Sumário

Apresentação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . • . . . . . . . . . . . 13
WILHELM H OFMEISTER

Prefácio à segunda edição .................. .. ..... ....... 15

LÚCIA AVELAR E AN T ÓN IO O CTÁV IO CI N TRA

Parte 1 Fundamentos da política e da sociedade brasileiras

1 Fundamentos da polftica e da sociedade brasileiras • .. . •.. 19
.JOSé MURILO DE CARVALHO

1. Os fundamentos, 1500-1930
2. Um novo Brasil, 193()..2000
3. O grande desafio: reduzir a desigualdade

Parte 2 Instituições e Sistema Politico: os poderes e suas inter-relações

1 Presidencialismo e parlamentarismo:
slo Importantes as instituiç0es7 . • . • • . . . • . . . • . . . . . . . 35
ANTONIO OC T ÁV IO C I NTRA

1. A importincia d as instituições
2. Presidencialismo e parLam entarismo
3. Governo de Assembh~ia: um perigo do parlamentari,mo
com sistema partidário fragmentado
4. O sistema semipresidencial
5. Parlamentarismo ou presidencialismo?

Material com direitos autorais

o 2 O Sistema da Governo no Brasil • . . • . • • . . • . . • • . . . • • . . 59
·~

i ANTO N IO OCTÁVIO CINTRA

1. O contexto da opção prHidenciaiJsta

2. Parlamentarismo: tentativas de implanté-lo
3. Resistências
4. Com que ficamos: o presidencialismo brasileiro
S. Como funciona o presidencialismo brasileiro
6. A vfsAo de um ex·presldente da República
7. O presidencialismo estadual e municipal

3 Judlcl,rlo: entre a Justiça a a Polftlca •••... • , •. ••.••.. 81

ROGéR I O BASTOS ARANTES

1. Judlclirlo moderno: órgio de justiça ou poder poiltico7

2. A expanslo do Judlc16rio no s6culo XX: Justiça comum e papel politlco
3. Ativismo judicial e caminhos da reforma do Judiciilrio

4 Administração pOblica e burocracia •••••••••.••••••• 117

ANTONIO AUGUS T O PEREIRA PRA TES

1. Administrat;io pública e burocracia

2. O Estado e a sociedade civil: o público e o privado
3. Características da burocracia racional.legal
e sua emergência histórica na administração pública
4. A supremacia da meritocracia sobre o clientelismo:
o novo dilema do E$tado racional
5. Serviço público, ética e democraçia
6. A diversidade social brasileira e a democracia

5 O Poder Executivo. centro de gravidade

do sistema polftico brasileiro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
OC T AVIO AMORIM N E TO

1. A formaçlo do governo
2. As prerrogativas legislativas do chefe do Poder Executivo
3. Conclusio

Material com direitos autorais

 6 A ~mara dos Deputados na Nova República:
a visao da Ciência Polftica . . . . . .••••••••••.••••••• 143
ANTON I O OCTÁVIO CIN T RA E
MARCELO BARROSO L ACOMBE
1. A organização da Cimara dos Deputados
2. Composição da •classe polltica'"
3. Estrutura da Casa
4. A tramitaçio das proposições
5. A estrutura e o funcionamento da Casa, e seu papel
no sistema de governo, vistos pela Ciência Política
6. Os partidos políticos na Câmara
7. Outras lnterpretaç6es
8. AI. comis.s6es
9. Questões remanescentes

7 Agências reguladoras no Brasil . • . • • . . • . • ••. 163

EDSON NUNES . L EAN D RO MOLHA NO R I BE I RO
E VITOR PEIXOTO

1. Reforma do Estado e regulaçio

2. lndefiniçõe.s sobre o modelo emergente
3. Agências reguladoras como autarquias especiais
4. Difusão do modelo das aginclas reguladoras
5. Ouest6es em aberto: lndependincla. controle e modelo regulatório
6. Conclusão

Parte 3 Federalismo: as relações intergovernamentais

1 Federalismo . • . . • • . • . • . . • . • . • . • . • . • . • • • . • • • . • . 211
VALEAIANO COSTA

1. O que • federalismo
2. História e desenvolvimento do federalismo no Brasil
3. A$ bases constitucionais do federalismo no Brasil
4. ~ bases polfticas do federalismo no Brasil
5. As relações intergovemamentais
6. A Lei de Responsabilidade Fiscal
7. Problemas atuais do federalismo brasileiro

Material com direitos autorais

 2 Federaçao a relaçoas lntergovemamentals o o o o o o o o o o o o o 225
FÁT I MA ANASTASIA

1. Democracia, condlç6es e lnttitulçhs

2.. Aspectos procecUmentala
3. Aspectos substantivos
4. Instituições subnacionais e demoçraçia

3 O munlclplo na polftlca brasileira:

revlsttando Coronell.smo. enxada e voto. o o o o o o o o o o 243
LU IS A U RELIANO GAMA DE ANDRADE

1. O município no Brasil COlônia

2. O poder loeal na monarquia
3. O poder local na República
4. O poder local no autoritarismo
5. Da Constituição de 1988 aos nossos diat:
6. Conclusio

Parte 4 A relação Estado/Sociedade, a participação política e os atores

1 Particlpaçao polftlca o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o 261
LÚC IA AVE L AR

1. A emerg,ncia da participação política

2. O que ' participação potitica?
3. Mobilização e organização
4. O que leva os indivfduos a participar da politica7
5. As a9C)es afirmativas e a polftice de c:otu
6. Ampliando 1 portlclpoçio
7. Participação • d«nocracla

2 As elites polftlcaso o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o . 261

OTÁV I O SOARES DULCI
1. A problem, tica das elites
2. A seleção social: a dinlimica das elites no Brasil
3. O aprendizado da polftica
4. A imagem do. poUticcn

Material com direitos autorais

3 O sistema eleitoral brasileiro ••. .•• . . • . . •. . • • . . •• .• 293
J AIRO NICOLAU

1. O sistema proporcional
2. O sistema majoridlrio
3. Os caminhos da reforma eleitoral

4 Os partidos polfticos •••••••.•.•.•.•.•.•••.•••.•• 303

DAV I D F L EISCHER

1. Primórdios
2. Redemocratização e pluripartidarismo, 1945-1965
3. O bipartidarismo, 1~ 1979

4. O novo pluripartidarismo, 1980-1997

6. Pe-r5odo mais reçente, 1997-2006
6. Conclusão: para onde vai o sistema partidlirto brasileiro?

5 Eleitorado brasileiro: composiçêo e grau de participação ••• 349

MONICA MATA MACHADO DE CASTRO

1. A composlçlo do eleitorado
2. Cidadania eleitoral e partlclpaçlo
3. O diagnóstico do eleitor: baixe sofisticação poUtica
4. A dlreçio do voto popular

6 Os sindicatos: representaçêo de interesses

e açlo polftica de capital e trabalho no Brasil.••••••.••. 369
AOALSERTO MORE IR A CARDOSO

1. Vargas e o corporativismo
2. Uberalizaçlo democr,tica e participaç:.lo polftica
3. Nova ditadura
4. Novo aindtcaliamo: renovaçio e peraiatAncia
5. Uma palavra sobre o dlilogo social

7 Os militaras a a polftica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376

CLOVIS BAIGAGÁO E OOMICIO PROENÇA JR.

1. A percepçlo dos militares no Brasil

2. Seis perspectivas da açio militar na polltica brasileira

Material com direitos autorais

 3. Uma perspe,ctiva que vem de longe:
periodizaç-ão histórico-política das Forças Armadas
4. Atualidade e rumos
5 . A lntervenfãO militar na garantia da lei e da ordem pública
6 . Panorama das forças singulares
7. Ministério e política de defesa

B A Igreja CatOiica e o Estado Brasileiro. . . . . . . 387

PAULO FERNANDO CARNEIRO DE ANDRADE

1. O Catolicismo colonial brasileiro

2. Reforma e restauraç.Ao católica no Brasil
3. A Igreja e o governo militar brasileiro
4. As Comunidades Eclesiais de Base
5. Um balanço final

Parte 5 A Política, a comunicação política e a opinião pública

1 Mfdia e oplniao pública . . . . . . . 403
LUfS FEL I PE MIGUEL

1. A centralidade da mfdia na comunicação polftica

2. A reconstruçAo do mundo social
3. O que é mfdia
4. Concentração da propriedade dos meios de comunicação
5. O trabalho jornalístico
6. Funções da imprensa
7. A mediação do discurso polftico
8. A influência dos meios de comunicação de massa sobre a opinião pública
9. Os meios de comunicação na politica brasileira

2 As sondagens de oplnlao. . . . . . . . . . . . .• . . . • 41 7
ALBERTO CARLOS ALMEIDA

1. A t6cnica
2. As sondagens politicas
3. A influência das sondagens sobre o eleitorado
4. A regulamentação das sondagens eleitorais

Material com direitos autorais

 5. Os diferentes usos das sondagens politicas
6. As sondagens de opinião pública e o sistema político brasileiro

Parte 6 O Brasil e a ordem internacional

1 Evoluçêo do sistema internacional contemporâneo:
implicaçOes para a inserçêo internacional do Brasil. . . . . . 435
ANTONIO JORGE RAMALHO DA ROCHA

1. O Estado nacional moderno e o sistema internacional:

origens, consolidação, evolução
2. Anarquia
3. Soberania
4. Territorialidade
5. Cooperação e conflito
6 . A transformação do sistema Internacional
depois da Segunda Guerra Mundial
7. Maior interdependência, mais acelerado o ritmo da inovação
8. Politlea interna e pofftlca externa: funções, redefinições e perspectivas
9. Implicações para o Brasil

2 O Brasil e a ordem Internacional • . . • . . . . • . • . . . . • . . . . 451

LÚCIO REINER

1. Definições
2. Fundamentos da polftic-a externa
3. O Brasil no cenário internac-ional
4. Neussldade de um projeto nac·lonal
5. Perspectivas

Parte 7 Os desafios à democracia brasileira

1 Dilemas de democracia no Brasil. . . . . . . . . .. . . . . . • .. 467
FÁBIO WANDER LE Y R EIS

1. Política, sociedade e democracia

2. Democracia e capitalismo, globaliuç-ão, governabilidade
3. O eleitorado, o PT, o governo Lula e a crise
4. Reformas politicas

Material com direitos autorais

o
·~ Sobre os autores .... . .... ... ... .. .. .. ................. 491

f~ Créditos das fotos . . . . . . • . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494

Ficha técnica ........................................ 494

.g
e
~

Material com direitos autorais

 Capítulo 1
Fundamentos da política e
da sociedade brasileiras
JOSÉ MURILO DE CARVALHO
O problema político central do Brasil é
construir um país que combine três coisas:
liberdade, participação e justiça social. Te-
mos liberdade, alguma participação e muita
desigualdade. A liberdade e a participação,
para sobreviverem, precisam gerar igualda-
de. Perseguindo esse tema central, o texto se
divide em duas partes. A primeira aponta as
principais características da formação social
brasileira desde a colonização portuguesa até
1930, quando o país começa a passar por
mudanças aceleradas. Nesse longo período
de 430 anos houve grande continuidade na
economia, na composição das classes e gru-
pos sociais e nas relações sociais (como exem-
plo de mudança importante, pode-se citar
apenas a abolição da escravidão em 1888).
A segunda parte resume as grandes mudan-
ças posteriores a 1930 e aponta os proble-
mas não resolvidos em nossa trajetória para
uma sociedade democrática.
1. Os Fundamentos, 1500-1930
1.1 A colonização portuguesa
Os conquistadores portugueses, como
todos os outros do fim do século XV e iní-
cio do XVI, além de difundir a fé, estavam
interessados em encontrar riquezas naturais
e mercadorias vendáveis na Europa. A co-
lônia americana apresentava poucas alter-
nativas além do pau-brasil e de animais
exóticos. Os nativos não produziam mer-
cadorias aproveitáveis. A nova colônia não
podia competir com as riquezas comerciais
das Índias Orientais. A necessidade, porém,
de defender a conquista dos ataques de ou-
tros europeus, sobretudo franceses e espa-
nhóis, forçou a Coroa portuguesa a dar iní-
cio à colonização, trinta anos após a chega-
da da esquadra de Cabral. Colonização sig-
nificava “produzir para o mercado euro-
peu”.
O produto que naquele momento se re-
velou mais adaptável à região foi o açúcar.
Para sua produção eram necessários terra,
capital e mão-de-obra. A terra, abundante e
facilmente arrancada dos nativos, foi dis-
tribuída em vastas sesmarias. O capital veio
de portugueses enriquecidos no comércio
com as Índias e de capitalistas judeus. A
mão-de-obra foi buscada inicialmente na
escravização da população indígena. Entre-
tanto, como esta dificilmente suportava o
trabalho nos engenhos e era rapidamente
dizimada por guerras e epidemias, recor-
reu-se, já a partir da segunda metade do
século XVI, à importação de escravos da
costa ocidental da África. Desenvolveu-se,
então, um vasto e duradouro tráfico de es-
cravos que durou três séculos. Calcula-se
que cerca de três milhões de escravos afri-
canos tenham sido transportados para a
América portuguesa até 1822 e mais um
21
Fundamentos da política e da sociedade brasileiras
milhão para o Brasil, até 1850. Vieram es-
cravos de várias etnias e de diferentes tradi-
ções culturais, saídos de regiões que iam da
baía de Benin, na costa ocidental da África,
onde hoje fica a Nigéria, em direção ao sul,
até Moçambique, já na parte oriental daquele
continente.
Grande propriedade, escravidão e pro-
dução para o mercado externo foram traços
definidores da colonização portuguesa na
América.
1.2 População
Portugal à época da conquista tinha uma
pequena população de cerca de um milhão
de habitantes. Tendo criado um vasto impé-
rio no século XVI, que se estendia da Amé-
rica à África e à Ásia, não contava com gente
suficiente para colonizar as novas terras da
América. Faltavam, sobretudo, mulheres
brancas para a formação de famílias regula-
res. Tirando vantagem de sua superioridade
tecnológica, a minoria portuguesa impôs-se
à população nativa, calculada em cerca de
quatro milhões, boa parte da qual foi dizi-
mada por doenças e guerras, à semelhança
do que se passava na parte espanhola da
América. Como solução para a escassez de
mão-de-obra, os portugueses recorreram
então à importação maciça de escravos afri-
canos. Dada a escassez de mulheres brancas,
o colonizador miscigenava-se com mulheres
indígenas e africanas, processo em que estu-
pro e consentimento se misturavam de ma-
neira indistinguível.
Três séculos depois da conquista, à época
da independência da colônia, a população do
novo país foi calculada em torno de quatro
milhões de habitantes, número semelhante ao
de 1500. Desses quatro milhões, 800 mil eram
indígenas e um milhão eram escravos africa-
22
nos. Tinham desaparecido cerca de três mi-
lhões de indígenas e entrado número seme-
lhante de africanos escravizados. Embora não
haja estatísticas a respeito, é certo que boa
parte da população livre era composta de
mestiços de todos os tipos, sobretudo de bran-
cos e negros (mulatos) e de brancos e índios
(caboclos). Independentemente das razões que
levaram à mestiçagem, ela passou a caracteri-
zar a população da colônia e do futuro país.
Essa composição demográfica foi altera-
da apenas na segunda metade do século XIX,
quando a abolição do tráfico de escravos
(1850) e a da escravidão (1888) forçaram a
busca de mão-de-obra, agora livre, em paí-
ses europeus, sobretudo na Itália. A nova imi-
gração, incentivada ou voluntária, a que se
acrescentou no século XX substancial com-
ponente japonês, mudou a cara do país, so-
bretudo no sul. O censo de 2000 registra a
presença de 52% de população branca, con-
centrada no sul e sudeste, 9% de população
negra (nordeste e sudeste) e 39% de popula-
ção parda ou mestiça (nordeste e norte).
Pela maneira como se formou a popula-
ção nacional, não se pode falar em coope-
ração de três raças, ou de três culturas. Pri-
meiro, porque houve um processo inicial
violento de submissão, pela escravização, de
nativos e africanos, levado a cabo pelos
conquistadores. Segundo, porque tanto o con-
tingente europeu quanto o nativo e o africa-
no incluíam diferentes grupos étnicos e cul-
turais. A primeira razão ajuda a explicar os
preconceitos e as desigualdades sociais basea-
dos na cor das pessoas. A segunda revela
maior riqueza cultural do que a pretendida
pelo mito das três raças. Não há entre nós
uma cultura branca européia, mas várias, as-
sim como há várias culturas africanas. Além
disso, a geografia também responde por boa
parte de diversidade cultural.

Povo brasileiro – várias raças.
1.3 Economia
A produção de açúcar e tabaco em al-
guns pontos da costa, o extrativismo e a pe-
cuária no interior dominaram a economia
dos séculos XVI e XVII. No século XVIII, a
descoberta de ouro e diamantes na região
que hoje inclui os estados de Minas Gerais,
Goiás e Mato Grosso acrescentou nova di-
mensão à economia colonial. Pela primeira
vez, grandes contingentes populacionais se
deslocaram para o interior da colônia. Re-
sultou da nova economia um efeito impor-
tante de integração econômica: a vinda de
tropeiros do sul e do norte para o interior
do país. A descoberta do ouro também pro-
vocou o deslocamento do centro adminis-
trativo da colônia da Bahia para o Rio de
Janeiro. Além dessas conseqüências, o que
de melhor resultou da mineração foram as
cidades coloniais mineiras, com seus magní-
ficos exemplares de arte barroca.
À época da independência, a economia
colonial podia ser descrita de maneira
simplificada. Era composta por: grandes lati-
fúndios voltados para a produção de merca-
dorias exportáveis, como o açúcar, o tabaco,
o algodão; fazendas dedicadas à produção
agropecuária para o mercado interno (cere-
ais, leite e carne) e à criação de gado, estas
últimas sobretudo no norte e no sul; e cen-
tros mineradores já em fase de decadência.
Acrescente-se ainda grande número de pe-
quenas propriedades voltadas para a agri-
cultura e a pecuária de subsistência. Nas ci-
dades costeiras, capitais de províncias,
predominavam o grande e o pequeno comér-
cio. Os comerciantes mais ricos eram os que
se dedicavam ao tráfico de escravos.
A única alteração importante nessa eco-
nomia foi uma troca de produtos de expor-
tação verificada com o desenvolvimento da
cultura do café. Já na década de 1830, esse
produto assumira o primeiro lugar nas ex-
portações, acima do açúcar e do tabaco. Mas
o café não mudou o padrão econômico an-
terior: era também um produto de exporta-
ção baseado no trabalho escravo. Esse mo-
delo sobreviveu ainda por mais cem anos.
Só começou a ser desmontado após a Segun-
da Guerra Mundial. As conseqüências da
hegemonia do café foram principalmente
políticas. O fato de se ter ela estabelecido a
partir do Rio de Janeiro ajudou a consolidar
o novo governo do país sediado nessa pro-
víncia. Se não fosse a coincidência do centro
político com o centro econômico, os esfor-
ços da elite política para manter a unidade
do país poderiam ter fracassado. Ao final do
século XIX, o deslocamento da produção do
café para São Paulo favoreceu a implantação
da República e a introdução do federalismo.
23
Fundamentos da política e da sociedade brasileiras
1.4 Sociedade
A economia colonial gerou uma divisão
de classes muito hierarquizada e bastante
simples. No topo da pirâmide, estavam os
grandes proprietários rurais e os grandes
comerciantes das cidades do litoral. No meio,
localizavam-se os pequenos proprietários
rurais e urbanos, os pequenos mineradores
e comerciantes, além dos funcionários pú-
blicos. Mais abaixo, estavam os artesãos,
agregados das fazendas, capangas e popula-
ções indígenas. Na base da pirâmide,
mourejavam os escravos. As relações entre
essas classes se baseavam em combinação va-
riada de violência e paternalismo. A violên-
cia predominava na relação senhor-escravo;
o paternalismo, entre ricos e pobres.
No mundo rural, a grande propriedade
resumia as relações entre as classes. Nela pre-
dominava inconteste o proprietário, a cuja
dominação todos se submetiam. Submetia-
se a ele a família imediata, formada por sua
mulher e filhos, assim como a parentela,
composta de genros, noras, sobrinhos, afi-
lhados. Submetiam-se ainda o padre, os
agregados, moradores, artesãos, capangas.
Finalmente, estava sob seu jugo toda a
escravaria. Na grande propriedade, fosse ela
engenho de açúcar, fazenda de café ou de
gado, o senhor era a fonte do poder econô-
mico, social e político. Ele fornecia prote-
ção e distribuía castigos. Substituía o pró-
prio Estado. A ação do governo se detinha
na porteira das fazendas.
A população urbana era pequena, até
1920 apenas 17% dos brasileiros viviam em
cidades de 20 mil habitantes ou mais, mas
apresentava composição mais complexa.
Entre os ricos comerciantes e altos buro-
cratas, em um extremo, e os escravos, no
outro, havia grande variedade de grupos
ocupacionais. Os mais bem colocados eram
24
os profissionais liberais, padres e frades,
militares, pequenos comerciantes. Em segui-
da, vinham pequenos burocratas, artesãos,
costureiras, parteiras, operários, vendedores
ambulantes, domésticas, prostitutas.
As mulheres ocupavam posição peculiar
na sociedade colonial e imperial. As brancas
eram as únicas a constituírem famílias orga-
nizadas e legalizadas. Tinham situação pri-
vilegiada em relação às outras mulheres, so-
bretudo suas escravas, mas não escapavam
ao sistema patriarcal, que as submetia ao
poder do chefe da família. Eram excluídas
da vida política e mesmo da vida civil, fi-
cando confinadas aos limites da casa gran-
de ou do sobrado. No extremo oposto, as
mulheres escravas ocupavam a posição mais
baixa da escala social, inferior até mesmo à
do homem escravo. Além do trabalho for-
çado, eram obrigadas a se submeter às
investidas sexuais dos senhores e dos filhos
destes. As mulheres livres pobres, na maioria
não-brancas, embora não estivessem sujeitas
aos constrangimentos sociais das brancas ri-
cas e legais das escravas, não escapavam ao
domínio de pais e companheiros, pois o
patriarcalismo impregnava a escala social de
alto a baixo.
Ao lado da grande propriedade e da es-
cravidão, o patriarcalismo constituía uma
terceira coluna no edifício que sustentava a
sociedade.
1.5 Educação e religião
As condições em que se deu a coloniza-
ção não favoreciam a educação, uma das
condições indispensáveis para a formação de
cidadãos. No início, os jesuítas encarrega-
ram-se da catequização dos índios e da edu-
cação popular. Os colégios jesuítas eram as
únicas escolas da colônia. Mas, além de ter a
catequização implicado a destruição da cul-
tura indígena e a imposição do catolicismo,
as escolas jesuítas eram muito poucas para
o tamanho da colônia e se localizavam nas
cidades costeiras. Em 1759, houve um re-
trocesso nessa situação já de si precária. Os
jesuítas foram expulsos da metrópole e da
colônia e a educação popular ficou nas mãos
do Estado. Foram criadas aulas régias, a car-
go de professores pagos pelo governo. Mas,
novamente, as aulas régias eram
pouquíssimas para o tamanho do país e da
população.
A falta de escolas era agravada pelo fato
de não interessar aos senhores educar seus
escravos. Excetuando-se alguns africanos de
cultura muçulmana que eram alfabetizados,
a totalidade dos escravos e libertos era anal-
fabeta. O patriarcalismo, por sua vez, era
responsável pela não-educação das mulhe-
res. Restritas a tarefas domésticas, as mu-
lheres eram excluídas da educação formal.
As brancas de famílias ricas podiam, no má-
ximo, aprender a cantar ou tocar piano, para
alegrar os saraus domésticos.
O trágico resultado dessa falta de preo-
cupação com a educação popular apareceu
no primeiro recenseamento nacional, feito
em 1872. Meio século após a Independên-
cia, só 16% da população era alfabetizada.
Mais meio século depois, o censo de 1920
registrava 24% de alfabetizados, apenas 8%
a mais do que em 1872. Fruto da escravi-
dão, do patriarcalismo e do obscurantismo,
o analfabetismo só fez reforçar as bases da
desigualdade social. Sintomaticamente, em
1920, a taxa de alfabetização dos estran-
geiros era o dobro da dos brasileiros natos.
A educação superior mereceu mais aten-
ção. Mas durante o período colonial ela se
limitava aos que podiam viajar à metrópole
para estudar na Universidade de Coimbra.
A Coroa portuguesa, em contraste com a
espanhola, não permitiu jamais a criação de
universidades na colônia. Na época da Inde-
pendência, havia 23 universidades na parte
espanhola e nenhuma na parte portuguesa.
Cerca de 150 mil pessoas haviam se forma-
do nas universidades coloniais espanholas,
ao passo que apenas 1.242 brasileiros tinham
passado pela Universidade de Coimbra. O
Brasil independente não alterou radicalmente
essa política. Apenas quatro escolas superio-
res foram criadas até 1830 e as primeiras
universidades só apareceram no século XX.
A educação superior pública manteve sua
função de treinar elites.
Outra dimensão importante na formação
de nossa sociedade é a religião. A coloniza-
ção tinha como uma de suas justificativas a
difusão da fé católica. O primeiro nome do
país foi Terra de Vera Cruz. Lembre-se, no
entanto, que, em 1517, Martinho Lutero ini-
ciou o movimento de Reforma religiosa. O
catolicismo ibérico reagiu fortemente con-
tra a renovação protestante, e a nova ordem
dos jesuítas se colocou à frente da Contra-
reforma. Como havia união entre Igreja e
Estado, junto com os conquistadores che-
garam à colônia muitos padres, sobretudo
jesuítas e franciscanos. Os jesuítas ficaram
famosos por seu esforço em converter os in-
dígenas. Trabalhando juntos, Estado e Igreja
impuseram o catolicismo à população nati-
va e posteriormente aos escravos africanos.
O resultado foi a formação de uma socieda-
de uniformemente católica, embora com boa
dose de influência de religiões africanas e in-
dígenas.
A união entre Estado e Igreja teve conse-
qüências importantes. A Coroa portuguesa
desfrutava do padroado, isto é, de privilégios
concedidos pelo papa relacionados com o
governo da Igreja. Documentos papais de-
25
Fundamentos da política e da sociedade brasileiras
viam passar pela aprovação da Coroa e ca-
biam também a ela a aprovação dos bispos
e a indicação de párocos. Os padres eram
funcionários públicos e recebiam ordenado
do governo. A situação era vantajosa para
o Estado, que podia contar com a burocra-
cia da Igreja para executar tarefas adminis-
trativas, como o registro de nascimentos,
casamentos e óbitos. Durante o Império, os
párocos também faziam parte das mesas
eleitorais e das juntas de recrutamento mi-
litar. O Estado podia, ainda, contar com a
Igreja para pregar a submissão dos católi-
cos à autoridade secular. Para a Igreja Ca-
tólica, havia a vantagem de ser considerada
a religião oficial, fato que a protegia da com-
petição de outras religiões. Mas o padroado
a tornava dependente do Estado, até mes-
mo em seu governo interno. Um exemplo
de conflito gerado por essa dependência foi
a Questão Religiosa, surgida na década de
1870, quando o governo imperial colocou
na cadeia dois bispos que haviam tomado a
iniciativa de proibir os católicos de perten-
cer à maçonaria.
Do ponto de vista político, a fusão de
Igreja e Estado reforçava o poder e dificul-
tava o surgimento de oposição e mudanças.
Um exemplo disso foi a questão da escravi-
dão. Em outros países, como Inglaterra e
Estados Unidos, foram igrejas ou seitas dis-
sidentes, como os quakers, que constituíram
a vanguarda do abolicionismo. No Brasil, em
parte, sem dúvida, pelo fato de estar ligada
ao Estado, a Igreja Católica foi sempre coni-
vente com a escravidão. O monopólio da re-
ligião foi outro fator a dificultar a educação
popular. A Igreja Católica, à exceção dos je-
suítas, não se ocupou da tarefa. Além disso,
a ação das igrejas protestantes, tradicional-
mente preocupadas com a alfabetização, era
limitada.
26
1.6 Política
a) Patrimonialismo
Duas características marcaram a forma-
ção política do país, ambas relacionadas com
a natureza da colonização portuguesa. A pri-
meira foi o caráter estatal da empresa colo-
nial. A viagem de Cabral, e as que se segui-
ram, foram patrocinadas pela Coroa portu-
guesa. A ocupação e a exploração da terra
conquistada também se deram sob patrocí-
nio oficial. No início, a Coroa tentou repas-
sar a particulares a tarefa da colonização,
utilizando o instrumento das capitanias he-
reditárias. A experiência fracassou, porém,
e a Coroa recuperou o controle sobre todo
o território colonial. Até o final da colônia a
administração se fez sob o controle da me-
trópole, que nomeava vice-reis, capitães-ge-
nerais, magistrados, padres e bispos. Como
disse um rei português, o Brasil era a vaca
leiteira da Coroa. A segunda característica
está relacionada à escassez de recursos hu-
manos de Portugal. A metrópole não dis-
punha de gente suficiente para colonizar a
nova terra, nem tinha pessoal qualificado
para administrá-la. A Coroa foi forçada a
recorrer à cooperação dos potentados ru-
rais para expandir a colônia, manter a or-
dem e tocar a administração, sobretudo no
interior. A segurança no interior estava nas
mãos das ordenanças, tropas comandadas
por ricos proprietários. Mesmo na região
mais controlada pela Coroa, a das minas de
ouro e diamantes, o concurso de particula-
res se fazia indispensável. A coleta de im-
postos nas Minas Gerais estava entregue a
contratadores que os recolhiam e repassa-
vam ao governo em troca de comissão.
Alguns dos envolvidos na Inconfidência
Mineira eram contratadores que se viram
em dificuldades de pagar a cota do gover-
no, por causa da queda na produção do ouro.
As duas características parecem contra-
ditórias, pois indicam um governo ao mes-
mo tempo forte e sem recursos. Mas elas
constituíram um aspecto essencial da políti-
ca brasileira: a mistura, o conluio, entre o
poder estatal e o poder privado. Essa mistu-
ra leva o nome de patrimonialismo, pois sig-
nifica que o Estado distribui seu patrimônio
– terras, empregos, títulos de nobreza e
honoríficos – a particulares em troca de co-
operação e lealdade. Em um sistema
patrimonial não há cidadãos. Há súditos en-
volvidos num sistema de trocas com o Esta-
do, regido pelo favorecimento pessoal do
governante, de um lado, e pela lealdade pes-
soal do súdito, de outro. O clientelismo e o
nepotismo, ainda fortes até hoje, são um re-
síduo do patrimonialismo.
O patrimonialismo é a coluna política
que se juntou às três outras na sustentação
de nossa sociedade.
b) Coronelismo
Um dos melhores exemplos de como se
mesclaram entre nós o poder do Estado e o
dos particulares é o coronelismo. O coronel
era o comandante máximo da Guarda Nacio-
nal. Essa Guarda foi criada em 1831 e subs-
tituiu as ordenanças da época colonial. Não
era paga pelo Estado e não fazia parte da
burocracia oficial. Era sustentada pelos co-
mandantes, em geral proprietários rurais e
comerciantes ricos. Os coronéis se trans-
formaram em chefes políticos locais. Quan-
do a República introduziu o federalismo, os
governadores dos estados passaram a ser es-
colhidos por eleição popular. Precisavam en-
tão do apoio dos coronéis para vencer as elei-
ções. Surgiu, assim, um pacto entre governos
e coronéis, segundo o qual estes davam aos
candidatos do governo os votos de que ne-
cessitavam e o governo entregava-lhes o con-
trole dos cargos políticos locais. Esse siste-
ma atingiu seu apogeu durante a Primeira
República (1889-1930). Formou-se uma pi-
râmide de poder que ia do coronel ao presi-
dente da República, passando pelos gover-
nadores dos estados. No melhor estilo
patrimonialista, o poder do Estado se aliava
ao poder privado dos proprietários, susten-
tando-se os dois mutuamente, em detrimen-
to da massa dos cidadãos do campo e das
cidades que ficava à margem da política.
A dimensão da exclusão popular pode ser
avaliada com auxílio dos dados do censo de
1920. Os médios e grandes proprietários,
donos de cem hectares ou mais, representa-
vam naquela data apenas 180 mil pessoas,
numa população de 30,6 milhões. Esses 180
mil eram os coronéis da República, que man-
davam nos municípios e influenciavam os
governos estaduais e nacional.
c) Estado e governo
Ao se tornar o país independente em
1822, a elite política brasileira optou por uma
monarquia representativa como forma de
governo, de acordo com o modelo francês
da época. Monarquia, para facilitar a pre-
servação da unidade do país em torno da fi-
gura do imperador e manter a ordem social.
Representativa, para atender à oposição aos
governos absolutistas, muito forte desde a
Revolução Francesa de 1789. A Constitui-
ção de 1824, outorgada por D. Pedro I, con-
tinha todos os direitos civis e políticos reco-
nhecidos nos países europeus. Afastava-se do
sistema inglês, modelo das monarquias re-
presentativas da época, pela adoção do Po-
der Moderador, que dava ao imperador
grande controle sobre o ministério. Essa
27
Fundamentos da política e da sociedade brasileiras
Constituição, com apenas uma alteração em
1834, sobreviveu até 1889, sendo substituí-
da pela Constituição Republicana de 1891,
que durou até 1930.
O imperador era o chefe do governo e
do Estado. Escolhia os ministros entre os lí-
deres dos partidos Liberal e Conservador. Os
deputados gerais eram eleitos por quatro
anos, a não ser que a Câmara fosse dissolvi-
da, de acordo com os procedimentos do par-
lamentarismo. Os senadores eram eleitos por
toda a vida em listas tríplices. As províncias
tinham suas assembléias também eleitas,
mas seus presidentes eram escolhidos pelo
governo central. As principais alterações
introduzidas na República foram a intro-
dução do presidencialismo, a eleição popu-
lar do presidente para mandatos de quatro
anos, e a dos governadores dos estados, de
acordo com o sistema federal então intro-
duzido.
A realidade da vida política distava mui-
to dos dispositivos legais. O novo país só
havia tido experiência representativa nas elei-
ções municipais da época colonial e, mesmo
assim, nelas só votavam os chamados “ho-
mens bons”, ou seja, os proprietários de ter-
ra. A abertura do direito de voto a outras
camadas da população não resultou de ime-
diato no bom funcionamento do sistema re-
presentativo. Mulheres e escravos não vota-
vam. A dependência social da população
impedia que os cidadãos exercessem com
autonomia o direito do voto. O controle dos
senhores de terra no interior e a pressão das
autoridades nas cidades falseavam as eleições.
A situação agravou-se quando os analfabe-
tos foram proibidos de votar, em 1881. A
partir de então, a participação eleitoral, mes-
mo em eleições presidenciais, só superou 5%
da população em 1930. Não se podia falar
na existência de democracia representativa
no Brasil, nem mesmo após a proclamação
28
da República. A própria República não ti-
nha povo.
O fim do Império significou maior po-
der para os estados e também para os se-
nhores de terra, dando origem ao sistema
coronelista. A proclamação da República
também coincidiu com a ascensão de São
Paulo à posição de estado hegemônico da
federação, graças ao deslocamento da pro-
dução do café para novas terras e a entra-
da de milhares de imigrantes italianos. Na
ausência do Poder Moderador, a base de
sustentação do regime republicano foi
transferida para um acordo entre os estados
mais ricos e mais populosos, sobretudo Mi-
nas Gerais e São Paulo. Esse acordo levou o
nome de Política dos Estados e durou até
1930. Quase todos os presidentes da Repú-
blica vieram dos dois grandes estados.
1.7 A Abolição
A principal mudança social ocorrida no
Império foi a abolição do tráfico de escra-
vos, em 1850, e da escravidão, em 1888. Os
escravos africanos tinham sido a base da eco-
nomia nacional durante quase quatro sécu-
los. Eles eram indispensáveis nas fazendas,
nos engenhos e também na economia urba-
na, onde exerciam variada gama de ativida-
des, desde o serviço doméstico, a cargo das
escravas, até trabalhos de rua exercidos por
vendedores, artesãos, carregadores, prostitu-
tas. Os escravos de ganho eram o sustento de
muitas pessoas pobres nas cidades.
A escravidão produzia riqueza para os
senhores e para o país, mas ao custo de ne-
gar ao escravo as condições de cidadão e de
ser humano. Ao fazê-lo, comprometia a saú-
de política da sociedade como um todo. O
senhor de escravo era pessoalmente livre,
mas não tinha o sentido da liberdade civil,
pois não respeitava o direito à liberdade de
seus escravos. Era um cidadão aleijado.
Como conseqüência da generalização da es-
cravidão no país, a liberdade civil não era
um valor central da sociedade. Os próprios
escravos, ao se libertarem, muitas vezes com-
pravam escravos. Como disse Joaquim
Nabuco, a escravidão afetou os valores do
próprio cidadão brasileiro, dentro de cuja
cabeça conviviam o senhor e o escravo, a
arrogância e a subserviência.
A abolição significou um passo funda-
mental na história do país. Ela incorporou à
sociedade nacional parcela substancial de
pessoas antes excluídas. Só a partir da aboli-
ção é que se pôde falar na existência, ainda
embrionária, de uma nação brasileira.
2. Um novo Brasil, 1930-2000
2.1 Divisor de águas
O ano de 1930 foi um divisor de águas.
Até então, as mudanças sociais e políticas ti-
nham sido poucas e muito lentas. A partir
de 1930, houve grande aceleração nas mu-
danças, cujas principais causas foram exter-
nas. A primeira delas foi a Guerra Mundial
de 1914-1918, que provocou carestia, gre-
ves e início de substituição de importações.
Em seguida, veio a Revolução Comunista de
1917, depois a implantação do fascismo na
Itália e, já na década de 1930, a tomada do
poder pelos nazistas na Alemanha. Mas o
fator que mais influenciou nessas mudanças
foi a grande crise de 1929, causada pela que-
bra na bolsa de valores de Nova York. O
impacto foi imediato na exportação de café,
e atingiu o coração da economia nacional.
Houve, porém, também causas internas.
A Política dos Estados não conseguia mais
manter o controle sobre as oligarquias des-
contentes e sobre os setores emergentes nas
cidades, tanto operários como da classe mé-
dia. Os militares se revoltavam. Movimentos
culturais, como a Semana de Arte Moderna
de 1922, desafiavam a tradição. Assim, em-
bora o movimento que derrubou o último pre-
sidente da Primeira República não tivesse sido
uma revolução no sentido estrito do termo,
precipitou, mesmo assim, mudanças que, a
médio prazo, deslancharam profundas trans-
formações políticas, sociais e econômicas no
país agrário-exportador-oligárquico que o
Brasil tinha sido até então.
2.2 Industrialização e urbanização
A crise de 1929 e, dez anos mais tarde, a
Segunda Guerra Mundial aceleraram muito o
processo de substituição de importações ini-
ciado durante a Primeira Guerra. O país teve
que produzir os bens industrializados que an-
tes sempre importara. O processo não mais
se interrompeu, avançando, na década de 1950,
com a implantação da indústria automobilísti-
ca e, na década de 1970, com a produção de
máquinas e equipamentos. Atualmente, o Bra-
sil não pode mais ser definido como um país
essencialmente agrícola. O café ocupa papel
modesto nas exportações. O agronegócio é
um setor próspero da economia, sobretudo
na produção de carnes, soja, suco de laranja,
mas não representa mais o grosso da expor-
tação, localizado em bens industrializados,
como carros, máquinas, eletrodomésticos,
aviões, além de minérios e serviços.
Paralelamente ao processo de industria-
lização, e mais rapidamente do que ele, ve-
rificou-se uma transformação radical na lo-
calização e ocupação do território pela po-
pulação. Houve um deslocamento maciço de
pessoas do campo para a cidade. Se, em 1920,
menos de 20% da população morava nas ci-
dades, em 1960 já eram 45%; em 1980,
29
Fundamentos da política e da sociedade brasileiras
68%; e, em 2000, mais de 80%, chegando a
90% no Sudeste. Inverteu-se completamen-
te a situação. O Brasil passou a ser um país
urbano, comparável nesse ponto aos Esta-
dos Unidos. Se o mundo rural que resta ain-
da possui traços do antigo, ele hoje repre-
senta pequena parcela da população. A gran-
de maioria dos brasileiros reside nas cidades
e se emprega na indústria, no comércio e nos
serviços ou engrossa o setor de desemprega-
dos e subempregados.
2.3 A entrada do povo na política
Desde a proclamação da República até
1945, a participação eleitoral não passou de
5% da população. A partir dessa data, o cres-
cimento do eleitorado foi rápido e constan-
te, mesmo durante os governos militares,
quando não havia liberdade de oposição. Em
1960, votaram 18% dos brasileiros; em
1980, 47%, uma expansão de 161%. A Cons-
tituição de 1988, ao permitir o voto do anal-
fabeto, mais de cem anos depois de sua ex-
clusão, e ao baixar para 16 anos a idade mí-
nima para votar, deu o impulso final à de-
mocratização do voto. Hoje estão alistados
126 milhões de eleitores, cerca de 70% dos
brasileiros, porcentagem que se compara fa-
voravelmente com as dos países de mais lon-
ga tradição democrática.
A entrada do povo na política não foi
tranqüila. Ela se deu, de início, dentro de
um processo chamado de populista, inicia-
do por Getúlio Vargas na década de 1940.
Além de votar, o povo começou a manifes-
tar-se também nas organizações sindicais, nas
greves operárias, nos comícios e em campa-
nhas nacionais, como a da defesa do petró-
leo. A participação foi interrompida em 1964
e dificultada durante os 21 anos de duração
da ditadura militar. Embora o voto não te-
30
nha sido suprimido, foi eliminado o direito
de expressão e de organização, essenciais à
participação política. Ao final da ditadura, a
participação foi retomada e assumiu novas e
variadas formas.
Um avanço importante na construção
democrática se deu na década de 1960, quan-
do a Igreja Católica abandonou sua posição
de aliada do Estado. Durante os governos
militares, ela cumpriu papel muito positivo
de opositora da ditadura e defensora dos per-
seguidos políticos, além de ter organizado as
comunidades de base. Nos anos recentes, o
crescimento rápido de outras religiões, sobre-
tudo as pentecostais, alterou radicalmente o
quadro religioso do país, tornando-o mais rico
e diversificado e reduzindo a força popular
da Igreja Católica.
2.4 Ensaios de democracia
Os esforços para organizar um sistema
de governo que incorporasse a participação
popular tiveram fracassos e êxitos. A primei-
ra tentativa (1945-1964) fracassou quando
as elites se juntaram aos militares para pôr
fim ao regime democrático. Nova tentativa
teve início em 1985, ao fim do governo mi-
litar. O saldo da nova experiência tem sido
positivo. Instituições como sindicatos, par-
tidos e imprensa têm exercido livremente
suas atividades; os poderes constitucionais,
Executivo, Legislativo e Judiciário, têm no
geral funcionado de acordo com a lei; os
rituais da democracia, eleições, debates,
campanhas, não têm sido interrompidos.
Apesar de os resultados sociais do funcio-
namento da democracia política serem ain-
da insatisfatórios, é preciso levar em conta
que a prática democrática é recente e preci-
sa de tempo para se aperfeiçoar.
2.5 A política social
A década de 1930 foi um marco tam-
bém no que se refere à mudança de postu-
ra do governo em relação aos direitos so-
ciais, mesmo na ausência da democracia
política. Os sindicatos operários foram re-
conhecidos, uma vasta legislação trabalhis-
ta foi introduzida, culminando em 1943 com
a Consolidação das Leis do Trabalho, e fo-
ram criados vários institutos de previdência
e aposentadoria. Pela primeira vez, os ope-
rários urbanos foram objeto de atenção do
governo. Posteriormente, foram também in-
cluídos na legislação trabalhista e social os
trabalhadores rurais, as empregadas domés-
ticas e os trabalhadores autônomos. Embora
o sistema ainda não funcione satisfatoriamen-
te, sua introdução constituiu mudança im-
portante no sentido de estender a setores
cada vez mais amplos da população a parti-
cipação na riqueza pública.
3. O grande desafio: reduzir a
desigualdade
Apesar das grandes mudanças havidas,
as características da formação de nossa so-
ciedade ainda pesam no presente sob a for-
ma da desigualdade social. Apesar de ser a
oitava economia do mundo, o Brasil está en-
tre os países mais desiguais, isto é, entre aque-
les em que é maior a distância entre ricos e
pobres. Tem havido algum progresso na re-
dução da pobreza a partir da introdução do
Plano Real em 1993, mudança acelerada
pelas políticas sociais como a Bolsa Escola,
depois mudada para Bolsa Família. Mas em
2005, os 50% mais pobres detinham apenas
12% da renda nacional, ao passo que os 10%
mais ricos ficavam com 46%. Cai o número
de pobres, mas a distância entre ricos e po-
bres quase não se altera. A desigualdade
incide sobretudo sobre os grupos da popula-
ção mais vitimados ao longo da história, os
descendentes dos escravos, os trabalhadores
rurais, as mulheres, os nordestinos.
Os resíduos da escravidão sobrevivem no
preconceito racial e nas desigualdades entre
brancos e não-brancos no que se refere à ren-
da e à educação. O índice de analfabetismo
entre não-brancos é duas vezes superior ao
dos brancos. Estes têm, em média, dois anos
a mais de escolaridade que os primeiros.
Igualmente, a renda média dos brancos é o
dobro da dos não-brancos. Essa desigualda-
de é a razão da discussão atual sobre meios
de corrigir a injustiça histórica cometida con-
tra os escravos trazidos da África.
As desigualdades regionais também são
dramáticas. O analfabetismo no Nordeste
em 2000 era de 26%, mais que o dobro do
nacional. O analfabetismo funcional (qua-
tro anos ou menos de escolaridade) atinge
50% da população nordestina.
Apesar de as mulheres terem consegui-
do superar a inferioridade no que se refere à
educação, até mesmo superando os homens
nesse campo, os salários pagos para igual tra-
balho ainda são menores para elas. Segundo
31
Fundamentos da política e da sociedade brasileiras

o censo de 2000, o salário médio das mulhe-

res naquele ano ainda equivalia a apenas 71%
do salário médio dos homens. A pobreza
rural se reflete nas estatísticas de educação e
renda. A taxa nacional de analfabetismo em
2000 era de 12,8%, mas nas áreas rurais su-
bia para 28%. A renda média urbana era de
R$ 854,00, contra R$ 327,00 da renda ru-
ral. Outro resíduo do latifúndio é a existên-
cia dos trabalhadores sem-terra. Num país
imenso, chegamos ao século XXI sem re-
solver o problema da democratização da
propriedade rural.
O crescimento acelerado das cidades ge-
rou também uma grande população urbana
pobre, excluída do mercado formal de tra-
balho e vivendo em condições precárias, com
pouco acesso aos serviços públicos. A misé-
ria urbana facilitou a entrada do tráfico de
drogas nas comunidades, que, por sua vez,
causou o aumento da violência em nossas
grandes cidades, com índices de homicídios
só inferiores aos de países vítimas de guerra
civil. Um sistema policial inadequado e uma
justiça ineficiente contribuem para tornar a
segurança individual um dos problemas mais
sérios do país.
O grande teste da democracia política de
que gozamos desde 1985, e o grande desa-
fio dos brasileiros, será conceber e executar
políticas que gerem desenvolvimento e, em
conseqüência, reduzam a desigualdade que
nos separa e a violência que nos amedronta.
A desigualdade é hoje o equivalente da es-
cravidão no século XIX. José Bonifácio di-
zia da escravidão que ela era um câncer que
corroía as entranhas da nação e ameaçava
sua existência. O mesmo se pode dizer hoje
da desigualdade. Para isso se faz necessário
envolvimento cada vez maior dos cidadãos
na política e recuperação da crença nas ins-
tituições representativas, abalada por práti-
cas anti-republicanas.

32
 Sugestões de leitura

FAUSTO, B. História do Brasil. São Paulo: Edusp, 1996.

CARVALHO, J. M. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2001.
IGLÉSIAS, F. Trajetória política do Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 1993.

33
 Capítulo 1
Presidencialismo e parlamentarismo:
são importantes as instituições?*
ANTÔNIO OCTÁVIO CINTRA
As democracias contemporâneas não se-
guem um único e rígido molde na organiza-
ção de seus governos, que, ao contrário, po-
dem configurar-se em sistemas diversos, me-
diante variações nos seus componentes e no
modo como eles se combinam uns com os
outros.
Assim, sobretudo sob o impulso da onda
de democratização das décadas finais do sé-
culo passado, o assunto “sistemas de gover-
no” tem merecido crescente atenção no cam-
po da Ciência Política e dos estudos consti-
tucionais nos últimos anos, tendo-se acirra-
do o debate sobre os méritos e deméritos do
parlamentarismo e do presidencialismo. Fa-
lar apenas de dois sistemas constitui, porém,
grande simplificação.1
Tanto no campo do parlamentarismo,
quanto no do presidencialismo, há uma boa
variedade de tipos. As diferenças entre, por
exemplo, o parlamentarismo da Grã-
Bretanha e o dos países escandinavos, o da
Itália ou o da Áustria, para nos restringir-
mos a uns poucos casos, são enormes.
Também o “presidencialismo” se diferen-
* Agradeço a Marcelo Lacombe pela cuidadosa leitura da presente versão deste capítulo, com críticas e suges-
tões que procurei levar em conta na redação final.
1. A terminologia “sistemas de governo” para designar presidencialismo, parlamentarismo e modelos híbridos
segue a adotada pela Constituição Federal, no art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
2. Ver a observação a respeito na nota 37.
cia de país para país. Além, por exemplo, do
presidencialismo dos Estados Unidos da
América – país que inventou o sistema – exis-
tem os presidencialismos dos países que su-
cessivamente foram adotando essa configu-
ração política na América Latina, ao longo
do século XIX, mas com muitas variações
com respeito ao modelo inicial. O presiden-
cialismo, sob diversas formas, tem sido tam-
bém adotado em algumas das novas demo-
cracias, entre elas as que sucederam às dita-
duras do antigo bloco soviético.
Nem se podem ignorar os sistemas hí-
bridos, geralmente englobados na expressão
“semipresidencialismo”, à qual, contudo,
alguns autores objetam, por ser rótulo único
para conteúdos diversos.2
Finalmente, não se deve omitir o sistema
de governo de assembléia ou convenção, pois
em alguns momentos da história constitucio-
nal de vários países, sobretudo a França, as
concepções políticas que fundamentam esse
sistema – entre elas a idéia da supremacia da
assembléia sobre um subserviente gabinete –
ganharam força.
37
Presidencialismo e parlamentarismo: são importantes as instituições?
1. A importância das instituições
Tem importância essa problemática dos
sistemas de governo? A freqüente resposta
negativa parece em boa parte derivar de ver
os aspectos institucionais como superestru-
turas, ou seja, elementos da realidade social
condicionados por outros, mais decisivos que
eles na hierarquia causal.
A moderna Ciência Política, porém, tem
estudado as instituições políticas com reno-
vado interesse, pois foi de instituições, em
última instância, que se tratou durante a vaga
de democratização presenciada no quartel
final do século XX.
Com a implosão das ditaduras, inclusive
no Leste europeu, foi urgente definir como
iriam funcionar os novos governos. Foi pre-
ciso redigir novas constituições. Os partici-
pantes das negociações de que elas resulta-
ram tiveram de escolher a modalidade de
governo democrático que desejavam, e res-
ponder a inúmeras indagações. Como seriam
selecionadas as autoridades executivas e os
representantes nas assembléias? Que siste-
ma eleitoral seria adotado e que resultados
se esperava de seu funcionamento em ter-
mos da representação política? Qual o grau
de mútua dependência entre Executivo e
Legislativo? Quais os poderes e competên-
cias de cada um desses poderes? Como se
constituiriam os governos? O chefe de Esta-
do e o chefe do governo seriam a mesma
pessoa? Diante de quem seriam responsáveis
os governos? Teriam os governantes poder
para lidar com emergências, editando decre-
tos com força de lei? Deveria estipular-se
alguma “cláusula de barreira” para impedir
a proliferação de partidos políticos?
3. Pela Lei Fundamental, o parlamento alemão retira a confiança de um gabinete pela eleição do que deve
substituí-lo, o que evita interregnos sem governo titular.
38
Essas perguntas e suas correlatas tratam
de instituições, pois são instituições, nos
seus diversos formatos, que a elas respon-
dem. Uma coisa é certa: os participantes
das rodadas de negociação que visaram à
redemocratização não as consideravam
irrelevantes para seu futuro político e, por-
tanto, não fugiram de enfrentá-las.
Para a moderna Ciência Política, as insti-
tuições permitem às pessoas e grupos coo-
perar, regular e permanentemente e, de
modo confiável, em empreendimentos co-
muns, necessários à vida em sociedade. As
instituições estimulam certos comportamen-
tos dos eleitores e dos próprios políticos e
partidos, e desencorajam outros. Se os ho-
mens se organizam politicamente para lograr
fins não alcançáveis fora da política, os com-
portamentos induzidos pelos sistemas de
governo e pelo sistema eleitoral vão facili-
tar-lhes a tarefa ou torná-la mais espinhosa.
Cada país democrático tem sua orga-
nização política peculiar, surgida do
enfrentamento dos desafios deparados ao
longo de sua história, mas há uma gran-
de difusão internacional de modelos
institucionais entre as sociedades. Assim,
por exemplo, os convencionais de Filadél-
fia, nos Estados Unidos, se inspiraram em
Montesquieu, cujas idéias vieram de obser-
vação e interpretação do governo inglês no
século XVIII. Em anos recentes, a Consti-
tuição democrática portuguesa (1976) se ins-
pirou no semipresidencialismo da Constitui-
ção francesa de 1958 e a espanhola (1978)
buscou, na Lei Fundamental alemã, o insti-
tuto da “moção de censura construtiva”.3
As várias famílias de governo democrá-
tico têm sido comparadas nos últimos anos,
e seu desempenho tem sido avaliado à luz de
diversos critérios. Há hoje muito mais infor-
mação sobre elas do que vinte ou trinta anos
atrás, quando se deduziam conseqüências
políticas a partir da análise das características
que os tipos ideais de cada sistema apresenta-
vam. A discussão é, hoje, sem dúvida, muito
mais bem informada empiricamente dos pon-
tos fortes e fracos dos diversos sistemas, mas
longe ainda está de ser conclusiva para orien-
tar com segurança as eventuais escolhas
institucionais das novas democracias.
A seguir, discutiremos os sistemas de
governo.
2. Presidencialismo e parlamentarismo
2.1 O presidencialismo
O presidencialismo é o sistema de go-
verno em que
a) há um presidente, ao mesmo tempo che-
fe do governo e chefe de Estado;4
b) o presidente é escolhido em eleição po-
pular;
c) seu mandato, bem como o dos parla-
mentares, é prefixado, não podendo o
presidente, exceto na hipótese do
impeachment, ser demitido pelo voto
parlamentar, nem o Legislativo ser dis-
solvido pelo presidente;
d) a equipe de governo (o ministério) é de-
signada pelo presidente e é responsável
perante ele, não perante o Legislativo.5
A matriz do presidencialismo são os Es-
tados Unidos, cujo sistema de governo tam-
bém se conhece como sistema de separação
ou divisão de poderes, expressão esta que põe
ênfase em se elegerem independentemente
o presidente, por um lado, e os deputados e
senadores, por outro lado, e em desempe-
nharem suas funções com relativa autono-
mia recíproca.6 A eleição presidencial não
apenas se faz com bastante independência
com relação à dos congressistas, mas, tam-
bém, pode ser independente dos próprios
partidos políticos que vão representar-se no
Legislativo.7

4. O chefe de Estado representa a nação no plano simbólico, e o chefe do governo exerce as funções principais
de governo. No parlamentarismo, o chefe de Estado, tanto um monarca quanto um presidente, não é, em
geral, popularmente eleito e não tem poderes de governo, conquanto possa exercer um papel moderador no
processo político e ter influência na opinião pública.
5. Nos Estados Unidos, chama-se gabinete à equipe de ministros, mas em geral tal termo reserva-se para o
ministério no parlamentarismo, que tem responsabilidade perante o parlamento. Como veremos mais adi-
ante, ao discutir o modelo semipresidencial, pode haver, nesse sistema, dupla responsabilidade do gabinete,
perante o parlamento, mas também perante o presidente. Observa Marcelo Lacombe, em comunicação
pessoal, haver exceção à característica (b) no presidencialismo boliviano, em que a eleição presidencial
pode, em algumas hipóteses, ser decidida pela legislatura. E a característica (d) tampouco está presente nos
presidencialismos do Peru e do Uruguai. Para ele, os critérios decisivos de definição do presidencialismo são
(a) e (c).
6. Para simplificar a exposição, estamos ignorando o terceiro poder, o Judiciário, cujo papel é crítico na orga-
nização política.
7. Nos Estados Unidos, o candidato à Presidência costuma constituir seu próprio comitê de campanha, à
margem do partido. Com o financiamento público da campanha presidencial para os candidatos que abdi-
quem do uso de recursos privados, os partidos podem perder importância até mesmo como provedores de
recursos financeiros para o candidato presidencial. Ademais, o sistema de primárias permite a aspirantes de
pouca expressão partidária e sem grande vivência da política nacional imporem-se como candidatos presi-
denciais, contra a vontade da cúpula do partido.

39
Presidencialismo e parlamentarismo: são importantes as instituições?

Por outro lado, no presidencialismo, os governo bipartidário, os partidos não podem

parlamentares – deputados e senadores –
não respondem pela implementação de po-
líticas e pelo exercício do governo, como
acontece no sistema parlamentar, em que a
maioria – um só partido ou uma coligação
de partidos – é co-responsável pela política
governamental.
Trata-se de funções – legislar e implementar
– bem distintas uma da outra no presidencia-
lismo, em que o Legislativo vota leis, sem res-
ponder, contudo, por sua implementação.
Quais as implicações do regime de sepa-
ração de poderes para o funcionamento do
governo? Pode o Executivo ter eficácia sem
o apoio parlamentar, não obstante não ser
tal apoio indispensável à sua sobrevivência?
São possíveis várias situações. Uma de-
las é a que ocorre às vezes nos Estados Uni-
dos, quando há o “governo dividido”, isto
é, a situação em que o presidente, num sis-
tema de dois partidos nacionais, pertence a
um deles, enquanto a maioria, em uma ou
nas duas Casas do Congresso, é do outro.
Mas “governo dividido” não significa
impasse insuperável e paralisia, porque o
presidente e o partido de oposição podem
negociar e chegar a acordos sobre políticas
básicas. Praticam, então, o chamado gover-
no bipartidário, o qual a opinião pública
norte-americana muito louva. Para haver
ser rígidas organizações pautadas por ade-
são inamovível a uma ideologia. De modo
geral, os partidos norte-americanos são prag-
máticos e pouco coesos, o que permite coo-
peração por cima das linhas partidárias.8
Outras situações se produzem em países
presidencialistas como o Brasil, com um sis-
tema partidário de múltiplos partidos. Pode,
nesses casos, haver governos minoritários,
mas a situação mais freqüente tem sido a de
os presidentes procurarem assegurar-se apoio
de vários partidos, mediante coalizões em
que estes se tornam sócios na gestão do pró-
prio Poder Executivo, em troca de assegu-
rar-lhe apoio parlamentar. Trataremos desse
caso em pormenor em outro capítulo do li-
vro, dedicado ao sistema de governo brasi-
leiro.
Durante bastante tempo, a Ciência Polí-
tica e os constitucionalistas dedicaram mui-
to menos esforço ao estudo do presidencia-
lismo, enquanto sistema de governo, do que
ao parlamentarismo. Nos últimos anos, no
entanto, tem-se superado tal situação.
A produção acadêmica sobre o presiden-
cialismo foi em boa parte deflagrada por um
influente texto do cientista político Juan
Linz, que, no final dos anos 80, questionou
a adequação do sistema presidencial à con-
solidação e estabilidade democráticas.9

8. Contudo, surgem às vezes impasses nas negociações. Nessas circunstâncias, as duas partes buscam, cada
uma, ganhar a opinião pública para si e jogá-la contra o adversário. A briga partidária se converte numa
briga não apenas entre dois partidos, mas também entre os dois poderes. Nos Estados Unidos, as eleições de
congressistas dão-se a cada dois anos. Assim, a cada quatro anos, coincidem com as eleições presidenciais,
mas dois anos depois vêm as midterm elections, em que os presidentes podem ver seu apoio congressual
tanto aumentar, quanto diminuir, pelo ganho ou perda de cadeiras no Congresso. Neste último caso, é
grande a probabilidade de “governo dividido”.
9. O texto de Juan Linz circulou em versões preliminares no final da década de 1980. Uma versão em portugu-
ês se encontra em Lamounier (1991), sob o título “Presidencialismo ou Parlamentarismo: faz alguma dife-
rença?”, p.61-120. No final dos anos 50, o cientista político Douglas V. Verney fez uma comparação entre o
parlamentarismo e o presidencialismo (VERNEY, 1959) e, alguns anos antes, Carl Friedrich empreendera
um ambicioso esforço de comparação dos sistemas, com uma visão bastante positiva do presidencialismo
(FRIEDRICH, 1950).

40
 Os novos estudos mostram a diversida-
de do governo presidencial.10 Diferenciam-
se os sistemas presidenciais uns dos outros,
por exemplo, em relação aos poderes à dis-
posição do presidente da República. Alguns
desses poderes lhe são atribuídos de modo
formal, nos textos constitucionais, e lhe pos-
sibilitam influência na elaboração das leis.
Outros poderes lhe advêm da liderança so-
bre seu partido. Um presidente que lidera
um partido majoritário no Congresso esta-
ria, em princípio, mais bem petrechado para
fazer prevalecer suas posições nas tomadas
de decisão do que um presidente afiliado a
uma pequena agremiação sem força parla-
mentar.
Os presidentes podem exercer influên-
cia sobre a produção legal via poderes
reativos e proativos. O veto é o mais valioso
poder reativo dos presidentes, mas há vetos
de diversa natureza e força. Em alguns paí-
ses, basta uma maioria relativa para o Con-
gresso derrubá-los. Em outros, nenhum pro-
jeto, exceto o orçamento, se torna lei sem a
concordância presidencial.11 O quorum mais
comum de derrubada de veto é o de maioria
absoluta, que adotamos (Constituição Fede-
ral, art. 66 § 4º), mas a Argentina, o Chile e
os Estados Unidos pedem quoruns ainda mais
altos (maioria qualificada de dois terços).
O veto pode ser total ou parcial. Nos
Estados Unidos, por exemplo, o presidente
só pode vetar um projeto por inteiro. Em
outros países, como o Brasil, pode exercer o
veto parcial,12 um poderoso instrumento,
pois quando só o veto total é permitido, se
há partes do projeto com que o presidente
concorde,vetá-lo por inteiro significa jogar
fora o bebê com a água do banho.13
Entre os poderes presidenciais proativos,
sobressai o de baixar decretos com força de
lei. São exemplo as nossas “medidas provi-
sórias” e os decretos por razones de necesidad
y urgencia da Constituição argentina (art.
99), nela introduzidos em reforma de 1994.
O Poder Executivo tende a ter, moder-
namente, dominância na arena administrati-
va, fruto do controle direto por parte de seu
titular sobre a administração. Esse poder é
ainda acrescido pelo poder formal, de que
pode estar o presidente investido, de editar
decretos-lei. Com isso, adquire muita vanta-
gem sobre os outros participantes do jogo
político e uma alta capacidade ofensiva. Se,
por exemplo, entre nós, o presidente inunda
a pauta de decisões do Legislativo com “me-
didas provisórias”, torna-se difícil a este po-
der deliberar antes de os efeitos dessas medi-
das se tornarem irreversíveis, uma dificulda-
de adicional para a sua derrubada.14

10. Nesta parte, seguimos Shugart e Carey (1992) e Mainwaring e Shugart (1997).
11. Caso do Equador, em que a alternativa, para o Congresso, é recorrer a um referendo popular sobre o
projeto vetado.
12. Art. 66, § 2º da Constituição Federal: “O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de pará-
grafo, de inciso ou de alínea”. Durante o regime militar, a Constituição não fazia essa ressalva, de modo que
o veto podia, também, ser a partes de um desses elementos especificados no § 2º.
13. Cientes dessa dificuldade, os congressistas norte-americanos têm por hábito inserir, em projetos de interesse
presidencial, outros itens, de interesse deles, que não podem ser vetados singularmente, sob pena de vetar-se
o projeto inteiro. Assim, a contragosto, o presidente tem de aceitar os caronas indesejáveis na lei, se não quer
perder o que considera positivo nela. Observa Marcelo Lacombe que, no presidencialismo, com sua perma-
nência no poder, não sujeito aos votos de censura, e com o poder de veto, mesmo em situações minoritárias,
o presidente é sempre parte no processo decisório (comunicação pessoal).
14. Este tópico é analisado no capítulo “O sistema de governo no Brasil”, neste livro.

41
Presidencialismo e parlamentarismo: são importantes as instituições?

Shugart e Mainwaring chamam também No que diz respeito ao grau de fragmen-

a atenção para o uso estratégico dos decre-
tos-lei pelos presidentes, que, por meio de-
les, podem sondar até onde a maioria do
Congresso aceita iniciativas de políticas e
modificações no status quo.
Além dos decretos-lei, os presidentes po-
dem, também, ter a iniciativa legislativa em
certas áreas críticas da política pública: o orça-
mento, a política militar, a criação de novos
órgãos e as leis relativas a tarifas e crédito.15
Em muitos sistemas presidencialistas li-
mita-se, ademais, o poder de emendar do
Congresso. Tal se dá, entre nós, no tocante
ao projeto de lei do orçamento anual, só
modificável por emendas compatíveis com
o plano plurianual e a lei de diretrizes orça-
mentárias. Essas emendas devem indicar os
recursos necessários para realizar o que pro-
põem, recursos que devem, além disso, pro-
vir da anulação de despesas.16
Nos recentes estudos sobre o presidencia-
lismo, dá-se ênfase ao papel que nele exerce o
sistema partidário. Mainwaring e Shugart
chamam a atenção tanto para sua fragmen-
tação, quanto para a disciplina dos partidos
nele presentes.
tação, com um sistema fragmentado ou,
pelo menos, com um número muito grande
de partidos, poderemos ter presidentes
minoritários, com dificuldade de implementar
uma plataforma de governo. Precisarão eles
recorrer ao clientelismo para obter apoio ou
tentarão passar por cima do Congresso e dos
partidos.17
Quanto à disciplina partidária, os auto-
res observam que tanto os partidos muito
disciplinados, quanto os com fraca discipli-
na, suscitam problemas no presidencialismo.
A disciplina fraca leva a negociações indivi-
duais do Executivo com parlamentares e com
lideranças regionais. Se há disciplina, os lí-
deres nacionais tornam-se os interlocutores
preferenciais para as negociações, mas po-
dem surgir conflitos sérios se o presidente
não tiver maioria parlamentar.
Nas novas constituições presidencialistas,
a ausência de um sistema partidário confiável
parece haver induzido os constituintes a do-
tar os presidentes de poderes maiores, pre-
cisamente para evitar paralisia de decisões e
permitir-lhe superar impasses sem infringir
as normas legais.

15. Para Shugart e Mainwaring, o poder privativo de iniciativa legislativa em certas áreas dá ao presidente um
poder negativo. Se ele não deseja mudar a política numa área em que a iniciativa legislativa é sua, simples-
mente pode “empurrar o assunto com a barriga” e não enviar um projeto ao Congresso. No Brasil, a Cons-
tituição Federal arrola, no seu art. 61, as leis de iniciativa privativa do presidente da República, entre outras
as que fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas ou disponham sobre criação de cargos, funções
ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração e, no caso dos
Territórios, sua organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos
e pessoais da administração.
16. Mesmo assim excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida,
transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e o Distrito Federal. Veja-se o art. 166, §
3º, III da CF. Para estudos que mostram como funcionam esses dispositivos, vejam-se Pereira e Mueller
(2002), Figueiredo e Limongi (2005). Um estudo pioneiro do processo orçamental sob a vigência da Cons-
tituição de 1988 é o de Castro Santos, Machado e Rocha (1997).
17. Cheibub, Przeworski e Saiegh discordam da inevitabilidade desse desfecho extremo, sob presidentes
minoritários, previsto por Shugart e Mainwaring (CHEIBUB, PZEWORSKI e SAIEGH, 2002). Mayhew
também fornece evidência empírica nesse sentido (MAYHEW, 1991).

42
2.2 O parlamentarismo
Assim se caracteriza o parlamentarismo:
a) o governo tem legitimação indireta. Sur-
ge, não da votação popular, mas da as-
sembléia, em geral de sua maioria, for-
mada por um partido singular ou por
uma coalizão de partidos;
b) o governo sobrevive enquanto conta com
a confiança da maioria da assembléia,
perante a qual é responsável; faltando a
confiança, o governo cai;
c) a assembléia pode ser dissolvida antes do
término da legislatura, convocando-se
novas eleições;
d) além da chefia do governo, existe a che-
fia de Estado – pelo presidente ou pelo
monarca – que exerce funções simbóli-
cas e cerimoniais.
Diferentemente do presidencialismo, o
sistema parlamentar busca uma integração
orgânica entre Parlamento e Executivo. Em
alguns casos, como na Grã-Bretanha, há pra-
ticamente uma fusão dos poderes. Executivo
e Legislativo surgem de uma mesma base, o
Parlamento, que indica, sustenta e, eventual-
mente, desfaz o governo.
Contudo, o conjunto dos sistemas parla-
mentares é muito diversificado. Um sistema
como o italiano, por exemplo, chega, em
alguns aspectos, a parecer mais próximo ao
presidencialismo brasileiro do que, por
exemplo, ao parlamentarismo britânico.
Uma das matrizes do sistema parlamen-
tar é, precisamente, o sistema britânico. Nele,
o Executivo, na figura do gabinete, na ver-
dade comandado por um primeiro-ministro,
18. O parlamentarismo assim exercido tende para um terceiro modelo de sistema de governo identificado na
literatura, o governo de assembléia ou convenção, sobre o qual discorreremos adiante.
19. Essas distinções são feitas por Sartori (1996).
que centraliza as decisões, prevalece sobre o
Parlamento.
No pólo oposto, dentro do conjunto dos
sistemas parlamentares, houve as experiên-
cias francesas durante as III e IV Repúblicas,
nas quais se faziam e desfaziam os gabinetes
com freqüência, em detrimento da percep-
ção popular da seriedade e legitimidade do
sistema político.18
Entre esses tipos extremos de parlamen-
tarismo, há fórmulas intermediárias, como
a alemã, que se aproxima da britânica em
alguns aspectos, mas que, diferentemente
desta, não repousa em apenas dois partidos
parlamentares, o que a torna mais depen-
dente de governos de coalizão.
Assim como no caso do presidencialis-
mo, é essencial ver o sistema partidário que
dá base ao parlamentarismo. São ou não ne-
cessárias coalizões de partidos para formar
o governo e exercer o poder, sempre com
responsabilidade perante o parlamento e com
a confiança deste?
O governo parlamentar é, teoricamente,
coletivo, exercendo o poder um grupo de
pares, unidos num ministério, conhecido
como gabinete, podendo eles pertencer ou
não a um mesmo partido. Mas o grau em
que o caráter coletivo do gabinete se materia-
liza no sistema parlamentar pode produzir três
distintas configurações, de acordo com a po-
sição nele ocupada pelo primeiro-ministro.
Assim, o primeiro-ministro pode estar
acima dos demais ministros, como primei-
ro sobre desiguais. Pode também ser o pri-
meiro entre desiguais ou, finalmente, o primei-
ro entre iguais.19 Como se esclarecerá, a se-
43
Presidencialismo e parlamentarismo: são importantes as instituições?

guir, essas configurações resultam, em boa
parte, do tipo de sistema partidário existen-
te no país. Analisemo-las, pois.
Analisemos, pois, as configurações.
Primeiro sobre desiguais: é a situação do
primeiro-ministro britânico, sempre o líder
do partido majoritário. Winston Churchill,
Harold Wilson, Margaret Thatcher ou Tony
Blair, por exemplo, foram ou são os líderes
de seus partidos e, por essa razão, chegaram
ao posto executivo supremo, quando o par-
tido conquistou a maioria parlamentar. Di-
zemos “partido”, no singular, porque o sis-
tema partidário britânico, apresenta dois
partidos dominantes, tendo os restantes pou-
ca expressão parlamentar, mesmo os Demo-
crata-Liberais, que, apesar de razoavelmen-
te votados nacionalmente, não têm votos
suficientes para lograr a maioria relativa em
muitos distritos eleitorais, não conquistan-
do, portanto, cadeiras.
Nesse modelo, o primeiro-ministro difi-
cilmente cai por um voto de desconfiança
parlamentar. Pode ocorrer, porém, como se
deu com Margaret Thatcher, de o próprio
partido, por decisão interna, afastar o chefe
do governo e designar outro líder para subs-
tituí-lo. No caso da primeira-ministra
Thatcher, foi ela substituída por John Major
na liderança partidária e, em conseqüência,
na chefia do gabinete.20
O eleitorado britânico sabe, ao votar, que
um dos partidos vai conquistar a maioria
absoluta de cadeiras. Nesse sentido, a elei-
ção parlamentar britânica apresenta, com
clareza, a característica da identificabilidade,
ou seja, o eleitor sabe qual vai ser o primei-
ro-ministro, dependendo de que partido ga-
nhar a eleição. Sabe, finalmente, que os titu-
lares das pastas ministeriais serão os mem-
bros do parlamento de maior destaque no
partido que fizer a maioria nas urnas.21 ma-
joritário.
Os ministérios de hierarquia mais alta são
comandados por deputados veteranos. Os
deputados calouros terão de aguardar sua vez
em futuras eleições.
O primeiro-ministro escolhe os demais
ministros e pode, também, demiti-los. Tem
status claramente superior ao deles.
No sistema britânico, por conseguinte,
o partido parlamentar majoritário governa,
e uma comissão de parlamentares desse par-
tido – o Gabinete – lidera a assembléia e di-
rige o Executivo. O sistema erige-se sobre
rígida disciplina partidária e parlamentar,
produto da evolução histórica do sistema ao
longo do século XIX. Os partidos têm pro-
gramas, organização interna, liderança. No
parlamento, configuram-se nitidamente si-
tuação e oposição, cujos membros se
hierarquizam em função de antiguidade e

20. Tal ocorre quando as lideranças partidárias começam a discordar da condução do governo pelo primeiro-
ministro, a qual possa levar à perda da maioria pelo partido nas eleições. Quando procedemos à revisão
deste texto, Tony Blair também foi obrigado a fixar a data de sua saída da chefia do governo, em boa parte
devido às discordâncias entre os líderes trabalhistas sobre, em particular, o modo como ele tem conduzido a
política externa britânica, sobretudo com o apoio à invasão do Iraque pelos Estados Unidos.
21. Sobre identificabilidade, Shugart e Carey (1992:45) e Cheibub (2006). Sobre o sistema eleitoral britânico, o
país é recortado em distritos eleitorais, cada um elegendo um deputado. O candidato que tiver mais votos
(pode ser uma maioria relativa) ganha a cadeira. Esse sistema tende, ao longo do tempo, a reduzir o número
de partidos, pois as agremiações menores não conseguem eleger representantes. Mesmo partidos com elei-
torados de tamanho expressivo nacionalmente, mas espalhados, como os Democratas-Liberais, ficam exclu-
ídos pela polarização distrital entre os dois maiores partidos, o Conservador e o Trabalhista. O nome técnico
do sistema eleitoral britânico é sistema majoritário uninominal de turno único.

44
experiência, seja no governo, seja no “gabi-
nete-sombra”.22
Entrelaçam-se o Executivo e o Legislativo,
sendo grande número de parlamentares mi-
nistros e secretários de estado. O governo está
presente no próprio parlamento e o parlamen-
to está no governo. Além disso, a função do
parlamento, enquanto assembléia, é diferente
da que exerce em outros países parlamen-
taristas, pois lhe cabe diminuto papel na ela-
boração legislativa. O trabalho nas comissões
é mínimo, por serem os projetos preparados
pelas próprias burocracias ministeriais e, de
modo geral, não se espera do parlamento,
enquanto assembléia, que lhes faça modifica-
ções substanciais.
O principal papel do parlamento, uma
vez formado o gabinete, é o de foro de deba-
te entre maioria e minoria.23 Uma importante
parte desse debate se dá semanalmente, quan-
do o primeiro-ministro vem ao parlamento
para uma sessão de inquirição, para expor
as políticas adotadas e defender os atos do
governo.24
Em suma, o poder político está unifica-
do e a responsabilidade da maioria, por meio
do gabinete, claramente fixada. O deputado
da maioria sabe que, sendo a matéria impor-
tante, não pode votar contra o governo de
seu partido, sob o risco de destituí-lo. A fi-
delidade partidária é, pois, essencial, e a dis-
ciplina rigidamente aplicada.25
No sistema político britânico existe uma
carreira parlamentar. Os deputados novatos
devem passar por uma aprendizagem e só os
seniores aspiram a posto ministerial. Para ser
primeiro-ministro, o deputado precisa ter
galgado a liderança partidária, numa cami-
nhada pelos postos ministeriais de segunda
e primeira grandezas. Não há, portanto, hi-
pótese de um político sem carreira partidá-
ria empolgar a direção do partido e, menos
ainda, a chefia do gabinete.
Primeiro entre desiguais: é a situação do
chanceler alemão. Não tem ele o mesmo
poder que seu colega britânico. Diferente-
mente deste, não precisa ser o líder maior
do partido. Mas, chegando ao comando do
governo, goza de mais poder do que os de-
mais ministros. Escolhe-os e também pode
demiti-los.
A Alemanha não tem um sistema
bipartidário, mas afasta-se, também, da pul-
verização partidária. Há três, quatro, no

22. O gabinete-sombra (Shadow Cabinet) é a organização da minoria, em que cada pasta do gabinete é acompa-
nhada por um parlamentar do partido de oposição. O gabinete-sombra funciona, pois, como se fora um
verdadeiro governo paralelo, que avalia e critica as políticas da maioria e está sempre pronto para assumir a
responsabilidade de governo, caso a maioria perca a eleição.
23. O cientista político norte-americano Nelson Polsby fala de parlamentos transformadores – que desempe-
nham papel importante em todas as fases da produção legislativa – e parlamentos arenas – que são, sobretu-
do, foros de debates das grandes questões, com menor papel na produção legislativa (POLSBY, 1975).
24. Contudo, não se pode exagerar a importância dessas sessões. Não raro, a maioria suscita, em prévio acordo
com o primeiro-ministro, perguntas que lhe permitem tomar praticamente todo o tempo das inquirições
respondendo sobre assuntos em que o governo se sai bem.
25. Se o deputado desobedece à orientação de voto do partido, sua posição dentro deste ficará seriamente
afetada. Em casos graves, sua carreira política pode ser encerrada, pois o partido tem estrito controle sobre
os candidatos e não o deixará competir na próxima eleição. Às vezes, pode forçar-lhe a renúncia ao manda-
to, fechando-lhe as portas da política. Para domar eventuais rebeldes, os primeiros-ministros às vezes recor-
rem a votos de confiança acoplados com a ameaça de dissolução da House of Commons. John Major valeu-
se do expediente em 1993 para enquadrar deputados de seu partido contrários ao Tratado de Maastricht, já
alinhados com os Trabalhistas e os Democratas-Liberais para tentar derrubar o governo na votação. Com a
solicitação de confiança, os rebeldes tiveram de voltar ao redil.

45
Presidencialismo e parlamentarismo: são importantes as instituições?

máximo cinco partidos, em âmbito nacio-
nal, representados no Parlamento.26 Em ge-
ral, para constituir a maioria, são necessá-
rias coligações. Estas não constituem alian-
ças frágeis, constantemente sob a ameaça de
deserção deste ou daquele partícipe menor.
Ao votar, o eleitor sabe que seu partido, caso
atinja a maioria, fará de seu líder o chanceler,
cabendo ao parceiro menor da coligação um
papel mais modesto, mas ainda assim rele-
vante. Por exemplo, durante o período em
que a Democracia Cristã dominou o cená-
rio, os eleitores sabiam que os Liberais se-
riam seus parceiros no governo, cabendo-
lhes, tradicionalmente, a pasta das relações
exteriores.
Uma importante característica do parla-
mentarismo germânico é o voto de desconfi-
ança construtivo: em vez de pura e simples-
mente derrubar um gabinete por uma mo-
ção de censura, a maioria deve fazê-lo pela
eleição de um novo chanceler. Com isso, o
parlamento assume uma responsabilidade
direta com a governabilidade do país, não
podendo simplesmente derrubar um gover-
no e lavar as mãos com relação às conse-
qüências do ato. Em princípio, tal disposi-
tivo torna o parlamento mais responsável,
parecendo ser excelente invenção constitu-
cional, que a Espanha também adotou na
Constituição democrática de 1978.27
Primeiro entre iguais: nesta terceira si-
tuação, o gabinete resulta de uma coalizão
de partidos, obtendo cada um seu naco de
poder, não se supondo, em princípio, hie-
rarquia entre eles. Não existe, tampouco,
hierarquia dentro do gabinete. Daí a expres-
são usada por Sartori para caracterizá-lo, em
função da posição do primeiro-ministro:
primus inter pares.
Se há um voto de desconfiança, caem
todos, não tendo o primeiro-ministro o po-
der dos sistemas anteriormente descritos de
demitir ministros, caso ache conveniente.
Esse tipo de parlamentarismo decorre da
multiplicidade de partidos. Freqüentemente,
nenhum deles é capaz, por si só, de formar
uma maioria, pelo menos uma maioria con-
fortável. Portanto, são imprescindíveis coa-
lizões, via de regra com muitos parceiros, a
quem cabe formar e sustentar o gabinete. Já
não existe, como no caso britânico, a certe-
za sobre quem será o primeiro-ministro,
pois, para sabê-lo, é preciso definir quem
ganhou a eleição, o que não se sabe na au-
sência de um partido majoritário. Só vai
saber-se qual a maioria ao cabo das negocia-
ções pós-eleitorais para costurá-la. Nesse
sentido, carece o sistema da característica
da identificabilidade, presente, como vimos,
no caso britânico e, em boa medida, no ale-
mão. Dado, porém, o histórico de coalizões
anteriores, os resultados não costumam ser
surpreendentes.
A situação é potencialmente mais ins-
tável do que as antes discutidas, mas nada

26. Antes da unificação, os principais partidos eram a coligação Democrata Cristã, a Social Democracia e os
Liberais. Depois, surgiram os Verdes. Após a unificação, os ex-comunistas também integram o rol dos parti-
dos com alguma expressão.
27. Marcelo Lacombe, em comunicação pessoal, chamou-nos a atenção, no entanto, para um lado negativo do
instituto da “censura construtiva”, que é a constituição do governo ficar restrita às articulações
intraparlamentares, nesse sentido diminuindo a accountability do sistema. Em suas palavras, “a constituição
de governo torna-se matéria quase exclusiva de conchavo entre partidos”. São, porém, muito raras as instân-
cias de uso desse tipo de censura, que acaba funcionando mais como um dissuasor, ao tornar mais difícil o
voto de censura.

46
excepcional, tão freqüente tem sido em nu-
merosos países parlamentaristas do Velho
Continente.
O processo de formação do gabinete,
num contexto multipartidário, começa, de
modo geral, com o chefe de Estado (monar-
ca ou presidente) designando um líder polí-
tico como primeiro-ministro. Este começa a
articular o ministério e a preparar um pro-
grama de governo, mediante negociações
com outras lideranças parlamentares. Os
gabinetes de coalizão serão, normalmente,
submetidos ao parlamento, pois os nomes
do gabinete deverão ser do gosto de uma
maioria parlamentar.
Com prazos curtos para a formação do
gabinete, as coalizões partidárias tenderão a
seguir padrões já testados, procurando-se
parceiros com quem já exista uma tradição
de alianças.
As negociações obedecem a uma seqüên-
cia. Um conjunto de partidos interessados
em constituir um gabinete esboça uma coa-
lizão. Se ainda faltam votos para aprová-la,
podem optar por compô-la com mais parti-
dos. Num certo ponto, porém, os partici-
pantes preferem parar a busca de parceiros
adicionais.
Um estudioso dos governos de coalizão,
Kaare Strom, observa que, às vezes, o parti-
do do primeiro-ministro escolhido, mesmo
não sendo majoritário, pode decidir-se a for-
mar o gabinete sozinho, com apoio apenas
de seu partido e tentar governar na base de
apoios de coligações legislativas ad hoc, em
função de matérias específicas.28
O chefe de Estado pode também, em vez
de dirigir o convite a um líder de partido,
para que inicie o processo de formação de
governo, convidar diretamente um grupo de
partidos já decididos a se aliar.
Em alguns sistemas parlamentaristas e
multipartidários, podem surgir gabinetes de
coalizões minoritárias, situação comum nos
países escandinavos (Suécia, Dinamarca e
Noruega), mas às vezes presente também no
Canadá, Irlanda, França, Itália e Espanha. Na
Dinamarca, aliás, os gabinetes majoritários
constituem exceção.29
Podem formar-se, também, coalizões
superdimensionadas, com tamanho além do
necessário para os quóruns de decisão. Essas
“grandes coalizões” se dão, com freqüência,
durante as guerras e outras emergências na-
cionais. Em sociedades multiétnicas, em que
se buscam fórmulas políticas consensuais de

28. STROM, 1994.

29. Strom (1994) observa sobre tal situação: “A democracia parlamentar pareceria requerer que todas as coali-
zões de gabinete fossem majoritárias. Todos os gabinetes viáveis devem ser capazes de reunir uma maioria
legislativa quando desafiados por moções de não-confiança. Ocasionalmente, contudo, um ou mais partidos
podem concordar em dar seu apoio ao governo no parlamento sem ter representação no gabinete. São os
partidos de apoio (support parties), cuja existência implica poderem algumas coalizões na aparência
minoritárias contar com apoio majoritário no parlamento”. Acrescenta ele não precisarem as “coalizões de
apoio” de incluir sempre os mesmos partidos, para todas as questões em jogo. Essas coalizões mutáveis têm
sido muito comuns em sistemas multipartidários tais como a Dinamarca, Israel e Itália. Na prática, portanto,
mesmo havendo governos minoritários, em que o partido do primeiro-ministro prefira governar sozinho,
sobrevivem eles porque contam com uma maioria parlamentar. Como enunciam Cheibub, Przeworski e
Saiegh, (2002:194), é possível “que o governo seja minoritário e que a oposição derrote o governo em
questões específicas. Mas se existe um governo, não existe uma maioria que queira substituí-lo. Assim, os
dois resultados possíveis no parlamentarismo são ou um governo com maioria parlamentar, seja qual for a
composição e o tamanho deste governo, ou a ocorrência imediata de novas eleições”.

47
Presidencialismo e parlamentarismo: são importantes as instituições?

governo, elas são obrigatórias, pois todos os
grupos devem estar representados no gabi-
nete para não questionarem a legitimidade
do sistema político.
Giovanni Sartori chama a atenção para
as condições de eficácia do sistema parlamen-
tarista baseado em coalizões de múltiplos
partidos. Os governos de coligação teriam,
em geral, alguns meses de lua-de-mel, em
que podem ser efetivos. Os partidos coliga-
dos sentir-se-iam constrangidos de, logo de
cara, mostrar divergências. Moções de cen-
sura seriam malvistas pela opinião pública.
Depois de algum tempo, contudo, esses go-
vernos passariam a sobreviver mais por ina-
ção, pela dificuldade de conciliar os múlti-
plos parceiros.30
3. Governo de assembléia: um perigo
do parlamentarismo com sistema
partidário muito fragmentado
Uma percepção comum do parlamenta-
rismo, entre nós, às vezes até entre defenso-
res do sistema, é a de ser um sistema de go-
verno instável. Prevê-se que os gabinetes
cairão a toda hora e os parlamentos terão de
ser dissolvidos com freqüência. Impor-se-ia,
pois, antes de sua adoção, implantar no país
uma burocracia profissional para garantir a
estabilidade governamental, difícil de obter
com o parlamentarismo.
Essa percepção confunde o parlamenta-
rismo com o chamado governo de assembléia
ou de convenção.31 Mas é preciso reconhecer
que, na história do parlamentarismo, a ver-
tente assembleísta algumas vezes foi trilha-
da por alguns países, sobretudo no período
entre as duas grandes guerras do século pas-
sado, e no pós-guerra houve esforço de evi-
tar esse perigo na reorganização política por
que passaram. Nesse tipo de governo, a as-
sembléia se torna soberana, cria e derruba
gabinetes subservientes, ao sabor da con-
juntura.
O multipartidarismo não necessaria-
mente inviabiliza o parlamentarismo,
mas, quando extremo, pode levar ao
assembleísmo, cada partido procurando
extrair o máximo de concessões em função
de sua essencialidade à sustentação do gabi-
nete, que passa a viver num clima de cons-
tante chantagem, sendo freqüentes os votos
de desconfiança. Diante da fugacidade des-
ses arranjos, o verdadeiro poder desloca-se
para a burocracia estatal, que passa a ser o
único pilar do sistema.
Assim resume Sartori os traços distinti-
vos do governo de assembléia:
i) o gabinete não lidera o parlamento;
ii) o poder não está unificado, mas sim dis-
perso e atomizado;
iii) a responsabilidade se dilui;
iv) a disciplina partidária é baixa ou nula;
v) os primeiros-ministros e seus gabinetes
não têm condições de agir com rapidez e
decisão;
vi) as coalizões raramente resolvem seus

30. Sartori é bastante cético quanto aos sistemas parlamentares com multipartidarismo. Para ele, tais situações
são atenuadas quando um dos partidos predomine e detenha a maioria de assentos parlamentares. Nesse
caso, que se deu em países como Suécia e Noruega (predominância dos Social-Democratas), Japão (até
1993, com a predominância dos Liberais) e Espanha (de 1982 até 1996, com os Socialistas), a formação do
gabinete pode obter condições mais aproximadas às da Grã-Bretanha e da Alemanha (SARTORI, 1996).
31. A idéia de convenção vem do período da Revolução Francesa que vai de 1792 a 1795, em que a assembléia
– Convenção Nacional Francesa – governava o país. O Executivo era exercido por uma comissão da própria
Convenção, o Comité de Salut Publique.

48
 desacordos e estão sempre incertas so-
bre o apoio legislativo; finalmente,
vii) os governos jamais podem agir e falar
em uníssono e com clareza.
Os exemplos das III e IV Repúblicas fran-
cesas são as instâncias clássicas de parlamen-
tarismo propenso ao governo de assem-
bléia.32
Se a vertente assembleísta existe no par-
lamentarismo, não é a única possível, toda-
via, como o atestam a evolução histórica bri-
tânica e as escolhas constitucionais, bastante
conscientes, feitas no período posterior à
Segunda Guerra Mundial, por países como
a Alemanha e, mais recentemente, após a
queda de prolongadas ditaduras, Espanha e
Portugal, que se afastaram desse tipo de ten-
tação, sem falar da própria França, com a
Constituição de 1958, que corrigiu as carac-
terísticas dos sistemas anteriores.33
Douglas Verney identifica em alguns sis-
temas de governo parlamentar traços origi-
nários da visão assembleísta. Por exemplo, a
exigência de que os gabinetes tenham a apro-
vação da assembléia, depois de escolhidos.
Para ele, sendo os “governos de convenção”
típicos de momentos pós-revolucionários,
costumam desembocar em ditaduras
unipessoais, como as de Cromwell,
Napoleão, Lênin ou Stálin.34
4. O sistema semipresidencial
A modalidade híbrida do sistema presi-
dencial tem, a partir da Constituição france-
sa de 1958, suscitado interesse internacio-
nal, por representar, para muitos analistas,
uma saudável convergência do parlamenta-
rismo e do presidencialismo em seus melho-
res aspectos. Mas o semipresidencialismo foi
inventado, de fato, na Alemanha, durante o
período conhecido como a República de
Weimar.
Os redatores da Constituição de Weimar
tinham em mente evitar um parlamentaris-
mo similar ao da França, então na sua III
República. Para tal fim, contrapuseram um
presidente forte ao parlamento, pois, em caso
de assembleísmo, o presidente teria compe-
tências constitucionais para corrigir os ex-
cessos do outro poder. Essa inovação consti-
tucional, além de deficiências no seu dese-
nho, se deu também num contexto de extre-
ma conturbação da vida alemã em todas as
esferas, com reflexos na política, não tendo
sua operação sido suficiente para evitar a as-
censão dos nazistas e o colapso democrático.
O semipresidencialismo foi redescoberto
alguns decênios depois, na França. Em
1958, em plena crise da guerra da Argélia,
o general De Gaulle, então à frente do go-
verno, encarregou uma comissão de juris-
tas da redação de novo texto constitucional
para pôr cobro ao assembleísmo da IV Re-
pública, que a tornava incapaz de lidar com
a emergência nacional.

32. A III República era, sugestivamente, apelidada “república de deputados”. Carl Friedrich analisa essa fase da
história política francesa (FRIEDRICH, 1950:372).
33. Ao longo de século XX, os líderes políticos e constitucionalistas buscaram dar ao parlamentarismo maior
proteção contra as ameaças do assembleísmo, com, por exemplo, a moção de censura construtiva, inovação
da Lei Fundamental alemã, no pós-guerra. Trata-se do “parlamentarismo racionalizado”. Na visão exposta
pelo jurista Mirkine-Guetzévitch, trata-se da tentativa de regulamentar a estabilidade governamental, pelo
combate à instabilidade ministerial (MIRKINE-GUETZÉVITCH, 1951: 31).
34. VERNEY, 1961.

49
Presidencialismo e parlamentarismo: são importantes as instituições?

Pela nova Constituição, a França teria um
presidente não eleito pelo parlamento, dotado
de poderes bem maiores do que os dos chefes
de Estado no parlamentarismo clássico.35
Em outras palavras, o semipresidencia-
lismo francês tem uma estrutura de poder dual,
com um presidente e um primeiro-ministro que
compartilham poderes significativos. O pre-
sidente deixa de ser um chefe de Estado, com
funções cerimoniais, passando também a
compartilhar algumas prerrogativas de go-
verno com o premier. Este responde perante
o parlamento como qualquer primeiro-mi-
nistro parlamentarista, comanda a operação
cotidiana do governo e toca a máquina ad-
ministrativa, sobretudo na política interna.
Os poderes do presidente são mais ge-
rais. No dizer de um dos mais importantes
estudiosos do semipresidencialismo, Maurice
Duverger, os principais poderes presidenci-
ais são espasmódicos. Não são prerrogativas
normais, senão poderes excepcionais, para
usar com parcimônia. Não são poderes de
decisão, senão poderes ou de evitar uma de-
cisão, ou de submeter essa decisão ao povo
(por exemplo, mediante a dissolução do par-
lamento e a convocação de referendo).
O presidente nomeia o primeiro-minis-
tro e, pedindo este demissão, põe termo a
suas funções (art. 8º da Constituição). Pode
solicitar ao parlamento uma nova delibera-
ção acerca de uma lei ou algumas das dispo-
sições desta. Pode convocar referendos, ain-
da que não unilateralmente (art. 11). Após
consulta ao primeiro-ministro e aos presi-
dentes de ambas as câmaras, pode decretar a
dissolução da Assembléia Nacional. A Cons-
tituição também parece reservar-lhe os as-
suntos de defesa e de política externa.
Como tem funcionado, na prática, a in-
serção de um presidente, diretamente eleito
e dotado de poderes, na maquinaria do par-
lamentarismo?
Na França, têm ocorrido duas situações.
Numa delas, os partidos que elegeram o pre-
sidente e lhe dão apoio constituem a maio-
ria parlamentar. Na outra situação, são
minoritários.
No primeiro caso, o presidente é a figu-
ra política dominante, sendo o primeiro-mi-
nistro um político de sua escolha, afinado
com as diretrizes que ele deseja imprimir ao
governo. No segundo caso, temos o “gover-
no dividido”, que os franceses chamam “co-
abitação”.
Essa divergência de maiorias tem sido
enfrentada através da escolha, pelo presiden-
te, de um primeiro-ministro das hostes da
oposição majoritária e pela divisão de traba-
lho entre os dois titulares. Nessa hipótese,
reduz-se bastante o papel presidencial.36
Portugal enfrentou a coabitação logo no
início de sua prática semipresidencial. Assim,
desde o começo, o presidente teve suas fun-
ções contestadas pela maioria parlamentar e
o sistema português foi sendo empurrado na

35. Inicialmente, o presidente seria eleito por um amplo colégio eleitoral. Após emenda de 1962, passou-se à
eleição direta, em dois turnos.
36. Segundo Sartori (1996), o sistema francês consolidou-se porque as situações de coabitação, que podem ser
problemáticas, surgiram apenas depois de muitos anos de experiência com a convergência de maiorias.
Nesse longo período, a classe política acostumou-se com um presidente forte, senhor de competências cons-
titucionais. Quando sobreveio a coabitação, os líderes políticos agiram com sabedoria e evitaram confron-
tos. Em verdade, se o primeiro-ministro quisesse enfrentar o presidente, durante a coabitação, os poderes
deste se reduziriam bastante na prática. Mas como os primeiros-ministros têm interesse em chegar também
à Presidência, não lhes convém transformar a Presidência em cargo decorativo.

50
direção de um parlamentarismo de corte mais
clássico, menos semipresidencial do que o
francês. O presidente foi-se tornando um
chefe de Estado, com poucos poderes con-
cretos para interferir na política cotidiana do
país. Tal situação foi, aliás, formalizada, com
a revisão constitucional de 1982.
Segundo Matthew S. Shugart e John
Carey,37 a Constituição portuguesa de 1976
pecava por não aclarar as responsabilidades
dos dois chefes. Dava-se, na linguagem de-
les, uma diarquia competitiva, exacerbada,
ademais, por não ter o presidente de então,
Ramalho Eanes, filiação partidária. Diante
dos conflitos que essa atribuição de poderes
gerava, as forças políticas decidiram pela
revisão constitucional de 1982, a qual reti-
rou do texto muitos dos poderes presiden-
ciais, entre eles o de demitir gabinetes ou
ministros, reservado agora para situações ex-
cepcionais de ameaça às instituições demo-
cráticas.38 Também os poderes de dissolução
da assembléia tornaram-se mais restritos e o
poder de veto foi diminuído.39
5. Parlamentarismo ou
presidencialismo?
Parlamentarismo, presidencialismo e sis-
temas híbridos de governo não são apenas
objetos de escolhas institucionais nas assem-
bléias constituintes ou mesas de negociação
política quando caem ditaduras, mas tam-
bém matéria de divergência acadêmica e aca-
lorados debates na opinião pública mais in-
teressada nos assuntos políticos.
Durante a fase formativa dos principais
sistemas de governo democrático, no decor-
rer do século XIX, já havia partidários e
detratores de cada um dos modelos de go-
verno que se iam delineando.40
A controvérsia ressurgiu, durante a
redemocratização do final do século passa-
do, na redação de novas constituições em
vários países, inclusive o Brasil.
A participação mais significativa no de-
bate internacional talvez tenha sido a de Juan
Linz, cujo artigo, anteriormente mencionado,
levantou dúvidas sobre a adequação do siste-
ma presidencial à consolidação democrática.41

37. Carey e Shugart preferem fazer a distinção, no âmbito dos sistemas conhecidos como semipresidenciais,
entre os sistemas premier-presidenciais e os presidenciais-parlamentares. Nestes últimos, o presidente tem o
poder unilateral de nomear e demitir o governo (gabinete), mas este deve também contar com a confiança
parlamentar. Ou seja, estabelece-se uma relação confusa e conflituosa entre as autoridades executiva e legislativa
com respeito ao ministério. Para eles, a República de Weimar encarnava o sistema presidencial-parlamentar,
mas não a atual V República francesa, que se enquadra no modelo premier-presidencial (SHUGART e CAREY,
1992). Sobre a República de Weimar, diz Friedrich o seguinte: “Em função da dupla dependência do gabine-
te seja ao presidente, seja ao parlamento, ambos representantes eleitos por todo o povo alemão, era ele
obrigado a oscilar entre os dois senhores” (FRIEDRICH, 1950:373).
38. Art. 198, § 2º: O presidente da República só pode demitir o governo quando tal se torne necessário para
assegurar o regular funcionamento das instituições democráticas, ouvido o Conselho de Estado.
39. Os poderes do presidente português são significativamente menores do que antes. A diferença desde 1982 é
seu reduzido poder legislativo e a perda de um domínio reservado para suas iniciativas de política (SHUGART
e CAREY, 1992:63-65).
40. O cientista político norte-americano Woodrow Wilson – mais tarde presidente do país – e o publicista
britânico Walter Bagehot queixavam-se da fragmentação, ineficácia e paroquialismo prevalecente sob o
sistema de separação de poderes e argumentavam que o sistema parlamentar, ao fundir a autoridade execu-
tiva com a legislativa, numa liderança única, promovia governo eficaz e responsável (WILSON, 1900;
BAGEHOT, 1995 – editado pela primeira vez em 1867).
41. LINZ, 1991.

51
Presidencialismo e parlamentarismo: são importantes as instituições?

A argumentação de Linz e outros contra Demais, na eventualidade de governos

o presidencialismo tem-se estribado em vá-
rios pontos. Entre eles, caracteriza-se o pre-
sidencialismo como um jogo em que o ven-
cedor nada deixa para os outros competido-
res.42 Nesse sistema de governo, vencedores
e perdedores do jogo político “são definidos
em função do mandato presidencial, perío-
do durante o qual não há esperança de mu-
danças (...) os perdedores terão de esperar
quatro ou cinco anos para ter algum acesso
ao Poder Executivo e, portanto, para partici-
par da formação de gabinetes e poder distri-
buir recursos aos seus partidários”.43 Essa ca-
racterística alimentaria o radicalismo golpista.
Censura-se, também, a rigidez dos man-
datos no presidencialismo, que impede a adap-
tação de governo e Legislativo a situações
políticas cambiantes. No parlamentarismo, os
institutos da dissolução do parlamento e do
voto de confiança trazem flexibilidade.
Aponta-se, além disso, nos sistemas pre-
sidenciais, a contradição entre a necessidade
de um Executivo forte e a arraigada suspeição
com respeito ao poder presidencial. A proi-
bição de reeleição, típica dos presidencialis-
mos latino-americanos, encarna essa atitude
suspicaz.
minoritários – pois partidos pequenos po-
dem eleger presidentes –, pode faltar apoio
parlamentar, sobretudo em razão da inde-
pendência das eleições dos dois poderes. O
decorrente imobilismo pode levar a golpes
e saídas extraconstitucionais. Sendo fraca a
autoridade do Executivo e faltando meios
institucionais de preencher o vácuo resul-
tante, sofrem a estabilidade política e a
governabilidade.
Não menos importante é a eleição presi-
dencial direta induzir aventureiros com pou-
ca experiência partidária e congressual a ten-
tarem o lance maior, com apelos demagógi-
cos e populistas.
Já no século XIX, faziam-se críticas ao
presidencialismo, mesmo o dos Estados Uni-
dos. Walter Bagehot, na segunda metade
daquele século, achava difícil encontrar pior
método de escolher um governante do que
o do presidencialismo.44 Quase cem anos
depois, o constitucionalista Karl Lowenstein
falava da ineficiência da maquinaria
presidencialista.45
Em trabalho mais recente, Terry Moe
e Michael Caldwell exploraram as
virtualidades dos dois sistemas em termos

42. É o que, na terminologia técnica, se conhece como “jogo de soma-zero”.

43. LINZ, 1991:69-76.
44. “Se o talento humano se houvesse decidido a conceber um sistema especialmente calculado para colocar à
frente das atividades um homem incompetente para enfrentar uma premente crise, não poderia ter inventa-
do um mais adequado. Esse sistema quase certamente assegura a rejeição do gênio provado e preparado, e
afiança a seleção da mediocridade não posta à prova e desconhecida” (BAGEHOT, 1974:77).
45. “Que o sistema americano de governo tenha funcionado e resistido às tempestades de uma guerra civil, às
crises econômicas e a duas guerras mundiais constitui um dos maiores milagres da história constitucional.
Lento e desajeitado, pesado e, como diz Bryce, desenhado para ter segurança, mas não velocidade, foi capaz
de prover, com alternância de partidos em longos períodos, notável grau de estabilidade política. Seu admi-
rável sucesso talvez transcenda a racionalização constitucional. A sorte da localização geográfica e a abun-
dância de recursos, combinadas com o contentamento do povo americano com o progresso material, con-
tribuíram para converter um mecanismo intrinsecamente absurdo em estimado mito nacional. Os mais
caridosos atribuirão os felizes resultados à influência integradora e moderadora da opinião pública, a qual,
por sua vez, está condicionada pelos padrões relativamente altos de educação política” (LOWENSTEIN,
1949:452).

52
de produzir políticas públicas eficazes no
campo da regulação e chegaram a conclu-
sões desfavoráveis ao presidencialismo.46
Contudo, não têm faltado defensores do
sistema presidencialista. Matthew S. Shugart
e Scott Mainwaring desfiam argumentos a
ele favoráveis. Muitos desses argumentos
consistem em mostrar que as supostas fra-
quezas desse sistema também têm seu lado
positivo.47
Por exemplo, a presença de legitimida-
des que competem uma com a outra, a da
Presidência e a do Congresso, parece aos
autores poder encarar-se positivamente, por
aumentar os graus de escolha do eleitor. Este
pode, como nos Estados Unidos, votar num
candidato a presidente de um partido e num
deputado ou senador do outro partido e, com
isso, contribuir para evitar demasiada con-
centração de poder em qualquer um dos dois
ramos.
Em termos de dois requisitos democráti-
cos, a accountability e a identificabilidade,
parece-lhes que o presidencialismo se sai bem
e, até mesmo, melhor do que certas modali-
dades de parlamentarismo. Accountability
significa responsabilizar-se a autoridade go-
vernamental perante o eleitor e prestar-lhe
contas. Identificabilidade é a capacidade de
o eleitor prever, em função do resultado elei-
toral, quem vai governar, quais forças polí-
ticas estarão coligadas no governo resultan-
te da eleição).
Nos contextos multipartidários, o presi-
dencialismo provê accountability, pois há
escolha direta do presidente e, se existe a
norma da reeleição, essa accountability é
acrescida, pois o eleitor poderá recompen-
sar ou punir o governante quando ele
candidatar-se a novo mandato. No parlamen-
tarismo multipartidário, ao revés, os gover-
nos surgidos dos arranjos pós-eleitorais po-
dem carecer de accountability, pois o eleitor
fica sem condições de premiar ou castigar
um determinado partido na eleição, ao não
saber que partidos vão coligar-se para for-
mar o governo a partir das negociações pós-
eleitorais dos líderes partidários.48
Quanto à identificabilidade, um índice
aplicado pelo cientista político Kaare Strom
a uma amostra de países parlamentaristas
europeus mostrou-os com baixos valores
nessa característica. Ou seja, sendo o parla-
mentarismo multipartidário, os eleitores
votam, mas não sabem que governo vai re-
sultar de seu voto.49
Os mandatos fixos do presidencialismo
tampouco precisariam ser vistos apenas ne-
gativamente. O argumento em favor da fle-
xibilidade, que o parlamentarismo oferece,
parece arma de dois gumes a Mainwaring e
Shugart. Flexibilidade pode significar inca-
pacidade de sustentar gabinetes quando exis-
tem partidos extremistas e volatilidade elei-
toral. Para esses autores, a compatibilidade
entre coalizões multipartidárias e estabilidade,

46. MOE e CALDWELL, 1994.

47. SHUGART e MAINWARING, 1997:12-54.
48. Contudo, observa Marcelo Lacombe que uma coalizão pós-eleitoral também pode ser punida pelo eleitor
em pleito futuro, o que não raro se dá nos parlamentarismos de coalizão (comunicação pessoal).
49. O trabalho de Kaare Strom está citado em Mainwaring e Shugart (1997:35). Para Marcelo Lacombe, não se
pode, todavia, superestimar a presença da identificabilidade no presidencialismo, pois serem freqüentes
eleições de presidentes que, uma vez eleitos, optam por políticas em descompasso com as promessas de
campanha e programas partidários que antes subscreviam (comunicação pessoal).

53
Presidencialismo e parlamentarismo: são importantes as instituições?
existente na Europa, pode não ser transferí-
vel a outras regiões.
Já a dificuldade de remover o Executi-
vo, própria do regime presidencial e atri-
buto negativo para seus críticos, poderia
também ser vista do ângulo favorável da
previsibilidade e estabilidade que pode im-
primir às políticas governamentais.
Finalmente, a crítica ao presidencialismo,
de ser jogo de soma-zero, também poderia
aplicar-se ao parlamentarismo majoritário,
de corte britânico. Nesse sistema, a maioria
parlamentar pode não refletir sequer a maio-
ria do voto popular.50 Demais, ponderam
eles, a ênfase no presidencialismo como jogo
de soma-zero faz vista grossa a seus freios e
contrapesos, que atenuam essa característi-
ca. Afinal, se o presidente leva tudo no que
diz respeito ao Poder Executivo, ainda per-
manece o outro poder para a oposição de-
sempenhar seu papel, sem falar nos demais
aspectos do presidencialismo quando com-
binado com o federalismo, em que o poder
central necessita compor-se com os poderes
estaduais. Na verdade, um presidencialismo
como o brasileiro é policêntrico, sendo o
poder presidencial de fato contrabalançado
por outros núcleos de poder.
Mais recentemente, Shugart desenvolveu
uma hipótese sobre a maior adequação do
presidencialismo a países menos desenvol-
vidos, sobretudo nações grandes e comple-
xas, com desigualdade na distribuição de
renda e disparidades no desenvolvimento
50. No sistema eleitoral britânico, como basta uma maioria relativa (denominada plurality) para a eleição de
cada deputado no distrito, é possível, no cômputo nacional dos votos, que um partido detentor de uma
maioria relativa, ou até mesmo minoritário nesse cômputo, se aproprie da maioria absoluta das cadeiras na
House of Commons.
51. SHUGART, 1999.
54
regional, casos do Brasil, México, Argenti-
na e Rússia, entre outros.51
Para Shugart, no parlamentarismo – sis-
tema consolidado sobretudo nos países eu-
ropeus – existem partidos com orientação
nacional, capazes de pôr em prática políti-
cas de obtenção de bens e serviços públicos
de âmbito nacional. Havendo tais partidos,
os pleitos de orientação nacional têm condi-
ção de prevalecer sobre os demais, de cará-
ter regional, local e clientelístico, nas políti-
cas governamentais.
Já nos países latino-americanos e outros
do mundo subdesenvolvido, mas também
nos países da ex-União Soviética, os gabine-
tes parlamentaristas seriam muito instáveis
em razão do multipartidarismo, expressão
das clivagens de toda ordem, inclusive sociais
e regionais, que dividem essas sociedades e
não podem ser ignoradas. Se, para atenuar o
multipartidarismo, se adotasse sistema elei-
toral majoritário-distrital, que forçasse uma
agregação maior dos partidos, haveria o ris-
co de excluir da representação política inte-
resses relevantes.
Nessas situações, o presidencialismo fun-
cionaria melhor, por ser compatível com
“processos eleitorais que mantenham os par-
lamentares ligados a suas bases regionais”,
sem perder a capacidade de eleger o Execu-
tivo na circunscrição nacional e investi-lo da
autoridade para levar adiante políticas nacio-
nais. Essa autoridade requer, para o presi-
dente, poderes reativos e proativos, como
os antes descritos, que o capacitariam a con-
trapor-se às tendências particularistas dos
legislativos fragmentados.52
Para Shugart, essa configuração de po-
deres se dá nos sistemas presidencialistas de
sociedades muito desiguais, com agudas di-
visões regionais e grande extensão geográfi-
ca. Nesse ambiente, as chances de o parla-
mentarismo ter êxito lhe parecem reduzidas.
Pode-se encarar o problema de outro
ângulo. Trata-se da necessidade ou não de
governos de coalizão, em função da fragmen-
tação dos sistemas partidários.
Shugart e Mainwaring falam dos presi-
dentes minoritários quando há fragmenta-
ção partidária, momento em que surge difi-
culdade para governar sem recurso ao
clientelismo ou sem tentação de atropelar
Congresso e partidos.
Alfred Stepan e Cindy Skach, ao inves-
tigar empiricamente os sistemas de gover-
no das democracias, concluíram ser mais
fácil ao parlamentarismo do que ao pre-
sidencialismo conviver com sistemas
multipartidários.53 Em estudo posterior, co-
autorado com Juan Linz, Stepan, valendo-se
de dados empíricos para o período de 1979
a 1989, reitera o argumento. No parlamen-
tarismo, para os governos se formarem e
sobreviverem, seria no mínimo preciso con-
tar com a aquiescência de uma maioria. Por-
tanto, com o tempo, o parlamentarismo de-
senvolveria muitos incentivos para produzir
coligações majoritárias. Já o presidencialis-
mo, na visão dos autores, teria menos incen-
tivos à costura de coligações. Em função
dessa diferença, o parlamentarismo teria mais
facilidade de criar maiorias duradouras a
partir de coligações multipartidárias e, as-
sim, maior capacidade de sobrevivência com
um número maior de partidos no Legislativo
do que o presidencialismo.54
José Antônio Cheibub, Adam Przeworski
e Sebastian Saiegh, usando dados referentes
a um período temporal bem mais longo
(1946-1999) do que o usado por Stepan e
Linz e abrangentes de todas as democracias
do mundo no período coberto, vêem o pro-
blema diferentemente.
Mesmo reconhecendo a vida mais curta
das democracias presidenciais, quando em
confronto com as parlamentares, seu estudo
isenta as coligações e o multipartidarismo
de culpa a esse respeito. Rejeitam serem
mais difíceis as coligações no presidencia-
lismo, o que levaria a impasses legislativos,
paralisia legislativa e, a seguir, recursos
extraconstitucionais para romper o impasse

52. Figueiredo e Limongi (2002) questionam a existência no Brasil de um bem definido contraste de orientação
entre as políticas presidenciais e as dos congressistas, sendo estas particularistas, voltadas ao benefício de
indivíduos, grupos, localidades e regiões, enquanto aquelas seriam mais universalistas, voltadas para os inte-
resses nacionais. Classificando a produção legislativa de acordo com três categorias – leis gerais, grupais e
locais, e pessoais –, concluem não ter esse contraste existido na República de 46, nem existir no Brasil pós-
Constituinte de 88. Contudo, a proporção de leis gerais é muito mais alta no atual período. Concluem:
“Deve acentuar-se a capacidade do sistema político hoje de produzir leis sociais gerais. A diferença na quan-
tidade de leis particularistas produzidas em cada período é outra indicação de que a centralização do proces-
so de decisões pode neutralizar os incentivos originados nos diferentes eleitorados e no sistema eleitoral. Os
congressistas podem ter incentivos para cultivar o voto pessoal, mas as demandas particularistas não se
incorporam no sistema político”.
53. STEPAN e SKACH, 1993:233-4.
54. LINZ e STEPAN, 1996:181.

55
Presidencialismo e parlamentarismo: são importantes as instituições?
político. Seus dados mostram ser pequena
a diferença na freqüência de coalizões en-
tre os dois sistemas e ser duvidosa a associa-
ção entre coalizões e eficácia legislativa,
medida pela proporção de projetos gover-
namentais aprovada no Legislativo. Mesmo
os governos minoritários, de um único par-
tido, estariam longe de fatalmente levar a
crises legislativas: 81,3% de projetos de go-
vernos minoritários são aprovados nos sis-
temas parlamentaristas e 65,2% nos
presidencialistas.
Em outro estudo, Cheibub rejeitou
empiricamente a hipótese da maior suscetibi-
lidade das democracias presidencialistas ao
impasse legislativo, que lhes causaria a queda.55
Pesquisa muito abrangente, tanto quan-
to ao período para o qual os dados foram
coligidos, como quanto ao tamanho da amos-
tra estudada – a totalidade dos sistemas po-
líticos existentes no período – foi empreen-
dida por Adam Przeworski, Michael E.
Alvarez, José Antônio Cheibub e Fernando
Limongi, com fundamentais conclusões so-
bre a diferença entre parlamentarismo e pre-
sidencialismo no tocante à durabilidade das
democracias. Dizem os autores:
A durabilidade das democracias pode não
depender simplesmente de condições econô-
micas, sociais ou culturais, porque suas mol-
duras institucionais podem diferir na capa-
cidade de processar conflitos, em particular
quando aquelas condições tornam-se tão
adversas que o desempenho da democracia
passa a ser visto como inadequado ... Parti-
cularmente importante é a distinção entre
sistemas presidenciais e parlamentares ...
Uma olhada nos padrões descritivos mostra
de imediato que Linz tinha razão com res-
55. CHEIBUB, 2002.
56
peito à durabilidade diferencial desses siste-
mas. No período em exame, dezesseis de-
mocracias (28% de 57 casos) pereceram sob
sistema parlamentar e vinte e três (54% de
42 casos) o fizeram sob um sistema presi-
dencial ... A expectativa de vida da demo-
cracia sob o presidencialismo é de aproxi-
madamente vinte e um anos, ao passo que
sob o parlamentarismo é de setenta e três.
Muito pertinentes são suas considerações
sobre o sistema partidário na explicação da
diferença notada de durabilidade entre os
sistemas:
Há boas razões para crer que o
funcionamento dessas instituições
depende não apenas de fatores eco-
nômicos e sociais, mas também da
relação entre as forças políticas. Em
particular, tem-se afirmado serem os
sistemas presidenciais sobremodo ins-
táveis quando seu sistema partidário
é altamente fracionado ... A ausência
de um partido majoritário ... tem for-
te impacto sobre a estabilidade das
democracias presidenciais, instáveis
quando nenhum partido controla
uma maioria de assentos na câmara
baixa. Já as perspectivas de sobrevi-
vência das democracias parlamenta-
res independem da existência de um
partido majoritário. Mas a história
não acaba aqui. As democracias pre-
sidenciais parecem muito vulneráveis
quando o maior partido legislativo
controla mais do que um terço, mas
menos do que a metade das cadeiras
... As democracias presidenciais têm
 muito menor probabilidade de sobre-
viver nessas condições de moderado
fracionamento ... os sistemas presi-
denciais são especialmente quebradi-
ços quando o número de partidos efe-
tivos na legislatura está entre três e
quatro.56
Como o leitor pode ver, a discussão so-
bre os sistemas de governo é atual, animada
e inconclusa, pois a estão enriquecendo es-
tudos teóricos e empíricos numerosos. Pes-
quisas comparativas têm permitido avaliar a
operação desses sistemas à luz de vários cri-
térios, sendo importante tomá-las em consi-
deração, nesta fase de consolidação demo-
crática, pela qual passam inúmeros países,
inclusive o nosso.57
A preocupação clássica tem enfocado,
entre outros, os problemas de estabilidade
política e capacidade de cada sistema de re-
gular os conflitos. Quanto à avaliação dos
sistemas em função do que o governo pro-
duz – as chamadas políticas públicas – nu-
merosos estudos têm sido feitos em período
mais recente. Terry Moe e Michael Caldwell,
em artigo antes mencionado, fazem consi-
derações teóricas e analisam o possível im-
pacto do sistema de governo nas políticas de
regulação. Os sistemas presidenciais, com a
separação de poderes, tendem a constituir
órgãos mais burocratizados, presos a normas
muito rígidas, que atuam geralmente com
custos elevados e reduzida eficácia. Já no par-
lamentarismo os órgãos encarregados de
políticas reguladoras se mostram menos bu-
rocráticos, têm atuação mais flexível e bara-
ta e são, em geral, mais eficazes.58
Cheibub dá notícia do crescente número
de pesquisas que estudam o impacto do sis-
tema de governo em outros aspectos, além
das chances de sobrevivência da democra-
cia, arrolando, entre eles, a política econô-
mica, o crescimento econômico, a adminis-
tração das clivagens sociais e econômicas, os
conflitos étnicos, a paz e a cooperação inter-
nacional e a “qualidade” da governação de-
mocrática. Em seu texto, esse autor também
investiga o impacto do sistema de governo
sobre o equilíbrio orçamentário do governo
central. Contudo, diversamente do tratamen-
to costumeiro, centrado nas relações entre o
governo e a legislatura, próprias de cada sis-
tema de governo e que, como vimos, se pos-
tulam ter maior potencial de conflito no siste-
ma presidencial do que no parlamentar,
Cheibub enfoca as relações entre o eleito-
rado e o governo. Segundo ele, as institui-
ções presidenciais geram incentivos para que
os governos mantenham controle sobre os

56. PRZEWORSKI, ALVAREZ, CHEIBUB e LIMONGI, 2000:128-36.

57. As pesquisas comparativas, baseadas em análise estatística de grande número de casos, em que certas carac-
terísticas cruciais são reduzidas a um índice relativamente simples, aplicado à massa de casos, precisam ser
complementadas por estudos intensivos que cotejem instâncias de valor crítico. O multipartidarismo, por
exemplo, pode ter feições muito diversas de país para país, que o índice usado para uma grande massa de
casos não tem condições de apreender. Como lembra Friedrich, não conta apenas o número de partidos,
mas também sua relação com o eleitorado. Eram multipartidárias a França da III República e a Alemanha da
República de Weimar, mas diferente o caráter de seus partidos, sobretudo no plano parlamentar. Diversa-
mente dos instáveis grupos do parlamento francês, afirma ele, os partidos alemães eram altamente organiza-
dos, tão claramente conectados com grupos na comunidade que seus líderes, quando unidos num gabinete,
não podiam comandar uma posição suficientemente representativa na medida em que eram considerados
apenas porta-vozes desses partidos (FRIEDRICH, 1951:370-4).
58. MOE e CALDWELL, 1994:171-95.

57
Presidencialismo e parlamentarismo: são importantes as instituições?

orçamentos, e dão capacidade aos presiden-

tes de controlar o processo legislativo e de
exercer o veto.59
Trata-se de linhas novas e promissoras
de pesquisa, certamente essenciais ao pro-
gresso da “engenharia constitucional”, que
cada vez mais se baseia não apenas na explo-
ração das virtualidades teóricas de cada sis-
tema, mas também na comprovação empírica
das hipóteses com que busca orientar-se.

59. CHEIBUB, 2006.

58
 Sugestões de leitura

BAGEHOT, W. The collected works of Walter Bagehot. v.5. Londres: The Economist, 1974.
__________. The English Constitution. Ithaca: Cornell University Press, 1966.
CASTRO SANTOS, M. H., MACHADO, E. M., ROCHA, P. E. O jogo orçamentário da União: relações Execu-
tivo-Legislativo na Terra do Pork-Barrel. In: DINIZ, E., AZEVEDO, S. (Orgs.). Reforma do Estado e demo-
cracia no Brasil. Brasília: Editora UnB/ENAP, 1997.
CHEIBUB, J. A. Minority government, deadlock situations, and the survival of presidential democracies.
Comparative Political Studies, v.35, n.3, p.284-312, 2002.
__________. Presidentialism, electoral identifiability, and budget balances in democratic systems. American Political
Science Review, v.100, n.3, p.353-368, 2006.
__________., PRZEWORSKI, A., SAIEGH, S. Governos de coalizão nas democracias presidencialistas e parla-
mentaristas. Dados, Rio de Janeiro, v.45, n.2, p.187-218, 2002.
FIGUEIREDO, A. C., LIMONGI, F. Decision-making structure, political parties, and government performance
in multiparty presidentialism. In: SEMINÁRIO INTERNACIONAL “REFORMA POLÍTICA: O BRASIL
EM PERSPECTIVA COMPARADA”. Rio de Janeiro: Iuperj / Centre for Brazilian Studies / Universidade de
Oxford, 2002. (Mimeo.)
__________. Processo orçamentário e comportamento legislativo: emendas individuais, apoio ao Executivo e
programas de governo. Dados, v.48, n.4, p.737-776, 2005.
FRIEDRICH, C. J. Constitutional government and democracy. Boston: Ginn and Company, 1950.
LAMOUNIER, B. (Org.). A opção parlamentarista. São Paulo: Idesp/Sumaré, 1991.
LINZ, J. Presidencialismo ou Parlamentarismo: faz alguma diferença? In: LAMOUNIER, B. (Org.). A opção
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__________., STEPAN, A. Problems of democratic transition and consolidation: Southern Europe, South Amé-
rica, and Post-Communist Europe. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1996.
MAINWARING, S., SHUGART, M. S. Presidentialism and democracy in Latin America. Cambridge: Cambridge
University Press, 1997.
MAYHEW, D. R. Divided we govern: party control, lawmaking, and investigations, 1946-1990. New Haven,
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MIRKINE-GUETZÉVITCH, Boris. Les Constitutions Européennes. Paris: Presses Universitaires de France, 1951.
MOE, T. M., CALDWELL, M. The institutional foundations of democratic government: a comparison of
presidential and parliamentary systems. Journal of Institutional and Theoretical Economics, n.150/1, p.171-
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PEREIRA, C., MUELLER, B. Comportamento estratégico em Presidencialismo de Coalizão: as relações entre
Executivo e Legislativo na elaboração do orçamento brasileiro. Dados, v.45, n.2, p.265-301, 2002.

59
Sugestões de leitura

POLSBY, N. Legislatures. In: GREENSTEIN, F. I., POLSBY, N. Handbook of political science. Mass.: Addison-
Wesley, v.V, p.257-319, 1975.
PRZEWORSKI, A. et al. Democracy and development: political institutions and well-being in the world, 1950-
1990. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2000.
SARTORI, G. Engenharia constitucional. Brasília: Ed. UnB, 1996.
SHUGART, M. S. Presidentialism, Parliamentarism, and the provision of collective goods in less-developed
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STEPAN, A., SKACH, C. Quadros metainstitucionais e consolidação democrática. In: LAMOUNIER, B.,
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brasileira. São Paulo: Idesp/Loyola, 1993. p.233-4.
STROM, K. Coalition building. In: LIPSET, S. M. The encyclopedia of democracy. Londres: Routledge, 1994.
p.255-8.
VERNEY, D. V. The analysis of political systems. Londres: Routledge and Kegan Paul, 1959.
WILSON, W. Congressional government. Boston: Houghton Mifflin, 1900.

60
 Capítulo 2
O Sistema de Governo no Brasil

ANTÔNIO OCTÁVIO CINTRA

1. O contexto da opção rural, submetida ao poder tradicional dos

presidencialista
A discussão sobre o sistema de governo
mais conveniente para o Brasil tem sido in-
tensa ao longo do período republicano, tal-
vez porque a opção presidencialista, feita sob
a égide do positivismo militar, quando da
derrubada da monarquia, jamais tenha sido
totalmente digerida por expressivas lideran-
ças de nosso mundo político e intelectual.
Pode-se especular se o Segundo Reina-
do, sem a proclamação da República, nos
teria levado a uma democracia parlamenta-
rista, como ocorreu com muitas monarquias
européias naquela época. Essa trajetória, em
direção à democracia parlamentarista, prova-
velmente teria esbarrado em sérios obstácu-
los. O Brasil de então ainda era uma socieda-
de com muito baixa participação política,
eleitorado minúsculo e imensa população
donos de terra. O sistema político imperial
era oligárquico, atrasado em relação aos sis-
temas europeus, que evoluíram para o go-
verno parlamentar ao longo do século XIX
e começo do século XX.
Havia nele, contudo, um esboço das ins-
tituições básicas de competição política e “con-
testação pública”, insuficiente, por certo, para
caracterizar um regime como democrático,
mas pelo menos voltado para a direção certa
de uma monarquia constitucional, parlamen-
tarista e democratizada.1 A República cortou
a possibilidade desse desfecho.
Já nos primeiros anos de nosso presiden-
cialismo, Sílvio Romero o criticava com vi-
gorosos argumentos. Para Romero, teria sido
melhor se houvéssemos trilhado a via parla-
mentarista, esboçada pelas instituições e prá-
ticas imperiais.2

1. Ao estudar a formação histórica das democracias contemporâneas, Robert Dahl distinguiu duas dimensões
ao longo das quais os regimes evoluem na direção democrática. Uma delas, o grau de “contestação pública”,
consiste na possibilidade de haver uma oposição, com liberdade de competir, por meios pacíficos, para
chegar ao governo. A outra dimensão é o grau de inclusão do sistema: que parcela do povo pode participar
das instituições de “contestação pública”? Dahl mapeia a evolução democrática ao longo dos dois eixos,
desde o ponto de partida das “hegemonias fechadas” até o eventual desfecho plenamente democrático
(poliárquico, em sua terminologia) (DAHL, 1971). Bolívar Lamounier adaptou esse esquema, englobando a
“contestação pública” na dimensão “fortalecimento do sistema representativo” e encarando o grau de inclu-
são mais vastamente como “desconcentração socioeconômica”. Nossas instituições imperiais caminhavam
na direção positiva ao longo do primeiro eixo, mas faltava-lhes muito a percorrer ao longo do outro
(LAMOUNIER, 1996).
2. Romero (1958) praticamente antecipou, na década final do século XIX, as principais objeções ao presiden-
cialismo suscitadas por vários autores ao longo do século XX.

61
O Sistema de Governo no Brasil

O próprio Rui Barbosa, tão influente 2. Parlamentarismo:

na redação da primeira Constituição re-
publicana, parece ter aceitado o sistema
presidencialista com relutância, por julgar o
parlamentarismo incompatível com o fede-
ralismo, necessário ao Brasil.
Anos mais tarde, Rui mudou de posição
sobre a matéria, mas já era tarde, pois o
presidencialismo a essa altura estava bem
enraizado.3
Bolívar Lamounier observa ter a prefe-
rência parlamentarista decaído rapidamente
ao se consolidar o regime republicano esta-
belecido em 1889. A principal razão para esse
declínio foi, segundo ele, a identificação en-
tre parlamentarismo e monarquia. A ques-
tão do parlamentarismo dificilmente pode-
ria medrar na Primeira República, dada a
preocupação então dominante com o forta-
lecimento da Presidência e do poder central.
tentativas de implantá-lo
No entanto, apesar desse empuxo
centralizador, nota Lamounier também a
presença de traços consociativos4 na organi-
zação política republicana, desde os
primórdios do regime: o federalismo, o
bicameralismo, o mandato presidencial de
quatro anos sem reeleição – destinado a es-
friar tentações continuístas –, aos quais se
acrescentaram, depois, a representação pro-
porcional (Código Eleitoral de 1932), o
multipartidarismo e as “grandes coalizões”.
Assim, apesar da adesão ao presidencialis-
mo, esses traços da República Velha teriam
permitido a sobrevivência da idéia parlamen-
tarista – um sistema de poder compartilha-
do5 – juntamente com o repúdio, por subs-
tancial parcela da elite política, ao populismo
varguista e ao presidencialismo plebiscitário.6

3. Sobre a posição de Rui Barbosa na questão presidencialismo-parlamentarismo, Lamounier (1999). Também

Brossard (1997).
4. O conceito de consociativo se aplica a sistemas políticos com diversidade de centros de poder. Neles, o
poder não é indiviso. Não se pode conquistá-lo por inteiro. Ao contrário, nos arranjos consociativos, as
minorias detêm poder de veto. O federalismo é um importante arranjo político consociativo, pois, num
sistema federal, o governo central tem competências, mas as unidades federadas conservam as suas, e é
preciso estabelecer regras de convívio e cooperação entre ambas as esferas. Os sistemas eleitorais proporcio-
nais, que permitem a representação das várias opções e preferências do eleitorado e facilitam o
multipartidarismo, são consociativos, em contraste com os sistemas majoritários, que dão a vitória à maioria
e deixam de fora a minoria. Em geral, havendo multipartidarismo, será necessário, para sustentação do
governo, coligar vários partidos. Na moderna Ciência Política, o conceito de sistema consociativo foi intro-
duzido e extensamente trabalhado por Arend Lijphart (LIJPHART, 1982).
5. Lamounier tem em mente, ao mencionar os fatores “consociativos” que favoreceriam a persistência da
proposta parlamentarista, não o sistema parlamentar britânico, de governo de gabinete, senão o parlamen-
tarismo dos países continentais da Europa, assentados em multipartidarismo e, em geral, no consociativismo.
Neles, a maioria parlamentar geralmente é uma coligação de partidos, que atende aos interesses mais impor-
tantes do país, não só os originados na estrutura de classe, mas também, entre outros, os de caráter étnico-
cultural, religioso e regional.
6. LAMOUNIER, 1991:43. Por presidencialismo plebiscitário se entende aquele em que o líder mantém a
ficção de uma ligação direta com o povo, sem intermediação de partidos e instituições. Opositor ferrenho
do presidencialismo plebiscitário e incansável propugnador da causa parlamentarista foi o deputado gaúcho
Raul Pilla, cujos pronunciamentos mais importantes estão compilados em Raul Pilla (Perfis Parlamentares,
16), Brasília: Câmara dos Deputados, 1991.

62
 O parlamentarismo teve uma chance
quando instituído pelo Ato Adicional,7 edi-
tado para resolver a crise política advinda
com a renúncia de Jânio Quadros à Presi-
dência e o subseqüente veto militar à posse
do vice-presidente João Goulart, em 1961.
O Ato Adicional representava, porém,
uma capitis diminutio para Goulart, eleito
dentro da regra do sistema presidencial, a
qual lhe daria, como presidente, os poderes
característicos do cargo nesse sistema. No
parlamentarismo, foram-lhe retiradas mui-
tas prerrogativas. Essa diminuição do poder
presidencial, negociada num contexto de
veto militar ao vice-presidente, colou um
estigma golpista ao parlamentarismo, do qual
se valem até hoje seus oponentes.
O parlamentarismo de 1961, nascido sob
maus auspícios e numa situação de crise,
operou mal, sabotado pelo presidente e pe-
los próprios ministros, não tendo sido difí-
cil convencer a população a rejeitá-lo, pela
opinião majoritária a favor da volta dos po-
deres do presidente, expressa em plebiscito
realizado, por antecipação, em janeiro de
1963.8
O Ato Adicional de 1961 instituía um
parlamentarismo puro, com presidente elei-
to pelo parlamento, mas com uma fase de
transição. Só depois de findo o mandato de
Goulart os presidentes passariam a eleger-se
indiretamente, pelo Congresso Nacional.
Incumbir-lhes-ia nomear o primeiro-minis-
tro – chamado presidente do Conselho de
Ministros – e, por indicação deste, os res-
tantes ministros de Estado. A exoneração dos
ministros dependeria, no entanto, da retira-
da de confiança pela Câmara e não de deci-
são presidencial. Para ter validade, os atos
do presidente requereriam a referenda do
presidente do Conselho e dos ministros com-
petentes. A iniciativa dos projetos de lei do
governo era do presidente do Conselho, não
do presidente da República. Não se previam
decretos-lei ou medidas provisórias. Uma
seqüência de moções de desconfiança auto-
rizaria o presidente a dissolver a Câmara dos
Deputados e a convocar novas eleições.

7. Emenda Constitucional n. 4 à Constituição de 1946, de 2.9.1961.

8. Segundo observa Alberto Carlos Almeida, a “questão pública mais relevante durante o período parlamenta-
rista foi o sistema de governo. Todos os atores políticos se comportaram tendo em vista a antecipação, ou
não, do referendo que iria abolir o parlamentarismo (...) A posição política das principais lideranças com
relação ao parlamentarismo foi determinada por suas ambições políticas, por seus cálculos de poder. O
presidente Goulart desejava a readoção do presidencialismo simplesmente porque queria governar com
plenos poderes, isto é, não queria dividir as atribuições de Poder Executivo com primeiros-ministros e gabi-
netes parlamentaristas. Por seu turno, o movimento trabalhista, o CGT e os sindicatos de uma maneira geral,
acompanhados pela esquerda radical, lutaram pela abolição do parlamentarismo porque consideravam que
apenas o sistema presidencial de governo asseguraria a implementação das reformas de base. Na realidade,
o sistema de governo poderia funcionar ou como um obstáculo às reformas, ou como um meio para obtê-
las. Já os candidatos à eleição presidencial de 1965 (...) não estavam particularmente preocupados em faci-
litar ou dificultar a realização de reformas de base (...) Um outro apoio importante ao presidencialismo foi
dado pelos militares (...) Os militares preferiam o presidencialismo ao parlamentarismo também por causa
de questões de poder: o sistema parlamentar de governo abria caminho para a diminuição do poder militar
por meio da criação do Ministério da Defesa. Todos os militares (...) sentiam-se ameaçados pelo parlamen-
tarismo” (ALMEIDA, 1998:168-9). Sobre a experiência parlamentarista, veja-se também Skidmore (1982).
A oposição militar ao sistema parlamentarista de que fala Almeida é observada também em outros países,
pelo temor de se perder a unidade de comando (comunicação pessoal de Marcelo Lacombe).

63
O Sistema de Governo no Brasil
Com o regime autoritário instalado em
1964, afastou-se qualquer perspectiva de re-
considerar o modelo parlamentarista para o
país, pois o pensamento militar rejeitava a
idéia de compartilhar poderes com um parla-
mento, menos ainda numa situação definida
pelos líderes militares como de “guerra revo-
lucionária”. A classe política a custo era tole-
rada, pois o estilo parlamentar de agir, com
negociações e arrastadas deliberações, era
considerado politiquice. Um regime centrado
no parlamento e nos políticos era a antítese
do que os novos governantes defendiam.
A redemocratização, porém, deu novo
alento aos parlamentaristas, que se anima-
ram com a convocação da Assembléia Nacio-
nal Constituinte. A comissão constituída para
elaborar o anteprojeto da nova Carta foi pre-
sidida por Afonso Arinos de Mello Franco,
parlamentarista de peso.9
No seio da Comissão Arinos – informa-
nos Lamounier, que dela participou – con-
frontaram-se defensores de posições diferen-
tes sobre o sistema de governo, que ele as-
sim agrupa: os presidencialistas puros, os
parlamentaristas mitigados,10 os adeptos do
parlamentarismo dual, no molde francês,
“contanto que o mecanismo de escolha do
primeiro-ministro e sua esfera de atuação
fossem mais claramente parlamentaristas do
que o previsto na Constituição francesa”,11
e os parlamentaristas puros.
Na versão final do anteprojeto, prevale-
ceu a idéia do parlamentarismo dual.12 O
9. LAMOUNIER, 1991:45-6.
10. Defensores da presença de um ministro-coordenador ou de um gabinete com forte influência presidencial
(modelo finlandês), mas sem um primeiro-ministro dependente da confiança parlamentar.
11. LAMOUNIER, 1991:46-7.
12. Anteprojeto Constitucional, Brasília: Câmara dos Deputados, 1987.
13. LAMOUNIER, 1991:47.
64
presidente da República seria eleito direta-
mente, por maioria absoluta, para mandato
de seis anos. Caber-lhe-ia indicar o presidente
do Conselho de Ministros, “após consulta
às correntes político-partidárias que com-
põem a maioria do Congresso Nacional”. O
presidente da República poderia exonerar
por iniciativa própria o presidente do Con-
selho (art. 233), que também poderia cair
por moção de censura ou recusa de confian-
ça votada pela maioria absoluta da Câmara
dos Deputados.
Nesse ponto – o poder do presidente da
República de exonerar o primeiro-ministro
–, o anteprojeto da Comissão se afastava do
semipresidencialismo francês, no qual, ape-
sar de a indicação do primeiro-ministro ca-
ber ao presidente, apenas a Assembléia Na-
cional pode derrubá-lo. Ou seja, na propos-
ta Arinos, teríamos o gabinete duplamente
responsável, perante a Câmara, mas também
perante o presidente da República. Não se
contemplavam decretos-lei ou medidas pro-
visórias no processo legislativo.
A escolha de um sistema parlamenta-
rista (mesmo mantendo a figura de um
presidente eleito diretamente e com amplos
poderes, até mesmo o de exonerar motu
proprio o primeiro-ministro) teria sido “uma
das razões por que o presidente Sarney
engavetou o relatório da Comissão, em vez
de mandá-lo oficialmente, como subsídio
para futuros debates, ao Congresso Consti-
tuinte”.13
 A opção final da Assembléia Nacional
Constituinte foi pelo sistema presidencialista.14
Os constituintes, porém, aparentemente in-
seguros quanto a essa decisão, atenuaram-
na com a estipulação de que haveria um ple-
biscito, cinco anos depois de promulgada a
Carta, no qual o eleitorado deveria opinar
sobre o sistema de governo – presidencial
ou parlamentar – e sua forma – república ou
monarquia constitucional.
Para o plebiscito, os congressistas defen-
sores do sistema parlamentar cuidaram de
elaborar detalhada proposta de sua estrutu-
ra, que orientasse a escolha do eleitorado e
expressasse um compromisso público quan-
to ao que seria implantado, caso o veredicto
popular fosse a favor do parlamentarismo.
O modelo proposto seria, na verdade,
semipresidencial. O presidente seria esco-
lhido em eleição popular direta. Competir-
lhe-ia, privativamente, “indicar, nomear e
exonerar o primeiro-ministro e, por indi-
cação deste, os Ministros de Estado” e, tam-
bém, “dissolver a Câmara dos Deputados
e convocar eleições extraordinárias” quan-
do não se lograsse a aprovação de indica-
dos a primeiro-ministro ou do Programa
de Governo de primeiro-ministro cuja
investidura tivesse sido aprovada pela mai-
oria parlamentar. A sobrevivência do pri-
meiro-ministro no cargo dependeria da con-
fiança da Câmara. A moção de censura, por
sua vez, em linha com a do parlamentarismo
alemão, da “moção de censura construtiva”,
deveria “conter a simultânea indicação do
14. Nesse desfecho, o próprio presidente Sarney teve decisivo papel. Com popularidade em queda, após o fracasso
dos planos de estabilização, e temeroso de ter o mandato encurtado para quatro anos – ademais, esvaziado de
poderes, com a adoção do parlamentarismo, cuja escolha parecia certa numa dada fase dos trabalhos constitu-
intes –, empenhou-se vivamente, com sucesso, na fixação do mandato presidencial em cinco anos e na manu-
tenção do presidencialismo como sistema de governo.
nome para primeiro-ministro e do seu Pro-
grama de Governo”.
A decisão dos constituintes de levar a
opção entre sistemas de governo a plebisci-
to foi altamente questionável, pois essa con-
sulta serve quando o assunto a ser votado é
redutível a quesitos simples, para responder
com o “sim” ou “não”, nunca para assuntos
extremamente complexos, sobre cujas opções
divirjam, e muito, os próprios especialistas,
como é o caso de sistema de governo. Os
delegados não quiseram usar de sua delega-
ção e se omitiram de decidir, devolvendo a
responsabilidade ao mandante. O plebisci-
to, realizado em setembro de 1993, deu a vi-
tória ao presidencialismo, por ampla margem.
3. Resistências
Por que a recusa ao parlamentarismo?
São fortes os preconceitos relativos a esse
sistema, que levam à sua previsível rejei-
ção. Se, no plano da elite, logra o parla-
mentarismo razoável apoio, seja em sua for-
ma mais pura, seja, crescentemente, sob a
forma dos modelos híbridos (os vários tipos
de semipresidencialismo), esse apoio não se
repete na opinião pública.
Acredita-se que a tarefa de desenvolver
o país, modernizá-lo, romper os bloqueios a
seu progresso, requeira concentração de po-
der num líder carismático, ungido pelo man-
dato popular para mudar o sistema. Não se
vê, no parlamentarismo, liderança forte. Pa-
rece um sistema de poder muito diluído, um
65
O Sistema de Governo no Brasil
governo de deputados que fazem e desfazem
governos a seu bel-prazer, descurando da
governação. Os parlamentares representa-
riam, em geral, interesses circunscritos, pa-
roquiais, em contraposição aos presidentes,
supostamente mais sensíveis aos interesses
modernos, do país como um todo, pelo fato
mesmo de se elegerem, em contraposição
aos deputados e senadores, na circunscri-
ção nacional.
Junte-se a tais percepções o desprestígio
do Poder Legislativo perante a opinião pú-
blica, problema, aliás, de ordem mundial
nas democracias contemporâneas. O gover-
no parlamentarista nos prenderia, portan-
to, de acordo com essas percepções, ao atra-
so, aos poderes oligárquicos regionais e à
inoperância institucional.
São percepções enganosas e, no seu con-
junto, deixam transparecer exigências
conflitantes sobre nosso sistema de governo
presidencial. Um presidente portador de uma
missão revolucionária, demiurgo, esbarraria
no sistema político cheio de pontos de blo-
queio à tomada de decisões e, sobretudo, à
implementação delas. O presidente brasilei-
ro tem de compor uma base de sustentação
num congresso pluripartidário, sem uma
agremiação majoritária suficiente, sequer,
para garantir a aprovação de leis ordinárias.
As decisões exigentes de quórum especial
podem dar, a cada parceiro da coalizão, mes-
mo às pequenas agremiações, poder de bar-
ganha incomensurável em votações
conflituosas. Ademais, o Legislativo é
bicameral, com o Senado equiparado à Câ-
mara em suas competências e significando
mais uma instância legislativa a superar na
aprovação de um projeto. Há um federalis-
15. LAMOUNIER, 1996:24.
66
mo real, do qual podem valer-se os oligarcas
regionais nos estados menos desenvolvidos.
Ademais, a organização do Judiciário é alta-
mente descentralizada e o Ministério Públi-
co tem ampla autonomia.
Essa realidade traduziria um ideal de
democracia muito mais “como bloqueio ao
poder da maioria” do que como a idéia
oposta, cujo cerne é “a legitimação eleito-
ral de uma maioria que assuma plenamente
a responsabilidade pela formulação e
implementação de programas de governo”.15
Como consegue mover-se o presidencia-
lismo brasileiro, nesse contexto cheio de
obstáculos a uma ação unificada, e lograr um
mínimo de eficácia?
4. Com que ficamos:
o presidencialismo brasileiro
Até uns dois ou três decênios atrás, o sis-
tema presidencial era pouco estudado, exceto
em sua matriz norte-americana. Nesse caso,
estudava-se não como um sistema de gover-
no a contrapor ao parlamentarismo, dentro
de uma análise comparativa, como hoje se
tornou habitual, mas sim como objeto de
análise política de per si. Como, nos Esta-
dos Unidos, o sistema presidencial era bas-
tante institucionalizado, estável, e existia há
longo tempo, era natural encarar outros sis-
temas presidenciais, inclusive o brasileiro –
instáveis, suscetíveis de recaídas ditatoriais
–, antes como anomalias ou desvios do pa-
drão lá estabelecido, do que como modelos
sustentáveis. O bipartidarismo e o sistema
eleitoral majoritário, de maiorias relativas,
aqui ausentes, eram praticamente encarados
quase como se fossem requisitos do bom
funcionamento do sistema. Sem eles, nenhu-
ma esperança.
Essa perspectiva começou a mudar em
anos mais recentes. O sistema presidencial,
em suas variações, começou a ser objeto de
investigação sistemática. Um esforço pionei-
ro, nessa nova vertente, foi empreendido por
Sérgio Abranches, em texto escrito algum
tempo antes da promulgação da Constitui-
ção de 1988. Nele, identificava o presiden-
cialismo, o federalismo, o bicameralismo, o
multipartidarismo e a representação propor-
cional como “as bases de nossa tradição re-
publicana”. Essa conjugação de institutos,
sedimentada ao longo de decênios, expres-
saria “necessidades e contradições, de natu-
reza social, econômica, política e cultural,
que identificam histórica e estruturalmente
o processo de nossa formação social”. Mas,
apontava Abranches, esses vários elementos
nem sempre coexistiam pacificamente.
Para ele, o conflito entre o Executivo e o
Legislativo “tem sido elemento historicamen-
te crítico para a estabilidade democrática no
Brasil, em grande medida por causa dos efei-
tos da fragmentação na composição das for-
ças políticas representadas no Congresso e
da agenda inflacionada de problemas e de-
mandas imposta ao Executivo”.16
Em seu argumento, indicava esse autor a
singularidade brasileira de combinar
proporcionalidade, multipartidarismo e “pre-
sidencialismo imperial”, além de organizar o
Executivo com base em grandes coalizões. O
“presidencialismo de coalizão”, como o de-
nominou, costurava as coalizões ao longo de
dois eixos, o partidário e o regional-estadual.
16. ABRANCHES, 1988:8.
17. ABRANCHES, 1988:22-3.
18. ABRANCHES, 1988:26.
Na República de 46, o Brasil teria tido
treze ministérios diferentes, to-
mando-se por critério alterações na
composição do gabinete que promo-
veram mudança na ocupação de mi-
nistérios pelos diferentes partidos (...)
em nenhum caso, o governo susten-
tou-se em coalizões mínimas (...) o
cálculo dominante requeria coalizões
ampliadas, seja por razões de susten-
tação partidário-parlamentar, seja por
razões de apoio regional.17
Tanto a incorporação da pluralidade de
centros de poder no âmago do Executivo,
mediante um “alto fracionamento governa-
mental” entre vários parceiros, quanto a
tentativa de escapar dessa incorporação, por
meio de “uma grande coalizão concentra-
da”, eram facas de dois gumes. O alto
fracionamento dava ao presidente graus de
liberdade para “manobras internas”, pela
exploração dos choques entre os parceiros,
mas também o tornava prisioneiro de com-
promissos múltiplos, partidários e regionais,
pois sua autoridade podia “ser contrastada
por lideranças dos outros partidos e por li-
deranças regionais, sobretudo dos governa-
dores”.18
Já a coalizão concentrada – possível quan-
do o tamanho do partido presidencial lhe
permitia associar-se com número menor de
outros parceiros – dava, sim, maior autono-
mia ao presidente em relação aos parceiros
menores da aliança, mas ele precisava “man-
ter mais estreita sintonia com seu próprio
67
O Sistema de Governo no Brasil

partido”. Sendo este heterogêneo, a auto- Na verdade, ele antecipa o que sobre esse
ridade presidencial continuaria confronta- regime se escreveu a partir dos primeiros
da com lideranças regionais e facções in- anos da década dos 90 no século passado.22
ternas do partido. E o risco maior, atalhava Suas hipóteses e a própria idéia de “presi-
Abranches, “adviria de um rompimento do dencialismo de coalizão”, atualmente incor-
partido com o presidente, deixando-o ape- porada ao discurso tanto da imprensa quan-
nas com o bloco de partidos minoritários da to do próprio meio político nacional, têm
aliança”.19 sido tema de trabalhos posteriores sobre o
Em suma, o “presidencialismo de coali- funcionamento de nosso sistema de gover-
zão” seria, na visão de Sérgio Abranches, um
sistema instável, de alto risco, sempre na
dependência de seu desempenho corrente e
de sua disposição “de respeitar estritamente
os pontos ideológicos ou programáticos con-
siderados inegociáveis, nem sempre explíci-
ta e coerentemente fixados na fase de for-
mação da coalizão”.20 Em alguns dos cenários
de crise a que o sistema seria, figurariam
tentativas presidenciais de enfrentar o Con-
gresso e “afirmar a autoridade numa atitude
bonapartista ou cesarista altamente prejudi-
cial à normalidade democrática”.21

5. Como funciona o
presidencialismo brasileiro
Abranches identifica, pois, a especificidade
do regime presidencial entre nós, desvendan-
do o conjunto de fatores que o condicionam,
mas lhe vê a operação habitual e os cursos
futuros que pode tomar como problemáticos.
Fernando Henrique Cardoso transmite a faixa
presidencial a Luiz Inácio Lula da Silva (01/01/2003).
no, dentro do marco estabelecido pela Cons-
tituição de 1988. Esse marco, ainda não
completamente gizado quando ele escreveu
seu texto pioneiro, inclui algumas novas

19. ABRANCHES, 1988:26.

20. ABRANCHES, 1988:27.
21. Em textos mais recentes, Abranches continua vendo o “presidencialismo de coalizão” como arranjo precá-
rio. Falando da crise fiscal estrutural do Estado brasileiro, por exemplo, conclui: “A política de coalizões no
Brasil, nesse contexto, induz ao clientelismo e à patronagem. A coalizão é uma necessidade intrínseca de
nosso sistema sócio-político, caracterizado por um grau de fragmentação partidária que tem se mostrado
irredutível por regras eleitorais ou legislação repressiva para criação de partidos ou formação de alianças
eleitorais” (ABRANCHES, 2005:44).
22. A visão contemporânea foi precedida, contudo, pelo que escreveram autores tão antigos quanto Bagehot e
Sílvio Romero, no século XIX, e Lowenstein, nos anos 40 do século XX. Ver o capítulo “Presidencialismo e
parlamentarismo: são importantes as instituições?”, neste livro.

68
características que, para os estudos mais re-
centes, neutralizam as tendências à instabili-
dade que Abranches temia serem inerentes ao
sistema.
Um aspecto cuja avaliação mudou, em
período mais recente, é o da combinação do
presidencialismo com o multipartidarismo. Os
estudiosos que sucederam Abranches procu-
raram mostrar ser possível, ao presidencialis-
mo, sustentar-se em coalizões multipartidárias,
corriqueiras em boa parte dos sistemas parla-
mentares. Para eles, o presidencialismo de
múltiplos partidos não predispõe necessaria-
mente a crises, desde que satisfeitas algumas
condições facilitadoras da cooperação entre o
Executivo e o Legislativo.
Um dos primeiros autores a explorar sis-
tematicamente as idéias lançadas por
Abranches foi Octávio Amorim Neto. Verifi-
cou ele, por exemplo, terem todos os nossos
ministérios, entre 1985 e 2002, políticos de
mais de um partido em sua composição, re-
sultado de uma coalizão multipartidária.
Se nos regimes parlamentaristas europeus
se tecem as coalizões segundo a regra da
proporcionalidade, dando-se a cada partido
uma fatia do ministério aproximadamente
proporcional a seu peso na base parlamentar,
no caso brasileiro a partilha dos postos minis-
teriais nem sempre segue esse norma, por te-
rem os presidentes a faculdade constitucional
de nomear livremente seus ministros. Entre-
tanto, no conjunto, a correspondência en-
tre o peso parlamentar dos partidos e sua
representação ministerial traria solidez
legislativa ao gabinete. Quanto maior essa
correspondência, tanto maior seria a dis-
ciplina dos partidos integrantes do gabi-
nete no apoio às votações de interesse do
Executivo. A medida estatística dessa cor-
respondência é o índice de coalescência,
tanto maior quanto mais justa a propor-
cionalidade da distribuição de pastas mi-
nisteriais entre os partidos de apoio ao
governo. 23
Os dados de Amorim Neto indicam que
o governo de Fernando Henrique Cardoso
teria estado muito mais próximo de um go-
verno de coalizão de estilo europeu do que
os de Fernando Collor e Itamar Franco.24
Ou seja, o presidencialismo de coalizão não
constitui um modelo estático, mas sim
uma situação variável, conforme, sobre-
tudo, para esse autor, o grau de coales-
cência atingido.
Estudos mais recentes, do próprio
Amorim Neto (veja-se seu capítulo neste
livro) e de outros autores, já incorporam
os dados do governo Lula.25 Amorim Neto
observa, em seu capítulo, terem os minis-
térios organizados, desde o governo Sarney
até o de Lula, sido arranjos multipartidários
com maior ou menor grau de fragmen-
tação e heterogeneidade ideológica. Mas

23. O índice de coalescência é obtido mediante a fórmula seguinte: Índice de coalescência = 1-1/2 ∑ |∑i-Mi|,
na qual Mi= % de ministérios recebidos pelo partido i; ∑i= % de cadeiras ocupadas pelo partido i na
coalizão de governo.
24. AMORIM NETO, 2000.
25. Os dados mais recentes, referentes ao governo Lula, mostram que, se inicialmente, apesar da alta proporção
de petistas à frente de ministérios (18 ministérios em 30), a taxa de coalescência era de 0,64, já no segundo
semestre de 2005 descera para 0,51. A pontuação inicial é paradoxalmente alta, mas tal fato resulta de ter
Lula reunido uma coalizão com vários pequenos partidos. Ao receberem eles ministérios, sobe a
proporcionalidade conjunta, não obstante a desproporção introduzida pela alta quota ministerial do PT.
Veja-se o capítulo de Amorim Neto neste livro.

69
O Sistema de Governo no Brasil

o de Lula é o que mais ampliou o número de
partidos, chegando a nove. Quanto à hetero-
geneidade ideológica, apenas o segundo e o
terceiro de Collor dela escaparam, por se
concentrarem mais à direita. Contudo, no
caso do governo Lula, como acentua Fabia-
no Santos, essa heterogeneidade aumentou
bastante.26
Esse último autor observa, com base nos
resultados de Amorim Neto, que, no caso
brasileiro, quase todos os “gabinetes” coman-
dam uma maioria nominal na Câmara. Mas,
indaga-se ele, que ocorre com a disciplina
partidária? Nas diversas coalizões analisa-
das por Amorim Neto, a disciplina partidá-
ria foi função principalmente do grau de
coalescência do ministério, mas influem, tam-
bém, o momento do tempo quanto ao de-
senrolar do mandato presidencial e, depen-
dendo do partido, a sua distância ideológica
em relação ao Executivo. O resultado final
indica que uma maior proporcionalidade
entre o peso dos partidos no ministério e sua
contribuição em cadeiras para a coalizão go-
vernamental no Legislativo tem efeitos po-
sitivos sobre a disciplina dos partidos
governantes, mas a disciplina decresce du-
rante o mandato presidencial.
A coalescência maior ou menor do mi-
nistério e os demais fatores acima arrolados
são um dos elementos na operação do presi-
dencialismo brasileiro, mas outros fatores
também estão presentes. Santos analisa os
novos instrumentos disponíveis na Nova
República, ausentes na de 46, que dão ao
Executivo o chamado “poder de agenda”, e
que, juntamente com o grau de coalescência
ministerial, trazem capacidade governativa ao
arranjo político presidencialista entre nós.27
Em suma, o presidente e os líderes possuem
prerrogativas que induzem a cooperação.
Uma delas é o poder presidencial de edi-
tar as medidas provisórias. Santos discute as
conseqüências dessa prerrogativa sobre o pa-
drão de relação entre o Executivo e o
Legislativo. Se os presidentes optam pelo go-
verno de coalizão, sendo os postos princi-
pais distribuídos proporcionalmente entre os
partidos de apoio, tentarão, ao editar as MPs,
observar o interesse da maioria governativa
e tentarão governar por meios ordinários. É
o caso de Cardoso, com gabinetes
coalescentes e ideologicamente menos hete-
rogêneos, que permitiram que os textos das
MPs, nas diversas reedições, sofressem alte-
rações negociadas, mas não o de Collor, cujo
ministério não era inclusivo e que abusou
de MPs originais.28
No governo Collor, o Congresso acenou,
num certo ponto, com a possibilidade de uma

26. “O padrão atual sofre alteração significativa, pois o tom do posicionamento dos partidos deixa de ser ideo-
lógico, tornando-se mais propriamente governo (com partidos de esquerda e direita) e independentes (PMDB
e PPB) versus oposição. Aqui, já podemos observar uma mudança significativa na operação do presidencia-
lismo de coalizão” (SANTOS, 2006:.234).
27. Esses instrumentos são examinados no capítulo “A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da
Ciência Política”, deste livro.
28. Conforme a análise de Amorim e Tafner (2002). Nessa interpretação, as MPs protegem os membros da
coalizão da repercussão de medidas impopulares. Com a reedição, os líderes partidários não assumiam
diretamente a responsabilidade pública pela aprovação das MPs, embora participassem das modificações no
texto (FIGUEIREDO, 2000). Santos discute se tal prática seria uma abdicação do Legislativo. No governo
de Cardoso, sobretudo, resultou de ações concertadas entre o governo e a maioria de apoio, e não de
abdicação (SANTOS, 2006:229).

70
lei disciplinadora do uso das MPs pelo Exe-
cutivo, de que resultou o arrefecimento de
seu uso.29 No segundo mandato de Cardo-
so, aprovou-se Emenda Constitucional que
impõe nova disciplina ao uso do instrumen-
to, ao limitar-lhe a reedição a uma só vez.30
A não deliberação sobre a MP, decorridos
quarenta e cinco dias de sua publicação, leva-
a ao regime de urgência, sob o qual ficam
“sobrestadas, até que se ultime a votação,
todas as demais deliberações legislativas da
Casa em que estiver tramitando”. É o cha-
mado “trancamento de pauta”.31 Como mos-
tra Santos, em vez de diminuir o uso das MPs,
passou-se a editar mais, e maior número de-
las passou a ser rejeitado.
Para ele, retirou-se, então, o manto pro-
tetor das reedições e tal fato, conjugado com
a obrigatoriedade da manifestação do plená-
rio sobre esses decretos-lei, trazem à tona a
possibilidade de conflito aberto e público.32
A nova característica que a coalizão go-
vernamental exibe no governo Lula, dada sua
baixa coerência ideológica, substituindo-se
as votações pautadas pela divisão ideológica
pelas que opõem maioria governista – que
une esquerda e direita – versus oposição,
denota, segundo entende, uma mudança sig-
nificativa na operação do presidencialismo
de coalizão.33 E essa mudança tem custo alto.
Para ele, boa parte das dificuldades pelas
quais tem passado o governo decorre do ma-
nejo de uma coalizão com parceiros muito
distantes em termos de inserção social, tra-
jetória política e visão de mundo.
Não fugindo da parte propositiva, San-
tos considera que o governo deveria organi-
zar-se com mais homogeneidade e negociar
aprovação de agenda com os partidos de opo-
sição nas comissões do Congresso. Nessas
condições, sustenta que o ganho em termos
de transparência das negociações e coorde-
nação intragovernamental superaria, certa-
mente, os custos em termos de conflitos
intrabase no Legislativo e de disputas por
espaço de poder no Executivo.
Em suma, nem todos os arranjos de nos-
so presidencialismo de coalizão são funcio-
nais e aceitáveis. As coalizões contribuem
para o processo governativo; todavia, consi-
dera ele, devem buscar-se outras opções,
como alternativa a ministérios tão amplos,
na linha do que ocorre nos Estados Unidos,
com os chamados governos divididos, e em
muitos regimes parlamentares europeus, em
que se dão governos de minoria. Em outras
palavras, o presidencialismo de coalizão não
é, para ele, a única opção num sistema como
o brasileiro, e pode ser mesmo muito custo-
sa politicamente.
Também Fernando Limongi dedica re-
cente estudo ao “presidencialismo de coa-
lizão”. Por que, indaga-se ele, os que vêem
nosso sistema como inviável ignoram a

29. O assunto foi tratado por Power (1998).

30. Emenda Constitucional nº 32/2001.
31. Constituição Federal, art. 62, § 6º.
32. SANTOS, 2006:229. Sérgio Abranches, em texto recente, julga que “o trancamento de pauta 45 dias após o
recebimento da MP pelo Congresso contribuiu significativamente para o aumento da paralisia legislativa”.
Abranches vê nessa conseqüência da sistemática sobre as MPs implantada em 2001 – o trancamento de pauta
– um instrumento de que se vale o Executivo para evitar a aprovação de iniciativas do Legislativo que não lhe
interessam. Para ele, recurso usado “nos momentos de fraqueza presidencial decorrentes de problemas na
gestão de sua coalizão parlamentar” (ABRANCHES, 2007:15).
33. SANTOS, 2006:234.

71
O Sistema de Governo no Brasil
opção de os presidentes poderem contar com
uma coalizão no Congresso? Não há, nesse
caso, para Limongi, que pensar diferente-
mente do que ocorre no parlamentarismo.
Para ele, o presidencialismo de coalizão se-
ria a maneira de superar os obstáculos que
autores, como Abranches e Linz, identificam
no sistema presidencial, por pressuporem
que a separação de poderes significa confli-
to entre eles. Nessa visão, as relações entre
o Poder Executivo e o Legislativo são pensa-
das a partir de uma perspectiva vertical, como
se tivessem vontades divergentes e, em últi-
ma instância, inconciliáveis.34
Para Limongi, essas análises assumem se-
rem nossos partidos incapazes de sustentar
coalizões legislativas. Vêem o presidencia-
lismo como infenso a partidos fortes, e a fra-
queza dos partidos que nele atuam seria agra-
vada, no Brasil, pela legislação eleitoral e pela
heterogeneidade social. Torna-se, então, di-
fícil vê-los como capazes de organizar e
estruturar o apoio político ao presidente.
Ao contrário, sustenta Limongi, a inves-
tigação empírica tem mostrado que os pre-
sidentes formam coalizões para governar,
sendo a lógica de formação de governos no
presidencialismo e no parlamentarismo, no
fundo, a mesma.
Limongi toca num ponto crítico: não se
podem encarar os dois poderes como se fos-
sem duas entidades programadaos para se
oporem uma à outra. Os legisladores per-
tencem a partidos e têm interesses
conflitantes. Os governistas se beneficiam do
sucesso do Executivo, os outros querem seu
fracasso. Portanto, insiste ele, não são, nos-
so sistema e o parlamentarista, diferentes
34. LIMONGI, 2006:241.
35. RENNÓ, 2006:260.
72
nesse aspecto. Mesmo com todos os pode-
res que a Constituição lhe confere, para pre-
dominar no processo legislativo e ser bem
sucedido, o chefe do Executivo precisa do
apoio de uma maioria. As MPs, por exem-
plo, só se tornam leis se aprovadas pelo ple-
nário. E o governo governa porque conta
com apoio da maioria. Caso sua vontade
prevalecesse contra a da maioria, aí, sim,
teríamos ditadura disfarçada. Limongi arre-
mata sua exposição relembrando que os da-
dos relativos ao sucesso e à dominância do
governo reforçam sua tese da grande proxi-
midade entre a forma de operar do presi-
dencialismo brasileiro e a dos governos par-
lamentaristas.
O ensaio de Lúcio R. Rennó, no mesmo
livro em que constam os textos de Fabiano
Santos e Fernando Limongi aqui discutidos,
procede tanto a uma útil classificação das
opiniões divergentes, na recente produção
acadêmica sobre como opera nosso presiden-
cialismo, quanto à apresentação do enfoque
que ele próprio e colegas vêm desenvolven-
do sobre a matéria.
Ao contrário da maioria dos que tratam
do nosso sistema de governo, que tende a
deixar o tema em segundo plano, Rennó
suscita de modo explícito o problema
normativo que nosso arcabouço político
enfrenta, ou seja, as “limitações, entraves e
possíveis implicações negativas que o dese-
nho institucional presente possa ter para a
democracia no Brasil”.35
Não ignorando os argumentos dos que
vêem positivamente o sistema atual, entre
eles Limongi e, ainda que mais crítico, San-
tos, Rennó agrupa as visões negativas em três
conjuntos, de modo similar ao que faz Vicente
Palermo.36 No primeiro, estão as análises mais
pessimistas, as dos que descrêem da capaci-
dade governativa do sistema. Esse grupo jul-
ga que os incentivos institucionais simples-
mente levam à paralisia decisória ou ao
alto custo da negociação entre Executivo e
Legislativo, negociação essa que se dá de
forma individualizada entre deputados e
presidente.37
O segundo grupo, igualmente discutido
no capítulo mencionado, é o dos que, como
Carlos Pereira e Bernardo Mueller, vêem o
sistema movido à base da troca de recursos
(cargos, emendas orçamentárias), em vez de
apenas pela discussão programática entre os
partidos. Contudo, ao mesmo tempo, reco-
nhecem o papel de relevo na obtenção das
decisões parlamentares de interesse do Exe-
cutivo exercido pelas lideranças partidárias.
Como assinala Rennó, ambas as perspec-
tivas centram-se na construção de maiorias
no Legislativo e os mecanismos de que se
vale o Executivo para lograr a cooperação
dos deputados. A terceira visão crítica, que
ele próprio e alguns colegas têm desenvolvi-
do, tem o foco mais na natureza da relação
entre o Executivo e o Legislativo. É relação
de delegação, ou de ação unilateral?38 Esse
ângulo de encarar o assunto, repisemos, leva
a não ignorar o problema da qualidade de
nossa democracia.
Nessa terceira visão, o presidencialismo
de coalizão não funciona uniformemente ao
longo das distintas administrações e, mesmo,
36. PALERMO, 2000. A contribuição de Palermo é analisada no capítulo “A Câmara dos Deputados na Nova
República: a visão da Ciência Política”, neste volume.
37. Alguns dos principais autores que esposam essa visão, tais como Barry Ames e Scott Mainwaring, são tam-
bém discutidos no capítulo “A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política”, neste
volume.
38. PEREIRA, POWER, RENNÓ, 2005.
ao longo das fases de uma mesma adminis-
tração. Do ponto de vista teórico, postula
que o desenho institucional não condiciona
de forma fixa o comportamento dos atores,
pois gera incentivos contraditórios “que
ampliam em demasia a margem de manobra
de governantes e dão muito espaço para que
a capacidade individual dos governantes te-
nha papel central no gerenciamento da base
de apoio no Congresso e na formação de
maiorias”.
Ou o Executivo passa ao largo dos inte-
resses do Legislativo, ou age em comunhão
de interesses com ele. Quando esta última
situação ocorre, o Legislativo pode delegar
ao Executivo a iniciativa das propostas, e a
delegação se faz pela maior facilidade do
Executivo em coordenar a ação coletiva.
Nesse ponto, Rennó discute a contribui-
ção, já mencionada, de Amorim Neto e
Tafner à análise das MPs. Para esses autores,
elas não vão necessariamente de encontro aos
interesses dos parlamentares. A maioria go-
vernista pode dar-lhes apoio condicional,
quando o seu conteúdo programático pareça
satisfazer-lhe as preferências. O Legislativo
fica atento às reações da sociedade e da
economia à MP. Sendo negativas, pode
questioná-la. Segundo os autores, porém, tal
mecânica teria operado bem apenas no go-
verno de Fernando Henrique Cardoso, não
nos períodos anteriores, nos quais “o siste-
ma não funcionava de acordo com a pre-
missa de que o Legislativo exercia controles
claros sobre o Executivo e que este último
73
O Sistema de Governo no Brasil
conseguia construir maiorias consistentes e
cooperativas”.39
Para Rennó, o presidencialismo de coa-
lizão não é, portanto, um resultado claro do
arcabouço institucional brasileiro, uma so-
lução estável para os dilemas do presidencia-
lismo com multipartidarismo e sistema polí-
tico consociativo, como o nosso, mas sim um
momento, possivelmente de exceção, duran-
te uma administração “que soube recompen-
sar seus aliados e lhes dar voz no processo
de formulação legislativa”.40
Ao final de sua análise, em que trata das
controvérsias sobre o tema “reforma políti-
ca” – as posições sobre a qual em muito de-
pendem de como se avalia nosso sistema de
governo – observa ele: “O sistema atual não
é uma unanimidade entre os especialistas que
o avaliam. Essa ausência de consenso é sinal
claro de que há, pelo menos, alguns proble-
mas com o seu funcionamento e que, por-
tanto, ajustes de curso poderiam ser consi-
derados”.41
6. A visão de um ex-presidente
da República
O recentemente publicado depoimento
do ex-presidente Fernando Henrique Car-
doso sobre seu período presidencial nos pro-
vê de cruciais informações e interpretações
sobre o funcionamento de nosso sistema de
governo. Não se trata somente de uma aná-
lise acadêmica, ainda que em vários momen-
tos o ex-presidente faça considerações de
39. RENNÓ, 2006:260.
40. Para Rennó, nos períodos de Sarney, Collor e Itamar Franco, “não se pode falar de uma relação Executivo-
Legislativo nos moldes em que ela se dá na administração de Fernando Henrique Cardoso” (RENNÓ,
2006:267).
41. RENNÓ, 2006:270.
42. CARDOSO, 2006:75.
74
ordem teórica. O livro é, também, a análise
de um protagonista privilegiado dos even-
tos descritos.
Que visão do sistema de governo brasi-
leiro depreendemos do livro? A descrição do
ex-presidente é, como não poderia deixar de
ser, muito matizada, não se prestando a
enquadramento simples em nenhum dos
campos que, no momento, disputam a inter-
pretação da política nacional. Por exemplo,
a sua visão de nossos partidos políticos:
“Nada mais equivocado”, diz ele, “do que
subestimar o papel político do Congresso e
dos partidos. Os chavões sobre estes osci-
lam. Ora os consideram incoerentes, sem
ideologias, meras máquinas eleitorais. Ora
confundem legendas com partidos e vêem,
nas votações do Congresso coerência parti-
dária, quando na maior parte das vezes tra-
ta-se apenas de apoio ao governo ou oposi-
ção a ele. Pior ainda, muitas vezes, nos dois
casos, os parlamentares agem por motivos
que nada têm a ver com as ideologias pro-
clamadas nos programas partidários. Na
verdade há um pouco de tudo isso em cada
um dos partidos – coerência, apoio em troca
de vantagens de todo o tipo, visões ideológi-
cas –, dependendo das regiões e da força dos
chefes políticos, bem como do momento, da
formação dos dirigentes partidários e de suas
trajetórias de vida....”. 42
De qualquer maneira, rejeita ele o orde-
namento unidimensional das agremiações,
pois, sobretudo no contexto da Assembléia
Nacional Constituinte, mas também se
projetando muito além dela, inclusive sobre
seus dois mandatos, divisões de múltipla na-
tureza recortam os partidos e geram alian-
ças que lhes extrapolam os limites.43
A esse quadro, o ex-presidente acrescen-
ta a avaliação do papel das lideranças parti-
dárias. São elas capazes de assegurar bases
estáveis para as negociações e sustentação
política do governo? Também aqui a visão é
nuançada, mas tende a encarar como redu-
zido o poder dos líderes.44 Ademais, a atitu-
de dos partidos coligados na base governista
varia ao longo do tempo, de acordo, entre
outras coisas, com o momento do ciclo elei-
toral ou com a popularidade do presidente,
sem falar do tipo de política em questão e
como ela afeta os interesses. Em geral, nesse
ponto específico, o retrato não é otimista.45
O ex-presidente encara o “presiden-
cialismo de coalizão” com bastante ambi-
valência. Ressalta o que ele representa de
solução política, dada a fragmentação parti-
dária, mas denuncia os obstáculos que ante-
põe a uma política transformadora, de que
o presidente pode julgar-se legitimamente
incumbido, dado o caráter plebiscitário da
eleição presidencial.
O quanto a operação do sistema depende
de como o presidente exerce sua liderança,
de sua popularidade, persistência, propósito,
clareza de objetivos, capacidade negociado-
ra, perpassa todo o texto, nesse sentido re-
forçando sobretudo a percepção de ser o
processo político, nesse sistema, “mais indivi-
dualmente dirigido do que institucionalmente
constrito”.46
Uma indagação latente no texto diz res-
peito a quanto, em nosso sistema, é próprio
do regime democrático, e quanto, na verda-
de, caracteriza um mau funcionamento da
democracia.
7. O presidencialismo estadual
e municipal
Para concluir este capítulo, faremos um
breve exame da questão “sistema de go-
verno” nos estados e municípios. Em nossa

43. “Os constituintes não se dividiam apenas quanto a questões conjunturais ou de tramitação. Suas opiniões
discrepavam nas questões econômicas, nas questões sociais em geral e no alcance da ação do Estado. E os
alinhamentos se davam em cada questão específica, não necessariamente a partir de uma visão do mundo,
de uma ideologia” (CARDOSO, 2006:111). Ver, a esse respeito, o capítulo “A Câmara dos Deputados na
Nova República: a visão da Ciência Política”, deste livro.
44. “Por fim, na dura realidade de nossos partidos, viu-se que o comando sobre as bancadas, não apenas o dos
presidentes como o de muitos líderes, é tênue (...) Os próprios líderes partidários tornam-se cada vez mais
partes de uma cadeia de transmissão das demandas individuais dos parlamentares ao Executivo do que
guias políticos de seus liderados. Muitas análises incorrem em simplificações ao tomar as legendas por
partidos e considerá-los em bloco, ‘de esquerda’ ou ‘de direita’ ou até como ‘governistas’ e ‘oposicionistas’:
como qualificar em bloco, se os ‘partidos’ são fragmentados?” (CARDOSO, 2006:241, 243).
45. “ Como os partidos não se sentem obrigados a respaldar programaticamente as ações do Executivo, o jogo
de interesses prepondera. Os ‘aliados’ (com a possível exceção da maior parte do partido do presidente e de
setores de algum outro partido mais afinado com os propósitos do governo) tudo o que desejam é aumen-
tar a pressão sobre o Executivo para ampliar os respectivos espaços políticos e obter vantagens. Isso os leva
a transigir com a oposição que, por outros motivos, quer dificultar a vida do governo, além de, obviamente,
não compartilhar de seus objetivos. No processo legislativo, um dos resultados dessa situação é que nor-
malmente os projetos que mais contam para a ação administrativa ou de política transformadora vão parar
na mão de relatores ou presidentes de comissões que se opõem às diretrizes do governo. Essa prática torna
o processo legislativo uma maratona com barreiras” (CARDOSO, 2006:445).
46. RENNÓ, 2006:269.

75
O Sistema de Governo no Brasil
organização constitucional, o modelo pre-
sidencialista, adotado no nível federal, tam-
bém rege os governos dos estados e dos
municípios, mas com algumas diferenças for-
mais com relação ao governo federal.
Essas unidades da Federação não têm
legislativo bicameral. Os governadores e pre-
feitos não dispõem, com poucas exceções,
de competência similar à dos presidentes para
editar medidas provisórias. Os estados cujas
constituições admitem o poder de decreto
com força de lei, representado pelas medi-
das provisórias – MPs, são o Acre, Santa
Catarina, Piauí e Tocantins, mas a amplitu-
de para editá-las varia entre eles. No Piauí,
por exemplo, permitem-se apenas “em caso
de calamidade pública”. Em Santa Catarina
não se admitem reedições.47
A constitucionalidade de MPs estaduais
e municipais chegou a ser contestada em uma
Ação Direta de Inconstitucionalidade de
1990. Ao decidir sobre ela, em 5 de setem-
bro de 2002, o Supremo Tribunal Federal
reconheceu a constitucionalidade de estados
e municípios as editarem, desde que suas
constituições contenham essa autorização e
sejam as medidas provisórias posteriormen-
te convertidas em lei pelas respectivas assem-
bléias ou câmaras.
Estudos recentes têm procurado detec-
tar como se configuram as relações entre os
Poderes Executivo e Legislativo nos estados,
buscando resposta para as mesmas indaga-
ções feitas sobre essas relações no plano fe-
deral. Alguns dos trabalhos pioneiros so-
47. Um competente balanço dos “sistemas de governo” estaduais é apresentado em André Ricardo Pereira, “Sob
a ótica da delegação: governadores e assembléias no Brasil pós-1989”, em SANTOS, 2001:247-87. Não
temos informação de estudos sobre a organização dos poderes em nível municipal.
48. Ver a referência na nota anterior.
76
bre o assunto foram reunidos em coletânea
organizada por Fabiano Santos.48
Como as eleições dos governadores e
prefeitos, de um lado, e a dos deputados es-
taduais e vereadores, de outro, são indepen-
dentes, como é próprio do sistema presiden-
cial, os desafios de harmonização dos dois
poderes em princípio também se apresenta-
riam nos níveis mais baixos da organização
política.
Contudo, no que diz respeito aos esta-
dos, Fernando Abrucio formula a hipótese
de haver um ultrapresidencialismo, um pre-
domínio incontrastável dos governadores
sobre as assembléias legislativas, de grau muito
maior do que tem sido apontado existir nas
relações entre presidente e Congresso.
Segundo ele, os governadores conse-
guem neutralizar a prática fiscalizadora das
assembléias legislativas e, sobretudo, dos
órgãos fiscalizadores – Tribunal de Contas
e Ministério Público – que, em vez de
fiscalizadores dos atos do governador, tor-
nam-se seus aliados.
Para que vingue o ultrapresidencialismo,
o governador precisa de ampla e sólida maio-
ria na Assembléia Legislativa, tarefa facili-
tada pela fraqueza das organizações parti-
dárias estaduais, predispostas à cooptação.
Tal predisposição advém, em boa parte, da
dependência financeira dos redutos eleito-
rais dos deputados com relação ao erário
estadual. Estar em bons termos com os
governantes é o mínimo que a prudência lhes
recomenda. Constrói-se, pois, a maioria
situacionista, mediante distribuição de recur-
sos aos redutos eleitorais ou de cargos do
Executivo a cada parlamentar.
Se os governos estaduais não obtiverem
a sustentação parlamentar, podem os gover-
nadores ir diretamente às bases locais em
busca de aliados ou até desbancar os deputa-
dos renitentes em seus próprios distritos elei-
torais, fazendo obras e projetos sem a
intermediação do parlamentar.
Em suma, para Abrucio, o Executivo es-
tadual seria a instituição com força, recur-
sos e coerência interna para organizar, sozi-
nho, a agenda da política estadual.
Além do controle da política estadual,
Abrucio vê os governadores como também
capazes de exercer desmesurada influência
na política nacional, pois deles também de-
penderiam eleitoralmente os próprios par-
lamentares federais. No “presidencialismo de
coalizão”, anteriormente descrito, é vital aos
presidentes dar gasalho aos pleitos e indica-
ções dos governadores para a ocupação de
cargos federais.49
Em texto posterior, Abrucio, com Car-
valho Teixeira e Ferreira Costa, retoma al-
gumas dessas teses ao examinar as relações
entre os poderes no Estado de São Paulo.50
Mostram eles como o governador Mário
Covas, tendo iniciado o governo com uma
base parlamentar de apenas 24 deputados,
conseguiu aumentá-la para 60. Os dados
coligidos mostram terem predominado, nes-
sa base, deputados com redutos eleitorais no
interior do estado e cuja carreira não tem o
próprio Legislativo estadual como meta úl-
49. David Samuels mostra a importância dos candidatos a governador na eleição dos deputados federais do
Estado, muito maior do que a dos candidatos a presidente (SAMUELS, 2000).
50. ABRUCIO, TEIXEIRA e COSTA, 2001.
51. SANTOS, 2001.
tima. São parlamentares mais voltados para
cargos executivos (prefeituras, secretarias de
Estado). Para eles, a reeleição não é o objeti-
vo dominante. Em suma, deputados com esse
perfil não seriam propensos a investir no
fortalecimento institucional e político da
Assembléia, donde resultar, na conclusão dos
autores, um Legislativo estadual politicamen-
te subordinado ao Executivo.
Outros estudos contidos na coletânea
organizada por Fabiano Santos deparam
realidades diferentes das descritas por
Abrucio. Os dados do ensaio do próprio
Fabiano Santos, sobre o Rio de Janeiro,
por exemplo, não confirmam a visão do
“ultrapresidencialismo estadual”.51
Ao analisar o comportamento da Assem-
bléia em relação aos vetos do governador,
nota Santos conseguir a legislatura a apro-
vação de uma agenda própria, a despeito das
preferências do chefe do Executivo. Foram
muitos os vetos totais do governador derru-
bados: 25% em 1995 e 50% em 1998. Con-
clui Fabiano Santos denotarem, tanto a re-
jeição de vetos quando a própria produção
legislativa da Assembléia do Rio de Janeiro,
um Legislativo não subordinado ao Executi-
vo. Os deputados do Rio de Janeiro apre-
sentam elevada produção que visa dar aos
eleitores satisfação de seu trabalho no
Legislativo, materializado em projetos que
distribuem benefícios visíveis e de baixo cus-
to a seus redutos eleitorais.
As relações entre Executivo e Legislativo
no plano das unidades federativas são cam-
po novo para a Ciência Política no Brasil,
77
O Sistema de Governo no Brasil
cujo desbravamento mal começou. Os es-
tudos pioneiros mostram haver, na realida-
de estadual, variedade de situações e
determinantes específicos.
Um fator importante a examinar é a pe-
culiar configuração dos sistemas de parti-
dos nos estados e municípios, pois não re-
plicam o existente no nível federal. Ora se
encontram situações de fragmentação par-
tidária, com ou sem dominância de uma
agremiação sobre as demais, algumas con-
figurações sendo mais propícias à competi-
ção interpartidária do que outras, ora se dão
situações de polarização bipartidária. Em es-
tados e municípios menos desenvolvidos,
podem se dar também dominações
oligárquicas, com sólido controle do poder
por um cacique político e seu partido, per-
petuando a situação descrita há algumas dé-
cadas pelos estudos de poder local.
Outro traço importante do sistema par-
tidário é variarem muito as agremiações par-
tidárias nacionais em seu rebatimento esta-
dual e municipal. Um partido nacional, como
o PFL, não é o mesmo em Santa Catarina e
na Bahia, em Pernambuco ou em Minas Ge-
rais. Certas coligações podem ser vistas como
naturais num contexto estadual ou munici-
pal, em função da problemática local, mas
parecerem esdrúxulas em âmbito nacional.
Esses fatores devem ser levados em conside-
ração quando da análise da operação do go-
verno e das relações entre o Executivo e o
Legislativo nos três planos.
Outro fator que os estudos deixam en-
trever, mas sem ainda explorar, é o perfil
eleitoral dos parlamentares. O sistema elei-
toral brasileiro permite a eleição de deputa-
dos com diferentes padrões espaciais de vo-
52 AMES, 2001.
78
tação. Segundo a lei, dentro do estado, o
deputado pode ser votado em todas as re-
giões e municípios. Na prática, porém, dão-
se perfis diversos. Barry Ames elaborou uma
taxonomia desses perfis, combinando duas
dimensões: se o deputado é majoritário num
município, ou ao contrário comparte-lhe os
votos com outros deputados, e se a sua vota-
ção se concentra em municípios contíguos
ou é espalhada. Como na primeira dimen-
são temos duas categorias – o deputado é
dominante, ou não, em municípios-chave
para sua votação – e na segunda, também,
duas – o deputado tem votação concentrada
ou espalhada –, da combinação delas resul-
tam quatro perfis:
a) deputado com votação espalhada e com-
partilhada com outros em municípios-
chave,
b) com votação espalhada, mas majoritário
em municípios-chave,
c) com votação concentrada em alguns
municípios contíguos, compartidos com
outros deputados, ou, finalmente,
d) com votação concentrada e majoritário
nos municípios.52
Podemos representar numa tabela 2 x 2
os quatro perfis, preechendo as celas com as
porcentagens, sobre o total de deputados da
Legislatura começada em 1999, dos eleitos
em cada modalidade de perfil (dados da elei-
ção de 98).
Alguns dos perfis de votação provavel-
mente fazem os deputados mais dependen-
tes do Executivo estadual do que outros. Si-
milarmente, alguns devem dar-lhes maior
certeza do que outros sobre qual é o seu elei-
torado, a quem devem prestar contas e cujos
TABELA 1. A votação dos deputados federais: padrão geográfico. Eleição de 1998.

pleitos precisam atender, e portanto devem

influenciar-lhes diferentemente o comporta-
mento parlamentar no que respeita ao apoio
ou não à agenda legislativa do governador
do Estado.53

53 CARVALHO, 2003. No capítulo “A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política”,
neste livro, discutimos a contribuição desse autor.

79
 Sugestões de leitura

ABRANCHES, S. Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados, v.31, n.1, p. 5-38, 1988.
__________. Os dilemas da governabilidade no Brasil: reforma política ou reforma do Estado?. Cadernos Adenauer
n.2. Reforma Política: agora vai?. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftung, 2005.
__________. O processo legislativo: tendência ao impasse. Risco Político, n.1. Rio de Janeiro: Sócio-Dinâmica
Aplicada, 2007.
ABRUCIO, F., TEIXEIRA, M. A. C., COSTA, V. M. F. O papel institucional da AL paulista: 1995 a 1998. In:
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AVRITZER, Leonardo, ANASTASIA, Fátima (Orgs.). Reforma Política no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG,
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CARDOSO, F. H. , A Arte da Política. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006.
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__________. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. São Paulo: Ed. FGV/Fapesp, 1999.
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80
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(Org.). O Poder Legislativo..., 2001. p. 163-87.
_________. (Org.). O Poder Legislativo nos estados: diversidade e convergência. Rio de Janeiro: Editora FGV,
2001.
__________. Governos de Coalizão no Sistema Presidencial: o caso do Brasil sob a Égide da Constituição de
1988. In: AVRITZER, Leonardo, ANASTASIA, Fátima (Orgs.). Reforma Política..., 2006.
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TAVARES, J. G. (Org.). O sistema partidário na consolidação da democracia brasileira. Brasília: Instituto Teotônio
Vilela, 2003.

81
 Capítulo 3
Judiciário: entre a Justiça e a Política
Política
ROGÉRIO BASTOS ARANTES
Apresentar uma instituição ou dimensões
relativamente autônomas do sistema políti-
co não é tarefa fácil, especialmente diante
das diversas alternativas que se abrem a pro-
postas desse tipo. Uma tendência comum em
situações como essa tem sido recorrer à his-
tória, na expectativa de que a descrição de
uma sucessão de fatos ou etapas torne inteli-
gíveis a natureza e as especificidades do ob-
jeto que se quer analisar. Embora a história
seja uma maneira útil e segura de apresentar
determinadas instituições políticas, outros
pontos de vista fornecidos pela Ciência Polí-
tica podem oferecer contribuição mais sig-
nificativa a essa descrição, tais como aqueles
voltados para a análise de padrões de orga-
nização interna dessas instituições (análise
organizacional), ou aqueles que recorrem à
comparação de diferentes países, de sistemas
políticos ou de fatores socioculturais e eco-
nômicos (método comparativo), ou ainda
aqueles que se concentram na descrição for-
mal das leis e estatutos jurídicos que defi-
nem o funcionamento da instituição, suas
relações com as demais e seu impacto sobre
o comportamento dos atores (método
institucional).
Ao tentar descrever a natureza e as
especificidades do Judiciário como institui-
ção judicial e política, tentaremos uma com-
binação dessas diferentes abordagens, pro-
porcionando uma visão abrangente sobre a
organização. Lançando mão da história, do
método comparativo e da descrição jurídico-
formal do Judiciário, esperamos construir
uma apresentação que demonstre a importân-
cia dessa instituição no âmbito do sistema
político e que incentive o leitor a buscar ou-
tras e novas respostas a questões aqui men-
cionadas e não completamente resolvidas.
Este capítulo está estruturado em três se-
ções: na primeira, tratamos da construção
institucional do Judiciário moderno a partir
de duas grandes tradições (a norte-americana
e a francesa); na segunda seção, analisa-
mos a expansão das funções judiciais e po-
líticas do Judiciário no século XX (e as va-
riações em torno daquelas duas grandes
tradições), dedicando ao judiciário brasi-
leiro atenção especial; a terceira e última
seção levanta hipóteses sobre o futuro do
Judiciário como órgão de justiça e como
poder político.
1. Judiciário moderno:
órgão de justiça ou poder político?
As grandes transformações pelas quais
passou o mundo ocidental nos séculos XVIII
e XIX tiveram forte impacto sobre as fun-
ções da Justiça e sobre a organização do Ju-
diciário. Ainda durante o Antigo Regime
(séculos XV-XVIII), as monarquias absolu-
tistas européias já haviam promovido uma
83
Judiciário: entre a Justiça e a Política
significativa centralização e racionalização da
administração estatal, incluindo aí os cargos
e funções da magistratura antes dispersos e
privatizados pela nobreza.1 Do ponto de vis-
ta econômico, o desenvolvimento das rela-
ções comerciais e de produção e a gradual
implantação do capitalismo também levaram
à valorização da Justiça como meio de ga-
rantia das relações entre agentes econômi-
cos, conduzindo a magistratura a uma
profissionalização crescente e o Direito à
condição de principal instrumento de racio-
nalização da vida social e econômica.
A derrubada dos regimes absolutistas e a
fundação dos chamados Estados liberais na
Europa e nos Estados Unidos marcaram uma
profunda transformação no papel da Justi-
ça, a começar pelo reconhecimento de sua
autonomia como função estatal e, em alguns
países, até mesmo como poder de Estado.
Essa distinção entre função estatal e poder
político remonta a duas experiências
paradigmáticas de (re)fundação do Judiciá-
rio no processo de criação dos Estados libe-
rais: a norte-americana de 1787 e a francesa
de 1789.
Embora os processos que levaram à ela-
boração do texto constitucional americano
de 1787 e à Revolução Francesa iniciada em
1789 tenham sido influenciados pelo pen-
samento político liberal que corria o mun-
do à época, o fato é que eles deram origem
a dois modelos constitucionais bastante dis-
tintos e, por decorrência, o Judiciário emer-
giu dessas duas experiências com papéis sig-
nificativamente diferentes. Como as revolu-
ções americana e francesa influenciaram o
curso histórico de outros tantos países, é
1. Uma brilhante análise desse processo de centralização e racionalização administrativa sob o Antigo Regime,
e a conseqüente perda de poder e legitimidade da aristocracia, foi feita por Aléxis de Tocqueville. Ver
Tocqueville, A. O Antigo Regime e a Revolução. Brasília: Editora UNB, 1997 (4a ed.).
2. Montesquieu. Do Espírito das Leis. São Paulo: Abril Cultural, 1973. p.156.
84
possível tomar França e Estados Unidos como
dois modelos principais de definição do Ju-
diciário moderno, que inspiraram a forma-
ção dos demais Estados liberal-democráticos
nos séculos XIX e XX: a experiência fran-
cesa, mais republicana do que liberal, mo-
dernizou a função de justiça comum do Ju-
diciário mas não lhe conferiu poder políti-
co; a americana, mais liberal do que repu-
blicana, não só atribuiu à magistratura a
importante função de prestação de justiça nos
conflitos entre particulares, como elevou o
Judiciário à condição de poder político.
Sob a influência de grandes autores como
Locke (1632-1704) e Montesquieu (1689-
1755), a fórmula da separação de poderes
difundiu-se no final do século XVIII como
necessária à limitação do poder político do
Estado e à defesa das liberdades individuais.
Consagrada por Montesquieu com base em
suas observações sobre o sistema político
inglês, a distinção de funções e poderes en-
tre Executivo, Legislativo e Judiciário pas-
sou a ser considerada indispensável à consti-
tuição de uma ordem política liberal e ao
ideal de um Estado limitado, atendendo à
máxima de que, “pela disposição das coisas,
o poder freie o poder”.2 Embora com pesos
diferentes, França e Estados Unidos orienta-
ram-se por esse princípio e promoveram, cada
um a seu modo, a separação de poderes.
Segundo o artigo 16 da Declaração dos
Direitos do Homem e do Cidadão da Assem-
bléia Nacional Francesa (1789), “toda socie-
dade na qual a garantia dos direitos não for
assegurada, nem a separação de poderes
determinada, não tem Constituição”. An-
tes da França, em 1787, os Estados Unidos
já haviam utilizado o mesmo princípio para
formatar aquele que seria o texto consti-
tucional mais importante da tradição libe-
ral, contando inicialmente com apenas sete
artigos estruturados exatamente em torno da
fórmula da tripartição dos poderes.3
A primeira e mais importante diferença
entre França e Estados Unidos é que, no pri-
meiro caso, a plataforma liberal foi utilizada
no combate à monarquia absolutista vigente
no país havia tempos, resultando daí a pro-
posta de esvaziamento do Poder Executivo e
de fortalecimento do corpo legislativo, prin-
cipal representante da soberania popular. No
caso americano, a experiência da primeira
década de independência revelou que gover-
nos populares não estavam imunes ao arbí-
trio, e outras possibilidades de tirania – não
só aquela promovida por um monarca abso-
luto – deveriam ser prevenidas. James
Madison, em um dos famosos “artigos
federalistas” (escritos para tentar convencer
os cidadãos de Nova York a votar favoravel-
mente à promulgação do novo texto consti-
tucional), deixou bem claro o motivo da ri-
gorosa adoção do princípio da separação de
poderes: “o acúmulo de todos os poderes
legislativo, executivo e judiciário nas mes-
mas mãos, seja de uma pessoa, de algumas
ou de muitas, seja hereditário, autodesignado
ou eletivo, pode ser justamente considerado
a própria definição de tirania”.4 Note-se,
portanto, que os formuladores da Constitui-
ção americana divisaram a possibilidade da
tirania para além do governo autoritário de
um só, chegando a temer sua ocorrência tam-
bém sob o governo eletivo de muitos, ou seja,
sob o governo democrático da maioria. Por
essa razão, e contrariamente ao que fizeram
os franceses, os americanos não afirmaram a
supremacia do parlamento e, reconhecendo
que o corpo legislativo não poderia ficar
imune a controles, trataram de imaginar for-
mas de limitar o seu poder político.5
As diferentes aplicações práticas da tese
de Montesquieu resultaram em definições
bastante distintas para o Judiciário, no qua-
dro geral da separação de poderes. Na Fran-
ça, a idéia de supremacia do Legislativo, bem
como a profunda desconfiança dos revolucio-
nários em relação à magistratura do Antigo
Regime, não poderiam ter levado a uma va-
lorização do Judiciário como poder de Esta-
do. Nos Estados Unidos, a preocupação com
o direito à propriedade frente à voracidade
legislativa de governos populares acabou

3. A Constituição elaborada pela Convenção da Filadélfia em 1787 (à qual dez novos artigos foram acrescidos
na primeira sessão do Congresso em 1791) continha apenas sete artigos: o primeiro dispunha sobre o
Legislativo, o segundo sobre o Executivo e o terceiro sobre o Judiciário; o quarto tratava de assuntos fede-
rativos e do relacionamento entre os estados; o quinto tratava de procedimentos para votação de emendas à
Constituição e os dois últimos estabeleciam regras de transição para o novo modelo constitucional e sua
ratificação pelos estados.
4. Madison, James, Hamilton, Alexander e Jay, John. Os artigos federalistas, 1787-1788. Rio de Janeiro: Nova
Fronteira, 1993. p.331-2.
5. Esse receio teve base real na experiência de caos econômico e social que atingiu os estados americanos
independentes, após 1776. O ponto máximo ocorreu precisamente quando os Legislativos locais passaram
a decretar perdão de dívidas de agricultores falidos, muitas vezes anulando decisões judiciais favoráveis aos
credores. A generalização de práticas arbitrárias por parte dos legisladores levou os constituintes de 1787 ao
reconhecimento de que submeter o poder político ao povo não era suficiente, e que medidas adicionais de
contenção do órgão representativo dessa soberania popular seriam necessárias. Para uma análise do contex-
to histórico e dos motivos principais que levaram à formulação do texto constitucional americano, ver a
apresentação de Isaac Kramnick a Os artigos federalistas, op. cit., p.1-86.

85
Judiciário: entre a Justiça e a Política
elevando o Judiciário à condição de poder
político, capaz de se colocar entre o gover-
no e o cidadão, na defesa dos direitos indivi-
duais deste último (principalmente o direito
à propriedade).
A condição de poder político do Judiciá-
rio nos tempos modernos decorre de sua
capacidade de controlar os atos normativos
dos demais poderes, especialmente as leis
produzidas pelo parlamento. Essa função,
conhecida como judicial review ou controle
de constitucionalidade das leis, coloca o Ju-
diciário em pé de igualdade com os demais
poderes, exatamente naquela dimensão mais
importante do sistema político: o processo
decisório de estabelecimento de normas (leis
e atos executivos) capazes de impor compor-
tamentos. Nos países em que o Judiciário ou
um tribunal especial pode ser acionado para
verificar o respeito das leis e dos atos
normativos à Constituição, pode-se dizer que
existe um terceiro poder político de Estado,
ao lado do Executivo e do Legislativo. Nos
países em que essa função inexiste, o Judiciá-
rio assemelha-se a um órgão público ordiná-
rio, responsável pela importante tarefa de
prestar justiça nos conflitos particulares, mas
incapaz de desempenhar papel político no
processo decisório normativo. É nesse senti-
do que Estados Unidos e França constituem
exemplos paradigmáticos de delegação e de
não delegação, respectivamente, desse papel
político à magistratura.
Na França, o processo revolucionário
iniciado em 1789 desdobrou-se em três tex-
tos constitucionais, promulgados em 1791,
1793 e 1795. A despeito de refletirem o
maior ou menor grau de radicalização das
diversas fases da revolução, em nenhum de-
les o Judiciário recebeu a missão de contro-
6. Hobsbawm, Eric J. A Era das Revoluções. 1789-1848. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 9.ed., 1996. p.87.
86
lar os atos dos demais poderes e apenas teve
valorizado seu papel de prestador da justiça
comum, civil e criminal. A primeira Consti-
tuição, de 1791, fez menção às três funções
de governo – executivo, legislativo e judiciá-
rio – mas manteve o regime monárquico. No
Capítulo V, do Judiciário, o artigo 1o afir-
mava que a função judiciária não poderia ser
exercida nem pelo Legislativo nem pelo Exe-
cutivo, mas no artigo 3o deixava absoluta-
mente claro que os tribunais não tinham o
direito de suspender a execução das leis. Es-
ses dois dispositivos foram recolocados no
texto de 1795 (artigos 202 e 203, respecti-
vamente), que marcou a retomada burguesa
do curso revolucionário. Entretanto, das três
constituições, a que mais se afastou da idéia
liberal de separação e equilíbrio de poderes
foi aquela elaborada pelos radicais jacobinos
(1793), considerada pelo historiador inglês
Hobsbawm “a primeira constituição genui-
namente democrática proclamada por um
Estado moderno”.6 Pois se assim se deu, cabe
destacar que a primeira constituição demo-
crática moderna não reservou papel político
ao Judiciário. Ao lado do sufrágio universal
e de outras medidas igualitárias, o texto de
1793 estabeleceu a supremacia do parlamen-
to como órgão da soberania popular e, com
base na idéia rousseauniana da vontade ge-
ral, fixou a supremacia da lei: segundo o ar-
tigo 4 da declaração de direitos que prece-
dia o texto constitucional, “a lei é expressão
livre e solene da vontade geral” e só ela po-
deria punir, proteger e estabelecer o que era
justo e útil à sociedade. Ou seja, nenhuma
outra instituição social ou política poderia
colocar-se entre o Estado e a Nação, entre o
corpo legislativo e a soberania popular, en-
tre a vontade geral e o indivíduo. Não havia
espaço, portanto, para que o Judiciário fun-
cionasse como poder político intermediário
e órgão controlador dos demais poderes. É
verdade que vários artigos da constituição
de 1793 foram dedicados às funções da jus-
tiça civil e criminal (artigos 85 a 100), mas
nenhum deles autorizava o Judiciário fran-
cês a desempenhar outro papel que não o de
prestação da justiça nos conflitos entre par-
ticulares. Cabe registrar ainda que mesmo
os textos mais liberais e menos democráti-
cos de 1791 e 1795, bem como o de 1793,
estabeleceram o princípio eletivo para cargos
da magistratura (até mesmo com mandato,
no caso de 1793), o que respondia ao ideal
republicano e antiaristocrático de preenchi-
mento das funções públicas nessa fase de
redefinição revolucionária do estado francês.
A contraposição entre Estados Unidos e
França lembra o clássico antagonismo entre
Liberdade e Igualdade, que tem no direito à
propriedade sua pedra de toque. Embora os
movimentos revolucionários francês e ame-
ricano tenham levantado essas duas bandei-
ras, nos Estados Unidos a liberdade ditou
mais regras do que a igualdade; na França,
as tentativas mais radicais foram no sentido
inverso e, embora não tenham se consolida-
do, deixaram marcas duradouras nas insti-
tuições políticas francesas. Se a pedra de to-
que desse antagonismo foi o direito à pro-
priedade, as constituições americana e fran-
cesas refletiram justamente a preocupação
maior ou menor com a sua conservação, e é
exatamente nesse ponto que o Judiciário pas-
sou a fazer diferença.
Nos Estados Unidos, os formuladores da
Constituição de 1787 fizeram do Judiciário
um guardião postado no limiar entre a liber-
dade e a igualdade, atribuindo-lhe a tarefa
7. Robespierre, Maximilien. Discursos e Relatórios na Convenção. Rio de Janeiro: Eduerj/Contraponto, 1999.
p.88-9 (grifo nosso).
de zelar pela propriedade contra as investidas
da maioria governante. Na França, a ideologia
igualitária impediu que a magistratura pudes-
se ter qualquer poder político, muito menos o
de interpor-se entre o corpo legislativo e a sobe-
rania popular. Nessa perspectiva, a proprie-
dade ficaria menos guarnecida, em que pese
tenhamos que considerar os riscos impostos
à própria liberdade, num cenário em que a
soberania popular se vê ilimitada. Robespierre
(1758-1794), líder radical e dirigente na fase
do governo jacobino, destacou-se entre ou-
tras coisas por sugerir a superioridade do va-
lor da igualdade sobre o direito de proprie-
dade. Em discurso na Convenção Nacional,
em abril de 1793, quando esta se preparava
para elaborar uma nova constituição,
Robespierre criticou as noções de liberdade e
igualdade da primeira declaração de direitos
de 1789 e sugeriu uma nova redação para o
futuro texto constitucional:
Ao definir a liberdade, o primei-
ro dos bens do homem, o mais sagra-
do dos direitos que ele recebe da na-
tureza, dissestes com razão que os li-
mites dela eram os direitos de outrem;
por que não aplicastes esse princípio
à propriedade, que é uma instituição
social? ... Multiplicastes os artigos
para assegurar a maior liberdade ao
exercício da propriedade, e não
dissestes uma única palavra para de-
terminar o caráter legítimo desse exer-
cício; de maneira que vossa declara-
ção parece feita não para os homens,
mas para os ricos, para os
monopolizadores, para os agiotas e
para os tiranos.7
87
Judiciário: entre a Justiça e a Política

Na seqüência, Robespierre propõe uma janeiro de 1793, Robespierre defendeu a dis-

nova definição do direito de propriedade,
limitado pela “obrigação de respeitar os di-
reitos de outrem”, chegando a propor, nesse
mesmo discurso, a introdução do imposto
progressivo na França, por meio do qual os
mais ricos pagariam proporcionalmente mais
do que os mais pobres.8
Robespierre, para quem o princípio da
separação de poderes já significava um mo-
dismo irrelevante, uma quimera que sempre
terminava em flagelo do próprio povo (pela
corrupção e conluio dos políticos de ramos
aparentemente separados do governo), de-
fendia a supremacia da vontade geral contra
o “teatro burlesco” em que se convertia a re-
lação entre os poderes constitucionais.9 A
vontade igualitária de Robespierre, que che-
gou a ameaçar a propriedade e que defendia
a soberania popular como fonte e garantia
única de direitos, só não foi maior do que a
sua determinação em orientar-se pelas razões
de Estado, isto é, aquelas ações indispensá-
veis à manutenção do poder político, agrava-
das na época pelo contexto interno, de re-
volução, e externo, de guerra. No marcante
processo de julgamento político de Luís XVI,
que culminou com a decapitação do rei em
tinção entre Direito e Política, argumentan-
do que o rei não poderia ser julgado pelas
vias do primeiro mas pelas razões de Estado
impostas pela segunda: “Os povos não jul-
gam como as cortes judiciárias; não pronun-
ciam sentenças; fulminam; não condenam os
reis, mergulham-nos de novo no nada; e essa
justiça bem vale a dos tribunais”. E, conclu-
indo, asseverou: “Luís deve morrer porque é
preciso que a pátria viva”.10
A experiência francesa da fase do Terror
ultrapassou a antítese igualdade versus pro-
priedade e deixou lições sobre outra antítese
ainda mais profunda: liberdade versus po-
der. Se, por um lado, a Revolução afastara-
se dos princípios liberais em nome de um
republicanismo radical, por outro o exercí-
cio ilimitado do poder político em nome das
razões de Estado arranhou mais do que o di-
reito de propriedade, atingindo gravemente
a própria liberdade, numa forma inédita de
ditadura em nome do povo. Não por acaso,
dos três textos constitucionais da Revolução,
o dessa fase foi o que menos emprestou ao
Judiciário o papel de defesa das liberdades
frente aos poderes políticos. Ao final, a Re-
volução retomaria seu curso mais liberal, mas

8. A proposta de Robespierre era a seguinte: “Os cidadãos cujos proventos não excedam aquilo que é necessá-
rio a sua subsistência devem ser dispensados de contribuir para os gastos públicos; os outros devem sustentá-
los progressivamente, segundo a dimensão de suas fortunas”. O exemplo do imposto progressivo como
resultado de uma decisão política majoritária que, orientada pelo princípio da igualdade, arranha o direito
de propriedade, permanece atual se considerarmos as sucessivas tentativas de instituição desse tipo de co-
brança no Brasil e as derrotas impostas por decisões judiciais conservadoras do direito de propriedade, que
impedem sua implementação, como no caso do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU em diversos
municípios brasileiros. Robespierre, Maximilien. Discursos e Relatórios..., op. cit., p.89.
9. Em discurso à Convenção, em 10 de maio de 1793, Robespierre criticou a fórmula da separação de poderes
e o tipo de dinâmica política perniciosa que ela introduzia: “Que nos importam as combinações que equili-
bram a autoridade dos tiranos! É a tirania que se deve extirpar: não é nas querelas de seus senhores que os
povos devem buscar a vantagem de respirar por alguns instantes; é em sua própria força que se deve colocar
a garantia de seus direitos”. Ibidem, p.100-1.
10. Ibidem, p.58 e 64.

88
o espírito republicano não deixaria de in-
fluenciar a política francesa, a despeito dos
excessos cometidos naquela fase radical.
Ninguém percebeu melhor do que Aléxis
de Tocqueville (1805-1859) as diferentes
origens dos regimes políticos americano e
francês. Oriundo da pequena nobreza fran-
cesa, Tocqueville tivera seus avós maternos
e uma de suas tias guilhotinados na Revolu-
ção, seu pai permanecera preso por um bom
tempo e consta que sua mãe mergulhou em
desequilíbrio mental com esses acontecimen-
tos. Frente ao que ele chamava de a “grande
revolução democrática”, uma onda de “cres-
cente igualdade de condições” que não só as-
solava a França mas tendia à escala mundial,
Tocqueville observava o surgimento desse
novo mundo com um misto de temor e admi-
ração. Sem compromisso de classe com o pro-
jeto burguês, seu olhar liberal-aristocrático
lhe permitiu divisar a sociedade burguesa
como uma sociedade em que a crescente
igualdade de condições anulava antigas dis-
tinções sociais, mas também levava à
massificação, ao individualismo e à apatia
política, constituindo assim ambiente propí-
cio à emergência do despotismo.
No seu clássico livro A democracia na
América,11 Tocqueville procura as razões do
sucesso americano em conciliar essa crescen-
te igualdade de condições e a manutenção da
liberdade individual e política. Dentre elas,
Tocqueville ressaltará a descentralização do
sistema político que, por meio da separação
de poderes, do federalismo e do autogoverno
local, propiciava ao mesmo tempo incentivos
à participação política da comunidade e pro-
teção à liberdade individual dos cidadãos,
contra tendências arbitrárias da maioria polí-
tica. Mas o contraste com o fracasso francês
em obter o mesmo equilíbrio entre governo
popular e liberdade individual fica especial-
mente evidente quando Tocqueville destaca
o papel político do Judiciário americano. No
quadro da separação de poderes, tão valo-
rizado nos Estados Unidos e menos consi-
derado na França, o Judiciário americano
constitui para Tocqueville “o mais podero-
so e único contrapeso da democracia”, jus-
tamente por sua capacidade de controlar a
constitucionalidade das leis promulgadas pela
maioria política.
O papel do Judiciário de guardião da
Constituição nos Estados Unidos contrasta-
va com a sua nulidade política na França,
levando Tocqueville a perceber a engenhosa
saída americana para o problema da limita-
ção do poder político da maioria em gover-
nos populares: reservar a decisão final em
casos de conflitos constitucionais a um cor-
po especial de magistrados, que dispunham
de razoável dose de independência funcio-
nal em pleno regime republicano. Obser-
vando mais de perto a magistratura ameri-
cana, Tocqueville foi o primeiro a perceber
a incongruência entre uma sociedade
crescentemente igualitária e a permanência,
no âmbito do Estado, de um corpo insulado
de funcionários públicos acumulando garan-
tias e privilégios incompatíveis com o regi-
me republicano.12 Mas era justamente nessa
incongruência que residia a originalidade do
sistema político americano, segundo
Tocqueville: a magistratura independente era

11. Tocqueville, Alexis de. A Democracia na América. (1835-40) São Paulo: Edusp, 1977.
12. A tarefa de julgar com independência levou o Judiciário a gozar de garantias especiais como a vitaliciedade
(permanência no cargo por tempo indeterminado ou até alguma idade limite para aposentadoria compulsó-
ria), a irredutibilidade de vencimentos e, em alguns lugares, a impossibilidade de sofrer transferência de
local de atuação sem tê-la solicitado (inamovibilidade).

89
Judiciário: entre a Justiça e a Política
a última barreira às paixões democráticas
desenfreadas, e sua autonomia poderia ser
considerada condição de sobrevivência, no
longo prazo, do próprio regime republicano,
sujeito a investidas constantes da maioria polí-
tica contra os direitos de liberdade.
Idealizando a antiga liberdade sob a so-
ciedade aristocrática – não a liberdade bur-
guesa, individualista, mas a defendida pela
nobreza, vinculada mais a valores como a
honra e a glória – Tocqueville não teve dúvi-
das em apresentar a magistratura america-
na, juntamente com os advogados, como uma
espécie de nova aristocracia. Como estives-
se se reencontrando com a classe social de
seus antepassados, destruída na França pela
Revolução, Tocqueville realiza um daqueles
“achados” analíticos decisivos para a inter-
pretação da formação histórico-política das
modernas democracias liberais: “se me per-
guntassem onde situo a aristocracia ameri-
cana, responderia sem hesitar que não o faço
entre os ricos, que não possuem nenhum laço
comum que os assemelhe. A aristocracia
americana está no banco dos advogados e na
cadeira dos juízes”.13
A analogia de Tocqueville não se detinha
na função antidemocrática da magistratura
ou no fato de os juízes gozarem de garantias
e privilégios quase aristocráticos, mas che-
gava até os hábitos e costumes dessa classe
especial:
Por isso, encontramos, oculta
no fundo da alma dos juristas, uma
parte dos gostos e dos hábitos da
aristocracia. Como ela, têm um ins-
13. Ibidem, p.206.
14. Ibidem, p.201.
15. Ibidem, p.206.
16. Ibidem, p.206-7.
90
tintivo pendor para a ordem, um
amor natural pelas formas; assim
como a aristocracia, concebem um
grande desgosto pelas ações da mul-
tidão e, secretamente, desprezam o
governo do povo.14
Tocqueville enunciaria ainda outros tra-
ços peculiares da magistratura, pelos quais
ela passaria a ser conhecida e criticada daí
por diante, como o conservadorismo:
Na América, não existem nobres
nem literatura, e o povo desconfia dos
ricos. Por isso, os juristas constituem a
classe política superior e a porção mais
intelectual da sociedade. Assim, não
poderiam senão perder, ao inovar; isso
acrescenta um interesse conservador ao
gosto natural que têm pela ordem.15
Ou ainda a morosidade e outros aspec-
tos que caracterizam o funcionamento da
Justiça, em comparação com as tendências
do povo, expostos por Tocqueville na forma
de dicotomias:
Aos seus [do povo] instintos de-
mocráticos, [os juízes] opõem se-
cretamente os seus pensadores aris-
tocráticos; ao seu amor à novidade,
o seu supersticioso respeito a tudo o
que é antigo; à imensidade de seus
propósitos, as suas vistas estreitas, ao
seu desprezo às regras, o seu gosto
pelas formas; e ao seu ardor, o seu
hábito de proceder com lentidão.16
 Por fim, Tocqueville menciona as dificul-
dades enfrentadas pelo Judiciário america-
no, sobretudo nos estados, para sustentar sua
condição de poder independente de contro-
les políticos nos marcos de um governo po-
pular, particularmente as tentativas de remo-
ção de juízes de seus cargos ou sua escolha
pela via eleitoral. “Ouso prever”, completa
o autor, “que tais inovações terão, mais cedo
ou mais tarde, resultados funestos, e que um
dia se perceberá que, diminuindo assim a
independência dos magistrados, não somen-
te se ataca o poder judiciário, mas a própria
república democrática”.17 Em outras pala-
vras, um corpo anti-republicano ou aristo-
crático cumprindo a função de anti-corpo da
democracia, combatendo prontamente a ti-
rania da maioria. Retirar-lhe a independên-
cia seria – segue a metáfora orgânica – en-
fraquecer o sistema imunológico, abrindo
espaço às viroses democráticas.
Em resumo, as experiências americana e
francesa nos legaram dois modelos distintos
de Judiciário, ambos passíveis de aplicação
na democracia, apesar de imperfeitos. No
primeiro caso – e em todos os países que
tomaram os Estados Unidos como exemplo
– o Judiciário cumprirá a importante função
liberal de conter a vontade política majori-
tária, mas a condição não republicana da
magistratura enfrentará de tempos em tem-
pos tentativas de redução de sua indepen-
dência quase aristocrática, especialmente
nas situações em que o Judiciário assumir
posição mais agressiva no controle dos atos
normativos das maiorias políticas represen-
tativas. No segundo caso – e nos demais paí-
ses em que o Judiciário restringe-se a pres-
17. Ibidem, p.207.
18. Ver, nesse sentido, Cappelletti, Mauro. O controle judicial de constitucionalidade das leis no direito compa-
rado. Porto Alegre: Fabris, 1984.
tar justiça nos conflitos particulares – não
encontramos essa nova aristocracia no seio
da república mas ouvimos em contrapartida
queixas recorrentes sobre a ausência de um
guardião independente da Constituição e
sobre a sujeição completa da sociedade à
vontade política da maioria governante.
2. A expansão do Judiciário
no século XX: justiça comum
e papel político
Ao longo do século XX, o Judiciário pas-
sará por um significativo processo de expan-
são em suas duas funções principais, tanto a
de prestação da justiça comum quanto a de
controle de constitucionalidade das leis e dos
atos normativos. Evidentemente, essa dupla
expansão não será linear nem homogênea,
considerando a diversidade de regimes de-
mocráticos existentes e as grandes fases po-
líticas e econômicas que marcaram o século
XX.
2.1 A expansão do controle
constitucional das leis
Na dimensão política, os estudos sobre o
tema do controle constitucional demonstram
como o princípio da revisão judicial das leis
foi sendo crescentemente adotado por vários
países,18 especialmente com a promulgação
de novos textos constitucionais no século XX,
muito mais substantivos e rígidos do que os
produzidos no século XIX.
Nesse processo, a experiência dos Esta-
dos Unidos seguiu dando o exemplo, levan-
do alguns países a copiar o seu modelo e
91
Judiciário: entre a Justiça e a Política
outros a buscar alternativas de controle cons-
titucional ainda mais inovadoras, capazes de
corrigir alguns inconvenientes do sistema
americano.
No início do século XX, a Suprema Cor-
te dos Estados Unidos já era bastante co-
nhecida por suas decisões declarando a
inconstitucionalidade de leis, especialmente
aquelas relacionadas à intervenção do gover-
no na economia. Segundo Baum, “nos anos
20, a Corte Suprema declarou incons-
titucionais mais de 130 leis regulamentadoras
[econômicas]”.19 O ponto máximo dessa tra-
jetória de auto-afirmação da Suprema Corte
no âmbito do sistema político americano se
deu, não sem grave desgaste para o próprio
tribunal, no processo de implementação do
chamado New Deal, projeto de recuperação
econômica planejado pelo presidente
Franklin Roosevelt após a grande crise do
capitalismo em 1929.
Colocando-se contra o programa econô-
mico New Deal, a Suprema Corte tomou vá-
rias decisões entre 1935 e 1936, anulando
dispositivos legais propostos pelo presidente
e aprovados pelo Congresso. Reeleito por
maioria esmagadora em 1936, Roosevelt in-
vestiu contra o tribunal, propondo ao Con-
gresso que ampliasse o número de seus mi-
nistros de 9 para 15, pois assim ele poderia
indicar um número suficiente de juízes que
dessem apoio ao programa econômico.
Numa mudança que ficou conhecida como
“the switch in time that saved nine”,20 dois
juízes – incluindo o então presidente do tri-
bunal, Hughes – alteraram seus votos e pas-
saram a confirmar a validade constitucional
da legislação introduzida pelo governo. Di-
19. Baum, Lawrence. A Suprema Corte Americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987. p.41.
20. Ver Baum, L., op. cit., p.43.
92
ante desse fato, e associado aos pedidos de
aposentadoria de alguns juízes conservado-
res, Roosevelt pôde, segundo Baum, nome-
ar novos ministros sem a necessidade de al-
terar o número de cadeiras do tribunal.
A partir da década de 1950, especialmen-
te sob a presidência de Earl Warren (1953-
1969), a Suprema Corte americana iniciaria
uma nova fase, destacando-se dessa vez por
sucessivas decisões com forte impacto na
ampliação dos direitos civis. Um dos princi-
pais marcos dessa fase foi o julgamento
Brown versus Junta de Educação, pelo qual
a Corte condenou a política de segregação
racial das escolas, sobretudo do sul do país,
e obrigou o sistema escolar a integrar ne-
gros e brancos nas mesmas instalações. A
partir dessa decisão, segundo Baum, várias
outras viriam garantir o direito dos negros a
acesso igualitário a serviços públicos nos
Estados Unidos. Essa grande fase da Supre-
ma Corte não ficaria restrita à questão ra-
cial, mas ampliaria também os direitos civis
em várias outras frentes: na área da justiça
criminal e na proteção individual em rela-
ção à atuação policial, no exercício da liber-
dade de expressão e em outros temas con-
troversos como o aborto, marcando um
ativismo judicial liberalizante por parte do
tribunal. Os Gráficos 1 e 2 demonstram não
só o vertiginoso crescimento do número de
casos apreciados pela Suprema Corte no sé-
culo XX como, nos processos de controle de
constitucionalidade das leis, ficam evidentes
essas duas grandes fases de atuação do tribu-
nal, em que as questões econômicas da pri-
meira metade do século deram lugar às ques-
tões relacionadas a direitos civis na segunda.
GRÁFICO 1. Número de processos iniciados na Corte Suprema americana, a
intervalos de cinco anos (1943-1983)

Fonte: Baum, L., op. cit., p.161.

GRÁFICO 2. Número de leis econômicas e referentes às liberdades civis (federais,

estaduais e municipais) revogadas pela Corte, por década

Fonte: Baum, L., op. cit., p.280.

93
Judiciário: entre a Justiça e a Política
Desde que a Suprema Corte foi coloca-
da na condição de poder proferir a última
palavra sobre questões gerais da sociedade
americana, as possibilidades e limites desse
arranjo institucional têm sido objeto de po-
lêmica, justamente pela delicada interface
que esse sistema estabelece entre o direito
e a política, entre a perspectiva liberal que
impõe freios à vontade majoritária e a pers-
pectiva democrática que reivindica a legiti-
midade das decisões políticas como exclu-
sividade dos órgãos representativos da so-
berania popular.
A experiência da Corte nas décadas de
1920 e 1930 e sua oposição sistemática às
políticas governamentais do período
Roosevelt ensejaram fortes críticas diante da
possibilidade de distorção dos princípios do
governo popular que, segundo expressão de
um analista francês da época – cunhada an-
tes mesmo do agravamento da crise entre o
tribunal e o presidente – estaria degeneran-
do em um “governo dos juízes”.21
Na Europa, no início do século XX, eram
poucos os países que tinham escapado à in-
fluência republicana francesa e introduzido
o mecanismo da revisão judicial das leis. Em-
bora não mencionada na seção anterior, tam-
bém a Inglaterra constituía um importante
exemplo de que era possível sustentar o re-
gime democrático sem esse tipo de controle,
uma vez que lá predominara, na passagem
do absolutismo ao estado liberal, a tese da
“supremacia do parlamento”, isto é, da im-
possibilidade de que decisões legislativas
pudessem ser revistas por outros órgãos à
21. Lambert, Edouard. Le gouvernement des juges et la lutte contre la législation sociale aux États-Unis: l’expérience
américaine du contrôle judiciaire de la constitutionnalité des lois. Paris: M. Giard & Cie, 1921.
22. As considerações que se seguem, a respeito desses diferentes sistemas, estão baseadas em trabalho anterior:
Arantes, Rogério Bastos. Judiciário e Política no Brasil. São Paulo: Idesp/Sumaré/Educ, 1997.
94
luz de alguma norma superior que, a rigor,
nem existia na Inglaterra onde, até hoje, não
encontramos um documento escrito que se
possa chamar de Constituição.
Essa situação seria significativamente
alterada após a Segunda Guerra Mundial,
quando a retomada do regime democráti-
co em vários países passou a admitir o
princípio liberal de controle de constitucio-
nalidade das leis. Na verdade, o primeiro
passo nesse sentido já havia ocorrido em
1920, quando na Áustria uma nova consti-
tuição introduziu o controle constitucional,
sob a influência do eminente jurista Hans
Kelsen.
O modelo austríaco, que seria estendido
a outros países europeus após a Segunda
Guerra, era bem diferente do sistema ameri-
cano.22 Nos Estados Unidos, todos os juízes
que integram o Poder Judiciário têm capaci-
dade para declarar a inconstitucionalidade
das leis e dos atos normativos, no julgamento
de casos judiciais concretos. Nesse modelo,
classificado como difuso pela bibliografia es-
pecializada, eventuais conflitos entre a lei e a
Constituição não são levados diretamente à
Suprema Corte mas lá apenas ingressam pela
via dos recursos oriundos das instâncias infe-
riores do Judiciário. A Suprema Corte só se
destaca como guardiã da Constituição graças
à força vinculante de sua jurisprudência e ao
caráter terminativo prático de suas decisões,
mas é importante destacar que ela não detém
o monopólio da interpretação constitucio-
nal das leis e divide essa competência com
as diversas instâncias do Judiciário, num
sistema que também é chamado de descen-
tralizado. Além disso, a função de revisão
judicial se vê reforçada pelas garantias de in-
dependência do Judiciário, tais como a vita-
liciedade, da qual gozam até mesmo os mi-
nistros da Suprema Corte.23
Na Áustria, o controle constitucional foi
introduzido como monopólio de um tribu-
nal especial, mais conhecido como Corte
Constitucional. Ao contrário do modelo
difuso, esse tribunal tem competência para
julgar a própria lei, provocado por ação dire-
ta que questiona a sua constitucionalidade,
não havendo possibilidade de outros órgãos
judiciais realizarem o controle constitucio-
nal de maneira descentralizada.24
O sistema austríaco, também chamado
de concentrado, serviu de modelo para os
países europeus que, no pós-guerra, decidi-
ram incorporar o princípio do controle cons-
titucional das leis à democracia política. As-
sim foram os casos de Itália e Alemanha, onde
as experiências do nazismo e do fascismo
levaram os formuladores das constituições
de 1947 e 1949, respectivamente, a intro-
duzirem mecanismos de controle do poder
político, entre eles um tribunal especial para
julgar a constitucionalidade das leis.
Apesar dessa intenção marcadamente li-
beral, o modelo das cortes constitucionais
concentradas procurou evitar os males do sis-
tema americano, cuja descentralização da re-
visão judicial e o alto grau de insulamento da
magistratura por vezes ameaçavam levar à
indesejável situação de “governo dos juízes”.
Contra essa possibilidade, causada pela fór-
mula judiciária de revisão constitucional, o
sistema concentrado procurou estabelecer
um melhor equilíbrio entre a função liberal
de controle das leis e a vontade política ma-
joritária, justamente por meio de uma maior
politização da composição das cortes consti-
tucionais, e de restrição do número de agen-
tes legitimados a promover ação perante o
tribunal. Assim, além do monopólio da de-
claração de inconstitucionalidade, afastando
os órgãos judiciais e suas diversas instâncias
da possibilidade de intervir em questões
macropolíticas, a composição das cortes e sua
posição no arranjo institucional de Poderes
contribuem para o reconhecimento da di-
mensão política de suas funções. As cortes
constitucionais são órgãos separados do Po-
der Judiciário, não coincidindo com seus tri-
bunais superiores. As formas de investidura
no cargo são mais politizadas, em geral com-
binando a participação do presidente da Re-
pública e do Poder Legislativo na escolha dos
integrantes da corte. Também a fixação dos
mandatos dos ministros, embora muitas

23. No caso da Suprema Corte, a vitaliciedade compensa o fato de os ministros serem indicados pelo presidente
da República e aprovados pelo Senado. Se essa forma de indicação permite algum grau de politização no
processo de escolha, no longo prazo, a inexistência de mandato fixo e as garantias de exercício do cargo
tendem a neutralizar aquela influência política inicial. Isso não significa que ministros escolhidos por serem
mais conservadores ou mais liberais – refletindo a maioria política da época – deixem de sê-lo com o passar
do tempo, mas, se a hipótese mais rasteira de que o seu comportamento refletirá uma espécie de “dívida
pessoal de gratidão pela indicação” tem alguma importância, ela não parece resistir no longo prazo à inde-
pendência adquirida pelo juiz após a posse.
24. Em países que adotam esse modelo, processos na justiça comum podem até suscitar uma questão constituci-
onal. Entretanto, os juízes são obrigados a suspender esses casos e requerer da Corte Constitucional (que
detém o monopólio) uma decisão sobre a questão levantada. Os órgãos judiciais comuns nesses países não
podem decidir sobre a (in)constitucionalidade das leis que se aplicam aos casos concretos que estão exami-
nando.

95
Judiciário: entre a Justiça e a Política
vezes longos, baseia-se na idéia de que o
exercício da função deve ser submetido à
avaliação periódica do corpo político, além
de indicar que a interpretação da Constitui-
ção pode mudar com o tempo. Por fim, a
dimensão política é ainda reforçada pela
restrição do número de agentes que podem
acionar o tribunal constitucional, geralmen-
te restrito ao presidente, aos governos esta-
duais (se houver), e a uma fração – em geral
um terço – dos membros do Parlamento.
Note-se, portanto, que a conversão de
países europeus a um modelo mais liberal
de democracia não chegou a ponto de entre-
gar difusamente ao Judiciário a capacidade
de controlar a constitucionalidade das leis,
como nos Estados Unidos, muito menos sig-
nificou um mergulho na ilusão de que tal
função pode ser considerada meramente jurí-
dica: as cortes constitucionais do modelo con-
centrado são órgãos reconhecidamente polí-
ticos e, estando apenas um pouco mais insu-
lados por garantias e privilégios, operam
como uma espécie de legislador às avessas,
negando validade às leis que consideram in-
compatíveis com a Constituição.
Uma segunda onda de liberalização de
regimes políticos nas décadas de 1970 e 1980
daria novo impulso à expansão da função
política de controle de constitucionalidade das
leis, tanto na forma difusa norte-americana
como na forma concentrada européia. Foi
assim em países como Portugal e Espanha que,
ao dissolverem regimes ditatoriais no final
dos anos 70, recorreram à criação de siste-
mas de controle constitucional por meio de
novas constituições em 1976 e 1978, respec-
tivamente. Poucos anos depois, quando essa
onda liberalizante atingiu a América Latina,
vários regimes militares autoritários deram
lugar a democracias liberais, que restabele-
ceram o funcionamento normal do Judiciá-
rio e, com isso, permitiram a retomada do
96
sistema difuso de revisão judicial que aqui ha-
via sido adotado por alguns países, sob influ-
ência do modelo norte-americano.
Entre os extremos das fórmulas difusa e
concentrada de controle constitucional, hou-
ve países que buscaram estabelecer combi-
nações entre elas, dando origem a sistemas
mistos ou, como parece singularizar o caso
brasileiro, um sistema híbrido.
No Brasil, embora a primeira Constitui-
ção republicana de 1891 tenha copiado o
modelo difuso americano, várias mudanças
inspiradas no sistema concentrado europeu
foram feitas pelas constituições posteriores,
a ponto de transformar nosso sistema de
controle constitucional em um sistema hí-
brido, bastante singular no quadro do di-
reito comparado. Com a redemocratização
do país nos anos 80, tanto a dimensão difusa
do controle constitucional quanto o meca-
nismo de ação direta perante o Supremo Tri-
bunal Federal foram retomados e amplia-
dos sem, contudo, estabelecer-se uma clara
predominância das declarações de
inconstitucionalidade do STF sobre as ins-
tâncias inferiores do Judiciário.
Hoje, graças à Constituição de 1988,
nosso sistema não é apenas difuso porque
contamos com o mecanismo da ação dire-
ta de inconstitucionalidade, patrocinada
junto ao Supremo Tribunal Federal – STF,
que pode anular ou ratificar a lei em si.
Desse ponto de vista, o STF é quase uma
corte constitucional. O sistema também
não é apenas concentrado porque o STF
não detém o monopólio da declaração de
(in)constitucionalidade, dividindo essa com-
petência com os juízes e tribunais inferiores
de todo o país que, se não chegam a anular a
lei, podem afastar sua aplicação em casos
concretos. Desse ponto de vista, quando
o STF recebe recurso das instâncias infe-
riores em questões constitucionais ele se
manifesta apenas como órgão de cúpula do
Judiciário e suas decisões valem apenas
para aqueles casos particulares. Foi essa
disjuntiva entre o lado difuso e o lado con-
centrado do sistema brasileiro que, nos anos
1990, suscitou propostas de introdução da
chamada força vinculante nas decisões do
STF, sobre as instâncias inferiores do Judi-
ciário, bem como de mecanismos de abre-
viação dos conflitos constitucionais relevan-
tes, para que sejam remetidos rapidamente
ao STF, para apreciação definitiva e válida
para todo o país (avocatória ou incidente de
inconstitucionalidade).25
Além da descentralização típica do mo-
delo difuso, o sistema híbrido brasileiro tor-
nou-se extremamente acessível também pela
via direta, na medida em que a Constituição
de 1988 ampliou de um para nove os agen-
tes legitimados a fazer uso da Ação Direta
de Inconstitucionalidade perante o Supremo
Tribunal Federal. Antes restrita ao Procura-
dor-Geral da República, a lista de agentes
legitimados a propor ação direta tornou-se
uma das mais generosas do mundo, ultrapas-
sando até mesmo os países de modelo pura-
mente concentrado: o artigo 103 da Consti-
tuição menciona:
I - o Presidente da República; II
- a Mesa do Senado Federal; III - a
Mesa da Câmara dos Deputados; IV
- a Mesa de Assembléia Legislativa
[portanto, de 27 estados]; V - o Go-
vernador de Estado [idem]; VI - o Pro-
curador-Geral da República; VII - o
Conselho Federal da Ordem dos Ad-
vogados do Brasil; VIII - partido po-
lítico com representação no Congres-
so Nacional [cerca de 20, hoje]; IX -
confederação sindical ou entidade de
classe de âmbito nacional [número
desconhecido].
Os efeitos dessa descentralização podem
ser vistos nos Gráficos 3 e 4, que mostram o
crescimento do número de Recursos Extra-
ordinários e de Ações Diretas de Incons-
titucionalidade, respectivamente. Por meio
dos primeiros, chegam ao STF os casos con-
cretos envolvendo questões constitucionais
decididas em instâncias inferiores do Judiciá-
rio (recurso proveniente do lado difuso do
sistema). Por meio das Adins, faz-se o con-
trole constitucional direto.
De acordo com Gráfico 3, os conflitos
constitucionais, que pela via difusa chega-
ram ao STF, triplicaram de volume entre
1990 e 2002, crescendo especial e parado-
xalmente após 1997, quando o país parecia
ter atingido razoável grau de estabilidade po-
lítica e econômica com o governo Fernando
Henrique Cardoso.26 Entre as Adins, como
mostra o Gráfico 4, a década de 1990 come-
çou e terminou com cerca de 250 ações por
ano, nunca tendo experimentado menos do
que 150 processos anuais. Dado surpreen-
dente ocorreu no primeiro ano do governo

25. Analiso essas propostas de reforma, algumas já aprovadas e outras ainda em tramitação no Congresso Naci-
onal, no capítulo “Jurisdição Política Constitucional”, em Sadek, Maria Tereza (Org.). Reforma do Judiciá-
rio. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2001, e no capítulo “Consensos e dissensos na reforma consti-
tucional do Judiciário”, em Pinheiro, Armando C. Reforma do Judiciário. Problemas, desafios e perspectivas.
São Paulo: Idesp / Rio de Janeiro: Book Link, 2003.
26. É preciso considerar que o Recurso Extraordinário marca a chegada do processo na última instância do
Judiciário, sendo ainda difícil, pelos dados disponíveis, saber há quantos anos essas ações estavam tramitan-
do na Justiça. Seja como for, é a partir de 1997 que o volume de REx pula de cerca de 15 mil para 35 mil.

97
Judiciário: entre a Justiça e a Política

GRÁFICO 3. Recursos Extraordinários distribuídos para julgamento no STF (1990-

2003)

Fonte: Banco Nacional de Dados do Poder Judiciário. Supremo Tribunal Federal. (www.stf.gov.br)

GRÁFICO 4. Ações Diretas de Inconstitucionalidade no STF (1988-2005)

Fonte: Banco Nacional de Dados do Poder Judiciário. Supremo Tribunal Federal. (www.stf.gov.br )

98
Lula, quando o número de Adins saltou para
mais de 300 ações e manteve-se relativamen-
te elevado nos anos seguintes, embora com
tendência de queda em direção ao patamar
médio anterior.
Quando se observa o número de ações
por proponentes, num total de cerca de 2.590
entre os anos de 1988 e 2001, destacaram-
se como autores os governadores de estado
e as confederações sindicais de âmbito nacio-
nal (ambos com 26,3%), seguidos pelos par-
tidos políticos (21,2%) e pelo Procurador-
Geral de Justiça (19,5%). Vianna et al. já
haviam revelado esse padrão em estudo que
analisou as Adins do período 1988-1998, e
pode-se afirmar que esses resultados indi-
cam que o STF veio atuando em duas di-
mensões principais, desde a Constituição de
1988: a corte representa espaço importan-
te de oposição das confederações sindicais
e partidos políticos insatisfeitos com a pro-
dução legislativa e também funciona como
tribunal da federação, pela quantidade sig-
nificativa de ações promovidas por gover-
nadores contra, principalmente, leis produ-
zidas no próprio estado, pelas Assembléias
Legislativas.27
Embora legitimados a propor Adins,
presidente(s) da República e mesas do Sena-
do Federal e da Câmara dos Deputados pas-
saram mais de 15 anos sem fazer uso desse
mecanismo de controle constitucional, num
claro indício de que as leis promulgadas nesse
período, como expressão da vontade majo-
ritária, atenderam aos interesses das duas
câmaras legislativas e do Poder Executivo.28
Em contrapartida, por 2.590 vezes o STF
foi acionado diretamente pelos desconten-
tes com as legislações federal e estaduais, en-
quanto milhares de processos envolvendo
também questões constitucionais chegavam
ao tribunal pela via difusa, colocando-o
indubitavelmente na condição de poder políti-
co de Estado, responsável pela função liberal
de resguardar a Constituição contra os atos
normativos do Executivo e do Legislativo.29
Em resumo, diante dos dois grandes
modelos constitucionais discutidos na pri-
meira seção deste capítulo, o caso brasileiro
distancia-se do republicanismo democrático

27. Vianna, Luiz Werneck, Carvalho, Maria Alice R., Melo, Manoel P. C., Burgos, Marcelo B. A judicialização
da política e das relações sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999. Os autores revelam que quase 90%
das 507 Adins propostas por governadores de estado visavam obter a declaração de inconstitucionalidade
de leis promulgadas pelas respectivas Assembléias Legislativas estaduais.
28. Somente em 2005, o presidente da República e a Mesa do Senado Federal propuseram suas primeiras Adins
ao STF. Em 2006, o presidente fez uso desse instrumento por três vezes.
29. Analisamos aqui a dimensão política da atuação do Judiciário brasileiro, por meio do mecanismo específico
do controle de constitucionalidade das leis. Isso não significa que um conceito mais amplo de função política
não fosse capaz de abranger outros tipos de ações judiciais, especialmente no âmbito do STF. Um excelente
exemplo nesse sentido provém do exame que Koerner realizou sobre a importância política dos processos
de habeas-corpus envolvendo políticos durante a República Velha (1889-1930), especialmente no âmbito do
STF, e suas conexões com a política oligárquica da época. Koerner, Andrei. Judiciário e Cidadania na Cons-
tituição da República. São Paulo: Hucitec/Departamento de Ciência Política da USP, 1998. Outro trabalho
sobre processos de habeas-corpus no STF, que ressalta seu papel político no período de instalação do regime
autoritário pós-1964, é o de Vale, Osvaldo Trigueiro do. O Supremo Tribunal Federal e a instabilidade polí-
tico-institucional. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1976. Recentemente, cobrindo uma grave lacuna
da historiografia brasileira – a falta de estudos sobre o Poder Judiciário – Emília Viotti da Costa elaborou
uma ampla história do STF, da sua criação em 1890 até a Constituição de 1988, explorando suas relações
com a sociedade e a política ao longo das diversas fases da história republicana brasileira. Costa, Emilia
Viotti da. O Supremo Tribunal Federal e a construção da cidadania. São Paulo: IEJE, 2001.

99
Judiciário: entre a Justiça e a Política

e adota fortemente o princípio liberal de
contenção da maioria política, por meio de
um sistema ultradescentralizado de controle
constitucional, que permite às minorias po-
líticas exercer poder de veto, invocando a
Constituição contra leis e atos normativos
dos Poderes Legislativo e Executivo. Se con-
siderarmos – adotando a terminologia de
Lijphart (2003) – que o processo político-
decisório no Brasil contempla a participação
de uma grande variedade de atores e arenas
institucionais (separação de poderes entre
Executivo e Legislativo, duas câmaras
legislativas com poderes simétricos no Con-
gresso Nacional, multipartidarismo exacer-
bado e federalismo razoavelmente descen-
tralizado), devemos acrescentar a essas variá-
veis o sistema de controle constitucional
como uma das principais formas de recurso
das minorias políticas representativas, con-
tra decisões políticas majoritárias, reforçan-
do ainda mais o perfil consociativo do nosso
sistema político.30 Aprofundando a análise
desse papel do judiciário brasileiro, Taylor
argumenta que ele constitui importante veto
point 31 no sistema institucional: “by
providing veto points to select political
actors, it gives them greater voice and
leverage over policy than might otherwise
be the case, in some cases enabling them to
act as veto players even when they might
otherwise be unable to do so elsewhere in
the political system.”32 Na visão deste autor,
a presença ativa do Judiciário também teria
possibilitado a correção e legitimação das
decisões governamentais durante o período
de grandes reformas econômicas dos anos 90.
2.2 Estado social, ampliação do
acesso à Justiça e expansão
do Judiciário
Se pela via da proteção da liberdade os
Judiciários de diferentes países tenderam a se
expandir com a instalação de novos regimes
liberal-democráticos no século XX, também
pela via da promoção da igualdade alguns de-
les vão conhecer um tipo inesperado de ex-
pansão, que escapa à perspectiva liberal e
não diz respeito à proteção judicial das mino-
rias políticas: refiro-me à transformação do
Judiciário em instância de implementação de
direitos sociais e coletivos, especialmente na
segunda metade do século XX.

30. O modelo consociativo opõe-se ao modelo majoritário, no qual as maiorias políticas são formadas com mais
facilidade e onde elas governam sem tanta resistência. Segundo Lijphart, seriam características desse segun-
do modelo o parlamentarismo, o Legislativo unicameral, o bipartidarismo, o estado unitário e a ausência de
controle constitucional das leis. No Brasil, análises recentes têm procurado mostrar como o instrumento da
Medida Provisória e o relativo controle da agenda legislativa por parte do Poder Executivo compensam o alto
grau de fragmentação consociativa do sistema político. O que essas análises ainda não contabilizaram é o custo
de governabilidade democrática de um modelo como esse e, do ponto de vista dos resultados substantivos, a
quem ele beneficia. Lijphart, A. Modelos de democracias. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2003.
31. Sweet nos oferece uma boa formulação de veto point em sua na análise do papel desempenhado por cortes
constitucionais européias: “a veto point is a formally organized oportunity for opponents of the governing
majority to block legislative provisions they do not like from becoming law. Abstract review comprises one
such veto point: oppositions can refer legislation to constituional judges; neither the government nor the
parlamientary majority can block this referral; and constitutional court can veto the bill as unconstitutional.”
Sweet, Alec Stone. Governing with judges. Constitutional politics in Europe. Oxford: Oxford University
Press, 2000. p.53
32. Taylor, Matthew Macleod. Activating Judges: courts, institutional structure, and the judicialization of policy
reform in Brazil, 1988-2002. PhD Dissertation, Georgetown University, Washington, D.C., 2004. p.154.

100
 Há pelo menos dois enfoques principais
acerca desse tipo de expansão do Judiciário,
não excludentes e até mesmo complementa-
res. O primeiro, mais sociológico, associa a
expansão do Judiciário e suas dificuldades atu-
ais, respectivamente, ao desenvolvimento e
crise do chamado Estado de Bem-Estar Social
no século XX. O segundo, mais institucional,
associa a expansão do Judiciário à ampliação
do acesso à Justiça para direitos coletivos, es-
pecialmente a partir da década de 1970.
Um dos principais representantes da pri-
meira tese, Boaventura de Sousa Santos ar-
gumenta em vários de seus trabalhos33 que
o desenvolvimento do Estado Social – tam-
bém chamado de Estado Providência – após
a Segunda Guerra Mundial levou a mudan-
ças significativas no mundo do Direito e
da Justiça. Marcado pelos princípios do
intervencionismo econômico e da promoção
de bem-estar social, essa nova forma de Esta-
do desencadeou a produção de leis constitu-
cionais e ordinárias muito mais substantivas
do que as produzidas sob o modelo liberal
clássico, carregadas de direitos sociais e eco-
nômicos como educação, saúde, trabalho, se-
gurança social e outros. Nessa perspectiva, o
Estado deixa de ser apenas o responsável pela
manutenção da ordem e garantia das liberda-
des e passa a instrumento de redução das de-
sigualdades sociais, por meio da intervenção
econômica e da prestação de serviços públi-
cos cada vez mais abrangentes.
Segundo Santos, essas transformações
levaram o Judiciário a assumir um novo pa-
pel: antes restrito à função de aplicação das
leis nos conflitos particulares, o Judiciário
33. Uma boa síntese desse argumento pode ser encontrada em Santos, Boaventura de Sousa [et al.], “Os tribu-
nais nas sociedades contemporâneas”, Revista Brasileira de Ciências Sociais, n.30, fev. 1996, p.29-62.
34. Ibidem, p.34-5.
passa a ser acionado para dar efetividade prá-
tica a essa nova legislação social, muito mais
substantiva do ponto de vista dos direitos de
cidadania. Embora não se trate de um pro-
cesso linear nem livre de contradições (basta
lembrar o problema da escassez de recursos
que impede a implementação total desses di-
reitos, os conflitos entre a visão jurídica e a
visão político-administrativa sobre a eficácia
dessas novas leis, as dificuldades de um judi-
ciário tipicamente liberal de se adaptar à pro-
moção de direitos de igualdade, entre ou-
tras), Santos destaca que
a juridificação do bem-estar so-
cial abriu caminho para novos campos
de litigação nos domínios trabalhista,
civil, administrativo e da segurança
social, o que, nuns países mais do que
noutros, veio a se traduzir no aumento
exponencial da procura judiciária e na
conseqüente explosão da litigiosidade.34
Da mesma forma, segundo essa perspecti-
va sociológica, a crise que se abateu sobre o
Estado-Providência no fim dos anos 70 e iní-
cio dos 80 afetaria também o Judiciário, agra-
vando o sentido de suas novas atribuições
na área dos direitos sociais. O problema cen-
tral é que os Estados perderam boa parte
de sua capacidade de promoção do bem-
estar social, cedendo a processos de refor-
ma orientados pela ideologia neoliberal
(privatizações, desregulamentação da econo-
mia, diminuição dos gastos sociais e redu-
ção do déficit público, para garantir o equi-
líbrio fiscal e combater a inflação). Quanto
101
Judiciário: entre a Justiça e a Política
ao Judiciário, que se havia expandido na fase
anterior justamente para participar da
implementação da legislação social, em vez
de retroagir na mesma proporção que o Es-
tado social em crise, viu-se ainda mais exigi-
do nesse contexto dúbio de escassez de re-
cursos públicos e de direitos legislados abun-
dantemente. Se na fase anterior já era difícil
garantir a efetividade desses direitos pela via
judicial, agora a situação de crise do Estado
torna o quadro mais dramático, combinan-
do elevação das demandas e baixa capacida-
de de resposta do Judiciário.
Embora não caiba aqui uma discussão
detalhada de outras mudanças recentes que
afetaram a função judiciária, vale destacar
que a perspectiva sociológica enfatiza novos
fenômenos que influenciam de uma manei-
ra ou de outra a atividade judicial, tornan-
do-a bem mais complexa: a crise dos meios
tradicionais de representação política e a
revalorização da sociedade civil, até mesmo
como espaço de produção de bens coletivos
não mais realizados pelo Estado; a
globalização e seus efeitos sobre a produção
e implementação do Direito em suas diver-
sas áreas; o agravamento de problemas que
colocam em risco as instituições e a esfera
pública de um modo geral, tais como a
corrupção e o crime organizado. Além dis-
so, o Judiciário se vê desafiado também por
demandas de novos movimentos sociais,
muitas vezes articulados em defesa de direi-
tos de minorias ou de causas novas como as
ambientais e dos consumidores, ou ainda pela
revalorização dos mercados e das relações
autônomas entre agentes econômicos, que
35. A edição brasileira saiu dez anos depois. Cappelletti, Mauro e Garth, Bryant. Acesso à Justiça. Porto Alegre:
Fabris, 1988.
102
têm no Judiciário o sustentáculo da segurança
jurídica dos contratos.
A segunda perspectiva de análise que
descreve a expansão do Judiciário na segun-
da metade do século XX, quase sempre
apoiada nos diagnósticos sociológicos pro-
duzidos pela primeira, põe ênfase nos aspec-
tos propriamente jurídicos e institucionais re-
lacionados ao surgimento de novos tipos de
direitos e de novas formas de acesso à Justi-
ça. Segundo essa vertente de análise, além
das mudanças sociais, políticas e econômi-
cas destacadas pela perspectiva sociológica,
o Judiciário teria conhecido importante ex-
pansão ao longo do século XX também por-
que o direito e as regras processuais muda-
ram muito, colocando a Justiça ao alcance
formal dos atores coletivos da sociedade.
Um dos principais estudiosos dessa pers-
pectiva, Mauro Cappelletti produziu junta-
mente com Bryant Garth o primeiro balan-
ço sistemático sobre os limites e novas pos-
sibilidades de acesso à Justiça, por meio de
trabalho publicado originalmente em 1978.35
Nesse livro, ao lado de questões como cus-
tos econômicos e problemas de informação,
os autores discutem as mudanças sofridas
pelo modelo individualista de direito liberal
(que reconhecia a titularidade de direitos
apenas a sujeitos individuais, aos quais cabia
a exclusividade de decidir sobre como e
quando recorrer à Justiça para sustentá-los),
e a ampliação do acesso à Justiça aos chama-
dos direitos difusos e coletivos.
Embora haja sutilezas importantes nas
definições de direitos difusos e coletivos,
uma formulação geral poderia ser a seguinte:
são direitos transindividuais de natureza
indivisível, dos quais são titulares pessoas
indeterminadas (direitos difusos) ou grupo de
pessoas ligadas entre si por alguma relação
jurídica (direitos coletivos). Outra caracterís-
tica importante é que esses novos direitos
podem ser representados judicialmente por
atores sociais e coletivos, legitimados ex-
traordinariamente a ingressar em juízo em
defesa de direitos que não são particular-
mente seus, mas que pertencem a um con-
junto de indivíduos dispersos e nem sempre
identificáveis. Exemplos de direitos difusos
são aqueles relacionados ao meio ambiente
(proteção da qualidade do ar, rios, fauna e
vegetação, quando definidos por lei), dos
quais todos os cidadãos se beneficiam, po-
rém indivisivelmente. Exemplos de direitos
coletivos podem ser encontrados em algu-
mas relações de consumo, quando consumi-
dores individuais encontram-se ligados entre
si ou com a parte contrária por uma relação
jurídica que, quando desrespeitada, atinge-
os coletivamente; da mesma forma, a repa-
ração do dano pode beneficiar a todos indis-
tintamente.
Segundo Cappelletti e Garth, o reconhe-
cimento da dimensão difusa e coletiva de
certos interesses pelo Direito levou vários
países a promover novas formas processuais
de acesso à Justiça, transcendendo o modelo
liberal de ações judiciais individuais e abrin-
do espaço às ações coletivas. Desse impor-
tante processo de mudança, os autores des-
tacam a fragilidade dos indivíduos frente à
crescente complexidade do mundo contem-
porâneo e à dimensão coletiva de vários ti-
pos de conflitos, ao mesmo tempo em que
apontam a incapacidade das instituições es-
tatais de oferecer proteção geral a direitos
transindividuais como meio ambiente, con-
sumidor, patrimônio público, histórico e
cultural, entre outros. Entre a fragilidade de
indivíduos isolados e a incapacidade estatal,
os autores valorizaram as soluções adotadas
por diversos países no sentido de abrir a Jus-
tiça a associações civis, legalmente constitu-
ídas para defesa judicial de interesses difusos
e coletivos, desafiando conseqüentemente o
Judiciário a assumir um papel totalmente
novo.
Um segundo aspecto ressaltado pelos au-
tores, quanto à ampliação do acesso à Justiça,
diz respeito a inovações na própria estrutura
judiciária, que passaram a proliferar a partir
da década de 1970, tais como os “tribunais
de pequenas causas”, voltados para a solução
mais rápida e efetiva de casos de menor com-
plexidade, menor valor e/ou menor potencial
ofensivo. Essa onda de reforma judiciária, que
atingiria diversos países, marcaria a tentativa
do Judiciário de se aproximar da população
mais pobre e de enfrentar a chamada
“litigiosidade contida”, isto é, demandas que
nem chegavam aos tribunais em função das
dificuldades de acesso.
Seja pela via da explicação sociológi-
ca, seja pela via da explicação institucional,
o fato é que o Judiciário conheceu forte
expansão na segunda metade do século
XX, transformando-se em instância de so-
lução de conflitos coletivos e sociais e de
implementação de direitos orientados pelo
valor da igualdade e não só pelo valor da
liberdade. Isso obrigou os judiciários de vá-
rias democracias a reverem suas finalidades
institucionais, pautadas no paradigma libe-
ral, e a se reencontrarem com a dimensão
política não pela via da justiça constitucio-
nal, mas pela porta da justiça comum.
No Brasil, já contamos com um conjun-
to significativo de pesquisas e análises que
nos permitem demonstrar como o Judiciá-
rio brasileiro também conheceu uma forte
expansão nessa dimensão da justiça comum
e da proteção de direitos coletivos e sociais.
103
Judiciário: entre a Justiça e a Política

Os trabalhos coordenados por Maria Tereza
Sadek e Luiz Werneck Vianna, sediados res-
pectivamente em São Paulo e no Rio de Ja-
neiro, fornecem um volume extraordinário
de informações que confirmam essa tendên-
cia, em que pesem também apontarem limi-
tes e contradições desse processo.36
A expansão do Judiciário no Brasil se
deu, em grande parte, pelos mesmos moti-
vos apontados tanto pela perspectiva socio-
lógica quanto pela análise institucional des-
critas acima.
Embora não tenhamos construído no
Brasil um Estado social semelhante ao dos
países europeus, também aqui o novo mo-
delo econômico implantado a partir de 1930
– sob a liderança de Getulio Vargas – levou
o Estado a assumir papel central na condu-
ção da economia, combinado a um alto grau
de intervenção nas relações sociais. O mode-
lo varguista, muito mais corporativo do que
o sistema europeu de bem-estar social, tam-
bém levaria ao desenvolvimento de uma nova
legislação social, especialmente relacionada
ao mundo do trabalho.
Foi nessa época que o Judiciário brasilei-
ro conheceu seu primeiro salto expansionista,
quando áreas importantes de conflitos foram
deslocadas para ramos especiais da Justiça.
Refiro-me à questão eleitoral e à questão tra-
balhista, que ensejaram a criação, respecti-
vamente, da Justiça Eleitoral e da Justiça do
Trabalho.37 Não se trata aqui de remontar esse
período da história brasileira, mas o fato é
que as eleições na República Velha eram
marcadas pela fraude e por outras mazelas
políticas, a ponto de a “verdade eleitoral”
constituir uma das bandeiras da Revolução

36. Segue adiante uma lista dos títulos mais importantes, em ordem cronológica e temática: quanto ao perfil da
magistratura e às opiniões de juízes sobre determinados temas e valores relacionados à justiça, ver Sadek,
Maria Tereza e Arantes, Rogério B. “A crise do Judiciário e a visão dos juízes”, Revista da USP, n. 21, mar.-
maio/1994, p.34-45. Sadek, Maria Tereza (Org.). O Judiciário em Debate. São Paulo: Sumaré, 1995. Vianna,
Luiz Werneck, Carvalho, Maria Alice R., Melo, Manoel P. C., Burgos, Marcelo B. Corpo e Alma da Magistra-
tura Brasileira. Rio de Janeiro: Revan, 1997. Sadek, Maria Tereza. Magistrados: uma imagem em movimen-
to”. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006. Adotando a perspectiva da sociologia das profissões, Bonelli nos
oferece instigante análise sobre os valores que orientaram a formação das carreiras jurídicas no Brasil e têm
marcado sua atuação recente. Ver Bonelli, Maria da Gloria. Profissionalismo e política no mundo do direito:
as relações dos advogados, desembargadores, procuradores de justiça e delegados de polícia com o Estado. São
Carlos: EdUFSCar: Editora Sumaré, 2002. Quanto à dupla expansão do Judiciário brasileiro, na dimensão
político-constitucional e na dimensão social, ver os trabalhos de Sadek, Maria Tereza. “O Poder Judiciário
na Reforma do Estado” in Pereira, Luiz Carlos Bresser, Wilheim, Jorge e Sola, Lourdes (Orgs.). Sociedade e
Estado em Transformação. São Paulo: Editora Unesp; Brasília: Enap, 1999 (cap. 12) e Vianna, Luiz Werneck
et al. A judicialização da política..., op. cit. Para um balanço das novas experiências de acesso à justiça,
sobretudo quanto ao Judiciário, ver Sadek, Maria Tereza (Org.). Acesso à Justiça. São Paulo: Fundação
Konrad Adenaeur, 2001. Para alguns tópicos especiais como o conceito de judicialização da política e uma
avaliação empírica do sistema de proteção dos interesses coletivos no Rio de Janeiro, entre outros temas
relacionados à Justiça, ver Vianna, Luiz Werneck (Org.), A democracia e os Três Poderes no Brasil. Belo
Horizonte: Ed. UFMG, Rio de Janeiro: Iuperj/Faperj, 2002. Para um exame das relações entre justiça e
economia, ver Castelar, Armando (Org.). Judiciário e Economia no Brasil. São Paulo: Sumaré, 2000. Para
um exame dos projetos de reforma do Judiciário, ver Sadek, Maria T. (Org.). Reforma do Judiciário, op. cit.
e Pinheiro, Armando Castelar. Reforma do Judiciário. Problemas, desafios e perspectivas. São Paulo: Idesp;
Rio de Janeiro: Book Link. 2003.
37. A Justiça Eleitoral foi criada em 1932 e já na Constituição de 1934 figurou como ramo específico do Poder
Judiciário. Os primeiros órgãos da Justiça Trabalhista também surgiram no início dos anos 30 e foram
incluídos nas constituições de 1934 e 1937, porém como justiça administrativa. Foi a Constituição de 1946
que completou a formação da Justiça do Trabalho, transformando-a em ramo do Poder Judiciário.

104
GRÁFICO 5. Processos distribuídos para julgamento nos Tribunais Regionais
Eleitorais (anos selecionados)

Fonte: Banco Nacional de Dados do Poder Judiciário. Supremo Tribunal Federal. (www.stf.gov.br)

GRÁFICO 6. Processos entrados na 1a instância da Justiça do Trabalho

(1990-2001)

Fonte: Banco Nacional de Dados do Poder Judiciário. Supremo Tribunal Federal. (www.stf.gov.br)

105
Judiciário: entre a Justiça e a Política

de 30 e a criação da Justiça Eleitoral ser uma
das suas conseqüências práticas. Na área so-
cial e trabalhista, a necessidade de expandir
os direitos sociais e ao mesmo tempo manter
sob controle a classe trabalhadora levou o
governo Vargas a construir um extraordiná-
rio conjunto de leis e instituições, incluída aí
a Justiça do Trabalho, num arranjo que San-
tos denominou de “cidadania regulada”.38
Entretanto, como demonstra Sadek para o
caso da Justiça Eleitoral39 e Pastore para o
caso da Justiça do Trabalho,40 a solução ju-
dicial das questões eleitorais e trabalhistas
não era a única nem tampouco a forma
mais comum de enquadramento desses
conflitos no mundo contemporâneo, pelo
menos nos termos abrangentes e fortemen-
te intervencionistas que caracterizaram o mo-
delo brasileiro. No nosso caso, independen-
temente das vantagens e desvantagens da so-
lução judicial, o fato é que a expansão do
Judiciário nessas áreas foi a fórmula adota-
da para tentar institucionalizar dois tipos de
conflitos de grande importância para a ma-
nutenção da ordem social e política.
Os Gráficos 5 e 6 apresentam o volume
de ações na Justiça Eleitoral e na Justiça Tra-
balhista nos anos recentes. No primeiro caso,
apesar da rotinização das eleições, da conso-
lidação das regras básicas de disputa e do aper-
feiçoamento crescente do processo eleitoral
(desde o registro de eleitores até o uso de
urnas eletrônicas em todo o país), o volume
de ações nos Tribunais Regionais Eleitorais
manteve-se na faixa das 35 mil ao longo dos
anos 90. Nas eleições nacionais de 2002, essa
cifra chegou a mais de 50 mil processos.41
No ramo da Justiça do Trabalho, o volu-
me de ações impressiona. Ao longo dos anos
90, bem que houve um decréscimo do nú-
mero de processos em 1994 (muito prova-
velmente relacionado à estabilização econô-
mica promovida pelo Plano Real), mas insu-
ficiente para afirmar-se como tendência para
os anos posteriores, que voltaram a conhe-
cer um crescimento extraordinário do nú-
mero de ações, que praticamente atingiram
a casa de dois milhões na primeira instância
da Justiça Trabalhista. Segundo estudos rea-
lizados por Pastore, a Justiça Trabalhista bra-
sileira seria campeã mundial em volume de
processos, nem tanto por uma suposta pro-
pensão à litigância nessa área mas justamen-
te pela rigidez da legislação que regula as
relações de trabalho e pelo alto grau de po-
der normativo da Justiça Trabalhista, isto é,
pela sua capacidade de intervir nessas rela-
ções nos seus mínimos detalhes.42
A primeira onda de expansão do Judiciá-
rio brasileiro nas décadas de 1930 e 1940 foi
impulsionada por uma tendência mais pro-
funda e duradoura da política brasileira: a
desconfiança em relação às instituições polí-
tico-representativas e à capacidade do regime
democrático de atender às necessidades da
sociedade, inspirando soluções alternativas do

38. Santos, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e Justiça. Rio de Janeiro: Campus, 1979.
39. Sadek, Maria Tereza. A Justiça Eleitoral e a consolidação da democracia no Brasil. São Paulo: Fundação
Konrad Adenauer, 1995.
40. Pastore, José. Flexibilização dos mercados de trabalho e contratação coletiva. São Paulo: LTR, 1995.
41. Para uma análise da Justiça Eleitoral nos tempos mais recentes, fatores positivos de sua atuação bem como
aspectos que ainda merecem reflexão e reforma, ver Taylor, Matthew “Justiça Eleitoral” in Avritzer, Leonar-
do e Anastásia, Fátima. Reforma Política no Brasil. Belo Horizonte: UFMG, 2006. p.147-152.
42. Os vários artigos de José Pastore sobre essas questões podem ser encontrados no site: www.josepastore.com.br.

106
problema da ordem social e dos conflitos co-
letivos. Essa matriz ideológica voltaria a ope-
rar na segunda onda de expansão da Justiça
brasileira, a partir dos anos 70, quando se
atribuiu a um órgão do próprio Estado a res-
ponsabilidade principal de defesa dos inte-
resses difusos e coletivos perante o Judiciá-
rio: o Ministério Público.
Como demonstrei em trabalho anterior,43
o Brasil passou por uma profunda transfor-
mação no ordenamento jurídico a partir dos
anos 80, quando iniciou o reconhecimento
legal da existência de direitos difusos e cole-
tivos e a abertura do processo judicial à re-
presentação desses direitos. O marco funda-
mental foi a criação da Ação Civil Pública –
ACP em 1985, por meio da qual direitos do
consumidor, meio ambiente e patrimônio
histórico-cultural passariam a ser defendidos
coletivamente em juízo.
O debate em torno da criação da ACP
mobilizou juristas, juízes e membros do Mi-
nistério Público. Este último, à época, rei-
vindicava a condição de órgão de defesa da
sociedade, a despeito de ser uma instituição
do Estado responsável por acionar o Judici-
ário em áreas bem delimitadas como a da
ação penal, sua precípua atribuição. Entre-
tanto, como vimos, a discussão sobre o aces-
so coletivo à Justiça, conduzida por autores
renomados como Cappelletti, não só propu-
nha a valorização das associações da socieda-
de civil como avaliava negativamente o papel
desempenhado por instituições estatais nessa
área. Independentemente dessa avaliação, o
fato é que o Ministério Público conseguiu –
43. Arantes, Rogério Bastos. Ministério Público e Política no Brasil. São Paulo: Sumaré/Educ, 2002.
44. Sobre a singularidade do modelo de independência institucional do Ministério Público brasileiro ver Kerche,
Fábio. O Ministério Público no Brasil. Autonomia, organização e atribuições. Tese (Doutorado) – Departa-
mento de Ciência Política. USP, 2002.
por força de sua participação direta na for-
mulação do anteprojeto que deu origem à Lei
da ACP – chamar para si boa parcela da res-
ponsabilidade e dos instrumentos de atua-
ção nessa nova área de direitos difusos e co-
letivos.
A Constituição de 1988 consolidou essa
expansão da Justiça rumo à proteção dos
direitos coletivos, reafirmando-os como ca-
tegoria jurídica constitucional – o que permi-
tiria o reconhecimento legal de vários outros
direitos específicos a partir dessa matriz – e
confirmou o papel tutelar do Ministério Pú-
blico nessa área, atribuindo-lhe ao mesmo
tempo independência institucional em rela-
ção aos demais poderes de Estado.44
Desde 1988 temos assistido ao desenvol-
vimento de um verdadeiro subsistema jurí-
dico no país, em que novas leis promulgadas
orientam-se pela idéia da proteção coletiva
de determinados direitos e pelo reforço do
papel do Ministério Público, dando conti-
nuidade à expansão iniciada pela Lei da ACP
de 1985: são exemplos a Lei 7853/89, que
trata da proteção das pessoas portadoras de
deficiência; a Lei 7913/89, que institui a pro-
teção coletiva dos investidores do mercado
de valores mobiliários; a Lei 8069/90, que
criou o Estatuto da Criança e do Adolescen-
te; a Lei 8078/90, que criou o Código de
Defesa do Consumidor, certamente o diplo-
ma legal mais importante desse novo
subsistema jurídico; a Lei 8429/92, que tra-
ta da improbidade administrativa, delegan-
do funções importantes ao Ministério Públi-
co; a Lei 8884/94, que trata das infrações
107
Judiciário: entre a Justiça e a Política

contra a ordem econômica e, finalmente, a
Lei 8974/95, que estabelece normas sobre
biossegurança e dá legitimação ao Ministé-
rio Público para atuar nessa área.
O resultado geral dessa evolução legis-
lativa e processual é que hoje a Justiça brasilei-
ra se converteu em palco importante de con-
flitos coletivos, nas mais diversas áreas, e o
protagonismo do Ministério Público tem cha-
mado a atenção dos analistas para os limites e
potencialidades desse modelo institucional.45
É importante destacar que a ampliação
do acesso à Justiça no Brasil não se deu ape-
nas por meio dessa revolução processual, mas
também por inovações importantes na es-
trutura judiciária, em sintonia com as ten-
dências apontadas por Cappelletti sobre vá-
rios países, a partir dos anos 70. Refiro-me à
criação dos Juizados Especiais de Pequenas
Causas, instituídos por lei em 1984 e depois
constitucionalizados pela Carta de 1988.
Regulamentados novamente por lei em 1995,
os Juizados Especiais representaram uma
importante experiência de ampliação do
acesso à Justiça para causas cíveis envolven-
do valores até quarenta salários mínimos e
para causas criminais cuja pena máxima não
ultrapasse um ano de prisão. Segundo dados
do IBGE para o ano de 2004, o Brasil conta
com 2.105 Juizados Especiais Cíveis e 1702
Juizados Especiais Criminais espalhados, res-
pectivamente, em 1732 e 1475 dos 5560
municípios brasileiros, estando relativamente
bem distribuídos conforme o tamanho das
populações locais.46
Se de um lado a criação dos juizados es-
peciais significou uma tremenda ampliação
do acesso à justiça, especialmente para pes-
soas de baixa renda, passadas duas décadas
de experiência estes tribunais já enfrentam
graves sinais de colapso, pelo excesso de
demanda. Em vários estados o volume de
processos ultrapassa aquele das cortes regu-
lares, sem que tenha havido por parte do
próprio judiciário local uma redistribuição
interna de recursos e juízes para atender às
necessidades destes novos tribunais.47 E ao
lado do problema quantitativo, há também
análises que destacam efeitos negativos de
alguns métodos adotados pelos Juizados Es-
peciais e chamam atenção para a necessida-
de de sua revisão.48

45. Vianna e Burgos, com base em ampla pesquisa sobre ações civis públicas no Rio de Janeiro, contestam a tese
da predominância excessiva do Ministério Público em relação à sociedade civil, na proposição das ações
coletivas e, adotando uma perspectiva mais otimista sobre essa relação, concluem que “entre a sociedade e o
Ministério Público, a relação não é tanto de assimetria e dependência da primeira vis-a-vis o segundo, e sim
de interdependência, que, quanto mais se consolida, mais legitima os novos papéis do Ministério Público e
destitui de sentido a perspectiva que os toma como polaridades, como instâncias contrapostas”. Vianna,
Luiz Werneck (Org.). A democracia e os Três Poderes..., op. cit., p.445.
46. Fonte: IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), Diretoria de Pesquisas, Coordenação de Popu-
lação e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2004.
47. Ver nesse sentido o diagnóstico elaborado pelo Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais, que ensejou
a formulação, no âmbito do Conselho Nacional de Justiça, do “Pacto Social em prol dos Juizados Especiais”.
(www.cebepej.org.br ) e (www.cnj.gov.br). E para uma avaliação da expansão dos Juizados nos anos 1990,
ver Cunha, Luciana Gross Siqueira. “Juizado Especial: ampliação do acesso à Justiça?”, in Sadek, Maria T.
Acesso à Justiça, op. cit.
48. Macaulay, por exemplo, demonstra como no caso da violência doméstica, o tão incentivado conciliation
model praticado nos Juizados Especiais não tem protegido adequadamente as mulheres desse tipo de práti-
ca. (MACAULAY, 2005).

108
 Paralelamente aos juizados especiais e
orientando-se pelo mesmo princípio da ofer-
ta de serviços judiciários mais rápidos e aces-
síveis, várias outras iniciativas foram toma-
das pelas justiças estaduais e federal na déca-
da de 1990, tais como juizados informais de
conciliação, juizados itinerantes (que operam
em ônibus que circulam pela cidade),
juizados especiais abrigados em faculdades
de direito, além dos recentemente criados
juizados especiais federais. Em muitos esta-
dos, governos estaduais têm buscado reunir
diversos serviços públicos relacionados à área
de justiça e cidadania, oferecendo-os de ma-
neira integrada, e num mesmo local, à po-
pulação.49
Independentemente das dificuldades e
contradições que ainda marcam esse proces-
so de expansão da Justiça brasileira, parece
inquestionável que, também nessa dimensão
comum e não especificamente político-cons-
titucional, o Judiciário assumiu tarefas de
grandes proporções, o que muitas vezes con-
trasta com sua capacidade de dar respostas
com a efetividade esperada.
3. Ativismo judicial e caminhos da
reforma do Judiciário
Segundo Tate e Vallinder, em trabalho
sobre a expansão do Judiciário em diversos
países do mundo, a judicialização da políti-
ca se vê facilitada quando determinadas con-
dições estão presentes:
the presence of democracy, a
separation of powers system, a
politics of rights, a system of interest
groups and a political opposition
cognizant of judicial means for
attaining their interests, weak parties
or fragile government coalitions in
majoritarian institutions leading to
policy deadlock, inadequate public
support, at least relative to judiciaries,
and delegation to courts of decision-
making authority in certain policy areas
all contribute to the judicialization of
politics.50
Quando observamos o caso brasileiro,
parece-nos que todas essas condições estive-
ram presentes nos últimos anos, em maior ou
menor medida, o que nos tornaria um im-
portante exemplo de judicialização da polí-
tica: a democracia restabelecida nos anos 80,
seguida de uma Constituição pródiga em
direitos em 1988, com um número cada vez
maior de grupos de interesses organizados
demandando solução de conflitos coletivos,
contrastando com um sistema político pouco
majoritário, de coalizões e partidos frágeis
para sustentar o governo, enquanto os de
oposição utilizam o Judiciário para contê-lo,
além de um modelo constitucional que dele-
gou à Justiça a proteção de interesses em
diversas áreas, refletindo até mesmo o alto
grau de legitimidade do Judiciário e do

49. Um balanço dessas diversas experiências pode ser encontrado em Sadek, Maria T. Acesso à Justiça, op. cit.
Vianna et al. examinaram o trabalho dos juizados especiais no Rio de Janeiro e demonstraram sua importân-
cia para o processo de judicialização das relações sociais, não sem identificar problemas e limitações desse
modelo de acesso à justiça. Vianna et al. A judicialização da política..., op. cit.
50. Tate, C. Neal e Vallinder, Torbjorn (Eds.), The Global Expansion of Judicial Power. Nova York: Nova York
University Press, 1997. p.33.

109
Judiciário: entre a Justiça e a Política

Ministério Público como instituições capazes ticas e institucionais desencadeadas pela

de receber essa delegação.51
Tate e Vallinder argumentam que a
judicialização da política, com base nessa
constelação de fatores, dependeria ainda da
disposição dos integrantes dessas instituições
de agir, de tomar iniciativas e de chamar para
si a responsabilidade pela implementação de
direitos e pela solução dos grandes conflitos
da sociedade, configurando o que a literatu-
ra nessa área chama de ativismo judicial. Em-
bora não seja possível simplificar a ideologia
política que permeia o meio forense brasi-
leiro, pesquisas recentes têm apontado a pre-
sença de valores de transformação social, de
igualdade e de cidadania, entre juízes e mem-
bros do Ministério Público – nestes mais do
que nos primeiros.52 Tais valores ideológi-
cos podem não ser suficientes para levar a
magistratura e o Ministério Público a mer-
gulharem num ativismo judicial desenfreado,
mas certamente têm inclinado vários estra-
tos dessas instituições a assumir com firme-
za suas novas atribuições sociais e políticas.
Desde 1988, juízes e membros do Ministé-
rio Público ocuparam a cena política brasi-
leira, como atores de destaque nas mais di-
versas frentes abertas pelas mudanças polí-
redemocratização e nova Constituição do país.
A conjunção desses vários elementos
explica a expansão da Justiça nos últimos
anos, mas não foi apenas esse o signo que
marcou a vida de instituições como Judiciá-
rio e Ministério Público nesse período. Ao
lado de expansão, “crise” e “reforma” são
expressões que dominaram o debate públi-
co sobre a Justiça, na mesma proporção em
que suas novas atividades foram valorizadas.
Na linha dos dois modelos constitucio-
nais de Judiciário discutidos na primeira se-
ção, pode-se afirmar que a “crise” da Justiça
no Brasil tem uma dupla dimensão: no que
diz respeito às suas funções de controle cons-
titucional das leis, a crise judiciária é uma
crise política; no que diz respeito às suas atri-
buições de justiça comum, a crise é funcio-
nal e de desempenho.
Tais dimensões da crise judiciária foram
objeto de intenso debate durante os mais de
dez anos em que o projeto de reforma do
Judiciário tramitou no Congresso Nacional,
mobilizando atores políticos, do meio foren-
se e da sociedade civil. Embora vários diag-
nósticos tenham sido propostos e muitas
idéias de reforma tenham sido consideradas,

51. Estas são características gerais que potencializam a judicialização da política. Exames de casos específicos
podem demonstrar, entretanto, que a judicialização da política não se complete sempre, no sentido de alte-
rar resultados do processo político decisório. É o que argumenta Vanessa Oliveira, em seu estudo sobre o
papel do Judiciário brasileiro no processo de privatizações no Brasil dos anos 1990. A autora descreve a
judicialização da política como um ciclo de três fases – o ajuizamento da ação, o julgamento liminar e o
julgamento de mérito – e conclui que, no caso das privatizações, esse ciclo não se completou com o Judiciá-
rio alterando de fato o curso daquela política pública. Oliveira, Vanessa Elias. “Judiciário e privatizações no
Brasil: existe uma judicialização da política?” Revista Dados, vol. 48/3. Rio de Janeiro: IUPERJ, 2005.
52. Boa parte dessas pesquisas encontra-se nos trabalhos mencionados na nota 36. Quanto aos membros do
Ministério Público, denominei sua ideologia de “voluntarismo político”, algo que combina uma crença no
papel tutelar da instituição frente a uma sociedade incapaz de se defender autonomamente e a um poder
político-representativo corrompido ou incapaz de cumprir com suas obrigações. Ver Arantes, Rogério B.
Ministério Público..., op. cit. cap. II. Entre os juízes, o último survey conduzido pelo Idesp (2000) revelou,
por exemplo, que 73,1% dos magistrados brasileiros consideravam que “o juiz tem um papel social a cum-
prir, e a busca da justiça social justifica decisões que violem os contratos”, contra apenas 19,7% afirmaram
que “os contratos devem ser respeitados, independente de suas repercussões sociais”.

110
a aprovação da emenda constitucional de re-
forma do Judiciário se viu extremamente di-
ficultada durante esse longo período porque
os diversos atores envolvidos no processo
(governo federal, partidos políticos, órgãos
de cúpula do Judiciário, associações de clas-
se da magistratura e do Ministério Público e
Ordem dos Advogados do Brasil) acabaram
produzindo uma situação de vetos cruzados,
na qual dois ou mais deles se punham alia-
dos em torno de uma proposta e em oposi-
ção entre si no que diz respeito a outras tan-
tas. Não por outra razão, o projeto tramitou
por quatro legislaturas, conheceu várias ver-
sões e só foi aprovado pelo Congresso Nacio-
nal em 2004, mais de uma década após a
apresentação da primeira proposta em 1992.
Na dimensão política da crise do judiciá-
rio, o grande embate se deu em torno de
propostas que levassem a uma concentração
da competência do controle constitucional
das leis no Supremo Tribunal Federal, dimi-
nuindo o alcance político do lado difuso do
sistema. Desde a adoção do sistema híbrido
pela Carta de 1988, presidentes da Repúbli-
ca e partidos governistas no Congresso (a
maioria política) tentaram aprovar mudan-
ças constitucionais de concentração, mas a
oposição, em que pese minoritária, sempre
conseguiu impedi-las, sob a liderança prin-
cipal do Partido dos Trabalhadores, e com o
apoio das instâncias inferiores do Judiciário
e de associações do Ministério Público. Com
a chegada do PT à presidência em 2003, o
partido abandonou a antiga resistência e, ao
passar da condição de oposição à de gover-
no, surpreendeu a todos ao encampar a pro-
posta de concentração do controle consti-
tucional no STF, por meio da chamada
“súmula de efeito vinculante”,53 votando
por sua aprovação em 2004. É cedo hoje
para avaliar o impacto de tal mudança e se
ela trará os efeitos esperados de redução do
número de processos no STF e de reforço
da governabilidade política do país, mas duas
conseqüências são certas: a prerrogativa de
editar súmulas vinculantes valorizará mais
ainda o papel político do Supremo Tribunal
Federal e sua adoção reduzirá as possibilida-
des de uso da via difusa do sistema judicial
de revisão das leis por parte dos grupos de
oposição.
Na dimensão funcional, as propostas de
ampliação e diferenciação da estrutura judi-
ciária – para fazer frente ao déficit de pres-
tação da Justiça – mostraram-se menos con-
troversas e boa parte delas chegou a contar
com o apoio unificado da magistratura, da
OAB e dos partidos de oposição durante os
anos 90, frente a uma quase indiferença do
governo a esse respeito. Dentre outras idéias,
destacaram-se a criação de novos tribunais
regionais federais ou câmaras a eles associa-
das para ampliar a capacidade da justiça fe-
deral; apoio à consolidação dos juizados es-
peciais e à criação de novos; autonomia fun-
cional e administrativa das Defensorias Pú-
blicas; transferência do julgamento de cri-
mes contra direitos humanos da Justiça Esta-
dual para a Justiça Federal e outras medidas

53. A Emenda Constitucional n. 45 (Reforma do Judiciário), aprovada pelo Congresso Nacional em 2004,
estabeleceu que “O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de
dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a
partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder
Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como
proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.”

111
Judiciário: entre a Justiça e a Política
voltadas à modernização do Judiciário e
agilização de seu funcionamento. A ascen-
são do PT ao governo federal também teve
impacto nessa dimensão da reforma judiciá-
ria: em primeiro lugar porque o partido sem-
pre defendera tais propostas – enquanto o
governo de Fernando Henrique Cardoso não
se empenhara muito por elas – e, tornando-
se governo, reuniria mais forças em prol de
sua aprovação; em segundo lugar, uma das
primeiras medidas da administração Lula foi
criar, por meio do Ministério da Justiça, uma
Secretaria de Reforma do Judiciário (SRJ).
Destinada a promover, coordenar e sistema-
tizar propostas de reforma constitucional e
infraconstitucional do Judiciário, a SRF pas-
sou a ter papel importante na etapa final
(2003-2004) de tramitação da reforma judi-
ciária no Congresso;54 em terceiro lugar, a
significativa “conversão” do partido aos
cânones econômicos liberais – em grande
medida responsável por sua própria vitória
nas eleições de 2002 – refletiu-se igualmen-
te no entendimento do novo governo sobre
o papel do Judiciário numa economia de
mercado cada vez mais globalizada. Em pou-
cas palavras, o partido de origem socialista
assumiu a causa da eficiência econômica e
passou a olhar a questão da modernização
judiciária não só sob o prisma da amplia-
ção do acesso à Justiça para camadas
desprotegidas da população, mas também
como uma das principais instituições res-
ponsáveis por garantir a segurança jurídica
de contratos e das relações econômicas do li-
vre-mercado. A adoção dessa perspectiva con-
tribuiu igualmente para a aprovação do pro-
54. Dentre suas metas principais, destacam-se: promover a ampliação do acesso à Justiça, apoiar propostas que
levem a maior transparência e controle público do Judiciário e promover reformas que proporcionem
maior agilidade e eficiência à Justiça (ver http://www.mj.gov.br/reforma/index.htm)
112
jeto de reforma em 2004, que contém várias
medidas modernizadoras nesse sentido.
A essas duas frentes de reforma – a polí-
tica e a funcional – devemos acrescentar fi-
nalmente uma terceira: a da republicanização
do Judiciário por meio da criação de ór-
gãos de controle externo e da adoção de
outras medidas destinadas a aumentar a fis-
calização e a transparência da Justiça. Da
mesma forma que as anteriores, tais pro-
postas vêm sendo discutidas desde o início
dos anos 90, mas neste caso por influência
mais específica daquilo que poderíamos
denominar de “onda republicana” que mar-
cou a transição democrática brasileira. Refi-
ro-me ao processo de crescentes exigên-
cias em relação ao trato da coisa pública e
de combate à corrupção política que atin-
giu inicialmente os Poderes Executivo e
Legislativo e que não poderia deixar de afe-
tar também o Judiciário. Depois do
impeachment de um presidente da Repú-
blica e de sucessivos processos envolvendo
ocupantes de cargos executivos e legislativos
em diversos pontos do país, essa “onda”
chegou ao Judiciário e passou a exigir o
desencapsulamento da magistratura e a cri-
ação de novas formas de accountability dos
órgãos de Justiça. Nesse processo, até mes-
mo os tradicionais privilégios e garantias
do exercício do cargo viram-se ameaçados,
trazendo-nos de volta as velhas lições de
Tocqueville. Como profetizou o pensador
francês, a tendência democrática moderna
colocaria em risco os privilégios desse cor-
po especial de funcionários do Estado a que
ele denominou de “nova aristocracia”: a
magistratura. De tempos em tempos, pre-
vira Tocqueville, tomados pelo desejo de
igualdade e pelo ideal da res pública, povo
e representantes políticos buscariam nive-
lar garantias e aumentar o controle sobre
toda a administração, incluindo aí a magis-
tratura, que enfrentaria grandes dificulda-
des para sustentar sua independência
institucional e condições privilegiadas de
trabalho, nesses momentos críticos.
Durante os anos 90, o intrincado jogo
político em torno dos principais eixos da
reforma judiciária manteve a magistratura e
o Ministério Público a salvo de modificações
mais profundas, graças aos vetos cruzados
envolvendo estes setores, o governo, os par-
tidos de oposição e a Ordem dos Advogados
do Brasil. Com a ascensão do PT ao gover-
no em 2003 – justamente o partido que lide-
rou a onda moralizadora republicana nos
anos anteriores –, rompeu-se aquela situa-
ção de equilíbrio e a balança pendeu favora-
velmente para o lado dos atores interessa-
dos em impor alguma forma de fiscalização
sobre as instituições de Justiça.
Embora não tão “externo”, o órgão de
controle foi criado pela reforma constitucio-
nal de 2004, sob o nome de Conselho Nacio-
nal de Justiça.55 Composto por 15 membros,
seus conselheiros são escolhidos para um man-
dato de 2 anos, permitida uma recondução, da
seguinte forma:

Integrantes da I - um ministro do Supremo Tribunal Federal, indicado pelo respectivo tribunal;

magistratura II - um ministro do Superior Tribunal de Justiça, indicado pelo respectivo tribunal;
III - um ministro do Tribunal Superior do Trabalho, indicado pelo respectivo tribunal;
IV - um desembargador de Tribunal de Justiça, indicado pelo Supremo Tribunal Federal;
V - um juiz estadual, indicado pelo Supremo Tribunal Federal;
VI - um juiz de Tribunal Regional Federal, indicado pelo Superior Tribunal de Justiça;
VII - um juiz federal, indicado pelo Superior Tribunal de Justiça;
VIII - um juiz de Tribunal Regional do Trabalho, indicado pelo Tribunal Superior do Trabalho;
IX - um juiz do trabalho, indicado pelo Tribunal Superior do Trabalho;

Integrantes do X - um membro do Ministério Público da União, indicado pelo procurador-geral da

Ministério Público República;
XI - um membro do Ministério Público estadual, escolhido pelo procurador-geral da
República dentre os nomes indicados pelo órgão competente de cada instituição
estadual;

Advogados XII - dois advogados, indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil;

Membros externos XIII - dois cidadãos, de notável saber jurídico e reputação ilibada, indicados um pela
ao meio forense Câmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal.

55. Lembrando que um conselho semelhante foi instituído também para o Ministério Público.

113
Judiciário: entre a Justiça e a Política

Do ponto de vista da onda republicana, Judiciário na democracia contemporânea

o primeiro ano de atividade do CNJ não algo controversas, estas devem seguir des-
poderia ter sido mais promissor: a partir pertando polêmica: frear o poder das maio-
de queixas formuladas contra juízes de di- rias políticas governantes em nome das li-
versos pontos do país, instaurou centenas berdades individuais, pela via do controle
de processos disciplinares56 e foi responsá- constitucional (função política), amparar as
vel pela adoção de duas medidas que tive- reivindicações igualitárias de grupos sociais,
ram forte impacto nacional: (1) fim da pela via do acesso coletivo à Justiça (função
contratação, pelos tribunais, de parentes até social) e garantir a segurança jurídica das
o 3o grau de juízes e de servidores da Justiça, relações econômicas e do funcionamento do
ordenando inclusive a exoneração de milha- mercado (função econômica). E tudo isso em
res deles já empregados nas cortes de Justiça meio ao desafio permanente de sustentar sua
do país. A medida antinepotismo adotada peculiar condição de corpo aristocrático es-
pelo CNJ era uma reivindicação antiga no tranho no seio da república democrática.
Brasil, mas nem Legislativo nem Judiciário
jamais tiveram forças suficientes para
implementá-la; (2) a segunda medida de forte
impacto e alcance nacional foi a fixação do
teto salarial da magistratura nos termos em
que reza a Constituição: nenhum servidor
público pode ter salário maior do que os
ministros do Supremo Tribunal Federal. A
questão do teto salarial dos ocupantes de
cargos públicos vem se arrastando há anos
no Brasil e não são poucos os funcionários
públicos que recebem mais do que os minis-
tros do STF. Embora a decisão do CNJ te-
nham incidido sobre a magistratura, seus
efeitos estão se irradiando e podem atingir
outros níveis da administração pública.
Finalizando, a sorte do Judiciário está
sendo lançada nessas três frentes de mudan-
ça – a política, a funcional e a republicana –
e do equilíbrio entre elas dependerá o futu-
ro da instituição. Vale dizer que “crise” e
“reforma” são signos que acompanham a
vida do Judiciário há tempos e não há indí-
cios de que venham desaparecer no curto
prazo. O fato é que, sendo as funções do

56. Informações e as primeiras estatísticas sobre a atuação do CNJ podem ser encontradas em http://
www.cnj.gov.br

114
 Sugestões de leitura

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117
 Capítulo 4
Administração pública e burocracia

ANTÔNIO AUGUSTO PEREIRA PRATES

Este capítulo discute as relações entre
administração pública, Estado e democracia
representativa no contexto das sociedades
modernas e, à luz dessa discussão, apresenta
os dilemas da administração pública no Bra-
sil de hoje, um país altamente diversificado
social e economicamente e com uma tradi-
ção fortemente centralizadora do sistema de
formulação e implementação de políticas
solução, portanto, não depende apenas de
“fórmulas” de engenharia institucional, mas,
principalmente, da motivação dos atores
políticos para mobilizar energias que alimen-
tem novos ou velhos sistemas de participa-
ção e representação na sociedade.
1. Administração pública e burocracia

públicas. O conceito de atividades de natureza

A temática em foco tem sido objeto de dis-
cussão intensa na literatura recente da sociolo-
gia política internacional. Há os que defendem
que somente um projeto associativista forte
conseguiria realimentar a democracia nas so-
ciedades contemporâneas; já outros criticam a
idéia com a suposição de que tal projeto pode-
ria significar a expansão da esfera privada so-
bre a pública, comprometendo, assim, o cará-
ter democrático do Estado de Direito (COHEN
e ROGERS, 1995).
Essa discussão constitui, muito mais, um
reflexo das tensões concretas entre gover-
nabilidade, participação, representação e le-
gitimidade, nas sociedades democráticas
contemporâneas, do que, puramente, uma
reflexão teórica, de natureza acadêmica. Sua
administrativa é muito mais amplo do que o
de administração pública. Essas atividades
podem ser vistas como um tipo de ação co-
letiva muito mais geral e abrangente do que
o compreendido pela concepção moderna do
termo administração pública. Na primeira
acepção do termo, a atividade administrativa
refere-se à ação, dentro de uma comunidade
ou sociedade,1 voltada para a implementação
de um sistema de ordem em uma associação
humana qualquer. Para Weber, a existência
de qualquer “associação” (verband) pode ser
acompanhada da presença de um quadro
administrativo:
Por associação (verband) deve-
se entender uma relação social com

1. Por comunidade Weber entende um agrupamento humano cujo sistema de solidariedade é predominante-
mente baseado em sentimentos que geram identidade comum. Por sociedade Weber entende um agrupamen-
to humano cujo sistema de solidariedade está baseado, predominantemente, em interesses “racionais” arti-
culados através de grupos burocraticamente organizados.

119
Administração pública e burocracia
regulação limitadora para fora quan-
do a manutenção de sua ordem está
garantida pela conduta de determi-
nados homens destinada em especial
a este propósito: um dirigente e, even-
tualmente, um quadro administrati-
vo. (WEBER [1944], 1964:39)
Embora a presença de um quadro admi-
nistrativo não constitua requisito para a exis-
tência da “associação”, é, segundo Weber,
imprescindível a ação administrativa do seu
dirigente, ou “governo”, voltada para a ma-
nutenção da ordem interna: “Basta a presen-
ça de um dirigente – chefe de família, direção
do sindicato, gerente mercantil, príncipe, pre-
sidente do Estado, chefe da Igreja – cuja con-
duta se dirija para a realização da ordem da
associação” (op. cit., p.39).
Portanto, a atividade administrativa di-
ficilmente pode ser identificada como admi-
nistração pública, na acepção moderna do
termo. Os sistemas de ordem patrimonial,2
por exemplo, embora disponham de um
quadro administrativo relativamente com-
plexo, não podem ser tratados como siste-
mas cuja administração seja de natureza
pública, pois neles não existe o conceito de
esfera pública, diferenciado do da esfera
privada. De acordo com Bobbio (1987),
o direito público europeu que
acompanha a formação do Estado
constitucional moderno considerou
privatistas as concepções patriar-
calistas, paternalistas ou despóticas
do poder soberano, que assimilam o
2. Refere-se ao sistema de ordem baseado na lealdade pessoal ao Senhor e na referência normativa a valores
“sagrados” à Tradição.
3. O termo racional-legal é utilizado por Weber para designar o tipo de ação orientada pela crença na validade
dos princípios legais em que se baseia a legitimidade da organização burocrática, em contraposição às cren-
ças baseadas na Tradição que legitimam os sistemas burocráticos patrimoniais.
120
Estado a uma família ampliada ou
atribuem ao soberano os mesmos po-
deres que pertencem ao patriarca, ao
pai ou ao patrão, senhores por vários
títulos e com diversa força da socie-
dade familiar. (p.16)
A rigor, a administração pública constitui
um fenômeno do Estado moderno no qual a
burocracia, com maior ou menor grau de
racionalidade legal,3 passou a ser a estrutura
predominante de administração. Assim, pode-
se afirmar que o marco definitivo do
surgimento da administração de natureza
pública seja o advento do Estado burocrático
moderno. Do ponto de vista sociológico,
foi Max Weber o grande teórico dessa for-
mulação. De acordo com ele, o “Estado
racional” é um fenômeno típico do Ociden-
te: o Estado moderno é aquela associação de
autoridade (domínio) que tem o monopó-
lio legítimo da violência dentro de um ter-
ritório, e sua administração é exercida por
funcionários especialistas comprometidos
com regras impessoais e legais que regulam
suas atividades. Nas palavras de Weber:
No Estado moderno, o ver-
dadeiro domínio, que não consiste
nem nos discursos parlamentares nem
nas proclamas do monarca mas no
manejo diário da administração, en-
contra-se necessariamente em mãos
da burocracia, tanto militar como ci-
vil ... Da mesma forma que o chama-
do progresso para o capitalismo, a
partir da Idade Média, constitui a es-
 cala unívoca de modernização da eco-
nomia, assim também constitui o pro-
gresso para o funcionário burocrático,
baseado no emprego, no soldo, pen-
são e ascensão, na preparação profis-
sional e na divisão do trabalho, em
competências fixas, no formalismo
documental e na subordinação e na
superioridade hierárquica, a escala
igualmente unívoca da modernização
do Estado, tanto do monárquico
como do democrático. (WEBER,
1964:1060)
Administração pública e burocracia racio-
nal-legal caminham juntas no contexto do
Estado racional moderno. É esta estrutura
de dominação, na linguagem weberiana, que
permitirá a clara e explícita separação entre
as esferas pública e privada nas sociedades
capitalistas ocidentais.
2. O Estado e a sociedade civil:
o público e o privado
O conceito contemporâneo de sociedade
civil tem muito pouco a ver com o conceito
clássico dos jusnaturalistas, de Hobbes a Kant.
Hoje, a referência ao termo “sociedade civil”
reflete muito mais o conceito hegeliano-mar-
xista do lócus da esfera dos interesses priva-
dos em contraposição ao interesse geral for-
malmente expresso pelo Estado; este visto, na
perspectiva dos jusnaturalistas, como uma
criação racional e artificial dos homens para
se libertarem das mazelas da vida em estado
natural. Sociedade civil, nesta última acepção,
corresponde ao significado oposto àquele da
tradição marxista; ou seja, ela constitui a
vida política governada pelas leis e regras
4. Ver, para uma discussão do conceito, Prates (2000).
do Estado criado para superar a ameaça da
anarquia e/ou do despotismo inerente à con-
dição da vida natural (BOBBIO, 1991).
Não se justifica, neste capítulo, uma dis-
cussão alongada ou exaustiva desse concei-
to.4 É suficiente, para nós, esclarecer que o
termo “sociedade civil” será utilizado com o
significado marxista de “reino dos interesses
privados”, em contraposição ao conceito li-
beral do Estado racional, visto como a ex-
pressão do interesse público. Nesta concep-
ção, o denominado Estado de Direito adqui-
re significado de uma “empresa” de natureza
pública, em contraposição à esfera privada dos
interesses na sociedade civil. O Estado buro-
crático-racional, para Weber, assenta-se no
ordenamento jurídico-formal da separação
entre a esfera pública e privada.
Como assinala Habermas (1984), as cate-
gorias de público e de privado, embora partes
da vida política da Antiguidade Clássica,
passam a ter novamente uma
efetiva aplicação processual jurídica
com o surgimento do Estado moder-
no e com aquela esfera da sociedade
civil separada dele: servem para a
evidência política, bem como para a
institucionalização jurídica, em sen-
tido específico, de uma esfera públi-
ca burguesa. (p.17)
É este tipo de distinção entre as catego-
rias que nos interessa aqui.
O Estado moderno, definido a partir da
predominância da administração burocrá-
tica racional-legal como sistema de gestão
interna, e não apenas como senhor sobera-
no de uma nação ou comunidade, que ca-
racterizou o Estado absolutista, possibilitou a
121
Administração pública e burocracia

separação nítida, no plano formal, entre as ca- 3. Características da burocracia

tegorias do público e do privado. Mais do que
isso, essa distinção constituiu, para Max Weber,
a base jurídica do Estado nas democracias de
massa. Somente nesse contexto pode-se, rigo-
rosamente, falar de administração pública; até
então a administração das “coisas” do Estado,
incluindo as finanças e o exercício do poder,
se dava sem essa diferenciação entre as esferas
pública e privada. Como sugere Weber, é o
processo de burocratização do Estado e do
Direito que possibilita a separação entre o
público e o privado. A “coisa pública” refe-
re-se ao âmbito do Estado, cuja pretensão
de validez legítima descansa nas leis impes-
soais que o regulam. Os conceitos de Esta-
do burocrático e Direito formal não seriam
compatíveis com as estruturas pré-burocrá-
ticas do Estado patrimonial:
racional-legal e sua emergência
histórica na administração pública
De acordo com Weber (1964) as princi-
pais características da administração buro-
crática racional-legal, seja de natureza pú-
blica seja de natureza privada, são:
. A especialização que define o sistema de
divisão do trabalho constitui um sistema
estável baseado na especificação clara e
explícita de esferas de competência.
Essa característica enfatiza o elemento
racional da divisão do trabalho baseada no
saber técnico.
. O sistema de autoridade tende a ser hie-
rárquico, baseado no conhecimento téc-
nico de nível superior.

Somente com a burocratização Como a primeira, essa segunda caracte-

do Estado e do Direito em geral, ve-
mos a possibilidade definida de sepa-
rar, clara e conceitualmente, uma or-
dem jurídica “objetiva” dos “direitos
subjetivos” do indivíduo, que ela ga-
rante; de separar Direto “Público” do
Direito “Privado”. (WEBER [1943],
1971:276-7).
rística enfatiza, também, a natureza técnico-
científica da legitimidade da autoridade na
burocracia racional.5
. O recrutamento e a ascensão de funcio-
nários tende a basear-se em critérios
universalistas6 de competência técnica.
Esta tendência rompe radicalmente com

5. Um dos mais importantes teóricos da sociologia contemporânea, Talcot Parsons (1947, ed. 1964), ao traduzir
o texto Economia e Sociedade de Weber para o inglês – e foi a primeira versão da obra de Weber para o inglês
– colocou num rodapé (p.58-9) uma observação que instigou uma discussão viva até os dias de hoje. Na
observação, Parsons criticou Weber por não ter distinguido duas bases distintas de autoridade legítima dentro
das organizações: a autoridade baseada na hierarquia do cargo burocrático, portanto típica de qualquer buro-
cracia, e a baseada no saber técnico, típica dos profissionais das burocracias. Segundo Parsons, as duas bases de
autoridade seriam relativamente contraditórias e suscitariam tensão constante no interior das burocracias: a
autoridade baseada no conhecimento do perito, contra a autoridade do cargo hierárquico. Em outras palavras,
Parsons se referia ao conflito, hoje muito documentado, entre o profissional ou técnico e os seus superiores que
não precisam possuir o mesmo nível de competência técnica dos subordinados.
6. O termo universalista diz respeito a valores que enfatizam as qualidades de desempenho e realização das
pessoas, ou seja, seus próprios méritos, em contraposição ao conceito de particularismo, que acentua as
características herdadas pelos indivíduos, tais como classe de nascimento, etnia, família etc.

122
os critérios particularistas e “clientelistas” da
organização burocrática de tipo patrimonial.
Neste tipo de burocracia, os chefes selecio-
nam seus funcionários com base em critérios
adscritos7 de nascimento, religião, raça e le-
aldade. Já as carreiras funcionais são clara-
mente estabelecidas com seus critérios téc-
nicos de ascensão aos níveis superiores: “Se-
gundo a experiência, o ótimo relativo para
o êxito e manutenção de uma mecanização
rigorosa do aparato burocrático é proporcio-
nado por um salário monetário certo, con-
jugado à oportunidade de uma carreira que
não dependa do simples acaso e arbítrio”
(WEBER, [1943] 1971:242). É no sentido
dessa “regra” universalista de recrutamento
que Weber sugere que a burocratização ra-
cional-legal da sociedade ocidental foi uma
condição sine qua non do sistema democráti-
co-liberal de governo. A base de legitimidade
do sistema democrático-liberal está na exis-
tência de um sistema jurídico-formal, que re-
gula o comportamento do Estado, cujo prin-
cípio básico é o tratamento de todos os cida-
dãos como iguais perante a lei. A expressão
concreta deste princípio somente foi possí-
vel através da criação da burocracia racio-
nal-legal que, por definição, é cega para os
critérios de recrutamento e ascensão funcio-
nal de caráter não-meritocrático como, por
exemplo, os de status de nascimento, reli-
gião, cor, raça ou sexo.
. Tendência da separação entre funcioná-
rios da burocracia e a propriedade dos
meios de administração.
De acordo com Weber, a burocracia racio-
nal implicava a mesma condição postulada por
7. O termo adscrito, em português, tem significado distinto do seu uso sociológico em inglês. Aqui o termo é
utilizado no seu significado sociológico – status de origem de um indivíduo relativamente às características
biológicas de nascimento, tais como sexo, raça, cor e as sociais herdadas do grupo ou classe a que pertence,
tais como religião e status social.
Marx para o surgimento do capitalismo: a
separação entre os produtores e a proprie-
dade dos meios de produção. Weber, conhe-
cedor da teoria de Marx, demonstrou apli-
car-se essa condição também à burocracia
pública em que os funcionários (produtores)
não tinham a propriedade dos meios admi-
nistrativos (meios de produção). Em
contraposição aos exércitos medievais, por
exemplo, os membros dos exércitos moder-
nos não são proprietários de suas próprias
armas. O mesmo se dá nas universidades e
em outras burocracias públicas.
. A remuneração dos funcionários tende a
ser na forma de salários e não em espé-
cie ou prebendas.
Essa característica é, segundo Weber, uma
das condições históricas mais favoráveis à cri-
ação do sistema burocrático racional. Enquan-
to na burocracia tradicional-patrimonial o
pagamento dos funcionários era predominan-
temente em espécie (por exemplo, ficando o
funcionário com parcela dos impostos arre-
cadados) ou em prebendas (mediante doações
de bens ao funcionário, em troca de lealdade
e de favores), na burocracia racional-legal a
remuneração se faz predominantemente em
dinheiro, mediante salário. Este se deve ao
exercício de um cargo e função explicitamente
definidos e não à predisposição subjetiva e
difusa de lealdade e obediência ao senhor da
burocracia.
. As normas que regulam o relacionamen-
to entre os funcionários e lhes definem
as atividades tendem a ser totalmente im-
pessoais e formalmente explícitas.
123
Administração pública e burocracia
Finalmente, essa última característica da
burocracia racional-legal constitui uma con-
dição da objetividade do sistema de controle
racional das atividades da organização. É ela
que permite o salto qualitativo no sistema
de controle organizacional da burocracia tra-
dicional: em vez do controle por meio de
supervisão direta, praticado na velha buro-
cracia, a estabilidade da burocracia moder-
na, a previsibilidade do que faz, assenta no
controle remoto, à distância, de natureza
normativa, proveniente do sistema de regras
formais, sobre as atividades dos seus mem-
bros, e não sobre suas pessoas.
De acordo com Weber, a burocracia ra-
cional-legal é o instrumento mais poderoso
e eficaz de controle do comportamento hu-
mano.
Qual a origem histórica desse modelo de
administração fundado na racionalidade ins-
trumental? Uma constelação de fatores his-
tóricos favoreceu o aparecimento e sedimen-
tação da administração burocrática. Entre
eles: o caráter formalista do Direito Roma-
no, base do direito racional do Estado oci-
dental moderno, sobre o qual se fundou a
formação técnica dos funcionários públicos.
No Absolutismo ou nos impérios patri-
moniais do Oriente, a Justiça característica
era a material, guiada “pelos princípios uti-
litários e de equidade, de acordo com os quais
procede, por exemplo, a jurisdição do Cadí
islâmico”, ou seja, o Direito voltava-se para a
distribuição da Justiça de acordo com regras
e normas da “tradição” de um grupo social e
não de acordo com as regras de um sistema
formal “racionalmente” orientado, como no
caso do Direito Romano e nos estados bu-
rocráticos modernos, em que a Justiça se
orientou pela ótica jurídico-formal: “O Di-
reito Romano foi aqui [Weber referia-se à
Alemanha] o meio que serviu à erradicação
do direito material em benefício do formal”
124
(WEBER, 1964:1049-50). O Ocidente, ao
contrário da China e da Índia, onde a admi-
nistração de Estado contava com funcioná-
rios humanistas (os mandarins na China e os
escritores na Índia), “dispunha de um Direi-
to formalmente estruturado, produto do gê-
nio romano, e os funcionários formados na
base do dito Direito se revelaram, enquanto
técnicos da administração, como superiores
a todos os demais” (WEBER, 1964:1050).
Um outro fator histórico favorável à ra-
cionalização do Estado e da economia foi a
política mercantilista adotada na Europa
ocidental a partir do século XIV. Para Weber,
o Mercantilismo é o primeiro passo de arti-
culação entre o Estado e as empresas capita-
listas;
o Estado é tratado como se
constasse única e exclusivamente de
empresas capitalistas; a política eco-
nômica exterior descansa no princí-
pio dirigido a ganhar a maior vanta-
gem possível do adversário ... O
Objeto consiste em reforçar o poder
da direção do Estado para fora.
Mercantilismo significa, pois, forma-
ção moderna do poder estatal, direta-
mente mediante aumento da renda do
príncipe, e indiretamente mediante
aumento da força impositiva da po-
pulação. (WEBER, 1964:1053)
Mas, mais decisivo do que as políticas
mercantilistas para o processo de racionali-
zação formal no Ocidente foi o Puritanismo
protestante que veio constituir o pilar ético
do capitalismo moderno baseado na disci-
plina e no cálculo racional. Weber ilustra a
tese com o conflito entre os empresários
puritanos e os capitalistas “aventureiros”, tí-
picos do período capitalista monopolista do
Mercantilismo, no Banco da Inglaterra, após
o fracasso da política monopolístico-fiscal dos
Stewarts, no século XVIII:
Pela última vez se enfrentaram
aqui [Weber refere-se à Inglaterra] em
luta aberta os capitalismos irracio-
nal e racional: o capitalismo orien-
tado para as oportunidades fiscais e
coloniais, dos monopólios estatais,
e o que foi orientado para as oportu-
nidades de mercado, que se buscavam
automaticamente, de dentro para
fora, em virtude das realizações mer-
cantis próprias ... A última vez que o
Banco da Inglaterra se desviou no sen-
tido do capitalismo de aventura foi
na ocasião da questão da South-Sea-
Company. Mas prescindindo do dito
caso, podemos seguir passo a passo em
seu comportamento como a influên-
cia de Paterson e os do seu grupo
[Weber refere-se, aqui, ao grupo tradi-
cional de empresários mercantilistas]
vai perdendo terreno frente à influên-
cia da categoria racionalista dos mem-
bros do Banco, que eram todos direta
ou indiretamente de origem puritana
ou estavam sob a influência da ma-
neira de ser puritana. (WEBER,
1964:1055)
A administração burocrática, de caráter
racional, baseada na disciplina e no cálculo,
veio coroar o processo de racionalização no
Ocidente, tanto na esfera pública quanto na
esfera privada.
8. O termo clientelista significa o tipo de relações políticas baseadas na troca de lealdade ao chefe político por
favores pessoais aos seus seguidores ou súditos.
4. A supremacia da meritocracia
sobre o clientelismo: o novo dile-
ma do Estado racional
A burocracia racional-legal constituiu
uma condição essencial do regime democráti-
co das sociedades liberais contemporâneas.
Sua ênfase sobre critérios universalistas e
meritocráticos (critérios baseados no mérito
pessoal) para o recrutamento e ascensão na
carreira minou, passo a passo, a lógica do
“velho” sistema clientelista8 da administra-
ção pública tradicional. Critérios relaciona-
dos à origem de classe ou “estamento” per-
dem legitimidade e efetividade no novo ce-
nário da administração pública. O Estado de
Direito ganha terreno sobre a administração
do Estado Patrimonial; cada vez mais a ide-
ologia liberal da igualdade formal perante a
lei se expande como crença legítima do Es-
tado moderno. A democracia formal se ins-
titucionaliza a partir da crescente legitimação
das regras administrativas do Estado buro-
crático-racional: “a ‘igualdade perante a lei’
e a exigência de garantias legais contra a ar-
bitrariedade requerem ‘objetividade’ de ad-
ministração formal e racional, em oposição
à discrição pessoalmente livre, que vem da
‘graça’ do velho domínio patrimonial”
(WEBER [1943], 1971:256).
Embora seja importante não esquecer que
o processo de racionalização burocrática é,
empiricamente, uma questão de grau, ou seja,
em alguma medida o clientelismo e o
particularismo estão sempre presentes no
sistema administrativo, mesmo naquele mais
racional-burocrático, o que importa é a cren-
ça predominante que legitima o sistema. No
caso do Estado de Direito, são os valores da
125
Administração pública e burocracia
igualdade perante a lei e a competência técni-
ca, vista como critério de qualificação para o
serviço público, que legitimam o sistema.
Contudo, devem-se salientar três dilemas
básicos para as democracias contemporâneas,
apontados pelo próprio Weber, relacionados
à expansão da burocracia técnica. Os dois
primeiros dizem respeito à enorme ênfase
que o sistema burocrático coloca sobre o
formalismo e a meritocracia. No primeiro
caso, o dilema dá-se pela exigência crescen-
te e ilimitada da formalização do direito, que
faz com que a face material da justiça seja
cada vez mais negligenciada (WEBER, 1964;
HABERMAS, 1984).
No segundo caso, o dilema surge pela for-
ça dos critérios meritocráticos que, no con-
texto de uma democracia social precária, ten-
de a criar um novo tipo de estamento9 basea-
do no conhecimento técnico especializado,
que reproduz o sistema de desigualdade ao
acesso às oportunidades educacionais
(WEBER, 1971).
O terceiro dilema diz respeito à associa-
ção entre o conhecimento técnico e o con-
trole dos “segredos” de Estado no contexto
das burocracias racionais, que cria uma base
de poder específico da própria burocracia no
sistema de governo democrático. O uso des-
se poder pelas agências burocráticas ou pe-
los funcionários públicos pode comprome-
ter a eficácia do Poder Legislativo como sis-
tema de controle representativo do governo
democrático:
O conceito de “segredo oficial”
é invenção específica da burocracia,
e nada é tão fanaticamente definido
9. O termo estamento designa um grupamento social que monopoliza símbolos de status e controla os meca-
nismos de entrada ou participação no grupamento.
126
pela burocracia quanto essa atitude
que não pode ser substancialmente
defendida além dessas áreas espe-
cificamente qualificadas. Ao enfren-
tar o parlamento, a burocracia, leva-
da por seguro instinto de poder, luta
contra qualquer tentativa daquele
para conseguir o conhecimento atra-
vés de seus próprios peritos ou por
meio dos grupos de interesse. (WEBER
[1943], 1971:270)
Os três dilemas colocam as sociedades
democráticas contemporâneas em constan-
tes tensões estruturais nas esferas da justiça,
dos direitos sociais e da representatividade.
5. Serviço público, ética e
democracia
Uma das variáveis intervenientes mais
importantes na relação entre serviço públi-
co e democracia é a ética. De fato, uma das
questões centrais das burocracias públicas,
nas democracias contemporâneas, é a posi-
ção do funcionário como servidor público.
De acordo com Weber, a ética do Estado de
Direito exige do servidor público adesão
moral aos princípios de “neutralidade” e de
“responsabilidade” no cumprimento das fun-
ções a ele delegadas pelos representantes le-
gitimamente escolhidos pelo povo (MARCH
e OLSEN, 1995).
As democracias liberais têm dois requisi-
tos fundamentais quanto ao funcionamento
do aparato burocrático do Estado: o primei-
ro refere-se ao mecanismo de “autorização”
aos servidores públicos para agirem em nome
da sociedade; o segundo refere-se ao provi-
mento, pela burocracia, de informação à so-
ciedade para que esta possa cobrar resulta-
dos da ação governamental (a chamada
accountability em língua inglesa). Os dois
requisitos, entretanto, não são estrutural-
mente congruentes. Como sugerem J. G.
March e J. P. Olsen, “a delegação de autori-
dade dá o direito para exercer discrição, mas
a autoridade é controlada pela accountability
... O sistema de autoridade discricionária,
combinado com a auditoria do controle da
sociedade, é erodido pelo duplo medo das
conseqüências da ação e das ambigüidades
do controle da sociedade (accountability)”
(MARCH e OLSEN, 1995:59).10
Esta dupla demanda, relativamente in-
coerente, dos requisitos democráticos rela-
tivos à administração pública tem sido cen-
tral nas democracias contemporâneas. De um
lado, propõem alguns, com base na baixa
efetividade dos mecanismos tradicionais de
representação política nessas sociedades, tais
como os partidos políticos, um sistema de
democracia mais participativa, centrada nas
relações diretas entre associações civis e bu-
rocracias locais (WRIGHT, 1995). De outro
lado, autores como J. G. March, J. P. Olsen
e P. Hirst criticam o modelo da “democracia
associativista”, em virtude dos riscos que esse
modelo acarreta para a posição ética do ser-
vidor público e para a autonomia da socieda-
de em seu papel de auditora do comporta-
mento das burocracias públicas.11 Portanto,
a questão da ética do servidor público não
se refere somente à esfera moral da sua cons-
10. Tradução livre.
11. Embora se deva salientar que estudos sociológicos sobre as “condições reais” de existência de um sistema de
“cobrança” pública têm mostrado que ele não depende somente do desenho formal das instituições gover-
namentais. A cultura cívica, por exemplo, parece constituir uma condição importante para a existência de
práticas coletivas de acompanhamento das ações governamentais (R. PUTNAM, 1993).
ciência, mas, principalmente, à esfera da efi-
cácia dos valores que sustentam o sistema
democrático. Entre estes, por exemplo, o da
responsabilidade do servidor, autorizada pelo
povo, e o da disponibilidade, para a socieda-
de, de informações sobre as políticas públi-
cas.
6. A diversidade social brasileira
e a democracia
Só podemos falar em burocracia racio-
nal-legal no Brasil a partir da Revolução de
30. Até aí, a administração pública brasilei-
ra era moldada pelo velho estilo patrimonial
do favoritismo político e social, sem qual-
quer distinção de natureza formal ou subs-
tantiva entre o público e o privado. As oli-
garquias do Império e da República Velha,
embora eficazes na garantia da unidade
territorial, não chegaram a tentar a moder-
nização do aparato burocrático do Estado
brasileiro. Foi somente com a Revolução de
30 que surgiu tal iniciativa. A partir desse
momento, o Estado brasileiro começou a
se fazer presente e visível na estrutura polí-
tica do país. O texto de Gercina Oliveira
exemplifica:
com a crescente intervenção es-
tatal em quase todos os setores das
atividades produtivas, se ampliam os
serviços públicos, sobretudo, da ad-
ministração federal, que se refletem
na criação de autarquias, sociedades
de economia mista e no próprio cres-
127
Administração pública e burocracia

cimento do número de órgãos da ad- a vida funcional de todas as instituições pú-

ministração centralizada. Criam-se
alguns ministérios (Trabalho, Indús-
tria e Comércio, Educação e Saúde e
Aeronáutica), autarquias previ-
denciárias (IAPC, Iapetec, IAPI), re-
guladoras da economia (IAA, IBC
etc.), e industriais (marítimas e fer-
roviária principalmente). (OLIVEIRA,
RAP, v.4, n.2, 2o sem. 1970)
Estava se criando, então, na sociedade
brasileira, o Estado moderno, interven-
cionista e social.
O instrumento mais visível dessa trans-
formação foi, sem dúvida, a tentativa de im-
plantação de uma administração pública de
molde weberiano. Em 1936 foi criado o Con-
selho Federal do Serviço Público Civil, que,
em 1938, transformou-se no Departamento
Administrativo do Serviço Público (DASP).12
Desde então, o Serviço Público Federal pas-
sou a ser regido pelas normas da burocracia
racional-legal, antes descritas, embora no dia-
a-dia esse sistema sempre tenha convivido
com práticas clientelistas do velho modelo
patrimonial.
Se, por um lado, o DASP veio a ser o
instrumento de modernização mais eficaz
da administração pública brasileira, por ou-
tro, foi transformando-se em gigantesco
obstáculo à mudança adaptativa do sistema
público. Centralizando e homogeneizando,
através de padrões, normas e regulamentos,
blicas federais, em qualquer estado ou re-
gião brasileira, o DASP, com o tempo, pas-
sou a ser conhecido não pelo seu papel
modernizador da burocracia pública, mas
como a metáfora do “gigante adormecido”
do nosso Hino Nacional: uma instituição
enorme, lenta, pesada, ineficiente e altamente
ritualista. O próprio governo federal, assim
como o Dr. Frankenstein, viu-se frente a fren-
te com sua criação recalcitrante e poderosa.
Incapazes de reestruturar a própria máquina
administrativa, os governos buscavam saídas
jurídicas menos penosas e mais rápidas para
a questão da adaptação da administração
pública às demandas do crescimento e de-
senvolvimento econômico-social diversifi-
cado dos anos pós-1930. São conhecidas as
freqüentes tentativas governamentais de
driblar o peso burocrático da máquina pú-
blica de administração direta pela criação
de “autarquias” que gozavam de maior au-
tonomia frente ao DASP. Essa estratégia de
governo atingiu seu ápice em 1967, com o
Decreto-Lei 200, que instituiu um sistema
diferenciado para a administração indireta,
pelo qual se dava grande autonomia para
contratação de pessoal pelo regime da CLT
– Consolidação das Leis Trabalhistas e se
enfatizava um sistema de controle baseado
no planejamento, orçamento e avaliação de
resultados. Fundações de direito privado,
sociedades de economia mista e empresas
públicas foram as grandes beneficiárias des-

12. A trajetória do sistema de controle da Administração Pública Federal se deu através dos seguintes órgãos:
DASP, extinto em 1986; seguiu-se a SEDAP (Secretaria da Administração Pública da Presidência da Repúbli-
ca), incorporada em 1989 à Secretaria do Planejamento da Presidência da República. Em 1990 foi criada a
SAF (Secretaria da Administração Federal da Presidência da República, incorporada ao Ministério do Traba-
lho em 1992). Em 1995, a SAF transforma-se em MARE (Ministério da Administração Federal e Reforma
do Estado). Para uma boa discussão das tensões entre burocracia e eficiência na história recente brasileira,
ver Bresser Pereira, “Da Administração Pública Burocrática à Gerencial”, in RSP – Revista do Serviço Público
– ano 47, v.120, n.1, jan.-abr. 1996, p.7-37.

128
sa política que, sem sombra de dúvida, res-
pondeu à necessidade de maior eficiência na
gestão das políticas públicas que a economia
brasileira pedia naquele momento.
Entretanto, como sugeriu Bresser Perei-
ra (1996, op. cit.), embora essa estratégia de
governo tenha sido uma tentativa de admi-
nistrar a “coisa pública” de forma gerencial,
em contraposição à forma burocrática, tam-
bém produziu, pelo menos, duas conseqüên-
cias indesejáveis e não-previstas: a volta de
práticas clientelistas no recrutamento de pes-
soal e a marginalização política da adminis-
tração direta que, vista como sistema
inoperante e muito caro, foi relegada, sem
receber qualquer atenção governamental em
termos de investimento e renovação. Durante
quase vinte anos do regime militar, a buro-
cracia da administração direta do governo
federal foi posta em segundo plano. Nesse
contexto, em que a administração direta se
encontrava envelhecida e marginalizada, o
governo da Nova República, através da Cons-
tituição de 1988, instituiu o Regime Jurídico
Único para todos os servidores públicos civis
da administração direta e indireta (autarquias
e fundações), no mais puro espírito daspiano
dos anos 30. Novamente, os governos que se
sucederam enfrentaram uma gigantesca má-
quina uniformizadora e centralizadora no âm-
bito nacional. Antigas fundações, com as mais
diversas missões, universidades federais e cen-
tenas de autarquias foram todas colocadas na
mesma “vala administrativa”. O Regime Ju-
rídico Único – RJU constituiu não apenas
uma reação ao poder discricionário da admi-
nistração indireta, mas, também, uma reação
13. Ver, para uma boa apresentação desse diagnóstico, Bresser Pereira, op. cit.
14. Ver Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, Plano Diretor da Reforma de Estado, 1995.
15. Para uma apresentação didática e bem fundamentada, ver Bresser Pereira, op. cit.
simbólica aos tempos do regime militar.
Nesse sentido, sua concepção estava conta-
minada tanto pela “paixão” política quanto
pela busca estratégica de “redemocratização”
da sociedade brasileira, sua justificativa ra-
cional. Está além do escopo deste trabalho
analisar as disfunções do novo “gigante” bu-
rocrático criado pela Constituição de 1988.13
Contudo, a ineficiência do sistema para ge-
rir tantas e tão diferentes instituições pú-
blicas, espalhadas pelas mais distintas regi-
ões brasileiras, é, hoje, consenso das mais
diversas correntes de opiniões políticas e
ideológicas.
Com base em um diagnóstico que enfa-
tizava essas disfunções, o governo federal
propôs, em 1995,14 um plano de reforma do
Estado que mudaria estruturalmente o siste-
ma de administração pública brasileira. Des-
de a criação do DASP, foi a primeira iniciati-
va de reforma estrutural da administração
pública do país. Sem pretender discutir tec-
nicamente a proposta, vou apenas apresentá-
la em suas características fundamentais.15 É
bastante criativa e inovadora em termos da
concepção geral das atividades estatais. Di-
ferencia os setores estatais de acordo com
suas funções, das mais exclusivas ou típicas
de Estado até as próprias, não necessaria-
mente exclusivas do Estado. Esses setores
são: o do “núcleo estratégico”, composto
pelo Legislativo, Judiciário, Presidência e
cúpula dos ministérios; o das “atividades
exclusivas”, tais como polícia, regulamen-
tação, fiscalização, fomento, seguridade
social básica; o dos “serviços não-exclusi-
vos”, como universidades, hospitais, centros
129
Administração pública e burocracia

de pesquisa e museus e, finalmente, o da “pro-

dução para o mercado”, as empresas estatais.
O Plano diferencia, também, formas de pro-
priedade – estatal, pública não-estatal16 e
privada – e formas de administração: buro-
crática e gerencial. A administração de tipo
burocrático enfatiza o caráter formalista e
universalista de recrutamento e de ascensão
dos funcionários com base em critérios
meritocráticos. Já o modelo gerencial enfatiza
as dimensões de flexibilidade e autonomia
do gestor para administrar seus recursos hu-
manos e materiais (BRESSER PEREIRA, op.
cit., p.31).
Como pode perceber-se, o Plano de Re-
forma idealizado no início do governo
Fernando Henrique Cardoso é bastante ou-
sado e inovador. Talvez e, ironicamente, por
causa dessas duas “qualidades”, que dão ao
plano um potencial de mudança estrutural
da administração pública brasileira, não te-
nha ele conseguido viabilizar-se politicamen-
te, nem sequer no segundo mandato de
Fernando Henrique Cardoso. Os focos de
resistência foram muitos, mas, entre eles,
destacam-se as próprias corporações sindi-
cais dos funcionários públicos e os amplos
setores da elite burocrática que chefiam as
instituições públicas brasileiras.

16. Refere-se, de acordo com Bresser Pereira (op. cit.), às instituições de Direito Privado com fins não lucrativos
e às organizações sem fins lucrativos.

130
 Sugestões de leitura

BOBBIO, N. Sociedade e Estado na filosofia política moderna. 3.ed. São Paulo: Brasiliense, 1991.
_______. Estado, governo, sociedade. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987.
_______. et al. Dicionário de Política (verbete Administração Pública). 4.ed. Brasília: Ed. UnB, 1992.
BRESSER PEREIRA, L. C. Da administração pública burocrática à gerencial. Revista do Serviço Público, RSP, ano
47, v.120, n.1, p.7-39, jan./abr. 1996.
COHEN, J., ROGERS, J. Associations and democracy. WRIGHT, E. O. (Ed.). Londres: Verso, 1995.
HABERMAS, J. Mudança estrutural da esfera pública. Rio de Janeiro: Tempo brasileiro, 1984.
_______. The Theory of Communicative Action, v.1. Boston: Beacon Press, 1984.
MARCH, J. G., OLSEN, J. Democratic governance. Nova York: The Free Press, 1995.
PERROW, C. Complex organizations: a critical essay. 2.ed. Glenview: Scott, Foreman and Company, 1979.
PRATES, A. A. P. Sociedade Civil (verbete). In: SILVA, F. C. T. da. et al. (Org.). Dicionário crítico do pensamento
da Direita. Rio de Janeiro: Mauad, 2000.
PUTNAN, D. Robert. Comunidade e democracia – a experiência da Itália moderna. Rio de Janeiro: Fundação
Getulio Vargas, 1996.
WEBER, M. Ensaios de sociologia. In: GERTH, H. H., MILLS, C. W. (Orgs.). Rio de Janeiro: Zahar, 1971.
_______. Economia y sociedad, v.II, cap. IX. México: Fondo de Cultura Económica, 1964.
WRIGHT, E. (Ed.). Associations and democracy. Nova York: Verso, 1995.

131
 Capítulo 5
O Poder Ex
Poder ecutivo, centro de gravidade
Executivo,
do Sistema Político Brasileiro
Político

OCTAVIO AMORIM NETO1

Tendo o Brasil um sistema de governo
sob o qual o presidente, além de contar com
a ampla legitimidade e visibilidade que lhe
confere a sua eleição pelo povo, detém ex-
tensas prerrogativas constitucionais no que
concerne à direção da administração públi-
ca e ao processo legislativo, é natural que o
Poder Executivo seja o centro de gravidade
do regime político. Convém notar, contu-
do, que a primazia do Poder Executivo não
é uma decorrência necessária do presidencia-
lismo. Por exemplo, nos EUA, o Congresso
é o órgão do Estado mais relevante no que
toca à condução da política doméstica.2
No caso brasileiro, a centralidade do Po-
der Executivo deriva não apenas da estrutu-
ra constitucional do país, mas também de
fatores históricos e do padrão de carreiras
políticas. Dentre os fatores históricos, des-
tacam-se o enorme papel desempenhado pelo
Estado no desenvolvimento econômico na-
cional ao longo do século XX e o legado dos
regimes autoritários vigentes em 1930-1945
e 1964-1985. A intervenção do Estado na
economia contribuiu sobremaneira para for-
talecer o Executivo porque se fez por meio
da expansão de agências burocráticas subor-
dinadas a este (BOSCHI e LIMA, 2002). Já
os regimes autoritários contribuíram para o
engrandecimento do Executivo pela razão
óbvia de haverem simplesmente aniquilado o
Poder Legislativo, como se deu entre 1937 e
1945, e de o haverem deliberadamente ames-
quinhado entre 1964 e 1985.
No que diz respeito à conseqüência das
carreiras políticas para a distribuição de po-
der entre os órgãos do Estado, os trabalhos
de Samuels (2000; 2003) revelam que os
deputados brasileiros têm, em geral, uma
passagem muito curta pela Câmara Baixa,
preferindo continuar suas carreiras em pos-
tos do Executivo, seja no plano nacional,
estadual ou municipal. Como mostram
Amorim Neto e Santos (2003), o pouco tem-
po de permanência dos legisladores naquela
Casa Legislativa tem um efeito considerável
sobre a capacidade do Congresso de aprovar
leis de sua própria autoria, o que, por sua
vez, realça a presença do Poder Executivo no
processo legiferante. Como bem apontam

1. O autor agradece aos comentários de Antônio Octávio Cintra e Fabiano Santos a uma versão anterior do
capítulo.
2. Cumpre notar que, durante a presidência de George W. Bush (2001-presente), observou-se uma expansão
da esfera de atuação do Poder Executivo, no plano doméstico, em detrimento do Congresso. Veja a matéria
especial sobre o assunto em The Economist, “George Bush, contradictory conservative” (26 de agosto de
2004). Também é digno de nota o crescente uso das chamadas executive orders (decretos administrativos)
pelos presidentes norte-americanos. A esse respeito, veja Mayer (2001).

133
O Poder Executivo, centro de gravidade do Sistema Político Brasileiro
Figueiredo e Limongi (1999), entre 1989 e
1998, nada menos do que 86% das leis pro-
mulgadas foram de autoria do Executivo,
uma evidência eloqüente da centralidade
deste órgão do Estado na vida política na-
cional.
Na primeira experiência democrática que
o Brasil teve (entre 1946 e 1964), as leis de
autoria do Congresso corresponderam a 57%
do total de leis promulgadas (PESSANHA,
2002). Ou seja, no que concerne à legislação,
o papel do Poder Executivo claramente cres-
ceu nos últimos 40 anos. Com as privatizações
havidas na década de 1990, porém, pode-se
dizer que, do ponto de vista administrativo,
o peso do Poder Executivo tenha sido um
pouco aliviado.
O Poder Executivo pode ser estudado de
vários ângulos. Dadas as restrições de espa-
ço, porém, este capítulo vai cingir-se à análi-
se da organização do primeiro escalão do go-
verno (o chamado ministério) e dos princi-
pais mecanismos decisórios da Presidência da
República. Assim, a próxima seção trata da
formação ministerial. A segunda aborda os
poderes legislativos do presidente sob a Cons-
tituição de 1988. A terceira conclui.
1. A formação do governo
A Constituição de 1988, assim como to-
das as outras Constituições republicanas que
teve o país, confere ao chefe do Executivo
amplos poderes sobre a administração pú-
blica. O principal é o que dá ao presidente a
faculdade de nomear e demitir livremente
os ministros de Estado. Ainda que o presi-
dente tenha tal faculdade, observa-se que a
formação ministerial no Brasil tem duas di-
mensões fundamentais não determinadas
pela Carta Magna: a partidária e a regional
(ABRANCHES, 1988). A primeira diz res-
134
peito a como o presidente pretende relacio-
nar-se com o Congresso; a segunda, a como
o chefe do Executivo tenciona lidar com as
forças políticas das unidades da Federação.
Cabe, todavia, lembrar que a dimensão par-
tidária é a mais importante e decisiva. As-
sim, analisa-se inicialmente essa dimensão.
Considerando-se todos os ministérios
formados desde a posse de Sarney em março
de 1985 até o final de 2006 (ver Tabela 1),
verifica-se que estes são sempre arranjos
multipartidários com maior ou menor grau
de fragmentação e heterogeneidade ideoló-
gica. Lula foi o presidente que mais partidos
trouxe para o primeiro escalão do governo
federal, 9 (no seu quinto ministério, nomea-
do em setembro de 2005). Trata-se do mais
fragmentado ministério formado na história
do presidencialismo latino-americano. Até
aqui, o recorde brasileiro anterior a Lula per-
tencia ao segundo ministério de Itamar Fran-
co, com 7 partidos. Esse ministério de Itamar
Franco, juntamente com o segundo ministé-
rio do primeiro mandato de Fernando
Henrique Cardoso (doravante, FHC I), pri-
meiro ministério do seu segundo mandato
(FHC II) e os dois últimos de Lula I são tam-
bém os mais heterogêneos do ponto de vista
ideológico, uma vez que partidos de todas
as tendências ideológicas estão representa-
dos no primeiro escalão do Executivo. Os
ministérios mais coesos ideologicamente são
o segundo e o terceiro de Collor, uma vez
que só incluem partidos de direita.
O grande número de partidos e a alta
heterogeneidade ideológica de quase todos os
ministérios nomeados desde 1992 estão inti-
mamente ligados à crescente fragmentação
parlamentar registrada a partir das eleições
de 1990, cumprindo também lembrar que o
Brasil tem um dos parlamentos mais fragmen-
tados do mundo.
 Outro aspecto importante dos ministé-
rios diz respeito ao apoio parlamentar que
conseguem angariar para o Executivo. Nesse
sentido, observa-se grande variação no cha-
mado tamanho legislativo do governo. Por
exemplo, o primeiro ministério nomeado por
Sarney dava ao presidente um suporte nomi-
nal de 93,5% de cadeiras na Câmara dos De-
putados. Já o segundo e terceiro ministérios
de Collor não lograram dar ao governo nem
30% de apoio naquela Casa Legislativa. Veri-
fica-se também que a aproximação do fim do
mandato presidencial está associada a uma
substancial queda na força legislativa do Exe-
cutivo. São os casos do último ministério de
Itamar Franco, de FHC II e de Lula I.
Outra faceta relevante da formação mi-
nisterial é o grau de proporcionalidade agre-
gada entre a percentagem de ministérios de-
tida por cada partido e a contribuição deste,
em cadeiras parlamentares, para a base
legislativa do governo. Tal medida revela a
solidez do apoio legislativo que o ministério
traz para o Executivo (AMORIM NETO,
2000), permitindo que se qualifiquem os
achados relativos ao status legislativo nomi-
nal do governo.3 Destarte, ainda que o pri-
meiro ministério de Collor e os dois últimos
de Itamar Franco sejam nominalmente ma-
joritários (segundo os dados da quarta colu-
na da Tabela 1), a leitura da quinta coluna
sugere que, efetivamente, eram governos
minoritários, como também o comprova a
análise de Amorim Neto, Cox e McCubbins
(2003) e Amorim Neto (2006b).
Cabe ainda analisar a última coluna da
Tabela 1, que traz a percentagem de minis-
3. O índice utilizado tem a seguinte fórmula: Proporcionalidade = 1 - 1/2 ∑ (|Mi - Pi|)
onde: Mi é o percentual de participação ministerial de um partido i em um determinado ministério; e Pi é o
percentual de cadeiras que o partido i controla do total de deputados pertencentes aos partidos que inte-
gram o ministério.
tros sem filiação partidária. No Brasil, como
em vários outros regimes presidenciais, os
ministérios não são totalmente partidarizados,
como é quase a regra nos regimes parlamen-
taristas (AMORIM NETO 2006a:173). Os
ministros apartidários são, em geral, especia-
listas que trazem para o Executivo o benefí-
cio do seu conhecimento técnico em algumas
áreas importantes da administração pública.
É o caso de Marcílio Marques Moreira e
Pedro Malan, ministros da Fazenda de Collor
e FHC, respectivamente, de Luiz Fernando
Furlan, ministro do Desenvolvimento, e
Roberto Rodrigues, ministro da Agricultura,
ambos do governo Lula.
Em um país como o Brasil, a disposição
do presidente de trazer profissionais com-
petentes para os ministérios é fundamental
porque vários setores da burocracia do Esta-
do não têm funcionários de bom nível ou
nem os partidos têm quadros capazes de ocu-
par alguns postos, cabendo ao chefe de Esta-
do suprir essa falha por meio da nomeação
de técnicos competentes saídos das universi-
dades e do setor privado e valendo-se seleti-
vamente de experimentados servidores públi-
cos. Este, sim, é um problema dos ministérios
de Lula I, que, junto com os dois de José
Sarney, foram os que mais partidarizaram o
primeiro escalão da administração federal,
comprometendo seriamente a capacidade
gerencial do Estado.
Em suma, o grande desafio dos presiden-
tes, ao nomear seus ministros, é alcançar um
difícil equilíbrio entre, de um lado, a reunião
de apoio parlamentar máximo para supe-
rar os problemas inerentes a um Congresso
n
i=1
135
O Poder Executivo, centro de gravidade do Sistema Político Brasileiro

TABELA 1. Duração, composição partidária, apoio parlamentar, proporcionalidade

e percentagem de ministros apartidários dos Ministérios formados
entre 1985 e 2006.

136
fragmentado como o brasileiro e, de outro,
alcançar um patamar mínimo de conhecimen-
to técnico a respeito das diversas áreas da
administração pública para suprir as defici-
ências da burocracia do Estado e dos qua-
dros partidários.
1.1 A dimensão regional
dos Ministérios
Para avaliar o peso dos estados nos minis-
térios, é preciso que antes se estipulem crité-
rios que definam quando a origem estadual
de um ministro foi relevante ou irrelevante
para a sua nomeação. Por exemplo, o fato de
Pedro Malan ter nascido e vivido no Rio de
Janeiro não teve influência na sua escolha
como ministro da Fazenda de FHC. Já a no-
meação de Dílson Funaro para o mesmo car-
go por José Sarney pode ser associada ao fato
de ele ter sido um conhecido industrial do
estado mais relevante economicamente, São
Paulo. Além disso, há que se levar em conta
não o lugar de nascimento dos ministros, mas,
isto sim, o estado onde realizaram suas carrei-
ras políticas e/ou profissionais. Assim, José
Dirceu, ministro-chefe do Gabinete Civil de
Lula até junho de 2005, ainda que tenha nas-
cido em Minas, é um legítimo representante
de São Paulo no ministério, uma vez que foi
neste estado que teve curso a sua carreira
política.
A Tabela 2 mostra o percentual de nomea-
ções ministeriais controladas por cada estado
por presidência, entre 1985 e 2006. Note-se
que a unidade de análise são as nomeações
ministeriais e não as identidades dos minis-
tros. Ou seja, uma pessoa que, em um mesma
presidência, foi nomeada ministra duas vezes
aparece duas vezes na amostra. É o caso, por
exemplo, de Dilma Rousseff, que, na primei-
ra presidência de Lula, ocupou os ministérios
de Minas e Energia e da Casa Civil.
Os dados revelam que, cotejados com os
das presidências de Sarney, Collor e Itamar
Franco, os ministérios de FHC e Lula au-
mentaram consideravelmente a participação
de São Paulo no primeiro escalão do gover-
no federal. Não é à toa serem chamados de
“paulistérios”. Nada menos do que aproxi-
madamente 24% das nomeações ministeriais
desses presidentes premiaram paulistas, en-
quanto que, entre 1985 e 1994, somente
12,3% das nomeações beneficiaram políti-
cos do estado. À exceção de Itamar Franco,
político mineiro, todos os presidentes aca-
baram por sobre-representar seus estados no
ministério. Assim, a participação ministerial
de Alagoas, sob Collor, e do Maranhão, sob
Sarney, é maior do que o peso desses esta-
dos na Câmara.
Em geral, os postos ministeriais são mo-
nopolizados pelos oito maiores estados na
Câmara, a saber, Bahia, Ceará, Minas Ge-
rais, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Gran-
de do Sul, Paraná e São Paulo.
Impressionante é o fato de o Rio de Ja-
neiro nunca ter sido tão bem representado
no ministério quanto o foi sob Lula I. En-
tre 1985 e 2002, apenas 3,0% das nomea-
ções ministeriais foram para cariocas ou
fluminenses, enquanto que, com Lula, este
valor subiu para 8,0%. A maior participa-
ção do Rio sob o primeiro mandato de Lula
na presidência certamente refletiu a expres-
siva vitória que o novo presidente teve nes-
te estado, no segundo turno das eleições de
2002, e o peso que o Estado do Rio tinha
nas bancadas de dois importantes aliados de
Lula, o PSB e o PDT.
Cabe ainda destacar que, sob Lula I, São
Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro ficaram
com 44,0% das nomeações ministeriais e
os estados nordestinos com 14,0%. Entre
1985 e 2002, essas percentagens foram de
33,0% e 17,0%, respectivamente. Enquanto
137
O Poder Executivo, centro de gravidade do Sistema Político Brasileiro

TABELA 2. Controle das nomeações de ministros por Estado entre 1985 e 2006
por presidente.

138
a participação ministerial dos três grandes
estados aumentou consideravelmente, a dos
nordestinos caiu. Esta mudança a favor dos
maiores estados é conseqüência da força do
PT nos grandes centros urbanos e nas regiões
mais desenvolvidas do país. Levando-se em
conta que São Paulo, Minas Gerais e Rio de
Janeiro têm 41,0% da população nacional,
mas recebem apenas 33,0% das cadeiras da
Câmara, uma das conseqüências mais im-
portantes da presidência de Lula, no que
concerne à distribuição do poder político
entre as regiões do país, é compensar, atra-
vés de uma participação ministerial amplia-
da, os grandes estados por sua sub-represen-
tação parlamentar.
Outra razão que levou à redução da par-
ticipação ministerial dos estados nordestinos
na primeira presidência de Lula foi a ausên-
cia do PFL no primeiro escalão do Executi-
vo. Como se sabe, as bases políticas deste
partido se encontram majoritariamente no
Nordeste.
Para finalizar, convém ressaltar que a
concentração das nomeações ministeriais nas
mãos dos maiores estados e também dos mais
ricos, em um país tão desigual como o Brasil
e no qual a política tende a ser clientelística,
pode ter o pernicioso efeito de contribuir
para congelar a concentração de renda inter-
regional, uma vez que os ministros que são
legítimos representantes dos seus estados no
primeiro escalão do Executivo Federal ten-
dem a canalizar mais recursos dos seus mi-
nistérios para seus respectivos estados do que
para outros que, provavelmente, tenham
maiores carências socioeconômicas.
4. Esta seção se baseia em Amorim Neto (2003) e em Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003).
2. As prerrogativas legislativas do
chefe do Poder Executivo4
A Constituição de 1988 confere ao chefe
do Poder Executivo um papel decisivo no
processo legislativo. O presidente tem o di-
reito de propor projetos de lei e emendas cons-
titucionais e, além disso, possui iniciativa
legislativa exclusiva no que concerne à admi-
nistração pública e ao orçamento. O chefe do
Executivo tem também a prerrogativa de ve-
tar, parcial ou totalmente, as leis aprovadas
pelo Legislativo, podendo o veto presiden-
cial ser derrubado por uma maioria absoluta
em uma sessão conjunta do Congresso.
Ademais, o presidente tem o poder de
editar medidas provisórias, isto é, decretos
que têm a força de lei a partir do momento
em que são publicados no Diário Oficial. Esta
é uma das características mais marcantes da
atual estrutura constitucional do país. As
medidas provisórias permitem ao chefe do
Executivo exercer um considerável controle
sobre o processo legislativo (FIGUEIREDO
e LIMONGI, 1999). Até 2001, uma vez edi-
tada uma medida provisória, o Congresso
tinha 30 dias para votá-la. Se o Congresso
nada fizesse nesse período, a medida provi-
sória expiraria. Na maioria dos casos, o Po-
der Legislativo acabava não deliberando so-
bre as medidas provisórias dentro do prazo
constitucionalmente estipulado. Assim, o Su-
premo Tribunal Federal, em uma decisão to-
mada em 1989, autorizou o Executivo a
reeditar as medidas provisórias que o Con-
gresso não tivesse apreciado em tempo há-
bil. O Executivo não hesitou em aproveitar
tal oportunidade. Das 6.406 medidas provi-
sórias assinadas entre 5 de outubro de 1988
(data da promulgação da nova Constituição)
139
O Poder Executivo, centro de gravidade do Sistema Político Brasileiro
e 15 de outubro de 2006, apenas 861
(13,4%) foram medidas originais. Apenas 42
dessas 861 medidas originais foram rejeita-
das pelo Congresso, 9 editadas pelo presi-
dente José Sarney, 10 por Fernando Collor,
1 por FHC I, 15 por FHC II e 7 por Lula I.
A partir de setembro de 2001, em função
da emenda constitucional Nº 32, as medidas
provisórias passaram a ter que ser apreciadas
pelo Poder Legislativo dentro de um prazo
mais dilatado, 60 dias. Porém, doravante, só
podem ser reeditadas uma vez.
O Poder Executivo tem recorrido a medi-
das provisórias para tratar dos mais variados
assuntos, apesar de determinar a Constitui-
ção só deverem elas ser utilizadas em casos
de urgência e relevância. Por exemplo, até
direitos de pesca no rio Amazonas já foram
regulados por medida provisória.
Em suma, as medidas provisórias se tor-
naram um poderoso instrumento decisório
nas mãos do Poder Executivo porque per-
mitem que este mude o status quo legal do
país de forma unilateral. Como afirmam
Figueiredo e Limongi, “Os direitos de inicia-
tiva legislativa exclusiva e o poder de emitir
decretos com imediata força de lei dão ao
Executivo a capacidade de controlar a agen-
da legislativa em seu tempo e conteúdo”
(2000:156).
É, porém, fundamental ressalvar que nem
todos presidentes recorrem igualmente às
medidas provisórias. Observa-se também
uma importante variação na maneira pela
qual os chefes do Executivo se valem dos
instrumentos ordinários de legislação (pro-
jetos de lei ordinária, projetos de lei com-
plementar e projetos de emenda à Consti-
tuição). Sob presidências que contam com
um sólido apoio parlamentar, os instrumen-
tos ordinários de legislação tendem a preva-
lecer sobre os extraordinários (as medidas
provisórias) no esforço de implementação do
140
programa de governo. Isto porque o Execu-
tivo conta com uma força política que o per-
mite, de forma mais ou menos segura, obter
a cooperação do Legislativo para aprovar
projetos de lei, diminuindo, portanto, a ne-
cessidade de recorrer às medidas provisóri-
as (AMORIM NETO, COX e McCUBBINS
2003; AMORIM NETO e TAFNER 2002).
Tal foi o que aconteceu durante as presidên-
cias de FHC, mais forte do ponto de vista
do apoio parlamentar, como visto na seção
anterior, do que a que as precederam e do
que a que as sucedeu.
A última afirmação pode parecer equi-
vocada, uma vez que FHC foi constantemen-
te criticado pelo supostamente abusivo nú-
mero de medidas provisórias que editou.
Porém, há de se fazer a devida diferenciação
dentro do universo das medidas provisórias
(doravante, MPs). Sem dúvida, FHC reeditou
muitas MPs. Entretanto, em termos da fre-
qüência anual de MPs originais, ele é o pre-
sidente com a menor taxa entre 1989 e 2006:
33 MPs originais por ano, em média. Sarney
editou 83 MPs originais em 1989. Collor
emitiu, em média, 48 MPs originais entre
1990 e 1991 (1992 deve ser excluído por-
que foi um ano atípico devido à crise polí-
tica que levou à destituição deste presiden-
te). Itamar Franco baixou, em média, entre
1993 e 1994, 69 MPs originais. E Lula, en-
tre janeiro de 2003 e 15 de outubro de
2006, assinou 64 MPs por ano, em média
(ver Tabela 3).
Ademais, é possível criar um índice que
permita avaliar em que medida os presiden-
tes implementam a sua agenda legislativa por
iniciativas ordinárias ou por instrumentos
extraordinários (as MPs originais). Assim, o
denominador do índice é constituído pela
soma do número de projetos de lei ordiná-
ria, de projetos de lei complementar, de
emendas constitucionais e de MPs originais
propostas por um presidente. O numerador
é a soma do número de projetos de lei ordi-
nária, de projetos de lei complementar e de
emendas constitucionais originados do Exe-
cutivo. O índice varia de zero a 1. Quanto
mais próximo o seu valor estiver de 1, mais
o Executivo se vale de iniciativas legislativas
ordinárias. No caso do presidente Sarney,
incluíram-se também os decretos-lei que ele
editou antes da promulgação da Constitui-
ção de 1988 como se fossem MPs originais
para que toda a sua presidência possa ser
comparada às outras.
O exame do índice mostra que os meno-
res valores se encontram nas presidências de
Sarney, Itamar e Lula. Já sob os dois manda-
tos de FHC, registram-se os dois valores mais
altos: 0,57 e 0,71 (ver Tabela 3). Cumpre
notar que, apesar de apresentar o primeiro
valor mais alto do índice, a presidência de
Collor deve ser considerada atípica porque,
em função da votação, em 1991, do projeto
do deputado Nélson Jobim que procurava
limitar a edição das MPs, o Congresso indi-
cou claramente a Collor que não toleraria
mais a maneira abusiva com que este presi-
dente delas se valera no ano anterior.
Finalmente, o chefe do Executivo tem
também a prerrogativa constitucional de re-
querer urgência para projetos de lei. A cha-
mada urgência constitucional dispensa qual-
quer votação no Congresso. A Câmara dos
Deputados e o Senado contam com 45 dias
para apreciar qualquer projeto considerado
urgente pelo presidente. Se qualquer uma das
Casas Legislativas não der conta desse pra-
zo, o projeto para o qual o Executivo re-
quereu urgência é imediatamente posto em
votação. Caso alguma das Casas emende o
projeto, a outra tem 10 dias para deliberar
sobre as emendas. As Casas do Congresso
podem decidir apreciar o projeto considera-

TABELA 3. Decretos-lei, MPs originais, Projetos de Lei Ordinária, Projetos de Lei

Complementar e Projetos de Emenda à Constituição originados do
Executivo e Índice de Iniciativas Legislativas Ordinárias, por presidente.

141
O Poder Executivo, centro de gravidade do Sistema Político Brasileiro

do urgente no tempo em que quiserem, mas te, o Poder Judiciário também é um freio
isto significa que a sua apreciação tem que fundamental às tendências expansionistas do
ser concluída antes que qualquer outra ma- Executivo, mas este ponto fugiu aos limita-
téria possa ser considerada. dos objetivos deste texto.
Os dados disponíveis mostram que 53% Por último, lembre-se que as deficiências
dos projetos de lei de autoria do Executivo técnico-administrativas do gigantesco apare-
que foram aprovados pelo Congresso, entre lho de Estado brasileiro também agem no sen-
1989 e 1994, tramitaram sob regime de ur- tido de limitar a capacidade de ação do Poder
gência na Câmara dos Deputados. Nesse mes- Executivo. Portanto, os presidentes, ao esco-
mo período, os projetos de lei originados no lherem seus principais assessores, devem le-
Executivo levaram, em média, 26 dias para var em conta não apenas critérios políticos,
serem enviados ao Senado (FIGUEIREDO e mas também considerações relativas à quali-
LIMONGI, 1999:55-67). Ou seja, a urgên- dade técnica dos seus ministros. Ou seja, o
cia constitucional é outro mecanismo que fa- exercício do Poder Executivo requer do seu
vorece a expediência com que tramita a agen- chefe a suprema habilidade de tratar bem seus
da legislativa do Poder Executivo. aliados políticos e, concomitantemente, me-
lhorar os quadros administrativos do gover-
no, tarefas que, na nossa história, nem sem-
3. Conclusão
pre vão de mãos dadas.
Segundo alguns estudiosos dos regimes
presidenciais, o chefe do Executivo brasilei-
ro é um dos mais fortes do mundo em ter-
mos de prerrogativas legislativas (SHUGART
e CAREY, 1992). O presidente brasileiro tam-
bém comanda um vasto império administra-
tivo, incluindo não apenas os ministérios, mas
também o Banco Central, o Banco do Brasil,
o BNDES (o maior banco de investimento
público do mundo), a Petrobrás (a maior
empresa nacional) e várias outras agências
estatais. Somem-se a esses fatores constitu-
cionais e administrativos as debilidades
institucionais do Congresso e está armado
o cenário para a emergência do Poder Exe-
cutivo como o mais influente órgão de Esta-
do na vida política nacional.
Neste capítulo, procurou-se mostrar tam-
bém que dois importantes contra-pesos ao
Poder Executivo são o sistema partidário e a
Federação, que forçam o presidente, ao mon-
tar seu ministério, a acomodar uma grande
diversidade de forças políticas. Obviamen-

142
 Sugestões de leitura

ABRANCHES, Sérgio H. Hudson de. Presidencialismo de Coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados, 31,
p. 5-38, 1988.
AMORIM NETO, Octavio. Gabinetes presidenciais, ciclos eleitorais e disciplina legislativa no Brasil. Dados 43,
p. 479-517, 2000.
__________. O Presidencialismo de Coalizão revisitado: novos dilemas, velhos problemas. In: J. A. G. TAVARES
(Org.). O sistema partidário na consolidação da democracia brasileira. Brasília: Instituto Teotônio Vilela,
2003.
__________. Presidencialismo e governabilidade nas Américas. Rio de Janeiro: FGV Editora e Fundação Konrad
Adenauer, 2006a.
__________. As conseqüências políticas de Lula: novos padrões de recrutamento ministerial, controle de agenda
e produção legislativa. In: SEMINÁRIO DE PESQUISA DA ESCOLA DE GOVERNO DA FUNDAÇÃO
JOÃO PINHEIRO, Belo Horizonte, 24 nov., 2006b.
AMORIM NETO, Octavio, COX, Gary W., McCUBBINS, Matthew D. Agenda power in Brazil’s Câmara dos
Deputados. World Politics 55, p. 550-578, 2003.
AMORIM NETO, Octavio, SANTOS, Fabiano. O Segredo Ineficiente revisto: o que propõem e aprovam os
deputados brasileiros. Dados, 46, p. 661-698, 2003.
AMORIM NETO, Octavio, TAFNER, Paulo. Governos de Coalizão e mecanismos de alarme de incêndio no
controle legislativo das medidas provisórias. Dados, 45, p. 5-38, 2002.
BOSCHI, Renato R., LIMA, Maria Regina Soares de. O Executivo e a construção do Estado no Brasil. In: L. W.
VIANNA (Org.). A democracia e os Três Poderes no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002.
FIGUEIREDO, Argelina C., LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de
Janeiro: Editora FGV, 1999.
__________. Presidential power, legislative organization, and party behavior in Brazil. Comparative Politics, 32,
p. 151-170, 2000.
MAYER, Kenneth R. With the stroke of a pen: executive orders and presidential power. Princeton: Princeton
University Press, 2001.
PESSANHA, Charles. O Poder Executivo e o processo legislativo nas constituições brasileiras: teoria e prática.
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143
 Capítulo 6
A Câmara dos Deputados na Nova
República: a visão da Ciência Política1
Política

ANTÔNIO OCTÁVIO CINTRA

MARCELO BARROSO LACOMBE

O Brasil tem, à semelhança das demais
democracias do mundo, órgãos especializados
para o exercício do Poder Legislativo em ní-
vel nacional, a saber, a Câmara dos Deputa-
dos e o Senado Federal, os quais, juntos, for-
mam o Congresso Nacional.
Este capítulo enfoca a primeira das duas
Casas, mas, para uma visão completa do pro-
cesso legislativo, é preciso não esquecer o
Senado, ao qual cabem também funções vi-
tais. Boa parte das atividades de uma das
Casas exige também o concurso da outra para
completar-se. No processo legislativo, cada
Casa atua como revisora das matérias cuja
tramitação começou na outra. A discussão e
votação dos projetos de lei de iniciativa do
presidente da República, do Supremo Tri-
bunal Federal e dos Tribunais Superiores têm
início na Câmara dos Deputados.
Nosso Congresso é parte de uma orga-
nização política presidencialista. No presi-
dencialismo, a legislatura tem funções dife-
rentes das que desempenha no parlamenta-
rismo. Neste, o Poder Executivo surge de
dentro do próprio parlamento, de sua maio-
ria partidária, a partir da qual se forma um
gabinete para durar enquanto essa maioria o
sustentar. Assim, existe, no parlamentaris-
mo, alguma fusão de poderes, que pode va-
riar em grau entre os vários sistemas parla-
mentaristas, mas será sempre muito mais
presente neles do que no presidencialismo.
No sistema presidencial, prevalece, mais ní-
tida, a separação de poderes. Um não cons-
titui o outro. São independentemente elei-
tos, e a sobrevivência de cada um deles não
depende da aquiescência do outro. O papel
da legislatura nesse sistema é, portanto, di-
ferente do que desempenha no parlamen-
tarismo. Não lhe cabe escolher e sustentar
o governo, nem propriamente governar,
pois não tem o Poder Executivo em seu bojo,
como acontece com os gabinetes do parla-
mentarismo. Todavia, dessa diferença não se
pode inferir, no presidencialismo, que os
dois poderes sejam programados para se opo-
rem um ao outro. Muito freqüentemente
pode contar o Executivo com uma maioria

1. O presente capítulo constitui versão modificada de texto que os autores escreveram para o livro O Poder
Legislativo no Brasil, publicação conjunta do Centro de Estudos das Américas, da Universidade Cândido
Mendes, e da Editora Logon Ltda, organizado por Clóvis Brigagão e Raul Mendes Silva. A eles agradecemos
pela autorização de uso do texto como base para a redação deste capítulo.

145
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política

parlamentar que lhe dá apoio e, mesmo quan-
do tal não se dá, não necessariamente ocorre
a paralisia do governo.2
1. A organização da Câmara dos
Deputados
Na elaboração da Constituição de 1988,
confluíram inúmeras demandas, reprimidas
durante o regime militar, e uma parte im-
portante delas teve guarida no tratamento
que a Carta Magna deu ao Poder Legislativo,
no Título IV (Organização dos Poderes),
Capítulo I, do Poder Legislativo.
Como notam Argelina Cheibub Figuei-
redo e Fernando Limongi, no que respeita ao
Poder Legislativo,
a Constituição de 1988 apro-
vou dois conjuntos distintos e, pode-
se dizer, contraditórios de medidas.
De um lado, os constituintes apro-
varam uma série de medidas tenden-
tes a fortalecer o Congresso, recu-
perando assim os poderes subtraídos
do Legislativo ao longo do período
militar. De outro lado, a Constitui-
ção de 1988 manteve muitos dos po-
deres legislativos de que foi dotado
o Poder Executivo ao longo do perío-
do autoritário, visto que não se re-
vogaram muitas das prerrogativas
que lhe permitiram dirigir o proces-
so legislativo durante o regime mi-
litar.3
Concentremo-nos, por ora, no primeiro
conjunto de medidas apontadas por
Figueiredo e Limongi, as que fortaleceram
o Congresso. Lembram os dois autores o
maior papel deste no processo orçamentá-
rio e controle das finanças públicas.
Entre as novas atribuições e po-
deres reservados ao Legislativo, cabe
destacar a maior abrangência dos or-
çamentos a serem enviados pelo Exe-
cutivo à apreciação do Legislativo, a
maior capacidade deste último para
emendar o orçamento enviado, o for-
talecimento do Tribunal de Contas e
a maior participação do Congresso
na nomeação dos membros desse tri-
bunal.
Chamam a atenção, também, para o
quórum mais baixo exigido para derruba-
da de vetos do Executivo a proposições, não
podendo os vetos incidir, como antes, so-
bre palavras isoladas. Além disso, em cer-
tas áreas o Legislativo tem competência
exclusiva para legislar e o Congresso pode
“sustar os atos normativos do Poder Exe-
cutivo que exorbitem do poder regulamentar
ou dos limites de delegação legislativa”. Os
constituintes também dotaram as comissões

2. No que diz respeito aos Estados Unidos, com seu sistema de dois partidos, a situação em que a maioria no
Congresso é de partido diferente do partido do presidente é conhecida como “governo dividido”. Significa
um governo diferente do que se efetiva quando o presidente dispõe da maioria, mas não uma situação de
ingovernabilidade. No caso brasileiro, o caso mais freqüente, num quadro de fragmentação partidária, é o
da construção de maiorias pela prática do “presidencialismo de coalizão”, assunto tratado no capítulo “O
Sistema de Governo no Brasil”, deste livro. Para o caso norte-americano, Cox e Kernell (1991).
3. FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999:41.

146
congressuais permanentes de poder
terminativo, ou seja, em algumas áreas, podem
aprovar proposições sem que elas precisem ir
ao plenário das Casas.4
Para desempenhar as acrescidas funções,
a Câmara dos Deputados e o Senado têm
uma estrutura formalmente adequada, sobre
a qual discorreremos brevemente a seguir.
Podemos dizer que, em termos do que trata
a moderna literatura comparativa sobre os
parlamentos, apresenta nosso Congresso
grau razoável de institucionalização. Philip
Norton, por exemplo, contrasta legislaturas
institucionalizadas com as que não o são:
Uma legislatura que se reúne em
sessões plenárias regidas por poucas
normas e carente de práticas ou pa-
drões desenvolvidos de comportamen-
to não pode dizer-se institucionalizada.
Em contraste, uma legislatura que
desenvolve complexas regras de pro-
cedimento, práticas e padrões reconhe-
cíveis de comportamento e o que
Geoffrey Pridham chama “articulação
organizacional” constitui um parla-
mento institucionalizado.5
Norton e colaboradores sustentam ser a
institucionalização fundamental para as
legislaturas desempenharem um papel sig-
nificativo no processo que culmina com a
política pública, ou seja, os atos do governo
que têm impacto na sociedade mediante
medidas regulatórias, distributivas ou
redistributivas.6 Se a legislatura tem de ser
levada em conta, se não atua simplesmente
apondo o carimbo sobre propostas exter-
namente geradas, sua organização tem de dar-
lhe desenvoltura. É bom lembrar que o grau
de institucionalização de uma legislatura é por
sua vez dependente do horizonte de interação
dos seus membros entre si e com os demais
poderes. Assim, uma assembléia com baixa
taxa de reeleição e poucos incentivos a ativi-
dades de longo prazo, tais como especializa-
ção e profissionalização da política, será por
conseqüência menos institucionalizada do que
outra em que os representantes se reelegem e
têm na atividade legislativa seu horizonte pro-
fissional de longo prazo.
No caso da Câmara dos Deputados, ape-
sar de, em termos comparativos, contar ela
com inúmeros recursos organizacionais e ter
bastante complexidade estrutural, usamos
acima o qualificativo “razoável” para a sua
institucionalização, exatamente, como vere-
mos, por lhe faltarem uma carreira parla-
mentar de longo prazo e incentivos internos
para a profissionalização política.7

4. FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999:42. O poder das comissões só é indiscutivelmente terminativo no caso

das Comissões de Constituição, Justiça e Cidadania e de Tributação e Finanças, quando versa, respectiva-
mente, sobre constitucionalidade e requisitos jurídicos e adequação financeira de proposições. Nos demais
casos, o poder terminativo das comissões – que, no Regimento Interno da Câmara, é então chamado “con-
clusivo” – é bastante restrito, sobrando somente os casos de projetos de lei ordinária, não oriundos de
comissão, que não estejam em regime de urgência e não recebam pareceres divergentes (Cf. Regimento
Interno, C.D., art. 24). Para uma análise do uso do poder conclusivo pelas comissões, veja-se Pacheco (2005).
5. NORTON, 1998.
6. Estamos aqui usando a fecunda classificação de políticas públicas, com respeito a seu impacto sobre os
interesses, organizados, em diferentes arenas, em função desse impacto, feita por Theodor Lowi (LOWI,
1964).
7. Vejam-se Figueiredo e Limongi (1996:28) e também Santos (2004).

147
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política

Na literatura especializada, um dos ar-

ranjos cruciais dos parlamentos operativos é
a existência de comissões permanentes. Na
seqüência, passaremos em breve revista al-
guns aspectos da organização da Câmara dos
Deputados.

2. Composição da “classe política”

Os deputados federais são 513. Em teo-

ria, a Câmara representaria diretamente o
povo, cabendo ao Senado a representação dos
Estados. Não é bem assim, porém. Em pri-
meiro lugar, não há deputados nacionais,
eleitos na circunscrição do país como um
todo, mas sim bancadas estaduais de depu-
tados federais, o que faz que estes também
se vejam como representantes das unidades
da Federação no plano nacional.
Em segundo lugar, mais importante, a
representatividade popular da Câmara é em
parte invalidada por não se respeitar, na fi-
xação do tamanho das bancadas estaduais, a
proporcionalidade com o tamanho das po-
pulações estaduais. Ao contrário, ao fixar um
mínimo de oito representantes por Estado
(quatro nos Territórios), não importa quão
reduzida sua população, e um máximo de
setenta, a Carta de 88 apenas deu continui-
dade ao que tem prevalecido em nossa his-
tória republicana. Trata-se da desproporção
entre representação e tamanho populacional
das unidades da Federação e, conseqüente-
mente, a existência de pesos diferentes aos
votos dos eleitores, contrária à regra demo-
crática de “um homem, um voto”. Apesar
de o problema estar muito claro no debate
Deputados reunidos na Câmara.
público sobre a matéria, basta compulsar os
Anais da Assembléia Nacional Constituinte,
que elaborou a vigente Carta, para nos dar-
mos conta de que a desproporcional distri-
buição de cadeiras entre os Estados passou a
representar, na prática, como que uma “cláu-
sula pétrea” de nossa organização política.
Os parlamentares dos Estados sobre-repre-
sentados não admitem a hipótese de redu-
ção de sua representação. A grande desigual-
dade regional, dada a força de São Paulo na
Federação, dá peso político aos argumentos
dos que defendem uma representação, na
Câmara, dos Estados menores e menos de-
senvolvidos, que não seja estritamente pro-
porcional a suas populações. Considera-se
insuficiente a compensação federativa obti-
da no Senado, que, por ser ele a “Câmara
dos Estados”, dá a todos eles o mesmo peso
na representação, independentemente de sua
população.8
Quão representativa é a Câmara enquan-
to espelho de algumas importantes caracte-

8. Sobre o pacto político que levou o constituinte de 46 a consagrar a desigualdade de representação dos Estados
na Câmara dos Deputados, veja-se Souza (1976). O tema da desproporcionalidade na representação é tratado,
entre numerosos textos, por Soares (1973) e Nicolau (1991:99-131). Para uma posição diferente sobre a
matéria, ver Santos (1987). Sem embargo de sua existência, essa desproporção parece neutralizada, em termos

148
rísticas da população brasileira? Como se
sabe, em sua formação histórica, a chamada
classe política, ou seja, os políticos em tem-
po integral, que vivem para a política e da
política, na caracterização clássica de Max
Weber, não constitui normalmente um re-
trato fiel das características demográficas e
sócio-profissionais da população. Numa de-
mocracia representativa, o representante
pode representar a população em vários sen-
tidos, não precisando, contudo, compartir-
lhe as mencionadas características para ser
capaz de expressar seus anseios e interesses
na esfera pública. Simbolicamente, entretan-
to, em muitas conjunturas históricas, passa-
se a dar ênfase também a esses aspectos,
como, por exemplo, na reivindicação muito
forte, nos Estados Unidos, de que as mi-
norias raciais tenham representantes vindos
dos próprios grupos minoritários. A velha e
condenável prática de desenhar distritos elei-
torais para beneficiar um ou outro partido
ou candidato (o famoso gerrymandering) tem
sido agora usada com sustentação judicial
para fazer distritos com população majori-
tariamente negra, que assegurem a eleição
de representantes dessa minoria.
No debate norte-americano, questiona-
se a validade do recurso, argumentando-se
que esses distritos tão artificiais, com dese-
nhos quase sempre esdrúxulos, enrijecem as
clivagens do eleitorado. Ou seja, nada impe-
diria, segundo argumentam os opositores do
de seu possível impacto na política pública, pela composição dos ministérios, que costuma dar grande peso
aos estados do Sudeste, no “presidencialismo de coalizão” praticado no país (SANTOS, 2006:227 e tam-
bém o capítulo de Amorim Neto, neste livro).
9. Pela Lei nº 9.504/97 (Lei das Eleições), cada partido ou coligação deverá reservar o mínimo de trinta por
cento e o máximo de setenta por cento para candidaturas de cada sexo (art. 10, § 3º).
10. RODRIGUES, 2002.
11. Idem, p.55.
“gerrymandering positivo”, que distritos com
composição heterogênea pudessem eleger
representantes negros.
No caso brasileiro, a grande reivindicação,
incorporada na legislação, é a da representa-
ção feminina, mediante a obrigatoriedade da
quota de, pelo menos, 30% de candidatas
mulheres nas chapas partidárias.9
Leôncio Martins Rodrigues procedeu a
uma cuidadosa pesquisa da composição só-
cio-profissional da 51ª Legislatura, que nos
permite ver como se configura a “classe po-
lítica” no plano federal.10 Em suas pala-
vras:
As atividades empresariais, as
profissões liberais, o alto funcionalis-
mo e o magistério constituem, nessa
ordem, os principais segmentos
ocupacionais e profissionais de onde
veio a quase totalidade dos parlamen-
tares da 51ª Legislatura Federal. Os
empresários que foram (ou ainda são)
empresários do setor urbano e os que
foram profissionais liberais compõem
as profissões/ocupações mais nume-
rosas. Juntas, as duas chegam a 56%
da CD. A proporção de ex-professo-
res é também elevada em todos os
partidos, especialmente no PT. Da
administração pública, por sua vez,
vieram 18% do total de deputados.11
149
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política
Da leitura detalhada dos dados, confirma-
se, por exemplo, entre as profissões liberais,
a grande presença dos bacharéis em Direito
e, a seguir, dos médicos e engenheiros. “Os
‘comunicadores’ são principalmente jornalis-
tas (quinze casos) e radialistas/locutores (ca-
torze casos), os quais, juntos com quatro apre-
sentadores de tevê, formam 6% da CD”.12
Mais interessante é a distribuição das
profissões entre os partidos, agrupados da
direita para a esquerda, em que se revela “a
pequena variação de setores sociais nos re-
crutamentos partidários”, porque de empre-
sários, profissionais liberais, funcionários
públicos e professores se compõe a maior
parte dos integrantes da classe política. Ob-
serva-se, também, a sobre-representação de
alguns desses setores em cada bloco segun-
do o perfil ideológico dos partidos.
Assim, na direita, os deputados que tive-
ram ou têm atividades empresariais perfa-
zem 64% do bloco; a proporção de empre-
sários cai para 42% entre os parlamentares
dos partidos de centro e desce ainda mais entre
os partidos de esquerda (8%). Na extremida-
de mais baixa da escala social, deputados que
foram trabalhadores industriais e lavradores
chegam a 10% no bloco de esquerda contra
0,6% no da direita. Somando a eles os em-
pregados não manuais em serviços (12%, em
porcentagem redonda), esses parlamentares
de origem popular ou de classe média repre-
sentam 22% dos membros das bancadas dos
partidos de esquerda e 2% nas bancadas de
direita. Essas categorias “populares” estão
ausentes entre os partidos de centro.13
12. Idem, p.57.
13. Idem, p.62.
14. O regimento atualmente em vigor na Câmara dos Deputados foi aprovado pela Resolução nº 17, de 1989,
tendo sofrido algumas alterações em resoluções posteriores.
150
3. Estrutura da Casa
Um colegiado de 513 membros precisa
organizar-se para poder operar. Organização
significa divisão do trabalho e hierarquia.
Assim, formalmente iguais, com os mesmos
direitos e deveres, os deputados na verdade
se diferenciam uns dos outros em seu traba-
lho, ocupando-se de matérias diferentes no
seu dia-a-dia da Câmara, sobretudo no âm-
bito das Comissões, e têm desigual poder e
influência. Esse poder e influência advêm de
fatores externos à estrutura da Casa, mas são
em boa parte formalizados pelas normas que
a regem, codificadas, sobretudo, no Regimen-
to Interno. Vale lembrar ser disposição
constitucional a competência privativa da
Câmara dos Deputados para “elaborar seu
regimento interno” e
dispor sobre sua organização, fun-
cionamento, polícia, criação, transfor-
mação ou extinção dos cargos, empre-
gos e funções de seus serviços e fixação
da respectiva remuneração, observados
os parâmetros estabelecidos na lei de
diretrizes orçamentárias (art. 51, III e
IV da Constituição Federal).14
O poder formal na Casa reside, primei-
ramente, na Mesa, que é sua Comissão Dire-
tora. Comanda os trabalhos legislativos e os
serviços administrativos, sendo composta de
Presidência e de Secretaria, constituindo-se,
a primeira, do presidente e de dois vice-pre-
sidentes e a segunda, de quatro secretários
(art. 14 do Regimento Interno).
 Um ponto importante: prevalece, em
toda a organização do trabalho legislativo
da Câmara Federal, o princípio da
proporcionalidade. Por exemplo, no caso da
composição da Mesa,
será assegurada, tanto quanto
possível, a representação proporcio-
nal dos Partidos ou Blocos Parlamen-
tares que participem da Câmara, os
quais escolherão os respectivos can-
didatos aos cargos que, de acordo com
o mesmo princípio, lhes caiba prover...
(art. 8º do RI)
Nesse ponto, é nítido o contraste entre a
Câmara dos Deputados e a House of
Representatives dos Estados Unidos. Nesta,
vige o princípio majoritário, segundo o qual
cabe ao maior partido o controle da Casa e
de todas as suas Comissões.
A Câmara se estrutura também por meio
de representações parlamentares ou de Blo-
cos Parlamentares, que, tendo representação
igual ou superior a um centésimo da com-
posição da Casa, escolhem seu Líder.15
O papel do Líder é crucial na atividade
legislativa, pois ele expressa e faz valer, pe-
rante a bancada, a perspectiva partidária nas

15. Ter oficialmente um líder no âmbito da Câmara é uma das notas do chamado “funcionamento parlamen-
tar”. A chamada “cláusula de barreira” ou “de desempenho”, estipulada na Lei nº 9.096/95 (Lei dos Partidos
Políticos), em seu artigo 13, tencionou restringir o “funcionamento parlamentar”, em todas as Casas
Legislativas para as quais tenham elegido representante, aos partidos que, em cada eleição para a Câmara
dos Deputados, hajam obtido o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados
os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento
do total de cada um deles. Conforme observou Kátia de Carvalho, “não há propriamente uma definição
legal do que seja ‘funcionamento parlamentar’. A lei apenas indica o instrumento por meio do qual o partido
funciona no âmbito legislativo: a instituição e atuação de uma bancada (...) Trata-se, sem dúvida, do direito,
emanado da própria democracia representativa, de os partidos se fazerem representar como tais nas casas
legislativas em que obtiverem assento, isto é, consiste no direito de seus membros se organizarem em banca-
das (que poderão justapor-se em blocos), sob a direção de Líder, de sua livre escolha, atuando à frente dos
cargos que lhes couberem, em respeito ao princípio da proporcionalidade partidária, erigido pela Constitui-
ção Federal” (CARVALHO, 2003:5). Carvalho alertou, porém, para que a norma do Regimento Interno da
Câmara dos Deputados que fundamenta a instituição de bancadas partidárias com direito à liderança (art.
9º, caput e § 4º do RI) é critério menos rigoroso do que o da lei. E é essa a norma que se tem aplicado.
Chamou também a atenção para o fato de que o disposto no art. 13 da Lei dos Partidos tem sido considera-
do “intromissão normativa a atingir não somente a independência institucional, como também a própria
inviolabilidade de seus membros, no exercício do mandato” (CARVALHO, 2003:8). A plena vigência da
cláusula de barreira foi obstada por decisão do Supremo Tribunal Federal de 7/12/2006. A Corte reconhe-
ceu a constitucionalidade do art. 12 da Lei dos Partidos Políticos, que reza: “O partido político funciona, nas
Casas Legislativas, por intermédio de uma bancada, que deve constituir suas lideranças de acordo com o
estatuto do partido, as disposições regimentais das respectivas Casas e as normas desta lei”. Contudo,
relativamente ao art. 13 dessa mesma lei, considerou-lhe a rigidez incompatível com o princípio do Pluralismo
Político, consagrado no art. 1º da Lei Maior. Em razão, porém, da impossibilidade fática da supressão total
da cláusula de barreira (que serve de base para a distribuição de recursos do fundo partidário e distribuição
de tempo para acesso a rádio e TV) e da impossibilidade de o Poder Judiciário exercer função legislativa,
resolveu o STF estender a eficácia normativa dos artigos 56 e 57 (norma transitória que vinha sendo aplica-
da) daquela Lei até que sobrevenha nova disposição legislativa a respeito. Em cumprimento à decisão, o TSE
já concedeu direito aos horários de rádio e TV (chamado “direito de antena”) aos partidos pequenos, com
três Deputados Federais, com base nos inciso III e IV do art. 56 e aos partidos maiores o direito previsto no
inciso II do art. 57 (devo este esclarecimento à Consultora Legislativa Kátia de Carvalho).

151
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política

discussões e deliberações. É quem, por exem-
plo, orienta a bancada nas votações de Ple-
nário e indica à Mesa os membros dessa ban-
cada para compor as Comissões, podendo
também, “a qualquer tempo”, substituí-los.
Em numerosas ocasiões no Regimento In-
terno da Câmara dos Deputados deparamos
com dispositivos que dão extraordinária for-
ça a esse cargo. Os líderes podem atuar em
nome de seus liderados, com um voto pon-
derado pelo peso da respectiva bancada. Uma
instância crucial dessa força está contida, por
exemplo, no art. 155 do Regimento Inter-
no, que dispõe sobre as votações em regime
conhecido como de “urgência urgentíssima”.
Pode esse curso de tramitação dar-se “a re-
querimento da maioria absoluta da compo-
sição da Câmara, ou de Líderes que represen-
tem esse número” e constitui instrumento
estratégico para o desempenho das maiorias
parlamentares.16
Com as lideranças, constrói a Câmara um
órgão-chave, o Colégio de Líderes, cujas de-
liberações, “sempre que possível”, devem
tomar-se mediante consenso entre seus inte-
grantes e, “quando isto não for possível”,
pelo critério da maioria absoluta, sendo os
votos dos líderes ponderados em função da
expressão numérica da cada bancada (art. 20
do RI). Entre as funções do Colégio, a de ser
ouvido pelo presidente da Casa na “organi-
zação da agenda com a previsão das propo-
sições a serem apreciadas no mês subseqüen-
te, para distribuição aos Deputados” (art. 17,
I, s, do RI). Compõem esse colégio os líde-
res da maioria, da minoria, dos partidos, dos
blocos parlamentares e do governo. Dispõe
o § 1º do art. 20 que os líderes de partidos
que participem de bloco parlamentar e o lí-
der do governo terão direito a voz no Colé-
gio de Líderes, mas não a voto.
Nos estudos sobre as legislaturas, atri-
bui-se grande peso a sua organização em co-
missões permanentes. Quanto maior a força
destas, tanto maior, em geral, a autonomia
da Câmara, seu poder transformativo, sua

16. Informa-nos Nelson Jobim, relator de uma Comissão Especial para a Modernização instalada na Câmara
dos Deputados em 1991 (49ª Legislatura), ter-se delineado o voto de liderança durante o regime ditatorial e
se consubstanciado no art. 176, do velho regimento da Casa, que dizia: “A manifestação dos líderes repre-
sentará o voto de seus liderados”. Jobim discutiu o assunto tanto em palestra proferida na Assembléia
Legislativa do Estado de Minas Gerais, em 14/6/1991 (JOBIM, 1991), quanto num dos relatórios da comis-
são mencionada, intitulado Verificação de votação e voto de liderança. Segundo enuncia, passou-se na prática
a inquirir somente os líderes sobre seus votos. A discordância de algum parlamentar só teria conseqüência
caso se acatasse pedido de verificação de quórum, a qual só podia fazer-se após decurso de uma hora da
verificação anterior. Para impedi-la em matéria de interesse do governo, os líderes solicitavam verificação
para assunto irrelevante e então, aproveitando-se do interstício de uma hora, exigido para que nova verifica-
ção fosse feita, procediam à votação – via voto de liderança – da matéria acordada, de interesse do governo,
imune ao risco. Em 1989, revisto o Regimento Interno, mudou-se o procedimento. A verificação de vota-
ção, segundo o art. 185, tem de ser de votação divergente, e não de qualquer votação. Com isso, cerceou-se
um pouco mais a liberdade dos líderes. A primeira verificação pedida exige apoio de seis centésimos dos
membros da Casa e a votação nominal decorre de o requerimento ter sido formulado e não de ele ter sido
votado. Depois, pode pedir-se nova verificação, no interstício de uma hora, se a requerimento de um décimo
dos deputados ou de líderes que representem esse número. Mas esse requerimento tem de ser votado simbo-
licamente e aí ressurge o poder dos líderes. A partir dessa verificação, a Comissão de Modernização propôs
que, no voto desse requerimento, fosse seguido o mesmo procedimento do primeiro, ou seja, formulado o
requerimento, dar-se-ia a verificação, sem se requerer votação. A proposta não foi, porém, acatada, tendo
permanecido o art. 185 com a redação de 1989.

152
capacidade de interferir na elaboração da lei,
imprimindo-lhe sua própria perspectiva.17
A Câmara dos Deputados exibe um di-
versificado quadro de comissões permanen-
tes, que, segundo a caracterização do Regi-
mento Interno, são as “de caráter técnico-
legislativo ou especializado integrantes da
estrutura institucional da Casa, co-partícipes
e agentes do processo legiferante”. Incum-
be-lhes
apreciar os assuntos ou propo-
sições submetidos ao seu exame e
sobre eles deliberar, assim como
exercer o acompanhamento dos pla-
nos e programas governamentais e
a fiscalização orçamentária da
União, no âmbito dos respectivos
campos temáticos e áreas de atuação.
(art. 22, I do RI)
Em princípio, são elas que discutem e
votam as proposições sujeitas à deliberação
do Plenário que lhes forem distribuídas, po-
dendo também, em caso de projetos de lei,
discuti-los e votá-los sem que estes precisem
depois ir ao Plenário. Nesse caso, estamos
diante do poder conclusivo das comissões, que
não se pode aplicar a certos projetos, a saber,
os de lei complementar, de código, os oriun-
dos do Senado ou por ele emendados e os em
regime de urgência, entre outros (art. 24).18
Na atual organização da Câmara, as co-
missões permanentes são em número de 20.
Na sua composição também vigora o princí-
pio da proporcionalidade, podendo seu ta-
manho variar entre 25 e 61 deputados, e a
indicação dos parlamentares para integrá-las
é feita no início de cada sessão legislativa,
ou seja, anualmente (arts. 25 e 26 do RI).
Na indicação dos parlamentares para as
comissões, é essencial (e regimental) o papel
dos líderes partidários, que, como antes no-
tado, também podem, “a qualquer tempo”,
substituí-los.
Diferentemente da House of Representa-
tives do Congresso norte-americano, entre nós
não se obedece ao critério do “tempo de servi-
ço” (seniority) nas comissões. Não só sua com-
posição pode variar, a cada dois anos, mas
pode haver remoções de membros pelos lí-
deres partidários, em função de votações es-
tratégicas em que o deputado ou deputada
possa divergir da linha partidária, como tam-
bém os cargos de direção têm curta duração
(um ano ou, mais precisamente, uma sessão
legislativa), sendo a reeleição vedada na
mesma legislatura. Na Câmara norte-ameri-
cana, se o deputado sênior é reeleito, pode
perpetuar-se no comando de uma comissão,
o que, obviamente, lhe dá grande poder. A
não-vigência do princípio da seniority nas
comissões e a rotação anual de suas direções
têm implicação de monta para o trabalho e

17. Afonso Arinos de Melo Franco, ao discorrer sobre nossa primeira câmara, no Império, observou: “Na
verdade, as comissões, além de serem a forma instintiva de organização de qualquer trabalho em assembléia
numerosa, representam a participação da oposição na direção da Câmara, que não fica entregue sem con-
traste à orientação do governo. No Brasil, até depois da Revolução de 1930, entendia-se que a formação das
comissões era privilégio da maioria. Foi a Constituição de 1934 que estabeleceu a regra, para formação das
comissões, da proporcionalidade entre todas ‘as correntes de opinião’ (ainda não se reconheciam os parti-
dos)” (MELO FRANCO, 1978:36).
18. Veja-se a observação na nota de rodapé n. 4, sobre a diferenciação entre poder terminativo e conclusivo,
estabelecida no Regimento Interno da Câmara dos Deputados.

153
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política

importância destas no processo de delibera-
ção efetuado na Câmara. O assunto tem me-
recido interesse recente da Ciência Política,
e alguns dos estudos serão mencionados em
outro ponto deste capítulo.
Referência deve ser feita, também, às
comissões temporárias, “criadas para apre-
ciar determinado assunto”, que se extinguem
ao término da legislatura, ou antes, quando
alcançado o fim a que se destinam ou expi-
rado seu prazo de duração (art. 22, II, do
RI). Entre as comissões temporárias, sobres-
saem as “especiais” e as “de inquérito”. As
comissões especiais são as que dão parecer
sobre as propostas de emenda à Constitui-
ção (PECs) e os projetos de código e tam-
bém as proposições que versarem “matéria
de competência de mais de três comissões
que devam pronunciar-se quanto ao mérito
por iniciativa do presidente da Câmara, ou
a requerimento de líder ou de presidente de
comissão interessada”. Observe-se que a cria-
ção de comissões especiais para as proposi-
ções que caem em mais de três jurisdições
fica à discrição do presidente da Câmara, ou
dos líderes e presidentes de comissão. Não
há norma explícita no Regimento Interno
sobre a designação de sua Presidência e
Relatoria. A norma não escrita seguida nos
últimos anos é a de se revezarem nesses car-
gos parlamentares indicados pelos dois maio-
res partidos da Casa.19
Quanto às comissões parlamentares de
inquérito, salta aos olhos a sua relevância para
o desempenho de uma das funções fundamen-
tais que a teoria atribui ao Poder Legislativo,
a de fiscalização. Podem elas instaurar-se para
“apuração de fato determinado e por prazo
certo”20 e terão poderes de investigação pró-
prios das autoridades judiciais (art. 35, do RI).21
4. A tramitação das proposições
Tramitam pela Câmara dos Deputados
proposições variadas. Podem elas ser propos-
tas de emenda à constituição, projetos de leis
complementares e ordinárias, medidas pro-
visórias, leis delegadas, resoluções, que po-
dem originar-se fora da Câmara – vindas do
Senado, dos outros poderes, das assembléias
legislativas, ou ser de iniciativa dos cidadãos
– mas também podem surgir, algumas delas,
no seu interior, patrocinadas individual ou
coletivamente pelos Deputados, comissões
ou Mesa. A Constituição Federal dispõe que
a discussão e votação dos projetos de lei de
iniciativa do presidente da República, do Su-
premo Tribunal Federal e dos Tribunais Su-
periores terão início na Câmara dos Depu-
tados (art. 64 da CF).

19. Não é, portanto, difícil depreender a conveniência política de constituir esse tipo de comissão quando a
matéria “de competência de mais de três comissões” seja de interesse político desses partidos, sobretudo
quando formem uma aliança, por exemplo, como “base governista”.
20. Jurisprudência do STF estabelece que uma comissão parlamentar de inquérito possa ter o prazo de funcio-
namento estendido por toda uma legislatura (Cf. MORAES, 2003:382).
21. O § 1º do art. 35 define “fato determinado” como “o acontecimento de relevante interesse para a vida
pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do país, que estiver devidamente caracterizado
no requerimento de constituição da comissão”. Essa definição procura inibir o uso da CPI como mera arma
da luta política entre partidos da situação e da oposição, mediante a criação de CPIs de finalidades vagamen-
te caracterizadas, mas cuja criação pode ter impacto na opinião pública e nos meios de comunicação de
massa. Para uma avaliação matizada da significação política das CPIs, ponderando seus aspectos positivos e
seus riscos na democracia constitucional, veja-se Reis (2006).

154
 O art. 53 do Regimento Interno estipula
que as proposições distribuídas às comissões
para discussão e votação sejam apreciadas
pelas comissões de mérito a que a matéria
estiver afeta, pela Comissão de Finanças e
Tributação, para exame dos aspectos finan-
ceiro e orçamentário públicos quanto à sua
compatibilidade ou adequação com o plano
plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias
e o orçamento anual, e para o exame de
mérito, quando for o caso22 e pela Comissão
de Constituição e Justiça e de Cidadania, para
o exame dos aspectos de constitucionalidade,
legalidade, juridicidade, regimentalidade e de
técnica legislativa e, juntamente com as co-
missões técnicas, para pronunciar-se sobre o
seu mérito, quando for o caso, como, por
exemplo, em matéria de direito eleitoral.23
Boa parte das proposições transita pelo
Plenário em turno único, não, porém, as pro-
postas de emenda à Constituição, os proje-
tos de lei complementar e os de resolução,24
devendo haver, quando há mais de um tur-
no, discussão e votação em cada um deles.
Quanto à natureza de sua tramitação, há
proposições cujo conteúdo, regimentalmen-
te especificado, pede urgência, outros, prio-
ridade (art. 151 do RI). Entre as razões para
urgência, especifica o Regimento Interno a
solicitação desse regime nas proposições de
iniciativa do presidente da República (art.
151, l, do RI), residindo aí um dos instru-
mentos básicos nas mãos do Executivo para
fazer prevalecer a sua agenda no processo
legislativo.
A tramitação pode tornar-se urgente, ade-
mais, em função de requerimento aprovado
nesse sentido. Regimentalmente, urgência
implica dispensa de exigências, interstícios ou
algumas formalidades regimentais. Um caso
extremo de urgência é a inclusão automática
na Ordem do Dia para discussão e votação
imediata, ainda que iniciada a sessão em que
for apresentada, de proposição que verse so-
bre matéria “de relevante e inadiável inte-
resse nacional”. Para que tal aconteça, deve
haver requerimento da maioria absoluta da
composição da Câmara ou de líderes que
representem esse número, aprovado pela
maioria absoluta dos deputados. Trata-se da
tramitação informalmente conhecida como
“urgência urgentíssima”.
Sobre o processo de votação, chame-se a
atenção, primeiramente, para poder ser ela
ostensiva – pelo processo simbólico ou no-
minal – ou secreta. O processo simbólico (os
deputados a favor permanecem sentados) é
o mais usado na votação das proposições em
geral. Havendo dúvida sobre seu resultado,
pode formular-se pedido de verificação de

22. Art. 53, II, do Regimento Interno.

23. Art. 53, I, II e III do Regimento Interno. Os exames de ambas as comissões podem levar ao que, no Regimen-
to Interno da Câmara, é o parecer terminativo, propriamente dito, quanto à adequação financeira ou orça-
mentária da proposição e sua constitucionalidade ou juridicidade. Anteriormente, cabia a essas duas comis-
sões o exame vestibular da matéria quanto aos mencionados aspectos. A presente forma de tramitação foi
estabelecida pela Resolução nº 10/91, resultado de proposta da comissão parlamentar destinada a oferecer à
Mesa estudos e sugestões objetivando o aperfeiçoamento dos trabalhos administrativos e legislativos da Câ-
mara, conhecida também como Comissão de Modernização, já antes por nós mencionada (nota de rodapé
n. 16), cujo coordenador foi o deputado Miro Teixeira e o relator o deputado Nelson Jobim. Essa comissão
funcionou durante alguns meses no ano de 1991.
24. No caso dos projetos de resolução, muitas vezes na prática parlamentar se dispensa o segundo turno.

155
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política
votação e, com o apoio de seis centésimos
dos membros da Casa ou líderes que repre-
sentem esse número, votar-se-á nominalmen-
te. Novo pedido de verificação de votação
não poderá fazer-se antes de decorrida uma
hora da proclamação do resultado, exceto
por deliberação do Plenário “a requerimen-
to de um décimo dos deputados, ou de líde-
res que representem esse número”. O pedi-
do de verificação de votação é usado estra-
tegicamente pelos partidos em plenário. O
pedido feito para uma votação acessória per-
mite avaliar se há quórum e condições de
ganhar uma votação de interesse que virá a
seguir. Em outros casos, permite-se também
questionar um resultado de votação simbó-
lica sobre matéria controversa.25
Além da hipótese já enunciada, o pro-
cesso nominal também se aplica quando exi-
gido quórum especial de votação. Caso, por
exemplo, da votação das propostas de emen-
da à Constituição e dos projetos de leis com-
plementares.
Como se pode ver, o processo de vota-
ção, se nominal ou simbólico, diz muito so-
bre a natureza conflituosa ou não das pro-
posições em votação. As matérias politica-
mente importantes costumam ir à votação
nominal. Por ficarem registradas nas listagens
em que constam os nomes dos deputados
votantes e seus votos, as votações nominais
têm-se mostrado como útil instrumento para
as análises empíricas da Ciência Política, em
particular por permitirem ver como se com-
portam os partidos políticos no Legislativo.
Examinaremos algumas dessas análises pos-
teriormente no texto.
25. Vejam-se as observações na nota de rodapé n. 16.
26. A respeito, vejam-se as considerações de Reis (2006).
27. MAYHEW, 1974.
156
Quanto às votações secretas, há debate
sobre se devem ou não ser mantidas. Se há
os que opinam protegerem elas a liberdade
de decisão do parlamentar e o voto de acor-
do com sua consciência, no exercício de um
mandato livre, não sujeito a pressões, ou-
tros as julgam inaceitáveis. Seriam nocivas à
disciplina partidária e reforçariam o espírito
de corpo dos congressistas na votação de
matérias como a suspensão de imunidades
de parlamentares. No parlamento italiano,
as votações secretas retiravam dos partidos
políticos um importante meio de obter vo-
tações disciplinadas de suas bancadas e fo-
ram abolidas nos anos 80.26
5. A estrutura e o funcionamento
da Casa, e seu papel no sistema
de governo, vistos pela
Ciência Política
Em livro publicado em 1974, o cien-
tista político norte-americano David
Mayhew formulou hipótese de que o com-
portamento parlamentar dos congressistas
nos Estados Unidos tem, como primeiro
motor, o desígnio do deputado ou sena-
dor de disputar um novo mandato. Para
essa disputa, a organização do Congresso
serviria muito bem às necessidades dos par-
lamentares. Mayhew julgava difícil melho-
rar o arranjo existente, mesmo se um grupo
de planejadores se sentasse e procurasse de-
senhar duas assembléias nacionais norte-ame-
ricanas para, a cada dois anos, servir às ne-
cessidades eleitorais de seus componentes.27
Na interpretação de Mayhew, a orga-
nização descentralizada da House of
Representatives, com comissões fortes, em
cuja estrutura de poder o princípio da
seniority impera, dá aos deputados, cujo
mandato se conquista em distritos, pelo sis-
tema de maiorias relativas (conhecido pela
expressão first past the post), plataformas de
onde se tornam visíveis perante o eleitora-
do. Proporciona-lhes, também, um lugar
adequado para a troca de favores (o
logrolling) com os colegas e os induz à espe-
cialização, de tal modo que cada um possa
aspirar a ter pelo menos uma faixa da política
pública em que seja visto como o especialista
responsável pelo que sobre ela se decide.
Os próprios partidos seriam, na visão de
Mayhew, adaptados às necessidades eleito-
rais dos parlamentares, por exemplo, ao não
se arregimentarem como organizações ideo-
lógicas no trabalho parlamentar, presas a
princípios que implicariam, segundo a lógi-
ca majoritária de ocupação dos cargos, pri-
varem os parlamentares da minoria dos meios
de satisfazer o próprio eleitorado para ten-
tar a reeleição. E o sistema da seniority, de
qualquer maneira, protege os deputados con-
tra os partidos, caso estes procurem obter
maior disciplina.
A hipótese de Mayhew, centrada na bus-
ca da reeleição pelo deputado para explicar a
estrutura e funcionamento do Legislativo, é
conhecida na literatura como a “conexão elei-
toral”, expressão que, aliás, faz parte do títu-
lo de seu livro. A partir de sua publicação, a
obra deflagrou copiosa produção, que ora lhe
corroborou, ora lhe contestou a interpreta-
ção, sobretudo no que respeita ao cerne des-
ta, isto é, a lógica do sistema de comissões.
A seguir, apresentamos sinteticamente
28. A aplicabilidade da teoria distributiva ao caso brasileiro mereceu avaliação de Lemos (2001). Inspiram-se
nela, entre outros, dois brasilianistas, Barry Ames e David Samuels. Ames, em sua investigação do processo
orçamentário, vê a comissão de orçamento como o locus de negociações de verbas para o atendimento de
três famílias de interpretações, desenvolvidas
sobretudo na literatura norte-americana so-
bre o assunto, começando com primeira, à
Mayhew, que inaugura a chamada “teoria
distributiva”. Os estudos brasileiros sobre as
comissões em nosso Legislativo ligam-se, ex-
plicitamente ou não, a essas famílias teóricas.
No centro da teoria distributiva, vêem-
se as legislaturas como organizações horizon-
tais, em que se referendam as decisões pela
regra da maioria. Sua estrutura colegiada
oferece riscos, porém, porque as diferentes
preferências de seus membros com relação
às políticas em pauta podem ser difíceis de
combinar em maiorias coerentes ao longo
das várias políticas e opções. As decisões po-
líticas no âmbito do Legislativo se tornam
contestáveis, gera-se instabilidade e dificul-
ta-se a eficiência do processo legislativo.
Para a diminuição do risco de caos e ins-
tabilidade, cria-se o sistema de comissões.
Uma linha de argumentação sustenta que,
com referências múltiplas em plenário, é pre-
ferível criar comissões com jurisdição espe-
cífica sobre assuntos definidos, de modo que
as demandas sobre dimensões particulares de
políticas tenham nelas foros específicos de
negociação e decisão. Esses foros – as co-
missões – atenderiam interesses particulares:
a regra de reciprocidade entre parlamenta-
res demandaria que os acordos alcançados
nas comissões fossem respeitados em plená-
rio. Por conseguinte, caberia a este referen-
dar as decisões das comissões de modo que
as preferências específicas de seus membros
fossem atendidas. Essa é a visão do papel das
comissões no processo legislativo própria da
teoria distributiva das comissões.28
157
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política
Não obstante, as teorias distributivas
baseadas na reciprocidade em plenário não
parecem suficientes para explicar a estrutu-
ra organizacional do Congresso, uma vez que
as preferências particulares aprovadas em
comissões podem estar em total descompasso
com a maioria do plenário e, nesse caso, a
norma de reciprocidade não seria suficiente
para garantir que se honrem acordos
distributivos setoriais. De fato, as comissões
são geralmente dotadas de poderes de sele-
ção e agenda, não meramente explicáveis por
demandas distributivas. Por exemplo, no caso
da comissão orçamentária, a capacidade de
o Congresso redimensionar o orçamento é
extremamente reduzida pela proibição de
criação de despesas adicionais sem a defini-
ção dos recursos para prover aos novos gas-
tos, restringindo-se o espaço de negociações
distributivas. Além disso, para surpresa dos
“distributivistas”, no Congresso norte-ame-
ricano as comissões tendem a ser bastante
severas na aprovação de projetos individuais
dos parlamentares.
Um enfoque alternativo ao distributivo
acentua o caráter informacional do funcio-
namento das comissões. As comissões se-
riam criadas pelos parlamentares para
aumentar o grau de eficiência do processo
legislativo. Quer peneirando os projetos in-
dividuais, quer valendo-se de “poderes de
agenda” para a apresentação de projetos em
plenário, as comissões cumpririam um papel
informacional, através do escrutínio dos pro-
jetos apresentados. Com isso, aumentar-se-ia
reivindicações dos redutos dos parlamentares, com fins eleitorais. David Samuels também enfatiza como, no
processo orçamentário, as bancadas legislativas dos estados usam de reciprocidade suprapartidária para a
aprovação de verbas estaduais no orçamento (AMES, 1986; SAMUELS, 2003a).
29. Para uma discussão abrangente de teorias distributivas e informacionais, ver Shepsle e Weingast (1997).
30. EPSTEIN e O’HALLORAN, 1999.
31. COX e McCUBBINS, 1993.
158
a eficiência do Legislativo e beneficiar-se-iam
as carreiras políticas dos parlamentares.29
No entanto, a eficiência é condicionada
pelos interesses políticos em jogo. Além dis-
so, a eficiência não elimina os conflitos
distributivos, uma vez que as políticas bene-
ficiam os grupos políticos de maneira desi-
gual. As teorias informacionais não eliminam
as possibilidades de discrepância de interes-
se entre o plenário e as decisões das comis-
sões, o que, de novo, sujeitaria o processo
legislativo à ineficiência de natureza similar
aos processos de caráter distributivo.30
Ora, o plenário, nos legislativos democrá-
ticos, se divide entre maioria governamental
e minoria oposicionista. Em outros termos, o
plenário está dividido por clivagens partidá-
rias, com interesse político no funcionamen-
to das comissões. Nesta perspectiva, as co-
missões trabalham por delegação dos parti-
dos políticos. As questões informacionais e
distributivas passam pelo crivo das lideran-
ças partidárias, que delegam às comissões a
autoridade de deliberar sobre as matérias cons-
tantes da agenda política congressual.31
Que poderíamos dizer da nossa Câmara
dos Deputados? Como se articulam sua es-
trutura e modus operandi com o sistema
político brasileiro? Funcionaria, também,
uma “conexão eleitoral” similar à norte-
americana ou atuariam com mais força ou-
tros determinantes?
A “conexão eleitoral” e a visão distributiva
como a chave explicativa não apenas da es-
trutura e funcionamento das comissões, mas
também do próprio comportamento do Po-
der Legislativo em seu conjunto, têm sido
contestadas entre nós, em estudos publica-
dos a partir da última década do século pas-
sado. Neles, dá-se crescente atenção às es-
truturas e normas internas desse poder, an-
tes negligenciadas nas explicações, como
indutoras do comportamento parlamentar.
Passaram elas, agora, a considerar-se não
como veículo neutro, mas sim em seu peso
próprio e influência específica sobre as ati-
vidades e deliberações no bojo da legislatura,
já não vistas como simples reflexo das ope-
rações do sistema eleitoral. Essas estruturas
e normas seriam, pois, variáveis independen-
tes ou intervenientes no processo de delibe-
ração congressual.32
Para os trabalhos orientados por essa
nova perspectiva, as características do siste-
ma eleitoral brasileiro – sobretudo o voto
personalizado em lista aberta, inerente a
nosso sistema proporcional – não têm a for-
ça que antes se lhes atribuía para explicar,
entre outros fatos, as votações no Congres-
so e a disciplina supostamente baixa dos par-
tidos políticos parlamentares.
Na interpretação com base na “conexão
eleitoral”, as normas eleitorais induziriam o
individualismo dos parlamentares, a busca
de políticas particularizadas, clientelistas, de
custos difusos para a sociedade, mas benefí-
cios concretos endereçados a restritos redu-
tos eleitorais. Do funcionamento eleitoral sob
essas normas derivariam frouxa organização
dos partidos e descentralização da estrutura
decisória no interior do Congresso, por
exemplo, através de divisão do trabalho em
comissões com poder sobre fatias da políti-
ca pública sob sua jurisdição.
O determinismo da “conexão eleitoral”
sobre os partidos e a legislatura não tem
sido apenas interpretação de textos acadê-
micos. É também freqüentemente subscri-
to na visão dos próprios políticos. Nos inú-
meros projetos que, desde a República de
46, se têm apresentado no Legislativo para
reformular o sistema eleitoral brasileiro, ja-
mais se deixa de fazer menção aos efeitos
deletérios do sistema vigente sobre os parti-
dos e sobre o comportamento dos candida-
tos na campanha e, depois de eleitos, no
âmbito da Câmara.33
De acordo, porém, com a nova interpre-
tação, a organização formal e informal, a hie-
rarquia de cargos e o poder desigualmente
distribuído entre os representantes, no inte-
rior do Legislativo, permitiriam, em grande
medida, fazer tabula rasa das determinações
vindas do sistema eleitoral. Haveria a consi-
derar, na Câmara dos Deputados – o Senado

32. Os principais propugnadores do novo enfoque têm sido Argelina C. Figueiredo e Fernando Limongi, em
uma série de artigos, compilados em Figueiredo e Limongi (1999) e textos posteriores, entre os quais Figueiredo
e Limongi (2005).
33. À guisa de ilustração, vejam-se as caracterizações desses efeitos por dois eminentes políticos do século passa-
do, Milton Campos e Gustavo Capanema. Milton Campos (1960), ao justificar projeto de sua autoria desti-
nado a mudar o sistema eleitoral: “No regime eleitoral vigente, vem-se tornando insuportável a emulação
entre os candidatos do mesmo partido. Os pleitos são espetáculo de desarmonia entre correligionários,
comprometendo a coesão partidária”; Gustavo Capanema (1969), ao propugnar por um sistema eleitoral
misto, inspirado no alemão: “No vigente sistema eleitoral, os candidatos a deputado federal ou a deputado
estadual se digladiam muito mais com os próprios correligionários do que com os adversários. E se trata de
combate não raro secreto e insidioso. O resultado é a discórdia constante, com dano essencial à unidade
partidária”. Veja-se, para os projetos de Milton Campos e Capanema, bem como numerosos outros, Cavalcanti
et al (1975).

159
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política

ainda é pouco estudado34 –, a força da Mesa
Diretora e do Colégio de Líderes, bem como
a razoável disciplina das bancadas partidá-
rias, que seguem a orientação de seus líde-
res, na neutralização dos impulsos centrífu-
gos provindos da esfera eleitoral.
Mais importante ainda, Figueiredo e
Limongi, os principais proponentes dessa in-
terpretação, sustentam que as estruturas da
Câmara atuariam conjugadas com o uso dos
“poderes de agenda” pelo Poder Executivo,
no sentido de permitir a cooperação
congressual com o projeto de governo. Quan-
do primeiramente citamos esses autores no
presente texto, foi com sua observação de
como, apesar da devolução ao Legislativo, pela
Constituição de 1988, de muitos dos poderes
que ele detinha na experiência democrática
anterior, a Carta manteve, também, a maio-
ria dos poderes legislativos do Executivo ad-
quiridos durante o período autoritário. Entre
eles, o poder de decreto presidencial, via
medidas provisórias com força de lei e a fa-
culdade de o Executivo solicitar, unilateral-
mente, urgência para projetos de lei de sua
autoria.35 Ainda que as medidas provisórias
agora estejam submetidas à nova sistemática,
limitativa quanto aos temas e quanto a seu
regime de tramitação, inclusive com a proibi-
ção de serem reeditadas mais de uma vez,
depois da Emenda Constitucional nº 32/2001,
ainda continuam sendo poderoso instrumen-
to do Poder Executivo. Por exemplo, não ha-
vendo deliberação sobre elas no prazo de 45
dias de sua edição, entram automaticamente
em regime de urgência e paralisam a
tramitação de todas as demais matérias até a
Casa legislativa deliberar sobre elas. Trata-se
do “trancamento de pauta”, com o ônus
decisório sobre o Legislativo. Também no caso
dos projetos de lei de autoria do Executivo
para os quais se peça urgência, a não-delibe-
ração sobre eles, igualmente no prazo de 45
dias, leva ao “trancamento de pauta”.36

34. Um trabalho pioneiro sobre o Senado e suas funções, dentro do bicameralismo brasileiro, foi realizado por
Backes (1998).
35. Na versão deste capítulo, na primeira edição do livro, mencionávamos, como privativa do presidente da
República, com base no art. 61, § 1º, II, “b”, da Constituição Federal, a iniciativa de leis que versem sobre
matérias tributárias e orçamentárias. Foi, porém, leitura equivocada do dispositivo. A iniciativa privativa do
presidente da República para legislar sobre matérias orçamentária e tributária, a que ele se refere, restringe-
se à administração dos Territórios. A iniciativa de leis complementares ou ordinárias em matéria tributária é
da competência comum do presidente da República e de qualquer membro ou comissão da Câmara dos
Deputados, Senado Federal ou Congresso Nacional. No caso de matéria orçamentária, o disposto no art.
165 do texto constitucional é serem o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual
estabelecidos por lei de iniciativa do Poder Executivo. Agradeço aos consultores legislativos da Câmara dos
Deputados Eduardo Fernández, Marcos Thadeu Napoleão de Souza, Marco Fábio da Fonseca Mourão e
Murilo Rodrigues Soares a elucidação deste ponto.
36. A nova regra sobre as MPs, “ao invés de inibir, produziu um número maior de edições, tanto no final do
governo FHC, como no atual governo Lula”, assinala Fabiano Santos. Teve também outro efeito. As reedições,
anteriormente sem limite, permitiam uma renegociação contínua do teor da medida provisória, em função
de seus efeitos na realidade, como apontado pelos estudiosos (FIGUEIREDO, 2000; AMORIM NETO e
TAFNER, 2002). Agora, essa lei maleável – aspecto das MPs que os praticantes do direito mais aborrecem,
por ferir a segurança jurídica, mas que seduz os tecnocratas – foi coarctada, e número significativo de MPs
tem sofrido rejeição. Em suma, pondera Santos, “a eliminação da possibilidade de reedição, assim como a
obrigatoriedade da manifestação do plenário, traz à tona a possibilidade de conflito, aberto e público”
(SANTOS, 2006:229). Abranches vê nessa conseqüência da sistemática sobre as MPs implantada em 2001 –
o trancamento de pauta – um instrumento de que se vale o Executivo para evitar a aprovação de iniciativas
do Legislativo que não lhe interessam. Para ele, recurso usado “nos momentos de fraqueza presidencial
decorrentes de problemas na gestão de sua coalizão parlamentar” (ABRANCHES, 2007:15).

160
 Conjugam-se essas faculdades com a or-
ganização interna da Casa, mais suscetível à
força do Executivo do que a que existiria, caso
vigorasse uma conexão eleitoral à Mayhew e
seguidores. Na visão dos dois autores, a or-
ganização é centralizada e priva as comissões
de substancial parcela de poder. O processo
legislativo, dirigido e controlado, como du-
rante o período militar, por um número res-
trito de parlamentares, os membros do Colé-
gio de Líderes, converge, segundo eles, quase
que exclusivamente para o plenário, em de-
trimento do trabalho das comissões.
Além de influírem na preparação da pau-
ta mensal de votações, os líderes podem,
também, solicitar mudança no regime de
tramitação de matérias, o que implica serem
elas retiradas das comissões e passadas ao
plenário.
O funcionamento desses dispositivos
traduzir-se-ia na produção da Casa. As leis
originárias de medidas provisórias e de
projetos sobre matéria orçamentária res-
pondiam por 60% do total de leis no perío-
do pesquisado por Figueiredo e Limongi
(1989-1994). Nas matérias de iniciativa tan-
to de um quanto de outro Poder, o Executi-
vo respondia por 85% das leis sancionadas
no período pós-Constituinte. A tramitação
das matérias de iniciativa do Executivo era
três vezes mais rápida do que a de matérias
de iniciativa do Legislativo.37
6. Os partidos políticos na Câmara
Uma outra vertente da visão exposta na
seção anterior diz respeito ao comportamen-
to dos partidos políticos no âmbito parla-
mentar. Figueiredo e Limongi e os que se-
guiram a trilha interpretativa por eles aber-
ta não vêem nosso sistema eleitoral levar,
necessariamente, a pouca disciplina partidá-
ria nas votações congressuais e, portanto, no
que toca ao apoio parlamentar ao governo,
a insegurança e imprevisibilidade.
Mediante o exame das votações nominais
no período 1989-1994, depararam os auto-
res com índices de disciplina partidária bem
mais altos do que a opinião corrente levaria a
esperar. Ou seja, substanciais maiorias nos
vários partidos têm o mesmo voto, em linha
com a indicação da liderança. Os índices Rice
médios obtidos no período foram os seguin-
tes: PDS, 75,7, PFL, 78,4, PTB, 70,7, PMDB,
73,7, PSDB, 73,0, PDT, 81,4 e PT, 95,0.38
Haveria, portanto, mais partidarismo na Câ-
mara do que se acredita.39

37. Vejam-se Figueiredo e Limongi (1999, cap. 2), em especial a seção “O poder institucional do Executivo”, p.48-
72. Pereira e Mueller (2000) apresentam dados para um período mais recente. “Do total de 805 propostas que
tramitaram no Congresso brasileiro entre 1995 e 1998, 648 (80,49%) foram iniciadas pelo Executivo, 141
(17,51%) foram iniciadas pelo Legislativo e apenas 16 (1,98%) pelo Judiciário. O tempo médio para uma
proposta do Executivo ser sancionada pelo Congresso foi de 183 dias; no caso das propostas iniciadas pelo
Legislativo e pelo Judiciário, o prazo estendeu-se para 1.194 e 550 dias, respectivamente” (p.47).
38. O “índice de Rice” é obtido subtraindo-se, do percentual dos que votaram de acordo com a indicação, o
percentual dos que votaram contra. Assim, um valor 70 significa terem votado a favor 85% e contra 15%.
Numa votação dividida entre 50%/50%, o valor seria zero, e 100% a favor e 0% contra daria o índice de 100.
39. No enunciado dos próprios autores: “Os partidos políticos na Câmara não são peças de ficção. A filiação
partidária nos diz muito a respeito do voto provável do parlamentar. As votações costumam dividir o plená-
rio de acordo com padrões ideológicos clássicos: há uma direita, um centro e uma esquerda. Além disso, há
uma centro-direita e uma centro-esquerda. Dito de outra maneira: o que temos é uma alta fragmentação
nominal a esconder uma baixa fragmentação real” (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999:93).

161
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política
Que fator explicaria essa disciplina par-
tidária que contraria as previsões da “cone-
xão eleitoral” e faz, nessa interpretação, com
que a “governabilidade” não seja ameaçada
por um Congresso errático ou recalcitrante?
Para os autores, as inferências sobre com-
portamento parlamentar, a partir do siste-
ma eleitoral de lista aberta e dos fracos ins-
trumentos partidários de controle dos can-
didatos e eleitos, subestimam os mecanismos
compensatórios no âmbito congressual.
Mediante centralização de estrutura e pro-
cedimentos, dá-se enorme força aos líderes
partidários onde quer que se desdobre o tra-
balho parlamentar. Não é boa política para
os deputados se indisporem com eles, pois
podem tanto indicá-los para as comissões
permanentes, especiais e mistas, como tam-
bém delas removê-los. Ademais, o próprio
“poder de agenda” do presidente, sua capa-
cidade de determinar a pauta de decisões
parlamentares, ajuda-o a extrair aquiescên-
cia congressual a seus projetos por meio de
voto disciplinado.
Jairo Marconi Nicolau estende a análise
da disciplina partidária para o primeiro pe-
ríodo governamental de Fernando Henrique
Cardoso (1995-1998) e também encontra
altos índices de disciplina, mas chama a aten-
ção para a sua variação entre os partidos.
Na oposição, quase próximos de 100, esta-
vam os índices do PT e do PCdoB. O PDT e
o PSB eram um pouco menos disciplinados,
com índice em torno de 90. Na base gover-
namental, esse era também o índice de PFL,
PSDB e PTB. Um outro grupo apresentava
disciplina bem inferior, com índices ao re-
dor de 80, o PPR/PPB, o PMDB e o PL.
40. NICOLAU, 2000.
162
Por que essa variação? Nicolau sugere
estar ela associada à vida organizacional dos
partidos: grau de conflito doutrinário, pre-
sença de facções antigovernistas e padrão de
punição para os parlamentares que votam
contra a indicação do líder do partido. O
autor chama também a atenção para o fato
de que, entre os períodos analisados por
Figueiredo e Limongi e o de sua pesquisa,
houve mudança nos índices de disciplina,
alguns partidos tornando-se mais, outros
menos disciplinados. Analisa, também, o “ín-
dice de apoio ao governo”, que revela, nos
partidos da base governista, haver um gru-
po dos que não apóiam proposições de inte-
resse do governo e votam contra elas, abs-
têm-se ou não comparecem às votações.
Quanto do não-apoio ao governo decor-
reu das ausências e quanto dos votos contrá-
rios? Nicolau depreende que, apesar de ter
contado com uma base nominal de 396 de-
putados, com as ausências e votos contrári-
os ela passou, na mediana, para 318 votos, o
que gerou insegurança e “a necessidade de
contar, em muitos casos, com o apoio dos
pequenos partidos de direita que não parti-
cipavam formalmente do governo”. Ao
conectar duas dimensões tratadas separada-
mente pela literatura, a disciplina dos par-
tidos e o apoio dos partidos ao governo,
conclui ser necessário contar os números
de deputados da base governista na Câmara
Baixa com cuidado quando, como no Brasil,
a disciplina varia, havendo partidos em que
ela é baixa e em que pode haver alta taxa de
ausência nas votações nominais.40
Comparações entre os períodos da Re-
pública de 46 e o pós-Constituinte de 88
proporcionam um importante “quase-expe-
rimento”, para corroborar a explicação an-
terior. Os dados sobre os dois momentos de
nosso presidencialismo democrático expõem,
de fato, significativos contrastes no compor-
tamento partidário no Legislativo. As vota-
ções nominais disciplinadas dos partidos, por
exemplo, são muito mais freqüentes no pe-
ríodo pós-88, a despeito de a legislação elei-
toral permanecer basicamente a mesma nos
dois períodos.
Hoje, os estímulos da legislação eleito-
ral pareceriam contrabalançados pelos no-
vos poderes à disposição do presidente e pela
concentração de competências nas lideran-
ças partidárias congressuais. Conjugados, os
dois fatores produzem índices de disciplina
partidária bem maiores do que os do perío-
do 1946-1964.41
Outros autores chamam também a aten-
ção para um fator em muitas ocasiões deci-
sivo para a obtenção da disciplina partidária
por parte do governo, ou seja, o poder de
patronagem. Scott Mainwaring, que não
descarta a força do sistema eleitoral, com a
lista aberta e a candidatura nata, na confor-
mação de partidos pouco institucionalizados,
admite, contudo, que os líderes partidários
da base governista podem conseguir apoio
dos membros de seus partidos pelo uso de
patronagem e clientelismo. Entre outros efei-
tos, a prática acaba custando caro à econo-
mia do país e também à legitimidade do sis-
tema político.42
Carlos Pereira também incorpora a
patronagem à interpretação da disciplina
partidária. Concordando com o diagnóstico
de Figueiredo e Limongi, examina, porém,
mais diretamente, o modo como o Executi-
vo pode obter apoio nas votações de seu in-
teresse. Sua hipótese é a de ser um fator es-
tratégico a liberação de recursos para a exe-
cução das emendas orçamentárias destina-
das a levar obras e serviços às bases eleito-
rais dos deputados, vital ao seu esforço de
reeleger-se. Dessa forma, fechar-se-ia o cír-
culo: o sistema eleitoral enfraqueceria os
partidos no plano eleitoral, mas os poderes
presidenciais e a centralização de decisões
no Legislativo os reforçariam no Congres-
so; ao votarem disciplinadamente, os parla-
mentares credenciam-se para levar benefíci-
os individualizados ao eleitorado e esses be-
nefícios lhes valem a reeleição sem que o
partido seja necessário nessa etapa. O Exe-
cutivo usa dessa competência estrategicamen-
te, para premiar os parlamentares fiéis.43
Nesse particular, todavia, persiste diver-
gência interpretativa. Para Figueiredo e
Limongi, uma demonstração da força parti-
dária no âmbito do Legislativo se dá tam-
bém quando do processamento da proposta
orçamentária, precisamente o contexto em
que os que esposam a tese da “conexão elei-
toral” a veriam pujante e capaz de induzir
um comportamento individualista, traduzi-
do na apresentação das emendas pelos par-
lamentares.

41. FIGUEIREDO e LIMONGI, 2002; SANTOS, 1997.

42. MAINWARING, 1999. Sobre a candidatura nata, trata-se do direito de os parlamentares de um partido
terem assegurado o registro de sua candidatura por esse partido no pleito destinado a compor a legislatura
seguinte à em curso. Foi introduzido pelo art. 4º da Lei 6.978, de 1982, e sucessivamente reiterado pela Lei
6.055/74, art.4, pela Lei 8.713/93, art.8, §.2, e pela Lei 9.504/97, art.8, § 1º. Sua eficácia jurídica foi
suspensa, entretanto, em 2002, por Acórdão do Supremo Tribunal Federal (TAVARES, 2006).
43. PEREIRA, s.d. Ver, também, Pereira e Mueller (2002).

163
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política

Essas emendas existem, é verdade. Mas,
sustentam Figueiredo e Limongi, elas não
necessariamente entram em choque com os
desígnios governamentais, articulados pela
maioria partidária de apoio no Legislativo.
A hipótese da conexão eleitoral não pode
ignorar, segundo eles argúem, que “a prin-
cipal linha de conflito do sistema político
brasileiro não é dada pelas relações entre os
poderes, mas sim pelas clivagens político-
partidárias”. Essas clivagens significam ha-
ver, no Congresso, uma coalizão de apoio
ao governo e outra de oposição. A coalizão
governista apóia a centralização do proces-
so orçamentário. Haveria, na prática, uma
delegação de poder dos parlamentares às li-
deranças partidárias, representadas pelo
relator geral e seus colaboradores diretos,
afinados com o Executivo, os quais assegu-
rariam que a peça orçamentária final atenda
à política macroeconômica. Em outras pala-
vras, a delegação aos partidos reduziria de
muito a significação e o impacto das emen-
das individuais, inclusive na política fiscal.
Além de, no montante, terem elas pouco peso
relativo, não necessariamente se chocam com
a agenda de governo: “A alocação de recur-
sos feita pelos legisladores é complementar, e
não contrária à do Executivo” (FIGUEIREDO
e LIMONGI, 2005:767).44
A patronagem também desempenha pa-
pel central na explicação que Fabiano San-
tos propõe da diferença de coesão partidária
entre os períodos de 1946-1964 e o pós-
Constituinte na Câmara dos Deputados. Na
República de 46, foram bastante baixos os
índices de coesão (ou disciplina) dos parti-
dos, em contraste com o período recente.
Concordando com Figueiredo e Limongi,
Santos identifica, na ampliação do poder de
agenda presidencial na Nova República, a
grande diferença institucional entre os dois
períodos. Esse poder pode afetar positiva-
mente a tendência majoritária na Câmara em
favor das pretensões presidenciais. Ou seja,
os partidos de apoio ao governo tendem a

44. Pereira e Mueller não discordam quanto a ser pequeno o impacto macroeconômico das emendas parlamen-
tares. Afirmam eles, na conclusão de texto em que examinam a hipótese de incorrerem os governos de
coalizão em custos mais altos do que os apoiados por partidos majoritários, que “em vez de acarretar gran-
des déficits públicos, o governo de presidencialismo de coalizão no Brasil propicia condições para que o
Executivo obtenha, a um baixo custo, alto grau de governabilidade”. As emendas parlamentares seriam
justamente o instrumento para lograr a preço relativamente “barato” para o governo manter disciplinada
sua coalizão no Congresso (PEREIRA e MUELLER, 2002:295). Observe-se, contudo, que, se o valor das
emendas individuais significa pouco em termos macroeconômicos, para o parlamentar com votação em
reduto geograficamente circunscrito (AMES, 2001; CARVALHO, 2003) pode ter grande importância, como
evidência de serviço. Ademais, o recente (2006) escândalo político intitulado “das sanguessugas” mostra
serem as emendas campo propício a atividades ilícitas. Para uma análise pioneira da política na elaboração
do orçamento, ver Castro Santos, Machado e Rocha (1996). O ex-presidente Fernando Henrique Cardoso,
em valioso depoimento recentemente publicado em livro, chama, contudo, a atenção para o efeito nega-
tivo sobre a legitimidade do governo da sistemática orçamentária no tocante às emendas. Assim discorre
sobre os recursos objeto dessas emendas ao orçamento: “Por pequenos que sejam, entretanto (e nem
sempre são tão pequenos assim), infectam a percepção do uso de recursos públicos. Toda liberação de
verbas proveniente de emendas parlamentares é noticiada com alarido, como se tudo fosse clientelismo e
todo clientelismo, em si mesmo, corrupção. O resultado é que os ministros ou secretários incumbidos da
relação com os parlamentares acabam por sofrer considerável desgaste, na medida em que não cedem às
pressões. E quando cedem, ainda que nos limites da lei e do moralmente aceitável, vêem-se associados às
piores práticas” (CARDOSO, 2006:278). No capítulo “O Sistema de Governo do Brasil” comentamos
alguns dos pontos tratados nesse livro.

164
votar disciplinadamente em favor de suas
propostas. No período anterior, a falta des-
se poder dava maior influência legislativa aos
deputados e levava a menor cooperação com
o presidente, obrigado, pois, a buscar apoio
– via patronagem – também em partidos de
oposição.
Quando detém o poder de agenda, o pre-
sidente pode restringir o uso de patronagem
a sua base, solidificando o apoio desta. Quan-
do carece desse poder, como acontecia na
República de 46, tem de estender o raio de
ação da patronagem aos membros cooptáveis
da oposição. Ao fazê-lo, porém, corre o ris-
co de agravar a falta de coesão partidária de
sua própria base.45
Além, todavia, dos novos poderes presi-
denciais e da concentração de poder dentro
do Legislativo na Mesa Diretora e nas lide-
ranças partidárias, e dos instrumentos que o
presidente da República pode mobilizar para
obter votações favoráveis dos parlamentares
de sua base, podemos especular sobre que
outros fatores levariam ao voto disciplinado.
Em outro texto, Fabiano Santos indaga
por que os deputados delegariam poderes tão
amplos a seus líderes na Câmara, abdicando
do poder de propor emendas e reduzindo o
poder das comissões de controlar a agenda
legislativa, apesar das oportunidades maiores
de participação que elas poderiam oferecer.46
Para ele, entre a República de 46 e a Nova
República, o Brasil passou do que chama “pre-
sidencialismo faccioso” para o “sistema
presidencialista de coalizão racionalizado”.47
Na República de 46, o poder do Execu-
tivo na orçamentação era menor. A Comis-
são de Finanças da Câmara podia encami-
nhar ao plenário uma proposta de orçamen-
to caso o Executivo não o fizesse no prazo
constitucional e os deputados podiam criar
despesas e assim atender às solicitações de
seus eleitores.48 Havia, portanto, menos ca-
pacidade de o presidente e seus aliados no
Congresso imporem disciplina à base de
apoio parlamentar.
Hoje, com poderes reduzidos, é preciso
ter os partidos como intermediários nas ne-
gociações com o Executivo, para que este
cumpra os acordos de liberação de recursos
de que os parlamentares necessitam, pois
estes, individualmente, têm pouca capacida-
de de ameaçar o governo com um voto con-
trário por não atendimento de pleitos. Se o
fizerem, é alto o risco de ficarem em dissi-
dência isolada.49

45. No caso da oposição, a coesão e disciplina não advêm da “patronagem”, exceto negativamente, quando o
governo coopta alguns de seus membros. Vejam-se Santos (1997) e Pereira (s.d.).
46. SANTOS, 2002.
47. O qualificativo racionalizado, lembra Santos, tem-se aplicado aos parlamentarismos que, para superar os
problemas que esse sistema apresentava, sobretudo no período entre as duas grandes guerras do século
passado, adotaram normas restritivas para a aprovação de legislação relevante, as quais tornaram a ativida-
de parlamentar previsível e coerente. Essas normas permitiram a superação dos chamados problemas de
coordenação que grandes grupos, como é o caso de uma bancada parlamentar majoritária, apresentam para
sua ação coletiva. No caso do Legislativo, implicam delegação de poderes decisórios ao Executivo.
48. Mediante “antecipação de receita” e aplicação de saldos (art. 75 da Constituição de 1946).
49. Nas palavras de Santos, “o comportamento coeso em uma legenda comum é do interesse de cada deputado
como forma de conferir credibilidade a uma ameaça que, do contrário, não chegará a importunar ator
político tão poderoso quanto o presidente brasileiro (...) a adesão às proposições políticas do partido é um
bem público para a bancada como um todo, e esse benefício somente pode ser alcançado se os parlamenta-
res delegam aos líderes uma parte considerável de seu controle sobre a pauta legislativa com a finalidade de

165
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política

Os dados que comparam os dois perío-
dos mostram que, na República de 46, uma
política básica, a de substituição de importa-
ções, tinha o apoio de facções majoritárias
no interior de cada um dos maiores partidos
do período (PSD, UDN e PTB), mas não dos
partidos como entidades disciplinadas. Era
preciso, então, o presidente cooptar a UDN,
que era formalmente oposição a seu gover-
no. Na Nova República, porém, as políticas
de Fernando Henrique Cardoso lograram
uma base majoritária partidariamente disci-
plinada.
Como quer que seja, o novo contexto
pós-88 não dispensa os presidentes brasilei-
ros, caso desejem um mínimo de eficácia
legislativa além do recurso às medidas pro-
visórias, da construção de coalizões que lhes
rendam apoio nas votações de seu interesse.
O assunto é tratado especificamente no ca-
pítulo “O Sistema de Governo do Brasil”,
deste livro, em que discutimos as contribui-
ções que a ele trouxeram Sérgio Abranches
e Octávio Amorim Neto, dentre outros.
Os dados de Amorim Neto mostram ter
estado o governo de Fernando Henrique
Cardoso muito mais próximo de um gover-
no de coalizão de estilo europeu do que os
de Fernando Collor e Itamar Franco.
Em texto de 2003, Amorim Neto e San-
tos combinam várias das hipóteses que ex-
ploraram em trabalhos anteriores e tentam
uma abrangente explicação do funcionamen-
to do sistema político brasileiro, a partir das
inter-relações entre as regras eleitorais, os
poderes legislativos presidenciais e as exi-
gências da produção da política pública.50
Partem eles do exame do modelo do “se-
gredo ineficiente”. Nesse modelo, um presi-
dente com fortes poderes legislativos convi-
ve com lideranças com pouco controle de
suas bases partidárias.51 Os políticos repre-
sentados no Legislativo podem legislar e
operar em benefício de seus eleitorados lo-
cais (o pork barrel dos norte-americanos).
Sendo, porém, necessárias políticas de alcan-
ce nacional, o cuidado destas se delega ao
presidente da República. A idéia de “inefi-
ciência” significa que os parlamentares se in-
teressam pelos seus redutos, na atividade
legislativa e, assim, as eleições para o
Legislativo não têm o foco nas políticas na-
cionais. O sistema eleitoral proporcional de
lista aberta reforça essas características. Os
candidatos fazem campanhas pessoais em
suas bases e os partidos pouco participam
delas, inclusive no financiamento. As lide-
ranças partidárias não têm, assim, poder so-
bre as bancadas, para cuja eleição pouco in-
fluíram. Em suma, teríamos parlamentares

remover os problemas de coordenação (...) Quando os legisladores estão organizados em partidos discipli-
nados, a força do seu apoio parlamentar aproxima-se do peso dos partidos que formalmente integram a
coalizão governista. Isso, por sua vez, garante o fluxo de legislação no plenário da Câmara e, em contrapartida,
os parlamentares são aquinhoados pelo Executivo com benefícios de patronagem que eles distribuem aos
seus redutos eleitorais” (SANTOS, 2002:243-4).
50. AMORIM NETO e SANTOS, 2003. A expressão “segredo ineficiente” é usada em contraposição a “segre-
do eficiente”, a clássica imagem apresentada pelo publicista britânico Walter Bagehot para caracterizar o
sistema político que se consolidara em seu país já em meados do século XIX. Com a concentração dos
poderes parlamentares no Gabinete, as disputas eleitorais – apesar de o voto ser conferido a candidatos em
eleições distritais, não a listas partidárias – tornaram-se cotejos nacionais entre as plataformas partidárias e
não competições interpessoais. Eleições eficientes, nesta caracterização, são as em que propostas de âmbito
maior, nacionais, competem pela preferência do eleitor.
51. Este modelo é exposto em Shugart e Carey (1992).

166
orientados para os redutos, enquanto as po-
líticas de âmbito nacional são reserva do Exe-
cutivo, justapondo-se, pois, duas esferas re-
lativamente estanques.
Em contraste, a partir do estudo
empírico, verificam Amorim Neto e Santos
que, no tocante a suas propostas legislativas,
os deputados brasileiros não necessariamen-
te têm um foco “paroquial”, o que, em par-
te, se explicaria por haver restrições legais a
seu papel no processo orçamentário.52
O incentivo à delegação das políticas de
âmbito nacional ao Executivo existe, mas
para os deputados que se alinham com o
governo. Quanto aos de oposição, no perío-
do coberto pelas análises de Amorim Neto e
Santos, valeram-se da oportunidade de apre-
sentar propostas com foco nacional, de que
fizeram plataforma pública para suas idéias,
ligadas a um projeto de conquista da Presi-
dência da República. Portanto, o modelo de
“segredo ineficiente” no Brasil acabou per-
mitindo uma dinâmica eleitoral “eficiente”.
Segundo os autores, ao opor-se às coalizões
governantes, em discordância com as políti-
cas seguidas no plano nacional, o PT tornou-
se um dos principais aspirantes à Presidên-
cia. O comportamento parlamentar petista,
com grande disciplina nas votações, consti-
tuiu, portanto, um desafio à hipótese do
poder solvente do sistema eleitoral sobre as
organizações partidárias.
Para eles, o enfoque proposto por Barry
Ames, ao descrever quatro perfis possíveis
de votação territorial dos deputados brasi-
leiros – perfis sobre os quais nos deteremos
mais adiante –, permite entender como esse
sistema pode favorecer diferentes estratégias
eleitorais. Algumas dessas estratégias estimu-
lam o paroquialismo dos representantes,
outras não, como se revela no caso do PT.
Esse partido investiu no conteúdo informa-
tivo de sua legenda, estratégia que se mos-
trou cada vez mais bem-sucedida, apesar dos
limites de um sistema fundado no segredo
ineficiente.53
A visão do modelo “segredo ineficiente”
levaria a pensar o processo político sem gran-
des divisões partidárias, com o presidente não
conseguindo articular coalizões governantes
estáveis e o eleitorado não dispondo, nas elei-
ções parlamentares, de referências quanto a
quem responsabilizar pelas políticas nacio-
nais. Entretanto, na pesquisa de Amorim
Neto e Fabiano Santos, mostra-se que o sis-
tema pode exibir eficiência eleitoral, quan-
do, como no governo de Fernando Henrique
Cardoso, há uma coalizão governante mais

52. Contudo, no comportamento com relação às proposições de iniciativa do Executivo, a legislatura parece
não pautar-se sobretudo por considerações de macropolítica nacional. É o que se depreende do depoimento
de Fernando Henrique Cardoso, em “A Arte da Política”. Para o ex-presidente, nas interações entre os
poderes, quando se trata de matérias nas quais uma visão de país esteja em jogo, o Legislativo quase sempre
age via acomodação de interesses grupais e pessoais, em vez de pautar-se por clivagens que expressem “um
critério propriamente político”, pelo que ele entende considerações de âmbito maior, programático. Em
suma, de acordo com ele, o foco do Legislativo, na votação das propostas “nacionais” do Executivo, é
altamente contaminado, se não pelo “paroquial”, no estrito sentido geográfico, pelo menos pelo particularístico
(CARDOSO, 2006:446). Na mesma linha do depoimento de Cardoso, a entrevista do deputado Ibsen Pi-
nheiro, ex-presidente da Câmara dos Deputados, ao jornal Correio Brazilienese (20.02.2007). Veja-se, tam-
bém, consubstanciando essas percepções da própria “classe política”, a análise de Velasco Júnior, comentada
mais adiante.
53. SAMUELS, 1999.

167
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política

estável. A presença dela e de um partido grupo, as negociações são, com freqüência,

como o PT na oposição leva a modificar ou
especificar a hipótese de eleições ineficientes.
A pesquisa mostra, também, que a Câ-
mara desempenha um papel menor na
legiferação, como conseqüência do sistema
de incentivos à carreira dos deputados. Sen-
do o Executivo, nos vários níveis de poder,
o foco da influência política, a carreira no
próprio Legislativo se torna apenas mais uma
entre várias outras opções abertas aos que
têm a política como vocação.
7. Outras interpretações
Alguns autores, em graus diversos, dis-
cordam da nova tendência interpretativa da
relação entre os Poderes e do comportamento
congressual. Em alguns dos casos, buscam
mostrar que, mesmo se reconhecendo a im-
portância dos fatores destacados pelos no-
vos estudos, ainda assim, para uma explica-
ção mais inteiriça dos fatos, não se podem
ignorar os determinantes próprios da cone-
xão eleitoral. Em outros casos, dão menor
ênfase ao que acontece nas eleições e nas
relações dos representantes com suas bases
e enfocam diretamente as negociações entre
governo e parlamentares. Para este segundo
jogos mais igualitários, disputados entre ato-
res eqüipotentes, e não relações assimétricas.
Nessa última linha, alguns propõem uma
possível síntese entre as visões extremas.
Examinaremos brevemente algumas das con-
tribuições nos vários enfoques.
Barry Ames seria, dentre os autores que
se têm debruçado sobre as relações entre os
poderes, um dos que com mais vigor defen-
dem o diagnóstico da conexão eleitoral, à
brasileira. Para ele, a votação nominal no
plenário, da qual se infere a disciplina parti-
dária, é a culminância de negociação, tanto
entre os poderes, quanto entre líderes e li-
derados. Esse processo leva a concessões,
modificações das propostas, que a votação
nominal final não registra, concessões que
podem mostrar muito maior força das bases
em extrair benefícios das lideranças e do
Executivo em troca de apoio do que o com-
portamento de plenário, com obediência à
indicação de voto pelo líder, deixa entrever.54
Ames também chama a atenção para o fenô-
meno das “não-decisões”, ou seja, o funcio-
namento do princípio da “reação antecipa-
da”, quando o Executivo e seus líderes par-
lamentares deixam de apresentar uma pro-
posta por considerá-la sem perspectiva de

54. Implicitamente, essa negociação prévia é reconhecida por Figueiredo e Limongi quando, ao confrontar o
tempo de tramitação entre as proposições introduzidas pelos próprios parlamentares e o projeto vindo do
Executivo, mencionam que este “chega ao Congresso pronto e, em alguns casos, negociado”. Não explo-
ram, contudo, o que ela significa. Pode expressar um poder parlamentar maior do que evidenciam as vota-
ções nominais de textos já negociados previamente. Se a análise se limita a essas votações, pode passar por
cima dos custos de transação em que o governo incorreu (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999:54 e 67). A
esse respeito, também a formulação de Castro Santos (1997), Power (1999) e, mais recentemente, de Santos
(2006:235). Este último autor, embora não rejeite a importância de examinar o processo de negociação, em
vez de apenas o produto votado em plenário, pondera, no entanto, ser fundamental considerar que os
índices de disciplina partidária no período pós-Constituição de 1988 são consistentemente mais elevados do
que no período democrático anterior, também presidencialista, federal e com representação de lista aberta.
Há, pois, de explicar a variação entre os dois períodos, o que requer enfocar a diferença que a centralização
do processo decisório na Nova República implica (SANTOS, 2006:235).

168
aprovação, após soltarem balões de ensaio
sobre seu conteúdo ou em rodadas prévias
de negociação. A restrição da análise às vo-
tações nominais para inferir relações de po-
der pode estar deixando de fora fenômenos
relevantes em que essas relações também
estejam presentes.
Que as bancadas votem segundo as indi-
cações dos líderes não prova, de acordo com
Ames, serem os partidos fortes, disciplina-
dos e hierárquicos. Os partidos brasileiros
são, para ele, em boa medida, produtos do
sistema eleitoral, que dá muita força ao can-
didato, em vez de ao seu partido. Portanto,
quando um deputado vota de acordo com o
líder, esse voto pode estar refletindo coisas
diversas, não necessariamente a força e a dis-
ciplina partidária.
Para Ames, Figueiredo e Limongi dão
uma explicação monocausal para fenômeno
de múltiplas causas. Um resultado de vota-
ção coerente com o encaminhamento do lí-
der pode refletir muita coisa, até mesmo
obediência ao partido. Mas, para dizer ser
esse o aspecto decisivo, que provaria a força
dos partidos congressuais sobre os parlamen-
tares, deve-se confrontá-lo com explicações
alternativas. Para fazê-lo, esse autor também
analisa as votações da Câmara, mas o instru-
mento estatístico que usa para explicá-las lhe
permite descobrir, entre vários fatores, os que
de fato influenciam o comportamento do de-
putado, levando-o a cooperar ou não com o
partido.
Uma de suas conclusões é a de que, mes-
mo que os encaminhamentos dos líderes
possam ter influência nos deputados (tradu-
zindo a força do partido), outros fatores com
eles competem para explicar a cooperação
ou deserção em votações importantes.
A aquiescência dos deputados ao enca-
minhamento partidário pode vir de nego-
ciação entre eles, a liderança e o governo, e
não da força partidária a que parecem sub-
meter-se. Certos parlamentares têm maior
independência eleitoral com relação ao par-
tido do que outros, são bem votados em re-
dutos tranqüilos e podem impor sua vonta-
de. Outros dependem das graças partidárias
para poder mostrar serviço a seus eleitores e
não ficar inferiorizados em seus redutos dian-
te dos rivais, às vezes do mesmo partido. Na
equação explicativa de Ames, inclui-se, por
exemplo, o êxito dos parlamentares em ter
suas emendas orçamentárias aprovadas e
traduzidas em desembolsos do Executivo. O
voto coerente pode provir, também, não da
força do partido, mas da própria ideologia
do deputado.55
Na valorização dos determinantes eleito-
rais, Ames introduz, como antecipamos, uma
inovadora tipologia dos vários “distritos” em
que os deputados se elegem. Porque, mesmo
não se adotando em nosso sistema eleitoral

55. BARRY AMES, 2001, especialmente no cap. 7 (Party discipline in the Chamber of Deputies). A importância
que Ames e, também, Pereira e Mueller, entre outros, atribuem à apresentação de emendas, sua incorpora-
ção ao orçamento e posterior execução, nas relações entre Executivo e Legislativo, é contestada por Figueiredo
e Limongi em trabalho mais recente, como anteriormente mencionado. Entre outros pontos, argumentam:
“Emendas são executadas sem que os votos esperados sejam dados, e votos são dados sem que a contrapartida
– ou seja, a liberação de recursos – ocorra. Há casos, inclusive, em que, dada a rotatividade dos membros do
Legislativo, a troca de votos pela execução de emendas nem sequer seria possível. Há um sem-número de
deputados que votam a favor dos interesses do Executivo sem participarem do processo orçamentário, e há
os que participam e têm suas emendas executadas apesar de não mais exercerem mandatos” (FIGUEIREDO
e LIMONGI, 2005:740).

169
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política
recortes oficiais da geografia do Estado – os
distritos – podendo, em princípio, o candi-
dato receber votos em todo o território des-
te, na prática se revelam distintos perfis quan-
to à distribuição geográfica da votação.
Ames não explora essa diversidade de
perfis em sua análise, usando-a apenas
ilustrativamente, mas Nelson Rojas de Car-
valho o faz, ao conjeturar que essa varieda-
de de padrões suscita atitudes e comporta-
mentos diversificados dos parlamentares no
Legislativo. Sua análise, na verdade, permite
especificar, no contexto brasileiro, a hipótese
da “conexão eleitoral” – condicionada que é
pelas particularidades do sistema eleitoral
proporcional de lista-aberta, exercida em dis-
tritos que se confundem com os Estados –,
mostrando que ela pode responder por mo-
dalidades distintas de voto do parlamentar no
Legislativo.56
Nos Estados Unidos, o deputado procu-
ra, mediante sua ação no Legislativo, levar
benefícios para seu distrito, porque nele foi
eleito, ao conquistar a maioria relativa de
seus votos, sendo este o motor da “conexão
eleitoral”. Dessa orientação distrital resul-
tam políticas fragmentárias, vistas da pers-
pectiva nacional.
No Brasil, porém, apenas uma parcela –
cerca da metade – dos representantes tem
votação com um perfil assemelhado a esse.57
Ora, é natural pressupor que “distritos”
eleitorais de configurações distintas, segun-
do a tipologia usada, também levem a desem-
penhos diversos na arena parlamentar, por ge-
rarem necessidades eleitorais específicas. Por
56. CARVALHO, 2003. No capítulo “O Sistema de Governo do Brasil” fazemos uma descrição mais detalhada
dos quatro perfis, portanto não a repetimos aqui.
57. Veja-se a Tabela 1, do capítulo “O Sistema de Governo do Brasil”, em que mostramos o cálculo feito por
Carvalho de quantos deputados, na legislatura eleita em 98, se encaixavam em cada um dos quatro perfis,
resultantes da combinação das duas variáveis dicotômicas usadas.
170
exemplo, um deputado eleito em área me-
tropolitana, em competição com dezenas de
outros, terá pouca oportunidade de lograr,
para a cidade, uma obra cujo mérito lhe seja
claramente atribuível, com exclusão de seus
rivais. Sua estratégia política não será, obvia-
mente, a mesma do deputado mais votado
num grupo contíguo de pequenos municípios
interioranos, com interesse em levar para lá o
projeto que lhe será creditado sem erro pelo
reconhecido eleitor. Ao contrário, tenderá a
orientar-se por políticas mais gerais, de âm-
bito mais vasto quanto a seu impacto e no
que respeita a virtuais beneficiários.
Rojas de Carvalho aduz inúmeras evidên-
cias da diversidade de atitudes e comporta-
mentos de nossos deputados, em função de
suas distintas determinações eleitorais. Com-
prova, com análise de projetos de lei, reque-
rimentos de informação, discursos em ple-
nário, emendas orçamentárias, mas também
pesquisas de opinião, ser o comportamento
paroquial, favorecedor da chamada política
distributivista – antes presumida como uni-
versal pela maioria dos intérpretes – próprio
apenas dos parlamentares com perfil eleito-
ral do tipo que intitula dominante.
Do mesmo modo, a hipótese segundo a
qual a estrutura interna do Congresso anu-
laria as influências da esfera eleitoral lhe
parece ter sua validade circunscrita a uma
parcela apenas da representação política.
Nas palavras desse autor, nenhum dos
modelos – o distributivista e o partidário, como
podem ser chamadas as duas posições – pode
nutrir “qualquer pretensão de exclusividade
teórica no que se refere à compreensão dos
aspectos analisados de nosso Congresso”.
Conjugados, porém, ajudam a entender a
lógica da representação política no Brasil.
Maria Helena Castro Santos, por seu
turno, põe em foco as relações entre os po-
deres na elaboração de políticas, sem procu-
rar identificar se funciona ou não uma “co-
nexão eleitoral”, determinada por sistema
eleitoral, federalismo ou outros fatores, e
com impacto nessas relações. Ela reconhece
ter o Executivo, no período pós-Constituin-
te, o domínio do processo legislativo, ao
comandar a agenda do Congresso e ter a ini-
ciativa dos projetos relevantes para o
reordenamento socioeconômico do país.
Observa, entretanto, não ser menos verdade
ser ele obrigado a negociar com o Congres-
so, muitas vezes arduamente, tendo, com
freqüência, de construir maiorias a cada vo-
tação. Em outras palavras, o Executivo pre-
domina, mas o Congresso não é de forma
alguma irrelevante, e muito menos é coope-
rativo como regra geral. Em que circunstân-
cias e que variáveis explicam o estabeleci-
mento de padrões de interação envolvendo
os dois Poderes, de natureza mais ou menos
conflituosa ou mais ou menos cooperativa,
é questão empírica ainda incipientemente
investigada, segundo argúi.58
Também David Samuels trabalhou o as-
sunto e questionou a interpretação de
Figueiredo e Limongi, estribando-se, porém,
em outra ordem de considerações.59 Para ele,
a política estadual tem uma grande influência
58. CASTRO SANTOS, 1997. A visão do problema apresentada por Fernando Henrique Cardoso parece refor-
çar essa interpretação, como também, em vários pontos, dá sustentação ao enfoque de Ames (CARDOSO,
2006).
59. SAMUELS, 2003a.
60. Samuels retoma e aprofunda tese de Fernando Abrucio, exposta em Abrucio (1998). A contribuição deste é
analisada no capítulo “O Sistema de Governo no Brasil”, do presente livro. Ver também Kinzo (1999).
sobre o comportamento do parlamentar bra-
sileiro, muito mais forte do que a que o par-
tido político nacional e a organização inter-
na do Legislativo possam exercer.60
Como se dá a influência estadual sobre o
parlamentar? Samuels relembra que, diferen-
temente do deputado norte-americano, cuja
atuação na House of Representatives tem
como referência a necessidade de reeleger-
se, o brasileiro só excepcionalmente pensa
em fazer uma carreira no próprio Legislativo.
Para a maioria dos deputados, o mandato
legislativo é passageiro. Buscam, ao invés,
uma carreira externa, sobretudo nos Execu-
tivos estaduais ou municipais. O mandato
na Câmara constitui, antes, uma ajuda ou
impulsionador a essa carreira executiva, do
que a meta última. Para o mandato parla-
mentar dar esse impulso à carreira do depu-
tado, é importante o representante estar em
bons termos com a “situação” estadual, mui-
tas vezes independentemente de pertencer a
um partido de oposição ao governador. E
uma das maneiras de fazê-lo é pela defesa
dos interesses do Estado na Câmara, seja
quando da elaboração do orçamento fede-
ral, seja quando da tramitação de matérias
que podem afetar esses interesses.
Sendo a carreira do deputado guiada
pela “ambição progressiva” – ou seja, ele
quer continuar na política, mas não neces-
sariamente fixado na Câmara, senão con-
quistando postos executivos – falta-lhe o
estímulo de seu colega norte-americano para
moldar a Câmara às necessidades de uma
171
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política

longa carreira, conquistada em sucessivas deres e mostra-nos serem necessárias, para

reeleições. Assim, por exemplo, nossa Câ-
mara não privilegia a antigüidade, a especia-
lização, o papel das comissões, ao contrário
da House of Representatives nos Estados
Unidos. A própria canalização de recursos
aos redutos eleitorais, via emendas orçamen-
tárias individuais, é posta em segundo pla-
no, em benefício das emendas de bancada,
que atendem aos pleitos estaduais. Na apro-
vação dessas emendas, obliteram-se as dife-
renças partidárias.
Defendendo os pleitos estaduais, o depu-
tado se credencia perante os governadores e
os prefeitos (estes últimos muito dependen-
tes do governo estadual) e espera contar com
a ajuda deles nos passos posteriores de sua
carreira.
Em conseqüência, o poder dos partidos
nacionais é diminuído e as deliberações
congressuais sofrem forte influência dos go-
vernadores. As decisões legislativas que, de
alguma forma, ferem os interesses dos Esta-
dos, muito dificilmente são aprovadas sem
muita concessão e, não raro, diluição do con-
teúdo, com implicações negativas para a pró-
pria governabilidade.61
Licínio Velasco Júnior, que pesquisou
duas das principais privatizações efetuadas
no governo de Fernando Henrique Cardo-
so, a da Companhia Vale do Rio Doce e a
das telecomunicações, propicia-nos uma vi-
são mais matizada das relações entre os po-
entendê-las, tanto a perspectiva distributivista,
quanto a partidária.62
Decisivo, para ele, é quando o status quo
– por exemplo, o grau de estatização da eco-
nomia – deixa de ser apoiado pelo congres-
sista mediano.63 Nesse caso, o presidente tem
maior liberdade para propor mudança, por-
que ela não vai contra as opiniões majoritá-
rias. À primeira vista, pode-se inferir dispor
o chefe do Executivo de grande poder dis-
cricionário, quando na verdade está fazendo
algo que já corresponde ao que a maioria
apóia. Nas privatizações analisadas, o autor
julga que, grosso modo, se dava tal situação.
Mesmo assim, houve necessidade de ajustes,
para acomodar interesses que seriam preju-
dicados por um ou outro aspecto das mu-
danças, pois elas não se dão em apenas uma
dimensão.
Foi preciso, então, agir em mais de uma
frente na produção da política pública para
chegar a bom termo. As negociações se de-
senvolveram tanto na arena partidária quanto
na distributiva. Na primeira, estava em ques-
tão a substância da política e o jogo dos inte-
resses nela envolvidos. Na arena distributiva,
encontravam-se os interesses subnacionais e
eleitorais particulares que a política de
privatização afetaria e que poderiam dificul-
tar ou até impedir a aprovação da mudança.
O governo procura minimizar essa arena,
mas ela cresce se a partidária se mostra

61. Ver, a esse respeito, o estudo que Samuels faz da economia política da reforma macroeconômica no Brasil
(SAMUELS, 2003b). Também Kingstone (1999), que analisa as provações pelas quais passou a política de
estabilização. Crucial, também, o depoimento e análise do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, em
Cardoso (2006).
62. VELASCO JÚNIOR, 2006.
63. Na definição estatística, a mediana divide a distribuição de uma variável ao meio. Assim, conhecida a posi-
ção do “congressista mediano” com respeito a um assunto em deliberação, sabemos bastar mais um voto
num sentido ou noutro para formar a maioria. Daí, a utilidade de se falar na posição mediana quando a
necessidade de maioria de apoio esteja em jogo num corpo deliberativo.

172
insuficiente, como foi o caso para algumas
implicações de ambas as políticas estudadas.
Mediante a pormenorizada análise dos dois
processos, o autor mapeou como as negocia-
ções se efetuaram nas duas arenas, para le-
var as propostas a bom termo, em geral ten-
do de fazer concessões na frente distributiva
para lograr êxito na partidária.
Finalmente, mencionaremos o importan-
te balanço crítico da literatura das relações
entre o Legislativo e o Executivo e seu im-
pacto na capacidade governativa, levado a
cabo por Vicente Palermo.
Para esse autor, os diferentes trabalhos
sobre o tema se agrupariam em quatro
enfoques diversos. O primeiro deles é o dos
que dão ênfase à dispersão de poder, ao
consociativismo de nossa estrutura políti-
ca, com fragmentação e fragilidade parti-
dária, federalismo e presidencialismo com-
binado com multipartidarismo, que levam
a governos de coalizão com gabinetes hete-
rogêneos e de difícil controle. Todos esses
fatores confluem na constante ameaça de
ingovernabilidade. No entanto, pondera
Palermo, esse diagnóstico não se conjuga com
os desempenhos governamentais da Nova
República, após 1994. Se não mudou o mar-
co institucional, como explicar a estabiliza-
ção da economia, as reformas e a relativa
estabilidade da coalizão de governo?
Duas outras interpretações tentariam res-
ponder a essa pergunta, e têm em comum
apontar que, apesar de existirem os traços
institucionais identificados no primeiro
enfoque, o presidente concentra poder
decisório e pode romper com os impasses.
Na primeira dessas outras interpreta-
ções, há conflito na interação dos Poderes,
mas o presidente pode prevalecer sobre os
outros atores e o Congresso, sobretudo pelo
uso dos instrumentos emergenciais, como
as medidas provisórias. Com a prática, se
afeta o sistema de representação e a pró-
pria democracia, tornando-se habitual um
funcionamento do Executivo sem controles
institucionais, com usurpação de funções.
Nesse enfoque, porém, é difícil explicar
como, a partir de 1994, houve governança
bem-sucedida e ausência de padrão aberta-
mente conflituoso entre os Poderes, sem em-
bargo de haver continuado o uso dos instru-
mentos proativos (como as medidas provi-
sórias) pelo Executivo.
No terceiro enfoque, como vimos neste
capítulo, rejeita-se a idéia de um conflito
congênito entre os poderes. Há coalizão par-
tidária no governo, que assegura o respaldo
de uma maioria parlamentar e o presidente
dispõe de instrumentos proativos para go-
vernar. Mas esse enfoque se distingue de um
quarto, a partir de como se interpreta a ação
presidencial. Nele, tal ação é vista como
concentradora, exercendo-se mais pela sub-
missão dos demais atores, forçados a coope-
rar. Em contraste, no quarto enfoque, a ação
do presidente é, sobretudo, coordenadora
das decisões, que são obtidas por negocia-
ção com os diferentes atores.
Para Palermo, essa última perspectiva
parece explicar melhor como se governa o
Brasil. Ela não nega haver poder de deci-
são disperso nas instituições, coexistindo
múltiplos atores com capacidade virtual de
veto. Por outra parte, o uso dos poderes
proativos ou autônomos pela Presidência
não implica um padrão excludente, como
o interpreta o segundo enfoque, nem a sub-
missão dos demais atores, sobretudo o
Congresso, como transparece no terceiro
enfoque. Assim, por exemplo, a edição de
medidas provisórias provoca reações dos
interesses que se expressam dentro da coa-
lizão governista e os ajustes feitos pelo
173
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política

Executivo evitam a possível obstrução par- vê o crescimento em importância dos parti-

lamentar ou o conflito.64
8. As comissões
Do sumário relato da visão de Legislativo
introduzida por Figueiredo e Limongi e ou-
tros autores, surge uma Câmara dos Depu-
tados com organização muito centralizada,
em que a Mesa e o Colégio de Líderes
estruturam a pauta dos trabalhos e permi-
tem tramitação expedita das propostas ori-
ginárias do Executivo. Dessa configuração
resultaria, principalmente, o esvaziamento
das comissões. As matérias seriam levadas
diretamente à decisão do plenário, com atro-
pelo da rotina desses órgãos, cujo trabalho
perde relevância. Ademais, a proibição de
reeleição nos seus cargos de comando –
desconsideração, portanto, do princípio da
antiguidade (seniority) – e a rotatividade a
que estão sujeitos seus membros, armariam
um círculo vicioso: a fraqueza das comissões
desestimularia os parlamentares de nelas in-
vestir seu tempo, especializando-se em suas
áreas temáticas e, portanto, beneficiando o
trabalho legislativo com um processamento
mais qualificado das matérias. Como conse-
qüência desse desinteresse, as comissões se
tornam ainda mais fracas.
Na verdade, as verificações desses auto-
res não divergem do que tem apontado a li-
teratura comparativa sobre as relações entre
os partidos e as comissões na organização
interna do Legislativo, pois usualmente se
dos, por uma parte, e a introdução do “par-
lamentarismo racionalizado”, por outra,
como redundando no enfraquecimento das
comissões.
Contudo, é preciso ir além dessa verifica-
ção geral sobre o papel desses colegiados em
nosso Legislativo. Na verdade, o tema das “co-
missões”, a inserção delas na estrutura de po-
der e no funcionamento da Câmara dos Depu-
tados, bem como no sistema maior de relacio-
namento entre os poderes, tem motivado pes-
quisas específicas em período recente.
Uma delas deve-se a Carlos Pereira e
Bernardo Mueller. Eles investigam a suposta
fraqueza das comissões em nosso Legislativo,
que resultaria dos fatores apontados por par-
te da literatura examinada neste ensaio, e se
indagam sobre o grau de acerto desse diag-
nóstico. São as comissões de fato irrelevantes,
ou desempenham algum papel de realce no
processo legislativo?65
Para esses autores, apesar da disponibili-
dade do “pedido de urgência” e de seu uso,
que muito limitam o poder das comissões, o
Executivo não deixa de zelar pela sua com-
posição, ao designar, para nelas servirem,
parlamentares que apóiem a agenda gover-
namental. Compostas por maiorias leais, que
podem ameaçar com o veto presidencial pro-
postas que se choquem com a agenda do
Poder Executivo, as comissões teriam a ca-
pacidade de facilitar as propostas de interes-
se deste e de barrar as demais, assim atalhan-
do confrontos futuros no plenário.

64. Contudo, como observado no capítulo “O Sistema de Governo no Brasil”, explica-se não como se governa
o Brasil, mas como se governou durante um determinado período. Ou seja, conforme enuncia Lúcio Rennó,
o sistema de governo é “mais individualmente dirigido do que institucionalmente constrito” (RENNÓ,
2006:269). Para uma análise das chamadas “reformas de segunda geração” efetuadas no governo de Fernando
Henrique Cardoso, com ênfase no seu “sucesso inesperado”, Melo (2005).
65. PEREIRA e MUELLER, 2000.

174
 No entanto, tal papel pareceu insufici-
ente aos autores para “explicar a existência
de um sistema de comissões tão complexo”,
o que os levou a investigar se cabe, também,
a esses colegiados, a função de gerar infor-
mação e reduzir incertezas no processo
legislativo. Da divisão do trabalho que ocor-
re nas legislaturas, mediante a montagem de
um sistema de comissões, espera-se a especia-
lização delas nos temas de sua alçada, de onde
possa provir o enriquecimento do processo
de discussão e deliberação com informação
relevante para guiar a posterior tramitação
em plenário. O desempenho dessa função
“informacional” leva tempo, porém, e as li-
deranças da base governista podem ter ur-
gência de deliberação.
Além da demora, podem ocorrer aciden-
tes de percurso, quando surgem discrepân-
cias entre as preferências majoritárias do ple-
nário sobre uma matéria e as da maioria que
decide na comissão. Nesses casos, também,
atropelar-se-ia o funcionamento do colegiado,
com o pedido de urgência, o que os dados
empíricos confirmam.
Fabiano Santos e Lúcio Rennó, por sua
parte, procederam a uma comparação entre
a República de 46 e o período democrático
atual, centrada na questão da escolha da pre-
sidência das comissões em ambos os perío-
dos.66 Como mencionado anteriormente, a
disciplina partidária era bem menor naquele
período do que agora e o poder de agenda
do Executivo bem mais fraco. Não havia
Colégio de Líderes, nem se podiam criar
comissões especiais, e a latitude do Executi-
vo no processo orçamentário, comparada
66. SANTOS e RENNÓ, 2002. Esse trabalho é continuação da pesquisa relatada em Santos (2002), cujo teor
comentamos anteriormente quanto a outros aspectos.
com a do Legislativo de então, era menor.
Assim sendo, os presidentes de Comis-
são dispunham de maior poder do que ago-
ra, donde as lideranças partidárias dos par-
tidos dominantes no Legislativo terem de
exercer maior controle sobre quem era se-
lecionado para essas funções. Só assim iriam
garantir-se deliberações não-discrepantes
com as preferências da facção majoritária
do partido, da qual os líderes provinham.
A lealdade ao partido era critério crucial,
ao lado do conhecimento especializado, da
antiguidade na comissão e da força eleito-
ral do representante.
Depois da Constituição de 88, já não
prevalece essa lógica, pelas razões anterior-
mente examinadas. Assim, segundo os auto-
res, a “taxa de lealdade” de um parlamentar
deixou de ser tão decisiva quanto antes, e
outras características, como o desempenho
eleitoral, a seniority e a especialização pas-
saram a ter mais força.
Como resultado da mesma lógica, na dis-
tribuição de presidências de comissões entre
os partidos, existiria hoje mais comparti-
lhamento entre estes e mais dispersão parti-
dária no controle delas, pois no período an-
terior os partidos tendiam a concentrar seu
domínio em comissões específicas, mais es-
tratégicas em seus cálculos.
Além desses estudos, que tratam das co-
missões em conjunto, uma outra linha de
estudos enfoca comissões específicas, partin-
do da verificação de que esses colegiados
tendem a diferenciar-se uns dos outros em
vários aspectos, inclusive no de sua relevân-
cia para a atividade legislativa.
175
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política

Assim é que Tatiana Ribeiral empreendeu
um estudo da Comissão de Constituição e
Justiça, em que mostrou o seu caráter estra-
tégico e seu alto grau de institucionalização.67
Observou ela, por exemplo, que foi, dentre
esses órgãos, aquele cuja rotina foi menos
vezes interrompida pelo recurso da tramitação
urgente por parte da Mesa Diretora ou do
Executivo. E, no período coberto por seus
dados, o exame em caráter conclusivo das
matérias superou a apreciação pelo regime de
urgência.
A autora nota, para as comissões em ge-
ral, que os partidos políticos não as igno-
ram, sobretudo os que apóiam o governo.
Importa, para eles, ter a maioria nas comis-
sões e zelar pela disciplina nas votações de
importância. Ademais, os cargos nas comis-
sões podem beneficiar a carreira dos parla-
mentares, ao permitir-lhes “maior produti-
vidade para suas bases, por atuarem em uma
área de seu conhecimento, constituindo a
maneira mais efetiva de se tornarem conhe-
cidos entre autoridades governamentais”.
Uma conseqüência significativa de não pre-
valecer o princípio da antiguidade é pode-
rem parlamentares novatos ocupar cargos e
serem relatores nesses colegiados, por indi-
cação dos partidos. Por outro lado, a distri-
buição dos cargos nas comissões mais im-
portantes obedece a acordos entre as
agremiações.68
Tampouco satisfeitos com a visão da fal-
ta de relevância das comissões, Ricci e Le-
mos empreenderam o estudo de uma outra,
a de Agricultura e Política Rural (CAPR).
Para eles, a atividade legislativa requer uma
decisiva atuação das comissões. A CAPR
examinou, entre 1991 e começo de 2003,
513 proposições, sendo relativamente pou-
cas – 31 – as de iniciativa do governo. En-
tretanto, dentre estas, 15 se tornaram leis,
ao passo que das 482 proposições origina-
das no próprio Legislativo, apenas 14 che-
garam a esse termo. Para os projetos que se
tornaram leis, recorreu-se de hábito ao ins-
trumento da urgência. Assim, comparando-
se o que entrou e o que saiu, vê-se que deli-
berar, para a comissão, pode significar dar
um parecer contrário, remetendo a matéria
para o arquivo. A comissão também exerce
amplamente seu poder conclusivo. Assim,
92,5% das propostas encaminhadas à comis-
são são despachadas mediante o uso desse
poder, o que revela descentralização do pro-
cesso decisório.69
Os autores também cotejam a hipótese
informacional e a da conexão eleitoral na
composição e atuação da CAPR. No tocante
à hipótese informacional, a pesquisa mostra
terem os deputados da comissão “um eleva-
do nível de especialização, o que repercute
na aquisição e na distribuição de informa-
ções”. Quanto à segunda, “comprovou-se
(...) que os municípios onde esses parlamen-
tares concentram votos são na maioria ru-
rais e intermediários, mas, em contrapartida,
que a maior parte dos votos são urbanos”.

67. “A Comissão de Constituição e Justiça é uma arena institucionalizada dentro do processo legislativo, visto
que, além de configurar-se através de regras claramente definidas, possui uma existência reconhecida legal e
informalmente, e exclusividade na apreciação de matérias, sendo, dessa forma, uma rota obrigatória na
tramitação de proposições dentro do Congresso Nacional” (RIBEIRAL, 1998:80).
68. RIBEIRAL, 1998:73.
69. Luciana Pacheco analisa, para o conjunto das comissões, o papel de triagem e veto por elas exercido
(PACHECO, 2005).

176
 Ou seja, a representação na comissão não
é apenas a de políticos ligados ao reduto ru-
ral, como levaria a crer uma visão estrita da
“conexão eleitoral”. Os deputados titulares
da comissão têm interesses diversos, não re-
presentam apenas um pedaço da geografia
estadual, mas sim interesses organizados. Em
suas palavras: “Assim, grupos de interesse –
sindicatos, associações ruralistas etc. – po-
dem ter influência em diversos tipos de mu-
nicípio, viabilizando ou dificultando campa-
nhas. (...) Em outras palavras, para além da
relação direta entre deputados e eleitores, é
preciso considerar a policy community, a
issue network ou os iron-triangles”.70
Na verdade, tanto os resultados da pes-
quisa de Ricci e Lemos, quanto a própria
observação dos autores do presente capítulo
sobre a atuação da Comissão de Agricultura
e Política Rural, sugerem que algumas co-
missões, como essa, podem desempenhar
ativo papel na articulação entre os grupos
organizados da sociedade e o processo
deliberativo no Congresso. Os grupos po-
dem ver a comissão como representante
confiável de seus interesses e com ela man-
ter um contato constante, com troca de in-
formações e estabelecimento de estratégias
de ação para influenciar os rumos da políti-
ca pública para o setor. A Comissão também
pode ser instrumental na própria organiza-
ção deste, como parece ser o caso da de Agri-
cultura, que se tornou um foco dos interes-
ses e, com isso, também os incentiva a
estruturar-se. Outro ponto digno de explo-
rar, que nos foi suscitado em entrevista com
o então presidente da comissão, o deputado
Ronaldo Caiado, diz respeito ao relaciona-
mento do colegiado com a Mesa da Câmara
quando há recurso ao pedido de urgência,
que leva a matéria a plenário. Segundo o en-
trevistado, muito raramente deixa de haver
uma negociação para que isso ocorra. Não só
se busca a aquiescência do colegiado, como
também, em algumas instâncias, é de interes-
se dos que o lideram que a matéria vá mais
célere ao plenário. E, na atuação dessa comis-
são, não raras são as instâncias em que ela
logra impor sua perspectiva majoritária ao
processo deliberativo e à substância das deci-
sões, contra a própria vontade do governo.71
Finalmente, assinale-se ser tópico ainda
carente de pesquisas a composição e funcio-
namento das comissões especiais, recurso de
que a Mesa e os líderes governistas se valem
para, em matérias de interesse do Executi-
vo, garantirem colegiados com preferência
majoritária favorável à proposta governa-
mental. A praxe na Casa, como já anterior-
mente mencionado, é a de dar a presidência
e a relatoria dessas comissões a membros leais
dos dois maiores partidos.
9. Questões remanescentes
Algumas questões ainda não foram en-
frentadas pela nova produção acadêmica da
Ciência Política sobre o comportamento

70. RICCI e LEMOS, 2004:124. A policy community é a rede de pessoas e organizações envolvidas com uma
determinada área de política pública. A issue network são os que compartilham conhecimentos e preocupa-
ções numa área de política pública e, em função desse fato, interagem com freqüência. A idéia de iron
triangle, muito comum na Ciência Política norte-americana, indica a ligação, na elaboração da política pú-
blica, entre os interesses organizados, as comissões do Congresso e os órgãos estatais.
71. Tal fato ocorreu, por exemplo, na votação da MP nº 285/2006, sobre refinanciamento de dívidas do setor
rural. Agradecemos ao deputado Ronaldo Caiado por entrevista sobre essa Comissão, seu funcionamento e
papel, concedida aos autores.

177
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política

partidário na Câmara dos Deputados, e al-
gumas inferências extraídas dos seus acha-
dos suscitam ainda dúvidas sobre suas im-
plicações normativas.
Repassaremos algumas dessas questões
sumariamente. Uma delas, ainda insuficien-
temente tratada, é a presença da ideologia
nas votações e na disciplina partidária. Não
responderia a votação partidária concorde
com a indicação do líder a um fator subjacente,
correlacionado à filiação partidária, ou seja,
a ideologia do parlamentar, a sua posição ao
longo da dimensão esquerda-direita? Nas
questões que se enquadram nessa dimen-
são, a orientação do líder simplesmente
explicitaria a posição ideológica que o de-
putado comparte com seus co-partidários.
Se não houvesse partidos, votaria ele do
mesmo jeito, pois é difícil imaginar um par-
lamentar que vote numa proposição, cujas
implicações entenda, contra os interesses da
classe com a qual se identifica, racionaliza-
dos em sua ideologia.
Nas questões que não se prestam a uma
leitura ideológica direta, unidimensional, a
disciplina nas votações diminuiria, sem em-
bargo dos poderes das lideranças.
Bolívar Lamounier chamou a atenção
para esse ponto, no começo dos anos 90,
quando se discutiam as reformas econômi-
cas daquela década.72
Gary Cox e McCubbins exploram ou-
tra linha explanatória no caso do Congres-
so norte-americano. A filiação partidária do

72. “As mudanças (...) notadamente o início de um processo de abertura econômica e reforma do Estado, já
permitem afirmar que o sistema partidário brasileiro começou a operar segundo duas lógicas ou em dois
níveis distintos. O primeiro é o nível propriamente ideológico, hoje praticamente a questão da controvérsia
da conveniência ou não de o Estado continuar a participar diretamente, como empresário, na produção de
bens e serviços. O segundo nível pode ser visualizado como um grande resíduo que engloba desde questões
programáticas não redutíveis à referida antinomia básica sobre o papel do Estado até o “varejo” das rivalida-
des eleitorais e partidárias e a eventual necessidade de acomodar egos políticos volumosos. O efeito da
aludida compactação do debate ideológico sobre o sistema de partidos foi que agrupamentos de opinião
bem mais amplos se destacaram contra o pano de fundo do nosso conhecido emaranhado de siglas. Dizen-
do-o de outro modo, é como se a estrutura partidária se apresentasse no primeiro nível sob a forma de umas
poucas “raízes” ideológicas profundas, e no segundo sob a forma de dezenas de ‘galhos’: as siglas que
adquirem existência por meio do competente registro junto à Justiça Eleitoral. Frente a questões mais com-
plexas (como as reformas previdenciária, administrativa e tributária) e com eleições à vista, a árvore começa
a virar de cabeça para baixo: os “galhos” partidários é que se plantam no chão, deixando as “raízes” ideoló-
gicas ao sabor dos ventos (...). Em questões ideológicas clássicas, vota-se simplesmente a favor ou contra. A
imprensa, os analistas profissionais e o próprio governo conseguem antever as tendências sem grande difi-
culdade. No ângulo de visão em que se situa o cidadão médio, porém, a inteligibilidade continua baixa até
nessas questões, dado que as entidades que aparentemente estruturam o debate público são as dezenas de
“galhos” partidários, e não as “raízes” ideológicas do sistema (LAMOUNIER, 1996:44-5). Maria D’Alva
Kinzo, em trabalho pioneiro com 33 votações na Constituinte, mostrou fisionomias partidárias nítidas ao
longo do continuum esquerda-direita (KINZO, 1993). Talvez fosse útil pensar as matérias em votação como
se localizando em diferentes arenas políticas, conforme o esquema proposto há quarenta anos por Theodor
J. Lowi. Em cada arena específica, atuariam sejam os fatores ideológicos, sejam os determinantes da “cone-
xão eleitoral” (LOWI, 1964). Veja-se também a importante discussão da posição no espaço ideológico dos
partidos e dos parlamentares durante a 49ª e a 50ª legislaturas, ao longo de uma dimensão predominante,
em Leoni (2002:382). Dado situarem-se os presidentes, no período, mais à direita nessa dimensão, “o
continuum ideológico dessa dimensão pode ser entendido como indo da oposição total às propostas do
Executivo ao apoio incondicional a este”.

178
deputado prediz-lhe bem o voto nas vota-
ções nominais. Mas não basta essa verifica-
ção para afiançar a força do partido no Con-
gresso. Os membros do mesmo partido ten-
dem a ter eleitorados similares.
Os parlamentares, de um ou outro lado
do plenário, no bipartidarismo norte-ameri-
cano, podem votar diferentemente por res-
ponderem a diferentes conjuntos de pressões
do eleitorado. Um determinante maior do
nível de coesão partidária no Congresso se-
ria a homogeneidade da base eleitoral do
partido. Segundo eles, o debate sobre a for-
ça do partido enquanto influência na vota-
ção tem focado muito estreitamente a distri-
buição de recompensas e punições pelos lí-
deres partidários. Uma outra razão, aditam
eles, pela qual os deputados de um mesmo
partido votam juntos, além da similitude de
interesses de seus eleitorados, é por estarem
mutuamente comprometidos com várias tro-
cas de votos e alianças políticas.73
As análises do período da Nova Repú-
blica, se indicaram a maior disciplina parti-
dária de hoje e, para explicá-la, apontaram
para os acrescidos poderes de agenda
legislativa presidencial e para a correspon-
dente centralização de poder no âmbito do
Legislativo, omitiram a coesão e disciplina
de voto da oposição, anteriormente à elei-
ção de Lula para a Presidência, como um
problema específico a explicar. Se os fatores
apontados explicam a disciplina da base go-
vernista nas legislaturas analisadas, que fa-
73. COX e McCUBBINS, 1993:155.
74. Nicolau, no texto anteriormente comentado, toca no problema, mas não o explora (NICOLAU, 2000).
Amorim Neto e Santos incorporam o fenômeno PT em sua análise da operação do “segredo ineficiente”
no Brasil (AMORIM NETO e SANTOS, 2003).
tor explica os altos índices de disciplina da
oposição?74 Obviamente, um fato novo se
introduziu na política partidária e parlamen-
tar brasileira com a presença do PT, partido
que ininterruptamente cresceu durante o
período coberto pelas pesquisas e que exi-
biu perfil nitidamente distinto do dos demais
partidos, entre outras coisas pela nitidez ideo-
lógica e organização. Na atual fase de troca
de posições parlamentares, com o partido
agora sendo o núcleo da base parlamentar
do governo, será interessante observar como
se comporta não apenas nessa nova base, mas
também a nova oposição. As migrações parti-
dárias ocorridas entre as eleições de 2002 e
o momento em que escrevemos mostram
que a preponderância do Executivo tem sig-
nificado, nesta fase, intensa migração em
direção à “base aliada”, provocando gran-
des perdas de parlamentares entre os parti-
dos que, em teoria, formariam a oposição.
Se também a disciplina dos que permane-
cerem em suas legendas for afetada, tere-
mos uma nova configuração de fenômenos
a explicar.
A razoável disciplina partidária encon-
trada nos trabalhos revela partidos fortemen-
te imantados pelo Executivo, na base de go-
verno, envolvidos em troca assimétrica de
apoio entre os Poderes. Do ponto de vista
normativo, no entanto, alguns problemas
agudos ficam relegados, se a análise confi-
nar-se à questão da governabilidade, basica-
mente equacionada, no sentido de que não
179
A Câmara dos Deputados na Nova República: a visão da Ciência Política

existe paralisia decisória. Entre os proble- eleitoral e partidário, a vulnerabilidade de

mas relegados, apontem-se as intensas mi-
grações entre os partidos, a que o persisten-
te governismo do atual sistema leva:75 os
baixos incentivos às carreiras partidárias; as
operações do sistema eleitoral com o me-
canismo das coligações em eleições pro-
porcionais, entre outras características, que
não têm atendido a alguns requisitos e valo-
res cruciais para o funcionamento da demo-
cracia representativa numa moderna socie-
dade de massas.
Finalmente, observe-se que, da perspec-
tiva da governabilidade, favorecida como
critério avaliativo nas interpretações, agora
hegemônicas, de nossa Ciência Política, o
sistema tende a funcionar por haver uma
relação desequilibrada entre os poderes. Os
efeitos dela sobre a legitimidade e o respeito
às instituições são deletérios, e podem mi-
nar-lhes a própria solidez e eficiência
governativa no médio prazo. Se é necessário
dotar o Executivo, por um lado, e a organi-
zação congressual, por outro, de poder ex-
tra para vencer a força centrífuga do sistema
nossa política aos esquemas heterodoxos,
quando não diretamente corruptos, de
arrebanhar maiorias parlamentares para a
coalizão governamental, não pode ser igno-
rada.76
Não parece, portanto, justificada a pro-
pensão a descartar, como desnecessárias, ini-
ciativas de reforma política, presente entre
muitos dos analistas que se têm debruçado
sobre as realidades eleitoral e partidária e
sobre o funcionamento do sistema de gover-
no no país. De modo geral, o ângulo do elei-
torado, para o qual seria importante a pre-
sença de valores como a inteligibilidade do
sistema e um grau razoável de accountability,
entre outros, tem ficado esquecido quando
se olha para o funcionamento do modelo
atual como satisfatório e se estigmatizam
tentativas de aperfeiçoá-lo. E também, como
apontado no parágrafo anterior, tem-se omi-
tido a consideração da própria lógica sobre
a qual se apóia o sistema para produzir re-
sultados, que pode ser insustentável em con-
texto de crise econômica.

75. Sobre o fenômeno das migrações partidárias, ver Melo (2000; 2004). A matéria publicada pelo jornal O
Globo, em 24/01/2007, ilustra bem o problema, a partir do título: “Deputado na oposição esfarela”. O
entrevistado, deputado Luciano Castro, do PR de Roraima, “aponta a fidelidade ao presidente Lula como
trunfo para atrair deputados que querem entrar na base do governo. Com a experiência de que já está na
Câmara há 16 anos, Castro explica que um deputado que fica na oposição muito tempo não resiste e, como
um castelo de areia, esfarela perdendo prefeitos e vereadores”. Sobre a vantagem de seu partido, para desti-
no das migrações partidárias, diz o deputado: “Temos a vantagem de oferecer a estrutura estadual do parti-
do”. Sobre um dos novos deputados conquistado por seu partido, vindo do PFL, em Santa Catarina, diz:
“Vai ter o partido na mão dele. No PFL, era mais um. É um exemplo. Dá ao deputado visibilidade e fortalece
sua atuação política”.
76. Bruno Reis, em texto ainda inédito, diagnostica com acuidade este sério problema de nosso funcionamento
institucional (REIS, 2006). A esta luz, as conclusões de Palermo, acima comentadas, são otimistas. Contudo,
tanto esse autor, como outros, alguns deles discutidos no capítulo “O Sistema de Governo do Brasil”, neste
volume, parecem estar generalizando a experiência do governo de Fernando Henrique Cardoso de relacio-
namento entre os poderes, como se constituísse o próprio modelo consolidado desse relacionamento. Mais
correto é vê-lo como variável e, de uma perspectiva avaliatória, suscetível de altos e baixos em sua operação,
inclusive em função do estilo de liderança do próprio chefe do Executivo. Ou seja, a conjugação institucional
se mostra ainda precária para garantir melhor qualidade à democracia, que fica muito dependente do
protagonismo de alguns atores, a começar do próprio presidente.

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184
 Capítulo 7
Agências reguladoras no Brasil

EDSON NUNES
LEANDRO MOLHANO RIBEIRO
VITOR PEIXOTO

Introdução ao julgar, impor penalidades, interpretar

Agências reguladoras atuam sobre seto-
res vitais da economia, assumindo diferen-
tes estatutos jurídicos, desde sua subordi-
nação à administração pública direta até sua
existência como órgão independente
(NOLL, 1984). Do ponto de vista teórico,
agências são instituídas para combater fa-
lhas de mercado, tais como assegurar a
competitividade de setores da economia,
diminuir custos de transação inerentes à
provisão de bens públicos, reduzir assimetrias
de informação entre agentes econômicos,
combater externalidades negativas advindas
das interações econômicas, universalizar ser-
viços e promover interesses dos consumido-
res (PELTZMAN, 2004; POSNER, 2004;
PRZEWORSKI, 1998).
No exercício de suas atribuições, as agên-
cias exercem funções típicas do Poder Exe-
cutivo, tais como a concessão e fiscalização
de atividades e direitos econômicos, do Po-
der Legislativo, como edição de normas, re-
gras e procedimentos com força legal sob o
setor de sua atuação e do Poder Judiciário,
contratos e obrigações entre agentes econô-
micos (WALD e MORAES, 1999). Assim, as
agências produzem regras e normas que im-
putam custos às unidades reguladas, atrain-
do, complementando ou contrariando inte-
resses privados e públicos. Isso ocasiona uma
inevitável interação entre reguladores e re-
gulados, com recorrentes possibilidades de
captura do órgão regulador por parte de
agentes econômicos para subverter os prin-
cípios do mercado a favor de interesses es-
pecíficos.1
Não existe, portanto, regulação neutra,
nem regulação inocente. Muitos regulados
buscarão normas regulatórias para protegê-
los da competição, diminuir seus custos de
transação, criar barreiras de entradas em seu
setor de atuação, protegê-los de demandas
do público etc. Nem toda regulação, portan-
to, é a favor do interesse público ou da pro-
moção do mercado competitivo. O aparato
regulatório, criado para sanar imperfeições
do mercado pode tornar-se uma espécie de
mercado onde regulação é “comprada” e

1. A atividade regulatória como captura do Estado por agentes econômicos para implementar políticas em
benefício próprio, particularmente medidas de subvenção, barreiras de entrada ao mercado, subsídios e
fixação de preços foi concebida e desenvolvida por George J. Stigler em uma corrente econômica que ficou
conhecida como Escola de Chicago. Sobre o tema ver Stigler (1975, 1988 e 1995).

185
Agências reguladoras no Brasil

“vendida”. O mercado regulatório pode se sil. A partir do modelo jurídico-institucional

constituir, assim, em um selvagem campo
de lutas de interesses e tanto pode estar vol-
tado para o público quanto para a preser-
vação de privilégios. Daí a pertinência das
recorrentes discussões sobre independência,
controle e accontability das agências regu-
ladoras.2
A criação das agências reguladoras no
Brasil como órgãos independentes e não
como departamentos subordinados à ad-
ministração direta inseriu-se em um con-
texto mais amplo de reforma do Estado
implementada durante os dois mandatos do
presidente Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002). Apresentadas como uma ino-
vação institucional para regular os serviços
públicos de energia e telecomunicações li-
beralizados ou privatizados de forma inde-
pendente das influências político-partidárias
dos governos, as agências reguladoras pas-
saram a ser criticadas por especialistas e agen-
tes econômicos justamente por não atuarem
sob um adequado marco regulatório, impos-
sibilitando-as de se constituir em verdadei-
ros órgãos de Estado.
No entanto, o modelo de regulação por
agências independentes se difundiu no Bra-
das três primeiras agências criadas em mea-
dos dos anos 1990, a Agência Nacional de
Energia Elétrica (Aneel), a Agência Nacio-
nal de Telecomunicações (Anatel) e a Agên-
cia Nacional do Petróleo (ANP), outras sete
agências federais e vinte e três agências esta-
duais foram implementadas.3 Uma questão
em debate sobre regulação no Brasil diz res-
peito ao próprio caráter inovador das agên-
cias, ou seja, até que ponto elas constituem
um novo formato institucional e gerencial
de atuação regulatória do Estado na econo-
mia. Adicionalmente, pode-se questionar até
que ponto as novas agências reguladoras são
realmente dotadas de independência e dos
mecanismos de controle adequados ao exercí-
cio da regulação em seus respectivos setores.
1. Reforma do Estado e regulação
A reforma do Estado elaborada durante o
primeiro governo Fernando Henrique Car-
doso (1995-1998) foi orientada por diretri-
zes amplamente difundidas no contexto in-
ternacional de “retirada” do poder público
da produção direta de bens e serviços, cria-
ção de marcos regulatórios para os setores

2. O termo accountability não tem tradução literal para o português. Diz respeito à capacidade dos cidadãos
premiarem ou punirem os governantes, de acordo com a avaliação que fazem do seu desempenho no gover-
no. O’Donnell (1998) refere-se à accountability vertical como a possibilidade dos cidadãos premiarem ou
punirem os mandatários por meio de eleições livres e idôneas, e à accountability horizontal como “a existên-
cia de agências estatais que têm o direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para
realizar ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até o impeachment contra ações ou
emissões de outros agentes ou agências do Estado que possam ser qualificadas como delituosas”
(O’DONNELL, 1998:40). Sobre os mecanismos de controle e accountability das agências regualdoras bra-
sileiras ver Pó e Abrúcio (2006).
3. Existem, também, quatro agências reguladoras municipais associadas à Associação Brasileira de Agências
Reguladoras (ABAR): Agência Municipal de Regulação dos Serviços de Saneamento de Cachoeiro de
Itapemirim (AGERSA), Agência Municipal de Regulação dos Serviços Públicos Delegados de Campo Gran-
de (ARCG), Agência Municipal de Regulação dos Serviços de Água e Esgotos de Joinville (AMAE) e Agência
Reguladora de Serviços de Saneamento Básico do Município do Natal (ARSBAN).

186
privatizados ou liberalizados e implementação
de reformas gerenciais na administração pú-
blica para combater a estagnação econômica
e a crise fiscal identificadas em diversos
países. A proposta apresentada pelo gover-
no sustentava-se em pelo menos quatro
subdimensões específicas: reformas nas es-
feras fiscal, previdenciária e administrativa
e implementação de um programa de
privatização dos serviços públicos (reforma
patrimonial).
A formulação e implementação das no-
vas agências reguladoras vincularam-se par-
ticularmente às duas últimas dimensões e ti-
veram suas diretrizes expressas no Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(PDRAE). Publicado em novembro de 1995,
o PDRAE diagnosticou como problemas do
Estado brasileiro a “crise fiscal, decorrente
da crescente perda de crédito estatal”, o “es-
gotamento da estratégia estatizante de inter-
venção do Estado”, e a “forma de adminis-
tração estatal, caracterizada pela “adminis-
tração político-burocrática”. Para combater
esses problemas o governo declarou a ne-
cessidade de redefinir o papel do Estado na
economia e estabelecer um novo padrão de
relação Estado-sociedade no Brasil, apresen-
tando duas propostas inter-relacionadas: a
privatização de empresas públicas e a altera-
ção nos padrões de gestão da administração
pública e de regulação das atividades econô-
micas, a serem viabilizadas através da cria-
ção de agências autônomas e organizações
sociais (BRESSER PEREIRA, 1996; COSTA,
2002; NUNES, 1996).4
De acordo com Bresser Pereira, o novo
modelo de administração públicas deveria se
assentar nos seguintes princípios:
a) descentralização do ponto de vista polí-
tico, transferindo recursos e atribuições
para os níveis políticos regionais e locais;
b) descentralização administrativa, através
da delegação de autoridade para os ad-
ministradores públicos transformados em
gerentes crescentemente autônomos;
c) organizações com poucos níveis hierár-
quicos em vez de piramidal;
d) pressupostos da confiança limitada e não
da desconfiança total;
e) controle por resultados, a posteriori, em
vez do controle rígido, passo a passo, dos
processos administrativos;
f) administração pública voltada para o
atendimento do cidadão, em vez de auto-
referida5 (BRESSER PEREIRA, 1996).
O principal objetivo declarado pelo go-
verno era alterar o modelo burocrático de
administração pública implantado no Brasil
durante a “Era Vargas” para um modelo de
administração gerencial, fortalecendo os ór-
gãos da administração indireta (autarquias e
fundações).6 De fato, a primeira reforma do
Estado brasileiro, implementada pelo gover-
no Vargas, a partir de 1936, caracterizou-se

4. Segundo Bresser Pereira (1996), as agências autônomas deveriam se responsabilizar pelas atividades exclusi-
vas do Estado, ou seja, aquelas que envolvem o poder do Estado e garantem o cumprimento das leis e das
políticas públicas. As organizações sociais se responsabilizariam pelos serviços não-exlusivos do Estado, con-
cebidos como aqueles que podem ser oferecidos pelo setor privado e o setor público não estatal, além do
próprio Estado, tais como serviços de educação, de saúde, de cultura etc.
5. As diretrizes da reforma encontram-se expostas nos diversos textos de Luiz Carlos Bresser Pereira, ministro
do MARE desde o início do governo em 1995 até sua desincompatibilização do cargo em 1998.
6. No Brasil, os órgãos da administração direta configuram-se como departamentos integrados à estrutura
administrativa do Poder Executivo, seja no nível federal, estadual ou municipal, sendo hierarquicamente

187
Agências reguladoras no Brasil

pelo fortalecimento da administração direta- cia da República, o Conselho de Reforma

mente vinculada à Presidência da República,
através da criação do Departamento de Ad-
ministração do Serviço Público (DASP, criado
em 1938). Naquela ocasião, pretendia-se ins-
tituir um Estado interventor, fortemente cen-
tralizado e formado por uma burocracia
profissional, regida pelo universalismo de
procedimentos e insulada. 7 Esse modelo
burocrático deveria ser complementado por
uma intervenção do Estado na economia
exercida por órgãos reguladores, institutos e
agências de proteção a determinados produ-
tos e indústrias (corporativismo) e empresas
estatais e autarquias (NUNES, 2003a).
Observa-se, portanto, que não foi a pri-
meira vez que se recorreu ao discurso e à
estratégia do insulamento burocrático para
instituir ilhas de excelência técnica protegi-
das da política partidária na administração
pública brasileira com o objetivo de operar
setores da economia. Institucionalmente, a
reforma do Estado no governo FHC deveria
ser responsabilidade direta de três órgãos: a
Câmara da Reforma do Estado da Presidên-
do Estado (CRE) e o Ministério da Adminis-
tração Federal e Reforma do Estado (MARE).
O MARE deveria recomendar políticas e
diretrizes para a reforma do Estado (Medi-
da Provisória nº 1.450). A Câmara de Re-
forma do Estado da Presidência da Repúbli-
ca deveria ser responsável pela dimensão
político-estratégica da reforma, aprovando,
acompanhando e avaliando projetos, e de-
veria assessorar o presidente da República
na formulação de diretrizes governamentais.
O Conselho de Reforma do Estado (CRE)
não fazia parte do governo, mas foi consti-
tuído idealmente como órgão de Estado e
deveria ter funções consultiva, analítica e de
articulação dos programas propostos. Seus
conselheiros não estavam vinculados à ad-
ministração pública.8
2. Indefinições sobre o modelo
emergente
A despeito de toda teorização e diretrizes
sobre a reforma do Estado, não existiram, até

subordinados, respectivamente, aos ministérios da Presidência da República ou às secretarias dos governos

estaduais e municipais. Os órgãos independentes, ao contrário, pertencem à administração indireta, o que
significa dizer que se constituem como pessoas jurídicas criadas por lei e, embora sejam vinculadas a órgãos
do Poder Executivo, gozam de uma autonomia prevista na lei de sua criação. Se forem pessoas jurídicas de
direito público assumem a forma de autarquias e fundações. Se forem pessoas jurídicas de direito privado
podem ser sociedades de economia mista e empresas estatais. Nesse sentido, a proposta de criação de agên-
cias significou a tentativa de fortalecer os órgãos da administração indireta.
7. “O universalismo de procedimentos é associado à noção de cidadania plena e igualdade perante a lei”
(NUNES, 2003a:35). Já o insulamento burocrático é definido como “o processo de proteção do núcleo
técnico do Estado contra a interferência oriunda do público e de outras organizações intermediárias. Ao
núcleo técnico é atribuída a realização de objetivos específicos. O insulamento burocrático significa a redução
do escopo da arena em que interesses e demandas populares podem desempenhar um papel. Esta redução da
arena é efetivada pela retirada de organizações cruciais do conjunto da burocracia tradicional e do espaço
político governado pelo Congresso e pelos partidos políticos, resguardando estas organizações contra tra-
dicionais demandas burocráticas ou redistributivas” (NUNES, 2003a:34).
8. O Conselho de Reforma do Estado era formado pelos seguintes integrantes: Maílson Ferreira da Nóbrega
(Presidente), Antônio Ermírio de Moraes, Antônio dos Santos Maciel Neto, Bolívar Lamounier, Celina Vargas
do Amaral Peixoto, Gerald Dinu Reiss, Hélio Mattar, João Geraldo Piquet Carneiro, Joaquim Falcão, Jorge
Wilheim, Luiz Carlos Mandelli, Sérgio Henrique Hudson de Abranches, e o Ministro do MARE, Luiz Carlos
Bresser Pereira.

188
maio de 1996, definições claras sobre o for-
mato institucional e organizacional das agên-
cias idealizadas para fiscalizar e regular os
serviços públicos que seriam privatizados
(NUNES et alli, 2007). Somente no dia 31
de maio daquele ano, o Conselho de Refor-
ma do Estado recomendou os seguintes prin-
cípios para a construção do marco legal dos
novos entes reguladores:
a) autonomia e independência decisória;
b) ampla publicidade de normas, procedi-
mentos e ações;
c) celeridade processual e simplificação das
relações entre consumidores e investido-
res;
d) participação de todas as partes interessa-
das no processo de elaboração de nor-
mas regulamentares, em audiências pú-
blicas;
e) limitação da intervenção estatal na pres-
tação de serviços públicos, aos níveis in-
dispensáveis à sua execução.9
Segundo as recomendações do CRE, os
entes reguladores deveriam promover a
competitividade dos seus respectivos merca-
dos, além de garantir o direito de consumi-
dores e usuários dos serviços públicos, esti-
mular o investimento privado, buscar quali-
dade e segurança dos serviços a menores
custos possíveis para os usuários, assegurar
a remuneração adequada dos investimentos
realizados nas empresas prestadoras de ser-
viço, dirimir conflitos entre consumidores e
empresas prestadoras de serviço e prevenir
abusos de poder econômico por agentes
prestadores de serviços públicos.
9. Conselho de Reforma do Estado (1997).
10. A Lei de Concessões foi elaborada por Fernando Henrique Cardoso quando este era senador da República.
Para garantir a autonomia financeira dos
novos órgãos reguladores, o CRE recomen-
dou sua organização sob a forma de
autarquia. A sua autonomia decisória de-
veria ser obtida através da nomeação dos
dirigentes após aprovação pelo Senado Fe-
deral, instituição de um processo decisório
colegiado, dedicação exclusiva dos dirigen-
tes, uso do critério de mérito e competên-
cia profissional, vedada a representação
corporativa para recrutamento dos dirigen-
tes, perda de mandato somente em virtude
de decisão do Senado Federal e perda auto-
mática de mandato de membro do colegiado
por não comparecimento a reuniões. O CRE
recomendou, ainda, a realização de audiên-
cias públicas com a participação de usuários,
consumidores e investidores na elaboração
de normas ou soluções de controvérsias re-
lativas à prestação de serviços e vedação de
decisões tomadas com base exclusiva em in-
formações trazidas por interessados, deven-
do o ente regulador buscar fontes indepen-
dentes como consultorias técnicas do Brasil
e do exterior.
Observa-se, contudo, que esses princí-
pios foram posteriores ao processo de
privatização e flexibilização dos serviços
públicos dos setores de energia e telecomu-
nicações que ocorreu em 1995 e a partir dos
quais as três primeiras agências reguladoras
foram criadas: a Agência Nacional de Ener-
gia Elétrica (Aneel), a Agência Nacional de
Telecomunicações (Anatel) e a Agência Na-
cional do Petróleo (ANP). Em 13 de feverei-
ro daquele ano foi aprovada a Lei nº 8.987/
1995 (Lei de Concessões)10 que regulou, de
189
Agências reguladoras no Brasil

forma geral, as concessões e permissões de regulação por agências independentes, como

serviços públicos previsto no artigo 175 da
Constituição Federal de 1988.11 Em 16 de fe-
vereiro de 1995, a Presidência da República
encaminhou ao Congresso Nacional várias
propostas de emenda constitucional (PEC),
com o objetivo de alterar dispositivos cons-
titucionais que impossibilitavam a continui-
dade do processo de privatização, dentre as
quais a PEC 06/95, referente à flexibilização
do monopólio do petróleo e a PEC 03/95,
referente à flexibilização do monopólio das
telecomunicações (Quadro 1).
A elaboração da Aneel, da Anatel e ANP
ocorreu, basicamente, no âmbito dos mi-
nistérios setoriais diretamente envolvidos,
o Ministério de Minas e Energia e o Mi-
nistério das Comunicações, e a Casa Civil e
não no MARE e no CRE. Assim, não apenas
o processo de liberalização e privatização dos
setores de energia e telecomunicações an-
tecedeu a concepção de um modelo de
os órgãos que teoricamente foram concebi-
dos para refletir e direcionar a criação do
novo marco regulatório pouco ou nada in-
terferiram no processo de criação das pri-
meiras agências criadas, evidenciando a
existência de um descompasso e uma
compartimentalização entre a reflexão e a
prática sobre a questão regulatória no Brasil
(NUNES et alli, 2007; PACHECO, 2006).
Contudo, o próprio Poder Executivo
não tinha clareza, naquele momento, sobre
o modelo a ser instituído, como revelam as
declarações de atores intimamente envol-
vidos no processo de criação das três pri-
meiras agências (Quadro 2). Embora hou-
vesse a idéia de conferir forte autonomia
aos novos órgãos reguladores, o processo
de constituição do arcabouço legal da agên-
cia reguladora independente, não foi acom-
panhado de uma idéia clara de como seria
o seu formato jurídico e organizacional e,

QUADRO 1. Flexibilização e liberalização dos setores de energia e

telecomunicações.

11. O art. 175, da Constituição Federal, determina que: “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente
ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.

190
Quadro 2. Indefinições sobre o formato das agências.

Fonte: Elaboração própria a partir de entrevistas concedidas aos autores para o projeto Agências Reguladoras: gêne-
se, contexto, perspectivas e controle.

191
Agências reguladoras no Brasil

conseqüentemente, sobre questões de inde- gia elétrica, estruturado através de sistemas

pendência, accountability e controle. Essas
questões foram discutidas ao longo do pro-
cesso de constituição da Aneel, Anatel e ANP.
3. Agências reguladoras como
autarquias especiais
Antes das privatizações e liberalizações,
os setores de energia e telecomunicações
eram organizados através de empresas de
economia mista, sendo o Estado detentor da
maioria do capital votante. No setor de ener-
interligados de geração, transmissão e dis-
tribuição de energia, a Eletrobrás era res-
ponsável por aproximadamente 25% da gera-
ção de energia e a maior parte da distribuição,
cerca de 85%, era realizada por empresas
estaduais. Nas telecomunicações, a Telebrás
controlava a Embratel, única operadora de
chamadas de longa distância, e diversas
prestadoras de serviços telefônicos que atu-
avam nos estados. No caso do petróleo e
gás natural, a Petrobrás tem, até hoje, forte
controle sobre o setor.12 A regulação desses

Quadro 3. Etapas da Constituição da Aneel, Anatel e ANP.

12. É importante ter em mente que empresas multinacionais e nacionais já atuavam na distribuição de combus-
tíveis, competindo com a subsidiária da estatal, a BR Distribuidora.

192
setores era exercida pelo Departamento Na-
cional de Combustível (DNC) e pelo Depar-
tamento Nacional de Águas e Energia Elé-
trica (Dnaee), ambos subordinados ao Mi-
nistério de Minas e Energia, e pelo Departa-
mento Nacional de Telecomunicações, subor-
dinado ao Ministério das Comunicações
(MELO, 2002).
A formulação, a aprovação e a constitui-
ção das novas agências foram marcadas por
um intenso processo de negociação e podem
ser analiticamente divididas em duas etapas:
os estudos setoriais e a tramitação dos proje-
tos de lei no Congresso Nacional (Quadro
3).13 Durante os estudos setoriais, foram rea-
lizados diagnósticos sobre os problemas de
cada área de infra-estrutura e as alternativas
para a abertura do mercado e sua regulação.
Os atores fundamentais no processo decisório
foram a burocracia ministerial, especialmen-
te os ministros de Estado e os secretários exe-
cutivos, a burocracia dos órgãos reguladores
existentes e as consultorias contratadas.
Na tramitação dos projetos no Congres-
so Nacional, os principais atores foram os
parlamentares, especialmente aqueles ligados
à base aliada do governo e os secretários
executivos dos ministérios (RIBEIRO, PEI-
XOTO e BURLAMAQUI, 2006). Os atores
da coalizão governista responsáveis pelos
Projetos de Lei enviados ao Congresso acom-
panharam toda a tramitação no Legislativo.
A Anatel e a ANP tiveram comissões espe-
ciais constituídas no Congresso e a Aneel pas-
sou somente por comissões permanentes.
Esse aspecto é importante, pois, enquanto
as comissões especiais têm a relatoria e a
presidência indicada pelos maiores partidos
(PFL e PMDB, ambos da coalizão de gover-
no), as comissões permanentes têm as
relatorias indicadas pelos presidentes das co-
missões (estes são designados pelo critério de
proporcionalidade no início da legislatura).
As modificações propostas pelos relatores fo-
ram acompanhadas de perto pelos membros
dos Ministérios, às vezes com a participação
dos próprios ministros (Quadro 4).
Em menor grau, participaram das dis-
cussões associações representativas de tra-
balhadores, representantes do governo e es-
tudiosos do tema. Os partidos de oposição
ao governo foram ativos, tendo normalmen-
te posições contrárias aos projetos apre-
sentados. No entanto, devido a seu caráter
minoritário, não conseguiram impor suas
propostas ou barrar as estratégias do gover-
no. Vale ressaltar que houve um intenso deba-
te no processo legislativo entre os vários
setores interessados a favor e contra a aber-
tura dos setores de energia e telecomunica-
ções e a liberalização e flexibilização dos
mercados geraram resistências por parte de
várias categorias profissionais (petroleiros,
servidores públicos etc.).
A Aneel foi a primeira agência regula-
dora independente criada no Brasil e sig-
nificou a introdução de uma nova figura ju-
rídica na Administração Pública Federal in-
direta: a autarquia especial.14 Sua criação
ocorreu a partir dos estudos setoriais para a

13. Descrições detalhadas dos processos de constituição da Aneel, da Anatel e da ANP encontram-se em Nunes
et alli (2007) e consiste em um dos produtos do projeto Agências Reguladoras: gênese, contexto, perspectivas
e controle, realizado na Universidade Candido Mendes, com auxílio do CNPq, entre março de 2005 e
fevereiro de 2006.
14. Ressalte-se que não há no direito administrativo brasileiro uma definição precisa sobre o gênero autarquia. A
especificação autarquia especial pretende enfatizar a autonomia administrativa e financeira da autarquia e no
caso das agências reguladoras se apóia na determinação de mandatos fixos e estabilidade dos seus dirigentes.

193
Agências reguladoras no Brasil
Reestruturação do Setor Elétrico Brasileiro
(RESEB), os quais tinham entre seus objeti-
vos transformar o Dnaee, diagnosticado na
ocasião como um mero departamento cen-
tralizado do MME, em uma autarquia. A
denominação especial para a nova autarquia,
ocorreu, no entanto, durante a tramitação
do Projeto de Lei n° 1669/96 no Congresso
Quadro 4. Interação com processo legislativo.
Fonte: Elaboração própria a partir de entrevistas concedidas aos autores para o projeto Agências Reguladoras: gêne-
se, contexto, perspectivas e controle.
194
Nacional. O relator do Projeto, Deputado
José Carlos Aleluia (PFL-BA), em seu
Substitutivo classificou a proposta original
do governo como ‘tímida’ na formulação da
independência da agência, principalmente no
que se referia a sua autonomia financeira,
administrativa e orçamentária e propôs a
criação da Aneel como autarquia especial
vinculada ao Ministério de Minas e Energia.
A denominação ‘especial’ foi uma forma en-
contrada para aumentar a autonomia da
agência, principalmente financeira, sem in-
fringir o direito administrativo brasileiro.
Vale ressaltar que a lei que estabeleceu a es-
trutura regimental da Aneel balizou a
estruturação da ANP, conferindo a esta agên-
cia o mesmo modelo jurídico-organizacional.
Já a discussão sobre a autonomia da
Anatel foi uma das mais intensas no proces-
so de constituição das agências reguladoras
no Brasil e mostra como restrições constitu-
cionais foram importantes para que o for-
mato final assumido pelas novas agências
reguladoras. Entre agosto de 1995 e dezem-
bro de 1996, o Ministério das Comunica-
ções criou grupos de trabalho com técnicos
do próprio ministério para reestruturar o
setor de telecomunicações e criar o novo
órgão regulador. Em julho de 1996 foram
contratadas três consultorias, duas interna-
cionais e uma nacional para auxiliar os téc-
nicos do ministério.15 O principal debate se
deu sobre a questão da independência polí-
tica do futuro órgão regulador e a pretenção
de que ele fosse desvinculado administrati-
vamente de qualquer dos Poderes da Repú-
blica. Havia alguns embates sobre o modelo
jurídico do órgão a ser establecido, dentre
os quais se destacam os limites impostos pelo
direito administrativo brasileiro a inovações
em matéria de órgãos da administração pú-
blica direta e indireta e a resistência do mi-
nistro Sérgio Motta à configuração do ór-
gão regulador sob a forma de autarquia.
O primeiro aspecto refere-se aos limites
impostos pelo direito administrativo brasilei-
ro ao estabelecimento do formato de nature-
za fiducial16 inicialmente concebido para o
futuro órgão regulador, denominado como
Ofício Brasileiro de Telecomunicações. Pre-
tendia-se, com isso, criar um órgão dotado
de forte independência em relação ao gover-
no, sem se afastar das regras vigentes para
todo e qualquer órgão da administração pú-
blica no Brasil e dos controles constitucionais
previstos, como a submissão dos órgãos a pro-
cedimentos tais como a obrigação de licitar,
obrigação de fazer concursos públicos, obri-
gação de respeitar limites de vencimentos para
os dirigentes, a submissão aos controles pelo
Congresso Nacional, a aprovação do orça-
mento, pelo Tribunal de Contas, da fiscaliza-
ção financeira e orçamentária. No entanto, a
possibilidade de criação de uma entidade do
tipo Ofício foi abandonada em função do ris-
co de inconstitucionalidade.

15. As consultorias contratadas foram a McKinsey & Company, responsável pela definição do modelo econô-
mico; a Lehman Brothers; Dresdner Kleinworth Benson; Motta, Fernandes Rocha & Associados Advoga-
dos para a reestruturação e privatização do Sistema Telebrás; e a Sundfeld Advogados: organização dos
serviços e criação do órgão regulador (PRATA, BEIRÃO e TOMIOKA, 1999).
16. Segundo a exposição de motivos do Ministério das Comunicações à Lei Geral das Telecomunicações envia-
da ao Executivo, “a natureza fiducial, no campo dos negócios jurídicos, fundada no princípio da autonomia
da vontade, sinônimo de confiança, conhecida desde o direito romano, confere, a quem se atribui a gestão
de bens e direitos destinados à realização de determinados fins, ampla liberdade de ação e plena titularidade
de direitos e prerrogativas voltados à consecução do escopo assinalado.” (...) “Entretanto, a possibilidade de
que uma interpretação conservadora da Constituição – no sentido de que o fato de ela expressamente se
referir ao órgão regulador das telecomunicações não conferiria a esse organismo, necessariamente, tal con-
dição de autonomia – poderia significar algum risco à implementação da reforma, fez com que se procuras-
se, neste momento, uma proposta mais cautelosa.”

195
Agências reguladoras no Brasil
A adequação das expectativas do Minis-
tério das Comunicações aos limites consti-
tucionais foi resolvida através do estabeleci-
mento do regime de autarquia especial. Mas
para isso foi preciso superar um segundo
obstáculo: as limitações da lei de licitações
vigente na época, a Lei 8.666, a qual, segun-
do o ministro Motta, dificultaria o funcio-
namento do órgão regulador sob forma de
autarquia. A solução encontrada foi estabe-
lecer uma nova modalidade de licitação – o
pregão – que, dada sua maior flexibilidade,
Quadro 5. Desenho institucional e autonomia das agências.
Fonte: Melo (2002).
196
se transformou numa modalidade de licita-
ção para a administração pública federal e
depois para a administração pública brasi-
leira como um todo. Em 10 de dezembro de
1996, o Ministério das Comunicações en-
caminhou à Presidência da República o Pro-
jeto de Lei nº 2.648, o qual três dias depois
foi encaminhado ao Congresso Nacional. Na
tramitação do PL no Congresso, o
substitutivo do relator Alberto Goldman não
alterou substantivamente o PL no que se re-
fere ao desenho da nova agência reguladora
e no dia 16 de julho de 1997 a nova Lei Geral
das Telecomunicações, Lei 9.472, foi pro-
mulgada e a Anatel instituída.
Observa-se assim que, apesar das
indefinições iniciais, as três primeiras agências
inauguraram, pelo menos institucionalmente,
um novo modelo de intervenção regulatória
do Estado na economia no Brasil. Em vez da
regulação endógena promovida por departa-
mentos da administração direta, a regulação
dos setores de infra-estrutura passaria a ser
realizada por agências independentes, sob a
forma de autarquias especiais. O desenho
institucional final das agências tem como
denominador comum a previsão de autono-
mia e estabilidade dos seus dirigentes, a pre-
ocupação com a sua independência financei-
ra, funcional e gerencial, e procedimentos
de controle e transparência (Quadro 5).
Vale ressaltar que há um elemento que
pode ser considerado limitador da indepen-
dência pretendida para as agências, embora,
por outro lado, possa ser entendido como
um aspecto que confere maior transparên-
cia à sua atuação: o contrato de gestão da
agência com o ministério ao qual está vincu-
lado, estabelecendo metas, prazos e indica-
dores de desempenho definidos ex ante e que
se não forem cumpridos podem levar à des-
tituição dos dirigentes (MELO, 2002; GELIS
FILHO, 2006). Entre as três primeiras agên-
cias reguladoras, o contrato de gestão foi
previsto apenas para a Aneel.17
4. Difusão do modelo das agências
reguladoras
O modelo de regulação por agências in-
dependentes foi difundido para outros seto-
17. O contrato de gestão foi previsto também para a ANS e a Anvisa.
res, além da infra-estrutura, originando a
criação de mais sete agências independentes
federais: a Agência Nacional de Vigilância
Sanitária (Anvisa), a Agência Nacional de
Saúde Suplementar (ANS), Agência Nacio-
nal de Águas (ANA), a Agência Nacional de
Transportes Aquaviários (Antaq), Agência
Nacional de Transporte Terrestre (ANTT),
Agência Nacional do Cinema (Ancine), Agên-
cia Nacional de Aviação (Anac). Todas as
agências apresentam o mesmo desenho
institucional das três primeiras, ou seja, con-
figuram-se como autarquias especiais, sen-
do o que, basicamente, as distingue é o tipo
de regulação que exercem, se econômica ou
social (Quadro 6).
As causas da expansão do modelo de
regulação através de agências independen-
tes constituem um tema de estudo recor-
rente na literatura especializada. No caso
das agências dos setores de infra-estrutu-
ra, a principal apontada na literatura para
sua criação é a necessidade de conferir
credibilidade regulatória aos investidores e
agentes econômicos. Isso porque esses se-
tores normalmente constituem monopólios
naturais e requerem que os órgãos regula-
dores tenham autonomia em relação às pres-
sões políticas de governos, a fim de assegu-
rar a competitividade econômica do setor
através da criação ou simulação da concor-
rência e universalizar os serviços ao público
em um ambiente com regras estáveis (MELO,
2001; MUELLER e PEREIRA, 2002)
As agências reguladoras na área social
são explicadas, principalmente, por ques-
tões de natureza administrativa e política,
como necessidade de instituir órgãos admi-
nistrativos mais flexíveis ou transferir os
197
Agências reguladoras no Brasil
Quadro 6. Agências reguladoras federais.
custos políticos de tomada de decisões impo-
pulares do governo para órgãos técnicos in-
dependentes (blame shifting). A regulação por
agência independente nesses setores teria ou-
tra lógica, segundo a literatura, como prover
198
a qualidade dos serviços oferecidos e defen-
der os direitos dos usuários e combater a
assimetria de informação e externalidades
negativas (MELO, 2002; GELIS FILHO,
2006).
 No entanto, não se pode dizer que há
consenso teórico nem evidências empíricas
suficientes na literatura sobre a verdadei-
ra rationale para a difusão do modelo de
agências reguladoras independentes no Bra-
sil. Embora as lógicas apontadas para justifi-
car a criação das agências sejam distintas, o
modelo institucional existente é o mesmo (ou
muito semelhante), independentemente do
setor, se econômico ou social. Nesse caso,
vale ressaltar que o PDRAE havia definido
que as atividades tipicamente desempenha-
das pelas agências reguladoras dos setores
sociais deveriam ficar a cargo de agências
executivas. O fracasso do modelo de adesão
criado para difundir as agências executivas
somado a um processo de isomorfismo
organizacional propagado pela onda do novo
gerencialismo na administração pública pode
explicar por que essas foram preteridas pe-
las agências reguladoras (COSTA, 2002).18
O modelo das agências se difundiu, tam-
bém, para outros níveis da federação, a par-
tir de 1997 e, atualmente, existem vinte e
três agências estaduais em funcionamento no
país (ver quadro em anexo). As agências es-
taduais diferenciam-se das federais por se-
rem multi-setoriais, com exceção do Estado
de São Paulo onde foram criadas duas agên-
cias, a CSPE e Artesp, para regular setores
isolados. Vale dizer que as agências regula-
doras estaduais se diferenciam muito no que
se refere às suas respectivas áreas de atua-
ção, objetivos, estrutura funcional, grau de
autonomia e mecanismos de controle. De
modo geral os poucos estudos sobre as agên-
cias estaduais ressaltam sua fragilidade
institucional, pelo fato de terem sido criadas
após a privatização de empresas ou serviços
públicos, e por não gozarem de autonomia
em relação aos governos dos Estados
(MELO, 2002).
5. Questões em aberto:
independência, controle e modelo
regulatório
5.1 Independência e controle19
A matriz original que inspirou o dese-
nho institucional do regime regulatório
emergente no Brasil foi o modelo america-
no, com alguma inspiração na experiência
britânica pós-privatização. As agências ame-
ricanas foram “insuladas” em um cuidado-
so sistema de procedimentos destinados a
garantir sua transparência e a possibilida-
de de apelo e protesto das partes atingi-
das. Ainda assim, abundaram discussões
sobre sua legitimidade e accountability. No
que toca a sua legitimidade, muito se de-
bateu, inclusive em foros judiciários, a
inconstitucionalidade da delegação de po-
deres legislativos indeterminados às agên-
cias (MASHAW, 1997). A solução ameri-
cana é engenhosa ao obrigar as agências a
rigoroso “procedimentalismo”, através dos

18. É comum também a referência a Aneel, Anatel e ANP como agências da primeira geração, às agências da
área de saúde (Anvisa e ANS) como de segunda geração e às demais como de terceira geração. Nos dois
primeiros casos ter-se-ia clara referência à regulação de mercados, sendo as três primeiras agências instituí-
das para cuidar dos setores de infra-estrutura privatizados e flexibilizados e as agências da área de saúde
para resguardar os interesses dos cidadãos frente a um mercado competitivo. Já a criação das agências de
terceira geração, dada a diversidade de finalidades e áreas de atuação, indicariam uma “perda do referencial
de regulação de mercados” e seriam exemplo de um “mimetismo” institucional, ou seja, cópia de um mesmo
formato institucional para cuidar de situações completamente diferentes (PÓ e ABRÚCIO, 2006:684).
19. Essa questão foi abordada em Nunes (2003b).

199
Agências reguladoras no Brasil

ritos formais do processo devido (due process),
que significa uma certa “judiciarização” dos
procedimentos regulatórios de modo a ga-
rantir o contraditório e a intervenção de to-
das as partes interessadas. Desta forma, o
poder administrativo das agências difere do
poder típico da burocracia hierárquica do
Executivo, visto que precisa ser feito às cla-
ras, com divulgação pública e prazos para a
intervenção das partes afetadas. Antes de
exarar uma regra, a agência federal por ela
responsável deve fazer um anúncio público
de sua intenção, inclusive com detalhes do
procedimento a ser seguido.20
Na Inglaterra, outro exemplo a se obser-
var, procurou-se evitar o “procedimentalismo”
americano – até mesmo pela escassa prática
inglesa com lei escrita. As discussões não têm
sido menos intensas, embora o caso inglês te-
nha mostrado preocupação mais clara com o
lado do consumidor e com questões de eqüi-
dade e justiça na constituição, nas responsabi-
lidades dos reguladores e dos entes
privatizados. De todo modo, a própria Ingla-
terra, na área de telecomunicações, começou a
tender para o “procedimentalismo” como for-
ma mesmo de atribuir maior legitimidade ao
poder regulatório (CAVE, DODSWORTH e
THOMPSON, 1996).
A análise do processo de criação das agên-
cias no Brasil mostra que faltou uma defini-
ção jurídica e institucional nítida para os
órgãos reguladores, a fim de estabelecer, por
exemplo, padrões de controle social e de
relação com a administração direta e com os
Poderes Legislativo e Judiciário.21 Visto que
não existe, no direito administrativo brasi-
leiro, jurisprudência ou normas para lidar
com esta nova face da relação entre setor
público e sociedade, deve-se continuar espe-
rando turbulenta vida para a ação normativa
e punitiva das agências, na sua interação com
as empresas e demais agentes econômicos.
Não por acaso, o funcionamento das
agências é constante objeto de crítica, seja
porque seu escopo de atuação ultrapassa os
limites da regulação, ao propor e executar
políticas públicas dos seus respectivos seto-
res, seja por conta da “politização” encon-
trada na nomeação de presidentes e direto-
res ou ainda pela baixa qualidade do atendi-
mento prestado na defesa dos direitos dos
usuários e consumidores nas diversas áreas
em que atuam.
5.2 Modelo regulatório inconcluso22
Anunciado como inovação institucional
durante o governo Fernando Henrique Car-
doso, destinado a conferir a legibilidade ne-
cessária aos setores de infra-estrutura
privatizados, o novo modelo regulatório

20. Sem exceção, todos os presidentes americanos, desde Nixon até Clinton, publicaram decretos (Executive
Orders) detalhando os procedimentos necessários ao estabelecimento de novas regulações. Estes envolvem
estudos de impacto ambiental (EIS, environmental impact statement), impacto sobre a inflação (IIS, inflation
impact statment). Em geral, a supervisão e final revisão do processo está a cargo do OMB (Ministério da
Administração e Orçamento). Ver detalhes do “roteiro regulatório” em McGarity (1991) e Viscusi e Harrington
Jr (1997).
21. Diagnósticos semelhantes podem ser encontrados em Wald e Moraes (1999).
22. Informações detalhadas sobre o discurso a respeito das agências reguladoras nos primeiros anos do governo
Lula, a partir da compilação de notícias nos principais jornais do país encontram-se em Nunes et alli (2005).

200
continua em aberto. As oscilações nas pro-
postas de alterações do marco regulatório
durante os primeiros anos do governo Lula
e a real possibilidade de mudanças nas agên-
cias ao sabor da conjuntura evidenciam a
fragilidade e instabilidade institucional do
novo modelo estabelecido. Inicialmente, o
governo Lula considerou o processo de
liberalização ocorrido no governo FHC
como uma espécie de “terceirização do Bra-
sil” e as agências foram acusadas de ter ex-
cessiva autonomia política e falta de trans-
parência nas relações entre reguladores e
regulados, com fortes prejuízos para os ci-
dadãos-consumidores. Nesse contexto, ga-
nhou força a idéia de centralizar poder nos
ministérios de infra-estrutura (Ministério das
Comunicações e Ministério de Minas e Ener-
gia). A partir de abril de 2003, as críticas às
agências reguladoras se amenizaram, mas
permaneceu o interesse do governo Lula em
alterar o seu formato.
O governo passou a considerar a idéia
de criação de contratos de gestão, a serem
assinados entre todas as agências e os minis-
térios correspondentes ao setor regulado e
de transferir as atribuições de licitação e de
concessão dos serviços públicos para os mi-
nistérios. Além disso, um grupo de trabalho
da Casa Civil, coordenado pelo subchefe de
assuntos governamentais, Luiz Alberto dos
Santos, preparou um relatório para ser en-
caminhado ao presidente da República pro-
pondo a extinção da ANA e da Ancine, a
aceleração do processo de criação da ANAC.
No final de agosto de 2003, o governo
elaborou minutas de dois projetos para alte-
rar o funcionamento das agências. O primei-
ro projeto retirava das agências o poder de
concessão de serviços públicos. O segundo
alterava a duração dos mandatos dos presi-
dentes e dos diretores das agências. A pro-
posta de transferência do poder de conces-
são das agências para os ministérios gerou
fortes críticas por parte da oposição, uma
vez que no setor elétrico e de petróleo ainda
existiam empresas estatais vinculadas ao
Ministério de Minas e Energia, como a
Petrobrás e a Eletrobrás.
Em outubro de 2003, o governo alterou
novamente seu posicionamento. Através do
relatório interministerial que serviu de base
para a elaboração dos projetos de lei que
pretendiam mudar a relação das agências
com o Poder Executivo, o governo Lula pas-
sou a considerar o fortalecimento das agên-
cias indispensável para a promoção do bem-
estar social, para o sucesso dos investimen-
tos privados e a manutenção das tarifas e,
também, para a disponibilidade e acesso aos
serviços. Além disso, considerou positivo os
mandatos estáveis para os diretores das agên-
cias, com duração diferente da do presiden-
te da República, a fim de garantir indepen-
dência às agências. Por fim, defendeu-se a
necessidade dos próprios ministérios fazerem
as licitações nos setores. Essa posição sofreu
alteração a partir de meados de outubro,
quando o governo começou a discutir a pos-
sibilidade de rever a proposta de retirar das
agências reguladoras o poder de outorga.
Passou-se, então, a defender o poder das
agências em licitar e outorgar as concessões
de serviços públicos.
O discurso do governo Lula sofreu nova
modificação em abril de 2004, quando pas-
sou a defender propostas para a criação de
um contrato de gestão a ser assinado entre
as agências e os respectivos ministérios
setoriais, a implantação de uma ouvidoria
em cada agência para facilitar a comunica-
ção da população com as agências, a ade-
quação dos mandatos das diretorias das
agências em quatro anos, sem serem coin-
201
Agências reguladoras no Brasil

cidentes entre si ou com o mandato do pre- ra também se alojam agências, vistas, no

sidente da República e a transferência do
poder concedente para os ministérios
setoriais.
No mesmo mês, o Executivo encaminhou
ao Congresso Nacional o Projeto de Lei
3.337/2004 que dispõe sobre a gestão, a
organização e o controle social das agências
reguladoras. O Projeto estabelece estabilida-
de aos dirigentes das agências durante o
mandato de quatro anos e permite ao presi-
dente da República novos dirigentes duran-
te o sétimo e décimo oitavo mês do manda-
to. Institui, ainda, para todas as agências o
contrato de gestão, a ouvidoria indepedente
e o condicionamento de repasses orçamen-
tários ao cumprimento de metas e desempe-
nho previamente estabelecidos. O Projeto
tem recebido diversas emendas dos parla-
mentares, principalmente para alterar o dis-
positivo sobre o contrato de gestão e encon-
tra-se, até o momento, em tramitação no
Congresso.
6. Conclusão
A criação das agências prescindiu, até o
momento, de um verdadeiro regime
regulatório amplo, que desse sentido global
à nova instância regulatória. As unidades
regulatórias agem independentemente de um
marco de referência, exceto os contratos das
áreas em que atuam, quando os há, visto que
em setores onde não houve privatização ago-
imaginário administrativo recente, como
solução para velhos problemas que deman-
dem ação considerada moderna e eficiente.
Agências, ou pelo menos a menção de sua
instalação, parece que carregam consigo as
soluções nunca antes encontradas pela bu-
rocracia tradicional.
Vivemos, pois, um período fértil à re-
produção das agências. Sua existência, como
entidades independentes, traz consigo um
punhado de problemas relevantes, tais como
o da delegação legislativa e o da invasão de
territorialidades institucionais, além de vá-
rias questões ligadas à legitimidade política,
no que se refere a sua competência delega-
da, e de legitimidade substantiva, no que se
refere a seus procedimentos internos, prin-
cipalmente aqueles de natureza quase-judi-
ciária.23
No momento em que se fala no controle
das agências, na regulação do regulador, di-
ficilmente encontraremos soluções, se dese-
jarmos que o modelo seja permanente, que
prescindam da emergência de um novo di-
reito administrativo, especificamente volta-
do para o território da regulação, no bojo
do qual se garanta a supervisão política – e,
portanto, a devida legitimidade frente ao
soberano delegante, o eleitor – por parte de
comissão especial do Congresso e que possa
prever, explicita e cristalinamente, a obediên-
cia de princípios frente à agenda política
vencedora, além de materializar certo grau

23. Delegação legislativa refere-se às possibilidades e aos limites dos órgãos do Estado exercerem o poder legislativo
através da edição de normas ou de regulamentos autônomos. Para uma discussão sobre o tema ver Barroso
(2001). Usamos o termo territorialidade institucional apenas para problematizar a necessidade de definições
claras sobre as atribuições das agências, de modo que suas atividades não extrapolem campos de atuação
exclusiva de outras instâncias institucionais. Nesse sentido, por exemplo, pode-se discutir até que ponto as
agências ao exercerem suas funções quase-legislativas estariam invadindo uma atribuição específica do Po-
der Legislativo.

202
de judiciarização dos processos internos às
agências, garantindo sua transparência,
publicidade e processo devido. Claro, a mul-
tiplicação de agências e seu espraiamento
para novas áreas distantes das originais, as
privatizadas, pode dilapidar a elegância e a
parcimônia do modelo.
Grande parte da atividade estatal é ativi-
dade regulatória, existindo centenas de órgãos
que a ela se dedicam. Não parece natural que
toda essa atividade comece a transitar em
direção ao modelo de agências independen-
tes. Esta modalidade de regulação pode ser
adequada a algumas instâncias intensivas em
conhecimento técnico, mas nem sempre
indicada para todo e qualquer aspecto da
política regulatória. O modismo administra-
tivo tende a ser atraente, com enorme capa-
cidade de conversão de novos adeptos. Se
vier a prevalecer sobre a criteriosa definição
de áreas de atividade, de novo, pode ser
dilapidada a unicidade do experimento recen-
te, levando-o até a banalização. Claro, esta é
hipótese radical, mas com bons antecedentes
na memória institucional brasileira.

203
Agências reguladoras no Brasil

Anexo
Anex

Quadro 7. Agências reguladoras estaduais.

Continua

204
Continua

205
Agências reguladoras no Brasil

Fonte: Elaboração própria a partir de informações coletadas na ABAR (www.abar.org.br) e web sites das agências
reguladoras.
*Nota, a Lei 4.555 extinguiu a Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro
(ASEP-RJ), autarquia criada em 1997.

206
 Sugestões de leitura

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208
 Capítulo 1
Federalismo
1
VALERIANO COSTA
1. O que é federalismo
Antes de falarmos sobre o federalismo,
precisamos distinguir os dois significados que
atribuímos ao conceito. De um lado pode-
mos utilizar essa palavra para designar uma
ideologia política, isto é, um conjunto de
idéias sobre como se deve governar um Esta-
do. Na verdade, existem dois tipos de ideolo-
gia federalista: para a primeira, concebida
originalmente pelos criadores do federalismo
norte-americano, o federalismo significa uma
forma de organização política que centrali-
za, em parte, o poder num Estado resultante
da união de unidades políticas preexistentes,
que não aceitam ser dissolvidas num Estado
unitário; a segunda, hoje predominante, vê
no federalismo uma forma de descentralizar
o poder em estados centralizados (unitários),
como a Alemanha, a Argentina e o Brasil.
Portanto, a mesma palavra designa idéias
muito diversas, até mesmo opostas.2
Federalismo também pode designar os
arranjos institucionais, isto é, o conjunto de
leis, normas e práticas que definem como um
estado federal é concretamente governado. As
constituições e a legislação ordinária de cada
estado federal são importantes elementos
1. Valeriano Mendes Ferreira Costa, autor, com Fernando Abrucio, do livro Reforma do Estado e o contexto
federativo brasileiro. São Paulo: Konrad Adenauer, 1998.
2. Essa importante distinção é desenvolvida por Preston King em seu livro Federalism and Federation.
para identificar a forma de organização fe-
derativa vigente em cada país. Mas, além das
leis e normas, existem regras políticas não
escritas que contrariam alguns preceitos
constitucionais. Para entender o funciona-
mento real do federalismo em determinado
país, é preciso estudar suas principais insti-
tuições políticas e administrativas, como os
partidos, as casas legislativas e os órgãos exe-
cutivos em todos os âmbitos da federação
(nacional, estadual e municipal), o Poder Ju-
diciário, a burocracia etc.
A distinção entre a ideologia e a prática
do federalismo é essencial para não confun-
dirmos nossas opiniões e desejos com a reali-
dade política que pretendemos compreender.
A versão moderna da ideologia federalista
e o primeiro Estado federal organizado sob
estes princípios surgiram ao mesmo tem-
po, no final do século XVIII. O federalis-
mo foi concebido pelos “Pais Fundadores”
dos Estados Unidos da América do Norte,
James Madison, Alexander Hamilton e John
Jay, como a melhor alternativa para o
impasse político em que se encontrava a re-
cém-criada Confederação norte-americana.
A Confederação era considerada um arranjo
político instável e frágil pelas elites políticas
213
Federalismo

que desejavam criar um Estado forte, capaz
de defender o país dos antigos colonizado-
res ingleses, mas, também, desenvolver a
economia e expandir as fronteiras para o
Oeste. Já as elites locais, dominantes em
cada uma das 13 colônias originais e que
sempre tiveram governos autônomos, rejei-
tavam totalmente a criação de um Estado
soberano unitário.
Na verdade, os dois lados tinham razões
para rejeitar a outra opção. O Estado unitário
significava realmente uma grande concentra-
ção de poder nas mãos dos governantes; por
sua vez, as confederações representavam uma
falsa alternativa de organização política, pois
as unidades territoriais originais preservavam
sua soberania e, portanto, tinham o direito
de romper o pacto a qualquer momento.
A grande originalidade do modelo pro-
posto pelos autores d’O federalista foi a
combinação do princípio da representação
popular com uma dupla divisão do poder.
De um lado, dividiram o poder entre três
órgãos independentes: os Poderes Executi-
vo, Legislativo e Judiciário. Essa divisão
valia tanto para a União quanto para os es-
tados. Foi assim que nasceu o regime
presidencialista. De outro lado, distribuíram
as responsabilidades de governo entre a
União e os estados de forma que nenhum
deles pudesse interferir nas tarefas do outro
sem autorização política ou judicial.
Isso significa que, no regime federalista,
não existe dupla soberania, isto é, nenhum
estado membro da federação tem o direito
de renunciar unilateralmente ao pacto polí-
tico ou rejeitar uma lei emitida pelo Con-
gresso cuja legalidade tenha sido confirma-
da pela Suprema Corte, órgão máximo do
Poder Judiciário. Por sua vez, o governo fe-
deral não pode obrigar nenhum estado ou
município a fazer ou permitir que a União
realize qualquer ação em seu território sem
autorização legal do Legislativo e confirma-
ção da legalidade do ato pelo Judiciário.
Uma federação, portanto, é um tipo de
Estado soberano que se distingue dos esta-
dos unitários apenas pelo fato de que os
órgãos centrais de governo “incorporam,
em bases constitucionais, unidades regio-
nais em seu processo decisório” (KING,
1982:75). Estes podem ser representantes
dos estados (ou províncias), eleitos direta-
mente pela sua população, como os sena-
dores ou indicados pelos governantes es-
taduais – como é o caso dos membros do
Conselho Federal Alemão (Bundesrat), ór-
gão equivalente ao Senado.
O grau de centralização ou descen-
tralização do poder num Estado federal de-
pende, portanto, da forma como é compos-
to e funciona efetivamente o poder central.
Alguns estados federais podem ser mais cen-
tralizados do que certos estados unitários,
como é o caso do México,3 quando compa-
rado com a Grã-Bretanha ou a Suécia, por
exemplo.
A vantagem do federalismo não consiste
em eliminar a possibilidade de conflitos polí-
ticos entre os estados membros, mas em criar
regras de resolução desses conflitos. É claro
que essas regras podem falhar, levando os

3. A partir de meados dos anos 90, a escolha do presidente da República deixou de ser controlada pelo Poder
Executivo Federal, que manipulava sistematicamente o processo eleitoral. Apesar de formalmente uma fede-
ração, o México foi dominado pelo PRI (Partido Revolucionário Institucional) durante 70 anos. A partir de
2000, com a eleição de Vicente Fox do PAN (Partido da Ação Nacional), o pluralismo partidário foi reativado,
mas o poder central ainda hoje dispõe de grande influência sobre os governos estaduais.

214
membros de um Estado federal ao conflito
bélico, como a Guerra de Secessão norte-
americana (1861-1865) entre o sul escravista
e o norte abolicionista. Da mesma forma, a
divisão inicial de competências entre a União,
os estados e os municípios (no caso brasilei-
ro) não impede que o exercício dessas com-
petências mude bastante ao longo do tem-
po. Por exemplo, no início do federalismo
norte-americano, os estados tinham autono-
mia total para legislar sobre quase tudo,
menos a política externa e guerra com ou-
tros países, emissão de moeda e comércio
entre os estados. Ao longo dos séculos XIX
e XX, a União foi expandindo suas atribui-
ções sobre muitas áreas, como desemprego,
saúde, educação, transportes, energia, segu-
rança, meio ambiente etc.
Agora vamos ver como o federalismo foi
instituído no Brasil e como se desenvolve-
ram as relações intergovernamentais, isto é,
entre o governo central e os estados, ao lon-
go desse período.
2. História e desenvolvimento do
federalismo no Brasil
Governar um território do tamanho do
brasileiro (mais de 8,5 milhões de km2) não
é uma tarefa fácil. Algum tipo de descen-
tralização política e administrativa sempre
foi necessária. Desde o período colonial
(1500-1822), Portugal enfrentou muitas di-
ficuldades para ocupar e manter o controle
político do território brasileiro. Não é à toa
que a metrópole foi obrigada a dividir a nova
colônia em verdadeiros feudos, as capi-
tanias hereditárias, administrados por no-
bres que se obrigavam a fazê-lo em nome
da Coroa. O sistema de capitanias influen-
ciou decisivamente o padrão de organiza-
ção territorial brasileiro, até mesmo na deli-
mitação das províncias, durante o Império
(1822-1889), transformadas em estados a
partir da República (1889).
Apesar dos constantes esforços de centra-
lização política e administrativa, a dispersão
da população e a dificuldade de estabelecer
um controle político direto sobre o território
obrigou o governo central a estabelecer pac-
tos informais com os poderes regionais. Du-
rante todo o primeiro século de vida inde-
pendente, a lei e a ordem no interior do país
foram administradas efetivamente pelos po-
tentados locais, os “coronéis”.
Quando a República foi proclamada, em
1889, com ela veio, “naturalmente”, a rei-
vindicação do federalismo. As províncias que
se haviam desenvolvido economicamente du-
rante o Segundo Reinado (1841-1889), como
São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul,
desejavam exercer maior influência direta so-
bre o governo central no novo regime.
Como sabemos, o exercício da represen-
tação popular naquele período era bastante
restrito e isso influenciou diretamente o fun-
cionamento do regime federativo. Tanto as
eleições estaduais quanto as presidenciais eram
controladas por elites regionais que estabele-
ciam acordos informais para dividir o poder
tanto nos estados como na União. Esses pac-
tos ficaram conhecidos como a “política dos
governadores”. Os dois principais estados
eram São Paulo e Minas Gerais, enquanto o
Rio Grande do Sul era um aspirante ao exer-
cício do poder nacional.
Como não havia um processo represen-
tativo democrático, o princípio da sobera-
nia popular não exercia sua influência mo-
deradora sobre os interesses regionais, ex-
pressos pelos partidos republicanos esta-
duais. Nessas condições, o federalismo fun-
cionava, na prática, como potencializador
das oligarquias estaduais, que limitavam
215
Federalismo
bastante o papel do governo federal como
agente do desenvolvimento econômico e
social do país. Por isso, a maior parte da eli-
te modernizadora tinha uma visão negativa
do federalismo.
Com a Revolução de 1930, esse federa-
lismo “oligárquico” foi derrubado pelo Go-
verno Provisório de Getúlio Vargas e a auto-
nomia dos estados foi muito reduzida pela
imposição de “interventores” no lugar dos
governadores. Obviamente, os estados conti-
nuaram exercendo influência política indire-
ta e até se revoltaram, como São Paulo, em
1932, com a demora em constitucionalizar
o novo regime. Entretanto, a intensa compe-
tição entre diversas elites estaduais em torno
das eleições presidenciais, marcadas para
1938, facilitaram as articulações de Getúlio
para a realização do golpe de novembro de
1937. Durante o Estado Novo (1937-1945),
o governo central aumentou tanto a con-
centração de poder que até as bandeiras es-
taduais foram queimadas numa cerimônia
pública como que simbolizando o fim do
regime federativo.
Com a derrubada de Vargas pelos milita-
res em 1945, o regime federativo foi restabe-
lecido, dessa vez junto com um sistema re-
presentativo efetivo e partidos competitivos
em âmbito nacional. Durante esse período, o
cargo de governador voltou a ser muito dis-
putado, pois era o caminho natural para a con-
quista da Presidência da República. A dinâ-
mica federativa desse período exacerbou o
conflito entre as elites regionais dos princi-
pais estados – ainda, São Paulo, Minas Gerais
e Rio Grande do Sul –, o que facilitou a to-
mada do poder pelos militares em 1964.
Ao contrário do que aconteceu durante
o Estado Novo, a ditadura militar instalada
em 1964 não fechou o Congresso nem impôs
interventores aos estados. Os governadores
passaram a ser eleitos indiretamente pelas as-
216
sembléias estaduais. A preservação de certa
autonomia para os governos estaduais teve
um papel importante na revitalização do fe-
deralismo quando o regime autoritário come-
çou a perder força. Além disso, como a
redemocratização se deu através de eleições
diretas para os governos estaduais, antes das
eleições diretas para presidente da Repúbli-
ca, os governadores eleitos em 1982 e 1986
tiveram uma influência muito grande na Nova
República (1985-1989), pois o presidente José
Sarney, além de não ter sido eleito diretamente
pelo povo, era muito identificado com a dita-
dura militar.
A crescente influência dos governos es-
taduais nos assuntos nacionais atingiu seu
ponto máximo durante a Assembléia Cons-
tituinte (1987-1988), quando os estados, mas
também os municípios, consolidaram o pro-
cesso de descentralização dos recursos tri-
butários iniciado em fins dos anos 70. O pro-
blema é que a transferência de impostos e
receitas para os governos subnacionais ocor-
reu num momento de grave crise fiscal do
governo federal, o que dificultou o ajuste
fiscal, necessário para que o Estado brasilei-
ro retomasse sua capacidade de investimen-
to e de redução das desigualdades regionais.
Durante todo esse período, até a primei-
ra eleição de Fernando Henrique Cardoso,
em 1994, os governadores exerceram sua
influência sobre o Congresso e sobre o go-
verno federal, vetando soluções para a crise
fiscal que resultassem em redução de seus
recursos, como a renegociação de suas dívi-
das e o controle dos bancos estaduais.
Em resumo, o processo de centraliza-
ção do poder nas mãos do governo federal,
que havia sido o principal instrumento de
“administração” do federalismo pelo me-
nos desde 1930, deu lugar a um processo
desorganizado de descentralização no qual
estados e municípios atuaram como agentes
“predadores” de um governo federal enfra-
quecido.
3. As bases constitucionais
do federalismo no Brasil
Como vimos antes, um dos elementos
mais importantes para se entender como
funciona o federalismo são os princípios
constitucionais e a legislação complementar
e ordinária vigentes no país. Um fato interes-
sante é que a Constituição do Império (1824)
já reconhecia o papel político das unidades
territoriais, as províncias. Estas elegiam as-
sembléias que tinham autonomia para legis-
lar sobre assuntos estritamente provinciais,
como educação, transportes, administração
dos municípios etc. A Constituição de 1891,
inspirada no federalismo norte-americano,
foi bastante “generosa” na atribuição das
competências aos estados. Em primeiro lu-
gar, os estados tinham autonomia para legis-
lar sobre todo assunto que não fosse atribui-
ção exclusiva da União, como política ex-
terna, controle da moeda, forças armadas
etc. Mas a norma da Constituição de 1891
responsável pelo caráter “estadualista” da
República Velha (1891-1930) foi aquela
que concedia o controle do imposto sobre
exportações aos estados. Como os estados
mais importantes economicamente eram
aqueles que exportavam café, como São
Paulo e Minas Gerais, foram esses também
os estados politicamente dominantes.
Nas Constituições seguintes – de 1934,
1937, 1946 e 1988 – o federalismo de tipo
dualista, no qual as atribuições são claramen-
te definidas, sofreu alterações no sentido de
ampliação das atribuições da União, sejam
as exclusivas sejam as comuns e concorren-
tes. O que aconteceu desde então não foi sim-
plesmente a centralização de poder e recur-
sos fiscais nas mãos do governo federal, mas
uma crescente sobreposição de funções em
diversas áreas de atuação do poder público.
Assim, cada vez mais a União, os estados e
os municípios têm sido responsáveis por
áreas comuns, como educação, saúde, trans-
portes e meio ambiente, mas sem que haja
qualquer tipo de coordenação.
Esse processo culminou na Constituição
de 1988, quando ocorreu uma grande
descentralização fiscal e tributária, sem que
as competências federativas fossem claramente
definidas. Estas e outras questões serão mais
bem discutidas no fim do capítulo. Vejamos
agora as principais normas constitucionais que
regem o federalismo no Brasil.
A Constituição de 1988 define minucio-
samente a organização da federação. O arti-
go 18 estabelece que o Brasil é uma Repúbli-
ca Federativa composta, obrigatoriamente,
pela União, pelos 26 estados, pelo Distrito
Federal e pelos mais de 5.500 municípios.
Aqui temos dois pontos interessantes. Pri-
meiro, o Brasil é um dos únicos estados fede-
rais a incluir os municípios como membros
permanentes, até mesmo com autonomia
legislativa e tributária definidas pela Consti-
tuição (artigos 29 e 30). Segundo, em decor-
rência dessa peculiaridade, o Brasil é uma
federação em constante ampliação, já que o
próprio artigo 18 (parágrafos 3 e 4) permi-
te a criação de estados e municípios, de-
pendendo apenas da aprovação da popula-
ção interessada através de plebiscito e da
confirmação das assembléias legislativas
(para os municípios) ou do Congresso Nacio-
nal (para novos estados). O fato é que, entre
1988 e 1996, quando foi aprovada uma lei
que dificulta a criação de novos municípios,
surgiram mais de 1.300 municípios, a maio-
ria com menos de 10 mil habitantes.
Os artigos 20 a 25 são os mais importan-
tes para a definição do federalismo no Brasil.
Eles estabelecem a divisão de competências
217
Federalismo
entre os membros da Federação. O artigo
25 (parágrafo 1) atribui aos estados o poder
“residual”, isto é, autoriza os estados a le-
gislar sobre qualquer assunto que não tenha
sido reservado exclusivamente à União ou
aos municípios.
Em princípio, esta seria uma norma ex-
tremamente favorável aos estados, pois é
muito difícil prever todas a atividades que
deverão ser exercidas pela União no futuro.
Entretanto, os artigos 20 a 22 limitam bas-
tante o espaço de atuação dos estados ao
definirem detalhadamente não apenas quais
são as competências exclusivas da União, mas
também as comuns (que todos os membros
da Federação, inclusive os municípios, po-
dem exercer) e as concorrentes (sobre as quais
tanto União como estados podem legislar).
Em princípio, as competências compar-
tilhadas (comuns e concorrentes) seriam uma
boa oportunidade para desenvolver a coo-
peração entre União, estados e municípios
em áreas como educação, saúde, assistência
social e meio ambiente. No entanto, o pará-
grafo 4 do artigo 24 praticamente elimina
essa possibilidade ao dizer que sempre que
houver conflito entre leis federais e esta-
duais, prevalecerão sempre as primeiras. Essa
restrição garantiu na prática o controle cen-
tralizado sobre a legislação concorrente, pois
dificilmente o governo federal renuncia ao
direito de legislar sobre um assunto no qual
tenha qualquer interesse.
Essa tendência centralizadora do gover-
no federal fica clara se atentarmos para o pa-
rágrafo único do artigo 23, que estabelece a
necessidade de proposição de uma lei com-
plementar para definir as regras de coopera-
ção entre União, estados e municípios, “ten-
do em vista o equilíbrio do desenvolvimento
e do bem-estar, em âmbito nacional”. Essa lei
complementar nunca foi proposta nem por
parlamentares nem pelo governo.
218
A Constituição de 1988 também fixou
detalhadamente o funcionamento do siste-
ma tributário, isto é, quem pode cobrar quais
impostos e taxas, assim como as transferên-
cias fiscais entre a União, os estados e os
municípios. É na distribuição dos recursos
fiscais que podemos perceber a força dos
estados e municípios durante a Assembléia
Constituinte. Os artigos 153 a 159 definem
os impostos e as taxas exclusivas de cada
membro da Federação, além das formas de
compartilhamento das receitas tributárias da
União com estados e municípios.
Não deixa de ser significativo que o
maior imposto da federação, o Imposto so-
bre Circulação de Mercadorias e Serviços
– ICMS, seja de arrecadação exclusiva dos
estados. Só ele corresponde a cerca de 25%
dos impostos arrecadados no Brasil. Um ou-
tro imposto pertencente aos estados é o Im-
posto sobre a Propriedade de Veículos
Automotores – IPVA. Já os municípios po-
dem arrecadar dois impostos: o Imposto so-
bre Propriedade Territorial Urbana – IPTU e
o Imposto Sobre Serviços – ISS. O potencial
arrecadador desses impostos está diretamente
relacionado com o nível de atividade econô-
mica de estados e municípios. Desse modo,
apenas os estados e os municípios mais de-
senvolvidos – principalmente os das regiões
Sudeste e Sul – sustentam-se exclusivamente
com seus impostos. A maioria dos estados e
municípios no Brasil depende de transfe-
rências de receitas tributárias da União para
realizar suas funções básicas.
Assim, os artigos 157 a 159 estabelecem
detalhadamente os procedimentos de repar-
tição das receitas tributárias da União com
estados e municípios, através dos Fundos de
Participação dos Estados, FPE, e dos Muni-
cípios, FPM. No total, a União é obrigada a
transferir cerca de 47% do que arrecada com
o Imposto de Renda – IR e com o Imposto
sobre Produtos Industrializados – IPI para
esses fundos, além dos fundos constitucio-
nais para o desenvolvimento das regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
É importante notar que a distribuição
desses fundos entre os estados e os municí-
pios é, em parte, proporcional à população
e, em parte, inversamente proporcional à
renda, visando à redução dos desequilíbrios
regionais. O problema é que as cotas fo-
ram congeladas no início da década de
1990, não levando mais em consideração
qualquer alteração na renda relativa e na
população de estados e municípios. Em-
bora o sistema de repartição ainda tenha um
caráter redistributivo, seria necessário revi-
sar periodicamente as cotas para que elas não
resultem numa distribuição distorcida dos re-
cursos da União.
Finalmente, os estados são obrigados a
transferir para os seus municípios 25% do que
arrecadam com o ICMS, proporcionalmente
ao nível de atividade industrial e comercial dos
municípios. Assim, quanto maior o desenvol-
vimento econômico do município maior a
cota do ICMS.
Analisando a Constituição como um con-
junto, percebemos que ela apresenta duas ten-
dências divergentes no que se refere ao fede-
ralismo. Quanto à distribuição das compe-
tências, ela favorece claramente a União; do
ponto de vista fiscal e tributário, a vanta-
gem de estados e municípios é evidente, pelo
menos para os mais desenvolvidos. Para en-
tender como esses princípios funcionam na
prática, devemos observar a dinâmica polí-
tica da federação.
4. As bases políticas do federalismo
no Brasil
O regime republicano no Brasil combi-
na duas características principais:
. um presidencialismo forte, com um pre-
sidente eleito diretamente com milhões de
votos, tendo que governar com o apoio
de um Poder Legislativo bicameral, isto
é, Câmara e Senado, compostos por uma
dezena de partidos fortemente vinculados
a interesses regionais e um Poder Judiciá-
rio independente;
. um sistema federativo que reproduz a
separação de poderes nos níveis estadual
e municipal e aos quais a Constituição
garante, pelo menos em princípio, plena
autonomia política frente à União.
Desse modo, o federalismo brasileiro é o
resultado da combinação de poderes executi-
vos fortes com legislativos multipartidários.
Assim, para governar, presidentes, governa-
dores e prefeitos precisam formar amplas ali-
anças partidárias, configurando o que chama-
mos de “presidencialismo de coalizão” (cf.
ABRANCHES, 1988).
Mas, como o “presidencialismo de coa-
lizão” afeta o funcionamento do federalis-
mo no Brasil? O principal problema é que
ele dificulta a atuação dos partidos em ní-
vel nacional, como forças articuladoras de
projetos políticos que ultrapassem os limi-
tes dos respectivos níveis de governo. Isso
porque dificilmente um mesmo partido con-
segue simultaneamente ganhar as eleições
para a Presidência da República, fazer uma
maioria consistente no Congresso e conquis-
tar governos estaduais importantes. Desse
modo, é bastante complicado implementar
projetos de reforma amplos.
Outra característica do sistema político
que tem influência no funcionamento do fe-
deralismo é a representação das regiões me-
nos populosas na Câmara dos Deputados.
Essa distribuição desigual resulta do artigo
44 da Constituição, que estabelece um mí-
nimo de oito deputados e um máximo de
219
Federalismo
setenta por estado. Assim, estados pequenos
do Norte têm uma representação maior e
estados grandes do Sudeste (especialmen-
te, São Paulo) uma representação menor do
que teriam se a distribuição das cadeiras na
Câmara dos Deputados fosse perfeitamente
proporcional à população de cada estado. Do
mesmo modo, no Senado os estados das re-
giões Norte, Nordeste e Centro-Oeste
correspondem a 43% da população, mas
controlam 74% das cadeiras. Esses
desequilíbrios são relevantes, pois significam
que os estados menores e menos desenvol-
vidos do país podem impedir qualquer mu-
dança que afete seus interesses, mesmo con-
tra a vontade da maioria da população que
vive nas regiões Sudeste e Sul.
Outro aspecto relevante do federalismo
no Brasil é a influência dos governadores na
política nacional. Em razão das característi-
cas do sistema eleitoral, uma parcela signifi-
cativa dos candidatos a deputado federal e
estadual depende do apoio dos governado-
res para se eleger. Assim, os governadores
encontram grande facilidade para formar
suas coalizões de governo nas assembléias.
Com essa base sólida no âmbito estadual e
com a capacidade de influenciar o compor-
tamento das suas respectivas bancadas no
Congresso, os governadores acabam se trans-
formando em importantes parceiros do go-
verno federal, para a aprovação de reformas
que interessem aos estados, como no caso
da reforma previdenciária no primeiro go-
verno FHC, ou ferrenhos adversários, quan-
do as mudanças ameaçam afetar suas recei-
tas, como no caso da reforma tributária ten-
tada durante o primeiro governo Lula.
Enfim, as bases políticas do federalismo
são o resultado dessa combinação, às vezes
complicada, de presidentes e governadores
fortes, legislativos regionais fracos e um Con-
gresso bastante fragmentado e instável no
220
apoio aos programas de governo que impli-
cam confrontação de interesses regionais.
5. As relações intergovernamentais
Um aspecto central para o bom funcio-
namento dos estados federais é a forma como
se processam as relações entre os diversos
níveis de governo. Em princípio, estados e
municípios são autônomos para conduzir
suas políticas de saúde, educação, meio am-
biente, transporte, energia etc., desde que
não entrem em conflito com as normas cons-
titucionais e as leis federais. O problema é
que dificilmente um estado ou município
pode realizar políticas consistentes em qual-
quer dessas áreas sem o apoio ou a concor-
dância do governo federal. Deste modo, as
relações intergovernamentais são como o
“sistema circulatório” do federalismo.
Em razão de algumas características do
sistema político como a fragmentação do
sistema partidário, as relações intergover-
namentais no Brasil dependem muito da dis-
posição dos governos em cooperar, mas prin-
cipalmente da capacidade e do interesse do
governo federal em estimular ou impor re-
gras e programas que impliquem alguma for-
ma de coordenação entre as atividades de
estados e municípios.
Alguns exemplos podem facilitar a com-
preensão do problema. Na área da saúde, o
Sistema Único de Saúde – SUS articula as
ações dos vários níveis de governo com base
em comissões intergovernamentais. Depen-
dendo do tipo de atividade, como o atendi-
mento primário, preventivo ou secundário,
o Ministério da Saúde transfere recursos para
as redes municipais e estaduais em vez de
executar diretamente os serviços. Esse siste-
ma coordenado foi o resultado de muitos
anos de mobilização dos profissionais da área
de saúde coletiva, servidores das redes esta-
 AGUARDANDO NOVA FOTO
Nova legenda.
duais e municipais de saúde, associações pro-
fissionais e organizações não-governamentais
ligadas a questões de saúde e assistência. Ape-
sar dos problemas que enfrenta, como falta
de recursos e conflitos com a rede privada, o
SUS é um exemplo bem sucedido de coope-
ração intergovernamental.
Em outras áreas, como educação e assis-
tência social, os mecanismos de coordena-
ção intergovernamental ainda não estão con-
solidados ou sofrem resistência por parte de
governos estaduais e municipais. É o caso
do Fundef, na área de educação. O Fundo
de Valorização do Ensino Fundamental, cria-
do pelo governo federal em 1996, transfere
15% das receitas tributárias de estados e
municípios para uma conta e redistribui es-
ses recursos dentro de cada estado em fun-
ção do número de alunos matriculados em
cada rede. Assim, estados ou municípios que
têm menos alunos matriculados do que deve-
riam de acordo com os recursos que arreca-
dam, são obrigados a transferir esses recursos
para municípios ou estados com maior nú-
mero de alunos em suas redes.
A criação desse sistema redistributivo foi
muito importante, pois evidenciou distorções
no sistema público de ensino. Por exemplo,
muitos municípios desenvolvidos da região
Sudeste, especialmente em São Paulo, dei-
xavam toda a responsabilidade pelo financia-
mento do ensino fundamental para o gover-
no estadual. Em estados do Nordeste, os
municípios pobres do interior arcavam com
todo o custo do ensino fundamental enquan-
to os governos estaduais limitavam-se a ope-
rar uma pequena rede de ensino fundamental
e secundário nas capitais e cidades maiores,
221
Federalismo
que tinham maior capacidade de pressão
política.
Entretanto, a operação centralizada do
Fundef levou a graves problemas no controle
do uso dos recursos do Fundo, especialmen-
te nos pequenos municípios do interior. Isso
mostra que a cooperação inter-governamen-
tal não pode ser imposta, mas tem de ser
muito discutida, negociada e implantada de
forma gradual, de acordo com a capacidade
de cada governo.
6. A Lei de Responsabilidade Fiscal
Um caso recente, de grande impacto so-
bre o funcionamento do federalismo brasi-
leiro, foi a aprovação de Lei de Responsabi-
lidade Fiscal – LRF. Essa lei procurou atacar
um dos problemas centrais do federalismo,
que é a tendência de estados e municípios
transferirem os custos de suas atividades para
a União. Isso acontece quando estados e
municípios gastam mais do que arrecadam,
se endividam e, depois, procuram a ajuda
do governo federal. Ao longo de toda a his-
tória republicana, os governos estaduais
procuraram transferir suas dívidas para o
governo federal, que fazia novos emprésti-
mos no mercado, aumentando a dívida fe-
deral, num eterno ciclo de endividamento
e inflação.
Quando a válvula de escape do endi-
vidamento deixou de funcionar porque o mer-
cado não aceitou mais financiar dívidas tão
altas, o governo federal, no caso o de Fernando
Henrique Cardoso, teve de encerrar o círcu-
lo vicioso de forma abrupta. Primeiro, elimi-
nou a inflação, que desvalorizava as dívidas
públicas, não indexadas, transferindo todo
o ônus para a população; depois, começou a
fechar o cerco sobre as principais formas de
endividamento dos estados: as Antecipações
222
de Receita Orçamentária – AROs e o uso
dos bancos estaduais como tomadores de
empréstimos no mercado. Finalmente, em
2000, conseguiu aprovar no Congresso a Lei
de Responsabilidade Fiscal, que estabeleceu
normas rígidas de gestão fiscal para todos os
governos, inclusive o federal.
Pela nova lei, desde 2001, governos
municipais, estaduais e federal têm de apre-
sentar seu planejamento orçamentário anu-
al e comprovar que suas receitas anuais são
suficientes para cobrir todos os seus gas-
tos. A prática de transferir todas as dívi-
das do ano anterior para a rubrica “restos
a pagar”, que sempre acabava estourando
nas mãos do sucessor, foi proibida pela
nova lei. Para completar o cerco à tradicio-
nal cultura da irresponsabilidade fiscal dos
nossos governantes, a LRF estabeleceu pe-
sadas punições, até mesmo a prisão para
os administradores e governantes que não
cumprirem as novas regras.
Obviamente, a lei foi bastante criticada,
especialmente por prefeitos de cidades pe-
quenas com pouca capacidade técnica e ad-
ministrativa para implantar todas as regras
de transparência fiscal e planejamento or-
çamentário. Não obstante essas dificulda-
des, a LRF parece ter sido bem sucedida,
pois o tradicional déficit fiscal de estados
e municípios transformou-se em superávit,
seguindo o comportamento do governo fe-
deral.
7. Problemas atuais do federalismo
brasileiro
Para concluir o capítulo, falemos um
pouco dos problemas atuais e das perspecti-
vas do federalismo brasileiro.
Primeiro, é preciso entender que, em
qualquer circunstância, o funcionamento de
um estado federal é “naturalmente” comple-
xo. Existem muito atores com interesses di-
ferentes e capacidade de impor vetos às pro-
postas de mudança mais ousadas. Isso é da
própria essência do federalismo. Problema
diverso é a existência de mecanismos
institucionais de incentivo ao consenso e
conversão desse consenso em capacidade efe-
tiva de governo, isto é, de implementar as
decisões majoritárias. Nesse sentido, pare-
ce-me que a fragmentação do sistema par-
tidário é um dos obstáculos à formação de
coalizões reformistas consistentes e sólidas
o suficiente para implementar reformas mais
profundas em áreas sensíveis como a Previ-
dência Social, o sistema tributário, a legisla-
ção trabalhista etc.
Para entender melhor o argumento, pen-
semos no federalismo norte-americano, em
que dois grandes partidos pouco disciplina-
dos dividem o poder em todos os níveis de
governo. Quando o eleitorado apóia consis-
tentemente o mesmo partido no Congresso
e na Presidência da República, o governo
federal torna-se capaz de implementar mu-
danças importantes no país, como foi o caso
do amplo domínio do Partido Democrata
entre os anos de 1930 e 1940, conhecido
como New Deal.
No caso do nosso presidencialismo
federalista, mesmo o apoio consistente do
eleitorado a um projeto de reforma como o
iniciado por Fernando Henrique Cardoso
encontrou enorme dificuldade em se conver-
ter em mudanças políticas reais. Ao longo
de oito anos de governo, apoiado por uma
ampla coalizão no Congresso e tendo o seu
partido conquistado os governos dos princi-
pais estados, São Paulo, Minas Gerais e Rio
de Janeiro, Fernando Henrique não foi ca-
paz de introduzir reformas amplas, em áreas
consideradas críticas como as da administra-
ção pública, da previdência social, da legis-
lação tributária, assim como a da legislação
eleitoral e partidária.
O mesmo aconteceu com o primeiro
mandato do governo Lula. Apesar de ter
conquistado a maior votação presidencial
da história, o seu partido obteve menos de
20% das cadeiras no Congresso e não ga-
nhou nenhum governo estadual importan-
te. Com isso, Lula foi obrigado a formar
uma coalizão ainda mais heterogênea que a
de FHC, além de ter que negociar as refor-
mas com os governadores de partidos de
oposição que conquistaram os principais
estados. Grande parte das dificuldades po-
líticas enfrentadas pelo governo Lula a par-
tir de 2005 esteve associada “ao custo” de
manutenção da coalizão legislativa. Por
outro lado, os governadores também agi-
ram como veto players (atores com poder
de veto) em assuntos sensíveis aos seus in-
teresses, como a reforma tributária.
Um balanço do primeiro governo Lula
mostra que o federalismo, isoladamente, não
representa um obstáculo ao processo
decisório em âmbito nacional. No entanto,
quando combinados, federalismo e presiden-
cialismo de coalizão, potencializam a forma-
ção de coalizões de veto, principalmente
entre governadores e bancadas federais,
como ficou claro no caso da tentativa fra-
cassada de reforma tributária.
No próximo governo (2007-2010), o
presidente reeleito certamente enfrentará
grandes dificuldades para montar uma coa-
lizão suficientemente ampla e sólida para
implementar as reformas consideradas ne-
cessárias. Três fatores podem contribuir para
potencializar as dificuldades para a forma-
ção de uma coalizão governamental estável:
1. a forte polarização resultante do segundo
turno das eleições presidenciais (outubro de
2006); 2. o crescimento dos partidos peque-
nos, apesar da cláusula de barreira; e 3. a
223
Federalismo

eleição de governadores de estados grandes

favoráveis aos dois blocos em que se dividiu
o sistema partidário: PSDB-PFL (MG, RS,
SP) e PT-PMDB-PSB (RJ, BA, PR, SC, CE).
Isso não significa que o país seja ingo-
vernável, mas que o sistema político dificul-
ta a concentração de forças em torno de pro-
gramas de mudança consistentes e de longo
prazo, como os que são necessários para ti-
rar o Brasil da complicada situação em que
se encontra atualmente.

224
 Sugestões de leitura

ABRANCHES, Sérgio Henrique H. de. Presidencialismo de coalizão. O dilema institucional brasileiro. Dados,
v.31:1, p.5-38, 1988.
ABRUCIO, F. Os barões da federação: governadores e a redemocratização brasileira. São Paulo: DCP/USP/Hucitec,
1998.
_______., COSTA, V. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro. (Série Pesquisa, 12) São Paulo: Fun-
dação Konrad Adenauer, 1998.
_______., SAMUELS, D. A nova política dos governadores. Lua Nova, n.40/41, São Paulo: CEDEC, 1997.
ALMEIDA, Maria Hermínia Tavares de. Federalismo, democracia e governo no Brasil: idéias, hipóteses e evidên-
cias. BIB - Revista Brasileira de Informação Bibliográfica em Ciências Sociais, n.51, p.13-34, São Paulo, 2001.
ARRETCHE, M. Estado federativo e políticas sociais: determinantes da descentralização. Rio de Janeiro: Revan/
Fapesp, 2000.
KING, Preston. Federalism and Federation. John Hopkins University Press, 1982.
KUGELMAS, E., SOLA, L. Recentralização/descentralização: dinâmica do regime federativo no Brasil dos anos
90. Tempo Social, v.11, n.2, São Paulo: FFLCH/USP, 1999.
NICOLAU, Jairo Marconi. As distorções na representação dos estados na Câmara dos deputados brasileira.
Revista Dados (IUPERJ), 40 (3), Rio de Janeiro, 1997.
STEPAN, Alfred. Para uma nova análise comparativa do federalismo e da democracia: federações que restringem
e ampliam o poder do demos. Dados (IUPERJ), v.42, n.2, p.197-252, Rio de Janeiro, 1999.

225
 Capítulo 2
Federação e relações intergovernamentais

FÁTIMA ANASTASIA

O Brasil é uma República Federativa, partir da análise da distribuição de poderes,

bicameral, presidencialista, com representa-
ção proporcional e multipartidarismo. Os
entes federados, segundo a Constituição de
1988, são os 26 estados, o Distrito Federal e
os 5.564 municípios,1 o que confere ao país
características singulares, se comparado às
demais federações, onde apenas os estados
ou províncias são dotados de autonomia
político-administrativa.2
Neste capítulo, os estados brasileiros
serão tomados como principais objetos de
análise, com vistas a examinar seu papel e
sua importância no contexto da democra-
cia brasileira. Para tanto, o texto está orga-
nizado da seguinte maneira: em primeiro
lugar, focalizaremos as interações entre con-
dições estruturais – socioeconômicas e cul-
turais – e instituições políticas, com o obje-
tivo de examinar a adequação do arranjo
federativo ao quadro de clivagens que atra-
vessa a sociedade brasileira e suas reper-
cussões sobre o exercício da democracia.
A segunda seção aborda os aspectos
procedimentais do federalismo brasileiro, a
atribuições e recursos entre União, estados e
municípios, por um lado, e entre executivos
e legislativos estaduais, por outro.
Na terceira seção, a ênfase se volta para o
exame da distribuição de atribuições substan-
tivas entre os entes federados, especialmente
no que se refere à gestão e à implementação
das políticas sociais.
Finalmente, serão examinadas as interações
entre instituições estaduais e democracia,
contemplando, especialmente, os impactos
do arranjo institucional sobre a responsabi-
lidade política e a representatividade.
1. Democracia, condições e
instituições
A sociedade brasileira é atravessada por
heterogeneidades estruturais e por um pa-
drão muito acentuado de desigualdades
socioeconômicas. Tal contexto apresenta de-
safios de monta para o processamento
institucional das clivagens, identidades e in-
teresses que emergem na dinâmica societal e

1. Segundo o IBGE, havia 5.564 municípios no Brasil em 2005.

2. O Brasil apresenta um “modelo de Federação notavelmente descentralizado, com uma peculiaridade que o
singulariza de forma marcante no contexto internacional, que é a menção explícita do município como ente
federado no próprio texto constitucional (Art. 18)” (KUGELMAS, 2001:36).

227
Federação e relações intergovernamentais

TABELA 1. Extensão territorial, população e divisão político-administrativa

que pressionam por se fazerem representar
na ordem política.3
No que se refere ao principal traço
institucional sob exame neste capítulo, o fe-
deralismo, importa considerar mais de per-
to o tamanho e a diversidade do país. Como
se pode perceber pela Tabela 1, os países
com maior extensão territorial e população
são, em geral, organizados como federa-
ções,4 especialmente no intuito de aproxi-
mar mais os cidadãos de seus governantes,
permitindo aos primeiros vocalizar suas
preferências perante os segundos e, tam-
bém, controlá-los e fiscalizá-los no exercí-
cio de suas funções públicas. Em socieda-
des de grandes territórios e grandes nú-
meros, tais ações ficam facilitadas pela
descentralização político-administrativa
que caracteriza a estrutura federativa. A
exceção, como se pode verificar pela lei-
tura da tabela, é a China que, aliás, tam-
bém não é uma democracia.

3. “As recentes democracias situadas ao sul do Equador enfrentam um ‘dilema institucional’ que pode ser
sintetizado na seguinte indagação: quais são os arranjos institucionais compatíveis com sociedades que com-
binam heterogeneidades estruturais com pobreza e desigualdade social? Tal questão se impõe em conexão
com os desafios de aperfeiçoamento da ordem política em sociedades que, no percurso acidentado da re-
construção da democracia, passaram por processos simultâneos de diversificação socioeconômica e cultural
– tornando-se, portanto, mais heterogêneas – e de manutenção e/ou aprofundamento de padrões de pobre-
za e de desigualdades sociais” (ANASTASIA, 2003:1).
4. “em uma constelação global de 217 países, apenas 24 federações governam 40% da população mundial”
(CAMARGO, 2001:78).

228
 Outra variável importante a ser mobili-
zada refere-se às clivagens – número e tipo –
presentes no interior dos estados nacionais,
acarretando, algumas vezes, que países que
possuem pequenos territórios adotem mo-
dalidades de federalismo, territorial e não-
territorial como, por exemplo, a Suíça e a
Bélgica.5
Arend Lijphart (1989:234-235) refere-se
aos diferentes tipos de federalismo propon-
do que sejam comparados “... os limites po-
líticos entre os membros da federação e os
limites sociais entre grupos como minorias
religiosas e étnicas” e indaga se é “... possí-
vel dar autonomia a grupos geograficamen-
te interpenetrados por meio de um federa-
lismo que não é definido exclusivamente em
termos espacio-geográficos”. O federalismo
não-territorial, também conhecido como fe-
deralismo “corporativo” ou federalismo “so-
ciológico”, remete à idéia de “comunidades
culturais autônomas não territoriais”.
Ressalta, aqui, a importância de se con-
siderar o problema relacionado às tensões
potenciais entre a identidade nacional e as
diferentes identidades regionais, étnicas, ra-
ciais, religiosas e lingüísticas, entre outras,
presentes nas sociedades contemporâneas.
Uma questão que se impõe, na análise
da organização político-administrativa dos
estados nacionais territoriais, refere-se às
circunstâncias sob as quais se toma a decisão
de adotar o arranjo federativo em uma de-
terminada sociedade. O trânsito para o fe-
deralismo, nos Estados Unidos, por exem-
plo, deu-se a partir de uma estrutura ainda
mais descentralizada, a confederação. Já
outros países, como a Bélgica, transitaram de
estados unitários para federações. Diante des-
tes dois modelos – coming together federations
(EUA) e holding together federations (Bélgi-
ca) – vale indagar a que princípios e diretri-
zes obedeceu a construção da federação no
Brasil,6 caracterizada, ao longo de sua histó-
ria, por um movimento de “sístole/diástole”7
(KUGELMAS, 2001, p.30-1 e 33). E vale,
principalmente, indagar que repercussões
este arranjo produz sobre o exercício da ci-
dadania democrática e sobre sua capacida-
de de dar processamento institucional às
heterogeneidades e às desigualdades que atra-
vessam a sociedade brasileira e que se mani-
festam de diferentes maneiras no âmbito dos
estados e das regiões.
O Brasil é o quinto país do mundo em
extensão territorial e em população. Segun-
do o IBGE, em 2000, a população brasileira
era de 168 milhões de habitantes, 81,25%
vivendo em áreas urbanas. O analfabetismo
funcional, no Brasil, atingia cerca de 25% da
população, em 2004,8 observando-se taxas
próximas de 40% no Nordeste e de menos

5. Camargo (2001:78) chama a atenção para as virtualidades e a maleabilidade do federalismo e, também,

para “sua capacidade de acomodar populações e regiões heterogêneas em territórios extensos, ou extremas
tensões étnicas e religiosas em espaços exíguos”.
6. O Brasil se enquadra melhor no modelo holding together federations já que o federalismo, implantado junta-
mente com o regime republicano de 1889, resulta do atendimento às aspirações de maior descentralização
político-administrativa.
7. Metáfora atribuída ao general Golbery do Couto e Silva, por referência à “alternância de períodos de cen-
tralização e de descentralização na história do país, identificando-se habitualmente a centralização com o
autoritarismo e a descentralização com avanços democráticos” (KUGELMAS, 2002:33).
8. Fonte: PNAD-IBGE, 2004.

229
Federação e relações intergovernamentais

TABELA 2. Indicadores socioeconômicos, Brasil e Estados-membros

Continua

230
de 20% no Sul e no Sudeste. É patente o
contraste entre o estado com pior desempe-
nho nesse quesito, Alagoas, cuja taxa bruta
de analfabetismo, em 2004, era de 29,5%
com estados como Santa Catarina e Rio de
Janeiro, com taxas brutas de menos de 5%
de analfabetismo, na mesma data.
Em que pese a quase universalização da
escolarização das pessoas de 7 a 14 anos
(97,1%), no Brasil, verificada em 2004, no
mesmo ano a taxa de escolarização de pes-
soas de 15 a 17 anos, no país, era de apenas
81,9%. Novamente, as regiões que apresen-
tavam melhores taxas eram o Sudeste
(85,4%) e o Sul (81,7%). No Centro-oeste,
a taxa era de 79,9%, caindo para 78,9% no
Nordeste e para 78,4% na Região Norte.9
Como chama a atenção Camargo
(2001:83), o federalismo brasileiro apresen-
ta um caráter bastante assimétrico:
vinte dos 26 estados detêm ape-
nas 22% da renda nacional. O esta-
do mais rico detém 35%, os três mais
ricos detêm 60% da renda. Doze es-
tados da Federação que formam o
andar de baixo detêm no máximo,
cada um, 1% do PIB, configurando
uma fragilidade extrema na base da
pirâmide.
9. Fonte: PNAD-IBGE, 2004.
Encontra tal diversidade de condições
socioeconômicas guarida no conjunto de ins-
tituições políticas que conformam os estados
da federação brasileira? Esta questão remete
para a análise da distribuição de poderes, atri-
buições e recursos entre os entes federados e
entre os Poderes Executivo e Legislativo no
âmbito das unidades sub-nacionais.
2. Aspectos procedimentais
Desde os papers federalistas se sabe que
concentração de poderes nas mesmas mãos
gera tirania. Por conseqüência, costuma-
se associar democracia à dispersão de po-
deres entre os atores relevantes que par-
ticipam do jogo político. Nesta direção
aponta a prescrição madisoniana de organi-
zação de freios e contrapesos institucionais
entre os poderes constituídos e a recomenda-
ção de descentralização político-administra-
tiva que caracteriza os arranjos federativos.
É exatamente esse aspecto que será objeto
de análise desta seção. Em primeiro lugar, será
examinada a distribuição de competências, de
atribuições e de direitos entre União, estados e
municípios, a partir do estudo de dispositivos
da Constituição de 1988 e, em seguida, será
contemplada a distribuição dos poderes de
agenda e de veto entre Executivo e Legislativo,
231
Federação e relações intergovernamentais

no âmbito dos estados, contrastando-a com
aquela verificada no âmbito da União.
2.1 Distribuição de competências
entre União, estados e municípios
Reza o artigo 18 da Constituição brasi-
leira de 1988 que
A organização político-adminis-
trativa da República Federativa do
Brasil compreende a União, os Esta-
dos, o Distrito Federal e os Municí-
pios, todos autônomos, nos termos
desta Constituição.
O artigo 21 da Constituição estabelece as
competências da União e o artigo 22 define
as áreas nas quais legislar é competência pri-
vativa da União. A Constituição dispõe, ain-
da, sobre as “competências remanescentes”
dos Estados-membros – ao afirmar que “São
reservadas aos Estados as competências que
não lhes sejam vedadas pela Constituição Fe-
deral” – e sobre as suas atribuições exclusi-
vas, concorrentes e compartilhadas.10
A leitura deste conjunto de dispositivos
constitucionais permite concluir que a legis-
lação reserva pouco espaço de autonomia aos
Estados-membros, haja vista o reduzido nú-
mero e escopo de suas competências exclusi-
vas, o que fundamenta a afirmação de que
“no sistema federativo brasileiro, quando se
repartiram as competências, sobraram aos
Estados aquelas que não são da União nem
dos Municípios” (www.al.sp.gov.br). Assim,
à conhecida preponderância legislativa do
Executivo brasileiro se somam as restrições
impostas às Assembléias Legislativas frente ao
Congresso Nacional.
Outro interessante traço institucional do
federalismo brasileiro refere-se ao fato de
que, embora os municípios sejam entes
federados, dotados de autonomia, os

10. Estão, a seguir, discriminadas as competências exclusivas, concorrentes e comuns dos Estados: 1) Exclusi-
vas: criação de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; criação, incorporação, fusão
e desmembramento de municípios; exploração dos serviços de gás canalizado. 2) Concorrentes: direito
tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; orçamento; juntas comerciais; custas dos
serviços forenses; produção e consumo; florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do
solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; proteção ao patrimônio
histórico, cultural, turístico e paisagístico; responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a
bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; educação, cultura, ensino e
desporto; criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; procedimento em matéria
processual; previdência social, proteção e defesa da saúde; assistência jurídica e defensoria pública; prote-
ção e integração social das pessoas portadoras de deficiência; proteção à infância e à juventude; organiza-
ção, garantias, direitos e deveres das polícias civis. 3) Comuns (artigo 23 da Constituição Federal): “Artigo
23 - É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: I – zelar pela
guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público; II – cuidar
da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; III – proteger os
documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens
naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras
de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; V – proporcionar os meios de acesso à
cultura, à educação e à ciência; VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas
formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar
o abastecimento alimentar; IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria das condi-
ções habitacionais e de saneamento básico; X – combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização,
promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; XI – registrar, acompanhar, fiscalizar as con-
cessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; XII – estabe-
lecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.” (Fonte: www.al.sp.gov.br)

232
QUADRO 1. Características do arranjo federativo no Brasil

legislativos estaduais não são, como seria
de esperar, bicamerais e, sim, unicamerais.
Portanto, não há, nos estados, uma câmara
que organize e processe a representação dos
interesses municipais, a exemplo do que
ocorre no Congresso Nacional, onde os esta-
dos se fazem representar no Senado Federal.
Tal característica contrasta com a apre-
sentada pelo federalismo norte-americano:
lá, 49 dos 50 Estados-membros são bica-
merais, sendo o estado de Nebraska o úni-
co unicameral (SQUIRE, 2003).14

11. Artigo 61, § 2 – “A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de
projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por
cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles”.
12. “A lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual” (Art. 27, § 4, da Constituição
brasileira).
13. A criação, incorporação, a subdivisão ou o desmembramento de Estados só poderá se dar “mediante aprovação
da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar”
(Art. 18, § 3). A criação, incorporação, a fusão ou o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual “e
dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos” (Art. 18, § 4).
14. “But it would be a mistake to think that 49 state legislatures are exactly like Congress and that only Nebraska
is different. The 99 state legislative chambers in the United States employ a wide range of organizational
structures, some similar but only rarely exactly like Congress, others very different. In some state legislatures,
for example, party leadership dominates; in other chambers legislative committees exercise great power. Similarly,
seniority determines who holds important positions in a few legislative chambers; in most it is of little
importance. And, of course, state legislatures vary greatly in terms of member salaries, the time demands of
service, and the sorts of staff resources and facilities that are available to members” (SQUIRE, 2003:1).

233
Federação e relações intergovernamentais

No que se refere à importante questão rigorosa do princípio de igualdade política

da densidade democrática da representação,15
que é afetada, entre outros fatores, pelos
procedimentos através dos quais são consti-
tuídos os órgãos decisórios – no caso, a Câ-
mara dos Deputados, o Senado Federal e as
Assembléias Legislativas – vale enfatizar que
o Brasil apresenta um bicameralismo incon-
gruente, já que o Senado é formado através
do método majoritário e a Câmara dos De-
putados através do sistema de representação
proporcional. Tal distinção se justifica em
função do respeito ao princípio de igualdade
política, já que a regra majoritária garante
aos estados igual representação no Senado –
3 representantes por unidade da Federação
– em que pesem as enormes diferenças em
termos de número de habitantes e de eleito-
res que podem ser observadas entre essas uni-
dades. Não obstante, os membros de ambas
as câmaras são eleitos em pleitos realizados
em circunscrições políticas que correspondem
aos estados da Federação.
O contraste entre Câmara dos Deputa-
dos e Assembléias Legislativas permite veri-
ficar o compartilhamento entre elas do mé-
todo de representação – proporcional, em
ambos os casos – e a diferenciação em ter-
mos das circunscrições eleitorais: os estados,
para a Câmara, e uma única circunscrição
estadual para as Assembléias.16 A existência
de uma única circunscrição para a eleição dos
deputados estaduais permite a observância
entre os cidadãos de cada estado, o que não
ocorre nos pleitos para deputados federais.
Embora o sistema proporcional seja mais
conducente ao incremento da densidade de-
mocrática da representação – já que permi-
te, mais e melhor, a expressão político-
institucional da variedade de clivagens, iden-
tidades e interesses que emergem nas socie-
dades complexas, como o são as sociedades
contemporâneas – a sua operação em distri-
tos eleitorais que coincidem com os estados
produz um conjunto de distorções e vieses
da representação. Por determinação consti-
tucional, cada estado pode contar com, no
máximo, 70 e, no mínimo, 8 representantes
na Câmara dos Deputados. Esses limites pe-
nalizam fortemente os cidadãos de São Pau-
lo, o estado mais populoso da Federação, e
beneficiam os cidadãos dos estados menores
e menos populosos como Acre, Amapá,
Sergipe e Tocantins, como pode ser consta-
tado pela leitura da Tabela 3.
Segundo o artigo 27 da Constituição
brasileira,
O número de Deputados à As-
sembléia Legislativa corresponderá ao
triplo da representação do Estado na
Câmara dos Deputados e, atingido o
número de trinta e seis, será acresci-
do de tantos quantos forem os Depu-
tados Federais acima de doze.

15. “A densidade democrática da representação é um atributo da democracia que envolve duas dimensões: a
primeira refere-se ao método de constituição do órgão decisório e à sua composição (SARTORI, 1994); a
segunda relaciona-se aos instrumentos e procedimentos através dos quais a representação é exercida. Quan-
to maior for a densidade democrática da representação, mais a ordem política se aproxima da realização dos
princípios centrais da democracia, a saber: igualdade política e soberania popular” (ANASTASIA e MELO,
2002).
16. Haveria uma correspondência caso os deputados federais fossem eleitos em uma única circunscrição nacio-
nal, analogamente à eleição dos deputados estaduais em uma única circunscrição estadual.

234
TABELA 3. Composição da Câmara dos Deputados e das Assembléias
Legislativas - 2006.*

235
Federação e relações intergovernamentais
Esse dispositivo constitucional explica o
número mínimo de 24 deputados estaduais
e o número máximo de 94, para o estado de
São Paulo.
O referido artigo reza ainda, em seu pa-
rágrafo primeiro, que o mandato dos depu-
tados estaduais é de quatro anos, e o pará-
grafo segundo estabelece que o teto para o
subsídio dos Deputados Estaduais corres-
ponde a 75% do que percebem os Deputa-
dos Federais.
O Brasil apresenta um alto grau de
fracionamento do sistema partidário. Nas elei-
ções de 2006, sete partidos – PT, PSDB, PFL,
PMDB, PP,17 PSB e PDT – obtiveram mais de
5% dos votos válidos, podendo, portanto, ser
classificados como “partidos relevantes”.
Além disso, observa-se uma significativa va-
riação da distribuição percentual das banca-
das partidárias por estado da Federação. O
único partido que está efetivamente nacio-
nalizado é o PMDB, que elegeu deputados
em 26 das 27 unidades, excluindo-se apenas
Sergipe. Em segundo lugar vem o PT, que
não elegeu representantes em apenas dois
estados: Rondônia e Tocantins. Já o PSDB
concentra 26,2% de sua bancada no Estado
de São Paulo e 10,8% em Minas Gerais, não
tendo eleito representantes em 7 estados.
Pode-se depreender, da leitura desses da-
dos, que o sistema partidário brasileiro ainda
está em processo de nacionalização e, ademais,
pode-se indagar sobre os efeitos dessas dife-
rentes correlações de forças políticas presen-
tes nos diferentes estados sobre o escopo e o
perfil das políticas sociais neles desenvolvi-
das. Uma hipótese bastante plausível, sem
dúvida, é a de que o padrão de políticas
sociais implementadas em cada estado, e seus
17. PP: ex PDS/PPR/PPB.
236
impactos sobre as condições socioeconômicas
das suas populações, constituem uma variá-
vel dependente do perfil da coalizão política
predominante em cada contexto.
2.2 Poderes Executivo e Legislativo
no âmbito dos estados da
Federação
Já há alguns anos, a literatura vem apon-
tando a concentração de poderes de agenda
e de veto nas mãos do presidente da Repú-
blica, o que desequilibra os mecanismos de
freios e contrapesos institucionais, em pre-
juízo do Legislativo, afetando negativamen-
te sua capacidade de cumprir suas funções,
quais sejam, legislar e fiscalizar o Poder Exe-
cutivo.
No Brasil, verifica-se o que Figueiredo e
Limongi (1999) denominaram “preponde-
rância legislativa do presidente”, ademais da
existência de uma ampla gama de recursos
de patronagem – via distribuição de cargos
– e de clientelismo político – via distribui-
ção de verbas.
O exame dos padrões de interação entre
Executivo e Legislativo no âmbito dos estados
da Federação não conduz a conclusões muito
diferentes. Também os governadores, em ge-
ral, gozam de amplos poderes de agenda e de
veto e os usam para extrair obediência de suas
bancadas e para aprovar suas propostas.
Importante ressalva, no entanto, deve ser
feita em relação aos poderes legislativos dos
governadores: o mais importante deles – o
de editar Medidas Provisórias com força de
lei – não está previsto na maioria das consti-
tuições estaduais. As exceções são os esta-
dos de Acre, Piauí, Santa Catarina e Tocantins
(PEREIRA, 2001).
QUADRO 2. Poderes de Agenda e de Veto do Poder Executivo – Brasil e estados da
Federação
Poder
Iniciar legislação ordinária
De iniciativa exclusiva em
determinadas matérias
Requerer regime de
tramitação extraordinária
Propor reformas ou
emendas à Constituição
Convocar plebiscito ou
referendo
Poder Delegado de Decreto
Poder Constitucional de
Decreto
Poder de Veto
Nomeação e exoneração
dos ministros ou secretários
de Estado
Indicação de membros do
Congresso
Indicação dos controladores
Fontes: Constituição do Brasil de 1988; Constituições estaduais. (* Fonte: Pereira, 2001.)
Presidente Governadores, em geral
SIM SIM
SIM SIM
Projeto de lei orçamentária. Assuntos tributários,
orçamentários, financeiros e
administrativos.
SIM SIM
Art. 64 da Constituição – Solicitação de urgência.
presidente tem prerrogativa de
solicitar urgência para os
projetos de lei de sua iniciativa.
SIM SIM
NÃO NÃO
SIM SIM, exceto Piauí, Bahia, DF, ES,
MA, RR, RS, SP. *
SIM NÃO (apenas os governadores
do AC, PI, SC e TO podem editar
MPS). *
SIM, parcial e total. SIM, parcial e total.
SIM SIM
SIM SIM
Designar deputados para Designar deputados para
exercerem a liderança do exercerem a liderança do
governo, composta de líder e governo, composta de líder e
três vice-líderes (art. 11 R.I. vice-líderes.
Câmara).
SIM
1/3 do Tribunal de Contas da SIM
União (TCU); os ministros do 1/3 do Tribunal de Contas dos
Supremo Tribunal Federal e dos estados e o quinto
Tribunais Superiores. constitucional dos Tribunais
Estaduais.
237
Federação e relações intergovernamentais
Também o poder delegado de decreto
não está disponível para a maioria dos go-
vernadores, como pode ser examinado no
Quadro 2.
No mais, podem ser constatadas maio-
res semelhanças do que diferenças: a exem-
plo do presidente, os governadores têm to-
tal discricionariedade para nomear e demi-
tir seu gabinete e gozam de exclusividade na
proposição de matérias tributárias e orça-
mentárias, o que lhes permite distribuir car-
gos e verbas públicas.
Eles podem, também, vetar total ou par-
cialmente os projetos de lei encaminhados
para sua sanção e pedir urgência na trami-
tação de matérias de sua autoria, o que lhes
permite atropelar o processo legislativo e,
através da mobilização dessa estratégia
procedimental (ARNOLD, 1990), prejudi-
car os debates e diminuir eventuais resistên-
cias dos parlamentares às suas proposições.
Importante ressaltar que os padrões en-
contrados de interação entre Executivo e
Legislativo no âmbito estadual não autori-
zam, sem mais, a reiteração da hipótese do
“ultrapresidencialismo estadual” (ABRUCIO,
1998), segundo a qual os governadores exer-
ceriam domínio incontrastável sobre as Assem-
bléias Estaduais. Tais padrões não autorizam,
ademais, a desconsideração das diferenças e das
diversidades por que passa esse conjunto de
instituições, as quais poderiam ser encontra-
das através de uma análise mais aprofundada,
o que foge ao escopo deste texto.18
De qualquer forma, vale assinalar que,
quando contrastadas as Assembléias Le-
gislativas entre si e com o Congresso Nacio-
nal, verifica-se convergência no que se re-
fere aos poderes de agenda e de veto do
Poder Executivo e enorme diversidade re-
18. Análise das diferenças e convergências entre algumas Assembléias Legislativas pode ser encontrada em San-
tos (2001).
238
lativa às formas de organização legislativa
(SANTOS, 2001).
No que se refere a um importante recur-
so que afeta as interações entre os Poderes
Executivo e Legislativo e os seus resultados
– o recurso à informação –, o que se pode
aventar, através do exame da empiria dispo-
nível, é a presença de significativa “assimetria
informacional” a favor dos governadores, já
que a maioria das Assembléias Legislativas
ainda se encontra em um estágio bastante ini-
cial de desenvolvimento institucional, não
propiciando a seus parlamentares a infra-es-
trutura e o expertise necessários para o ade-
quado desenvolvimento das atividades de
legislar e de fiscalizar o Executivo.
Muitas delas contam com um incipiente
sistema de comissões, no qual, muitas vezes,
uma única comissão é responsável por dife-
rentes matérias. Claro está que os membros
dessas comissões internamente tão heterogê-
neas têm pouquíssimas condições e incentivos
para se especializarem em qualquer matéria.
Ademais, apenas bastante recentemente os
legislativos estaduais começaram a dar a de-
vida atenção à necessidade de profis-
sionalização de seu corpo técnico. Em 2002,
oito Assembléias Legislativas contavam com
Escolas do Legislativo, sendo a mais antiga a
do Estado de Minas Gerais, criada em 1992.
Em 2006, 20 casas legislativas estaduais já
haviam criado suas Escolas do Legislativo,
observando-se, portanto, um expressivo cres-
cimento nos últimos quatro anos.
Já a questão da formação e do aperfei-
çoamento dos servidores do Poder Executi-
vo é matéria de texto constitucional. O arti-
go 39 dispõe que a “União, os estados, o
Distrito Federal e os municípios institui-
rão conselho de política de administração
e remuneração de pessoal” e manterão esco-
las de governo “para a formação e o aperfei-
çoamento dos servidores públicos”.
Uma visita ao site da ENAP19 – Escola
Nacional de Administração Pública – permite
acessar a extensa lista de Escolas de Governo e
órgãos similares, todos voltados para a for-
mação dos administradores públicos lotados
no Executivo, nos três níveis de governo.
Vale ainda assinalar que um importante
instrumento de informação dos parlamenta-
res sobre as preferências de seus representa-
dos – as comissões de legislação participativa20
– existem em apenas sete legislativos esta-
duais e estão em implantação em outras três
assembléias legislativas.
3. Aspectos substantivos
O exame da distribuição de atribuições e
funções governativas, especialmente no que
se refere à gestão e à implementação das po-
líticas sociais, entre Federação, estados e mu-
nicípios, conduz a interessantes considerações.
O artigo 6o da Constituição brasileira
reza que
São direitos sociais a educação,
a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer,
a segurança, a previdência social, a
proteção à maternidade e à infância,
a assistência aos desamparados, na
forma desta Constituição.
Já o artigo 23 estabelece como compe-
tências comuns da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios:
19. www.enap.gov.br/redeescolas.
20. Sobre mecanismos institucionalizados de participação dos cidadãos no processo legislativo, ver Anastasia
(2001).
II – cuidar da saúde e assistên-
cia pública, da proteção e garantia das
pessoas portadoras de deficiência;
V – proporcionar os meios de aces-
so à cultura, à educação e à ciência;
IX – promover programas de
construção de moradias e a melhoria
das condições habitacionais e de sa-
neamento básico;
X – combater as causas da po-
breza e os fatores de marginalização,
promovendo a integração social dos
setores desfavorecidos.
Em seu parágrafo Único, o referido arti-
go afirma que
Lei complementar fixará normas
para a cooperação entre a União e os
Estados, o Distrito Federal e os Muni-
cípios, tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em
âmbito nacional.
E o artigo 24 dispõe sobre as competên-
cias legislativas concorrentes entre União,
Estados e Municípios, a saber:
IX – educação, cultura, ensino e
desporto;
XII – previdência social, prote-
ção e defesa da saúde;
XIV – proteção e integração so-
cial das pessoas portadoras de defi-
ciência;
XV – proteção à infância e à ju-
ventude.
239
Federação e relações intergovernamentais

QUADRO 3. Comissões de Legislação Participativa e Escolas do Legislativo nas

unidades da Federação

Continua

21. “Comissão Permanente da Câmara dos Deputados criada em 2001, com o objetivo de viabilizar a iniciativa
popular na elaboração de leis, conforme disposto no § 2 do artigo 61 da Constituição Federal. Vale lembrar
que essa Comissão é a responsável pelo recebimento de sugestões legislativas por parte entidades organiza-
das da sociedade civil, e não por iniciativas individuais dos cidadãos. As sugestões por ventura aprovadas
pela Comissão, passam a tramitar na Câmara dos Deputados seguindo as normas regimentais aplicáveis aos
projetos de lei de iniciativa das demais Comissões” (Fonte: Interlegis).

240
 Os parágrafos 1°, 2°, 3° e 4° do artigo
24 da Constituição Federal estabelecem que:
· no âmbito da legislação concorren-
te, a competência da União limi-
tar-se-á a estabelecer normas gerais;
· a competência da União para le-
gislar sobre normas gerais não
exclui a competência suplemen-
tar dos Estados;
· inexistindo lei federal sobre nor-
mas gerais, os Estados exercerão a
competência legislativa plena, para
atender as suas peculiaridades;
· a superveniência de lei federal so-
bre normas gerais suspende a efi-
cácia da lei estadual, no que lhe
for contrário.
A leitura desses artigos permite consta-
tar que, embora a Constituição brasileira não
atribua aos estados nenhuma competência
exclusiva relativa às políticas sociais, ela lhes
confere um importante papel na provisão dos
bens e serviços pertinentes a esta área de po-
lítica, o que fica claro especialmente através
do exame dos parágrafos 1º, 2º, 3º e 4º do
artigo 24.
Além disso, a Constituição estabelece
que a gestão das políticas sociais deverá ter
um caráter democrático e descentralizado,
através da participação dos atores sociais
241
Federação e relações intergovernamentais
nelas interessados. Obviamente, tal dispositi-
vo constitucional reforça a participação dos
estados e municípios, onde estão florescendo
os conselhos setoriais de políticas públicas,
que são, em geral, paritários e deliberativos.
Há uma vasta literatura que tem esses ór-
gãos colegiados como objetos privilegiados de
análise. Vale ressaltar que tais órgãos são vin-
culados ao Poder Executivo e contam com a
participação de representantes dos setores go-
vernamentais responsáveis pela implementação
das políticas a eles concernentes. Ainda que
sejam controversos os resultados obtidos por
esses Conselhos, e não obstante a enorme po-
lêmica teórica que têm provocado entre os
estudiosos do tema, é fato que constituem im-
portante novidade institucional e carregam in-
teressante potencial democratizante.
Não se pode, no entanto, constatar avan-
ços similares no âmbito dos legislativos esta-
duais. Uma visita ao site da União Nacional
dos Legislativos Estaduais (UNALE) permite
verificar que um número expressivo de As-
sembléias Legislativas não conta com comis-
sões permanentes relacionadas aos temas
mais caros das políticas sociais, a saber, saú-
de, previdência e assistência social – que con-
figuram, em conjunto, a seguridade social –,
educação e habitação.
A ausência de expertise e de desenvolvi-
mento institucional coerente com as comple-
xas tarefas legislativas e de fiscalização relati-
vamente às políticas sociais, no âmbito dos
legislativos estaduais, pode ser mais um fator
explicativo da persistência do quadro de ca-
rências e de desigualdades socioeconômicas
que atravessa a federação brasileira.
4. Instituições subnacionais
e democracia
Existem democracias que não são fede-
rações – Inglaterra e Nova Zelândia, por
242
exemplo –, bem como federações que não
são democracias, como o Brasil, na Repúbli-
ca Velha e durante o Ciclo autoritário-mili-
tar de 1964 a 1984. Porém a combinação de
federalismo com democracia – em presença
dos instrumentos adequados para impedir o
domínio da política pelas oligarquias locais
– parece configurar um arranjo institucional
direcionado à consecução dos atributos de-
sejáveis da democracia, quais sejam, densi-
dade democrática da representação, estabi-
lidade política e responsabilidade política dos
governantes perante os governados.
O federalismo assimétrico brasileiro en-
contra-se diante do desafio de enfrentar as
enormes desigualdades de diferentes tipos que
caracterizam o país e que, muitas vezes, são
agravadas pela competição predatória entre
os estados-membros. As perversas condições
socioeconômicas, que se mostram mais em
alguns estados e em algumas regiões do que
em outras, constituem ameaça para o regime
democrático e afetam negativamente o exer-
cício da cidadania democrática. O que emer-
ge como mais preocupante, do quadro esbo-
çado, é que ali onde as condições são mais
precárias é exatamente onde se verifica, tam-
bém, menor desenvolvimento institucional.
O que leva a indagar, com ceticismo, sobre
a capacidade das instituições políticas, no âm-
bito subnacional, de processarem as clivagens,
necessidades e interesses dos cidadãos dos di-
ferentes estados. Enquanto persistir a gigan-
tesca assimetria entre estados e entre cida-
dãos, ela será a expressão da incapacidade
de nossas instituições políticas de realizarem
os preceitos constitucionais que apontam
para a diminuição das desigualdades e das
assimetrias entre os brasileiros, os entes da
Federação e as regiões do país.
 Sugestões de leitura

ABRUCIO, F. L. Os barões da Federação: os governadores e a redemocratização brasileira. São Paulo: USP/

Hucitec, 1998.
ANASTASIA, F. Responzabilizacion por el Control Parlamentario. In: CONSEJO CIENTIFICO DEL CLAD
(Coord.). La Responzabilizacion en la Nueva Gestion Publica Latinoamericana. Buenos Aires: CLAD, BID,
EUDEBA, 2000.
_________. Transformando o Legislativo: a experiência da Assembléia Legislativa de Minas Gerais. In: SANTOS,
F. (Org.). O Poder Legislativo nos Estados: diversidade e convergência. Rio de Janeiro: FGV, 2001.
_________., MELO, C. R. F. Accountability, representação e estabilidade política no Brasil. In: ABRÚCIO, F.
(Org.). O Estado numa era de reformas: lições dos anos FHC. Brasília: Ministério do Planejamento, 2002.
ARNOLD, D. The logic of congressional action. New Haven/Londres: Yale University Press, 1990.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988.
CAMARGO, A. Federalismo cooperativo e o princípio da subsidiariedade: notas sobre a experiência recente do
Brasil e da Alemanha. In: HOFMEISTER, W., CARNEIRO, J. M. B. (Orgs.). Federalismo na Alemanha e no
Brasil. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2001. (Série Debates, n.22, v.1)
FIGUEIREDO, A. C., LIMONGI, F. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: FGV,
1999.
HAMILTON, A., MADISON, J., JAY, J. O Federalista. São Paulo: Abril Cultural, 1985.
KUGELMAS, E. A evolução recente do regime federativo no Brasil. In: HOFMEISTER, W., CARNEIRO, J. M.
B. (Orgs.). Federalismo na Alemanha e no Brasil. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2001. (Série Deba-
tes, n.22, v.1)
NICOLAU, J. Dados eleitorais do Brasil. Disponível em www.iuperj.br.
LIJPHART, Arend. As democracias contemporâneas. Lisboa: Gradiva, 1989.
PEREIRA, A. R. Sob a ótica da delegação: governadores e assembléias no Brasil pós-1989. In: SANTOS, F.
(Org.). O Poder Legislativo nos Estados: diversidade e convergência. Rio de Janeiro: FGV, 2001.
SANTOS, F. (Org.). O Poder Legislativo nos Estados: diversidade e convergência. Rio de Janeiro: FGV, 2001.

243
 Capítulo 3
O município na política brasileira:
revisitando Coronelismo, enxada e voto
LUIS AURELIANO GAMA
“As instituições comunais” – escreveu
Tocqueville – “são para a liberdade aquilo
que as escolas primárias são para a ciência;
pois a colocam ao alcance do povo, fazendo-
o gozar do seu uso pacífico e habituar-se a
servir-se dela. Sem instituições comunais, pode
uma nação dar-se um governo livre, mas não
tem o espírito da liberdade”.1
Um pouco mais de meio século atrás,
Victor Nunes Leal lançava o que viria a se
tornar um clássico da literatura sociológica
e política brasileira: Coronelismo, enxada e
voto. Nessa obra pioneira, Leal apontava o
fenômeno do coronelismo como resultante
de uma tríplice condição: a superposição do
sistema representativo sobre uma realidade
social e econômica inadequada, a dependên-
cia estrutural do município aos estados e à
União e o isolamento e a baixa comunicação
do sistema local com o resto do país.
O retrato da política local traçado por
Leal, em que o município aparecia amesqui-
nhado e subjugado, fazia parte do quadro
mais amplo da política brasileira, em que se
combinavam a preeminência do poder pri-
vado dos coronéis no âmbito local com o
fortalecimento do poder central do Estado,
conjugado com a existência de instituições
representativas na política.
1. Tocqueville, Alexis de. A democracia na América. Belo Horizonte: Itatiaia, 1977, p.53.
DE ANDRADE
O Brasil mudou radicalmente desde en-
tão. A população concentrou-se nas cida-
des e houve a industrialização; os meios
de comunicação expandiram-se extraordi-
nariamente e deu-se a virtual integração
das comunidades municipais com a vida
nacional. A Constituição de 1988 iria ci-
mentar esse novo quadro de relações, con-
ferindo ao município o status de ente fe-
derativo e introduzindo modificações na
repartição das rendas entre os diferentes
escalões de governo. Finalmente, deu-se o
passo da descentralização, com a passagem
da responsabilidade pela implementação de
políticas públicas cruciais para o bem-estar
da população, como a educação e a saúde,
para a órbita dos municípios.
Mas, no plano político, como se encon-
tra hoje a política local no Brasil? A ques-
tão não é acessória. Pode haver democracia
sem uma base local autônoma e sem vitali-
dade? A resposta, nos termos da teoria
tocquevilliana, seria um não categórico. Leal,
embora não faça referência expressa ao au-
tor de A democracia na América, também
endossaria essa tese.
As seguintes questões também fazem
parte do desafio da democracia no Brasil:
Teria o país alcançado, sobretudo a partir
245
O município na política brasileira: revisitando Coronelismo, enxada e voto

das mudanças políticas dos últimos anos, a
maturidade institucional e política reclama-
da por Leal? O município estaria, agora, em
condições de servir de sementeira para o pro-
cesso político livre e democrático? A atual
relação centro-periferia, traduzida no mode-
lo federativo da Constituição de 1988, seria
suficiente ou conducente à consolidação da
prática democrática entre nós?
O objetivo deste ensaio é explorar, ainda
que rapidamente, o município e seu lugar na
construção da democracia brasileira. Exami-
na sua trajetória e recapitula as linhas básicas
da disposição centro-periferia na política bra-
sileira. Finalmente, aborda os horizontes que
se abrem com a descentralização e a crescen-
te autonomia do poder público local.
1. O município no Brasil Colônia
Deixando à margem a questão sobre a
existência ou não de feudalismo na história
brasileira,2 como aponta Cintra,3 o período
colonial é caracterizado pela “tendência
irresistível à privatização do poder”, surgida
do “encontro do Estado patrimonialista por-
tuguês com o imenso espaço novo a domi-
nar”, que se deu por meio “da concessão de
amplas prerrogativas aos colonizadores”.
O Estado era rarefeito e não se fazia pre-
sente, ou não se mostrava efetivo em toda a
extensão do território, salvo depois da des-
coberta do ouro e, assim mesmo, apenas nos
eixos dinâmicos da atividade econômica e
na capital. A organização municipal, embo-
ra tenha precedido o povoamento,4 esteve
todo o tempo a serviço dos interesses dos
senhores rurais, facilitando a resolução de
disputas nascidas entre eles. Quando surge a
cana-de-açúcar, sendo formados núcleos ur-
banos que gravitam em torno de sua explo-
ração, a “comuna é apenas uma assembléia
do senhoriato, não desce a acolher o vilão, o
homem do povo, o artesão nem o pequeno
burguês do comércio”.5
O contraste com as pequenas localida-
des da Nova Inglaterra observadas por
Tocqueville é nítido. A instituição munici-
pal brasileira não nasce da solidariedade ou
do interesse dos membros da comuna. En-
quanto o município nos Estados Unidos da
fase colonial, no começo do século XVIII,
era uma realidade homogênea, com diferen-
ças sociais e econômicas pequenas entre seus
habitantes, no Brasil era hierarquizado – um
fosso separava os donos de terras dos habi-
tantes das vilas e cidades que se dedicavam
ao artesanato ou ao comércio.
O Brasil Colônia foi essencialmente um
arranjo conveniente e pragmático da metró-
pole portuguesa – ela própria um império
burocrático tradicional – que se defrontava

2. A historiografia brasileira acha-se dividida entre duas interpretações. De um lado, tendo à frente Nestor
Duarte, há os que defendem que o Brasil teve um passado feudal; de outro, estão os que preferem, com base
em estudo de Raymundo Faoro, a hipótese de que o país teve uma organização patrimonial. Veja-se Duarte.
A ordem privada e a organização política nacional. São Paulo: Cia. Ed. Nacional, 1966, e Faoro. Os donos do
poder. Ed. Globo/Ed. USP, 1975. Veja-se, a propósito das interpretações sobre o poder local no Brasil, Dias,
Marcia Ribeiro. Poder político local no Brasil, Um retrato histórico na revisão da literatura. Dissertação de
Mestrado, Iuperj, Rio de Janeiro, 1995.
3. Cintra, Antônio Octávio. “A Política Tradicional Brasileira: uma interpretação das relações entre o Centro e
a Periferia”, Cadernos do Departamento de Ciência Política, mar. 1974, n.1, p.61.
4. Ver, a propósito, Faoro, op. cit., p.147.
5. Duarte, op. cit., p.74.

246
com “tendências centrífugas pela impossibi-
lidade – técnica, econômica, militar e políti-
ca – de fazer sua presença sentida em todos
os pontos do território crescentemente in-
corporado aos seus domínios através das
ações privadas compatibilizadas com os pro-
jetos imperiais de expansão”.6
2. O poder local na monarquia
Sob a nova condição política criada com
a Independência, não se alterou a relação en-
tre os municípios e o poder central no Brasil.
Ao contrário, mesmo o Ato Adicional, de ins-
piração nitidamente liberal, reduziu ainda
mais as precárias competências das Câmaras
Municipais, conferindo às províncias a prer-
rogativa de definir-lhes as funções e a área de
atuação, segundo sua conveniência.
O objetivo desse dispositivo era fortale-
cer as províncias contra o centro e, ao fazê-
lo, restringiu-se ainda mais a liberdade da
administração local.7
Passado o Primeiro Reinado e parte
do período das Regências, quando se en-
saiou breve e problemático experimento de
descentralização, o arranjo centralizador vol-
tou a ser adotado e se fixou como parte da
fórmula política do Império.
O poder burocratizou-se e as províncias e
os municípios estiveram sob o comando atento
das autoridades gerais. Não havia autonomia
para os escalões inferiores de governo.
Entretanto, a concentração de recursos
nas mãos do poder central era insuficiente
para garantir o rígido controle sobre o que
se passava nos inúmeros e distantes locais
do território continental. Na realidade, a
6. Cintra, A. O., op. cit., p.61.
7. Ver Leal, op. cit., p.76-7.
8. Leal, op. cit., p.78-80.
ordem política dessa fase da história do país
manteve-se com base em duplo fundamen-
to: o interesse em preservar a escravidão e o
carisma do imperador.
As elites políticas do Império percebe-
ram que
num país grande como o nosso,
de características geográficas e eco-
nômicas tão diversificadas, se as pro-
víncias fossem dotadas de amplos
poderes, poderia suceder que em al-
guma delas o trabalho livre pusesse
termo à escravidão. E como não se-
ria possível a coexistência, no mes-
mo país, desses dois regimes de tra-
balho antagônicos, os escravocratas,
que dominavam o cenário político
nacional, não podiam deixar de re-
correr à centralização para resguar-
dar, em todo o Império, a continua-
ção da escravatura. A centralização
... salvou a unidade nacional. Tam-
bém salvou a unidade do trabalho
escravo, segundo a aguda interpreta-
ção de Hermes Lima...8
O paralelo com os Estados Unidos, em-
bora possa dar margem a controvérsias ou a
simplificações, é, nesse ponto, inescapável.
Lá, por algum tempo, predominou duplo
regime de trabalho, o escravo e o livre. O
desdobrar do processo, porém, mostrou a
incompatibilidade desse arranjo. O conflito
do Norte moderno, que praticava a agricul-
tura comercial e utilizava mão-de-obra as-
salariada, contra o Sul das plantations, ba-
seadas no trabalho escravo, levou à guerra
247
O município na política brasileira: revisitando Coronelismo, enxada e voto

civil. A vitória do Norte e do trabalho livre escravocrata e garantia da preservação da

impediu a fragmentação, fundiu o territó-
rio e abriu caminho para a consolidação da
democracia naquele país.9 No Brasil, o cál-
culo político foi diferente e, conscientes do
risco do duplo regime de trabalho para a
conservação da unidade territorial, as eli-
tes políticas optaram pela centralização e a
manutenção do trabalho escravo.10
De fato, a curta experiência das Regên-
cias havia mostrado os perigos da descen-
tralização. Provavelmente, maior autonomia
para os municípios e províncias poderia
transformá-los em “centros de atividade po-
lítica mais intensa, capazes de estimular os
interesses e aspirações das camadas inferio-
res da população”.11
Durante a Monarquia, o município este-
ve debaixo da tutela do poder provincial e
do governo geral. Era, na ordem adminis-
trativa, como afirma Leal, comparável “ao
menor, na ordem civil”. Assim é que, apesar
das amplas atribuições, as decisões das Câ-
maras precisavam ser confirmadas pelos con-
selhos gerais das províncias.12
Havia coerência na submissão do muni-
cípio aos presidentes de províncias e destes
ao governo geral durante, principalmente, o
Segundo Reinado. Afinal, a centralização era
a pedra de toque do regime burocrático-
unidade territorial, mantida a duras penas,
apesar das forças centrífugas representadas
pelo tamanho do território, pelo isolamento
e a dispersão da ocupação territorial e pelo
baixo poder do centro.
3. O poder local na República
A queda da monarquia provocaria mu-
danças nas relações centro-periferia no Bra-
sil. A fórmula política do Império – aliança
da aristocracia rural com a burocracia do
Estado – não possibilitava mais a acomoda-
ção econômica e política dos interesses nas-
centes dos produtores de café.
Os primeiros anos da República foram
caracterizados por instabilidade e turbulên-
cia. O Exército, que assumira o poder, não
reunia as condições de coesão e unidade para
escorar a nova ordem. A estabilidade viria
com a política dos governadores, depois que
os civis assumiram o poder.
São Paulo e Minas Gerais, os dois estados
de maior densidade populacional, revezam-
se na Presidência e instauram um novo cen-
tro político no país. Apesar do lastro político
da nova ordem, o exercício do poder exigia
composição e equilíbrio com as oligarquias
dos estados.

9. Ver, sobre o assunto, Moore, Jr., Barrington. Social origins of dictatorship and democracy: lord and peasant
in the making of the modern world. Boston: Beacon Press, 1966.
10. Convém ressaltar as dificuldades da comparação. Os Estados Unidos conviveram sempre com o duplo regi-
me de trabalho e formaram, na realidade, duas sociedades. A Guerra Civil, que pôs termo à escravidão, deu-
se em meados do século XIX, quando as duas estruturas encontravam-se amadurecidas e apresentavam
interesses inconciliáveis. A continuação do trabalho escravo no Brasil foi possível pela centralização e, na
tomada dessa decisão, certamente teve peso fundamental a antecipação dos efeitos que a extinção da escra-
vatura produziria sobre a ordem econômica e sobre a unidade territorial. O certo é que a centralização
impediu a dualidade do regime de trabalho e inibiu a formação de interesses contraditórios nessa área. Só no
final do Império é que o problema é posto na agenda política. Deve-se ressaltar que logo após a abolição
deu-se a queda do Império e o início da República.
11. Leal, op. cit., p.74.
12. Ver Leal, op. cit., p.75, que apresenta a lista das funções das Câmaras e as limitações a que estavam sujeitas.

248
 O regime era presidencialista e baseado
em eleições. A organização política era for-
temente descentralizada e a União carecia de
meios para se firmar sobre os demais com-
ponentes da nação. Os novos donos do po-
der só poderiam manter-se à testa do Estado
por meio de alianças com os setores que con-
trolavam a periferia.
É nesse quadro, descrito e analisado por
Victor Nunes Leal, que surge o coronelismo.
O “coronel” comandava os votos das peque-
nas localidades e era indispensável para o novo
arranjo de poder. Em troca de apoio às oli-
garquias estaduais, dava-lhes os votos que con-
trolavam e que eram necessários para a sua
legitimação no poder.
Grande parte do eleitorado, sobretudo
nas zonas rurais (nas quais vivia a maioria
da população), dependia do coronel. Rema-
nescente da ordem privada do Brasil Colô-
nia (fato que levou Nestor Duarte a defen-
der a tese da existência de um passado feu-
dal na história brasileira), o coronel consti-
tuía à época um poder decadente.
Faltavam-lhe os meios próprios para
continuar a funcionar como o protagonista
principal da política local, dispensando fa-
vores e exercendo a justiça nas suas áreas de
influência. Mas a dinâmica eleitoral, essen-
cial para a dinâmica do poder no país, lhe
garantia, porém, recursos repassados pelos
estados que lhe permitiam manter e contro-
lar sua clientela política.
O coronelismo foi a resultante da ado-
ção da democracia representativa numa or-
dem patrimonial, como mostrou Cintra:
nas classes rurais inferiores, com
a implantação das leis eleitorais do pe-
ríodo republicano, o ato de votar e o
sufrágio trazem novas oportunidades
para demonstrar e revigorar a lealdade
feudal. O velho sistema de obrigações
passa a incluir, de forma bem natural,
o dever de ajudar o patrão nas eleições.13
A intermediação do coronel era não ape-
nas crítica, mas exclusiva. Só ele poderia
desempenhar o papel de arregimentar elei-
tores, mobilizá-los, transportá-los para os
locais de votação, treiná-los no exercício do
voto e garantir sua lealdade.14
O poder político dos coronéis nem sem-
pre era incontestável. Aqui e ali havia oposi-
ção, mas proveniente de outro coronel ou
grupos de coronéis que disputavam as gra-
ças das oligarquias estaduais para estabele-
cer o domínio político local. Também nos
estados havia disputa, e em vários deles ha-
via disputa entre oligarquias pelo poder.
Mas isso não invalida a tese de Leal.
Tampouco o fato de que muitas dessas elei-
ções, vencidas com o apoio do potentado lo-
cal, precisariam ter os resultados confirma-
dos pelas assembléias dos estados.15
O Brasil dos coronéis e do coronelismo
retratado por Leal foi a tônica do poder lo-
cal no país durante toda a primeira fase da

13. Ver Cintra, op. cit., p.71-3.

14. Cintra, no artigo citado, desenvolve sofisticada análise do coronelismo e de sua funcionalidade para o siste-
ma. Em análise abrangente deixa clara a “lógica governista” do modelo coronelista.
15. Ver, para uma crítica ao esquema coronelista proposto por Leal, Cammack, Paul. “O coronelismo e o ‘com-
promisso coronelista’: uma Crítica”, Cadernos DCP, 5, Departamento de Ciência Política, UFMG, mar.
1979. Cammack chama a atenção para a dimensão econômica das atividades do coronel como fazendeiro e
questiona a sua indispensabilidade eleitoral, uma vez que os resultados das eleições precisavam ser confirma-
dos e havia muita fraude eleitoral. Não obstante, sem a mediação e o compromisso do coronel com as elites
políticas dos estados, o custo da legitimação do poder seria enormemente elevado.

249
O município na política brasileira: revisitando Coronelismo, enxada e voto

República Velha e grande parte do período incipientes processos de industrialização,

histórico posterior à redemocratização de
1946. Sobreviveu metamorfoseado em mui-
tas regiões, mesmo após a industrialização,
e ainda prevalece em muitas das pequenas
localidades do Brasil contemporâneo, por-
que suas causas não foram ali totalmente re-
movidas.
O coronel era o centro do microcosmo
da política local brasileira porquanto o muni-
cípio era dependente dos recursos do go-
verno estadual e federal e encontrava-se isola-
do do resto do país, com a escassa estrutura
de meios de comunicação. Por isso mesmo,
a alternativa ao coronel era outro coronel e
não um personagem político diferente.
Seu poder era diretamente proporcio-
nal à capacidade de garantir para o municí-
pio os bens e serviços (e também favores e
empregos) de que careciam as populações
das pequenas e isoladas comunas. A auto-
nomia municipal era precária e virtualmente
inexistente, e do arranjo coronelista escapa-
vam apenas os médios e grandes centros ur-
banos do país.
Mas, mesmo nos médios e grandes aglo-
merados populacionais, não se evidenciou,
senão em período muito recente, um novo
foco de política em bases não subordinadas.
Em quase todos, sobretudo nas grandes con-
centrações, grassou o populismo e monta-
ram-se máquinas populistas.
Na realidade, na esteira da redemocra-
tização do pós-guerra, o sistema político bra-
sileiro sofrera grande transformação. A inten-
sidade da urbanização, articulada ou não com
provocara a aceleração do crescimento
populacional nas grandes cidades e o surgi-
mento das primeiras metrópoles brasileiras.
O Brasil ingressou na era das sociedades
de massas. Os migrantes do campo e do Nor-
deste povoaram as periferias e aumentaram as
favelas, especialmente no Rio de Janeiro e em
São Paulo. A resposta do sistema político a essa
nova realidade foi o populismo.16
4. O poder local no autoritarismo
O golpe de 1964 instaurou nova ordem,
que tornou as eleições acessórias. O poder
centralizou-se na esfera federal e os gover-
nadores passaram a ser prepostos do poder
central. Eram designados não tanto em fun-
ção do prestígio e popularidade que desfru-
tavam nos estados, mas em razão da proxi-
midade e afinidade com os detentores do
poder no centro.
Com a limitada dinâmica eleitoral exis-
tente nesse período, não era mais necessá-
ria a intermediação local. Nem as elites es-
taduais nem os donos do poder federal ca-
reciam dela. Mais tarde, extinguiram-se os
velhos partidos e instalou-se no país o
bipartidarismo. A disputa eleitoral, porém,
foi mantida no nível local, com exceção das
capitais e das consideradas áreas de seguran-
ça nacional.
Muito embora dispensáveis para a con-
quista e a estabilidade do poder, os municí-
pios acabaram atingidos direta ou indireta-
mente pelas políticas do novo regime.

16. Sobre o populismo existe abundante produção de estudos. Ver Lafer. O sistema político brasileiro. São
Paulo: Perspectiva, 1975, e Jaguaribe. “Brazilian Nationalism and the Dynamics of Its Political Development”,
Washington University, St. Louis, Studies in Comparative International Development, II, n.4, 1966. Populismo
é um arranjo político que simultaneamente centra sua atuação sobre as massas políticas – o povo –, as corteja
mas as incorpora de forma subordinada ao sistema de poder. Há vários tipos de populismo. Ver, sobre esse
assunto, Bobbio, Matteucci & Pasquino. Dicionário de Política, UnB, 1986.

250
 Na realidade, a questão municipal, ou das
cidades, se assim se pode chamá-la, entrou na
agenda política dos governos militares a par-
tir de 1964 em resposta a três ordens de fato-
res: a nova organização administrativa do
poder, a modernização autoritária que então
se empreendeu e, finalmente, o populismo até
então vigente. Quanto a este último fator, o
objetivo era desativá-lo.
De fato, o populismo inspirava temor e
aversão entre os novos donos do poder no
Brasil. Havia o receio de que as massas “sol-
tas” das cidades grandes poderiam se tornar
campo de manobra para movimentos de con-
testação. Essa percepção não era nova. Antes
do golpe, era partilhada por parcela signifi-
cativa das lideranças políticas, que viam ris-
cos na ação de políticos populistas que se ali-
mentavam das esperanças dessas massas. Após
a derrubada de Goulart e a instalação da dita-
dura militar, o novo regime procurou neu-
tralizar essa ameaça potencial.
A criação do BNH inscreve-se nesse mar-
co.17 A casa própria era vista como antídoto
para os que poderiam representar ameaça à
ordem. A Fundação da Casa Popular, que
precedeu o BNH, rendera dividendos polí-
ticos elevados e dera origem a crescentes
expectativas nas cidades, que, se não atendi-
das, pensava-se que poderiam dar margem a
focos de insurreição.
Desmobilizador, contando com precária
base de articulação com a sociedade, tendo
reduzido o significado das eleições e teme-
roso dos “órfãos do populismo”, o regime
autoritário viu-se às voltas com a sempre ur-
gente questão da legitimidade.
As visões que deram origem à ordem au-
toritária no Brasil, inspiradas em parte na
aversão ao populismo, levaram os presiden-
tes militares a lançar-se a tentativas de supe-
rar o quadro tradicional da política brasilei-
ra. Recriar a comunidade foi uma dessas ten-
tativas, que se deu sobretudo com a iniciativa
– frustrada, diga-se de passagem – de criar os
Centros Sociais Urbanos.
Mas não foi esse o único determinante
das políticas que tinham o município por
alvo, sob o autoritarismo. A partir do gover-
no Castelo Branco, empreendeu-se ampla
modernização do país.
O regime autoritário inaugurado em 1964
foi marcado por forte tom tecnocrático. Mi-
litares e tecnocratas constituíram a base dos
novos governos. Isso não quer dizer que no
passado não houvesse especialistas ou técni-
cos no governo. Advogados, engenheiros e
economistas há muito faziam parte do setor
público. Entretanto, nunca os técnicos ha-
viam obtido influência própria, como ocor-
reu depois que o autoritarismo estabeleceu-
se no país em 1964.
A emergência do tecnocrata como um
ator político deveu-se essencialmente à na-
tureza do regime autoritário.18
Das mudanças introduzidas com a
“tecnificação” da política, destaca-se a da
reforma tributária. Na repartição dos recur-
sos, os municípios tiveram aumentada a sua

17. Ver Azevedo & Andrade. Habitação e poder. Rio de Janeiro: Zahar, 1981.
18. Regime autoritário, situação autoritária ou autoritarismo estão sendo utilizadas aqui em conformidade com
a noção desenvolvida por Juan Linz e formulada em seu conhecido trabalho “An authoritarian regime:
Spain”, in Allardt, & Littunen (Ed.). Cleavages, ideologies and party systems. Contribution to comparative
political sociology, Helsink, 1964. Segundo Linz, o regime autoritário caracteriza-se por um pluralismo
limitado (as decisões são fechadas mas delas participam pessoas e grupos privilegiados, ao contrário da
ditadura clássica), pela ausência de mobilização política e pela inexistência de uma ideologia abrangente. O
autoritarismo distingue-se do totalitarismo.

251
O município na política brasileira: revisitando Coronelismo, enxada e voto
fonte de receita. A penúria financeira em que
viviam as prefeituras municipais, principal-
mente nas pequenas localidades, havia sido
diagnosticada por Victor Nunes Leal como
um dos fatores que estimulavam o pacto
coronelista. Com minguadas receitas pró-
prias, os municípios precisavam da constante
ajuda dos estados e do governo federal.
A Constituição de 1946 não havia alte-
rado esse quadro. As receitas municipais
deterioravam-se com a inflação, diferente-
mente do que se verificava nos estados e na
União, onde a arrecadação acompanhava de
perto a oscilação dos preços. Em 1964, da
totalidade dos impostos coletados, 50,5%
foram para a União, 44,6% foram levanta-
dos pelos estados e apenas 8,0% couberam
aos municípios.19
A reforma tributária melhorou substan-
cialmente a situação financeira dos municí-
pios mas não representou a carta de alforria
para a crônica dependência de recursos esta-
duais e federais que Leal aponta como solu-
ção para os males diagnosticados em sua clás-
sica análise do coronelismo.
Em 1975, dez anos depois da reforma tri-
butária, somadas as transferências para esta-
dos e municípios criadas com os fundos de
participação, as receitas municipais represen-
taram 13,2% do total da arrecadação do se-
tor público, contra 36,3% dos estados e
50,5% da União.20 Mesmo assim, continua-
va a dependência.
19. Ver Brasileiro. O município como sistema político. Rio de Janeiro: FGV, 1973, p.22.
20. Ver Pastore. “Avaliação crítica da reforma tributária de 1965”, Revista de Finanças Públicas, v.XLI, n.348,
out./nov. 1981.
21. Sobre o assunto, ver Dias. Poder político local no Brasil, um retrato histórico na revisão da literatura, op. cit.,
p.68-82.
22. Ver Castro. “Equipamentos sociais e política local no pós-64: dois estudos de caso”, Espaço e Debates, n.24,
1988.
252
As necessidades locais eram crescentes, em
conseqüência da aceleração da urbanização e
da industrialização no período militar. Para
atender às mais simples e rotineiras, parecia
suficiente a melhoria tributária proporciona-
da pelo governo Castelo Branco. Para inves-
timentos de maior envergadura, porém, mes-
mo as médias e grandes cidades precisavam
recorrer às administrações estaduais e, espe-
cialmente, ao governo federal em Brasília.
Sob nova forma e com novos atores –
agora os mediadores eram tecnocratas e polí-
ticos ligados à Arena – renovava-se o velho
jogo político que submetia o poder local à
dependência das instâncias superiores de
governo.21 Prefeitos do PMDB encontra-
vam maiores dificuldades para obter os
recursos de que careciam os municípios sob
sua liderança do que os do partido da situ-
ação, a Arena, e, por isso mesmo, não fo-
ram raros os casos de prefeitos eleitos pela
oposição que mudaram de agremiação,
para se abrigarem sob o manto protetor
do governo. Apesar do discurso e da in-
tenção modernizadora, o governismo es-
teve vivo durante todo o período da dita-
dura militar.22
Paralelamente à reforma tributária, o re-
gime autoritário procurou empreender a
modernização dos municípios. Junto com a
criação do Banco Nacional da Habitação,
foi instituído o Serviço Federal de Habita-
ção e Urbanismo – Serfhau, que deveria en-
carregar-se das políticas de planejamento ur-
bano no país.
Por um breve período, pareceu que o
Serfhau funcionaria nos moldes que leva-
ram a sua criação. Seguindo orientação con-
tida no Plano de Desenvolvimento Estraté-
gico, foram traçadas as linhas mestras para
a atuação do órgão. Como assinala Cintra,23
“a política urbana nacional deveria assen-
tar-se na construção hierárquica de planos
territoriais, partindo de um plano nacional,
passando aos macro-regionais até atingir os
micro-regionais e locais”.
Com o Serfhau, buscava-se introduzir o
planejamento na área urbana e, nessa fun-
ção, cabia-lhe “guiar todos organismos fe-
derais, sempre que matérias urbanas estives-
sem em questão”.24 Entretanto, logo ocor-
reu uma inversão de papéis. O BNH, que
deveria estar atrelado ao planejamento do
Serfhau, ganhou corpo e passou a liderá-lo.
O desempenho do Serfhau foi modesto e,
apesar dos esforços, nem mesmo os planos
de desenvolvimento local integrado, com que
pretendia modernizar a ação das prefeitu-
ras, foram implementados.25
Uma evidência do fracasso do Serfhau foi
a pequena influência que exerceu sobre a le-
gislação das áreas metropolitanas, embora o
problema estivesse sob sua competência.26 O
órgão não conseguiu exercer de fato o co-
mando sobre a política metropolitana do pe-
23. Cintra. The politics of comprehensive metropolitan planning: a case study of Belo Horizonte. Tese de douto-
rado não publicada, Massachussets Institute of Technology, MIT, 1983.
24. Ibidem, p.125.
25. Ibidem, p.129.
26. Ver, sobre o assunto, Cintra, op. cit., p.129-33.
27. Ver, sobre o surgimento desses movimentos, São Paulo: o povo em movimento. Petrópolis: Vozes/Cebrap,
1980.
28. Ver, sobre o sistema político e partidário brasileiro no período, Soares. A democracia interrompida. Rio de
Janeiro: FGV, 2001.
ríodo, cuja característica principal era a frag-
mentação institucional.
Feitas as contas, o balanço da política
municipal sob a égide do regime autoritário
foi negativo. Houve melhoria financeira dos
municípios, mas não a ponto de lhes garantir
autonomia. Continuaram avassalados, como
em outras eras, com o agravante de que ago-
ra viviam sob um regime repressivo e autori-
tário, no qual a política era restrita, a parti-
cipação proibida e a cidadania tutelada.
Houve, é verdade, aqui e acolá, como em
Lages e Toledo, experiências de gestão local
que representavam avanços, mas esses casos
constituíam exceções.
Entretanto, no tocante à vida associativa,
apesar das adversidades, surgiram, em prin-
cípios dos anos 70, manifestações novas – o
novo sindicalismo do ABC, as sociedades de
amigos de bairros, os movimentos de donas-
de-casa e contra a carestia, além das primei-
ras organizações da comunidade negra –,
mostrando que, abaixo da superfície estéril e
aparentemente imóvel da sociedade brasilei-
ra sob o autoritarismo, encontravam-se em-
briões de mudança e inconformismo.27
Contudo, com a interrupção da demo-
cracia, o revigoramento do município fora
mais uma vez adiado no Brasil.28 A rede-
mocratização e as mudanças políticas que
tiveram lugar desde então, especialmente nas
grandes cidades, modificariam esse quadro.
253
O município na política brasileira: revisitando Coronelismo, enxada e voto

5. Da Constituição de 1988 grande a grita dos prefeitos contra a estrutu-

aos nossos dias
Rompendo com uma tradição que re-
montava ao período colonial, a Carta Cons-
titucional de 1988 fez dos municípios entes
autônomos, equiparando-os à União e aos
estados. Paralelamente, instituiu nova re-
partição da carga tributária, que provocou
significativo ganho para os municípios.
Somadas as receitas tributárias próprias dos
municípios às transferências constitucionais,
a participação destes no bolo tributário cres-
ceu de 10,8%, em 1988, para 16,9%, em
2000.29 A Tabela 130 mostra a evolução da
distribuição da receita disponível (incluindo
transferências compulsórias) entre os esca-
lões de governo.
Apesar do incremento da quota dos mu-
nicípios no conjunto das receitas públicas, é
ra tributária vigente. Isso se deve ao fato de
que a parcela maior das receitas municipais,
sobretudo nas pequenas localidades, vem das
transferências constitucionais, e grande parte
destas é dinheiro carimbado.31 Reclamam,
além disso, que parcela expressiva da arre-
cadação da União provém de contribuições
como a CPMF e o Pis-Cofins, que não são
compartilhadas com estados e municípios.
Parte desse argumento procede. Para os
municípios, a receita tributária própria cons-
titui a fonte de recursos com que contam para
investimentos e para o financiamento de gas-
tos de capital. Mas é também, para a maioria
deles, a menor parcela da receita. Além disso,
em 2001 a arrecadação direta federal, em ter-
mos nominais, aumentou 13,8%, contra
14,4% dos estados e 8,3% dos municípios.32

TABELA 1. Repartição da receita tributária disponível por nível de governo –

1960- 2002.

Fonte: Informe-se, BNDES, n.54, abril de 2003.

O Informe-se é disponível na Internet (federativo.bndes.gov.br).

29. A participação dos municípios no novo ICMS passa de 20 para 25%. Tal fato deveu-se à intensa mobilização
política dos prefeitos e à fragilidade política do presidente Sarney.
30. Agradeço a Paulo Cesar de Souza, mestrando das Faculdades Integradas de Pedro Leopoldo a colaboração
na atualização dos dados municipais.
31. Dinheiro carimbado é recurso transferido com destinação legal predeterminada.
32. Ver Informe-se, BNDES, n.40, maio 2002, p.3.

254
Em 2002 a parcela da União no bolo tribu-
tário voltou a crescer (1 ponto percentual)
enquanto os estados e os municípios perde-
ram, respectivamente, 0,8 e 0,3 pontos
percentuais.33 Tal fato deveu-se à criação da
Contribuição de Intervenção no Domínio
Econômico (CIDE) que só posteriormente
viria a ser partilhada com os outros entes
federativos.
A arrecadação direta dos municípios,
com exceção das grandes cidades e capi-
tais, é inferior às transferências constitu-
cionais que recebem da União ou dos esta-
dos. Em 2000, o montante total da receita
tributária própria das cidades brasileiras
atingiu 1,7% do PIB contra 3,91% das
transferências.
Estatísticas da Secretaria do Tesouro Na-
cional para o ano de 1997, abrangendo um
total de 5.046 municípios, mostraram que
as transferências federais e estaduais consti-
tuíram mais de 50% da receita corrente de
4.876 cidades.34 Dados de estudo do BNDES
para 1999, com amostra de 1.404 prefeitu-
ras, revelaram que, entre os municípios com
população abaixo de 30 mil habitantes, “a
receita tributária própria não representou
mais de 3% da receita disponível e em 36%
(dos 412 municípios) esta mesma relação si-
tuou-se entre 3 e 10%”.35
Na realidade, nos municípios mais po-
pulosos a receita tributária direta tende a ser
mais expressiva, não só porque contam com
33. Ver Informe-se, BNDES, n.54, abril de 2003, p.5.
34. Ver Informe-se, BNDES, n.28, jun. 2001, p.2.
35. Informe-se, BNDES, n.28, jun. 2001, p.3.
36. Informe-se, BNDES, n.28, jun. 2001, p.3.
37. Ver, a propósito, Afonso & Araujo. “A capacidade de gastos dos municípios brasileiros: arrecadação própria
e receita disponível”, Cadernos Adenauer, 4: Os municípios e as eleições e 2000. São Paulo: Fundação Konrad
Adenauer, jun. 2000. Mesmo nos pequenos municípios, que tradicionalmente não cobravam impostos lo-
cais, houve aumento da receita própria.
38. Ibidem, p.37.
base econômica maior – as propriedades são
mais valiosas e neles o peso dos serviços é
significativo –, mas também em virtude das
características do Fundo de Participação dos
Municípios – FPM, que beneficia, em maior
grau, as pequenas localidades. Do FPM, 10%
são destinados às capitais, 3,6% aos municí-
pios do interior com mais de 156 mil habi-
tantes, e o restante, 86,4%, às demais locali-
dades. A todos os municípios com menos de
10.188 residentes, é garantido um coefici-
ente mínimo de 0,6. Quanto maior a popu-
lação, maior é o coeficiente, mas este não é
proporcional e cresce menos. O resultado é
que, para os municípios que contam com
maior população, o FPM tende a ser menos
importante.36 Outro fator que não pode ser
ignorado é o processo de modernização
fazendária das médias e grandes cidades bra-
sileiras, que permitiu a expansão das recei-
tas próprias.37 Mesmo nas pequenas locali-
dades, impostos que tradicionalmente não
eram cobrados passaram a sê-lo.
Houve, de fato, desconcentração dos re-
cursos tributários após a Constituição de
1988, ainda que o governo federal tenha ins-
tituído ou ampliado receitas não sujeitas à
divisão com os demais entes da Federação.
Como assinalado por Afonso & Amorim
Araújo,38 “nunca os municípios tiveram uma
importância relativa tão elevada na adminis-
tração pública nacional”. A que se deve, en-
tão, a grita dos prefeitos?
255
O município na política brasileira: revisitando Coronelismo, enxada e voto

O que talvez explique as queixas e o
movimento reivindicatório dos municípios
a uma parcela mais substancial do bolo tri-
butário foi a passagem para órbita local da
competência pela execução da prestação de
serviços de saúde e de parte das tarefas edu-
cacionais.
A criação do SUS – Sistema Único de Saú-
de no bojo da Constituição de 1988
municipalizou a saúde e fez do prefeito par-
ceiro dessa política até então afeta aos gover-
nos estaduais e federal.39 Nos novos termos
constitucionais, a União está obrigada a trans-
ferir para os municípios recursos para finan-
ciar o atendimento médico das populações,
assim como os próprios estados, mas é o
município que responde diretamente aos
usuários e isso provoca desgastes políticos.
Na realidade, nos últimos oito anos hou-
ve um vasto processo de descentralização da
implementação das políticas públicas, não só
com a municipalização da saúde mas tam-
bém com a da educação.
Num contexto democrático, em que
avulta o crescente papel do Ministério Pú-
blico40 e da defensoria pública – que fiscali-
zam e cobram o cumprimento dos dispositi-
vos legais, secundados pelas mídias – e se
multiplicam os movimentos e organizações
sociais, esses fatos vêm gerando profunda
transformação na política local.
O cidadão das pequenas cidades começa a
descobrir que possui direitos e os reivindica.
A grita dos prefeitos se deve ao fato de que a
demanda por serviços públicos não só aumen-
tou como está mudando de natureza. Há mais
informação e participação da parte dos
munícipes, que passaram a ter assento em
conselhos municipais de saúde e outros orga-
nismos instituídos para supervisionar a
implementação de políticas sociais.
Há quem se oponha à descentralização,
alegando com a experiência da França e da
Espanha e objetando que não haveria ga-
rantias de que recursos, como os do Fundo
de Manutenção e Desenvolvimento do En-
sino Fundamental, Fundef,41 seriam aplica-
dos adequadamente ou que acabariam lan-
çados no caixa único dos municípios, per-
dendo-se o controle sobre seu uso.
A experiência vem demonstrando exata-
mente o contrário. O Fundef constitui hoje
um orçamento à parte, gerido diretamente
pelos secretários municipais de educação, que
são por ele responsáveis. O resultado é que,
embora o Fundef não represente dinheiro
novo ou adicional, o gasto municipal com
educação elevou-se substancialmente.
Não bastassem essas garantias, há ainda
a Lei de Responsabilidade Fiscal, que im-
põe regras para a gestão dos recursos pú-
blicos. Contrariamente às expectativas de
muitos, que temiam que a lei não “pegas-
se”, deu-se o oposto. As primeiras análises
da Lei de Responsabilidade Fiscal42 mostra-
ram que a imensa maioria dos municípios

39. Ver Informe-se, BNDES, n.28, jun. 2001.

40. A Constituição de 1988 tornou o Ministério Público autônomo. Desde então, ele vem fiscalizando a ação do
poder público.
41. O Fundef, instituído pela Lei nº 9424, de 24.12.96, é constituído de 15% das receitas dos estados, municípios
e da União. A Constituição de 1988 determinou que 25% dos recursos públicos devem ser gastos com educa-
ção. O Fundef subvincula esses recursos, destinando 15 desses 25% para o ensino fundamental.
42. Ver, a propósito do primeiro ano de implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal, Informe-se, “Respon-
sabilidade Fiscal – Municípios: os bons resultados orçamentários de 2000”, BNDES, n.33, dez. 2000. Ver,
também, Informe-se, “Municípios: os bons resultados orçamentários se repetem em 2001”, BNDES, n.49,
dez. 2002.

256
brasileiros conseguiu não ultrapassar os seus
limites.
Acostumados a driblar os preceitos cons-
titucionais quando estes se referem a gastos,
os prefeitos vêm fazendo um duro aprendi-
zado de austeridade e responsabilidade. O
temor das punições, as pressões da popula-
ção, das Câmaras e dos contabilistas que os
assessoram têm contribuído decisivamente
para o bom resultado verificado na gestão
orçamentária dos municípios. Os gastos com
educação e saúde nunca estiveram sob tanto
controle quanto agora e a isso se deve sem
dúvida à melhoria do sistema de educação
fundamental experimentado nos últimos
anos no país.
Outro fator que não pode ser subestima-
do nas mudanças que vêm ocorrendo na
política local brasileira tem a ver com a
redemocratização e a construção/consolida-
ção da democracia entre nós.
Tradicionalmente considerado uma so-
ciedade desarticulada e desorganizada, o Bra-
sil vem experimentando crescentes níveis de
participação política no âmbito local. Orga-
nizações e associações de toda natureza e com
objetivos os mais diversos vêm sendo cria-
das por toda a parte.
Isso não quer dizer que a tendência ao
governismo43 tenha sido riscada do mapa
político do país. Muitas pequenas localida-
des, apesar da descentralização das receitas
tributárias, ainda dependem dos favores dos
estados e da União para sobreviver, por meio
de transferências voluntárias.44 Para tanto,
elegem os deputados que pareçam mais ca-
43. Sobre o governismo, ver Abrucio. Os barões da Federação. São Paulo: Hucitec, 2002 e Abrucio, Teixeira &
Costa. “O papel institucional da Assembléia Legislativa paulista: 1995 a 1998”. In: Santos. (Ed.). O Poder
Legislativo nos estados: diversidade e convergência. Rio de Janeiro: FGV, 2001.
44. Esse fato se deve hoje em grande parte à criação desenfreada de municípios. Cerca de mil municípios foram
criados desde 1988.
pazes de granjear os recursos necessários para
seu território.
6. Conclusão
Atualmente ocorre uma grande mudan-
ça na política local. A autonomia, tão re-
clamada pelos municípios, está deixando de
ser uma ilusão. Houve melhoria significati-
va na repartição do bolo tributário, com
aumento da capacidade do poder público
municipal. Simultaneamente, descentrali-
zou-se a implementação de políticas públi-
cas de relevo e de grande alcance para o
bem-estar da população, com ganhos de efi-
ciência e eficácia.
Tocqueville considerava a vitalidade da
vida associativa das pequenas comunas con-
dição essencial para a democracia. Victor
Nunes Leal aponta as mazelas do corone-
lismo e propõe a autonomia como o seu an-
tídoto.
Parte dessas condições começa a ser ge-
rada. Ainda há burgos podres ou pequenas
localidades no país, mas, à diferença do pas-
sado, encontra-se em curso uma nova dinâ-
mica, que poderá expandir-se e dar frutos
para a cidadania e a democracia no país.
257
 Sugestões de leitura

ABRUCIO, F. L., TEIXEIRA, M. A. C., COSTA, V. M. F. O papel institucional da Assembléia Legislativa Paulista:
1995 a 1998. In: SANTOS, F. (Org.). O Poder Legislativo nos estados: diversidade e convergência. Rio de
Janeiro: FGV, 2001.
_______. Os barões da Federação. São Paulo: Hucitec, 2002.
AFONSO, J. R. R., AMORIM ARAÚJO, E. A capacidade de gastos dos municípios brasileiros: arrecadação
própria e receita disponível. Cadernos Adenauer, 4, Os municípios e as eleições de 2000. São Paulo: Fundação
Konrad Adenauer, jun. 2000.
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Boston: Beacon Press, 1966.
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SOARES, G. A. D. A democracia interrompida. Rio de Janeiro: FGV, 2001.
TOCQUEVILLE, A. A democracia na América. Belo Horizonte: Itatiaia, 1977.

258
 Capítulo1
Participação política
LÚCIA AVELAR
O ideal democrático supõe o envolvi-
mento dos cidadãos em diferentes ativida-
des da vida política. Tais atividades, reunidas
sob a expressão “participação política”, vão
desde as mais simples, como as conversas
com amigos e familiares sobre os aconteci-
mentos políticos locais, nacionais e interna-
cionais, até as mais complexas, como fazer
parte de governos, mobilizar pessoas para
protestar contra autoridades políticas, asso-
ciar-se em grupos e movimentos para reivin-
dicar direitos, envolver-se nas atividades da
política eleitoral, votar, candidatar-se, pres-
sionar autoridades para mudanças nas regras
constitucionais, para favorecer grupos de
interesses os mais diversos, e mais uma
plêiade de atividades que circundam o uni-
verso da vida política. Ligada à idéia de so-
berania popular, a participação política é
instrumento de legitimação e fortalecimen-
to das instituições democráticas e de amplia-
ção dos direitos de cidadania.
As formas e os canais de participação
política variam conforme o contexto histó-
rico, as tradições da cultura política de um
país ou região, e também conforme a situa-
ção social dos que participam. Assim, a
lógica de organização e participação dos
1. Na primeira edição deste livro, optamos por uma indicação bibliográfica mínima. Nesta edição oferecemos
bibliografia ampliada com o objetivo de indicar as fronteiras temáticas do fenômeno da participação política.
diferentes atores nem sempre é a mesma.
As formas de inserção política de membros
das elites diferem daquelas relacionadas
aos provenientes da não-elite. É mais fácil
para os primeiros se iniciarem nas ativi-
dades dos partidos políticos, nas entidades
corporativas, e se alçarem aos cargos políti-
cos. Assim, também, variam os canais de
participação dos membros das entidades re-
ligiosas, militares e sindicais, e daqueles que
participam nos movimentos sociais organi-
zados, rurais ou urbanos. Desde que o fenô-
meno da participação política passou a ser
um problema enquanto fenômeno político,
os estudiosos procuram compreender as dife-
rentes formas de participação, antigas ou no-
vas, que, em cada época e em cada contexto
histórico, adquirem maior ou menor relevân-
cia. Mas continua sendo um grande desafio
para os estudiosos compreender, tratando-se
dos cidadãos, os motivos que os levam a parti-
cipar ou as razões da apatia da grande maio-
ria diante dos assuntos políticos.1
Sabendo que são variadas as formas de
participação, assim como os possíveis
enfoques para seu estudo, e diante do fato
de que não há uma teoria consensual que a
explique, discutiremos a problemática do
263
Participação política

ponto de vista de sua emergência histórica,
com o surgimento dos canais de participa-
ção, introduzindo o debate sobre o que leva
as pessoas a se envolverem com a política,
ressaltando aspectos da emergência da socie-
dade organizada no Brasil e os obstáculos
para a sua ampliação. Ênfase especial será
dada, nos textos seguintes, ao modo como
as elites, a Igreja Católica e os militares se
envolvem na política em nosso país, às ca-
racterísticas e orientações do eleitorado, e à
dinâmica da representação de interesses dos
trabalhadores por meio dos sindicatos.
1. A emergência da participação
política
A participação política emergiu junto
com o Estado de soberania popular, à época
dos movimentos revolucionários europeus
dos séculos XVIII e XIX, no contexto das
revoluções industrial e burguesa, um fenô-
meno que rompeu com a regra secular da
correspondência entre posição social e polí-
tica dos indivíduos.2 Essa ruptura foi lenta,
iniciada com a queda paulatina da aristocra-
cia e a ascensão da burguesia e, mais tarde,
incorporou cidadãos da classe trabalhadora.
Em alguns casos – mas, raramente –, dava-
se a entrada de indivíduos de classes inferio-
res na política, por iniciativa dos próprios
governos conservadores, com o objetivo de
ampliar a sua base de apoio e de legitimida-
de. Foram numerosas as alianças feitas entre
a burguesia nascente, a alta elite privilegia-
da, rica e letrada, e os soberanos, e depois
entre a burguesia e os trabalhadores, especi-
almente nos países da Europa, alianças essas
fundamentadas na idéia de extensão dos di-
reitos de cidadania às classes populares.3
A consolidação da idéia de um Estado de
soberania popular oferecia a possibilidade
para que cada cidadão, indiferentemente de
sua posição na sociedade civil, pudesse rei-
vindicar os seus direitos, de modo a superar
sua desigualdade diante de outros que usu-
fruíam de privilégios sociais e políticos. A
extensão do sufrágio às camadas populares
e a introdução do voto secreto foram instru-
mentos para que cada eleitor manifestasse
sua opção política, longe da coerção dos mais
poderosos. Foi, porém, com a organização
política que se conquistou, historicamente,
um “novo terreno de confrontação”, pois
tornou-se possível para as coletividades or-
ganizadas politicamente lutar contra os va-
lores que justificavam as estruturas sociais
de enormes desigualdades. Se o sufrágio uni-
versal anunciava uma igualdade potencial, a
organização política seria o instrumento para
a construção da igualdade social.
A extensão da participação pouco a pou-
co se materializava nas instituições políticas.
As censuras ao direito de associação e de reu-
nião, até então restrito a poucos segmentos
sociais, aqueles que possuíssem propriedade
ou fonte de renda assegurada, foram pro-
gressivamente derrubadas, e essa evolução

2. A idéia de uma sociedade civil organizada remonta a Hegel (1770-1831), que elaborou um dos pilares mais
sólidos para a compreensão da sociedade civil contemporânea. Gramsci, na primeira metade do século XX,
ancorado principalmente em Hegel, ofereceu um arsenal de estudos enfatizando a importância da convivên-
cia em grupos e coletividades para o entendimento da política e das instituições políticas (COHEN e ARATO,
2003).
3. O tema da participação política foi magistralmente tratado por Alessandro Pizzorno em um artigo publica-
do na Itália em 1966 (PIZZORNO, 1975). Algumas passagens do presente texto expressam categorias
conceituais encontradas especialmente nesse artigo.

264
foi apropriada pelos membros da classe tra-
balhadora e pelos sindicatos. O “direito de
associação” tornou-se legalmente aceito em
vários países europeus, como França, Ingla-
terra, Bélgica e Holanda, enquanto continua-
va negado o “direito de reunião” (BENDIX,
2000, capítulo 3). A distinção entre reunião
e associação era um modo de evitar o forta-
lecimento da classe trabalhadora emergente
com o desenvolvimento industrial, sob o
objetivo de “preservar” a igualdade formal
universal, um mito que prevalece até os dias
atuais. Um exemplo é a declaração de Le
Chapelier, autor da lei francesa que proibia
os sindicatos, lei de julho de 1791, segundo
a qual os acordos sobre condições de traba-
lho deveriam ser fixados conforme enten-
dimentos entre o patrão e o empregado, for-
malmente iguais perante a lei. A história da
luta pela extensão desses direitos às classes
baixas, não apenas os direitos civis, mas
também os direitos políticos e sociais, é
parte da história do desenvolvimento da
cidadania em cada país (MARSHALL, 1964;
BENDIX, 2000).
Por volta de 1850, com o fortalecimento
do movimento socialista, os trabalhadores de
indústria se organizavam em inúmeras facções
doutrinárias, divididas entre a participação
por meio das instituições representativas
burguesas e a participação direta revolucio-
nária. Esse dilema, vivenciado principalmen-
te pelos anarquistas e socialistas, atravessa-
ria décadas, fruto de um debate relacionado
às estratégias para alcançar a emancipação
social pela via da emancipação política
(PRZEWORSKI, 1989, cap.1, p.20-1).
Os partidos políticos, os movimentos
sociais e as subculturas políticas foram exem-
plos da ampliação da participação e do for-
talecimento da sociedade organizada, parti-
cularmente no século XX. Os partidos polí-
ticos, especialmente os partidos de notáveis,
nos séculos XVIII e XIX, mantinham conta-
to com a sociedade civil apenas em ocasião
eleitoral, tal como ainda presenciamos nas
sociedades de conformação tradicional, de
grandes desigualdades sociais e de práticas
clientelísticas. No caso da sociedade euro-
péia ocidental, ao final do século XIX emer-
giam pouco a pouco os partidos de massa,
enquanto outros, além da classe trabalhado-
ra, se organizaram com o objetivo de parti-
cipar na política formal. Entre eles, os mo-
vimentos de mulheres, responsáveis pelo
avanço da democracia, ampliando o espec-
tro das reivindicações favoráveis à democra-
tização da política (GEOFF, 2005). Nos pa-
íses de regimes absolutistas, as organizações
competitivas e inclusivas viriam tardiamen-
te; em outros, a participação democratizou
a política, no seio do conflito capital versus
trabalho. Hoje, diferentemente, a socieda-
de se organiza também em torno de valores
morais e éticos, como a preservação
ambiental, direitos reprodutivos, movimen-
tos pacifistas e humanistas, estendendo-os
para questões socioeconômicas. A cidada-
nia passou então a ser entendida como direi-
tos de qualquer individuo, independentemen-
te de raça, cor, etnia, região, gênero, religião,
nacionalidade e, principalmente, da situação
socioeconômica, embora permaneçam enor-
mes distâncias entre direitos formais e reais.
Mesmo em países de maior equidade, são
veementes os protestos contra a situação de
privilégios de uns sobre outros. É o caso das
mulheres nos países nórdicos, as quais recla-
mam da situação de privilégio dos homens
da classe trabalhadora comparados com elas,
mães de família que vivenciam baixo status
porque se dedicam a trabalhos sazonais e ao
cuidado com os filhos (ver International
Political Science Review, v.21, n.4, Oct. 2000).
Esse processo, cuja referência está nos
países da social-democracia européia, não se
265
Participação política
observou nos Estados Unidos da América.
Ali, em 1776, instaurou-se a República, com
a soberania dos estados federados no centro
dos ideais republicanos. Os estados e a União
definiram suas esferas de competência, uni-
dos pela idéia de cidadania universal. A má-
quina burocrática governamental (civil
service) foi criada a partir de 1883, em um
contexto no qual ela era vista como progres-
sista, avançada e reformista. Assim também
eram vistas as atividades do bossismo ou
empresariado político, do clientelismo e do
favoritismo, considerados instrumentos de-
mocráticos, inclusivos e populares, ao per-
mitir a entrada de imigrantes nas instituições
eleitorais e nas máquinas governamentais. Ao
final, esse arcabouço institucional foi consi-
derado como um spoil system. Do lado da
sociedade, a mobilização e a participação
eram desejáveis até certo ponto, para não
ameaçar a soberania dos estados federados e
a estabilidade do sistema, razão pela qual se
considera o regime democrático-representa-
tivo norte-americano um exemplo de esta-
bilidade mas de baixa participação política.
No Brasil, a emergência da participação
deu-se muito mais tarde, em meados do sé-
culo XX, quando os níveis de urbanização
tornaram-se crescentes e aquela sociedade
predominantemente rural transformou-se,
em algumas décadas, em uma sociedade urba-
na.4 As mudanças na economia propiciaram
a constituição de organizações sindicais dife-
rentes daquelas da primeira industrialização
brasileira, deflagrada na década de 1930, com
um sindicalismo atrelado ao Estado de estru-
tura pouco competitiva. Os trabalhadores da
nova industrialização brasileira, consolidada
4. Para um inventário dos movimentos que eclodiram no Brasil entre a crise do escravismo e os dias atuais, ver
Aquino, Vieira, Agostino e Roedel, 2002.
266
no centro-sul do país a partir dos anos 60 e
70, alcançaram expressão política. Ganhou
força a organização política da sociedade tam-
bém em conseqüência da mobilização das co-
munidades eclesiais de base da Igreja Católi-
ca progressista, as CEBs, inconformadas com
os níveis de analfabetismo, miséria, pobreza
rural e urbana (KECK, 1991). Ademais, os
movimentos de mulheres, entre outros,
tornaram-se visíveis e agregaram força
corporativa para a política da não-elite. As-
sim vem sendo construído o espaço político
da sociedade organizada, iniciado nas déca-
das anteriores e consolidado nos anos 70 e
80. Se comparada ao ocorrido na maioria dos
países da social-democracia européia, a con-
quista do instrumento associativo como meio
de democratização viria, entre nós, mais de
um século depois.
2. O que é participação política?
Participação é uma palavra latina cuja
origem remonta ao século XV. Vem de
participatio, participationis, participatum.
Significa “tomar parte em”, compartilhar,
associar-se pelo sentimento ou pensamento.
Entendida de forma sucinta é a ação de indi-
víduos e grupos com o objetivo de influen-
ciar o processo político. De modo amplo, “a
participação é a ação que se desenvolve em
solidariedade com outros no âmbito do Es-
tado ou de uma classe, com o objetivo de
modificar ou conservar a estrutura (e, por-
tanto, os valores) de um sistema de interes-
ses dominantes” (PIZZORNO, 1975).
Para outros estudiosos, tal definição é por
demais ampla, abrangendo toda e qualquer
forma de ação coletiva (MELUCCI, 1996).
Para garantir seu valor heurístico, uma
definição de participação política deve levar
em conta conteúdos diferentes, entre os
quais, primeiro, que aquele que participa bus-
cando seus objetivos identifica-se com os in-
teresses gerais de um sistema dominante, le-
gitimando-o; segundo, que a participação se
dá em um contexto competitivo de interação
estratégica e com o objetivo de exercer al-
gum grau de influência na distribuição de
poder em beneficio de um grupo específico
(ibidem, p.306).
Mesmo se o sentimento é de oposição a
um sistema dominante, a participação polí-
tica ocorre dentro de limites e regras defini-
das por esse sistema, legitimando-o. Por isso,
uma definição de participação abrange as
ações que ocorrem nos limites e regras de um
sistema político, e os atores em disputa pro-
curam maximizar sua influência nas decisões
políticas. Todas as ações que extrapolam as
regras dominantes, confrontando-as, deve-
riam ser tratadas em outras categorias, como
as dos movimentos sociais.
A participação abrange um universo di-
ferenciado de manifestações empíricas, e
sempre haverá dificuldades na sistematiza-
ção de todo seu repertório nas democracias
contemporâneas. Diante disso, resumimos
em três grandes vias os canais de participa-
ção: o canal eleitoral, que abrange todo tipo
de participação eleitoral e partidária, con-
forme as regras constitucionais e do sistema
eleitoral adotado em cada país; os canais
corporativos, que são instâncias intermediá-
rias de organização de categorias e associa-
ções de classe para defender seus interesses
5. O método de investigação sobre o processo de formação do voto, ou sobre quais as variáveis que mais
influenciam o voto de um eleitor, foi originalmente proposto em The People’s Choice. How the voter makes
up his mind in a Presidential Campaign, de Lazarsfeld, Berelson e Gaudet (1944).
no âmbito fechado dos governos e do siste-
ma estatal; e o canal organizacional, que
consiste em formas de organização coletiva
no âmbito da sociedade civil, como os mo-
vimentos sociais, as subculturas políticas, as
atividades das organizações não-governa-
mentais de natureza cívica, experiências de
gestão pública em parceria com grupos or-
ganizados da sociedade, como o orçamento
participativo, os conselhos gestores etc. Es-
tudiosos da participação política chamam a
atenção para a importância da internet nos
movimentos da sociedade organizada e res-
saltam a emergência desse canal digital que
permeia todas as outras atividades de parti-
cipação. Sua importância nos grupos locais
e nas redes organizacionais é inquestionável,
o que lhe vale a denominação de democra-
cia digital. As “vilas eletrônicas” são reali-
dades para grupos sociais e políticos de toda
sorte (FOSTER, 1996).
A participação pelo canal eleitoral com-
preende as atividades eleitorais e as dos par-
tidos, que são as instituições especializadas
de ligação entre a sociedade e o Estado. São
eles que organizam todos os rituais da de-
mocracia representativa, como as candida-
turas e as eleições, de modo que a população
ratifique a confiança em seus representantes
ou deles se livre.5
As primeiras pesquisas empíricas redu-
ziam as formas de participação às atividades
eleitorais e partidárias, como votar, freqüen-
tar reuniões de partidos, convencer pessoas
a optar por certos candidatos ou partidos,
contribuir financeiramente para as campa-
nhas eleitorais, arrecadar fundos, ser mem-
bro de cúpulas partidárias e candidatar-se
267
Participação política
(MILBRATH e GOEL, 1965). As críticas a
essa concepção minimalista de participação
apontavam para o fato de que essas ativida-
des não esgotam o repertório das atividades
de participação, especialmente nos países em
que os cidadãos se envolvem mais intensa-
mente na política. A excessiva ênfase no ca-
nal eleitoral como o cerne das atividades de
participação oculta os meios pelos quais os
segmentos da não-elite se organizam e se
manifestam, particularmente nos países em
que as elites tradicionais sabem como mani-
pular o sufrágio a seu favor, seja pelos vín-
culos clientelísticos, seja pela coerção e vio-
lência. O canal eleitoral só é um canal de par-
ticipação democrática quando a sociedade se
organiza em uma pluralidade de associações,
de modo que seus líderes mais representati-
vos são alçados para as atividades eleitorais e
partidárias e encontram igualdade de recur-
sos e de oportunidades na disputa eleitoral.
Esse foi um dos dilemas vividos pelas
organizações de trabalhadores e de outros
segmentos da não-elite diante das institui-
ções representativas promulgadas pela bur-
guesia no bojo da revolução capitalista no
correr dos séculos de construção do Estado
moderno. Tendo os partidos o poder de es-
colher seus candidatos, em conformidade
com as regras do sistema eleitoral, não seria
este um arcabouço institucional que propor-
ciona apenas a ilusão da vontade do povo?
Não teriam os eleitores apenas um papel
coadjuvante e limitado ao poder de eleger
representantes escolhidos anteriormente pe-
los partidos? Os mecanismos das instituições
eleitorais e partidárias não serviriam apenas
para perpetuar no poder os grupos do siste-
6. Pesquisas sobre as atividades de movimentos e fóruns sociais registram o conteúdo substantivo dessas críti-
cas. Ver Democracy in Europe and the mobilization of society. Demos Project. Comissão Européia, 2006.
Disponível em http://demos.iue.it
268
ma dominante? Questões como estas ainda
estão presentes na maioria das democracias
do mundo ocidental, razão pela qual outras
formas de participação política são críticas
às práticas e estratégias das instituições da
democracia representativa.6
A participação política pelo canal eleito-
ral e partidário mantém, no Brasil, práticas
desenvolvidas ainda na primeira República
(1889-1930). Naquele momento as oligar-
quias dos estados federados fundaram insti-
tuições e organizaram alianças em moldes
que perduraram até os dias de hoje. A práti-
ca do clientelismo permeou as organizações
partidárias e as instituições eleitorais, con-
troladas pelas elites políticas tradicionais.
Organizadas à base de laços clânicos, e de
feição regional, essas elites sempre souberam
como manipular as eleições e os partidos fa-
voravelmente à continuidade de seu poder.
Seu objetivo, ao se ancorar no poder local,
era criar ligações entre o município e o esta-
do, sob a forma de coronelismo e por meio
dos mecanismos clientelísticos (HAGOPIAN,
1996; EISENSTADT e RONIGER, 1984;
ANDRADE, no presente volume). O coro-
nel, mediador de um sistema organizado hie-
rarquicamente, praticava o voto de cabres-
to, sem motivações ideológicas e de puro
interesse pragmático, apoiando todo aquele
que carregasse mais votos. O clientelismo
tradicional, a troca de favores por voto, no
pós-guerra combinou elementos de política
tradicional e moderna, porque fundado no
poder das famílias tradicionais regionais. Os
eleitores se orientavam mais pela lealdade
aos políticos do que aos partidos, e os che-
fes locais negociavam os “bens” a serem tro-
cados – nomeação de professores ou cons-
trução de estradas e pontes, em transações
individualizadas, mas permeadas por coali-
zões eleitorais que ligavam o nível local ao
estadual e ao federal. As redes clientelísticas
se tornaram assim verdadeiros mecanismos
de relações inter-governamentais. Quando os
partidos se tornaram partidos nacionais, ao
mesmo tempo em que ocorria a centraliza-
ção estatal a partir do governo de Getulio
Vargas (1930-1945), o clientelismo se trans-
formou em clientelismo de estado, o Execu-
tivo federal beneficiando este ou aquele par-
tido que apadrinharia uma população
(HAGOPIAN, 1996). O mecanismo
clientelístico aprofundou-se no período da
ditadura militar (1964-1985), e revitalizou-
se com a redemocratização do país. Estas,
entre outras, são as razões pelas quais a par-
ticipação mediante o canal eleitoral e parti-
dário sofre críticas contundentes pelos adep-
tos da democracia participativa. Para eles,
esse padrão de relação entre Estado e socie-
dade, ao privilegiar relações particularistas,
não dá conta de uma sociedade urbana, mo-
derna e desigual, complexa.7
A participação pelos canais corporativos
tem a ver com a representação de interesses
privados no sistema estatal. Essas atividades
são vistas como positivas pela elite, porque
exercidas por grupos e associações contrários
aos conflitos, sem a pretensão de modificar
os valores que fundamentam o sistema de in-
teresses dominante. É um canal utilizado par-
ticularmente nos países em que é forte a in-
tervenção do governo na economia, como é
o caso brasileiro desde a década de 1930.
As formas ancestrais corporativas como
7. O estudo citado de Frances Hagopian deve ser consultado, especialmente pelos interessados no tema das
elites políticas tradicionais.
as pré-capitalistas, as dos fascismos, diferem
daquelas que vicejam nos sistemas democrá-
ticos contemporâneos (LANZARO, 1998).
Como afirma Robert Dahl (1997), “os sujei-
tos do pluralismo moderno nas arenas mo-
dernas são prioritariamente os partidos, mas
também as organizações corporativas e os
demais atores coletivos”. A intuição já fora
registrada em 1936 por Manoïlesco, quan-
do afirmava que, no futuro, todas as insti-
tuições sociais e políticas seriam corporativas.
Recuperando o termo, P. Schmitter (1974)
“limpa” o conceito, pesquisando suas raízes
históricas e seus conteúdos, resgatando-o dos
seus significados pejorativos. Segundo esse
autor, tanto o conceito de “clientelismo”
como o de “corporativismo” não podem ser
deixados no limbo e devem ser analisados
sob o ponto de vista das atividades de parti-
cipação na política contemporânea
(PIATTONI, 2001).
Esses estudos distinguem o “corporati-
vismo estatal” do “corporativismo societal”
(O’DONNELL, 1998). O corporativismo es-
tatal teria por característica facilitar o aces-
so de grupos na hierarquia organizacional
do Estado, para a obtenção de prebendas fis-
cais, isenções setoriais e privilégios arraiga-
dos. Quando isso ocorre em sociedades de
baixo associativismo, com fraca sociedade
civil organizada, onde falta corporativismo
societal, há riscos de que a engrenagem
corporativa seja praticada semi-clandestina-
mente (REIS, 1988) e reafirme ainda mais os
privilégios da elite aliada ao grupo governante,
a menos que a arena corporativa se submeta
à arena eleitoral. As vias para a participa-
ção corporativa são as organizações profis-
269
Participação política

sionais, as federações, os lobbies profissio-

nais, empresariais e sindicais com trânsito
junto à burocracia governamental, às instân-
cias legislativas, executivas e judiciárias. Não
sem razão é chamada de participação seleti-
va, podendo agravar a desigualdade existen-
te no âmbito da representação política.
A participação pelo canal organizacional
abrange as atividades não institucionalizadas
da política com propostas de novos arranjos
e ligações entre a sociedade civil e o Estado.
São grupos que se estruturam em redes ho-
rizontais, com princípios de democracia in-
terna e envolvimento de seus membros, ma-
terializando outras estratégias na construção
da esfera pública.
Um exemplo é o dos movimentos sociais,
que se articula para objetivos de médios e
longos prazos, com períodos de maior
envolvimento e visibilidade, dependendo da
agenda da organização. Seus membros são
chamados de militantes e se unem em redes
de relações informais, compartilhando cren-
ças que, no geral, contestam os valores cor-
rentes de uma sociedade, lutando para
superá-los, porque são restritivos, inferiores,
ao justificar uma estrutura social que margi-
naliza grande parte da sociedade. A eficácia
dos movimentos depende da densidade da
rede social produzida, o que depende do es-
forço de cooperação dos seus membros e da
identificação com os interesses comuns.
Entre os inúmeros exemplos das ativida-
des políticas pelo canal organizacional desta-
cam-se os movimentos de mulheres que, par-
tindo da situação de preconceito relacionada
ao gênero, reivindicaram e reivindicam maior
igualdade no campo dos direitos. O feminis-
mo, que impulsionou esses movimentos, foi
Representantes indígenas acompanham plenário
da Câmara.
um dos mais importantes ideários de mudan-
ça cultural e política do século XX. Assim, tam-
bém, são os movimentos negros, os de traba-
lhadores, os de gays, os movimentos étnicos e
os trabalhistas e socialistas tradicionais; os
movimentos populares, como aqueles ligados
à reivindicação de moradias, os de luta contra
o desemprego, pela melhoria dos transportes
coletivos, pela melhoria dos serviços de saúde
e contra a carestia, alguns deles chamados de
“novos movimentos sociais” (DOIMO, 1995;
CARDOSO, 1983; EVERS, 1984; LANDIM,
2002). Cada um desses grupos, constituídos
à base de uma situação de déficit de reconhe-
cimento, cimentou verdadeiras redes de so-
lidariedade horizontais para projetar uma so-
ciedade que o incorpore e que lhe ofereça opor-
tunidades iguais de poder8 (AVELAR, 2002;
SCHERER-WARREN, 2004; AVRITZER,
2004; SANTOS, 2005; DAGNINO, 1994,
2006; COHEN e ARATO, 2000).
Os movimentos sociais envolvem um nú-
mero significativo de pessoas, pretendem

8. Bibliografia específica sobre Movimentos Sociais, no final do texto.

270
chamar a atenção da sociedade – políticos e
eleitores – para os temas centrais (framing) que
fundamentam a organização política. Embora
ocorram fora dos canais institucionalizados da
política, eles vêm sendo considerados como
parte do processo político normal.
A partir de então, os movimentos sociais
foram essenciais para a expansão da cons-
ciência política do brasileiro, o qual passou
a reivindicar mudanças substantivas, no
campo da justiça redistributiva. Surgiram
novos espaços públicos, como o orçamento
participativo e os conselhos gestores muni-
cipais (ABERS, 2000; TATAGIBA, 2002),
embora com limitações advindas da baixa
escolaridade da população em um grande
número de municípios. Pesquisa recente
aponta a diminuição da corrupção nas pre-
feituras municipais à medida que crescem as
atividades associativas e participativas nas
localidades brasileiras (WEBER, 2006). Um
sem-número de novas institucionalidades
participativas se reproduzem e, ao que tudo
indica, esta é uma realidade incontestável da
democracia brasileira (CICONELLO, 2006;
AVRITZER, 2004). Democratizar a demo-
cracia, este é o lema dessas organizações.
Importante registrar, entre as atividades
de participação, aquelas que têm objetivos
momentâneos, sendo por isso chamadas de
participação ad hoc. Consistem, por exem-
plo, em aderir a uma passeata, a uma greve
ou a manifestações contra a poluição
ambiental, a favor da redução de impostos
ou da construção de uma passarela em local
de tráfego intenso; ocupar locais de reuniões
de empresários notáveis; escrever artigos em
jornais ou enviar cartas às redações, opinan-
do sobre questões políticas ou assinar mani-
festos, participar momentaneamente de reu-
niões políticas, ou se empenhar na campanha
por um candidato à época das eleições.
O cidadão interessado pela política se en-
volve em modos diversos de participação,
pelos canais eleitorais ou organizacionais. A
maioria da população, porém, é pouco ati-
va, conformista e, no geral, desencantada
com a política. Em alguns casos porque não
se sente qualificada para participar; em ou-
tros, porque não acredita que a política po-
derá melhorar sua vida. O desencanto tem a
ver com o ceticismo em relação aos políti-
cos, como mostram as recentes pesquisas em
todo o mundo (ver o texto de Castro, neste
volume). Seja como for, a participação polí-
tica continua sendo o principal fundamento
da vida democrática, e o instrumento por
excelência para a ampliação dos direitos de
cidadania.
3. Mobilização e organização
Os participantes da ação coletiva agem
de modo organizado e propositivo, criando
redes de solidariedade e buscando o reco-
nhecimento interno dos seus membros e o
da sociedade. Na análise da vida associativa
devem-se observar as condições de sua emer-
gência, o processo de formação, a organização
Trabalhadores rurais reivindicam reforma agrária.
271
Participação política

interna, as relações com outros atores, os ob-

jetivos e as conquistas, por exemplo. Desse
conjunto enfatizamos os aspectos ligados à
mobilização de recursos e da organização in-
terna.9
É crucial a mobilização de recursos de
toda ordem para se construir uma organiza-
ção que concretize o envolvimento dos indi-
víduos, que dê realidade às ações coletivas.
Seus líderes agem, habitualmente, canalizan-
do um dos recursos cruciais, que é o descon-
tentamento dos participantes em relação ao
mercado de trabalho, ao acesso ao sistema
político e ao reconhecimento social, tornan- Manifestação a favor do impeachment de Fernando
do públicas as pretensões do grupo perante Collor de Melo, em 1992.

a coletividade mais ampla. Para tanto é que

são construídas as redes de solidariedade que
se tornam concretas com a organização, nas
palavras de Blumer, de “verdadeiras empre-
sas coletivas para estabelecer uma nova or-
dem de vida”. Elas retiram o indivíduo do
isolamento da vida privada, dando-lhe voz,
propiciando o compartilhamento da insatis-
fação, integrando-o em uma coletividade
solidária, cada um com seu coeficiente de desi-
gualdade. A organização contrabalança a falta
de recursos materiais e simbólicos dos parti-
cipantes, como baixa escolaridade, limitações
de linguagem e comunicação e falta de de-
sembaraço social, especialmente para os indi-
víduos de categorias sociais inferiores.
O grupo organizado, em sua dinâmica
interna, oferece a cada participante a condi-
ção de honra mútua, ao considerar as capa-
cidades e propriedades do outro. Esse senti-
mento é um dos alicerces da organização,
no compartilhamento de sentimentos co-
muns que se prolongam na consolidação de
objetivos coletivos. No grupo são ampliados
os contatos sociais, as amizades e as referên-
cias pessoais, que encorajam as pretensões
de fazer parte da formação da vontade pú-
blica com o objetivo de influenciá-la. A or-
ganização, na medida em que exige traba-
lho, presença e envolvimento de seus mem-
bros, retira os indivíduos de seu isolamento
social ampliando sua visão de mundo, de-
senvolvendo o senso crítico em relação à
política. Aprofundar os aspectos cognitivos
da política para os participantes é parte da
agenda da organização, que tem a tarefa pe-
dagógica de desmistificar as razões da priva-
ção de direitos vividos por cada um de seus
membros (HONNETH, 2003). Nas palavras
desse autor “só o protesto ativo liberta o in-
divíduo da vergonha de não ter direitos”.
A organização é também um canal
corporativo, um recurso para o acesso a car-
gos de maior visibilidade, um canal de aces-
so ao poder. Na sociedade, as muitas formas

9. Em texto mimeografado, Catia Aida Silva (2005) discute as perspectivas teóricas na abordagem dos movi-
mentos sociais.

272
de exercício do poder são pouco visíveis,
porque se encontram diluídas em inúmeras
organizações, corporações, associações, gru-
pos estruturados ou em estruturação; essa é
a razão principal de se considerar a organi-
zação política como via de poder.
4. O que leva os indivíduos a partici-
par da política?
A resposta a essa questão é um objeto
privilegiado de estudo para os que procu-
ram explicar por que alguns indivíduos rom-
pem com a apatia, o desinteresse político e
o isolamento da vida privada e se envol-
vem nas atividades da política. Alguns mo-
delos e as respectivas hipóteses são apre-
sentados a seguir.
O modelo da centralidade propõe que “a
intensidade da participação varia conforme
a posição social do indivíduo porque, quan-
to mais central, do ponto de vista da estru-
tura social, maior a participação e maior o
senso de agregação”. A participação na polí-
tica seria apenas mais um dos atributos dos
indivíduos de maior centralidade, aqueles
com maiores recursos materiais (dinheiro) e
simbólicos (prestígio, educação), essências do
arsenal de vantagens sociais e psicológicas
que provêem um capital de autoconfiança
aos indivíduos, fundamentando-lhes a cren-
ça de que podem mudar as situações que lhes
são adversas. Com baixa posição social, sem
recursos simbólicos, sem a consciência dos
direitos, os indivíduos sentem-se inibidos a
participar, porque apresentam uma auto-
imagem negativa se comparada com a da-
queles que participam. Não é sem razão que,
em vários países do mundo, incluindo o Bra-
sil, a política é vista como uma “arena para
letrados”, diante da evidência de que são os
homens, de mais alto status e brancos, que,
historicamente, são os que ocupam as mais
altas posições na hierarquia política.
Pesquisas empíricas mostram que os gru-
pos que mais se mobilizam são aqueles cujos
indivíduos são centrais em alguns aspectos,
como educação alta, localização geográfica
e exposição a informações de toda ordem,
mas são marginais em outras, o que lhes
impede o acesso pleno aos direitos de cida-
dania. Tais dados explicam por que é mais
difícil a participação política dos menos pri-
vilegiados, a não ser que haja a intermediação
de um agente mobilizador como um partido
político, lideranças sindicais ou lideranças
populares.
Outro modelo para explicar o maior
envolvimento na política é o modelo da cons-
ciência de classe, que aponta a alternativa da
educação política para superar as condições
do baixo status social. Quanto mais o indiví-
duo participa, mais adquire consciência de sua
situação de desigualdade; quanto maior a
consciência de sua situação, mais tende a par-
ticipar. Com base nessa formulação é que as
lideranças políticas sustentam a necessidade
de ações pedagógicas por parte dos partidos,
sindicatos e movimentos, para inculcar a cons-
ciência de classe e incrementar ações coleti-
vas. Na história ocidental européia do século
XIX, a união de intelectuais, estudiosos da
sociedade e trabalhadores resultou na aliança
entre ciência e consciência com o objetivo de
educar, politicamente, os indivíduos das ca-
madas inferiores da sociedade.
Um terceiro modelo, o da escolha racio-
nal afirma que os indivíduos são racionais e
escolhem participar se os benefícios forem
superiores aos de não participar. Se muitos
participam, buscando os mesmos benefícios
que ele, a sua ausência não modificará o re-
sultado, porque os bens coletivos obtidos,
afinal, serão de todos, e “pegar carona” na
273
Participação política
participação dos outros lhe trará igual resul-
tado. Dessa forma, o racional é não partici-
par, conclusão pouco aplicável diante dos
fatos de períodos de denso envolvimento dos
cidadãos na vida política.
Para Olson, o indivíduo racional se de-
fronta com o dilema de não participar, por
uma variedade de motivos egoístas (como-
dismo, por exemplo), ou de participar em
uma ação solidária, juntando-se a outros que
altruisticamente procuram os mesmos obje-
tivos.
A partir da década de 1970 a teoria
da escolha racional tornou-se corrente
hegemônica na análise dos fenômenos polí-
ticos, pelo menos no campo da Ciência Polí-
tica norte-americana. Advinda da tradição
filosófica do contratualismo, seus modelos
explicativos se baseiam na dimensão da es-
cassez quando diferentes atores, em busca
de seus objetivos, se contrapõem uns aos
outros em uma arena estratégica, na disputa
por bens públicos escassos. Trata-se de uma
abordagem econômica do problema da teo-
ria política (REIS, 1984) em que a noção de
escassez seria a chave unificadora para a aná-
lise política: “a escassez política, ou a forma
politicamente relevante da escassez, tem a
ver com a interferência de objetivos (ou pre-
ferências, ou interesses) de uma pluralidade
de indivíduos ou grupos entre si, o que nos
transpõe para o plano da racionalidade pro-
priamente estratégica” (p. 113).
Do ponto de vista epistemológico,
Sommers (2000) define como realismo teó-
rico a natureza da explicação da escolha ra-
cional, freqüentemente confundida com
abordagem positivista. Para ela, explicar a
10. No geral, outros estudiosos do campo da ciência política feminista, assim como os de outras minorias,
firmam a importância do envolvimento pessoal na organização para o fortalecimento do “eu”, o crescimen-
to da auto-estima.
274
participação política pela teoria da escolha
racional deixa de lado os mecanismos pre-
sentes na intenção de participar, dimensão
que precede a ação e, portanto, intrínseca
àquilo que se quer explicar, as motivações
para participar.
O cálculo custo/benefício é insuficiente
para explicar toda a realidade do envol-
vimento na política, porque ao participar, o
indivíduo vivencia sentimentos de engrande-
cimento pessoal e social cuja importância
afetiva não deve ser menosprezada. Uma es-
tudiosa da questão, Anne Phillips (1995),10
assim se manifesta: “reduzir a vida a uma luta
racional por ganhos reduz a comunidade
humana a uma aliança instável, arbitrária e
instrumental”. Apesar do grande arsenal crí-
tico que atravessa as últimas duas décadas, a
teoria da escolha racional sobrevive como
forma de conhecimento das atividades de
participação (SOMMERS, 2000).
Um quarto enfoque afirma que a maté-
ria-prima da participação é a identidade que
se constrói na experiência da participação.
Redes de solidariedade são, também, redes
de reconhecimento recíproco que auferem
identidade pessoal e coletiva aos seus mem-
bros. Assim constituídas, elas são o elemen-
to por excelência do movimento social, da
ação coletiva compreendida de forma am-
pla, da organização política de um modo
geral, do governo representativo.
Há contrastes importantes nos pressupos-
tos da explicação pela utilidade ou pela iden-
tidade. A utilidade vem da tradição filosófi-
ca do contratualismo, cuja maior expressão
é Thomas Hobbes; a ênfase da ação encon-
tra-se no indivíduo. Já a identidade vem dos
pensadores das “sociedades do reconheci-
mento”, como Hegel, para quem a origem
da relação social entre os homens estava na
luta pelo reconhecimento. O valor do eu, da
individuação, emerge da relação entre indi-
víduos porque “o que um ser humano pode
oferecer ao outro é a capacidade de reco-
nhecer a sua existência...” (citado por
HONNETH, 2003). A participação em ações
coletivas é procura por reconhecimento, pró-
pria dos indivíduos com “déficit de reconhe-
cimento” e que se reconhecem no convívio
político.
No campo da teoria crítica e da filoso-
fia, as pesquisas mais recentes firmam a im-
portância de ver a participação política como
uma luta pelo reconhecimento. Axel Honneth
(2003) propõe uma teoria fundada em três
esferas de interação com padrões diferentes
de reconhecimento recíproco: o amor, o di-
reito e a solidariedade. A cada um desses
padrões correspondem formas de reconhe-
cimento intersubjetivo: nas relações primá-
rias de amor e amizade é que se produzirá a
autoconfiança individual que é a base psí-
quica do desenvolvimento dos outros pa-
drões de reconhecimento.
A outra esfera do reconhecimento é a do
campo das leis, das relações jurídicas, quan-
do identificamos a nós e aos outros mem-
bros da coletividade como portadores de di-
reitos, como pessoas de direitos, o que asse-
gura o cumprimento social das pretensões
individuais. Os sujeitos de direito se respei-
tam mutuamente porque eles sabem que as
normas sociais são distribuídas igualmente
na comunidade, não se admitindo exceções
e privilégios, independentemente das dife-
renças sociais e econômicas. Como se viu
anteriormente, até o século XVIII os direi-
tos de participação estavam ligados à posi-
ção social do indivíduo. Já nas primeiras
décadas do século XX impõe-se a convicção
de que, a cada um, cabe igual direito de par-
ticipar no processo de formação da vontade
política, garantido juridicamente, sem inter-
ferências que constranjam sua liberdade. Daí
que a privação de direitos no plano jurídico
significa reconhecimento negado e motivo
de vergonha social. A possibilidade de supe-
rar essa vergonha virá pelo protesto ativo,
no curso da participação, que lhe dá a opor-
tunidade de reconstruir sua auto-estima. A
participação política abrange então dimen-
sões psicanalíticas, jurídicas, sociológicas,
além da dimensão moral da luta por direi-
tos, entendendo-se que a explicação desse
fenômeno deve ser buscada na conjugação
de várias disciplinas das ciências sociais e
humanas.
Os estudos sobre os movimentos das
mulheres registram depoimentos que são
verdadeiras histórias de construção de iden-
tidades e de luta pelo reconhecimento de
pessoas que jamais se haviam reconhecido
como cidadãs, sem voz e sem alternativa para
a reclusão da vida familiar. Outro exemplo
é o dos negros e seus descendentes, que lu-
tam para modificar sua posição subalterna
na sociedade brasileira. A população negra,
o segmento de menor renda per capita e
menor escolaridade, vem lutando para su-
perar a ausência de recursos materiais e
simbólicos que dificulta o esforço de
mobilização. Sua presença no associativismo
brasileiro é pequena, conforme mostra o es-
tudo publicado pelo IBGE para as regiões
metropolitanas de Recife, Salvador, Belo
Horizonte, Porto Alegre, Rio de Janeiro e
São Paulo. A pesquisa apontou que os que
mais participavam tinham 11 anos ou mais
de estudo (73%), seguidos pelos que tinham
de 8 a 10 anos (10%). Os indivíduos com
instrução inferior a 4 anos apresentavam um
índice de associativismo em torno de 4%.
Esses resultados explicam por que os negros
275
Participação política
e pardos são os que menos participam na
política.
5. As ações afirmativas e a política
de cotas
Lembremos que a experiência histórica
da construção do poder político no Brasil
corresponde a duas formas de dominação de
tipo tradicional: o patriarcalismo e o
escravismo, o que significa que as mulheres
e os negros eram considerados como
subcidadãos, fora da fruição dos direitos so-
ciais e jurídicos. Isto sem considerar a popu-
lação nativa, os indígenas, vistos como
subumanos porque culturalmente diversos da
sociedade do colonizador europeu. A partir
dessa experiência fundante que moldou uma
estrutura social sob a forma de castas, temos
até os dias de hoje práticas de exclusão que
abrangem as mulheres e os descendentes de
índios e negros. Basta ver nas cúpulas parti-
dárias, nas listas para cargos eletivos, entre
os eleitos, os números são insignificantes. Ne-
gros e mulatos, indígenas e mulheres, apre-
sentam força corporativa mínima e estão fra-
camente representados na política. As ações
afirmativas propostas por instâncias do go-
verno federal, por movimentos de mulheres
e da comunidade afro-descendente, represen-
tantes das nações e povos indígenas, são te-
mas de um debate teórico que leva a aborda-
gens divergentes e quase sempre conflitantes.
De um lado, os defensores de uma “política
da diferença”, tal como proposto pela cor-
rente teórica do multiculturalismo; de ou-
tro, os adeptos do paradigma redistributivo,
fundado nos paradigmas do liberalismo
igualitário.
Para os primeiros, uma política de reco-
nhecimento como a política de cotas é
normativamente desejável, de modo a
redimir a discriminação e a negação de aces-
276
so aos direitos. Defendem uma participação
fundada na construção de identidades coleti-
vas e políticas de cotas, ou políticas de reco-
nhecimento da privação de direitos em que
se encontram alguns segmentos da socieda-
de. Por meio delas se reconhece que os direi-
tos firmados em regras constitucionais, em
nome de uma cidadania universal, mistificam
as desigualdades reais, sob o argumento de
que todos têm direitos iguais. Corroboram o
princípio de que o igual acesso não é tudo, se
não há políticas públicas efetivas para a
universalização dos direitos. O debate é po-
lêmico porque, para que alguns ganhem, ou-
tros terão de perder, e as classes médias e al-
tas nem sempre estão dispostas a padecer pe-
las injustiças governamentais do passado.
Entre as políticas de ações afirmativas mais
discutidas hoje na sociedade brasileira estão
as cotas para mulheres nos partidos políticos
e as cotas para negros nas universidades.
Para os adeptos do liberalismo igualitá-
rio as cotas não resolvem porque o essencial
é democratizar as oportunidades, e são os
arranjos institucionais que propiciam os
meios de implantá-los (VITA, 2002), com a
introdução de regras de competição política
que diminuam a importância do dinheiro nas
campanhas eleitorais, propiciando uma com-
petição política menos oligarquizada. Além
disso, a burocracia pública deveria engajar-
se na política redistributiva e o Judiciário
deveria ser reformado, tornando o Estado
eficaz e eficiente para qualquer cidadão in-
dependentemente de classe, gênero, cor,
etnia ou região.
6. Ampliando a participação
Dos movimentos às ONGs, os campos
do associativismo no âmbito dos ativismos
nacionais e globais são inúmeros, mas en-
tre eles as organizações não-governamentais
ganharam terreno como núcleos de parti-
cipação e trabalho profissional (ver dossiê
da International Political Science Review,
2002). Com financiamentos do poder pú-
blico ou de entidades privadas e funda-
ções dos países do capitalismo central,
essas redes reivindicam sua inserção no
campo da participação política, em nome
de novas institucionalidades democrático-
participativas. Postulam normas morais
globais, lutam contra as injustiças sociais
decorrentes do avanço do processo de
globalização que marginalizou e empobre-
ceu segmentos inteiros da sociedade e de-
fendem uma globalização a partir da socieda-
de civil, com iniciativas e decisões tomadas
por meios deliberativos.
Há críticas contundentes dessas organi-
zações aos modelos da democracia represen-
tativa, projetando modificações no Estado
contemporâneo, tornando-o mais permeável
aos representantes da sociedade civil orga-
nizada, lado a lado com os representantes
eleitos, recriando os modelos correntes de
democracia (BARBER, 2004).
Alguns estudiosos questionam esse
ativismo desinteressado, de natureza huma-
nitária, em organizações em forma de tripé,
cujos pilares são a sociedade, o Estado e as
agências de financiamento, no geral, inter-
nacionais (GUILLOT, 2001). Há uma
interpenetração do Estado nas ONGs, como
também dos funcionários dos órgãos inter-
nacionais, de seus consultores e representan-
tes. Em pesquisas recentes numerosos aspec-
tos das ONGs foram examinados em sua
relação com governantes, profissionais e
universidades. Estima-se que essas organiza-
ções movimentem um montante de 700 mi-
lhões de dólares anuais na América Latina,
vindos de agências internacionais, benefici-
ando consultores especializados, organismos
semipúblicos, centros de pesquisa em universi-
dades, associações profissionais, fundações de
partidos políticos e de sindicatos, todos en-
volvidos na “promoção de direitos humanos
nos países em desenvolvimento”. A pergunta
é: “são as ONGs um dos modos de participa-
ção política ou um de seus canais?”.
As ONGs praticam uma heteronímia da
reivindicação, ou seja, reivindicam pelos
outros, pelos que não apresentam recursos
de organização e de voz. Representam,
freqüentemente, alternativas para empregos
tradicionais em um campo de normas éticas.
Trata-se de um universo heterogêneo e de
discursos diferenciados, conforme seus
objetivos e procedência. Freqüentemente,
aliam-se aos movimentos sociais, mas, ou-
tras vezes, ao Estado e aos órgãos de fi-
nanciamento.
Uma pesquisa realizada pelo IBGE (2004)
registrou aproximadamente 276 mil associa-
ções civis no país, empregando 1,5 milhão
de pessoas, sendo 61% dessas organizações
constituídas a partir de 1991 (CICONELLO,
2006). São associações religiosas, associações
ligadas à educação e à saúde, à assistência
social, associações de moradores e comuni-
tárias, associações quilombolas e indígenas,
culturais e recreativas, profissionais, empre-
sariais e patronais, em defesa dos direitos de
igualdade, o associativismo produtivo de base
rural, associativismo a serviço do movimen-
to popular (SCHERER-WARREN, 2004;
DIANI, 1995).
7. Participação e democracia
Concluímos firmando que participação
política e democracia são fenômenos intima-
mente ligados, e cuja relação é complexa e
delicada. Nem todas as democracias apre-
sentam alto grau de politização em sua vida
social, assim como nem toda sorte de
ativismo realmente é uma luta por direitos.
277
Participação política

Vincular o tema da participação e da demo-

cracia tem sido um dos mais densos proble-
mas filosóficos e teóricos. Na Ciência Políti-
ca é comum o confronto entre os estudiosos
que consideram a participação política como
perigosa para a democracia, porque questio-
na indefinidamente as decisões políticas, e
outros, para os quais não há democracia sem
participação. A democratização, a conquista
de bens coletivos e de direitos pela partici-
pação, tem como referência principal o Es-
tado de Bem-estar da Social-democracia eu-
ropéia e é rara na história. Só resulta em
democratização quando a participação se
materializa em políticas para efetiva exten-
são de direitos, se a cada nova classe de di-
reitos alcançados corresponde a efetiva
integração de cada membro com igual valor
na coletividade política. Quando a social-
democracia não é possível, o que resta fa-
zer?11 Mais do que nunca a participação po-
lítica indica ser o caminho para a democrati-
zação, lado a lado com o aggiornamento das
instituições rumo a políticas de igualação.

11. Livro publicado em 2006 pela Fundação Konrad-Adenauer, O que resta fazer?, reúne vários autores procu-
rando alternativas para o Estado contemporâneo diante dos problemas sociais.

278
 Sugestões de leitura

ABERS, R. N. Inventing local democracy: grassroots politics in Brazil. Londres: Lynne Rienner Publishers.
2000.
ANDRADE, L. A. G. O município na política brasileira. Neste volume.
AQUINO, VIEIRA, AGOSTINO, ROEDEL. Sociedade brasileira: uma história. Rio de Janeiro: Record, 2002.
AVELAR, L. Mulheres na elite política brasileira. São Paulo: Ed. Unesp/Konrad-Adenauer, 2002.
AVRITZER, L. A participação em São Paulo. São Paulo: Ed. Unesp, 2004.
BARBER, Benjamin. Strong democracy. 20. ed. Berkeley: University California Press, 2004.
BENDIX, R. Construção nacional e cidadania: estudos de nossa ordem social em mudança. São Paulo: Edusp,
2000.
CARDOSO, R. C. L. Movimentos sociais: um balanço crítico. In: SORJ, Bernardo, ALMEIDA, M. H. T.
(Orgs.). Sociedade e política no Brasil pós-64. São Paulo: Brasiliense, 1983.
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281
 Capítulo 2
As elites políticas
OTÁVIO SOARES DULCI
Na análise política, o estudo das elites é
um dos mais importantes a serem conside-
rados. Ele diz respeito ao fato de que, em
qualquer sociedade, o poder se distribui de
tal forma que há sempre uma minoria que
comanda e uma maioria que é comandada.
Essa parece uma idéia simples e óbvia,
uma vez que não é possível uma participa-
ção constante dos cidadãos nos assuntos de
governo. A grande maioria das pessoas não
tem tempo senão para sua vida particular,
seus negócios, suas preocupações do dia-a-
dia e não está em condições de decidir a qual-
quer momento questões administrativas e
políticas, às vezes bastante complicadas. Por-
tanto, há um sentido prático na existência
de uma minoria que se encarrega de cuidar
dos assuntos de interesse público.
Mas não é só isso que está em pauta quan-
do se fala em elites. O termo alude, ao mes-
mo tempo, à distribuição desigual do poder
entre os membros de uma sociedade. E, nes-
se sentido, estamos diante de questões mais
profundas, referentes à composição das eli-
tes e às bases de seu domínio. Como as elites
são selecionadas? De onde vem sua força para
comandar? Como elas permanecem? Como
podem mudar ou ser substituídas?
São indagações que vêm ocupando a aten-
ção dos pensadores e dos cientistas sociais há
mais de um século. Neste capítulo será feita
uma breve apresentação da problemática das
elites tal como tem sido construída pelas
Ciências Sociais, seguindo-se uma exposição
a respeito das elites no Brasil, na qual serão
ressaltados alguns aspectos importantes para
se compreender a realidade da política con-
temporânea.
1. A problemática das elites
“Elite” é um termo utilizado para desig-
nar categorias de indivíduos que se encon-
tram em posição superior aos demais em
qualquer área de atividade humana. Assim,
pode-se falar de elites políticas, de elites eco-
nômicas, de elites intelectuais, de elites sin-
dicais etc. Essas categorias reúnem as pessoas
influentes em suas respectivas áreas. Elas co-
mandam seus campos de ação – ou seja, a
política, o setor empresarial, as ciências e as
artes etc. – porque possuem atributos espe-
cialmente valorizados para exercerem essa
liderança.
Que atributos? Depende de cada cultura
e de cada época. Em fases mais remotas da
humanidade, a força militar e a valentia con-
feriam superioridade aos guerreiros, assim
como poderes tidos como sobrenaturais da-
vam aos sacerdotes grande ascendência so-
cial. Por sua vez, a propriedade da terra e a
riqueza se tornaram cada vez mais valoriza-
das ao longo da história, até chegar à situa-
ção atual em que o poder econômico é re-
283
As elites políticas
curso estratégico para influir sobre todas as
áreas da vida social. Podem contar também
a tradição, o status social, as redes de influ-
ência de famílias e de grupos, bem como o
talento, a capacidade de comandar, o carisma
de um líder.
Na análise política, o termo elite se tor-
nou corrente desde o fim do século XIX,
com as obras de Vilfredo Pareto e Gaetano
Mosca. Este último cunhou a noção de “clas-
se política” para se referir ao grupo dirigen-
te que comanda cada sociedade através de
determinada “fórmula política” – ou seja, de
uma fórmula de dominação. Para ambos os
autores, e para seus continuadores, o domí-
nio das elites se explica, antes de tudo, por-
que elas são uma minoria organizada, ao
passo que as “massas” (o restante da socie-
dade) são desorganizadas, embora sejam a
maioria.
Sempre foi assim e sempre o será: a exis-
tência de elites e massas é universal e imutá-
vel. Trata-se de uma visão pessimista (embo-
ra seus adeptos a considerem basicamente
realista) a respeito da natureza da política e
das possibilidades de seu aperfeiçoamento
democrático. O surgimento da teoria das eli-
tes representou claramente um contraponto
ao otimismo de doutrinas como o liberalis-
mo e o socialismo, que crêem na possibilida-
de de redistribuição do poder por meio da
democracia e da organização popular.
O que muda, ao longo da história, é a
composição social das elites e das massas a
elas sujeitas. Pareto propôs, sobre isso, uma
teoria de “circulação das elites”: uma elite di-
rigente é substituída por outra, emergente,
quando perde seu vigor e sua capacidade de
comandar. Como as elites representam inte-
resses, a circulação se liga ao declínio de certos
interesses e à ascensão de novos interesses e
ideais dentro da sociedade. Esse ponto foi
ressaltado por Mosca, que deu atenção ao
284
aparecimento de novas forças sociais, como
fruto de desenvolvimentos que ocorrem nas
várias esferas de ação (econômica, tecnológica,
cultural etc.). Essas inovações desafiam a “fór-
mula política” que dá fundamento ao domí-
nio da elite e provocam a necessidade de
modificar o sistema.
O roteiro da mudança dependerá muito
da atitude da elite dirigente diante das no-
vas forças em ascensão. Se essa elite adotar
uma atitude rígida, resistindo à mudança,
fomentará um quadro de antagonismo que
só se resolve por revoluções ou lutas civis. A
mudança, então, é profunda e significa rup-
tura com o passado. A derrota da elite tradi-
cional pode resultar na sua aniquilação. Ao
contrário, a abertura da elite a novas reali-
dades permite que a mudança seja bem me-
nos traumática e ocorra de modo adaptativo.
Nesse caso, os possíveis antagonismos entre
interesses tradicionais e emergentes cedem
lugar a formas de composição pelas quais o
sistema de poder se amplia, incorporando
seletivamente novos setores e contemplan-
do novos interesses. A história dos diversos
países do mundo está repleta de exemplos
desses caminhos alternativos de substituição
de elites.
Essa perspectiva aplica-se bem à análise
da sociedade moderna e ao jogo político que
nela se desenvolve. Pois a sociedade é cada
vez mais estruturada em organizações (o Es-
tado, as burocracias, os partidos, as empre-
sas, as entidades de classe, as organizações
não-governamentais ou ONGs etc.), cujo
eixo de atuação é o poder. Nessa medida, a
política moderna pode ser encarada como
um jogo entre elites, ou seja, entre os seg-
mentos organizados da sociedade.
No entanto, essa concepção foi contes-
tada pelo surgimento da teoria pluralista, de
inspiração liberal. Os pluralistas vêem o pro-
cesso político como soma da atividade de
grupos de interesse, que procuram promo-
ver seus objetivos setoriais. O sistema polí-
tico é definido como uma rede de grupos
desse tipo, ou seja, associações de indivíduos
em torno de determinados interesses. O jogo
político não é restrito às elites: é um jogo
muito mais aberto e participativo, em razão
da diversidade dos interesses em cena.
Que teoria é mais correta – a elitista ou
a pluralista? Qual delas corresponde melhor
à realidade política? Esse debate foi dos mais
acesos durante as últimas décadas, em torno
de aspectos teóricos e empíricos, sem falar
dos pressupostos ideológicos envolvidos na
controvérsia. Com o intuito de encontrar res-
postas concretas à questão, têm sido empre-
endidas inúmeras pesquisas, planejadas para
identificar se o poder tende a se concentrar
em poucas mãos ou a se distribuir entre li-
deranças e grupos diversos. Uma modalida-
de típica de teste são os estudos do poder
local, realizados em âmbito municipal. Ou-
tra vertente é representada pelos estudos de
poder em escala regional e nacional, que li-
dam com cenários mais complexos. A com-
paração entre regiões e entre países é fértil
para se avançar no conhecimento da maté-
ria. E, por fim, é possível investigar a temática
das elites também no plano mundial, dada a
crescente influência das estruturas globais de
poder. Mas esse é um terreno ainda relativa-
mente desconhecido e que deverá despertar
crescente atenção no futuro.
2. A seleção social: a dinâmica das
elites no Brasil
Entre os estudos que têm sido realizados
sobre as elites, uma boa parte se destina a
traçar o quadro dos que exercem poder e
detêm influência em uma dada comunida-
de. Tem-se com isso uma “fotografia” que é
bastante útil. No entanto, é de grande im-
portância conhecer o processo de formação
das elites, que uma simples fotografia não
pode revelar. Esse processo só pode ser in-
vestigado por uma análise histórica. Por meio
de documentação do passado, busca-se en-
tão examinar a dinâmica da estrutura de
poder.
Este processo envolve vários fatores, mas
dois deles são especialmente importantes
para a análise da seleção das elites: a) os re-
cursos que sustentam o seu domínio; e b) a
preparação de seus membros para exercerem
posições de poder. Para tornar mais concre-
ta a exposição do tema, vejamos como se
desenvolveu no Brasil a estrutura de poder
até chegar ao quadro atual.
A origem da elite política brasileira remon-
ta ao período colonial. Nessa fase, convém
distinguir dois pólos de poder: as autorida-
des da Coroa e as autoridades locais, encarre-
gadas da administração municipal. Estas últi-
mas constituíam um embrião de autogoverno
e, embora seu papel político fosse limitado,
representavam um contra-ponto ao absolu-
tismo do poder metropolitano.
Os altos funcionários da Coroa forma-
vam uma elite burocrática que se manteve
importante com a independência do Brasil.
Seu poder advinha da força e do prestígio da
monarquia, bem como da competência em
lidar com os assuntos de governo. Eram edu-
cados e treinados para suas funções de ad-
ministradores, juízes, oficiais militares, co-
letores de impostos. O acesso à educação era
sinal da condição privilegiada desse segmen-
to, numa época em que poucos passavam das
primeiras letras e a grande maioria da popu-
lação era analfabeta.
Na esfera local, predominava uma elite
de proprietários rurais, cujos recursos de
poder eram a posse da terra, a riqueza e o
uso de meios de violência, suscitando te-
mor à população. O próprio governo tinha
285
As elites políticas
dificuldades em controlar os exércitos par-
ticulares de jagunços mantidos pelos senho-
res de terras no interior. Essa situação cor-
res-ponde ao chamado “mandonismo”, que
não é apenas coisa antiga, pois até hoje se
manifesta em algumas partes do Brasil.
Aliás, foi um grande desafio para o go-
verno brasileiro, nos primeiros tempos, al-
cançar efetivo controle sobre o território. Um
instrumento importante para isso foi a cria-
ção da Guarda Nacional, origem do chama-
do “coronelismo”. Os mandões do interior
foram vinculados à órbita oficial, como ofi-
ciais da Guarda (coronéis, majores etc.), e
passaram a representar o Estado em seus re-
dutos. Estabeleceu-se assim um compromis-
so entre o governo e o poder privado, que,
mais adiante, com a República, tornou-se o
eixo da vida política brasileira durante déca-
das. O “coronelismo” era um sistema que
articulava os dois pólos – a elite governa-
mental das capitais e a elite de fazendeiros
do interior – numa oligarquia relativamente
coesa. A elas se ligava um terceiro segmen-
to, a elite comercial e financeira, que era
muito importante no tipo de economia, ba-
seado nas exportações agrícolas, que o Bra-
sil manteve até 1930.
Todos esses grupos tinham característi-
cas estamentais, ou seja, eram grupos fe-
chados que se perpetuavam pelos laços de
parentesco, pela endogenia e pelo apadri-
nhamento. Até meados do século XX, em
quase todos os estados do Brasil, as elites
regionais eram compostas por redes de fa-
mílias cuja influência vinha da época colonial.
Nos maiores estados, a rede abrangia algu-
mas dezenas de famílias. Nos menores, eram
poucas famílias, havendo casos de domínio
do governo estadual por uma só parentela,
como se fosse uma dinastia. Isso ainda acon-
tece em inúmeros municípios e até mesmo
em alguns estados.
286
A seleção das elites se dava no interior
dessas redes. Em geral, todo político come-
çava como vereador, preparando-se para
vôos mais altos. Sua ascensão dependia da
influência do clã a que pertencia, além do
talento e da capacidade de liderança. Assim,
aos poucos ele poderia alcançar cargos nas
áreas estadual e federal. Nestas, os “douto-
res” (advogados e médicos) pontificavam,
mas sempre em conexão com os “coronéis”
de suas regiões, dos quais dependiam para
se elegerem.
O nível de participação política era mui-
to restrito. Regras de exclusão vigoraram até
a década de 1980. O direito de voto só foi
estendido às mulheres com o Código Eleito-
ral de 1932. E os analfabetos adquiriram esse
direito apenas em 1985. Militares de baixa
patente também eram excluídos do processo
eleitoral. Tais restrições diminuíam o tama-
nho do eleitorado e, portanto, facilitavam o
seu controle pelos chefes políticos. Era prati-
camente impossível o êxito de alguma ini-
ciativa autônoma, fora do esquema parti-
dário da elite. Em quase todos os estados
havia um só partido, e quem o desafiaria?
Nos municípios, o padrão era a luta entre
famílias importantes, luta que dividia toda
a população em torno de chefes rivais. O
debate político ficava confinado a assuntos
paroquiais, alheio a questões mais amplas
do país. Com o povo envolvido nas dispu-
tas entre famílias da elite, não havia ambi-
ente para que surgissem mobilizações de
baixo para cima.
Isso começou a mudar com a urbaniza-
ção e os deslocamentos econômicos ocorri-
dos durante o século XX. O Brasil passou
por um processo rápido de industrialização,
que, embora concentrado no Centro-Sul, não
deixava de afetar o território como um todo.
Suas regiões se interligaram em um merca-
do nacional, as comunicações se intensifica-
ram (com a rede de transportes, o rádio e a
televisão) e as migrações internas foram acen-
tuadas, do campo para a cidade e de regiões
pobres para aquelas onde havia maiores
oportunidades.
O impacto político dessas transforma-
ções foi significativo, mas gradual. A Revo-
lução de 1930 representou o marco inicial
da quebra do monopólio da oligarquia,
abrindo caminho para a incorporação de
novos setores ao sistema político. A velha
elite, contudo, preservou sua influência. Por
certo, o arcabouço do “coronelismo” se
enfraquecia com as mudanças econômicas
e sociais do país, mas o campo foi mantido
como espaço privado dos proprietários, sem
que os trabalhadores rurais fossem contem-
plados com os direitos que os operários das
cidades alcançaram com a legislação traba-
lhista e previdenciária.
O que ocorreu foi um uma recomposi-
ção de poder pela qual a oligarquia teve que
partilhar o comando com elites emergentes
de origem urbana. Uma destas, a elite em-
presarial, ganharia espaço cada vez maior
com o desenvolvimento da indústria e do
setor financeiro. Origina-se em parte das
próprias famílias tradicionais, que, com a
modernização do país, diversificaram seus
negócios e sua área de atuação. Outra parte
do empresariado nascente se compunha de
imigrantes, sobretudo em São Paulo e nos
estados do Sul. Além disso, não se deve es-
quecer a crescente influência de dirigentes
de empresas estrangeiras, que estiveram pre-
sentes no Brasil desde o início da nossa in-
dústria.
Outro segmento que se projetava era uma
elite técnica governamental, composta por
oficiais militares, engenheiros, economistas
e outros profissionais, que cresceu em im-
portância graças à ampliação do papel do
Estado na área econômica, através dos di-
versos órgãos reguladores, das agências de
desenvolvimento regional e das empresas
estatais. Isso aconteceu tanto na esfera fede-
ral quanto nos estados. O prestígio dessa
camada indicava a valorização da competên-
cia e da qualificação acadêmica como recur-
so de poder.
A elite técnica e a empresarial desenvol-
veram laços fortes entre si, o que é um dado
importante na análise da política brasileira.
A observação das carreiras de seus membros
mostra uma tendência à circulação de diri-
gentes do setor privado para o setor público
e vice-versa. São quadros executivos que atuam
segundo uma lógica empresarial tanto a ser-
viço do governo quanto do capital privado.
Nos regimes autoritários (de 1937 a 1945 e
de 1964 a 1985), foi extensa a sua participa-
ção na alta administração estatal, assim como
a de militares em funções tecnoempresariais.
Nesses regimes, o jogo político se desenro-
lava em circuito fechado, e os interesses do
capital privado eram veiculados no âmbito
dos órgãos técnicos governamentais. Já nos
regimes democráticos, sobretudo no atual,
instituído pela Constituição de 1988, a elite
empresarial tem atuado de modo mais dire-
to, dado o caráter público do jogo político.
Seu peso tem crescido na política por outro
fator: o declínio da intervenção do governo
sobre a economia, com a privatização das
companhias estatais e a substituição parcial
de controles burocráticos por mecanismos
de mercado. Em conseqüência, reduz-se a
influência dos segmentos técnicos civis e mi-
litares.
A diversificação dos grupos sociais ao lon-
go do século XX se caracterizou por uma di-
ferenciação partidária que começou na estei-
ra da Revolução de 1930, quando o padrão
de partido único deu lugar a vários partidos
em cada estado. Em 1945, foi adotado o
critério de partidos nacionais. Os maiores
287
As elites políticas
partidos então fundados, o PSD e a UDN,
eram em boa medida desdobramentos da
política oligárquica, mas já incorporavam
novas bases (no caso da UDN, a classe mé-
dia).
Uma novidade foi o surgimento do
trabalhismo, expressão partidária do
sindicalismo oficializado depois de 1930.
Apesar da pouca autonomia dos sindicatos
da época diante do Estado, o PTB ganhou
consistência e nos anos 60 se tornou um eixo
de mobilização das classes populares, junta-
mente com os partidos de esquerda em as-
censão. Foi então que os trabalhadores ru-
rais tiveram reconhecidos sua cidadania e
seus direitos sociais.
Nesse cenário, deu-se o embate que con-
duziu à ruptura conservadora de 1964. Os
setores populares foram politicamente am-
putados, mas sua reorganização posterior, em
desafio ao regime ditatorial, viria a fortale-
cer a autonomia dos sindicatos e partidos que
os representam. As centrais sindicais, bem
TABELA 1. Profissões/Ocupações na Câmara dos Deputados (1999-2002)
288
como o PT e outros partidos de base popu-
lar, se tornaram protagonistas importantes
do jogo político.
Tendo em vista essa dinâmica, o quadro
brasileiro evoluiu de um esquema elitista
bastante fechado para um cenário mais pró-
ximo ao modelo pluralista. O antigo mono-
pólio de poder da elite tradicional foi
fragilizado pela expansão de uma estrutura
capitalista que se irradia cada vez mais para
o campo político, resultando na coexistên-
cia de várias modalidades de organização
político-eleitoral. Se nas áreas menos desen-
volvidas ainda resistem chefias e máquinas
oligárquicas, nos centros maiores têm emer-
gido lideranças de origem empresarial, dan-
do à política uma fisionomia classista, de
representação de segmentos econômicos. No
interior, observam-se grupos políticos que
combinam os dois perfis, numa simbiose
entre o velho e o novo que exprime bem o
modelo brasileiro de modernização conser-
vadora. Além disso, uma modalidade emer-
gente é a que corresponde ao mundo do tra-
balho, com a ascensão de dirigentes sindi-
cais e de expoentes de movimentos popula-
res a cargos públicos.
A análise da composição do Congresso
Nacional ilustra essa evolução. Para a Câ-
mara dos Deputados, uma pesquisa recente
apresentou o que se pode ver na Tabela 1.
O total é superior a 100% porque diver-
sos membros têm mais de uma ocupação. Vê-
se que 43,5% dos deputados exercem ativi-
dades empresariais: 28,5% são empresários
urbanos, 10,1% rurais e 4,9% têm negócios
nos dois setores. Os que se dedicam à pro-
dução rural formam um dos grupos de inte-
resse mais ativos no Congresso, a chamada
bancada ruralista. Quanto à representação dos
trabalhadores, há 2% de operários e traba-
lhadores rurais e 2,7% de empregados não-
manuais em serviços (bancários e técnicos),
mas a este conjunto devem ser somados mui-
tos dos deputados professores, que ingressa-
ram na política a partir de sua atuação como
dirigentes sindicais. Por sua vez, os políticos
de famílias tradicionais predominam na ca-
tegoria “administração pública”, uma vez que
assumem funções públicas desde cedo em
seus municípios e estados.
3. O aprendizado da política
Se a política é uma esfera de ações e de-
cisões que afetam a vida de todos os mem-
bros de uma sociedade, então o ideal demo-
crático de participação dos cidadãos se tor-
na um objetivo a ser alcançado. O estudo da
política em perspectiva histórica nos mostra
que isso requer um longo esforço de cons-
trução institucional. É o processo de ampli-
ação da cidadania, compreendendo os direi-
tos civis, políticos e sociais. Mas ele não se
restringe ao plano das leis e das instituições.
A efetividade da cidadania depende igual-
mente de condições sociais e econômicas,
como a educação e um mínimo de renda,
que propiciem o exercício dos direitos de
cada um. Por sua vez, criar tais condições tem
sido um dos alvos do debate político no mun-
do moderno. A garantia de direitos sociais,
que favorece a vida democrática, é ela pró-
pria uma conseqüência da universalização dos
direitos políticos, sobretudo da faculdade de
votar e ser votado.
Com efeito, a extensão do direito de
voto é um dos processos que mais contri-
buíram para forjar o mundo de hoje. Da An-
tiguidade até o século XIX, a participação
eleitoral, quando havia, era restrita a seg-
mentos aristocráticos. Do século XIX ao
XX deu-se nos países do Ocidente a gran-
de controvérsia em torno da franquia elei-
toral. Restrições de idade, de gênero, de
propriedade e de renda foram gradualmen-
te eliminadas. No Brasil, por exemplo, ado-
tou-se o sistema censitário até fins do Impé-
rio. Ele foi substituído pela regra do sufrá-
gio universal, mas excluindo-se as mulheres
e os analfabetos. A participação das mulhe-
res é fato recente: na maioria dos países só
foi estabelecida na primeira metade do sé-
culo XX.
Em regimes aristocráticos ou oligár-
quicos, o aprendizado da política se proces-
sava dentro das famílias ou clãs tradicionais,
de acordo com um padrão de carreira que se
iniciava por baixo, no município. A fase de
estudos superiores era marcante para quali-
ficar os jovens políticos da elite, que depois
ganhavam experiência em convívio com os
chefes partidários. À medida que se diversi-
ficaram as elites, como aconteceu no Brasil,
os espaços e os canais de aprendizado se
multiplicaram. Entre estes destacam-se as
escolas e universidades, os meios de infor-
mação (livros, jornais, rádio, televisão,
internet) e ainda as organizações voltadas
289
As elites políticas
para a ação política – partidos, sindicatos,
movimentos sociais – que desempenham
papel de suma importância na preparação de
quadros de elite.
Um fator indispensável para a formação
dos cidadãos é a educação. Antes monopó-
lio de uma elite fechada, o acesso à educa-
ção, ao se universalizar, representa um po-
deroso instrumento de capacitação para a
vida política. E nessa medida amplia o esco-
po de seleção das elites. No mundo contem-
porâneo, caracterizado pela variedade de
meios de informação, o patrimônio edu-
cacional de um indivíduo é que lhe permite
utilizar esses meios para formar opiniões e
exercer os seus direitos. Mais que tudo, a
ampliação das oportunidades educacionais
permite que o mérito e a competência se
contraponham a privilégios herdados como
critérios de valorização social.
Tal como no passado, os partidos conti-
nuam a ser canais importantes de formação
e treinamento político. Os partidos desem-
penham várias funções: são grupos de com-
petição eleitoral, representam interesses e
opiniões na esfera pública, exercem o gover-
no e fazem oposição, dependendo da vonta-
de dos eleitores. Para tanto, os partidos pos-
suem uma estrutura com dirigentes, militan-
tes e filiados, e é nesse âmbito que cumprem
o papel adicional de preparar seus membros
para as tarefas da política – como candida-
tos, como organizadores de campanhas ou
como cabos eleitorais que mantêm contato
direto com os simpatizantes e eleitores. Esse
papel pedagógico varia conforme o tipo de
partido. Em partidos com forte orientação
ideológica, a formação dos quadros é muito
valorizada, mesmo no plano doutrinário, mas
é mais frouxa em partidos ideologicamente
pragmáticos, tais como os que em inglês são
chamados de catch all parties, que apresen-
tam candidatos de múltiplos perfis e idéias
290
para alcançar o máximo de votos. Mesmo
assim, a participação em reuniões partidá-
rias, o engajamento em campanhas e o de-
bate dos assuntos em pauta são experiências
potencialmente significativas em termos de
aprendizado.
Além dos partidos, espaços igualmente
relevantes de formação de elites são as enti-
dades de classes e os movimentos sociais. Os
órgãos de classes têm objetivo eminente-
mente corporativo: destinam-se a defender
interesses específicos de suas categorias. No
entanto, para cumprir suas finalidades eles
projetam sua ação para a esfera pública, onde
muitas das questões que os afetam são re-
solvidas. Empresários e trabalhadores, ao
assumirem funções de dirigentes e ativistas
de suas classes, iniciam uma trajetória de
participação na vida social que, não raro,
os conduz para o mundo da política, em
virtude da liderança construída nas entida-
des corporativas.
O mesmo se observa no âmbito dos mo-
vimentos sociais. Eles são também voltados
para objetivos específicos – melhoramentos
em comunidades urbanas ou rurais, promo-
ção de segmentos étnicos ou de gênero, de-
fesa de causas ambientais ou culturais – que,
no entanto, só se realizam por intervenção
no debate e nas decisões políticas. A proje-
ção de lideranças comunitárias, por exem-
plo, é uma característica da política con-
temporânea em todos os países. No Brasil,
vereadores e prefeitos com esse perfil têm
sido eleitos em número cada vez maior nas
últimas décadas.
Por fim, merece destaque o surgimento
de fóruns de participação dos cidadãos, tan-
to consultivos quanto decisórios, em assun-
tos de interesse público. São conselhos e as-
sembléias que definem opções de políticas
governamentais e supervisionam a sua
implementação, principalmente na esfera
municipal. No Brasil essa modalidade de de-
mocracia semi-direta floresceu com a expan-
são dos movimentos sociais urbanos. Os con-
selhos e outros fóruns se somam às câmaras
legislativas, que são os órgãos tradicionais
de representação e servem para aproximar o
cidadão do governo, contribuindo não só para
democratizar a gestão pública como também
para aumentar sua eficiência.
4. A imagem dos políticos
Não obstante os avanços que se obser-
vam no tocante à democratização da políti-
ca, a imagem dos políticos é pautada pela
ambigüidade. Eles têm a legitimidade do
mandato popular, mas, como agentes do
poder, tendem a ser vistos de modo desfa-
vorável em virtude da distância que se esta-
belece entre a lógica de funcionamento das
instituições e o quotidiano das pessoas, com
seus problemas e anseios. Essa distância aca-
ba por corresponder, na prática, à separação
entre elites e massas, para usar a proposição
da teoria das elites indicada no início deste
capítulo. Assim, muitas pessoas costumam
englobar os políticos em um conjunto indis-
tinto ao emitirem juízos como “todos os
políticos são iguais”, “eles não fazem nada”
ou “só querem se aproveitar”.
Essa imagem difusa pode ser captada nas
mais diversas realidades. Nos países mais ri-
cos, ela se exprime pelo crescimento do
absenteísmo eleitoral: a parcela dos cidadãos
que comparece às eleições é cada vez me-
nor, seja por desinteresse pela política, seja
por certo sentimento de impotência do tipo
“não adianta votar porque meu voto não fará
diferença”. Nos países menos desenvolvidos,
a complexidade dos problemas sociais desa-
fia a capacidade de resposta das instituições,
e os políticos são responsabilizados por isso.
Nos dois casos, a visão negativa dos políticos
como elite plutocrática pode se associar à
perda de confiança nas instituições em que
eles atuam, com resultados funestos para a
ordem democrática.
No Brasil foi notável o esforço de recons-
trução das instituições políticas, desde a luta
contra o regime autoritário de 1964-1984,
desabrochando na rica experiência da Consti-
tuinte no final da década de 1980. As pesqui-
sas de opinião têm revelado uma preferência
generalizada da população pelo regime de-
mocrático, mas a adesão a esse princípio não
é acompanhada de grande confiança nas ins-
tituições nem nos seus agentes, o que pode
ser observado na Tabela 2, que contém da-
Instalação da Assembléia Nacional Constituinte por
Ulysses Guimarães.
dos selecionados de uma pesquisa realizada
em 1997.
De acordo com a mesma pesquisa, a úni-
ca instituição que desfruta de elevada confi-
ança é a família: 76% confiam totalmente nela
e 20% confiam até certo ponto. Nenhuma
outra instituição ou categoria goza da confi-
ança irrestrita de mais de 50% da amostra.
Os professores vêm em segundo lugar, mas
muito abaixo da família (45% dos entrevis-
tados confiam totalmente nos professores e
291
As elites políticas

TABELA 2 . Confiança nas instituições brasileiras (%)

44% parcialmente). É digna de nota a falta não implica apenas o manejo do poder,
de confiança na elite política e em seu ambi- mas envolve responsabilidade ética com
ente institucional. os cidadãos. O líder é um ponto de refe-
No entanto, é em decorrência do voto rência, deve servir de exemplo. “Elite”,
dos cidadãos, ou seja, o voto daqueles mes- originalmente, significava isso. É fato que
mos que expressam tais opiniões, que o go- as elites políticas, em todos os países, não
verno, os partidos, vereadores, deputados e primam pelo exemplo e são atingidas por
senadores exercem suas funções. Aí reside o denúncias, inquéritos e penalidades. Em
paradoxo. Sobre isso há muito que comen- contrapartida, enfrentam uma vigilância cada
tar, mas dois pontos podem ser destacados à vez maior da imprensa e da sociedade civil.
guisa de conclusão deste capítulo. Delas se exige transparência, espera-se que
Primeiro, a imagem negativa dos políti- prestem conta de suas ações. A credibilidade
cos parece corresponder a uma sobrecarga dos políticos é importante para eles, mas ain-
de expectativas por parte da população, o da mais importante para as instituições a que
que leva a uma visão hipertrofiada da políti- devem servir.
ca. A política não é uma esfera autônoma e
superior às demais. Portanto, os políticos não
podem tudo que deles se espera. E isso nem
convém a uma ordem democrática, que re-
quer a participação dos cidadãos e não se sus-
tenta se os assuntos públicos são deixados
inteiramente aos políticos e ao governo.
Segundo, cabe às elites uma responsa-
bilidade especial por sua imagem. Os polí-
ticos são apoiados porque têm liderança em
suas comunidades e regiões. Ora, liderança

292
 Sugestões de leitura

Sobre a problemática das elites

BOTTOMORE, T. B. As elites e a sociedade. 2.ed. Rio de Janeiro: Zahar, 1974.

ALBERTONI, E. A. Doutrina da classe política e teoria das elites. Rio de Janeiro: Imago, 1990.
BOBBIO, N. Teoria das elites. In: MATEUCCI, N., PAQUINO, G. (Orgs.). Dicionário de Política. 3.ed. Brasília:
Ed. UnB, 1991. p.385-91.
DAHL, R. Um prefácio à teoria democrática. Rio de Janeiro: Zahar, 1989.

Sobre as elites brasileiras

IGLESIAS, F. Trajetória política do Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 1993.
SOARES, G. A. D. Sociedade e política no Brasil. São Paulo: Difusão Européia do Livro, 1973.
CARVALHO, J. M. de. A cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2001.
RODRIGUES, L. M. Partidos, ideologia e composição social. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo,
v.17, n.48, fev. 2002.

Sobre a opinião pública e a imagem dos políticos no Brasil

LAMOUNIER, B. Ouvindo o Brasil: uma análise da opinião pública brasileira hoje. São Paulo: Sumaré, 1992.

293
 Capítulo 3
O sistema eleitoral brasileiro
JAIRO NICOLAU
Sistema eleitoral é o conjunto de regras
que define como, em uma determinada elei-
ção, os eleitores podem fazer as suas esco-
lhas e como os votos são somados para se-
rem transformados em mandatos (cadeiras
no Legislativo ou chefia do Executivo). Os
governantes brasileiros são eleitos pelo sis-
tema proporcional e por variantes da repre-
sentação majoritária. O propósito deste tex-
to é apresentar uma descrição do funciona-
mento do sistema eleitoral no Brasil.
1. O sistema proporcional
O Brasil elege representantes para a Câ-
mara dos Deputados desde 1824. Durante o
Império os deputados eram escolhidos por
intermédio de diferentes modelos de repre-
sentação majoritária. Até 1880, o sistema de
votação era feito em dois níveis: os votantes
elegiam os eleitores (primeiro nível), que,
por sua vez, escolhiam os representantes para
a Câmara dos Deputados (segundo nível).
Em 1881, as eleições para a Câmara dos
Deputados passaram a ser diretas. Na Pri-
meira República (1889-1930), três sistemas
eleitorais foram utilizados; todos eles varia-
ções do modelo majoritário. O mais dura-
douro (1904-1930) dividia os estados em
distritos eleitorais de cinco representantes;
o eleitor podia votar em até quatro candida-
tos e ainda podia votar no mesmo candidato
mais de uma vez. Nesse período, as eleições
para presidente e para a Câmara dos Depu-
tados eram marcadas por fraudes em larga
escala e por reduzida participação eleitoral.
Em 1932, foi adotado um novo código elei-
toral que modernizou o processo de votação
no país, sendo o primeiro passo para a con-
solidação de uma democracia eleitoral: as
mulheres passaram a ter o direito do voto;
foi criada a Justiça Eleitoral – que ficou com
a responsabilidade de organizar o alistamen-
to, as eleições, a apuração dos votos e a pro-
clamação dos eleitos; foram tomadas medi-
das para garantir o sigilo do voto.
Até a década de 1930, nenhum partido
ou movimento político com alguma expres-
são defendeu a introdução da representação
proporcional no país. Tal tarefa deveu-se
basicamente ao trabalho de alguns poucos
intelectuais, dois deles (Assis Brasil e João
Cabral) participavam da redação do Código
Eleitoral de 1932. Na realidade, o Código
adotou, para a eleição para Câmara dos De-
putados, um sistema misto (com parte dos
representantes eleita pelo sistema proporcio-
nal), cuja operação era bastante complexa.
Tal sistema foi utilizado em apenas duas elei-
ções (1933 e 1934), pois o Golpe de Estado,
liderado por Getúlio Vargas em 1937, sus-
pendeu as eleições, fechou os partidos e o
Congresso. As eleições voltariam em 1945,
com o processo de democratização do país.
295
O sistema eleitoral brasileiro
Naquele ano, o sistema proporcional foi in-
tegralmente adotado nas eleições para Câ-
mara dos Deputados. Desde então, poucas
mudanças foram feitas na forma como de-
putados são eleitos no Brasil.1 Atualmente,
a representação proporcional é usada nas
eleições para a Câmara dos Deputados, As-
sembléias Legislativas e Câmara dos Verea-
dores. A escolha do eleitor é simples: ele deve
digitar o número do candidato, ou alternati-
vamente, do seu partido na urna eletrônica.
A seguir, são discutidos quatro aspectos
fundamentais do sistema usado nas eleições
para a Câmara dos Deputados:
· as regras para distribuição das cadeiras,
· as coligações,
· a lista aberta,
· a distorção na representação dos estados
na Câmara dos Deputados.
1.1 As regras para distribuição
das cadeiras
Para ilustrar como é feita a distribuição
de cadeiras entre os partidos (e coligações)
no Brasil, utilizarei os resultados das elei-
ções para Câmara dos Deputados realizadas
no Estado de São Paulo em 1986. Compare-
ceram para votar 15.452.508 eleitores. Des-
tes, 3.545.914 anularam ou deixaram a cé-
dula em branco.2 Assim o total de votos vá-
lidos (comparecimento - brancos e nulos) foi
de 11.906.594. O número de cadeiras dis-
putadas era de 60.
1. De lá para cá, apenas duas mudanças significativas foram feitas: a do critério para distribuição de cadeiras
não ocupadas em primeira alocação (1950); e a da exclusão dos votos em branco do cálculo do quociente
eleitoral (1998).
2. No exemplo, segui a regra atual, que não inclui os votos em branco no cálculo do cálculo do quociente
eleitoral. Na realidade, em 1986 os votos em branco eram incluídos.
296
Passo 1: Cálculo do quociente eleitoral
O quociente eleitoral é o resultado da
divisão do total de votos válidos pelo núme-
ro de cadeiras em disputa:
11.906.594 / 60 = 198.443
Passo 2: Divisão dos votos de cada
partido pelo quociente eleitoral
Os votos de cada partido são divididos
pelo quociente eleitoral. O número inteiro
derivado da divisão é o número de cadeiras
que cada partido obterá. Por exemplo, no
caso do PMDB, a divisão dos votos
(5.274.397) pelo quociente (198.443) é igual
a 26,578; por essa conta, o partido recebe
26 cadeiras.
Os partidos que não conseguem atingir
o quociente eleitoral são excluídos da distri-
buição das cadeiras. Na Tabela 1, do PCB
para baixo, todos os partidos são excluídos.
Assim, o quociente eleitoral funciona como
uma cláusula de barreira nos estados (Câ-
mara dos Deputados e Assembléias
Legislativas) e municípios (Câmara dos Ve-
readores).
Passo 3: Distribuição das cadeiras
não preenchidas (sobras)
Observe-se que, após a distribuição pelo
quociente eleitoral, nem todas as cadeiras são
ocupadas. Foram preenchidas 54, faltando,
assim, seis. Essas cadeiras são preenchidas pelo
método de maiores médias: o total de votos
de cada partido é dividido pelo número de
TABELA 1. Distribuição de votos pelo quociente eleitoral. Eleição para Câmara
dos Deputados, São Paulo, 1986.
cadeiras obtidas pelo quociente eleitoral na
divisão anterior, acrescido de um. Por exem-
plo, o PMDB obteve 5.274.397 votos que
são divididos pelas cadeiras obtidas pelo
quociente (26) + 1 = 27; o resultado é a
maior média do partido: 195.348.
Essa média é cotejada com a dos demais
partidos, levando a cadeira o que tiver a
maior dessas médias (no exemplo, o PT ob-
tém a primeira cadeira). Procede-se, então,
a uma outra rodada de distribuição das ca-
deiras restantes. Em cada rodada, o partido
que conquistou a cadeira nela distribuída tem
seu total de votos divididos novamente, ago-
ra pela soma de uma unidade ao número de
cadeiras que já obteve. O procedimento é
repetido até que todas as cadeiras sejam pre-
enchidas. Observe-se que o PMDB obteve
uma cadeira a mais (na segunda rodada), pois
sua segunda maior média foi superior à ob-
tida na primeira rodada por alguns partidos.
O total de cadeiras obtidas pelos parti-
dos (ou coligações) é o somatório das cadei-
ras distribuídas nos passos 2 e 3. A distribui-
ção final de cadeiras ficaria assim: PMDB
(26); PTB-PSC-PL (11); PDS-PDC-PFL (11);
PT (8); PDT (2).
1.2 A lista aberta
Após a distribuição de cadeiras entre os
partidos (e coligações), é preciso saber quais
nomes da lista de candidatos apresentados
serão eleitos. No Brasil, os nomes mais vo-
tados de cada lista ocupam as cadeiras. No
exemplo acima, o PDT elegeu três cadeiras;
297
O sistema eleitoral brasileiro
TABELA 2. Distribuição das cadeiras não preenchidas (sobras).
Nota: As letras entre parênteses indicam a ordem na qual as cadeiras das sobras foram preenchidas.
assim, os três candidatos mais votados são
eleitos (independentemente dos votos dos
nomes que concorreram por outros parti-
dos). Este modelo é conhecido como de lista
aberta. Em alguns países (como Portugal,
Espanha, Argentina e África do Sul), a lista
de candidatos é ordenada antes da eleição e
os eleitores votam apenas na legenda (lista
fechada). Em outros países (Bélgica,
Holanda, Dinamarca, Suécia), os partidos
ordenam a lista de candidato, mas os eleito-
res, caso discordem do ordenamento, podem
ainda votar especificamente para um dos
nomes da lista – em cada país há uma pon-
deração que determina em que condições um
candidato, que obteve muitos votos nomi-
nais e está mal posicionado, pode se eleger.
A lista aberta está em vigor no Brasil
desde 1945. Já nos anos 50, alguns políti-
cos, tais como Carlos Lacerda e Milton Cam-
pos, chamaram a atenção para o fato de a
lista aberta incentivar a competição entre os
candidatos de uma mesma legenda, o que
298
enfraqueceria os partidos. Este foi o princi-
pal argumento apresentado pelos críticos da
lista aberta até recentemente, quando outros
pontos passaram a ser salientados. O princi-
pal deles refere-se à transferência de votos
entre os candidatos de um mesmo partido
ou coligação. A eleição de Éneas Carneiro
(2002) e Clodovil Hernandez (2006), am-
bos como deputados federais por São Paulo,
é apresentada como casos exemplares dessa
tendência. Os dois concorreram por micro-
partidos, obtiveram mais votos do que o
quociente eleitoral e ajudaram os seus parti-
dos a eleger deputados com reduzido núme-
ro de votos. Na realidade, o espanto frente a
casos como esses deriva do desconhecimen-
to de como é feita a conta para distribuir as
cadeiras na disputa para deputado federal.
Os eleitores, em geral, votam em um nome
de sua predileção, mas não sabem que, no
processo de apuração, os votos desse candi-
dato serão somados aos de outros (lembre-
se de que a distribuição das cadeiras é feita a
partir dos votos totais obtidos por uma le-
genda ou coligação). Se o candidato tiver
mais votos do que o quociente eleitoral, ele
ajuda outros nomes da lista a se elegerem; se
tiver menos, será ajudado pelos votos de
outros candidatos.
1.3 Coligações
Como vimos anteriormente, um partido
pode concorrer sozinho ou coligado nas elei-
ções proporcionais. Para efeitos de distribui-
ção de cadeiras, os votos dos partidos coli-
gados são somados e as cadeiras são conquis-
tadas pela coligação como se ela fosse um
único partido (não existe um segundo movi-
mento de distribuição das cadeiras da coli-
gação proporcionalmente à votação de cada
legenda em seu interior). Assim, importa para
cada partido tentar fazer com que os seus
candidatos ocupem os primeiros nomes da
lista da coligação. Um pequeno partido, por
exemplo, pode receber um número reduzi-
do de votos, mas pode conseguir garantir que
um (ou mais) dos seus candidatos esteja(m)
entre os primeiros e se eleja(m).
Essa característica tem produzido algu-
mas distorções na representação dos parti-
dos. A Tabela 3 ilustra os resultados da dis-
puta para a Câmara dos Deputados no Esta-
do de Minas Gerais, em 1998.
Um partido (PSDB) e quatro coligações
conseguiram ultrapassar o quociente eleito-
ral de 1,84% dos votos. Quando o percentual
de votos de cada partido/coligação é compa-
rado com o percentual de cadeiras, observa-
se uma distribuição bastante equilibrada. Os
problemas aparecem quando se analisa o
desempenho de cada partido. O PSB e o PPS,
com mais votos do que o PCdoB, não elege-
ram deputados, enquanto este elegeu um re-
presentante. O PL, apesar de ter tido menos
votos do que o PTB, conquistou mais cadeiras
do que este, enquanto o PPB, com votação
um pouco superior ao mesmo PTB, ficou
com um número mais de três vezes maior
de cadeiras (sete contra duas). Dois parti-
dos, o PCdoB (0,6%) e o PST (1,6%) elege-
ram representantes mesmo recebendo me-
nos votos do que o quociente eleitoral. O
PDT (4,0%) e o PC do B (0,6%), com vota-
ções bem diferenciadas, ficaram cada um
com uma cadeira.
O tamanho da bancada dos partidos na
Câmara dos Deputados é influenciado pelos
diversos mecanismos do sistema eleitoral.
Um partido que se apresenta sozinho nas elei-
ções em um determinado estado necessita
atingir o quociente eleitoral para eleger um
deputado. Já um partido coligado pode ga-
rantir a eleição de um candidato, mesmo que
tenha individualmente votação inferior ao
quociente. A fórmula usada no Brasil favo-
rece o maior partido no estado (o PMDB no
exemplo apresentado); portanto, um parti-
do que é o mais votado em um número ex-
pressivo de estados, acaba ficando com uma
bancada sobre-representada no âmbito nacio-
nal. Também ficam sobre-representados no
âmbito nacional os partidos com votação
concentrada nos pequenos estados da Região
Norte. Em contraste, ficam com bancadas
sub-representadas nacionalmente as legendas
com votação concentrada em São Paulo.
2. O sistema majoritário
Os chefes do Executivo no Brasil são elei-
tos por intermédio de duas regras diferentes.
O presidente, os governadores e os prefeitos
de municípios com mais de 200 mil eleitores
são escolhidos pelo sistema de dois turnos. O
candidato necessita obter a metade dos votos
válidos mais um no primeiro turno. Se este
299
O sistema eleitoral brasileiro

TABELA 3. Distribuição de votos e cadeiras dos partidos e coligações, Eleições

para a Câmara dos Deputados, Minas Gerais, 1998.

patamar não é atingido, um segundo turno é
realizado entre os dois mais votados. Esse
processo garante que o eleito sempre rece-
berá o apoio de mais de 50% dos eleitores
que compareceram para votar. Os prefeitos
dos municípios com menos de 200 mil elei-
tores são eleitos pelo sistema de maioria sim-
ples: o mais votado na disputa elege-se, sem
que seja realizada uma nova disputa.
A primeira Constituição da República
(1891) estabelecia que o presidente e o vice-
presidente seriam escolhidos diretamente

300
pela população, em pleitos independentes e
deveriam ter maioria absoluta dos votos.
Caso isso não acontecesse, o Congresso de-
veria escolher entre os dois mais votados nas
urnas – fato que não ocorreu uma vez se-
quer, pois todos os presidentes foram elei-
tos com larga margem de votos, em eleições
pouco competitivas. Os mandatos do presi-
dente e do vice duravam quatro anos, sem a
possibilidade de reeleição para o mandato
seguinte. Entre 1891 e 1930 foram eleitos
onze presidentes. As eleições presidenciais
só voltariam com a redemocratização do país
em 1945.
No período 1945-1964, o sistema ado-
tado nas eleições para presidente foi o de
maioria simples. O mandato durava cinco
anos. As eleições para o cargo de vice-presi-
dente continuaram a ser realizadas separa-
damente da do presidente. Graças a esta re-
gra, era possível, por exemplo, eleger um
candidato situacionista para presidente e um
oposicionista para vice-presidente. Em três
das quatro eleições presidenciais disputadas,
o eleito recebeu menos de 50% dos votos
válidos: Getúlio Vargas (PTB) foi eleito com
47% em 1950; Juscelino Kubitschek obteve
apenas 34% em 1955 e Jânio Quadros (PDC/
UDN) recebeu 45% dos votos em 1960. A
única exceção foi Eurico Dutra (PSD) que
obteve 52% dos votos em 1945. Em que pese
o sistema adotado pela Constituição de 1946
ser o de maioria simples, esses resultados
produziram críticas freqüentes quanto a sua
legitimidade. Em 1950 e 1955, a UDN (par-
tido de centro-direita) fez campanha contra
a posse de presidentes eleitos por outros
partidos com o argumento de que estes não
atingiram maioria absoluta nas urnas.
Quando o Brasil retomou a democracia
em 1985 – após vinte e um anos de regime
autoritário (1964-1985) –, a decisão a res-
peito de quais regras seriam adotadas para
as eleições presidenciais entrou na agenda
política. A Constituição de 1988 optou pela
regra dos dois turnos na disputa presidencial.
A Carta proibiu a reeleição e definiu que o
mandato do presidente duraria cinco anos.
As críticas ao sistema de maioria simples
durante a sua vigência no período 1946-1964
(a possibilidade de presidentes eleitos por
uma parcela minoritária do eleitorado) cons-
tituíram uma forte razão para que os consti-
tuintes optassem pelo sistema de dois turnos.
Houve necessidade de realização de se-
gundo turno em três das cinco eleições presi-
denciais realizadas desde a redemocratização.
Em 1989, Fernando Collor (PRN) obteve
31% e Luiz Inácio Lula da Silva (PT) recebeu
17%. No segundo turno, Collor foi eleito
com 53% dos votos. Em 1994 e 1998,
Fernando Henrique Cardoso venceu no pri-
meiro turno, respectivamente, com 54% e
53% dos votos. Nas eleições de 2002, o can-
didato Luiz Inácio Lula da Silva (PT) rece-
beu 46% dos votos no primeiro turno, e 62%
no segundo. Em 2006, os percentuais obti-
dos por Lula foram semelhantes: 48% dos
votos no primeiro turno e 62% no segundo.
Duas emendas à Constituição de 1988,
aprovadas na década de 1990, modificaram
as regras do presidencialismo brasileiro. A
primeira, sancionada em junho de 1994, re-
duziu o mandato presidencial para quatro
anos. Com essa medida, procurava-se aumen-
tar a conexão entre a votação obtida pelo
partido (ou coligação) do presidente e a re-
presentação dos partidos na Câmara dos
Deputados. A experiência de eleição de dois
presidentes com fraca vinculação a partidos
políticos (Jânio Quadros em 1960 e
Fernando Collor em 1989) em eleições “sol-
teiras”, com bases parlamentares frágeis, foi
um forte estímulo para que os legisladores
reduzissem o mandato presidencial. A partir
de então, as eleições presidenciais passaram
301
O sistema eleitoral brasileiro

a ocorrer simultaneamente às eleições para ger deputados para Câmara dos Deputa-
o Congresso Nacional, governos estaduais e dos); fim da cláusula de barreira nos esta-
Assembléias Legislativas. Uma segunda dos e adoção de uma nova fórmula mate-
emenda constitucional, sancionada em junho mática para distribuição das cadeiras.
de 1997, permitiu que o chefe do Executivo · lista aberta: introdução do sistema de lista
(presidente, governadores e prefeitos) con- fechada.
corresse por mais um mandato consecutivo. · coligação: proibição das coligações; dis-
Com isso, foi aberta a possibilidade de o tribuição das cadeiras obtidas pela coli-
então presidente Fernando Henrique Cardo- gação proporcionalmente aos votos de
so e dos governadores eleitos em 1994 se cada partido coligado.
recandidatarem nas eleições de 1998. · representação dos estados: correção in-
Os 81 senadores (três representantes por tegral (ou parcial) da distorção da repre-
Unidade da Federação) têm mandatos de oito sentação dos estados na Câmara dos De-
anos e são eleitos alternativamente: em uma putados.
eleição é eleito um senador, na seguinte, dois.
A eleição é realizada segundo a regra de maio- Discutir essas propostas está além dos
ria simples: no ano em que apenas um can- objetivos deste artigo. O intuito aqui foi sim-
didato concorre o mais votado é eleito, na plesmente o de apresentar as principais ca-
eleição seguinte, os dois mais votados são racterísticas do sistema eleitoral em vigor no
eleitos. Brasil, chamando a atenção para alguns de
seus efeitos. O leitor interessado no tema da
reforma deve se preocupar com três ques-
3. Os caminhos da reforma eleitoral tões: o que não está funcionando a contento
Desde o começo da década de 1990, a em nosso sistema eleitoral? Que alternati-
reforma política aparece como um tema im- vas temos para aperfeiçoá-lo? Que efeitos
portante na agenda política brasileira. Entre negativos essas mudanças podem introduzir?
outros tópicos, a reforma do sistema eleito-
ral ocupa um lugar privilegiado no debate.
Várias propostas têm sido apresentadas, par-
ticularmente para aperfeiçoar ou substituir
a representação proporcional. Todos os as-
pectos analisados neste artigo já foram alvo
de projetos e discussões. Abaixo segue uma
lista breve de algumas propostas de reforma
eleitoral que têm sido apresentadas:
· fórmula eleitoral: adoção de um novo
sistema eleitoral (majoritário, conhecido
no Brasil como distrital; ou de um siste-
ma misto, conhecido como distrital-mis-
to); introdução de uma cláusula de bar-
reira nacional (um percentual de votos
abaixo do qual um partido não pode ele-

302
 Sugestões de leitura

Escrevi dois pequenos livros que podem ser consultados para aprofundar as informações
apresentadas neste artigo. Sistemas Eleitorais (FGV, 2004) discute os principais sistemas elei-
torais em vigor (proporcional, majoritário e misto). História do voto no Brasil (Jorge Zahar,
2002) mostra a evolução do processo de votação e das regras utilizadas para eleger repre-
sentantes no Brasil. Para quem se interessa pela discussão sobre a reforma política, três coletâ-
neas são ótimas fontes:

BENEVIDES, Maria Victoria, VANNUCHI, Paulo, KERCHE, Fábio (Eds.). Reforma Política e cidadania. São
Paulo: Editora Perseu Abramo, 2003.
AVRITZER, Leonardo, ANASTASIA, Fátima (Eds.). Reforma Política no Brasil Belo Horizonte: Editora da UFMG,
2006.
SOARES, Gláucio Ary Dillon, RENNÓ, Lúcio (Eds.). Reforma Política: lições da história recente. Rio de Janeiro:
FGV Editora, 2006.

Alguns trabalhos que escrevi sobre o sistema eleitoral brasileiro estão disponíveis em:
http://jaironicolau.iuperj.br

303
 Capítulo 4
Os partidos políticos1
DAVID FLEISCHER
O Brasil é uma federação com 26 esta-
dos e um Distrito Federal, com eleições di-
retas em três níveis (federal, estadual e mu-
nicipal). Tem eleições de dois em dois anos
não totalmente coincidentes, e as eleições
municipais são defasadas das eleições gerais.
Para compreender o sistema partidário
brasileiro atual, temos que buscar suas
raízes no período pós-1945. Nestes últi-
mos quase 60 anos, o sistema partidário
sofreu dois “realinhamentos” forçados pelo
regime militar, em 1965-1966 e em 1979-
1980. Com o retorno aos governos civis
em 1985, o sistema partidário passou por
uma grande expansão até 1993, quando se
iniciou um certo “encolhimento”. Mas, o
sistema fragmentou-se de novo no final dos
anos 90, com 18 partidos, elegendo pelo
menos um deputado em 1998 e 2002, e
21 em 2006.
Diferentemente dos outros regimes mi-
litares no Cone Sul (Chile, Uruguai e Argen-
tina), os generais-presidentes brasileiros não
fecharam o Congresso Nacional nem pres-
creveram os partidos políticos; mantiveram
as eleições em intervalos regulares, embora
com várias restrições autoritárias – num es-
forço para vender a imagem de uma “demo-
cracia relativa” (FLEISCHER, 1994). Assim,
1. Este trabalho foi apresentado inicialmente num seminário da Konrad Adenauer Stiftung, em 1995. O pre-
sente texto é uma versão modificada e atualizada de Fleischer (1997).
a transição (ou transação) para a democra-
cia se processou sem rupturas entre 1974 e
1985. Por essa razão, com a abertura do siste-
ma partidário e com a liberdade de organizar
novos partidos (ou reorganizá-los), não res-
surgiram os partidos tradicionais do período
anterior ao golpe militar de 1964 – como re-
apareceram a Unión Cívica Radical e o Parti-
do Justicialista na Argentina, os Blancos e
Colorados no Uruguai e o Partido Democra-
ta Cristão no Chile, com o fim dos seus res-
pectivos regimes militares.
1. Primórdios
Depois de obter a sua independência de
Portugal em 1822, o Brasil se tornou uma
monarquia constitucional até 1889. Duran-
te esse período, o sistema partidário se con-
solidou no Segundo Reinado (1840-1889)
como um sistema bipartidário, com um Par-
tido Conservador e um Partido Liberal, que
se alternaram no poder de modo semelhan-
te ao modelo inglês dessa mesma época. Es-
ses dois partidos, porém, passaram por várias
transformações. Em 1870, o pequeno Parti-
do Republicano se organizou e começou a
sua pregação contra a monarquia (CARVA-
LHO, 1981).
305
Os partidos políticos
No período da chamada Primeira Repú-
blica (1889-1930), os clubes republicanos em
cada estado se transformaram em Partidos
Republicanos estaduais. Uma vez
institucionalizado o poder político civil em
1898, a política nacional passou a ser domi-
nada pelos dois partidos maiores: o PRP de
São Paulo e o PRM de Minas Gerais. Líde-
res políticos desses dois estados revezaram-
se na Presidência da República e dominaram
os trabalhos no Congresso Nacional – num
sistema chamado de “Café com Leite” (M.
C. SOUZA, 1974; CASALECCHI, 1987).
Esse sistema político se tornou decaden-
te no final da década de 1920 (PRADO,
1986) e se mostrou incapaz de se transfor-
mar para enfrentar os novos desafios sociais
e econômicos da época, sendo derrubado
pela Revolução de 1930 liderada pelo ex-
governador do Estado do Rio Grande do
Sul, Getúlio Vargas. Nos 15 anos seguintes
(que marcaram o primeiro governo Vargas),
a atividade político-partidária foi restrita ao
período de 1933 a 1937, mas o sistema parti-
dário ainda se baseou em agrupamentos es-
taduais e algumas tentativas de organizar
movimentos ideológicos em nível nacional,
espelhando a polarização direita-esquerda da
Europa nos anos 30.
2. Redemocratização e
pluripartidarismo, 1945-1965
Esse período foi marcado pelo retorno
ao estado de direito, com a Constituição
de 1946. No quadro teórico de Sartori
(1982), esse sistema iniciou-se com um
pluralismo moderado em 1945 e acabou
num pluralismo exacerbado após as eleições
parlamentares de 1962 (M. C. SOUZA,
1976; NICOLAU, 2004).
Finalmente, foram organizados partidos
em âmbito nacional, embora apenas três (PSD,
306
UDN e PTB) chegassem a ter uma abrangência
realmente nacional. O Brasil continuou a ser
uma república presidencialista federativa, com
um Legislativo nacional bicameral, mas com
Legislativos estaduais unicamerais. Adotou-
se o sistema de representação proporcional
com lista aberta para a Câmara dos Depu-
tados, Assembléias Legislativas e Câmaras
Municipais, mas sem cláusula de exclusão.
Permitiram-se coligações em todos os níveis
e candidaturas simultâneas para cargos
majoritários e proporcionais. Os mandatos
legislativos eram de quatro anos, e os de pre-
sidente da República e de metade dos então
22 governadores estaduais eram de cinco anos.
Essa não-coincidência dos mandatos se tor-
nou problemática para o sistema político e,
em parte, provocou a renúncia do presidente
Jânio Quadros em 1961, depois de apenas sete
meses de mandato (FLEISCHER, 1995;
SOUSA, 2005).
2.1 Os partidos “grandes”
No período de 1945 a 1965, o Brasil
chegou a ter treze partidos representados no
Congresso Nacional: três grandes (PSD,
UDN e PTB), dois médios (PSP e PDC) e
oito pequenos – como mostra a Figura 1.
O Partido Social Democrático foi organi-
zado por Getúlio Vargas em 1945, baseado
no seu sistema de dominação unitária implan-
tado durante o Estado Novo (1937-1945). Em
cada estado o interventor varguista foi encar-
regado de organizar o PSD, convocando todos
os caciques locais que haviam sido nomeados
como prefeitos municipais para fundar a
nova agremiação governista. Nessa época, a
população brasileira ainda era quase 70%
rural e o sistema de coronelismo garantia a
fidelidade dos votos (HIPPÓLITO, 1985).
Inicialmente, o PSD era dominante no Con-
gresso Nacional, mas declinou ao longo do
FIGURA 1. Genealogia dos partidos políticos brasileiros, 1945-1965.
Pré 1945 1945 1947 1950
Fonte: Marques e Fleischer, 1999:14.
* Partido Republicano Populista
** Partido da Representação Popular
período, embora se mantivesse como maior
partido. Ainda elegeu dois presidentes, o ge-
neral Eurico Dutra, em 1945, e Juscelino
Kubitschek, em 1955. Embora Kubitschek não
tivesse conseguido eleger seu sucessor em
1960, aspirava voltar à Presidência em 1965.
Para arregimentar a população urbana, a
máquina varguista, baseada no Ministério do
Trabalho e nos sindicatos por este tutelados,
fundou o Partido Trabalhista Brasileiro, im-
pulsionado pelo alistamento ex offício de
eleitores. Numericamente modesto no iní-
cio do período, o PTB cresceu a ponto de
rivalizar com o PSD em 1963. Elegeu um
presidente (em 1950) e o vice-presidente
João Goulart duas vezes (1955 e 1960), que
assumiu a Presidência em 1961, para o perío-
do que se estenderia até 1964. Ao ser ex-
tinto pelo regime militar em 1965, o PTB
1954 1958 1960 1962
estava prestes a se tornar um “partido de
massas”, no conceito de Duverger (1980).
Era considerado um partido nacionalista, no
estilo de “populismo de esquerda”
(LAVAREDA, 1991; BENEVIDES, 1989; e
D’ARAÚJO, 1996; BODEA, 1992).
A União Democrática Nacional, herdei-
ra da União Democrática Brasileira, que se
insurgiu contra o regime Vargas nas eleições
marcadas para janeiro de 1938 (mas que fo-
ram canceladas pelo golpe do Estado Novo
em novembro de 1937), aglutinou as forças
de oposição a Vargas nas áreas rurais e urba-
nas. A UDN chegou a ocupar a Presidência
da República em dois períodos curtos: 1954-
1955, quando o vice-presidente Café Filho
foi empossado após o suicídio de Getúlio
Vargas e, entre janeiro e agosto de 1961, na
gestão de Jânio Quadros. Foi superada como
307
Os partidos políticos
o segundo maior partido no Congresso pelo
PTB em 1955, no Senado, e em 1963, na
Câmara (BENEVIDES, 1981; DULCI,
1986).
2.2 Os partidos médios
O Partido Democrata Cristão foi orga-
nizado em 1945, baseado, em parte, na Liga
Eleitoral Católica dos anos 30. A sua lideran-
ça inicial, porém, coube a intelectuais leigos,
muitos deles professores universitários. No
início da década de 1960, o PDC já contava
com outros profissionais liberais, empresários
mais modernos e alas operárias, estudantis e
universitárias. Atrelou-se a Jânio Quadros no
governo do Estado de São Paulo e na Presi-
dência da República. O PDC elegeu vários
governadores e chegou a ser o quinto maior
partido no Congresso em 1963. No final do
período, estava dividido em alas distintas, de
esquerda, centro e direita, que tomariam ru-
mos diferentes após a extinção dos partidos
em 1965 (ALEIXO, 1968; VIANNA, 1981;
CARDOSO, 1975; COELHO, 2000 e 2003).
O Partido Social Progressista foi um veí-
culo político pessoal de Adhemar de Bar-
ros, interventor (1939-1941) e governador
eleito duas vezes (1947 e 1962) em São Pau-
lo. Em 1950, o partido participou de uma
coligação que elegeu Getúlio Vargas, e esse
apoio lhe rendeu a Presidência da Repúbli-
ca durante um curto período após a morte
de Getúlio (1954-1955). Adhemar concor-
reu à Presidência da República duas vezes,
em 1955 e 1960. Freqüentemente, o PSP
era usado como uma legenda de conveni-
ência em vários estados, especialmente por
políticos dissidentes do PSD, que lhes “ne-
gava legenda”. Era considerado um parti-
do “populista de direita” (SAMPAIO, 1982;
CARDOSO, 1995; KWAL, 2006).
308
2.3 Os partidos pequenos
Na verdade, a Figura 1 nos mostra mais
de oito partidos chamados “pequenos”, pois
apenas incluímos os oito que chegaram a se
fazer representar em 1963 no Congresso
Nacional.
2.4 Os ideológicos
Partido Comunista Brasileiro – PCB – O
mais “histórico” dos partidos brasileiros, or-
ganizado em 1922. Conheceu a legalidade
apenas entre 1945 e 1948, mas teve uma atu-
ação destacada na clandestinidade até 1964.
Em 1947, o PCB já era o quarto maior parti-
do no Congresso Nacional e o terceiro no
Estado de São Paulo e, assim, assustou o go-
verno Dutra (conservador) quando derrotou
o PTB na maioria das eleições sindicais. A
partir de 1950, passou a eleger alguns dos
seus quadros por outras legendas. Em 1958,
houve uma cisão dos stalinistas, que funda-
ram o PCdoB, de linha chinesa e, mais tarde,
albanesa (CHILCOTE, 1982; PACHECO,
1983; SEGATTO, 1995).
Partido de Representação Popular – PRP
– Herdeiro do integralismo (AIB) nos anos
30, foi conduzido por seu “líder máximo”,
Plínio Salgado. De ideologia fascista/
corporativa, o PRP participou de alguns go-
vernos estaduais por meio de coligações
(TRINDADE, 1974).
Partido Socialista Brasileiro – PSB – Fun-
dado com a fusão da Esquerda Democráti-
ca e da Vanguarda Socialista em 1950, fi-
cou restrito a um pequeno grupo de inte-
lectuais e não conseguiu ocupar o espaço
político deixado pela proscrição do PCB,
como foi o caso, na época, de alguns parti-
dos socialistas na Europa Ocidental (SIL-
VA, 1989; MANGABEIRA, 1979).
 Esquerda Democrática – ED – Pequeno
agrupamento de socialistas fabianos que dei-
xaram a UDN antes das eleições, em dezem-
bro de 1945, quando elegeram dois consti-
tuintes (Hermes Lima e Domingos Vellasco).
Em 1947, a ED elegeu alguns poucos depu-
tados estaduais em Goiás e no Distrito Fede-
ral e, em 1950, reuniu-se com a Vanguarda
Socialista – VS para fundar o PSB (HECKER,
1998).
2.5 Outros pequenos
Partido Republicano – PR – Remanescen-
te dos Partidos Republicanos estaduais que
dominaram a política na Primeira República
(1889-1930), liderado pelo ex-presidente da
República (1922-1926) Arthur Bernardes
(1870-1955), um forte desafeto da política
varguista. Teve alguma expressão em pou-
cos estados, como Minas Gerais e Bahia
(CERQUEIRA, 1973).
Partido Libertador – PL – Surgiu inicial-
mente nos anos 20, quando era um partido
de oposição no Rio Grande do Sul. Lidera-
do pelo Deputado Raul Pilla, o PL empu-
nhava a bandeira do parlamentarismo, que
foi usada como a saída para evitar a guer-
ra civil em agosto/setembro de 1961
(CERQUEIRA, 1973).
Partido Trabalhista Nacional – PTN –
Organizado em 1947 por Emílio Carlos
Kyrillos em São Paulo. Em 1954, deu legen-
da para Jânio Quadros disputar o governo de
São Paulo e novamente a Presidência da Re-
pública em 1960. Ainda liderou as coligações
que elegeram o prefeito de São Paulo em 1957
e o governador em 1958 (CARDOSO, 1975;
CERQUEIRA, 1973; KWAL, 2006).
Partido Social Trabalhista – PST – Orga-
nizado como PPB – Partido Proletário do
Brasil, em 1946, por dissidentes do PSD no
Maranhão liderados por Vitorino Freire. Em
1950, foi transformado em PST. Em 1953,
Freire retornou ao PSD e o PST passou ao
comando do senador Sylvestre Péricles Goes
Monteiro (Alagoas) (CERQUEIRA, 1973).
Partido Rural Trabalhista – PRT – Orga-
nizado em 1945 como PRD – Partido Repu-
blicano Democrático por grupos evangéli-
cos. Tornou-se PRT em 1950 e passou a ser
uma legenda alternativa para candidatos do
PCB, que foi para a clandestinidade em 1948.
Em 1954 recebeu a adesão passageira do
deputado Hugo Borghi (CERQUEIRA,
1973).
Movimento Trabalhista Renovador –
MTR – Cisão dissidente renovadora lidera-
da pelo deputado Fernando Ferrari, que dei-
xou o PTB, em 1959, numa tentativa de fun-
dar um “trabalhismo” mais puro, na linha
ideológica do PTB nos anos 40, articulada
por Alberto Pasqualini (BASTOS, 1981;
BODEA, 1992).
2.6 O fim do pluripartidarismo
Como se pode ver na Figura 1, o sistema
pluripartidário desse período testemunhou
três cisões (facções que se tornaram parti-
dos) e duas fusões.
Em 1945, a ED saiu da UDN, para depois
se fundir com a VS e criar o PSB. Para viabilizar
a sua candidatura para o governo de São Paulo
em 1950, Adhemar de Barros aglutinou os
minúsculos PAN e PPS ao PRP. Em 1958, o
PCdoB deixou o PCB e, em 1959, o MTR
rachou com o PTB (CERQUEIRA, 1973).
São várias as hipóteses sobre o esfacela-
mento do sistema partidário de 1945 a 1965
(M. C. SOUZA, 1976; SOARES, 1973 e
2001), em parte refutadas por Lavareda
(1991). Uma das causas, sem dúvida, foi a
legislação eleitoral (desigualdades regionais,
309
Os partidos políticos
lista aberta, coligação sem sublegenda, au-
sência de cláusula de exclusão), que permi-
tiu a proliferação de legendas fracas, sem
consistência, e dificultou a formação de ali-
anças coesas e permanentes no Congresso
(NICOLAU, 2004).
O canto do cisne desses partidos foi o
pleito de outubro de 1965, já no segundo
ano do governo do general Castelo Branco,
que elegeu 11 governadores por via direta.
Esse primeiro governo militar havia aprova-
do um novo código eleitoral em junho da-
quele ano, que visava atenuar algumas das
distorções acima mencionadas: proibir coli-
gações nos pleitos proporcionais, cláusula de
barreira (5%), maioria absoluta (sem segun-
do turno popular) para cargos executivos
(presidente, governador e prefeito). Essas
medidas reduziram, em 1965, o número de
candidatos a governador para três ou quatro
nesses 11 estados e, em 1966, provavelmen-
te o número de partidos no Congresso teria
sido reduzido para cinco ou seis.
Entretanto, os resultados das eleições de
1965 e os imperativos do regime militar for-
çaram uma antecipação do realinha-mento
do sistema pluripartidário de então por vias
autoritárias.
3. O bipartidarismo, 1966-1979
O general-presidente Castelo Branco
manteve sua promessa de realizar as elei-
ções diretas para governador marcadas para
3 de outubro de 1965, embora recebesse
pressões da linha dura militar para as tor-
nar indiretas. O ex-presidente e então se-
nador Juscelino Kubitschek já era candida-
to presidencial pelo PSD quando foi cassado
pelo AI-1, em junho de 1964.
Líder popular, JK coordenava uma dis-
creta oposição, do seu exílio na Europa, e
310
comandava à distância, em 1965, as campa-
nhas estaduais do seu partido. Os primeiros
nomes indicados por JK nos estados de Mi-
nas Gerais e Guanabara (ex-Distrito Federal)
foram declarados “inelegíveis” pela justiça
eleitoral. Mas os candidatos subseqüentes do
PSD nesses dois estados importantes vence-
ram o pleito com maioria absoluta.
Logo em seguida, JK voltou ao Brasil
para saborear essa vitória pessoal. A linha
dura não aceitou o desaforo e ameaçou der-
rubar Castelo Branco, caso as eleições não
fossem anuladas. Após intensas negociações,
o governo baixou o AI-2, que tornou as fu-
turas eleições para governador indiretas e
extinguiu os partidos políticos existentes,
garantindo, porém, a posse dos eleitos. Foi
nesse ponto que o presidente Castelo Bran-
co perdeu o controle político e a condução
da sua própria sucessão (GASPARI, 2002).
3.1 A transição para o bipartidarismo
As novas regras ditavam que, para for-
mar uma nova organização partidária “pro-
visória”, bastava arregimentar 120 depu-
tados federais e 20 senadores. Em tese,
poderiam ter sido organizados três parti-
dos novos, mas na prática foi difícil até
mesmo constituir dois.
Adesões governamentais facilitavam a
formação da Aliança Renovadora Nacional
– Arena, mas o novo partido de oposição,
Movimento Democrático Brasileiro – MDB,
teve dificuldade em juntar os 20 senadores e
contou com uma pressão discreta do presi-
dente Castelo Branco para convencer dois
senadores a filiar-se temporariamente ao
MDB. Nessa transição do antigo pluri-
partidarismo para o bipartidarismo “provi-
sório” no pleito de 1966, o MDB teve a sua
presença na Câmara dos Deputados reduzida
de 36% para 32,5%. Assim, no conceito de
Sartori (1982), a Arena pode ser considera-
da um partido dominante.
3.2 O bipartidarismo não “resolve”
Com o endurecimento da ditadura militar
em 1968 (AI-5) e o chamado “milagre econô-
mico”, em 1970 a Arena aumentou a sua mar-
gem na câmara baixa de 67,5% para 72,3%.
Temendo uma “mexicanização” do sistema
partidário brasileiro, vários líderes do MDB
pregavam a autodissolução da sofrida legen-
da de oposição (KINZO, 1988).
Com o fim do “milagre” e a liberalização
das normas que regulamentavam a campanha
eleitoral de 1974 feita pelo general-presiden-
te Ernesto Geisel, o MDB se fortaleceu mui-
to: elegeu 44% dos deputados federais, 16
das 22 cadeiras para o Senado e maiorias em
seis legislativos estaduais – um ressurgimen-
to muito forte (GASPARI, 2003).
Essa tendência oposicionista do eleitora-
do, cada vez mais urbano, se manteve nas
eleições municipais de 1976, apesar de algu-
mas restrições impostas pelo governo. Não
obstante, o governo Geisel optou por
desacelerar o ritmo da abertura política, te-
mendo maiorias oposicionistas nas duas ca-
sas do Congresso resultante da eleição de
1978. Ao mesmo tempo, o MDB elegeria por
via direta os governadores nos seis estados
onde obteve maioria legislativa em 1974
(FLEISCHER, 1980).
Para consertar o rumo das coisas, o presi-
dente Geisel outorgou o chamado “Pacote de
Abril” em 1977, tornando a eleição indireta
para uma das duas vagas no Senado (senador
“biônico”), mantendo a eleição indireta para
governadores por colégios eleitorais esta-
duais manipulados para favorecer a Arena e
modificando as normas da eleição para depu-
tado com o mesmo objetivo. Em 1978, a Are-
na conseguiu se manter no mesmo patamar
no Congresso; 55% na Câmara e 62,7% no
Senado (Tabela 1) (FLEISCHER, 1994).
Mesmo com esses casuísmos, o último
governo militar, do general João Figueiredo
(1979-1985), percebeu que, com a situação
econômica e social cada vez pior e com a
tendência do insatisfeito eleitorado em vo-
tar contra o governo (ou seja, em votar no
MDB), a “camisa de força” tinha que mudar
para permitir maiores espaços para mano-
bras e negociação política para o governo
no Congresso. Assim, justamente quando o
MDB se fortaleceu, quase se tornando um
“partido de massa”, o governo militar de-
cidiu promover um novo realinhamento
partidário, de cima para baixo, extinguin-
do a Arena e o MDB, para criar um novo
pluripartidarismo, agora “moderado”, com
cinco ou seis partidos.
4. O novo pluripartidarismo,
1980-1997
Esse novo sistema partidário passou por
duas fases distintas, e depois pareceu estar
entrando numa terceira. Nos últimos cinco
anos do regime militar (1980-1985), mante-
ve-se um pluripartidarismo moderado, com
seis partidos e depois cinco. Com o retorno
aos governos civis (Sarney, 1985-1990;
Collor, 1990-1992; Itamar, 1992-1994; e
F. H. Cardoso, 1995-1998), modificou-se
a legislação, o que facilitou a criação e o re-
gistro de legendas novas. Como conseqüên-
cia, em 1991, mais de quarenta partidos es-
tavam registrados no TSE, vinte dos quais re-
presentados no Congresso. Com a nova Lei
Orgânica dos Partidos Políticos – LOPP, san-
cionada em agosto de 1995, anteciparam-se
várias fusões entre 1993 e 1996, com um
311
Os partidos políticos

TABELA 1. Bancadas partidárias representadas no Congresso Nacional, 1979-2007.

# Fusão PDC + PDS PPR em abril de 1993.

312
--

--

--

--

--

313
Os partidos políticos

certo “encolhimento” do sistema, o que 4.2 Realinhamento inicial

promoveu um pluralismo ligeiramente mais Após intensas negociações entre partidos,
moderado nas eleições de 1998 e 2002. de dezembro de 1979 a fevereiro de 1980,
de fato, esses cinco grupos conseguiram arre-
4.1 Pluralismo moderado, 1980-1985 gimentar as bancadas no Congresso Nacional
em março de 1980. Em janeiro, o PP havia
O bipartidarismo foi extinto por lei apro- recrutado uns 90 deputados, deixando o novo
vada pelo Congresso em dezembro de 1979. PDS sem uma maioria absoluta. Com a morte
Os estrategistas do governo Figueiredo com- do então ministro da Justiça Petrônio Portela e
preenderam que havia facções mal acomo- a sua substituição por um representante do ex-
dadas tanto dentro do MDB quanto na Are-
PSD mineiro, egresso da Arena, o governo con-
na (KINZO, 1980). Para sair da “camisa-
seguiu reduzir os quadros do PP a 68 deputa-
de-força” do bipartidarismo para um sistema
dos e preservar uma precária maioria de 225
de pluralismo “moderado”, visavam uma con-
para o PDS (FLEISCHER, 1988b).
figuração partidária que compreendia:
O antigo MDB foi dividido, ficando o
. dois partidos “sucessores”: da Arena, o
PMDB com apenas metade dos seus deputa-
PDS – Partido Democrático Social, e do
dos. A coexistência das facções Brizola e Ivete
MDB, o PMDB – Partido do Movimen-
dentro do novo PTB se tornou impossível e o
to Democrático Brasileiro;
TSE concedeu legenda a esta facção menor
. um novo partido de “centro”, o PP –
em 1980. Assim, Brizola foi obrigado a orga-
Partido Popular, formado por “modera-
nizar um novo partido, o PDT – Partido De-
dos” do ex-MDB, liderados pelo senador
mocrático Trabalhista. Para ter uma tribuna
Tancredo Neves (MG), e dissidentes li-
no Congresso Nacional, o PT aceitou a filiação
berais da Arena, liderados pelo deputa-
de cinco deputados e um senador egressos do
do Magalhães Pinto (MG), que funcio-
MDB (SOARES e VALE, 1985).
naria com um partido às vezes “auxiliar”
Como se pode ver, naquela fase, fora do
ao governo no nível federal, mas um forte
PTB, nenhum outro partido do período an-
concorrente direto no pleito de 1982 em
terior a 1965 foi ressuscitado: nem a UDN,
muitos estados, e um potencial parceiro
nem o PSD ou o PDC, por exemplo. Os re-
coligado em outros.
manescentes dessa agremiação democrata
. talvez o ressurgimento de um partido “tra-
cristã acharam melhor permanecer no PMDB
balhista” nos moldes do antigo PTB, o Par-
para não dividir ainda mais a oposição
tido Trabalhista Brasileiro pré-1965, lide-
(KINZO, 1980). Em 1979, discutiu-se entre
rado pelo ex-governador Leonel Brizola e
os líderes do “novo sindicalismo” e intelec-
pela ex-deputada Ivete Vargas; e talvez
tuais de esquerda (incluindo o professor F.
. um partido “obreiro”, nos moldes do
H. Cardoso) a possibilidade de organizar
PSOE espanhol, com base no novo sin-
um partido da social-democracia, semelhan-
dicalismo emergente nas regiões Sudeste
te ao SPD alemão; mas, em 1980 os sindi-
e Sul: o PT – Partido dos Trabalhadores,
calistas e uma parte dos intelectuais mais
liderado por Luiz Inácio (Lula) da Silva
socializantes foram para o PT, e os intelec-
(MENEGUELLO, 1989; KECK, 1992).
tuais restantes permaneceram no PMDB
(MARQUES e FLEISCHER, 1999).

314
4.3 Resultados do pleito de 1982
Por causa dos fortes casuísmos eleitorais
adotados pelo governo Figueiredo no final de
1981, na tentativa de garantir a hegemonia
do PDS após as eleições de 1982 (voto vincu-
lado e proibição de coligações), o PP sentiu-
se inviabilizado e, em fevereiro, decidiu dis-
solver-se e se reincorporar ao PMDB. Como
se pode ver na Tabela 1, esse desdobramento
elevou o PMDB ao mesmo patamar de força
política do ex-MDB na Câmara (45%) e per-
mitiu que superasse a marca do ex-MDB no
Senado (40,3% vs. 37,3%). Em junho de
1982, porém, a maioria governista no Con-
gresso aprovou uma emenda que, entre ou-
tras coisas, permitiu o êxodo de vinte depu-
tados do “novo” PMDB para o PTB e para o
PDS em nove estados. Mesmo assim, o de-
sempenho do PMDB nas eleições de novem-
bro de 1982, em grande parte, se deve ao re-
forço da fusão PP-PMDB. Entre os novos go-
vernadores oposicionistas, foram eleitos
Tancredo Neves (PMDB-MG), Franco
Montoro (PMDB-SP) e Leonel Brizola (PDT-
RJ) (FLEISCHER, 1988b; KINZO, 1996).
Nas eleições para o Congresso (Tabela 1),
o pluripartidarismo bipolarizado foi confir-
mado. O PDS perdeu a sua maioria absoluta
na Câmara (49,1%) mas manteve a suprema-
cia no Senado (66,7%). Para constituir uma
maioria absoluta precária na Câmara, o go-
verno Figueiredo constituiu uma coligação
efêmera (51,8%) entre o seu PDS (235 depu-
tados) e o PTB de Ivete Vargas (com 13 depu-
tados), viabilizada com distribuição de alguns
cargos de segundo e terceiro escalão para os
trabalhistas (SOARES, 1988).
4.4 A “Aliança Democrática”, 1984-1985
Tendo em vista a sucessão presidencial
(a cargo do Colégio Eleitoral, marcada para
15 de janeiro de 1985), promoveu-se uma
cisão no PDS, em junho de 1984, em torno
da escolha do seu candidato para essa elei-
ção indireta. Uma facção “liberal” dentro do
PDS, liderada pelo então vice-presidente da
república Aureliano Chaves, o senador Mar-
co Maciel e o senador e então presidente do
PDS José Sarney, preconizava a realização
de uma eleição prévia interna no PDS para
determinar o seu candidato à Presidência da
República. O grupo majoritário governista
preferiu manter o mecanismo tradicional:
articulações informais confirmadas numa
convenção nacional do partido (LAVAREDA,
1985).
O grupo dissidente, autodenominado
“Frente Liberal”, selou a “Aliança Democrá-
tica” com o PMDB e articulou a chapa
Tancredo Neves para presidente e José
Sarney para vice; quanto ao PDS, sua con-
venção nacional escolheu o ex-governador
Paulo Maluf para presidente (derrotando o
ministro do Interior, Mário Andreazza) e o
deputado Flávio Marcílio para vice.
No segundo semestre de 1984, o Brasil foi
agitado por uma segunda onda de grandes co-
mícios nas maiores cidades em função das cam-
panhas de Tancredo e Maluf. No primeiro se-
mestre, a grande mobilização se fez em torno
da campanha das “Diretas Já”, em favor da
Emenda do deputado Dante de Oliveira
(PMDB-MT), que marcava eleições diretas
para presidente em 15 de novembro de 1984.
Apesar de os casuísmos de 1981 (que pro-
vocaram a reintegração do PP ao PMDB) te-
rem gerado uma maioria escassa para o PDS
no Colégio Eleitoral (361 entre 686 – 52,6%),
o STF decidiu que a lei da fidelidade partidá-
ria não se aplicava fora do Congresso. As-
sim, a chapa da “Aliança Democrática”
arrebanhou 113 votos dos dissidentes da
Frente Liberal e ainda 55 votos dos que
315
Os partidos políticos
FIGURA 2. Genealogia dos partidos políticos brasileiros, 1966-1996.
1966-79 1980 1982
* O PPB mudou seu nome para PP (Partido Progressista) em 11 de abril de 2003.
** Partido Popular.
*** Partido Progressista Brasileiro.
permaneceram no PDS, e venceu a chapa
Maluf-Marcílio por uma margem de 300
votos (FLEISCHER, 1988a).
No início de 1985, com a constituição for-
mal do Partido da Frente Liberal – PFL, o sis-
tema partidário brasileiro diversificou o
pluripartidarismo em três pólos: PDS, PMDB
e PFL. O governo Sarney (que assumiu em 15
de março de 1985, em razão da doença e mor-
te de Tancredo Neves) se sustentou com base
na coligação PMDB-PFL no Congresso, ten-
do o PMDB eleito as presidências do Senado
e da Câmara dos Deputados no mês anterior
(CANTANHEDE, 2001; LAVAREDA, 1985;
TAROUCO, 2002).
316
1985 1988-89 1991 1993 1996
***
**
4.5 Pluripartidarismo menos
moderado, com um partido
dominante, 1985-1988
Finalmente, em maio de 1985, o Con-
gresso aprovou a Emenda Constitucional n°
25, que, entre outras coisas, liberou a for-
mação de novos partidos políticos. Por par-
te da “esquerda”, saíram da clandestinida-
de os dois partidos comunistas até então
enrustidos no PMDB, o PCB e o PCdoB, e
também o PSB. Egressos do PDS, além do
PFL foram criados o PDC e o PL (Figura
2). Assim, o sistema partidário expandiu-se
de 5 para 11 partidos e o PMDB se tornou
“dominante”.
 Após um pequeno tropeço nas eleições
municipais em novembro de 1985 (quando o
senador Fernando Henrique Cardoso perdeu
a prefeitura de São Paulo para Jânio Quadros
do PTB), o Plano Cruzado – plano de estabi-
lização heterodoxa implantado em fevereiro
de 1986 – empurrou o PMDB para uma es-
trondosa vitória nas urnas em novembro da-
quele ano. Como o PSD na Constituinte de
1946 e a Arena no período 1975-1979, o
PMDB se tornou hegemônico (54,4%) na
Assembléia Nacional Constituinte (ANC) de
1987-1988. O PMDB elegeu 22 dos 23 go-
vernadores (FLEISCHER, 1988c).
Até que o bloco suprapartidário conser-
vador (“Centrão”) impusesse a sua maioria
em dezembro de 1987, o PMDB havia do-
minado os trabalhos da ANC. Descontentes
com os rumos do PMDB na ANC, em junho
de 1988 a facção social-democrata MUP –
Movimento de Unidade Progressista se tor-
nou um novo partido, o PSDB – Partido da
Social Democracia Brasileira, com 10,7% da
ANC (MARQUES e FLEISCHER, 1999;
ROMA, 2002).
Outros cinco partidos ainda se habilita-
ram para as eleições de novembro de 1988 –
PJ, PSC, PTR, PSD e PMB – nos então 4.287
municípios brasileiros (Tabela 2). Essa elei-
ção confirmou o declínio do até então
hegemônico PMDB, iniciado com a cisão do
PSDB, e serviu como prenúncio dos resulta-
dos de 1989. Naquele pleito, o PMDB, que
detinha as prefeituras de 75 das cem maiores
cidades brasileiras, foi reduzido, e passou a
controlar apenas 20 (FLEISCHER, 1996).
4.6 Pluralismo exacerbado,
1989-1997
Dos 17 partidos constituídos no final de
1988, o sistema partidário sofreu outra ex-
pansão em 1989, quando o TSE habilitou
22 partidos para disputar a eleição direta para
presidente da República no final daquele ano
(GURGEL e FLEISCHER, 1990). Os dois
candidatos de partidos pequenos, cuja retó-
rica contra o governo Sarney fora mais con-
tundente, Fernando Collor (PRN) e Lula
(PT), foram para o segundo turno em de-
zembro de 1989 (Tabela 3).
Os dois maiores partidos na ANC, par-
ceiros na chamada “Aliança Democrática” –
o PMDB e o PFL –, ficaram reduzidos à séti-
ma e nona posições, respectivamente, na
corrida presidencial: Ulysses Guimarães, com
4,74%, e Aureliano Chaves, com 0,89% dos
votos válidos (Tabela 3). No segundo turno,
realizado em 17 de dezembro, Collor logrou
49,94% dos votos contra os 44,21% obti-
dos por Lula. A comparação das votações
desses dois candidatos pelo tamanho dos
municípios (Tabela 4) mostra uma relação
linear – quanto maior a população do muni-
cípio, mais Lula, quanto menor, mais Collor.
Essas tendências foram confirmadas nas
eleições gerais de 1990, quando 19 partidos
alcançaram uma representação mínima no
Congresso Nacional (Tabela 1). Dos seus 260
deputados federais e 44 senadores eleitos em
1986, o PMDB conseguiu eleger apenas 108
deputados e 26 senadores em 1990 – embo-
ra continuasse sendo o maior partido no Con-
gresso. O PFL teve perdas menores; de 118
para 84 deputados e de 16 para 15 senado-
res. Assim, a configuração partidária na câ-
mara baixa ficou com dois partidos maiores,
38,2%, seis partidos “médios” – PDS, PSDB,
PTB, PDT, PT e PRN –, com 47,4%, e 11
“pequenos”, com 14,4%.
Voltando à Tabela 2, observamos que, nas
eleições municipais de 1992, houve uma
maior dispersão dos 4.762 municípios entre
os partidos concorrentes, com avanços para
317
Os partidos políticos

TABELA 2. Prefeitos eleitos entre 1982 e 2004, por partido.

318
TABELA 3. Resultados do primeiro turno da eleição presidencial: 15 de novembro
de 1989.
o PSDB, PDT, PT, PSC e PTR; e perdas para
o PMDB, PFL, PDS, PTB e PL.
Em antecipação à adoção de possíveis
restrições legais aos pequenos partidos nas
eleições de 1994, ocorreram duas fusões
partidárias no primeiro semestre de 1993:
PDS e PDC formaram o PPR, e PST e PTR
formaram o PP (Figura 2).
Os resultados das eleições de 1994 con-
tribuíram para subseqüentes alterações no
sistema partidário brasileiro, que desembo-
caram na configuração que durou até o plei-
to de 2002.
Apesar das fusões preventivas no primei-
ro semestre de 1993, as modificações na le-
gislação eleitoral efetuadas pela Lei n° 8.713,
de 30 de setembro de 1993, não incluíram a
proibição de coligações e nem uma cláusula
de “exclusão” (de 3% ou 5%) para os plei-
tos proporcionais. Legalizaram, porém, as
319
Os partidos políticos
TABELA 4. Resultados do segundo turno da eleição presidencial por tamanho do
município (x mil): em 17 de dezembro de 1989.
contribuições de pessoas jurídicas às campa-
nhas eleitorais, através da emissão de um
bônus, e obrigaram os partidos a identificar
a origem e a quantia de cada contribuição.
Entretanto, na truncada reforma consti-
tucional realizada no primeiro semestre de
1994, uma das poucas medidas aprovadas
foi a redução do mandato presidencial de
cinco para quatro anos. Assim, de 1994 em
diante (1998, 2002, 2006 etc.), as eleições
para o Congresso, governadores e legislativos
estaduais passaram a coincidir com a do pre-
sidente da República.
Finalmente, a Lei 8.713 colocou duas
restrições para os partidos quanto ao lança-
mento de candidatos em 1994:
. todos os candidatos teriam que definir a
sua filiação partidária (nova ou troca de
partido) antes de 5 de janeiro de 1994; e
. somente os partidos com mais de 3% de
representação na Câmara dos Deputados
em agosto de 1993 poderiam lançar can-
didatos a presidente e governador.
320
Como se pode ver na Tabela 1, essa se-
gunda restrição limitou as candidaturas pre-
sidenciais aos partidos com mais de 15 de-
putados federais (nove partidos). Um dos pe-
quenos partidos lesados, o PSC, entrou com
uma ação direta de inconstitucionalidade –
ADIn – junto ao STF contra essas duas res-
trições, pois cogitava lançar a candidatura
do ex-presidente e então senador José Sarney
(PMDB-AP) solicitando sua troca de parti-
do já fora do prazo (março de 1994). Além
disso, naquele momento o senador Sarney
estava em segundo lugar nas pesquisas de
opinião pública, embora distante do primei-
ro lugar (Lula, do PT). O STF declarou
inconstitucional a segunda restrição aos pe-
quenos partidos, mas manteve o prazo para
filiações partidárias. Assim, o PSC e outros
dois partidos pequenos (Prona e PL) pude-
ram lançar candidatos à Presidência, mas o
senador Sarney foi impedido de se candidatar
pelo PSC, por estar bloqueado dentro do
PMDB pelo ex-governador Orestes Quércia.

Três dos partidos “maiores”, PFL, PTB
e PP (Partido Progressista), decidiram não
lançar candidatos à Presidência, e o PFL e o
PTB acertaram uma coligação com o PSDB,
que lançou o senador (e ex-ministro das Re-
lações Exteriores e da Fazenda) Fernando
Henrique Cardoso à Presidência. O candi-
dato natural do PPR, Paulo Maluf (que foi
derrotado em 1985 e 1989), então prefeito
de São Paulo (eleito em 1992), decidiu não
deixar o seu cargo, e o partido lançou o
senador Esperidião Amin (SC). Novamen-
te, o PT liderou uma coligação integrada
por PSB, PPS, PCdoB, PV e PSTU, lançan-
do o ex-deputado Lula, que fora derrotado
por Collor no segundo turno de 1989. Ou-
tro candidato derrotado em 1989 foi
relançado por seu partido, Leonel Brizola
do PDT. Finalmente, a convenção nacional
do PMDB escolheu o ex-governador Ores-
tes Quércia, que venceu uma eleição prévia
do partido, derrotando o senador Sarney e
o governador Roberto Requião (PR).
A evolução das preferências populares ao
longo da campanha presidencial de 1994 (en-
tre abril e setembro) foi sacudida com a in-
trodução da nova moeda (Real), em 1º de
julho de 1994, o que acabou invertendo o
quadro a favor do ex-ministro da Fazenda e
mentor do plano de estabilidade econômica
e produzindo uma vertiginosa queda nas in-
tenções de voto no candidato do PT.
Esse impulso levou o candidato da coli-
gação PSDB-PFL-PTB, Cardoso, a ganhar a
eleição já no primeiro turno, com 54% dos
votos válidos (Tabela 5). Lula ficou com 27%,
ou seja, 10% a mais do que recebera no pri-
meiro turno de 1989. A grande surpresa foi
o candidato do Prona, Enéas Carneiro, ter
ficado em terceiro lugar, com 7,4%. Carnei-
ro bateu Quércia e Brizola até mesmo nos
seus estados-base, São Paulo e Rio de Janei-
ro, respectivamente.
Na Tabela 1, se compararmos os resulta-
dos das eleições legislativas de 1990 com as
de 1994, observaremos que o PSDB e o PT
conseguiram avanços substanciais na câma-
ra baixa, 67,6% e 40%, respectivamente,
tendo o PT aumentado de um para cinco
senadores. PFL e PSB tiveram ganhos mais
modestos, e o PMDB praticamente ficou na
mesma. Por sua vez, o PPR – apesar da fusão
com o PDC –, assim como PDT, PTB e PL,
sofreram perdas. O PCdoB conseguiu dupli-
car a sua bancada federal de 5 para 10 depu-
tados; e o PRN, sem seu grande líder (Collor)
de 1990, ficou reduzido a um solitário de-
putado, que trocou de legenda em 1995.
Quanto aos governadores, 18 estados rea-
lizaram um segundo turno em novembro
de 1994. Em última análise, o PMDB e o
PPR melhoraram ligeiramente a sua posi-
ção quantitativa em 1994; aquele perdeu
São Paulo e Paraná, mas recuperou o Rio
Grande do Sul, e este ficou restrito à região
321
Os partidos políticos
TABELA 5. Resultados do primeiro turno da eleição presidencial: 3 de outubro de
1994.
amazônica. O PDT e o PFL tiveram um de-
sempenho inferior em 1994; os brizolistas
perderam Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul
e Espírito Santo, conquistados em 1990, fi-
cando restritos a Paraná e Mato Grosso, e a
Frente Liberal foi reduzida de nove para dois
estados – Bahia e Maranhão. O PSDB ele-
geu os governadores no “triângulo das ber-
mudas” – São Paulo, Minas Gerais e Rio de
Janeiro –, a primeira vez que um partido ga-
nhou nos três estados mais importantes si-
multaneamente.
Fernando Henrique Cardoso liderou em
todos os estados, menos no Rio Grande do Sul
e em Brasília, onde os coattails de Lula foram
322
suficientes para levar o PT ao segundo turno.
Se o candidato do Prona, Enéas Carneiro, ti-
vesse “puxado a sua legenda”, os seus 4,7
milhões de votos para presidente (7,4%) po-
deriam ter eleito uns 35 deputados federais.
Dois outros fatores tiveram um forte impac-
to sobre o desempenho dos partidos nas elei-
ções de 1994; as chamadas “desigualdades
regionais” e o voto de legenda.
Os dados apresentados na Tabela 6 mos-
tram como o sistema de representação pro-
porcional brasileiro, com suas desigualdades
regionais, beneficiou outros em 1994. Essas
desigualdades provêm da imposição de uma
“bancada mínima” de oito deputados para os
TABELA 6. Eleição para deputado federal em nível nacional por partido, votos
recebidos versus cadeiras ganhas: 1994 e 1998.

323
Os partidos políticos
estados menores e uma “bancada máxima”
de 70 (São Paulo). Assim, estados como
Roraima e Amapá, que, em virtude de sua
pequena população, deveriam eleger um
deputado, elegeram oito; e o Estado de São
Paulo, com 23% da população nacional, de-
veria eleger 118 deputados, e não 70. Nesse
caso, os partidos relativamente fortes nos
estados pequenos (com quociente eleitoral
menor) são beneficiados, ao passo que os
partidos relativamente fortes em São Paulo
(com quociente eleitoral maior) são prejudi-
cados.
Apesar de o PSDB ter recebido 477.641
votos a mais que o PFL em nível nacional,
os “tucanos” elegeram apenas 62 deputados
federais versus 89 para o PFL; ou seja, 17
vagas a menos. No entanto, o caso do PT foi
pior; por uma diferença de apenas 9.448
votos em relação ao PFL, elegeu 40 deputa-
dos a menos que este: 49 versus 89!
PMDB, PTB, PSB, PCdoB, PMN e PSC
foram ligeiramente beneficiados, ao passo
que PDT, PL, PSD, PPS, PRP, PSDB e PT
foram prejudicados, sobretudo estes dois úl-
timos.
Quanto à questão do “voto de legenda”,
o sistema de representação proporcional com
lista aberta usado no Brasil permite que o
eleitor vote no nome do candidato para
deputado ou na sua legenda (partido). Quan-
do a proporção de votos dados à legenda é
significante, isso indica que, por alguma
razão, os seus eleitores são atraídos a votar
no partido e não em nomes individuais (8,3%
em 1994); no sentido contrário, quando essa
proporção é baixa, o partido não atrai o elei-
tor, que é estimulado a votar em nomes de
candidatos individuais (NICOLAU, 2006).
Em 1994, os partidos que receberam as
maiores proporções de voto de legenda (aci-
ma da média) para deputado federal foram:
Prona (81,7%), PT (33%), PRN (28,1%) e
324
PSDB (10,9%). No caso do Prona, a imagem
do seu “anti-candidato”, Enéas, atraiu o elei-
tor alienado. A ideologia e o programa do
PT sempre atraíram muito voto de legen-
da. No caso do PRN, a imagem do seu ex-
presidente (Collor) ainda serviu, embora
timidamente. Quanto ao PSDB, a figura do
candidato embalado à vitória no primeiro
turno pelo Plano Real parece ter sido a mo-
tivação principal para os seus eleitores. Es-
ses teriam sido os partidos de princípios e
não de pessoas em 1994? Pode-se afirmar o
contrário para partidos como PFL, PPR, PP,
PL, PSB e PCdoB em 1994? Em parte, sim.
O fenômeno do PCdoB é um caso à par-
te em termos de voto de legenda. A sua por-
centagem de voto de legenda é muito pe-
quena em função de uma estratégia política
de coligação muito bem acertada a partir de
1994, que permitiu que o PCdoB duplicasse
a sua bancada na Câmara Federal, de 5 para
10 deputados. Diferentemente das coligações
proporcionais (lista fechada) com sublistas,
como na Argentina, e as sublemas no Uru-
guai – onde há um segundo “rateio” propor-
cional das cadeiras ganhas pela coligação
entre os partidos parceiros –, no Brasil, os
partidos parceiros entram na coligação como
se fossem um “balaio grande” ou um
“partidão”, e todos os votos recebidos con-
tam para a “lista” sem que seja feita uma
segunda divisão proporcional entre os par-
ceiros de acordo com o número de votos
recebidos por cada partido coligado. Por isso,
o PCdoB instruiu os seus eleitores a concen-
trar os seus votos em um ou dois dos seus
candidatos, e não a votar na legenda. Assim,
todos os votos de legenda dados ao PT conta-
vam para a coligação toda e não exclusiva-
mente para o PT, e ajudaram a eleger os qua-
tro deputados “a mais” para o PCdoB.
Para se ter uma idéia da diversidade de co-
ligações organizadas para deputado federal em
1994, a Tabela 7 mostra a freqüência das múl-
tiplas combinações entre “parceiros”. Assim,
é possível detectar afinidades entre parcei-
ros mais freqüentes. As coligações mais fre-
qüentes e consistentes foram lideradas pelo
PT-PSB-PCdoB-PPS, e atraíram outros pe-
quenos partidos da esquerda (PSTU, PV e
PMN) e também o PDT. Raramente, o PT
participava de uma coligação com os parti-
dos do centro (PP, PSDB, PMDB etc.). Como
já abordado, porém, o PCdoB teve uma es-
tratégia eleitoral muito eficiente em 1994, e
pragmaticamente participou de algumas ali-
anças centristas (PMDB, PSDB, PDT etc.),
além das lideradas pelo PT. Esse quadro tam-
bém prevê muito bem a fusão do PP com o
PPR para formar o PPB em 1995, partidos
que estavam juntos em 14 coligações, em
mais de metade dos estados.
A última observação sobre o pleito de
1994 focaliza os votos em branco; 7 milhões
para presidente, 14 milhões para governa-
dor, 21 milhões para senador e 26 milhões
para deputado federal. Embora os parlamen-
tares procurassem remediar essa situação
com a Lei 8.713, dividindo a cédula eleito-
ral em duas, para cargos majoritários e para
cargos proporcionais, e obrigando o eleitor
a preencher a cédula para deputado federal
e estadual primeiro, não adiantou – o desin-
teresse por estas eleições continuou alto
(33%) em comparação com a eleição presi-
dencial (9,2%).
4.7 As eleições de 1996
Esse pleito municipal foi o primeiro teste
de urna para o governo Fernando Henrique
Cardoso (AMARAL, 1996, FLEISCHER,
2002; NOVAES, 1996a; 1996b). Em termos
gerais (Tabela 2), o PSDB de Cardoso teve o
melhor desempenho: de 317 (6,7%) prefei-
tos eleitos em 1992, conquistou 910 (17%)
em 1996. O PMDB foi o grande perdedor:
de 1.605 (33,7%) prefeitos em 1992, caiu
para 1.288 (24,1%). Enquanto o PFL se
manteve no mesmo nível, o PPB, fortaleci-
do pelas fusões com o PDC (211 prefeitos
eleitos em 1992) em 1993 e com o PP em
1995, aumentou o seu cacife de 363 (7,6%)
para 624 (11,7%) prefeitos. O PDT e o PTB
conseguiram pequenos avanços, ao passo que
o PT dobrou e o PSB triplicou os seus resul-
tados.
Apesar de um certo “enxugamento” do
sistema partidário no nível federal, observa-
do na Tabela 1, a diversificação do quadro
partidário em 1996 foi grande – 23 partidos
conseguiram eleger pelo menos um prefei-
to, e 27 elegeram vereadores.
Qualitativamente, no chamado Brasil
urbano (as cem maiores cidades), o PSDB
cresceu de 13 para 21 cidades, ao passo que
o PMDB recuou de 29 para 16. O PFL au-
mentou o seu cacife nas capitais, conquis-
tando Rio de Janeiro, Salvador e Recife, e o
PPB manteve São Paulo e ainda ganhou
Florianópolis. O PT caiu de 12 para 9 dessas
cidades e manteve Porto Alegre, mas perdeu
Belo Horizonte. O PSB obteve um excelente
resultado – aumento de 4 para 8 dessas cida-
des maiores – tendo conquistado três capi-
tais, Belo Horizonte, Natal e Maceió.
5. Período mais recente, 1997-2006
Nesse período, o sistema partidário so-
freu outro encolhimento em 1995 e um in-
tenso realinhamento a partir do início de
1996 (RODRIGUES, 1995).
Como se observa na Tabela 1 e na Figu-
ra 2, em setembro de 1995 houve outra
grande fusão entre o PPR e o PP para for-
mar o PPB – Partido Progressista Brasilei-
ro. Também o PRN e o PRP deixaram de ter
uma representação no Congresso Nacional.
325
Os partidos políticos

TABELA 7. Parceiros nas coligações para deputado federal nos 27 estados em

1994.

326
Assim, a configuração partidária passou a
contar com 16 entidades.
Entretanto, em relação à situação dos
partidos na abertura da sessão legislativa
em 1o de fevereiro de 1995, com a posse
dos eleitos em 1994, houve um forte
realinhamento dos deputados federais e, em
menor grau, dos senadores. Sem levar em
conta a fusão que criou o PPB em 14 meses,
até 8 de abril de 1996 mais de 10% dos de-
putados trocaram de partido pelo menos uma
vez (MELO, 2000 e 2004).
Esse realinhamento foi muito concentra-
do na base do governo, sendo o PSDB, o
partido do presidente, o mais beneficiado –
cresceu de 62 para 85 deputados, seguido
pelo PFL, que aumentou de 89 para 99 de-
putados, superando, assim, o PMDB – que
perdeu dez deputados – como o maior par-
tido da Casa. Na oposição, as perdas foram
menores: oito deputados no PDT e dois no
PSB.
Em princípio, a base parlamentar do go-
verno Cardoso deveria ser sólida e confian-
te: se com a coligação eleitoral de 1994 –
PSDB, PFL e PTB –, teria 225 deputados, ou
43,9%, com a inclusão do PMDB, contaria
com 319 deputados (62,2%) – 11 além do
quórum constitucional de 308 e, com o PPB,
chegaria aos 398 deputados (77,6%). Com
a oposição sistemática de apenas 98 deputa-
dos – PT, PCdoB, PSB, PPS, PV, PSTU etc. –,
por que, então, o governo enfrentou tanta
dificuldade para aprovar as suas propostas
de reformas constitucionais em 1996 e 1997?
Apesar de Limongi e Figueiredo (1995)
mostrarem que, entre 1989 e 1993, os par-
tidos na Câmara dos Deputados tinham um
alto grau de consistência e coesão interna –
acima de 70%, em média – em votações no-
minais, em algumas votações cruciais em
1996, os cinco partidos que compõem a base
do governo tiveram índices variáveis de vo-
tos contra, abstenções e ausências – especi-
almente no PPB e no PMDB, mas também
no PSDB e PFL – que privavam o governo
dos 308 votos para aprovar mudanças cons-
titucionais.
A “volatilidade” eleitoral do sistema par-
tidário foi bastante alta entre as eleições de
1982 e 1986 e também entre 1986 e 1990,
por conta da queda do PDS, o crescimento e
declínio do PMDB e o aparecimento do PFL
(em 1985) e PSDB (em 1988). Entre 1990 e
1994, esta volatilidade diminuiu bastante e
continuou baixa entre 1994 e 1998, com
menos variação do desempenho dos parti-
dos (MAINWARING, 2001). Porém, a
volatilidade eleitoral voltou a crescer um
pouco entre 1998 e 2002, com o crescimen-
to do PT e o declínio do PSDB e PFL. Como
houve menos diferenças no desempenho dos
partidos entre 2002 e 2006, este indicador
diminuiu novamente.
5.1 A eleição da reeleição – 1998
Em 1997, o Congresso aprovou a emen-
da da reeleição, que permitiu aos governa-
dores e ao presidente eleitos em 1994 con-
correr a um novo mandato em 1998. Esse
mesmo mecanismo foi estendido aos prefei-
tos eleitos em 1996 para concorrer novamen-
te em 2000.
Ainda embalado pelos resultados do Pla-
no Real, o presidente Cardoso foi reeleito
no primeiro turno em outubro de 1998,
com 53,06% dos votos válidos (Tabela 8).
Favorecido pelo desempenho do presidente
e pelos resultados positivos em 1996, o PSDB
aumentou a sua bancada na Câmara Federal
de 62 para 99 deputados, e de 10 para 16
senadores (Tabela 1). De forma semelhante
ao PFL em 1994, em 1998 o PSDB aprovei-
tou bem as desigualdades regionais e, com
16,4% dos votos nacionais, elegeu 19,3% dos
327
Os partidos políticos
deputados. No entanto, o PFL ainda elegeu
a maior bancada da Câmara (105 deputados)
e obteve 19% dos votos. O PMDB encolheu
de 107 para 83 deputados; e o PDT, de 33
para 25 – ao passo que o PSB aumentou a sua
bancada de 15 para 18 deputados. O PT e o
PPB continuaram virtualmente empatados –
59 versus 60 deputados – respectivamente
(FLEISCHER, 1998).
Dos 22 governadores que concorreram
à reeleição, 15 venceram. O desempenho da
coligação Cardoso também foi evidente nes-
TABELA 8. Resultados do primeiro turno da eleição presidencial: 4 de outubro de
1998.
328
sas eleições, com a eleição de 19 dos 27 go-
vernadores – PSDB, sete; PFL, seis, e PMDB,
seis. O PT conseguiu eleger três. Assim, as
bancadas do presidente foram reforçadas no
Congresso, mas, mesmo assim, o seu segun-
do mandato foi menos tranqüilo que o pri-
meiro. O PMDB e o PFL se revezavam nas
presidências do Senado e da Câmara entre
1995 e 2001. Finalmente, nos últimos dois
anos do seu segundo mandato, o presidente
emplacou o presidente da câmara baixa –
deputado Aécio Neves (PSDB-MG), eleito
em fevereiro de 2001.
5.2 A esquerda cresce – eleições
municipais de 2000
Os resultados das eleições municipais de
outubro de 2000, de uma certa maneira, fo-
ram um prenúncio da reviravolta partidária
nas eleições gerais de 2002. Na comparação
entre os pleitos de 1996 e 2000 (Tabela 2), a
chamada “esquerda” elegeu 790 prefeitos
contra 741 em 1996. O PT cresceu de 111
para 187 prefeitos e o PPS de 32, para 166.
Enquanto o PMDB, o PSB, o PDT e o PPB
sofreram pequenos declínios, o PSDB, o PFL,
o PTB e o PL aumentaram suas cotas de pre-
feitos. Nas 26 capitais, a esquerda aumen-
tou o seu cacife de 8 para 12, inclusive em
São Paulo, com a vitória de Marta Suplicy
(PT). Este crescimento talvez tenha sido um
“prenúncio” dos resultados do pleito de 2002
(FLEISCHER, 2002).
5.3 Alternância no poder – Lula 2002
Sem poder concorrer a uma segunda re-
eleição em 2002, a coligação do presidente
Cardoso desabou. O PTB juntou-se ao PDT
para apoiar a candidatura do ex-governador
Ciro Gomes (PPS). O PFL ficou muito abor-
recido com a “implosão” da pré-candidatu-
ra da sua governadora, Roseana Sarney
(Maranhão), após a invasão ao escritório do
marido dela pela Polícia Federal em 1o de
março de 2002. Os agentes encontraram R$
1,34 milhão em papel-moeda sem lastro
contábil. Assim, o PFL decidiu retirar-se do
ministério Cardoso, tornou-se um partido
“independente”, não lançou candidato à Pre-
sidência e não participou de nenhuma coli-
gação presidencial em 2002.
O PSDB finalmente escolheu seu candi-
dato em maio – o senador José Serra – e, em
junho, com muito conflito interno, o PMDB
decidiu coligar-se com os tucanos, escolhen-
do a deputada Rita Camata (ES) como vice
na chapa. Porém, apesar da imposição de co-
ligações “verticalizadas” – simetria entre co-
ligações para governador e presidente – pelo
TSE, várias seções estaduais do PMDB deci-
diram apoiar Lula informalmente.
A direção nacional do PT decidiu aban-
donar o programa aprovado por um congresso
do partido em fins de 2001, e elaborou uma
plataforma e estratégia de campanha
“centrista” para a campanha presidencial de
2002. Além de propostas “centristas”, o PT
decidiu mover-se para o Centro na composi-
ção de sua coligação, fechando uma parceria
com o Partido Liberal (PL), que escolheu o
senador e empresário José Alencar (PL-MG)
como o vice de Lula. A campanha “paz e
amor” atraiu o apoio de vários empresários
(SAMUELS, 2003b; MENEGUELLO, 2003).
Finalmente, o PSB, que participou da co-
ligação liderada por Lula em 1989, 1994 e
1998, optou por lançar candidato próprio em
2002 – o governador Anthony Garotinho, do
Rio de Janeiro. Garotinho havia sido eleito
pelo PDT em 1998, mas em 2001 rompeu
com o presidente nacional do partido, Leo-
nel Brizola, e mudou-se para o PSB.
A candidatura do PSDB não decolou de
verdade e Lula venceu o primeiro turno
com 46,44% dos votos válidos contra
23,20% de Serra. Garotinho, com 17,87%,
ultrapassou Ciro Gomes (11,97%) – vota-
ção semelhante aos 10,97% obtidos pelo
candidato do PPS em 1998 (Tabela 10).
No segundo turno, Lula recebeu apoio dos
partidos dos outros candidatos (PSB, PPS,
PDT e PTB), obtendo a maior votação na
história eleitoral brasileira – 62,48% dos
votos válidos (Tabela 11). Finalmente,
após três derrotas, o candidato do PT, Luís
Inácio Lula da Silva, foi eleito presidente
(VAROGA e FORNES, 2003).
329
 Os partidos políticos

330
TABELA 9 . Desempenho dos partidos políticos mais importantes, eleições municipais de 2000 versus 2004.*
 Em 2002, 15 governadores disputaram a
reeleição e oito tiveram êxito. Dessa vez, 13
estados realizaram um segundo turno. O PSDB
elegeu sete – manteve os governos em São Pau-
lo, Goiás, Pará e Ceará e ainda elegeu os go-
vernadores de Minas Gerais, Paraíba e
Rondônia. O PMDB reelegeu os governado-
res de Pernambuco e do Distrito Federal e ain-
da elegeu os três governadores da região Sul.
O PT reelegeu os governadores do Acre e Mato
Grosso do Sul e conquistou o Piauí.
A grande surpresa, porém, se deu na elei-
ção proporcional para a Câmara Federal, na
qual o PT obteve a maior bancada, com 91
deputados – 32 a mais que em 1998. Os par-
tidos ligados ao governo Cardoso tiveram
as suas bancadas reduzidas – o PSDB, de 99
TABELA 10. Resultados do primeiro turno da eleição presidencial: 6 de outubro de
2002.
para 71; o PMDB, de 83 para 74; o PFL, de
105 para 84; e o PPB, de 60 para 49 (Tabela
1). No troca-troca de legendas em janeiro de
2003, esses quatro partidos perderam ainda
mais deputados. As bancadas no Senado per-
maneceram mais ou menos iguais, exceto as
do PSDB e do PPB – que caíram de 16 para
11 e de 4 para 1, respectivamente – e a do PT,
que dobrou de 7 para 14 (NICOLAU, 2003).
Ao longo do ano 2003, houve bastante
“migração” partidária que reforçou o bloco
de apoio ao presidente Lula. Antes da posse
do novo Congresso em 1º de fevereiro, 37
deputados haviam trocado de legenda e o
“bloco Lula” foi de 218 (42,5%) para 252
(49,1%). Até maio, portanto antes de votar
as reformas da previdência e tributária/fiscal,
331
Os partidos políticos
TABELA 11. Resultados do segundo turno da eleição presidencial: 27 de outubro
de 2002.
o PPB e o PMDB passaram a reforçar a coa-
lizão Lula que chegou a 370 (72,1%) depu-
tados – semelhante à coalizão do presidente
Cardoso em 1995.
Apesar de algumas dissidências no PT e
PMDB, em setembro o governo Lula conse-
guiu aprovar a PEC da reforma da previdên-
cia com 355 votos, inclusive com 62 depu-
tados do PSDB e PFL. Estes dois partidos
apoiaram esta reforma, por entender que fa-
zia parte da agenda do presidente Cardoso.
Oito deputados dissidentes do PT foram
punidos com 60 dias de suspensão e três fo-
ram expulsos do partido (junto com a sena-
dora Heloisa Helena) em dezembro. Neste
mesmo mês, Leonel Brizola rompeu com o
governo Lula e levou “seu” PDT para a opo-
sição. No final de 2004, o senador Roberto
Freire (PE) levou o PPS para o mesmo cami-
nho. Assim, a coalizão Lula sofreu alguma
erosão em 2003 e 2004 (MORAIS e SAAD-
FILHO, 2003; SAMUELS, 2004b).
332
5.4 O PT chega aos “grotões”
em 2004
Se a eleição municipal de 2000 foi um
“prenúncio” da vitória do PT em 2002,
muitos acharam que o avanço do PT e seus
aliados nas eleições de 2004 poderiam re-
forçar as chances para a reeleição de Lula
em outubro de 2006.
Comparado com as eleições municipais
de 2000 (Tabela 9), a esquerda avançou mais
ainda no pleito de 2004, de 790 municípios
para 1.257, com 29,5% votos a mais, duas
vezes maior que o aumento geral (+12,53%).
O PT por sua vez dobrou o número de pre-
feituras conquistadas (187 para 411, com
36,65% votos a mais), e o PPS teve um de-
sempenho bem positivo (166 para 304 pre-
feituras, com 40,98% votos a mais). Porém,
o maior desempenho ficou por conta do PL
(com 98,34% de votos a mais, conquistou
380 prefeituras). O PMDB, PSDB e PFL
elegeram menos prefeitos que em 2000,
enquanto o PDT e PTB obtiveram resulta-
dos quase iguais aos de 2000.
Nas 26 capitais, a esquerda avançou de
12 para 17 cidades, e de 11 para 23 nas mai-
ores cidades. Apesar de também aumentar a
sua presença no “Brasil urbano” em 2004, o
PT sofreu algumas derrotas significativas –
perdeu São Paulo para o PSDB e Porto Ale-
gre para o PPS.
Entretanto, em razão dos programas so-
ciais do governo Lula que alcançaram famíli-
as carentes em todo o Brasil, o PT conseguiu
eleger muitos prefeitos em cidades pequenas,
em comparação com 2000 (Tabela 12). Nas
cidades com 10.000 a 50.000 eleitores, o PT
mais que dobrou a sua abrangência (de 60
para 134), e mais ainda nos chamados
“grotões” (municípios com menos de 10.000
eleitores), de 80 para 219 prefeitos. Soman-
do o desempenho dos quatro maiores parti-
dos na coligação Lula (PT, PTB, PSB e PL)
cresceu de 524 para 826 municípios nos
“grotões”, e de 343 para 465 da próxima
faixa.
A Tabela 12 mostra que a penetração do
PSDB, PFL, PMDB e PP em cidades meno-
res diminuiu consideravelmente. Enquanto
o PDT se manteve mais ou menos estável, o

TABELA 12. Eleições municipais (2000 versus 2004) - resultados nas cidades
grandes e pequenas, para os dez maiores partidos.

333
Os partidos políticos
PPS continuou crescendo. O sucesso da po-
lítica macroeconômica e o desempenho elei-
toral do PT em 2004 previam uma “fácil”
reeleição para Lula em outubro de 2006
(HUNTER e POWER, 2005).
5.5 A reeleição de Lula em 2006
Em 2005, o presidente Lula viu as
chances de sua reeleição abaladas, devido a:
1) a eleição de um representante do chama-
do “baixo clero” – deputado Severino Ca-
valcante (PP-PE) – como presidente da Câ-
mara dos Deputados em fevereiro; e 2) o
escândalo do “mensalão” que explodiu em
maio.
Cavalcante foi eleito porque o PT lan-
çou dois candidatos à Presidência da Câma-
ra, desencadeando a derrota, no segundo
turno, do deputado Eduardo Greenhalgh
(PT-SP) por uma grande margem. O presi-
dente da Câmara do Deputados foi forçado
a renunciar, porém, sete meses depois, após
alguns casos de corrupção se tornarem pú-
blicos. Desta vez, o presidente Lula proibiu
o PT de lançar candidato e apoiou o deputa-
do Aldo Rebelo (PCdoB-SP) que venceu o
candidato da oposição, deputado José
Thomaz Nonó, por uma apertada maioria.
Mas, as acusações sobre uma “rede de
corrupção” operada pelas lideranças de par-
tidos da coalizão governista tiveram um im-
pacto muito maior. Dos 19 deputados acu-
sados e julgados pelo Conselho de Ética da
Câmara, 4 renunciaram aos mandatos, 3 fo-
ram cassados – inclusive o deputado José
Dirceu (PT-SP), o todo-poderoso Chefe da
Casa Civil, e o líder do PTB, deputado
Roberto Jefferson (RJ) – e o resto foi absol-
vido por voto secreto no plenário
(CAVALCANTI, 2005; FLYNN, 2005;
NUNES, 2005; WAINWRIGHT, 2005).
334
No final de 2005, a preferência de Lula
nas pesquisas eleitorais caiu bastante a pon-
to do pré-candidato do PSDB (José Serra)
superar o presidente nas simulações de 2º
turno – 50% vs. 36% (Datafolha) e 48% vs.
35% (Ibope). Parecia que a reeleição do pre-
sidente Lula já estava perdida (ATTUCH,
2006; WAINWRIGHT e BRANFORD,
2006).
Porém, no início de 2006, Lula retomou
a liderança nas pesquisas, especialmente de-
pois que o PSDB indicou o governador Ge-
raldo Alckmin como candidato à Presidên-
cia da República, em março (A. SOUZA,
2006; The Economist, 2006). Com a desis-
tência dos candidatos Anthony Garotinho
(PMDB), Roberto Freire (PPS) e Enéas Car-
neiro (Prona), a campanha centrou-se na
“dupla” Lula versus Alckmin, sendo que os
outros candidatos, senadora Heloisa Hele-
na (PSoL) e senador Cristovam Buarque
(PDT), não decolaram como concorrentes.
No final de setembro, tudo indicava que
Lula seria reeleito no 1º turno, pois liderava
com uma margem de 15 pontos sobre
Alckmin com uma projeção de 55% dos vo-
tos válidos. Na última hora, porém, pesou a
avaliação negativa do eleitorado sobre o cha-
mado “Caso do Dossiê” e o presidente obte-
ve 48,61% dos votos válidos com apenas 7
pontos à frente de Geraldo Alckmin.
Apesar de uma campanha em favor do
voto nulo (ou branco) como protesto, somen-
te 8,41% destes votos foram apurados –
menos que os 10,39% dados em 2002. Os
candidatos do PSoL e PDT receberam 9,49%
dos votos válidos, muito menos que o de-
sempenho de Anthony Garotinho (PSB) e
Ciro Gomes (PPS) em 2002 (29,84%). Nes-
ta última fase da campanha, Alckmin havia
avançado bastante e parecia que entraria no
2º turno num embalo ascendente.
TABELA 13. Resultado do primeiro turno da eleição presidencial:
1o de outubro de 2006.
O 2º turno teve 2,8 milhões de votos a
menos que o 1º turno e menos votos nulos e
brancos (6,04%). Aparentemente, esta maior
abstenção ajudou Lula vencer com 60,83%
dos votos válidos, com 11,6 milhões de vo-
tos a mais, enquanto Alckmin recebeu 2,4
milhões de votos a menos (39,17%). Além
de transferências de uma parte considerável
de eleitores de H. Helena e C. Buarque para
Lula e talvez até dos que haviam votado nulo
ou branco no 1º turno, uma outra parte veio
de alckmistas do 1º turno. A previsão quan-
to ao desempenho de Alckmin que vinha
“embalado” do 1º turno não se confirmou.
Várias análises apontaram a cobertura de
programas “assistencialistas” do governo Lula,
como o Bolsa Família, que atingia 11 milhões
de famílias (uns 40 milhões de eleitores), como
um mecanismo de forte apoio à reeleição do
presidente, além da macroeconomia (baixa
335
Os partidos políticos
TABELA 14. Resultado do segundo turno da eleição presidencial:
29 de outubro de 2006.
inflação, mais acesso ao crédito, menos de-
semprego etc.) (HALL, 2006). Houve uma
forte correlação entre o nível socioeconômico
do município, medido pelo IDH (Índice de
Desenvolvimento Humano apurado pelo
PNUD) e o voto lulista. Em 1994 e 1998,
havia fortes correlações entre a votação de
Lula para presidente e a votação petista para
deputado federal – +0,602 e +0,527. Mas,
em 2002, esta relação foi um pouco mais fra-
ca (+0,462). E, em 2006, esta relação prati-
camente desapareceu (-0,193). O presidente
havia se “descolado” do PT (HUNTER e
POWER, 2007; MONCLAIRE, 2007).
Contrariando as expectativas, o PT re-
cebeu a maior votação para deputado fede-
ral (15,01%), mas, em função das desigual-
dades regionais (como visto na Tabela 6 para
1994), o PT elegeu 81 deputados enquanto
o PMDB com 14,57% dos votos elegeu 89.
336
Apenas sete partidos conseguiram ultra-
passar a Cláusula de Barreira que vigorou
em 2006 – pelo menos 5% dos votos váli-
dos em nível nacional e 2% em pelo menos
9 estados (Tabela 15). Porém, em outubro e
novembro de 2006, três outros partidos
conseguiram ultrapassar esta barreira atra-
vés de: uma incorporação (do PAN pelo
PTB); e duas fusões – do PL com Prona e
PTdoB (para formar o Partido da Repúbli-
ca) e do PPS com PMN e PHS (para formar
o Movimento Democrático) – destacados
na Tabela 15. Assim, dez partidos ultrapas-
saram a barreira e poderiam representar
seus deputados no Congresso Nacional, en-
quanto os outros seis ficariam sem banca-
das e lideranças. Mas, alguns destes logo
pediram uma ADIn (Ação Direta de
Inconstitucionalidade) no STF contra esta
“limitação”.
TABELA 15. Desempenho dos partidos políticos na eleição proporcional para a
Câmara dos Deputados em 2006, frente à Cláusula de Barreira.

337
Os partidos políticos
No dia 7 de dezembro de 2006, o STF
julgou este caso e unanimemente declarou o
Art. 13 da Lei 9.096/95 [a cláusula de bar-
reira] inconstitucional por “discriminar” os
partidos menores. Na verdade, logo que esta
lei foi aprovada em 1995, o PPS e o PSC
entraram com duas ADIn – Nº 1351 e Nº
1354, respectivamente, em outubro daquele
ano. Assim, onze anos e três eleições depois,
finalmente o STF decidiu contra a cláusula
de barreira. O Congresso havia adiado o fun-
cionamento da cláusula duas vezes, em 1998
e 2002, mas deixou esta medida vigorar para
2006. Inicialmente, parecia que aqueles oito
partidos continuariam juntos nas três fusões
efetivadas, mas, em menos de uma semana
após a decisão do STF, o PMN decidiu sair
do recém criado Movimento Democrático
(MD) e assim conservar seus 21 anos de his-
tória e o PPS abandonou esta idéia de fusão.
Quais foram as conseqüências para os par-
tidos políticos da chamada “verticalização” das
coligações (em 2002 e 2006)? A verticalização
obrigava partidos coligados na eleição presi-
dencial a replicarem essas coligações no nível
estadual, para evitar coligações “esdrúxulas”
(na justificativa do TSE em 5 de março de
2002).2 Em primeiro lugar, o número de coli-
gações nos 27 estados praticamente dobrou
com a verticalização (Tabela 16).
Logo depois, ainda em 2002, a Câmara
dos Deputados iniciou a tramitação de uma
PEC para anular a verticalização, mas a
Emenda Constitucional (EC 52) somente foi
aprovada em 8 de março de 2006. Em junho
do mesmo ano, o TSE decidiu que a emenda
2. Respondendo a uma “consulta” do então Deputado Miro Teixeira (PDT-RJ), o TSE interpretou o Artigo 6º
da Lei Eleitoral nº 9.504 de 30 de setembro de 1997, o que resultou na “imposição” da norma da verticalização
sete meses antes do pleito daquele ano.
338
somente vigoraria para as eleições de 2010,
já que o Congresso não havia respeitado o
Art. 16 da Constituição de 1988, que proíbe
alterações nas regras eleitorais um ano an-
tes do próximo pleito. Porém, o próprio
TSE, tendo imposto a verticalização em
março de 2002, também não havia respei-
tado esse prazo.
Antes da verticalização, em 1994 e 1998
a média de coligações por estado era de 2,67
e 2,93, respectivamente, subindo para 5,19
em 2002 e 2006, com 19 estados com mais
de 5 coligações. Então, o primeiro efeito foi
aumentar o número de coligações para de-
putado federal (FLEISCHER, 2006b).
Como visto nas Tabelas 1 e 15, a
verticalização não reduziu o número de par-
tidos na Câmara dos Deputados (que ele-
geram pelo menos um deputado), ao con-
trário, aumentou para 21 partidos em 2006.
Por outro lado, não produziu a desejada
verticalização entre coligações presidenci-
ais e estaduais. Por exemplo, o PSDB e PFL
se coligaram para apoiar a candidatura de
Geraldo Alckmin para presidente, mas estes
dois partidos replicaram esta coligação em
apenas 13 estados. Já a coligação PT-PCdoB
foi replicada em 25 estados, e recebeu a ade-
são do PSB (que não lançou candidato à Pre-
sidência) em 15 estados. O PPS de Roberto
Freire também não participou de coligação
presidencial, mas preferiu se coligar com o
PSDB-PFL em 11 estados – e em nenhum
estado com o PT-PCdoB.
Aparentemente, a estratégia do maior
partido (PMDB) deu certo em 2006 – não
TABELA 16. O impacto da verticalização sobre as coligações: 1994 e 1998 versus
2002 e 2006.
lançou candidato à Presidência e tampouco
participou de uma coligação, assim ficando
“livre” para participar das coligações que
mais lhe conviria nos estados – sete com o
PSDB-PFL, cinco com o PT-PCdoB, e sozi-
nho nos outros 15 estados. Em outubro de
2006, o PMDB elegeu o maior número de
deputados federais (89) e governadores (7)
e obteve o índice de reeleição mais alto
(64,56%), enquanto o PL e o PTB tiveram
os mais baixos índices (grande renovação) –
38,89% e 34,09%, respectivamente (DIAP,
2006).
6. Conclusão: para onde vai
o sistema partidário brasileiro?
Como em 1994-1995 e 1998-1999, em
2002-2003 houve uma grande “migração”
de deputados trocando de legenda para in-
tegrar a coalizão que apoiava o novo gover-
no Lula. Estes “migrantes” não ingressaram
339
Os partidos políticos
no PT, mas foram levados principalmente
para o PL e PTB, partidos mais conservado-
res vinculados ao governo. Estas agremiações
praticamente dobraram as suas bancadas –
PTB, 26 42 e PL, 26 40 – em 2003.
No final daquele ano, uma comissão es-
pecial da Câmara dos Deputados aprovou
uma reforma política (PL 2679/2003) que
teria produzido um grande impacto sobre os
partidos no pleito de 2006: 1) a lista fecha-
da na eleição proporcional para deputado
federal; e 2) a adoção de “federações” de
partidos no lugar de coligações. Estas novas
regras teriam reduzido consideravelmente a
proliferação de partidos – principalmente as
“legendas de aluguel” organizadas para pro-
mover um ou dois políticos – e teriam elimi-
nado por completo a “migração” partidária.
Porém, percebendo que seriam prejudi-
cados pelos critérios propostos para a com-
posição da lista pré-ordenada de candidatos
em 2006, que dariam prioridade para os elei-
tos em outubro de 2002 em detrimento aos
“migrantes”, o PTB, o PL e o PP (com 143
deputados) ameaçaram boicotar a agenda do
governo Lula em 2004, caso este Projeto de
Lei fosse tramitar na Câmara. E assim, esta
proposta de reforma ficou engavetada
(FLEISCHER, 2004).
Se no Brasil a cláusula de barreira (5%
dos votos válidos) realmente “barrasse”,
como na Alemanha, onde os partidos que
não alcançam a barreira não elegem nin-
guém, nas eleições de 2006, sete ou talvez
dez partidos estariam representados no Con-
gresso em 2007, em vez de 21 (Tabela 15).
A Alemanha colocou esta barreira muito for-
te na sua Lei Fundamental em 1949, por
entender que o sistema de representação pro-
porcional sem uma cláusula de barreira du-
rante a República de Weimar permitiu uma
340
grande proliferação de uns 40 partidos no
Bundestag (SARTORI, 1996; W. G. SAN-
TOS, 2007).
Com a “lista fechada”, os partidos políti-
cos teriam um controle maior sobre suas ban-
cadas e mais “fidelidade partidária”. Ao mes-
mo tempo, se fosse adotado o mecanismo da
Ley de Cupos da Argentina (1991) para a lis-
ta fechada, os partidos seriam obrigados a
inserir uma mulher candidata a deputado pelo
menos na 3ª, 5ª e 7ª posições em cada lista, e
isto poderia triplicar os 8,8% de deputadas
presentes na Câmara dos Deputados em 2007.
Em 2006 2007, a “migração partidá-
ria” continuou como se pode ver na Tabela
1. Entre os eleitos em 1º de outubro de 2006
e a posse dos deputados em 1º de fevereiro
de 2007, uns 20 trocaram de legenda (me-
nos que em 2002-2003) – PL/PR, 23 34;
PMDB, 89 91; PFL, 65 62; e PSDB, 66
---63 – por exemplo. Houve também migra-
ção de senadores que transformaram o
PMDB na maior legenda, 15 20; enquanto
as bancadas dos partidos de oposição foram
reduzidas – PFL, 18 17; e PSDB, 15 13.
Assim, o bloco governista ficou com uma
maioria de 353 (68,8%) na Câmara, e com
uma maioria mais apertada de 49 (60,5%)
no Senado.
Na Câmara, o PT fez um acordo com o
PMDB para ficar com a Presidência em 2007-
2009, e o PMDB ficará no período de 2009-
2011. Por uma margem pequena, o deputa-
do Arlindo Chinalgia (PT-SP) derrotou o
deputado Aldo Rebelo (PCdoB-SP) que ten-
tava a reeleição. No Senado, o senador Renan
Calheiros (PMDB-AL) conseguiu se reeleger
porque o bloco governista estava mais uni-
do do que na Câmara.
Das possíveis fusões de partidos para es-
capar dos impactos da cláusula de barreira
previstas na Tabela 15, apenas ocorreu a do
PL com o Prona para formar o PR (Partido
Republicano). As outras fusões previstas não
foram concretizadas depois que o STF de-
clarou a cláusula de barreira inconstitucional
(porque criaria deputados de “primeira” e
“segunda” classe na Câmara dos Deputados).
Em fins de janeiro de 2007, o TSE mo-
dificou a fórmula para a alocação do fundo
partidário entre os 28 partidos habilitados
de uma maneira que beneficiaria os peque-
nos partidos e prejudicaria as grandes e mé-
dias legendas. Num esforço raro no Congres-
so brasileiro, os grandes partidos (governo e
oposição) – PMDB, PT, PFL e PSDB – se
uniram para aprovar em 15 de fevereiro um
Projeto de Lei “corrigindo” esta nova impo-
sição do TSE em “legislar” normas eleito-
rais/partidárias. Embora esta “correção” não
restabelecesse totalmente a fórmula que vi-
gorava em 2006, deixou os pequenos e micro
TABELA 17. Distribuição do Fundo Partidário, antes (2006) e depois (2007) da
intervenção do TSE em favor dos partidos pequenos.
partidos com menos recursos e os grandes e
médios com mais, de um modo geral, con-
forme o exemplo abaixo.
Ao mesmo tempo, o PFL deve realizar
uma convenção nacional de março para
“refundar” o partido e talvez mudar o
nome para Partido Democrata. O PSDB
também pensa numa “refundação” com uma
reorientação mais à esquerda. Finalmente, em
julho de 2007, o PT planeja um Congresso
Nacional do partido para estabelecer novas
diretrizes para as eleições em 2008 e 2010.
É possível que, em 2007, o Congresso
aprove alguma reforma política que produ-
ziria algumas mudanças em relação ao siste-
ma partidário, no sentido de fortalecer os
partidos e reforçar a fidelidade e coesão par-
tidária no Legislativo. Por outro lado, com
um número menor de partidos, provavel-
mente seria mais fácil operar o “presidencia-
lismo de coalizão”.
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Arena Aliança Renovadora Nacional (Plínio Salgado, 1945-1965)
ARS Aliança Republicana Socialista PRP Patido Republicano Populista
(Adhemar de Barros, 1945-1947)
ED Esquerda Democrática
PRP Partido Republicano Progressista (1991-??)
LEC Liga Eleitoral Católica
PRs Partidos Republicanos Estaduais (1890-1930)
MDB Movimento Democrático Brasileiro
PRS Partido ds Reformas Sociais (1990-1991)
MTR Movimento Trabalhista Renovador
PRT Partido Rural Trabalhista
PAN Partido Agrário Nacional (1945-1946)
PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro
PAN Partido dos Aposentados da Nação (1997-??)
(1994-??)
PCB Partido Comunista Brasileiro (1945-1949,
PSB Partido Socialista Brasileiro
1985-1993)
PSC Partido Social Cristão
PCB Partido Comunista Brasileiro (1996-??)
PSD Partido Social Democrático
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PCO Partido da Causa Operária (1997-??)
PSDC Partido Social Democrata Cristão (1997-??)
PD Partido Democrático (de São Paulo)
(1926-1934) PSL Partido Social Liberal
PDC Partido Democrata Cristão PSoL Partido Socialismo e Liberdade (2004-??)
PDS Partido Democrático Social (1980-1993) PSP Partido Social Progressista
PDT Partido Democrático Trabalhista PST Partido Social Trabalhista
PFL Partido da Frente Liberal PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores
Unificados
PHS Partido Humanista de Solidariedde (2000-??)
PT Partido dos Trabalhadores
PJ Partido da Juventude
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PL Partido Liberal (1985-2006)
PTC Partido Trabalhista Cristão (1990-??)
PL Partido Libertador (1945-1965)
PTsoB Partido Trabalhista do Brasil (1996-??)
PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PTN Partido Trabalhista Nacional
PMN Partido da Mobilização Nacional (1985-??)
PTR Partido Trabalhista Renovador (1990-1991)
PP Partido Popular (1980-1982)
PV Partido Verde
PP Partido Populista (1993-1995)
UDB União Democrática Brasileira
PP Partido Progressista (2003-?)
UDN União Democrática Nacional
PPB Partido Progressista Brasileiro (1995-2003)
VS Vanguarda Socialista
PPB Partido Proletário do Brasil (1945-1947)
PPR Partido Progressista Renovador (1993-1995)
PPS Partido Popular Sindicalista (1947-1947)
PPS Partido Popular Socialista (1993-??)
PR Partido Republicano (1945-1965)
PR Partido Republicano (2006-??)
PRB Partido Republicano Brasileiro (2005-??)
PRN Partido da Renovação Nacional (1989-2000)
Prona Partido da Reedificação da Ordem Nacional
(1898-2006)
 Capítulo 5
Eleitorado brasileiro:
composição e grau de participação
MÔNICA MATA MACHADO
Desde 1985, quando foi instituído o di-
reito de voto dos analfabetos, pode-se dizer
que existe de fato o sufrágio universal no Bra-
sil: o corpo eleitoral passou a ser constituído
por todos os cidadãos maiores de 18 anos,
independentemente da escolarização. A úni-
ca restrição que se manteve, então, foi a
proibição da participação eleitoral dos ca-
bos e soldados. Posteriormente, a Constitui-
ção Federal de 1988 permitiu o alistamento
dos brasileiros maiores de 16 e menores de
18 anos e dos cabos e soldados, com exce-
ção dos conscritos (recrutados) durante o ser-
viço militar obrigatório. O eleitorado é com-
posto hoje por todos os brasileiros maiores
de 16 anos, sendo o voto obrigatório para
os alfabetizados maiores de 18 anos e facul-
tativo para os analfabetos, os maiores de 16
e menores de 18 anos e para os maiores de
70 anos de idade; entre os maiores de 16
anos só continuam sem direito de votar os
cabos e soldados recrutados durante o servi-
ço militar obrigatório.
O eleitor escolhe, através do voto direto
e secreto, os mandatários do Poder Execu-
tivo – presidente e vice-presidente da Re-
pública, governadores e vice-governadores
dos estados, prefeitos e vice-prefeitos dos
municípios – e os membros do Poder
Legislativo: os senadores e deputados fede-
rais, que, em conjunto, constituem o Con-
gresso Nacional (Senado e Câmara dos De-
DE CASTRO
putados), os deputados estaduais, que for-
mam as Assembléias Legislativas dos esta-
dos, e os vereadores, que compõem as Câ-
maras Municipais. Com exceção do cargo
de senador, todos os demais são renovados
através de eleição a cada quatro anos, sendo
permitida a reeleição para os cargos execu-
tivos somente uma vez. O mandato dos se-
nadores é de oito anos e o eleitor escolhe, de
quatro em quatro anos, um terço ou dois
terços dos membros do Senado Federal.
1. A composição do eleitorado
A população inscrita para votar em 2006
foi de 126 milhões de eleitores, desigualmen-
te distribuídos em termos regionais e sociais.
Considerando a divisão do país nas regiões
geográficas, verifica-se que o Sudeste concen-
tra a maior proporção de eleitores, 43,6%,
vindo, em seguida, o Nordeste, com 27,1%,
o Sul, com 15,1%, estando somente 7,1% dos
eleitores no Centro-Oeste e 7,0% na Região
Norte, proporções bastante semelhantes àque-
las de 2002. A maioria do eleitorado é do
sexo feminino (51,5%) e tem entre 25 e 59
anos (65,7% do eleitorado), provavelmente
coincidindo, em termos de faixa etária, com
a população economicamente ativa.
Um dado importante para analisar a
heterogeneidade social do eleitorado bra-
sileiro encontra-se na Tabela 1, que traz sua
349
Eleitorado brasileiro: composição e grau de participação

distribuição por sexo e grau de instrução em Considerando-se a distribuição dos elei-

2006, segundo o Tribunal Superior Eleito-
ral (TSE).1 Considerando os eleitores que
afirmam somente saber ler e escrever como
“analfabetos funcionais”, pode-se verificar
que 24,2% dos homens e 22,7% das mulhe-
res são praticamente analfabetos; 60,62%
dos eleitores do sexo masculino e 55,99%
dos eleitores do sexo feminino têm até o
ensino fundamental incompleto; de outro
lado, somente 5,65% do eleitorado tem cur-
so superior completo ou incompleto. A gran-
de maioria tem grau baixo de escolaridade.
Somente uma minoria do eleitorado tem
educação de nível superior.
tores por grau de instrução nas regiões geo-
gráficas do país, observa-se que, no Nordes-
te, nada menos de 40,25% são analfabetos
ou somente sabem ler e escrever, no Norte,
39,19% dos eleitores estão nessas categorias,
no Centro-Oeste 15,34%, no Sudeste
15,62% e no Sul 14,18%. Mais uma vez fica
clara a desigualdade social e geográfica do
eleitorado brasileiro. Isso certamente tem
conseqüências nos resultados eleitorais.
Considerando-se os dados disponíveis
sobre o tamanho da população e do eleito-
rado brasileiro nas últimas décadas, nota-se
que houve uma expansão muito grande da

TABELA 1. Eleitorado brasileiro por sexo e grau de instruçao (%), 2006.

1. Na primeira edição desse trabalho utilizei os dados do censo demográfico de 2000 como indicadores da
distribuição do eleitorado brasileiro por sexo e grau de instrução, já que os Tribunais Eleitorais não atuali-
zam a informação sobre os anos de estudo dos eleitores, depois de inscritos. Como as informações do censo
provavelmente já não são próprias para indicar o eleitorado em 2006, utilizo, nessa nova versão, os dados
do TSE. É interessante chamar a atenção para o fato de que, se tomamos a proporção de eleitores com até
ensino fundamental incompleto, os dados atuais, do TSE, são muito semelhantes aos tirados do censo de
2000, apresentados na versão anterior.

350
cidadania eleitoral. De 1945 a 2000, a po-
pulação cresceu de 46 milhões para quase
170 milhões de habitantes, com um aumen-
to de 268,58%, enquanto o eleitorado, que
era de 7,4 milhões em 1945, passou a 115
milhões em 2002, com um crescimento, no
período, de 1.453,7%; em 1945, somente
16,10% da população estava inscrita para
votar, ao passo que, em 1998, a porcenta-
gem do eleitorado em relação à população
era de 61,03%, segundo os dados de Eduar-
do Martins de Lima (2004:149). Tomando-
se o eleitorado inscrito em 2002 como pro-
porção da população em 2000, verifica-se
que 67,88% dos brasileiros tinham, então,
cidadania eleitoral. Em relação a 2002, o elei-
torado brasileiro cresceu cerca de 9,5%, cons-
tituindo, em 2006, 67,15% da população es-
timada pela Fundação Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (FIBGE). Esses últimos
dados sugerem que a proporção do eleitora-
do em relação à população chegou, no Brasil,
ao teto possível, considerando-se a pirâmide
etária da população brasileira.
2. Cidadania eleitoral e participação
Os dados sobre o tamanho do eleitorado
brasileiro são extremamente relevantes, em-
bora duas questões devam ser levantadas. A
primeira delas é até que ponto a proporção
do eleitorado em relação à população pode
ser considerada indicador do grau de partici-
pação política, uma vez que o alistamento e o
voto são obrigatórios para a grande maioria
da população no Brasil. A segunda questão é
sobre a confiabilidade dos dados a respeito
do tamanho do eleitorado no país: ao se
examinar a seqüência histórica, nota-se que,
nos anos eleitorais imediatamente posterio-
res aos dois recadastramentos realizados no
país desde 1945 (1958 e 1986), o tamanho
do eleitorado diminuiu (8,7% em 1958) ou
teve crescimento baixo em comparação com
o período (17,73% em 1986, apesar da in-
clusão dos analfabetos). Nos anos eleitorais
que se seguiram aos recadastramentos, entre-
tanto, o eleitorado sempre teve um crescimen-
to maior em relação à eleição anterior. Essa
informação sugere que os dados dos tribu-
nais eleitorais nesses anos podem não
corresponder ao eleitorado real, por incluir
pessoas falecidas e títulos duplicados por
mudança de domicílio eleitoral ou por má-fé
(LIMA, 2004:148).
A resposta ao primeiro problema pode,
em parte, ser dada considerando-se a análi-
se feita por Antônio Carlos Alkimin dos Reis
e Afonso Calvo Rangel (1995), com base
nos dados da PNAD – Pesquisa Nacional
por Amostragem de Domicílios da FIBGE,
de 1988. Segundo os autores, 90% da po-
pulação de 18 anos ou mais possuía título
de eleitor em 1988, mas os 10% restantes
estavam distribuídos de forma desigual,
social e regionalmente:
A exclusão de segmentos popu-
lacionais (...) atinge setores menos fa-
vorecidos socialmente, como os mais
jovens e os mais idosos, as mulheres,
os negros, aqueles com menores ní-
veis de renda e [menos] escolarizados,
os inativos e não incorporados ao
mercado de trabalho formal, e os re-
sidentes nas áreas rurais e regiões
menos desenvolvidas do país. Assim,
até o nível mais elementar da cida-
dania eleitoral – o acesso formal ao
voto – revela padrões de desigualda-
de e discriminação, tão característi-
cos da sociedade brasileira. (p.324)
351
Eleitorado brasileiro: composição e grau de participação
Parte da população, apesar de ter direito
e obrigação de se alistar para votar, não o
faz, e os que não se inscrevem como eleito-
res são socialmente mais marginalizados do
que os alistados. Esse fato permite justificar
que se considerem o tamanho do eleitorado
e sua proporção em relação à população
como indicadores, entre outros, do grau de
participação política da população.
Quanto ao segundo problema, uma so-
lução possível é tomar somente os dados mais
confiáveis, aqueles dos anos eleitorais ante-
cedidos por recadastramentos. Eles mostram
que se sustenta a afirmação de que houve,
nas últimas décadas, um aumento expressi-
vo do eleitorado e de sua proporção em re-
lação à população: de 13,8 milhões de elei-
tores, em 1958, chega-se a 69,3 milhões em
1986, um crescimento de 503%. O eleitora-
do representava, em 1958, somente 22% da
população, passando para 50% em 1986.
Segundo os dados organizados por Eduardo
Martins de Lima, em todos os anos eleito-
rais de 1945 a 1998, com exceção de 1958,
o eleitorado cresceu sempre, em relação ao
ano anterior, numa proporção maior que o
crescimento da população (2004:169).
Outro indicador do grau de participação
eleitoral, também considerado na produção
internacional, é o comparecimento às elei-
ções, em contraste com a abstenção. Como
o voto é obrigatório no Brasil, também essa
medida deve ser analisada com cuidado.
Considerando-se, mais uma vez, somente os
anos eleitorais em que se tem mais seguran-
ça quanto ao tamanho do eleitorado, pode-
se afirmar que, no Brasil, o comparecimen-
to eleitoral é semelhante ao de outros países
democráticos em que o voto também é obri-
gatório: em 1958, 92% do eleitorado brasi-
leiro apresentaram-se para votar na eleição
para a Câmara dos Deputados e Assembléias
Legislativas e, em 1986, 95%, ao passo que,
352
na Bélgica, compareceram às últimas eleições,
em média, 93% dos eleitores e, na Itália, 89%
(LIMA, 2004:172-3). Em países em que o
voto não é obrigatório, comparecem para
votar, em média, proporções menores de elei-
tores. Os dados a respeito do Brasil mostram
a diminuição da proporção de comparecimen-
to nos anos eleitorais subseqüentes aos
recadastramentos. Entretanto, essa diminui-
ção não pode ser tomada como indicador de
menor envolvimento da população no pro-
cesso eleitoral naqueles anos, porque prova-
velmente é devida, pelo menos em parte, ao
superdimensionamento do tamanho do elei-
torado, como sugerido acima.
Um dos melhores indicadores do grau de
participação eleitoral no Brasil talvez seja a
proporção dos votos válidos em contraste
com os brancos e nulos. Votos em branco e
votos nulos, embora possam ser, para parte
do eleitorado, sobretudo em certos anos elei-
torais, uma forma de protesto contra o go-
verno, os políticos e as condições de vida de
modo geral, são certamente indicadores de
desinteresse pelo processo político e, espe-
cialmente, de falta de informação a respeito
dos partidos e candidatos. Dados de surveys
realizados em diversas ocasiões e lugares no
Brasil apontam, em geral, que os entrevista-
dos indecisos e os que afirmam pretender
votar em branco e nulo estão, em maior pro-
porção, entre os de posição social baixa em
termos de diversos indicadores, como esco-
laridade e renda familiar, e têm, em grande
maioria, baixo grau de sofisticação política:
interesse, informação e envolvimento polí-
ticos (CASTRO, 1994, capítulos 3 e 4). Jus-
tifica-se, portanto, tomar a proporção de
votos válidos em oposição aos brancos e
nulos como indicador do grau de participa-
ção da população no processo eleitoral.
Examinando-se essa proporção em rela-
ção ao comparecimento nas diversas eleições
para a Câmara dos Deputados, as Assembléias
Legislativas, a Presidência da República e o
governo dos estados, desde 1945, nota-se que
as porcentagens de votos brancos e nulos são
sempre menores para os cargos executivos
em comparação com os cargos legislativos.
A proporção de votos válidos nas eleições
presidenciais de 1945 a 1989 (incluindo o
primeiro e o segundo turnos nesse ano) foi,
em média, de 94% dos eleitores; nas elei-
ções de 1994 e 1998 essa proporção baixou,
em média, para 81%; em 2006 a proporção
de votos válidos foi de 91,58% dos que com-
pareceram no primeiro turno e de 93,96%,
no segundo turno. Para os governos dos es-
tados, os dados são semelhantes: de 1947 a
1965, a proporção de votos válidos foi, em
média, de 94,6% e, de 1986 a 1998, de
80%. Em 2006, a proporção de votos vá-
lidos na escolha dos governadores foi de
89,03%, no primeiro turno, e 89,75%, no
segundo turno. Para a Câmara dos Depu-
tados e Assembléias Legislativas, a propor-
ção de votos válidos diminuiu sistematica-
mente de 1945 (97% e 95%, respectivamen-
te) a 1970 (70% e 73% do comparecimen-
to, respectivamente), aumentou de 1974 a
1982 – chegando, neste ano, a 85% e 83%
respectivamente –, caiu novamente, atingin-
do seu ponto mais baixo na eleição de 1990
(57% e 61%, respectivamente) e aumentou
novamente nas eleições de 1994 e 1998,
quando foi de 80% para a Câmara dos De-
putados e de 83% para as Assembléias
Legislativas (LIMA, 2004:172-5). Em 2006,
a proporção de votos válidos para Deputa-
do Federal foi de 89,32% e para Deputado
Estadual, de 89,23%, proporções maiores
que as anteriores e semelhantes àquelas para
o cargo de governador. Eleições para cargos
executivos, especialmente para presidente da
República, são mais simples para o eleitor se
informar e escolher, uma vez que o número
de candidatos é muito menor do que para os
cargos legislativos; além disso, certamente o
eleitorado se envolve, tem mais interesse e
recebe maior quantidade de informação so-
bre os candidatos a cargos executivos. Esses
fatores provavelmente explicam, em parte,
a proporção maior de votos válidos nas elei-
ções para a Presidência e, em muitos casos,
para os governos dos estados.
Se considerarmos que os eleitores que
votam nulo e em branco provavelmente não
compareceriam para votar se o voto não fosse
obrigatório no Brasil, é possível tomar a
porcentagem de votos válidos, agora em re-
lação ao eleitorado, como indicador do grau
de participação e comparar esse dado com o
comparecimento às últimas eleições em paí-
ses democráticos em que o voto não é obri-
gatório. Os dados permitem afirmar que,
comparativamente, não é baixa a participa-
ção da população no processo eleitoral no
Brasil. Considerando-se, mais uma vez, so-
mente os anos eleitorais precedidos do
recadastramento dos eleitores, na eleição de
1958 a porcentagem de votos válidos em
relação ao eleitorado foi de 83,6% para a
Câmara dos Deputados e de 85,5% para as
Assembléias Legislativas; na eleição de 1986
a participação foi menor: 68,2% e 68,5%,
respectivamente. Para o governo dos esta-
dos, a porcentagem de votos válidos em re-
lação ao eleitorado foi de 81,5% nas elei-
ções de 1958 e 1960 (houve renovação do
governador em estados diferentes em cada
ano) e de 80% em 1986. Na eleição de 1960,
75% dos eleitores indicaram um candidato
a presidente e, em 1989, 82%. Esses dados
não diferem muito do comparecimento às
últimas eleições em países democráticos em
que o voto não é obrigatório: como exem-
plo, 68% dos eleitores compareceram em
média em Portugal, 70% na Espanha e no
Japão, 76% no Reino Unido, 80% na
353
Eleitorado brasileiro: composição e grau de participação

Holanda, 83% na Dinamarca e 86% na Sué-
cia (LIMA, 2004:149).
3. O diagnóstico do eleitor:
baixa sofisticação política
Se os resultados oficiais das eleições mos-
tram que o eleitorado brasileiro não tem ca-
racterísticas muito específicas em compara-
ção aos eleitores de outros países democrá-
ticos, os dados de diversos surveys realizados
no país, em locais e momentos diferentes,
desde a década de 1960, permitem afirmar
que a diferença entre o eleitor brasileiro e o
eleitor médio de outros países de democracia
estável é principalmente questão de grau: os
resultados das pesquisas revelam que, no
Brasil, grande proporção do eleitorado tem
baixo grau de participação política em ou-
tras dimensões além do voto: nas campanhas
eleitorais e em associações de tipo diverso,
por exemplo. Tem, também, baixa informa-
ção, interesse e envolvimento políticos, ou
baixo grau de sofisticação política, concei-
to que leva em conta essas três dimensões.2
É baixo, também, o grau de articulação ou
estruturação ideológica do voto: especial-
mente as camadas populares mostram pouca
ou nenhuma informação sobre as questões
políticas relevantes nas campanhas eleito-
rais e não conhecem as propostas dos partidos
nem a posição dos candidatos a respeito
dessas questões; quando têm opinião so-
bre issues de tipo diverso, apresentam,
muitas vezes em maioria, posições críticas e
inconformistas que, entretanto, não se arti-
culam de forma coerente com suas opções
eleitorais. Dados de pesquisa realizada em
1989, em Belo Horizonte, mostram que o
eleitorado, quando tem opinião sobre ques-
tões políticas, tende a atribuir ao seu candida-
to ou partido de preferência as suas próprias
posições, independentemente das propostas
efetivas desses candidatos ou partidos (CAS-
TRO, 1994:123ss). Os resultados de uma
série de pesquisas feitas nos meios acadêmi-
cos brasileiros, desde a década de 1960,
mostram que a estruturação ideológica do
voto ou a escolha que parece coerente, do
ponto de vista do analista informado, com
opiniões eventualmente sustentadas sobre
questões de tipo diverso, comparadas com
as propostas políticas dos partidos e dos can-
didatos, só foi identificada em alguns luga-
res e momentos, para um ou outro item es-
pecífico e especialmente entre o eleitorado
de posição social alta, indicada pelos níveis
de escolaridade e de renda familiar. As cor-
relações encontradas por André Singer en-
tre a autocolocação dos entrevistados na es-
cala que vai da esquerda à direita e seu voto
nas eleições presidenciais de 1989 e 1994
não permitem afirmar que o eleitorado bra-
sileiro tem comportamento ideológico no
sentido forte do termo, como ideologia po-
lítica, uma vez que, como mostra uma série
de pesquisas, a grande maioria do eleitora-
do simplesmente não sabe o que é ser de es-
querda e de direita ou tem uma visão tosca,
simplificada e equivocada dessas posições;

2. Os conceitos de interesse e de envolvimento político fazem parte da dimensão que R. Neuman chamou de
saliência política, que se refere, de um lado, ao interesse por política e pelas eleições e, de outro, à expo-
sição aos meios de comunicação de massas e à dimensão subjetiva mais afetiva em relação à política que
inclui questões como a preocupação com os acontecimentos políticos, a percepção de que a vida de cada
um é afetada pelos acontecimentos políticos e a opinião diante da afirmação de que a política é algo
incompreensível. Essa segunda dimensão da saliência política de R. Neuman é aqui identificada como
envolvimento político.

354
provavelmente somente entre os eleitores de
alta escolaridade e alta sofisticação política
essas correlações são suficientemente altas
para que se possa tomar esse fator como
importante na explicação da decisão do voto
(SINGER, 2000).
Esses traços do eleitor brasileiro têm sus-
tentado um diagnóstico muito difundido, a
respeito do comportamento político dos se-
tores populares: esse eleitor, desinformado,
apático e sem interesse pela política, se com-
portaria de forma volátil, errática, aparente-
mente aleatória; seria um eleitorado, na sua
maioria, politicamente amorfo, sem consis-
tência ideológica, que votaria orientado pela
identificação direta com um candidato e não
com base nos programas e nas propostas dos
partidos e candidatos. Especialmente nos pe-
ríodos de maior instabilidade da estrutura
partidária, com a dificuldade de formação de
identificações partidárias estáveis, o voto das
massas populares, a grande maioria do elei-
torado, seria personalista, não partidário.
Nessa situação, o eleitor brasileiro estaria per-
manentemente sujeito à mobilização e mani-
pulação por parte de lideranças políticas de
tipo clientelista, eleitoreira e populista.
Tal diagnóstico em parte se sustenta, mas
é preciso lembrar que essas características do
eleitorado popular dificilmente podem ser
consideradas específicas do Brasil. Pesquisas
feitas em países de democracia antiga e
institucionalizada, como os Estados Unidos,
ou mesmo em países democráticos euro-
peus, como a França, mostram, também
nesses casos, baixos graus de sofisticação
política e de estruturação ideológica do voto
das camadas populares e baixos graus de par-
ticipação no processo eleitoral (NEUMAN,
1986). O voto orientado por propostas po-
líticas dos partidos e candidatos é raro mes-
mo em países em que o sistema partidário
tem se mantido sem grandes modificações
há muitas décadas. Também nesses casos, o
comportamento político orientado por ideo-
logias políticas caracteriza somente os seto-
res de posição social alta; entre o eleitorado
popular, a identificação partidária, mesmo
se estável, não mostra articulação coerente
com opiniões a respeito das propostas dos par-
tidos e candidatos nas campanhas eleitorais.
Nesse sentido, o eleitorado brasileiro só
poderia ser visto como singular se compara-
do ao modelo de cidadão participativo, po-
liticamente envolvido e ideologicamente
orientado, deduzido dos modelos clássicos
de política democrática, ou se comparado à
imagem, até certo ponto idealizada, do elei-
tor médio europeu, que votaria ideologi-
camente orientado. Em comparação aos
eleitorados reais de diversas democracias
existentes no mundo, a grande diferença é
que, no Brasil, proporção maior do eleito-
rado tem baixa informação, interesse e
envolvimento no processo político e apre-
senta comportamento político não consciente
e ideologicamente não estruturado. Essas
características certamente podem ser
explicadas pelo alto grau de desigualdade
social e de pobreza existente no país: como
mostram os dados apresentados acima, gran-
de proporção do eleitorado brasileiro tem
baixo grau de escolaridade, o que implica
maiores deficiências e dificuldades de infor-
mação e participação política.
4. A direção do voto popular
Apesar das características do eleitorado
popular brasileiro, os resultados das elei-
ções, em especial as majoritárias, em gran-
de parte dos casos podem ser considerados
consistentes com o que se poderia esperar,
levando-se em conta a situação social do
eleitor. Especialmente as massas populares
355
Eleitorado brasileiro: composição e grau de participação
urbanas, residentes nas maiores cidades do
país, tenderam a um comportamento políti-
co inconformista, apoiando crescentemente
os partidos progressistas e de esquerda nos
períodos em que o sistema partidário se man-
teve minimamente estável e, especialmente,
quanto mais desenvolvidas, industrializadas
e urbanizadas as regiões do país. Exemplos
claros dessa tendência são o apoio crescen-
te ao Partido Trabalhista Brasileiro e aos
pequenos partidos progressistas na década
de 1950, a proporção de identificação par-
tidária, também crescente, com o Movi-
mento Democrático Brasileiro no período
bipartidário do regime autoritário de 1964
e o aumento sistemático do voto no Partido
dos Trabalhadores desde a sua criação, prin-
cipalmente nas maiores cidades das regiões
mais desenvolvidas do país.
O comportamento eleitoral conserva-
dor, clientelista e deferente em relação aos
chefes políticos locais, expresso no voto
situacionista, tem caracterizado principal-
mente as camadas urbanas mais marginali-
zadas e especialmente os setores pobres da
população das zonas rurais e das pequenas
cidades do interior, principalmente nas re-
giões mais atrasadas do país, onde as dis-
putas políticas contrapondo famílias e a for-
ça dos “coronéis”, embora em declínio, ain-
da vigoram.
O inconformismo expresso no voto po-
pular urbano recebeu diversas interpretações:
seria manifestação do protesto da população
contra sua situação de vida (CARDOSO,
1975), voto plebiscitário, que expressaria uma
avaliação genérica da situação do país
(LAMOUNIER, 1980), comportamento sim-
plesmente oposicionista, não-partidário, o
que implicaria volatilidade eleitoral (SAN-
TOS, 1977), voto baseado na avaliação que
o eleitor faz do desempenho do governo ou
das características pessoais dos candidatos
356
(CARREIRÃO, 2000) ou “voto constitucio-
nal”, baseado na percepção, embora singela
e difusa, de interesses sociais divergentes
(REIS, 1977:187).
Dados de pesquisas sugerem que se sus-
tenta a afirmação de que essa escolha eleito-
ral oposicionista dos setores populares ur-
banos se formaria a partir de uma imagem
da posição dos partidos ou dos candidatos
em um eixo que, de alguma forma, embora
pouco sofisticada, representa posições
socioeconômicas divergentes na estrutura
social: esses setores tenderiam a votar na-
quele candidato ou partido que identificam
como do lado dos pobres, dos trabalhado-
res, do povo, contra o candidato dos ricos,
da elite, do governo. Quando o sistema par-
tidário se manteve estável, formaram-se, com
base nessa imagem, identificações partidárias
altamente correlacionadas com o voto da
maioria dos eleitores; nos momentos que se
seguiram às grandes mudanças do sistema
partidário ou quando o quadro partidário
não se apresentou minimamente estável, o
eleitor popular tendeu a escolher em quem
votar com base na imagem, não dos parti-
dos, mas dos candidatos, formada naqueles
mesmos termos.
Assim, a maioria do eleitorado de classe
baixa urbana escolhe um partido ou um can-
didato como quem torce por uma equipe
popular de futebol; daí Fábio Wanderley Reis
ter cunhado a expressão “síndrome do
Flamengo” para identificar esse traço do
comportamento eleitoral dos setores urba-
nos de posição social baixa. Há, de um lado,
certa consistência na busca do lado popular,
mas, de outro, como as escolhas não são fei-
tas com base nas propostas políticas de par-
tidos e candidatos, a respeito das quais a
maioria dos eleitores não tem informação,
os eleitores podem mudar a direção do voto
de acordo com as circunstâncias (entre ou-
tros textos, ver REIS, 1985:16; CASTRO,
1994). A avaliação positiva ou negativa do
desempenho do governo, associada às op-
ções eleitorais nas eleições presidenciais de
1989 a 1998 (CARREIRÃO, 2000), prova-
velmente está relacionada à percepção sim-
ples, vaga, sobre de que lado o governo está:
do lado dos pobres, dos trabalhadores, ou
dos ricos, da elite.
Nesse sentido, devem-se fazer reservas à
interpretação do comportamento do eleitor
brasileiro como inteiramente errático, volá-
til, aleatório e imprevisível: as preferências
eleitorais e partidárias se formam “através
da referência a grandes linhas de clivagem
muitas vezes definidas de maneira tosca”
(REIS e CASTRO, 1992:118), dependendo
da situação político-partidária e dos graus
de informação, interesse e envolvimento
políticos do eleitorado. Como os setores
populares têm grau baixo de sofisticação
política, muitas vezes se enganam ou são
enganados e vêem como representantes dos
pobres e dos trabalhadores partidos e candi-
datos que, do ponto de vista do analista in-
formado, dificilmente teriam, de fato, essa
posição (CASTRO, 1994, capítulo 5). As-
sim, a instabilidade do quadro eleitoral
brasileiro teria origem muito mais no nível
institucional e nas ações das elites políti-
cas: ela refletiria as sucessivas mudanças do
sistema partidário e os constantes desloca-
mentos dos políticos entre partidos, muitas
vezes de posição programática ou ideológi-
ca diferentes (MELO, 2004). Essa situação
dificulta ou mesmo impede a existência de
identificações partidárias estáveis entre os
eleitores, embora os partidos políticos pos-
sam funcionar de maneira coesa no âmbito
parlamentar.
Para concluir, considerando-se o eleito-
rado como um todo, os dados de diversas
pesquisas tendem a sustentar a interpreta-
ção de que, quanto mais central é a posição
social do eleitor em termos objetivos (mais
urbana, socioeconomicamente mais alta,
mais próxima dos centros desenvolvidos e
industrializados do país) e em termos subje-
tivos (mais informação, envolvimento e in-
teresse políticos, ou mais sofisticação políti-
ca), maiores são sua participação no proces-
so eleitoral e a consistência ideológica de seu
voto. Assim, é dos eleitores de posição social
alta das áreas rurais e urbanas que mais se
pode esperar a articulação coerente entre o
voto, a preferência partidária e as opiniões e
avaliações que têm do governo, das propos-
tas partidárias e das diversas questões em
debate nos processos político e eleitoral. En-
tre os setores populares urbanos, a preferên-
cia partidária, quando existe, parece se rela-
cionar com a imagem dos partidos políticos
e dos candidatos distribuídos no eixo que
representa, de forma simples e tosca, posi-
ções sociais diferentes. O eleitorado de po-
sição social baixa das zonas rurais e peque-
nas cidades do interior, especialmente nas
regiões mais pobres, apresenta ainda um
comportamento político conservador, subor-
dinado aos chefes políticos locais (entre ou-
tros textos, REIS e CASTRO, 1992).
Resta esperar que os avanços nas últimas
décadas no grau de escolarização da popula-
ção jovem brasileira, a manutenção da expe-
riência de participação democrática no país e
a diminuição da pobreza e da desigualdade
social resultem no comportamento político
crescentemente mais informado e ideologi-
camente consistente do eleitorado brasileiro.
357
 Sugestões de leitura

CARDOSO, F. H. Partidos e deputados em São Paulo: passado e presente. In: LAMOUNIER, B., CARDOSO,
F. H. (Orgs.). Os partidos e as eleições no Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975.
CARREIRÃO, Y. de S. A decisão do voto nas eleições presidenciais no Brasil (1989 a 1998): a importância do voto
por avaliação de desempenho. Tese (Doutorado em Ciência Política) – Faculdade de Filosofia, Letras e Ciên-
cias Humanas, Universidade de São Paulo. São Paulo: USP, 2000. 255p.
CASTRO, M. M. M. Determinantes do comportamento eleitoral: a centralidade da sofisticação política. Tese
(Doutorado em Ciência Política) – Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro:
IUPERJ, 1994. 239p.
LAMOUNIER, B. O voto em São Paulo, 1970-1978. In: _______. (Org.). Voto de desconfiança: eleições e mu-
dança política no Brasil: 1970-1979. São Paulo: Vozes, 1980.
LIMA, E. M. Sistemas multipartidários e eleitorais democráticos brasileiros em perspectiva comparada: 1945-
1964 e 1985-1998. São Paulo: Annablume / Belo Horizonte: FUMEC, 2004.
MELO, C. R. F. de. Retirando as cadeiras do lugar: migração partidária na Câmara dos Deputados (1985-1998).
Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2004. 216p.
NEUMAN, W. R. The paradox of mass politics: knowledge and opinion in the American electorate. Cambridge:
Harvard University Press, 1986.
REIS, A. C. A. dos, RANGEL, A. C. C. Os desníveis da participação eleitoral no Brasil. In: FIBGE. Indicadores
sociais: uma análise da década de 1980. Rio de Janeiro, 1995. p.317-28.
REIS, F. W. As eleições e o problema institucional (2): a revolução é a geral cooptação. Dados, n.14, 1977.
_______. Mudança política no Brasil: aberturas, perspectivas e miragens. Cadernos DCP, n.7, 1985.
_______., CASTRO, M. M. M. de. Regiões, classe e ideologia no processo eleitoral brasileiro. Lua Nova, n.26,
1992.
SANTOS, W. G. dos. As eleições e a dinâmica do processo político brasileiro. Dados, n.14, 1977.
SINGER, A. Esquerda e Direita no eleitorado brasileiro: a identificação ideológica nas disputas presidenciais de
1989 e 1994. São Paulo: Edusp, 2000.

358
 Capítulo 6
Os sindicatos: representação de interesses e
ação política de capital e trabalho no Brasil
ADALBERTO MOREIRA
Apresentação
A última década do século passado foi
palco de intenso processo de judicialização
das relações de classe no Brasil, processo que
se mantém nos anos 2000 mesmo depois de
mudanças importantes no cenário político.
Por judicialização entende-se a prevalência
de recursos à Justiça do Trabalho na solução
de conflitos individuais de trabalho, por opo-
sição a soluções negociais típicas, por exem-
plo, dos modelos contratualistas de relações
de classe, como o britânico ou o colombia-
no. Para que se tenha uma idéia de montan-
tes, em 1960, as 105 varas do trabalho exis-
tentes no país acolheram perto de 136 mil
processos e demandas trabalhistas. Em 1970
as varas eram 195 e os processos, 465 mil.
Mas em 1998, ápice do crescimento, as 1.109
varas do trabalho existentes receberam cer-
ca de 2 milhões de processos trabalhistas.1
Essa avalanche de processos denota muito
mais que mera mudança em montantes. Ela
representa a realização plena e perversa das
virtudes do modelo histórico de relações de
trabalho entre nós, cuja tônica central é o
fato de ele ser legislado.
Com efeito, o desenvolvimentismo no
Brasil, como de resto em boa parte da
1. Dados colhidos no Tribunal Superior do Trabalho.
CARDOSO
América Latina, caracterizou-se por formas
paternalistas de relações de emprego e
regulação do mercado de trabalho, ambas
utilizadas pelo Estado como meio para asse-
gurar apoio social e econômico a suas estra-
tégias de crescimento e industrialização.
Aquela regulação garantiu, de início, pa-
drões mínimos para as relações individuais
de emprego e, em muitos casos, exigiu a
institucionalização de sindicatos e da nego-
ciação coletiva, quase sempre sob rígido con-
trole do aparato legal público. Com o passar
do tempo, a regulação se estendeu, os sindi-
catos (de trabalhadores e empregadores) vi-
veram momentos de maior ou menor força
social, maior ou menor controle estatal, a
negociação coletiva ganhou espaço em algu-
mas categorias importantes, mas a tônica
permaneceu a mesma: a essência do modelo
é a legislação trabalhista, regulando associa-
ções de capital e trabalho, formas da barga-
nha coletiva possível, direitos trabalhistas
mais ou menos extensos, elementos que, em
1988, passaram a fazer parte da Constitui-
ção da República.
Esse aspecto das relações de trabalho é
quase sempre esquecido entre nós, e dá ori-
gem a equívocos de interpretação a respeito
do papel das associações de capital e trabalho
359
Os sindicatos: representação de interesses e ação política de capital e trabalho no Brasil
na regulação do mercado de trabalho, bem
como de seu lugar na luta política mais am-
pla. Neste trabalho, pretendo discutir esses
temas tendo como pano de fundo, sempre
presente, a idéia central de que o nosso
modelo de relações de trabalho é legislado,
aspecto que mostrou sua face mais crua de-
pois da Constituição de 1988. Enquanto re-
construo, em grandes pinceladas, os princi-
pais momentos das relações de classe no país,
pretendo dar conta das metamorfoses na
composição e nas relações entre organiza-
ções de capital e trabalho, de sua conexão
com os partidos políticos e com o Estado.
1. Vargas e o corporativismo
Getúlio Vargas montou seu projeto
desenvolvimentista a partir de uma idéia de
Estado forte, centralizador e empreendedor,
capaz de patrocinar a industrialização acele-
rada ao mesmo tempo em que, no plano so-
cial, controlava as demandas do operariado
industrial emergente. Dois expedientes
regulatórios foram usados com este último
intuito: de um lado, aperfeiçoou-se progres-
sivamente a legislação trabalhista por meio
de atos de cúpula, baseados na legislação
social e trabalhista dos países capitalistas
ocidentais; de outro lado, regulou-se à
minúcia os associacionismos operário e ca-
pitalista, tornando-os fortemente dependen-
tes da burocracia estatal. Tudo isto emoldu-
rado pela ideologia da paz social, isto é, do
imperativo da convivência pacífica entre ca-
pital e trabalho como base do desenvolvi-
mento.
Quanto à legislação trabalhista, entre
1931 e 1943 o governo Vargas produziu um
sem número de regulamentos destinados a
arbitrar as formas de uso do trabalho, de tal
modo que a incorporação dos trabalhadores
360
egressos do campo na economia industrial
em gestação ocorresse sob os cuidados de
um Estado benfeitor de feição paternalista.
A legislação definiu jornada de trabalho de
48 horas semanais, proibição do trabalho de
menores de 14 anos, regras para o trabalho
insalubre e da mulher, especialmente quan-
do gestante; normas para dispensa de em-
pregados e um mecanismo bastante avança-
do de estabilidade no emprego, dentre os
mais importantes.
A contraparte essencial dessa legislação
trabalhista foi a legislação sindical. Apoiado
na Carta del Lavoro do fascismo italiano, o
governo Vargas editou o Decreto Lei 1.402,
de 1939, a chamada lei sindical, pelo qual se
definiu uma estrutura legal de controle dos
sindicatos altamente eficaz e extensiva. Em
termos gerais, o desenho desse sindicalismo
de Estado era o seguinte: os sindicatos eram
definidos, predominantemente, por catego-
ria profissional e tendo como referência geo-
gráfica mínima o município. Por exemplo,
todos os trabalhadores metalúrgicos de uma
mesma cidade eram membros compulsórios
de um único sindicato. Havia a possibilida-
de de constituição de sindicatos por ofícios
(torneiros mecânicos, por exemplo), mas
estes foram a exceção, por quase todo o pe-
ríodo de vigência da lei. Para constituir-se, o
sindicato tinha que receber a anuência do
Ministério do Trabalho, o que obedecia a
mecanismos bastante controlados. Um esta-
tuto único, definido pelo Estado, regia a vida
associativa. As eleições eram controladas pelo
poder público. As funções que o sindicato
deveria desempenhar eram claramente
estabelecidas, inclusive em termos de quais
percentuais da receita sindical deveriam ser
destinados a quais atividades sindicais. A
sobrevivência financeira dos sindicatos es-
tava também determinada pelo Estado, da
seguinte maneira: cada trabalhador era (e ain-
da é) membro compulsório do sindicato
municipal, e um dia de seu salário por ano
era compulsoriamente destinado à sustenta-
ção não apenas do sindicato, como também
do restante da estrutura corporativa. Isto é,
o sindicato existia independentemente da
vontade ou mobilização dos trabalhadores
(ou empresários) que representava.
Apenas esse sindicato assim constituído
tinha o direito de representar os trabalhado-
res diante dos patrões e do Estado. Essa era
a base da pirâmide sindical. A instância se-
cundária compunha-se (e em parte ainda se
compõe) das federações, congregando pelo
menos dois sindicatos municipais e também
únicas por ramo da economia. Uma vez cons-
tituída e reconhecida pelo Estado, a Federa-
ção teria, ao menos formalmente, o mono-
pólio da representação dos trabalhadores de
certo ramo sempre que as negociações sala-
riais excedessem os limites de um municí-
pio. Finalmente, tinha-se uma instância
centralizada, a confederação, que também
compulsoriamente agrupava as federações
de uma mesma categoria profissional. Em
suma, uma estrutura vertical compulsória,
tendo como base de representação os tra-
balhadores (ou empregadores) de um de-
terminado ramo da economia. A legislação
proibia (até 1988) a existência de instâncias
intercategorias, isto é, centrais sindicais.
É importante notar que as federações e
confederações, sobretudo as de trabalhado-
res, raramente funcionaram como instâncias
hierárquicas de grau superior. Na verdade, o
poder de firmar contratos coletivos esteve
quase sempre com os sindicatos, e a ação des-
tes não estava subordinada a requisitos ou li-
mites impostos por aquelas. Desse ponto de
vista, a tradicional imagem da pirâmide é
pouco adequada para descrever a estrutura
sindical corporativa que se constituiu entre
nós. O poder real, na estrutura de relações
de classe Varguista, estava com os sindica-
tos, e as instâncias superiores dos traba-
lhadores eram (e continuam sendo) órgãos
eminentemente burocráticos, sem poder
real de contratar com os empregadores. Já
as federações e confederações patronais,
como veremos, tiveram e continuam ten-
do importância.
Toda essa estrutura era financiada pelo
imposto sindical descontado do trabalhador
ou do empregador. O imposto era recolhido
pelo Ministério do Trabalho, que repassava
55% aos sindicatos, 15% às federações e 5%
às confederações. O próprio ministério,
como órgão regulador, ficava com os outros
25%. Vale mencionar que os sindicatos, além
do imposto sindical, poderiam (e podem)
contar com contribuições voluntárias de as-
sociados. São contribuições mensais, defini-
das em assembléia dos representados, e ape-
nas os sócios podem ter acesso aos serviços
assistenciais prestados. Essa característica é
importante porque a associação voluntária
não estava relacionada, prioritariamente,
com a sustentação financeira da capacidade
de mobilização dos sindicatos, mas sim com
sua burocracia assistencial. Como argumen-
tarei em seguida, isso limitaria estruturalmente
as possibilidades de ampliação da afiliação
sindical, sobretudo dos trabalhadores.
As negociações entre capital e trabalho
só se poderiam dar anualmente, na chama-
da “data-base” da categoria. A data-base
também era definida pelo Ministério do
Trabalho (MTb) no ato da concessão da
carta sindical, e o MTb cuidou para que
não houvesse a coincidência entre datas de
negociação das categorias mais importan-
tes, evitando assim potenciais coalizões
intercategorias. Todas as relações de traba-
lho só poderiam ser renegociadas a cada ano
por esses sindicatos fortemente controlados
361
Os sindicatos: representação de interesses e ação política de capital e trabalho no Brasil
e que não dependiam das cotizações volun-
tárias ou da participação de sua constituency
para sobreviver.
A greve, por seu lado, também foi mi-
nuciosamente regulamentada. Para ser con-
siderada legal, deveria ser deliberada em as-
sembléia da categoria em que estivessem
presentes dois terços dos trabalhadores, e
ser aprovada por maioria absoluta. Um fis-
cal da Justiça do Trabalho devia estar pre-
sente para constatar os números. Se apro-
vada, a greve era anunciada ao sindicato
patronal com uma semana de antecedência
da paralisação. Do contrário, era declarada
ilegal: os direitos sindicais eram suspensos,
os trabalhadores podiam ser demitidos por
justa causa, sem indenizações compensató-
rias, e eram convocadas novas eleições sin-
dicais ou nomeado um interventor federal.
Como se pode ver, o conflito trabalhista
estava regulado minuciosamente e, na prá-
tica, a greve estava proscrita.
Tal sistema vigorou com todo o seu rigor
entre 1937 e 1943 (distendendo-se um pou-
co até o final do período ditatorial do gover-
no Vargas), entre 1946 e 1950, durante o
governo Dutra, e entre 1964 e 1982, durante
a ditadura militar. É nesse sentido, ainda, que
os sindicatos eram parte do aparato estatal:
todo associacionismo era regulado e garanti-
do pelo Estado. Não havia a possibilidade le-
gal de constituição de associações autônomas
de trabalhadores ou empresários com pre-
tensão de representatividade na contratação
coletiva, isto é, na negociação do conflito de
interesse entre capital e trabalho. Como ve-
remos, porém, o empresariado constituiu as-
sociações importantes por fora da estrutura
corporativa.
362
2. Liberalização democrática
e participação política
O arranjo legal de repressão e restrição
da ação sindical teve longa vida, mas não foi
utilizado igualmente todo o tempo por to-
dos os governos. A legislação antigreves dei-
xou crescentemente de ser aplicada no
interregno democrático pós-Estado Novo
(1946-1964), e o conflito trabalhista am-
pliou-se consideravelmente. Utilizando-se de
sua condição de parte do aparelho de Esta-
do, o número de sindicatos de trabalhadores
e empregadores cresceu ano a ano e, princi-
palmente nos centros urbanos emergentes,
o poder sindical passou a demandar cada vez
mais participação na vida pública. A ativida-
de grevista nos grandes centros urbanos foi
intensa, sobretudo em 1946, no final do se-
gundo governo Vargas (1950-1954) e depois
de 1955. O sindicalismo consolidou-se como
um dos principais atores da cena pública
nacional.
Nesse período houve mudanças impor-
tantes no padrão de intervenção estatal, e
uma ampliação da atuação política dos tra-
balhadores que, representados em sindica-
tos, associaram-se num crescendo a partidos
políticos em disputa pelo poder de Estado.
Deixando de comportar-se unicamente como
“apêndice institucional”, o movimento sin-
dical trabalhador afirmaria sua autonomia
em relação ao Estado ao apresentar-se como
alter, capaz de disputar o acesso às outras
estruturas estatais de poder (que lhes eram
vedadas) por meio da participação em elei-
ções democráticas. Mas, ao mesmo tempo,
os sindicatos não negaram a dependência
organizacional em relação à legislação
corporativa varguista. Ao contrário, utiliza-
ram-na: (i) para ampliar seu raio de ação;
(ii) para constituir uma burocracia sindical
profissionalizada; (iii) e para instrumentar
sua relação com os partidos políticos, prin-
cipalmente, no caso dos trabalhadores, o
Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), que o
próprio Vargas criara no intuito fracassado
de permanecer no poder a partir de 1946, e
o Partido Comunista Brasileiro (PCB), que
esteve quase sempre na clandestinidade. A
afirmação da autonomia no campo da parti-
cipação política tinha como corolário, pois,
a manutenção da dependência no campo
organizacional e das lutas trabalhistas. Essa
ambigüidade permaneceria como marca do
sindicalismo trabalhador entre nós até mui-
to recentemente.
É importante salientar que a estrutura sin-
dical chegou ao fim do período democrático
como um arranjo fragmentário e descentrali-
zado. Em 1964 contavam-se cerca de dois mil
sindicatos de trabalhadores urbanos, e outros
mil e cem de empregadores, segundo dados
do censo sindical que o IBGE realizou entre
1942 e 1974.2 No caso dos trabalhadores,
nenhuma investida na direção da constitui-
ção de centrais sindicais intercategorias teve
êxito duradouro até pelo menos 1983, em-
bora algumas tentativas tenham ocorrido du-
rante todo o período pós-1945. Ademais, e
não menos importante, todo esse arcabouço
normativo serviu de poderoso desestímulo à
constituição de representação sindical por
locais de trabalho. Com exceção de alguns
grandes sindicatos industriais de São Paulo e
do Rio de Janeiro, em especial de metalúrgicos
e têxteis, os sindicatos não lograram organi-
zar-se horizontalmente.
Em contrapartida, o associativismo au-
tônomo empresarial nunca esteve ausente da
2. Os dados apresentados podem ser encontrados em IBGE, Anuário Estatístico do Brasil - 1964. Rio de
Janeiro: IBGE, 1966.
3. São exemplos o Instituto Brasileiro do Café, o Banco Nacional de Desenvolvimento, as várias superinten-
dências de desenvolvimento regional (do Nordeste, da Amazônia etc.). Ver Diniz e Boschi (2000 e 2001).
cena. De fato, é possível dizer que o sistema
pressupunha, na forma da lei, isomorfismo
das associações de patrões e empregados.
Na prática, porém, isso não ocorreu nem
mesmo durante o Estado Novo. Em pri-
meiro lugar, porque, se o regime de Vargas
foi muito incisivo na desmobilização das
associações autônomas de trabalhadores
construídas antes de 1930, não fez o mesmo
com as entidades de empregadores. O
associacionismo patronal manteve um cará-
ter dual desde o berço, combinando, de um
lado, a representação sindical oficial, volta-
da principalmente para questões trabalhis-
tas e, de outro, organizações autônomas dos
mais diversos tipos, cujos objetivos incluíam
tanto a articulação de interesses setoriais
quanto o lobby junto às burocracias estatais
e as agências regulatórias e de fomento que
o Estado desenvolvimentista instituiu ao lon-
go das décadas.3 Essa divisão de trabalho
garantiu longa vida às associações patronais
autônomas, ao passo que entre os trabalha-
dores as tentativas de romper a camisa de
força da CLT só obtiveram algum sucesso
na década de 1980.
Em segundo lugar, e relacionado com o
ponto anterior, historicamente o empresariado
elegeu a relação direta com o Estado como
estratégia dominante de ação política, ao passo
que os trabalhadores, como já se disse, asso-
ciaram-se intensamente a partidos na tentati-
va de influenciar na direção da regulação
pública de seu interesse. Em terceiro lugar,
os sindicatos patronais organizaram-se ex-
clusivamente por ramos da economia, enquan-
to os de trabalhadores multiplicaram-se
363
Os sindicatos: representação de interesses e ação política de capital e trabalho no Brasil
por ocupações e profissões. As duas estru-
turas representativas fragmentaram-se bas-
tante ao longo dos anos, mas entre os tra-
balhadores a fragmentação foi muito mais
profunda. Em quarto lugar, as federações e
confederações patronais sempre tiveram
peso nas negociações trabalhistas, princi-
palmente na coleta e organização de in-
formações, municiamento de profissionais
especializados, produção de estatísticas e
celebração de convenções coletivas, ao pas-
so que o poder de contratar pelos trabalha-
dores raramente extravasou o nível dos sin-
dicatos. Finalmente, a legislação repressiva
instituída por Vargas e utilizada intermiten-
temente segundo os interesses dos diferen-
tes governos, limitava a ação dos trabalha-
dores, mas não a organização empresarial.
A lei de greve de Vargas era uma lei contra a
possibilidade de greves. Nesse sentido, o
isomorfismo da organização sindical de ca-
pital e trabalho esconde o fato de que a
legislação teve como objetivo primordial
conter o ímpeto reformador do operariado
emergente, sem impedir a ação direta dos
empresários junto à burocracia estatal.
3. Nova ditadura
A ditadura militar iniciada em 1964
aprofundou esse quadro. No caso dos traba-
lhadores, o resultado foi a intensificação da
fragmentação, o distanciamento dos locais de
trabalho e o assistencialismo. Os militares
proibiram novamente as greves, cassaram as
lideranças sindicais do período anterior e no-
mearam interventores federais em todos os
sindicatos mais importantes. Fizeram-no
como o fizeram com os governos estaduais e
com as prefeituras das capitais de estado e
das cidades consideradas “áreas de segurança
nacional” (como as cidades litorâneas e
364
fronteiriças), levando ao paroxismo o pre-
ceito de que os sindicatos eram parte do Es-
tado. Com isso, as greves cessaram quase por
completo até 1968, quando os movimen-
tos estudantil e operário mundiais repercu-
tiram internamente provocando uma onda
de levantes contra o autoritarismo. O Ato
Institucional Nº 5, daquele mesmo ano, em
seus resultados lançou as lideranças desses
movimentos à clandestinidade, às prisões, ao
degredo e à morte. Até 1978, com poucas
exceções, não se teve notícia de atividade
sindical relevante no país.
No lado empresarial, a relação direta
entre associações de classe e burocracias es-
tatais tornou-se mais densa, e dois concei-
tos apreendem adequadamente o novo ce-
nário. De um lado, a idéia de privatização
do Estado, remetendo ao processo de
balcanização de agências públicas em todos
os níveis por interesses mais ou menos or-
ganizados de empreiteiras, produtores de
café, açúcar, álcool, aço, armamento, teci-
dos, alimentos, máquinas e equipamentos,
além de exportadores, importadores, dis-
tribuidores, todos em busca de subsídios,
proteção tarifária, legislação favorável, li-
mitação da concorrência ou preços míni-
mos. De outro lado, a idéia de “anéis buro-
cráticos”, cunhada por Fernando Henrique
Cardoso nos anos 70 para dar conta do
mesmo fenômeno, mas agora de forma sis-
temática, identificando as estruturas mais
importantes e seu modo de funcionamento.
O Estado desenvolvimentista, na verdade,
teve no autoritarismo brasileiro um exem-
plo sem paralelos na América Latina, confi-
gurando uma simbiose densa e multifacetada
entre interesses privados (empresariais) e in-
teresse público. Multiplicam-se as organiza-
ções patronais e aprofunda-se a dualidade da
representação de seus interesses: os sindicatos
oficiais tornam-se agentes da repressão esta-
tal, e as associações autônomas pressionam
por interesses particularistas.
4. Novo sindicalismo: renovação e
persistência
Em 1978 tem início um longo processo
de renovação do sindicalismo brasileiro, a
partir de uma série de greves por reposição
salarial, greves que se espalharam por boa
parte do setor metalúrgico da metrópole
paulistana e, no ano seguinte, por vários seto-
res operários nacionais. Essas greves de-
ram o ponta-pé inicial para a entrada de
cada vez mais setores sociais na contesta-
ção ao regime militar, para quem se tornou
crescentemente mais custoso lançar mão de
medidas repressivas contra a sociedade civil
em movimento.
Estudos minuciosos realizados durante e
após essas greves mostraram que o sindi-
calismo no país, apesar de tudo, não estava
morto como se imaginava. Foram criadas inú-
meras formas não explícitas e extra-sindicais
de organização por local de trabalho, e um
número nada desprezível de militantes de
esquerda havia conseguido sobreviver ao
regime, militando principalmente em movi-
mentos mantidos pela Igreja Católica ou em
partidos comunistas e socialistas clandesti-
nos (de inspiração leninista e/ou trotskista).
A redução dos custos de participação a par-
tir de 1978 lançou na arena pública uma
infinidade de movimentos que se haviam
mantido submersos pela repressão política
e social do regime autoritário, e a estrutura
sindical corporativa mostrou-se, parado-
xalmente, altamente funcional na rápida
reestruturação sindical que o país observou
entre 1978 e 1983, principalmente.
O “Novo Sindicalismo” brasileiro,
nascido das entranhas do sindicalismo
corporativo, paradoxalmente demandava
autonomia sindical frente ao Estado e aos
partidos, organização por locais de trabalho
e novos direitos sindicais e trabalhistas. Isso
explica, sem dúvida, o alto grau de conti-
nuidade dessa estrutura, apesar do ímpeto
reformador das novas lideranças.
A ampliação da abertura política a partir
de 1979 não incluiu os sindicatos. Pelo con-
trário, o regime militar reprimiu com vio-
lência as primeiras manifestações do novo
sindicalismo: cassou mandatos sindicais das
lideranças emergentes mais importantes,
enquadrou sindicalistas na Lei de Segurança
Nacional, reagiu às greves de massa, em es-
pecial as do ABC e da Capital paulistas. Ocor-
re que a sociedade civil emergente tomou o
ressurgimento do conflito operário como o
carro guia da contestação ao regime militar,
e as greves por reposição salarial que se se-
guiram às de 1978 ganharam um caráter de
contraposição político-social ao regime. O
suporte aos sindicalistas veio de todas as
partes e a principal liderança operária nas-
cida no ABC, Luiz Inácio Lula da Silva, ga-
nhou projeção nacional e internacional
como o baluarte da resistência democrática
Greve de sindicalistas no ABC paulista, em 1978.
365
Os sindicatos: representação de interesses e ação política de capital e trabalho no Brasil
ao autoritarismo. Não se pode entender
os desdobramentos posteriores do novo
sindicalismo sem levar em conta que a con-
juntura de sua emergência não apenas
politizou-o imediatamente, como ainda en-
caminhou-o rumo à ideologia socialista que
o embalou por muito tempo.
A re-emergência da contestação sindi-
cal encontrou o sindicalismo patronal
despreparado tanto para o confronto quan-
to para a negociação coletiva. Nessas condi-
ções, o Estado e a Justiça do Trabalho foram
aliados importantes, sem os quais as conquis-
tas sindicais talvez tivessem sido maiores e
mais decisivas. O empresariado recorreu sis-
tematicamente à Justiça durante as greves da
primeira metade dos anos 80, procurando
reduzir as demandas salariais, reprimir as
greves ou desqualificar as lideranças sindi-
cais. Os sindicatos patronais, bem como os
departamentos de suas federações e confe-
derações responsáveis pela negociação tra-
balhista, não raro eram agências de produção
de informações sobre lideranças indesejáveis
e de delação pura e simples de militantes ao
autoritarismo em crise. Esse lado sombrio
do sindicalismo patronal, que reproduziu por
muito tempo os vícios da repressão militar,
é uma das páginas menos conhecidas das re-
lações de classe entre nós.
Em 1980 o sindicalismo trabalhador
emergente fundou o Partido dos Trabalha-
dores, que congregou também as militâncias
católica e trotskista de vários movimentos
sociais, e intelectuais das mais diferentes
extrações. Em 1983, em meio a uma recessão
sem igual na história brasileira, o mesmo
grupo organizou a primeira greve geral em
vinte anos. A pauta de reivindicações: con-
tra o FMI, pela reforma agrária, por uma
assembléia nacional constituinte soberana,
366
contra o arrocho salarial, contra a recessão.
Uma pauta política. Dos escombros da greve
nascia a Central Única dos Trabalhadores –
CUT. Nascia também o segundo eixo de for-
ça do sindicalismo trabalhador dos anos 80, a
CGT (naquele momento com nome de Coor-
denação Nacional da Classe Trabalhadora –
CONCLAT), instituindo a clivagem funda-
mental que marcou a estrutura representati-
va sindical centralizada por longos anos.
Vale marcar que a CGT congregava as
lideranças mais importantes do sindicalismo
corporativo, isto é, representava a sobrevi-
vência e o ímpeto de conservação de uma
estrutura sindical que a CUT, segundo seu
discurso de entrada, nascera para comba-
ter. Vale lembrar, também, que a legislação
sindical vigente proibia a constituição de cen-
trais sindicais, de modo que às centrais cria-
das não foi reconhecido o direito de re-
presentação dos trabalhadores. A CUT em
especial, vedado o caminho representativo,
constituiu-se como centro de constituição de
identidade política, de organização de sindi-
catos “autênticos” e de conscientização dos
trabalhadores para o socialismo.
Com esse ânimo, a CUT passou a financiar
oposições sindicais que lutariam pela direção
dos sindicatos oficiais. Uma vez no poder,
deveriam procurar ampliar a consciência de
classe. Isso se faria principalmente por meio
de greves, de organização por locais de traba-
lho e da ampliação das pautas de reivindica-
ção. A crise econômica dos anos 80 serviu de
grande estímulo a um padrão altamente
conflituoso de relações industriais. O Brasil
foi o campeão mundial de greves nos anos
1984-1987. Neste último ano, puderam ser
computadas nada menos do que 80 milhões
de jornadas perdidas (homens/dia) por moti-
vo de greve (NORONHA, 1994).
 Entretanto, o sindicalismo brasileiro
permanecia altamente fragmentado. O cen-
so sindical do IBGE de 2001 apontou a
existência de perto de 16 mil sindicatos no
país. A CUT, embora hegemônica, não con-
seguiu penetrar em todos os setores. A
CGT manteve uma base sindical importan-
te, baseada principalmente no Sindicato dos
Metalúrgicos da cidade de São Paulo, sin-
dicato então com mais de 100 mil filiados e
350 mil trabalhadores na base geográfica.
De tendência conservadora não apenas em
relação à estrutura sindical corporativa,
como ainda em termos da política parti-
dária, a CGT foi capaz de reter alguma
representatividade no meio sindical nacio-
nal e foi interlocutor importante dos gover-
nos pós-autoritários estabelecidos no país a
partir de 1985.
Do lado patronal, a normalidade demo-
crática produziu dois efeitos principais. Pri-
meiro, as organizações oficiais (sindicatos,
federações e confederações) e as independen-
tes (associações de classe) da estrutura dual
de representação estreitaram suas relações,
compartilhando dirigentes, infra-estrutura,
pessoal técnico e consultores. Em segundo
lugar, os sindicatos, federações e confedera-
ções profissionalizaram seus departamentos
de relações trabalhistas, especializando pes-
soal capacitado para negociações com o
movimento sindical em ascensão. Entre 1987
e 1988, durante os trabalhos da Assembléia
Nacional Constituinte, novos órgãos de cú-
pula foram criados, destinados à centraliza-
ção do lobby empresarial junto ao Congres-
so, sem que a FIESP, a CNI ou a FENABAN4
deixassem de atuar decisivamente em favor
de seus interesses setoriais.
4. Respectivamente Federação das Indústrias do Estado de São Paulo, Confederação Nacional da Indústria,
Federação Nacional dos Bancos.
A nova Constituição logrou mudar em
parte a estrutura sindical herdada de Vargas,
mas manteve institutos decisivos, como o
imposto sindical e a unicidade (um único sin-
dicato por município). É verdade que, desde
então, o Estado não pode mais intervir na
vida associativa, e a liberdade de constitui-
ção de sindicatos é quase completa, desde
que municipais e por categoria (ou ofício).
Por outro lado, o poder normativo da Justi-
ça do Trabalho foi mantido, isto é, ela ainda
podia ser convocada por uma das partes para
arbitrar uma sentença quanto às negociações
coletivas. Esse instituto mudaria apenas na
segunda metade da década de 2000, quando
a convocação da Justiça Trabalhista passou a
depender de acordo entre ambas as partes.
A longevidade da estrutura sindical bra-
sileira decorre de que, excluindo os sindi-
catos da fábrica e agrupando os trabalha-
dores por categorias profissionais em um
único sindicato numa mesma base geográ-
fica, o sindicalismo brasileiro adaptou-se à
heterogeneidade produtiva e regional, ini-
bindo relações industriais mais modernas nas
grandes fábricas e provendo alguma moder-
nização nas empresas mais atrasadas. Tal
longevidade decorre, também, do interesse
da maioria dos sindicalistas em sua manu-
tenção, principalmente em função do impos-
to sindical. Ademais, a perene perspectiva
de reforma na legislação, renovada a cada
nova legislatura e a cada novo governo, cria
um ambiente de incerteza quanto ao futuro
que a maioria das direções atuais prefere
evitar, mesmo que isso lhes seja prejudicial
no médio prazo, em razão da crescente frag-
mentação e enfraquecimento da representa-
ção sindical trabalhista.
367
Os sindicatos: representação de interesses e ação política de capital e trabalho no Brasil
É preciso acrescentar que, com exceção
da CUT, o sindicalismo trabalhador ou pa-
tronal do pós-78 não tem ligações claras com
partidos políticos. Nos anos 80 e inícios dos
90, por exemplo, o PNBE (Pensamento Na-
cional das Bases Empresariais), organização
de médios e pequenos empresários nacionais
que teve papel importante na transição do
autoritarismo e que contribuiu decisivamente
para a renovação da ação política da FIESP,
em várias ocasiões manifestou apoio ao Par-
tido dos Trabalhadores, enquanto a própria
FIESP jamais se definiu partidariamente. Isso
não quer dizer que as lideranças empresariais
sejam alheias à política partidária. Ao con-
trário, presidentes de associações de cúpula
não raro tornam-se senadores ou deputados
federais, ou mesmo governadores. É possí-
vel mesmo dizer que, diferentemente de ou-
tros países, onde os papéis são mais clara-
mente demarcados e lideranças sindicais
constroem carreiras sólidas enquanto sindi-
calistas, no Brasil a saliência proporcionada
pela direção de organizações importantes,
tanto de capital quanto de trabalho, quase
sempre serve de esteio a projetos de partici-
pação na vida partidária. A representação
trabalhadora no Congresso Nacional não é
negligenciável, e extravasa as hostes dos par-
tidos de esquerda.
Os anos 90 ampliaram decisivamente os
desafios das organizações de capital e traba-
lho. O número de organizações patronais
autônomas parou de crescer em meados da
década, apesar de movimentos importantes
como a Ação Empresarial, sem estrutura for-
mal mas com crescente poder de opinião
entre os empresários, tendo como principal
alvo de atuação o Congresso Nacional
(DINIZ e BOSCHI, 2001). Os setores emer-
gentes na nova economia, fruto das
privatizações ou de novos regulamentos de
mercado, como as telecomunicações e setor
368
petrolífero, também se estão organizando, e
a entidade mais importante é a Organização
Nacional das Indústrias do Petróleo (ONIP),
congregando os atores do novo mercado do
produto, não mais monopolizado pela
Petrobras. E o dado relevante do novo cená-
rio é a mudança de foco do lobby empresa-
rial, hoje tão forte no Congresso quanto nas
burocracias estatais, em razão do aumento
do poder decisório do parlamento.
No caso dos trabalhadores, o aspecto
mais saliente é, sem dúvida, o deslocamento
do sindicalismo organizado do centro da cena
política. Fragmentado, sofrendo os efeitos
desmobilizadores do desemprego e da
informalidade, tendo que se haver com a
reestruturação produtiva e com os novos
desafios do trabalho inseguro e precário, o
movimento sindical passa por crise financei-
ra, de representação e de identidade. Direi-
tos conquistados ao longo dos anos 80 fo-
ram perdidos na última década do século
XX, em troca da manutenção de empregos
que, afinal, seriam também perdidos. Esse
movimento não foi revertido nos anos 2000,
nem mesmo durante o primeiro mandato do
presidente Lula, que logrou gerar mais de 7
milhões de empregos formais, sem que, com
isso, as negociações coletivas levassem à re-
cuperação de perdas de direitos da década
anterior.
Tanto no caso de capital quando de tra-
balho, pode-se falar em crise de repre-
sentatividade de suas organizações. A crise é
fruto, primeiro, da reconfiguração de suas
bases de apoio. No caso dos trabalhadores,
perderam espaço na estrutura produtiva as
empresas estatais, o operariado industrial, a
classe média bancária e o funcionalismo pú-
blico, categorias com maior poder de
mobilização e base social tanto da CUT
quanto da Força Sindical. No caso do
empresariado, o efeito mais visível foi a
internacionalização de setores tão importan-
tes como os de autopeças, alimentos, têxtil,
químico e outros, que reduziu a peso da bur-
guesia nacional na geração do produto. E a
crise é fruto, em conseqüência, da perda de
densidade institucional das entidades repre-
sentativas, incapazes de confrontar o progra-
ma de reforma econômica implantado nos
anos 1990 e ainda em curso, programa que
minou suas bases sociais de sustentação.
5. Uma palavra sobre o diálogo social
A estrutura sindical corporativa, voltada
para o controle das associações dos traba-
lhadores, não favoreceu a constituição de
experiências efetivas de diálogo social, ou
seja, a concertação política mais ampla en-
volvendo trabalho, capital e Estado, visando
à formulação de políticas públicas sobre ques-
tões como desenvolvimento, investimentos
e criação de empregos. As exceções confir-
mam a regra.
A transição para a democracia nos anos
80 favoreceu algumas experiências de con-
sulta social, mas todas as tentativas de pac-
to por parte do governo da Nova Repúbli-
ca (1985-1989) ocorreram ou antes da
implementação de planos unilaterais de ajus-
te da economia, ou após estes terem sido
abandonados. E nessa década todos os pla-
nos, bem como os pactos que lhes seguiram,
fracassaram em seu objetivo principal, o com-
bate à inflação.
A primeira tentativa ocorreu no início
de 1986, inspirada na experiência bem suce-
dida dos Pactos de Moncloa, que favorece-
ram a transição democrática na Espanha.
Organizações de trabalho e capital se uni-
ram ao governo federal para negociar o con-
trole de salários e preços para reduzir a in-
flação, além de tentar reformar o Estado e a
economia. Mas, antes da terceira reunião,
foi lançado o Plano Cruzado. Como o Plano
se baseava na experiência Argentina (o Pla-
no Austral) de choque econômico heterodo-
xo, com congelamento de salários e preços,
o movimento sindical deixou a mesa de ne-
gociações, convocando uma greve geral (frus-
trada) contra o plano. O governo Sarney ain-
da tentaria outra rodada de negociações
quando do fracasso do chamado Plano
Bresser, de 1987, e uma vez mais no final do
mandato, sempre sem sucesso.
No início dos anos 90, o governo Fernando
Collor de Mello tentou novo pacto social
quando seu plano de ajuste econômico fra-
cassou, mas disputas dentro do movimento
sindical, tendo de um lado a CUT e de ou-
tro a recém-criada Força Sindical, bem como
a recusa de algumas associações de empre-
gadores em tomar parte nos debates, preju-
dicaram a iniciativa.
O limite central dessas tentativas de
concertação global talvez tenha sido o cará-
ter mesmo da representatividade dos atores
envolvidos. A CUT tinha em seus estatutos
uma cláusula explícita contra a concertação
social. Ela chegou a tomar parte num pri-
meiro encontro, quando apresentou sua lis-
ta de reivindicações (contra o FMI, pela
reforma agrária controlada pelos trabalha-
dores, pela convocação de uma assembléia
nacional constituinte, por eleições diretas
para presidente da República e outras pro-
postas semelhantes, amplas e de natureza po-
lítica) e se retirou da mesa de debates. Como
federação mais importante e mais represen-
tativa, sem ela nenhum pacto social seria pos-
sível. A CGT sempre tomaria parte nas tenta-
tivas de diálogo social, mas na verdade não
era possível estabelecer suas verdadeiras ba-
ses de sustentação. A central alegava repre-
sentar 10 milhões de trabalhadores, mas, em
369
Os sindicatos: representação de interesses e ação política de capital e trabalho no Brasil
1989, tinha apenas 300 sindicatos filiados
(CARDOSO, 1999b: cap. 2). O mesmo pode
ser dito das organizações de empregadores.
A FIESP tinha uma boa capacidade de inter-
venção no debate público através da mídia
de massa, mas pouca capacidade de forçar
seus integrantes a assumir os encargos dos
pactos sociais, que sempre negociaram algum
tipo de retração da economia ou congela-
mento de preços.
Experiências mais restritas de concer-
tação tiveram êxito mais palpável, embora
momentâneo. Em 1992, o sindicato dos
metalúrgicos do ABC propôs a criação de
uma câmara setorial que reunisse emprega-
dores, representantes dos trabalhadores e o
governo, a fim de discutir e formular políti-
cas para o setor automobilístico. O então
presidente do sindicato visitara Detroit e
constatara o desastre social provocado na
cidade pela crise do setor automotivo daquele
país, iniciada nos anos 80. Na tentativa de
evitar que o mesmo acontecesse em sua re-
gião, propôs a criação da câmara, idéia a
princípio aceita com relutância pelos empre-
gadores, mas que logo recebeu a adesão de
todas as associações de montadoras de auto-
móveis e de fabricantes de autopeças, diante
da promessa governamental de reduzir im-
postos sobre automóveis e peças. A câmara
se reuniu até o final de 1994 e conseguiu
deter a crise no setor, expandindo o merca-
do interno em mais de 60% graças à redu-
ção de preços e mantendo o emprego de mais
de cem mil trabalhadores do setor. Outras
câmaras foram criadas no mesmo período
em setores como a indústria têxtil, naval e
química, mas com resultados mais modes-
tos. Na verdade, as câmaras foram bem su-
cedidas onde os sindicatos de trabalhadores
eram fortes e onde o Estado tinha alto po-
der de intervenção através da redução de
impostos, atraindo dessa forma as associa-
370
ções de empregadores. A indústria naval foi
a que apresentou melhores resultados além
da indústria automobilística.
A mais importante experiência de diálo-
go social envolvendo a criação de emprego
no país foi provavelmente a Câmara Regio-
nal da Região do Grande ABC. Iniciativa do
governo do Estado de São Paulo, essa Câma-
ra reuniria os prefeitos das quatro grandes
cidades industriais da região metropolitana
de São Paulo – Santo André, São Bernardo
do Campo, São Caetano do Sul e Diadema,
em crise em conseqüência do ajuste econô-
mico decorrente do Plano Real – e a comu-
nidade local. A Câmara propôs um progra-
ma de desenvolvimento regional envolvendo
renovação de infra-estrutura e redefinição
das cadeias produtivas, com maior atenção
para pequenas e médias empresas, além de
treinamento de operários demitidos e atra-
ção de novos investimentos para áreas de-
senvolvidas industrialmente e depois aban-
donadas, dentre outros temas. Quatro en-
contros anuais foram realizados, resultando
na produção de diagnósticos dos problemas
e em definições de políticas públicas em áreas
estratégicas. É difícil apontar o impacto es-
pecífico da Câmara na criação de empregos,
porque ela foi pensada de forma a propor
intervenções sistemáticas em diversas áreas,
desde recursos hídricos até transportes e
energia. Mas ninguém nega seus impactos
simbólico e econômico na redefinição da vo-
cação da região do ABC – onde as taxas de
desemprego chegaram a 25% na segunda
metade dos anos 90 –, favorecendo os pe-
quenos negócios, o setor de serviços e as
empresas de alta tecnologia.
O governo de Fernando Henrique Car-
doso suspenderia as câmaras setoriais em
1995, assim como outras agências tripartites
no contexto das burocracias estatais, tais
como as comissões de pesquisa sobre fundos
de segurança social. Apenas a comissão do
Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT5
continuou tripartite, com representantes de
capital e trabalho e de diversos ministérios
federais. No Comitê do FAT, foram criadas
e implementadas políticas de emprego com
base nos diagnósticos do Banco Mundial, que
aconselhavam o investimento em pequenas
e médias empresas e na qualificação de tra-
balhadores. Nesse quadro, o FAT financiou
as atividades do Serviço Brasileiro de Apoio
às Micro e Pequenas Empresas – SEBRAE,
que orienta futuros empresários e tem vários
projetos de estímulo a cooperativas de pro-
dutores e incubadoras de empresas. O fundo
também liberou altas somas para as centrais
sindicais de trabalhadores visando à criação
de seus próprios centros de qualificação pro-
fissional. O PLANFOR (Plano Nacional de
Formação Profissional) como um todo mo-
bilizou mais de um bilhão de reais do FAT e
promoveu a qualificação de 12 milhões de
trabalhadores. As organizações de emprega-
dores, como o Serviço Nacional da Indús-
tria – SENAI e o Serviço Nacional do Co-
mércio – SENAC, também participaram do
esforço global.
O governo Lula trouxe mais uma vez o
diálogo social para o centro da arena política,
com a instituição de vários conselhos para a
formulação de políticas públicas, dos quais o
mais importante talvez tenha sido o Conse-
lho Nacional de Desenvolvimento Econômi-
co, um fórum de debates com representantes
da sociedade civil (Igreja Católica, ONGs,
intelectuais, empregadores como indivíduos
e como representantes de associações de
5. O FAT foi criado pela Constituição de 1988 e é constituído por contribuição dos empregadores. Financia o
seguro-desemprego e também programas especiais de interesse dos trabalhadores, como qualificação profis-
sional, além de planos de investimentos empresariais, que recebem os recursos via o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES.
classe, e também trabalhadores representan-
do as federações, confederações e centrais
sindicais). O Conselho foi o responsável pela
discussão de estratégias de desenvolvimen-
to, mas em seu primeiro ano esteve subordi-
nado à agenda federal, isto é, às reformas da
previdência social e do sistema fiscal. O
Conselho deveria discutir também a refor-
ma trabalhista, mas um novo fórum tripartite
foi criado com este fim, o Fórum Nacional
do Trabalho – FNT. E de fato, depois de
quase dois anos de discussões, o FNT enca-
minhou ao Congresso Nacional um projeto
de reforma da estrutura sindical e da legisla-
ção trabalhista que, até o final de 2006, ain-
da não tinha sido apreciado pelos parlamen-
tares.
Outro importante fórum no governo
Lula foi o Conselho Nacional de Segurança
Alimentar – CONSEA, que orientou as po-
líticas relacionadas com o Programa Fome
Zero. Compunha-se de 38 representantes da
sociedade civil, 13 ministros e 11 observa-
dores externos. Porém, o direcionamento das
políticas sociais para o Bolsa Família, pro-
grama de renda mínima para as populações
carentes, esvaziou as prerrogativas do
CONSEA.
Os conselhos, por um lado, ajudaram a
legitimar políticas que, de outra forma, di-
ficilmente seriam aprovadas pelo Congres-
so, como a reforma da previdência. E al-
guns conselhos operaram como mecanismos
de formulação de projetos efetivos de re-
forma, como foi o caso do FNT. Por outro
lado, seu maior limite está em que os confli-
tos não podem ser resolvidos no contexto
371
Os sindicatos: representação de interesses e ação política de capital e trabalho no Brasil

dos próprios conselhos, pois suas decisões

não têm caráter compulsório. A elaboração
final das políticas depende do Congresso.
Com isso, apesar da grande atividade e pre-
sença midiática dos conselhos, a iniciativa
da formulação substantiva de reformas per-
maneceu nas mãos do Executivo, e a con-
sulta social teve papel eminentemente sim-
bólico.

372
 Sugestões de Leitura

CARDOSO, A. M. A trama da modernidade. Pragmatismo sindical e democratização no Brasil. Rio de Janeiro:

Revan, 1999a.
_______. Sindicatos, trabalhadores e a coqueluche neoliberal: a Era Vargas acabou? Rio de Janeiro: FGV, 1999b.
DEAN, W. A industrialização de São Paulo – 1980-1945. São Paulo: Difel, 1971.
DINIZ, E., BOSCHI, R. Globalização, herança corporativa e a representação dos interesses empresariais: novas
configurações no cenário pós-reformas. In: BOSCHI, R., DINIZ, E., SANTOS, F. Elites políticas e econômi-
cas no Brasil contemporâneo. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2000. (Série Pesquisas, 18)
_______. Reconfiguração do mundo empresarial: associações de representação de interesses, lideranças e ação
política. In: XXV ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS. Caxambu, 16-20 de outubro, 2001.
FRENCH, J. Drowning in Laws. Labor Law and Brazilian Political Culture. Chapel Hill and London: University
of North Carolina Press, 2004.
GOMES, A. de C. A invenção do trabalhismo. Rio de Janeiro: Revan/IUPERJ, 1988.
MORAES FILHO, E. de. O sindicato único no Brasil. Rio de Janeiro: Ed. A Noite, 1952.
NORONHA, E. Garutti. Greves e estratégias sindicais no Brasil. In: OLIVEIRA, Carlos Alonso de, SIQUEIRA
NETO, José F., OLIVEIRA, Marco Antônio de. O mundo do trabalho: crise e mudança no final do século.
Brasília/São Paulo/Campinas: MTb-PNUD/Cesit/Scritta, 1994. p.323-358.
RODRIGUES, J. A. Sindicatos e desenvolvimento. São Paulo: Símbolo, 1977.
SADER, E. Quando novos personagens entram em cena: experiências e lutas dos trabalhadores da Grande São
Paulo – 1970-1980. São Paulo: Paz e Terra, 1988.
SANDOVAL, S. Os trabalhadores param: greves e mudança social no Brasil, 1945-1990. São Paulo: Ática, 1994.
SANTANA, M. A. Homens partidos. Comunistas e sindicatos no Brasil. Rio de Janeiro/São Paulo: Unirio/Boitempo,
2001.
SANTOS, W. G. dos. Cidadania e justiça – a política social na ordem brasileira. Rio de Janeiro: Campus, 1999.
WEFFORT, F. O populismo na política brasileira. São Paulo: Paz e Terra, 1978.
VIANNA, L. J. W. Liberalismo e sindicato no Brasil. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 1999.

373
 Capítulo 7
Os militares e a política
CLÓVIS BRIGAGÃO
DOMÍCIO PROENÇA JR.
1. A percepção dos militares no Brasil
Muito da discussão brasileira sobre o
papel político de suas Forças Armadas se dá
à sombra do receio de que a história repu-
blicana do Brasil – otimisticamente, até o
presente recente – não seja mais do que um
processo de negociação entre segmentos das
elites civis e as instituições armadas.
É uma marca brasileira que se aceite a
existência de uma unidade perfeita na ação
das Forças Armadas no cenário político. Isto
gera uma discussão irrefletida sobre o papel
dos militares no país, sem ressalvas sobre as
diferenças de perspectiva de grupos ou até
facções do oficialato da Marinha, Exército e
Aeronáutica. É necessário que haja uma per-
cepção mais fina sobre o papel político dos
militares em nossa história. Isto se inicia pela
ressalva de que o uso aqui do termo “milita-
res” é tão somente uma abreviatura para a
ação de grupos dentro do oficialato de cada
uma das Forças Armadas. Mais ainda, deve
ser acompanhada da clara perspectiva de que,
no caso brasileiro, os oficiais do Exército são
os protagonistas mais usuais da ação militar
na política.
A memória viva dos brasileiros é marcada
pelo recente período de governo militar. De
1964 a 1988, pelo menos, o discurso de que
a ação militar representava a ‘unidade
indissolúvel’ das Forças Armadas foi um axio-
ma necessário para a estabilidade do regime
de exceção. Em diversos momentos, porém,
houve conflitos, sempre potencialmente ar-
mados, entre diversas facções de oficiais das
Forças Singulares.
Esta clivagem de interesses é mais evi-
dente nas divergências dentro do Exército e
entre o Exército e as outras Forças Singula-
res (a Marinha e, a partir de 1943, a Aero-
náutica), embora também exista dentro des-
tas últimas. O pano de fundo destas clivagens
admite, até mesmo, as perspectivas de mun-
do bastante distintas que resultam dos pro-
cessos de formação e socialização das forças
terrestre, marítima e aérea (ou aeroespacial,
como ambicionam os brasileiros).
É preciso ter ainda consciência de como
os períodos ditatoriais vividos pelo Brasil no
século XX produziram, ao seu final, lacunas
substantivas de apreciação da questão mili-
tar e dos assuntos de segurança, tanto inter-
na quanto internacional. Assim, o que é uma
necessidade do próprio ato bélico, isto é, a
subordinação da guerra à política, das For-
ças Armadas ao governo, acaba sendo toma-
da como uma espécie de desiderata política
de boas intenções.
A clareza da compreensão clausewitiziana
sobre a instrumentalidade das Forças Arma-
das é pouco familiar aos ouvidos brasileiros,
civis ou militares. Através de passagens como
a trajetória da Escola Superior de Guerra, o
discurso luddendorfiano de subordinação da
375
Os militares e a política
nação aos interesses do poder nacional atra-
vés do mando militar é bem mais corriquei-
ro. Como resultado, a questão é apresenta-
da como um “dever ser” moral, em vez de
ser tomada como expressão de uma necessi-
dade intrínseca do próprio uso da força.
Registram-se dois momentos particular-
mente marcantes de competência civil nos
assuntos bélicos e correspondente subordi-
nação militar, cujo contraste com o presente
é oportuno. No início do século XX a dis-
cussão da adoção do serviço militar obriga-
tório pela conscrição e da aquisição de uma
esquadra de couraçados (Dreadnought) foi
objeto de ampla e informada discussão no
Senado. A passagem de civis, Pandiá
Calógeras como Ministro da Guerra (do
Exército) e Raul Soares como Ministro da
Marinha, entre 1919 e 1922, é símbolo de
um tipo de relacionamento mais saudável
entre a República e as Forças Armadas do
que se passou a ter, pelo menos potencial-
mente, com a criação do Ministério da De-
fesa em 1999.
Foram as gestões de Calógeras e de Soa-
res que venceram o impasse da moderniza-
ção das Forças Armadas. Foram elas que re-
construíram tanto o Exército quanto a Ma-
rinha na década de 1920 através da Missão
Militar Francesa e da Missão Naval dos EUA.
Há algo a aprender sobre as Forças Armadas
do Brasil quando se aprecia o contraste en-
tre a resistência a tais iniciativas na época e
o reconhecimento com que se fala delas no
presente.
No breve período de democracia entre a
ditadura Vargas e o regime militar, entre
1946 e 1964, novamente houve, no Senado,
discussões substantivas quanto ao papel e
destinação das Forças Armadas nacionais. Os
melhores exemplos foram os debates rela-
cionados com a participação brasileira na
Guerra da Coréia (1951-1954) e na primeira
376
Missão de Paz da ONU (UNEF, no Sinai,
1956-1965).
Estes dois momentos excepcionais ser-
vem para que se aprecie o que foi, de fato, a
normalidade da situação brasileira. O Exér-
cito e, por extensão, “os militares” sempre
foram atores de destaque na vida política. É
isso que justifica este capítulo.
Para que se possa formar um juízo corre-
to sobre os militares e a política no Brasil, é
necessário, em primeiro lugar, analisar as di-
ferentes formas de percepção da ação militar
no país e, em seguida, conhecer a trajetória
histórica da ação política dos militares. Com
base nesses dois panoramas, algumas obser-
vações são feitas sobre a agenda e os atores
da questão militar no início do século XXI.
2. Seis perspectivas da ação militar
na política brasileira
É preciso observar um fato: a leitura da
ação política das Forças Armadas brasilei-
ras é fortemente marcada por algumas pers-
pectivas particulares. Isto é relevante para
que se aprecie o ponto de vista pelo qual se
compreende e explica a ação militar desde
cada uma delas. Isto é feito de maneira
deliberadamente provocativa.
A primeira perspectiva da ação militar
na política é a mais comum nas próprias
Forças Armadas, em especial, no Exército.
O esteio da nacionalidade residiria no Exér-
cito em particular e nas Forças Armadas em
geral. Desde esta perspectiva, cabe a elas uma
tarefa nacional – a preservação e a busca da
grandeza do Brasil – que obriga e justifica a
ação para além de quaisquer salvaguardas
constitucionais ou legais. Esta perspectiva é
particularmente chauvinista quando acres-
centa ainda uma superioridade moral à ma-
neira de ser militar, mais pura, honesta e di-
reta que a dos civis.
 Outra perspectiva é a que entende que o
Exército teria de alguma forma herdado o
Poder Moderador que era prerrogativa do
imperador do Brasil, pelo próprio ato de seu
motim e da deposição do Império, procla-
mando a República em 1889. O poder mo-
derador pertence a uma concepção alterna-
tiva à estrutura montesquiana dos três po-
deres. Atribuía ao imperador do Brasil a
possibilidade de intervenção no Executivo,
Legislativo e Judiciário, em função do que
entendesse como sendo o melhor para o bem-
estar da nação.
Assim, entende-se a ambição de que o
Exército tivesse a prerrogativa de um “po-
der” no sentido constitucional do termo, si-
tuando-se acima e sendo responsável pelos
demais. Esta interpretação serviu, principal-
mente, para tentar emprestar um verniz de
ambição legalista às intervenções militares.
Carece, evidentemente, de qualquer outra
base que não a do desejo de rebuscar no pas-
sado uma explicação para o arbítrio do fato
consumado.
Uma outra perspectiva compreende o
Exército, e por extensão as Forças Armadas,
como um instrumento classista de força.
Nesta visão, a intervenção militar na políti-
ca não se dá de forma autônoma. Os milita-
res atuam como instrumento conservador de
segmentos das classes sociais com as quais
se identificam. Assim, a intervenção militar
resulta do desejo de interrupção do proces-
so político normal por parte de elites, que
instrumentalizam os que possuem as armas
quando confrontadas com a perspectiva de
derrota ou perdas.
Esta visão destaca o relacionamento en-
tre os militares e as classes dominantes, e
seu papel de força repressiva a alternati-
vas identificadas como sendo do interesse
das classes populares. É fortemente marcada
por uma matriz marxista de pensamento,
e admite ainda a leitura de um contexto
anticomunista mais ou menos explícito na
ação militar brasileira ao longo da maior
parte do século XX.
Outra perspectiva contesta a idéia da
instrumentalidade classista da intervenção
militar. Identifica, ao contrário, que o Exér-
cito e as Forças Armadas representam um
determinado conjunto de valores e interes-
ses próprios, configurando um verdadeiro
“partido militar”. Essa visão entende o pro-
cesso de entrada e saída dos militares da cena
política como um processo de experimento
e amadurecimento da própria instituição
militar enquanto principal ator político no
Brasil.
Assim, tanto os períodos democráticos
quanto os períodos de exceção da história
brasileira representariam a prevalência de
opções de maior ou menor distanciamento
dos militares do exercício do poder. Tais
aproximações e afastamentos seriam arran-
jos pragmáticos, que não comprometeriam
a manutenção da prerrogativa de tomada do
poder e, portanto, de fato, a posse, direta ou
indireta, do poder pelos militares. Esta vi-
são é, indiscutivelmente, a mais pessimista
das que se exercitam no entendimento da
ação política dos militares.
Uma perspectiva mais recente considera
que as Forças Armadas, em função da histó-
ria, perderam qualquer outro papel que não
o seu papel político. Teriam se reduzido a
um ator político, puro e simples, que existe
e atua em função de seus próprios interes-
ses, obtendo recursos como contrapartida de
sua tolerância à existência do poder civil e
da democracia.
Esta visão realiza a passagem polar do
discurso luddendorfiano, que argumenta pela
instrumentalidade total da nação para os fins
bélicos, e afirma o contrário: que as Forças
Armadas parasitam a sociedade em função
377
Os militares e a política
das armas que possuem, não tendo qualquer
outro papel que não o de sua própria conti-
nuidade institucional. É uma visão extrema,
que admite rescaldos revanchistas, mas que
se afina com um horizonte de paz kantiana
no que “devesse ser” a inserção internacio-
nal do Brasil.
Finalmente, outra perspectiva recente
é a que busca (re)construir uma perspec-
tiva instrumental das Forças Armadas.
Esta visão entende que o cumprimento da
destinação profissional das Forças Armadas
cumpre os papéis de prover o Brasil dos
meios de força de que necessite e, ao mesmo
tempo, constrói os vínculos e relacionamen-
tos democráticos que afastariam a possibili-
dade de intervenções militares.
Esta visão entende, de forma otimista,
que o exercício da função de defesa nacio-
nal na democracia é a condição necessária
e suficiente para um relacionamento civil-
militar democrático. Também esta é a pers-
pectiva dos autores, e é retomada nas Con-
clusões.
3. Uma perspectiva que vem de
longe: periodização histórico-
política das Forças Armadas
Em 1822, independente, o Brasil herdou
a maioria dos contingentes do Exército por-
tuguês, que serviu de base para o que seria o
Exército Brasileiro. A Grã-Bretanha cedeu,
de imediato, um par de navios que, soma-
dos, ao iate do imperador D. Pedro I, consti-
tuíram a semente da Marinha do Brasil, sob
a direção do almirante britânico Cochrane.
No período do Império, Exército e Ma-
rinha foram mantidos sob controle políti-
co direto, com a elevação aos postos de
generalato e do almirantado condicionada a
critérios político-partidários (liberal e con-
servador). A Guerra do Paraguai (1867-
378
1871) desmontou este arranjo, levando à
expansão das forças e à promoção por crité-
rios de mérito, abrindo as portas do coman-
do das forças (em particular, o generalato) à
classe média.
Em 1889, este Exército empreendeu o
Golpe de Estado que fez cair o Império e
proclamar a República. Trata-se de aconte-
cimento singular: um Exército que abjura
o seu imperador e instala-se como funda-
dor da nação. O Golpe de Estado Florianista
determinou o fim da expectativa demo-
crática da nascente República brasileira.
Deflagrou uma guerra civil, em que Mari-
nha e Exército disputaram o senhorio do
Brasil. A vitória do Exército e de Floriano
manteve a questão militar como “Espada de
Dâmocles” por sobre a República. As ten-
sões de ser simultaneamente Força Armada
e governo provocaram clivagens dentro do
oficialato do Exército, e o receio de uma
guerra civil foi um dos fatores para o estabe-
lecimento da democracia no que se
convencionou chamar de a “República Ve-
lha” (1891-1930).
A efervescência do jovem oficialato mi-
litar chegou a definir os rumos pelos quais a
República Velha entrou em colapso. Ao lon-
go da década de 1920, os que vieram a ser
conhecidos como os Tenentes erigiram-se em
atores políticos de primeira grandeza. Ex-
pressavam um projeto de Nação militaresco,
que se justificava pela insatisfação com a
condução civil dos assuntos nacionais. As
missões militares francesa, do Exército e
americana, da Marinha, de 1922 e 1924, bus-
caram precisamente a neutralização política
dos militares, através da profissionalização das
Forças Armadas.
A Revolução de 1930, como aliança li-
beral renovadora dos padrões políticos bra-
sileiros, apoiou-se fortemente no Exército e
contou com a neutralidade cúmplice da
Marinha. Confrontado com o desafio da
guerra civil da Revolução Constitucionalista
de São Paulo (1932), Vargas lançou mão do
Exército para reorganizar o Brasil, ambicio-
nando dar um caráter unitário à República.
A Intentona Comunista de 1935 levou a
uma medida improcedente de ideologização
e controle do sprit de corps militar, que mar-
ca a socialização das Forças Armadas até o
presente. Com a assunção ditatorial de
Vargas, em 1937, as Forças Armadas con-
frontaram-se com as tarefas do controle in-
terno e do desenvolvimento como centros
reais de sua responsabilidade para com a
Nação.
A redemocratização brasileira de 1945
levou à retomada de diversas das questões
que a ditadura Vargas soubera controlar em
relação à ambição militar. A eleição de Dutra,
general e último ministro da Guerra de Ge-
túlio Vargas, consubstanciou a continuidade
do poder do Exército na nova etapa da vida
política, explicando a forma como as facções
militares, que já então incluíam a Força Aé-
rea, criada em 1943, permaneceram como
recurso político de arbitragem dos conflitos
das elites brasileiras.
Esse padrão de relacionamento acabou
por viabilizar a perspectiva de que as Forças
Armadas, elas mesmas, poderiam constituir-
se no melhor governo possível do Brasil. Essa
visão de um partido político “apartidário”,
acima das querelas da democracia, porta-voz
do bem comum e do interesse nacional, está
na raiz do Golpe de 1964 e da forma parti-
cular como ela se expressou através da Dou-
trina de Segurança Nacional.
O Golpe de 1964 representou aquilo que
foi designado como um equilíbrio catastrófi-
co, que só admitiria a solução bonarpartista
ou cesarista. É uma singularidade brasilei-
ra que a personagem desse Golpe tenha
sido a instituição militar e não uma pessoa,
ou um grupo, que expressasse uma ideolo-
gia autoritária. Ao contrário, vige um forte
contraste entre a institucionalização e o
enraizamento militar no aparelho do Esta-
do e a passagem de poder entre os generais-
presidentes.
A decisão pela abertura política – gradual,
lenta e segura – do final da década de 1970,
espelhou o mesmo dilema com que o Exér-
cito se confrontara ao final da primeira dé-
cada da República. O custo político de ser
governo ameaçava comprometer a unidade
e quiescência dos grupos militares, prenun-
ciando embates pelo poder que arriscaram o
combate aberto entre facções militares.
A transição para a democracia foi um
período em que os militares estavam fora da
Presidência, mas ainda detinham uma fra-
ção substantiva de poder. Esta transição evi-
tou uma ruptura mais traumática e pôde
preservar uma auto-estima militar quanto
ao período autoritário. Ao final da década
de 1980, foi possível construir um virtual
consenso sobre (1) a subordinação militar
ao poder civil, (2) a impropriedade do re-
curso político às Forças Armadas e (3) a
centralidade da questão da Defesa Nacional
como sua missão.
Marcha na Esplanada.
379
Os militares e a política
Só esse consenso explica a forma pacífi-
ca pela qual a Constituição de 1988 pode
delimitar o alicerce fundamental das Forças
Armadas num único artigo, o 142, de acei-
tação abrangente e inconteste.
4. Atualidade e rumos
O caput do Artigo 142 da Carta de 1988
estabelece o seguinte:
As Forças Armadas, constituídas
pela Marinha, Exército e pela Aero-
náutica, são instituições nacionais
permanentes organizadas com base
na hierarquia e na disciplina, sob au-
toridade suprema do Presidente da
República e destinam-se à defesa da
Pátria, à garantia dos Poderes Cons-
titucionais e, por iniciativa destes, da
Lei e da Ordem.
Em termos regionais, a especificidade da
posição brasileira em relação ao papel das
Forças Armadas é marcante e, em muitos
aspectos, paradoxalmente consensual e con-
troversa. Pode-se comparar a posição brasi-
leira com a do México e a da Argentina. Cada
um destes países expressa decisões funda-
mentalmente diversas com relação aos limi-
tes impostos à forma e aos instrumentos de
sua inserção de segurança. É oportuno des-
tacar estas diferenças para que se compreen-
da o contexto brasileiro e, em particular, a
sua natureza.
No caso mexicano, as Forças Armadas
encontram-se formalmente destinadas à ação
interna, sendo-lhes vedada a ação no exterior
sob qualquer forma, exceto como parte de
uma aliança em caso de guerra internacio-
nal. Como resultado, a inserção de seguran-
ça internacional do México se dá de forma
380
exclusivamente diplomática, mercê inclusi-
ve de sua adjacência aos EUA e, portanto,
dos resultados de segurança e diplomacia que
esta proximidade impõe. Isso quer dizer que
o México abdica do emprego de suas alter-
nativas de segurança em prol de um enten-
dimento particular, associado aos EUA.
No caso argentino, tem-se uma posição
oposta em relação ao México. As Forças
Armadas encontram-se formalmente proibi-
das de qualquer atividade no interior do ter-
ritório, até mesmo e explicitamente em ati-
vidade de inteligência. Como resultado, a
orientação e as preocupações de política ex-
terna e de segurança ocupam integralmente
as Forças Armadas argentinas, explicando
tanto a sua atividade quanto a sua disponibi-
lidade para ações militares no exterior – des-
de a Guerra do Golfo, passando pela intensa
adesão argentina a missões de paz de diver-
sas naturezas nos últimos anos.
É importante perceber que existe nesta
atitude argentina uma medida de continui-
dade, temperada por uma alteração de ênfa-
se nascida da redemocratização. Em inícios
da década de 1980, durante o regime mili-
tar argentino, evidenciou-se uma política
peculiar para o uso das Forças Armadas no
cenário internacional. Nesse sentido, podem-
se tomar como exemplos desta política tan-
to os desdobramentos da questão das
Falklands/Malvinas, quanto a questão da
fronteira sul com o Chile ou, ainda, a oferta
argentina de compor forças expedicionárias
para a intervenção na Nicarágua.
No caso brasileiro tem-se, nos termos
desta digressão, uma posição intermediária.
Em termos amplos, as Forças Armadas são
destinadas tanto a ações externas (a “defesa
da Pátria”) quanto a ações internas (as ga-
rantias “dos poderes constitucionais” e “da
lei e da ordem”). A criação do Ministério da
Defesa em 1999, como articulação política
unificada das Forças Armadas, ainda não tem
sua missão expressa com o mesmo status
constitucional. A elaboração do que seja, de
fato, a política de defesa ou a prática da ges-
tão articulada das Forças Armadas é, ainda,
um trabalho em andamento.
Realisticamente, trata-se de uma questão
de Estado e de uma tarefa de mais de um
período de governo. Esse trabalho necessita
de continuidade ao longo do tempo, para
articular o novo arranjo institucional, a di-
nâmica política de sua prática e as novas di-
reções para o desenho interno das Forças
Armadas integradas.
5. A intervenção militar na garantia
da lei e da ordem pública
Um ponto relevante e indispensável é o
das responsabilidades constitucionais pela
garantia da lei e da ordem atribuídas às For-
ças Armadas. Na prática, tais responsabili-
dades têm levado a uma intervenção recor-
rente do Exército na vida nacional de forma
ad hoc, e fora dos dispositivos constitucio-
nais para a intervenção da União nos Esta-
dos. Não se duvida que esta intervenção te-
nha sido consentida, seja para fins de ordem
pública, seja para fins de defesa civil. A ques-
tão é que este recurso constante à Força Ter-
restre, como fonte de efetivo para tarefas
policiais ou de defesa civil, compromete a
sua tarefa principal – e coloca em risco a
democracia.
A questão aqui é, portanto, dupla. Por
um lado, o efeito pernicioso que as ativida-
des de policiamento e defesa civil têm para a
capacidade combatente, missão primeira da
1. Do inglês constabulary. Trata-se de um entendimento que enquadra forças que servem ao papel dual de
garantia da lei e respaldo da segurança, como, por exemplo, as guardas costeiras.
Força Terrestre. Por outro lado, o malefício
que a continuidade da prática de se “chamar
um general”, como solução para os proble-
mas nacionais, tem para a democracia.
Mas a questão não se esgota apenas aí. A
perspectiva de que o papel do Exército seja
o da presença homogênea no território da
federação pelo governo da União, a assim
chamada “estratégia da presença” não pare-
ce compatível com a idéia democrática ou
com uma perspectiva de forças capazes de
dissuasão.
É necessário aferir o efeito de tais inter-
venções no ciclo de preparo da Força Ter-
restre, e o quanto tais atividades afetam sua
capacidade de ação. Existe a necessidade de
dar conta das circunstâncias em que a União
será chamada a respaldar as Unidades da
Federação: seja no provimento de ordem
pública, seja na garantia das leis, seja diante
de desastres naturais. Em particular, a con-
taminação do termo “ordem pública” com a
lógica de “segurança interna” tem sido um
obstáculo pernicioso à clareza da edificação
de responsabilidades e meios federais para
estas tarefas.
Há diversas alternativas possíveis. A con-
sideração sobre seu mérito relativo e opor-
tunidade é uma tarefa natural do Congres-
so. Apenas como balizas de tal consideração,
pode-se argüir tanto pelo estabelecimento de
distintas organizações federais, que atendam
às demandas diferenciadas da guarda de fron-
teira, da defesa civil e da força federal de
provimento da ordem pública, quanto pelo
estabelecimento de uma força federal
constabular,1 que detenha as competências
táticas e legais necessárias para o bom de-
sempenho destas tarefas.
381
Os militares e a política
6. Panorama das forças singulares
É oportuno observar que a política de
defesa brasileira foi implícita durante as úl-
timas décadas, com algumas observações
sobre seus rumos no período mais recente
(2003-2006). Apesar da publicação de do-
cumentos nomeados como “Políticas de De-
fesa Nacional” em 1996 e 2005, a política
de defesa do Brasil segue sendo o resultado
da justaposição de direções ocasionais da
política externa (por exemplo, forças de paz)
e das iniciativas para os programas mais
longevos das Forças Armadas. Como resul-
tado, as atividades brasileiras no campo da
defesa ainda carecem de uma orientação que
as unifique. Daí, a oportunidade de avaliar
o resultado dos programas das forças singu-
lares no presente.
Em termos gerais, verifica-se alguma dis-
tância entre as metas explícitas de cada uma
das forças singulares e seus procedimentos
de preparo; isto corresponde à forma dife-
renciada como cada uma delas enfrenta os
desafios do presente.
A Marinha, por exemplo, manteria as
suas opções constitutivas em aberto. De um
ponto de vista, suas iniciativas de projeto de
força têm correspondido à busca simultânea
dos meios associados a vários perfis de es-
quadra. Buscam-se, assim, o submarino (à
propulsão) nuclear, a atualização da frota de
fragatas, o porta-aviões e ainda diversas ou-
tras especialidades navais. De outro ponto
de vista, isto corresponde a um esforço de
manutenção de alternativas, o que pode ser
tomado, sob mais de um aspecto, como o
comportamento mais útil para discussão das
alternativas brasileiras de defesa.
O Exército convive há décadas com uma
incompatibilidade central do que sejam sua
2. De fato, porém, estas concepções correspondem a políticas internas (policies) do Exército.
382
missão militar e correspondente organização.
Vigem as perspectivas das assim chamadas
“estratégias”.2 A partir de 2003, o Exército
se comprometeu com a substituição da “es-
tratégia da presença”, onde o papel do Exér-
cito é o de garantidor territorial, agente
civilizatório, instrumento de desenvolvimen-
to, pelas estratégias da “dissuasão”, da “pro-
jeção de poder” e da “resistência”, orienta-
das para papéis claramente combatentes. A
dissuasão resultaria da posse de um disposi-
tivo de resposta rápida capaz de assegurar a
incolumidade do território contra a agres-
são de outrem. A projeção de poder resultaria
da posse da capacidade da ação internacio-
nalmente concertada, mas eventualmente
autônoma, de alcance continental e progres-
sivamente extra-continental. A resistência
corresponderia a preparos para a guerra ir-
regular contra os avanços de uma potência
que não fosse dissuadida da invasão do ter-
ritório brasileiro. Na prática, este pode ser
o caminho de uma escolha, afinal, pelo rumo
da dissuasão.
A situação da Aeronáutica é ainda mais
complexa e delicada que a do Exército. O
Ministério da Aeronáutica compreende três
grandes organizações: o Departamento de
Aviação Civil – o DAC, que responde por
toda a questão do transporte e da infra-es-
trutura aérea; o Departamento de Pesquisa
e Desenvolvimento – o DEPED, que res-
ponde pelo processo de desenvolvimento
tecnológico pelo qual se construirá a au-
tonomia brasileira no campo aeroespacial
e a Força Aérea Brasileira – a FAB, que
corresponde à força armada do ar propria-
mente dita. O equilíbrio de prioridades en-
tre estas vocações nunca foi simples. A ten-
dência a que cada uma delas seguisse o seu
próprio rumo acabou produzindo uma cri-
se, ainda não resolvida, cujas evidências mais
palpáveis foram a perda do monopólio da
asa fixa para a Marinha em 1996 e a insol-
vência operacional de 2000. O desenrolar
do Projeto Fênix, que resultou desta última,
sugere que a tensão entre as diversas verten-
tes da FAB ainda marca a sua trajetória.
Este panorama dos desafios postos para
as Forças Singulares contextualiza as suas
dificuldades e oportunidades no cumprimen-
to de sua missão constitucional. Mas, acima
de tudo, dá evidência dos rumos divergen-
tes que cada uma delas vem perseguindo.
Nesse sentido, são mais insumos para a con-
sideração das alternativas abertas ao Brasil
na opinião de seus militares do que propria-
mente a definição de uma direção. Esta di-
reção parece residir com o recém-criado
Ministério da Defesa.
7. Ministério e política de defesa
Em 2002, o último titular da pasta da
defesa do governo Fernando Henrique Car-
doso definiu a destinação do Ministério da
Defesa nos seguintes termos:
[...] a missão principal que cabe
ao Ministério é a de modernizar a es-
trutura militar brasileira, de forma a
habilitá-la a atender aos desafios dos
novos tempos.
Indo além, apontou-se como o Ministé-
rio da Defesa atuava no sentido de:
proporcionar maior raciona-
lidade administrativa, ao subordinar
as Forças Armadas à autoridade polí-
tica em um novo quadro de Estado
de Direito democrático, facilitando o
diálogo com as nações amigas em ma-
téria de defesa, o qual antes envol-
via, separadamente, quatro ministé-
rios militares.
Nesse sentido, explicitava-se o desejo de
um esforço conjunto de civis e militares,
apontando a necessidade da participação de
setores pertinentes da sociedade, como o
Congresso Nacional, o universo acadêmico,
a imprensa, a área científico-tecnológica e a
indústria. Há algumas iniciativas cujo resul-
tado pode vir a ser o indicador mais confiável
do alcance destas metas: a atividade do Con-
selho de Notáveis (de que os autores foram
membros), a criação do Centro de Estudos
de Defesa e a publicação de uma nova Políti-
ca de Defesa Nacional.
Estes elementos seriam expressão do
novo desenho geral da estrutura de defesa
brasileira:
[a] capacidade de pronta respos-
ta, na qual estão subjacentes carac-
terísticas como versatilidade, flexi-
bilidade, interoperabilidade e
sustentabilidade. [...] a revisão da es-
trutura de defesa brasileira estará
norteada não por um quadro hipo-
tético de ameaças de agressão con-
vencional por outros Estados, pro-
babilidade hoje mínima, e sim na
capacitação operacional, com maior
ênfase em forças leves, ágeis, bem
adestradas, aptas a atuar de modo
combinado e a cumprir diferentes ti-
pos de missões.
Esta definição civil de um horizonte inte-
grado para as três forças singulares, coorde-
nando-as e priorizando suas atividades em prol
de uma meta comum é, potencialmente, a
383
Os militares e a política
mais importante contribuição do Ministério
da Defesa. A se realizar de maneira explíci-
ta, clara e amadurecida, assinalaria a passa-
gem entre a questão da política militar, em
que a questão da intervenção estava sempre
presente, e a da política de defesa nacional
da democracia brasileira, em que ela não mais
se coloca. Os “militares”, enquanto tais, dei-
xariam a cena da política brasileira, para se
transformarem nos soldados profissionais da
política de defesa nacional.
O primeiro titular da pasta da defesa
no governo Luiz Inácio Lula da Silva
reconfigurou o relacionamento com a socie-
dade, encerrando as atividades do Conselho
de Notáveis e inaugurando uma série de con-
ferências orientadas para a reconcepção da
política de defesa. Apesar deste esforço ter
produzido reuniões e textos, três fatores
podem ser apontados como revertendo a ten-
dência de maior participação civil e de confi-
guração de uma política de defesa integrada.
O primeiro foi uma crise entre o titular
da pasta da defesa e o comandante do Exér-
cito em 2004, cujo móvel foi o entendi-
mento sobre eventos do período do regi-
me militar. A queda do então ministro e a
permanência do então comandante plan-
taram dúvidas quanto à credibilidade do res-
paldo presidencial à autoridade do cargo de
ministro da Defesa.
O segundo foi o processo de desdobra-
mento do primeiro. A pasta da defesa foi
ocupada em seguida à crise pelo vice-pre-
sidente da República, José de Alencar e,
em seguida, por um político de grande
senioridade, Waldyr Pires. Suas gestões pa-
recem ser pautadas pela decisão presiden-
cial de que a ocupação do posto ministerial
seria uma formalidade, não servindo para
imprimir qualquer direção particular aos
assuntos de defesa. Esse esvaziamento do
384
exercício da direção superior da defesa pelo
ministro da Defesa pareceu consolidar a au-
tonomia das forças singulares na escolha de
suas prioridades e na gestão dos recursos
orçamentários que lhes são repassados.
O terceiro foi a publicação de um docu-
mento “Política de Defesa Nacional” em ju-
lho de 2005, em substituição ao de 1996. Seu
conteúdo marca um retrocesso em termos do
exercício do poder civil sobre as Forças Ar-
madas. Aderindo a metas expressas em ge-
neralidades, listando sem hierarquizar uma
grande variedade de objetivos e diretrizes
estratégicas inspiradas nas ambições indi-
viduais e conjuntas das forças singulares, de-
clinando de estabelecer prioridades, seu con-
teúdo abrangente autoriza as mais variadas
iniciativas e ambições. Seu papel pode vir a
ser o de ter emprestado legalidade à autono-
mia de planejamento, formulação de priori-
dades e implementação administrativa e or-
çamentária das forças singulares.
É certamente possível interpretar estes
três elementos com sendo o resultado de di-
nâmicas conjunturais, isto é, como escolhas
de um determinado rumo governamental. A
ausência de prioridade e direção positiva é
tanto política de defesa de um governo quan-
to o seu contrário. Da mesma forma é possí-
vel afirmar que a autonomia concreta da
condução da política de defesa pelas forças
singulares não é sinônimo automático nem
de autonomia política em sentido amplo nem
de risco de um golpe de Estado.
A questão substantiva de tal trajetória
pode ter sido a de anular a subordinação
militar ao poder civil no dia-a-dia. Isso não
se confunde com qualquer perda de conti-
nuidade da deferência formal dos coman-
dantes de forças singulares ao presidente da
República ou seu enquadramento pelo or-
çamento da União. Mas tais considerações
apenas revelam que os comandantes das for-
ças singulares voltaram a ser, de facto, mi-
nistros de Estado. A ausência do estabeleci-
mento de quadros e carreiras no Ministério
da Defesa pode significar que a pasta da de-
fesa do Brasil passa a ser uma função ceri-
monial. A se confirmar tal prognóstico, en-
tão a questão política dos militares no Brasil
pode ter retornado aos mesmos contornos
que tinha em 1999.

385
 Sugestões de leitura

AGUIAR, Roberto A. R. de. Os militares e a Constituinte. São Paulo: Alfa-Ômega, 1986.

BRIGAGÃO, Clóvis. A militarização da sociedade. Rio de Janeiro: Zahar, 1985. (Coleção Anos de Autoritarismo).
CASTRO, Celso. Os militares e a República. Rio de Janeiro: Zahar, 1995.
_______. O espírito militar. Rio de Janeiro: Zahar, 1990.
D’ARAÚJO, Maria Celina, CASTRO, Celso. Democracia e Forças Armadas no Cone Sul. Rio de Janeiro: FGV,
2000.
FINER, S. E. The Man on Horseback. Boulder: Westview, 1988.
HUNTINGTON, Samuel. The soldier and the State. Cambridge, 1957.
IZECKSON, Vitor. O cerne da discórdia. Rio de Janeiro: Bibliex, 1999.
LUDWIG, Antônio Carlos. Democracia e ensino militar. São Paulo: Cortez, 1998.
MATHIAS, Suzeley Kalil. Distensão no Brasil. Campinas: Papirus, 1995.
MORAES, Reginaldo, ANTUNES, Ricardo, FERRANTE, Vera B. Inteligência brasileira. São Paulo: Brasiliense,
[1986].
OLIVEIRA, Juarez. (Org.). Forças Armadas. São Paulo: Oliveira Mendes, 1997.
PEREIRA, Antônio Carlos. As Forças Armadas e a Nova Constituição. In: _______. et al. Política e estratégia. São
Paulo: Centro de Estudos Estratégicos/Convívio, jul./set., 1985.
PROENÇA Jr., Domício, DINIZ, Eugênio. Política de defesa no Brasil: uma análise crítica. Brasília: Ed. UnB,
1998.
RIZZO, Eliézer et. al. As Forças Armadas no Brasil. Rio de Janeiro: Espaço e Tempo, 1987.
SAINT-PIERRE, Héctor Luis. A política armada. São Paulo: Unesp, 1999.
SODRÉ, Nelson Werneck. A história militar do Brasil. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1979.

386
 Capítulo 8
A Igreja Católica e o Estado Brasileiro
PAULO FERNANDO
1. O Catolicismo colonial brasileiro
A história da Igreja Católica no Brasil
confunde-se com a própria história da for-
mação do Estado brasileiro. Sua presença
encontra-se já no momento da descoberta,
feita por portugueses que navegavam com
embarcações cujas velas portavam o símbo-
lo da Ordem de Cristo.
No Brasil Colonial e Imperial, a Igreja
encontrava-se unida ao Estado através do
regime do padroado. Por esse regime cabia à
Coroa portuguesa e, depois da independência,
ao imperador do Brasil exercer uma função
de proteção da Igreja Católica, reconhecen-
do o catolicismo como única religião verda-
deira e, por isso, oficial e exclusiva da na-
ção.1 A instituição do padroado em Portugal
está estreitamente ligada à Ordem de Cris-
to, sucessora, nesse reino, da extinta Ordem
dos Templários. A Santa Sé havia concedido
a esta ordem, da qual o detentor da Coroa
portuguesa possuía o título perpétuo de grão-
mestre, a jurisdição eclesiástica sobre todas
as terras que haviam conquistado e que não
estavam ainda incorporadas a nenhuma
diocese.2 Desse modo, a Coroa portuguesa
1. Cf. E. Hoornaert et al. História da Igreja no Brasil. Primeira Época. Tomo II. Petrópolis: Vozes, 1979, 2.ed.,
p.162.
2. Para um estudo da forma como o Padroado foi exercido pela Coroa nas diversas colônias do Império Por-
tuguês veja-se C. Boxer. O império marítimo português. São Paulo: Companhia das Letras, 2006, p. 242-261.
3. Cf. E. Hoornaert et al, op. cit., p.163-4.
CARNEIRO DE ANDRADE
passou a exercer sobre o Brasil não apenas o
governo civil, mas também eclesiástico, com
o direito de cobrar e administrar o dízimo
eclesiástico, encaminhar a criação de dioceses
e paróquias, assim como apresentar os no-
mes dos escolhidos para o episcopado e para
o exercício dos diversos governos diocesanos
e paroquiais. Era também sua função zelar
pela construção e conservação dos edifícios
de culto, bem como responsabilizar-se pela
manutenção do clero, aprovação da entrada
de novas ordens religiosas e criação de con-
ventos. Note-se que o padroado não deve
ser compreendido como uma usurpação de
poder, mas como uma concessão da Santa
Sé, típica do contexto medieval, uma forma
específica de acordo entre a Igreja de Roma e
alguns Estados. Cabia à Santa Sé confirmar
as atividades do rei, que, na prática, atuava
como uma espécie de delegado pontifício para
o Brasil, tendo criado em 1532, para uma
melhor administração, a Mesa da Consciên-
cia e Ordens, que tinha por atribuição, entre
outras coisas, dar o parecer jurídico para o
provimento de todos os cargos eclesiásticos.3
O catolicismo que se implanta no Brasil
Colonial tem características bem diferentes
387
A Igreja Católica e o Estado Brasileiro

daquele que se implantará no século XIX
por ação dos bispos reformadores.4 Trata-se
de um catolicismo ibérico de características
medievais que tem seu centro mais no culto
aos santos do que na freqüência dos sacra-
mentos. É o catolicismo das capelinhas de
beira de estrada, das irmandades e confrarias,
dos santuários, das ladainhas e festas de san-
tos. Em muitos lugares o contato com o cle-
ro era esporádico, feito por ocasião das visi-
tas de desobriga. Não que o papel do clero
fosse secundário ou sem importância. Era o
clero, mesmo que só através dessas visitas,
que dava unidade e confirmava a fé, que
possibilitava o acesso aos sacramentos, bati-
zava, casava. Deve-se destacar, também, a
importância que teve o clero religioso para
a evangelização do Brasil. Padres jesuítas,
franciscanos e carmelitas, entre outros, tive-
ram um importante papel na constituição do
catolicismo brasileiro.5
Ser brasileiro, assim como ser português,
era ser católico. Nesse sentido não se pode
falar, no período em questão, em sentido pró-
prio, em uma presença destacada de leigos
católicos na política, distinta de outros atores
sociais. Quando da formação das Câmaras
deve ser destacado que alguns padres e bis-
pos tinham mandato político, o que era cor-
riqueiro em todas as partes e não constituía
um problema nem para a Igreja nem para o
Estado. Não obstante a relativa dependência,
até mesmo econômica, que o clero mantinha
em relação à Coroa portuguesa, encontram-
se ao longo do período colonial não poucos
sacerdotes que exerceram papel crítico e de-
fenderam posições conflituosas como o apoio
a movimentos de independência.6
2. Reforma e restauração católica
no Brasil
Em meados do século XIX a situação do
catolicismo no Brasil começa a se alterar por
ação do clero reformador.7 Em 1844 foi no-
meado para a diocese de Mariana D. Antonio
Ferreira Viçoso. Sua atuação episcopal foi al-
tamente significativa, convertendo-se em um
dos primeiros e principais líderes do movi-
mento reformista. Esse movimento consis-
tia basicamente na substituição do antigo
modelo de Igreja Cristandade Colonial pelo
modelo Igreja Hierárquica, aos modos do
Concílio Tridentino. A ação dos bispos
reformadores, que se encontrava em perfei-
ta sintonia com Roma, buscava, de um lado,
uma maior independência da Igreja frente
ao Estado e, de outro, a substituição de todo
um modo de ser do catolicismo colonial pré-
tridentino por um modelo novo, conforme
já assinalado. Dentro do processo de refor-
ma do catolicismo brasileiro surge, em 1873,
um grave conflito entre o episcopado e o
Estado, que ficou conhecido como a “Ques-
tão Religiosa”. A motivação jurídica mais
imediata do conflito foi a suspensão, por
parte de D. Vital, bispo de Pernambuco, de
várias irmandades e ordens terceiras que se

4. R. Azzi. O Catolicismo popular no Brasil. Petrópolis: Vozes, 1978.

5. VV.AA. A religião do povo. São Paulo: Paulinas, 1978.
6. Cf. D. D. Leopoldo e Silva. O Clero e a Independência. São Paulo: Paulinas, 1972. Observe-se nesta obra a
referência à presença ativa de membros do clero em movimentos como A revolta do Maranhão (1865), A
guerra dos Mascates (1710), A guerra dos Emboabas (1709) e a Inconfidência Mineira (1792) onde “nove
eram os Padres inconfidentes” (p.187).
7. Oliveira, P. R. Religião e dominação de classe. Gênese, estrutura e função do catolicismo romanizado no
Brasil. Petrópolis: Vozes, 1985.

388
haviam negado a obedecer às exigências de
afastar de seus quadros membros maçons.
Diante da suspensão e da conseqüente inter-
dição de suas capelas, as irmandades e or-
dens terceiras atingidas apelaram ao impe-
rador, na qualidade de tribunal superior à
autoridade do bispo, alegando, entre outras
coisas, que as bulas pontifícias que condena-
vam a maçonaria não tinham validade no
Brasil por não terem obtido o beneplácito
imperial, conforme previsto no estatuto do
padroado, que a Coroa brasileira havia her-
dado da portuguesa através da Independên-
cia.8 O imperador acolheu o recurso e deter-
minou a cessação dos efeitos dos atos de D.
Vital e também de D. Macedo Costa, bispo
do Pará, que havia emanado decretos seme-
lhantes. Ambos os bispos rejeitam as ordens
do imperador afirmando que, em matéria
religiosa, o poder civil não é autoridade, pois
“os príncipes e monarcas são ovelhas e não
pastores, seus súditos e não prelados, filhos
da Igreja e não pais”.9 Diante da recusa dos
bispos em cumprir a decisão imperial, que
tinha valor legal, o presidente do Supremo
Tribunal de Justiça expediu mandato de pri-
são, por considerar que ambos haviam in-
fringido o artigo 96 do Código Criminal.
Dentro dos princípios jurídicos da monar-
quia constitucional brasileira, ambos foram
julgados pelo Supremo Tribunal e condena-
dos a quatro anos de prisão com trabalhos
forçados, tendo sido, no ano seguinte à con-
denação, anistiados. A “Questão Religiosa”
se insere dentro da lógica da reforma católi-
ca e das controvérsias antimodernas e
ultramontanas que agitavam a Igreja euro-
péia naquele momento. O conflito imediato
8. Cf. J. Fagundes Hauck et al. História da Igreja no Brasil. Segunda Época. Tomo II/2. Petrópolis: Vozes, 1980,
p.186-92.
9. Ibidem, p.145.
foi resultado da intensificação de um con-
flito maior, fruto das transformações que
os bispos reformados lideravam no catoli-
cismo brasileiro. A Igreja sempre fora mes-
tra da verdade e, nesta nova vivência cató-
lica, passaram a se acentuar especialmente
os aspectos doutrinais e disciplinares. Tra-
tava-se de um catolicismo mais uniforme e
mais centralizado em Roma. A “Questão Re-
ligiosa” constituiu um importante marco na
relação Igreja-Estado no Brasil, acabando
por estender o conflito entre os dois bispos
a todo o episcopado. Poucos anos depois,
com a proclamação da República, de inspi-
ração maçônica e positivista, ficava extinto
o padroado.
Com a separação Igreja-Estado na Repú-
blica, em 1890 a Igreja perde privilégios e,
diante do Estado laico, baseado no ideário
liberal, mantém reservas e resistências. Essa
situação coincide com a mesma experiência
que a Igreja Católica vive, nesse período, em
diversos outros países. Em 1870, com a uni-
ficação italiana a Igreja perde os Estados
Pontifícios e o papa se confina no Vaticano,
declarando-se prisioneiro. Os esforços, no
Brasil, voltam-se para a organização interna
da estrutura eclesiástica e para a criação de
novas dioceses, seminários e associações de
fiéis, que concorrem com as antigas confra-
rias e muitas vezes as substituem. Novas
congregações, femininas e masculinas, che-
gam ao país, incentivando novas devoções e
criando uma nova identidade católica,
apologética. Não obstante a separação en-
tre a Igreja e o Estado, alguns membros da
hierarquia continuam a participar da vida
política, incentivados pela própria Igreja,
389
A Igreja Católica e o Estado Brasileiro
candidatando-se a cargos eletivos com o
objetivo de defender os interesses católicos.
A partir de 1920, nota-se uma mudan-
ça de atitude, em consonância com uma
nova perspectiva da relação entre Igreja,
Modernidade, Estado e Sociedade, adotada
por Roma, que tendo sido iniciada no Ponti-
ficado de Leão XIII, vinha desde então se
consolidando.10 No Brasil, essa nova fase, que
pode ser denominada “restauração católica”,
caracteriza-se pelo abandono de uma atitu-
de meramente defensiva em prol da busca
de uma ação afirmativa na sociedade. A Igreja
reafirma-se diante do poder político como a
orientadora da vida religiosa nacional. A in-
fluência política é vista como algo necessá-
rio para a transmissão da fé. A sociedade deve
ser plasmada pelos princípios católicos, uma
vez que a hegemonia da Igreja no Brasil é
quase total. Conforme o hino oficial do II
Congresso Eucarístico, celebrado em Reci-
fe, em 1936, “Quem não crê (na eucaristia),
brasileiro não é”. Trata-se de uma nova pers-
pectiva de conquista espiritual do mundo que
coincide com a mudança de posicionamento
do papado diante do Estado italiano.
Nesse período a hierarquia incentiva a
participação política do laicato. Em 1932
inicia-se embrionariamente a Ação Católica
no Brasil por iniciativa de D. Sebastião Leme
(Rio de Janeiro) e do padre João Batista Cos-
ta (Recife).11 Seus estatutos foram promulga-
dos em 1935 pelo Episcopado Nacional, sen-
do seu primeiro presidente Alceu Amoroso
Lima. O modelo inicialmente adotado era o
italiano, mais centralizado e fundado na divi-
10. Cf. J. Holland. Modern Catholic Social Teaching. The Popes Confront the Industrial Age, 1740-1958. Nova
York: Paulist Press, 2004
11. Cf. D. M. Carvalheira. Momentos históricos e desdobramentos da Ação Católica Brasileira, em REB, v.169,
1983, p.10-28.
12. Cf. M. Moreira Alves. A Igreja e a política no Brasil. São Paulo: Brasiliense, 1979, p.123.
390
são por grupos de idade e sexo. Entre 1948 e
1954 dá-se a transformação da estrutura
organizacional na direção do modelo adota-
do na Bélgica, Canadá e França, baseado na
divisão segundo os diferentes meios sociais, a
chamada Ação Católica especializada, que deu
origem, entre outras organizações, à JAC –
Juventude Agrária Católica, JOC – Juventu-
de Operária Católica, JEC – Juventude Estu-
dantil Católica e JUC – Juventude Universi-
tária Católica.
A influência do pensamento de J. Maritain
abre, pouco a pouco, a Ação Católica para uma
visão social menos conservadora, mais próxi-
ma de uma visão liberal e socialmente
transformadora. Notável é também a influ-
ência das idéias de Monsenhor Cardjin, cuja
noção de “Revisão de vida e ação”, com o
método “Ver, julgar e agir”, exercerá uma
revolução copernicana no modo de compre-
ender a realidade dos membros da Ação Ca-
tólica. Esse método de análise da realidade
será aplicado no Brasil a partir da Semana
Nacional da Ação Católica de 1948 no ramo
masculino do movimento e logo é adotado
por todos.12
A partir de 1950 a JUC seguirá uma posi-
ção de gradativa independência no interior
da Ação Católica brasileira, inserindo-se
cada vez mais no meio estudantil universi-
tário e assumindo, pouco a pouco, relevante
papel no seio da política estudantil. Já em
meados dos anos 50, sob influência do pensa-
mento do padre Lebret e animada pela ação
do então padre Helder Câmara, caminha em
direção a uma prática de engajamento do
jovem universitário na transformação da rea-
lidade nacional.13 O chamado “Congresso
dos Dez Anos”, de 1960, torna definitivo o
engajamento político dos jucistas, orientado
basicamente na direção de uma opção revo-
lucionária que incluía aliança prática com
organizações comunistas. Essa opção resul-
tou na criação da Ação Popular, que, embora
não fosse um grupo confessional, era consti-
tuída, em sua maioria, por quadros oriun-
dos das organizações católicas. O crescente
conflito entre a Ação Popular e a hierarquia
católica culminaria na extinção da JUC em
1966.14
3. A Igreja e o governo
militar brasileiro
A crescente tensão social e política no
início da década de 1960 no Brasil divide o
episcopado católico. Embora majoritaria-
mente identificado com o horizonte das oli-
garquias agrárias, contrário às transforma-
ções sociais, encontram-se também, em seu
meio, não poucos bispos que aderem a uma
perspectiva desenvolvimentista ou mesmo
mais profundamente transformadora. Dian-
te da ameaça, ao menos imaginária, de que,
por ação do então presidente João Goulart,
um regime comunista viesse a se implantar
no Brasil, o episcopado, majoritariamente,
acaba por apoiar o golpe militar de 1964,
que interrompeu o processo democrático e
instaurou uma ditadura no país. Deve-se
destacar que, apesar do apoio dado ao gol-
pe, alguns setores do episcopado mostravam-
se preocupados com a necessidade de que o
13. Ibidem, p.124-5.
14. Cf. L. G. Souza Lima. Evolução política dos católicos e da Igreja no Brasil. Petrópolis: Vozes, 1979.
15. Cf. S. Bernal, CNBB. Da Igreja da cristandade à Igreja dos pobres. São Paulo: Loyola, 1989, especialmente
p.48-56.
governo militar desse curso às reformas so-
ciais que eles mesmos vinham defendendo
como imprescindíveis para o futuro do Bra-
sil, já à época do governo João Goulart, além
de insistirem que se devia restaurar a demo-
cracia rapidamente.15
O período do golpe militar coincide com
o do Concílio Vaticano II e da grande obra
de aggiornamento da Igreja Católica. Como
reflexo direto do Concílio, firma-se, naque-
le momento, no interior da Igreja latino-ame-
ricana, uma crescente preocupação com o
povo pobre e as causas sociais. Como parte
desse movimento inúmeros sacerdotes e re-
ligiosas passam a morar nas periferias e na
zona rural, em pequenas comunidades, par-
tilhando as condições de vida dos empobre-
cidos. Essa mudança de condições sociais,
aliada a uma maior sensibilidade para com
os valores da justiça social e dos direitos
humanos da modernidade, leva amplos se-
tores da Igreja a um rápido distanciamento
do governo militar. Em 1968 muitos padres,
religiosos e religiosas participam, no Rio de
Janeiro, da “Marcha dos Cem Mil”, um
grande ato de contestação, a favor do fim
do governo militar. No final do mesmo ano
o governo responde com o recrudescimento
de suas posições autoritárias e proclama o
“Ato Institucional nº 5”, que lhe amplia os po-
deres ditatoriais, fecha o Congresso e desenca-
deia uma onda de repressão ainda maior,
com emprego amplo e sistemático de práti-
cas contrárias às mais elementares normas
do direito, inclusive a tortura.
À medida que as prisões arbitrárias e
a tortura passavam a atingir membros do
391
A Igreja Católica e o Estado Brasileiro
clero, religiosos e religiosas, leigos ligados à
hierarquia e parentes diretos de alguns bis-
pos, amplos setores da hierarquia, mesmo
aqueles de posição moderada e muitas vezes
conservadora, davam-se conta da necessida-
de de intervir contra o governo e colocar-se
na defesa do Estado de Direito. A CNBB –
Conferência Nacional dos Bispos do Brasil
passa a assumir um papel central na luta pe-
los direitos humanos, tornando-se um foco
permanente de resistência democrática. A ten-
são entre o governo militar e a hierarquia
católica cresce até um ponto de quase ruptu-
ra. Mesmo alguns membros da alta hierar-
quia da Igreja, que inicialmente tinham ma-
nifestado seu apoio ao golpe militar, por seu
caráter anticomunista, são hostilizados pelos
militares por se oporem a alguns atos mais
autoritários, como acontece com D. Agnelo
Rossi, na época cardeal arcebispo de São Pau-
lo. Em dezembro de 1968, alguns meses após
ter se recusado a receber o título da Ordem
do Mérito Nacional, em virtude da invasão
de sua casa por militares e policiais para pren-
der e deportar um padre estrangeiro, D.
Agnelo Rossi é impedido de celebrar missa
de primeira comunhão para filhos de milita-
res em sua diocese.16
Vários bispos, como D. Waldir Calheiros,
de Volta Redonda, e D. Helder Câmara, de
Recife, passam por situações constrangedo-
ras. Militares de alta patente fazem discursos
e dão depoimentos e entrevistas acusando a
hierarquia da Igreja e a CNBB de estarem a
serviço do comunismo internacional. Padres
são presos e muitas vezes torturados. Alguns
são condenados por tribunais militares e ou-
16. Cf. R. Azzi. Presença da Igreja Católica na sociedade brasileira, em Cadernos do ISER, v.13, 1981, p.901.
17. Ibidem, p.93.
18. Ibidem, p.98.
19. Ibidem, p.98.
392
tros, por serem estrangeiros, são expulsos do
Brasil. Um comando de extrema direita, de
origem militar, assassina em abril de 1969 o
padre Antônio Henrique Pereira Neto, as-
sistente de D. Helder para a juventude na
diocese de Recife.17 Em 1970, D. Aloísio
Lorscheider, na época secretário geral da
CNBB, é detido por cerca de quatro horas na
sede da entidade e impedido de comparecer a
uma reunião com o ministro da Justiça.18
A ação dos bispos brasileiros contra a
violação dos direitos humanos foi ampla-
mente respaldada pelo Vaticano. A Radio
Vaticano e o jornal L’Osservatore Romano
(órgãos oficiais da Santa Sé) denunciavam
os abusos cometidos pelo governo militar,
chegando a ser publicada uma nota da CNBB.
O próprio papa Paulo VI manifestou publi-
camente seu apoio aos bispos brasileiros e
condenou a tortura.19 Apesar da tensão cres-
cente, nunca se produziu uma total ruptura
entre os militares e a Igreja. Alguns canais
de comunicação foram deixados abertos,
como a chamada Comissão Bipartide, cria-
da em novembro de 1970 no Rio de Janei-
ro, então cidade sede da CNBB. A Comis-
são, que não tinha caráter oficial, era com-
posta, do lado da Igreja, pela cúpula da
CNBB, pelo Núncio Apostólico, pelos Car-
deais de São Paulo (D. Paulo Evaristo Arns)
e do Rio de Janeiro (D. Eugenio Salles) e
pelo assessor da CNBB, professor Candido
Mendes; do lado da situação encontravam-
se o general Antonio Muricy, o tenente-
coronel Roberto Pacífico, o major Leone da
Silveira Lee e o professor Tarcisio Padilha.
Embora o estudo recente do brasilianista
K. Serbin tenha dado grande destaque ao Padin, apresentado à Assembléia da CNBB
papel dessa comissão,20 ela não deve ser em 1968, que analisava criticamente a
compreendida como um instrumento isola- Doutrina da Segurança Nacional à luz
damente eficaz. Sua importância não se fun- da Doutrina Social da Igreja e é considerado
dava em nenhum tipo de respeito que os um marco referencial, os seguintes documen-
militares pudessem nutrir pela Igreja ou por tos merecem destaque: “Eu ouvi os clamo-
membros da hierarquia católica, mas na pres- res do meu povo”, dos Bispos do Nordeste,
são sobre o governo causada pela ação de de maio de 1973; “Comunicação pastoral ao
denúncia pública, nacional e internacional, povo de Deus”, da Comissão Representativa
que contava com o apoio do Vaticano e era da CNBB de 1976 e “Exigências cristãs de
exercida pela CNBB e por membros desta- uma ordem política”, de 1977. Esses docu-
cados da hierarquia como o cardeal D. Pau- mentos, elaborados em diferentes épocas e
lo Evaristo Arns, cujo papel solidário e in- contextos, constituíram umas das poucas
condicional a favor dos presos políticos, dos oportunidades de romper o silêncio impos-
direitos humanos e do Estado de Direito resta to pela censura e a mordaça que, naqueles
insubstituível. A comissão interessava ao anos, pretendia calar qualquer voz crítica ao
governo, especialmente aos seus setores regime militar, seus atos e sua ideologia.
menos radicais, como instrumento para man-
ter algum tipo de entendimento que evitasse
a total ruptura e uma ulterior degradação
do conceito do Brasil no exterior. Nesse sen-
tido, sua limitada eficácia, assim como a efi-
ciência da ação de alguns membros conser-
vadores da hierarquia que se colocaram como
interlocutores privilegiados dos militares, era
fortemente dependente da ação de seus pa-
res que tinham papel público inequívoco e
internacionalmente destacado na denúncia à
tortura e na defesa dos direitos humanos e
das liberdades civis.
Durante os anos mais repressivos da di-
tadura militar foram de fundamental impor-
tância alguns documentos promulgados pela D. Cláudio Hummes (arcebispo de São Paulo).
hierarquia católica brasileira. Além das de-
zenas de comunicados coletivos e individuais,
das homilias lidas nas missas dominicais de
todas as paróquias de uma diocese, das no-
tas públicas de protestos feitas pelo episco-
pado nacional e do estudo de D. Cândido

20. Serbin, K. Diálogos na sombra. Bispos e militares, tortura e justiça social na ditadura. São Paulo: Companhia
das Letras, 2001.

393
A Igreja Católica e o Estado Brasileiro

4. As Comunidades Eclesiais de Base Em 1994 foi conduzida uma pesquisa

O forte posicionamento da hierarquia
católica a favor dos direitos humanos e do
Estado de Direito, expresso em documentos
e ações, tanto pessoais quanto coletivas, era
acompanhado de um intenso movimento pas-
toral, seja através das chamadas Pastorais Es-
pecíficas, tais como a Pastoral dos Trabalha-
dores, da Terra (com a CPT – Comissão Pas-
toral da Terra) e dos Indígenas (com o CIMI
– Conselho Indigenista Missionário), seja atra-
vés da criação das Comunidades Eclesiais de
Base. Estas começaram a ser criadas, em mea-
dos dos anos 60, em algumas dioceses e logo
se espalharam por todo o Brasil.21 São pe-
quenas comunidades, compostas de algumas
famílias vizinhas, majoritariamente habitan-
tes da zona rural e da periferia das cidades,
que se reúnem regularmente para celebrar um
culto centrado nas escrituras e para refletir,
nos círculos bíblicos, sobre fatos da vida à luz
de um texto bíblico. Em função de sua fé,
engajam-se em lutas transformadoras, em ní-
vel local e nacional. Essas comunidades são
geralmente dirigidas pelos próprios leigos, de
modo colegiado, e coordenadas pela diocese
ou paróquia na qual se inserem, embora deva-
se observar que, ao menos inicialmente, eram
pensadas como uma nova estrutura de Igreja
que levaria à superação da paróquia tradicio-
nal. Com o passar dos anos, nota-se, entre-
tanto, que as CEBs não substituíram as paró-
quias, mas as revitalizaram. As duas estrutu-
ras não são necessariamente excludentes e
podem ser combinadas.22
(que congregou o CERIS – Centro de Esta-
tísticas Religiosas e Investigações Sociais e a
Equipe de Assessoria do ISER – Instituto de
Estudos da Religião) que estimou, naquele
momento, o número de comunidades no país
como da ordem de cem mil.23 Pesquisas pos-
teriores, feitas por ocasião dos Encontros
Intereclesiais de CEBs, permitiram concluir
que, não obstante sua pouca visibilidade na
mídia, as CEBs continuam a crescer e a man-
ter vitalidade eclesial e social.24 Outras pes-
quisas, feitas pelo ISER/Assessoria ao longo
de dez anos (1984-1995) com o intuito de
avaliar pastoralmente dez dioceses de dife-
rentes pontos do país que requisitaram esse
tipo de trabalho, permitem observar como,
através das CEBs, católicos pertencentes a
grupos populares, do ponto de vista
socioeconômico, tomaram parte em diver-
sas lutas sociais, até mesmo com participa-
ção político-partidária, especialmente nos
partidos mais ligados às transformações so-
ciais tais como o PT – Partido dos Trabalha-
dores.25 Deve-se considerar, de modo espe-
cial, que, durante os anos de maior fecha-
mento do governo militar, quando, por um
longo período, quase todos os canais de
participação democráticos foram bloquea-
dos, as CEBs constituíram um espaço de
aprendizado participativo, no qual se desen-
volviam práticas democráticas – com deci-
sões obtidas após exaustivo debate – e se
exercia a crítica social.26 Nesse sentido pode-
se dizer que as CEBs tiveram importante

21. Caramuru de Barros, R. Comunidade Eclesial de Base, uma opção pastoral decisiva. Petrópolis: Vozes, 1967.
22. Cf. I. Lesbaupin (Org.) Igreja. Comunidade e massa. São Paulo: Paulinas, 1996.
23. Cf. R. Valle & M. Pitta. Comunidades eclesiais católicas: resultados estatísticos no Brasil. Petrópolis: Vozes/
Ceris, 1994.
24. Cf. P. R. Oliveira. Perfil social e político das lideranças das CEBs no Brasil, em REB, v.245, 2002, p.172-84.
25. Cf. VV.AA. As Comunidades de Base em questão. São Paulo: Paulinas, 1997.
26. Cf. L. E. Wanderley. Comunidades de base e educação popular, em REB, v.164, 1981, p.686-707.

394
papel na resistência democrática ao governo
militar e no restabelecimento democrático
que se dá no país após 1996, especialmente
ao fornecer excelentes quadros populares aos
movimentos sociais, sindicatos e partidos po-
líticos.27 Dados recolhidos junto aos 2.395
delegados/participantes do 10o Encontro
Intereclesial de CEBs realizado em Ilhéus,
Bahia, em 2000, indicam que pelo menos
84% dos 1.439 delegados/participantes que
devolveram o questionário preenchido ha-
viam participado de alguma luta social; 76%
tinham participação em alguma organização
da sociedade civil e pelo menos 58% ha-
viam sofrido algum tipo de perseguição,
como ameaça, prisão ou mesmo violência
física em decorrência das lutas sociais.28
Em termos de participação político-par-
tidária, a mesma pesquisa mostra um cresci-
mento do número de filiados a partidos po-
líticos (56% de delegados/participantes
filiados, contra 30% dos que responderam
questionário similar em 1981). Entre os
filiados, 75% eram do PT; e apenas 8%, de
partidos que compunham a base de susten-
tação do então governo Fernando Henrique
Cardoso (PSDB, PMDB, PFL).29 A força elei-
toral das CEBs tem provocado diferentes in-
terpretações. Alguns autores relacionam a
expressiva vitória de candidatos do PT em
regiões tradicionalmente muito conservado-
ras como o Acre e Amazonas à atuação des-
sas comunidades.30
Deve-se aqui recordar que, no momen-
to da redemocratização brasileira, quando
ocorreu a reforma partidária e teve fim o
bipartidarismo imposto pelo governo mili-
tar, chegou a ser discutida a conveniência de
se fundar um partido católico, aos moldes
da Democracia Cristã italiana. A hierarquia
católica brasileira mostrou-se majoritaria-
mente refratária a essa perspectiva, incenti-
vando uma participação plural dos católicos
e procurando agir sempre no campo dos va-
lores e da formação política suprapartidária.
Posteriormente, católicos ligados ao Movi-
mento de Renovação Carismática fundaram
um partido próprio, o Partido da Solidarie-
dade Nacional, inspirado no solidarismo ca-
tólico, que obteve escasso resultado eleito-
ral (o candidato a presidente por esse parti-
do foi o menos votado nas eleições de 1998,
tendo recebido apenas 109 mil votos, o que
corresponde a 0,16% do total de votos váli-
dos).31 Observe-se que os católicos ligados à
Renovação Carismática e às CEBs não ape-
nas apresentam diferenças quanto ao leque
mais visível de suas opções ideológico-par-
tidárias mas também quanto às suas estraté-
gias. As CEBs não constituem um movimen-
to centralizado e não indicam candidatos,
embora existam diversos candidatos delas
oriundos e muitas comunidades singularmen-
te possam manifestar simpatia por um ou ou-
tro candidato – majoritariamente os do PT.
A Renovação Carismática tem indicado e/ou

27. Das Comunidades estudadas pelo ISER/Assessoria, mais de 60% afirmavam já ter participado de lutas
reivindicativas, que abrangiam um longo leque, desde luta pela terra, sindicatos, associações de bairros etc.
Cf. I. Lesbaupin. As comunidades de base e a transformação social, em VV.AA. As Comunidades de Base em
Questão. São Paulo: Paulinas, 1997, p.47-74.
28. Cf. P. R. Oliveira. Perfil social e político..., p.179-82.
29. Ibidem, p.183.
30. Cf. J. Iulianelli. Eleições e algumas lições, em “Eleições 98: encaixam-se as peças”, Tempo e Presença, v.302,
1998, p.17-9.
31. Ibidem, p.17.

395
A Igreja Católica e o Estado Brasileiro
apoiado candidatos e, apesar do relativo
insucesso do partido fundado por alguns de
seus membros, elegeu, em 1998, 17 depu-
tados federais ligados a diferentes partidos,
triplicando sua bancada em relação às elei-
ções de 1994.32 Não se pode deixar de su-
blinhar, nesse contexto, a influência desses
setores católicos na formação do voto parti-
dário, ao menos para os católicos que deles
participam.
5. Um balanço final
Os dados do Censo do IBGE de 2000
mostram uma nova realidade no campo re-
ligioso brasileiro, em que o número de ca-
tólicos apresentou um grande declínio nos
últimos dez anos (83,8% para 73,8%) e o
número de evangélicos saltou de 9% para
15,4%, acompanhado de um forte acrésci-
mo dos que se declaram sem religião (de
4,8% passaram, no mesmo período, para
7,3%).
O crescimento significativo das Igrejas
Evangélicas Pentecostais no Brasil foi acom-
panhado de uma importante mudança na re-
lação entre algumas dessas Igrejas e o Estado.
Até os anos 70 predominava nas principais
denominações pentecostais o paradigma da
rejeição do mundo. Com a criação da Igreja
Universal do Reino de Deus no final dos anos
70 afirma-se uma nova relação entre
pentecostalismo e mundo, centrada na cha-
mada Teologia da Prosperidade que associa
o recebimento da graça salvífica com a pros-
peridade financeira dos fiéis. Nos anos 90
32. Ibidem, p.17.
33. Veja-se P. Birman. Conexões políticas e bricolagens religiosas: questões sobre o pentecostalismo a partir de
alguns contrapontos, em P. Sanchis (Org.). Fiéis e cidadãos. Percursos de sincretismo no Brasil. Rio de Janei-
ro: EdUERJ, 2001, p. 59-86. Também A. Pedro Oro, A. Corten e J. P. Dozon (Orgs.). A Igreja Universal do
Reino de Deus. Os novos conquistadores da fé. São Paulo: Paulinas, 2003.
396
membros da hierarquia dessa Igreja se lan-
çaram na política e juntamente com pasto-
res eleitos por outras Igrejas como a Assem-
bléia de Deus passaram a formar a chamada
bancada evangélica, com grande repercussão
na mídia e certo peso no Congresso.33 Mais
recentemente, Marcelo Crivela, bispo da
Igreja Universal, senador eleito em 2002,
lançou-se candidato a cargos majoritários no
Rio de Janeiro (prefeito em 2004 e governa-
dor em 2006), obtendo uma votação expres-
siva, e apontando para uma possível nova
fase, em que o Poder Executivo de impor-
tantes cidades ou estados possa vir a ser ocu-
pado por membros da hierarquia dessas
Igrejas.
Essa realidade não significa, entretanto,
que o catolicismo tenha perdido sua relevân-
cia social. O avanço dos evangélicos na polí-
tica levou a um novo interesse por parte dos
bispos católicos pela formação política dos
fiéis. Nos últimos anos têm se multiplicado
os centros diocesanos e regionais de “for-
mação política” tendo sido também funda-
do pela CNBB, em 2005, o Centro Nacio-
nal de Formação Política “Dom Helder
Câmera” com o objetivo de auxiliar na for-
mação de especialistas que possam atuar
nos diversos centros diocesanos e de pro-
mover a constituição de uma rede de as-
sessores que possa contribuir com uma re-
flexão interdisciplinar sobre a relação entre
fé, ética e política. A Igreja Católica permane-
ce ainda como a grande instituição capaz de
propor valores no campo social. Seu passa-
do recente de compromisso com os direitos
humanos, sua luta a favor dos direitos dos
pobres, dos indígenas e marginalizados lhe
garante credibilidade perante a sociedade,
mesmo para os não-católicos. Sua ação du-
rante os anos difíceis da repressão brasileira
salvou muitas vidas e foi fundamental para a
volta à normalidade democrática e para a
continuidade da luta pelos avanços sociais.

397
 Sugestões de leitura

ALVES, M. M. A Igreja e a política no Brasil. São Paulo: Brasiliense, 1979.

AZZI, R. O Catolicismo popular no Brasil. Petrópolis: Vozes, 1978.
_________. Presença da Igreja Católica na sociedade brasileira. Cadernos do ISER, v.13, p.90-1, 1981.
BERNAL, S. CNBB. Da Igreja da cristandade à Igreja dos pobres. São Paulo: Loyola, 1989.
BIRMAN., P. Conexões políticas e bricolagens religiosas: questões sobre o pentecostalismo a partir de alguns
contrapontos. In: Sanchis, P. (Org.). Fiéis e cidadãos. Percursos de sincretismo no Brasil. Rio de Janeiro:
EdUERJ, 2001. p.59-86.
BOXER, C. O império marítimo português. São Paulo: Companhia das Letras, 2006.
CARAMURU DE BARROS, R. Comunidade Eclesial de Base, uma opção pastoral decisiva. Petrópolis: Vozes,
1967.
CARVALHEIRA, D. M. Momentos históricos e desdobramentos da Ação Católica Brasileira. REB, v.169, p.10-
28, 1983.
FAGUNDES HAUCK, J. et al. História da Igreja no Brasil. Segunda Época. Tomo II/2. Petrópolis: Vozes, 1980.
HOLLAND, J. Modern Catholic Social Teaching. The Popes Confront the Industrial Age, 1740-1958. Nova
York: Paulist Press, 2004.
HOORNAERT, E. et al. História da Igreja no Brasil. Primeira Época. Tomo II. 2.ed. Petrópolis: Vozes, 1979.
IULIANELLI, J. Eleições e algumas lições. In: “Eleições 98: encaixam-se as peças”, Tempo e Presença, v.302,
p.17-9, 1998.
LESBAUPIN, I. As Comunidades de Base e a transformação social. In: VV.AA. As Comunidades de Base em
questão. São Paulo: Paulinas, 1997. p.47-74.
_________. (Org.). Igreja. Comunidade e massa. São Paulo: Paulinas, 1996.
OLIVEIRA, P. R. Religião e dominação de classe. Gênese, estrutura e função do catolicismo romanizado no Brasil.
Petrópolis: Vozes, 1985.
_________. Perfil social e político das lideranças das CEBs no Brasil. REB, v.245, p.172-84, 2002.
ORO, A. Pedro, CORTEN, A., DOZON, J. P. (Orgs.). A Igreja Universal do Reino de Deus. Os novos conquis-
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