PLAN DE GESTIÓN AMBIENTAL DEL MUNICIPIO DE CARTAGENA

SISTEMA DE MONITOREO DE LA GESTIÓN AMBIENTAL - SMGA-

1. INTRODUCCIÓN .........................................................................................................................................1
2. CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD .......................................................... 3
2.1 INDICADORES DE GESTIÓN ............................................................................................................... 3
2.2 INDICADORES AMBIENTALES ............................................................................................................. 4
2.3 MODELO DE REFERENCIA PARA EL SMGA ......................................................................................... 5
2.4 ALCANCE Y LÍMITES DEL SMGA ........................................................................................................ 9
3. SISTEMA DE CONTABILIDAD AMBIENTAL ......................................................................................9
3.1 BASES CONCEPTUALES .................................................................................................................... 9
3.2 SISTEMA DE CONTABILIDAD AMBIENTAL ........................................................................................... 11
4. POLÍTICA FISCAL AMBIENTAL .......................................................................................................... 12
4.1 BASES CONCEPTUALES .................................................................................................................. 12
4.2 BASES METODOLÓGICAS ................................................................................................................ 13
5. BIBLIOGRAFÍA......................................................................................................................................... 15
6. ANEXOS

FIGURA 1. DIAGRAMA DE FLUJO METODOLÓGICO ..................................................................................... 4

FIGURA 2. MODELO ESTADO-PRESIÓN-RESPUESTA-GESTIÓN .................................................................. 10

1. Introducción
Por ley -Artículo 89 del Decreto 821 de octubre 28 de 1993- el DAMARENA tiene funciones de
planificación, reglamentación y ejecución de proyectos tendientes al desarrollo sostenible del Distrito
Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. A la vez, en coordinación con CARDIQUE, debe realizar
actividades de control y vigilancia del aprovechamiento, uso, procesamiento, movilización y
comercialización de recursos naturales y de actividades contaminantes que reduzcan la calidad del
agua, aire y suelo y debe colaborar en la elaboración de planes y programas y en la promoción,
cofinanciación o ejecución del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras.

Hasta el momento, según el diagnóstico institucional elaborado por el IDEADE, el DAMARENA ha

privilegiado dos tipos de funciones: 1) policivas, tendientes a mitigar por la vía legal, las acciones
que afectan negativamente los recursos naturales en el municipio y 2) de inversión, que en 1996
ascendieron a $ 6.000 millones, de los cuales efectivamente se comprometió un 67%.

Con el fin desarrollar las funciones de planificación y reglamentación del DAMARENA el Plan de
Gestión Ambiental de Cartagena en su tercer objetivo contempla la construcción de un sistema de
monitoreo de la gestión ambiental -SMGA- que incluye el desarrollo de dos módulos : 1) la
construcción de indicadores de sostenibilidad y un diseño preliminar de un sistema de contabilidad
ambiental y 2) un diseño preliminar de la política fiscal ambiental para el municipio de Cartagena.

El objetivo último del sistema de monitoreo consiste en proveer información sintética y periódica a
entidades públicas y privadas y a la sociedad sobre el estado del capital humano y natural del distrito
de Cartagena. Por este medio se espera orientar las decisiones públicas y privadas que afecten el
uso de los recursos naturales hacia situaciones de desarrollo sostenible. El SMGA se constituye
entones como un instrumento de gestión que permite señalar los problemas ambientales más
importantes del Distrito así como establecer posibles cursos de acción en la búsqueda de su
solución.

Los objetivos específicos del SMGA son :

1. la evaluación y el monitoreo del estado del ambiente del Distrito de Cartagena

2. La evaluación del desempeño de la gestión ambiental
3. La definición de prioridades de inversión pública y privada mediante la incorporación de la
dimensión ambiental a la planeación local

La incorporación de un sistema de monitoreo de la gestión al proceso de toma de decisiones

constituye un elemento de cambio institucional deseable en el Distrito de Cartagena en tanto que
introduce información estratégica, a bajo costo, que permite mejorar la calidad de las decisiones que
se toman. Sin embargo, dada la complejidad de la problemática ambiental, se establece que el
alcance del sistema de monitoreo es parcial en tanto constituye un momento en el proceso de gestión
y en tanto los indicadores que se proponen son una primera aproximación al monitoreo ambiental
del Distrito.

Igualmente se espera que el SMGA se contituya en un instrumento de cambio cultural más amplio
mediante el fortalecimiento de las posibilidades de participación la comunidad y de entidades
privadas y ONG´s en el direccionamiento de las políticas que rigen el desarrollo del Distrito a través
de un mejor conocimiento de la situación ambiental del distrito.

De lo anterior se establece como condiciones para el desarrollo del SMGA:

1. la existencia de un convenio con CARDIQUE que permita el seguimiento paralelo del estado del
ambiente en las jurisdicciones de DAMARENA y de CARDIQUE
2. la existencia de un mecanismo de coordinación interinstitucional que permita la actualización del
sistema
3. la divulgación periódica de los resultados
4. La incorporación gradual del sistema a las actividades del DAMARENA con el fin de evitar una
discontinuidad institucional

2. Construcción de indicadores de sostenibilidad

Por desarrollo sostenible se define una situación en la cual un grupo humano logra un sistema de
interacciones con el medio biofísico orientado a la maximización de su potencial productivo y
reproductivo (González). Este sistema de interacciones se realiza entre tres subsistemas básicos: el
capital natural, el capital cultural y el manufacturado1 entendiendo el capital cultural como una
interfase entre el capital natural y el manufacturado (Berkes y Folke).

El capital cultural y en específico las instituciones, juegan un papel fundamental en el logro de

situaciones de desarrollo sostenible pues son ellas las que determinan las reglas formales que rigen
el funcionamiento de las organizaciones2 que en una sociedad se crean y reproducen. Un claro
ejemplo lo constituye el sistema económico, compuesto por organizaciones dedicadas a la
producción, distribución y consumo de bienes y servicios, que encuentran en el marco institucional
en el que se inscriben, el conjunto de posibilidades para su desarrollo; si actualmente existen
problemas ambientales asociados con la intensidad de uso del capital natural por parte del sistema
económico es porque las instituciones lo permiten y promueven en muchos casos.

Esta importancia relativa del capital cultural desplaza el centro de atención del sistema económico-
calificado como causante principal del deterioro ambiental presente- hacia el sistema de valores,
expresado en las instituciones que cada sociedad crea y que en últimas son las que determinan la
dirección que toma los proceso de desarrollo.

Lo anterior determinó una clara división en el SMGA entre indicadores ambientales, diseñados para
capturar la dinámica del capital natural y manufacturado y los indicadores de gestión destinados a la
compresión de la dimensión político institucional del desarrollo.

2.1 Indicadores de Gestión

Dado que el centro del SMGA es la disponibilidad de una información estratégica, se exploró la
relación entre información y decisión mediante la división del proceso decisional en dos momentos:
1) la producción de información y 2) el uso efectivo de la información.

El primer momento -producción de información- se considera un elemento de la capacidad

institucional, entendiendo el término capacidad como el conjunto de recursos con que cuenta una
institución para desarrollar sus actividades. Desde el punto de vista exclusivo de la información, la
capacidad que una institución tiene para desarrollar sus actividades se puede medir en términos de
la cantidad y calidad de la información con que cuenta en un momento dado, ya sea que provenga
directamente de la institución o que sea procesada por otras instituciones.

El recurso “información” se trata, en este momento, como un stock que entra en un proceso de toma
de decisiones guiado por los objetivos sociales y políticos y produce un valor agregado para el distrito
en término del mejoramiento de la calidad de su gestión ambiental a través de decisiones acertadas.

El segundo momento se configura como un proceso asociado al desempeño de una institución. El

recorrido intra e interinstitucional que sigue la información está guiado por los criterios que cada

1 Por capital natural se entiende el acervo de recursos renovables y no renovables y las funciones ambientales; por capital
manufacturado el capital económico creado por el hombre a partir de los avances técnicos y por capital cultural las
diferentes cosmovisiones desarrolladas por las sociedades humanas y los medios de adaptación al medio biofísico.
2 Las empresas y las familias son un ejemplo de organización .
institución aplica para darle uso a esa información. Según el diagnóstico realizado por el IDEADE la
información que las entidades entrevistas utilizan no tiene un contenido técnico y tampoco se
encuentra en un formato único o sistematizado.

Teniendo en cuenta lo anterior se diseñaron unos indicadores de capacidad y desempeño evaluados

mediante los criterios de eficiencia y eficacia.

2.2 Indicadores ambientales

Dadas las dificultades que presenta la evaluación directa de la gestión ambiental al interior de las
instituciones se estableció la importancia de cualificarla mediante un sistema de indicadores
ambientales provenientes de investigaciones, estudios o de la observación directa de los fenómenos
ambientales que ocurren en el Distrito.

El proceso se inició con la construcción de una base de datos ambiental alimentada por información
primaria -obtenida mediante una encuesta aplicada a entidades públicas, privadas y ONG´s- e
información secundaria. El primer resultado obtenido fue un mapa de la oferta de información
disponible en el Distrito. Ver anexo 1.

Posteriormente se procedió a evaluar la información mediante un modelo de referencia con el

propósito de establecer criterios de selección de datos y prioridades en la escogencia final de las
variables del sistema, base para la construcción de los indicadores. En un tercer momento mediante
información secundaria se establecieron los valores paramétricos de los indicadores, como
referencia para la evaluación de la calidad ambiental del distrito.

Con el fin de ampliar la información con que se contaba en la primera fase del proyecto se aplicó la
ficha No. 3 con el objetivo de explorar la gestión ambiental en el distrito desde la óptica de los
proyectos formulados, en ejecución, ejecutados, evaluados y/o monitoreados por entidades pública
y privadas del distrito. El énfasis en los “proyectos” proviene de la hipótesis de trabajo que establece
una relación entre la “información” particular utilizada en el proceso de toma de decisiones y la
formulación y ejecución de proyectos.

Los resultados obtenidos de la encuesta permitieron establecer que en el Distrito actualmente se

están desarrollando 83 proyectos por un valor de $ 10.914 millones de pesos; 20 proyectos se
encuentran en ejecución, 35 en formulación y 2 en evaluación y monitoreo. El estado de avance de
los restantes está por definirse.

Figura 1. Diagrama de flujo metodológico

Los resultados obtenidos de la encuesta permitieron establecer que en el Distrito actualmente se
están desarrollando 83 proyectos por un valor de $ 10.914 millones de pesos; 20 proyectos se
encuentran en ejecución, 35 en formulación y 2 en evaluación y monitoreo. El estado de avance de
los restantes está por definirse.

La oferta de proyectos en el Distrito y en el área de jurisdicción de CARDIQUE se desagregó según

5 criterios:

 Tipo de entidad que lo formula, ejecuta o monitorea

 Tipo de recurso afectado por el proyecto
 Tipo de proyecto realizado
 Localización geográfica
 Función institucional que cumple el proyecto

En el anexo 2 se presentan la leyenda de la base de datos y los resultados de la ficha No.3.

El DAMARENA y los centros de investigación como el CIOH son las entidades que más recursos
invierten en la actualidad en actividades de mejoramiento de la calidad ambiental del distrito. En
cuanto a los recursos afectados, la Bahía de Cartagena, los manglares son los más favorecidos por
las políticas de inversión del Distrito. Los proyectos de mejoramiento de la infraestructura ambiental
(recuperación de cuerpos de agua, reforestación) y los de investigación consumen el 70% de los
recursos disponibles. En cuanto a localización geográfica, la Bahía de Cartagena, la comuna 2 y la
jurisdicción de Cardique se benefician con el 80% de las inversiones ambientales del Distrito
Cartagena.

Unas de las preguntas realizadas en la encuesta indagaba sobre los indicadores utilizados en los
proyectos reportados. Las respuestas en su mayoría dejan translucir un bajo grado de elaboración
en los indicadores, confundidos con frecuencia con los objetivos del proyecto o con variables simples.

2.3 Modelo de referencia para el SMGA

El marco de referencia para la construcción del Sistema de Monitoreo de la Gestión Ambiental se
tomó de un trabajo adelantado por el Departamento Nacional de Planeación, coordinado por el CIAT,
y uno desarrollado, en Colombia, por el IDEADE.

En 1996 se realizó en el IDEADE el estudio “SISGA: Sistema de Indicadores para el Seguimiento de

la Gestión Ambiental “ que buscaba relacionar variables institucionales como la capacidad y el
desempeño de las instituciones con el estado del ambiente a nivel municipal. Con este fin se diseñó
un sistema de indicadores que permite evaluar el estado de las instituciones con respecto al manejo
que cada una le da a los recursos naturales bajo su jurisdicción. Este trabajo sirve como documento
base para profundizar en el elemento “respuesta” y de Gestión del modelo del DNP. Dado que gran
parte de los esfuerzos destinados a evitar y mejorar la degradación del ambiente son realizados por
el DAMARENA, se realizó un análisis del marco institucional que será complementado con la
aplicación del modelo de indicadores de gestión. espera que en el futuro sea posible obtener
información detallada sobre otras entidades que realicen gestión ambiental en el distrito.

El modelo de indicadores de sostenibilidad, bautizado como modelo “presión-estado-respuesta-

gestión-” se establece una tipificación de los problemas ambientales por: 1) causa del problema o
presión ejercida por la intervención humana en los ecosistemas, 2) impacto en al ambiente o estado
-permite medir en un momento dado- la calidad ambiental y 3) respuesta humana a la problemática
ambiental, sea directamente desde el capital cultural o el manufacturado. Cada indicador se refiere
a un problema específico. Ver figura 2.

Con el fin de determinar los problemas ambientales prioritarios se cruzó la información consignada
en los nudos críticos con la existente en la matriz de áreas críticas y valiosas. De este ejercicio se
derivaron los problemas ambientales urbanos prioritarios en el Distrito:

Problemas intraurbanos:

1. Los cambios irreversibles en el paisaje constituyen la manifestación más evidente del proceso de
desarrollo de distrito. La competencia por el uso del espacio, producto de procesos migratorios, no
sólo genera la ocupación de terrenos no aptos para la vivienda sino también provoca la alteración
de los ecosistemas que suministran los materiales para su construcción como calizas,
arena y grava que se extrae actualmente de los Cerros de Albornoz y Marión. Los terrenos
actualmente ocupados o amenazados de ocupación se localizan en la zona sur-occidental de la
Ciénaga de Tesca, en el costado oriental de Mamonal y en el Cerro de la Popa.

Nudos críticos/ Nudo 1 Nudo 2 Nudo 3 Nudo 4

Áreas críticas3
A X
B
C X X X
D X X X X
E X X X X

Nudos Nudo 1 Nudo 2 Nudo 3 Nudo 4

críticos/Áreas
valiosas4
1 X

2
3 X X
4 X X X
5

La tala de manglar asociada con un incremento de la acuicultura afecta actualmente la Isla del
Covado, Barú y la margen oriental del Canal del Dique.

Los indicadores más relevantes asociados a este problema ambiental son los asociados con un
incremento de la densidad poblacional en zonas de alto riesgo acompañados por un aumento en
el uso de ecosistemas de gran valor ambiental para el Distrito y con los cambios en el uso del
paisaje.

2. Contaminación del recurso hídrico por descarga de aguas servidas sin tratamiento: las descargas
domésticas de aguas residuales constituye la fuente de contaminación hídrica más importante
del Distrito. Los indicadores más relevantes para el seguimiento de este problemas son los
asociados con la cantidad de vertimientos, la morbilidad y la respuesta institucional plasmada en
puesta en marcha del Plan Maestro de Alcantarillado. En segundo lugar se encuentra los
vertimientos industriales actualmente monitoreados por CARDIQUE. Los indicadores que
registran este fenómeno se refieren al tipo de vertimiento y a su cantidad.

3. La pérdida de ecosistemas de gran valor económico, cultural y científico representa el tercer

problema ambiental más importante del Distrito. Los indicadores reportan las áreas actuales y se
espera poder monitorear su variación.

Problemas extraurbanos:

3 El área crítica A corresponde a aceleración de procesos denudativos, la B, a la acelaración de procesos de

sedimentación, la C a la contaminación asociado al vetimiento y acumulación de sustancias nocivas, la D a
cambios irreversibles en el paisaje y la E a la aceleración de actividades extractivas
4 El área valiosa 1 corresponde a bosques, la 2 a arbustales densos, la 3 acuíferos, la 4 a manglar y la 5 a

volcán de lodo y cultivos.

1. Contaminación de la Bahía por los aportes del Canal del Dique: en su mayoría los aportes de
canal se constituyen en sedimentos y aguas servidas. Los indicadores reportan los volúmenes
del aporte y la calidad de agua que llega a la Bahía.
2. Degradación de los sistemas de producción/extracción en la zona rural del distrito: el aumento
en la erosión y sedimentación provocado por prácticas no sostenibles de pastoreo y la
disminución en el volumen extraído de recursos marinos se capturaron mediante indicadores
económicos y biofísicos.

2.4 Alcance y límites del SMGA

El SMGA es un sistema de monitoreo del estado del ambiente en el Distrito de Cartagena. Sin
embargo su alcance está determinado por el modelo de referencia escogido y en particular por la
jerarquización que se hizo de problemas más relevantes. Por consiguiente algunos problemas
ambientales menores no se incluyeron en esta primera aproximación.

La calidad de la información con la que se cuenta, según el diagnóstico realizado no es

homogénea por lo que se espera que algunos indicadores sean más explicativos que otros. Sin
embargo, el Distrito posee comparativamente con otras ciudades información confiable lo que
determina una buena calidad de los resultados.

Sin embargo, el mayor reto para el Distrito para una efectiva utilización del sistema de monitoreo lo
constituye la definición de los parámetros contra los cuales se deben evaluar los indicadores. En el
Anexo 3 se presentan algunos valores que se obtuvieron a partir de la información disponible pero
en ningún caso, a excepción del dato de cobertura, se reportan los parámetros de comparación.
Será entonces labor de la Alcaldía, en compañía de todas las instituciones que realizan actividades
de gestión en el Distrito más las comunidades, la definición última de las metas ambientales. En
ellas se plasmará definitivamente lo que las instituciones y la sociedad desean como modelo de
desarrollo para Cartagena.5

3. Sistema de contabilidad ambiental

3.1 Bases conceptuales

La asignación y distribución ineficiente e inequitativa de los recursos naturales renovables y no

renovables pueden atribuirse, desde la teoría neoclásica a dos tipos de fallas: las de mercado o las
de gobierno. La problemática ambiental, y la pérdida de calidad de vida que conlleva son explicadas
desde el punto de vista de las fallas de mercado como una consecuencia de la incapacidad del
mercado y, en particular del sistema de precios, para asignar eficientemente los recursos al interior
de una sociedad dada6.

Este funcionamiento irregular del mercado se origina, según la teoría, en características específicas
de algunos bienes o males económicos. El caso de los bienes públicos constituye una buena
ilustración de la dificultad que presenta el manejo de recursos como el agua de la Bahía de Cartagena
cuyos beneficios son percibidos por toda la población de Cartagena pero cuyos costos son asumidos

5 Con respecto a las variables “TIE” obtenidas del diagnóstico de OEA se tuvieron en cuenta únicamente las
áreas actuales y se espera poder establecer su reducción o aumento en el futuro. Sin embargo para realizar
un análisis detallado se requeriría contar con información sobre la calidad de la áreas y sobre su importancia
relativa dentro de la riqueza ecosistémica del distrito. Para lo anterior se requeriría conocer el potencial
ecosistémico del distrito.

6 Por asignación eficiente se entiende el destino de los recursos que una sociedad posee hacia las actividades que se consideran más
rentables para una sociedad.
parcialmente por la administración pública, a través de proyectos de mitigación ambiental o por la
sociedad en su conjunto en términos de degradación ambiental.

Por otra parte las deficiencias institucionales en las que se reproduce un sistema económico
particular frecuentemente tienden a propiciar estructuras de mercado monopólicas, particularmente
en el campo de la extracción de recursos naturales y en la provisión de servicios públicos. El
resultado final producto de estas fallas de mercado -caracterizado por una divergencia entre el
beneficio neto social y el privado-se expresa en la sobreexplotación de los recursos naturales y su
posible agotamiento.

En el caso particular de la degradación ambiental causada por contaminación de residuos el costo

marginal privado CmgP es menor, para cada nivel de contaminación, al costo marginal social CmgS
dado que únicamente tiene en cuenta los costos de producción, el costo que tiene para la comunidad
afectada la existencia de residuos no tratados. De esta manera, el óptimo de producción privado O
es mayor al óptimo social O* y tiene como consecuencia una mayor contaminación a la óptima. Ver
figura 2.

Figura 2

C o s to s , DD Cmg S
In g r e s o s papel

O*
Cmg P

C o n t a m in a c ió n

Sin embargo, esta aproximación a la explicación del deterioro ambiental privilegia exclusivamente
los aspectos relacionados con la eficiencia del sistema pero no aborda el problema de la distribución
del beneficio económico entre los miembros de una sociedad.

La distribución de recursos y beneficios está directamente relacionada con el sistema de derechos

de propiedad imperante. En un contexto institucional dado, el papel del mercado y en particular del
sistema de precios, es parte constitutiva de un proceso de perpetuación de los valores políticos y
sociales, que privilegian o castigan a los agentes económicos que en él se desenvuelven. Para el
caso del deterioro ambiental, la asignación de derechos de propiedad a agentes que privilegian
prácticas económicas insostenibles, conduce al deterioro de calidad de vida en los sectores menos
privilegiados en el corto plazo y de toda la sociedad en el largo plazo.

Aunque parte de los problemas ambientales puede explicarse acudiendo al concepto de fallas de
mercado, también se puede abordar mediante el concepto de fallas de gobierno, resultantes del
rezago que existe entre las necesidades de una población en aumento y el desarrollo de la capacidad
institucional de una sociedad para satisfacer esas necesidades (Fernández, 1996). La dificultad que
encuentra el sector estatal para suplir una serie de demandas sociales puede deberse, en parte, a
distorsiones en el proceso de toma de decisiones causadas por falta de información o por una baja
calidad de la información con que se cuenta en el momento de seleccionar el curso de acción más
adecuado para suplir las necesidades de la población.

Los resultados de la ficha No. 3 muestran que los indicadores de éxito o de seguimiento utilizados
en los proyectos presentan grandes dificultades de cuantificación o cualificación. Así mismo, en la
mayoría de los proyectos reportados no se contempla una evaluación o un monitoreo ex post.

3.2 Sistema de contabilidad ambiental

Aunque la implementación de una política fiscal ambiental es necesaria con el fin de crear una serie
de incentivos que induzcan el manejo racional de los recursos naturales y el medio ambiente, es
igualmente indispensable contar con un sistema de monitoreo que permita valorar el patrimonio
natural existente en la ciudad de Cartagena y realizar un seguimiento.

En general, las cuentas nacionales -que son igualmente indicadores- han permitido evaluar el
comportamiento económico, las tendencias del crecimiento económico y del bienestar social; sin
embargo, la no inclusión de los costos y beneficios ambientales generados por las actividades
humanas han mantenido una actitud entusiasta hacia los logros de las políticas económicas y
sociales de desarrollo.

Una vez se reconocen los impactos ambientales positivos o negativos de las actividades económicas
es indispensable introducir en las cuentas nacionales convencionales un estimativo del valor que
poseen los flujos que se extraen del medio ambiente -entendidos como depreciación del capital en
el caso de los recursos no renovables o de los renovables cuando la tasa de explotación sobrepasa
la tasa de regeneración- y una aproximación de los costos sociales de los impactos ambientales y
los costos de conservación de los servicios ambientales.

Con este fin se diseñará una metodología de cuentas ambientales, que permita: 1) la recolección
selectiva de información sobre stocks y aprovechamiento de los recursos por parte de las
instituciones encargadas de su manejo y 2) su procesamiento bajo la figura de indicadores
ambientales. De esta forma, la contabilidad ambiental del Distrito de Cartagena no se presentará en
términos monetarios dado que la conversión a términos monetarios de los rubros “ambientales” aún
presenta dificultades teóricas y metodológicas que impiden una interpretación adecuada de los
resultados.

Los recursos ambientales que se consideraron de máxima prioridad para hacer parte del sistema de
contabilidad ambiental fueron los siguientes:

 Recurso hídrico compuesto por la Bahía de Cartagena, el sistema de ciénagas y caños y el Canal
del Dique.

 Recurso pesquero dada su importancia en la generación de ingresos para la población rural del
Distrito

 Recurso manglar dados sus aportes para el sostenimiento de las aguas de la Bahía y su
contribución en la producción de biomasa

La clasificación de los bienes y recursos naturales a valorar dependió de la especificidad local y

será ella la que de prioridad a aquellos que deban ser tenidos en cuenta. Para el caso de
Cartagena, las actividades que se considerarán son las siguientes: explotación de recursos
naturales renovables, construcción, producción industrial, hábitat humano y turismo.
El sistema de contabilidad ambiental propuesto, más que ceñirse a la forma tradicional de
valoración de los recursos naturales realizada mediante aproximaciones al valor de los
ecosistemas si se transaran en el mercado, establece un orden de prioridades y una metodología
derivada de la Ecología del Paisaje que permitiría establecer la importancia biofísica, económica y
cultural que tienen los ecosistemas y los recursos remanentes en el Distrito.

4. Política fiscal ambiental

4.1 Bases conceptuales

Desde el punto de vista económico, el problema de la explotación irracional de los recursos naturales
renovables y no renovables se puede explicar como el resultado final de la tendencia a valorar
exclusivamente el uso directo que de ellos se hace (Pearce, 1990). Esta concepción parcial del valor
económico de los recursos naturales y de las funciones que proveen los ecosistemas induce a la
sobreexplotación de los recursos, a la degradación ambiental de los ecosistemas y la desaparición
de la biodiversidad.

Con el fin de corregir esta tendencia, se han diseñado una serie de instrumentos económicos
tendientes a reducir los niveles de contaminación y a incorporar en los precios de mercado los
beneficios ambientales que los ecosistemas proporcionan al hombre. Dos tipos de políticas han sido
aplicadas en diferentes países: una descentralizada, que facilita la negociación entre los individuos
afectados por problemas ambientales sin intervención alguna del gobierno nacional o local. La
posibilidad de implementación de este tipo de política reposa sobre la existencia de un régimen de
propiedad claramente establecido que define explícitamente los derechos y responsabilidades de las
partes involucradas.

Un segundo tipo de política, centralista en este caso, establece una serie de instrumentos diseñada
para introducir en las decisiones económicas de las organizaciones la variable ambiental. Con este
fin se aplican estándares, tasas retributivas y compensatorias, permisos negociables.

Dentro de este marco, la ley 99 de 1993 (artículo 42) establece el cobro por el uso directo o indirecto
de la atmósfera, el agua y el suelo bajo la figura de la tasa retributiva. El monto tarifario se establecerá
a partir del valor de la depreciación del recurso afectado y será el Ministerio del Medio Ambiente el
encargado de expedir las bases para su cálculo. Una segunda figura, la de la tasa
compensatoria establece un cobro para retribuir aquellas inversiones realizadas en el mantenimiento
de los recursos naturales renovables.

En la ley se estipula que el cálculo de la depreciación se hará a partir de la estimación económica

de los daños sociales y ambientales causados por actividades extractivas o productivas. La
metodología de cálculo propuesta por la ley establece: 1) la determinación de los factores asociados
al daño, 2) la definición de variables cuantitativas que permitan la medición del daño y 3) los
coeficientes de ponderación de los factores y variables y 4) el diseño y aplicación de un modelo
matemático.

Las ventajas de la aplicación de las tasas retributivas son:

- la eficiencia y costo/efectividad en la reducción de los niveles de contaminación

- la equidad intrageneracional para evitar impactos distributivos perversos
- los incentivos que generan para inducir un cambio tecnológico como alternativa al pago de
las tasas
- las posibilidades de cumplimiento efectivo por parte de los contaminadores
- el grado en que los instrumentos estén de acuerdo con ciertos preceptos morales: pagarle
a los contaminadores para reduzcan los niveles de contaminación puede ser una medida
poco estratégica en términos sociales.

La resolución 0273 del Ministerio del Medio Ambiente recientemente aprobada por el Congreso
establece las tasas retributivas por vertimientos líquidos para los parámetros de DBO y SST las
tarifas mínimas de las tasas retributivas por vertimiento líquidos de DBO (Demanda Bioquímica de
Oxígeno) y SST (Sólidos Suspendidos Totales) en $39.5 por kilogramo de DBO y en $ 16.9 por
kilogramo de SST.

Un estudio realizado por la Facultad de Economía de la Universidad Javeriana estableció el impacto

de las tasas sobre las utilidades de las empresas consideradas contaminantes de la Bahía. En
términos absolutos, la reducción de utilidades no resulta considerable -entre el 1.7% y el 4.6%.
Paralelamente se pudo establecer que parte de las empresas sujetas a cobro tienen actualmente
inversiones previstas entre $ 4 millones y US$60 millones para reducir sus descargas. A la vez se
observó que más del 90% de las empresas estudiadas tienen algún tipo de sistema de
descontaminación.

En este contexto, el cobro de tasas retributivas resulta una opción a considerar dado su bajo efecto
sobre las finanzas de las empresas. Sin embargo, como incentivo para fomentar un cambio
tecnológico, que es lo que en últimas se espera sea el resultado de la tasas retributivas, el impacto
es redundante dado que el Convenio de Producción Limpia entre varias empresas de Mamonal en
la actualidad dirige sus esfuerzos hacia una reudcción del impacto ambiental que tienen sus
actividades productivas en su área de influencia.

Este ejemplo sirve para ilustrar la diferencia entre las políticas centrelizadas y descentralizadas que
buscan una reducción de la contaminación. Las segundas, como en el caso de Mamonal, requieren
de una capacidad de gestión privada importante pero resultan efectivas en términos de costos
dado que evitan costos institucionales asociados con: 1) los trámites legales para reglamentar las
tasas retributivas y 2) los mecanismos de cobro de las tasas.

En términos de cumplimiento de las metas de reducción de contaminación, las políticas

descentralizadas reposan sobre el control y monitoreo privado o civil de los vertimientos o
emisiones, reduciendo la necesidad de control gubernamental.

4.2 Bases metodológicas

El diseño de la política se hará en seis fases y se implementará en una comuna del distrito. Las fases
contempladas son:

1) Verificación, definición y especificación de los problemas ambientales a resolver.

2) Definición de los criterios de evaluación
3) Identificación de políticas alternativas
4) Evaluación de políticas alternativas
5) Selección de la mejor política
6) Monitoreo y evaluación de la política implementada

Las zonas se escogieron por su importancia en términos ambientales, sea por su condición de áreas
críticas, caracterizadas por procesos de erosión, colmatación de aguas, formación y consolidación
de playas, tala de manglar entre otros o por ser áreas en las cuales se conservan recursos naturales
de gran valor como las zonas de manglar y acuíferos. La Popa, La Boquilla, Arroyo Grande, Barú y
la Zona Suroccidental fueron las áreas determinadas.

Prototipo l: Arroyo Grande.

El corregimiento de Arroyo Grande se caracteriza por dos ámbitos biofísicos:

1) el Litoral Zona Norte, que incluye los corregimientos de Arroyo Grande, Arroyo de Piedra y
Bayunca y tiene asociado el ecosistema de “playas”, entre ellas la de Manzanillo. Las actividades
económicas que aquí se desarrollan son el turismo y la pesca artesanal. Los problemas ambientales
identificados fueron: conflictos entre pescadores artesanales e industriales, sistema de tenencia de
tierras y la falta de planificación del desarrollo turístico (OEA).

2) El área continental de la zona norte, que incluye los corregimiento de Arroyo de Piedra, Pontezuela
y Bayunca. Tiene asociadas las cuencas hidrográficas de los arroyos Grande, Manzanillo y Carvajal.
Las actividades económicas establecidas en esta unidad geográfica son la agricultura, la ganadería
extensiva y la minería, caracterizadas por una baja productividad y procesos de degradación
asociados con la extracción del recurso forestal. Grandes volúmenes de erosión y desregulación
hídrica. El mercado del suelo se caracteriza por el aumento en el precio de la tierra, ahora destinada
al turismo, y por el consecuente desplazamiento de pequeños propietarios. En la matriz de áreas
críticas esta zona corresponde a las áreas A y B.

El diagnóstico ambiental realizado a partir de los puntos reportados por la comunidad en la Agenda
Ambiental es favorable en cuanto a la calidad del recurso hídrico y a la cobertura vegetal. En cuanto
a suelos se reportaron riesgos asociados con la explotación de canteras y con los procesos erosivos
en la Boca del Arroyo. La biodiversidad asociada a los ecosistemas presentes se considera en peligro
de extinción o como perjudiciales como en el caso de la boa, el mapurito y las babillas.

Con el fin de mitigar los procesos erosivos y de sedimentación de los caños, el Fondo Ganadero en
asocio con Damarena financiaron un proyecto de reforestación por $100 millones destinado a
recuperar la cuenca hidrogáfica de Arroyo Grande. Mediante la utilización del diagnóstico OEA y de
nuevas fotointerpretaciones se establecieron 20 alternativas de recuperación que incluyen entre
otros bancos de forraje, sistemas silvopastoriles, cercas vivas y plantaciones para madera en 7
unidades de manejo.

En total, la recuperación asciende a un 5% del área afectada, en áreas voluntariamente destinadas

para la plantación de árboles, estratégicamente escogidas de acuerdo con un diagnóstico ambiental
preliminar.

Este resultado permite aproximarse indirectamente al costo que tiene para el Distrito la degradación
del suelo en el corregimiento de Arroyo Grande como consecuencia de prácticas pecuarias
insostenibles. Si la degradación no continúa, el costo aproximado de la recuperación a precios de
1997 sería de $ 2.000 millones. Lo anterior plantea la necesidad de revisar la estrategia de solución
que hasta el momento ha sido posible diseñar para resolver los problemas ambientales del Distrito.

El Distrito debería lograr, mediante el uso de un criterio ecosistémico, la concertación con los
causantes y los afectados por prácticas insostenibles de desarrollo, de unos instrumentos -que no
necesariamente deben ser fiscales o policivos- tendientes al mejoramiento del uso de los recursos
disponibles. Se espera que el proyecto adelantado por el Fondo Ganadero se constituya como un
punto de partida para que los ganaderos comiencen a incorporar la dimensión ambiental a sus
decisiones económicas con la certeza de que sus utilidades no van a disminuir si lo hacen o que
ncesariamente lo van a hacer si no lo hacen a causa de la degradación del ecosistema que sostiene
sus actividades.
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