INFORME ESPECIAL
INTRODUCCIÓN UN CASO CONCRETO
Nuestro país ha acumulado un significativo déficit de
infraestructura que afecta nuestra competitividad y dificulta
el acceso de una parte importante de la población a los
servicios básicos y a oportunidades de empleo y de desarrollo.
El Estado Peruano ha venido destinando recursos crecientes
a la reducción del déficit de infraestructura. Sin embargo, no
ha sido capaz de diseñar un modelo de gestión sostenible,
que fije prioridades de inversión, identifique los mecanismos
más eficientes para financiar y ejecutar las obras de
infraestructura; y asegure la recuperación de las inversiones y
la dotación de medios para la operación y el mantenimiento,
lo que reduce la vida útil de las infraestructuras.
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Una de las principales debilidades del modelo de gestión
de infraestructura, tiene que ver con la inexistencia de una
visión que integre los proyectos de infraestructura con las
potencialidades de desarrollo que se pueden generar en el
ámbito territorial de influencia directa de tales proyectos.
Esta visión debe partir de dos premisas: (a) la infraestructura
no es un fin en sí misma, sino que genera condiciones para
el desarrollo de otras actividades; (b) la rentabilidad y la
eficiencia de una infraestructura deben medirse teniendo
en cuenta el impacto potencial y las sinergias generadas en
estas otras actividades.
Planta desalinizadora solo servirá a población actual de antiguos balnearios del sur de Lima.
Esta falta de vinculación entre la infraestructura y el
territorio se puede ver, por ejemplo, en el caso del proyecto
para la provisión de servicios de saneamiento para los
distritos de Punta Hermosa, Punta Negra, San Bartolo y
Santa María del Mar, mediante la construcción, operación
y mantenimiento de una planta desalinizadora de agua
de mar capaz de producir 35 mil metros cúbicos por día
y de una planta de tratamiento de aguas residuales para
procesar 18 mil metros cúbicos diarios. Además, se propone
la remodelación de dos PTARs existentes y la instalación de
230 kilómetros de redes de agua y desagüe. Se trata de una
inversión de unos 80 millones de dólares que se pagaría con
la concesión de los servicios por un plazo de 25 años.
La ejecución del proyecto se justifica plenamente dada
la precariedad del servicio en estos cuatro distritos y
las dificultades de SEDAPAL para priorizar la inversión
requerida. La introducción de la tecnología de desalinización
de agua de mar es también apropiada, dada la ubicación
de la población y el alto costo que implica la provisión de
agua potable para estas localidades desde las plantas de la
Atarjea o de Huachipa.
Sin embargo, una gran debilidad del proyecto es que está
diseñado para atender a 25 mil habitantes, que incluye
solamente a la población actual y a la que se estima para

el futuro utilizando tasas de crecimiento vegetativo. En
otras palabras, al diseñar la infraestructura se ha soslayado
el potencial de desarrollo inmobiliario que tienen estos
distritos que apenas ocupan un 10% de su superficie total y
que han ido cambiando su rol tradicional de área balnearia
hacia uno de albergue de población permanente, debido a
que se encuentra entre el llamado Cono Sur de Lima, donde
viven alrededor de 2 millones de personas, y el nuevo polo
urbano que se ha venido consolidando en los distritos de
la provincia de Cañete cercanos a la provincia de Lima, en
particular Mala, Chilca y Asia.
De otro lado, el proyecto no ha tenido en cuenta que una de las
razones por las que no se ha producido una ocupación informal
de suelo en este ámbito geográfico –al revés de lo ocurrido en
otros distritos capitalinos – es la carencia de los servicios de
agua y desagüe y la convicción de que las dificultades técnicas
y económicas hacían prácticamente imposible que SEDAPAL
priorizara inversiones para revertirla.
La puesta en operación del proyecto generará expectativas
de invasión de terrenos aledaños a los que éste serviría,
que serán ocupados luego por familias de bajos ingresos,
las que presionarán por la dotación de diversos servicios
públicos. Por el contrario, se perderá la oportunidad de
impulsar proyectos inmobiliarios formales que contribuyan
a promover el desarrollo urbano ordenado de la zona.
El asentamiento informal provoca una serie de
consecuencias negativas para las familias, como la baja
calidad de vida, mayores riesgos frente a fenómenos
naturales, lento acceso a los servicios y menores
oportunidades de empleo. Igualmente, exige del Estado
mayores inversiones para la dotación de servicios y de
infraestructura. Al respecto, un análisis efectuado por
CAPECO ha determinado que, a igualdad de condiciones,
dotar de agua potable y alcantarillado a una familia pobre
que se asienta informalmente cuesta entre 3 y 10 veces lo
que costaría proveer tales servicios a la misma familia en
un proyecto formal de vivienda de interés social. Para la
ciudad, la informalidad produce segregación socio-espacial,
baja competitividad urbana e inseguridad ciudadana.
La apuesta por la formalidad en un proyecto de este tipo,
permitiría no sólo reducir significativamente estos impactos
negativos sino que se favorecería una relación sinérgica entre
la infraestructura y el desarrollo inmobiliario. En la zona sur
de Lima existe una demanda insatisfecha de poco más de 70
mil viviendas y se generarán no menos de 210 mil nuevos
hogares en los próximos 20 años. Si en los cuatro distritos
que serían servidos por el proyecto de agua y desagüe se
decidiera localizar únicamente el 5% de esa demanda, se
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requerirían 28 mil viviendas (90 mil habitantes) hasta el
año 2036, lo que implicaría una inversión de no menos de
750 millones de dólares y requeriría unas 200 hectáreas de
nuevo suelo.
Al incorporar el componente de desarrollo territorial, se
impulsaría una inversión ocho veces mayor que la que
generaría el proyecto de infraestructura, cuya capacidad
además debería casi quintuplicarse para atender la
demanda los 115 mil pobladores que tendrían los cuatro
distritos, sin considerar la de otros equipamientos urbanos
(comercio, recreación, industria, salud, etc.). Se alcanzaría
una economía de escala que permitiría muy probablemente
ahorrar costos en la provisión de los servicios de agua y
alcantarillado.
OPORTUNIDADES Y RIESGOS
El actual gobierno tiene en cartera una serie de proyectos de
infraestructura que implican inversiones muy significativas
y que tienen un gran impacto territorial, entre los que
destacan: el Tren de Cercanías Barranca – Lima – Ica, con
un trazo de 480 kilómetros y una inversión que supera los
US$ 5 000 millones, cuya construcción se financiará como
obra pública, dándose en concesión únicamente la operación
y mantenimiento. Este tren unirá 12 ciudades de más de 30
mil habitantes y numerosos centros poblados pequeños con
la capital generando un eje de desarrollo territorial de gran
potencial económico.
El éxito de este proyecto se centrará en impulsar la
localización de nuevas actividades productivas y el
asentamiento de nueva población en estas 12 ciudades, de
manera que puedan satisfacer las necesidades de bienes
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y servicios de la capital de la república prioritariamente y
de otros mercados regionales y externos, en un segundo
término. La implantación de estas áreas productivas y zonas
residenciales demandará la habilitación de nuevas zonas
urbanas.
La presión por suelo ya ha comenzado, incluso antes de que
se desarrolle el proyecto, como lo demuestran los procesos
de invasión en las localidades de Chilca, Asia, Nuevo
Ayacucho y Nuevo Cañete, promovidos por organizaciones
delictivas muy poderosas que cuentan no sólo con aparatos
legales y de movilización de personas, sino que controlan las
corporaciones municipales y tienen gran influencia entre las
instituciones judiciales y policiales de las correspondientes
circunscripciones.
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Otro proyecto de gran relevancia es la red del Metro de
Lima. Como se sabe, se encuentran en construcción la línea
2 que une Ate-Vitarte con el Callao y un tramo de la línea
4 que parte de la avenida Colonial y llega al Aeropuerto.
Tren de Cercanías Barranca – Lima – Ica sólo será rentable si se desarrollan ordenadamente las ciudades que se
sitúan a lo largo de los 480 kilómetros que recorrerá (Imagen: Andina)
En total, tendrá un recorrido de 34 kilómetros con igual
número de estaciones, la gran parte de las cuales se correrá
bajo superficie.
Esta última característica explica el alto nivel de inversión
previsto para su ejecución (US$ 5 500 millones), lo que
ha generado críticas desde diferentes sectores, sin tener
en cuenta que esto facilitaría el desarrollo de proyectos
inmobiliarios alrededor de todo el eje, sin la afectación
de valor que por ejemplo se ha dado en buena parte
de la Línea 1. Conservadoramente, se puede estimar
una nueva superficie vendible de unos 20 millones de
metros cuadrados en este trayecto, lo que implicaría una
inversión mínima de US$ 15 mil millones. De otro lado, la
concentración de mayor población y de servicios a lo largo
del eje también contribuiría a rentabilizar la inversión en el
tren subterráneo.
Actualmente, se encuentran en proceso inicial de concesión
la línea 3, que unirá San Juan de Miraflores y Comas, así

como el resto de la línea 4 estimándose una inversión de
casi US$ 11 mil millones y una extensión de 69 kilómetros,
lo que podría implicar una inversión inmobiliaria potencial
de unos US$ 30 mil millones en zonas aledañas.
En caso de que no se organice el desarrollo inmobiliario en
estos ejes, lo más probable es que igualmente se produzca
la ocupación de las áreas colindantes con nueva población
y nuevos servicios, pero de manera más ineficiente y menos
beneficiosa en términos económicos y urbanos.
Un tercer proyecto de alto impacto territorial que vale
la pena reseñar es el Anillo Vial Periférico de Lima, que
circunvalará la zona central de la capital y unirá el Puerto de
El Callao con distritos del este como San Juan de Lurigancho
y Santa Anita. Tiene un trazo de 34 kilómetros, de los cuales
4 km de túneles, y demandará una inversión de US$ 2 000
millones.
No sólo las infraestructuras viales producen efectos
significativos en el territorio. La segunda etapa del
proyecto de irrigación Majes-Siguas que incorporará 38
mil nuevas hectáreas para producción agrícola orientada
fundamentalmente a la exportación provocará la migración
de 300 mil personas y la instalación de equipamiento
productivo complementario y de servicios. Será necesaria
la conformación de una nueva ciudad o la habilitación de
Línea 2 del Metro, concebida como vía subterránea, puede propiciar una importante inversión inmobiliaria en su área de
influencia directa (Imágenes: Infografía de El Comercio)
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áreas de expansión en las ciudades existentes en el ámbito
de influencia del proyecto como Santa Rita, Santa Isabel,
San Juan de Siguas o El Pedregal. Precisamente, esta última
ciudad se conformó cuando se construyó la primera etapa
de Majes-Siguas y ahora es la segunda urbe más poblada de
la Región Arequipa. Sin embargo, al no haberse diseñado
de manera ordenada, El Pedregal fue en realidad una gran
invasión que ha traído como consecuencia grandes déficits
urbanos, aun no superados a pesar de los casi cincuenta
años transcurridos desde que se originó.
En nuestro país se vienen desarrollando numerosos
megaproyectos que van a tener impactos territoriales y
poblacionales similares (o mayores) en las circunscripciones
en las que se ubican: la nueva refinería de Talara en la
provincia del mismo nombre, el Aeropuerto de Chinchero 19
en todo el valle del Urubamba, los Nodos Energéticos del
Sur en Mollendo e Ilo, el Gasoducto Surperuano en las
localidades cusqueñas y arequipeñas ubicadas a lo largo de
sus 1 000 kilómetros de recorrido, entre otros.
Una gran explotación minera como Tía María influirá
sin duda en el desarrollo urbano de las localidades del
valle del Tambo, Quellaveco en el de Ilo y Moquegua etc.
Las tensiones que se han producido en nuestro país entre
emprendimientos mineros y la población se explican, en
parte importante, por no haber entendido que la influencia
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de la actividad extractiva no termina en las circunscripciones
vecinas y que es necesario pensar en una solución de mayor
alcance territorial. Paradójicamente, cuando el ámbito
geográfico crece, e involucra a grandes centros urbanos
nuevos o existentes- aparecen oportunidades de inversión y
de desarrollo económico, que no solo reducen los conflictos
sociales sino también las demandas de apoyo económico y
social hacia las empresas mineras.
UN NUEVO MODELO
Para aprovechar estas nuevas oportunidades y reducir los
riesgos que traen consigo la inserción de megaproyectos de
infraestructura o de desarrollo productivo, se requiere un
nuevo modelo de gestión territorial que contemple:
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a)La definición más apropiada del ámbito de influencia del
proyecto, buscando concretar en el territorio, oportunidades
de inversión complementarias. En algunos casos (como en
el de vías de transporte) esta definición es más sencilla, en
otros (como en el de explotaciones mineras) se requiere un
análisis más profundo.
b)La realización de un diagnóstico social, ambiental y
económico de toda el área de influencia definida, así
como la determinación de indicadores relevantes para la
constitución de líneas de base que permitan una evaluación
real del impacto del megaproyecto.
c)La formulación de un Plan de Desarrollo Territorial que
comprenda la identificación y cuantificación de áreas urbanas
o rurales requeridas para la localización o relocalización
de población y de la instalación de equipamientos,
infraestructuras y de servicios. El Plan deberá identificar las
necesidades de la población, reconocer sus potencialidades
y recoger las expectativas de los diferentes actores locales, lo
que permitirá además determinar los proyectos estratégicos
que deben ejecutarse para asegurar el cumplimiento
del Plan. Este instrumento debe también registrar las
condiciones de índole territorial que deben darse para
asegurar una operación adecuada del megaproyecto
(reservas de terrenos, zonas de amortiguación, facilidades
de acceso, disponibilidad de agua y energía, equipamientos
productivos complementarios. etc.)
El diseño de este Plan deberá estar a cargo de un equipo
consultor con amplia experiencia, seleccionado en un
concurso público. Se deberá contar con un Consejo
Consultivo integrado por representantes de entidades
públicas y privadas que actúan dentro del área de influencia
del megaproyecto.
d)La constitución de un programa de inversiones
complementarias al megaproyecto, a ejecutar en el corto,
mediano y largo plazo, en el que se debe identificar las
fuentes de financiamiento: el Estado en sus diversos niveles,
Proyecto Majes Siguas II atraerá a 300 mil nuevos pobladores.
Es necesario evitar el patrón de asentamiento informal de El
Pedregal.

Distrito Financiero de La Défense en París gestionado por una entidad autónoma del gobierno francés
el ejecutor del megaproyecto, las empresas de servicios
públicos, las empresas privadas que desarrollan proyectos
inmobiliarios para vivienda, equipamiento productivo
(parques industriales, logísticos, empresariales) o de
servicios (escuelas, centros de salud, zonas comerciales o
recreativas).
e)La implementación de un mecanismo para la generación
de empleo, que considere la capacitación de la población local
en las etapas de construcción, operación y mantenimiento
de infraestructuras y servicios; la optimización de las
actividades productivas actuales y de los servicios que
brindan los gobiernos locales y regionales.
f)La creación de una instancia permanente de coordinación
del Plan de Desarrollo Territorial y del Programa de
Inversiones, constituida por representantes de los tres
niveles de gobierno, de las comunidades, de las juntas de
usuarios y de las empresas. Esta instancia deberá propiciar
los acuerdos que permitan tanto la ejecución del Plan
como del megaproyecto; efectuar un seguimiento a dichos
acuerdos y procesar las posibles discrepancias que se
presenten en su implementación.
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desde hace medio siglo.
Esta instancia deberá contar con un equipo técnico que
se encargará de hacer un seguimiento de la formulación y
aprobación de estudios, la gestión de recursos, la ejecución
de obras y la puesta en marcha de las infraestructuras o
servicios resultantes incluidos en el Programa de Inversiones
g)La constitución de una entidad autónoma que se encargue
de gestionar el componente inmobiliario del Plan de
Desarrollo y del Programa de Inversiones. Esta entidad
deberá tener competencias para gestionar terrenos públicos
y para asociarse con propietarios de terrenos privados
con el propósito de desarrollar inversiones inmobiliarias;
ejecutar y financiar obras de habilitación urbana o de
provisión de servicios básicos para viabilizar los proyectos
urbanos; otorgar concesiones a operadores privados para
que se gestionen equipamientos urbanos productivos o de
servicios; facilitar la aprobación de proyectos inmobiliarios
previa coordinación con entidades competentes; constituir
fideicomisos que permitan la gestión de proyectos de
asociación público-privada o de concesiones; gestionar
de manera autónoma las plusvalías generadas por las
actividades inmobiliarias sobre terrenos del Estado, entre
otras.
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La entidad deberá tener personería jurídica propia y ser
administrada por un Directorio del que formen parte
profesionales independientes con experiencia en el
financiamiento y la implementación de proyectos
urbanos e inmobiliarios.
CONCLUSIÓN
Aparentemente, implantar este modelo de gestión integral
demanda un importante esfuerzo de organización. Sin
embargo, es imprescindible romper este divorcio entre los
objetivos y alcances de un megaproyecto de infraestructura
(o productivo) y las necesidades y oportunidades vinculadas
al área de influencia (definida a partir de criterios más
amplios de los utilizados hasta ahora). De lo contrario, se
22 agudizarán los conflictos sociales que dificultan e incluso
impiden el desarrollo de los megaproyectos y además se
deteriorarán las condiciones territoriales de tal área, por
la ocupación informal de población y la implantación de
actividades productivas ineficientes, contaminantes y/o
ilegales. La riqueza que se genera por una gestión apropiada
del territorio aledaño a un megaproyecto productivo o de
infraestructura puede ser similar o hasta mayor que la que
se espera obtener del mismo megaproyecto.
En este contexto, resulta indispensable que el componente
de desarrollo territorial debe ser incorporado al proceso de
implementación del megaproyecto desde un inicio. Es decir,
que sus alcances, objetivos, componentes y mecanismos de
financiamiento deben ser parte del diseño y ejecución del
megaproyecto. Ello para evitar que se generen expectativas
entre los promotores de actividades informales o ilegales y
el interés de la población en participar de ellas.
Hay casos que muestran palmariamente lo que puede
ocurrir si es que el proyecto de infraestructura (o de la
actividad productiva) y las intervenciones inmobiliarias
sobre el territorio aledaño no se efectúan de manera
coordinada. La construcción de la Planta de Gas Natural en
Pampa Melchorita, dio origen a dos grandes invasiones en
su entorno inmediato: Nuevo Cañete (en el departamento
de Lima) y Nuevo Ayacucho (en el de Ica), que luego se
trasladó a un conflicto de límites entre las autoridades de
las provincias de Cañete y Chincha. Un plan de desarrollo
territorial gestionado por el gobierno central y los
respectivos gobiernos locales, habría permitido promover
una ocupación racional del suelo, generado un dinamismo
económico importante en la zona, reducido los conflictos
sociales y la delincuencia, y permitido una operación
ordenada y eficiente de las instalaciones energéticas.
Este tipo de experiencias no pueden repetirse en futuros
megaproyectos.
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