Implementación

Xavier Ballart UAB 2013

Introducción
1. Las preguntas relacionadas con la implementación
2. Análisis de la población que está recibiendo los servicios
2.1 Personas que necesitan los servicios pero no los reciben
2.2 Personas que no necesitan los servicios pero los reciben/ que los necesitan pero
no hacen uso.
3. Análisis de los procedimientos y de las actividades realizadas
4. Análisis de las relaciones entre diferentes organizaciones
5. Presentación de las lecturas de acompañamiento
6. Preguntas a contestar por el estudiante

Introducción
El análisis de la implementación conecta con las consideraciones que se han hecho en el
módulo sobre análisis del problema y de las necesidades y es un tipo de análisis que
tiene mucho sentido, particularmente cuando hay mucho interés sobre cómo avanzar
para hacer frente a un problema que preocupa a la sociedad, a políticos electos o los
profesionales de un determinado sector y no se sabe muy bien cómo proceder.

1. Las preguntas relacionadas con el análisis de

implementación
Es muy frecuente que entre los responsables más directos de una política o programa se
planteen cuestiones relacionadas con la implementación de la iniciativa: ¿en qué medida
el programa llega a la gente a la que debería llegar?, ¿hasta qué punto los
procedimientos y las actividades se llevan a cabo como estaba previsto?, ¿está
funcionando la interacción entre actividades y personas?,¿han aparecido problemas que
dificulten o retrasen las actividades (falta de materiales, falta de personal,
desplazamientos, etc)?

A menudo estas preguntas se añaden a las relativas a los impactos o a las preguntas
sobre el coste de la intervención y de los diferentes mecanismos de prestación de los
servicios. Si bien es muy recomendable relacionar los impactos con diferentes
alternativas de provisión de los servicios (por ejemplo a través de una administración
central o muchas administraciones locales, a través de organismos públicos u
organizaciones del tercer sector o privadas) es difícil que un mismo análisis lo haga
todo, implementación e impactos, de forma sistemática y rigurosa.

De entrada, la opción por el análisis de la implementación presupone que no existen

fallos en la teoría de la intervención (la idea en que se basa la política, las suposiciones
sobre la cadena de cambios que deben producirse son correctas o se puede asumir que
son correctos) y si existen fallos es, más bien, en la implementación.

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Es decir, la idea es buena (funciona en otros entornos) pero en el caso objeto de análisis
podría no haberse hecho todo lo que estaba previsto, podría haber habido fallos de
implementación en el sentido de que no se hubiera gestionado bien el programa.

Como se ha señalado más arriba, la opción por el análisis de la implementación tiene

sentido cuando el gobierno, la administración o los actores sociales no tienen demasiada
idea sobre qué hacer en relación con un problema muy relevante y, a pesar de ello, están
decididos a hacer algo porque la sociedad lo reclama. En este caso en que, de hecho, no
hay teoría, podría haber experimentación por abajo (bottom-up) y podría tener sentido
llevar a cabo un análisis de la implementación orientado a recoger de forma sistemática
información sobre las experiencias reales que permita ir configurando una intervención
que luego se pueda generalizar.

Por ejemplo, en muchos países hay un problema grave de violencia en las

escuelas. En algunos casos extremos como por ejemplo el caso de Bulgaria, el
gobierno vio la necesidad de hacer algo, pero no tenía un modelo claro sobre
cómo intervenir sobre esta realidad. El hecho de subvencionar actividades en las
escuelas contra la violencia, aunque se hiciera sin dar unas orientaciones
precisas, supuso una oportunidad para descubrir qué tipo de intervención podía
ser más efectiva y generar conocimiento sobre el problema y las posibles
maneras de hacer frente.

2. Análisis de la población que está recibiendo los

servicios
De hecho, el análisis de implementación ya nos da una parte de la información necesaria
para juzgar si una política o un programa ha sido un éxito o un fracaso. Para muchos
responsables de la gestión, independientemente de cómo evolucione el problema objeto
de la política, el hecho de que se produzca un salto cualitativo respecto al pasado en el
sentido de dar servicios a una población que estaba desatendida o el hecho de
incrementar la cobertura y dar servicios a más personas o con una intensidad mayor, ya
es un éxito.

De ahí que una de las cuestiones principales en cualquier análisis de implementación es

el análisis de la población que está recibiendo los servicios y la medida en que existe
una correspondencia entre el nivel de necesidades y los servicios que se prestan.

Normalmente, con anterioridad al inicio de una política o programa, un parte de la

población ya recibía algún tipo de servicio a través de familiares o privadamente. Es
lógico que la intervención pública empiece por aquellos grupos de población o
territorios que tienen un nivel más alto de necesidades y cuentan con menos recursos
para hacerle frente. La implementación de las políticas suele ser en este sentido
progresiva hasta llegar a cubrir toda la población sólo en el caso de que se quiera que la
política sea universal.

Por ejemplo, en el caso de la escolarización de 0 a 3 años, durante muchos años

en España había pocas guarderías públicas y las que había cubrían a un pequeña
parte de la población que era seleccionada en función de criterios de necesidad.
La extensión de la oferta pública vía provisión directa o indirecta de educación

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 en este tramo de edad ha permitido que una parte mucho mayor de la población
se beneficie de estos servicios públicos si bien no llega al 100% de la población.

Los principales problemas en relación a si la política está proporcionando los servicios a

la población que los necesita es que algunas personas que necesitan los servicios no los
reciban y al contrario que algunas personas que no necesitan los servicios los reciban
(ver el esquema 1).

Estos serían los dos principales errores en la implementación: el primer tipo de error es
más grave desde la perspectiva de la finalidad de la política, el segundo tipo de error es
más grave desde la perspectiva del derroche de los recursos públicos. Hay una tercera
posibilidad que consiste en que se presten servicios por los que no hay necesidad o para
los que no hay demanda. No se trata de una posibilidad teórica sino que es una
posibilidad real cuando, por ejemplo, se prevé la prestación de servicios sociales en
zonas en los que los valores son contrarios a que los familiares sean atendidos por
servicios ajenos a la familia.

Esquema 1

¿Necesidad?

SI NO

¿Conoce el servicio? ¿Conoce el servicio?

SÍ NO SÍ NO
¿Por qué?

¿Ha pedido el servicio? ¿Ha pedido el servicio?

SÍ NO SÍ NO
¿Por qué?

¿Recibe prestación? ¿Recibe prestación? ¿Recibe prestación? ¿Recibe prestación?

SÍ NO SÍ NO SÍ NO SI NO

Correcto ¿Por qué? Correcto ¿Por qué? Correcto ¿Por qué? Incorrecto Correcto

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2.1 Personas que necesitan los servicios pero no los
reciben
Este es uno de los principales problemas de implementación. En relación a esta cuestión
es importante saber cuántas personas son y qué características tienen. Además podría
interesar si estas personas tienen conocimiento de su derecho y si han solicitado recibir
el servicio. En el caso de que no tengan conocimiento, o tengan conocimiento y no
pidan el servicio, o tengan conocimiento, pidan el servicio pero no la obtengan, habría
que ver porqué. Se trata de tres problemas diferentes: un problema de acceso por parte
del programa a las personas que deberían ser sus beneficiarios; un problema de rechazo
de los servicios por parte de personas que los podrían tener, y un problema de
insuficiencia de recursos que daría lugar a listas de espera. En este último caso, habría
que ver si las personas que tienen más necesidad del servicio lo reciben antes que
personas que lo necesitan en menor medida.

2.2 Personas que no necesitan los servicios pero los

reciben o que los necesitan y no hacen uso
En relación con esta situación también habría que saber cuántas personas son y qué
características tienen. En este caso, el problema de gestión consistiría en poner fin a la
relación con estas personas o en hacer que estas personas pagaran por el servicio.

En el caso de las personas que necesitan los servicios pero no hacen uso, la principal
cuestión es por qué y analizar qué falló en el análisis que se hubiera podido hacer sobre
detección de necesidades y adecuación de los servicios propuestos a las necesidades
detectadas. En este caso, el problema de gestión consistiría en reconvertir el servicio a
otra finalidad o simplemente proceder a su desmantelamiento.

Tal como se ha comentado en el módulo sobre análisis del diseño de la política y de las
necesidades, las dos principales fuentes de información sobre las personas atendidas y
no atendidas, su número y su perfil son los archivos de la misma administración o las
encuestas a profesionales, usuarios activos o usuarios potenciales en situación de espera.
A través de la combinación de los archivos de los servicios y de los datos de encuestas
también se puede generar información sobre usuarios potenciales con los que la
administración no ha llegado a contactar.

Por ejemplo, en el caso de la salud pública, todas las personas son usuarias
potenciales pero una parte importante de la población no utiliza estos servicios
ya sea porque no conoce sus derechos (inmigrantes sin papeles) o porque utiliza
los servicios de mutuas privadas . En ambos casos, los censo nos daría
información suficiente para acceder a estas personas y recoger información a
través de una encuesta.

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3. Análisis de los procedimientos y de las actividades
realizadas
En la gestión de un programa hay una parte de gestión administrativa y de
procedimiento y una parte de gestión de las actividades sustantivas en las que participan
los usuarios. Tanto los procedimientos como las actividades pueden ser evaluados de un
modo relativamente simple. La evaluación de la implementación se puede limitar a un
seguimiento y control de las actividades o puede ir un paso más allá y ver si se cumple
la lógica del programa y se generan los impactos a corto y medio plazo previstos.

La parte de gestión administrativa es un apoyo necesario e inevitable que, si se hace

bien no se nota y si se hace mal puede suponer un grave obstáculo a la efectividad del
programa e incluso el abandono de los usuarios. Para analizar esta parte se pueden
agrupar los procesos en base a las principales funciones administrativas (comunicación
o difusión, convocatoria y selección, atención presencial, tramitación y aprobación del
expediente, derivación a otros servicios) y medir los tiempos que se tarda en cada
proceso, el número de documentos que intervienen y el tiempo que se tarda en pasar de
un proceso a otro.

La parte de gestión de las actividades se puede analizar a través de indicadores de

seguimiento (número de participantes, abandonos, personas o empresas que terminan el
proceso) y de pequeñas encuestas tanto al personal como a los usuarios que permiten
detectar problemas y valorar la satisfacción de unos y otros. Es posible que haciendo
bien las actividades y observando unos elevados niveles de satisfacción por parte de
todos los participantes, no se avance en la consecución de los objetivos estratégicos.

También es posible que se deriven los participantes a otros servicios públicos o privados
con lo que se pierde en capacidad de seguimiento de las personas derivadas. La
participación de varios centros proveedores de servicios es interesante ya que permite
comparar entre ellos.

El análisis de la implementación también implica el análisis de las relaciones entre

actividades y cambios en las actitudes y los comportamientos a corto y medio plazo
para valorar si la lógica del programa es correcta o y si es necesario modificar algún
componente de la intervención para obtener mejores resultados finales.

Por ejemplo, el Departamento de Educación de la Generalidad de Cataluña

impulsó "Planes de Entorno" con la idea de mejorar la cohesión social y el
rendimiento escolar de las escuelas de primaria y secundaria de Cataluña. En la
práctica, las escuelas recibían subvenciones para organizar actividades con las
asociaciones de padres, asociaciones deportivas y entidades de barrio. El análisis
de su implementación supondría analizar:

1) El número de escuelas participantes, las características de las escuelas y los

barrios agrupados por categorías. En este caso sería importante la
distribución territorial de los recursos y el planteamiento del programa en
relación a los niveles de necesidades superiores o inferiores de las escuelas y
los barrios.

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 2) Los procedimientos administrativos gestionados por la administración: la
convocatoria, la redacción de los proyectos, la selección de las escuelas, etc.

3) La ejecución de los proyectos a través de actividades de relación escuela-

entorno, qué actividades financió el programa y si es posible agruparlas por
categorías.

4) Cambios en las actitudes de los participantes (padres y madres, profesores,

alumnos) que puedan tener un efecto en la cohesión social o / y en el
rendimiento escolar. Por ejemplo, la participación de los padres podría
cambiar su actitud hacia la importancia de la escuela y el aprendizaje de sus
hijos. La actitud de liderazgo de los directores podría ser clave para el éxito
del programa.

Este último elemento supone analizar el modelo teórico de fondo en la política o

programa para cuestionar la lógica, la teoría de acción del programa, en el supuesto de
que no se produzcan resultados a corto y medio plazo o para cambiar algunos de sus
componentes si se comprueba que unas actividades tienen efectos mejores que otros.

Muchas políticas y programas públicos dan lugar a intervenciones que son valoradas
por sus participantes que muestran elevados niveles de satisfacción en encuestas al
finalizar las actividades pero en algunos casos podría ocurrir que estas actividades
plenamente satisfactorias no contribuyan a los cambios deseados.

Otro ejemplo, las personas desocupadas deben tramitar papeles en las oficinas de
empleo y en función de su perfil y necesidades son luego incluidas en programas
que prevén las actividades (educación básica, formación ocupacional, prácticas
en empresas, preparación para el auto - empleo) que las deberían ayudar a
encontrar trabajo. La crisis económica ha llevado a muchas personas y servicios
públicos de empleo a interesarse por programas de emprendimiento pero no
siempre los perfiles de los participantes son los más adecuados para tener éxito
como emprendedores. La satisfacción con los tutores y con servicio puede no
estar relacionada con el desarrollo de un proyecto empresarial viable.

4. Análisis de las relaciones entre diferentes

organizaciones
Raramente la implementación se realiza a través de una única organización. Lo más
habitual es que la implementación de un programa o de una política se lleve a cabo en
un contexto multi-nivel (Unión Europea, administraciones central, autonómica y local
ya sean diputaciones, consejos comarcales o municipios). También es habitual contar
con una pluralidad de organizaciones en un mismo nivel que se ven obligadas a
coordinar sus actividades para prestar los servicios (administraciones que cooperan
entre ellas o que trabajan con asociaciones, empresas privadas y organizaciones no
gubernamentales).

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Desde la perspectiva vertical, la cuestión es si las actividades desarrolladas en los
niveles inferiores son coherentes con las orientaciones o planes marcados inicialmente.
En el caso de que los niveles inferiores sean débiles o no existan, los objetivos de la
política a menudo pasan por la institucionalización de las estructuras, políticas y
programas impulsados desde arriba.

Por ejemplo, la Unión Europea ha impulsado la creación de redes que llama

"partenariados" con las que cuenta después para desarrollar sus políticas.
Una vez implementadas las políticas a menudo resulta difícil responder a la
pregunta de si las organizaciones de la base - territoriales decimos en Cataluña -
han sido fieles al discurso e intenciones de las que las promovieron. La
evaluación en estos casos se debe construir sobre la base de combinar algunas
medidas de actividad y percepciones de las personas y organizaciones
implicadas.

Tampoco es fácil responder a la pregunta de la institucionalización de una nueva

política. En este caso es pero posible recoger indicadores relacionados con el progreso
en relación al desarrollo de elementos estructurales (estructura administrativa, personal,
presupuesto, aprobación de planes y realización de actividades) así como percepciones
de las personas implicadas que interpreten las evidencias recogidas.

Desde la perspectiva vertical, pero visto desde abajo, a menudo nos encontramos con el
caso de organizaciones que se quejan de que las administraciones superiores no tienen
un programa de actuación claro o fallan en el apoyo económico y técnico. La queja
suele ser en relación al hecho de que se aprueba una decisión pero no el programa de
desarrollo sobre el territorio de aquella decisión o los planes que se aprueban son
excesivamente ambiguos. En estos casos, la evaluación por contraste con los objetivos y
con los planes previamente definidos hace imposible y la única posibilidad es
reconstruir lo que pudo ser una política coherente basada en las mejores experiencias
desarrolladas por los que están en contacto con el problema en los niveles inferiores a
través de estudios de caso.

Desde la perspectiva horizontal, los principales problemas suelen ser la falta de

coordinación y liderazgo entre organizaciones. La coordinación es más evaluable en los
casos en que el grado de coordinación entre diferentes servicios y organizaciones se
puede expresar en unos indicadores de proceso administrativo simples como los tiempos
que se tarda en pasar un beneficiario de un servicio a otro. La coordinación es más
difícil de evaluar cuando la pregunta se refiere no tanto a una tramitación rápida y
eficiente como la capacidad de establecer relaciones constructivas entre las diferentes
organizaciones participantes. En este caso, la evaluación debe recurrir a recoger las
percepciones sobre el problema (que suele ser complejo y no se sabe muy bien cómo
solucionarlo) y sobre la medida en que las diferentes organizaciones son capaces de
trabajar juntas y desarrollar una posición común y un programa comunes.

5. Presentación de las lecturas para leer

La lectura que acompaña este módulo es la evaluación de la implementación de la Ley
de la Dependencia de 2012 que llevó a cabo el gobierno español.

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6. Preguntas a contestar por el estudiante
1. Define las cuestiones que integran una evaluación de la implementación.

2. Si tuvieras que analizar la implementación de un Plan un Juventud, ¿qué tipo de

análisis harías?

3. ¿Qué elementos típicos de implementación incluye la evaluación de 2012 de la Ley

de la Dependencia?