi în mod
oficial sau nu, dar pot juca un rol semnificativ în procesul politic. Comunităţile politicii nu
trebuie însă să fie recunoscute formal pentru a avea semnificaţie, şi chiar dacă sunt, nu toţi
participanţii relevanţi pot fi incluşi într-un organism oficial. Howlett şi Ramesh, în lucrarea lor
“Studing Public Policy. Policy Cycles and Policy Decisions“ au inventariat existenţa mai multor
modele39:

▪ modelul triunghiului de fier, alcătuit din reprezentanţii grupurilor de interese, ai


legislativului şi ai agenţiilor guvernamentale din Statele Unite, care au dezvoltat un sistem de
sprijin reciproc. „Aceste grupări au fost acuzate că au acaparat procesul politicii publice,
subminând principiile democraţiei populare prin faptul că au acordat întâietate propriilor
interese, şi nu celor ale populaţiei.“40

▪ modelul reţelelor de interese sau de probleme (issue networks), descoperit de către


Hugh Heclo cu ocazia studierii formulării politicilor sociale în Suedia şi Marea Britanie, şi care
arătat că modelul triunghiurilor de fier nu este incorect, însă funcţionarea şi componenţa acestora
nu sunt atât de rigide sau închise, aşa cum arătaseră alţi cercetători. Spre deosebire de noţiunea
de tringhiuri de fier şi suborgane administrative ce ”presupun existenţa unor cercuri restrânse,
grupuri stabile de participanţi care au dobândit o autonomie destul de mare şi care fuzionează
pentru a controla programe publice relativ mici, care sunt în interesul economic direct al fiecărei
părţi a alianţei, reţelele de interese cuprind un număr mai mare de membrii, care se schimbă în
mod permanent şi care se află în relaţii de interdependenţă şi loialitate“ 41 şi care pun pe primul
loc obligaţiile de ordin intelectual şi emoţional, şi mai apoi interesul material.

▪ modelul coaliţiilor de sprijin (advocacy coalition), dezvoltat de către Jenkins-Smith şi


Sabatier. În opinia celor doi autori “o coaliţie de sprijin este alcătuită din actori provenind din
mai multe instituţii publice sau private, de la toate niveluri administrative, care au păreri comune
(obiective administrative şi alte opinii) şi care caută să manipuleze regulile, bugetele şi
personalul instituţiilor publice cu scopul de îndeplini aceste obiective pe termen lung.“ 42 Ei
afirmă că, într-un subsistem administrativ, există două sau mai multe astfel de coaliţii de sprijin,
în funcţie de numărul structurilor ideatice care există în domeniul administrativ respectiv şi care
se află în competiţie .

39
Pentru mai multe detalii vezi Howlett M., Ramesh M. – Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy
Decisions, Oxford University Press, 1995.
40
idem, op.cit , p.143.
41
Hugh Heclo – Issue Networks and the Executive Establishment, p.102.
42
Hank C. Jenkins , Paul A. Sabatier – The Study of Public Policy Process în Policy Change and Learning: An
Advocacy Coalition Approach , Boulder, Westview, 1993, p.5
Conflictul dintre acestea este mediat de către intermediarii de politici publice , care sunt
actorii cei mai preocupaţi de stabilitatea sistemului .

▪ modelul reţelelor administrative, dezvoltat de-a lungul timpului de către mai mulţi
cercetători. Printre aceştia, R.A.W Rhoedes a afirmat că reţelele administrative necesare în
formularea şi dezvoltarea politicilor publice sunt generate de către “interacţiunile diferitelor
departamente cu ramificaţii ale organelor administrative, precum şi de interacţiunea acestora din
urmă cu alte organizaţii existente în societate.”43 Ceea ce diferenţiază aceste reţele este gradul lor
de integrare care variază în funcţie de “stabilitatea membrilor, numărul limitat al acestora,
măsura în care aceste reţele sunt izolate de alte reţele şi de populaţie, natura resurselor pe care le
controlează.”44 Unii autori au afirmat că “aceste reţele pot fi clasificate în funcţie de măsura în
care membrii proveniţi din structurile de stat şi cei proveniţi din cadrul societăţii împărtăşesc
aceleaşi obiective şi aprobă aceleaşi mijloace de îndeplinire a acestora, iar alţii sunt de părere că
diferitele tipuri de reţele variază în funcţie de numărul intereselor formulate în cadrul acestora“. 45
Membrii acestor reţele urmăresc îndeplinirea propriilor interese, considerate a fi în principal de
ordin material şi obiectiv recunoscute din exteriorul reţelei.

▪ modelul comunităţilor administrative, dezvoltat de către Wilkins şi Wright, care au


conceptualizat distincţia dintre reţelele administrative şi comunităţile administrative, în sensul că
primele urmăresc interese de ordin material, iar cele din urmă îşi ghidează acţiunile în funcţie de
cunoştiinţele şi expertiza pe care o deţin. În viziunea lor “comunitatea administrativă cuprinde
acele persoane care provin din mediul administrativ şi care au acelaşi obiectiv administrativ, în
timp ce reţeau reprezintă procesul de legătură din interiorul unei comunităţi sau a mai multor
comunităţi”.46 Una dintre cele mai cunoscute tipologi a participanţilor este cea a lui Charles O.
Jones, care identifică patru tipuri mari de actori care vor interveni în orice problema sau aspect
complex: raţionalistul, tehnicianul, incrementalistul şi reformistul. La un moment dat şi pentru o
anumită problemă, unul sau mai multe grupuri pot domina. Cele patru tipuri variază prin rolurile
pe care le joacă în procesul politicii publice, prin valorile pe care caută să le promoveze, prin
sursa scopurilor urmărite şi stilurile de operare. 47 La rândul lor, Cobb şi Elder propun
diferenţierea actorilor în funcţie de capacitatea lor de a se mobiliza în jurul problemelor.48

43
R.A.W. Rhodes – Power – Dependence, Policy Communities and Intergovernmental Networks în Public
Administration Bulletin 49, 1984, p.4-31
44
idem, p.14-15.
45
Andrew S. McFarland – Interest Groups and Theories of Power in America în British Journal of Political Science
vol.17, nr. 2, 1987 în Howlett M., Ramesh M. – Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Decisions, Oxford
University Press, 1995.
46
Stephen Wilks , Maurice Wright – Conclusion: Comparing Government –Industry Relations: States , Sectors and
Networks în Comparative Government –Industry Relations: Western Europe , the United States and Japan,
Clarendon Press, 1987, p.198.
47
V. Junjan, R. Bere, Revista transilvană de ştiinţe administrative, nr. 2(8)/2002, p. 168.
48
Vezi Y. Meny, J-C Thoenig, Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989.
Putem astfel să distingem: Actori propriu-zişi. Aceştia se mobilizează la nivel social şi
politic, prin forme de participare şi organizare (partide, asociaţii, mişcări sociale etc.). Cei mai
activi constituie grupuri de identificare.

Tabelul 2.1 - Caracteristicile tipurilor de actori din procesul politicilor publice

Caracteristici
Perspectivă
Rol Valori Scopuri Stil Critici

Raţionalistă Analist Metoda Ce pot fi Comprehensiv Eşec în a-şi


politic/ descoperite conştientiza
Planificator limitele

Tehnicianistă Expert / Training/ Stabilite de Explicit Îngustime


Specialist Expertiza către alţii

Incrementală Politician Status quo Stabilite de Negociere Conservator


noi cereri

Reformistă Cetăţean/ Schimbare Stabilite de Activist Nerealist, care


Lobbyist preocupări de nu ştie să facă
conţinut compromis

Sursa: Ch. O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy,Hacourt Brace College
Publishers,1984, în Revista Transilvană de ştiinţe administrative nr. 2(8)/2002, p. 168.

Cei mai puţin activi devin grupuri de atenţie în raport cu problemele. Grupuri de public.
Aceştia sunt spectatori. Cei mai implicaţi şi cei mai informaţi formează publicul interesat, atent
iar cei mai neimplicaţi sau neinteresaţi alcătuiesc publicul în general. Conceptul de actor poate fi
împins şi mai departe. Putem chiar vorbi despre existenţa unui antreprenoriat politic. Aşa cum
un antreprenor acţionează pe piaţa economică, diferiţi indivizi, grupuri, mişcări, coaliţii
mobilizează resurse pe piaţa politică şi pun în aplicare strategii pentru ca autoritatea publică să ia
în considerare noi mize. În literatura de specialitate pot fi identificate două tipuri principale de
antreprenori: elite sociale şi mişcări sociale (Padioleau J.G.). Primul tip reuneşte grupuri sau
indivizi care deţin poziţii de elite sociale, culturale, economice sau politice,care au un rol
permanent Astfel sunt aleşii din parlament, şefii de partide, personalităţile economice şi
culturale, personalităţile din sindicate. Al doilea tip de antreprenori se regăseşte în cadrul unor
ansambluri mai difuze, mai anonime, a căror acţiune este punctuală şi episodică. Activismul şi
numărul, zgomotul şi radicalizarea suplinesc adesea un deficit de capital elitist, un handicap de
notorietate, de influenţă, de cunoaştere a „intrărilor” din autoritatea publică. Astfel de mişcări
sociale au permis promovarea, în anii `60 a unor teme precum protecţia mediului, apărarea
consumatorilor sau locul femeilor, între mizele politice. Antreprenorii politici mobilizaţi în jurul
bunurilor publice şi care acţionează în interesul public (grupuri de interes public), mişcările care
au purtat aceste revendicări în câmpul politic au obţinut luarea lor în considerare de către
autorităţile publice. Antreprenorii specializaţi într-o cauză pierd adesea din influenţă şi din
importanţă de îndată ce înscrierea pe agendă nu mai este faza critică. Situaţia lor este destul de
dezavantajoasă atunci când miza a fost luată în considerare, total sau parţial, de autoritatea
publică şi trebuie să realizeze implementarea şi să gestioneze răspunsuri concrete. O altă faţetă a
antreprenorului poate fi regăsită în organizaţiile multifuncţionale. Este cazul anumitor
confederaţii sindicale care, în afara platformei revendicative tradiţionale, se sesizează adesea cu
privire la mize „paralele”. Un antreprenor politic se mobilizează în funcţie de scopuri variate.
Lasand la o parte paradigmele marxiste, conform cărora comportamentul reflectă interesul de
clasă, şi pe cele neoliberale, ce accentuau latura utilitarista sau selfish – egoistă a
comportamentului, Cobb şi Elder amintesc că aceste scopuri induc un proces specific de
acţiune49: Reajustarea – Un mediu specific simte la un moment dat că situaţia sa, interesele sale
sunt tratate în mod dezechilibrat, nesatisfăcător. Prin urmare mediul se va constitui singur în
antreprenor politic. Scopul său este aşadar de a obţine corectarea propriei situaţii de către
autoritatea publică. Antreprenorul acţionează pentru sine. Exploatarea – Aici, antreprenorul
acţionează pentru terţi. El cristalizează, enunţă, amplifică o problemă resimţită în mod mai mult
sau mai puţin manifest de către un mediu altul decât al său. El îşi asumă responsabilitatea, îi
realizează activitatea, se identifică cu acesta. În acest caz, scopul său este de a obţine un profit
pentru sine în calitate de antreprenor politic, de exemplu prin stârnirea recunoaşterii pentru
propriul său proiect de către mediul terţ al cărui avocat a devenit. Ameliorarea – Antreprenorul
nu are nici un interes personal în problema cu privire la care se sesizează; nici indirect (ca
eventual beneficiar) nici individual (ca purtător de cuvânt sau avocat). Dacă se sesizează cu
privire la problema respectivă, el o face în numele interesului public din altruism. Scopul său
este de a evita dezechilibre şi ameninţări dăunătoare pentru întreaga colectivitatea sau de a face
să triumfe o utopie sau ideologie. Reacţia circumstanţială – Acest caz se caracterizează prin
absenţa unui antreprenor politic activ. Înscrierea pe agendă a unei mize se impune într-un fel de
la sine, din „accident”. Sunt fenomene externe care creează o asemenea presiune încât miza este
înscrisă pe agendă „automat”. O ilustrare în acest sens este dată de accidentul de la Mihăileşti,
judeţul Buzău, soldat cu moartea 20 de persoane, arse de vii, care a determinat autorităţile
publice să înscrie de urgenţă problema siguranţei transportului de materiale periculoase pe
ordinea lor de zi.

49
Pentru mai multe detalii vezi Cobb R.W, Elder C.D.- Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda
– building, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1972.
CAPITOLUL 3
CARACTERISTICILE UNEI POLITICI PUBLICE

3.1 Dimensiunile unei politici publice

Încă de la început trebuie semnalat faptul că există două dimensiuni, verticală şi


orizontală ale politicii şi acest fapt are impact asupra modului în care înţelegem politica. În
cadrul dimensiunii verticale, politica este considerată drept o regulă: ea are în vedere
transmiterea de sus în jos a deciziilor autorizate. În perspectiva verticală, în cadrul căreia politica
este văzută în termenii procesului autorizat de elaborare a deciziei, accentul se pune pe figurile
autorităţii – miniştrii, primari, preşedinţi, şefi de servicii, comitete ale directorilor – şi
persoanele şi procesele care le înconjoară. Ea este mai des întâlnită în organizaţiile
guvernamentale, unde politica tinde să apară în organigramă. Decidenţii autorizaţi aleg
mijloacele de acţiune ale valorilor pe care le susţin şi le transmit funcţionarilor subordonaţi
pentru a le implementa. Este posibil şi ca subordonaţii să trimită mijloacele de acţiune spre
aprobare, însă tot decidenţii politici trebuie să-şi exprime autoritatea. Aceasta este o dimensiune
care subliniază acţiunea instrumentală, alegerea raţională şi forţa autorităţii legitime.

Este interesantă însă şi capacitatea subordonaţilor de a pune în aplicare aceste decizii şi


modurile de structurare a procesului de guvernare astfel încât să se realizeze acest acord. În
cadrul dimensiunii orizontale, politica este privită ca o structurare a acţiunii. Ea se referă la
relaţiile dintre participanţii la procesul de formulare şi implementare a politicii, care se află în
diferite organizaţii, la ceea ce se află în afară liniei autorităţii ierarhice. Aceasta dimensiune
recunoaşte faptul că activitatea politică are loc atât peste graniţele organizaţionale, cât şi în
interiorul lor şi are în vedere structura înţelegerilor şi acordurilor dintre participanţii aflaţi în
diferite organizaţii. Ea are în vedere natura acestor legături dintre organizaţii, modul în care ele
se formează şi sunt susţinute, contextele de interpretare în cadrul cărora participanţii înţeleg
problemele politice şi la structurile instituţionale în care aceştia sunt mobilizaţi. Cele două
dimensiuni nu sunt alternative: mai degrabă fiecare tinde să o înglobeze pe cealaltă, în sensul că
implementarea deciziei autorizate presupune cooperarea şi a altor persoane dinafara liniei de
autoritate ierarhică. Totodată, înţelegerile ajunse pe planul orizontal trebuie puse în aplicare prin
instrumente ale dimensiunii verticale, precum decizia ministrului, directive, regulamente, ordine,
circulare. În cazul dimensiunii verticale, se admite că există autori ai politicii: accentul este pus
pe lege, aşa ca trebuie să existe persoane care fac legea. În cadrul dimensiunii orizontale, oricum
este evident că autoritatea ierarhică nu este suficientă şi că există mai mulţi actori participanţi la
procesul politic, ca negocierea şi consensul sunt cele mai importante. În acest fel se încearcă să
se facă distincţia între „autorii politicii” şi „antreprenorii politici”. Din acest motiv este mai bine
sa nu ne preocupe „cine face politica”, ci este mai bine să ne concentrăm asupra identificării
persoanelor care participă la procesul politic, asupra modului în care ei ajung acolo şi dacă dorim
să identificam unul din ei ca fiind autorul politicii să analizăm care este baza acestei constatări.
Încercarea de a afla unde se face politica poate fi frustrantă:
oricine ştie ca este un proces continuu, dar nimeni nu vede ce se întâmplă. Tradiţia ne spune că
politica se face la nivel înalt (top level) şi se transmite în jos pe linie ierarhică. Poate există o
specializare responsabilităţilor celor care realizează politica, astfel încât, unul este responsabil
pentru politica educaţiei, altul pentru cea a sănătăţii, şi de asemenea se poate aplica delegarea ce
presupune că funcţionarii subordonaţi să poată trata probleme de politică mai puţin
semnificative, dar se menţine însă un singur lanţ al autorităţii şi o decizie clară de la care curge
acţiunea. Experienţa procesului politic este însă mai complexă. Adesea este dificil să identificam
nivelul de top sau cel puţin partea din top cea mai relevantă. Dacă de exemplu, problema politică
are în vedere furnizarea de servicii de transport pentru copiii din scoli, ne-am putea aştepta la
intervenţia a cel puţin trei autorităţi: ministerul educaţiei (ai cărui elevi urmează să beneficieze
de transport, ministerul transportului (care este aşteptat să furnizeze autobuze), ministerul de
finanţe (care este preocupat de aspectele financiare). Dar nu ar fi în mod necesar clar, care dintre
ele (dacă există una) este responsabilă de această problemă. În plus ar exista şi alţi participanţi
din afara guvernului care aşteaptă să participe la discuţii, cum ar fii asociaţiile părinţiilor elevilor,
companiile private de transport, sindicatele şoferilor şi probabil şi alţii. Aşadar, activitatea
politică implică adesea mobilizarea autorităţii din afara guvernului. Generarea politicii privind
consumul de droguri, de exemplu, poate implica reprezentanţi ai profesiunii medicale, ai
bisericii, ai baroului de avocaţi şi alte persoane care pot solicita să vorbească cu autorităţile
despre implicaţiile medicale sau morale ale propunerilor de politică. În mod similar, poate
implica şi autorităţi din afara tarii în cauza. De exemplu, pot fi mobilizate şi acorduri
internaţionale pentru a adăuga mai multă autoritate mişcărilor naţionale. În consecinţă am putea
admite că, deşi, în final a existat o decizie a guvernului, ea a reieşit dintr-o negociere intensă
între părţile interesate în obţinerea unui acord privind rezultatul care să fie acceptat în
unanimitate. Întrebarea care se pune atunci este: unde se elaborează decizia?. În biroul
ministrului, atunci când el a semnat recomandarea către guvern?. În cadrul unei şedinţe cu toate
părţile interesate, guvernamentale şi non-guvernamentale, în care fiecare şi-a dat acordul asupra
ceea ce trebuie sa includă recomandarea?. În şedinţa de guvern în care recomandarea a fost
aprobată fără o discuţie prealabilă alături de alte recomandări similare?. Am putea spune ca în
nici unul din aceste locuri: politica capătă forma pe parcursul drumului pe care îl parcurge pana
la formularea sa, iar conducerea complexă, cât şi declaraţia oficială sunt parte a procesului de
elaborare a politicii. Distincţia dintre perspectiva verticală şi cea orizontală determină un mod
diferit de acţiune.

3.2. Obiectivele politicii publice

Atât participanţii,cât şi observatorii sunt de acord că politica este definită de paradigma


dominantă, ca fiind exercitarea autorităţii pentru atingerea unor obiective (scopuri) de interes
general. Politica reprezintă urmărirea îndeplinirii unor scopuri. Presupunerea conform căreia
politica este o modalitate de acţiune, care urmăreşte atingerea unor scopuri, corespunde definiţiei
folosite în mod uzual pentru strategie. În această ipoteză, guvernul este văzută ca o entitate
singulară, cu o minte proprie, coerentă, instrumentală şi ierarhică; el există pentru a îndeplini
anumite obiective, definite la nivel înalt. Poate primi sfaturi din partea altor organizaţii, dar nu
are nevoie de aprobarea vreunui alt forum. Din acest punct de vedere, politica consta în definirea
acestor obiective şi în implementare atunci când acestea au fost atinse. Multă atenţie a fost
acordată identificării modurilor de a calcula opţiunea cea mai bună pentru alegerea celei mai
bune politici. În general, calculele au pornit de la avantajul relativ al diferitelor opţiuni în
obţinerea scopului dorit de către fiecare dintre interesele implicate. Pare logic ca politica să fie
privită ca progresie de la scop la rezultate. Uneori este dificil de ştiut cu siguranţă care sunt
scopurile; propunerile pentru urmarea unei anumite căi de acţiune pot include şi enunţarea
obiectivelor. Dar şi în cazul în care scopurile pot fi identificate, acestea sunt deseori vagi şi
ambigue şi oferă puţine indicaţii despre acţiunile ce pot fi realizate. Pot exista de asemenea mai
multe scopuri, care se suprapun şi pot fi contradictorii. Uneori, obiectivele declarate par a fi
neînsemnate în raport cu natura activităţii organizaţiei.

Prezentarea activităţii organizaţiilor ca una de urmărire a unor scopuri definite are un uşor
caracter nerealist, nu din cauza lipsei declaraţiilor de intenţie sau a lipsei de adeziune ci, datorită
implicării unor alte procese în cadrul activităţii. Aşadar, există în circulaţie un număr de
obiective de politică. Chiar dacă se iau măsuri pentru începerea acţiunii de urmărire a unui
anumit scop, vor exista şi alte variante. Acţiunile întreprinse în scopul deschiderii pieţei muncii
şi îndeplinirii obligaţiilor internaţionale pot funcţiona în detrimentul scopurilor de protecţie a
angajatorilor şi angajaţilor în defavoarea protejării moştenirii culturale naţionale. Urmărirea
anumitor obiective poate intra în conflict cu alte moduri de acţiune. Obiectivul încurajării
copiilor din şcoli să discute despre „subiecte publice problematice” (precum SIDA) poate intra în
conflict cu obiectivul unui director de şcoală de a nu nemulţumi un număr mare de părinţi. Decât
să interpretăm politica de acţiune ca fiind implementarea unui scop ar fi mai bine să ne întrebăm
care este legătura dintre declararea unui obiectiv şi acţiune. Orientarea către scopuri este folosită
şi pentru a crea ordine, adică acceptarea de către participanţi a unei stări de lucruri care „ar trebui
să fie”, nu existenţa unui scop clar şi bine controlat, care să stea la baza politicii. Aceasta implică
faptul că ei se pot confrunta cu existenţa diferitelor perspective asupra naturii activităţii şi a
lucrurilor de valoare punându-si întrebarea “care sunt obiectivele noastre?”. Punerea problemei
în aceşti termeni îi invită pe participanţi să-şi exprime perspectivele diferite într-un mod care să
permită comparaţia. O asemenea invitaţie poate produce un set de obiective destul de diferite, ca
de exemplu: maximizarea contribuţiei industriei lemnului la economie (buget); obţinerea
producţie optime de masă lemnoasă; menţinerea florei şi faunei din păduri. Exprimarea
diferitelor perspective în termenii unor obiective face mai uşor de înţeles şi manevrat diversitatea
acestora. Valoarea fiecărei perspective a fost recunoscută şi atenţia este focalizată pe structurarea
acţiunii într-un mod care să recunoască diversele perspective existente. De obicei acest lucru este
realizat prin creionarea unui set de obiective asupra cărora toţi participanţii au căzut de acord
(extragerea unei cantităţi optime de lemn din pădurile comunităţii, conservând ecosistemele
naturale”). Asemenea informaţii tind să fie foarte limitate şi uneori pot fi respinse ca fiind lipsite
de sens”, pentru că, în ciuda faptului că participanţii şi-ar da acordul, ele nu oferă un ghid, o listă
clară a lucrărilor care vor fi întreprinse.
Importanţa lor constă în faptul că există şi că participanţii cu perspective diferite se pot
ralia lor (în moduri diferite) şi le pot sprijini. Obiectivele oferă o structură pentru negocierile
legate de ordine din cadrul procesului politicii. Între declararea obiectivelor şi exercitarea
controlului în cadrul organizaţiilor există o legătură care funcţionează în ambele sensuri.50
Orientarea spre obiective este, de asemenea, importantă în negocierea relaţiilor din afara
organizaţiei. De exemplu, ministerul justiţie poate adopta o politica de prevenire a
infracţionalităţii juvenile, având ca scop reducerea numerică a infracţiunilor comise de tineri,
prin căutarea obţinerii colaborarea curţilor de justiţie, a poliţiei şi a fundaţiilor de binefacere, dar
şi a organizaţiilor nonguvernamentale şi a sistemului şcolar.

Aceste „alte structuri” pot fi deloc sau prea puţin interesate de frecventa infracţionalităţii
juvenile (şcolile sunt considerate ca axate pe educaţia copiilor şi nu pot funcţiona ca agenţie de
control social). Articularea unui nou obiectiv la care puţini să poată obiecta devine un mod de a
încerca mobilizarea sprijinului din mai multe surse, cu implicarea unui număr mare de resurse. O
simplă declarare a scopurilor poate fi folosită pentru a crea un teren comun în cadrul organizaţiei
şi acelaşi lucru este valabil şi în ceea ce priveşte raporturile dintre organizaţii. În acest mod,
însuşi limbajul este o parte componentă a acţiunii.

3.3. Conţinutul/Procesul politicii publice

Procesul unei politici este, pentru analist, complementul indisociabil al substanţei sale:
procesul şi conţinutul reprezintă cele două faţete ale aceleiaşi realităţi. Activitatea
guvernamentală nu se limitează doar la procesul decizional, ci se prezintă ca un proces în timp,
atât în amonte cât şi în aval de ceea ce este adesea considerat, pe nedrept, intervenţia cea mai
nobilă şi cea mai semnificativă. Timpul trece, durata, reprezintă un element care structurează
acţiunea guvernamentală şi acţiunea celorlalţi actori neguvernamentali. Deşi este importantă
pentru analiză, consideraţia potrivit căreia politica reprezintă urmărirea unor obiective,
obiectivele declarate pe care le întâlnim nu sunt independente de procesul politic sau apărute
înaintea acestuia, ci trebuie înţelese ca parte a procesului. Politica nu porneşte de la un obiectiv şi
apoi trece la acţiune; oamenii încearcă să găsească un sens al acţiunii şi să încadreze şi să
perfecţioneze obiectivele declarate. Este un proces continuu, de interacţiune între acţiune şi
interpretarea sa. După cum am văzut, politica este un mod de a aduna forme disparate de
activitate într-un cadru comun. Întrebarea este: „cum se realizează acestea şi care este importanţa
obiectivelor în cadrul acţiunii şi analizei?”. Procesul politicii implică o cercetare structurală. Pe
verticală, politica este caracterizată de claritatea obiectivelor, iar scopul evaluării este de a ne
asigura că activitatea se îndreaptă către obţinerea obiectivelor cunoscute. Dimensiunea
orizontală implică recunoaşterea diversităţii jucătorilor implicaţi şi urmăreşte divergenţele
apărute în timpul procesului şi ambiguitatea evaluării. Cum ambele elemente ale procesului sunt
întotdeauna prezente, acestea generează o tensiune continuă.

50
Colebath H.K., op. Cit., p. 63.
Politica înseamnă şi proces, şi rezultate, şi structuri, şi rutine, şi implicare dar şi scopuri.
Ajutaţi de declararea obiectivelor, participanţii vor încerca să obţină sprijin pentru activitatea lor.
Cu cât declaraţiile vor fi mai comune şi mai neclare cu atât se vor bucura de un sprijin mai mare.
Daca declararea scopurilor nu va mai fi precisă, desfăşurarea procesului va fi dificil de
interpretat. El trebuie înţeles nu numai în termenii prezentului, ci şi în cei ai unei stări viitoare,
rezultată din politica din prezent. Aşadar , ceea ce ne interesează în acest moment este să
descriem procesul politicii publice, participanţii şi factorii de influenţă. În literatura de
specialitate, există mai multe modele care descriu procesul politicii publice51 asfel:

a. Modelul sistemic al procesului politicii publice

Modelul sistemic al procesului politicii publice elaborat de către David Easton52 porneşte
de la premisa conform căreia procesul politicii publice este rezultatul unui sistem , care
influenţează şi este influenţat de către mediul în care acţionează. Sistemul primeşte input-uri şi
răspunde cu output-uri. Input-urile sunt numeroase şi iau forma problemelor, presiunilor,
informaţiei sau orice alt aspect la care sistemul reacţionează. Output-urile reprezintă, în fapt,
decizii de politică publică de a face sau a nu face ceva.

Mediul de elaborare a politicii - conţine caracteristici ale sistemului instituţional, social,


politic şi economic în care are loc elaborarea politicii. Între mediu şi sistemul politicii au loc
legături de influenţă reciproce. Cu toate acestea, trebuie să fim precauţi cu această analogie
deoarece graniţele dintre sistemul politic şi mediul său sunt vagi, sistemul politic şi mediul său
suprapunând-use într-o anumită măsură.

Mediul instituţional are în vedere modul de organizare a sistemului politic (puterea


legislativă, executivă şi judecătorească), modul de împărţire a competenţelor între nivelul central,
federal şi cel local, cu delegarea responsabilităţilor şi a puterii către guvernele locale. Ne referim
aici la cadrul constituţional, sistemul de partide, la cadrul legislativ care reglementează
activitatea autorităţilor publice şi care promovează participarea cetăţenilor la activităţile
guvernamentale. Mediul social are în vedere natura şi compoziţia populaţiei şi a structurii sale
sociale (distribuţia în funcţie de vârstă, rasă, gen, şi alte atribute ale populaţiei).

Mediul economic include distribuţia bogăţiei în cadrul societăţii, natura şi distribuţia


capitalului, mărimea şi structura sectorelor industriale, rata de creştere economică, inflaţia, costul
forţeide muncă şi al materiilor prime. Factorii economici au o influenţă importantă deoarece
caracteristicile variate ale economiei influenţează tipurile de politici elaborate. Resursele aflate la
dispoziţia guvernului (prin intermediul taxelor colectate sau prin abilitatea de influenţa
comportamentele fără a avea grave consecinţe economice) sunt influenţate de creşterea
economică şi prosperitatea curentă şi cea pe termen lung. În general, societăţile mai bogate pot
51
Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy
Making , 2nd Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc., New York.
52
David Easton – A System of Political Life, John Wiley, New York, 1965.
prelua sarcini mai multe decât societăţile mai sărace. Optiunile de politică publică sunt
influenţate de către economie, dar deciziile de politică publică şi operaţiunile zilnice ale
guvernului influenţează, la rândul lor, mediul economic. Transferurile financiare pe care statul le
acordă diferiţilor beneficiari, sub formă de subvenţii, alocaţii, ajutoare ocupă un loc important în
cadrul bugetului public, contribuind în mod deosebit la redistribuţia bogăţiei în cadrul societăţii.
Totodată, statul, prin intermediul sistemului achiziţiilor publice, reprezintă un important
consumator de bunuri şi servicii provenind din sectorul privat. Politica fiscală afectează, la
rândul ei, comportamentul contribuabilului. Percepţia populaţiei asupra bunăstării prezintă, şi ea,
o influenţă semnificativă asupra politicii. Sistemul politic reprezintă o componentă a mediului
politicii publice greu de măsurat, dar uşor de înţeles. El are în vedere percepţia, starea sufletească
(denumită de către Kingdon national mood)53 a populaţiei faţă de munca guvernului, problemele
publice, capacitatea autorităţilor publice de a rezolva cu succes aceste probleme. Ea ridică
numeroase controverse în rândul cercetătorilor în ceea ce priveşte posibilitatea de măsurare a
acesteia. Ne punem firesc întrebarea de ce este atât de importantă pentru politicile publice
încrederea în autorităţile publice. Ralph Erber şi Richard Lau, referindu-se la lucrarea lui David
Easton, argumentau faptul că „legitimitatea sistemelor politice democratice depind, în mare
parte, de măsura în care electoratul are încredere în ceea ce face guvernul cel puţin în cea mai
mare a timpului.”54 La rândul său, James Anderson afirma că putem considera cultura politică
drept o parte importantă a mediului politic. Ea reprezintă modul în care oamenii gândesc despre
politică şi se comportă în cadrul acesteia şi are o mai mare intensitate decât dispoziţia sau starea
naţională( national mood) , influenţând tipurile de probleme care au şanse de succes de a deveni
iniţiative politice.

Input-urile sistemului de elaborare a politicii reprezintă cereri introduse în sistem cu


scopul de a face ceva în legătură cu o problemă. Probabil cel mai evident input este votul, ce
reprezintă cea mai uzuală formă de participare politică, iar aleşii şi ştirile media atunci când
anunţă rezultatele alegerilor, furnizează şi câteva indicii asupra politicilor care vor fi urmate în
viitor ca urmare a rezultatelor obţinute în alegeri. În unele state, ca şi în Români , cetăţenii au
drept de iniţiativă legislativă. Dar interpretând preferinţele votanţilor ca mandate pentru anumite
direcţii de politică, aceasta le face extrem de dificile, iar rezultatele alegerilor rareori au o
influenţă directă asupra rezultatelor, impactului politicii. Oamenii au motive diverse pentru a
vota un candidat, iar politicienii işi prezintă cum pot mai atractiv programul electoral. Odată
aleşi, ei nu mai sunt preocupaţi de votanţi atât de votanţi atunci când iau decizii de politică
curente. O altă categorie de input-uri este prezentată de către opinia publică, de satisfacţia pe
care cetăţenii o au faţă de situaţia curentă şi preferinţele lor specifice faţă de o anumită politică.

53
John W. Kingdon – Agendas, Alternatives and Public Policies, 2 nd Edition, Harper Collins, Ney York, 1995,
pp.146-149.
54
Ralph Erber, Richard R. Lau – Political Cynicism Revised: An Information – Processing Reconciliation of Policy
Based Interpretations of Changes in Trust in Government, în American Journal of Political Science 34, no.1,
Feb.1990, p.236.
O modalitate obişnuită de a colecta date privind satisfacţia cetăţenilor este reprezentată de
către sondaje. Totodată trebuie luat în considerare drept input modul în care cetăţenii, în mod
individual sau organizaţi în grupuri, îşi comunică preferinţele către autorităţile publice sau
către funcţionarii publici. Acest lucru se poate realiza prin dreptul de petiţie al cetăţenilor faţă de
Parlament, prin audienţe, mail-uri, scrisori,etc. Desemenea trebuie avute în vedere ştirile media,
deoarece ele subliniază şi pun în lumină anumite probleme. Desigur, grupurile de interese doresc
să-şi transmită către media propriile contrucţii ale problemelor. Un alt input este reprezentat de
către grupurile de interese, ce regrupează indivizi cu interese similare care au ca scop
amplificarea opiniilor lor faţă de decidenţii politici.

Output-urile sunt reprezentate în principal de către decizii, adică de “ceea ce guvernele


hotărăsc să facă sau să nu facă”. Decizia de a nu face ceva este la fel de importantă ca şi decizia
de a face ceva, iar non-decizia este şi ea un output. Output-urile se concretizează, în general, în
legi, supravegheri, evaluări. Legile, regulile sau regulamentele adesea sunt văzute ca impunând
anumite sarcini care afectează anumiţi indivizi sau anumite interese. Un factor cheie pentru cei
care fac politica este de a vedea cine sunt cei afectaţi negativ de politică şi cât de grea este
sarcina pe care trebuie să o suporte. La fel de important este de a şti şi cine are de beneficiat de
pe urma acelei legi sau reglementări. În sfârşit, este important de notat faptul că un număr
important de politici sunt aşa-numitele politici simbolice, adică acele politici care nu aduc nici o
modificare substanţială la rezultatele legii sau politicii, aşa cum este îmbunătăţirea sănătăţii sau
bunăstării. Exemple de politici simbolice este declararea zilelor de sărbătoare, onorarea eroilor
naţionali.55 Alte politici simbolice includ redenumirea sau reorganizarea unor agenţii sau
instituţii publice.

Astfel de politici simbolice adesea satisfac dorinţele unor grupuri de recunoaştere a


valorilor sau cauzelor pentru care ele luptă. Supravegerea ocupă o mare parte a muncii
Parlamentului şi are ca obiect să verifice eficienţa şi eficacitatea programelor aprobate de către
Parlament şi care ajung să fie implementate. Prin aceasta se verifică dacă intenţiile Parlamentului
au fost urmate. Legat de activitatea de supraveghere este politica de evaluare. Ea este un proces
care determină în ce măsură programul a fost îndeplinit, atingându-şi scopurile explicite sau
implicite.

Cutia negră ( Black Box) – încercarea de a considera procesul politicii publice drept
produsul unui sistem reprezintă o provocare pentru orice analist. Dificultatea nu provine din
operaţiunea de identificare a input-urilor şi output-urilor, care se face aproape intuitiv, ci din
încercarea de a înţelege cum aceste input-uri se transformă în output-uri. Principala critică adusă
modelului sistemic al lui Easton se referea la faptul că acesta trata sistemul politicii ca o „cutie
neagră” (un sistem în care procesele interne nu sunt descrise). Chiar dacă acest model este
simplist, el ne ajută să înţelegem anumite aspecte ale procesului politicii publice.
55
Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy
Making, 2nd Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc., New York
b. Modelul procesual al politicii publice

În definitiv, întrebarea care i se pune analistului este cea referitoare la modul în care se
descompune obiectul său de studiu în elemente empirice mai fine fără a pierde însă din vedere
contextul în ansamblul său. Au fost propuse multiple grile de analiză, dupa cum umeaza: Astfel,
Jenkins56 propune un model al procesului politicii compus din şapte faze: Iniţierea, Informarea,
Considerarea, Decizia, Implementarea, Evaluarea, Terminarea. Acest model sugerează faptul ca
procesul politicii reprezintă o actualizarea progresiva a politicii intr-un mod vizibil şi explicit,
ceea ce nu este însă cazul în majoritatea timpului. Grila elaborată de Jones (1970) este însă de
referinţă, uşor de utilizat, fiind un unul dintre elementele euristice oferite de literatura de
specialitate, care acordă o importanţă destul de mare conceptului de serendipity, adică
descoperirea faptelor pertinente Merton (1965). Pentru Jones57, procesul poate fi decupat din
punct de vedere analitic ca o secvenţă de activităţi, de la apariţie şi până la terminare, de la o
problemă până la rezultate.

Procesul are cinci faze principale.


1. Identificarea unei probleme: problema este identificată de sistemul politic ca
necesitând o soluţionare şi se înscrie astfel pe agenda unei autorităţi publice;
2. Formularea soluţiilor: se studiază, se elaborează, se negociază diferite răspunsuri,
pentru ca autoritatea publică să poată stabili un curs al acţiunii;
3. Luarea deciziei: decidentul guvernamental abilitat oficial alege o anumită soluţie care
devine politica legitimă;
4. Implementarea programului: o politică este aplicată şi administrată pe teren. Este faza
de implementare.
5. Terminarea acţiunii: se face o evaluare a rezultatelor, care duce la oprirea acţiunii
întreprinse.

Desfăşurarea procesului politicii publice este reprezentat de o succesiune de etape în


dezvoltarea şi urmărirea obiectivului, care începe odată cu gândirea, continuă cu acţiunea şi se
termină cu rezolvarea. Aceste etape sunt în mod frecvent prezentate nu ca alcătuind o linie ci un
cerc, fapt ce sugerează că între două etape există o progresie naturală.

Modelul „ciclului” procesului de desfăşurare a politicii cuprinde următoarele etape:


problema există; problema este recunoscută de creatorii de politici; sunt identificate alternative
de răspuns la problemele identificate; soluţiile alternative sunt comparate; decizia (soluţia aleasă
= politica); implementarea politicii; evaluarea impactului politicii; posibile modificări ale
politicii. Din această perspectivă, procesul politicii (policy process) este văzut ca o înşiruire de

56
Jenkins W.I., Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective, London, Hill,1997.
57
Hogwood B.W., Gunn L.A., Policy Analysis for the Real World, London, Oxford University Press, 1981.
etape succesive: Determinarea scopurilor – Liderii autorizaţii stabilesc obiectivele care doresc să
fie atinse. Alegerea modalităţilor de acţiune – Pe baza costurilor relative şi beneficiilor oferite de
fiecare alternativă de a acţiona, liderii o vor alege pe aceea care va duce la atingerea scopului.
Implementarea mijloacelor de acţiune – Alţi lucrători vor realiza desfăşurarea acţiunilor
selectate, iar restul procesului organizaţional este caracterizat ca fiind implementarea alegerilor.
Evaluarea rezultatelor – Urmările implementării deciziei pot (şi trebuie să fie) evaluate.
Evaluarea eficienţei: „a fost decizia aplicată astfel încât sa aibă efect?”. Dacă da, aplicarea ei a
fost gândită corect din punct de vedere economic? (al costurilor implicate?). Evaluarea
eficacităţii: implementarea deciziei a avut impactul preconizat asupra problemei, aşa cum a fost
conceput el de decizia politică? Modificări (amendamente aduse) politicii - Dacă este necesar, în
–urma rezultatelor evaluării, politica va fi modificată. Fiecare fază, fiecare funcţie se
caracterizează prin activităţi concrete specifice, în cadrul autorităţii publice – de exemplu
elaborarea deciziei de către cabinetele ministeriale, adoptarea deciziei de către guvern,
gestionarea de către birocraţie, – sau în jurul autorităţii publice – acţiune colectivă, grupuri de
presiune, campanii mediatice. Fiecărei faze îi sunt asociate un sistem de acţiune specifică, actori
şi relaţii, mize şi structuri sociale. Luat ad literam, un astfel de cadru de referinţă pare că
promovează excesul, atât formal cât şi liniar. Utilitatea sa vine din faptul că Jones îl utilizează în
mod flexibil. Astfel, procesul este un ciclu mai mult sau mai puţin închis. Evaluarea rezultatelor,
oricare ar fi forma pe care o ia, precede faza de rezolvare a problemei. Dar şi sfârşitul poate fi un
început. Evaluarea, mai degradă decât să ducă la terminare, poate declanşa o întoarcere înapoi:
problema este considerată nerezolvată şi se fac ajustări prin retroacţiune, fie printr-o nouă
formulare a problemei iniţiale fie printr-o gestionare mai satisfăcătoare a fazei de implementare a
programului. Procesul este deschis oricăror tipuri de retroacţiune. Pe de altă parte, o fază nu
urmează neapărat fazei precedente: fazele pot fi intercalate, ordinea lor cronologică poate fi
inversată sau chiar anumite activităţi funcţionale pot să nu mai apară deloc în cadrul procesului.
De exemplu, o politică poate dispărea deoarece nu este niciodată implementată sau poate fi
desfăşurată fără ca nimeni să nu se gândească să o lege de rezultate.

Apoi, există decizii luate de o autoritate publică şi care nu au fost precedate de nici o
activitate de formulare a soluţiilor sau care nici nu răspund unei solicitări politice sau unei
probleme identificate anterior: abia ex post, după luarea unei decizii, se identifică sau se
raţionalizează problema şi se elaborează studii pentru justificarea alegerii. Procesul este deci
caracterizat de fenomene care merg în diferite sensuri: o activitate care din punct de vedere logic
este anterioară o condiţionează pe următoarea, o fază care din punct de vedere logic este
posterioară condiţionează şi precede o fază care în mod normal ar trebui să fie anterioară. Se
poate chiar să nu existe relaţii semnificative între diversele faze care se succed, ceea ce se
întâmplă la un moment dat neavând nici o legătură cu ceea ce se petrece la un alt moment. Acest
lucru este valabil atât pentru actori,cât şi pentru activităţi. Faptul că fiecărei faze îi corespunde un
sistem de acţiune specific este o ipoteză care trebuie verificată pas cu pas, prin confruntarea cu
situaţia de pe teren şi nu prin emiterea unor postulate teoretice. Anumite sisteme de acţiune pot fi
identice pentru toate fazele, aceiaşi actori fiind absenţi sau prezenţi, rapoartele de putere şi
structurile dominatoare ducând la aceleaşi rezultate. Modul în care actorii îşi distribuie sarcinile
în diferitele faze de activitate guvernamentală este un lucru foarte important. Grila lui Jones
sugerează că intrarea pe scenă a actorilor într-o fază sau alta, intrare aleasă sau impusă,
condiţionează natura programelor de acţiune. Această intrare este posibilă în diferite momente,
înainte de luarea deciziei – dar şi în faza de implementare şi evaluare – lucrul cel mai original
introdus de analiza politicilor publice. Actorii, problemele, soluţiile, deciziile nu sunt neapărat
stabile: se pot schimba pe parcurs, se pot ajusta şi redefini, pot dispărea sau reapărea, pe măsura
evoluţiei acţiunii politice.

c. Alte tipuri de modele ale procesului politicii publice

În ultimele decenii, insatisfacţia faţă de modelul procesual al crescut tot mai mult, şi ca
urmare cerectătorii în doeniul politicilor publice s-au gândit să conceapă modele mai sofisticate
care să scoată în evidenţă şi alte aspecte ale procesului politicilor publice. Literatura de
specialitate este extrem de vastă la acest capitol, dar din considerente de ordin practic vom
prezenta doar trei dintre acestea.

1. Modelul “ metaforei curenţilor “ a lui Kingdon ( streams metaphor)

În celebra sa lucrare Agendas , Alternatives and Public Policies , John Kingdon58 arăta că
problemele câştigă un loc în agendă, iar soluţiile alternative sunt selectate atunci când se adună
elementele a trei curenţi (streams). Fiecare dintre aceşti trei curenţi conţine diferiţi indivizi,
grupuri, agenţii şi instituţii care sunt implicate în procesul elaborării politicii. Primul dintre
curenţi (denumit problem stream – curentul problemă) cuprinde atributele unei probleme: dacă
merge bine sau rău, dacă a apărut deodată în public şi în conştiinţa elitei prin intermediul unui
eveniment, dacă este rezolvabilă cu ajutorul alternativelor disponibile în curentul politicii (policy
stream).

Problemele sunt în general definite în termeni de valori, comparaţii sau categorii.


Încadrarea problemei devine semnificativă pentru modul în care ea va fi rezolvată. Al doilea
curent - are în vedere starea politicii şi opinia publică (political stream – curentul politic).
Formularea agendei guvernamentale apare ca rezultat al interacţiunii dintre forţele importante,
precum starea sufletească a populaţiei (national mood), perspectiva intereselor organizate,
dinamica guvernului însuşi ,etc. Al treilea curent conţine soluţii potenţiale pentru o problemă
(policy stream – curentul politicii). Aici forţele importante nu sunt politice, ci intelectuale şi
personale. Ideile şi rolul antreprenorilor politici sau ale oricărei persoane care are un interes în
schimbarea unei anumite politici sunt mult mai importante. În orice arie specifică de probleme,
aceşti curenţi merg paralel şi oarecum independent unul de altul în aria sau domeniul politicii
până când se întâmplă ceva care face ca doi sau mai mulţi curenţi să se întâlnească într-o aşa –
58
Kingdon J.W. - Agendas, Alternatives and Public Policies, Harper-Collins, New York, 1984 în Birkland A.
Thomas – An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy Making, Second
Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc., New York, p.225.
numită fereastră de oportunitate (window of opportunity). Această fereastră reprezintă
posibilitatea de a schimba politica, dar deschiderea ferestrei nu garantează faptul că schimbarea
politicii va avea loc cu certitudine. Această oportunitate poate consta într-o o schimbare în modul
nostru de a înţelege problema, o schimbare în curentul politic care este favorabil schimbării
politicii, o schimbare a soluţiilor curente de rezolvare a problemei ori un eveniment care atrage
atenţia supra problemei şi ajută la deschiderea unei ferestre de oportunitate. Paul Sabatier arăta
însă că acestă metaforă a curenţilor reprezintă o descriere incompletă a procesului de elaborare a
politicii deoarece nu descrie procesul politicii aflat în spatele ferestrei de oportunitate. 59 Spre
deosebire de el, Nikolas Zaharidis60 arăta că abordarea curenţilor poate fi aplicată în cazul
oportunităţilor de decizie, nu numai în ceea ce priveşte oportunitatea stabilirii agendei; o decizie
de a elabora o nouă politică sau de a schimba pe cea existentă poate fi mult mai adaptată atunci
când se întâlnesc curenţii.61

2. Modelul coaliţiilor de sprijin (advocacy coalitions)

Cadrul coaliţiilor de sprijin a lui Sabatier 62 reprezintă un model important al procesului


politicii, bazat pe ideea conform căreia grupurile de interese sunt organizate în comunităţi ale
politicii (policy communities) în domeniul politicii. În acest cadru, două sau patru coaliţii de
sprijin se formează într-un domeniu particular al politicii atunci când grupurile coalizează în
jurul unui set de valori şi credinţe împărtăşite. Aceste grupuri se angajează în dezbaterea politică,
concurează şi fac compromisuri asupra soluţiilor care au la bază setul lor de valori şi credinţe.
Competiţia dintre coaliţii este mediatizată de către brokerii politicii care au o miză în rezolvarea
problemei sau interesul de a menţine armonia în cadrul sistemului. Aceşti brokeri au sorţi mai
mari de reuşită în ceea ce întreprind atunci când pot realiza compromisuri care nu ameninţă
valorile şi credinţele nici unei coaliţii de sprijin. Schimbarea politicii este mult mai puţin
probabilă atunci când polarizarea coaliţiilor de sprijin este aşa de mare încât nu există posibilitate
de a găsi un compromis în ceea ce priveşte sistemul de valori şi credinţe al grupurilor.

Ca şi în cazul metaforei curenţilor, cadrul coaliţiilor de sprijin al lui Sabatier cuprinde o


varietate de indivizi şi actori instituţionali şi vede elaborarea politicii ca un proces iteractiv care
se desfăşoară de-a lungul mai multor ani sau decade. Acest cadru ia în considerare deasemenea
mecanismul de schimbare a politicii (nu doar posibilitatea pentru schimbare, ca în metafora
curenţilor) punând în evidenţă mult mai bine influenţa implementării şi a feedback-ului în cadrul
sistemului.

59
Paul Sabatier – Political Science and Public Policy, PS: Political Science and Politics vol. 24, no. 2, 1991, pp.
144-147.
60
Nickolas Yahariadis – To Sell or Not to Sell? Telecommunications Policy in Britain and France – Journal of
Public Policy vol. 12, no.4, 1993, pp. 355- 376.
61
Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy
Making, Second Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc., New York.
62
Sabatier - P.A: Theories of the Policy Process, Westview Press, Boulder, 1999.
Sabatier P. şi Jenkins-Smith H.C. au arătat că modificarea politicilor publice de-a lungul
timpului se datorează unui ansamblu de trei factori63: schimbările externe ale subsistemului
(dynamic events) în ceea ce priveşte condiţiile socio-economice şi schimbările tehnologice,
schimbări în ceea ce priveşte opinia publică, coaliţiile aflate la guvernare, deciziile ale altor
subsisteme de politici publice şi impactul acestora; efectele parametrilor relativ stabili pe o
periodă mai mare de timp cum ar fi: structura socială de bază, prevederile constituţionale şi
cadrul normativ, atributele de bază şi natura problemei ce trebuie rezolvată, resursele naturale
disponibile şi distribuţia acestora în cadrul societăţii, valorile culturale fundamentale;
interacţiunile dintre coaliţiile de sprijin aflate în competiţie în cadrul unui subsistem sau unei
comunităţi a politicii. Astfel de schimbările ale coaliţiilor de guvernare corespund schimbării în
curentul politic din modelul lui Kingdon, deoarece schimbările socio-economice şi tehnologice
influenţează curenţii problemei şi ai politicii. Activităţiile celorlalte subsisteme pot influenţa
politicile, politica şi curenţii problemei.

3. Modelul echilibrului punctual

Acest model a fost dezvoltat de către Baumgartner şi Jones 64, care au împrumutat acest
concept din bilogie pentru a descrie procesul în care sunt elaborate politicile în Statele Unite.
Aceştia au arătat faptul că balanţa de putere politică dintre grupurile de interese rămâne relativ
stabilă o lungă perioadă de timp, fiind întreruptă de schimbări neaşteptate în ceea ce priveşte
înţelegerea publică a problemelor şi balanţa de putere dintre grupurile care luptă pentru propriile
interese. Cheia acestei teorii a echilibrului este ideea de monopol al politicii (policy monopoly),
care corespunde ideii de subsistem al politicii. Monopolul politicii reprezintă un sistem închis al
celor mai importanţi actori ai elaborării politicii. Ca şi un monopol, acesta are un interes de a
păstra închis sistemul de elaborare a politicii deoarece de el beneficiază ce aparţin monopolului.
În concepţia noţiunii triunghiului de fier, acest sistem rămâne închis şi stabil pentru o lungă
perioadă de timp. Dar Baumgartner şi Jones argumentează faptul că există anumite circumstanţe
în care echilibrul menţinut de monopolul politicii se poate rupe. Ca urmare a acestui fapt poate
avea loc o schimbare rapidă a politicii. Totodată, însăşi monopolurile politicii se pot distruge sau
cel puţin se pot deschide devenind reţele de probleme deschise (open issue networks). Ruperea
monopolurilor sau distrugere construcţiei dominante a problemei poate interveni în mai multe
situaţii: atunci când se acordă o mai mare atenţie mediatică problemei. Această atenţei înseamnă
deobicei o atenţei negativă, care poate determina schimbarea imaginii politicii asupra diferitelor
probleme sau a politicii însăşi; atunci când există grupuri care încearcă să aibă acces la procesul
politicii. Un aspect important al acestui mod de gândire este reprezentat de lunga perioadă de
stabilitate urmată de o schimbare rapidă de politică, urmate din nou de lungi perioade de
stabilitate.

63
Sabatier P., Jenkins-Smith H.C., - Policy change and learning: An advocacy coalition approach, Boulder Collo,
Westview Press, 1993.
64
Frank Baumgartner şi Bryan D. Jones – Agendas and Instability in American Politics, University of Chicago
Press, Chicago, 1993.
CAPITOLUL 4
IMPLEMENTAREA SAU EXECUŢIA POLITICILOR PUBLICE

4.1. Consideraţii generale

Odată ce s-a încheiat faza de design (de formulare) a politicii, diferiţii actori implicaţi în
procesul politicii încep să-şi îndrepte atenţia către faza de implementare. A executa, a
implementa, a pune în practica, a aplica sunt termeni care descriu aceeaşi idee. Execuţia
reprezintă faza procesului politicii prin care trebuie sa se atingă obiectivele stabilite. În cadrul
acestei etape, deciziile adoptate devin executorii şi trebuie să fie puse în practică. Implementarea
reprezintă acea fază a unei politici publice pe durata căreia sunt generate acte şi efecte pornind
de la un cadru normativ de intenţii, texte sau discursuri politice. (Y. Meny, J-C Thoening, 1989).
Până în anii 60, existau puţine studii privind implementarea politicii. Cei care în practică sunt
răspunzători de realizarea unei anumite politici, uneori au tendinţa de a supraevalua importanţa
deciziei individuale (fie ea legislativă, administrativă sau economică) care precede realizarea
politicii. Experienţa ne arată însă că există deseori o lungă perioadă de timp între luarea deciziei
şi punerea sa efectiva în practică, în cursul căreia pot interveni adesea complicaţii neprevăzute.
Mai mult decât atât conceptul iniţial a ceea ce se doreşte se poate schimba şi cu acesta şi
necesitatea anumitor politici. Atunci când avem în vedere implementarea unei anumite politici
date, trebuie de asemenea să evaluăm care dintre modelele normative de politică publică ar putea
fi utilizate pentru realizarea sa. O importanţă capitală o reprezintă alegerea instrumentului de
reglare sau a combinaţiei de instrumente (piaţă, guvern, responsabilitatea societăţii civile).
Nimeni nu poate ignora evaluarea fezabilităţii politicii, dacă este momentul oportun pentru
actualizarea unei anumite politici, care va fi posibilă reacţie publică şi ce efect va avea abordarea
aleasa asupra diferitelor interese şi asupra opiniei publice în general. Unii autori merg mai
departe în afirmaţiile lor, declarând faptul că nici o politică nu are şansa să se realizeze. În
sprijinul acestor afirmaţii, ei prezintă care sunt problemele implementării unei politici în cadrul
unei societăţi65: autonomia dezvoltării sociale versus eforturile de a influenţa într-un anumit fel
această dezvoltare. Dezvoltarea societăţii poate fi influenţată, dar cu greu am putea considera că
aceasta ar putea fi cu adevărat „controlată”; complexitatea crescândă a mediului în care trăim,
care face mult mai dificilă identificarea precondiţiilor necesare pentru implementarea cu succes a
politicii; considerabila influenţă exercitată de către valori, atitudini şi comportamente, atât ale
oamenilor, cât şi ale instituţiilor; nici o politică nu este realizată în izolare. În acelaşi timp pot fi
realizate sute de alte politici. Situaţia este văzută uneori ca o paralelogramă a politicilor şi a
forţelor diferiţilor actori implicaţi. Aceasta aduce cu sine şi interferenţe, conflicte, consonanţă cu
consecinţe neaşteptate în mod inevitabil; dificultatea în anticiparea dezvoltărilor viitoare şi
posibilităţile limitate de a le pregăti dinainte; problema simulării politicii: există uneori o
minciuna intenţionată într-o politică care pretinde că anumite politici ajung să fie puse în practică
şi să ofere susţinere simbolică chiar dacă adevăratele interese ale implementatorilor ei se afla în
65
Potůček M., Vass L., Dimensions of Public policy: Values, Processes, Implementation and Results, în Public
Policy CEE: Theories, Methods, Practices, NISPAcee, 2003, p.67.
alta parte. Practica a demonstrat însă că, odată cu trecerea timpului, actorii îşi vor ajusta punctele
de vedere în funcţie de rezultate. În mod efectiv, există o distanţă semnificativă între cele două
faţete ale punerii în aplicare: dispoziţiile stabilite de către factorii de decizie; procesele concrete
care se derulează pe teren. Această lipsă de concordanţă poate fi constatată într-o ţară
centralizată, cum este şi cazul României. Cei cărora le este în mod oficial însărcinată punerea în
aplicare a unei politici publice nu acţionează niciodată singuri, ci în cooperare sau prin
intermediul altor actori ai scenei sociale, prin intermediul unor indivizi, grupuri sau instituţii:
prefectul cu ajutorul factorilor locali, ministerul A cu ajutorul şi colaborarea ministerului B,
municipalitatea sprijinindu-se pe asociaţiile private sau organizaţiile neguvernamentale. Putem
afirma că acest sistem interorganizaţional rămâne, în majoritatea cazurilor, unul neoficial. Cu
toate acestea, tocmai acest sistem, prin capacitatea membrilor săi de a-şi gestiona
interdependenţa, prin modalitatea în care îşi adaptează dispoziţiile, dacă nu chiar şi problemele
politicilor publice, este cel care, în mare parte, stabileşte dependenţa emiterii de dispoziţii de
punerea lor în aplicare. Beneficiarii deciziilor, cetăţenii sau grupurile de indivizi rămân rareori
într-o stare de pasivitate. Acestea interacţionează, în mod direct, prin intermediul relaţiilor care le
au, sau în mod indirect, prin intermediul reţelei de reprezentanţi mai mult sau mai puţin
autorizaţi cu factorii însărcinaţi cu punerea în aplicare şi cu cei implicaţi în luarea deciziilor.
Sistemul de acţiune structurat pentru punerea în aplicare, este unul practic, în funcţie de
modalităţile extrem de variate ale unei politici sau alta. Regularizarea socială care condiţionează
comportamentele actorilor implicaţi poate fi, în acest caz, autoritatea ierarhica sau mecanismul
de piaţă. În cazul administraţiilor publice româneşti, mecanismul de regularizare întâlnit
instaurează un regim de schimb între funcţionarii de la nivelul ministerelor şi reprezentanţii
intereselor sectoriale care intervin în cadrul aceleiaşi unităţi teritoriale şi care depind unele de
altele în ceea ce priveşte reuşita lor în sfera practică şi în atingerea obiectivelor fixate. Pentru
aleşi locali este vorba despre propria lor piaţă (în circumscripţiile lor), iar pentru funcţionari fiind
vorba despre interiorul ierarhiei ministeriale. Totuşi, în practica întâlnim cazuri în care o politica
publică se aplică într-un anumit mod şi nu în altul. Experienţa practică ne îndeamnă să abordăm
punerea în aplicare a unei politici publice sub forma unei ecuaţii cu trei parametri şi anume:
caracteristicile programului; comportamentele celor însărcinaţi cu punerea în aplicare; reacţiile
grupurilor ţintă. În funcţie de modalităţile specifice, a căror pondere poate varia în funcţie de
context, aceşti trei factori intervin în majoritatea situaţiilor. O altă problemă a analizei punerii în
aplicare se referă la faptul că multe din declaraţiile guvernamentale nu se prelungesc prin masuri
operaţionale. În acest caz avem de a face cu o politica simbolică66 (Edelman, 1977), aceasta
desemnează un fapt pozitiv, o intenţie. În cazul în care nu există o punere în aplicare, acest lucru
se datorează faptului că miza se află în obţinerea de către autoritatea publică a unui efect anunţat
în rândul cetăţenilor. În realitate, efectul anunţat este un fapt, o schimbare, dat fiind că aceasta
modifică percepţiile, aşteptările şi uneori chiar comportamentele. De exemplu, cu privire la o
miză care îl deranjează dar în raport cu care nu este momentul oportun să se angajeze, sau chiar o
lege cadru, astfel încât să obţină, pentru o anumită perioadă de timp, dezamorsarea presiunilor la
66
Edelman M., Political language: Words that Succed and Policies that Fail, Institute for the Study of Poverty, New
York, 1977.
care era supus sau, doreşte să transmită un mesaj unui public specific, pentru a-l informa că se
ocupa de problemele pe care acest public le are, amânând în acelaşi timp, abordarea de masuri
concrete. A fost şi cazul Legii cadru a descentralizării aprobată de Parlament în iulie 2004.

Anumiţi oameni politici consideră că o simplă declaraţie de intenţie ar reprezenta o


problemă pe jumătate tratată. Aplicarea în practică a unei politici publice nu este deloc simplă.
Procesul punerii în aplicare se prezintă ca o serie de activităţi dispersate pe parcursul unei
perioade de timp destul de lungi, al cărui început şi al cărui sfârşit sunt dificil de diferenţiat şi
care introduce în acţiune numeroşi alţi actori. Tehnicile de studiu şi de observaţie sunt extrem de
utile în procesul de analiza a procesului de implementare a politicilor. Pentru culegerea de
informaţii este nevoie să se recurgă la numeroase surse şi tehnici, precum cele enumerate de
Y.Meny şi J.C. Thoening67. În acest sens, putem aminti: discuţii nestructurate cu actorii
implicaţi; interviuri structurate, în principal cu scopul de a complementa observaţiile din alte
surse; extragerea de informaţii din documentele administrative; observaţia participantă, cu alte
cuvinte investigatorului ca actor în acest proces; observaţia de la distanţă, cu alte cuvinte
urmărirea cotidianului de către investigatorii care preferă rolul strict de observatori neutri.
Colectarea de informaţii reprezintă o activitate separată şi este reprezentata de extragerea datelor
esenţiale şi combinarea acestora cu scopul de a facilita analiza. Din acest punct de vedere,
punerea în acţiune sugerează utilizarea de proceduri, cum ar fi: o preanaliză rapidă a tuturor
datelor culese cu privire la ceea ce se petrece pe teren; construirea de secvenţe cronologice
bazata pe evenimente şi efecte cauzalitate; confruntarea sistematica pe acelaşi subiect de
informaţii, provenind insa din mai multe surse;

4.2. Modele de implementare a politicilor publice

În literatura de specialitate68 se vorbeşte de existenţa a patru modele teoretice de


implementare a politicilor publice: modelul autoritar – care pune accentul pe instrumente
precum instrucţiuni şi ordine ale conducerii, planificare, control, ierarhie şi responsabilitate;
modelul participativ – se referă mai mult la instrumente indirecte de control, cum ar fi stabilirea
obiectivelor, spontaneitate, training, adaptare, negociere, cooperare şi încredere, ca metode şi
condiţii de urmat în cadrul implementării; modelul de coaliţie a actorilor – rezultă din
presupunerea existentei unei pluralităţi de actori care participă la actualizarea unei anumite
politici şi care comunică între ei, negociază, fac compromisuri, şi care în acelaşi timp
împărtăşesc acelaşi set comun de valori şi care se străduiesc să îndeplinească aceleaşi obiective;
modelul de învăţare continuă – în care cei care legiferează politica, în încercarea de a atinge în
mod gradual soluţia optimă, optimizează structura obiectivelor lor şi tehnicile utilizate pentru
atingerea acestora.

67
Meny J., Thoening J-C, Politiques publiques, Press Universitaires de France, Paris, 1989.
68
ibidem, p.66.
1. Modelul top-down (de sus în jos). Presupunerea conform căreia politica se ocupă de
definirea şi atingerea anumitor scopuri este adânc înrădăcinată în paradigma dominantă a acţiunii
umane. Se consideră de la sine înţeles că acţiunea socială este îndreptată către anumite scopuri,
că politica reprezintă urmărirea unor scopuri de interes general şi că declaraţiile politice indică
anumite scopuri. Această perspectivă consideră procesul politicii ca pe o exercitare a autorităţii.
Ea vede determinarea scopurilor autorizate ca fiind în centrul procesului şi explică restul
procesului organizaţional ca urmărire a acestor scopuri, culminând cu constatarea atingerii (sau
nu) a acestora. Ea explică rolul participanţilor în cadrul acţiunii în funcţie de relaţia acestora cu
autoritatea: oamenii pot acţiona împreună deoarece liderii autorizaţi au determinat obiectivele
colective pe care toţi participanţii trebuie să muncească pentru a le îndeplini. Aceste figuri ale
autorităţii sunt numiţi „factori de decizie” şi sunt cei care aleg obiectivele şi modul de atingere a
acestora. Alţi participanţi la procesul politic sunt numiţi prin referire la sau ca subordonaţi ai
factorului de decizie; ei oferă „consultanţă politică” sau „suport decizional”, Mai există şi
„implementatorii” al cărora rol este de a duce la îndeplinire deciziile autorităţilor şi care pot fi,
eventual, subiecţi ai analizei evaluatorilor, care vor raporta factorilor de decizie dacă obiectivelor
au fost sau nu îndeplinite. Primele studii de analiză a politicilor publice, elaborate în anii ’20-’30
în SUA, şi-au concentrat atenţia asupra fazei de formulare a politicilor, considerând execuţia
drept un act automat, neutru şi posterior formulării. Perspectiva tradiţională asupra execuţiei
proprie analiştilor, cât şi planificatorilor era următoarea: procesul decizional şi cel de execuţie
sau lumea politică şi cea administrativă sunt foarte clar delimitate; procesul de decizie,
cronologic vorbind se află înaintea execuţiei; deciziile care se produc în procesul de
implementare au o naturaleţe tehnică, iar executanţii acţionează neutru, obiectiv şi raţional;
executantul primeşte o sarcină de la decident pe baza unor criterii tehnice, impersonale, de
competenţă şi fidelitate; politica publică este comunicată şi încredinţată executantului sub formă
de interacţiuni specifice detaliate, proceduri operaţionale, programe de activitate; executantul
pune în aplicare instrucţiunile în conformitate cu obiectivele şi indicaţiile date de factorul de
decizie; existenţa circuitelor de control ierarhic în cadrul administraţiei era considerată suficientă
pentru aducerea la îndeplinire a deciziilor adoptate de către factorii de decizie. Aşadar, această
viziune minimiza semnificaţia punerii în aplicare în activitatea politică. Executanţii erau
consideraţii că având o redusă autoritate discreţionară şi nici o libertate de acţiune de tip politic.
Acest model pare absolut credibil şi, într-o lume ideală, acest mod de abordare oferă soluţia
pentru gestionarea administraţiei cotidiene. Experienţa practică a scos însă în evidenţă faptul că
aplicarea unei politici publice nu se realizează în mod automat pentru gestionarea efectelor
acesteia. În funcţionarea aparatului administrativ apar o serie de disfuncţionalităţi care afectează
punerea în aplicare. Modelul top-down şi-a concentrat atenţia asupra controlului şi execuţiei,
adică asupra subordonaţilor şi superiorilor ierarhici, asupra relaţiei dintre administraţie şi grupul
ţintă. Din perspectiva top-down, gradul de îndeplinire a obiectivelor politicii depinde în mare
măsura de modalitatea de implementare. Deficitele de implementare se pot imputa atât
organizării, cât şi comportamentului executanţilor. Ceea ce se întâmplă la baza maşinăriei
piramidale este însă mult mai complicat decât se consideră la vârf. Aici există o mare autonomie
în acţiune. Executanţii, ale căror comportamente sunt, în principiu, condiţionate de proceduri
tehnice şi administrative, şi le însuşesc în mod discreţionar, până la a le transforma în suport
pentru propria lor putere internă în faţa şefilor sau în faţa destinatarilor deciziilor sau a clienţilor
executanţi. O viaţă complexă, compusă din jocuri ale puterii de influenţă şi schimb se derulează
la bază, în jurul aplicării regulilor şi procedurilor. Aceasta nu are aproape nimic de-a face cu
raţionalitatea pe care vârful piramidei pretinde că o gestionează. Eşaloanele de execuţie, ale căror
logici de acţiune particulariste – născute în urma reacţiilor psihologice, a presiunilor ierarhice sau
a strategiilor de putere – transformă modul în care obiectivele generale devin realitate.

Ele se sustrag ordinelor şi controlului de la vârf. Nepunerea în aplicare trimite, deci, la o


problemă de capacitate de control şi de coordonare. Punerea în aplicare este o sursă de lipsuri în
funcţionare, de disfuncţionalităţi. Punerea în aplicare se derulează ca o scenă pe care intervin
actorii care nu rămân nici neutrii, nici pasivi. Conţinutul unei politici publice este condiţionat atât
de execuţie, cât şi de decizie (Radin, 1977). Pornind de aici, perspectiva va fi exploatată de
numeroase studii, care încearcă să treacă la construirea unei teorii a punerii în aplicare politice (şi
nu la o teorie de gestiune) (Nakamura, 1980; McLaughlin, 1983). Primele critici ale modelului
top-down considerau că abordarea de sus în jos rareori poate fi eficace 69 (Lipsky, 1980) deoarece
nu ia în considerare factorii care cauzează întârzierea, proasta coordonare, incoerentă
obiectivelor şi conflictele. Astfel s-a ajuns la concluzia că, cei mai importanţi decidenţi nu sunt
cei formali, ci birocraţii care comunică direct cu grupurile sociale. Controlul ierarhic din partea
decidenţilor este practic imposibil, iar obiectivele politicilor aproape niciodată nu sunt clare,
astfel încât complexitatea socială se reflectă şi asupra politicilor. Rolul celor care se ocupă cu
punerea în aplicare pare a fi determinant. Un alt cercetător din Berkeley, trecând la observarea a
ceea ce se petrece odată ce legea a fost adoptată, constată că jocul este departe de a fi închis
(Bardach, 1977).70 Decizia luată în SUA de aleşii Californiei de a reforma politica referitoare la
bolnavii mintali, a trecut în mâinile administratorilor. Or, Bardach observă că, în acest caz,
conţinutul continuă să fie reformulat, modificat, transformat. De fapt, cei care se ocupă cu
punerea în aplicare adoptă o serie de jocuri în această privinţă: schimbarea direcţiei resurselor,
deformarea obiectivelor, disimularea în cazul controalelor din afară, utilizarea legii pentru a
acţiona asupra altor politici publice. Panoplia este completată de formele date strategiilor şi
tacticilor de către cei cărora legea le-a încredinţat punerea în aplicare. În felul său, cel însărcinat
cu punerea în aplicare este un întreprinzător politic. Aşa cum susţine Bardach “problema
esenţială de implementare este de a controla şi direcţiona numeroasele activităţi legate de
program desfăşurate de numeroase organizaţii disparate sau indivizi diferiţi astfel încât să se
atingă obiectivele programului, să se menţină costurile scăzute şi să se reducă întârzierile.“
Anumiţi autori consideră această perspectivă „de sus în jos” asupra politicii ca fiind
distorsionată deoarece reflectă interesele personale şi o înţelegere a managerilor şi oferă o
imagine inadecvată asupra procesului politic ca întreg. Barrett şi Fudge71 (1981) argumentează

69
Lipsky M., Street level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services, Russell Sage Fondation, New
York, 1980.
70
Bardach E., The implementation Game, Cambridge, MA: MIT Press, 1977.
71
Barrett S., Fudge C., Politics and Action, Methuen, London, 1981.
că, deşi o diferenţiere clară între conceperea politicii şi implementare este posibil, în practică să
existe o interacţiune constantă între managerii de la vârful ierarhiei şi agenţii operativi de la locul
de muncă şi ca urmare, este eronat să considerăm relaţia dintre cele două categorii ca cea dintre
cei care fac şi cei care implementează politicile. Trebuie recunoscut că cei care pun politicile în
aplicare modelează în acelaşi timp şi forma acestora. Trebuie să gândim în termeni ca „acţiune”
şi „răspuns” admiţând caracterul continuu al procesului şi faptul că iniţiativa nu vine exclusiv de
la vârf; o abordare „de sus în jos” arată că agenţii operativi sunt implicaţi în crearea politicii căci
ei transformă problemele în rutină, le descoperă cauzele şi caută implicarea unor resurse
organizaţionale. Este demonstrat faptul că implementarea politicilor rareori implică doar
superiori şi subordonaţi din aceeaşi ierarhie organizaţională, cel mai probabil, fiind necesară şi
cooperarea altor persoane, care pot face parte din altă organizaţie guvernamentală (membrii ai
aceleiaşi structuri ierarhice) sau din organizaţii nesubordonate guvernului sau care nu fac parte
din nici o organizaţie. Atât formularea politicii, cât şi punerea ei în aplicare vor implica mai
mulţi participanţi, cu moduri diferite de a înţelege chestiunea politicii şi obiectivele acesteia.
Criticii perspectivei “de sus în jos” au arătat că „practicienii” consideră atragerea diverşilor
participanţi într-un cadru comun, ca o parte importantă a politicii de lucru. Aceasta face ca
perspectiva să fie nerealistă (iar pentru cei neimplicaţi, nefolositoare). Procesul de desfăşurare al
acesteia, neputând fi limitat la urmărirea unor obiective clar definite, criticii afirma că atenţia nu
ar trebui concentrată pe creatorii de politici şi obiective, ci asupra întregului cadru al relaţiilor
prin care politica este implementată; cum reuşesc participanţii să lucreze împreună chiar dacă au
perspective diferite asupra obiectivelor?. Hjern şi Porter72 (1981) sugerau că atenţia nu ar trebui
focalizată asupra unei singure organizaţii ci asupra tuturor actorilor implicaţi. Orice întrebare
despre strategie va implica oameni din mai multe organizaţii, nu numai organizaţii ca întreg, ci şi
persoane din fiecare. Ce îi pune împreună este un program de acţiune la care fiecare dintre ei
poate contribui; chiar dacă nu din aceleaşi motive, un sens există pentru fiecare dintre ei; ei nu
pot fi de acord în ceea ce priveşte lucrurile care trebuiesc făcute fără a se pune de acord în ceea
ce priveşte motivele pentru care le fac. Hjern ş Porter de referă la aceşti oameni ca la o
„structură de implementare” (grupare de participanţi care împărtăşesc adeziunea la un anumit
program). Ei alcătuiesc o slabă structură organizaţională (unii sunt mai implicaţi decât alţi) ai
cărei membrii au ales sa se dedice contribuţiei organizaţiei lor la program.

2. Modele alternative. Ca o reacţie la abordea top-down, şi în particular datorită


insatisfacţiei în ceea ce priveşte capacitatea de a explica multe dintre rezultatele nesatisfaăcătoare
ale unor politici publice, cercetătorii au început să analizeze faza de implementare, nu numai din
perspectiva celor de la nivelul cel mai înalt, ci aşa cum afirma Mickael Lipsky de la nivelul
birocraţiilor de pe teren (street level bureaucrats). Street level bureaucrats sunt profesorii,
asistenţii sociali, poliţiştii şi alţi agenţi, funcţionari care implementează politicile şi se află în
contact direct cu populaţia care constituie grupul ţintă al politicii. Exercitarea discreţiei

72
Hjern B., Porter D.O., Implementation Structures: A New Unit of Administrativ Analysis, Organisation Studies,
1981.
profesionale în ceea ce priveşte furnizarea serviciilor poate avea o influenţă semnificativă asupra
gradului în care sunt atinse obiectivele politicii.73

A. Modelul bottom-up (de jos în sus). Inspirat de teoria „public choice”, i.e. alegerea
publicului, Hjern74 propune un mod de abordare care să fie bottom up, care să plece de jos şi să
se îndrepte spre partea superioară Hjern şi Porter (1981). Acest mod de abordare se bazează pe
situaţiile concrete în care se găsesc cetăţenii pentru a prescrie un proces generat de punerea în
aplicare, care să fie implementat în special în cazul ţărilor cu economie mixtă (Hill, Hjern,
1983)75. Formula bottom up se duce, chiar dacă analitic pare una critica mai degrabă decât una
constructivă. Această abordare porneşte de la toţi actorii publici şi privaţi implicaţi în programele
de implementare şi analizează obiectivele personale şi organizaţionale ale acestora , strategiile
lor şi relaţiile de contacte pe care le-au construit. Hjern şi Porter (1981) sugerau că atenţia nu ar
trebui focalizată asupra unei singure organizaţii ci asupra tuturor actorilor implicaţi, de a căror
seriozitate şi capacitate depinde succesul sau eşecul unui program. 76 Orice întrebare despre
politică va implica oameni din mai multe organizaţii, nu numai organizaţii ca întreg, ci şi
persoane individuale din cadrul acestora. Ce îi aduce împreună este un program de acţiune la
care fiecare dintre ei poate contribui; chiar dacă nu din aceleaşi motive, un sens există pentru
fiecare dintre ei; ei nu pot fi de acord în ceea ce priveşte lucrurile care trebuiesc făcute fără a se
pune de acord în ceea ce priveşte motivele pentru care le fac. Hjern şi Porter se referă la aceşti
oameni ca la o „structură de implementare” (grupare de participanţi care împărtăşesc adeziunea
la un anumit program). Ei alcătuiesc o structură organizaţională slabă întrucât unii sunt mai
implicaţi decât alţi. Principalul avantaj al abordării de jos în sus este faptul că ea îşi îndreaptă
atenţia asupra relaţiilor oficiale şi neoficiale care alcătuiesc reţelele administrative implicate în
elaborarea şi implementarea politicilor.

B. Modelul de planificare înainte şi înapoi (Forward and Backward mapping).


Într-un important articol, Elmore propunea, la rândul său, un raţionament în marşarier sau
de planificare înapoi sau în amonte (backward mapping), care continuă să influenţeze
managementul public şi pe care l-a aplicat politicilor referitoare la angajarea forţei de muncă
tinere (Elmore, 1987). Potrivit lui Elmore ,“planificarea în amonte pune explicit în discuţie
ipoteza că cei care stabilesc politicile publice ar trebui să exercite sau chiar exercită o anumită
influenţă determinantă asupra ceea ce se întâmplă în procesul de implementare”. 77 Trebuia
abandonat ceea ce el numeşte minciuna ştiinţei administrative, şi anume ideea conform căreia
73
Mickael Lipsky – Street Level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform – în Urban Affairs Quaterly vol.6,
1971, pp.391-409.
74
Herjn B., Porter D.O., Implementation Structures: A new unit of administrative analysis, Organisation Studies,
1981.
75
Howlett M., Ramesh M., - Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf,
Chişinău, 2004, p.175.
76
Lipsky Michael – Street – Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, MIT Press,
Cambridge, 1980.
77
Elmore Richard F. – Backward Mapping : Implementation Research and Policy Decision în Political Science
Quaterly , 1979-80, 94:4:69-83, p. 604.
factorii de decizie îi controlează sau îi pot controla pe cei însărcinaţi cu punerea în acţiune.
Dimpotrivă, punctul de plecare se situează în formularea concretă a comportamentului sau a
situaţiei care, pe teren, solicită, incită intervenţia unei autorităţi publice. “Planificarea înapoi sau
în amonte începe cu o ţintă relativ precisă la nivelul inferior al sistemului” şi defineşte
capacităţile şi resursele necesare pentru ca acestea să fie atinse Implicaţia este destul de clară:
”capacitatea de a rezolva probleme ale sistemelor complexe nu depinde de controlul ierarhic, ci
de maximizarea discreţiei în punctul în care problema este urgentă”. 78 Apoi, este vorba de
definirea soluţiilor organizaţionale datorită cărora acest comportament sau această situaţie pot fi
afectate, modificate de politica publică şi de a analiza efectul aşteptat. Succesul planificării
înapoi – insistă Elmore – ”impune o percepţie mai adâncă a modului de utilizare a structurii şi
procesului în organizaţii pentru a elabora, specifica şi implementa politici.” Un astfel de
raţionament răsturnat oferă un cadru analitic care ţine cont de reciprocitate în relaţia dintre
superiori şi subordonaţi în organizaţii, de conexiunea între control ierarhic şi complexitate tot
mai mare, de discreţie ca instrument de adaptare şi negociere, ca o condiţie necesară pentru
efectele locale. Mai târziu, Richard Elmore s-a gândit să combine ideea sa de planificare înapoi
(backward mapping) cu elemente de planificare înainte (forward mapping).79 Privind atât înainte,
cât şi înapoi, putem înţelege că cei de la nivelul cel mai înalt al elaborării politicii fac alegeri în
ceea ce priveşte instrumentele pentru structura de implementare, luând însă în considerare
motivaţiile şi nevoile celor aflaţi la nivelul de jos al implementării.

C. Modelul de abordare sistemică. Teoria punerii în aplicare, lansată la începutul anilor


1970 de către ştiinţele politice americane, a găsit un sol fecund în Europa occidentală a
sfârşitului anilor 1970, în special în Marea Britanie (pentru o panoramă a lucrărilor, a se vedea
Hogwood, Gunn, 1984) şi în RFG (a se vedea în special programul de cercetare coordonat de
Mayntz, 1980). O evoluţie importantă va fi cea furnizată de modul sistemic de abordare. Acest
mod oferă două avantaje. În primul rând detectează efectele de retroacţiune pe care le antrenează
însuşi conţinutul politicii publice. În al doilea rând, determină punerea în aplicare drept o
activitate constituantă a sistemului politic. În loc să fie liniar şi unidirecţional, procesul punerii în
aplicare apare schimbat de un principiu al circularităţii. Acesta poate fi definit ca (1) o declaraţie
de preferinţe guvernamentale, (2) mediatizată de un anumit număr de actori care (3) creează un
proces circular caracterizat prin relaţii reciproce de putere şi de negocieri (Rein, Rabinovitz,
1978). Cu alte cuvinte, orice participant la procesul de punere în aplicare poate, în orice moment,
să intervină asupra oricărei alte părţi a procesului, chiar dacă, din punct de vedere oficial,
acestuia i-a trecut rândul la acţiune. Decizia nu este niciodată definitiv formulată, nici chiar
atunci când aceasta a ajuns în mâinile executanţilor. Rein şi Rabinovitz notează că, la momentul
punerii în aplicare, jocul este dominat, conform unor proporţii variabile, de trei imperative
diferite care pot fi mai mult sau mai puţin conflictuale unele cu altele: un imperativ legal. Şi
anume respectul pe care actorii îl acordă legii şi subordonării ierarhice în ceea ce priveşte
78
ibidem, p.605.
79
Richard Elmore – Forward and Backward Mapping în Policy Implementation in Federal and Unitary Systems ,
ed . K. Hanf and T. Toonen, Martinus Nijhoff, Dordrecht, Olanda, 1985, p.33-70.
autorităţile mandatate; un imperativ organizaţional. Cu alte cuvinte, ataşamentul pe care actorii îl
manifestă faţă de norme, cum ar fi interesul de serviciu, fezabilitatea tehnică, moralitatea
profesională etc.; un imperativ consensual. Cu alte cuvinte, căutarea de către actori a unui nivel
considerat ca fiind acceptabil, al acordului între părţile influente care au o miză afectată de
politica pusă în aplicare. De unde derivă şi caracterul instabil cronic al punerii în aplicare,
concilierea între trei imperative rămânând un aspect instabil până în ultimul moment.

4.3. Problemele implementării

Aşa cum am mai arătat în capitolele anterioare, politica poate fi văzută drept o
implementare a unor scopuri. Din această perspectivă, politica înseamnă nu numai alegerea
unor obiective ci şi alegerea mijloacelor prin care obiectivele vor fi atinse: dacă acţionăm în
modul A, atunci rezultatul va fi obiectivul B. Politica implică o teorie a cauzei şi a efectului.
Implementarea există în momentul în care intenţiile creatorilor de politici au fost urmate şi
obiectivul dorit ar trebui să fi fost atins. Dacă ce găsim la faţa locului diferă semnificativ de
rezultatul dorit, politica nu a fost implementată. Aceasta este abordarea oferită de lucrarea
„Implementation”.80 Autorii acestei lucrări, Pressman şi Wildavskz, au ajuns la următoarele
concluzii:
- este necesar să se acorde mai multă atenţie procesului de implementare;
- este eronat să credem că execuţia politicilor publice reprezintă un automatism;
- frecvent, s-a observat faptul că nu exista nici o legătură între formularea politicilor şi
implementarea lor.

În toate domeniile politicii există o „problemă de implementare”, adică era probabil ca


rezultatele obţinute să fie diferite faţă de intenţiile exprimate iniţial. Deci problema nu se rezumă
la identificarea scopurilor, ci şi la realizarea lor. Diferiţi autori au identificat cauzele
disfuncţionalităţilor de implementare ca fiind: numărul mare de participanţi la proces, fiecare cu
o perspectivă diferită asupra problemei şi cu un nivel deosebit de încredere şi implicare, şi
diversificarea scopurilor.

Cu cât o politică depinde mai mult de clarificări şi explicaţii, cu atât mai mult cresc
şansele ca obiectivele iniţiale să nu fie atinse; ambiguitatea scopului iniţial, obiectivul nu a fost
considerat ca fiind prioritar, nu au existat suficiente resurse pentru a-l îndeplini, a existat un
conflict cu alţi participanţi importanţi; grupul vizat de politica a fost greu de implicat, contactat
etc.; lucrurile făcute nu au avut impactul aşteptat; în timp circumstanţele s-au schimbat şi atenţia
a fost acaparată de alte probleme, aparent mai importante. Calificarea implementării ca fiind
problematică implică depinde de perspectiva abordată: Din perspectivă verticală, implementarea
se referă la deciziile autorizate de către conducere care coincid întocmai rezultatelor obţinute de
către nivelele inferioare; este, deci o problemă de asigurare a subordonării. Acest lucru este
ilustrat de modelele constituţionale de guvernământ şi modelele instrumentale ale organizării;
80
Vezi Pressman J.L., Wildavski A., Implementation, University of California Press, Berkeley, 1974.
pare de la sine înţeles că „cei aleşi de public pentru a conduce trebuie să fie capabili sa-şi
transforme politicile în acţiuni şi rezultate” 81 (Linder şi Peters, 1987). Din perspectivă orizontală,
implementarea este un exerciţiu de negociere colectivă: atenţia se mută de pe obiectivul propus
pe procesul de realizare a acestuia şi oamenii implicaţi în acest proces. Politica este văzută ca un
proces în curs de desfăşurare, iar participanţii consideraţi ca posesori ai unor agende de lucru
proprii şi prin urmare a unor perspective diferite asupra procesului. Toate aceste realităţi sunt
importante în desfăşurarea politicii şi implementarea acesteia va presupune negocieri între aceste
realităţi diferite şi diverşi participanţi implicaţi. Din perspectivă verticală, există o tendinţă de a
privi politica ca fiind stabilită în totalitate de mintea unui creator de politici detaşat. Pe
orizontală, politica este ceva care ia naştere din interacţiunea participanţilor. Ea nu este văzută
ca fiind completă în momentul elaborării şi apoi testată în cadrul interacţiunilor următoare, ci ca
rezultat al acestui proces colectiv. Aceasta schimbă perspectiva asupra implementării (din
realizarea unui anumit obiectiv) în realizarea unei acţiuni colective care să fie compatibilă cu
toate perspectivele participanţilor importanţi. Dacă prezentarea politicii ca „urmărire a
obiectivelor” este „normală”, frecventă şi, în anumite cazuri indiscutabilă, în practică procesul
politicii implică mai mulţi participanţi, care, cel mai probabil, vor avea idei diferite despre
scopuri şi priorităţi. Nu este vorba despre idei diferite pentru soluţionarea problemei, ci despre
perspectivele diferite asupra a ceea ce este într-adevăr problemă. De exemplu, beţia în public va
fi interpretată de diverşi specialişti în funcţie de domeniul şi activitatea proprie şi va genera
diverse opinii despre care ar fi răspunsul potrivit. Determinarea obiectivelor politicii nu este o
problemă neinfluenţată de contextul de grup al creatorilor de politici care trebuie să determine
care va fi obiectivul tuturor participanţilor; există mai multe părţi interesate cu analize proprii
asupra problemei, şi care vor căuta un sprijin mai larg pentru cursul care lor li se pare cel mai
potrivit de urmat. Chiar dacă se iau măsuri pentru începerea acţiunii de urmărire a unui anumit
scop, vor exista şi alte variante. Urmărirea anumitor obiective poate intra în conflict cu alte
moduri de acţiune. Obiectivul încurajării copiilor din şcoli să discute despre „subiecte publice
problematice” (precum SIDA) poate intra în conflict cu obiectivul unui director de şcoală de a nu
nemulţumi un număr mare de părinţi. Decât să interpretăm politica de acţiune ca fiind
implementarea unui scop ar fi mai bine să ne întrebăm care este legătura dintre declararea unui
obiectiv şi acţiune. Politica implică şi o dimensiune temporală, adică procesul nu începe cu
elaborarea unei politici în momentul scrierii acesteia, ci este parte a unui joc continuu, în cadrul
căruia un grup de participanţi recunosc întrebările legate de politică şi reacţionează la acestea.
Jocul nu este rigid (noi participanţi pot cere să fie recunoscuţi oricând, iar punctul de
convergenţă al intereselor participanţilor se referă la modul în care problemele ridicate de
politică îşi vor primi locul în cadrul procesului aflat în desfăşurare. Acest aspect îl face pe
Sabatier (1986) să afirme că limita de timp pentru implementarea unei noi politici ar trebui să fie
de 10 sau 20 de ani. Conceptul de implementare priveşte într-un mod specific acţiunea. Anumite
lucruri capătă importanţă mai mare decât altele, iar oamenii şi procesele sunt definiţi în raport cu
poziţiile lor în cadrul politicii. „Implementarea politicii îi implică şi pe cei care nu se recunosc ca
81
Linder Stephen., Peters B.Guy., A design perspective on policy implementation: the fallacies of misplaced
prescription, Policy Studies Review (1987).
fiind implicaţi în proces. A defini procesul ca fiind implementare, înseamnă a descrie, a defini
jocul fără a-i întreba pe participanţi.”82

Dar, ce se întâmplă atunci când caracteristica acţiunii politice, îşi pune amprenta asupra
situaţiei? După cum menţionează Barrett şi Hill, „numeroase politici sunt fondate pe ajustări
între contradicţii sau între opoziţii” (Barrett, Hill, 1982). Căci compromisul, voit sau nu, explicit
sau tacit, permite avansarea acţiunii publice. Acest compromis poate include mai multe
dimensiuni, astfel: existenţa normelor, valorilor, viziunilor care sunt contradictorii între ele, din
punct de vedere obiectiv, sau care sunt privite ca fiind conflictuale; necesitatea cu care se
confruntă factorii de decizie de a menaja din timp sau de a-şi atrage de partea lor actori şi
interese care urmează să joace un rol cheie la momentul punerii în aplicare; faptul de a permite
concesii, de a elimina eventualele opoziţii din partea cetăţenilor, asupra cărora punerea în
aplicare va avea impact şi care ar putea genera „zgomot politic” în această fază a procesului. Pe
de altă parte, există cazuri în care o politică publică este concepută şi structurată fără ca vreo
atenţie să fie acordată modului în care actorii sociali sunt capabili de a neutraliza sau deturna
această politică. Naivitatea celor are concep aceste politici se loveşte, în acest caz, de surpriza
cauzată de reacţiile societăţii: ei cred că vor face un bine, dar presupuşii beneficiari se simt
agresaţi şi inamicii încearcă să se opună. Recurgerea, din partea autorităţilor mandatate, la
politici ambigue, cu caracter abstract, vagi din punct de vedere operaţional, reîntăreşte rolul celor
însărcinaţi cu punerea în aplicare. Totul se petrece ca şi cum decizia pertinentă pentru cetăţeni ar
fi descentralizată înspre respectivele eşaloane de execuţie. De unde derivă şi acest paradox
conform căruia executantul trebuie, în activitatea sa de zi cu zi, prin intermediul actelor sale, să
rezolve problema absenţei consensului sau a existenţei falsului consens care a guvernat la
formularea soluţiilor în rândul celor care, în mod oficial, deţin puterea – parlamentul, guvernul
etc. Punerea în aplicare este derularea luptei politice sub forme specifice. Ambiguitatea taxelor,
flexibilitatea dispoziţiilor prelungesc jocul politic până la executant. De fapt, factorul de decizie
se descarcă de o parte a activităţii politice propriu-zise care trece asupra executantului.
Legiuitorul naţional nu poate fi chiar atât de inconştient sau de naiv cât pare a fi. Problema
controlului punerii în aplicare a fost relansată de constatarea potrivit căreia, odată cu
multiplicarea intervenţiilor din partea guvernelor, transformarea acestora în realitate se reduce.
Administraţia nu mai poate face faţă. Dunsire vorbeşte de un anumit „implementation gap”
(Dunsire, 1978). Fenomenul s-a amplificat la sfârşitul anilor 1960, atât în Statele Unite cât şi în
Europa. Statul poate trece la legiferare, dar pe teren nu se petrece mare lucru sau, dacă se
petrece, este exact contrariul a ceea ce îşi doreşte statul. Elocvent este cazul proiectului elaborat
în SUA de către preşedintele L. B. Johnson. În câţiva ani, Congresul american a adoptat un
număr considerabil de noi intervenţii federale în cele mai variate domenii, de la ajutorul social la
urbanism. Deciziile au fost votate cu repeziciune şi fără nici o dificultate. Dar vraja a trecut cu
aceeaşi repeziciune. Pe de o parte, noile prestaţii au întârziat să fie prestate în mod concret
cetăţenilor de către nişte servicii publice depăşite. Pe de altă parte, s-a pus problema de a şti dacă
deciziile luate de Congres şi de ramura executivă federală nu sunt mai degrabă destinate
82
Colebath H.K., op. cit., p.60.
procesului de decizie în sine decât punerii în aplicare. De fapt, conţinutul acestora era ambiguu,
vag sau abstract, mai degrabă o culegere de dorinţe decât un dispozitiv operaţional. Asupra
factorilor însărcinaţi cu punerea în aplicare s-a exercitat o presiune extremă, aceştia fiind
descumpăniţi de sarcina primită şi criticaţi de public (Derthick, 1972; Radin, 1977). În secolul
XX, legile încearcă să controleze contextul global al comportamentului uman, sub formă de
petiţii de principiu cu aplicare universală, rigidizând, în acelaşi timp, modalităţile de punere în
aplicare. Căci, pe măsură ce politicile publice tratează subiecte cu caracter general, devine din ce
în ce mai dificil de a orienta punerea lor în aplicare de către serviciile publice şi câmpul rămâne
tot mai deschis pentru intervenţiile grupurilor de presiune care, fiecare dintre ele, vor încerca să
influenţeze punerea în aplicare a legii cu propriul punct de vedere. Dificultatea rezidă, în cazul
serviciilor publice, nu în a decide ci în a face, având în vedere şi forţa aranjamentelor locale între
reprezentanţii locali şi grupurile de interes. Criteriul eficienţei nu este coerenţa deciziei şi nici
chiar suportul pe care îl primeşte din partea elitelor, ci slăbiciunea sa, efectele reale de pârghie pe
care le poate stârni la punerea sa în aplicare. Executarea devine o problemă colectivă majoră.
Unii analişti văd implementarea unei politici ca fiind similară cu cea a unui program sau proiect,
dar la o altă scală. Acesta este însă un mod superficial de a privi lucrurile. Există însă între
acestea diferenţe semnificative, aşa cum D.W. Brinkerhoff şi B.L. Crosby menţionează în studiul
lor83, şi anume: Implementarea politicii este rareori un proces linear şi coerent. Spre deosebire
de aceasta, programele şi proiectele au un început şi un sfârşit. Ele au termene bine stabilite, ţinte
şi obiective clar specificate în fiecare fază, iar planurile şi acţiunile sunt definite pentru a atinge
aceste ţinte. Deşi, statutele politicilor fixează scopuri şi obiective, măsura în care acestea sunt
clar stabilite în termeni de cauza şi efect poate varia, ele fiind vagi, în mod frecvent, pana în
ultimele stadii ale procesului (Mazmanian, Sabatier, 1989). Ca rezultat, implementarea politicii
poate fi uneori multidirecţional, fragmentat, cu întreruperi frecvente, impredictibil şi pe un
termen foarte lung: Efortul de implementare a politicii nu poate fi condus doar de o singura
organizaţie (minister, departament, agenţie etc). Spre deosebire de aceasta, proiectele şi
programele au un manager de proiect sau un conducător de program. Dar, implementarea
politicii necesită, în cele mai multe cazuri, acţiuni concertate a mai multor ministere, agenţii sau
grupuri, din cadrul sau din afara guvernului, din societatea civilă sau din sectorul privat. Chiar
dacă unul dintre acestea este nominalizat drept conducător, nici o entitate individuală nu poate fi
singură responsabilă de implementarea unei politici.

Autoritatea şi responsabilitatea sunt dispersate printre actorii implicaţi, ceea ce semnifica


faptul că tradiţionala funcţie de comandă-control a managementului este rareori aplicabilă.
Implementarea politicii creează câştigători şi perdanţi, în timp ce proiectele şi programele
furnizează beneficii tuturor celor pe care îi afectează. Atunci însă când se schimbă politicile, apar
noi grupuri de beneficiari, în timp ce alte grupuri,care aveau de câştigat de pe urma vechii
politici, se pot afla acum în situaţia de perdanţi. Ceea ce complica şi mai mult implementarea
noii politici este faptul că, de obicei, cei care pierd deţin o poziţie mult mai puternică pentru a-şi
83
Brinkerhoff D.W., Crosby D.L., Managing Policy Reform: Concepts and Tools for Decision – Makers in
Developing and Transitionning Countries, Kumarian Press, 2002.
apăra interesele, se opun şi rezistă schimbării în raport cu cei care au de câştigat. În special, în
cazul politicilor regulatorii există o relaţie confortabilă între legislatori, cei care implementează
şi grupurile de interese şi aceasta dă naştere unui echilibru special care este dificil de a fi
disturbat. Noile politici, în general, nu sunt însoţite de bugete, ceea ce nu este cazul proiectelor şi
programelor. În lipsa bugetelor, acestea din urma nu ar putea exista. Spre deosebire de acestea,
politicile, mai ales la începutul procesului de reformă, rareori sunt însoţite de ceva mai mult
decât o promisiune de resurse. A face progrese în procesul de reformă înseamnă a face lobby
pentru noi fonduri, a identifica sursele existente pentru susţinerea implementării şi a negocia
realocarea resurselor.
CAPITOLUL 5

MANAGEMENTUL IMPLEMENTĂRII ŞI FACTORI DE SUCCES ÎN


PROCESUL DE IMPLEMENTARE

5.1. Factorii procesului de implementare

Folosind o metaforă Brinkerhoff şi Crosby afirma că „managementul de proiect poate fi


asemănat cu construcţia unui pod, în timp ce implementarea politicii poate fi asemuită cu
renovarea unui oraş”, deoarece are în vedere un ansamblu de procese în locaţii diferite; ea
depinde de acţiunile coordonate ale guvernului, ale comunităţii şi ale oamenilor de afaceri; în
lipsa resurselor, ea are o dinamică fluctuantă, uneori controversată şi conflictuală; ea se
realizează cu paşi mici şi pe termen lung şi necesită deseori reformarea diferitelor componente
pentru a atinge rezultatele prognozate. „Managementul nu este doar un proces de execuţie
separat de policy-making (procesul de formulare a politicii): un management eficace solicită
puternice legături între procesul de formulare şi cel de implementare a politicii. În lumea reală,
nu există o distincţie clară între management şi politică. Managementul nu este doar un proces
organizatoric. Managementul înseamnă asumarea responsabilităţii performanţei unui sistem”. (L.
Metcalfe, S. Richards, 1987). Pentru a evidenţia factorii de succes în procesul de implementare
ne putem pune câteva întrebări: De ce observăm atât de multe erori şi atâtea disfuncţii în
executarea politicilor publice?. Este cu adevărat posibilă o punere în aplicare perfectă, având în
vedere complexitatea lumii moderne?. Soluţia presupune examinarea condiţiilor de start care
trebuie satisfăcute pentru ca disfuncţionalităţile să fie reduse la minim (Hood, 1976; Gunn, 1987;
Fesler, 1980).

Unele dintre aceste precondiţii necesare pentru a atinge perfecţiunea se situează în afara
sferei de influenţă a executanţilor. De exemplu, un context politic, dispoziţiile publice, cadrele
instituţionale sunt percepute de către executanţii drept nişte constrângeri. Alte condiţii, în
schimb, intrând în sfera competenţei lor, pot fi modificate sau modelate de executanţi, într-o
anumită măsură84 (Hogwood, Gunn, 1984). Astfel: orizontul de timp disponibil, durata şi
calendarul avute în vedere; accesibilitatea resurselor în cantitate suficientă – nici prea multe, nici
prea puţine – şi disponibilitatea resurselor adecvate; justeţea teoriei schimbării sociale pe care se
bazează conceperea politicii publice, faptul că între consecinţele sperate şi intervenţiile publice
există, cu adevărat, o relaţie; existenţa unui circuit cât mai scurt posibil între factorii de decizie şi
executanţi; faptul că, pentru o politică publică, nu există decât un executant, desemnat cu
claritate şi liber pe gesturile sale; o bună înţelegere şi acordul personal al executanţilor cu privire
la obiectivele care trebuie promovate, condiţii pentru motivarea acestora; existenţa procedurilor,
sarcinilor bine specificate şi organizate în conformitate cu o înşiruire corectă; o perfectă
comunicare şi o coordonare între executanţi; supunerea perfectă, adică absenţa rezistenţei din
partea executanţilor, cu privire la autoritatea decizională. Începând cu anii 1970, literatura de
84
Vezi Hogwood B.W., Gunn L.A., Policy Analysis for the Real World, London, Oxford, University Press, 1981.
specialitate abordează gradual tema punerii în aplicare a politicilor publice. Potrivit autorilor,
„implementarea începe atunci când un program a fost creat prin decizii legislative şi
administrative. Implementarea ...este capacitatea de a stabili legături noi în lanţul cauzal pentru a
obţine rezultatele dorite ...Cu cât este mai lung lanţul cauzal, cu atât sunt mai numeroase
legăturile reciproce între entităţi şi cu atât devine mai complexă implementarea.” În 1966,
Economic Development Administration, o agenţie federală a SUA aloca subvenţii pentru
întreprinderile din oraşul Oakland – sub forma unor creşteri de capital – cu scopul de a facilita
crearea de locuri de muncă pentru cei care erau şomeri de mai multă vreme. Decizia luată a fost
ca 23 milioane de dolari să fie alocaţi în acest scop. Astfel, au fost create 3.000 de locuri de
muncă. Trei ani mai târziu, erau cheltuite doar 4 milioane din fondul stabilit iniţial şi apăruseră
doar 68 noi locuri de muncă. În anumite privinţe, această măsură nu s-a dovedit a fi de o
originalitate bulversantă. Ea conţine o lungă listă de erori, de ghinioane, de obstacole, de
distorsiuni, disfuncţii la care a fost supus programul pe drumul urmat de la Washington până la
punerea în aplicare ce trebuia să aibă loc la 4 500 km depărtare, în Oakland. Situaţia s-a
complicat datorită faptului că multiplii intermediari, servicii publice, agenţii locale care au fost
implicate în gestionarea sa. Pressman şi Wildavsky85 nu oferă un nou model explicit: după
părerea lor, punerea în aplicare rămâne o secvenţă liniară, unidirecţională, în cazul căreia
amontele sau vârful condiţionează avalul sau condiţiile de acţiune de la bază, fără nici o
retroacţiune. Cu toate acestea, cartea merită o analiză atentă. Căci prezintă două modalităţi
simultane. Aboleşte orice diferenţă de natură între actorii cu statut politic şi actorii cu statut
tehnic, fiecare contribuind, în felul său propriu, la pervertirea acestui proces. Pe de altă parte,
pentru Wildavsky şi Pressman, orice realizare, orice acţiune, indiferent dacă aceasta este sau nu
în conformitate cu politica formulată iniţial, reprezintă o acţiune de punere în aplicare. Linia de
demarcaţie între modul de abordare „top-down” şi raţionamentele de altă factură se evidenţiază
cu claritate în momentul în care citim recomandările pe care alţii le formulează pe baza
observaţiilor lor, sfaturile pe care le oferă pentru o mai bună acţionare. Pressman şi Wildavsky
recomandă factorilor de decizie care doresc o minimizare a disfuncţionalităţilor să anticipeze mai
eficient, încă de la început, din stadiul de formulare a politicilor, condiţiile concrete care vor
guverna punerea în aplicare. Trebuie ca lucrurile să fie cât mai simple, de exemplu evitând
utilizarea de intermediari autonomi sau executanţi părţi terţe, “concentrându-ne asupra
implementării programelor, ca şi asupra iniţierii lor ar trebui să fim capabili să mărim
probabilitatea ca promisiunile politicilor să fie realizate.” 86 Diferitele studii au arătat dificultatea
modului de analiză a politicilor publice. Obiectivele iniţiale sunt supuse disfuncţionalităţilor
birocratice şi adesea absenţei instrumentelor de management. Apar conflicte de interese între
beneficiarii politicii, conflicte de competenta între autorităţile administrative, decalaje de timp în
realizarea acţiunilor, depăşirea costurilor stabilite iniţial, toate acestea făcând dificilă
coordonarea acestor politici. Astfel punerea în practica este condiţionată de patru elemente:
punerea în practică trebuie sa se realizeze pe calea formală, juridică (legi, hotărâri de guvern,
decrete, hotărâri ale consiliilor locale); punerea în aplicare trebuie sa implice intervenţia
85
Pressman J.L., Wildavski A., Implementation, University of California Press, Berkeley, 1973.
86
Ibidem, Pressman J.L., Wildavski A., p.5.
beneficiarilor acestor politici; punerea în aplicare a politicilor publice este condiţionată de
capacitatea funcţională de a o realiza pe teren; punerea în aplicare depinde în mare măsură de
nivelul de maturitate manageriala al organizaţiei. Pe baza unor observaţii empirice, Brewer şi de
Leon (1983) au identificat o serie de factori favorizanţi ai apariţiei unor disfuncţionalităţi în
implementarea politicilor. Astfel, dificultăţile legate de punerea în aplicare cresc cu atât mai mult
cu cât: sursa politicii, nivelul autorităţii unde a fost conceput conţinutul se găseşte mai departe de
executanţi; politica urmând a fi pusă în aplicare nu este suficient de clară şi de precisă în
formularea programelor concrete destinate îndeplinirii obiectivelor dorite, fie din cauza
caracterului prea succint sau prea abstract, fie din cauza complicaţiilor pe care le comportă;
politica declanşează reacţii ostile la nivelul opiniei publice sau veleităţi de captare de interese
particulare, în faţa cărora executanţii se simt dezarmaţi; executanţii nu consideră că li se oferă
stimulente pozitive pentru a reuşi. În urma examinării unei întregi serii de decizii luate în diverse
domenii, cum ar fi cel al poluării aerului, protecţiei litoralului, alţi autori identifică o varietate de
condiţii ce trebuie îndeplinite pentru ca punerea în aplicare să fie o activitate de succes
(Mazmanian, Sabatier, 1983). Mazmanian şi Sabatier (1983) sugerează şase astfel de condiţii
pentru a asigura implementarea efectivă a politicilor publice 87: obiectivele politicilor să fie clare
şi concise; legislaţia să includă o teorie cauzală adecvată, care să identifice principalii factori
care influenţează realizarea obiectivelor; legislaţia să structureze un proces de implementare,
astfel încât să se maximizeze probabilitatea ca responsabilii cu execuţia şi alte grupuri implicate
să acţioneze conform aşteptărilor; responsabilul cu implementarea să posede suficientă susţinere
politică şi capacitate de gestiune pentru a-şi îndeplini misiunea; programul trebuie să primească
sprijinul grupurilor sociale organizate (patronate, sindicate, asociaţii profesionale) şi al
legislaţiei; apariţia politicilor publice în condiţii de dificultăţi socioeconomice sa nu afecteze
obiectivele prioritare ale acestora. În opinia lui Brinkerhoff şi Crosby88, ciclul implementării unei
noi politici prezintă următoarele faze: legitimizarea politicii, construirea bazei de susţinere,
acumularea resurselor, design-ul organizaţional şi modificarea, mobilizarea resurselor şi
acţiunile, monitorizarea progresului şi a impactului. Legitimizarea politicii – reprezintă acea faza
în care anumiţi indivizi, grupuri sau organizaţii declară acea politica ca fiind necesară şi vitală,
chiar dacă aceasta presupune costuri serioase. Aceştia ar trebui să posede credibilitate, resurse
politice şi sa fie dispuşi să piardă capital politic pentru a susţine noua politică. Sursele pentru
schimbarea politicii pot fi variate, din interiorul ţării (de la guvern sau din partea actorilor
societăţii civile) sau din exterior (agenţiile de donori internaţionali). Oricare ar fi sursa, este
important ca politica să fie recunoscută şi legitimizată şi urmată cat mai curând de
implementarea procesului. Deoarece politica presupune schimbări semnificative de atitudini şi
acţiuni, este necesar ca legitimizatorul sau să o declare ca fiind valida şi de dorit.

87
Mazmanian D.A., Sabatier P.A., Implementation and Public Policy, Lanham, Md: University Press of America,
1989.
88
Brinkerhoff D.W., Crosby B.L. - Managing Policy Reform – Concepts and Tools for Decision – Makers in
Developing and Transition Countries, Kumarian Press,2002, op.cit. pp.25-31.
Construirea bazei de susţinere – deoarece suportul politicii este frecvent absent, este
necesară dezvoltarea unei clientele care sa susţină reforma; reforma trebuie să fie promovată.
Susţinătorii sunt aceia care vor beneficia de schimbare într-o anumită măsura. Ei pot fi clienţi ai
serviciilor furnizate, furnizori de materii prime, ori funcţionari ai unor agenţii de implementare,
care căuta să-şi întărească poziţiile sau statutul prin intermediul schimbării. Suporterii pot fi de
asemenea grupuri cu o anumită influenţă în direcţia schimbării, ori aceia care pot aduce anumite
resurse pentru a susţine schimbarea. Construirea bazei de susţinători completează şi amplifică
procesul de legitimizare. Scopul ei este nu numai de a câştiga acceptarea, dar şi de a
instituţionaliza schimbarea prin identificarea unor noi beneficiari care au un interes în reforma
vizată. Crearea bazei de susţinere mobilizează stakeholderi pozitivi în favoarea noii politici (vezi
Sabatier şi Jenkins-Smith, 1993)89. Odată ce aceşti susţinători întrezăresc o miză în urma
schimbării, ei vor deveni mai mobilizaţi în a-şi susţine interesele. Managerii politicii sau
reformatorii nu ar trebui însă să se bazeze pe ideea conform căreia dacă politica este corectă,
suportul va veni automat sau stakehorderi vor vedea clar şi imediat interesul lor în a susţine
schimbarea. Bates şi Kruger90 (1993) afirmau faptul ca aceşti potenţiali susţinători sau beneficiari
ai unei reforme economice au adesea dificultăţi în a-şi vedea propriul interes şi ca urmare, nu
numai că joacă un rol marginal la începutul reformei, dar au dificultăţi şi în a se mobiliza.
Dezvoltarea unei puternice susţineri necesită ca managerii politicii să promoveze reforma într-o
manieră în care ea să devină înţeleasă şi atrăgătoare pentru potenţialii susţinători. Ei trebuie de
asemenea să ajute aceşti potenţiali suporteri să-şi recunoască şi să-şi articuleze interesele într-o
asemenea manieră încât aceştia să susţină şi să întărească iniţiativa de reformă. Frecvent, cei care
au de câştigat de pe urma noii politici nu ştiu cum să acţioneze, ceea ce nu se întâmplă însă şi cu
cei care sunt potenţiali perdanţi în urma reformei, aşa cum afirma şi Bardach91 (1977). A construi
baza de susţinători înseamnă a le arata acelora care au un interes în schimbarea politicii cum să
joace în acest joc, cum să fie folositori, informaţi şi să-şi manifeste suportul. Punerea împreună a
tuturor susţinătorilor se poate dovedi a fi o sarcină dificilă. Susţinerea pentru noua politică
trebuie să fie suficient de importantă pentru a depăşi sau, cel puţin, pentru a neutraliza forţele
care se opun implementării (Gillespie, 1996). Acumularea resurselor – reprezintă acea fază de
alocare a resurselor umane, tehnice, materiale şi financiare necesare implementării reformei.
Deoarece în general, resursele externe nu acoperă decât o parte din ceea ce este necesar, pentru a
aduna suficiente resurse este necesar să luam o parte de la vechile politici. Şi având în vedere
insuficienţa resurselor pentru problemele obişnuite ale activităţii guvernului, este clar ca are loc o
creştere a competiţiei în ceea ce priveşte alocarea resurselor. Sarcinile datoriei şi crizele
financiare se adaugă acestor dificultăţi în acumularea resurselor. Incapacitatea guvernelor de a
redistribui resursele către noi priorităţi este frecvent cauza neînceperii unor programe sau
proiecte, atunci când donorii externi au fost epuizaţi.

89
Sabatier P.A., Jenkins Smith H.C., Policy change and learning: An Advocacy Coalition Approach, Boulder, Colle,
Westview Press, 1993.
90
Bates R.H., Krueger A., Political land economic interactions in economic policy reform: Evidence from eight
countries, Basil Blackwell, Oxford, 1993.
91
Vezi Baradach Eugene, Getting Agencies to Work Together, Brooking Institution, Washington, D.C., 1998.
Sarcina adunării resurselor înseamnă atât garantarea fondurilor iniţiale, cât şi asigurarea
unui loc în cadrul bugetului pentru noua politică (Ames, 1997). Totodată este necesar ca aceste
alocaţii bugetare să devină realitate. Dar resursele financiare instabile nu reprezintă singura
problema. Multe ţări dezvoltate suferă şi de lipsa capacităţii resurselor umane. Problema lipsei
resurselor pentru implementarea schimbării este dificil a fi depăşită. În multe cazuri, simpla
injecţie de fonduri nu este suficientă. De exemplu,atunci când o ţară decide să transfere
competentele de furnizare a unor servicii către autorităţile locale, fiecare astfel de transfer de
competente necesita mai mult decât un transfer interguvernamental de resurse. Se pun mai multe
probleme: au autorităţile locale sisteme de contabilitate adecvate?; Cunosc ele regulile de
organizare a licitaţiilor pentru concesionarea de servicii? Pot sa-si gestioneze bugetele şi să
garanteze calitatea necesară a acestor servicii? Toate acestea necesită dezvoltarea de noi
aptitudini şi capacităţi. Design-ul organizaţional sau modificarea – este o etapă absolut necesară
atunci când se stabilesc noi sarcini şi obiective. Ea ridică însă şi unele probleme. În primul rând,
datorită existenţei unor proceduri şi rutine adânc înrădăcinate, a unor alianţe cu vechea clientelă,
deseori, se manifestă o rezistenţă faţă de aceste schimbări. Personalul poate sa nu fie angajat în
realizarea acestor schimbări sau chiar poate sa i se opună. În al doilea rând, sarcinile cerute de
reforma pot fi substanţial diferite de cele curente, şi ca urmare, poate exista o lipsă de capacitate
organizaţională în a le gestiona. Atunci când are loc o schimbare semnificativa de politică, pot fi
afectate atât aranjamentele interne ale organizaţiei, cât şi relaţiile cu mediul în care acţionează
organizaţia. Din punct de vedere intern, noile sarcini presupun noi structuri şi proceduri. Din
punct de vedere extern, atunci când reforma depăşeşte graniţele unei singure organizaţii,
organizaţiile de implementare trebuie să acorde mai multă atenţie mediului extern, interacţiunii,
comunicării şi cooperării cu stakeholderii. Deoarece succesul acţiunilor unei entităţi depinde în
mare măsură de implementarea unor acţiuni complementare de către alte organizaţii (agenţii,
ministere,departamente, autorităţi locale) există o mare necesitate de a împărţi informaţii şi
resurse, şi de asemenea există nevoia unei bune coordonări. Totodată pot apărea şi noi structuri
interorganizaţionale, sub forma parteneriatelor. Deceniile de experienţă în întărirea capacităţii
instituţionale au demonstrat ca dotarea organizaţiei cu noi instrumente este adesea dificilă. Noile
idei, structuri şi metode pot fi ignorate sau modificate pentru a se adapta la sistemele deja
existente. Ignorarea directivei de schimbare reprezintă un răspuns des întâlnit în cadrul
birocraţiilor, deoarece funcţionarii ştiu că dacă vor sta în inerţie o perioada mare de timp,
ministrul şi noua sa politică vor pleca de la sine. Deoarece este foarte dificil să se instituie noi
obiceiuri şi sarcini într-o organizaţie deja existentă, este preferabil să se creeze noi structuri decât
să se reformeze cele vechi. Dar şi această cale necesită mult timp pentru ca noua organizaţie să
funcţioneze efectiv. Deseori, vechile organizaţii rămân în funcţiune şi pot sabota activitatea
acesteia. Mobilizarea resurselor şi acţiunile – Pentru ca schimbarea politicii să-şi atingă
rezultatele, resursele şi acţiunile trebuie mobilizate în cea mai adecvată formă. Înainte ca
resursele să fie mobilizate, iar acţiunile să fie iniţiate,schimbarea politicii reprezintă doar un
exerciţiu pe hârtie. Ea însă trebuie să se transforme în realitate. Mobilizarea resurselor include
atât planificarea, cât şi acţiunea.
Ea cuprinde pregătirea unor planuri concrete de acţiune, stabilirea ţintelor de performanţă
şi standardelor, şi apoi conducerea tuturor acestor activităţi. Frecvent, aceasta presupune ca
pachetul de reforma să fie implementat în paşi mărunţi. Multe reforme încep cu un proiect pilot
necesar învăţării. Pentru a trece de această fază-pilot este necesar ca managerii reformei să obţină
succese, acestea conferindu-le încredere Este de asemenea importantă atenţia acordată motivării
acelora care adopta noi modele şi practici cerute de schimbarea politicii. Neacordarea unor
beneficii adecvate va face ca reforma să nu avanseze. Managementul implementării reformei
presupune de asemenea şi un stil de management colegial, participativ(nu autocratic sau ierarhic)
şi o mare capacitate de a negocia şi rezolva conflictele. Monitorizarea progresului şi a
impactului schimbării politicii - Dacă schimbările de politică au succes, atunci impactul lor va fi
evident într-un mod sau altul, prin transformarea comportamentelor, prin beneficiile mai mari
sau îmbunătăţite ale consumatorilor sau clienţilor, printr-o producţie mai eficientă şi mai eficace.
Cu toate acestea, nu orice strategie de schimbare de politică produce beneficii sau rezultate în
ciuda bunelor intenţii. Unele pot produce rezultate neintenţionate sau neprevăzute sau cu impact
negativ. Ca urmare este important să încercăm să ne asigurăm ce efecte produce schimbarea de
politică şi să corectăm sau să ajustam implementarea care ar putea produce rezultate
nesatisfăcătoare. Deoarece multe reforme de politici au loc pe termen lung, iar rezultatele şi
impactul nu se văd imediat, este importantă monitorizarea progresului înregistrat prin intermediu
indicatorilor de proces. Aceasta va permite învăţarea şi corectarea erorilor, care pot ajuta la
evitarea apariţiei impactului negativ. Monitorizarea este vitală şi în stabilirea responsabilităţilor,
pentru a ne asigura că managerii politicii şi agenţiile de implementare îşi îndeplinesc obligaţiile
prevăzute. Monitorizarea poate fi realizată nu numai de implementatori, ci de către o varietate de
actori, precum organizaţiile neguvernamentale, cercetători din universităţi, organisme
internaţionale sau organizaţii guvernamentale, şi chiar de către comunitatea locală. Monitorizarea
schimbării de politică necesită anumite mecanisme atât pentru evaluarea periodică, cât şi pentru a
determina efectele politicii în cadrul diferitelor agenţii şi de-a lungul mai multor ani.
Interacţiunile produse de schimbarea de politic printre diferitele agenţii de implementare nu sunt
întotdeauna evidente. Impactul în ceea ce priveşte comportamentul unei agenţii şi rezultatele
obţinute pot apărea relativ repede şi clar, iar într-o alta poate fi mai încet şi mai efemer. Aceste
diferenţe pot fi cauzate de natura politicii sau probabil de lipsa de resurse în anumite etape
critice. Ele pot complica însă construirea indicatorilor de monitorizare. Deoarece implementarea
politicii implică diverse organizaţii, problema este cine monitorizează şi raportează astfel încât să
se obţină o imagine cuprinzătoare a impacturilor politicii care ar putea fi uneori problematice.
Din punct de vedere tehnic, este important să se urmărească efectele cumulative şi interactive ale
tuturor actorilor implementării în ceea ce priveşte producerea de rezultate şi schimbări. Cu toate
acestea, acest lucru ar putea să necesite importante investiţii pentru monitorizarea şi evaluare şi
poate aprecia riscul creării unui sistem împovărător care ar putea distrage atenţia de la
implementare. Din punct de vedere birocratic, rezultatele rapoartelor de monitorizare şi evaluare
pot fi folosite mai târziu pentru a sancţiona şi responsabiliza şi pot apărea tensiuni şi conflicte
atunci când se împart responsabilităţile monitorizării.
Desigur, efectuarea anumitor monitorizări externe este importante şi caracterizează
guvernările democratice. În acest context, monitorizările independente realizate de grupurile
societăţii civile joacă un rol important în asigurarea justificării şi responsabilităţii politicii în
raport cu nevoile şi dorinţele susţinătorilor acesteia.

5.2. Modalităţile de intervenţie

Gama de instrumente care pot fi utilizate în implementarea politicilor publice este extrem
de variată .Atunci când o autoritate publică decide sa facă sau să nu facă ceva, ea trebuie să
aleagă dintre mijloacele sau dispozitivele reale pe care le are la dispoziţie. Diferiţi cercetători au
încercat să identifice tipurile de instrumente administrative care pot fi utilizate şi să le clasifice
după diferite criterii. O primă încercare de a inventaria gama de instrumente posibil a fi utilizate
în politicile publice îi aparţine economistului olandez E.S.Kirschen şi colegilor săi, la începutul
anilor 60, care au analizat posibilitatea existenţei unui set de instrumente utilizate în
implementarea politicilor economice care să genereze rezultate optime.92 Aceştia au ajuns la
concluzia că există 64 de tipuri generale de instrumente, însă s-au limitat la identificarea lor şi au
încercat să le clasifice în vreun fel. O încercare de a realiza o taxonomie a instrumentelor
administrative i-a aparţinut lui C. Hood93, care a sugerat că toate instrumentele administrative
utilizează una din cele patru categorii largi de resurse administrative: informaţiile pe care le
posedă organele administrative (Esenţialitate), puterea legală de care dispun organele
administrative (Autoritate), capacitatea financiară a acestora (Tezaur), structurile oficiale pe care
le au la dispoziţie (Organizaţie). Mc Donnell şi Elmore94 au elaborat o clasificare a
instrumentelor administrative în funcţie de obiectivele urmărite: instrumente de elaborare a
dispoziţiilor, instrumente de motivare , instrumente care asigură competenţa , instrumente care
generează schimbarea sistemului. O clasificare este cea care aparţine cercetătorilor canadieni
G.B.Doern şi R.Phidd95, care au ordonat instrumentele administrative în funcţie de puterea
coercitivă legală pe care acestea o presupuneau. Ei au considerat că reglementările de ordin
interior sunt cele mai puţin coercitive, în timp ce proprietatea publică este cea mai coercitivă.
Kaufmann a clasificat politicile publice în funcţie de ceea ce el numeşte efectele acestora
(Kaufmann, 1982). Mai exact, Kaufmann ia în considerare intervenţiile socio-politice sub patru
forme: juridice, economice, ecologice şi pedagogice. Pentru fiecare dintre acestea, Kaufmann
identifică dimensiunile principale şi caracteristicile care jalonează procesul de punere în acţiune
a acestora.

92
E. S. Kirschen şi alţii- Economic Policy in Our Time, Rand McNallz, Chicago, 1964.
93
Cristopher C.Hood – The Tools of Government, Chatham House, Chatham, 1986.
94
L.M. McDonnell şi R.F.Elmore – Alternative Policy Instruments, Center for Policy Research in Education, Santa
Monica, 1987.
95
G.Bruce Doern şi Richard W. Phidd – Canadian Public Policy: Ideas Structure , Process, ed a II-a, Nelson Canada,
Toronto, 1992, p 96-98.
Tabelul 5.1. – Formele de intervenţie publică cu dimensiunile aferente

Forme de intervenţie publică

Dimensiuni juridico-legale economice ecologice pedagogice

Domeniu de Fundamentele Structura Repartizarea Furnizarea de


acţiune juridice ale veniturilor posibilităţilor bunuri socio-
conduitelor domestice, prin spaţiale de culturale
sociale, prin redistribuirea proprietate, prin personale,
protejarea şi interprofesională planificarea influenţa
ordonarea a veniturilor utilizării spaţiului proceselor de
relaţiilor de primare. şi prin construirea învăţare.
drept. de infrastructură.

Măsuri tipice Concesionarea Plăţi de transfer, Planificarea Profesionalizare,


de drepturi de degrevări fiscale. regională şi diplome, ofertă
protecţie, de urbană, socială, educaţională,
participare etc.; renovarea consiliere etc.
şi distribuirea de locuinţelor, suport pentru
sarcini de finanţarea activităţi din
participare, se construcţiilor şi a partea societăţii
securitate, de infrastructurii. civile.
supraveghere etc.

Domeniu de Consolidarea Creşterea Ameliorarea Ameliorarea


aplicare poziţiei juridice a venitului posibilităţilor de capacităţii de
prescris persoanelor disponibil pentru acces şi a calităţii acţiune a
defavorizate cetăţenii care nu elementelor persoanelor în
social într-o dispun de un venit mediului, raport cu
perspectivă a personal şi importante pentru posibilităţile de
posibilităţilor de suficient. viaţă. participare.
participare.

Instanţe Neapărat de stat Statale sau Cooperarea Instanţe de stat,


responsabile instanţelor de stat instanţe
para-statale cu cele intermediare,
intermediare. asociaţii şi
asimilări.

Problemă Constatarea Finanţare. Coordonarea Comunicarea


cheie pentru drepturilor. interorganiza- interpersonală,
Forme de intervenţie publică

Dimensiuni juridico-legale economice ecologice pedagogice

punerea în Conformarea la ţională. drept condiţie de


aplicare norme. eficienţă.

Caracter Puternic Puternic Slab Slab


generalizat al
procedurilor

Costuri Scăzute Ridicate Ridicate. Variabile.


publice Independente de
maniera în care se
face alocarea.

Mod de Centralizat – Centralizat. Slab. Centralizat – Descentralizat.


punere în descentralizat descentralizat. Dificil.
aplicare Dificultate medie.

Grad de Dependent de Fără probleme, în Selectiv, variabil. Necontrolabil.


acceptabilitate interese şi de general, cu
competenţe. excepţia cazurilor
selective.

Sursa: J. Meny, J-C Thoenig, Politique publiques, Press Universitaires de France, 1989.

În Statele Unite, la nivel federal, a fost efectuată o comparaţie între tipurile de politici
publice, din punctul de vedere al punerii lor în aplicare (Ripley şi Franklin, 1986)96. Această
comparaţie demonstrează faptul că politicile distributive sunt cele care suscită cele mai puţine
controverse ideologice, cele care sunt însoţite de cel mai scăzut grad de conflicte de putere şi
care generează rutina cea mai stabilă la momentul punerii lor în aplicare.

În schimb, politicile redistributive cunosc o puternică instabilitate a procedurilor, sunt


însoţite de conflicte de putere şi de controverse ideologice, mobilizează opoziţia cea mai activă
în raport cu iniţiativele administraţiei şi provoacă cea mai mare presiune pentru ca activităţile
guvernamentale să fie limitate.

96
Vezi Ripley R., Franklen G., Congres, the Bureaucracy and Public Policy,2nd ed. Homewood, IL.Dorsey, 1984.
O clasificare interesantă este cea realizată de M.Howlett şi M. Ramesh 97, care au alcătuit
o listă de zece tipuri de instrumente administrative, grupate pe trei categorii ( instrumente
voluntare, mixte şi obligatorii), aşezate în ordinea crescătoare a nivelului de implicare a statului.
Acestea sunt:

a) Familia şi comunitatea,
b) Organizaţiile voluntare,
c) Pieţele private,
d) Informare şi influenţare,
e) Subvenţiile,
f) Licitarea drepturilor de proprietate,
g) Impozitele şi taxele,
h) Reglementările,
i) Intreprinderile private şi
j) Furnizarea directă.

O primă categorie de instrumente sunt cele voluntare sunt cele presupun un grad cât mai
mic de implicare a statului ,în care obiectivul dorit este îndeplinit de o manieră voluntară. Astfel
organele administrative pot decide să nu se implice în rezolvarea unei probleme de interes public
(non-decizie) deoarece consideră că aceasta poate fi soluţionată mai bine de către familie,
comunitate , organizaţii voluntare (ONG-uri) sau de către piaţă. Utilizarea lor este avantajoasă
din punctul de vedere al costurilor pe care implică , al conformităţii cu normele culturale şi
libertatea indiviadualăm, dar şi al favorizării legăturilor cu familia sau comunitatea. La polul
opus se află instrumentele obligatorii care presupun cel mai mare grad de coerciţie şi care
constau în direcţionarea acţiunilor persoanelor fizice sau juridice în limitele constituţionale şi
care acordă o putere neînsemnată de decizie indivizilor, grupurilor sau organizaţiilor implicate
.Acestea cuprind: reglementările, intreprinderile publice sau furnizarea directă bunurilor sau
serviciilor de către organele administrative. Între aceste două categorii se află instrumentele
mixte, care combină caracteristicile instrumentelor voluntare şi celor obligatorii . Între acestea se
numără răspândirea de informaţii şi influenţarea persoanelor fizice sau juridice de către organele
administrative, subvenţionarea unor activităţi, stabilirea unui mecanism al preţurilor în sectoare
în care acesta nu există în mod normal prin licitarea drepturilor de proprietate asupra unei
anumite resurse , şi în final instituirea unor impozite şi taxe , care pot modifica comportamentul
contribuabilului inducându-i un anumit tip de comportament sau pot descuraja comportamentele
nedorite (cosumul de alcool, tutun, poluarea, etc). Majoritatea acestor instrumente administrative
sunt în oarecare măsură substituibile, însă deşi sunt substituibile din punct de vedere tehnic ,
practic ele diferă din mai multe puncte de vedere (al eficienţei, al costurilor financiare şi de
personal) , ceea ce face ca selectarea unui anumit instrument să fie un proces complex. Problema
alegerii instrumentelor administrative de implementare a politicilor publice a fost abordată de
97
Pentru mai multe detalii vezi Howlett M., Ramesh M. - Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale
politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, pp.95-113.
două categorii de cercetători:economiştii care au abordat această problemă ca pe un exerciţiu de
potrivire a caracteristicilor anumitor instrumente cu problemele care necesită soluţionare, iar a
doua categorie de cercetători este ai ştiinţelor politice care au afirmat că, din punct de vedere
strict tehnic, aceste instrumente sunt mai mult sau mai puţin substituibile şi ca urmare ei şi-au
concentrat atenţia asupra forţelor politice care guvernează acest proces de alegere.

5.3. Rolul birocraţiilor în politicile publice

Este vorba despre examinarea modului în care cei responsabili cu punerea în aplicare
remodelează conţinutul politicilor publice şi a modului în care caracteristicile unui program
influenţează rezultatul aplicării sale. În noua cazuri din zece, cei însărcinaţi oficial cu punerea în
aplicare a deciziilor guvernamentale, sunt de fapt, birocraţiile publice şi semipublice. Acestea nu
sunt nişte instrumente inerte, ele se manifestă ca organizaţii. Ceea ce rezultă ca produs al
activităţilor birocratice nu reflectă în proporţie de 100% orientările fixate de factorii de decizie
publică. Conceptul tradiţional al birocraţiei se identifică cu ceea ce Henry Mintzberg a denumit
„birocraţie maşinală”, adică o grupare de persoane, organizate ierarhic, care realizează o muncă
de rutină, repetitivă şi care respectă anumite reguli şi proceduri. Resursele importante pe care le
posedă birocraţia98 şi care explică influenţa sa în procesul de formulare şi implementare a
politicilor publice sunt: Controlul informaţiei. Birocraţia este cea care cunoaşte cel mai bine ceea
ce se întâmplă în realitate în aplicarea programelor publice, cunoaşte gradul de acceptare şi
principalele eşecuri care ar trebui să modifice structura politicii. Reţeaua de contacte formale şi
informale care se stabilesc în cadrul unei administraţii şi care îi conferă o mai mare accesibilitate
şi o influenţă notabilă în structura administrativă. Gradul de cunoaştere a „terenului“ de către
birocraţi le permite neutralizarea politicilor care nu le garantează autoritate. Dacă relaţionăm
totul cu diferitele faze al ciclului politicilor publice, observam că, într-o primă fază, rolul
birocraţiei se concentrează pe capacitatea sa de a strânge şi prelucra informaţii provenite de la
diferite grupuri de interese. Adăugând specializarea profesională şi incontestabilă dorinţa de a-şi
spori influenţa şi resursele, putem spune ca birocraţii reprezintă sursa principală de acţiune în
cazul autorităţilor publice. Nu se pot uita de asemenea mediile de comunicare şi directa lor
influenţă asupra deciziei politice în procesul de elaborare a agendei politice şi nici tot mai
crescândă influenţă a consilierilor din cadrul cabinetelor ministeriale. Organizaţia birocratică
ideală se caracterizează printr-o ridicată raţionalizare a procesului de lucru, care se descompune
în activităţi specializate şi de rutină, care se definesc în funcţie de procese formalizate.
Coordonarea lucrului se produce în funcţie de regulile şi normele corespunzătoare fiecărui nivel
ierarhic. Exercitarea autorităţii se realizează în domeniul competentelor atribuite fiecărui nivel
ierarhic ţinând cont de principiul unităţii de conducere. În opinia lui Max Weber99, birocraţia are
următoarele caracteristici: Specializarea: diviziunea muncii este dusă până la obţinerea de
consecinţe, ce sunt dinainte planificate a fi executate; Ierarhizarea: organizaţia este structurată
98
Mintzberg Henry, Power in and Around Organizations, Prentice Hall, Englewood Cliffs, N.J., 1983.
99
Weber Max, The Theory of Social and Economic Organization, trans. A.M. Henderson and T. Parsons, Free Press,
Gliencoe Hill., 1947.
ca o piramidă – toate relaţiile se realizează în funcţie de ierarhie; Standardizarea: activitatea
organizaţiei se desfăşoară în funcţie de anumite normative; Profesionalizarea: personalul
organizaţiei este selecţionat în funcţie de capacitatea profesională şi ascensiunea în cariera
profesională se face în funcţie de capacităţile dobândite. Modelul birocratic nu este cel mai
capabil să garanteze maxima eficienţă în utilizarea resurselor, însă este o alternativă importantă
de luat în seamă atunci când se face comparaţia cu alte modele.Profesorul Mayntz recenzează
cauzele care ţin de birocraţie şi care generează disfuncţionalităţile ce apar în momentul punerii în
aplicare, astfel: Intervenţia, în acelaşi domeniu, a mai multor politici diferite. Coordonarea între
factorii de intervenţie se dovedeşte a fi dificilă, deoarece enclavele organizaţionale au un caracter
tenace. Obiectivele diverselor programe sunt mai mult sau mai puţin bine articulate între ele. Un
exemplu îl constituie familiile care beneficiază de trei sau patru politici sectoriale diferite-ajutor
pentru persoanele cu handicap, ajutor pentru şomaj, ajutor social etc. Conform părerii exprimate
de Mayntz, aplicarea unei politici de către reţelele interorganizaţionale duce la intervenţia a trei
variabile majore: modul în care se poziţionează organismele, unele faţă de altele, în cadrul
reţelei, relaţiile verticale de tutelă existând între organisme care au competente teritoriale diferite
şi relaţiile orizontale de interdependenta care există între organismele situate la acelaşi nivel din
punct de vedere geografic. Slaba motivaţie a funcţionarilor publici. Cariera acestora comportă un
minim de avansare ierarhică garantată. Caracterul public al administraţiilor. Absenţa pieţei face
dificilă utilizarea de criterii obiective. Obiectivul unei politici de stat include elemente normative
sau calitative, cum ar fi interesul general sau calitatea vieţii. Cuantificarea unui obiectiv din
punct de vedere al termenilor economici, înseamnă a lua parte la deciziile din câmpul politic şi
tendinţa de repliere pe criterii cantitative abstracte. Modalităţile de gestiune administrativă. O
serie de regulamente stricte ordonează alocarea şi cheltuirea resurselor financiare şi utilizarea
resurselor materiale. Pe de altă parte, o organizaţie ministerială depinde adesea de alte piramide
publice pentru a face ceea ce trebuie să facă în domeniul sau. Ori, coordonarea
interadministrativă se dovedeşte dificil de realizat. Natura tehnologiilor administrative, ce consta
în a distribui hotărârile factorilor de decizie în sarcini operaţionale încredinţate factorilor de
punere în aplicare sub forma de reguli şi proceduri. Teoria birocraţiei oferă explicaţii elaborate
pentru procesul disfuncţional pe care îl generează folosirea regulilor şi procedurilor.

În acest caz, se observă trei scenarii posibile (Y. Meny, J-C Thoening, 1989): Adaptarea
la circumstanţe. – Factorii însărcinaţi cu punerea în aplicare gestionează o sarcină a cărei natură
este una inflexibilă. Regula şi procedura sunt, în mod intrinsec, rigide. Ele se aplică în acelaşi
mod pentru toţi destinatarii dispoziţiilor, în totalitatea cazurilor, indiferent care ar fi contextul
mai general în care se găseşte situaţia concretă. Factorii însărcinaţi cu punerea în aplicare trebuie,
deci, să se conformeze la această situaţie. Aşa stau lucrurile şi în cazul limitei de viteză impuse
în cazul autovehiculelor în interiorul localităţilor. Dar regulile şi procedurile se aplică în cazul
diferitelor situaţii locale şi fiecare are propriile particularităţi, în timp şi spaţiu. Din punct de
vedere al problemei pe care trebuie să o regleze politica în cauză, situaţiile nu prezintă aceleaşi
riscuri sau perturbaţiile, ele putând să fie mai mult sau mai puţin deranjante.
Pentru a reutiliza exemplul limitei de viteză, factorii însărcinaţi cu punerea în aplicare a
dispoziţiilor iau în considerare elementele problemei care trebuie abordate şi aplică regula şi
procedura cu un anumit grad de flexibilitate selectivă, trecând la o interpretare inteligentă. Cu
alte cuvinte, luând în considerare obiectivul, factorul însărcinat cu punerea în aplicare îşi va lua,
în acelaşi timp, libertatea de a acţiona, în raport cu mijlocul pe care îl are la dispoziţie, în funcţie
de aprecierea pe care el o va da situaţiilor şi circumstanţelor în cauză. Acesta va controla viteza
autovehiculelor în principal pe timp de noapte, pe nişte segmente de şosea cu grad ridicat de
periculozitate, în zone unde pot exista mai mulţi şoferi care tind să ruleze cu viteze ridicate
(cauzând accidente grave, din punct de vedere statistic). Deci, vorbim aici de o punere în aplicare
selectivă. De asemenea, în funcţie de aprecierea situaţiei, poliţiştii pot acorda o amendă sau doar
avertisment în cazul rulării cu până la 90 de kilometrii în cadrul localităţilor unde nu există
restricţii exprese de limită de viteză. Ritualismul. – Aici avem de-a face, dimpotrivă, cu o situaţi
în care prevalează o extremă rigiditate în aplicarea dispoziţiilor de către factorii însărcinaţi cu
acest lucru. În acest caz, regulile şi procedurile sunt aplicate în mod inflexibil, indiferent dacă se
rulează cu 61 sau cu 83 km/h, noaptea sau ziua etc. Nu există cazuri particulare şi norma se
aplică tuturor, fără nici o nuanţă, fără nici o deosebire. De fapt, această inflexibilitate
instrumentală nu se aplică din cauză că executantul aderă din punct de vedere moral sau
intelectual la problema pe care limitarea vitezei pe drumurile publice urmăreşte să o rezolve, şi
anume combaterea accidentelor de circulaţie grave. Executantul adoptă un comportament rigid şi
uniform din cu totul alte motive: doreşte să aibă calm şi linişte în activitatea sa. Neavând nici o
iniţiativă care să genereze flexibilitate la nivelul său de acţiune, pentru a adapta procedura la
împrejurări, acesta se protejează împotriva oricărui reproş care i-ar putea fi adresat de superiorii
săi, în cazul în care aceştia, la un moment dat, ar dori să se folosească de o astfel de conduită.
Respectând cu stricteţe ordinele, acesta transformă presiunea ierarhică într-un avantaj pe care îl
va avea asupra şefilor săi. În cazul în care regulile şi procedurile nu generează rezultatele dorite,
în cazul în care cetăţenii au plângeri, vine nu este a sa ci aparţine superiorilor săi, sau chiar
factorilor de decizie situaţi în poziţii înalte, cu care se dezvinovăţeşte executantul. De aici şi o
punere între paranteze a scopurilor pentru care au fost prescrise acele mijloace operaţionale.
Mijlocul – regula, procedura – devine un scop în sine. Executantul controlează toate vehiculele
peste tot, în acelaşi fel, pentru că astfel, poliţistul va fi protejat împotriva acţiunii superiorilor săi,
indiferent care ar fi consecinţele pentru siguranţa traficului rutier (Merton, 1965). Aranjamentul
negociat. – În acest caz, executantul plasează cetăţeanul împotriva regulilor, clientul extern
împotriva propriile sale ierarhii. În modul său de punere în aplicare există un anumit nivel de
adaptare sau de flexibilitate – ca şi în primul caz descris anterior – dar motivele sunt, de această
dată, jocul de putere, care nu are prea multe în comun cu scopurile politicii în sine – ca şi în
cazul ritualismului ierarhic. Datorită faptului că superiorii săi ierarhici au nevoie de el,
executantul exercită un şantaj asupra acestora. Acest fapt este ilustrat de exemplul grevei
executantului zelos. Greva executantului zelos constă în aplicarea strictă a tuturor procedurilor,
cu scopul de a „lua drept ostatici” cetăţeni ai căror soartă va exercita o presiune asupra factorilor
de decizie.
Astfel stau lucrurile la punctele de frontieră sau în ceea ce priveşte controalele efectuate
în traficul rutier. Funcţionarul utilizează cetăţenii prinşi în rigoarea şi lipsa de confort ca pârghie
pentru mobilizarea corului opiniei publice împotriva unor terţi, şi anume propriii săi superiori
ierarhic. Căci, în perioadele normale, superiorii săi ierarhici dau dispoziţii – care devin ordine
pentru subordonaţi -, emit reguli şi proceduri care, prin natura lor, îşi menţin un caracter general
şi arbitrar. Dar vârful este izolat de informaţiile concrete cu privire la realitatea situaţiilor la care
se aplică aceste dispoziţii la bază. Baza, la rândul său, deţine aceste informaţii concrete, ştiinţa
aplicării, precum şi libertăţile care trebuie luat în raport cu textul ordinelor pentru ca acestea din
urmă să fie puse în aplicare. Acest rol, această expertiză a responsabililor cu punerea în aplicare
generează avantaje valorizate de către executant, avantaje pe care acesta va încerca să le menţină
în raport cu superiorii săi ierarhici: autonomie în activitatea profesională cotidiană, mici
privilegii etc. pe scurt, regula rigidă devine, pentru executantul care poate să jongleze cu acesta,
o sursă de putere în cadrul organizaţiei din care face parte (Crozier, 1964)100.

100
Crozier M., Le phenomene birocratique, Le Seuil Paris, 1963, reed.
CAPITOLUL 6

POLITICI SOCIALE, CONCEPT, TIPOLOGII DE POLITICI SOCIALE.


BUNĂSTAREA SOCIALĂ

6.1. Politica socială – concept

Politica socială este un concept care desemnează:


- orientarea principală şi, respectiv, obiectivele ce se urmăresc a se realiza în sfera
socială, termen lung, mediu şi scurt;
- mijloacele, instrumentele şi măsurile concrete de realizare a obiectivelor propuse.
Aşa cum rezultă din experienţa internaţională obiectivele politicii sociale apar, pe termen
lung, ca fiind subsumate unor principii. Cel mai frecvent invocat este principiul “justiţiei
sociale”, cu multiplele sale interpretări derivate din concepţia despre societate. Obiectivele
exprimă, de regulă, atingerea unui nivel de bunăstare, pentru întreaga populaţie şi/sau pentru
anumite grupuri ale acesteia. În plus, obiectivele politicii sociale sunt delimitate şi de raporturile
dintre justiţia socială şi eficienţa economică.
De aici, diversitatea şi diferenţele importante ce se pot constata în ceea ce priveşte
politicile sociale ale diferitelor ţări sau grupuri de ţări, tipologia acestora. Dincolo de
fundamentele de natură ideologică ce conferă politicii sociale o anumită particularitate, politica
socială se defineşte prin măsuri ce vizează bunăstarea socială şi individuală, termeni care au, în
general, o semnificaţie pozitivă. În ultimele decenii, se observă conturarea unor tendinţe spre un
consens în ceea ce priveşte obiectivele sociale, definite principial.
Aceasta se întâmplă datorită:
a) manifestările evidente a unor obstacole de natură economică (riscuri) în satisfacerea
unor nevoi sociale, de aici a necesităţii intervenţiei puterii publice;
b) recunoaşterii şi conştientizării într-o măsură crescândă a unităţii proceselor economice
şi sociale şi, din acest motiv, a unei tendinţe de corelare mai bună, de integrare a politicilor
economice şi a politicilor sociale;
c) faptului că se manifestă preocuparea de a lega procesul dezvoltării economice de
satisfacerea nevoilor umane.
În plan practic, politica socială se concretizează în “seturi de măsuri orientate spre:
- obiective sociale “globale” (eradicarea sărăciei, etc.);
- realizarea unor obiective pe domenii sociale (sănătatea, învăţământul, locuinţele,
securitatea socială, etc.);
- realizarea unor programe sociale ce vizează segmente ale sferei sociale (ex.: programe
de susţinere a unor categorii defavorizate ale populaţiei – bătrâni, tineri, copii,
handicapaţi – programe de ocupare şi protecţie a şomerilor, programe de susţinere a
familiilor şi de protecţie a copiilor, etc.).
Elementul de referinţă îl constituie problemele sociale reale ce se manifestă în planul
naţional în anumite perioade. Odată ce se conturează un acord asupra obiectivelor politicii
sociale, alegerea mijloacelor, a metodelor de acţiune devine o problemă tehnică. În acest fel
politica socială poate fi caracterizată prin totalitatea prestaţiilor orientate spre gospodării sau
persoane.
Din raţiuni de analiză, acestea pot fi grupate în:
- prestaţii (venituri ) sociale în bani: pensii, ajutor de şomaj, etc.;
-prestaţii (venituri) sociale în natură: servicii de sănătate, de asistenţă socială, învăţământ,
etc.;
- subvenţii pentru bunuri şi servicii de consum;
- prestaţii fiscale: reduceri sau scutiri de impozite şi taxe.
Pentru o cât mai corectă înţelegere a configuraţiei politicii sociale, considerăm utile
următoarele precizări:
- politicile sociale în fiecare ţară se particularizează în funcţie de concepţiile ce domină
guvernarea şi de problematica socială existentă într-o perioadă dată;
- politicile sociale sunt şi rezultatul joncţiunii între obiectivele de realizare a echilibrelor
macroeconomice şi a eficienţei, pe de o parte, cu cele care se referă la bunăstarea
individuală, pe de altă parte.
Ştiinţa economică poate sprijini înţelegerea acestui concept prin analize referitoare la:
- efectele pe care măsurile de politică socială le au în realizarea obiectivelor fixate şi
sesizarea modificărilor înregistrate în nivelul de trai sau în alte segmente ale vieţii umane;
- confruntarea dintre problemele de funcţionare pieţei şi implicarea statului, în special în
problemele de (re)distribuire;
- concordanţa, corelaţiilor dintre parametrii şi componentele economice ale dezvoltării, în
scopul sesizării unor dezechilibre sau a unor surse pentru posibile dezechilibre (ex.:
aspect legate de finanţare).

6.2. Tipologii de politici sociale

Într-un plan concret şi din perspectivă temporală, politica socială a evoluat diferenţiat pe
ţări, diferenţieri ce se pot vedea reproduse şi astăzi. Începând cu ultima parte a secolului XIX şi
până spre anii 1930 ai secolului nostru se pot distinge două modele contrastante de politică
socială:

1) primul, în regimurile liberale, se regăseşte în ţările anglo-saxone. Unul dintre cei mai
mari creatori a fost William Henry Beveridge (şef al serviciului de şomaj şi ocupare, economist
şi administrator britanic). Politicile sociale din această categorie au fost orientate spre sisteme
tradiţionale de combatere a sărăciei şi de încurajare a soluţiilor private de asigurări sociale.
Această abordare a fost conformă cu ideile economiei politice liberale clasice, politicile sociale
având, ca principale instrumente, sisteme de verificare a mijloacelor de trai şi prestaţii publice
orientate numai spre nevoi care pot fi dovedite a fi, în mod real, neacoperite şi care nu grevează
esenţial bugetul public.
2) cel de-al doilea model este regăsit în Europa continentală. El s-a bazat pe asigurarea
socială– lansată de Otto von Bismarck în anii 1880-, iniţial privată şi voluntară, devenită ulterior
obligatorie. Acest model s-a construit în ideea unui rol puternic şi direct al statului, în special
prin stipularea participării obligatorii a populaţiei şi prin stabilirea unor standarde ce trebuie
atinse. Aceasta a favorizat dezvoltarea de programe de asigurări sociale pe principia
ocupaţionale, cu statut distinct şi administrare autonomă.

Politicile sociale, în evoluţia lor, au înregistrat o “explozie” în special după cel de-al
doilea război mondial, anii ’50 şi ’60 reprezentând perioada cea mai fertilă. Această dezvoltare,
îndeosebi în ţările occidentale, a fost susţinută de creşterea economică puternică înregistrată în
respectiva perioadă. Ea a permis elaborarea şi punerea în practică a unor programe sociale
importante, care au ajuns astăzi să acopere în întregime problematica socială, evident cu
particularităţi şi accente de la o ţară la alta.
Chiar dacă au avut la baza construcţiei şi funcţionării lor concepţii politice diferite, de
nuanţă liberală sau social-democrată, politicile sociale în ţările occidentale nu s-au dezvoltat în
forme pure, acestea modelându-se, în timp, în funcţie de o multitudine de factori. Pe de altă
parte, se constată deosebiri semnificative între ţări sau grupuri de ţări privind unele caracteristici
majore ale politicilor sociale, deosebiri derivate în special din percepţia şi respectiv din concepţia
privind soluţionarea diferitelor probleme sociale. De exemplu, în unele ţări ale Europei
occidentale ca Franţa ori Suedia programele de protecţie a familiilor cu copii au căpătat o
amploare deosebită, în timp ce altele ca SUA acest gen de programe nu există sau nu sunt
semnificative. Astăzi, “statele bunăstării” sunt departe de cele două modele iniţiale.

Potrivit experienţelor înregistrate în ţările occidentale se pot distinge câteva categorii de


regimuri de politici sociale:
a)Un prim grup este alcătuit din ţări care au reformat numai marginal model de asistenţă
socială de tradiţie liberală, denumit uneori şi “statul bunăstării reziduale”. Exponentul cel mai
radical îl constituie SUA, unde se urmăreşte cu prioritate combaterea sărăciei, intervenţia statului
în domeniul social fiind mult redusă, caracterizată ca reziduală în comparaţie cu modelul
european, în special cu cel nord-european.
Modelul SUA se circumscrie, în linii mari, la programe centrate pe asistenţă socială, pe
prestaţii acordate în special săracilor, pe baza unei verificări drastice a veniturilor. El nu cuprinde
programe publice de îngrijire medicală, ajutoare de boală şi programe pentru familii cu copii.
Aceasta este o abordare în care guvernul se abţine în general de la politici active de ocupare a
forţei de muncă (de ex., nu au fost organizate sisteme publice de reorientare ocupaţională a forţei
de muncă). Criteriul de accesibilitate la prestaţii sociale este definit, în principal, de nevoi sau de
capacitatea de plată. Rezultatul este un proces de redistribuire redus şi o inegalitate mare în
distribuţia veniturilor, comparativ cu modelele vest-europene.
Din 1993, administraţia americană a început o companie puternică în favoarea promovării
unor programe de anvergură în domeniul sănătăţii şi al ocupării forţei de muncă.
b) Un al doilea grup îl constituie ţările scandinave, cu exemplul cel mai des citat şi cel
mai mult admirat până nu demult: Suedia. În acest caz, începutul l-a constituit o bună şi extinsă
tradiţie de asistenţă socială, evoluţia statului bunăstării fiind sub influenţa concepţiilor social-
democrate care au dominat guvernarea aproape patru decenii. Sloganul “casa oamenilor” a
exprimat ideea (principiul) de a include întreaga populaţie în principalele domenii ale politicii
sociale, indiferent dacă nevoia era sau nu manifestă. Filozofia care a stat la baza acestui model a
fost aceea că o naţiune mică, pentru a fi competitivă pe plan internaţional, trebuie să se bazeze pe
propriile resurse umane şi că productivitatea optimă este cel mai bine realizată dacă indivizii şi
familiile au garantată o bunăstare adecvată.
Principalele obiective le-au constituit:
- eradicarea sărăciei;
- realizarea solidarităţii sociale;
- echitatea prin politică socială.
În această concepţie se promovează o politică de venituri de bază garantate, într-o gamă
largă de prestaţii sociale, dintre care cele mai importante sunt: alocaţiile universale pentru copii,
pensiile de bază, îngrijirea sănătăţii, etc. Obiectivele se realizează preponderent pe căi
redistributive, prin transferuri şi prin sistemul de impozitare şi taxe.

c) În zona vest-europeană se particularizează – prin anumite trăsături - ţările ale căror


politici sociale sunt de inspiraţie bismarckiană, reprezentate de Germania şi Austria.
Acest grup este denumit, adesea, ca fiind de tip “conservator”, situându-se, din punct de
vedere al doctrinei care-l defineşte, între cel liberal şi cel social-democrat. Acest grup s-a
constituit prin reformarea schemei tradiţionale de asigurări sociale şi prin stabilirea unui sistem
puternic de protecţie pentru grupuri care nu se pot proteja singure. Modelul (vest) german de
politică socială este astăzi cunoscut ca fiind bine integrat în cerinţele economiei de piaţă, iar
instrumentele politicii sociale sunt concepute astfel încât să fie conforme cu principiile de
funcţionare eficientă a pieţei. Literatura de specialitate utilizează pentru economia germană
termenul de “economie social de piaţă”. Acest calificativ este motivat de faptul că se urmăreşte
ca funcţionarea pieţei să nu fie stânjenită de dezvoltarea programelor sociale, fără ca aceasta să
însemne limitarea dezvoltării politicilor sociale.

d) În cadrul ţărilor dezvoltate cu economie de piaţă se particularizează, de asemenea,


modelul japonez, de tip paternalist, îndepărtat în multe privinţe de modelele vest-europene şi de
cel american. Este un model care se bazează pe joncţiunea elementelor tradiţionale de
întrajutorare în mediul familial cu intervenţia statului şi antrenarea substanţială a patronatului în
soluţionarea problemelor sociale. Literatura de specialitate oferă o dezbatere largă referitoare la
diferitele modele de politică socială şi, în acest context, la rolul statului în procesele de
redistribuire a veniturilor. Într-o anumită măsură, astfel de dezbateri au fost stimulate de nevoia
fostelor ţări socialiste de a se “inspira” din modelele occidentale admirate pentru performanţele
lor, inclusiv în domeniul social. Pe de altă parte, dezbaterile au fost impulsionate de înseşi
cerinţele de reformare a politicilor sociale din ţările dezvoltate, de regândire a rolului diferiţilor
actori sociali în acest domeniu, precum şi de modelul în care politica socială a statelor dezvoltate
se cuplează cu economia şi cu cerinţele de funcţionare eficientă a acesteia, cu sistemul de valori
naţionale sau regionale.
Michel Albert, în lucrarea sa “Capitalism contra capitalism” propune o analiză
comparativă a modelului american şi (vest) european (renan, în special). De altfel, în ţările
dezvoltate, preocuparea majoră de reformare a politicilor lor sociale este impusă cu prioritate de
modificările importante ale mediului economico-social, ostil, în general, expansiunii programelor
sociale şi, deopotrivă, de tendinţele de armonizare a politicilor sociale; acesta din urmă este cazul
ţărilor vest-europene, preocupate de realizarea Uniunii Economice şi Monetare.
În acelaşi timp, se simte nevoia iniţierii unor programe sociale în scopul ameliorării unor
tensiuni acumulate în anumite segmente ale sferei sociale; un exemplu este reforma în domeniul
asigurărilor de sănătate în SUA.
În spaţiul est-european fostele ţări socialiste constituie un grup în care politica socială a
fost marcată de ideologia care a determinat modul de funcţionare a întregului sistem. Într-un
anumit sens politica socială din această categorie de ţări s-a constituit într-o componentă
inseparabilă de sistemul social în general, de cel economic în special, fiind o zonă în care
fundamentul său ideologic a avut consecinţe benefice. Colapsul sistemului socialist şi criza pe
care o traversează în prezent fostele ţări socialiste au scos în evidenţă limitele “de sistem” ale
politicii sociale şi trăsăturile comune în acest domeniu, care disting ţările foste socialiste de ţările
dezvoltate cu economie de piaţă.
În această categorie de ţări, politica socială promovată s-a bazat pe principii egalitariste,
“echitatea socialistă” fiind un principiu declarat în toate domeniile sociale, inclusiv în cel al
repartiţiilor veniturilor. Statul a fost superpatron, singurul deţinător al resurselor pentru politica
socială, individul fiind în general exclus de la responsabilitatea în acest domeniu, înlăturat de la
dreptul de a lua decizii viabile privind propria sa existenţă, deciziile politice discreţionale au
condus la diluarea coeziunii sociale, au adus prejudicii conştiinţei sociale şi comportamentului
populaţiei. Politicile sociale din sistemul socialist au avut o configuraţie diferită de cele din ţările
occidentale, în special europene.
Caracterul particular al politicilor sociale din fostele ţări socialiste ar putea fi rezumat de
următoarele trăsături:
- o dezvoltare a politicilor sociale bazată preponderent pe legislaţia muncii (drepturi
preferenţiale celor cu statut de salariat);
- un sistem de asigurări sociale suprasolicitat din punct de vedere funcţional şi în
condiţiile absenţei sau ale subestimării protejării oamenilor şi prin alte mijloace, cum ar fi
asistenţa socială;
- exercitarea directă de către stat a funcţiei sale sociale.

6.3. Bunăstarea socială şi rolul statului în producerea bunăstării

Configurat la sfârşitul secolului al XIX-lea în societăţile industriale intrate într-un proces


rapid de dezvoltare, statul bunăstării a cunoscut în secolul al XX-lea două forme majore de
existenţă : statul capitalist (bazat pe economia de piaţă) şi statul socialist. Cu câteva excepţii
minore (Cuba şi Coreea de Nord), statul socialist al bunăstării a dispărut istoric.
(A) Statul bunăstării fundat pe economia de piaţă are ca bază a bunăstării individuale
veniturile primare obţinute în mod liber din surse salariale, din profit şi din proprietate. Prin
sistemul fiscal (politica fiscală) statul extrage din veniturile primare un anumit procent pe care îl
va folosi pentru finanţarea activităţilor sale de susţinere directă sau indirectă a bunăstării
colective. Statul realizează o redistribuţie a veniturilor prin diferitele sale sisteme: asigurări
sociale (pensii, asigurări de boală, de accident etc.), sprijin social universal (familiile cu copii,
educaţie, sănătate), asistenţă socială - sprijin social focalizat în raport cu testarea mijloacelor.
Statul bunăstării arată ca o reţea complexă de protecţie socială, cu funcţia de a asigura un nivel
de dezvoltare colectivă acceptabil.
În principal, putem distinge din mai multe straturi ale protecţiei sociale (Elena Zamfir,
1995, pp.44-45) :
a. Bunuri şi servicii oferite gratuit colectivităţii : educaţie, sănătate etc. Acest nivel
produce o anumită echilibrare a bunăstării în anumite privinţe. Educaţia devine un bun la care are
acces întreaga comunitate, indiferent de resursele individuale disponibile, asigurându-se în acest
fel o anumită egalitate a şanselor.
b. Sistemul de asigurări sociale oferă un nivel de trai satisfăcător celor care, din diferite
motive, şi-au pierdut sau diminuat capacitatea de muncă şi deci de obţinere de venituri. Pensiile
de bătrâneţe, de urmaş, de boală oferă un nivel de bunăstare satisfăcător unui segment foarte
important al populaţiei.
c. Sprijinul universal acordat unor categorii de oameni cu nevoi speciale : familii cu
copii, handicapaţi etc.
d. Asistenţa socială fundată pe testarea mijloacelor financiare - reţeaua de securitate
socială, cum este denumită adesea – oferă ultimul nivel de protecţie. „În măsura în care mai
există persoane care nu primesc suficient suport din nivelurile superioare de protecţie socială,
scăpând prin “ochiurile” acestora, vor primi un sprijin ultim prin această reţea de asistenţă
socială, pe baza determinării nevoilor individuale şi a resurselor de care ele dispun” (ibidem).
Elena Zamfir atrage atenţia asupra faptului că diferenţele care există între configuraţiile statului
bunăstării din diferite ţari bazate pe economia de piaţă nu sunt diferenţe de structură. Ele provin,
mai degrabă din ponderea diferitelor elemente ale sistemului.
(B) Statul bunăstării fundat pe economia socialistă nu este sinonim, aşa cum ar părea la
prima vedere, cu economia de tip socialist. Termenul de stat socialist al bunăstării poate să ne
inducă în eroare. În unele ţări occidentale s-a dezvoltat, sub influenţa unei ideologii socialiste, un
amplu stat al bunăstării, fundat pe economia de piaţă, cu unele componente de tip socialist.
Suedia este exemplul cel mai evident. Ceea ce este însă specific statului din fostele ţări socialiste
este faptul că, pe lângă opţiunea sa socialistă în ceea ce priveşte bunăstarea colectivă, el este
întemeiat pe o economie de tip socialist.
Elementele caracteristice ale statului bunăstării în fostele ţări socialiste pot fi
schematizate astfel (E. Zamfir, 1995, pp.45-47):
1) Sursa cea mai importantă a bunăstării individuale o constituie veniturile primare.
Există însă deosebiri faţă de statul bunăstării fundat pe economia de piaţă : sursa salarială a fost
generalizată, veniturile din profit au fost complet eliminate iar veniturile din proprietate au
devenit marginale. În România, ca şi în cazul altor ţări socialiste, a existat obligativitatea muncii
pentru toate persoanele apte. Primeau pensie de invaliditate în mod universal doar cei care nu
erau apţi de muncă. Politica salarială era orientată puternic spre promovarea egalităţii. Limitarea
inegalităţilor era realizată direct prin politica salarială şi mai puţin prin redistribuire.
2) Generalizarea sistemul de asigurări sociale. Ţările socialiste au dezvoltat un sistem de
asigurări sociale foarte amplu. Politica folosirii complete a forţei de muncă a exclus total nevoia
ajutorului de şomaj. Totodată, prin faptul că marea majoritate a populaţiei era salariată, se
asigura, quasiuniversal, o pensie, excepţie făcând doar femeile care întreaga lor viaţă au fost
casnice. Dar datorită nivelului scăzut al salariilor, la care s-au adăugat şi raţiuni ideologice, a
existat o puternică presiune asupra femeilor de a se angaja în muncă, beneficiind şi ele în
consecinţă într-o largă măsură de dreptul la pensie.
3) Redistribuirea veniturilor după nevoi este o componentă esenţială a programului
socialist al bunăstării. Se realiza prin alocaţii generoase pentru copii, acestea echilibrând
veniturile familiilor cu copii în raport cu ale celor fără copii. În plus, în România a existat o
alocaţie pe viaţă pentru mamele cu 3 sau mai mulţi copii.
4) Sistemul fiscal similar cu cel al ţărilor cu economie de piaţă. Statul se funda pe
resursele sale financiare pe impozite directe (pe veniturile salariale) şi indirecte (pe consum -
impozitul pe circulaţia mărfurilor). În plus, statul beneficia şi de profitul activităţii economice, în
calitate de proprietar al întregii economii. În România, impozitul individual pe salariu a fost
înlocuit cu impozitul pe fondul general de salariu, dispărând în acest fel, diferenţa dintre salariul
brut şi cel net.
5) Educaţie şi asistenţă medicală gratuite pentru toţi, la care se adăugau şi alte gratuităţi şi
forma de sprijin: burse pentru elevi, tabere, manuale gratuite etc.
În concluzie, „sistemul statului bunăstării, în varianta sa din ţările socialiste nu diferă
structural de cel din ţările cu economie de piaţă ; existau însă, o serie de particularităţi în mod
special, trebuie menţionată preferinţa pentru forme universale de protecţie socială datorată, în
mare măsură, faptului că veniturile erau ţinute scăzute, realizarea egalităţii trebuind să fie
obţinută nu numai prin politica salarială, dar şi prin sistemul de redistribuţie.
O societate mai egală poate fi realizată prin corectarea inegalităţilor generate de veniturile
primare prin sistemul de redistribuţie. A existat mereu o preferinţă ridicată pentru sporirea părţii
bunăstării colective obţinute prin cheltuieli sociale, iar nu individuale. Aceasta se realiza inclusiv
prin sistemul de subvenţii pentru bunurile de bază şi de impozitare superioară a bunurilor de lux.
Ceea ce este specific societăţilor moderne este, subliniază Elena Zamfir, etatizarea protecţiei
sociale. “Statul şi-a asumat funcţii tot mai extinse în asigurarea protecţiei sociale”. (E.Zamfir,
ed.cit., pp.49). În societatea contemporană, s-au produs o serie de modificări importante,
subsumate toate procesului de modernizare şi care sunt responsabile de acest nou fenomen
social.
În consecinţă, bunăstarea devine un obiectiv prioritar al politicii sociale în secolul al XX-
lea. Dintr-o activitate informală, nestructurată, dirijată mai degrabă de organizaţii nestatale
(biserică sau organizaţii de caritate), securitatea socială devine un sistem statal. E.Zamfir (1995,
pp.52) subliniază principalele direcţii de schimbare a sistemului de securitate socială :
1. Etatizarea suportului social. Statul este, în principal, instanţa care oferă sprijin celor în
nevoie.
2. Ajutorul este acordat nu prin bunăvoinţa unei persoane sau instituţii, ci ca un drept
reglementat de lege.
3. Ajutorul este lărgit prin includerea unui complex sistem de asigurări.
4. Asigurările sociale şi ajutorul social sunt acordate din fonduri de stat care, în general,
sunt colectate obligatoriu, pe diferite căi, de la populaţie.
5. Nu sunt excluse nici iniţiativele private şi comunitare. În fapt, în ultimii ani s-au
dezvoltat rapid o serie de organizaţii neguvernamentale de asistenţă socială. Acest lucru s-a
întâmplat în mod special în Statele Unite, probabil ca o compensare a rolului mai scăzut al
statului în asistenţa socială. Bunăstarea rămâne însă fundamental un atribut al statului, obiectivul
central al politicilor sociale.

6.4. Bunăstarea – obiectiv al politicii sociale

Conceptul de politică socială se referă la „o sferă largă de activităţi ale statului care au ca
obiectiv modificarea, într-un sens specificat a caracteristicilor vieţii sociale a unei colectivităţi.
Cu alte cuvinte, politica socială reprezintă intervenţia statului în configuraţia proceselor sociale
caracteristice unei anumite colectivităţi, în scopul modificării lor într-o direcţie considerată de
către actorii politici a fi dezirabilă. Astfel, prin mecanisme proprii de distribuire şi redistribuire a
resurselor existente în comunitate la un moment dat, se încearcă realizarea unei bunăstări
colective. Statul dezvoltă o serie de activităţi în variate sfere: economică, culturală, educaţională,
de sănătate, a populaţiei şi familiei, a copilului, a persoanelor cu nevoi speciale, a minorităţilor
naţionale, a sexelor, a mediului înconjurător etc. În acest mod se urmăreşte rezolvarea unor
probleme sociale, creându-se condiţii de dezvoltare a indivizilor la nivelul unui mod decent de
viaţă, acceptat de către comunitate la un moment dat.
E. Zamfir (1995, pp.22-23) evidenţiază următoarele tipuri de obiective ale politicii
sociale:
1. Promovarea unor bunuri publice: apărarea, securitatea, infrastructură urbanistică,
sănătate, educaţie, cultură, ştiinţă.
2. Protecţia sau securitatea socială a segmentelor populaţiei, care dintr-un motiv sau altul,
sunt în dificultate. Aceasta are în vedere două componente relativ distincte: sistemul asigurărilor
sociale şi sistemul asistenţei sociale.
3. Dezvoltarea socială. La acest nivel, politica socială formulează obiective de asigurare a
unor condiţii sociale care sunt considerate a fi importante global pentru colectivitate în procesul
de dezvoltare a ştiinţei şi culturii, a sistemului de educaţie , de difuzare a culturii, de promovare a
familiei şi a îngrijirii copilului, de creştere a solidarităţii sociale şi a spiritului de colaborare
internaţional, a responsabilităţii umane.
În 1970, T.H.Marshal sublinia că „obiectivul declarat explicit al politicii sociale a
secolului al XX-lea este bunăstarea”. Deşi, orice stat are o politică socială proprie - cu obiective
specifice -, ceea ce apare comun în politica socială a societăţilor dezvoltate în ultimele 8 decenii
este punerea bunăstării ca obiectiv central.
O nouă ideologie se lansează în perioada postbelică: Welfare State (statul bunăstării).
Acest concept presupune, în primul rând, o transformare radicală a funcţiilor statului care îşi
asumă din acest moment responsabilitatea asigurării bunăstării colective. Acest ultim concept se
defineşte, astfel, în complementaritate cu statul bunăstării. Fundată pe termenul de standard de
viaţă normal, (decent la nivelul colectivităţii respective), conceptul de bunăstare colectivă se
referă la asigurarea întregii colectivităţi cu bunurile şi serviciile necesare asigurării acestui
standard. Standardul de viaţă al unei colectivităţi se referă la „o stare a aspiraţiilor respectivei
colectivităţi, modelate în mod special de disponibilităţi interne, dar şi de cele externe, de sistemul
de valori al acesteia”.
Doi factori dihotomici acţionează asupra standardului de viaţă considerat dezirabil de o
comunitate : pe de o parte noile bunuri şi servicii inventate, care, chiar dacă nu sunt disponibile
la nivel de masă, generează aspiraţii; pe de altă parte inexistenţa resurselor acţionează invers, în
sensul moderării aspiraţiilor, apropiindu-le de posibilităţile existente.
Bunăstarea colectivă derivă astfel o valoare centrală, dezirabilă, care orientează întreaga
activitate a colectivităţilor actuale. Ea implică un anumit tip de egalitate ce presupune ca toţi
membrii colectivităţii să dispună de un stoc minim de bunuri sau servicii considerat a fi decent,
normal, minimal ( E. Zamfirescu, ed.cit.pp.24).
Am prezentat, deja, cele două modele distincte de producere a bunăstării colective: statul
capitalist al bunăstării dezvoltat în Occident, pe baza unei economii de piaţă, şi statul socialist al
bunăstării, fundat pe o economie de tip socialist. Ambele modele ale statului bunăstării au
reprezentat o reacţie la limitele impuse de economia de piaţă, în realizarea unei bunăstări
colective acceptabile.
În producerea bunăstării, economia de piaţă se caracterizează prin următoarele
mecanisme:
a) Alocarea optimă a resurselor şi orientarea producţiei: producătorii independenţi vor fi
interesaţi spre obţinerea de profit prin vinderea produselor lor, iar consumatorii vor fi stimulaţi
spre cumpărarea de pe piaţă a produselor. Apare pe piaţă jocul cererii şi ofertei ca mecanism
eficace de reglare a producţiei. Piaţa devine reglatorul perfect: aici, cumpărătorul îşi exprimă
preferinţele, iar producătorul îşi va orienta efortul său în scopul satisfacerii acestora.
b) Economia de piaţă este – prin competiţie şi prin câştigul individual - cel mai însemnat
motivator al muncii şi al investirii.
Competiţia stimulează performanţa întreprinderilor, reglând preţurile şi calitatea
produselor. Competiţia acţionează bidirecţional : pe de o parte spre scăderea preţurilor şi la
stabilirea lor la un nivel cât mai scăzut cu putinţă, şi pe de altă parte la creşterea calităţii spre
nivelul maxim posibil în condiţiile tehnologice date.
c) Mobilizarea resurselor reprezintă un alt element definitoriu pentru economia de piaţă:
nevoia de produse şi bunuri care pot fi cumpărate prin bani creează, la rândul ei, o nevoie de
bani. „Această nevoie universală asigură mobilizare resurselor pentru producţie: oamenii caută
locuri de muncă, cei care dispun de capital îl vor investi” (E. Zamfir, 1995, pp.25).
d) În sfârşit, un ultim element definitoriu al economiei de piaţă îl reprezintă distribuţia
veniturilor şi a bunurilor. Salariile şi profiturile din capital sau proprietate asigură veniturile
populaţiei. Produsele se distribuie în funcţie de veniturile de care dispune fiecare persoană.
Accesul la bunuri se face numai prin intermediul pieţei, prin actul vânzării-cumpărării. În
societăţile capitaliste, bunăstarea colectivă este produsă printr-un complex de mecanisme dintre
care două se disting: un mecanism primar prin intermediul economiei de piaţă şi un mecanism
secundar prin mecanismele politicii sociale.
a) Distribuţia primară a bunăstării presupune obţinerea veniturilor prin eforturi personale
în sfera activităţii economice. Veniturile primare sunt obţinute prin două mecanisme: venituri din
muncă (cel mai important venit este salariul, dar există şi venituri nesalariale din muncă -
veniturile din munca proprie) şi venituri din proprietate. În acest ultim caz ne referim la profituri
(dobânda pentru capitalurile împrumutate reprezintă o parte a profitului) şi chiriile (venituri din
închirierea unei locuinţe) sau arenda (venitul din închirierea pământului în vederea utilizării sale
agricole).
b) Redistribuirea secundară a bunăstării presupune ca acţiunile sociale corective să ia
două forme: cea de politică socială propriu-zisă (include mecanismele statale la nivel naţional
sau local) şi forma activităţilor voluntare, non-guvernamentale (ce pot fi organizate la nivel local,
naţional sau internaţional).
Ceea ce caracterizează însă ambele forme este faptul că nu sunt activităţi de tip
economic, orientate spre profit, ci se organizează în jurul unor obiective sociale. Pentru aceasta,
ele utilizează resurse secundare, provenite din redistribuirea resurselor primare.
Redistribuirea bunăstării în „welfare state” se realizează în mai multe forme:
1. Finanţarea de către stat (dar şi de către colectivitate în formele sale specifice) a
bunurilor publice sau de interes public: cheltuieli urbanistice, de protecţie a naturii (de poluare),
infrastructura vieţii urbane şi economice (şosele, sisteme de comunicaţii), ştiinţă, cultură,
sănătate, educaţie.
Se desprind trei modalităţi de sprijinire a consumului individual de bunuri de interes
social (E. Zamfir, 1995, pp.37).
a. Gratuitatea: sunt bunuri de care indivizii în nevoie pot beneficia gratuit – educaţie,
sănătate, mese pentru şcolari, tabere etc.
b. Subvenţia: statul sau alte instanţe acoperă o parte din costul respectivelor bunuri.
Consumatorul va trebui să plătească în consecinţă doar o parte din preţ, fapt care duce la
creşterea consumului.
c. Alte forme de încurajare a consumului: reducerea de taxe/impozite pentru consumul
respectivului bun (este cazul reducerii de impozite în cazul construirii de locuinţe sau de
cumpărarea de asigurări private de bătrâneţe).
2. Transferurile financiare de la cei cu resurse mai multe la cei cu resurse mai puţine (în
nevoie). Veniturile secundare sunt rezultatul transferului : statul preia o parte din veniturile
primare ale indivizilor şi le redistribuie celor care sunt în nevoie.
Se disting două tipuri de transferuri şi trei mecanisme distincte de transfer financiar.
a. Transferuri financiare : indivizii primesc o sumă de bani pe care o pot utiliza aşa cum
doresc: pensii, ajutor de şomaj, ajutor de boală, alocaţii familiale , asistenţă socială.
b. Transferuri în natură: bunuri şi servicii pe care le primesc în mod gratuit: educaţie,
îngrijire medicală, alimente (bonuri de alimente pentru cei săraci în S.U.A.), tabere etc. În
această categorie intră sfera largă a asistenţei sociale : serviciile sociale oferite gratuit (sau în
mare măsură gratuit) persoanelor în situaţii de dificultate.

Cele 3 mecanisme distincte de transfer financiar sunt:


a) asigurările sociale (transfer financiar contributoriu);
b) transferuri universale (categoriale, non-contribuitorii); şi
c) asistenţa socială financiară (transfer financiar non-contributoriu bazat pe testarea
mijloacelor financiare), iar aceste 3 mecanisme se pot exemplifica prin următoarele puncte:
i. Cea mai importantă formă de asigurare socială o reprezintă pensiile.
ii. Se adaugă alte transferuri universale (care nu sunt determinate, în general, de
situaţia financiară a primitorului): alocaţiile familiale (alocaţii pentru copii,
alocaţii pentru mamele cu mai mulţi copii etc.); alocaţii pentru persoanele
handicapate, alocaţii pentru invalizii de război, bursele pentru elevi, studenţi,
îngrijirea medicală. În plus, în multe ţări, o serie de servicii universale sunt
gratuite: învăţământul, sănătatea, anumite forme de participare la cultură etc.
iii. În ceea ce priveşte asistenţa socială financiară, prin acest mecanism se asigură
celor în nevoie – în funcţie de dimensiunile nevoii existente şi pe baza testării
resurselor financiare ale familiei de provenienţă -, resursele necesare. Sprijinul
este în raport cu nevoia şi are drept sursă bugetul de stat.

Asistenţă socială include, la rândul său, 3 mari tipuri de activităţi :


1. Ajutor în bani sau în natură. Un asemenea ajutor se acordă familiilor sărace, plasate
sub un anumit nivel de viaţă; burse pentru copiii familiilor cu venituri scăzute, îngrijire sanitară
gratuită (în ţările în care ea nu este gratuită) pentru persoanele cu venituri scăzute, alocaţii pentru
copii, mese gratuite pentru cei săraci, mese gratuite pentru copiii săraci etc.
2. Finanţarea unor instituţii care se ocupă de persoane care au nevoie de îngrijire specială
permanentă : orfelinate pentru copii, instituţii pentru copiii maturi handicapaţi, instituţii pentru
bătrâni etc.
3. Furnizarea de servicii specializate celor în nevoie: suport social şi psihologic, sprijin
terapeutic, plasamentul familial sau adopţia pentru copii, sprijinirea tinerelor mame singure în
situaţii dificile, furnizarea de locuinţe pentru familiile sărace în nevoie, diferite tipuri de
consultaţii educaţionale, maritale etc.). “Orice sprijin social are semnificaţia unei redistribuţii a
veniturilor, a unui transfer de venituri, realizate prin mecanismele statului .
Cu alte cuvinte, statul produce un transfer de venituri de la persoanele active spre
persoanele inactive, de la persoanele cu venituri primare mari, la persoanele cu venituri reduse,
de la persoanele cu necesităţi mai restrânse, la persoanele cu necesităţi mai mari (în asistenţă
medicală, îngrijire copii etc.).” (E.Zamfir, 1995, pp.39)
Eliminarea dictaturilor şi a regimurilor totalitare din ţările Europei de Est a deschis
posibilitatea modificării istoriei, în vederea evoluţiei lor spre o societate social-democrată. Dar,
trecerea de la economia etatizată la economia de piaţă este realizată, în cele mai multe cazuri,
„Ca un proces de implementare forţată a economiei capitaliste, de proliferare a unor forme de
acumulare primitivă a capitalului pe seama avuţiei publice. Privatizarea, politică ce desemnează
atât restructurarea proprietăţii de stat în forme de organizare economică eficiente, dar şi
constituirea proprietăţii capitaliste, legitimează, adesea, o adevărată înstrăinare ilicită a avuţiei
publice”. (Radu Florian, 1994, pp.27)
Este limpede că, în România, ca şi în celelalte ţări est-europene, reforma economică – a
cărei necesitate nu poate fi pusă sub semnul întrebării – este terenul unei confruntări între două
tendinţe : cea a restauraţiei într-o formă sau alta a unui capitalism vetust şi cea a reînnoirii
economico-sociale, care s-ar înscrie într-o direcţie social-democrată.
Prima tendinţă identifică economia de piaţă cu una funciarmente capitalistă, în care
întreprinderile publice să aibă o pondere unică şi orice formă de intervenţie a statului să fie
înlăturată. A doua cale, însă, îşi propune să construiască o economie mixtă de piaţă, care să
implice o diversitate de pârghii de reglare economică şi, în final, care să conducă la instaurarea
„Welfare State”. Ciocnirea acestor două tendinţe reprezintă principala contradicţie a procesului
de reînnoire democratică a societăţilor din Sud-estul Europei, proces care se dezvăluie într-o
mare varietate de acte şi evenimente politice şi economice. În 2002, „rezultatele acestei
confruntări sunt încă incerte, <<jocurile nu sunt încă făcute>>, deoarece raportul forţelor social-
politice de care depinde evoluţia sa în plină mişcare, implică numeroase variabile ce ne pot oferi
multe surprize”.
CAPITOLUL 7

POLITICILE PUBLICE ÎN ROMÂNIA

7.1. Aspecte de ordin general

Conceperea politicilor este un exerciţiu politic foarte solicitant în fiecare ţară şi


presupune o competenţă acerbă între „jucători” puternici în vederea câştigării dominaţiei în
domeniu la momentul final al adoptării deciziei la nivel central. Un aspect foarte important de
luat în calcul este implicarea societăţii civile în procesul de formulare a politicilor. Acesta poate
fi considerat un instrument esenţial utilizat de Primul Ministru pentru a obţine armonie politică,
deoarece acesta trebuie să medieze competiţia între jucătorii politici. Puterea Primului Ministru
de a stabili direct şi de a arbitra procesul de elaborare a politicilor este amplificată mult dacă
acesta va implica din când în când în acest proces şi observatori cu rolul de participanţi. Pentru
ca acest lucru să fie posibil, procesul şi formularea regulilor care guvernează politicile trebuie
trasate/specificate clar şi prezentate corespunzător în avans.

În vederea întăririi capacităţii de coordonare a procesului de formulare, implementare şi


monitorizare a politicilor publice atât la nivel central, cât şi local au fost formulate o serie de
principii care sunt general valabile pe teritoriul administrativ european: un cadru legal general
valabil şi coerent pentru formularea politicilor publice; metodologii şi reguli bine definite
privind pregătirea şi revizuirea documentelor care conţin schiţe/proiecte de politici (politici aflate
în faza de proiect), şi care sunt transmise în vederea discutării şi aprobării lor la întâlnirile
guvernamentale: fiecare minister îşi formulează/trasează în mod independent politica în domeni;
dezvoltarea unei poziţii corespunzătoare în vederea realizării negocierilor, în aria lor de
competenţă, respectând autonomia şi independenţa acţiunilor întreprinse sub jurisdicţia fiecărui
minister: caracterul inter-ministerial al formulării politicii publice. Acest principiu este respectat
prin observarea următorilor paşi:

- schimbul de informaţii între ministere pentru formularea documentelor legislative şi


de politică;
- consultarea între ministere;
- declaraţii publice bazate numai pe poziţii negociate în prealabil între ministere: „a
vorbi la unison”;
- consens între ministere: ajungerea la o înţelegere asupra politicilor interdependente;
- conciliere, medierea de către o terţă parte a conflictelor nerezolvate între ministere;
- arbitrajul dintre ministere, rezolvarea conflictelor de către o autoritate mai înaltă prin
căutarea consensului şi concilierii;
- constrângeri asupra ministerelor cu scopul de a asigura un proces standard de
elaborare a politicilor;
- prioritizarea componentelor politicii naţionale;
- evitarea reorganizărilor sau reformelor ce conţin schimbări impreviziblie care ar putea
afecta sistemul de elaborare a politicilor publice;
- internaţionalizarea politicii guvernamentale indusă de, aderarea la Uniunea
Europeană, globalizarea economică, calitatea de membru al NATO şi membru al
Consiliului Europei.

7.2. Procesul politicilor publice la nivel central

Instituţii implicate la nivel central în procesul de formulare a politicilor publice din


România sunt următoarele: Parlamentul – reprezintă forumul legislativ; Consiliul Legislativ –
este o structură specifică a Parlamentului care îndosariază proiecte legislative pentru a
sistematiza, unifica şi coordona întreaga legislaţie şi care actualizează oficial legislaţia română;
Cabinetul Primului Ministru; Secretariatul General al Guvernului (SGG)– e o structură din
cadrul guvernului care are responsabilitatea de a asigura dezvoltarea operaţiilor tehnice implicate
în procesul de guvernare şi de a rezolva problemele organizaţionale, juridice, economice şi
tehnice ale activităţii guvernamentale. SGG are autoritate în ceea ce priveşte observarea
procedurilor legate de prepararea, elaborarea, îndosarierea şi prezentarea proiectelor legislative
înaintate guvernului, precum şi a procedurilor de acceptare a acestor proiecte; Unitatea
Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice – Ministerul Administraţiei şi Internelor;
Consiliul Guvernamental pentru Reforma Administraţiei Publice care are rolul de a
monitoriza procesul reformei administraţiei publice. Funcţionarea acestor instituţii (Cabinetul
Primului Ministru, Secretariatul General al Guvernului, Consiliul Guvernamental pentru
Reforma Administraţiei Publice) este determinată de acte normative specifice care conţin, de
asemenea, menţiuni privind procesul de formulare a politicilor în România. Principalul
instrument care guvernează procesul de elaborare şi coordonare a politicilor publice este legea
24/ 2000 cu privire la metodologia pentru pregătirea actelor normative adoptată de parlament în
martie 2000, care a avut ca rezultat adoptarea unei noi hotărâri de guvern (nr. 400/2000). Această
reglementare a fost completată cu o lege care a reorganizat SGG imediat după alegeri (292/2000)
şi de legea privind organizarea şi funcţionarea guvernului (90/2001). Au existat mai multe
amendamente la documentele care guvernează pregătirea proiectelor legislative, însă
metodologia de bază s-a menţinut stabilă de câţiva ani.

Metodologia procesului de formulare a politicilor şi funcţionarea instituţiilor mai


sus menţionate reflectă următoarele aspecte: Metodologia este înţeleasă şi urmată în ceea ce
priveşte cerinţele sale formale (numărul de zile necesare pentru consultări/audienţe, numărul de
zile pentru obţinerea avizului din partea Consiliului Legislativ, a Consiliului Economic şi Social
sau, după caz a Consiliului Suprem de Apărare a ţării), dar procesul de pregătire de către
ministere şi revizuirea centralizată a substanţei documentelor nu este foarte bine dezvoltată;
metodologia stabileşte un proces logic şi secvenţial de pregătire a politicilor publice, dar regulile
sunt în principal respectate la nivel formal. Metodologia curentă trebuia îmbunătăţită în mai
multe privinţe pentru a asigura un nivel profesional mai ridicat de pregătire şi revizuire a
substanţei propunerilor.

Mecanismul cooperării între ministere şi consultările privind substanţa politicilor şi


documentelor legale este stipulat în reglementările existente. Ministerul care propune un act
normativ are responsabilitatea primară de a consulta celelalte ministere relevante şi birourile
centrale. Ministerul Justiţiei este consultat în ceea ce priveşte implicaţiile legale, iar Ministerul
Finanţelor asupra costurilor financiare. Ministerul care iniţiază consultările decide ce alte
ministere trebuie consultate. Se poate întâmpla ca nu toate ministerele interesate de o propunere
reglementativă să fie consultate. O slăbiciune în procesul curent de formulare a politicilor este
faptul că cerinţele obligatorii de consultare se aplică numai pentru documentele legale, şi nu
pentru documentele politicilor discutate de către ministere în întâlnirile săptămânale ale
guvernului. Crearea funcţiei de secretar general, ca cel mai înalt funcţionar public în fiecare
minister, a fost făcută cu intenţia obţinerii unor îmbunătăţiri majore în pregătirea şi coordonarea
politicilor. Cu toate acestea, deşi această funcţie a fost stabilită de către Legea asupra organizării
şi funcţionării guvernului, ea a fost definită în termeni de responsabilităţi administrative, iar
responsabilităţile postului au rămas la decizia fiecărui minister în parte. Drept rezultat, secretarii
generali nu joacă un rol substanţial în procesul de coordonare.

Managementul agendei guvernului a fost îmbunătăţit prin introducerea discuţiilor


asupra problemelor strategice în şedinţele săptămânale. Noua practică de dezvoltare a unui plan
anual legislativ s-a dovedit, de asemenea, eficientă. A existat un guvern pentru întregul mandat,
specificând o secvenţă de acţiunii cu termene de rezolvare ataşate. Acest program a constituit
principalul ghid pentru ministere privind modul de pregătire a documentelor legale. Acum există,
de asemenea, şi un program anual legislativ administrat de Departamentul pentru Relaţii cu
Parlamentul. Prima parte a agendei săptămânale a şedinţei guvernului este dedicată discutării de
probleme strategice. Numai după ce aceste probleme au fost discutate în totalitate, şedinţa trece
la procesul de aprobare a documentelor legale şi a altor subiecte care presupun decizii formale.
Includerea acestor subiecte în prima parte a agendei este decisă de primul ministru, în baza
propunerilor altor ministere care, în mod normal, pregătesc documente suport pentru subiectele
dezbătute.

Capacitatea de a rezolva chestiuni de politică aflate sub nivelul ministerelor precum şi,
legătura dintre dezvoltarea politicilor şi procesul de adoptare a deciziilor politice au fost
îmbunătăţite parţial. Mecanismul pentru adoptarea deciziilor este şedinţa săptămânală a
guvernului. Există încă o nevoie de a stabili mecanisme ordinare pentru rezolvarea disputelor
politice care se află sub nivelul ministerelor. Este o dezvoltare pozitivă faptul că acum
ministerele alocă o parte din timpul afectat şedinţei săptămânale discuţiilor strategice. O altă
îmbunătăţire recentă este aceea că, în cazul subiectelor politice importante, este de aşteptat ca
guvernul să le discute pe parcursul a două/ trei întâlniri diferite, mai întâi la nivel de principii şi
numai la urmă ca proiect legislativ. Cu toate acestea, există în continuare o nevoie de
îmbunătăţire a capacităţii pentru discutarea şi rezolvarea chestiunilor politice la nivelul experţilor
şi o nevoie de îmbunătăţire a calităţii în pregătirea propunerilor care sunt înaintate ministerelor.

Există capacitate centrală pentru asigurarea suportului legal şi logistic către guvern.
Există în continuare nevoia de îmbunătăţire a capacităţii pentru coordonarea substanţială a
politicii. SGG are capacitatea de a administra la nivel managerial şi logistic afacerile guvernului
şi de a revizui documentele legale, precum şi capacitatea de coordona politicile la nivel
substanţial, deşi nu destul de bine dezvoltată. În cadrul Cabinetului Primului Ministru există
aproximativ 20 de consilieri care pot să acopere diverse aspecte ale politicului. Pe baza unei
retrospective recente a Cabinetului, şeful Cabinetului ia în considerare opţiuni de reorganizare a
activităţilor acestor consilieri în aşa fel încât să îmbunătăţească contribuţia lor la procesul
decizional. O propunere supusă aprobării în cadrul şedinţei guvernamentale este revizuită de
Directoratul Legal al SGG care analizează toate propunerile în vederea corelării lor cu legislaţia
existentă, cu reglementările comunitare şi a asigurării condiţiilor de forma. Există încă o
monitorizare scăzută a implementării politicilor – Directoratul pentru Monitorizarea Programelor
menţine un sistem informaţional computerizat pentru monitorizarea implementării deciziilor
guvernamentale.

Slaba capacitate strategică la nivel central sau a coordonării politicilor la nivelul SGG
şi a Cabinetului Primului Ministru. Există o structură benefică pentru coordonarea activităţilor
privind integrarea europeană, şi a rămas stabilă în anii care au trecut. Structura pentru
coordonarea afacerilor pentru integrare europeană este stabilă şi a continuat să îşi îmbunătăţească
capacitatea. Ministerul Integrării Europene are un personal profesionist şi continuă să
lucreze/colaboreze eficient cu restul structurii. Toate ministerele au în prezent unităţi pentru
integrare europeană conduse de un secretar de stat. Ministerul pentru Integrare Europeană
prezidează Comitetul Interministerial pentru Integrare Europeană cuprinzând secretarii de stat
responsabili din cadrul ministerelor.

Procesul pentru implicarea colectivă a guvernului în pregătirea bugetului este adecvat.


Evaluarea impactului politicilor publice necesită îmbunătăţiri – aceasta constituindu-se, de
asemenea, într-un obiectiv strategic asupra procesului de elaborare a politicilor. Datorită
deficienţelor menţionate mai sus, mediul politic şi guvernul au decis crearea unor structuri noi101:

- Unitatea pentru Politici Publice din cadrul SGG, ca o structură tehnică, şi Consiliul
Superior pentru Reforma Administraţiei Publice,
- Coordonarea Politicilor Publice şi Ajustare Structurală, ca o structură politică inter-
instituţională.

101
În baza Hotărârii Primului-Ministru nr. 258/06.11.2003 privind reorganizarea Secretariatului General al
Guvernului;
S-a decis crearea de unităţi pentru politici publice la nivelul SGG, a Parlamentului şi la
nivelul Preşedinţiei României. Misiunea acestor unităţi pentru politici publice este de a întări
capacitatea, de a coordona procesul formulării, implementării şi monitorizării politicilor publice
la nivel central şi local pentru a realiza şi actualiza periodic măsurile ce pot fi identificate în
programul guvernamental.

Funcţiile Unităţii pentru Politici Publice se referă la următoarele: Elaborarea cadrului


legislativ pentru a defini un sistem standard de formulare a politicilor publice la nivel central şi
local; Dezvoltare de mecanisme, proceduri şi instrumente pentru evaluarea impactului politicilor
publice; Elaborarea de analize, studii şi rapoarte asupra impactului politicilor publice la nivel
naţional; Pentru asigurarea coordonării în elaborarea Cărţii Galbene privind progresul înregistrat
în cadrul procesului de formulare a politicilor publice; Identificarea, elaborarea, coordonarea şi
monitorizarea implementării programelor de finanţare externă în domeniul politicilor publice;

Planificarea măsurilor ce trebuie adoptate pentru a îndeplini sarcinile stipulate în


strategiile şi programele guvernului; Crearea cadrului necesar pentru monitorizarea procesului
implementării politicilor publice de către instituţiile administraţiei publice centrale;
Monitorizarea atingerii standardelor pentru procesul politicilor publice la nivel central;
Asigurarea cadrului general pentru pregătirea continuă a resurselor umane implicate în procesul
de formulare a politicilor publice; O diseminare largă a informaţiei la nivelul societăţii civile şi a
altor acţionari ai programului guvernamental, privind abordarea elaborării a conţinutului şi
metodelor pentru implementarea şi monitorizarea politicilor publice. Pentru a coordona
activitatea instituţiilor şi a structurilor inter-ministeriale implicate în procesul de formulare a
politicilor şi pentru a monitoriza reforma administraţiei publice şi a procesului de reformă a
politicilor publice, a fost creat Consiliul Superior pentru Reforma Administraţiei Publice,
Coordonarea Politicilor Publice şi Ajustare Structurală cu următoarele responsabilităţi:
asigurarea caracterului coerent şi unitar al strategiilor şi politicilor la nivelul autorităţilor publice
şi al instituţiilor, pentru îndeplinirea cerinţelor de integrare euro-atlantice; asigurarea
monitorizării strategiilor pentru reforma administraţiei publice; desfăşurarea activităţii de
coordonare şi comunicare a consiliilor, comitetelor şi comisiilor inter-ministeriale care
administrează politica guvernului privind domenii specifice; supervizarea stadiului în care se află
reforma administraţiei publice; supervizarea implementării de strategii şi politici la nivelul
autorităţilor publice şi al instituţiilor; analizarea rezultatelor şi a stadiului implementării
programului Băncii Mondiale – PAL. Deasemenea, s-a decis crearea de unităţii specializate în
domeniul politicilor publice (unităţi de politici publice – UPP) la nivelul ministerelor şi a altor
organe de specialitate ale administraţiei centrale, având următoarele atribuţii:

- asigurarea de consultanţă departamentelor de specialitate din cadrul ministerelor în


ceea ce priveşte elaborarea de propuneri de politici publice;
- monitorizarea respectării procedurilor de elaborare, monitorizare şi evaluare a
politicilor publice;
- trimiterea propunerii de politici publice Unităţii de Politici publice din cadrul SGG;
- elaborarea de rapoarte de monitorizare şi evaluare cu privire la politicile publice
iniţiate şi implementarea la nivelul ministerelor, în colaborare cu departamentele de
specialitate.

Din cadrul acestor unităţi de politici publice pot face parte manageri publici, consilieri de
integrare, personal contractual şi funcţionari publici. Activitatea acestora se desfăşoară, după caz,
în colaborare cu alte ministere şi organe specializate ale administraţiei centrale. Optimizarea
sistemului de consilii interministeriale. Prin HG. nr. 750/2005 numărul consiliilor
interministeriale a fost redus drastic de la 115 la 9 . Astfel au fost constituite următoarele consilii
interministeriale permanente, ca organisme cu rol consultativ, fără personalitate juridică:

- Consiliul interministerial pentru afaceri interne şi justiţie;


- Consiliul interministerial pentru relaţii externe şi afaceri europene;
- Consiliul interministerial pentru integrare europeană;
- Consiliul interministerial pentru probleme economice, politici fiscale şi comerciale,
piaţa internă, competitivitate,mediul de afaceri;
- Consiliul interministerial pentru administraţie şi funcţie publică, descentralizare,
comunităţi locale;
- Consiliul interministerial pentru afaceri sociale, sănătate, protecţia consumatorului;
- Consiliul interministerial pentru educaţie, cultură,cercetare, tineret, sport şi minorităţi;
- Consiliul interministerial pentru agricultură, dezvoltare rurală şi mediu;
- Consiliul interministerial pentru dezvoltare regională, infrastructură, amenajarea
teritoriului şi turism;
- Consiliul interministerial pentru situaţii de criză;
- Consiliul de planificare strategică.

Acestea îndeplinesc următoarele atribuţii principale: soluţionează problemele specifice


din domeniile majore pe care le gestionează; asigură coerenţa fundamentării şi implementării
politicilor guvernamentale din domeniul respectiv; asigură comunicarea interministerială din
domeniul respectiv, precum şi armonizarea punctelor de vedere; formează grupuri de lucru
interministeriale pentru soluţionarea problemelor punctuale cu caracter multisectorial; propun
constituirea, conform prevederilor legale, de comisii interministeriale pentru gestionarea unei
anume problematici; coordonează monitorizarea implementării politicilor promovate; elaborează
rapoarte periodice; monitorizează activitatea comisiilor interministeriale şi a grupurilor de lucru
din subordine.

Un rol deosebit în procesul politicilor publice îl are Consiliul de planificare strategică


care îndeplineşte următoarele atribuţii principale: stabileşte şi coordonează priorităţile ce derivă
din documente strategice pentru îndeplinirea obiectivelor Guvernului în colaborare cu
ministerele de resort; corelează politicile guvernamentale cu angajamentele şi condiţionalităţile
asumate de Executiv în relaţia cu organizaţiile internaţionale; realizează programarea
multianuală a priorităţilor strategice fundamentale şi coroborarea acestora cu programarea
bugetară pe termen mediu; corelează politicile ce urmează a fi implementate cu fondurile
bugetare alocate pe termen scurt şi mediu. Consiliile interministeriale au ca membri pe miniştrii
de stat care coordonează domeniul respectiv, miniştrii de resort din domeniul respectiv, ministrul
finanţelor publice, ministrul delegat pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului,
un consilier de stat al primului ministru pe problematica domeniului respectiv. Conducerea
consiliilor interministeriale este asigurată, după caz, de primul-ministru, miniştrii de stat,
respectiv miniştrii de resort. Consiliile interministeriale se reunesc în şedinţe ordinare lunare sau,
ori de câte ori este necesar, în şedinţe extraordinare, la solicitarea oricărui membru. Fiecare
membru al consiliului interministerial are dreptul să introducă o problemă pe agenda întâlnirii
ordinare sau extraordinare. Deciziile consiliilor interministeriale se iau în unanimitate. În cazul în
care nu se ajunge la unanimitate în luarea unei decizii, se vor propune alternative, decizia finală
amânându-se pentru şedinţa următoare. Luarea unei decizii nu poate fi amânată de mai mult de
două ori, în caz contrar decizia finală urmând a fi luată în prima şedinţă a Guvernului, pe baza
alternativelor menţionate. În ciuda acestor evoluţii pozitive, conceptul general şi diviziunea
rolurilor, funcţiilor şi responsabilităţilor instituţiilor Centrului Guvernului în cadrul procesului de
gestionare a politicilor publice şi de planificare strategică continuă să fie neclare.

S-au identificat în special o alocare neclară a funcţiilor sau chiar anumite suprapuneri ale
funcţiilor în cadrul Cancelariei Primului-Ministru102 şi al Secretariatului General al Guvernului,
ceea ce reprezintă obstacole cheie în calea efortului depus pentru reforma actuală. Astfel, de
exemplu, Raportul Complet de Monitorizare a României al Comisiei Europene pe 2005
subliniază următoarele: „Diviziunea muncii între diferiţi actori (Cancelaria Primului-Ministru,
Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de Politici Publice) responsabili de coordonarea în
domeniul politicilor publice este în continuare neclară, în ciuda încercărilor de a stabili exact
atribuţiile fiecărui organism. Cancelaria îşi asumă un rol care trece dincolo de simpla
supraveghere şi coordonare şi intră în domeniul formulării politicilor publice”. Unul dintre
motivele generale importante ale acestor deficienţe este lipsa unui model funcţional al Centrului
Guvernului la nivel conceptual. Un altul este reprezentat de analiza incompletă a modificărilor
actelor normative menţionate anterior. La fel ca în cazul majorităţii domeniilor de politici publice
din România, aspectele legate de responsabilităţile funcţionale ale instituţiilor Centrului
Guvernului sunt formulate şi ajustate prin elaborarea de legi, nu pe baza analizelor de politici
publice. Această lipsă a analizei conceptuale de politici publice duce deseori la fragmentarea
procesului reformei şi limitează discuţiile purtate cu privire la scopurile şi obiectivele
modificărilor propuse. La rândul lui, aceast aspect conduce la nedorita situaţie a multiplicării
reorganizării instituţionale103.
102
Structură înfiinţată pe baza Legii nr. 23 din data de 3 martie 2004.
103
Această analiză a fost elaborată în cadrul Proiectului Phare Twinning RO2003/IB/OT/ 10.2003/005-551.03.03
„Consolidarea capacităţii instituţionale a Guvernului României de gestionare a politicilor publice şi a procesului
decizional” în colaborare cu reprezentanţii Cancelariei Primului-Ministru şi ai Secretariatul General al Guvernului
României. Pe baza Raportului de evaluare elaborat în cadrul Proiectului Twinning, precum şi pe baza discuţiilor
Totodată s-a elaborat un regulament privind procedurile de elaborare, monitorizare şi
evaluare a politicilor publice la nivel central (HG nr.775/2005) care a intrat în vigoare începând
cu data de 1 ianuarie 2006 şi care reglementează etapele procesului politicilor publice:
identificarea, alegerea şi fundamentarea variantelor de politici publice; monitorizarea
implementării şi evaluare politicii publice.

Sursele ce pot fi folosite pentru identificarea problemelor de politici publice sunt


programul de guvernare, strategiile sectoriale şi generale ale autorităţilor administraţiei publice
centrale iniţiatoare de proiecte de acte normative, precum şi problemele care apar pe parcursul
guvernării şi care au un impact economic, social şi ecologic. Activitatea de identificare a
variantelor de politici publice se desfăşoară în cadrul instituţiei iniţiatoare a politicii publice,de
către direcţiile de specialitate sub coordonarea UPP din cadrul ministerelor. Ea trebuie să se
realizeze însă cu consultarea ONG-urilor, a partenerilor sociali, a asociaţiilor profesionale şi
reprezentanţilor sectorului privat implicaţi, afectaţi sau interesaţi de modul în care este rezolvată
problema respectivă. Activitatea de fundamentare a variantelor consta în realizarea de studii şi
analize care furnizează informaţii cu privire la: oportunitatea rezolvării problemei; prezentarea
variantelor; bugetul estimat pentru fiecare variantă; impactul estimat pentru fiecare varianta
identificată; criteriile de evaluare a variantelor şi de alegere a aceleia care este recomandată
pentru implementare; planul de acţiune pentru varianta recomandată. Activitatea de
fundamentare are ca rezultat elaborarea documentului denumit propunere de politici publice,
elaborat de către direcţiile de specialitate sub coordonarea UPP-urilor din cadrul ministerelor şi a
altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.

Această propunere de politici publice va cuprinde în forma concisă rezultatele studiilor şi


analizelor, precum şi ale activităţii de consultare a societăţii civile, dar şi un plan de acţiune
pentru implementarea variantei alese. Propunerea de politici publice trebuie să cuprindă
următoarele elemente:

- Instituţia iniţiatoare;
- Formularea problemei – care a condus la necesitatea iniţierii politicii;
- Denumirea politicii publice din denumirea programului de politici publice trebuie să
apară clar atât domeniul major de acţiune, cât şi activitatea guvernamentală specific;
- Scopul general al rezolvării problemei – care va trebui să indice situaţia care va exista la
sfârşitul implementării politicii;
- Obiective generale/ obiective specifice – obiectivele generale precizează direcţiile majore
de acţiune să fie concrete şi măsurabile astfel încât să fie posibilă evaluarea rezultatelor
implementării politicii. Obiectivele specifice reprezintă etape intermediare care vor fi
parcurse în vederea atingerii obiectivului general iar, ele trebuie să fie temporal stabilite
şi in număr limitat;

purtate în cadrul sesiunilor de brainstorming, a atelierelor de lucru şi intâlnirilor cu reprezentanţii instituţiilor


Centrului Guvernului şi ai ministerelor de linie a fost elaborată o propunere de îmbunătăţire a situaţiei actuale.
- Beneficiarii – reprezintă orice individ, comunitate, grup social vizat (direct sau indirect )
de implementarea politicii publice. Ei trebuie să fie identificaţi şi descrişi, luându-se în
considerare toate caracteristicile socioeconomice relevante. Beneficiarii pot fi
caracterizaţi prin mai mulţi indicatori: gen, grupe de vârstă, nivel de educaţie, profesie,
mediu de rezidenta, zonă geografică, statut economic, etnie etc. Beneficiarii direcţi sunt
acele categorii de persoane care constituie grupul-ţintă al politicii publice (de ex. şomerii
sunt beneficiarii direcţi ai politicii de ocupare a forţei de muncă), în timp ce beneficiarii
indirecţi pot fi familiile, în cazul în care politica publica are în vedere un membru al ei
sau comunităţile/localităţile, în cazul în care mai multe persoane beneficiază de politică
publică;
- Variantele de soluţionare – trebuie expuse succint, inclusiv cea care ulterior va fi supusă
spre implementare. Fiecare variantă trebuie să explice clar cum se intenţionează să se
rezolve problema sau să se atingă obiectivele propuse;
- Procesul de consultare – vizează creşterea transparenţei procesului decizional şi permite
în acelaşi timp acumularea de informaţii utile necesare rezolvării unei probleme de
politică publică. Propunerea de politici publice trebuie sa conţină o evidenţă a
consultărilor, precum şi a rezultatelor acestora;
- Varianta de soluţionare recomandată – este cea aleasă. Se vor enumera principalele
motive care au stat la baza alegerii opţiunii recomandate, detaliind în acest scop
beneficiile şi riscurile anticipate, precum şi perioada în care acestea se vor produce.

Propunerea de politici publice este supusa aprobării conducătorului instituţiei iniţiatoare a


politicii publice. Ea este transmisă ministerelor şi altor organe ale administraţiei centrale
interesate, urmând ca acestea să elaboreze şi să transmită observaţii şi propuneri în termen de 7
zile de la primire. Propunerea se înaintează ulterior către SGG. Secretariatul General al
Guvernului(SGG), prin Unitatea de politici publice, emite un aviz conform, semnat de ministrul
delegat pentru coordonarea SGG, în termen de maxim 10 zile, prin care se verifica respectarea
procedurii de către iniţiatori. Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei
centrale pot demara procedura de iniţiere a proiectelor de acte normative care intră sub incidenţa
acestui regulament, numai după obţinerea avizului conform, ale cărui concluzii vor fi cuprinse în
nota de fundamentare sau în expunerea de motive a proiectului de act normativ. Activităţile de
monitorizare şi evaluare se desfăşoară în timpul şi după implementarea politicilor publice,
urmărindu-se gradul de realizare a obiectivelor politicii publice. Ele au loc la nivelul tuturor
autorităţilor administraţiei publice centrale şi au ca obiect activităţile şi rezultatele procesului de
elaborare a politicilor publice. Metodologia monitorizării şi evaluării trebuie prevăzută în
propunerea de politici publice. Unităţile de politici publice din cadrul autorităţilor administraţiei
centrale au obligaţia de a elabora rapoarte periodice de monitorizare. Activităţile de monitorizare
şi evaluare pot fi subcontractate şi altor organizaţii din mediul privat, neguvernamental, din
mediul academic şi de învăţământ superior. Activitatea de evaluare se realizează periodic, la
termenele precizate în propunerea de politici publice, şi se finalizează prin elaborarea unui
raport.
7.3. Reforma procesului politicilor publice

Îmbunătăţirii procesului de formulare a politicilor publice trebuie sa vizeze următoarele


rezultate:

- Mărirea vitezei acţiunilor pentru îndeplinirea sarcinilor desemnate prin intermediul


strategiei şi al programelor sectoriale elaborate de fiecare minister;
- Creşterea predictabilităţii şi eficienţei politicilor guvernamentale;
- Creşterea transparenţei şi a responsabilităţii guvernării;
- Creşterea nivelului de consultare cu beneficiarii direcţi şi indirecţi (acţionarii) politicilor
publice înaintea punerii lor în practică la nivel naţional;
- Creşterea calităţii analizei care susţine elaborarea politicilor publice;
- Stabilirea unui traseu şi a unor proceduri standard în procesul de formulare a politicilor
publice;
- Asigurarea caracterului inter-ministerial al formulării politicilor şi procesului de
implementare;
- Monitorizarea procesului de elaborare, testare şi implementare a politicilor publice;
- Asigurarea unei baze adecvate din punct de vedere tehnic pentru propunerile privind
politicile publice înaintate spre aprobare guvernului împreună cu analizele de impact;
reevaluarea şi modernizarea metodologiei de pregătire a deciziilor guvernamentale.

Priorităţile reformei în procesul de formulare a politicilor trebuie sa vizeze:

a) Realizarea operativităţii şi întărirea capacităţii Unităţilor de Politici Publice.


b) Elaborarea proiectelor legislative care reglementează: un sistem standard pentru
formularea politicilor la nivel central şi local; crearea de mecanisme inter-ministeriale
şi inter-judeţene pentru coordonarea şi implementarea standardelor privind formularea
politicilor la nivel central şi local.
c) Realizarea unui sistem unificat de monitorizare a elaborării şi implementării
politicilor publice la nivel central şi local.
d) Dezvoltarea unui mecanism pentru evaluarea impactului politicilor publice asupra
mediului socio-economic.
e) Analiza etapelor necesare în realizarea programului guvernamental aprobată de
parlament. Analiza etapelor necesare în implementarea strategiilor sectoriale aprobate
de guvern pe domenii de activitate.
f) Creşterea transparenţei în elaborarea politicilor publice.

Rezultatele urmărite prin implementarea reformei procesului politicilor publice sunt


următoarele: Din punct de vedere legislativ: reglementarea unei căi standard şi a unui sistem
standard în cadrul procesului de formulare a politicilor; decizia guvernamentală de a stabili o
comisie inter-ministerială care să coordoneze elaborarea unui sistem standard în proiectarea
politicilor publice; reglementări pentru analiza impactului legat de procesul de formulare a
politicilor publice; Din punct de vedere instituţional: comisie inter-ministerială desemnată să
coordoneze elaborarea unui sistem standard în proiectarea politicilor publice. O cale şi un sistem
standard dezvoltate în cadrul procesului de creare a politicilor. Un mecanism de monitorizare
creat pentru implementarea standardelor în proiectarea politicilor publice. Mecanism dezvoltat
pentru evaluarea impactului politicilor publice locale asupra mediului socio-economic.
Proiectarea unei analize a impactului procesului de implementare a politicilor publice. Efecte ale
politicilor publice cuantificate într-o fază pilot. Implicarea unor angajaţi cheie bine pregătiţi în
procesul de formulare a politicilor. Echipe specializate la nivelul administraţiei publice centrale
şi locale capabile să testeze efectele politicilor publice. Existenţa personal tehnic calificat la
nivelul administraţiei publice centrale şi locale care va fi implicat în monitorizarea procesului de
formulare a politicilor. Aranjamentele/acordurile instituţionale avute în vedere pentru
dezvoltarea şi îmbunătăţirea procesului politicilor publice vizează redefinirea şi clarificarea
rolurilor instituţiilor care există deja – Cabinetul Primului Ministru, SGG şi ministerele de resort.
Cabinetul Primului Ministru - ar trebui să adopte decizii politice, utilizând o structură
permanentă de subcomitet pentru a-şi maximiza corectitudinea şi eficienţa deliberărilor sale –
două noi structuri ar trebui create în cadrul Cabinetului Primului Ministru – Directoratul pentru
Iniţierea Politicilor cuprinzând toţi consilierii actuali şi Directoratul pentru Executarea Politicilor
cuprinzând personal nou dedicat controlului rezultatelor politicilor. Dezvoltarea acestor structuri
poate fi suportată prin PAL – Împrumutul de Ajustare Programată – al Băncii Mondiale. SGG -
ar trebui să stabilească şi să urmeze reguli şi priorităţi generale, să asigure linii directoare, să
monitorizeze standarde, să supervizeze programe şi să se asigure că celelalte instituţii şi structuri
îşi fac treaba în mod corect şi la timp precum şi să menţină dosare complete cu propunerile
politice – dezvoltând Unitatea pentru Politici Publice. Ministerele de resort - trebuie să
pregătească propuneri politici publice, să implementeze politicile, să monitorizeze
implementarea şi rezultatele, să utilizeze acest feed-back pentru o îmbunătăţire continuă a
implementării şi să informeze despre dezvoltarea unor viitoare propuneri de politici publice. Se
impune, crearea şi dezvoltarea de noi structuri în cadrul Cabinetului Primului Ministru şi a SGG
în concordanţă cu etapele lanţului de formulare a politicilor. Un lanţ standard de formulare a
politicilor trebuie să urmărească 10 etape specifice104:

1. identificarea – proces pentru deciderea dezvoltării politicilor bazate pe programa


guvernului şi subiecte de actualitate;
2. angajarea – proces pentru atragerea şi înregistrarea actorilor cheie în participarea la
procesul de dezvoltare a politicii;
3. programul de formulare a politicilor – proces de acord asupra programului, bugetului
şi resurselor de personal necesare dezvoltării politicilor;

104
Această propunere a fost elaborată în anul 2004 pe baza discuţiilor avute de către autor cu Ken Sigrist, consilier
pentru administraţia publică al Primului – Ministru în perioada 2002-2004.
4. revizuirea politicilor – procesul de realizare a unei analize politice şi a unor
consultări, dezvoltarea de opţiuni şi luarea în considerare a necesităţilor de
implementare;
5. coordonarea – procesul de stabilire a unui front de acord comun la un nivel avansat pe
cât posibil între persoanele cheie implicate, precum şi a celor mai bune opţiuni;
6. decizia – alegerea variantei decizionale optime;
7. legislaţia – proiectarea legislaţiei necesare şi a relaţiilor cu Parlamentul;
8. execuţia – procesul de monitorizare a rezultatelor politicilor, evaluând beneficiile
acestora şi responsabilizarea actorilor-cheie;
9. lecţii de politică – procesul de reflecţie şi reconsiderare bazat pe evidenţa a ceea ce
funcţionează, indicând către reformele organizaţionale şi instituţionale necesare;
10. sarcini pentru personalul de nivel înalt – procedura de reînsărcinare/delegare a
înalţilor funcţionari publici pentru îmbunătăţirea eficienţei în formularea politicilor şi
executarea lor.

În opinia noastră, pentru a fi în măsură să se implementeze lanţul de activităţi atât


Cabinetul Primului Ministru, cât şi SGG trebuie mai întâi, să fie restructurate astfel: Cabinetul
Primului Ministru: Unitatea de identificare a politicilor (UIP) – cuprinzând marea majoritate a
actualilor consilieri, a căror sarcină e de a determina priorităţile politicilor şi tipurile de proiecte
de politici necesare. Unitatea de execuţie a politicilor (UEP) – conţinând în principal personal
nou cu sarcina de a urmării deciziile politice şi asigurarea ca rezultatele prevăzute să fie obţinute.
Unitatea Relaţiilor Politice (URP) – ce trebuie sa desfăşoară acţiuni cu privire la aspectele
politice ale activităţii Primului Ministru. Unitatea Relaţiilor Publice (URPb) – dezbaterea cu
societatea civilă pe tema subiectelor politice, nu doar diseminarea de idei, ci şi culegerea lor.
Secretariatul General al Guvernului (SGG): Unitatea Curentă de Afaceri – cuprinzând o mare
parte din personalul angajat în prezent de către SGG care să preia activităţi deţinute în prezent de
SGG. Unitatea de Programare şi Stabilire a Agendei Politice – dezvoltarea Agendei de produse
politice care urmează a fi plasate spre pregătire, precum şi a orarelor şi resurselor necesare pentru
producerea lor. Unitatea de Control a Procesului Politicilor publice – să se asigure că actorii
cheie respectă regulile şi normele formulării politicilor, aşa cum sunt stipulate de primul ministru
din când în când, având în vedere şi consultarea cu stakeholderii, pregătirea de opţiuni,
implicarea societăţii civile. Unitatea de Coordonare a Şedinţelor Guvernului – utilizarea
personalului SGG-ului existent pentru pregătirea şi administrarea logisticii şedinţelor de guvern,
incluzând ordinea de zi, coordonare prealabilă şi un acord între ministere. Unitatea de Proiecte
Legislative – asumarea pregătirii proiectelor legislative cu rolul de a implementa deciziile
adoptate sau de a direcţiona pregătirea acestora. Unitatea îndeplinirii sarcinilor de catre
personalul de nivel înalt/ de către înalţii funcţionari publici – care să preia managementul
resurselor umane la nivel de înalţi funcţionari publice (Departamentul Înalţilor Funcţionari
Publici) şi desemnarea managerilor de top în concordanţă cu cerinţele politicilor guvernului
aflate în desfăşurare.
Prin îmbunătăţirea procesului politicilor publice, vor fi asigurate:

- accelerarea acţiunilor pentru îndeplinirea sarcinilor derivate din programe strategice şi


sectoriale elaborate la nivelul fiecărui minister;
- predictabilitatea şi eficienţa politicilor guvernamentale; creşterea transparenţei şi
responsabilităţiii actului guvernamental;
- creşterea gradului de consultare cu beneficiarii direcţi şi indirecţi (deţinători cotă parte)
politicilor publice înaite de aplicarea acestora la nivel naţional;
- îmbunătăţirea calităţii analizei pe care se bazează elaborarea politicilor publice;
- existenţa de modalităţi şi proceduri standard în cadrul procesului de formulare a
politicilor publice;
- caracterul inter-ministerial al procesului de formulare şi implementare a politicilor
publice;
- monitorizarea procesului pentru elaborare, testare şi implementare a politicilor publice;
- o bază adecvată din punct de vedere tehnic pentru propunerile decizionale privind
politicile publice înaintate pentru aprobare guvernului, care sunt însoţite de analize
specifice de impact;
- reevaluarea şi modernizarea metodologiei pentru pregătirea deciziilor guvernamentale.
CAPITOLUL 8

DIMENSIUNILE, ASPECTELE ŞI INDICATORII POLITICII SOCIALE


ÎN ROMÂNIA

8.1. Contextul economic

Fiind constituită într-un agregat cu o autonomie relativă, politica socială este puternic
marcată de caracteristicile şi evoluţiile mediului economic, după cum volumul şi modul de
utilizare a resurselor economiei naţionale sunt ordonate de configuraţia politicii sociale.
Descifrarea raporturilor dintre politica socială şi economie presupune, între altele,
clarificări legate de implicarea puterii publice prin:
- reglementări şi responsabilităţi financiare şi organizatorice în legătură cu accesul la
însuşirea de prestaţii sociale;
- dimensiunea şi structura producţiei de servicii sociale publice care influenţează oferta;
- transferurile monetare şi flexurile acestora prin intermediul prestaţiilor băneşti, al
sistemului de contribuţii, impozite şi taxe, care determină cererea.
Aşadar, politica socială nu constituie o entitate izolată de mecanismele, de piaţă, ale
cererii şi ofertei. Pe un alt plan, politica socială absoarbe resurse (capital fix, capital uman,
cheltuieli curente) şi dă rezultate în sfera social-umană, la rândul lor, cu impact asupra
economiei. Alocarea de resurse politicii sociale înseamnă, totodată, implicarea agenţilor
economici (persoane, firme, stat) în formarea veniturilor bugetare sau a altor fonduri cu vocaţie
socială. Antrenarea agenţilor economici în acest proces are un impact direct asupra costurilor şi
preţurilor de producţie şi, implicit, asupra mişcării preţurilor bunurilor şi serviciilor obţinute în
economie, asupra evoluţiei puterii de cumpărare a veniturilor populaţiei.
În consecinţă, modul şi măsura implicării diferiţilor agenţi economici în finanţarea
cheltuielilor sociale constituie un factor important al funcţionalităţii pieţei, al echilibrului
bugetar, al puterii de cumpărare a veniturilor. În acest fel, cheltuielile sociale şi finanţarea
acestora devin dimensiuni economice fundamentale ale politicii sociale. Cunoaşterea contextului
economic este însă indispensabilă pentru aprecieri cât mai corecte legate de formarea şi
alocarea resurselor necesare promovării politicii sociale, de nevoile şi direcţiile de schimbare în
politica socială, precum şi de racordarea instrumentelor politicii sociale la mecanismele
specifice sistemului economic.
Principalele caracteristici ale mediului economic cu impact deosebit asupra stării sociale
şi politice sunt:
- dificultăţile bugetare – constituie unul din principalii factori care au condus şi impus
“inovări” şi adaptări în politica socială, mai ales în legătură cu finanţarea, cu
implicarea agenţilor economici şi a indivizilor, precum şi în legătură cu organizarea
sistemului instituţional responsabil;
- şomaj – se traduce, pe de o parte, în mai puţină forţă de muncă şi, pe de altă parte, în
nevoi mai mari de protecţie socială, deci extinderea sferei politicii sociale, ceea ce
înseamnă nu numai costuri tot mai mari cu prestaţiile, ci şi pierderi substanţiale în
veniturile bugetare sau ale unor fonduri cu vocaţie socială în condiţiile scăderii
numărului contribuabililor;
- creşterea puternică a costului vieţii – necesită luarea unor măsuri de indexare şi de
corelare a nivelului veniturilor, inclusiv a celor care provin din redistribuire.
Toate acestea sunt elemente care conduc la creşterea puternică a costurilor şi, respectiv,
a
cheltuielilor pe care le presupune promovarea politicii sociale. În consecinţă, una din problemele
critice ale politicii sociale devine finanţarea, modificarea mecanismelor acesteia, astfel încât
acestea să contribuie eficient la satisfacerea nevoilor sociale şi să joace un rol stimulativ în
procesul creşterii economice.

8.2. Finanţarea politicii sociale

Finanţarea cheltuielilor sociale poate sugera corelaţii ce se impun a fi urmărite în


contextual reformei economice şi sociale.
Această finanţare a cheltuielilor sociale se realizează din:
- veniturile bugetului public (ale bugetului de stat şi ale bugetelor locale);
- fonduri create pe principii de asigurări sociale (de ex.: cele care susţin financiar
sistemul
asigurărilor sociale de stat, asigurarea pentru şomaj);
- fonduri speciale extrabugetare (de ex.: fondul de risc şi accident) ale căror venituri se
formează într-un sistem mixt de participare a unor contribuabili, a firmelor şi eventual a
statului;
- împrumuturi sau surse externe în restituirea cărora este implicat statul, respectiv
bugetul;
- veniturile proprii ale unor instituţii cu caracter socio-cultural şi fonduri proprii ale
agenţilor economici (întreprinderi, organizaţii).
De asemenea, un loc aparte în finanţarea cheltuielilor sociale îl ocupă fondurile create în
cadrul unor sisteme de asigurare socială, de tip clasic.
Cel mai important este fondul asigurărilor sociale de stat din care se plătesc pensii (toate
tipurile), indemnizaţii pentru incapacitate de muncă şi îngrijirea copilului, alte ajutoare în bani
şi în natură. Acest fond îşi colectează veniturile din contribuţii plătite de întreprinderi şi
instituţii reprezentând un procent aplicat la câştigul brut realizat de salariaţi. Aceste cote cuprind
şi un procent din care se formează veniturile fondului special pentru sănătate, creat pentru
acoperirea diferenţelor de preţ în cazul unor medicamente necesare în tratament ambulatoriu.
În cadrul asigurărilor sociale de stat se constituie 3 tipuri de fonduri:
- un fond separat pentru pensia suplimentară format dintr-o contribuţie obligatorie
plătită de salariaţi;
- un alt fond este cel pentru asigurarea de şomaj, din care se plătesc: ajutorul de şomaj,
alocaţia de sprijin (care are un caracter de prestaţie de asistenţă socială) şi se
efectuează cheltuieli pentru pregătirea profesională a şomerilor. Veniturile acestui fond
se formează din contribuţii obligatorii aplicate la fondul de salarii, plătite de
întreprinderi şi instituţii (5%) şi de salariaţi (1%);
- o a treia categorie ar putea cuprinde unele fonduri speciale extrabugetare ale căror
venituri provin din diverse surse (de ex.: fondul de risc şi accident creat pentru protecţia
specială a persoanelor cu handicap; fondul de asigurări sociale pentru agricultori; fondul
special pentru sănătate; etc.).
Aşadar, începând cu 1990, politica socială s-a derulat într-un climat economic ostil. Au
fost înregistrate evoluţii nefavorabile în economie care au restricţionat alocarea de resurse pentru
politica socială, în condiţiile în care volumul de protecţie socială a populaţiei a crescut deosebit
de mult sub influenţa unor factori obiectivi şi subiectivi.

În legătură cu aceasta se fac următoarele precizări:


- criza economică de care economia românească era deja marcată şi până în 1989 s-a
accentuat;
- efortul investiţional a scăzut permanent;
- în primii ani de reformă, evoluţiile în plan social n-au fost concordante cu cele din
domeniul economic. Astfel, în timp ce rezultatele din economie au fost în scădere
permanentă, în plan social fie s-au promovat unele măsuri sociale populiste, fie din
cauza presiunilor nevoilor sociale nesatisfăcute, a rezultat o scădere mai lentă a
cheltuielilor sociale;
- procesul de destructurare-restructurare din economie, alăturat lipsei de preocupare
pentru investiţii şi liberalizării principalelor pârghii economice (preţuri la bunuri şi
servicii, dobânda, eliminarea subvenţiilor, trecerea la convertibilitatea limitată a monedei
naţionale, etc.), neînsoţită de măsuri preventive pentru degradarea vieţii sociale, au
condus la creşterea, începând cu 1991, a inflaţiei şi şomajului;
- în scopul susţinerii unor măsuri absolut necesare de protecţie socială (ajutor de şomaj,
compensare-indexare), în condiţiile scăderii resurselor la nivel naţional, soluţia la care s-
a apelat a fost aceea de creştere a gradului de fiscalitate a salariilor. Această afirmaţie
este susţinută de ridicarea în această perioadă a mărimii cotelor procentuale aplicate la
salarii, cote ce reprezintă contribuţiile plătite de întreprinderi şi instituţii şi de salariaţi
pentru asigurări sociale, pentru şomaj, pentru formarea altor fonduri, precum şi
impozitul pe salarii.

Toate cele de mai sus relevă faptul că măsurile din domeniul social în ultima perioadă
au fost luate sub imperiul necesităţii. Pe de o parte, din cauza resurselor în scădere, datorate
disfuncţionalităţilor grave din economie şi, pe de altă parte, presiunii nevoilor sociale
crescânde. De aici, importanţa ce revine managementului şi utilizării eficiente a resurselor
economiei naţionale, inclusiv a celor alocate domeniilor sociale, însemnătatea preocupării
pentru o mai bună integrare a dimensiunilor economice ale politicii sociale în mecanismele de
ansamblu ale sistemului economic.
8.3. Caracterizare generală a politicii sociale

În general, cauzele care au dus la evoluţia şi structurarea prestaţiilor băneşti din


sistemul securităţii sociale.

A) Dezvoltarea şi evoluţiile politicii sociale în ansamblul său în România au avut ca ax


central, conceptul ocupării depline. Din motive ideologice, şomajul n-a fost considerat o
problemă socială. O creştere spectaculoasă a înregistrat rata de ocupare a femeii în ramurile
neagricole. Într-o anumită măsură, această atragere a femeii în producţie a fost şi rezultatul
promovării drepturilor egale între bărbaţi şi femei cu privire la accesul şi ocuparea unui loc de
muncă, al impulsurilor date de nivelul de trai foarte scăzut în perioada postbelică, fiind
insuficient un salariu ca mijloc de existenţă. De asemenea, accesibilitatea largă la învăţătură a
condus la atragerea masivă a femeii în producţie. Femeile au reprezentat aproximativ 45% din
totalul forţei de muncă. Una din consecinţe a fost scăderea semnificativă, în ultimele decenii, a
natalităţii, fenomen care a atras după sine anumite măsuri, atât de natură administrativă, cât şi
de natură economică, vizând sporirea numărului de copii.
O caracteristică a ocupării a fost permanentizarea locurilor de muncă şi, într-un anumit
sens, siguranţa acestuia. Nu era o problemă majoră ocuparea unui loc de muncă, de aceea
obişnuinţa de a căuta un loc de muncă a lipsit aproape complet. Absolvenţii învăţământului
secundar (prefesionalizat) şi ai învăţământului superior aveau asigurată repartizarea unui loc de
muncă, evident planificată centralizat. De aici, şi rigiditatea pieţei forţei de muncă, şomajul
produs de procesul de restructurare. În aceste condiţii, legătura dintre performanţa economică
şi salariu n-a constituit o preocupare a factorilor de decizie.
După 1990, ocuparea forţei de muncă a fost unul din domeniile cele mai puternic
afectate. Modificările au fost de amploare, ridicând numeroase probleme politicii sociale, atât
din perspective ocupării, a pieţei muncii, cât şi din aceea a protecţiei sociale – asigurarea în caz
de şomaj. Problema şomajului afectează în primul rând tineretul. Aceasta este principala
problemă a ocupării, din care derivă o multitudine de alte tensiuni sociale în legătură cu
locuinţele, formarea şi disoluţia familiilor, fenomenul infracţional, etc.
Cea de-a doua problemă este şomajul în rândul femeilor. În fine, legat de necesitatea
protecţiei sociale a şomerilor, în 1991 s-a adoptat o lege referitoare la acest subiect, care a
suferit unele modificări ulterioare. Ajutorul de şomaj a apărut ca o componentă nouă a
sistemului securităţii sociale. A fost creat un fond independent, extrabugetar, privind asigurarea
de şomaj, finanţat din contribuţii ale întreprinderilor şi salariaţilor, fond din care se plătesc:
ajutorul de şomaj, alocaţia de sprijin, cheltuielile cu pregătirea profesională a şomerilor, etc.

B) Politica fundamentată pe ocuparea deplină a forţei de muncă a constituit unul din


principalii suporţi ai politicii sociale. Este vorba de faptul că statutul ocupaţional a constituit
baza dezvoltării sistemului securităţii sociale.
Din acest sistem fac parte:
1) Sistemul pensiilor. Nivelul pensiei este funcţie de câştigul mediu din perioada
dinaintea pensionării şi vechimea în muncă. Aceasta a făcut ca, în ultima perioadă, marcată de
o puternică inflaţie, raportul între pensii şi salarii să se deterioreze. Dacă în perioada de până în
1990 pensia reprezenta pentru cea mai mare parte a pensionarilor o resursă sigură pentru
existenţă, începând cu 1991, pensiile, ca şi salariile, au suferit o puternică eroziune datorită
inflaţiei, astfel că cea mai mare parte a pensionarilor se află în faţa unei insecurităţi
ameninţătoare.
2) Alocaţiile familiale. Din această categorie alocaţia pentru copii este cea mai
importantă
prestaţie. În acest sens, începând cu octombrie 1993 a intrat în vigoare o lege care prevedea c ă
alocaţia de stat pentru copii este universală; au dreptul la alocaţie toţi copiii în vârstă de până la
16 ani sau 18 ani dacă urmează o formă de învăţământ prevăzută de lege sau sunt
handicapaţi.
Nivelul de alocaţie de stat pentru copii este funcţie de venit şi rangul copilului. În
prezent, aceasta este fixată la o sumă plătită lunar, indiferent de venit şi rangul copilului. În
legătură cu aceasta se consideră că, în condiţiile unei perioade de criză şi austeritate bugetară,
ar fi fost mai economicoasă şi eficientă din punct de vedere social, acordarea de alocaţii potrivit
unui criteriu de selectivitate, în funcţie de nivelul veniturilor pe o persoană din familie.
În condiţiile adoptării unui criteriu de selectivitate, alocaţia pentru copii ar putea
îndeplini o funcţie de susţinere a veniturilor familiilor cu copii.
3) Asistenţa socială. Aceasta a ocupat un loc minor în politica socială din România.
Sărăcia na fost recunoscută ca fenomen real, motiv pentru care cheltuielile cu asistenţa
socială au deţinut o pondere nesemnificativă. Accesul la prestaţii de asistenţă socială a fost
până în 1989 extrem de limitat, iar nivelul prestaţiilor, foarte scăzut. După 1989 a existat un val
de cereri pentru prestaţii de asistenţă socială motivate de nevoia mare de protecţie a unor
categorii de populaţie defavorizate. Legislaţia adoptată în această perioadă a stabilit o serie de
drepturi, în special de natură financiară, şi gratuităţi pentru unele servicii. Mai semnificative
sunt cele sub forma serviciilor instituţionalizate: leagăne, şcoli speciale, centre de plasament,
cămine-spital pentru copii, centre-primire minori, cămine-spital pentru adulţi, cămine pentru
pensionari, cămine pentru bolnavi cronici, etc.
În ceea ce priveşte prestaţiile în bani în cadrul asistenţei sociale, acestea vizează ajutorul
social care reprezintă dreptul familiilor cu venituri reduse de a beneficia de un ajutor social ce
constă în diferenţa între sumele stabilite de lege şi venitul net lunar al familiei.
O altă problemă este legată de criteriul de delimitare a sferei prestaţiilor de asisten ţă
socială. De regulă, în grupa “asistenţă socială” ar trebui incluse prestaţiile sociale care
îndeplinesc concomitent 2 criterii:
a) sunt acordate persoanelor sărace pe baza unui criteriu de verificare a venitului, sau
persoanelor aflate în situaţii speciale (copii şi vârstnici fără susţinători, bolnavi cronici,
handicapaţi, etc.);
b) finanţarea se face de la bugetul public (central sau local). În consecinţă, în această
grupă sunt incluse: prestaţiile pentru săraci, pentru cei ameninţaţi de sărăcie sau care se
află în situaţii speciale. Alături de problematica resurselor, care rămâne fundamentală,
una din condiţiile indispensabile pentru promovarea unor măsuri de asistenţă socială
este aceea de adoptare a unui instrument operaţional, şi anume: un minim de trai oficial
şi a unui system de verificare a veniturilor. Fără un astfel de instrument, măsurile din
acest domeniu fie generează un anumit tip de risipă de resurse, fie nu-şi ating scopul, fie
apar ambele efecte.

C) O semnificaţie aparte a avut-o faptul că sistemele de protecţie prin venituri din


muncă şi din sistemul securităţii sociale au fost însoţite de o politică de susţinere a preţurilor
de consum prin subvenţii. Acest sistem a condus la un imobilism al preţurilor, la o reflectare
distorsionată a fenomenelor reale din economie în sfera socială, în nivelul de trai al populaţiei.
Liberalizarea preţurilor şi eliminarea subvenţiilor au avut repercursiuni dramatice asupra puterii
de cumpărare a veniturilor şi economiilor populaţiei. Aceasta arată o concertare slabă a
politicilor în domeniul preţurilor şi al veniturilor populaţiei. Dovadă este că rezultatul
nesatisfăcător al indexării salariilor şi prestaţiilor de securitate socială generează multe
tensiuni.
Eliminarea completă a subvenţiilor la bunurile şi serviciile de consum a fost probabil o
reacţie de respingere a tot ceea ce ar fi părut o continuare a unor metode utilizate de vechiul
regim. Sloganul că orice lucru are un preţ care trebuie plătit de utilizator nu este practicat în
formă pură nici în economiile de piaţă dezvoltate. Există exemple bine cunoscute legate de
subvenţionarea agriculturii, a transportului public şi locuinţelor. Odată făcută această
liberalizare, se ridică problema regândirii sistemului de susţinere a veniturilor prin sistemul
securităţii sociale, a unei reforme în acest domeniu.

8.4. Reforma politicii sociale

Procesul de reformă în domeniul social are câteva restricţii, şi anume:


- restricţii de ordin economic, dată fiind scăderea puternică în ultimii ani a rezultatelor
economice şi, respectiv, a resurselor politicii sociale;
- restricţii de natură politică, voinţa politică fiind absolut necesară pentru reforma în
domeniul social, ca şi în economie;
- există dileme de ordin social şi comportamental. În legătură cu acest aspect, s-a
dovedit că oamenii, în mod firesc, doresc să-şi conserve drepturile sociale câştigate.
Conflictul de interese este astfel o restricţie în remodelarea politicilor sociale.

A) Politica socială pe termen lung – principii:


1) Tranzacţia între echitate şi eficienţă
Pentru România, angajată în construcţia economiei de piaţă, aceşti termeni trebuie să
capete o altă configuraţie decât până în prezent. Aceasta înseamnă ca, ideal, pe termen lung,
prin politica socială să se tindă spre un set de obiective care să se asigure concomitent:
- egalitatea şanselor tuturor cetăţenilor, de a se integra în cerinţele pieţii, de a face faţă
riscurilor ei. Ea se realizează prin urmărirea satisfacerii la un nivel adecvat a nevoilor umane
recunoscute ca fiind fundamentale: instruire, sănătate, locuinţă, etc. Realizarea unui astfel de
obiectiv permite individului să fie bine pregătit pentru piaţă, să se autoprotejeze şi să facă
faţă exigenţelor şi riscurilor pieţei.
- compatibilitatea instrumentelor politicii sociale (cu caracter preponderent economic) cu
principiile de funcţionare eficientă a pieţei.
Articularea principiului teoretic mai sus menţionat cu acţiunile practice vizează, pe de o
parte, întreaga problematică de formare şi utilizare a capitalului uman şi, pe de altă parte, pe cea
a bunăstării individuale.

2) Raportul dintre partenerii sociali


Toţi membrii societăţii şi agenţii economici trebuie să participe la realizarea politicii
sociale. În acest cadru este importantă stabilirea sarcinilor, a responsabilităţilor ce revin
indivizilor, întreprinderilor (instituţiilor) şi statului, ca şi a limitelor intervenţiei statului.
Structurarea acestor responsabilităţi trebuie realizată pe 3 paliere:
a) cel al responsabilităţii fiecărui individ pentru propria sa existenţă (autoprotecţia). De
aici derivă importanţa pe care o are ocuparea unui loc de muncă şi asigurarea de
câştiguri din această sursă.
b) cel al parteneriatului între cetăţeni, întreprinderi (instituţii) şi stat: opţiunea şi
responsabilitatea privind gradul de participare sunt ale individului şi, pentru unele riscuri,
ale întreprinderii (cazul sistemelor de asigurare), iar responsabilitatea pentru crearea
cadrului favorabil funcţionării şi gestionării resurselor revine statului.
c) cel al responsabilităţii statului în legătură cu crearea posibilităţilor de acces al tuturor
cetăţenilor la servicii de învăţământ, sănătate, locuinţă, etc., precum şi cu alte măsuri
de garantare a asigurării, pentru toţi cetăţenii, a unui nivel de trai decent.

3) Cea de-a treia grupă de principii ar putea consta în:


a) noi deschideri pentru iniţiative particulare şi ajutor voluntar, ce B se pot concretiza în
permisivitatea iniţiativelor private în servicii C sociale, în special în extinderea
serviciilor de asistenţă social;
b)punerea în valoare a tradiţiilor de întrajutorare familială, de tip paternalist – trăsătură
caracteristică poporului român.

4) Ultima grupă de principii se referă la descentralizarea serviciilor şi bugetelor, la


lărgirea autonomiei locale în întreţinerea, finanţarea şi administrarea serviciilor sociale.

B) Ajustări în politica socială pe termen lung şi scurt:


Punctul de plecare în ajustările politicii sociale pe termen mediu şi scurt îl constituie
starea actuală din societatea românească.
Principalele preocupări, pe termen mediu şi scurt, ar trebui să fie următoarele:
- menţinerea standardului actual;
- ajustarea în continuare a politicilor sociale în funcţiune.
8.5. Indicatorii sociali

Necesitatea indicatorilor sociali este dată de realitatea social-economică din ţările


dezvoltate şi chiar din ţările mai puţin dezvoltate a demonstrat că există, în mod cert, probleme
specifice sferei sociale, care trebuie bine cunoscute. Evoluţiile din perioada de tranziţie în
România confirmă cu prisosinţă nevoia unei mai bune cunoaşteri a problematicii sferei sociale;
aceasta şi pentru că s-a dovedit că apariţia şi evoluţia unor procese, fenomene şi tensiuni
sociale au un impact economic şi politic ce nu poate fi neglijat, iar măsuri luate în absenţa unor
informaţii adecvate şi prompte generează efecte imprevizibile, uneori contradictorii celor
scontate.
Pentru a fi cunoscute şi dirijate, fenomenele şi procesele sociale, purtătoare a numeroase
caracteristici cantitative şi calitative, trebuie să fie transpuse în mărimi numerice, care poartă
denumirea generică de indicatori sociali. În ultimele două decenii, s-au înregistrat preocupări
constant la nivel naţional şi internaţional, cu rezultate remarcabile, pe linia elaborării de
indicatori sociali, de statistici sociale în general. În favoarea “mişcării” orientate spre
dezvoltarea indicatorilor sociali pledează câteva argumente:
- Necesitatea aprecierii rezultatelor şi respectiv a eforturilor pentru dezvoltarea nu numai
prin prisma indicatorilor pur economici, ci şi prin aceea a consecinţelor pe care creşterea
economică le are asupra bunăstării populaţiei;
- Necesitatea cunoaşterii eficienţei cheltuielilor tot mai mari pe care statele le
efectuează
pentru realizarea unor programe sociale, pentru atingerea unor obiective de politică
social în general;
- Caracterizarea cu ajutorul unor indicatori, nu numai a fenomenelor şi proceselor
globale, ci şi a unor aspecte secvenţiale ale condiţiilor de viaţă ale populaţiei şi ale
factorilor lor de influenţă;
- Găsirea unor metode adecvate de măsurare, iar luarea lor în considerare în procesul
decizional presupune ca pentru fiecare domeniu, aspect, problemă, să existe un set de
indicatori care să permită cunoaşterea stării şi evoluţiei sale;
- Capacitatea potenţială de a permite identificarea unor probleme şi disparităţi sociale;
- Necesitatea efectuării de comparaţii internaţionale utile pentru aprecierea nivelului de
dezvoltare economico-socială, pentru elaborarea şi coordonarea strategiilor de dezvoltare
globală sau la nivelul unor grupuri de ţări.

În consecinţă, este important de menţionat faptul că în procesul de perfecţionare a


indicatorilor sociali se tinde spre obţinerea unui sistem de indicatori care să facă joncţiunea, pe
de o parte, între rezultatele în plan social şi cauze, iar pe de altă parte, între diferitele aspecte
corelate ale vieţii sociale; de exemplu, între venituri şi consum; între morbiditate, condiţiile
generale de trai, gradul de dezvoltare a infrastructurii sanitare şi accesul la serviciile sanitare.
Deşi, la prima vedere, definirea indicatorilor sociali pare simplă şi chiar inutilă, ea s-a
dovedit o problemă dificilă şi, totodată, de mare importanţă practică. Dificultatea provine din
următoarele motive:
- fenomenele şi procesele sociale au un caracter multidimensional (economic, politic,
cultural, psihologic, etc.), exprimând simultan raporturi între oameni, raportul oamenilor
cu natura, raportul cu sisteme de reprezentare a realităţii;
- înţelegerea, interpretarea şi, în consecinţă, evaluarea şi măsurarea proceselor sociale
sunt condiţionate de criterii sau puncte de referinţă foarte diferite, la nivel societal şi
individual, ce au motivaţii de rezonanţă economică, ideologică, morală, etc.;
- caracterul eterogen al fenomenelor şi proceselor sociale nu permite cu uşurinţă
evaluări globale bazate pe adoptarea unei singure unităţi de măsură, aşa cum s-a
convenit pentru procesele din economie (moneda), motiv pentru care nu pot fi realizate
decât măsurări şi agregări parţiale pentru diferite aspecte ale vieţii sociale;
- domeniul social nu dispune încă de o bază teoretică suficient de elaborată pentru a
permite tratarea unei probleme fără a porni de la o analiză prealabilă care să motiveze
abordarea respectivă.

Ca atare, indiferent de accepţiunea – mai largă sau mai restrânsă – dată indicatorilor
sociali, de perspectiva – societală sau individuală, economică sau sociologică – din care privim
problema şi fără intenţia de a contribui la mărirea numărului şi varietăţii definiţiilor date
indicatorilor sociali, există un acord cvasigeneral în a considera indicatorii sociali o măsură,
respectiv o mărime statistică, ce exprimă starea şi evoluţia condiţiilor de viaţă şi
circumstanţele ei. Pentru o mai bună circumscriere a noţiunii de indicator social sunt necesare
unele precizări:
- un indicator social are întotdeauna ca element principal de referinţă fiinţa umană,
privită fie ca individ, fie în cadrul unei colectivităţi mai restrânse (familie, gospodărie,
categorie socio-economică, judeţ, zonă urbană sau rurală, etc.), fie la nivelul întregii
populaţii;
- un indicator social este o măsură concretă. El este de natură să exprime statistic un
aspect cantitativ sau calitativ, specific unui domeniu identificat a răspunde unei nevoi
sociale pentru întreaga populaţie sau pentru anumite categorii ale acesteia;
- un indicator social reflectă un singur aspect (o stare, o distribuţie, o evoluţie, etc.) al
unui fenomen, proces sau domeniu social;
- elaborarea de indicatori sociali specifici unui domeniu nu exclude ci, dimpotrivă,
favorizează construirea unor indicatori mai agregaţi cu o putere de expresie mai
sintetică;
- caracterizarea unui domeniu social poate fi realizată în bune condiţii, alegând
indicatorii cei mai semnificativi, cu o supraîncărcare cu indicatori poate difuza
informaţia.

Aşadar, sfera de cuprindere a indicatorilor sociali este dependentă de:


- ceea ce se consideră, la un moment dat, că este important pentru existenţă şi se
conturează a fi sau a deveni un domeniu social;
- progresele realizate în măsurarea fenomenelor sociale;
- capacitatea de înregistrare, prelucrare şi organizare a informaţiei primare, posibilitatea
punerii rapide în circulaţie a indicatorilor.
Indicatorii sociali trebuie să răspundă unor nevoi practice. De aceea este necesar ca în
procesul de elaborare a acestora să se ţină seama de două categorii de cerinţe, care circumscriu,
în bună măsură, sfera indicatorilor sociali.
Prima categorie se referă la procesul de transpunere – în expresie numerică
– a unor concept ştiinţifice ce reflectă viaţa socială. În acest proces este necesar să
se urmărească dacă şi cât de bine răspunde indicatorul propus caracterizării domeniului social
căruia îi este asociat, care este puterea sa de expresie.
Cea de-a doua categorie de cerinţe vizează unele aspecte mai apropiate de metodologia
statistică şi se referă la exactitatea (acurateţea), posibilitatea formării cu ajutorul
lor a unor serii de timp sau longitudinale, culegerea de date, etc.
Aspectele conceptuale şi tehnice ale construcţiei indicatorilor sociali se circumscriu, de
regulă, unui domeniu social precis, indicatorii fiind baza unor analize profunde, multilaterale, a
tuturor aspectelor care caracterizează domeniu respectiv, a relaţiilor sale cu alte subsisteme.

Din acest punct de vedere, indicatorii sociali construiţi trebuie să îndeplinească anumite
condiţii:

a) Să fie relevant pentru un domeniu dat; aceasta însemnă ca el să “corespundă”


conţinutului domeniului social respectiv şi să furnizeze informaţii care să desemneze
caracteristicile principale ale acestuia.
Un indicator social este relevant dacă:
- este adecvat scopului pentru care a fost creat, adică răspunde funcţiei pe care trebuie
s-o îndeplinească;
- dacă singur sau împreună cu alţi indicatori oferă informaţii pertinente despre relaţiile
dintre rezultatele obţinute în planul bunăstării şi cauzele care au determinat astfel de rezultate.

b) Din multitudinea de indicatori să fie selectat un număr relativ mic de


indicatori care să încorporeze cât mai multă informaţie.

Aceştia sunt, de regulă, indicatori care exprimă media. Însă, indicatorii medii s-au
dovedit a fi insuficienţi pentru cunoaşterea în profunzime a unui fenomen social. Dar
acompaniind acest indicator cu alţii care evidenţiază o creştere mai rapidă a veniturilor pentru
unele categorii de populaţie şi o scădere pentru altele, informaţia se îmbogăţeşte prin
dezagregare. În procesul de dezagregare a indicatorilor sociali este important, pe de o parte,
să se evite o fărâmiţare excesivă care pulverizează informaţia şi, pe de altă parte, să se obţină
un anumit echilibru între ceea ce este practic posibil de realizat cu informaţia disponibilă şi ceea
ce este în mod ideal dezirabil şi poate deveni un impuls pentru dezvoltări viitoare ale
indicatorilor sociali. O menţiune specială trebuie făcută în legătură cu dezagregările standard,
după: vârstă, sex, tipul gospodăriei, utile pentru determinarea indicatorilor corespunzători
exigenţelor comparaţiilor internaţionale.

c) Un indicator social trebuie conceput ca un element al unui sistem. Aceasta


înseamnă, pe de o parte, ca un indicator să corespundă unui domeniu social
şi, pe de altă parte, ca activitatea de construcţie şi de perfecţionare a acestuia s ă se
realizeze într-un cadru de integrare a statisticii sociale ca un tot şi de
integrare a acesteia cu statisticile demografice şi alte statistici înrudite.
În acest sens, fiecare indicator trebuie să îndeplinească o dublă cerinţă:
- de specificitate, adică să se poată crea cu ajutorul său serii de date
corespunzătoare unui anumit domeniu social;
- de integrare în setul de indicatori care caracterizează domeniul respectiv, precum şi
în ansamblul sistemului indicatorilor sociali, putându-se evidenţia, pe această bază, principalele
raporturi dintre diferitele domenii sociale.
Originalitatea conceptului de indicator social integrat într-un sistem derivă din faptul că
permite o abordare integratoare a cuantificării unei game largi de fenomene sociale. Utilizat
izolat, un indicator sau un set de indicatori poate evidenţia apariţia unei probleme sociale, dar nu
şi cauzele sale. Un indicator singur nu este purtător al unor cunoştinţe care să conducă la
măsuri de politică economic sau socială, dar poate trage un semnal de alarmă legat de
necesitatea unei investigaţii atente.

d) O cerinţă de ordin secundar, dar de mare importanţă în plan metodologic şi practic,


este aceea legată de posibilitatea efectuării, cu ajutorul indicatorilor sociali, a unor
comparaţii internaţionale.

Pentru a răspunde acestei cerinţe, indicatorii corespunzători unor domenii sociale trebuie
să îndeplinească o serie de condiţii prealabile:
- să fie racordaţi la o schemă conceptuală unitară;
- să se raporteze la un domeniu social cu o sferă comparabilă;
- să corespundă unor definiţii normalizate;
- să fie calculaţi pe baza unor metode şi formule general acceptate.

Cea de-a doua categorie de cerinţe se referă la aspectele de ordin metodologic, şi


anume:
- frecvenţa, cerinţă care rezultă din faptul că fiecare fenomen social îşi are propriul
său ritm, propria sa evoluţie; este necesar un anumit interval de timp ca să fie sesizată o
evoluţie semnificativă şi un altul pentru ca aceasta să fie înregistrată statistic. Perioada
diferă de la un indicator la altul.
- claritatea, adică să fie uşor de interpretat.
Din nevoia practică de utilizare corectă şi cu mai multă uşurinţă, indicatorii sociali pot
fi grupaţi în mai multe categorii.
O categorie frecvent întâlnită în literatură este aceea care are la bază perspectiva –
societală sau individuală – dinspre care se analizează starea şi evoluţia unui fenomen sau
proces social.
Conform acestui criteriu, indicatorii sociali sunt grupaţi în:

a)Indicatori obiectivi care se referă la cei care exprimă aprecieri cu privire la starea
şi evoluţia unui domeniu social, la factorii lor determinanţi. Ei pun de regulă accentul pe
aspectul economic al problemelor sociale. Indicatorii obiectivi constituie un punct principal de
sprijin în procesul de luare a deciziilor în plan social şi economic, având astăzi răspândirea cea
mai largă şi constituindu-se ca obiect al activităţii numeroaselor instituţii specializate
guvernamentale, interguvernamentale şi internaţionale.

b)Indicatori subiectivi sau de percepţie care oferă informaţii cu privire la


percepţia, aprecierea, la nivel de individ sau grup social, a unui fenomen sau proces social.
Percepţia de către indivizi sau categorii de persoane este un aspect fundamental al bunăstării şi
o componentă necesară şi important a unui program de indicatori sociali. Acest tip de informaţii
oferă o nouă dimensiune asupra realităţii şi poate, de asemenea, să scoată în evidenţă anumiţi
factori obiectivi care n-au fost sesizaţi anterior ca fiind semnificativi. Astfel de indicatori sunt
utili în cazul în care cercetările statistice nu pot fi realizate sau datele pot fi disponibile doar cu
foarte mare întârziere.
Indicatorii sociali mai pot fi clasificaţi în funcţie de fenomenul sau procesul pe care îl
caracterizează:
a) indicatori de rezultat (sau de obiectiv) – estimează eficacitatea unor măsuri de politică
promovată într-un domeniu şi informează asupra gradului de realizare a obiectivului ;
b) indicatori de factor (sau mijloc de realizare) – sunt consideraţi ca indicatori referitori
la
mijloace de realizare a obiectivelor respective.
Această clasificare este de regulă utilizată în legătură directă cu formularea şi
urmărirea realizării unor obiective precise în plan social. Aşa cum sugerează şi denumirea lor,
indicatorii sociali au fost “inventaţi” pentru caracterizarea cât mai corectă şi completă a
bunăstării individuale.

Indicatorii sociali îndeplinesc sau pot îndeplini două funcţii majore:


1) funcţia de măsură a nivelului şi distribuţiei bunăstării individuale. Conceptul de
“bunăstare” trebuie să fie transpus în plan operaţional. Deşi există în plan teoretic şi practic o
experienţă relativ bogată în delimitarea componentelor bunăstării, ale nivelului de trai şi
calităţii vieţii, se poate aprecia că nu s-a reuşit pe deplin surprinderea în indicatori relevan ţi a
tuturor faţetelor şi circumstanţelor condiţiilor de viaţă ale unei colectivităţi umane.
2) funcţia de instrumente de orientare socială şi control al realizării obiectivelor
stabilite.
Această funcţie este pusă în evidenţă, pe de o parte, de faptul că indicatorii sociali pot
fi utilizaţi ca “normative” în cadrul unor programe de politică socială posibil sau necesar a fi
atinse într-un anumit interval de timp. Pe de altă parte, unii indicatori sociali, îndeosebi cei care
reflectă factorii de influenţă a condiţiilor de viaţă, pot şi sunt utilizaţi ca elemente de
fundamentare a unor orientări în plan economic.
În concluzie am putea afirma că o politică socială consistentă presupune cuprinderea
fenomenelor şi proceselor sociale într-o concepţie care să ofere un tablou al ansamblului
aspectelor vieţii umane, din care să se poată desprinde principalele elemente ce caracterizează
rezultatele şi factorii care influenţează aceste rezultate. Într-o astfel de viziune, abordările
sectoriale, şi deseori sub egida unor instituţii administrative foarte disparate, devin insuficiente,
datorită faptului că între diferitele componente ale vieţii sociale există multiple raporturi pe
care o astfel de abordare nu le poate surprinde. De aceea, cuprinderea şi dezvoltarea indicatorilor
sociali într-un cadru integrat, bazat, în primul rând, pe selectarea unor domenii care corespund
fenomenelor şi proceselor sociale reale şi, în al doilea rând, pe caracterizarea aspectelor
cantitative şi calitative ale acestora, este o necessitate imperioasă.

8.6. Sistemul indicatorilor sociali

În alcătuirea unui sistem de indicatori sociali s-au avut în vedere două premise de bază:
- prima premisă se referă la progresele realizate în ţara noastră în măsurarea
fenomenelor şi proceselor sociale, a nivelului de trai şi calităţii vieţi. Dinamica vieţii sociale şi
cerinţa cunoaşterii atente a evoluţiilor din această sferă, a factorilor care determină în special
fenomene negative, obligă la îmbogăţirea permanentă a informaţiei statistice, atât asupra
domeniilor pentru care există o bună acoperire cu indicatori în scopul surprinderii unor aspecte
noi, cât şi asupra altor segmente ale vieţii sociale acoperite insuficient sau încă neacoperite cu
indicatori.
- cea de a doua premisă se referă la posibilitatea ca sistemul indicatorilor sociali să se
alinieze cadrului metodologic orientativ de integrare a statisticii sociale şi demografice cu
statistica economică şi alte statistici înrudite, fiind bazat pe standarde şi orientări acceptate la
nivel internaţional. Un astfel de cadru este oferit de instituţiile specializate ale ONU. Acesta
constituie un element de referinţă fundamental în selectarea domeniilor sociale şi a setului de
indicatori care caracterizează fiecare domeniu în raport cu problematica social specifică
diferitelor ţări, favorizând elaborarea unui sistem de indicatori care să permită şi efectuarea de
comparaţii internaţionale privind dezvoltarea socială.

Referindu-ne la domeniile sociale, subliniem că, în principiu, toate aspectele vieţii


sociale trebuie acoperite cu indicatori. În practică însă realizările sunt mult mai modeste
datorită unor cauze care ţin, în special, de complexitatea vieţii sociale, de posibilităţile limitate
de cuantificare a fenomenelor şi proceselor sociale. În selectarea domeniilor sociale pentru care
este indispensabilă elaborarea de indicatori, se bazează pe analiza principalelor aspecte ale vieţii
sociale sugerate de problematica generală a nivelului de trai şi de semnalele date de realitate.
Lista alcătuită referitoare la domenii şi indicatori sociali are un evident caracter deschis.
Ea se poate modifica şi / sau îmbogăţi în funcţie de evoluţia fenomenelor şi proceselor
din sfera socială, de cerinţele de informare în cadrul fiecărei perioade, de necesitatea adâncirii
analizei pentru un domeniu sau altul, de progresele în cunoaşterea şi măsurarea fenomenelor din
sfera socială.

Indicatori sociali pe domenii


Domeniul populaţiei este tratat, cel mai adesea , de sine stătător, pentru că starea şi
evoluţiile fenomenelor şi proceselor demografice sunt de multă vreme cunoscute drept subiect
distinct de preocupare în sistemul ştiinţelor sociale. Populaţia în totalitatea sau numai segmente
ale acesteia constituie subiectul ansamblului preocupărilor din sfera socială şi economică, fiind
axul de legătură la care este racordată întreaga activitate economico-socială.

Populatia
Populaţia reprezintă, prin urmare, principalul punct de plecare pentru orice evaluare a
domeniului social. De aceea, toate statisticile sociale debutează cu indicatori referitori la
populaţie.
Mai mult se constată o tendinţă cu largi rezonanţe în rândul specialiştilor, promovată de
mai mult timp de către organismele specializate ale ONU, de integrare a statisticii sociale cu
statistica demografică şi cu alte statistici înrudite, în idea standardizării unor indicatori şi
alcătuirii unor serii de date posibil de utilizat şi în lucrări de comparaţii internaţionale.
a) Mărimea, structura şi fluxurile populaţiei
Indicatorii referitori la mărimea şi structura populaţiei pe sexe, grupe de vârstă,
naţionalităţi sau grupuri etnice şi la ritmurile modificărilor acestora sunt esenţiali pentru
înţelegerea – în sine – a trendurilor pe care le înregistrează populaţia; de asemenea, pentru
înţelegerea impactului lor asupra condiţiilor şi problemelor economice şi sociale, asupra cererii
şi utilizării bunurilor şi serviciilor, pentru explicarea ratelor şi modalităţilor de participare la
viaţa economică şi socială.
Un segment important al indicatorilor demografici pentru conturarea politicilor sociale îl
reprezintă cei referitori la structura pe grupe de vârstă şi la trendul acestei structuri. O atenţie
specială capătă grupa de vârstă până la 15 ani; tinerii în vârstă de 15-24 ani şi vârstnicii de
peste 60-65 ani; de asemenea, structura după sex în cadrul grupelor de vârstă. Ei sunt indicatori
cu o semnificaţie deosebită pentru relevarea procesului de îmbătrânire a populaţiei, caracteristic
ţărilor europene. Mărimile acestor indicatori, în special proiecţiile acestora, constituie
e3lementele de referinţă pentru politica în domeniul ocupări şi al veniturilor. Deosebit de
semnificativă din perspective politicii sociale este rata de dependenţă, expresie indirectă a
capacităţii economice de susţinere a politicii sociale, a sarcinilor sociale ce revin unei persoane
în vârstă aptă de muncă.
Indicatorii referitori la fluxurile populaţiei (exprimate de: naşteri, decese, migraţie)
explică tendinţele în componentele populaţiei naţionale, în modificarea numărului şi structurii
populaţiei. Astfel, clasificările după sex, vârstă, categorie socio-profesională, naţionalitate sau
grup etnic, judeţe, etc., permit identificarea unor grupuri de populaţie cu un comportament
demografic specific, iar ritmul de creştere a populaţie din astfel de grupuri, asociat cu diferite
componente ale bunăstării, furnizează informaţii utile pentru fundamentarea unor măsuri de
politică socială.
De mare importanţă sunt indicatorii privind natalitatea şi fertilitatea factori esenţiali ai
modificărilor demografice cu implicaţii pe termen lung, sociale şi economice, aceşti indicatori
făcând legătura în principal cu politica familială; de asemenea, indicatorii de mortalitate
(generală şi îndeosebi infantilă) care fac trimitere cu deosebire la politica în domeniul
sănătăţii, la ansamblul condiţiilor de existenţă.

b) Distribuţia geografică a populaţiei.


Creşterea rapidă a populaţiei în zonele urbane generează probleme sociale noi legate de:
aglomerări urbane, alimentare cu energie electrică şi apă, transport, ofertă de bunuri şi servicii,
îngrijire medicală şi chiar un anumit tip de sărăcie. Cunoaşterea unor asemenea probleme
presupune informaţii şi respectiv indicatori, legaţi, în primul rând, de distribuţie geografică şi
densitatea populaţiei.
În strânsă legătură cu distribuţia geografică a populaţiei, o importanţă aparte prezintă
gradul de satisfacere a nevoilor de locuinţe, care în sine este o problemă ce solicită o
informaţie adecvată, prin faptul că reprezintă o componentă majoră a nivelului de trai. Legat
de locuinţe, o primă grupă de indicatori se referă le stocul de locuinţe, caracteristicile
locuinţelor şi distribuţia acestora pentru diferite categorii ale populaţiei. Ei oferă informaţii
care permit identificarea categoriilor de populaţie cu spaţiu de locuit necorespunzător. Astfel de
informaţii oferă şi indicatorii referitori la gradul de aglomerare a locuinţelor, exprimat de
ponderea care ocupă locuinţe în care densitatea standard pe o cameră este depăşită (de ex.: o
persoană pe o cameră); aceşti indicatori sunt o expresie a aspectelor calitative ale locuirii.
Calitatea locuirii este influenţată (depinde) de:
- accesibilitatea fizică la elemente de confort, înţeleasă în sensul existenţei
infrastructurii de tip urban: racordarea la reţeaua de distribuire a energiei electrice, termice, a
apei, gradul de dotare a locuinţei cu baie, telefon, etc.;
- accesibilitatea economică, de disponibilitatea resurselor financiare – la nivelul familiei
pentru cumpărarea de locuinţe şi / sau pentru utilizarea de servicii care conferă locuinţelor
confortul confortul necesar. Acest aspect poate fi relevat de indicatori care se referă la
cheltuielile pe care le absoarbe satisfacerea nevoii de locuinţă.
Ponderea cheltuielilor legate de locuinţă în totalul cheltuielilor de consum ale diferitelor
categorii de familii şi structura cheltuielilor cu locuinţa pe principalele lor componente (chirie,
consum de energie electrică, termică, etc.) constituie un important punct de reper pentru factorii
de decizie din sfera socială. Având în vedere că problemele condiţiilor de locuit trebuie privite
şi analizate nu în sine, ci în raport cu caracteristicile economice şi sociale ale spaţiului în care se
află amplasată locuinţa (acestea fiind diferite în mediul urban şi în mediul rural şi chiar în
localităţi de acelaşi tip), se conturează necesitatea studierii şi înregistrării proceselor şi
fenomenelor legate de caracteristicile mediului exterior locuinţei (de ex.: calitatea mediului
înconjurător), care influenţează direct modul şi condiţiile de viaţă, activitatea economică,
sănătatea, relaţiile sociale, etc.

c) Familii şi gospodării.
Strâns legat de fenomenele demografice şi situaţia locuinţelor şi a gospodăriilor, un
interes aparte îl prezintă problemele legate de formarea familiilor, dimensiunea şi componenţa
gospodăriilor, factori fundamentali care influenţează condiţiile de viaţă ale populaţiei.
Indicatorii legaţi de formarea şi disoluţia familiilor, de structurarea gospodăriilor sunt
importanţi şi în legătură cu cererea viitoare de bunuri şi servicii, în special cea legată de
locuinţă şi de alte bunuri de uz casnic. De asemenea, clasificările pe medii (urban / rural) în
funcţie de anumite caracteristici demografice şi alcătuirea, pe această bază, de serii de date,
oferă informaţii asupra modificărilor ce au loc în modelul familiei tradiţionale, utile pentru
cunoaşterea direcţiei în care se structurează în perspectivă.

Sănătatea
Starea de sănătate a populaţiei, resursele utilizate pentru serviciile de sănătate,
accesibilitatea populaţiei la aceste servicii sunt subiecte sociale de interes major pentru orice
societate; aceasta deoarece sănătatea fizică şi mentală reprezintă condiţia indispensabilă a
participării fiecărei persoane la viaţa economică şi socială, a bucuriei de a trăi, determinând
însăşi durata vieţii. În altă ordine de idei, persoanele bolnave constituie o categorie care trebuie
ocrotită în mod deosebit, pentru care este importantă mobilizarea de resurse şi o orientare
adecvată a utilizării lor.
Datorită numeroaselor dificultăţi legate de conceptualizarea noţiunii de sănătate s-au
conturat mai multe categorii de indicatori, referitori la:

a) Starea de sănătate, reflectată de indicatorii ce urmăresc în principal mortalitatea


şi morbiditatea; în această categorie se pot include şi indicatori referitori la persoanele cu
handicap.
Indicatorii referitori la mortalitate, pe cauze, vârstă, sex, evidenţiază situaţiile şi
circumstanţele cele mai importante ce conduc la deces şi desemnează categoriile de populaţie
vulnerabile din acest punct de vedere. O atenţie specială este acordată mortalităţii perinatale
(neonatale şi postneonatale), indicator asociat deceselor ce survin înainte de naştere şi în prima
lună a vieţii. Indicatorii privind ratele mortalităţii perinatale şi infantile sunt utili nu numai
pentru evaluarea stării de sănătate, ci şi pentru previzionarea creşterii demografice, pentru
politicile ce se promovează în domeniul educaţiei, locuinţelor, etc. Rata mortalităţii pe vârste
este utilă şi pentru determinarea seriilor de indicatori care exprimă speranţa de viaţă la naştere
şi la anumite vârste, indicatori care pot constitui elemente de referinţă pentru măsurile ce
vizează practic toate domeniile politicii sociale: venituri şi consum, asigurări sociale,
învăţământ, familie, etc.
Indicatorul cel mai cunoscut şi familiar – speranţa de viaţă la naştere – este considerat
mai degrabă un indicator de sinteză al nivelului de trai, cumulând şi influenţa unor factori cum
sunt cei genetici, condiţiile generale de existenţă, etc. Indicatorii referitori la morbiditate dau
informaţii asupra numărului şi proporţiei persoanelor suferinde, respectiv asupra numărului şi
ponderii persoanelor afectate de diferite boli, persoanelor cu deficienţe fizice sau care suferă de
boli cronice, etc. Aceşti indicatori permit delimitarea grupelor de populaţie la care morbiditatea
este cea mai ridicată, iar în cadrul acesteia, identificarea principalelor cauze ale morbidităţii.
Deosebit de utili sunt şi indicatorii privind durata bolii, restricţionarea activităţii, aceasta
din urmă putând fi concretizată prin numărul de zile de concediu pentru incapacitate temporară
de muncă. Prin dezagregare se pot obţine indicatori ce permit corelaţii cu domeniul asigurărilor
sociale, cu cel privind ocuparea şi condiţiile de muncă, fiind utili pentru estimarea necesarului
de resurse în vederea susţinerii materiale a persoanelor cu incapacitate de muncă, pentru
aprecierea timpului de muncă pierdut în diferite ramuri de activitate, profesii, etc.

b) Servicii de sănătate şi resurse. Indicatorii privind disponibilitatea, utilizarea şi


performanţele serviciilor de sănătate descriu mijloacele de prevenire a îmbolnăvirilor, eficienţa
acţiunilor de medicină preventivă şi curativă. Aceşti indicatori permit evaluări ale cerinţelor
dezvoltării reţelei sanitare în profil teritorial, ale necesarului de cadre medicale, pe profile mari
de specializare, ale distribuirii sau redistribuirii lor în teritoriu. Indicatorii referitori la utilizarea
serviciilor de sănătate oferă informaţii asupra gradului în care populaţia utilizează astfel de
servicii, de ex.: numărul şi proporţia naşterilor asistate de medici sau de cadre medicale
pregătite, numărul şi proporţia populaţiei spitalizate, proporţia persoanelor care beneficiază de
consultaţii medicale.
Deosebit de utili sunt şi indicatorii referitori la cheltuielile pe care familiile le fac pentru
procurarea de medicamente şi pentru servicii de sănătate plătite. Ei sunt esenţiali pentru
aprecierea puterii de cumpărare a veniturilor, cunoscându-se, de ex., că în cazul anumitor
categorii de familii (de pensionari, familii u mulţi copii, etc.) cheltuielile pentru îngrijirea
sănătăţii ocupă un loc important în structura cheltuielilor de consum.

Învăţământul
Nivelul de cunoştinţe, educaţie şi pregătire profesională constituie o condiţie esenţială
a participării individului la viaţa economică şi socială, a obţinerii de venituri şi condiţii de
existenţă satisfăcătoare.
Indicatorii sociali referitori la învăţământ permit evidenţierea raporturilor cu:
- domeniul demografic (populaţie) prin intermediul fiinţei umane din diferite grupe de
vârstă, antrenată în procesul educaţional;
- alte domenii precum: sănătate, cultură, utilizarea timpului liber, acestea având acţiune
directă asupra dezvoltării personalităţii umane. În consecinţă, indicatorii referitori la
învăţământ se pot grupa în trei categorii.

Acestea se referă la:


a) Nivelul de instruire a populaţiei – indicatorii din această categorie se referă la
rezultatele finale ale procesului de învăţământ, existente în formă de stoc. Ele sunt măsurate
prin
indicatori referitori la stocul de învăţământ exprimat sintetic de numărul mediu de ani de
şcoală pe locuitor. Rezultatele finale ale sistemului de învăţământ pot fi măsurate prin
indicatori privind structura populaţiei pe nivele de şcolarizare. Aceşti din urmă indicatori sunt o
măsură indirectă a capacităţii şi calificării indivizilor, indicatori utilizaţi în proiectarea
serviciilor de învăţământ sau a nevoii de servicii educaţionale.
În acest scop, sunt importante clasificările după criteriul vârstei şi sexului, îndeosebi
pentru populaţia din grupele de vârstă tinere.

b) Servicii de învăţământ – Indicatorii privind utilizarea serviciilor de învăţământ


şi distribuţia acestora se concentrează asupra descrierii modului în care diferitele categorii de
populaţie utilizează în fapt serviciile de învăţământ. Indicatorii referitori la utilizarea de către
populaţia şcolară a serviciilor de învăţământ, concretizaţi în numărul şi structura populaţiei
şcolare, nu oferă însă informaţii asupra aspectelor calitative ale pregătirii şcolare. Un loc
distinct în cadrul sistemului de pregătire îl ocupă pregătirea profesională şi educaţia în cazul
adulţilor. Informaţiile referitoare la acest segment, detaliate pe sexe şi grupe de vârstă ale
populaţiei incluse în sistemul de pregătire, au relevanţă pentru legăturile ce se pot face în
special cu şomajul şi posibilităţile de reinserţie profesională a şomerilor, precum şi cu
condiţiile generale de existenţă.

c) Resurse – cel mai sintetic indicator ce ar reflecta acest aspect al problemei l-ar
constitui costul total al învăţământului, în medie pe un elev, student. Acest indicator reflectă un
aspect important: acela al adecvabilităţii şi eficienţei costurilor serviciilor de învăţământ.
Determinarea lui pe nivele de învăţământ oferă informaţii asupra necesarului de cadre
didactice, pe nivele şi specialităţi, iar clasificarea pe judeţe asigură informaţii asupra
diferenţelor în teritoriu şi, respectiv, asupra distribuţiei acestor resurse în funcţie de necesar.
Indicatorii privind cheltuielile publice pentru învăţământ ce revin pe un elev, student, pe nivele
de învăţământ dau măsura efortului statului pentru educaţia pentru şcoală. O altă categorie de
cheltuieli pentru învăţământ este aceea legată de investiţiile efectuate în acest domeniu.
Indicatorii privind investiţiile pot constitui elemente de referinţă pentru determinarea
necesarului investiţional în învăţământ. Un indicator important pentru o mai bună cunoaştere a
bugetului familiilor cu copii, a puterii de cumpărare a veniturilor acestora, îl reprezintă un
indicator care să reflecte cheltuielile pe care familiile le fac cu educaţia copiilor (rechizite,
meditaţii, etc.).

Ocuparea forţei de muncă şi condiţii de muncă


Studierea acestui domeniu este necesar pentru a da răspunsuri, iniţial, unor aspecte cu
character preponderent economic şi, ulterior, şi unora cu caracter social. Punctul de reper în
alegerea indicatorilor care să permită relevarea principalelor aspecte cu caracter social ale
ocupării îl reprezintă semnificaţia ocupării unui loc de muncă de către persoane apte de
muncă.
Exercitarea dreptului de muncă, ocuparea unui loc de muncă de către toate persoanele
apte şi obţinerea, pe această bază, a unui câştig ce permite satisfacerea nevoilor de trai,
calitatea condiţiilor de muncă şi satisfacţia individului în viaţa de muncă sunt aspecte deosebit
de importante ale bunăstării.

În cadrul acestui domeniu se pot distinge patru grupe de indicatori:


a) Gradul de participare a forţei de muncă la producţia socială –
indicatorii din această grupă reflectă modalitatea de înţelegere şi acţiune privind exercitarea
dreptului la muncă, drept fundamental al omului. Astfel, ei sunt o expresie a măsurii în care
populaţia în vârstă aptă de muncă este încadrată în procesul producţiei sociale. Detalierile pe
grupe de vârstă, sexe, medii, ramuri, judeţe, forme de proprietate, etc., permit analiza
comparativă cu numărul forţei de muncă disponibile, caracteristicile principale ale ocupării,
rezervele de creştere a gradului de ocupare, categoriile de populaţie care ridică probleme în
această privinţă. Analiza acestor date poate sugera direcţiile de acţiune pentru asigurarea unui
grad înalt de ocupare a forţei de muncă disponibile, utilizând instrumente economice şi sociale,
pentru flexibilizarea procesului de ocupare, astfel încât să fie satisfăcute concomitent cerinţele
utilizării eficiente a forţei de muncă.
Indicatorii referitori la ocupare permit:
- evidenţierea acelor categorii de populaţie la care se manifestă fenomenul de şomaj sau
ocupare parţială, în profil de ramură, teritorial, etc., sugerând direcţii de acţiune pentru
soluţionarea acestei probleme;
- calcularea ratei de dependenţă într-o formulă mai rafinată, foarte utilă pentru
elaborarea
unor măsuri de politică socială în domeniul securităţii sociale, al învăţământului, etc.
Indicatorii referitori la forţa de muncă intrată pentru prima dată pe piaţa muncii şi cei
care reflectă părăsirea definitivă a locului de muncă prin pensionare sau deces oferă informaţii
privind principalele fluxuri spre şi dinspre forţa de muncă, iar legătura cu noii absolven ţi pe
diferitele trepte de învăţământ permite comparaţii între necesarul şi disponibilitatea de locuri de
muncă, element important în realizarea unui echilibru pe acest plan. Indicatorii privind speranţa
vieţii de muncă constituie o măsură utilă pentru conturarea modelului de ocupare, pentru
caracterizarea posibilităţilor de câştig şi de garantare a resurselor pentru existenţă.

b) Şomajul – indicatorii cuprinşi în această grupă pot semnala prezenţa sau absenţa
posibilităţilor de ocupare pentru anumite categorii de forţă de muncă, unele caracteristici ale
categoriilor de populaţie ocupată la care se manifestă un fenomen de şomaj pronunţat. Pot
indica, de asemenea, ramurile de activitate, profesiile care se confruntă cu o lipsă sau cu un
surplus de locuri de muncă. Corelaţi cu indicatorii referitori la calificare, remunerare, vârstă,
sex, condiţii de muncă, etc.
c) Remunerare. Pentru a furniza indicaţii asupra veniturilor din muncă şi asupra
legăturii lor cu bunăstarea este necesară elaborarea de indicatori care să reflecte mărimea
veniturilor din remunerare în preţurile curente şi constante, pentru diferite categorii de populaţie
ocupată, clasificate pe ramuri de activitate, sexe, profesie, etc. Nivelul realizat al câştigului
poate să difere foarte mult. De aceea, construirea unor indicatori care să reflecte diferenţele în
ceea ce priveşte nivelul câştigului pentru diferitele categorii de populaţie ocupată este foarte
importantă pentru formularea unor măsuri de politică a veniturilor, care să vină în sprijinul
realizării obiectivelor, atât în domeniul ocupării, cât şi în cel al nivelului de trai. Analiza
veniturilor din muncă în contextul mai general al formării veniturilor la nivelul familiilor, al
gospodăriilor, oferă puncte de sprijin pentru elaborarea unor măsuri în domeniul mai vast al
veniturilor populaţiei.

d) Condiţii de muncă – indicatorii din această grupă definesc calitatea vieţii de


muncă. Indicatorii privind timpul consacrat muncii se referă la numărul mediu de ore efectuate
săptămânal de persoanele ocupate.
Aceştia se referă la:
- categoriile de populaţie ocupată care beneficiază de durate mai mici ale săptămânii de
lucru sau care lucrează un număr mai mare de ore decât durata normală a săptămânii de lucru;
- relaţia ce se formează între timpul lucrat de diferitele categorii de populaţie şi nivelul
salariului sau al veniturilor totale din muncă;
- situaţiile care duc la reducerea timpului de muncă şi concomitent la reducerea
venitului din acest motiv; sunt esenţiale informaţiile privind cauzele care au condus la
diminuarea timpului de muncă pentru diferitele categorii de persoane ocupate.
O cauză a neutilizării timpului de muncă este absenteismul. Evidenţierea sa permite
constatării privind cauzele acestuia şi posibilităţile de diminuare a lui prin măsuri de politică
economică şi / sau socială.

Din reglementările legale se pot obţine date privind numărul de zile de concediu de
odihnă pentru salariaţi, precum şi numărul total de zile libere. Extinderea calculului
indicatorului asupra întregii populaţii ocupate ar oferi informaţii referitoare la timpul total de
muncă şi de odihnă al populaţiei ocupate, aspecte importante ce influenţează bunăstarea,
calitatea vieţii.

Veniturile şi consumul populaţiei


Mărimea veniturilor, nivelul şi caracteristicile consumului diferitelor categorii ale
populaţiei constituie, în sine, un subiect de preocupare socială, dar reprezintă şi o zonă de
legătură cu alte domenii sociale şi economice.

a) Veniturile reprezintă unul din factorii-cheie care influenţează nivelul de trai;


distribuţia veniturilor determină diferenţe în satisfacerea trebuinţelor, explicând gradul de
asigurare a existenţei diferitelor categorii de populaţie. Nivelul, evoluţia şi distribuţia
veniturilor populaţiei pot fi reflectate de indicatori care rezumă posibilităţile, respectiv resursele
de care dispune populaţia pentru satisfacerea nevoilor sale.
Indicatorii din acest domeniu sunt:
- sursele de formare a veniturilor populaţiei, respectiv veniturilor din muncă şi
elementelor de redistribuire. Acestea permit obţinerea de date asupra veniturilor totale încasate
de populaţie, precum şi asupra veniturilor sale disponibile, ce dă măsura reală a capacităţii
gospodăriilor (familiilor) de a-şi satisface nevoile lor de consum şi de economisire.
- distribuţia gospodăriilor după nivelul veniturilor, distribuţie construită nu numai
pentru întreaga populaţie, ci şi pentru principalele sale categorii. Indicatorii referitori la
distribuţia gospodăriilor sau a indivizilor după nivelul veniturilor dau posibilitatea evaluării
gradului de inegalitate în ceea ce priveşte nivelul veniturilor obţinute de diferitele categorii de
populaţie. Deosebit de important pentru evaluări în domeniul nivelului de trai este calculul
veniturilor reale (salarii, pensii, etc.) – aceasta în scopul determinării efectului cumulat al
evoluţiei veniturilor nominale şi a preţurilor de consum asupra satisfacerii nevoilor populaţiei.

b) Consumul. Pentru caracterizarea acestui domeniu se practică două categorii de


indicatori: - în expresie bănească, atunci când se referă la ansamblul consumului populaţiei;
- în expresie naturală, atunci când se referă la alimente, bunuri de folosinţă îndelungată
sau unele servicii. Indicatorii privind vânzările cu amănuntul către populaţie reflectă aspectele
mecanismului de satisfacere a nevoilor.
Un tablou de ansamblu asupra consumului populaţiei poate fi oferit de următorii
indicatori:
- consumul final al populaţie, dă măsura cea mai completă asupra nivelului de trai.
Calculat pe un locuitor şi pe componente (privat, public), el permite efectuarea unor corelaţii la
nivel macroeconomic.
- cheltuielile de consum ale gospodăriilor, indicator util în formularea unor măsuri
menite să menţină echilibrul dinamic între cererea şi oferta de pe piaţa bunurilor şi serviciilor
de consum. Structura cheltuielilor de consum favorizează şi aprecierea stadiului atins în
satisfacerea principalelor categorii de nevoi ale populaţiei.

Securitate socială
Securitatea socială constituie o preocupare de mare importanţă atât din punctul de
vedere al guvernelor, cât şi al indivizilor. Din perspectiva preocupărilor privind alcătuirea unui
sistem de indicatori sociali, securitatea socială o circumscriem la prestaţii băneşti pentru:
pensii, ajutor de şomaj, alocaţii familiale, indemnizaţii pentru incapacitate temporară de muncă,
ajutoare sociale, precum şi la servicii de asistenţă socială.
Indicatorii specifici acestui domeniu înregistrează şi caracterizează gradul de cuprindere
în sistemele de asigurări şi asistenţă socială în cazul în care populaţia se află în situaţii de
viaţă ce conduc la pierderea de venit din muncă sau în alte situaţii nefavorabile, precum şi
adecvabilitatea diferitelor forme de protecţie (pensii, ajutoare familiale, indemnizaţii de boală,
etc.).
a) Gradul de cuprindere. Indicatorii referitori la gradul de cuprindere exprimă
numărul şi proporţia persoanelor care au dreptul la pensii (de bătrâneţe, de invaliditate, etc.), la
asigurare în caz de incapacitate temporară de muncă, etc. Utilizând clasificări cum sunt
categoria socio-economică, urban / rural, pot fi obţinuţi indicatori ce dau informaţii privind
numărul şi proporţia persoanelor acoperite prin diferite sisteme sau programe de asigurare, care
primesc pensii, alocaţii, ajutoare. Aceste date pot releva categoriile de populaţie necuprinse în
sistemele de asigurări şi asistenţă.

b) Gradul de asigurare pe forme de protecţie. Indicatorii se referă la pensii,


alocaţii, indemnizaţii, etc. şi sunt utili pentru promovarea unei politici sociale dinamice,
echitabile. Indicatorii obţinuţi pe baza clasificărilor: categorie socio-economică, urban / rural,
sistem de asigurare (public, privat) sunt necesari pentru fundamentarea politicii în domeniul
veniturilor populaţiei. Indicatorii ce exprimă evoluţia pensiei reale oferă informaţii cu privire la
evoluţia puterii de cumpărare a pensiei, iar cei referitori la distribuţia pensionarilor după nivelul
pensiei permit relevarea gradului de inegalitate în nivelul pensiilor, sugerând direcţii de acţiune
legate de perfecţionarea sistemului de pensii. De asemenea, în cazul alocaţiilor şi ajutoarelor
familiale, indicatorii referitori la mărimea acestora permit evaluări ale nivelului de trai al
familiilor monoparentale, comparativ cu familiile cu copii; pot fi făcute aprecieri legate de
contribuţia alocaţiilor la acoperirea cheltuielilor necesare creşterii unui copil. Există şi alte zone
ale socialului pentru care se elaborează indicatori: de exemplu, indicatorii referitori la timp liber,
cultură şi comunicaţii, criminalitate şi delincvenţă, etc. Cursul de faţă se referă în principal la
acele domenii sociale care au şi o mare determinare economică. O atenţie specială merită cele
aflate la confluenţa cu alte aspecte ale dezvoltării sociale şi economice. Acestea impun în
continuare preocupări în plan teoretic, metodologic, al măsurării şi analizelor concrete, utile
deopotrivă cunoaşterii şi practicii social-economice.
CAPITOLUL 9

POLITICA SOCIALĂ ÎN DOMENIUL PREVENIRII ŞI COMBATERII


CRIMINALITĂŢII

9.1. Aspecte de ordin general

Schimbările profunde care au avut loc în societatea românească a ultimilor ani presupun
modificări substanţiale şi în concepţia de abordare a criminalităţii ca fenomen social complex,
susceptibil de a fi influenţat şi chiar schimbat în acord cu aspiraţiile de mai bine ale comunităţii.
Regândirea modului de acţiune şi intervenţie a organismelor investite cu atribuţii în lupta cu
criminalitatea şi administrarea justiţiei nu poate ocoli experienţa acumulată şi rezultatele obţinute
în trecutul apropiat (8-10 ani) marcat în opinia noastră de echilibrul fragil al comportamentului
democratic al majorităţii membrilor societăţii, dar şi al autorităţilor publice, care încă se mai zbat
în limitele unui algoritm al deznădejdii şi speranţei, lipsit de coerenţă şi consistenţă.
În absenţa unor concluzii rezultate din cercetări şi studii de profunzime, privind starea şi
mai ales dinamica criminalităţii în România postdecembristă, vom încerca să fundamentăm
demersul nostru de analiză şi interpretare pe datele înmagazinate şi situaţiile statistice întocmite
la nivelul Inspectoratul General al Poliţiei şi, în măsura posibilului, cele existente la alte instituţii
implicate în profilaxia şi combaterea criminalităţii. Absenţa în ţara noastră a unei instituţii
specializate de cercetare a cauzelor criminalităţii şi fundamentare a măsurilor de prevenire şi
combatere a acesteia – situaţie singulară după ştiinţa noastră în statele central şi est-europene
care au păşit pe calea democraţiei la finele deceniului trecut – constituie un serios obstacol în
calea abordării din perspectiva ştiinţifică a unuia dintre cele mai active fenomene care frânează
dezvoltarea societăţii româneşti în etapa actuală şi, mai mult ca sigur, şi în viitor.
În condiţiile unui sistem juridic aflat încă în faza căutărilor de soluţii, consistenţa unor
concluzii pe termen lung este pusă în mare măsură sub semnul hazardului şi relativităţii, iar, pe
termen scurt şi mediu, deciziile sunt marcate de stigmatul provizoratului, adoptându-se frecvent
soluţii de moment pentru probleme de perspectivă, ceea ce afectează, constant şi structural,
imaginea de ansamblu asupra politicii sociale în acest domeniu. Intervenţia statului pentru
reducerea criminalităţii a fost intens monitorizată şi sprijinită din partea a numeroase organizaţii
şi structuri internaţionale, dar şi de organisme naţionale neguvernamentale, care au contribuit în
mare măsură la cristalizarea concepţiei de acţiune, în condiţiile confuze ale tranziţiei spre
coordonatele care definesc o societate democratică.
Foarte important, atât pentru analiza evoluţiei fenomenului criminalităţii, cât mai ales
pentru fundamentarea politicii sociale de urmat, a strategiei şi tacticii specifice instituţiilor
abilitate, este abordarea acesteia dintr-o dubă perspectivă, respectiv cea a prevenirii şi cea a
combaterii, soluţie care, de altfel, transpare cu claritate şi din conţinutul opusului de faţă.
Explicarea şi înţelegerea evoluţiei stării, dinamicii şi, mai ales, a limitelor acţiunilor întreprinse
pentru prevenirea şi combaterea infracţiunilor este indisolubil legată de precizia termenilor cu
care operăm, conţinutul semantic al acestora, precum şi de metodologia utilizată în diagnoza şi
evaluarea mutaţiilor de ordin cantitativ şi calitativ opuse. Problema de fond a analizei
criminalităţii în context social rezidă, în principal, în determinarea extinderii acesteia.
O semnificaţie particulară o are evaluarea permanentă a zonei de impact a criminalităţii,
chiar înaintea abordării cauzalităţii, difuziunii, evoluţiilor, atitudinilor şi măsurilor preventive ce
pot fi preliminate. În analiza extensiei infracţionalităţii se remarcă necesitatea abordării a cel
puţin trei aspecte de importanţă deosebită pentru formularea unei definiţii exhaustive şi
fundamentarea deciziei preliminare.

O primă problemă se referă la modul în care sunt înţelese noţiunile “infracţiune” şi „autor
al infracţiunii” şi ce categorii de acte infracţionale şi de delicvenţi ar trebui luate în considerare
în estimarea extinderii impactului comportamentului criminogen în societate. Aprecierea capătă
consistenţă dacă avem în vedere interesul unor instituţii în evidenţierea fenomenului infracţional,
dar şi în faptul obiectiv în care se săvârşesc unele infracţiuni, ori în care anumite persoane
participă la comiterea acestora.

În al doilea rând, este criteriul de evaluare a extinderii criminalităţii, care constituie de


altfel punctul de referinţă al estimării şi consideraţiilor formulate pe această bază.
Două elemente sunt mai mult decât relevante în această direcţie, astfel:
a) ameninţarea reprezentată de comportamentul criminogen pentru legea şi ordinea din
ţară;
b) nivelul saturaţiei societăţii ci infractori, cu alte cuvinte determinarea proporţiei
indivizilor care comit infracţiuni.
Sub primul aspect ar trebui evidenţiată răspândirea mare a criminalităţii, dacă aceasta a
cauzat dezorganizarea anumitor sfere ale vieţii economico-sociale sau dacă au generat numai un
anumit sentiment de nesiguranţă ţi teamă printre anumite categorii de cetăţeni. Asemenea situaţii
ar putea şi au putut lua naştere ca rezultat al creşterilor importante în corupţie, birocraţie, a
furtului proprietăţii publice sau private, a spargerilor, tâlhăriilor, înşelăciunilor, consecinţe ce
determină teama populaţiei de a se deplasa după lăsarea întunericului sau de a frecventa anumite
locuri ori medii cu risc major de victimizare. Sub cel de-al doilea aspect, o importanţă aparte o
reprezintă numărul de indivizi care comit infracţiuni, din categoria celor considerate ca fiind
grave fie sub aspectul consecinţelor, fie sub cel al metodelor rafinate utilizate.
Nu este lipsită de semnificaţie, din acest punct de vedere, nici dimensiunea micii
criminalităţi (de vecinătate, intrafamilială etc.), precum şi cazurile de acum cunoscute şi
catalogate ca făcând parte din criminalitatea de înaltă violenţă, crima organizată, ca de exemplu
terorismul, traficul de droguri, traficul de carne vie, al celui de materiale radioactive, afacerile
destabilizatoare de natură economicofinanciară.

A treia problemă necesară pentru luarea unei decizii preliminare adecvate este “alegerea
sistemului de indicatori” pentru măsurarea extinderii comportamentului deviant criminogen. În
România, ca în multe alte ţări, analiza criminalităţii sub aspectul mutaţiilor structurale a
formelor, manifestării şi extinderii acesteia este realizată în statisticile poliţiei, parchetului, care
informează despre infracţiunile înregistrate, persoanele suspecte sau inculpate, precum şi în
statisticile justiţiei, care oferă informaţii despre sentinţele rămase definitive. Uneori, dar numai
pentru anumite motive speciale, statisticile justiţiei sunt utilizate pentru culegerea informaţiilor
privind persoanele private de libertate. Este foarte clar că nimeni nu poate echivala amploarea
criminalităţii cunoscute de autorităţi cu cea a criminalităţii reale, neexistând nici o bază pentru
ipoteza că informaţiile privind fiecare infracţiune comisă ajung automat la organismele de
aplicare a legii.
Mai mult, se observă că în realitate situaţia este complet diferită, numai o parte din
infracţiunile comise şi numai unii autori sunt descoperiţi. În concluzie, are valoare de adevăr
axiomatic faptul că volumul criminalităţii din România, ca şi în alte ţări, este mult mai mare,
decât volumul criminalităţii cunoscute. În general, extinderea criminalităţii cunoscute este
influenţată – independent de cea a criminalităţii reale- de factori de ordin politic şi economic, de
acţiunile organismelor de aplicare a legii, la fel ca şi opiniile şi atitudinile cetăţenilor, care pot
arăta un zel mai mare sau mai mic pentru a se adresa acestor organe în situaţia obţinerii de
informaţii privind producerea actelor infracţionale. Fiecare dintre factorii menţionaţi mai sus pot
acţiona independent, efectul conjugării lor reflectând extinderea criminalităţii cunoscute de către
autorităţi.
Creşterea actuală a numărului infracţiunilor de un anumit tip poate conduce la o sporire a
toleranţei faţă de autori (dacă aceasta este însoţită de schimbări în sistemul de valori al
cetăţenilor) precum şi la intensificare a descoperirii lor .

9.2. Formele de manifestare şi tendinţele criminalităţii la nivel global

La momentul actual, omenirea este marcată de un vast proces de mondializare,


determinat de creşterea spectaculoasă a pieţelor de capital, de libertatea şi amplitudinea fără
precedent în operarea transferurilor financiar-bancare, de circulaţie nestânjenită a persoanelor şi
mărfurilor, toate acestea având drept consecinţă internaţionalizarea criminalităţii, extensia
acesteia la o dimensiune alarmantă. Tranziţia la economia de piaţă şi criza de autoritate a
instituţiilor statului din fostele ţări comuniste au favorizat diversificarea şi proliferarea
criminalităţii precum şi crearea unei economii subterane paralele, perverse, care subminează
puterea statului şi zdruncină încrederea populaţiei în activitatea organelor judiciare.
Grupurile de infractori cu articulaţii de tip mafiot, din ce în ce mai organizate, au
prosperat continuu prin activităţi de contrabandă, evaziune fiscală, plasare de monedă falsă etc.
Comunitatea internaţională este confruntată la acest sfârşit de secol şi mileniu cu dezvoltarea
alarmantă a unor ameninţări la adresa securităţii şi ordinii generale a statelor, precum crima
organizată, traficul de droguri, de arme şi de materiale radioactive, acţiuni de spălare a banilor şi
fraude financiarbancare, terorism, criminalitatea informatică, trafic de carne vie. La nivel
planetar, toate componentele crimei organizate au devenit afaceri transnaţionale, al căror produs
financiar depăşeşte anual 500 miliarde de dolari. Analiştii fenomenului criminalităţii apreciază că
aceasta dispune de o uriaşă forţă de a se infiltra şi corupe sistemele politice şi juridice, ajungând
foarte rapid la stadiul de a influenţa actul de decizie in materie economică, politică şi socială.
Ea exploatează cu măiestrie fisurile şi contradicţiile existente la un moment dat în
societate, compromite binele social şi dezvoltarea armonioasă a economiei anumitor ţări. Se
vorbeşte astăzi, şi nu fără temei, de o veritabilă industrie a prostituţiei, de un înfloritor turism
sexual, de dimensiunea în creştere a pornografiei şi taxei de protecţie, de asasinate la comandă,
răpiri, şantaje, trafic de organe vii.
Aproape în toate ţările s-au comis numeroase atentate asupra unor bancheri şi oameni din
lumea afacerilor, s-a dezvoltat piaţa traficanţilor şi consumatorilor de droguri, s-au furat mii de
autoturisme de înaltă performanţă, industria prostituţiei producând sume de ordinul milioanelor
de dolari, în multe state economia subterană depăşind în medie cu peste 30% PIB al acestor ţări.
Într-un asemenea vast teritoriu al crimei, România reprezintă în opinia noastră un element
de relativă stabilitate, unde majoritatea aspectelor la care ne-am referit se află în mare măsură
sub controlul autorităţilor cu mici excepţii în care amplitudinea de derulare a unor evenimente au
reuşit să accentueze sentimentul de teamă şi neîncredere a cetăţeanului de rând. În tabloul
general al criminalităţii corespunzătoare deceniului actual se disting câteva trăsături care
dovedesc că fenomenul s-a internaţionalizat într-o asemenea măsură, încât acţiunea autorităţilor
abilitate în limitele stricte ale graniţelor naţionale rămâne total depăşită şi ineficientă. Se remarcă
în acelaşi timp că, după 1990, criminalitatea înregistrează o tendinţă de creştere permanentă
relativ constantă, atât sub aspectul frecvenţei, numărului şi gravităţii unor fapte antisociale, cât şi
cu privire la consecinţele negative din ce în ce mai nefavorabile comunităţii.
Subliniem totodată agresivitatea fără precedent a unor grupări criminale care au reuşit să
se infiltreze până în vârful ierarhiei sociale punând în pericol însăşi stabilitatea statelor în cauză.
Imensele acumulări de bunuri şi valori constituie în aceste cazuri un suport logistic de invidiat
care, în multe cazuri, depăşeşte posibilităţile de reacţie ale autorităţilor publice fapt ce
influenţează în limite mai mult decât rezonabile însăşi decizia politică a unor state. Conflictele
zonale ori în interiorul unor state, îndeosebi între diferite grupuri minoritare, au creat premisele
unui intens trafic de arme ultrasofisticate s-au tradiţionale, fapt ce conduce la consolidarea
nucleelor de crimă organizată şi la slăbirea intervenţiei forjelor de ordine abilitate. Regimul de
frontieră, instituţionalizat după prăbuşirea sistemului comunist într-o serie de state sau grupuri de
state, a accentuat migraţia clandestină a unui important număr de cetăţeni pe direcţia est-vest,
fapt ce produce grave perturbări statelor de tranzit, între care se află şi România, dar şi celor de
destinaţie finală. Dată fiind slaba capacitate de reacţie a autorităţilor publice faţă de acest
fenomen cu toate măsurile şi acordurile de readmisie semnate, numărul celor care rămân ori
revin ilegal în statele civilizate ale Europei, precum Germania, Franţa, Italia, Belgia, Olanda etc.
este în continuă crestere. Migraţia unui segment important al populaţiei către aceste state, ce
exprimă belşug şi bunăstare, este favorizată şi de acţiunile interesate a unora dintre aceste state
care permit, tolerează, periodic şi selectiv, acest fenomen cu grave consecinţe atât asupra
cetăţenilor în cauză, cât şi a statelor implicate.
În acest moment, şi în România sunt creaţi factorii socio-economici şi criminogeni care
stimulează crima organizată din interior pentru racordarea rapidă la procesul de globalizare şi
internaţionalizare a organizaţiilor criminale, începând cu triadele chinezeşti şi jacuza japoneză,
până la structurile clasice ale mafiei de acum bine cunoscute, din SUA şi Sicilia, dar şi cele din
Rusia, Cecenia, Ucraina, Uzbekistan sau Gruzia. În lipsa unor legislaţii ferme, a mijloacelor
materiale şi financiare modeste şi experienţei reduse în lupta cu grupurile criminale, autorităţile
publice investite cu atribuţii de apărare a societăţii împotriva infracţiunilor, constituie încă
obstacole uşor de trecut pentru infractori. În concluzie, la nivel global se constată o creştere
accentuată a crimei organizate şi a numărului infracţiunilor considerate drept obişnuite (furturi,
violenţe de vecinătate ori intrafamiliale etc.), concomitent cu adâncirea cooperării autorităţilor
statale şi crearea unor organisme internaţionale de luptă împotriva reţelelor criminale.

9.3. Dimensiunea criminalităţii în România

Schimbarea regimului politic în urma evenimentelor din decembrie 1989 a produs mutaţii
profunde şi la nivelul structurilor chemate să contribuie la apărarea societăţii împotriva
infracţiunilor şi administrarea justiţiei în cauzele penale. Astfel, după adoptarea Constituţiei în
decembrie 1991, sistemul judiciar a suferit modificări de esenţă, îndeosebi în ceea ce priveşte
aplicarea principiului prezumţiei de nevinovăţie, asigurarea apărării pe timpul procesului penal,
administrarea probelor, fapt ce a condus la reaşezarea competenţelor în baza adoptării unor legi
de organizare şi funcţionare a autorităţilor publice, dintre care amintim Legea 92/1992 cu
modificările ulterioare privind organizarea şi funcţionarea justiţiei. Legea 26/1994 privind
organizarea şi funcţionarea Poliţiei etc. În acelaşi timp, a fost perfecţionat cadrul juridic existent,
prin modificarea succesivă şi repetată a Codului penal şi a Codului de Procedură Penală şi
adoptarea unor legi speciale îndeosebi în sfera economico-financiară şi bancară dintre care
reţinem: Legea nr. 87/1994, privind combaterea evaziunii fiscale, Legea nr. 82/1991 a
Contabilităţii, Legea 11/1991 privind combaterea concurenţei neloiale, Legea 31/1990 privind
societăţile comerciale etc. S-a trecut totodată la semnarea ori ratificarea unor tratate ori convenţii
internaţionale, dintre care amintim: Convenţia împotriva torturii şi a altor pedepse ori tratamente
cu cruzime, inumane sau degradante, ratificată de România în anul 1990, Convenţia privind
statutul refugiaţilor ratificată în anul 1991, Convenţia Europeană in materia adopţiei de copii,
ratificată în anul 1993, Convenţia Europeană de extrădare, ratificată în anul 1997 etc. S-au
înregistrat, de asemenea, mutaţii semnificative în ce priveşte structura organelor judiciare,
îndeosebi prin crearea la eşaloanele de vârf ale acestora a unor nuclee de prevenire şi combatere
a crimei organizate şi corupţiei. constituirea unor organe proprii de control asupra modului de
îndeplinire a sarcinilor, organizarea de structuri interdeparlamentale pentru asigurarea cooperării
judiciare etc.
Cu toate măsurile luate însă, modul de îndeplinire a sarcinilor nu satisface societatea
românească, actiunile întreprinse fiind marcate frecvent de formalism şi lipsa de eficienţă cu
consecinţe negative în planul relaţiilor interumane. Aşa spre exemplu, nu au putut fi anticipate şi
pe această bază contracarate aspectele legate de cele peste 50 de conflicte interetnice, unele
dintre acestea soldându-se chiar cu pierderi de vieţi omeneşti, nu se pot rezolva la nivelul
standardelor internaţionale problemele legate de situaţia persoanelor care solicită statutul de
refugiat pe diferite temeiuri din statele de origine, numărul celor care trec fraudulos frontiera de
stat spre ţările din centrul şi vestul Europei fiind din ce în ce mai mare. Totodată, se constată o
creştere substanţială a criminalitătii în general, sporirea sentimentului de teamă şi insecuritate al
cetăţenilor, proliferarea fără precedent a fraudelor fiscale şi bancare, consolidarea şi
profesionalizarea nucleelor de crimă organizată, sincope serioase şi acţiuni uneori contradictorii
în procesul de cooperare ale autorităţilor statului (edificatoare sub acest acut aspect fiind
derularea instrucţiei penale în cauzele mai intens mediatizate referitoare la Banca Dacia-Felix,
Credit Bank şi Columna, Ţigareta 2, etc.).
Concluziile de sinteză la care ne-am referit sunt susţinute de forta argumentelor
concretizate in datele statistice, unde se poate constata printre altele că în numai 8 ani, rata
criminalităţii a crescut de peste 4 ori, aşa cum sub aspect cantitativ a crescut şi numărul total de
infracţiuni constatate. În Raportul Naţional al Dezvoltării Umane iniţiat de Programul Naţiunilor
Unite pentru Dezvoltare (PNUD) şi realizat de Academia Românâ se evidenţiază că: sărăcia în
ţara noastră a atins cote alarmante, înregistrându-se o adevărată prăbuşire a nivelului de trai, rata
mortalităţii a depăşit-o cu câteva procente pe cea a natalităţii; s-au înmulţit îmbolnăvirile grave:
criminalitatea a crescut în ritm aceelerat; învăţământul şi serviciile medicale se prezintă din ce în
ce mai rău aflându-se într-o stare deplorabilă: populaţia a început să migreze de la oraş spre sat
din lipsa perspectivelor economice în mediul urban şi a şomajului prelungit.
Trăsăturile sumbre ale societăţii româneşti, determinate de criza profundă de tranziţie la
statul de drept şi economia de piaţă se constituie în tot atâtea surse ale etiologiei criminalităţii în
plan structural şi explică, în bună măsură, îngrijorarea populaţiei şi accentuarea sentimentului de
teamă faţă de proliferarea violenţei, insecurităţii şi agresiunea infractorilor. Analiza corelativă a
datelor statistice anuale, cuprinse în evidenţele poliţiei şi cele în care instanţele au pronunţat
hotărâri definitive, evidentiază o disproporţie vădită (uneori diferenţe de peste 3 ori) între
numărul persoanelor pentru care se declanşeazâ procesul penal şi cele care în final sunt trase la
răspundere de societate, prin organele judiciare.

Interpretarea evoluţiei criminalităţii în România în baza celor mai sintetici indicatori de


referinţă. rezultaţi din hotărârile judecătoreşti rămase definitive în perioada 1990 – 1997,
conduce la următoarele concluzii:
a) Cu privire la făptuitori: participanţii la comiterea de infracţiuni cresc de la 56.282/1990
la 211.138/1997:
- numărul persoanelor condamnate, deci al infractorilor a crescut de 3 ori, respectiv de la
37.112 la 111.926 persoane;
- peste 70% din infractori provin din rândul persoanelor de sex masculin;
- participarea femeilor la infracţiuni înregistrează o scădere uşoară de la 11,5 infractori în
anul 1990 la suta de mii de persoane, la 10,9/1997; în timp ce participarea minorilor şi a celor
care au mai săvârşit infracţiuni recidiviştii - se dublează;
- numărul persoanelor condamnate la pedepse privative de libertate aflate încarcerate la
penitenciar se menţine relativ constant (între 23.000 şi 27.000).
b) Cu privire la fapte: numărul infracţiunilor constatate creşte de la 97.828/1990 la
361.061/1997 precum urmează:
- furturile şi tâlhăriile reprezintă cele mai frecvente infracţiuni săvârşite (peste 80%);
- infracţiunile cu violenţă grave cresc de la 5.667/1990 la 8.720/1996; .
- infracţiunile in paguba avutului public cresc de la 10.091/1990 la 33.948/1996;
- infracţiunile la regimul circulaţiei cresc de la 7.716/1990 la 11.797/1997;
- numărul sinuciderilor creşte de la 9 la 12 la 100.000 locuitori.
Analizând structura participanţilor la comiterea de infracţiuni prin prisma evidenţelor
existente la Inspectoratul General al Poliţiei, nu putem să nu constatăm numărul mare de minori
atraşi la asemenea fapte antisociale, respectiv 5.490 în anul 1990, care au avut calitatea de autor.
instigator sau complice la 9.245 de infracţiuni şi 27.506 participanţi în anul 1997 cu 33.159 de
infracţiuni.

Forme ale criminalităţii economico-financiare


a) Numărul infracţiunilor de natură economică creşte de peste 5 ori, de la 18.618 la
102.733.
b) Cauzele complexe cu prejudicii de peste 50 milioane lei între 1994 şi 1997 cresc de la
50 la 1918 (de peste 29 de ori), situaţia fiind influenţată şi de căderea monedei naţionale
în raport cu dolarul.
c) Abuzurile şi neglijenţa ăn serviciu înregistrează creşteri de 13 şi respectiv 3 ori.
d) Infracţiunile de corupţie cresc de aproape 20 de ori, iar numărul participanţilor de circa
15 ori.
e) Infracţiunile prevăzute în legi speciale (L.31/1990 a societăţilor comerciale, L.87/1994
a combaterii evaziunii fiscale, L.12/1990 pentru combaterea activităţii ilicite, etc.) cresc
în perioada de referinţă între 3 şi 115 ori.
f) Prejudiciul cauzat prin infracţiuni ajunge la 110 miliarde lei faţă de 524 milioane lei în
1990, iar recuperarea acestora scade de la 63% la 37%.
g) Sunt încriminate şi se constată infracţiuni noi, precum bancruta frauduloasă, evaziunea
fiscală, deturnarea de fonduri etc.
h) Apar infracţiuni complexe specifice crimei organizate (trafic, grupuri mari de persoane
etc.)
i) Se constată fraude fiscale şi bancare de mari proporţii (Caritas. Dacia Felix, Columna,
Credit Bank, Bancorex, Safi etc.).
j) Participarea la săvârşirea infracţiunilor din ce în ce mai mare a cetăţenilor străini.
k) Se intensifică traficul ilicit cu alcool, ţigări, cafea, materii prime (petrol, lemn,
materialele refolosibile etc.), îndeosebi cu firme din alte state.
I) Apar infracţiuni specifice în procesul de privatizare, al licitaţiilor, burselor de valori,
falsificarea instrurnentelor de plată, sistemele de asigurări şi reasigurări etc.

Forme de manifestare a crimei organizate


a) Apare traficul şi consumul de droguri, constatările înregistrează o creştere rapidă de la
4 în 1991 la 106 în 1996, iar cantităţile de substanţe stupefiante confiscate de la 0,2 kg la
5.000 kg în aceeaşi perioadă de referinţă. Se consolidează ruta balcanică de tranzit pe
teritoriul României.
b) Se constituie primele reţele organizate de procurare şi plasare a valutei false, îndeosebi
dolari SUA, mărci germane şi lire italiene. Aşa de exemplu, în urma măsurilor întreprinse
confiscările de astfel de valută cresc la dolari SUA de la 280.000/1992 la 2.069.590 în
anul 1996.
c) Pe baza tehnologiilor moderne se falsifică cantităţi importante de lei româneşti
îndeosebi bancnote de 5.000 şi 10.000 lei, valoarea totală a sumelor introduse în circuitul
legal fiind estimată la peste 24 miliarde lei, din care 10.515.000 s-au scos din circulaţie
numai în anul 1996.
d) Se constituie bande înarmate de cetăţeni străini "Rackeţi" care folosesc armament
pentru a-i deposeda de bunuri îndeosebi pe compatrioţii lor aflaţi in Rornânia cu afaceri
sau ca turişti (persoane provenind din ţările ex-sovietice). Numai în anul 1996 au fost
descoperite şi anihilate 6 grupuri provenind din statele CSI.
e) Se internaţionalizează traficul de carne vie şi apar prostituate şi proxeneţi care îşi
stabilesc teritoriul de acţiune în state, precum Turcia, Grecia, Cipru, Austria, Ungaria,
Germania etc.
f) Capătă o dimensiune aparte traficul de armament şi materiale radioactive, fiind
introduce ilegal în ţară inclusiv focoase pentru rachete sol-aer, combustibil nuclear,
importante cantităţi de materiale radioactive.
g) Se pun bazele reţelelor internaţionale care tranzitează România cu autovehicule de lux
furate. Autoturismele furate din Germania, Franta, Italia, Belgia, Olanda etc. ajung în
statele CSI sau în ţările arabe din Orientul Mijlociu.
h) Au loc primele omoruri la comandă şi executări silite de bunuri prin violenţă şi se
constituie grupuri de presiune care pretind taxe de protecţie.
i) Se organizează şi se execută mari acţiuni de spălare a banilor murdari.
j) Se intensifică acţiunile de emigrare clandestină la care participă din ce în ce mai
frecvent şi cetăţeni străini îndeosebi din ţările blocului CSI, Asia şi Africa.

Forme de manifestare a criminalităţii împotriva persoanei si a bunurilor acesteia.


a) Creşte atât numărul, cât şi gravitatea infracţiunilor comise în grupuri la care participă
şi recidivişti.
b) Numărul infracţiunilor cu violenţă (tâlhării, violuri, omoruri) se menţin la un nivel
relative ridicat (între 5.600 şi 9.000 de infracţiuni cu violenţă şi între 1.800 şi 4.000 de
tâlhării).
c) Agresivitatea unor infracţiuni cu un pericol social redus, precum cerşetorii,
vagabondajul, prostituţia etc. cunosc o creştere fărâ precedent în plan practic, dar fără o
acţiune adecvată în plan acţional, juridic de tragere la răspundere a celor vinovaţi.
d) Cauzele penale cu autori neidentificaţi înregistrează o creştere substanţială atingând
cifra de peste 120.000 în anul 1997.
e) Se intensifică şi sustragerile persoanelor de la urmărire penală sau executarea pedepsei,
numărul celor daţi în urmărire generală depăşind 5.000 de persoane.
Forme de manifestare a infracţiunilor la regimul armelor, materialelor explozive şi
substanţelor toxice.
a) Numărul deţinătorilor de arme de foc a crescut de peste 18 ori, ajungând la 76.860 de
persoane.
b) S-au înmulţit numărul deţinătorilor ilegali de arme confecţionate în mod artizanal.
c) A crescut numărul cazurilor de sustragere sau abandonare a materialelor explozive.
d) Numărul intervenţiilor la evenimente în care s-au folosit dispozitive improvizate a
înregistrat creşteri, fiind semnalate primele cazuri de autoturisme capcană.

Forme de manifestare a criminalităţii în domeniul circulaţiei rutiere


a) Cu toate că parcul de autovehicule înmatriculate a cunoscut o creştere accentuată,
numărul de accidente mortale sau cu răniţi grav a scăzut de la 9.708 în anul 1990 la 8.795
în anul 1997, menţinându-se relativ constante in limitele arătate.
b) Aceeaşi tendinţă de scădere se înregistrează şi în ce priveşte persoanele grav rănite în
accidente, respectiv de la 8.134/1990 la 7.461/1997 sau decedate de la 3.782/1990 la
2.846/1997.
c) Creşte numărul persoanelor care conduc în stare de ebrietate sau a acelor ce folosesc
autovehicule neînmatriculate sau cu număr fals de înmatriculare.
d) Numărul minorilor care conduc autovehicule fără permis de conducere creşte de la.303
în anul 1990 la 801 în 1997.

Aspectele cooperării internaţionale au vizat:


a) Participarea la activităţile organismelor specifice de lucru ale Consiliului Europei şi
Uniunii Europene pentru punerea în practică a strategiei de aderare a organelor judiciare din
România. În perioada 1990-'97. după natura obiectivelor urmărite, relaţiile externe au vizat:
acţiuni de pregătire, negociere şi semnare de documente de colaborare: participarea la reuniuni,
congrese, conferinţe şi simpozioane internaţionale; întâlniri de lucru pentru schimburi de
experienţă şi documentare, acordare şi primire de sprijin; participări la cursuri de pregătire şi
specializare, activităţi profesionale concrete, gen cercetări în cazurile aflate în lucru şi extrădării,
concursuri profesionale şi activităţi sportive.

b) Preocupări privind organizarea cadrului legislativ intern cu cel internaţional.


Pe baza măsurilor întreprinse s-au elaborat acte normative noi de organizare şi
funcţionare a organelor judiciare, care includ prevederi din convenţiile internaţionale la care
România a devenit parte prin ratificare şi semnare.
Elocvent în acest sens este Programul Ministerului de Interne pentru prevenirea
criminalităţii, care poate constitui parte a unui program guvernamental mai vast.
Programul a fost fundamentat luându-se în considerare, cu prioritate. următoarele
recomandări sau rezoluţii ale Consiliului Europei:
Recomandarea nr. R(87)19 referitoare la organizarea prevenirii criminalităţii,
Recomandarea nr. R(83)7 privind participarea cetăţenilor la politica referitoare la criminalitate,
Recomandarea nr. R(81)12 asupra criminalităţii în afaceri, Rezoluţia nr. (78)62 asupra
delicvenţei juvenile, Recomandarea (85)11 asupra poziţiei victimei în dreptul penal şi procedura
penală, Rezoluţia (73)25 asupra metodelor de studiu previzional a criminalităţii şi altele.

c) S-au încheiat acorduri de cooperare cu instituţiile de profil din toate statele vecine -
Bulgaria, Ungaria, Ucraina, Moldova, Polonia etc. şi cu majoritatea statelor europene. Pentru
prevenirea şi combaterea unor infracţiuni grave, precum terorismul şi traficul de droguri s-au
încheiat acorduri de cooperare şi cu unităţi de profil din state aflate pe alte continente.

d) Au fost optimizate unele structuri organizatorice pentru a face faţă exigenţelor unei
mai bune cooperări (crimă organizată, cercetarea infracţiunilor săvârşite de minori etc.).

e) S-a adâncit cooperarea în cadrul a OIPIC - INTERPOL pentru forţele de poliţie şi


celelalte structuri judiciare ale statului.
Activitatea de cooperare cu celelalte structuri afiliate la INTERPOL a urmărit cu
prioritate folosirea cu maximă eficienţă a avantajelor ce decurg din calitatea de membru al
acestei organizaţii.
Stabilirea acţiunilor şi măsurilor întreprinse în perioada 1990-'97 arată după cum
urmează: cele mai frecvente infracţiuni sunt cu privire la regimul circulaţiei pe drumurile
publice, urmate de trecerea ilegală a frontierei, contrabandă, înşelăciune şi afaceri economico-
financiare ilicite.

Dinamica activităţilor de prevenire a criminalităţii


Pe fondul crizei economice, inflaţiei, şomajului, coroborate cu neînţelegerea pozitivă a
libertăţilor câştigate după revoluţie, a promovării liberei concurenţe şi a spiritului competitiv, a
apărut o disonanţă accentuată, între diversele categorii sociale. sub aspectul asigurării unei puteri
de cumpărare reale, ce a determinat manifestarea unor sentimente de nesiguranţă şi frustrare. În
aceste condiţii asistăm, în prezent, la comiterea unor infracţiuni cu grad ridicat de violenţă şi
mod de organizare, la dezvoltarea fenomenelor negative cu impact puternic asupra stabilităţii şi
securităţii sociale. Cauzalitatea tot mai complexă a acestor fapte antisociale îşi are originea atât
la nivelul macrosocialului, cât şi la nivelurile microsocialului şi individului. În prima parte a
actualului deceniu prevenirea criminalităţii s-a situat în limita vechilor tipare comuniste, fiind
lăsată la latitudinea factorilor de decizie din instituţiile statului chemate să contribuie la
administrarea justiţiei şi apărarea ordinii de drept. Această perioadă marchează o scădere
accentuată a rolului familiei, şcolii şi responsabililor de la locul de muncă pe linia prevenirii şi
contracarării criminalităţii. Acţiunile stereotipe cu caracter festivist ale autorităţilor publice şi ale
unor fundaţii şi societăţi demonetizează conţinutul noţiunii de prevenţie şi deturnează intervenţia
în sfera unor preocupări periferice, lipsite de coerenţă şi clarviziune. Lipsa fondurilor reduce
activităţile de prevenţie din perspectiva factorului economic, iar frecventele reorganizării şi
reaşezări de competenţe diminuează efectul acţiunilor în planul celorlalte componente ale
societăţii, care trebuie antrenate în activitatea de prevenire a criminalităţii atât la nivel naţional,
cât şi a celui local sau sectorial, ori chiar individual. Trebuie luată în considerare şi varietatea
abordărilor posibile pentru identificarea acelor măsuri care şă influenţeze factorii sociali legaţi de
comportamentul infracţional (prevenţia socială), precum şi măsurile vizând reducerea ocaziilor
de a comite infracţiuni şi sporirea riscului de descoperire a delincvenţilor (prevenţia situaţională).

Ca atare, Comitetul Miniştrilor Consiliului Europei recomandă:


a) Guvernele statelor membre şi asociate să includă prevenţia ca misiune permanentă în
programele guvernamentale de luptă împotriva criminalităţii; să stipuleze în cadrul lor obligaţii
concrete de acţiune, să prevadă fondurile necesare în acest scop şi să se asigure că există
responsabilităţi precise în cadrul instanţelor guvernamentale pentru organizarea şi dezvoltarea
prevenirii criminalităţii;
b) Guvernele statelor membre şi asociate să creeze. să încurajeze şi să susţină pe plan
naţional sau pe plan regional şi local organisme de prevenire a criminalităţii.
Problema prevenţiei trebuie pusă pe aceleaşi coordonate cu problema educaţiei. O campanile
izolată de prevenire a faptelor ilegale este cu desăvârşire ineficace şi inoportună.În acelaşi timp,
colaborarea tuturor structurilor sociale cu atribuţii incidente sau tangenţiale pe linia menţinerii
ordinii şi stabilităţii societăţii reprezintă pilonul esenţial al muncii de prevenire. Prevenţia
integrată locală aduce în prim-planul activităţii preventive noţiunile de colaborare, concertare,
integrare şi coerenţă, absolut indispensabile în:
- formarea şi dezvoltarea unei atitudini civice;
- creşterea gradului de adresabilitate a cetăţenilor către structurile statale cu atribuţii pe
linia menţinerii ordinii şi liniştii publice;
- înlăturarea prejudecăţilor şi a unor resentimente ale cetăţenilor cu privire la rolul
organelor statale în înfăptuirea actului de justiţie;
- sensibilizarea publicului asupra unor probleme cu care se confruntă forţele de ordine
în lupta împotriva grupurilor de delincvenţi;
- informarea corectă şi operativă a populaţiei asupra modificărilor de ordin legislativ,
precum şi formarea deprinderilor şi obişnuinţelor acestora de a respecta legea.

Din aceste considerente, organizarea prevenţiei integrate locale de către autorităţile


administrative teritoriale şi specialişti va trebui concretizată în proiecte centrate pe segmente
particularizate şi bine delimitate (familia. şcoala, mediul, contextul economico-social al
potenţialilor delincvenţi). Analizele şi disputele asupra genului de prevenţie sunt, în momentul de
faţă, foarte pasionante, mergând de la ideea unei transformări profunde a conceptului,
considerată necesară şi posibilă, până la teze care contestă prevenţiei posibilitatea de a evolua în
ritm satisfăcător şi a răspunde într-o modalitate promptă şi adecvată exigenţelor prioritare ale
viitorului apropiat sau îndepărtat.

Programe şi strategii de prevenire a criminalităţii


Remodelarea conceptuală şi practică a sistemului actual de prevenţie se impune cu
necesitate; ideea este susţinută de următoarele argumente:
a) posibilitatea de a obţine într-un timp relativ scurt o cantitate mare de informaţii cu
privire la o situaţie care ar putea avea efecte negative asupra stabilităţii sociale;
b) posibilitatea individualizării reale a activităţii de prevenţie şi; prin aceasta, asigurarea
succesului actiunii;
c) se pot corija greşelile şi elimina lacunele în munca de prevenţie pe parcursul efectuării
acesteia;
d) sporirea eficienţei şi a caracterului ofensiv al prevenţiei în sensul acţiunii asupra
cauzelor celor mai profunde ale faptelor antisociale;
e) asigurarea unor evaluări corecte prin folosirea indicatorilor şi criteriilor ştiinţifice de
selecţie şi organizare;
f) transformarea muncii de prevenire într-o reală activitate educativă cu finalităţi bine
conturate;
g) creşterea gradului de coeziune şi de cunoaştere reciprocă a structurilor sociale angajate
într-o activitate de prevenţie locală;
h) creşterea gradului de încredere a populaţiei în structurile însărcinate cu ordinea socială
şi statală.
Fără îndoială că noua concepţie va trebui să reflecte obiectiv cerinţele conceptului de
prevenire prin prisma problematicii deosebit de complexe cu care se confruntă societatea
românească. În ultimii ani, Ministerul de Interne a depus eforturi pentru crearea în România a
unui organism naţional capabil să adopte programe unice de prevenţie. Cu toate că în şedinţa
Consiliului Suprem de Apărare s-a aprobat infiinţarea Consiliului de Prevenire a Criminalităţii,
acest demers unilateral nu s-a finalizat printr-o Hotărâre de Guvern, fapt care face ca prevenirea
să se realizeze secvenţial. în forme şi după convenţii diferite la nivelul fiecărei structuri.
Poliţia, de exemplu, este abilitată să prevină criminalitatea, aceasta neînsemnând că este
atributul ei in exclusivitate. Concomitent cu aceasta, formaţiunile operative ale poliţiei realizează
o prevenire "specializată" pe domeniul lor de activitate, axată în special pe mijloacele tehnice de
împiedicare a comiterii de infracţiuni. Strategia adoptată de specialiştii din domeniul prevenirii
criminalităţii, la nivelul poliţiei, este concepută ca o trecere de la metodele poliţieneşti
tradiţionale la abordarea sociopreventivă a criminalităţii.

Această strategie include în principal următoarele puncte:


a) atenţionarea publică asupra problemelor criminalităţii şi a serviciilor disponibile pentru
siguranţa cetăţenilor;
b) recornandări privind administrarea riscului infracţional;
c) proiecte de grup prin care organizaţiile sunt ajutate să-şi dezvolte eficient activităţile
de prevenţie antiinfracţională;
d) planning ambiental prin modificarea unor factori de mediu care să descurajeze
activitatea infracţională:
e) încurajarea cetăţenilor să depisteze activităţile infracţionale şi să le aducă la cunoştinţă
organismele judiciare.
Activitatea specifică de prevenire a criminalităţii este din ce în ce mai bine receptată şi
apreciată de membrii comunităţii prin intermediul mijloacelor de comunicare în masă. Pe această
cale se are în vedere in principal: înţelegerea rolului acţiunilor de prevenire a criminalităţii;
formarea şi dezvoltarea unei atitudini civice în vederea preîntâmpinării comiterii de fapte
antisociale; creşterea gradului de adresabilitate a cetăţenilor către poliţie, în faza în care riscul
infracţional este redus; înlăturarea prejudecăţilor şi a eventualelor resentimente ale cetăţenilor
privind participarea reprezentanţilor poliţiei la înfăptuirea actului de justiţie; sensibilizarea
membrilor comunităţii cu privire la unele probleme cu care se confruntă poliţia şi dificultăţile
create de apariţia unor noi genuri de infracţiuni în anumite zone criminologice şi, nu în ultimul
rând, reducerea sentimentului de nesiguranţă civică a populaţiei.

Concepţia cu privire la prevenţia la nivel local si central


Evaluarea muncii de prevenţie - realizată în România - stă sub semnul unor concluzii care
s-au impus în ultimul tirnp cu din ce în ce rnai multă forţă astfel:
a) În producerea şi menţinerea stărilor tensionale, antisociale nivelul educaţional are un
rol hotărâtor.
b) Prevenirea nu mai poate face obiectul doar unei structuri sau alteia, interdependenţa
muncii de prevenire devenind o realitate obiectivă.
c) Satisfacerea actului managerial impune celor cu sarcini incidente actului de prevenire
un grad din ce în ce mai mare de profesionalism, o abordare strict ştiinţifică a
problemelor puse în cauză, precurn şi o sporită capacitate interpretativă în condiţii de
respectare a normativităţii rnetodologice, consacrate.

Aceste idei degajate din experienţa acumulată în timp la nivel intern şi internaţional pun
problematica prevenirii într-o lumină nouă diferită de cea cu care ne-am obişnuit de-a lungul
vremii.
a) Conceptul de prevenţie integrată, comparat cu cel de prevenire în sens clasic,
presupune în plus o acţiune concertatî a diferiţilor participanţi la activitatea de prevenire.
Dimensiunea termenului "integrat" vizează caracterul de globalitate al prevenţiei luându-se în
calcul, în acelaşi timp, toate elementele faptului antisocial vizat (delictul, autorii., victimele,
rnediul social şi rolul autorităţilor), tipurile de prevenţie posibile şi ansamblul instanţelor sociale
cu roluri specifice pe segmentul lor de acţiune.
Prevenţia integrată reprezintă nu numai simpla combinare a celor două strategii clasice -
prevenţia socială şi prevenţia situaţională - ci, în primul rând, o acţiune coerentă şi conducere
unitară a diferiţilor participanţi sociali. Prin prevenţie integrată la nivel central şi social
inţelegern descentralizarea activităţilor, acţiunilor şi măsurilor de prevenire, în paralel cu
asigurarea coordonării lor la nivel guvernamental şi local. Ea îşi propune întreprinderea
demersurilor specifice pentru atragerea participării active a populaţiei în probleme de prevenire
şi coordonarea acestor activităţi împreună cu alte subsisteme sociale, de către o echipă investită
cu putere decizională locală.Prevenirea nu se improvizează, deci trebuie să se analizeze toate
posibilităţile şi să se decidă asupra celor mai adecvate printr-o examinare a situaţiei la diferite
nivele. O cercetare meticuloasă a împrejurărilor care încadrează evenimentul favorizează
înţelegerea cauzelor materiale şi umane asupra cărora urmează să se acţioneze. Această analiză
permite, de asemenea, în funcţie de inventarul resurselor umane şi materiale, să se determine
mijloacele care trebuie mobilizate ce mijloace au fost utilizate şi cu ce amploare; cu ce rezultate
şi de ce alte mijloace se dispune; care va fi costul?
Termenul "integrare" are mai multe semnificaţii.
În general, el invocă ideea unui "tot" compus din părţi bine articulate între ele. A integra
o acţiune înseamnă a pozitiva diversitatea ei. Această punere in comun a competentelor şi
mijloacelor specifice asigură cele două caracteristici ale acţiunii: globalitatea şi coerenţa.
Globalitatea presupune a se ţine cont de: factorii pertinenţi ai contextului social al delictului;
toate metodele prevăzute (tipurile de acţiune previzibile) şi toţi factorii şi resursele mobilizate.
Coerenţa vizează, la rândul său, două coordonaţe majore:
- coerenţa orizontală care presupune ţintele, factorii şi metodele şi
- coerenţa verticală care are în vedere scopurile, obiectivele operaţionale şi mijloacele.

b) Abordarea sistemică permite tuturor celor care acţionează într-o situaţie complexă să
perceapă disfuncţiile şi să ia în considerare diferitele niveluri ale realităţii sociale şi
institutionale. Abordarea sistemică a prevenţiei integrate asigură varietatea şi echilibrul
metodelor şi al mijloacelor folosite, favorizează articularea diferitelor tipuri de prevenţie,
conduce la o evaluarea riguroasă a rezultatelor obţinute în cadrul unei activităţii de prevenţie.

Modelul prevenţiei integrate


Acţiunea socială, vizând înainte de toate ameliorarea bunăstării populaţiei, prezintă
pentru activitatea despre care vorbim, un beneficiu secundar care constă în impactul său potenţial
asupra diminuării delincvenţei. Aceste politici sociale se adresează în special celor mai
vulnerabile grupuri de populaţii: tinerilor, centrelor publice de ajutor social, politicilor referitoare
la forţa de muncă sau în domeniul locuinţelor. Totodată, este vorba şi de politici care se
adresează întregii populaţii: invăţământ, educare permanentă, sănătate, sport, petrecerea timpului
liber. Potrivit concepţiei care se impune, prevenţia integrată la nivel de comună, oraş, prezintă
avantajul că permite, la scară mică, o mai bună cunoaştere a nevoilor şi resurselor locale. Prin
intermediul nivelului local se pot realiza şi integra pe verticală acţiunile de prevenţie integrată,
acţiunile pot fi desfăşurate asupra unei "zone" relativ restrânse, iar cunoaşterea reciprocă a
participanţilor induce o colaborare mult mai eficientă.

Din perspectiva temporală. prevenţia poate fi clasificată în prevenţie primară, secundară


şi terţiară:
a) prevenţia primară sau generală vizează ansamblul populaţiei şi acţionează la nivelul
factorilor sociali generali (acţiuni asupra contextului social, cultural şi economic);
b) prevenţia secundară sau specifică încearcă reducerea frecvenţei ori evitarea comiterii
faptelor antisociale: ea se adresează grupurilor considerate ca fiind vulnerabile şi defineşte
factorii de risc;
c) prevenţia terţiară sau curativă vizează modificarea comportamentelor subiecţilor déjà
identificaţi ca fiind delincvenţi; ea are ca scop împiedicarea comiterii recidivelor.

Din perspectiva conţinutului sau a nivelului, prevenţia poate fi situaţională sau socială:
a) prevenţia socială implică acţiunea asupra factorilor sociali care sunt angrenaţi în
comiterea faptelor ilegale pentru orientarea şi influenţarea lor în sensul dorit;
b) prevenţia situaţională presupune luarea în considerare a măsurilor care au ca scop
reducerea ocaziilor care favorizează comiterea faptelor ilegale şi sporirea riscului autorilor
acestor fapte de a fi descoperiţi şi traşi la răspundere cu operativitate.

Din punct de vedere al strategiei acţionale prevenţia poate fi defensivă sau ofensivă.
a) În cazul prevenţiei defensive problema este deja manifestă; colectivităţile, grupurile
"se apără" cât mai rapid posibil împotriva acestor probleme şi a consecinţelor lor, lupta se duce
asupra simptomelor şi deci asupra indivizilor, strategiile fac apel, în mod necesar, la forţă, la
persuasiune sau la descurajare (verificarea şi supravegherea autorilor delictelor şi protecţiei
victimelor).
b) În cazul prevenţiei ofensive problemele sunt prevăzute şi sunt atacate cauzele lor cele
mai profunde; ea se bazează pe resursele de personal şi, pe această cale, se examinează
structurile; dintr-un punct de vedere radical am putea spune că acest tip de prevenţie acţionează
atacând răul de la rădăcină prin acţiune directă asupra tuturor factorilor favorabili delincventei.

Structura de încadrare a prevenţiei integrate locale trebuie să ţină cont de formele


specifice de încadrare ale proiectelor, de situaţia locală, de natura proiectului de prevenţie, de
caracteristicile sociale ale zonei, numărul actorilor angajaţi în proiect şi, nu în ultimul rând, de
scopul proiectului.
În cadrul modelului teoretic de prevenţie integrată se consideră ca necesare încadrarea
următoarelor trei structuri:
- echipa de prevenţie care acţionează continuu pe întregul parcurs al derulării proiectului
de prevenţie integrată locală;
- echipa de concertare constituie motorul, factorul fundamental şi organic de decizie al
oricărui proiect de prevenţie integrată locală; grupul de parteneri elaborează proiectele,
coordonează execuţia şi urmăreşte evoluţia sa; mărimea, modul de organizare şi
componenţa acestei structuri vor depinde de particularităţile locale;
- grupul de coordonare este compus din persoane mandatate de grupul de concertare pentru
a urmări zilnic derularea proiectului; această structură este facultativă, iar prezenţa ei nu
este necesară pe întreaga perioadă de derulare a proiectelor.

Modelul teoretic general cuprinde în principiu şase faze complementare, perfect


armonizate, astfel:
- Faza I: determinarea situaţiei problematice prioritare;
- Faza II: stabilirea obiectivului general şi a criteriilor de evaluare finală;
- Faza III: definirea problemei şi a importanţei ei în contextul problematicii
generale a faptelor antisociale;
- Faza IV: determinarea nivelului de intervenţie;
- Faza V: identificarea şi stabilirea mijloacelor de acţiune;
- Faza VI: definitivarea şi stabilirea programului de acţiune.

În cea mai mare parte a cazurilor, proiectul nu poate ataca din start şi identifica o singură
situaţie problematică. Cum alegerea proiectului de acţiune este în strânsă concordanţă cu logica
internă a prevenţiei integrate este necesar a se stabili datele pertinente ale situaţiei locale şi
modul de acţiune al grupului de concertare, in funcţie de urgenţele identificate. Metodologia
procesului prevenţiei integrate stabileşte ansamblul metodelor, al mijloacelor, al modurilor de
organizare a prevenţiei, al structurilor încadrate şi selecţionează elementele necesare proiectării,
desfăşurării şi evaluării proiectelor aplicative în funcţie de obiectivele stabilite, de natura
conţinutului prevenţiei integrate şi de situaţiile concrete.
Modelul teoretic este, aşadar, o paradigmă, o concepţie asupra prevenţiei şi un mod al
acţiunii, o teorie şi o atitudine a autorităţilor publice faţă de propria lor activitate de prevenţie.
Această paradigmă se cere a fi împărtăşită şi de celelalte subsisteme sociale cu atribuţii pe linia
prevenţiei. Numai un astfel de acord metodologic între modurile de organizare a prevenţiei face
posibilă instituirea a celui continuum prevenţial atât de necesar astăzi, în încadrarea proiectului
care sar putea compune din:

1. Echipa de prevenţie, formată din grupa de concertare şi grupa de coordonare


constituită din minimum 2 persoane care să combine:
a) nivelul 1 - reprezentant al ministerului (sociolog, psiholog, jurist, asistent social);
b) nivelul 2 - specialist in domeniu pe plan local.

2. Autorităţile comunale, orăşeneşti sau municipale locale:


- participă la încadrarea proiectului la grupul de concertare şi eventual la grupul de
coordonare;
- primarul în persoană (sau o persoană mandatată de acesta) sau preşedintele Consiliului
Judeţean;
- consilieri comunali, orăşeneşti, municipali sau judeţeni, care au legătură cu problema.

3. Serviciile specializate ale autorităţilor publice centrale (Ministerul de Interne,


Parchetul General, Ministerul Justiţiei):
- participă la încadrarea grupului de concertare şi eventual a grupului de coordonare;
- una sau mai multe persoane cu suficientă putere de decizie disponibile pentru activitatea
de prevenţie.

4. Sectorul social:
- participă la încadrarea proiectului, făcând parte din grupul de concertare şi, eventual,
din grupul de coordonare;
- reprezentanţi ai serviciilor sociale, direcţiilor şi lucrători de teren.

5. Actori (parteneri) locali:


- participanţi la încadrarea proiectului; pot participa la elaborarea proiectului persoane din
serviciile de asistenţă socială ale populaţiei, din şcoli, spitale, cercuri sportive, asociaţii ale
tinerilor sau locuitorilor, ale comercianţilor etc.

6. Actori extra-locali:
- acompaniază proiectul cu "privirea din exterior" şi, în mod special, pentru a realiza
evaluarea proiectului;
- specialişti în diverse domenii. oameni de ştiinţă, cercetători, cadre didactice.

Pentru îndeplinirea obiectivelor politicii de prevenire a criminalităţii. apreciem, în


concluzie, că se impun următoarele măsuri organizatorice:
- Delimitarea cu mai multă competenţă a atribuţiilor şi structurilor investite cu sarcini pe
această linie la nivelul tuturor segmentelor societăţii.
- Crearea sau perfecţionarea după caz a structurilor de prevenire adecvate şi
îmbunătăţirea cooperării dintre acestea, în proiecte de tip integrat.
- Creşterea numărului de specialişti în cadrul tuturor structurilor de prevenire, îndeosebi
din rândul juriştilor, sociologilor, psihologilor şi asistenţilor sociali.
- Instruirea sau perfecţionarea sistemului de selecţionare şi pregătire a personalului în
scopul sporirii performanţelor.
- Înfiinţarea unui institut de cercetare a fenomenului criminalităţii şi elaborarea unor
programe de acţiune pentru prevenirea şi combaterea acestui fenomen antisocial.
- Crearea şi dezvoltarea cadrului instituţional pentru cooperare internaţională în materie
de prevenire a criminalităţii.
- Educarea cetăţenilor în spiritul respectării legii.
- Iniţierea unor programe pentru protejarea victimelor infracţiunilor. a martorilor şi pentru
reinserţia socială a persoanelor care au suferit condamnări.
Multe din măsurile preconizate reclamă acţiuni la nivelul puterii legislative, a celei
executive, precum şi a celei judiciare.
CAPITOLUL 10

POLITICA PRIVIND ASISTENŢA SOCIALĂ DIN ROMÂNIA

10.1. Asistenţă socială parte a sistemului de protecţie socială

În cadrul sistemului de protecţie socială, serviciile de asistenţă socială ocupă un loc


aparte. Sistemul de protecţie socială are ca obiectiv susţinerea persoanelor, grupurilor sau
comunităţilor aflate în situaţie de dificultate şi care nu pot să desfăşoare prin resurse proprii o
viaţă la standarde minime considerate a fi normale.

Protecţia socială se realizează prin mai multe mijloace. O primă mare diviziune a
mijloacelor de protecţie socială este cea între beneficii sociale financiare şi servicii sociale.
a) Beneficiile sociale financiare cuprind transferurile în bani sau în bunuri către
persoanele care prezintă un important deficit de surse financiare. Cu alte cuvinte, ele nu deţin
capacitatea de a obţine prin efort propriu minimul de resurse financiare necesare unei vieţi
decente.

Beneficiile sociale financiare sunt şi ele de mai multe tipuri:


- Beneficiile sociale contributorii (din sistemul de asigurări sociale) reprezintă un
înlocuitor al veniturilor obţinute prin activitatea proprie, în condiţiile în care acest lucru nu mai
este posibil datorită unor împrejurări ale vieţii: vârstă, îmbolnăvire, pierdere a locului de muncă.
Beneficiile de asigurări sociale iau forma pensiilor, ajutorului de boală, ajutorului de şomaj.
Aceste beneficii sunt oferite cu stricta condiţie a participării la un fond comun de asigurări
sociale în perioadele active ale vieţii, fiind proporţionale cu mărimea acestor contribuţii la fondul
comun.
- Beneficii sociale non-contributorii sunt acordate celor aflaţi în nevoie, în funcţie de
mărimea acestei nevoi, fără obligaţia vreunei contribuţii prealabile. Asemenea beneficii sunt:
ajutorul social, alocaţiile pentru copii, bursele de studiu, alte compensaţii cum sunt gratuităţile
sau reducerile/subvenţiile de preţuri(locuinţe sociale, transport, bilete la manifestări culturale,
subvenţii pentru chirii, pentru întreţinerea locuinţei etc.). Sistemul beneficiilor sociale non-
contributorii sunt desemnate prin termenul general de asistenţă socială, spre deosebire de
sistemul beneficiilor contributorii care sunt desemnate prin termenul de asigurări sociale.

b) Serviciile sociale cuprind o largă gamă de servicii oferite de colectivitate, în mare


măsură în afara sistemului economic. Există trei mari categorii de servicii sociale: învăţământ,
sănătate şi asistenţă socială. Serviciile de asistenţă socială reprezintă deci cel de-al treilea mare
pilon al serviciilor sociale. Dacă beneficiile financiare suplinesc un deficit de resurse financiare
ale persoanei, serviciile se adresează unui deficit de capacităţi. Ele au ca obiect dezvoltarea,
corectarea, refacerea capacităţilor individuale şi colective pentru o viaţa normală şi
autosuficientă. Învăţământul dezvoltă capacităţile intelectuale, sociale şi tehnice de acţiune.
Sănătatea asigură integritatea capacităţilor fizice de viaţă, prevenirea şi recuperarea deteriorării
acestor capacităţi.
Serviciile de asistenţă socială corectează, dezvoltă şi consolidează capacităţile personale
şi sociale de funcţionare normală şi eficientă într-un mediu social dat. Ele sprijină persoanele şi
comunităţile să rezolve problemele complexe şi dificile care intervin în cursul vieţii şi pentru
care capacităţile existente nu sunt suficiente; susţin refacerea capacităţilor deteriorate, susţin
funcţionarea acceptabilă acestora în condiţii de viaţă dificile. Suportul social al persoanelor aflate
în dificultate nu se face numai prin transferul de resurse financiare(bani sau bunuri), ci şi prin
servicii de asistenţă socială. Situaţia de dificultate, inclusiv cea de sărăcie, nu se datorează
exclusiv lipsei de resurse financiare, ci şi lipsei de capacităţi personale şi colective de a face faţă
problemelor vieţii. Serviciile de asistenţă socială au ca obiectiv refacerea şi dezvoltarea
capacităţilor persoanelor, familiilor, colectivităţii de a înţelege natura problemelor cu care se
confruntă, de a identifica soluţiile constructive şi de a-şi dezvolta capacităţile personale şi
collective de a rezolva aceste probleme. Într-un anume fel, asistenţa socială reprezintă într-o
mare măsură un tip specific de terapie socială. Serviciile de asistenţă socială iau două forme
relativ distincte: servicii de asistenţă în mediul natural de viaţă(în familie, acasă, la şcoală, la
locul de muncă) şi servicii în instituţii de asistenţă socială, oferind, în cazuri extreme, un loc
special protejat pentru persoanle care nu pot, temporar sau permanent să trăiască într-un mediu
social natural. Instituţiile de asistenţă socială sunt case pentru vârstnici, case pentru copiii
abandonaţi, instituţii pentru copiii sau persoanele cu dizabilităţi severe, instituţii de resocializare
a copiilor şi adolescenţilor cu deviaţii comportamentale etc.. Dintr-o altă perspectivă, serviciile
de asistenţă socială împreună cu sistemul de beneficii sociale non-contributorii formează
sistemul global al asistenţei sociale. În sens larg, asistenţa social reprezintă totalitatea mijloacelor
utilizate de o colectivitate(transferuri financiare şi servicii) de support pentru persoanele,
grupurile şi comunităţile aflate în situaţie de dificultate şi care nu pot să depăşească această
situaţie prin resurse proprii. În acest sens general, asistenţa socială se referă la ansamblul
instituţiilor, programelor, măsurilor, activităţilor profesionalizate de protejare a persoanelor,
grupurilor, comunităţilor cu probleme speciale, aflate temporar în dificultate şi care, datorită
unor cauze de natură economică, socio-culturală, biologică sau psihologică nu au posibilitatea de
a realize prin mijloace şi eforturi proprii un mod normal, decent de viaţă. Obiectivul central al
intervenţiei asistenţei sociale este de sprijini pe cei aflaţi în nevoie să obţină condiţiile necesare
unei vieţi decente, autosuficiente, ajutându-i să-şi dezvolte propriile capacităţi şi competenţe
pentru o funcţionare socială corespunzătoare.

În termen general, se poate spune că asistenţa socială intervine pentru a corecta deficitul
de resurse, fie că este vorba de resurse financiare sau de resurse de capacităţi de acţiune.
Următoarele categorii sunt de regulă beneficiarii asistenţei sociale:
- Familiile sărace; Persoanele lipsite de locuinţă, în incapacitate de a o obţine; Copiii care
trăiesc într-un mediu familial/social advers, abandonaţi şi instituţionalizaţi; Minorii delicvenţi;
Tinerii neintegraţi social; Persoanele dependente de drog, alcool; Persoanele abuzate fizic,
sexual; Persoanele cu handicap fizic sau mintal; Persoanele cu boli cronice fără susţinători legali;
Persoanele bătrâne neajutorate; Persoanele care au suferit în urma unor calamităţi naturale,
sociale, persecuţii şi discriminări de orice tip.
Aceste categorii de persoane, pe o perioadă mai scurtă sau mai lungă, nu pot duce o viaţă
activă, independentă, fără un ajutor din exterior. Asistenţa socială reprezintă un mod operativ
depunere în aplicare a programelor de protecţie socială pentru persoanele/grupurile menţionate
mai sus. Ea asigură astfel prin serviciile specializate, atenuarea parţială a dezechilibrelor grave
dintre nevoi şi resurse, depăşirea perioadelor de criză, posibilitatea de refacere a forţelor proprii
pentru integrarea normală în viaţa socială. Sistemul asistenţei sociale are la bază următoarele
caracteristici structurale: din fondurile bugetare de stat sau din cele obţinute voluntar de la
indivizi/comunitate sunt sprijinite persoanele în nevoie în raport cu necesităţile lor.
În acest caz prestaţia se face în funcţie de nevoile existente conform principiului
solidarităţii, nefiind condiţionată sau dimensionată în raport cu vreo contribuţie personală
anterioară, ca în cazul asigurărilor sociale. Sprijinul acordat persoanelor în nevoie prin sistemul
asistenţei sociale, de regulă, nu este precizat decât în limite generale prin lege, urmând a fi
specificat prin analiza de la caz la caz a situaţiilor concrete, prin anchete sociale efectuate de
specialişti sau prin proceduri de testare a resurselor de venituri. Excepţie fac beneficiile sociale
categoriale cum sunt de exemplu alocaţiile pentru copii.

Asistenţa socială se poate plasa la diferite niveluri: la nivelul individului- asistenţă


personalizată (asistenţă economică, morală, psihologică pentru persoanele în nevoie: săraci,
şomeri, cei dependenţi de drog, alcool, cei cu probleme de integrare în muncă, victime ale
abuzurilor de orice fel, ale discriminărilor sociale, rasiale etc.); la nivel interpersonal şi de grup-
consiliere şi terapii de familie, ale cuplului, ale grupurilor marginalizate; la nivel comunitar-
mobilizarea energiilor individuale şi colective pentru rezolvarea problemelor comunităţii,
rezolvarea conflictelor etnice, grupale. Transferul de beneficii sociale financiare, adesea distinct
de serviciile de asistenţă socială, poate fi, şi adesea şi este, susţinut şi chiar împletit cu acestea
din urmă. Serviciile de asistenţă socială pot oferi un suport social mult mai focalizat pe nevoile
afective ale persoanei şi mai orientat spre satisfacerea acestora. În locul testării administrativ-
birocratice a nevoilor pe care se bazează sistemul de ajutor social, asistentul social poate
promova o testare înalt personalizată a nevoii, prin considerarea componentelor individuale,
sociale, familiale. Serviciile de asistenţă socială completează transferul de resurse cu recuperarea
şi dezvoltarea capacităţilor de viaţă activă; poate mobiliza o pluralitate de resurse personale şi
colective, asigură o utilizare mai eficientă a resurselor. Serviciile de asistenţă socială reprezintă
un component extrem de important al abordării de tip activ a problemelor sociale. Ele
restaurează capacitatea de viaţă autonomă, depăşirea sau evitarea situaţiilor de dependenţă,
reinserţia socială. În această perspectivă, asistenţa socială contribuie la dezvoltarea capacităţilor
individuale şi colective de soluţionare pozitivă a problemelor socio-umane.

Serviciile de asistenţă socială intervin în două tipuri distincte de situaţii:


a) Situaţii excepţionale, de urgenţă- copii abandonaţi sau abuzaţi victime ale actelor
criminale; femei abuzate, victime ale violenţei sau violate; copii şi adolescenţi antrenaţi în
acţiuni criminale; dispariţia bruscă a condiţiilor elementare de viaţă (persoane ‘aruncate în
stradă’, mai ales femei cu copii, victime ale dezastrelor naturale sau sociale, ale părinţilor cu
probleme de creştere a copiilor; copii cu dificultăţi de integrare socială sau şcolară etc.. în aceste
momente de dificultate extremă, în care persoanele sau comunităţile se află, fiind lipsite de
resursele elementare de viaţă, asistenţa socială intervine cu un suport înalt focalizat şi
personalizat. Asistenţa socială combină astfel resursele financiare de urgenţă, cu resursele
instituţionale şi cele de suport profesionalizat.

b) Situaţii de dificultate cronică, dublate de deficitul de capacităţi proprii de depăşire a


dificultăţilor- deficit cronic de resurse, în mod special situaţiile de sărăcie, copii lipsiţi de
familie, persoane dependente de drog, persoane eliberate din închisoare, mame singure, bătrâni
care s-au izolat progresiv, cu capacităţi deteriorate de a duce o viaţă independentă. În ultimele 5-
6 decenii, asistenţa socială a devenit obiectul unei profesiuni cu un înalt grad de complexitate,
similară profesiunilor din celelalte două sisteme de servicii sociale: doctorul şi profesorul.
Asistentul social, format printr-un sistem de învăţământ superior de tip universitar(tot mai rar de
nivel post-liceal sau colegiu), a devenit în societăţile moderne unul dintre profesioniştii cei mai
importanţi în procesul de menţinere, consolidare şi dezvoltare a ţesăturii complexe a societăţii
moderne. În gama largă a serviciilor sociale, serviciile de asistenţă socială au crescut ca
importanţă în contextul societăţilor moderne. Stresul în creştere, provocat de riscul multiplu,
devenit parametru definitoriu al unei lumi tot mai dinamice şi globalizate, rapida nuclearizare a
familiei, însoţită de dispariţia reţelei suportive a familiei lărgite, pe de o parte, dar şi
multiplicarea resurselor sociale şi sporirea valorii asigurării unei vieţi demne bazate pe o
bunăstare minimă, pe de altă parte, sunt factori care acţionează conjugat la dezvoltarea
spectaculoasă a sistemului de asistenţă socială. Societatea modernă, caracterizată de posibilităţi
de prosperitate de masă fără precedent în istorie, se confruntă însă cu procese tot mai
îngrijorătoare: excluziunea socială generată de sărăcia severă cronicizată, de criminalitate şi de
variate discriminări sociale, dar şi autoexcluziunea determinată de eşecul individual cronic, de
dependenţa de droguri sau chiar de autoghetoizarea cultural-etnică şi religioasă. În prevenirea şi
combaterea acestor patologii sociale şi personale profesia de asistent social a devenit tot atât de
vitală ca şi cea a medicului. Costul plătit pentru creşterea rapidă a eficienţei tuturor activităţilor
sociale este multiplicarea situaţiilor de risc individual şi colectiv. Reinserţia într-o societate
extrem de dinamică, unde eşecul este aspru penalizat, în care bunăstarea personală depinde tot
mai mult de efortul individual actual, este un obiectiv care a explodat în complexitate şi care nu
poate fi realizat decât printr-o tehnologie de intervenţie înalt performantă.

10.2. Istoricul asistenţei sociale în România

Noţiuni introductive
Variatele forme de sprijin a persoanelor în nevoie prin acte de caritate, şi care se regăsesc
în toate comunităţile umane, pot fi considerate forme primare în practica asistenţei sociale.
Societăţile moderne au făcut însă un pas decisiv spre dezvoltarea şi instituţionalizarea asistenţei
sociale. La începutul secolului XVII, în Anglia se instituie o lege sugestiv intitulată Elisabethan
Poor Law, care impune o taxă pentru sărăcie şi care ar putea fi considerată ca debut instituţional
al asistenţei sociale. Din taxa plătită de cei care deţineau pământ, se obţineau fonduri pentru
ajutorul celor săraci şi dezavantajaţi: bătrâni, bolnavi, handicapaţi, copii abandonaţii, orfani etc.
Mai târziu, în secolul XIX, în Anglia, Franta, Germania. SUA apar primele sisteme de
protecţie socială în sfera asigurărilor sociale (in special cele centrate pe sănătate, pe bătrâneţe,
orfani, accidente de muncă). De o dezvoltare însă a profesiei ca atare se poate vorbi la începutul
acestui secol când, în contextul sporirii serviciilor publice şi sociale, se produce o largă
diversificare a activităţilor de asistenţă socială a celor în dificultate. Asistenţa socială se
transformă într-o activitate tot mai profesionalistă. Ea îşi conturează treptat o arie problematică
proprie, relativ autonomă, un profil profesional distinct, sprijinită pe metode şi tehnici specifice
de diagnoză, de terapie şi sprijin pentru cei vulnerabili. Asistenţa socială, privită ca sistem,
implică alături de profilul profesional şi aspectul instituţional propriu-zis. În ţările care au depăşit
un grad anumit de modernizare, serviciile de asistenţă socială reprezintă o parte importantă a
sistemului general de protecţie socială.

Istoricul asistenţei sociale până în 1989


În ceea ce priveşte serviciile moderne de asistenţă socială, România are o tradiţie de
excepţie, plasându-se în anumite perioade de timp la nivelul celor mai avansate ţări. Una dintre
caracteristicile ei definitorii este strânsa legătură a ei cu sociologia. Asistenţa socială modernă a
fost iniţiată şi sprijinită continuu de şcoala sociologică de la Bucureşti. După război, o perioadă
destul de îndelungată a rezistat şi chiar a început să se consolideze prin activitatea eroică şi
dedicată a câtorva supravieţuitori ai şcolii sociologice gustiene. În 1990, după revoluţie, ea a fost
reînviată prin acţiunea energică a comunităţii sociologice şi a unora dintre asistenţii sociali
formaţi până în 1969. Primele începuturi ale asistenţei sociale în România sunt semnalate, ca de
altfel în toate celelalte ţări ale lumii, sub forma unor acţiuni caritabile, filantropice cu un
pronunţat caracter religios. Aceste activităţi, cel mai adesea coordonate de biserică, aveau drept
scop ajutorarea ocazională a celor care se plasau la marginea societăţii: bătrâni şi bolnavi săraci
şi lipsiţi de ajutorul familiei, orfani ajunşi cerşetori, săraci aflaţi în situaţii de mizerie severă.
Aceste acţiuni au ajutat la formarea unui spirit de solidaritate umană atât de necesar dezvoltării
serviciilor moderne de asistenţă socială. Treptat, activităţile de ocrotire socială cu caracter civic-
religios s-au structurat sub forma unor măsuri reglementate prin acte juridice-normative,
finanţate din bugetul public, în cadrul unor instituţii specializate. Pentru România actul de
naştere al asistenţei sociale moderne poate fi plasat încă din 1775, odată cu apariţia primei legi
de protecţie pentru copil şi a înfiinţării unor instituţii specializate de ocrotire pentru persoane în
dificultate: fete-mame, săraci, bolnavi, persoane vârstnice fără sprijin, persoane handicapate fizic
şi psihic. Cu toate acestea, despre un sistem de asistenţă socială cât de cât structurat sprijinit de
măsuri legislative, susţinut şi de instituţii corespunzătoare, se poate vorbi de abia în 1831 odată
cu apariţia Regulamentului Organic. După Unirea Principatelor Române din 1859 apar acte
normative care fixează chiar atribuţii concrete pentru serviciile de asistenţă socială la nivelul
comunelor şi judeţelor, încurajând spiritul de întrajutorare şi solidaritate la nivel comunitar.
România a fost una dintre primele ţări europene care a elaborat un sistem de securitate socială
atât în domeniul asigurărilor sociale (prima lege a pensiilor datează din 1912), cât şi în cel al
asistenţei sociale prin acordarea de ajutoare orfanilor, văduvelor de război etc. Tot atunci se
creează primele instituţii publice şi private cu caracter de ocrotire socială specializate.
Legea sanitară şi de ocrotire socială din 14 iulie 1930 rămâne un moment de referinţă
pentru asistenţa socială modernă din ţara noastră. În România, intervenţia sistematică a statului
în activitatea de asistenţă socială începe odată cu crearea Ministerului Muncii, Sănătăţii şi
Ocrotirilor Sociale în 1920. În cadrul acestui minister functiona Direcţia Asistenţei. La nivel
local s-a constituit o infrastructură diversificată: organele locale care aveau funcţia de a oferi
efectiv asistenţă socială erau Birourile judeţene şi comunale, iar ca organ local consultativ, de
aviz şi coordonare, era Comitetul judeţean. În 1930 este adoptată Legea sanitară şi de ocrotire
socială care oferă un cadru legal, foarte modern pentru perioada respectivă, de funcţionare a
întregului sistem de asistenţă socială şi de coordonare a sa la nivel naţional.
În municipii şi oraşele reşedinţă de judeţ sunt înfiinţate Oficii de ocrotire. În mediul rural
sunt înfiinţate Casele de ocrotire. Sarcina de coordonare naţională, metodologică şi profesională
a întregii activităţi de asistenţă socială revenea Ministerului Muncii, Sănătăţii şi Ocrotirilor
Sociale: toate serviciile de ocrotire depinzând de alte ministere, de regii, precum şi instituţiile şi
organizaţiile private de ocrotire, funcţionau conform îndrumărilor de ordin tehnic ale
Ministerului Muncii Sănătăţii şi Ocrotirilor Sociale şi sunt supuse controlului de acelaşi ordin al
acestui minister. O caracteristică distinctivă a asistenţei sociale româneşti moderne este faptul că
ea reprezintă un produs direct al preocupărilor şcolii sociologice a lui Dimitrie Gusti. Apariţia şi
dezvoltarea şcolii române de asistenţă socială a fost iniţiată şi susţinută de un puternic grup de
sociologi, precum: Dimitire Gusti. H.H. Stahl, Veturia Manuilă, Xenia Costa-Foru (care a fost un
timp şi directoarea şcolii), dr. luliu Moldovan. Asimilând experienţa de vârf a SUA şi Europei, ei
au imprimat o orientare puternic originală posibilă datorită efortului uriaş de cercetare
sociologică dezvoltat în România. Opţiunea forte de principiu a asistenţei sociale dezvoltate în
România acelei perioade a fost, pe de o parte, sprijinirea ei masivă pe cercetarea sociologică a
problemelor sociale care urmau a fi abordate, iar pe de altă parte, implicarea activă în activitatea
unităţilor de ocrotire socială (creşe, cămine de zi, orfelinate, azile de bătrâni, colonii de reeducare
etc.). Cercetările de sociologie urbană ale şcolii sociologice de la Bucureşti au fost realizate in
cadrul Institutului Social Român, care a jucat un rol însemnat pentru dezvoltarea asistenţei
sociale în România. Acest institut, transformat mai târziu în Institutul de Cercetări Sociale al
României, şi-a constituit filiale în diferite regiuni având astfel posibilitatea unor cercetări
comparative pe întreg teritoriul ţării, fapt care a condus atât la o mai bună cunoaştere a
problemelor specifice comunităţilor ţării (sate şi oraşe), cât şi la acţiuni de soluţionare a lor
bazate pe o cunoaştere amănunţită a realităţii sociale. Rapid, echipele institutului s-au mobilizat
pentru anchete sociale in acele cartiere cu probleme majore de integrare socială. având ca
obiectiv identificarea de soluţii specifice fiecărui caz în parte.
Ceea ce este cu totul remarcabil in această abordare este depăşirea înţelegerii asistenţei
sociale ca "filantropie", sau milă creştină, act caritabil. Asistenţa socială a fost de la început
orientată spre acţiuni sistematice bazate pe tehnici de intervenţie socială eficientă, susţinute in
plan legislativ, capabile să readucă la o stare socială normală nu numai indivizi, dar şi grupuri şi
comunităţi aflate în dificultate: familii dezorganizate, persoane ce trăiau din prostituţie, cerşetori,
vagabonzi, infractori, bande de minori delincvenţi, săraci etc. Prin Legea serviciului social din
1930 s-au pus bazele unei reţele teritoriale de servicii sociale comunitare. capabile să ofere un
răspuns prompt problemelor generale, dar şi celor specifice pentru cei in nevoie. Au fost create
multiple centre de demonstraţie practică pentru diferite tipuri de intervenţie socială. În 1929,
mulţi dintre sociologii şcolii monografice de la Bucureşti, sub directa conducere a lui D. Gusti,
şocaţi de efectele distructive ale urbanizării asupra indivizilor şi comunităţilor încep să acorde o
atenţie sporită oraşului. Deşi mulţi analişti consideră că şcoala monografică a lui D. Gusti a fost
cantonată aproape exclusiv in cercetări rurale, D. Gusti este cel care prin teoria sa sociologică a
realizat o deschidere majoră către problematica atât de complexă a procesului urbanizării cu
toate consecinţele lui sociale şi umane negative (vagabondaj, prostituţie, alcoolism, delincvenţă,
sărăcie, marginalizare, inadaptare socială etc.), accentul fiind pus pe problemele speciale ale
familiilor dezorganizate – concubinaj şi divorţuri - ale copiilor abandonaţi, neglijaţi sau abuzaţi.
Sociologia urbană a reprezentat astfel debutul asistenţei sociale ca profesie, îmbinând cercetarea
sociologică concretă cu acţiunea de terapie şi protecţie socială pentru indivizii şi grupurile in
dificultate.

Aşa cum afirma Xenia Costa-Foru Andreescu, "în concepţia profesorului D, Gusti era
necesară crearea unor tehnicieni şi a unei asistenţe sociale ştiinţifice, având două misiuni:
a) cunoaşterea tuturor situaţiilor ingrijorătoare ale vieţii sociale, prin folosirea metodelor
şi tehnicilor investigaţiei sociologice, adică prin cercetări de monografie interdisciplinară (pe
cadre şi manifestări), cercetarea fiind necesară nu numai pentru cunoaşterea satelor şi oraşelor, ci
şi pentru depistarea şi înţelegereatuturor fenomenelor individuale anomice;
b) elaborarea unor tehnici de intervenţie directă, prin mijloace de asistenţă socială inchisă
(prin unităţi şi instituţii specializate), dar mai ales prin asistenţă socială deschisă (adică
individualizată)".
Necesitatea formării unor specialişti în asistenţă socială a condus la înfiinţarea în toamna
anului 1929 a şcolii Superioare de Asistenţă Socială din Bucureşti - Principesa Ileana sub egida
şi îndrumarea directă a Institutului Social Român cu aprobarea Ministerului Sănătăţii şi al
Ocrotirilor Sociale. Institutul Social Român îndruma şi organiza programul de studii, precum şi
practica de specialitate. Profesorul D. Gusti, in colaborare cu Dr. Iuliu Moldovan, ministrul
Sănătăţii şi al Ocrotirilor Sociale, Sabin Manuilă, directorul Institutului de Statistică şi Veturia
Manuilă, directoarea şcolii, a elaborate programa analitică şi planul de învăţământ.

Obiectivele majore ale programei analitice erau:


a) "Cunoaşterea marilor probleme ale vieţii sociale urbane, atât teoretic, prin infăţişarea
critică a literaturii de specialitate, cât şi prin analiza situaţiilor specifice ţării noastre. Cuprindea
cursuri de biosociologia familiei (normale, dezorganizate, concubine, divorţate), de sociologia
colectivităţilor şi a grupurilor sociale dependente social, a delincvenţei, de inadaptare socială,
probleme ale femeilor şi ale copiilor.
b) Informaţii generale necesare oricărui activist social, privind legislaţia ţării, economia
politică, sociologia, psihologia generală şi diferenţială, igiena şi sănătatea publică etc.
c) Metodologia şi tehnica investigaţiilor sociale, generale şi de cazuistică; statistica vitală
şi socială, contabilitatea.
d) Tehnicile de acţiune socială pe colectivităţi şi grupe sau privind cazuistica socială
individuală; organizarea unităţilor şi instituţiilor de ocrotire socială. Corespunzător acestor
cursuri era organizată practica de specialitate in centre experimentale structurate astfel:
1. Pentru asistenţa familiei - Centrul de demonstraţie din cartierul Tei, în care s-a încercat
alcătuirea unei monografii de cartier, începută iniţial în 1930 prin preluarea sarcinii de a organiza
aici recensământul de stat.
2. Pentru serviciile sociale de spital - Centrul de demonstraţie de pe lângă Spitalul Colţea.
3. Pentru practica în asistenţa industrială - organizaţia A.C.F.R.
4. Apoi centrele de practică au fost multiplicate adăugându-se instituţii de stat ca
Tribunalul de minori din Bucureşti şi închisoarea Văcăreşti. Spitalul Colentina - secţia de boli
nervoase şi altul la secţia de boli venerice pentru asistenţa individualizată a prostituatelor şi la
Spitalul Central de boli mintale şi nervoase, pentru asistenta psihiatrică; la Spitalul Filantropia,
pentru boli de cord şi maternitate. Secţii specializate au fost de asemenea organizate Ia spitalele
Pantelimon, Brâncovenesc, dr. Cantacuzino etc.
5. Pentru asistenţa copiilor- centre la Societatea Leagănul Sf. Ecaterina, Societatea
Principele Mircea şi la Spitalul de copii. Activităţile au fost extinse în ţări; creându-se secţii de
asistenţă socială la oficiile de ocrotire de pe lângă municipiile Braşov, Cluj, Sibiu, Craiova,
Ploieşti, Timişoara."
Pentru a promova şi difuza abordarea teoretică a asistenţei sociale dezvoltate în cadrul
şcolii sociologice de la Bucureşti, cât şi modalitatea de desfăşurare a practicii, şcoala Superioară
de Asistenţă Socială a publicat revista Asistenţa socială, sub forma unui buletin periodic care a
apărut din 1929 până în 1936. Din acest an se înfiinţează sub conducerea lui D. Gusti, Asociaţia
pentru Progresul Asistenţei Sociale care preia revista de specialitate şi o coordonează până în
1944. Revista publica pe lângă informaţiile generale privind activitatea şcolii de asistenţă socială,
recenzii, studii de sociologie bazate pe cercetări de teren, materiale cu valoare documentară şi
ştiinţifică. Tot în 1936 este înfiinţată din iniţiativa lui D. Gusti o secţie de statistică socială la
Institutul de Statistică, secţie care a efectuat un recensământ general al unităţilor şi acţiunilor de
asistenţă şi ocrotire socială. Rezultatele acestuia fiind publicate în volumul Institutiile de
asistenţă socială şi de ocrotire. Tot D. Gusti este cel care a organizat in 1938 primul Congres al
asistenţelor sociale din România. Sub coordonarea directă a şcolii sociologice de la Bucureşti,
înainte de război România se număra printre puţinele ţări din lume care iniţiase dezvoltarea
rapidă şi înalt calificată a unui system profesionist de asistenţă socială. Sistemul de formare a
specialiştilor era bine pus la punct. O reţea de asistenţă socială comunitară se dezvoltase în
mediul urban, urmând să fie generalizată.

Asistenţa socială după 1989


Revoluţia din decembrie 1989 a generat înalte aşteptări în ceea ce priveşte reluarea
tradiţiei bogate a asistenţei sociale pe care ţara noastră o avea. Estimarea problemelor sociale şi
economice dificile ale tranziţiei care urmau să apară a accentuat urgenţa dezvoltării sistemului
de asistenţă socială. Moştenirea regimului socialist era deosebit de precară. În majoritatea ţărilor
foste socialiste sistemul serviciilor de asistenţă socială a fost în mod dramatic subdezvoltat.
Singurele elemente ale sistemului de asistenţă socială erau instituţiile de asistenţă socială
(pentru persoane cu handicap sever, pentru copii orfani, abandonaţi, pentru bătrânii singuri şi
neajutoraţi) care, la limita decenţei şi uneori chiar cu mult sub aceasta, ofereau persoanelor în
dificultate servicii de calitate slabă, neprofesioniste. Imediat după revoluţie, imaginea televizată a
acestor instituţii, mai ales a celor pentru persoane cu handicap, a fost de natură a îngrozi
deopotrivă pe străini şi pe români. Unele instituţii (multe chiar pentru copii), aşezate în locuri
izolate, greu accesibile, cu un personal necalificat, apăreau ca insule de mizerie şi degradare
umană, oferind imagini de coşmar. Serviciile comunitare de asistenţă socială chiar într-o ţară cu
importante tradiţii in domeniu cum este România, fuseseră complet eliminate, iar asistenţii
sociali profesionişti, lipsiţi chiar de recunoaşterea formală a profesiei lor, erau ţinuţi în posturi
administrative marginale. Un rol extrem de activ în relansarea asistenţei sociale l-a avut din nou
comunitatea sociologilor. Încă din primele luni ale anului 1990 s-a cristalizat un larg consens in
comunitatea sociologilor asupra necesităţii reconstrucţiei profesiei de asistent social şi a refacerii
sistemului de servicii în asistenţa socială. Un asemenea gest părea să reprezinte un omagiu adus
şcolii sociologice a lui D. Gusti a contribuţiei însemnate aduse de sociologi cu prestigiu, cum era
H.H. Stahl şi Ion Matei pentru dezvoltarea asistenţei sociale româneşti. În plus, alături de
asistenţii sociali, sociologii au trăit şi ei experienţa tristă a desfiinţării invăţământului sociologic
începând cu anul 1978. La această acţiune s-au alăturat şi o parte din asistenţii sociali formaţi
până în 1969 şi care au reuşit să păstreze vocaţia profesiei lor. Acest grup de specialişti veneau
din regimul socialist însă cu un imens handicap: studiile lor de tip post-liceal, într-un sistem de
administraţie publică suprasaturat de diplomaţi universitari, nu le permitea să reocupe poziţii cât
de cât semnificative.
În consecinţă, ei au fost forţaţi să ocupe poziţii marginale în sistemul administraţiei
publice, cu o putere de influenţă redusă. In 1990 s-a reînfiinţat învăţământul de asistenţă socială,
intenţia fiind ca, paralel cu apariţia noilor generaţii de asistenţi sociali, să se dezvolte rapid şi
reţeaua de asistenţă socială. Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale a luat în vara lui 1990
iniţiativa energică a reînfiinţării invăţământului de asistenţă socială. Acesta a debutat încă din
anul universitar 1990-'91, iniţial sub forma de colegiu în cadrul celor mai importante trei
universităţi (Bucureşti, Iaşi şi Cluj), transformat în 1992 în secţie universitară, oferind
absolvenţilor diplomă universitară. În 1994 apare prima promoţie de asistenţi sociali cu diplomă
universitară. Între timp, învăţământul de asistenţă socială se extinde. Alte universităţi (Timişoara,
Oradea, Alba lulia, Piteşti, Târgovişte) introduc secţii de asistenţă socială.
Totodată, secţiile de teologie (ortodoxă, catolică, baptistă) din toate universităţile,
introduc asistenţa socială ca o dublă specializare. Din 1994, în fiecare an, sistemul universitar
produce în jur de 300 de asistenţi sociali. La refacerea învăţământului de asistenţă socială şi-au
adus contribuţii importante şi unele organizaţii internaţionale şi specialişti din câteva universităţi
din Europa şi SUA. Un rol cu totul aparte în susţinerea dezvoltării asistenţei sociale în ţara
noastră l-a avut Reprezentanţa UNICEF în România care s-a implicat activ încă din anul 1990
atât in susţinerea dezvoltării învăţământului, cât şi în crearea şi difuzarea unor servicii moderne
pentru copiii în dificultate din România, asigurând baze de practică model, centre pilot de
asistenţă socială. În semn de recunoaştere a acestei contribuţii, directorii Reprezentanţei
UNICEF in România între 1990 şi 1997, RoseMary MacCriery şi Maie Ayoub von Kohl, au
primit titlul de profesori de onoare ai Universităţii Bucureşti.
Astfel şcoala românească de asistenţă socială a beneficiat de la început de avantajele
regândirii profesiei în condiţiile unui mediu universitar total nou fără balastul unor discipline
demodate. Planul de învătământ a fost gândit în contextul modern al necesităţii noii profesii, al
ancorării lui puternice în realitatea socială practică, a păstrării unui echilibru între formarea
teoretică de specialitate şi deprinderile practice. Totodată, învăţământul universitar de asistenţă
socială a jucat un rol important chiar în constituirea unor servicii de asistenţă socială înalt
profesionalizate. În momentul de faţă există deja un contingent apreciabil de tineri specialişti.
În ceea ce priveşte însă sistemul de asistenţă socială, dezvoltarea sa este destul de
întârziată. Avansul pe care l-a avut România prin introducerea rapidă a învăţămăntului de
asistenţă socială în 1990 nu a fost fructificat pe deplin datorită lipsei unei strategii naţionale în
dezvoltarea reţelei de asistenţă socială. Nici până în prezent guvernul nu are o strategie coerentă
de reconstrucţie a sistemului de asistenţă socială. Acesta sa dezvoltat timid, puternic fragmentat,
fără o concepţie unitară, mai degrabă la întâmplare, adeseori haotic.

Funcţiile serviciilor de asistentă socială


Serviciile de asistenţă socială se adresează tuturor persoanelor / familiilor şi chiar
comunităţilor care se află într-o situaţie de nevoie, de dificultate. Situaţia de nevoie se
caracterizează prin faptul că persoana / familia / comunitatea respectivă nu deţine mijloacele
(resurse, capacităţi, informaţii) pentru soluţionarea problemelor cu care se confruntă. Într-o
asemenea situaţie, colectivitatea trebuie să acorde un suport special. Suportul interpersonal şi
comunitar spontan trebuie completat cu un support sistematic şi profesional care, în termeni
generali, este definit ca asistenţă socială. Sistemul serviciilor de asistenţă socială are de îndeplinit
următoarele funcţii:
1) Dezvoltarea capacităţilor proprii. Sprijină dezvoltarea capacităţilor indivizilor /
familiilor / comunităţilor de soluţionare prin efort propriu (inclusiv prin mobilizarea resurselor
disponibile) a problemelor dificile de natură personală, familială sau social-instituţională cu care
se confruntă. Autosuficienţa, capacitatea de a soluţiona prin propriile eforturi şi resurse
problemele vieţii, este obiectivul ultim al asistenţei sociale.
2) Suport profesional. Suport bazat pe cunoştinţe şi tehnici profesionale pentru
soluţionarea problemelor personale / familiale / comunitare care depăşesc capacitatea naturală a
persoanelor / familiilor / comunităţilor.
3) Facilitarea absorbţiei suportului social. Facilitarea absorbţiei / beneficierii de către cei
în nevoie de servicii şi resurse care sunt puse la dispoziţie de sistemul public sau de cel privat /
comunitar: învăţământul, asistenţa medicală, planning-ul familial, ajutor social etc.
Multe persoane / familii în dificultate nu cunosc sau au dificultăţi în a beneficia de
formele de suport financiar / instituţional disponibile la care au dreptul.
4) Focalizarea şi eficientizarea suportului social. Asistenţa socială reprezintă un
instrument extrem de puternic pentru utilizarea focalizată şi înalt selectivă a diferitelor forme de
support social (in mod special a celui financiar) pentru persoanele / familiile în situaţie de
dificultate, precum şi asigurarea utilizării efective a resurselor alocate pentru nevoia avută în
vedere.
5) Apărarea intereselor şi drepturilor persoanelor aflate în nevoie / dificultate. Asistenţa
socială asigură in mod sistematic suportul pentru drepturile persoanelor aflate in dificultate
(copil, vârstnic, handicapat, sărac), în cazul în care acestea sunt ameninţate, iar victima nu este
capabilă să acţioneze ea însăşi eficace pentru asigurarea respectării acestor drepturi. Serviciile de
asistenţă socială reprezintă un fel de catalizator al relaţiei dintre persoană / familie / comunitatea
locală / instituţiile publice. Ele sunt esenţiale în constituirea unei societăţi organic suportive şi
prietenoase faţă de fiecare membru al ei.

Organizare a serviciilor de asistenţă socială


Următoarele principii generale pot fi identificate în aproape toate ţările cu sisteme
dezvoltate de asistenţă socială.
1) Îmbinarea asistenţei sociale generale cu asistenţa sociala specializată. Serviciile de
asistenţă socială sunt dezvoltate pe două nivele:
a) Servicii de asistenţă socială generale dezvoltate la nivel teritorial / comunitar şi care
oferă un prim suport social celor în dificultate. Aceste servicii tratează persoanele în
integralitatea situaţiei lor de viaţă, căutând modul cel mai adecvat de suport in mediul lor natural.
Ele asigură o rnonitorizare continuă a problemelor dintr-o comunitate, urmăresc modul in care
persoanele în dificultate se reintegrează intr-o viaţă normală, autonomă. Doar în anumite situaţii
asistentul social comunitar poate angaja servicii mai specializate, poate informa / îndruma pe cei
in dificultate spre sistemele care pot să-i sprijine pentru soluţionarea unor probleme mai speciale.
Similitudinea cu serviciile generale medicale, deşi corectă doar până la un punct, oferă o imagine
intuitivă mai clară profilului acestor servicii.
b) Servicii de asistenţă socială specializate care se adresează unor anumite tipuri de
probleme, cu mijloace mai specializate. Ele sunt de regulă plasate pe lângă şcoli (se ocupă de
problemele legate de participarea şcolară), spitale, maternităţi, închisori / tribunale, organele de
poliţie; in cadrul instituţiilor de asistenţă socială ca de exemplu leagăne, case de copii, case
pentru vârstnici, instituţii pentru persoane handicapate etc.; sau în jurul unor probleme speciale -
adopţii, copiii străzii, dependenţii de alcool sau droguri.

2) Asistenţa socială are un caracter global, abordând persoana umană holistic. Persoana
umană, ca subiect al asistenţei sociale, nu poate şi nu trebuie să fie fragmentată nici metodologic,
şi nici organizatoric. Pot exista priorităţi in ceea ce priveşte orientarea resurselor existente sau
anumite specializări în cadrul serviciilor comunitare - prevenirea abandonului copiilor sau
reintegrarea copiilor instituţionalizaţi in familiile lor. Abordarea globală este însă o tendinţă
structurantă pentru organizarea serviciilor sociale comunitare. Serviciile sociale publice se ocupă
de toate problemele sociale ale persoanei / familiei. Experienţa dezvoltării unor servicii
comunitare strict specializate pe problemele copiilor / bătrânilor etc. par să fi dat rezultate mai
degrabă discutabile. Este cazul Marii Britanii care, după o asemenea experienţă a revenit la
servicii de asistenţă socială generale, cele specializate dezvoltându-se pe baza acestora.

3) Dreptul de a primi asistenţă socială în situaţii de necesitate este un drept universal al


tuturor membrilor colectivităţii. Serviciile de asistenţă socială nu sunt destinate numai celor
săraci. Şi cei care au un standard satisfăcător de viaţă pot avea de înfruntat situaţii de dificultate
pe care nu le pot soluţiona cu mijloacele şi capacităţile disponibile.
4) Asistenţa socială are un caracter profesional. Spre deosebire de sprijinul interpersonal
şi caritabil tradiţional, asistenţa socială modernă reprezintă o profesie înalt calificată care
absoarbe cunoştinţe specializate din toate ştiinţele social-umane: sociologie, psihologie socială,
psihologie, psihoterapie, medicină, economie, ştiinţe juridice, antropologie etc. Ea presupune in
acelaşi timp deprinderi, abilităţi practice (îndemânare de a comunica şi a lucra cu persoane şi
grupuri in dificultate) şi, nu în ultimul rând, un set de valori principii, norme, reguli morale care
compun codul deontologic al profesiei. Codul deontologic asigură în mod special respectarea
drepturilor omului, excluzând orice discriminare de etnie, sex, religie sau vârstă.

5) Opţiune fundamental umanistă. Profesia de asistent social, prin specificul său, implică
o filozofie proprie, centrată umanist. Persoana umană reprezintă valoarea supremă a actului de
asistenţă socială, orice manipulare fiind principial exclusă, chiar dacă ea s-ar face în numele
vreunui interes colectiv.

6) Baza organizării serviciilor de asistenţă socială este comunitatea locală. Coordonarea


şi îndrumarea la nivel naţional are de regulă un profil politic general şi de suport tehnic-
profesional. Responsabilităţile şi deciziile de organizare sunt ale comunităţilor locale.

Situaţia actuală a asistenţei sociale


În 1989, România nu dispunea de un sistem de servicii sociale. Unele activităţi de
asistenţă socială erau realizate fără mijloace profesionale necesare şi in mod strict punctual de
către autorităţile locale, întreprinderi sau organisme politice. În România, întregul sistem al
protecţiei sociale se caracteriza în regimul trecut printr-o opţiune cvasi-universalistă şi automată.
Politica de utilizare a forţei de muncă şi caracterul aproape universal al asigurărilor de boală, de
pensii, creau cvasiautomat celei mai mari părţi a populaţiei resurse de viaţă, deşi minime, dar
relativ sigure: salarii, pensii de bătrâneţe sau de boală, alocaţii pentru copii, îngrijire sanitară şi
educaţie gratuite, bunuri de bază, inclusiv locuinţe subvenţionate.
În schimb, asistenţa socială calitativă, personalizată, orientată spre rezolvarea
problemelor umane urgente, practic a fost desfiinţată. Se considera că mecanismele economiei
socialiste, dublate de mecanismele politico-administrative, sunt capabile să rezolve automat toate
problemele individului. Prin aceasta s-a creat în timp un sistem de dependenţă accentuată a
individului de stat. De sprijin din partea statului beneficiau însă doar cei cu probleme speciale
care erau angajaţi la stat. E drept că aceştia constituiau marea majoritate a populaţiei.
Cei neîncadraţi întrun asemenea sistem, inclusiv şomerii nerecunoscuţi, riscau să rămână
în afara sistemului de protecţie socială. Asistenţa socială propriu-zisă viza doar ajutorul
instituţionalizat pentru bătrâni, handicapaţi, bolnavi cronici somatici sau neuropsihici, copii în
situaţii speciale. Foarte adesea însă aceste instituţii nu reuşeau să asigure standardele minime de
viaţă. De regulă, ele erau în centre izolate, închise, plasate in zone greu accesibile, dispunând de
un personal în majoritatea sa necalificat. De aceea, sistemul prestaţiilor sociale in instituţiile de
asistenţă socială era cu mult sub cerinţele şi aşteptările celor asistaţi. Începând cu partea a doua a
anilor '70 se observă o degradare vizibilă a acestuia ca urmare a reducerii treptate a fondurilor.
La asistenţa socială instituţionalizată se mai adăugau ajutoare ocazionale, băneşti sau în natură,
pentru persoanele cu incapacitate de muncă datorată unor boli cronice sau invaliditate, fără
venituri proprii sau susţinători legali. Situaţia actuală a serviciilor sociale ar putea fi caracterizată
prin următoarele:
a) Inexistenţa unui sistem naţional de servicii de asistenţă socială. Există doar dezvoltări
punctuale ale unor servicii de asistenţă socială. Unele servicii (în mod special pentru copii,
pentru persoane cu handicap, vârstnici, copii bolnavi HIV-SIDA şi familiile lor) s-au dezvoltat in
forme embrionare în cadrul sau pe lângă instituţiile publice cu obiective mai generale (spitale de
exemplu). Altele s-au dezvoltat în jurul unor probleme speciale: evitarea abandonului copiilor,
adopţie, reintegrarea în familie a copiilor din instituţii, copiii străzii, familii fără locuinţă. Cea
mai semnificativă dezvoltare au reprezentat-o centrele de protecţie a copiilor şi familiilor cu
mulţi copii dezvoltate experimental în 7 judeţe prin cooperarea cu organizaţia
nonguvernamentală românească “Pentru copiii noştri” (cu sprijinul specialiştilor britanici), cu
actualul Departament pentru protecţia Copilului şi Consiliile judeţene. Aceste centre au fost
dezvoltate în afara structurilor publice urmând a fi preluate de către Consiliile judeţene şi
transformate în servicii judeţene.

b) Lipsa unei concepţii strategice de dezvoltare a unui sistem de servicii de asistenţă


socială. Lipsite de o viziune strategică asupra cadrului în care ele vor funcţiona, cele mai multe
experimente întreprinse prezintă, pe lângă multiplele lor contribuţii, câteva limite structurale:
- Nu conţin componenta de posibilă extindere / difuziune, cumulare intr-un sistem global.
Ele sunt dezvoltate mai mult ca abordări punctuale şi nu deschid perspectiva dezvoltării
unui sistem de servicii sociale, din care sunt o parte.
- Nu răspund la intrebarea: cum se poate asigura continuitatea şi sustenabilitatea
funcţionării lor. Cele mai multe dintre ele sunt dezvoltate fie din entuziasmul donatorilor şi
participanţilor, fie ca răspuns la apariţia unei surse importante de finanţare. Nu este deloc clar
cum se vor transforma ele în sisteme cu funcţionare permanentă.
- Există practica in politica publică de a delega / încredinţa unele responsabilităţi fără a fi
asigurate structurile şi instrumentele necesare. Este cazul atribuirii responsabilităţii finanţării
instituţiilor de asistenţă socială autorităţilor judeţene, fără o stabilire clară a resurselor bugetare.
- Nu iau in considerare costurile activităţilor dezvoltate. Multe dintre aceste programe
sunt extrem de scumpe pentru România, dar posibil şi pentru ţări cu resurse mai mari. Din acest
motiv, structural ele nu sunt capabile de a inlocui resursele externe pe care s-au clădit cu sursele
interne pe care comunitatea este capabilă să le ofere. Nici comunitatea şi nici statul nu pot oferi
volumul de resurse presupus de extinderea multor programe experimentate. Din acest motiv,
odată cu epuizarea suportului iniţial, este de aşteptat ca cele mai multe dintre aceste sisteme să
dispară.

c) Un proces de dezvoltare haotică, fără nici o concepţie. Începutul dezvoltării serviciilor


sociale este inclus în câteva documente care consfinţesc doar posibilitatea organizării unor
asemenea servicii, fără să indice suficient ce vor fi ele şi cum va arăta sistemul naţional de
servicii de asistenţă socială, în special pentru copii în dificultate.

d) S-a acumulat multă competenţă, adesea sectorială, la nivelul unor organisme


restrânse în cadrul instituţiilor guvernamentale, dar există un blocaj al oricărei incercări de
găndire a unui sistem coerent. Cu sprijinul unor organisme internaţionale (o menţiune specială
trebuie făcută în legătură cu activitatea Reprezentanţei UNICEF în România), persoanele din
diferite organisme şi segmente ale sistemului guvernamental au avut posibilitatea de a-şi
dezvolta capacitatea de înţelegere a modului de organizare la nivelul experienţei mondiale a
diferitelor tipuri de activităţi de asistenţă socială. Această competenţă acumulată este mai
degrabă concret-sectorială.
Tot mai mulţi specialişti ştiu ceea ce ar trebui să fie făcut in legătură cu o problemă sau
alta. Datorită sentimentului neputinţei de schimbare a struciurilor legale şi institujionale, generat
de blocajul de imagina(ie a reformei întregului sistem, se poate detecta un fel de incompetenţă
organizaţională dobândită. Mulţi specialişti sunt blocaţi de lipsa voinţei guvernamentale de a
dezvolta o strategie globală de dezvoltare a serviciilor sociale şi paralizaţi de încâlceala
legislaţiei actuale, neputând gândi soluţii în perspective unor schimbări mai profunde. În
condiţiile în care nu există un cadru pentru funcţionarea serviciilor de asistenţă socială,
experienţele punctuale devin tot mai costisitoare şi eficienţa lor este în scădere. Funcţia de
exemplaritate şi de formare a unor capacităji are o valoare tot mai locală, mai limitată.
Punctul critic al dezvoltării serviciilor sociale în momentul de fată il reprezintă
inexistenţa unei structuri publice pe care serviciile nonguvernamenale să le complementeze.
Preluarea unor experienţe pozitive în sistemul nonguvernamental de către sistemul public s-a
dovedit neaşteptat de dificilă, datorită lipsei unor structuri organizaţionale adecvate. Asimilarea
unor servicii create oarecum intr-un mediu izolat în cadrul structurilor publice nepregătite, cu
moduri de organizare nespecifice, este de natură mai degrabă de a degrada rapid şi a alinia noile
patternuri, create în afară, la practicile administrativ nereformate.

Dezvoltare a sistemului serviciilor sociale


Serviciile dezvoltate până acum în cadrul sistemului public sunt mai degrabă embrionare
şi cu un grad de profesionalism scăzut. Obiectivul actual este deci de a proiecta practic de la zero
un întreg sistem naţional. Va fi necesară o perioadă de, probabil, 8-10 ani până când aceste
servicii vor ajunge la deplina lor maturitate. Este vital de aceea a se adopta cât mai rapid cu
putinţă o strategie de dezvoltare.
Pentru construcţia sistemului serviciilor de asistentă socială sunt necesare de indeplinit
patru principii fundamentale:
1) Servicii înalt profesionalizate – utilizează specialişti cu înaltă calificare (asistenţi
sociali), dobândită prin forme de pregătire înalt elaborate, de regulă la nivel universitar.
Asistenţii sociali sunt deosebiţi de voluntarii care acţionează în organizaţii non-guvernamentale.
Serviciile înalt profesionalizate au o altă logică decât serviciile profesional medii, înalt
standardizate şi uşor de difuzat / asimilat.
2) Servicii deschise la revederea procedurilor şi la încorporarea noilor proceduri şi
cunoştinţe. Ca orice profesiune cu un grad ridicat de încorporare a cunoştinţelor ştiinţifice,
asistenţa socială se află într-un proces rapid de dezvoltare. Ea presupune deschiderea la
perfecţionare / schimbare rapidă şi capacitatea de asimilare de noi tehnici. Disponibilitatea la
perfecţionarea profesională este condiţionată de tipul de pregătire iniţială: o profesie cu o bază
ştiinţifică solidă şi cu capacitate de reflecţie critică şi de autodezvoltare, constând din noi
cunoştinţe şi tehnici, de formare profesională continuă.
3) Internaţional / naţional / local în dinamica serviciilor sociale. Profesia de asistent
social trebuie considerată ca o paradigmă tehnico-şliinţifică mondializată (stoc de cunoştinţe
utilizat, tehnici de tratare a problemelor, sistem de valori), care se transmite continuu în mod
special prin canale profesionale, şi mai putin prin cele administrative. Este vital deci să existe,
pentru menţinerea standardelor profesioniştilor la nivelele dezvoltării actuale, un mecanism de
contact profesional cu experienţa mondială.
4) Combinarea între priorităţi stabilite la nivel naţional cu priorităţi stabilite la nivel
local, pe fondul unei mondializări / regionalizări tot mai accentuate a sistemului de valori, a
problemelor de soluţionat şi a priorităţilor. Activitatea de asistenţă socială se fundează pe
angajamente juridice, politice şi morale atât ale ţării într-un context mai larg (mondial: convenţii
ONU de exemplu), regional (reglementările europene), pe angajamente juridice, politice şi
morale ale ţării ca un întreg, prin legile şi opţiunile sale politice, prin sistemul de valori promovat
naţional, cât şi pe angajamentele locale şi responsabilitatea faţă de comunitatea locală.

Resursele umane din cadrul sistemului de servicii sociale


Specialiştii în asistenţă socială cu pregătire superioară sunt formaţi într-un număr
sufficient pentru primele faze de dezvoltare a serviciilor sociale. Se poate estima că tinerii
asistenţi sociali au putut primi o pregătire satisfăcătoare, putându-se integra cu succes în procesul
de constituire a sistemului de servicii sociale.
In momentul actual ne confruntăm cu trei tipuri de dificultăţi in ceea ce priveşte
specialiştii disponibili:
1. Distribuţia în teritoriu a asistenţilor sociali. În multe judeţe / oraşe nu există asistenţi
sociali profesionişti disponibili.
2. Marea majoritate a asistenţilor sociali sunt încă foarte tineri, produşi ai unor sisteme de
formare ele însele în primele stadii de cristalizare, destul de inegale din punct de vedere calitativ.
Dezvoltarea lor profesională urmează a se desăvârşi rapid în viitorul apropiat.
3. Există în sistemul instituţiilor actuale şi angajaţi care nu au parcurs un ciclu adecvat de
formare profesională. Unii dintre ei au acumulat o experienţă apreciabilă şi sunt motivaţi să se
dezvolte profesional. Este important de aceea să se dezvolte o strategie naţională, bine gândită cu
privire la profesionalizarea angajaţilor care lucrează in sistemul de asistenţă socială care s-au
dovedit apţi şi motivaţi să lucreze in continuare aici, cât şi la asigurarea ocupării, în timp, a
posturilor din serviciile sociale cu specialişti.

Structura serviciilor de asistenţă socială


Din experienţa mondială şi, de asemenea, din cea naţională trecută şi prezentă, rezultă că
serviciile sociale, pentru a fi eficiente trebuie să se dezvolte pe un mix de structuri şi
responsabilităţi locale / naţionale. Organizarea la nivel local, înalt descentralizat, trebuie să se
îmbine cu încadrarea într-o strategie politică, instituţională şi profesională naţională. Principiul
teritorialităţii considerăm că trebuie să stea în centrul organizării sistemului de servicii de
asistenţă socială. Serviciile au ca bază teritoriul, mai precis comunitatea locală. Aici se găsesc
parametrii contextului social-economic în care oamenii trăiesc, problemele cu care se confruntă,
dar şi, în mare măsură, soluţiile şi resursele. Mobilizarea resurselor colective este o problemă
vitală. Din acest motiv, serviciile de asistenţă socială trebuie să fie dezvoltate la nivelul de bază
al localităţii.
Diferenţierea functională pe axa local / naţional ar urma să ia următoarea configuraţie:
1) La nivel local / comunitar: servicii de bază, completate cu servicii de asistenţă socială
specializate pe lângă unităţile locale, sub autoritatea locală.
2) La nivel naţional: politica naţională în domeniul social şi al dezvoltării serviciilor de
asistenţă socială; producerea şi furnizarea resurselor profesionale; elaborarea şi controlul
standardelor minime de calitate; finanţarea parţială a acestor servicii, complementar cu resursele
locale.

1) Organizarea la nivel local. Dezvoltarea serviciilor sociale de asistenţă socială la nivel


teritorial trebuie să aibă loc in contextul unei reforme radicale a administraţiei publice locale şi
naţionale. Autorităţile locale trebuie să dezvolte planuri de dezvoltare socială locală.
Aceste planuri trebuie să cuprindă diagnoza problemelor sociale ale comunităţii locale şi
modalităţile de acţiune pentru soluţionarea lor. Planuri speciale pot fi dezvoltate ca răspuns la
identificarea unor probleme sociale prioritare. Bugetul local oferă baza financiară a activităţii
organismelor locale Acesta se constituie dintrun transfer din bugetul naţional şi o parte
constituită din resursele locale. Aici se va avea în vedere doar partea de buget destinată
activităţilor sociale (bugetul social). În constituirea acestuia, sursele locale trebuie completate
printr-un transfer de la bugetul naţional.
Indiferent cum se constituie relaţia buget naţional / bugete locale, bugetarea trebuie să
aibă la bază o metodologie unitară explicită:
a) Finanţarea standard generală (minimă de bază).
b) Finanţarea suplimentară, în raport cu problemele pe care diferite judeţe / localităţi le
au.
c) Instituţiile de asistenţă socială plasate sub autoritatea locală nu vor primi de la bugetul
naţional o finanţare specială, în calitatea lor de instituţii.
d) Fonduri direcţionate spre soluţionarea unor probleme considerate a fi foarte
importante, dar specifice comunităţii respective.
e) Un fond bugetar naţional care să susţină inovaţia socială.
Serviciile sociale locale trebuie să aibă un fond financiar pentru sprijinul determinat pe
baza diagnozei mai fine a situaţiei.
Două tipuri de sprijin financiar pot fi acordate de aceste servicii:
a) Sprijin de urgenţă. Sume relativ modeste pentru rezolvarea unor probleme care nu
suportă amânare (hrană, îmbrăcăminte, medicamente urgente, transport la spital sau la altă
instituţie / cazare pe scurtă durată). Acest sprijin trebuie să fie dintr-un fond discreţionar al
asistentului social pe care acesta îl poate acorda fără aprobare prealabilă, dar cu evaluare
posterioară.
b) Sprijin material ocazional / punctual pentru rezolvarea unor probleme critice ale unei
familii. Acest ajutor trebuie aprobat pe baza anchetei sociale de către conducerea Centrului de
asistenjă socială, pe baza raportului făcut de asistentul social.

2) Nivelul national al sistemului serviciilor de asistenţă socială


Pentru a asigura un grad ridicat de eficienţă funcţionării organismelor locale în condiţiile
descentralizării, este vitală redefinirea funcţiilor organismelor naţionale şi întărirea acestor
funcţii astfel redefinite:
a) Stabilirea politicii sociale naţionale: stabilirea priorităţilor naţionale, atât în ceea ce
priveşte obiectivele / problemele de rezolvat, cât şi modalitatea lor generală de abordare. Oferă o
orientare politică generală, în acord cu angajamentele politice, juridice şi morale naţionale şi
internaţionale.
b) Dezvoltarea legislaţiei în domeniul asistenţei sociale: cadrul legislativ reprezintă o
responsabilitate a forurilor naţionale guvernamentale. Legislaţia promovează atât cadrul de
organizare, responsabilităţile, resursele necesare şi standardele obligatorii de calitate.
c) Bugetarea. Bugetarea programelor şi activităţilor sociale reprezintă un instrument
esenţial al realizării unei politici sociale naţionale coerente, dar şi a autonomiei locale.
d) Stabilirea de structuri organizatorice naţionale minimale. Chiar dacă o anumită
discreţionalitate este acceptată, dincolo de aceasta este nevoie de structuri unitare. Acestea au ca
funcţie asigurarea unui cadru minimal pentru activităţile considerate a fi necesare la nivel
naţional.
e) Asigurarea procedurilor şi standardelor profesionale, difuzarea lor, inclusiv prin
mecanisme de formare permanentă.
f) Evaluarea şi monitorizarea activităţilor de asistenţă socială trebuie făcută de instanţe
profesionale independente, pe baza fixării unor standarde minimale de calitate şi prin controlul
realizării acestora. La nivel national o asemenea funcţie poate fi realizată atât de organismele
publice special constituite de evaluare şi acreditare, cât şi de organism profesionale (asociaţii
profesionale).
g) Stabileşte standarde de calitate minimale, condiţii şi proceduri de evaluare şi acreditare
a organizaţiilor nonguvernamentale cu activităţi de protecţie socială.
Dezvoltarea unui sistem coerent de servicii de asistenţă socială reprezintă un component
vital al procesului de reluare a modernizării societăţii româneşti. El poate fi considerat, alături de
sistemul de asigurări sociale, obiectivul principal al reformei sociale. În fapt, România dintre cele
două războaie mondiale, deşi cu resurse economice sever limitate, a cutezat să se angajeze într-
un program extrem de ambiţios în această sferă, plasându-se la nivelul celor mai avansate ţări ale
vremii. Asistenţa socială, prin vocaţia ei de a reface, dezvolta şi consolida capacităţile
individuale şi colective de a face faţă problemelor vieţii, reprezintă un instrument crucial al
dezvoltării sociale.

10.3. Calitatea vieţii – obiectiv al politicii sociale

Două au fost motivele care au dus la apariţia unei direcţii de cercetare în domeniul
calităţii vieţii. În primul rând, constatarea că, în ciuda progresului economic al societăţii, o bună
parte a populaţiei continuă să trăiască în sărăcie, în condiţii de viaţă precare. Al doilea impuls
vine din direcţia ecologiei: „perturbările suferite de mediul ambiant, ca efect al industrializării şi
urbanizării necontrolate are consecinţe dramatice în planul calităţii vieţii”. (UNESCO, „Quality
of Life” în „Socio-Economic Studies”, nr.5, 1985). Calitatea vieţii este un concept evaluativ ce
are semnificaţie pentru viaţa fiecărui om ce rezultat al evaluării sale globale. Calitatea vieţii este
„rezultanta raportării condiţiilor de viaţă şi a activităţilor ce compun viaţa umană, la necesităţile,
valorile, aspiraţiile umane”. (C.Zamfir şi colab., coord., 1993, p.79). Calitatea vieţii se referă atât
la evaluarea globală a vieţii – cât de bună, de satisfăcătoare este viaţa pe care diferitele persoane,
grupuri sociale, colectivităţi o duc – cât şi la evaluarea diferitelor sfere ale vieţii.
În acest ultim caz avem în vedere calitatea mediului ambiant, calitatea vieţii de muncă
(sau calitatea umană a muncii), calitatea relaţiilor interpersonale şi calitatea vieţii de familie. Aşa
cum am precizat, sărăcia şi poluarea sunt motivul apariţiei noului domeniu al calităţii vieţii.
Ponderea lor, însă, este diferită: dacă de sărăcie suferă doar un fragment al societăţii, poluarea, în
schimb, degradează calitatea vieţii tuturor, fără excepţie. Sărăcia este un concept ce capătă
configuraţia numai prin raportare la un anumit context social-economic, afectând doar un procent
al populaţiei. Mai mult, sociologii contemporani consideră sărăcia ca formă de patologie socială
cosubstanţială societăţii, asemenea delicvenţei şi criminalităţii. Poluarea, însă, este un însoţitor
permanent al societăţii. În condiţiile unei societăţi superdezvoltate şi determinate de persistenţa
poluării şi sărăciei, cercetările sistematice referitoare la calitatea vieţii debutează în S.U.A. la
începutul deceniul al şaptelea al secolului al XX-lea.
Vizând într-o primă instanţă cu precădere, aspectele economice şi obiective ale calităţii
vieţii, curând, acestei dimensiuni avea să-i se adauge componenta subiectivă, respectiv, modul
cum apreciază oamenii viaţa pe care o trăiesc. În acest sens, calitatea vieţii reprezintă o reluare –
dar dintr-o altă perspectivă – a conceptului de fericire.
Dar, dacă fericirea se referă la starea subiectivă rezultată din trăirea propriei vieţi,
calitatea vieţii se referă atât la condiţiile obiective în care viaţa umană se constituie, cât şi la
modul subiectiv în care fiecare îşi evaluează propria sa viaţă (stare de satisfacţie, împlinire,
fericire). Dacă fericirea este asociată cu o perspectivă predominant etică (ce strategii trebuie să
adopte individul pentru a maximiza fericirea sa), calitatea vieţii este asociată mai mult cu o
perspectivă sociologico-politică. Interesul cade, în primul rând, pe determinarea factorilor
obiectivi care sunt responsabili de variaţia calităţii vieţii şi pe elaborarea strategiilor social-
politice de acţiune în vederea sporirii acesteia.
În cadrul tematicii calităţii vieţii se desprind trei mari funcţii:
1) Funcţia de definire operaţională a obiectivelor dezvoltării social-economice;
2) Funcţia de feed-back al activităţii social-economice: eficienţa umană ultimă a
activităţii social-economice este dată de efectul ei asupra calităţii vieţii;
3) Funcţia de instrument de evaluare operaţională a progresului social: putem vorbi
despre un progres efectiv doar în măsura în care s-a înregistrat o creştere a calităţii vieţii.

Tematica calităţii vieţii, subliniază C.Zamfir, se înscrie în prezent, pe următoarele


aliniamente mari:
1) Constituirea unui sistem complex de indicatori ai calităţii vieţii. „Deja în anii ’60 s-a
produs o trecere de la setul de indicatori strict economici la o gamă mai largă de indicatori care
să caracterizeze viaţa colectivităţii – indicatorii sociali. Pe la începutul anilor ’70 s-au făcut
eforturi intense de dezvoltare mai departe a indicatorilor pe care colectivitatea îi utilizează spre
indicatorii calităţii vieţii. Aceşti indicatori preiau indicatorii economici şi sociali, îi
reinterpretează şi chiar remodelează, în aşa fel încât să fie semnificativi pentru estimarea calităţii
vieţii.” (ibidem, p.21)
2) Identificarea efectelor negative ale proceselor sociale caracteristice societăţii
contemporane asupra calităţii vieţii. „Ambiţia este extrem de ridicată : să ofere un set ultim de
criterii de evaluare a stării societăţii – criteria umane – care să depăşească evaluarea exclusiv
economică, care este o evaluare sectorială, iar nu globală. Efortul este orientat spre oferirea unei
formulări operaţionale a acestor criterii. Este o tentativă ce poate fi considerată intrarea într-o
nouă fază istorică : operaţionalizarea idealurilor ca precondiţie a transformării lor din deziderate
abstracte în obiective pragmatice ale acţiunii”. (ibidem, p.22)
3) Elaborarea unui program reformist de schimbare socială. Ideologiile calităţii vieţii
promovează o strategie de perfecţionare a organizării existente, implementând mecanisme de
orientare a sistemelor existente spre realizarea obiectivului creşterii calităţii vieţii.
„Două mari aliniamente sunt cuprinse în această strategie:
a) Implementarea în sistemul economic existent a orientării globale spre creşterea calităţii
vieţii ;
b) Promovarea de activităţi specific orientate spre acest obiectiv.” (p.22) În acest context
se pot înscrie programe în premieră istorică, plasate în sfere şi la niveluri diferite ale societăţii :
de la promovarea unui tip nou de responsabilitate a întreprinderilor pentru calitatea vieţii de
muncă şi umanizare a muncii salariaţilor, pentru calitatea vieţii colectivităţii în care funcţionează,
până la proiectarea unor noi stiluri de viaţă capabile să ofere o viaţă de calitate. Umanizarea
mediului natural, urban, socio-cultural şi interpersonal devine obiect al unor programe speciale a
căror tehnologie este în curs de elaborare.
4) În strânsă legătură cu preocupările pentru calitatea vieţii s-a dezvoltat problematica
politicii sociale subsumată orientării sociale active a colectivităţii bazată pe ideea de welfare –
stat al bunăstării. Orientarea curativă (adevărate cruciade împotriva sărăciei, criminalităţii,
marginalizării şi izolării, prejudecăţilor şi intoleranţelor de tot felul) se împleteşte cu orientarea
constructivă (promovarea unui mediu uman de calitate). „Aş putea spune în rezumat că ideea de
calitate a vieţii a fost axul ideologiei perfecţionării societăţii moderne ajunsă într-un înalt stadiu
de eficienţă economic şi tehnologică”. Mitul unei societăţi care se reglează spontan este depăşit.
Studiile de calitatea vieţii pot contribui la ghidarea şi evaluarea întregului proces social.

10.4. Indicatorii şi căile de creştere a calităţii vieţii

Cea mai spectaculoasă dezvoltare a calităţii vieţii s-a produs în sfera indicatorilor de
calitatea vieţii. Se disting două direcţii de cercetare : prima, se concentrează asupra analizei
indicatorilor socialeconomici existenţi, cu scopul descoperirii semnificaţiei acestora şi, deci, a
gradului de utilizare a lor pentru analiza calităţii vieţii. A doua direcţie se dezvoltă prin
construirea de indicatori specifici ai calităţii vieţii. În „Calitatea vieţii – teorie şi practică socială”
– C.Zamfir defineşte indicatorul de calitatea vieţii ca „rezultat al combinării unui indicator de
stare (starea mediului ambiant, a relaţiilor interpersonale, a tipurilor de muncă oferite etc.) şi
unui indicator al criteriului de evaluare (al necesităţilor, aspiraţiilor umane)”. (1991, pp.21-27).
În plus, calitatea vieţii implică o teorie asupra naturii umane, a sistemului de necesităţi umane, a
factorilor ce guvernează dinamica acestora.
În practica cercetării sociale sunt utilizate frecvent şase tipuri de indicatori ai calităţii
vieţii:
1) indicatori ai stării diferitelor componente ale vieţii umane (indicatori ai mediului
natural, ai condiţiilor de muncă, de educaţie etc.);
2) indicatori ai necesităţilor / aspiraţiilor (ce tipuri de muncă doresc oamenii, ce tipuri de
locuinţă etc.);
3) indicatori complecşi rezultaţi din raportarea stării la necesităţi;
4) indicatori ai calităţii percepute a vieţii – determinarea modului în care membrii unei
colectivităţi evaluează ei înşişi calitatea diferitelor componente ale vieţii lor;
5) indicatori de satisfacţie cu viaţa – gradul estimat de satisfacţie cu viaţa, ca indice
sintetic al efectului subiectiv al calităţii vieţii;
6) indicatori ai unor simptome critice ale calităţii vieţii (indicatori de sinucidere, boli
mentale, optimism sau pesimism, alienare).
În ceea ce priveşte căile prin care se poate realiza creşterea calităţii vieţii, sociologii
contemporani disting două posibilităţi: pe de o parte perfecţionarea condiţiilor obiective de viaţă
în perspectiva necesităţilor umane, şi, pe de altă parte, perfecţionarea stilurilor şi modurilor de
viaţă, fapt de natură a maximiza calitatea vieţii în condiţiile existente la un moment dat. Omul,
prin construcţia sa internă şi prin întregul său sistem de necesităţi format de-a lungul a milenii de
existenţă, este o fiinţă socială. El a creat societatea, iar societatea îl modelează pe el. Şi pentru ca
societatea să poată exista, ea trebuie să asigure individului o dezvoltare, o evoluţie optimă.
Înţelegem prin dezvoltare umană „procesul de lărgire a evantaiului de posibilităţi oferite
indivizilor : să trăiască mult şi în sănătate, să fie instruiţi şi să dispună de resursele necesare unei
vieţi convenabile”. (B.Iatan în „Calitatea vieţii – teorie şi practică socială”, 1991, p.60) Acestor
exigenţe fundamentale li se adaugă libertatea politică, respectarea drepturilor omului, respectul
de sine şi faţă de ceilalţi. Aristotel însuşi spunea, că structurile sociale nu trebuie judecate prin
prisma banilor şi a bogăţiei, ci în funcţie de măsura în care acestea mulţumesc oamenii.
Simpla existenţă a veniturilor nu oferă garanţia că sunt utilizate în scopuri pozitive.
Bunăstarea unei societăţi depinde într-o mai mare măsură de gradul de cuprindere a veniturilor,
de destinaţia lor, decât de nivelul acestora. În multe cazuri, un nivel modest al veniturilor poate fi
însoţit de un sensibil progres în domeniul dezvoltării umane sau invers. Determinarea unui
anumit nivel al calităţii vieţii permite stabilirea gradului de dezvoltare umană, acesta fiind atât o
componentă a calităţii vieţii, cât şi o consecinţă a creşterii ei.
Pentru a-şi diminua insatisfacţia de viaţă, indivizii îşi schimbă fie condiţiile de viaţă, fie
nivelul exigenţelor. În plus, reprezentările oamenilor despre fericirea de fiecare zi se deosebesc
de perspective teoretică referitoare la satisfacerea a absolut tuturor dorinţelor umane. Fericirea
depinde de experienţe şi criterii personale şi poate surveni în situaţii de viaţă dificile. Mai mult,
nivelul de fericire se modifică cu timpul şi diferă de la un individ la altul. Stabilitatea fericirii
este mai fragilă decât cea a satisfacţiei de viaţă. Această teză poate fi uşor demonstrată prin
introducerea, şi la începutul şi la sfârşitul chestionarului de interviu, a întrebărilor : „Cât de
mulţumit sunteţi de viaţă?” şi „Cât de fericiţi sunteţi?”
Calitatea percepută a vieţii este marcată de contradicţii : gradul înalt de satisfacţie de
viaţă şi de fericire al unei populaţii, nu exclude larga răspândire a simptomelor de nelinişte (grad
mare de revendicabilitate, anxietate, nervozitate, etc.) şi de anomie (sentimente de neputinţă,
apatie, singurătate). Caracterul contradictoriu al imaginii generale se explică prin faptul că la
mulţi indivizi bunăstarea este ambivalentă, sentimentele pozitive coexistând cu cele negative.
Satisfacţia din diferitele domenii ale vieţii are o influenţă majoră asupra satisfacţiei generale de
viaţă. Numeroase cercetări au demonstrat că profesiunea nu este nu numai o scară de satisfacţie
sau insatisfacţie, ci modifică şi ponderea satisfacţiilor în celelalte domenii ale vieţii sociale.
Citând studiul realizat de W.Glatzer şi W.Zapf în 1984 în fosta R.F.G., M. Neder ajunge la
concluzia că cel mai mare interes pentru individ îl prezintă domeniile sănătate, căsnicie, venit,
domenii ce înregistrează cele mai mari niveluri de satisfacţie. Datorită faptului că individul se
preocupă mai mult de satisfacerea trebuinţelor sale în domenii pe care le consideră ca cele mai
importante, satisfacţia este mai mare în domeniile private, decât în cele publice ale vieţii. De
aceea, influenţarea calităţii vieţii individuale prin măsuri sociale este mai eficace dacă se face nu
direct, prin prestaţii sociale, ci indirect, prin măsuri asupra standardului de viaţă, şi asupra
sănătăţii, care au un impact mai puternic asupra satisfacţiei generale de viaţă. (op.cit., p.50) În
afara condiţiilor da viaţă obiective, gradul de satisfacţie a vieţii este determinat şi de
caracteristicile socio-demografice şi socio-economice. El creşte odată cu nivelul veniturilor şi
variază în funcţie de gen, vârstă, stare civilă, prestigiu şi independenţă profesională. Cercetările
efectuate în Europa Occidentală şi în America de Nord au demonstrat că, odată cu înaintarea în
vârstă, scade nivelul fericirii şi creşte cel al satisfacţiei de viaţă. Anomia, anxietatea maximă se
constată la întrunirea caracteristicilor : vârstă înaintată, sex feminin, venit scăzut, nivel redus de
instruire. Teza crizei vârstei mijlocii este confirmată de gradul redus de satisfacţie înregistrat de
această grupă de vârstă, mai ales în ceea ce priveşte standardul de viaţă, venitul, timpul liber şi
profesiunea. Săracii sunt mai nemulţumiţi decât bogaţii în circa jumătate din domeniile vieţii,
domenii influenţate de fapt, de nivelul venitului şi de puterea de cumpărare.
Satisfacţia de viaţă este influenţată şi de apartenenţa de clasă (pătura socială). Mai mult,
indivizii care exercită profesii cu prestigiu social inferior celor ale părinţilor tind să fie mai
nemulţumiţi de viaţă decât cei cu profesiuni mai prestigioase decât cele ale părinţilor.
P.Atteslander (1981) evidenţiază un aspect mai puţin perceput : „munca salariată este, în general,
considerată o nefericire şi orice reducere a timpului de muncă, un progres”. (apud M.Neder,
op.cit., p.51). De aici, pe de o parte, săptămâna redusă de muncă, concedii din ce în ce mai mari,
protecţia femeilor şi a tinerilor sub o anumită vârstă şi alte avantaje pentru oamenii muncii
salariaţi, iar pe de altă parte, excluderea liber-profesioniştilor şi a cadrelor de conducere de la
reglementările generale privind timpul de muncă. Nivelul de instruire influenţează pozitiv
satisfacţia de viaţă, dar numai în domeniile : educaţie, profesiune, venit, standard de viaţă. În
acest context se resimte însă tot influenţa venitului mai ridicat, corespunzător nivelului superior
de instruire, căci satisfacţia scade de îndată ce nivelul de instruire nu mai constituie un mijloc de
obţinere de posturi bine plătite. Femeile sunt de obicei mai nemulţumite decât bărbaţii, de toate
domeniile vieţii, cu excepţia bisericii, cea mai mare diferenţă de satisfacţie înregistrându-se în
ceea ce priveşte educaţia, urmată de profesiune, participare social-politică, căsnicie.
Diferenţa de satisfacţie dintre sexe se estompează, în multe domenii ale vieţii, la vârsta
senectuţii. (ibidem) Nivelul mai redus al aşteptărilor la vârsta senectuţii se poate explica pe de o
parte, prin faptul că vârstnicii au suportat, în tinereţe, perioade de penurie, menţinându-şi
aşteptările reduse de odinioară. Pe de altă parte însă, el poate fi şi un efect al vârstei : cu creşterea
experienţei de viaţă, individul ajunge la bătrâneţe, să-şi adapteze aşteptările la orice situaţie.
Deficitele de satisfacţie constituie potenţiale surse de tensiune socială şi pot fi percepute de
indivizi drept conflicte sociale, de tipul conflictelor de clasă, ale celor dintre generaţii, ale celor
dintre genuri (care stau la baza mişcărilor de emancipare a femeilor) etc.
Cercetările efectuate de Glatzer în Germania au confirmat că cele mai intens percepute
conflicte se înregistrează în viaţa politică, în special între partidele de dreapta şi cele de stânga.
Ele sunt urmate de conflictele de clasă, dintre muncă şi capital (respectiv dintre bogaţi şi săraci),
de conflictele dintre tineri şi bătrâni şi cele dintre muncitorii autohtoni şi cei imigraţi. Conflictele
religioase şi cele dintre sat şi oraş şi-au pierdut mult din importanţa de altă dată. Sociologul
finlandez E.Allardt (1975) a demonstrat că percepţia conflictelor sociale influenţează numai într-
o mică măsură bunăstarea individuală (calitatea vieţii), o reducere nesemnificativă a satisfacţiei
de viaţă înregistrându-se numai la indivizii ce percep foarte multe conflicte sociale. O influenţă
mult mai puternică asupra calităţii vieţii o au conflictele personale ce afectează, practic, peste
două treimi din populaţia globului. Principalul focar de conflicte personale este familia.
Cercetările efectuate de Glatzer în Germania au relevat că o cincime din indivizii căsătoriţi sunt
afectaţi de conflictele cu partenerii de viaţă, aproape o treime din indivizii cu copii de conflictele
cu copiii, dar numai 13% din încadraţii în muncă, de conflictele cu colegii. Certurile şi discuţiile
care afectează cel mai mult calitatea percepută a vieţii sunt cele dintre soţi, iar cele care o
afectează cel mai puţin, cele dintre vecini. (M.Neder, op.cit., p.52).

Societatea satisfăcută este o utopie, subliniază M.Neder, şi argumentează astfel:


1) chiar dacă s-ar putea realiza o împărţire perfect echitabilă a bunurilor, serviciilor şi
şanselor între toţi membrii societăţii, inegalitatea ar continua să existe, ca urmare a capacităţii
diferite de sesizare şi de valorificare a posibilităţilor oferite;
2) nivelul maxim al satisfacţiei de viaţă este dificil de realizat pentru toţi membrii
societăţii, întrucât principalul său determinant este posibilitatea de comparare favorabilă cu alte
grupuri ale populaţiei.
Aceasta presupune însă ca în permanenţă să existe indivizi cu o calitate a vieţii relativ
inferioară şi probabil şi percepută ca atare. Satisfacţia maximă a celor mai bine situaţi presupune
o satisfacţie mai mică a celor mai puţin bine situaţi, căci nu toţi îşi pot maximiza concomitent
satisfacţia;
3) satisfacţia creşte numai atunci când condiţiile de viaţă se îmbunătăţesc pentru individ
mai mult ca media. Îmbunătăţirea situaţiei sale presupune o înrăutăţire, fie chiar numai
percepută, a situaţiei altora, ceea ce duce la scăderea satisfacţiei acestora, făcând imposibilă
maximizarea creşterii satisfacţiei pentru toţi membrii societăţii;
4) dinamica aşteptărilor proprii exclude existenţa continuă a unui înalt nivel de
satisfacţie, căci aşteptările se schimbă necontenit, în funcţie de condiţiile de viaţă atinse;
5) deosebirile dintre sistemele de valori precum şi conflictele permanente existente în
interiorul diferitelor comunităţi sociale sporesc sursele de insatisfacţie;
6) contribuţia politicii sociale la creşterea gradului de satisfacţie este şi ea limitată. Doar
ea poate determina un spor de satisfacţie mai mare atunci când nu urmăreşte îmbunătăţirea
condiţiilor de viaţă pentru toţi, ci numai pentru anumiţi indivizi şi anumite grupuri sociale;
7) nivelarea diferenţelor nu trebuie să constituie nici principiul de bază şi nici obiectivul
democraţiei, căci ele stau la baza conflictelor sociale, condiţie a pluralismului şi a tendinţei de
creştere a bunăstării.

Dacă toţi oamenii ar fi mulţumiţi de viaţă societatea n-ar mai evolua, căci n-ar mai exista
nici o motivaţie pentru schimbare. (ibidem, p.53-54) În concluzie, calitatea vieţii depinde nu
numai de situaţia în care se află indivizii, ci şi de modul în care ei percep această situaţie.
Folosirea indicatorilor de percepţie, subiectivi este mai puţin problematică în cazul investigării
unor coordonate obiective ale vieţii, cum ar fi veniturile, locuinţa, situaţia profesională etc. Când
este vorba însă despre percepţia stării psihice, a gradului de fericire, de exemplu, indicatorii
subiectivi devin mai operanţi numai în conjuncţie cu indicatorii obiectivi. În prezent, cercetările
privind calitatea vieţii reprezintă un domeniul preferenţial de activitate care îi reuneşte pe
sociologi şi pe alţi specialişti din sfera ştiinţelor sociale într-un justificat effort interdiscipinar.
Explicaţia acestei poziţii trebuie căutată „nu numai în interesul practic-politic al acestei poziţii, ci
şi în statutul ontologic şi epistemologic sui-generis al calităţii vieţii şi al conceptului
corespunzător în cadrul realităţii sociale şi al ştiinţelor acesteia, pentru că „rostul întregii
activităţi sociale, al societăţii însăşi este de a asigura existenţa oamenilor”. (G.Socol, „Calitatea
vieţii – teorie şi practică socială”, 1991, p.28)
În România, studierea calităţii vieţii „are un caracter urgent”. Este imperativ
fundamentarea unei politici sociale de anvergură care „stopeze procesul de degradare biologică şi
spirituală la care a fost supus poporul nostru de către regimul totalitar (din perioada 1945-1986),
iar apoi să grăbească alinierea calităţii vieţii din România la standardele vieţii civilizate”.
(ibidem, p.29) În ultimă instanţă, cheia politicii de ridicare a calităţii vieţii la cota optimă este
restructurarea economiei pe bazele principiile pieţei libere, iar cheia succesului acestei reforme
este renaşterea omului ca homo economicus şi homo moralis. Numai restructurând astfel
economia şi numai redându-i omului adevărata sa condiţie putem reveni în lumea civilizată.
Economia de comandă nu poate duce decât la sărăcie. Avortonul numit „om nou” ne întoarce în
mod inevitabil spre barbarie.
CAPITOLUL 11

ASPECTE ALE POLITICII SOCIALE ÎN CONTEXTUL UNIUNII


EUROPENE ŞI GLOBALIZĂRII

11.1. Politica socială în contextual U.E.

Strategia Comunităţii Economice Europene în domeniul politicii sociale are ca principal


obiectiv îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă şi de muncă, crearea de posibilităţi privind satisfacerea
nevoilor în materie de folosirea forţei de muncă, protejarea mediului natural şi favorizarea
dezvoltării culturii. Adâncirea procesului de integrare implică o mai mare libertate de circulaţie a
persoanelor între ţările membre, intensificarea contactelor sociale, valorificarea la maximum a
rezervelor europene de mână de lucru la cel mai înalt nivel de calificare. Un deziderat de primă
intensitate al Comunităţii Economice Europene îl reprezintă intensificarea eforturilor în direcţia
creşterii nivelului de trai. C.E.E. comportă şi o important dimensiune socială.
Obiectivele sale sunt deopotrivă sociale şi economice, tot mai frecvent exprimându-se
păreri în direcţia creării unei “zone sociale europene”. Necesitatea ameliorării competitivităţii
industriei europene, transformarea Pieţei Comune Europene într-o veritabilă piaţă internă fără
frontiere, introducerea de noi tehnologii avansate reclamă o politică socială mai dinamică, vizând
întreaga gamă a problemelor legate de ocuparea forţei de muncă, tineret, grupuri sociale
defavorizate, ameliorarea condiţiilor de muncă şi altele. O politică activă în favoarea ocupării
forţei de muncă va fi întotdeauna necesară pentru a diminua impactul schimbărilor structurale
din economie. Urmare a creşterii numărului şomerilor în C.E.E. s-a elaborat o strategie comună
de luptă împotriva şomajului. Astfel, s-a avut în vedere ca restructurarea ramurilor de activitate
confruntate cu dificultăţi economice să nu se realizeze în detrimentul celor ce muncesc,
reducerea locurilor de muncă făcându-se în paralel cu o reorientare profesională a acestora.
Totodată, C.E.E. se pronunţă în favoarea unei politici europene a pieţei de muncă,
fundată pe o mai bună cunoaştere a problemelor muncii, şi pentru o mai intensă cooperare între
serviciile naţionale de plasare a forţei de muncă, în vederea reducerii dezechilibrului între ofertă
şi cererea de muncă.
O atenţie deosebită trebuie acordată categoriilor de populaţie cu o rată ridicată a
şomajului – tineri şi femei – precum şi celor fără locuri de muncă pe lungi perioade de timp, cu
atât mai mult cu cât aceştia din urmă sunt foarte numeroşi.
Datorită creşterii mai accentuate a şomajului în rândul tinerilor, C.E.E. a luat o serie de
iniţiative, vizând:
- examinarea dificultăţilor, inclusiv a celor legate de salarizare, de recrutare a tinerilor;
- încadrarea în muncă a tinerilor defavorizaţi, prin identificarea problemelor lor şi
extinderea contactelor între serviciile şi organismele competente;
- sprijinirea tinerilor cu iniţiativă, activitatea lor necesitând o mai mare recunoaştere.
Pentru formarea profesională şi o mai bună adaptare la necesităţile economice şi sociale
actuale şi de perspectivă, acţiunea comunitară a beneficiat de asistenţa Centrului European
pentru Dezvoltarea Formării Profesionale, cu sediul la Berlin.
Consiliul ministerial al C.E.E. a adoptat mai multe rezoluţii referitoare la:
- pregătirea socială şi profesională a tinerilor pentru viaţă;
- realizarea unor programe de pregătire profesională, asigurând o mai mare egalitate de
şanse pentru femei;
- organizarea formării profesionale la nivel regional şi local;
- controlul şi recunoaşterea studiilor şi diplomelor;
- protecţia socială şi concediile de studii.
În articolul 119 al Tratatului de la Roma se prevede expres egalitatea între bărbaţi şi
femei în domeniul salarizării. Acest principiu a fost concretizat într-o directivă aplicată din 1976.
În 1978, o altă directivă evidenţiază egalitatea de tratament în ceea ce priveşte încadrarea
în muncă, formarea şi promovarea profesională, condiţiile de muncă, iar din 1984 toate
discriminările legate de regimul legal al securităţii sociale au fost interzise. În vederea realizării
acestui deziderat, acţiunile comunitare au urmărit două aspecte:
- modificarea atitudinii tradiţionale privind rolul bărbaţilor şi femeilor în societate;
- încurajarea participării femeilor şi în sectoarele de activitate ce implică un nivel
superior de responsabilitate.
În ceea ce priveşte grupurile sociale defavorizate, politica socială comunitară s-a orientat
în direcţia examinării mijloacelor de asigurare a unui sistem de protecţie şi securitate socială
pentru categorii cum ar fi handicapaţii, săracii, persoanele în vârstă, etc. Întrucât handicapaţii
reprezintă circa 10% din populaţie, Comunitatea acordă o atenţie deosebită încadrării în muncă şi
mai bunei integrări în societate a acestora.
Dintre iniţiativele adoptate în această problemă sunt de reţinut:
- programul de acţiune din 1974 cu privire la încadrarea în muncă a handicapaţilor;
- sprijinirea participării handicapaţilor la viaţa socială, precum şi creşterea importanţei
serviciilor specializate;
- diverse acţiuni ale Comisiei vizând ameliorarea condiţiilor de viaţă ale handicapaţilor şi
favorizarea deplasării lor prin adaptarea corespunzătoare a locuinţelor şi a accesului în instituţii.
Problemele securităţii şi sănătăţii la locul de muncă ocupă un loc central, mai ales având
în vedere faptul că în C.E.E. accidentele la locul de muncă cauzează moartea a 100000 persoane
anual şi rănirea altor milioane. În acest sens, au fost alocate importante mijloace financiare
urmărindu-se atât prevenirea accidentelor, cât şi securitatea şi protecţia locului de muncă. De
asemenea, C.E.E. şi-a intensificat eforturile în direcţia realizării unor proiecte menite să ajute la
desăvârşirea procesului de integrare. Aceasta este menită să asigure totala libertate de mişcare
între ţările membre pentru persoane, mărfuri, servicii şi capital. Instrumentele financiare
comunitare vor urmări cinci obiective majore:
- dezvoltarea regiunilor rămase în urmă;
- revitalizarea zonelor cu industrie în declin;
- lupta împotriva şomajului;
- asistenţă pentru încadrarea tinerilor în muncă;
- adaptarea structurilor agricole.
Urmărind definirea unor drepturi sociale fundamentale, în februarie 1988 a fost întocmit
un document privind dezvoltarea politicii sociale comunitare, enunţându-se ca obiective
prioritare:
- îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă şi de muncă. Două probleme sunt în prim planul
atenţiei: implementarea noului program de acţiune pentru sănătate şi securitate în domeniul
muncii şi luarea în considerare a problemelor sociale ridicate de acţiunea de standardizare şi
armonizare tehnică;
- asigurarea condiţiilor pentru libera circulaţie şi tratamentul egal al celor ce muncesc,
lupta împotriva discriminării trebuind continuată şi eforturi majore rămânând necesare pentru
asigurarea aplicării legilor comunitare;
- pregătirea pentru o adaptare eficientă la piaţa lărgită, o importanţă deosebită având
schimbul de informaţii şi, totodată, accesul la informare a tuturor utilizatorilor potenţiali: agenţi
economici, sociali şi politici;
- întărirea coeziunii economice şi sociale;
- dezvoltarea dialogului la toate nivelurile.
Aceasta va însemna nu numai examinarea modalităţilor căilor de dialog între
reprezentanţii la diferite niveluri – european şi naţional, general şi sectorial – dar şi transpunerea
treptată a rezultatelor dialogului în legi comunitare. Relaţia om-mediu în politica socială a
Comunităţii Economice Europene constă în aceea că obiectivul major al legislaţiei Pieţei
Comune privind mediul înconjurător este acela de a proteja viaţa şi sănătatea omului şi de a
asigura, în acelaşi timp, păstrarea şi utilizarea eficientă a resurselor natural (apă, aer, sol, faună,
floră) atât de importante pentru existenţa şi calitatea vieţii umane. Un alt obiectiv al comunităţii
îl constituie şi îmbunătăţirea nivelului de trai, a condiţiilor de muncă şi locuit, ceea ce implică şi
o îmbunătăţire a calităţii mediului înconjurător şi stipulează faptul că ţările membre vor contribui
împreună la o dezvoltare armonioasă a activităţii economice. Programele C.E.E. promovate în
domeniul protecţiei mediului înconjurător au fost axate pe găsirea unor soluţii imediate la
gravele probleme ale poluării optându-se în urma rezultatelor obţinute spre o politică axată pe
prevenire. Această strategie preventivă a făcut ca să se considere mediul înconjurător ca un
element esenţial al întregii politici sociale şi economice a Comunităţii Economice Europene, fapt
ce implică o inserţie mai activă a politicii din această sferă în celelalte politici comunitare
(agrară, industrială, energetică, socială). Pentru ameliorarea calităţii şi cadrului vieţii, a mediului
ambiant în condiţiile prevenirii, reducerii şi suprimării poluării de orice gen, programele
comunitare conţin directive vizând protecţia apelor de suprafaţă şi submarine, dulci şi marine,
fixează obiectivele de calitate şi limitele poluării aerului cu plumb, bioxid de azot şi alte
substanţe nocive, proiectându-se o strategie globală în ce priveşte reducerea poluării atmosferice.
De asemenea, reglementările C.E.E.-ului determină metodele de măsurare a zgomotului şi
stabilesc nivelurile poluării sonore pentru automobile, camioane, tractoare, avioane, iar mai nou
s-au fixat asemenea limite şi pentru aparatele electrice de uz casnic, elicoptere şi mijloace de
transport pe cale ferată. Toate aceste realizări în protecţia mediului înconjurător ale Pieţei
Comune au avut la bază şi o dinamică activitate de cercetare ştiinţifică.
Printre temele abordate reţin atenţia câteva: efectele sanitare şi ecologice ale poluanţilor;
impactul produselor chimice asupra calităţii apei, aerului şi solului; reciclarea deşeurilor;
tehnologiile cele puţin poluante, mici consumatoare de materii prime şi mici producătoare de
deşeuri. Bunăstarea individuală (calitatea vieţii) este rezultatul atât al condiţiilor de viaţă obiectiv
observate, cât şi al evaluărilor subiective ale membrilor societăţii.
Conţinutul noţiunilor de “bunăstare generală”, “stat al bunăstării generale”, “calitatea
vieţii” relevă următoarele:
- “bunăstarea generală” este uneori echivalentă cu: “asigurarea unui anumit standard de
viaţă”, “condiţii de viaţă satisfăcătoare”, “binele tuturor”, “prosperitate”. Cel mai adesea însă, cei
interogaţi fac referiri la ajutorarea de către societate a celor mai lipsiţi de mijloace, asimilând
bunăstarea cu: “ajutor pentru handicapaţi”, “prevederi sociale pentru toţi”, “siguranţă în
perioadele dificile ale vieţii”, “instituţii de asistenţă socială de stat”, “acordarea de ajutor celor
săraci”;
- “statul bunăstării generale” este o noţiune asociată uneori cu “subvenţii nesatisfăcute”,
“întreţinerea leneşilor de către stat”. Totuşi şi în acest caz predomină răspunsurile pozitive,
referitoare atât la prestaţii sociale pentru cei lipsiţi de mijloace, cât şi la securitate socială şi
la nivel de viaţă ridicat pentru toţi cetăţenii;
- “calitatea vieţii” este noţiunea în legătură cu care s-au făcut asociaţiile cele mai
pozitive: “dezvoltarea personalităţii umane conform înclinaţiilor individuale, combinată cu
egalitatea şanselor în toate domeniile”, “viaţă îmbelşugată”, “bunăstare”, “libertatea deciziei”,
“suma condiţiilor de viaţă ideale”, “mulţumire”, “siguranţă”, “prosperitate individuală”.
Problema principală a cercetării calităţii vieţii este în prezent identificarea celor mai bune
criterii de apreciere, tipuri de observaţie şi puncte de referinţă ale bunăstării individuale.

În această problemă se confruntă două curente:


a) Obiectivismul – obiectiviştii pornesc de la consemnarea condiţiilor de viaţă de către
observatori neutri, care le califică, conform unor standarde ştiinţifice sau / şi morale, drept
optime, bune, medii, minime, substandard, etc., premisa teoretică a cercetării fiind posibilitatea
practică a identificării unor nevoi fundamentale, a căror satisfacere să ducă la bunăstare. Deci,
obiectiviştii pleacă de la necesităţi, nu de la dorinţe. Abordarea obiectivistă este caracteristică
“Programului de indicatori sociali” care defineşte bunăstarea ca funcţie a realizării unui număr
de nevoi fundamentale, comune tuturor ţărilor membre, nevoi măsurabile prin “indicatori
sociali”.

b) Subiectivismul – subiectiviştii pornesc de la psihologia socială potrivit căreia, ceea ce


oamenii consideră real, are pentru ei şi consecinţe reale, ceea ce înseamnă că “la urma urmei
bunăstarea trebuie percepută de individ” (Campbell). Potrivit abordării subiectiviste, nivelurile
exigenţelor individuale şi de grup se constituie în procese de comparare, din care rezultă stări
cognitive şi afective, dar şi acţiuni pe termen lung. În consecinţă, deficitele de exigenţe pot fi
reduse, fie prin coborârea nivelului exigenţelor, fie prin acţiuni de îmbunătăţire a situaţiei reale.
În cercetarea actuală a calităţii vieţii cele 2 moduri de abordare converg: obiectiviştii leagă
resursele şi condiţiile de viaţă cu bunăstarea prin nivelul exigenţelor individuale; subiectiviştii
admit existenţa unor procese de comparare şi susţin că satisfacţiile reacţionează asupra
condiţiilor de viaţă prin acţiuni specifice, resursele individuale de acţiune permiţând o influenţare
activă (Strumpel). Dacă bunăstarea subiectivă ar fi independentă de condiţiile de viaţă obiective,
aceasta ar avea consecinţe social-politice catastrofale, căci măsurile sociale ar fi sortite eşecului.
În acest sens au fost identificaţi următorii factori de influenţare directă a bunăstării
individuale de către condiţiile de viaţă:
- nivelul satisfacţiei de viaţă este direct proporţional cu nivelul absolut al veniturilor
gospodăriilor, căci acesta din urmă determină mărimea gospodăriei şi deci nivelul necesităţilor;
- nivelul satisfacţiei privind condiţiile de locuit depinde în primul rând de calitatea
locuinţei, de dotările acesteia, de spaţiul ce revine unei persoane, şi în al doilea rând de tipul
construcţiei şi de felul proprietăţii;
- nivelul satisfacţiei privind munca este direct legat de câştig şi de posibilitatea de
organizare independentă la locul de muncă;
- căsnicia, familia şi gospodăria sunt evaluate foarte pozitiv, cu toată existenţa
conflictelor. Aceasta înseamnă că sunt satisfăcute necesităţile umane de afecţiune şi ataşament;
- satisfacţia de viaţă este puternic afectată de starea de sănătate, care se înrăutăţeşte cu
vârsta. În starea de boală, relaţiile sociale dobândesc o importanţă deosebită în menţinerea unui
nivel minim de bunăstarea individuală. În cazul persoanelor singure, un rol important revine, în
acest sens, contactelor cu prietenii.
11.2. Aspecte ale politici sociale la nivel internaţional

Odată cu dezvoltarea economică într-o serie de ţări ca: America, Anglia, Olanda, Italia s-
au accentuat şi unele fenomene sociale patologice. Acestea se referă la: teama de război; criza
energetică; inflaţia; insecuritatea socială; şomaj; nedreptăţi sociale; crimă; pericol nuclear;
abuzuri guvernamentale; ineficienţa conducerii politice. Cercetările Interpolului din 1974 arătau
că în Spania se înregistrează mai puţin de o crimă sau tentativă de omor la suta de mii de
locuitori, comparativ cu Marea Britanie 2 1/2, Germania 4 1/2. F.B.I. arăta că în S.U.A. se
înregistrau aproape 10 crime sau tentative de omor la suta de mii de locuitori, în Spania se
înregistrau 12 violuri la suta de mii de locuitori, în Marea Britanie 50, în Germania 77. Crimele
săvârşite de delincvenţii juvenili au luat de asemenea o amploare fără precedent. Eşantioane de
tineri între 18 şi 24 de ani din S.U.A., Marea Britanie, Brazilia, Franţa, Suedia şi Filipine au fost
chestionaţi în legătură cu următoarele 6 cauze care stau la baza crimei juvenile: lipsa unei
supravegheri din partea părinţilor; influenţa prietenilor; influenţa mass-media; lipsa
autocontrolului în copilărie; influenţa societăţii; educaţia în şcoală.
Un alt fenomen social cu tentă patologică prezent în America este şi homosexualitatea.
20% din americanii bărbaţi sunt homosexuali şi cam în aceeaşi proporţie, femei – lesbiene.
În America, infidelitatea soţilor este considerată mai gravă decât homosexualitatea, la
rândul ei homosexualitatea este mai puţin gravă decât prostituţia şi pornografia. Nu mai puţin
grav este considerat alcoolismul. Un american din cinci afirmă că alcoolul constituie una din
cauzele dezbinării familiei, a sinuciderilor, a accidentelor de circulaţie, a crimelor violente, a
morţii premature. Acestea sunt doar câteva din aspectele deviante ale societăţii, în special cea
americană, dar lumea se confruntă azi cu probleme mult mai grave care ameninţă liniştea şi
pacea omenirii. Condiţia umană a tineretului de azi, poziţia lui socială, cultura sa, stilul său de
viaţă, valorile şi aspiraţiile sale se cer explicate şi înţelese în contextul mai larg al nesiguranţei
economice şi al deteriorării mediului de muncă şi fizic. Abordarea şi studierea problemelor
specifice vârstei tinere au un impact particular asupra calităţii vieţii. Ca atare, problemele
şomajului, ale marginalizării, raporturile cu lumea muncii, consumul de droguri şi alcool,
slăbirea legăturilor familiale dintre generaţii, violenţa minorilor sunt probleme care confruntă
toate statele de pe suprafaţa planetei.

În acest sens, se evidenţiază următoarele domenii:


a) fetele şi munca – reconstruirea ansamblului de factori culturali şi sociali care continuă
să orienteze fetele spre direcţii şcolare şi sectoare ocupaţionale tradiţional feminine.
b) handicap grav privind integrarea în şcoala – preţioasă în acest sens este mărturia cu
privire la experienţele pozitive de integrare şcolară, indicând metode, instrumente şi structuri.
Aceste experienţe confirmă că integrarea este posibilă şi pozitivă, chiar în prezenţa unor
handicapuri grave şi, deseori, în situaţii de lipsă a mijloacelor. Se explică, în mod analitic, cum
se pregăteşte integrarea şcolară, cum se garantează continuitatea educativă în trecerea de la un
nivel şcolar la altul.
c) şomajul juvenil în Canada – criza petrolului în anii ’70, concentra- rea bogăţiei,
proliferarea societăţilor transnaţionale şi transferul de capital în ţări unde forţa de muncă are un
preţ redus, dezvoltarea tehnologiei şi a informaticii ca şi reducerea cererii de mână de lucru
reprezintă numai câţiva din factorii economici care au contribuit la evidenţierea dramatică a
problemei ocupaţiei juvenile în Canada. O analiză atentă a datelor relevă că rata şomajului este
mai ridicată la bărbaţi decât la femei şi creşte pentru tinerii între 20-24 de ani.
d) forţa de muncă imigrantă în Canada – deşi odată cu anii diferenţa ocupaţională se
diminuează în favoarea imigranţilor, decalajul în venit nu numai că s-a diminuat ci, dimpotrivă,
tinde să se adâncească, dezavantajând în special pe imigranţii de culoare.
e) femeia în lumea muncii – se pune problema dificultăţilor în a concilia pasiunea pentru
carieră cu responsabilităţile domestice. În societatea canadiană persistă o stereotipie referitoare la
deosebirea de comportament dintre bărbaţi şi femei. Într-adevăr, atât băieţii cât şi fetele
interesate se declară convinşi că dau o valoare şi o semnificaţie diferită simţului de
responsabilitate, de abilitate manuală sau terminării studiilor superioare. Totuşi, odată atinsă
maturitatea, bărbaţii şi femeile au aceleaşi posibilităţi profesionale.
f) tinerii şi consumul de alcool – comportamentul canadienilor în privinţa consumului de
băuturi alcoolice relevă scăderea vârstei în ce priveşte consumul de alcool şi creşterea numărului
de femei în rândul băutorilor. În timp ce înainte femeile începeau să bea spre 18-21 de ani, astăzi
femeile consumă alcool deja de la 14 sau 15 ani. Diferenţa de consum pe sex, foarte marcantă în
clasa de vârstă de peste 25 de ani, descrescând o dată cu vârsta, până la a deveni neglijabilă.
g) problema populaţiei încarcerată – populaţia încarcerată din Canada s-a dublat. În
unele regiuni ale ţării deţinuţii sunt în număr mult mai mare decât capacitatea reală a închisorilor.
Pentru reducerea populaţiei întemniţate va fi mai oportun să se acţioneze asupra duratei reale a
detenţiilor lungi: în Canada deţinuţii condamnaţi la 15 ani sau la mai mult reprezintă numai 15%
din amnistiile anuale, dar constituie mai mult de 15% din populaţia întemniţată.

Bunăstarea socială în Marea Britanie. Sistemul britanic al bunăstării sociale cuprinde


serviciul naţional de sănătate, serviciile sociale personale şi securitatea socială.

Serviciul sănătăţii furnizează un set complet de prestaţii medicale disponibile tuturor


rezidenţilor, indiferent de mijloacele de care dispun. El se bazează pe principiul de a fi
cuprinzător, pentru a ajuta individul să se menţină sănătos, să furnizeze tratament şi îngrijire
adecvate şi la timp, prin cea mai bună utilizare a resurselor. Toţi cei care plătesc taxe, angajaţii şi
patronii, contribuie la constituirea fondurilor (cei care nu necesită îngrijire medicală plătesc
pentru cei care au nevoie de aceasta). Unele forme de tratament, cum ar fi îngrijirea în spital,
sunt gratuite, altele se plătesc. În cadrul serviciului de sănătate britanic un loc important este
acordat acţiunilor educative şi preventive. Sunt avute în vedere domenii cum ar fi: asigurarea
sănătăţii gravidelor; asistenţă pentru mamă şi copil; probleme de fertilitate umană şi embriologie,
planificare familială; preîntâmpinarea şi tratarea abuzului de medicamente, droguri şi solvenţi;
infecţiile; SIDA; cancerul; fumatul; alcoolul; alimentaţia; cercetarea medicală; statutul
profesiilor medicale; acorduri cu alte ţări.

Serviciile sociale personale ale autorităţii locale şi ale organizaţiilor voluntare furnizează
ajutor şi sfaturi celor mai vulnerabile persoane din colectivitate: bătrâni, bolnavi şi copii care
necesită îngrijire. Aceste servicii sunt administrate de autorităţile locale din Anglia, Scoţia, Ţara
Galilor şi Irlanda de Nord. Ele se adresează persoanelor în vârstă, copiilor şi tinerilor, familiilor,
oamenilor cu boli mintale, handicapaţilor fizic sau psihic, tinerilor delincvenţi sau altor categorii
de persoane şi îngrijitorilor lor. Principalele servicii include îngrijire la domiciliu şi ambulatoriu,
servicii la domiciliu şi diferite forme de asistenţă socială. Cerinţele pentru servicii sociale
personale vor creşte în viitor ca urmare a creşterii numărului persoanelor în vârstă şi a schimbării
modelului de îngrijire a bolnavilor psihici, a handicapaţilor mintali şi a bolnavilor cronici, dându-
se prioritate ajutorării celor în nevoie la domiciliul lor, ceea ce va asigura un serviciu mai prompt
şi cu o mai bună folosire a resurselor.

Sistemul de securitate socială este proiectat pentru a asigura un standard de viaţă de bază
pentru oamenii cu nevoi financiare, prin asigurarea de venit în perioadele când nu pot câştiga
(inclusive perioada de şomaj), ajutor pentru familie şi în caz de îmbolnăvire. Securitatea socială
are drept scop general constituirea unui sistem eficient şi prompt de ajutor financiar pentru
persoane în vârstă, bolnave, handicapate, şomere, văduve sau gravide. Anumite prestări constau
în furnizarea de ajutoare băneşti pentru persoanele care au venituri insuficiente sau deloc,
deoarece s-au retras din muncă, sunt şomere sau bolnave. Altele furnizează asistenţă pentru
cheltuieli suplimentare legate de invaliditate, compensaţii pentru accidente sau îmbolnăviri (în
muncă sau în forţele armate), costul creşterii copiilor pentru oameni cu insuficiente mijloace de
subsistenţă.

Protecţia socială în Suedia. Preluarea de către societate a securităţii vârstnicilor, s-a


făcut, în Suedia, încă în perioada emigraţiilor masive din această ţară, care au determinat şi
intrarea, pe scară largă, a femeii în viaţa productivă. În prezent se înregistrează o tendinţă spre
autoasistenţă a indivizilor în vârstă, cu sprijinul vecinilor şi al rudelor şi prietenilor.
La baza protecţiei sociale a vârstnicilor stau următoarele principii:
- principiul normalităţii: asigurarea unor condiţii de viaţă şi a unui mediu cât mai apropiat
de cel obişnuit la vârsta activă;
- principiul concepţiei globale asupra individului: corelarea necesităţilor psihice, fizice şi
sociale;
- principiul libertăţii de decizie, legat de respectarea integrităţii personale;
- principiul participării şi colaborării la viaţa socială;
- principiul activizării asistate.
Obiectivul protecţiei sociale a vârstnicilor este oferirea securităţii economice, a unor
condiţii de locuit adecvate, cu posibilităţi de asistenţă şi servicii, ocuparea timpului liber şi
facilitarea contactelor sociale.
BIBLIOGRAFIE

1. Serge Arnaud, Nicolas Boudeville, Evaluer des politiques et programmes publics,


Editions de la Performance, Paris, 2004.
2. Peter A. Hall, Policy Paradigms, Social Learning and the State: The Case of economic
Policy Making in Britain în Comparative Politics vol.25, nr.3, 1993.
3. Hugh Heclo, Modern Social Politics in britain and Sweeden: From Relief to Income
Maintanance, New Haven, Yale University Press, 1974.
4. Richard Rose, What is lesson drawing, Journal of Public Policy, vol.11, nr.1, 1991, în
Howlett M., Ramesh M., Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor,
Editura Epigraf, Chişinău, 2004.
5. Profiroiu M., Managementul strategic al colectivităţilor locale, Ed. Economică, 2001.
6. Wholey J., Using evaluation to improve program performance, în R.A. Levine, M.A.
Solomon G., M. Hellstern şi H. Wollman, Evaluation Research and Practice, Beverly
Hills, California, 1981.
7. Nioche J.P., De l‘évaluation à l‘analise des politiques publiques, revue Français de
Science Politique, nr. 1, vol. 32, 1992.
8. Monnier E., Evaluations de l‘action des pouvoirs publics, Paris, Economica, 1992.
9. Howlett M., Ramesh M., Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor,
Editura Epigraf, Chişinău, 2004.
10. Comitetul de Sprijin pentru Dezvoltare OECD (OECD Development Aid Committee),
1991, Principiile DAC pentru Evaluarea Asistenţei în Dezvoltare.
11. Javeau C., L’ enquete par questionnaire, Manuel a l’ usage du practicien, Edition de
l’Universite de Bruxelles, 1992.
12. Perret Bernard, L evaluation des politiques publiques, Editions La Decouverte & Syros,
Paris, 2001.
13. Brent R.J., Applied cost-benefit analysis, Cheltenham (UK), Edward Elgar, 1996.
14. Michaels T.Hayes, Incrementalism and Public Policy, New York, Longmans, 1992.
15. Murray J.Edelman, Constructing the Political Spectacle, University of Chicago Press,
1988,
16. S.Hilgartner şi Ch.L.Bosk, The Rise and Fall of Social Problems: A Public Arena’s
Model în American Journal of Sociology vol.94, nr.1, 1981.
17. J.W.Schneider, Social Problems Theory: The Constructionist View în Annual Review of
Sociology vol.11, 1985.
18. A.G. Gagnon, Social Scientifist, Policy, and the State, New York, Praeger, 1990.
19. P. Sabatier, Knowledge, Policy Oriented Learning, and Policy Change, Knowledge nr.8,
June 1987, pp.649-692.
20. D.W.Brinkerhoff, B.L.Crosby, Managing Policy Reform: Concepts and Tools for
Decision Makers in Developing and Transitioning Countries, Kumarian Press, 2002.
21. Grundle M.S., Thomas J.W., Public Crises and Policy Change: The political economy of
reform in developing countries, Johns Hopkins University Press, Maltimore, 1991.
22. Caiden N., Wildavsky A., Planning and budgeting in poor countries, New York, John
Whilwy ans Sous, 1974.
23. Dror Y., Public Policymaking Reexamined, Tranzactioin Publishers, Oxford, 1983,
24. L.G. Popescu, Politici Publice, Ed. Economica, 2005.
25. Miroiu, A., Rădoi, Zulean M., Politici publice, Ed. Politeia, SNSPA, Bucureşti,2002.
26. Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, 2005.
27. Michael Howlett, M. Ramese, Studying Public Policy, Policy Cycles and Policy
Subsystem, Toronto, N.Y, Oxford, 1995.
28. Hogwood B.W., Gunn L.A., Policy Analysis for The Real World, Oxford University
Press, 1984, trad.rom. Introducere în Politicile Publice, Bucureşti, 2000.
29. Bardach, E., A Practical Guide for Policy Analysis. The Eightfold Path to More Effective
Problem Solving, Washington, D.C.: CQ Press, 2009.
30. Cerkez, M., Evaluarea programelor şi politicilor publice. Teorii, metode şi practice, Iaşi,
Polirom, 2009.
31. Dunn, W.N., Public Policy Analysis. An Introduction, 4th edition, New Jersey: Pearson,
2008.
32. Gârboan (Antonie) Raluca, Metode utilizate în evaluarea programelor: analiza
impactului social, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2006.
33. Rotariu, T. şi Iluţ, P., Ancheta sociologică şi sondajul de opinie: teorie şi practică, Iaşi:
Polirom, 2001.
34. Şandor, S.D., Analiză şi cercetare în administraţia publică, Cluj-Napoca: Ed. Accent,
2005.
35. Barrow, C.J., Social Impact Assessment: An Introduction, Oxford University Press USA,
2001.
36. Chelimski, E. şi Shadish, W.R. (editori), Evaluation for the 21st Century, Thousand
Oaks, California: SAGE Publications, 1997.
37. Ewen, M.J., Public Policy. The Competitive Framework, Melbourne, Oxford University
Press, 2006.
38. Junjan, V., Decizia în administraţia publică, Cluj-Napoca: Ed. Accent, 2000.
39. Mărginean, I., Politica Socială. Studii 1990-2004, Expert, 2004.
40. Miroiu, A., Introducere în analiza politicilor publice, suport curs SNSPA, 2001.
41. Patton, C.V. şi Sawicki, D.S., 1993, Basic Methods of Policy Analysis and Planning, 2nd
edition, New Jersey: Prentice Hall.

Surse WEB:

1. http://www.pbs.org/johngardner/chapters/4.html
2. http://en.wikipedia.org/wiki/Watts_Riots
3. http://www.evalsed.info
4. http://www.evaluate-europe.net/handbook/handbookpdf
5. http://www.soc.surrey.ac.uk/sru/SRU19.html
6. http://www.worldbank.org
7. http://www.cjph.ro/index.php?_init=public.parcuri_list&
8. http://www.iccv.ro
9. http://www.casaeuropei.com
10. http://www.dog-eared.com/socialecologypress/