Clase 2-Anexo 2

PODER EJECUTIVO DE MÉXICO

SECRETARÍA DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO

LINEAMIENTOS para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los

programas y proyectos de inversión.
DIARIO OFICIAL, Martes 18 de marzo de 2008.
http://www.normateca.gob.mx/Archivos/41_D_1561_18-03-2008.pdf

Sección IV

Del análisis costo-beneficio y su contenido

5. El análisis costo-beneficio consistirá en una evaluación del proyecto a un nivel de

prefactibilidad, conforme a lo señalado en el Anexo 1, y deberá estar sustentado con
información confiable y precisa que permita incorporar una cuantificación en términos
monetarios de los beneficios y costos en forma detallada.

6. El análisis costo-beneficio se aplicará en los siguientes casos:

i. Para los programas y proyectos de inversión con monto total de inversión mayor a 150
millones de pesos;

ii. Para los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo, y

iii. Para aquellos programas y proyectos de inversión que así lo determine la Secretaría,
a través de la Unidad de Inversiones, independientemente de su monto total de
inversión.

7. En el caso de los proyectos de infraestructura económica, así como de aquellos otros que
por sus características determine la Unidad de Inversiones, el análisis costo-beneficio se
acompañará de una manifestación del administrador del proyecto o del área competente de la
dependencia o entidad, de que éste es factible técnica, legal y ambientalmente.

8. El análisis costo-beneficio deberá contener lo siguiente:

i. Resumen ejecutivo
El resumen ejecutivo deberá presentar la visión global del proyecto, describiendo
brevemente sus aspectos más relevantes. Se explicará en forma concisa, la problemática
que se pretende resolver o las necesidades a cubrir; las principales características del
proyecto, las razones por las que la alternativa elegida es la más conveniente; el monto
de inversión y sus principales componentes, los indicadores de rentabilidad y los riesgos
asociados a su ejecución.

ii. Situación sin proyecto y posibles soluciones

En esta sección se deberá presentar lo siguiente:
a) Diagnóstico de la situación actual que motiva la realización del proyecto,
resaltando la problemática que se pretende resolver;
 b) Descripción de la situación actual optimizada, la cual detallará las acciones que
llevarían a cabo las dependencias o entidades en caso de que el proyecto no se
realice. El efecto de las medidas de optimización deberá proyectarse a lo largo del
horizonte de evaluación, con el fin de asegurar que en ésta solamente se consideren
los costos y beneficios atribuibles a la realización del proyecto;
c) Análisis de la Oferta y Demanda de la situación sin proyecto. Se deberá incluir
una estimación de la Oferta, Demanda y, en su caso, precios a lo largo del horizonte
de evaluación, explicando su comportamiento y su evolución, señalando la
metodología y los supuestos utilizados, así como la justificación de los mismos, y
d) Alternativas de solución. Se deberán describir las alternativas que pudieran
resolver la problemática señalada, identificando y explicando sus características
técnicas, económicas, así como las razones por las que no fueron seleccionadas.
Para efectos de este inciso, no se considera como alternativa de solución diferente, la
comparación entre distintos proveedores del mismo bien o servicio.

iii. Descripción del proyecto

En esta sección se deberán señalar las características más importantes del proyecto de
inversión, incluyendo lo siguiente:
a) Objetivo, es la descripción de cómo el proyecto contribuye a la consecución de los
objetivos y estrategias establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y los
programas sectoriales, regionales y especiales, así como al mecanismo de planeación
al que hace referencia al artículo 34 fracción I de la Ley;
b) Propósito, es el resultado inmediato o consecuencia directa que se espera lograr
con la ejecución del proyecto y que contribuirá a alcanzar el objetivo a que se refiere
el inciso anterior, por ejemplo, ahorros en tiempos en el caso de una carretera o
aumento en la cobertura del servicio en el caso de líneas de distribución eléctrica;
c) Componentes, indicar el número, tipo y principales características de los activos
que resultarían de la realización del proyecto, tales como edificios, caminos, plantas
productivas, redes, mobiliario y equipamiento, o servicios, los cuales son necesarios
para alcanzar el propósito del mismo;
d) Calendario de actividades, programación de las principales acciones que se
requieren para generar los componentes del proyecto;
e) Tipo de proyecto o programa, justificación conforme al numeral 2 de estos
Lineamientos;
f) Localización geográfica, dónde se desarrollará el proyecto, así como su zona de
influencia;
g) Vida útil del programa o proyecto y su horizonte de evaluación;
h) Capacidad instalada que se tendría y su evolución en el horizonte de evaluación
del proyecto;
i) Metas anuales y totales de producción de bienes y servicios cuantificadas en el
horizonte de evaluación;
j) Beneficios anuales y totales en el horizonte de evaluación, identificar, describir,
cuantificar y valorar la generación de ingresos o la obtención de ahorros derivados
del proyecto de forma desagregada incluyendo los supuestos y fuentes empleadas
para su cálculo;
k) Una descripción de los aspectos más relevantes de las evaluaciones técnica, legal
y ambiental del proyecto;
l) El avance en la obtención de los derechos de vía, manifestación de impacto
ambiental, cambio de uso de suelo y cualquier otro trámite previo, en el caso de
proyectos que requieran contar con ellos;
 m) El costo total del proyecto, considerando por separado las erogaciones a realizar
tanto en la etapa de ejecución como en la de operación:
m.1) Para la etapa de ejecución, el calendario de inversiones por año y la
distribución del monto total de inversión en los componentes del proyecto o en sus
principales rubros, y
m.2) Para la etapa de operación, la distribución de las erogaciones a realizar en
sus principales rubros;
n) Las fuentes de recursos, su calendarización estimada y su distribución entre
recursos públicos (federales, estatales y municipales) y privados;
o) Supuestos técnicos y socio-económicos, señalando los más importantes para
efectos de la evaluación, tales como factor de planta, rendimiento por hectárea,
variación del Producto Interno Bruto, crecimiento de la población, tipo de cambio,
costo de los combustibles, precios de los productos, entre otros.
p) Infraestructura existente y proyectos en desarrollo que podrían verse afectados por
la realización del proyecto.

iv. Situación con proyecto

En esta sección se deberá considerar el impacto que tendría sobre el mercado la
realización del proyecto. Para dicho análisis deberá compararse la situación actual
optimizada con la situación con proyecto, de tal manera que se identifiquen los impactos
atribuibles al proyecto exclusivamente, mismos que deberán reflejarse en el flujo de
costos y beneficios. Este análisis deberá comparar las estimaciones de la Oferta y
Demanda incluidas en el punto ii con las estimadas en la situación con proyecto.

v. Evaluación del proyecto

En esta sección se deberán identificar y cuantificar en términos monetarios los costos y
beneficios del proyecto, así como el flujo de los mismos a lo largo del horizonte de
evaluación, con objeto de mostrar que el proyecto es susceptible de generar, por sí
mismo, beneficios netos para la sociedad bajo supuestos razonables.
En la evaluación del proyecto se deberán tomar en cuenta los efectos directos e
indirectos, incluyendo, en su caso, las externalidades y los efectos intangibles, derivados
de su realización sobre el mercado relevante, los mercados relacionados de bienes y
servicios, y otros agentes económicos, a fin de determinar su impacto final sobre la
sociedad.
Se deberán presentar los indicadores de rentabilidad que resulten del flujo neto de
costos y beneficios del proyecto; así como el cálculo del Valor Presente Neto (VPN), la
Tasa Interna de Retorno (TIR) y, en el caso de proyectos cuyos beneficios sean
crecientes en el tiempo, la Tasa de Rendimiento Inmediato (TRI).
Los indicadores de rentabilidad se calcularán de conformidad con las fórmulas
contenidas en el Anexo 1.

vi. Análisis de sensibilidad y riesgos

Mediante este análisis, se deberán identificar los efectos que ocasionaría la modificación
de las variables relevantes sobre los indicadores de rentabilidad del proyecto, esto es, el
VPN, la TIR y, en su caso, la TRI. Entre otros aspectos, deberá considerarse el efecto
derivado de variaciones porcentuales en: el monto total de inversión, los costos de
operación y mantenimiento, los beneficios, en la demanda, el precio de los principales
insumos y los bienes y servicios producidos, etc; asimismo, se deberá señalar la
variación porcentual de estos rubros con la que el VPN sería igual a cero.
Finalmente, se deberán considerar los riesgos asociados tanto en la etapa de ejecución
del proyecto como en su operación que puedan afectar su viabilidad y rentabilidad.

vii. Conclusiones
Exponer de forma clara y precisa los argumentos por los cuales el proyecto debe
realizarse.
Veronica Ocvirk, “¿Vale la pena soterrar el Sarmiento?”, 25 de noviembre de 2015. URL:
http://enelsubte.com/noticias/vale-la-pena-soterrar-el-sarmiento/

¿Es el soterramiento la mejor solución para la traza de casi 37 km del Sarmiento? ¿Por qué,
pese a los anuncios, el consenso de especialistas ferroviarios se manifiesta drásticamente en
contra y hasta el Ministerio de Transporte admite por lo bajo que lo mejor sería que no se
haga? Hoy es difícil encontrar juicios favorables al proyecto, al menos tal como está
planteado.

La puesta en marcha del nuevo material rodante chino para la línea Sarmiento durante el
transcurso de 2014 aumentó drásticamente la oferta de servicios para los usuarios. Más allá de
esta buena noticia, el coletazo para el tránsito terrestre salta inmediatamente a la vista: si con
las frecuencias previas muchas de las barreras a lo largo del recorrido enfrentaban altos
niveles de congestión, la situación no hará sino empeorar.

Si bien en otras trazas la dificultad está sorteándose mediante la construcción de pasos a

desnivel, en el caso del Sarmiento ese tipo de soluciones se encuentran retrasadas por una
causa: el proyecto de soterramiento. Hasta tanto no se tome al respecto una decisión
definitiva, el mismo funciona como un tapón para otras soluciones. Pese a que la construcción
del túnel se encuentra licitada y adjudicada desde 2008, la situación parece estar cambiando:
el año pasado ADIF anunció obras en diez cruces a distinto nivel para el tramo Once –
Liniers, a los que se suman otros similares en Morón, Moreno y Merlo. También se han
renovado vías y a la par modernizado estaciones. Es bastante obvio que ambos proyectos se
superponen y juntos no tienen demasiado sentido.

Las interferencias ferroviales a nivel son conflictivas, eso está fuera de discusión. Generan
embotellamientos y accidentes, problema que aumenta con la densidad del tejido urbano y el
mal funcionamiento de las barreras. Además, los pasos a nivel impiden que puedan
programarse más de diez o doce trenes por hora por sentido, lo que implica un tope
significativo para la mejora de los servicios.

¿Es de verdad el soterramiento del Ferrocarril Sarmiento entre Once y Moreno la mejor
medida que se puede tomar hoy para resolver las interferencias de esta traza? Los expertos
consultados se manifestaron en todos los casos en contra del soterramiento tal como está
planteado.

Las principales críticas

Las dos vías. Es, por lejos, el principal cuestionamiento al proyecto. La traza de casi 37
kilómetros del Sarmiento tiene actualmente en varios tramos cuatro vías: dos de ellas
directamente se anularían. Las vías cuádruples permiten volver flexible un medio guiado: en
ese caso es posible contar con servicios rápidos que paren sólo en algunas estaciones y otro
común que se detenga en todas. Para esto se necesita, al menos, una tercera vía para
sobrepasos. La tuneladora Argentina está diseñada para cavar un túnel de dos vías y 10,40
metros de diámetro. “Yo me pregunto –advierte Juan Pablo Martínez- ¿saben los intendentes
de Morón, Ituzaingó, Merlo y Moreno que sus vecinos nunca más van a contar con el rápido a
Once que existió durante un siglo?”.

“Un corredor de dos vías restringiría el sobrepaso y la posibilidad de contar con trenes
interurbanos. Y eso es una pena desde el punto de vista de la planificación, de la mirada a
futuro en el corredor que últimamente más se ha desarrollado y uno de los que más potencial
tiene. A esa situación el soterramiento no la soluciona. Al contrario: la encorseta” explica el
arq. Martín Orduna, Director del Centro de Estudios del Transporte de la FADU.

La desproporción del proyecto, ¿túnel hasta Moreno? El soterramiento apunta principalmente

a liberar los cruces vehiculares, pero no todos los cruces son críticos, y la mayoría de ellos se
encuentran en la capital. ¿Vale la pena entonces encarar semejante obra, a un precio tan
oneroso, teniendo en cuenta que existen hoy otros proyectos de transporte que resultan
también necesarios? Aquí entra a jugar otro factor, que es el costo de oportunidad.

Los expertos cuestionan que el túnel llegue hasta Moreno. “A mí me parece que Buenos Aires
no puede darse el lujo de enterrar todos sus trenes. En Capital habría que pensarlo. Ramos
Mejía es densa. Pero en el medio hay un agujero grande, Ciudadela. Entonces no se puede
directamente decir: ‘hundo todo’, porque existen tramos valle. Me resulta totalmente
antieconómico e inaceptable que se esté planteando un proyecto de tal magnitud con una mira
tan corta”, refiere un funcionario nacional.

“Tengo la impresión de que se ha optado por una solución muy radical”, marca José Barbero,
del Instituto Tecnológico Ferroviario de la UNSAM. “Porque la idea original era hacerlo
hasta Liniers y después, por una cuestión política y de equidad, se lo quiso llevar hasta
Moreno, lo cual lo vuelve tremendamente caro. Creo que esa obra sola requiere
probablemente tantos o más recursos como todo lo demás que se está gastando en el
ferrocarril. La Argentina no está para eso. Habría que estudiar opciones más sencillas”.

Los trenes diésel. El Sarmiento urbano está electrificado pero los servicios interurbanos que
brinda ese ferrocarril hacia las provincias de Buenos Aires y La Pampa no, y no lo estarán por
muchísimos años. Se verían imposibilitados de llegar a Once. Lo mismo vale para los trenes
de carga.

Los costos. Rodolfo Huici, especialista de transporte y ex funcionario del área de transporte
del BID refiere que existen dos problemas graves: “Uno es que se va a dejar una deuda
generada por la inversión, que va a tener que ser pagada por generaciones futuras y mucho
mayor que si se utilizaran otras opciones. Y la segunda deuda es que se está proyectando un
sistema cuyos gastos de operación son cualitativamente superiores a los de un tren en
superficie o incluso en trinchera”.
“Los costos de construcción son muy altos. Esas son hipotecas para generaciones futuras,
hipotecas para el repago de la inversión, hipotecas por las costas de operación y baja
funcionalidad. Porque aún funcionando bien, el tren soterrado va a ser muy caro. Y si
funciona mal, mucha gente se va a ir del ferrocarril por los problemas de acceso”.

Las estaciones. La construcción de las estaciones con el servicio operando en superficie

traería problemas. Se estudiaron diversas metodologías, siendo la modalidad en caverna la
seleccionada. Pero estas tienen costos enormes, dado el tamaño que deberán tener para alojar
formaciones de 9 coches.

“Los pasajeros van a tener que bajar siete pisos para abordar el tren. Y cuando llegue a
destino, subir siete pisos para salir a la superficie. No es posible que ni siquiera la gente más
atlética baje y suba siete pisos cotidianamente por escaleras fijas, por lo cual se tienen que
ofrecer ascensores y escaleras mecánicas, lo que significa costos de equipamiento, operación
y mantenimiento. Si las escaleras mecánicas no funcionan, será una pesadilla”, señala Huici.

¿Por qué insistir entonces en una obra tan cara y con tantas deficiencias?

Para Barbero, “el diseño [de la obra] no fue hecho pensando en el servicio, sino en la obra en
sí”. “O se hace la obra más factible a costa de que después el servicio que se preste sea peor; o
con la idea de tener un mejor servicio se admiten complejidades mayores en la construcción”.

Martínez concuerda: “Ha sido y es una constante en las obras ferroviarias y del subte,
privilegiar la facilidad de la obra frente a la conveniencia del pasajero. Se ve, por ejemplo, en
los accesos de las estaciones”.

“A mi juicio, aunque esto es más un tema de ingenieros, un túnel se hace cuando no se es el

dueño del derecho de vías. Si no, ¿para qué construir un túnel? Yo proyecto un subte cuando
arriba hay calles y edificios y no tengo espacio para un ferrocarril. Pero si existe espacio,
todos los metros del mundo hacen lo contrario: suben”, expone por su parte Huici.
“Justificación técnica el soterramiento no tiene. Por lo menos yo no he escuchado una sola
explicación coherente de por qué irse al túnel en vez de mantenerse sobre el derecho de vía en
superficie o en todo caso hundirlo 4 ó 5 metros en trinchera”.

“Son temas que se vendieron a la opinión pública como ‘la’ solución”, señala Orduna. “Y
pasa un poco como con la autopista ribereña: son pocos los que decimos: ‘qué suerte que no
se hizo’”.

Balance
Son muchos los que consideran que los viaductos bien construidos y bien pensados también
pueden ser integradores y no siempre pasajes impenetrables.

Según Barbero, “habría que dar una vuelta de tuerca y pensar si el proyecto es realmente
necesario”. “Cuando esto se pensó y se lanzó, el país tenía todavía un panorama fiscal
generoso. Hoy la cosa no es fácil, porque para los próximos años hay mucho requerimiento de
infraestructura, hay mucha obra contratada y apenas iniciada, muchas necesidades y no tantas
fuentes de financiamiento. Me parece que hay que ser un poquito más selectivos y fijar
prioridades. Esta obra con un costo tan alto, con tantos reparos técnicos, a mí me genera
muchas dudas. Si vos hacés esto, vas a dejar de hacer otras cosas. El costo de oportunidad es
muy alto”.

“La solución pasaría por pasos bajo nivel, pero con un estudio muy riguroso de cómo actuar
en cada intersección. Y por supuesto: explicar a la comunidad que lo que se ‘vendió’ hoy no
se puede hacer”, reflexiona Martín Orduna.

También Juan Pablo Martínez se inclina por la opción de los PBN. Y recuerda que “Nazca es
el punto más difícil, porque es parte de la red de tránsito pesado, por la cercanía de Rivadavia
y por la presencia del subte. Porque cuando se hizo el subte no se pensó en el paso bajo nivel
de Nazca. Si al subte se lo hubiera bajado un poco, tal vez se podría haber construido un túnel
de 800 metros empezando en Avellaneda y terminando en Alberdi. Es un problema típico de
falta de planificación”, se lamenta.

“Mi preferencia, no debidamente fundamentada, es avanzar en túnel de cuatro vías hasta

Flores, y de allí seguir a nivel, en cuádruple, construyendo cruces en desnivel allí donde no
los haya y hagan falta”, indica Alberto Müller, profesor de FCE – UBA. “Esto debería
priorizar el tramo hasta Castelar o Ituzaingó, porque después la demanda cae bastante, y el
tráfico de trenes debería ser menor. Por otro lado, se han llevado a cabo obras integrales de
renovación de vías en la traza actual, que quedarían inutilizadas si se construyera el túnel”,
remata.

En junio de 2014 el subsecretario de Transporte Ferroviario, Raúl Baridó, expuso en una

conferencia que el tren soterrado conviviría, en caso de construirse, con el de superficie. Lo
que no explicó Baridó es qué sentido tiene encarar una obra de millones de dólares para
terminar manteniendo aquél que se busca reemplazar.

Algunas voces sostienen que el Ministerio de Planificación se ha obstinado con el

soterramiento mientras que Interior y Transporte intenta “cajonearlo” y preferiría que jamás
se hiciera. Pero esta opción implica no sólo indemnizar a las compañías involucradas, sino
además pagar el costo político de asumir que se trata de un proyecto demasiado caro y con
demasiadas falencias técnicas como para hacerlo realidad.

¿Soterrar o no soterrar? Probablemente se trate de una las discusiones más urgentes que en
materia de obra pública sea necesario darnos. No sea que por no hacerlo terminemos
confinando a una tumba de cemento al ferrocarril más antiguo de la Argentina.