MODULO 1. MODALIDADES DE ACCESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA.

1.1. Clasificación de los servidores públicos. 

La  función  pública,  implica  el  conjunto  de  tareas  y  de  actividades  que  deben 
cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y 
cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar  la realización de sus 
fines.  Se  dirige  a  la  atención  y  satisfacción  de  los  intereses  generales  de  la 
comunidad, en sus diferentes órdenes y, por consiguiente, se exige de ella que se 
desarrolle  con  arreglo  a  unos  principios  mínimos  que  garanticen  la  igualdad,  la 
moralidad,  la  eficacia,  la  economía,  la  celeridad,  la  imparcialidad  y  la  publicidad, 
que  permitan  asegurar  su  correcto  y  eficiente  funcionamiento  y  generar  la 
legitimidad y buena imagen de sus actuaciones ante la comunidad. 

Conforme  al  artículo  123  de  la  Constitución  Política  "son  servidores  públicos  los 
miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado 
y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios": 

­  Los  miembros  de  las  Corporaciones  Públicas,  es  decir  los  Senadores, 
Representantes a la Cámara, Los Diputados en las Asambleas Departamentales, 
los  Concejales  en  los  Concejos  Municipales  y  los  Ediles  en    las  Juntas 
Administradoras locales 

­  Los Empleados públicos tanto de elección popular, como el caso del Presidente 
de la República, el Vicepresidente de la República, los Gobernadores, los Alcaldes 
municipales. 

­ Los Trabajadores Oficiales, que son las personas que ingresan a las Empresas 
Industriales y Comerciales del Estado o a las Empresas de Economía Mixta donde
tenga una participación  mayoritaria el Estado, pero ellos también los encontramos 
en  estas  empresas  en  los  órdenes  departamentales  y  municipales,  así  como 
quienes se dedican a la construcción y mantenimiento de las obras públicas. 

­ En algunas ocasiones los particulares de manera transitoria pueden desempeñar 
una función pública, sin que ello  los constituya como empleados públicos pero sí 
como Servidores Públicos desde el punto de vista genérico. 

­  Pero  en  el  Estado  Colombiano  también  tenemos  empleados  públicos  de  alto 
rango  que  se  ingresan a la  administración por designación de cuerpos colegidos 
como el Contralor General de la República, El Procurador General de la Nación, El 
Defensor  del  Pueblo,  el  Auditor  General  de  la  Nación,  el  Fiscal  General  de  la 
Nación. 

Conforme a lo anterior,  "Servidores  Públicos"  es una denominación genérica  que 

trae  la  Constitución  y  que  comprende  las  diferentes  modalidades  de  vinculación 
con  el  Estado.  Por  tanto,  pueden  considerarse  servidores  públicos  también 
algunos  particulares  y  quienes  en  forma  temporal  o  transitoria  ejercen  funciones 
públicas,  y  por  ese  ejercicio  puede  deducírseles  responsabilidad  cuando  su 
actuación resulte contraria a la Constitución o a la ley. 

De  igual  manera  existen  unas  personas  que  prestan  sus  servicios  en  forma 
temporal  u  ocasional  suelen  llamarse  auxiliares  de  la  administración  y  no  están 
incorporados  a  las  plantas  de  personal,  como  lo  son  los  supernumerarios,  los 
jurados  de  votación,  los  auxiliares  de  la  justicia,  como  son  los  conjueces  y  los 
peritos,  quienes  reciben  por  su  trabajo  la  remuneración  que  autorice  la  ley  para 
cada caso. 

Los  miembros  de  las  corporaciones  públicas  de  elección  popular  también  son 
servidores públicos mas no empleados públicos.
Quienes  desempeñan  funciones  de  carácter  permanente  en  la  administración 
pública  se  clasifican  como  empleados  públicos  y  trabajadores  oficiales  y 
genéricamente a la unión de ambos se les denomina empleados oficiales. 

Con fundamento en el artículo 123 de la Constitución, que utiliza la denominación 
genérica  de  servidores  públicos  para  comprender  a  “los  miembros  de  las 
corporaciones  públicas,  los  empleados  y  trabajadores  del  Estado  y  de  sus 
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”, la Corte Constitucional 
(sent C ­ 484 /  95) hace la siguiente clasificación de los servidores públicos, aun 
cuando no la considera exhaustiva. 

– Los miembros de las corporaciones públicas. 

– Los empleados públicos. 

– Los trabajadores oficiales del Estado. 

De  manera  que,  a  la  clásica  distinción  entre  empleados  públicos  y  trabajadores 
oficiales,  que  institucionalizó  la  reforma  administrativa  de  1968,  se  agrega  “los 
miembros de las corporaciones públicas” (todos ellos de elección popular), con lo 
cual surge el concepto genérico de servidores públicos, es decir, el que sirve para 
designar a las personas naturales vinculadas al servicio del Estado. 

El  Decreto  ­  ley  3135  de  1968,  artículo  5º  y  su  Decreto  reglamentario  1848  de 
1969, hicieron la distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales en la 
rama ejecutiva del orden nacional. Los primeros son las personas que prestan sus 
servicios  en  los  ministerios,  departamentos  administrativos,  superintendencias, 
unidades  administrativas  especiales  y  establecimientos  públicos,  regidos  por  un 
estatuto legal y reglamentario (también lo son las personas que laboran al servicio 
de las empresas industriales y comerciales del Estado en actividades de dirección 
y  confianza,  conforme  a  sus  estatutos).  Los  segundos,  o  sea  los  trabajadores
oficiales,  son  aquellos  que  mediante  contrato  de  trabajo  están  encargados  de  la 
construcción  y  mantenimiento  de  obras  públicas  (también  los  que  prestan  sus 
servicios  a  las  empresas  industriales  y  comerciales  del  Estado,  salvo  lo  que 
dispongan sus estatutos respecto del personal de dirección y confianza). 

Las  dos  categorías  mencionadas  (empleados  públicos  y  trabajadores  oficiales) 

fueron agrupadas en el concepto genérico de “empleados oficiales”. 

Para el nivel  municipal,  rige  la  siguiente  disposición: “Los servidores municipales 

son  empleados  públicos;  sin  embargo,  los  trabajadores  de  la  construcción  y 
sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. 

(...)  Las  personas  que  prestan  sus  servicios  en  las  empresas  industriales  y 
comerciales y en las sociedades de economía mixta municipales con participación 
estatal  y  mayoritaria  son  trabajadores  oficiales.  Sin  embargo,  los  estatutos  de 
dichas  empresas  precisarán  qué  actividades  de  dirección  y  confianza  deben  ser 
desempeñadas  por  personas  que  tengan  la  calidad  de  empleados  públicos” 
(Decreto  1333  de  1986 o  Código de Régimen Municipal,  art. 292, que compiló  el 
texto del art. 42 de la Ley 11 de 1986). 

La  Corte  Constitucional,  en  la  sentencia  citada,  discurre  del  modo  siguiente  al 
hacer la diferenciación entre empleados públicos y trabajadores oficiales: 

“Los  empleados  públicos  deben  ser  nombrados  por  la administración  para 

ingresar  al  servicio  (C.N.  art.  126),  se  encuentran  comprendidos  en  el 
ejercicio  de  la  función  en  situaciones  legales  y  reglamentarias,  deben 
posesionarse  del  cargo  y  prestar  juramento  de  defender  la  Constitución  y 
desempeñar los deberes que les incumben (C.N. art. 122). Además es claro 
que la regla general para el ingreso al servicio por los empleados públicos
 es  el  concurso,  y  que  su  régimen  de  permanencia,  ascenso  y  retiro  es  la 
carrera administrativa (art. 125). 

(...) 

Para  los  trabajadores  oficiales  se  encuentra  la  referencia  que  se  hace  al 
régimen de prestaciones sociales mínimas que debe expedir el legislador y 
que  aparece  mencionada  en  el  numeral  19  literal  f)  del  artículo  150  de  la 
Carta  Política como una de  las leyes  marco, lo cual  da  idea y fundamento 
para  afirmar  que  bajo  esta  categoría  los  servidores  públicos  pueden 
negociar las cláusulas económicas de su vinculación a la administración, y 
que las prestaciones sociales pueden aumentarse convencionalmente en el 
contrato, así sea por virtud del conflicto colectivo y de la negociación o de la 
huelga, salvo en materia de servicios públicos esenciales”. 

1.1.1. Empleados públicos. 

Según el artículo 122 de la Constitución, "no habrá empleo público que no tenga 
funciones  detalladas  en  ley  o  reglamento  y  para  proveer  los  de  carácter 
remunerado  se  requiere  que  estén  contemplados  en  la  respectiva  planta  y 
previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente". 

Se  adquiere  la  calidad  de  empleado  público  mediante  situación  legal  y 
reglamentaria, es decir, mediante nombramiento y posesión. El empleado público 
no  tiene  la  posibilidad  de  negociar  su  remuneración  ni  las  condiciones  de  su 
empleo,  ni  lo  relativo  a  las  funciones  que  va  a  desempeñar.  Todo  está 
determinado por las normas generales que regulan su situación laboral.
Tienen el carácter de empleados públicos en la rama ejecutiva del poder público 

Quienes  prestan  sus servicios  en  los  ministerios,  departamentos  administrativos, 

superintendencias y establecimientos públicos, por regla general. 

Las  personas  que  prestan  sus  servicios  en  las  empresas  industriales  y 
comerciales  del  Estado  que  desempeñen  actividades  de  dirección  o  confianza  y 
que  según  los  estatutos  deban  ser  desempeñadas  por  personas  que  tengan  la 
calidad de empleados públicos. Así lo disponen el artículo 5o. del decreto 3135 de 
1968 y el 3o. del decreto 1950 de 1973. 

Los servidores municipales son empleados públicos, salvo  los trabajadores  de  la 

construcción y sostenimiento de las obras públicas, que son trabajadores oficiales 
(artículo 292 Código de Régimen Municipal)  Igualmente, son empleados públicos 
los  servidores  departamentales,  a  excepción  de  los  trabajadores  de  la 
construcción y sostenimiento de las obras públicas que son trabajadores oficiales 
(artículo 233 Código de Régimen Departamental). 

Por  sentencia  C­484  de  30  de  octubre  de  1995,  con  ponencia  del  magistrado 
Fabio Morón Díaz, fue declarada inexequible la expresión "En los estatutos de los 
establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas 
por  personas  vinculadas  mediante  contrato  de  trabajo",  contenida  en  el  inciso 
primero  del  artículo  5o.  del  decreto  3135  de  1968.  En  cambio  fue  declarada 
exequible similar expresión contenida en el inciso segundo de dicho artículo. 

Por regla general el servicio público y las funciones administrativas que comportan 
autoridad  deben  ser  atendidos  por  empleados  públicos  pues  sus  actos  son,  en 
principio,  actos  administrativos  expedidos  para  el  cumplimiento  de 
responsabilidades  públicas,  con  algunas  salvedades  como  son  las  actividades 
relacionadas con la construcción y mantenimiento de las obras públicas.
Los  actos  de  gestión  y  de  atención  de  servicios  públicos  por  entidades 
descentralizadas  por  servicios  que  asumen  la  forma  de  empresas  industriales  y 
comerciales,  deben ser atendidos  por personal  vinculado  por otra modalidad  que 
corresponda  a  la  figura  empresarial  y  económica  de  la  gestión  y  por  ello  se 
vinculan por contrato de trabajo. 

La Corte Constitucional declaró inexequible el aparte mencionado del artículo 5o. 
del decreto 3135/68 por considerar que la autonomía administrativa propia de los 
establecimientos  públicos  no  llega  hasta  el  punto de  permitir  que  definan  en  sus 
estatutos  las  actividades  que  pueden  ser  desempeñadas  por  trabajadores 
oficiales,  pues  ello  corresponde  a  la  ley  al  distinguir  entre  estatuto  básico  u 
orgánico y estatutos internos. 

El mismo vicio de inconstitucionalidad afecta entonces al inciso 1º del artículo 233 
del Código de Régimen Departamental y al inciso 1º del artículo 292 del Código de 
Régimen Municipal, en relación con la calificación de las actividades que pueden 
ser desempeñadas por trabajadores oficiales en los establecimientos públicos del 
orden departamental y municipal. 

Como regla general la Constitución prescribe en su artículo 125 que los empleos 
en  los  órganos  y  entidades  del  Estado  son  de  carrera,  exceptuando  los  de 
elección popular,  los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales 
y los demás que determine la ley. 

Es decir, que los empleos públicos pueden ser:

· de libre nombramiento y remoción

· de carrera

· de período fijo
Los de libre nombramiento y remoción y los de período fijo por principio no pueden 
pertenecer  a  la  carrera  administrativa.  Los  primeros,  como  su  nombre  lo  indica, 
pueden  ser  declarados  insubsistentes  en  cualquier  momento,  sin  necesidad  de 
expresar en el acto correspondiente los motivos de tal decisión. Sin embargo, en 
la  hoja  de  vida  del  empleado,  deben  consignarse  las  razones  de  esa 
determinación, las cuales tienen que estar inspiradas en el buen servicio conforme 
a lo ordenado en el decreto 2400 de 1968. 

Los  empleados  de  período  fijo  terminan  su  vinculación  a  la  administración  al 
vencimiento  del  mismo,  salvo  que  sean  reelegidos  cuando  así  lo  permiten  la 
Constitución o la ley. 

1.1.2. Trabajadores oficiales. 

Son aquellos que se vinculan a la administración mediante contrato de trabajo; su 
ingreso  no  se  hace  por  concurso  ni  pueden  ser  inscritos  en  la  carrera 
administrativa. Para ellos existe un régimen de prestaciones sociales mínimas que 
debe ser expedido conforme al artículo 150 numeral 19 literal f) de la Constitución, 
pero están en posibilidad de negociar las cláusulas económicas de su contrato y, 
por  tanto,  las  prestaciones  sociales  son  susceptibles  de  aumentarse 
convencionalmente. El contrato regula el régimen del servicio que se va a prestar, 
permitiendo discutir las condiciones. 

Esta categoría de servidores públicos corresponde:
 · a quienes prestan sus servicios en empresas industriales y comerciales del 
Estado,  sociedades  de  economía  mixta  y  las  filiales  y  sucursales    de  las 
anteriores.

· a quienes desempeñan actividades de construcción y mantenimiento de las 
obras públicas. 

Es de anotar que la jurisprudencia reciente de la sala laboral de la Corte Suprema 
de  Justicia,  ha  venido  evolucionando  de  manera  tal  que  hoy  no  se  consideran 
trabajadores  oficiales,  ni  las  personas  que  se  dedican  a  la  simple  limpieza  o 
vigilancia de los edificios públicos como aseadores y vigilantes. 

1.2. Formas de Vinculación al Servicio del Estado. 

Como  consecuencia  de  la  anterior  clasificación,  podemos  deducir  las  siguientes 
formas de vinculación al servicio del Estado:

· La elección popular acompañada de la consiguiente posesión.

· El  nombramiento  ordinario,  con  la  consiguiente  posesión  para  los 

empleados de libre nombramiento y remoción y los de período fijo.

· El nombramiento en provisionalidad, cuando se trate de proveer cargos de 
carrera, por vacancia temporal o definitiva (ley 909 de 2004).

· El nombramiento en período de prueba, para proveer cargos de carrera, o 
por ascenso también en período de prueba.
 · Por  contrato  de  trabajo  cuando  se  trate  de  trabajadores  oficiales 
(construcción  y  mantenimiento  de  obras  públicas,  trabajadores  de 
empresas industriales y comerciales del Estado). 

El decreto 2400 de 1968 no habla del nombramiento en interinidad; sin embargo, 
el decreto 1848 de 1969 en sus artículos 10, 15, 22 y 36 se refiere a esta forma de 
vinculación que sí se contempla en el Código de Régimen Político y Municipal. 

1.2.1. Elección popular. 

Dentro  de  los  cuales  encontramos  los  alcaldes  y  gobernadores,  quienes  ejercen 
autoridad  política  y  son  los  jefes  y  representantes  legales  de  la  administración 
local  y  ostentan  el  carácter  de  empleados  públicos  de  período]';  los  concejales, 
quienes son  miembros de corporaciones  públicas y,  en consecuencia,  servidores 
públicos  pero  no  tienen  el  carácter  de  funcionarios  públicos  por  cuanto,  «de  un 
lado, no tienen ni desempeñan funciones públicas de manera individual y del otro, 
no  están  investidos  de  autoridad,  jurisdicción  ni  mando,  que  distinguen  al 
funcionario  público»;  los  miembros  de  las  juntas  administradoras  locales,  los 
cuales ejercen sus funciones ad honorem y, al igual que los concejales, no tienen 
la condición de funcionarios públicos. 

1.2.2. Empleados oficiales. 

Recordemos  que  los  empleados  oficiales  pueden  ser  empleados  públicos  o 

trabajadores oficiales. Los primeros son aquellos que mantienen una relación legal 
y reglamentaria con el Estado, es decir, sus derechos y obligaciones son los que 
establecen  las  normas  legales  o  reglamentarias,  a  diferencia  de  los  trabajadores
oficiales,  que  tienen  con  el  Estado  una  vinculación  regulada  por  el  contrato  de 
trabajo o por los acuerdos convencionales. 

En el orden central, todos los servidores públicos municipales tendrán el carácter 
de  empleados  públicos;  serán  trabajadores  oficiales  aquellos  que  desempeñen 
funciones  de  construcción  y  sostenimiento  de  obras  públicas,  Aunque  el  artículo 
32.1  de  la  Ley  80  de  1993,  Estatuto  de  Contratación  Estatal,  establece  que  se 
entiende  por  contrato de obras los  dedicados  a la  «construcción,  mantenimiento, 
instalación  y,  en  general,  para  la  realización  de  cualquier  otro  trabajo  material 
sobre  bienes  inmuebles"  ..»  se  trata  de  una  definición  intemporal,  de  tal  manera 
que  para  cada  caso  deberá  examinarse  la  situación  del  servidor  público  para 
determinar si su actividad está relacionada con el sostenimiento o mantenimiento 
de obras públicas. Así las cosas, no basta que la persona se encuentre vinculada 
a  una  secretaría  de  obras  públicas  sino  que,  con  fundamento  en  el principio  del 
contrato  realidad,  será  necesario  examinar  la  naturaleza  de  la  laboral  personal  y 
habitual  realizada  por  el  trabajador.  En  tal  sentido  ha  señalado  el  Consejo  de 
Estado que ,< El carácter de trabajador oficial vinculado a la construcción de obras 
públicas no puede circunscribirse,  pues no es ése  el criterio  de  la  ley,  «al obrero 
de  pico  y pala». La Corte  ha  reconocido  que  dentro  del concepto «sostenimiento 
de obras públicas» quedan comprendidas  personas que, por 'ejemplo, realizan  la 
actividad de sostenimiento de maquinaria y equipo destinado a la construcción de 
las obras  públicas,  actividad  ésta  no  inmediatamente  vinculada  a  la  construcción 
de la obra que, sin embargo, no le priva el carácter de trabajador oficial» 

Actividades  tales  corno  las  de  aseo,  repartición  de  tintos,  ascensoristas  y 
conductores tienen el carácter de empleados públicos, según la última y reiterada 
jurisprudencia de Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
1.2.3. Establecimientos públicos 

En  los  establecimientos  públicos,  al  igual  que  en  el  municipio  central,  sus 
servidores son empleados públicos, excepto los de sostenimiento y mantenimiento 
de  obras  públicas.  No  obstante  lo  anterior,  en  el  inciso  final  del  artículo  292  del 
Decreto Ley 1333 de 1986,Código de Régimen Municipal, se establecía que .,[...] 
En  los  estatutos  de  los  establecimientos  públicos  se  precisará  que  actividades 
pueden  ser  desempeñadas  por  personas  vinculadas  mediante  contrato  de 
trabajo»,  expresión  que  fue  declarada  inexequible  por  la  Corte  Constitucional 
mediante sentencia C­484 de 1995, corno quiera que estos organismos «[...] no se 
encuentran en capacidad de precisar qué actividades pueden ser desempeñadas 
por trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo, puesto  que  usurparían 
la  función  legislativa  de  clasificar  los  empleos  de  la  administración  nacional,  que 
desde  luego,  para  entidades  en  las  que  se  cumplan  funciones  administrativas 
corresponde  a  la  categoría  de  los  empleados  públicos  por  principio,  con  las 
excepciones que establezca la ley ...» 

1.2.4. Empresas industriales y comerciales del Estado 

Por la naturaleza de la actividad que constituye el giro principal de la empresa, las 
personas  que  presten  sus  servicios  a  éstas  serán  trabajadores  oficiales,  con 
excepción  de  las  actividades  de  dirección  y  confianza,  que  conforme  a  los 
estatutos  deberán  ser  desempeñadas  por  empleados  públicos.  La  Corte 
Constitucional  en  la sentencia  anteriormente indicada  señaló al  respecto que:  “la 
fijación de las actividades que van a ser desempeñadas por virtud de vinculación 
legal  y  reglamentaria  dentro  de  las  empresas  industriales  y  comerciales, 
corresponden a una función constitucional de orden administrativo que bien puede 
entregar  la  ley  a  sus  juntas  directivas,  para  ser  ejercidas  en  la  forma  que
determinen sus estatutos internos, sin que ello modifique la naturaleza del empleo 
ni de la relación laboral de carácter oficial que está dada por la ley ... “. 

1.2.5. Sociedades de economía mixta 

Tratándose de sociedades de economía mixta asimiladas a empresas industriales 
y  comerciales  del  Estado,  que  son  aquellas  en  las cuales  las  entidades públicas 
poseen más del 90% del capital social, se les aplicará en materia laboral el mismo 
régimen  previsto  en  la  ley  para  las  empresas  industriales  y  comerciales  del 
Estado, como lo establece el parágrafo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998. No 
obstante  lo  anterior,  esta  misma  regla  es  aplicable  a  las  empresas  de economía 
mixta  en  las  que  el  Estado  tenga  una  participación  estatal  mayoritaria,  es  decir, 
superior  al  50%,  como  lo  establece  el  artículo  292,  inciso  2°  del  Código  de 
Régimen Municipal. 

Cuando la sociedad de economía mixta tenga una participación estatal minoritaria, 
es  decir,  inferior  al  50%,  sus  empleados  serán  particulares  se  regirán  en  su 
integridad por las normas del Código Sustantivo del Trabajo. 

1.2.6. Empresas sociales del Estado 

El artículo 195.5 de la Ley 100 de 1993, establece que las personas vinculadas a 
las  empresas  sociales  del  Estado  serán  empleados  públicos  y  trabajadores 
oficiales,  conforme  a  las  reglas  establecidas  en  el  capítulo  IV  de  la  Ley  10  de 
1990.  En  esta  disposición  se  estableció  que  los  servidores  públicos  tendrían  el 
carácter  de  empleados  públicos,  de  libre  nombramiento  y  remoción  y  de  carrera 
administrativa,  excepto  los  trabajadores  oficiales,  que  eran  aquellos  que
desempeñaban  cargos  no  directivos  destinados  al  mantenimiento  de  la  planta 
física hospitalaria o de servicios generales de la misma institución. 

Esta disposición amplía el concepto de trabajadores oficial e incorpora la actividad 
de  mantenimiento  de  la  planta  hospitalaria,  la  cual  comprende  a  todas  las 
personas  dedicas  al  montaje,  instalación,  remodelación,  ampliación,  mejora, 
conservación, restauración y mantenimiento y la prestación de servicios generales, 
en  las  cuales  debemos  incluir  todas  las  actividades  que  realiza  la  entidad 
encaminadas  a  brindar  apoyo  material  al  cumplimiento  del  objeto  principal  de  la 
entidad,  dentro  del  cual  podríamos  mencionar  la  actividad  de  aseo,  jardinería, 
electricidad, mecánica, cocina, celaduría, lavandería, costura, planchado de ropa y 
transporte. 

1.2.7. Empresas de servicio público de naturaleza oficial 

La  Ley  142  de  1994  estableció  que  las  empresas  de  servicio  público  eran 
sociedades  por  acciones  cuyo  objeto  era  la  prestación  de  los  servicios  públicos 
indicados  en  la  ley;  estas  empresas  podían ser  oficiales,  cuando  el  100%  de  su 
capital  era  público;  mixtas,  cuando  el  Estado  tuviera  participación  mayoritaria,  y 
cuando la participación estatal fuera minoritaria tendrían el carácter de privadas. 

La Ley 489 de 1998 en su artículo 38.2, al establecer los órganos y entidades que 
integraban el sector descentralizado por servicio de la rama ejecutiva, sólo incluyó 
las empresas de servicio público de naturaleza oficial. 

En  el  artículo  41  de  la  citada  ley  se  estableció  que  las  empresas  de  servicio 
público mixtas y privadas se regían en materia  laboral por las normas  del Código 
Sustantivo  del  Trabajo. Aunque sobre las de naturaleza oficial guardó  silencio,  le 
son  aplicables  las  mismas  disposiciones  que  rigen  a  las  empresas  industriales  y
comerciales  del  Estado,  pues  se  trata  efectivamente  de  una  sociedad  entre 
entidades  públicas  regulada  en  los  artículos  85  y  siguientes  de  la  Ley  489  de 
1998. 

Ahora  con  el  fin  de  prestar  servicios  personales  a  la  Administración  Pública, 
existen  tres  formas  de  vinculación:  la  modalidad  estatutaria,  la  modalidad 
contractual laboral y la de los auxiliares de la administración. 

1.2.8. La Modalidad Estatutaria 

Esta  modalidad  de  vinculación  a  la  Administración  Pública,  denominada  también 

legal  o  reglamentaria,  da  el  carácter  de  empleado  público  a  quien  accede  al 
servicio público mediante esta figura, y el acto que la traduce es el nombramiento 
y la posesión. Se deduce con facilidad que es esta la modalidad mediante la cual 
acceden a la Administración Pública los Empleados Públicos, bien sean de carrera 
administrativa o de libre nombramiento y remoción. 

La característica principal de esta forma de vinculación es la de que el régimen del 
servicio  o  de  la  relación  de  trabajo,  si  se  prefiere  el  término,  está  previamente 
determinado en la ley y, por lo tanto, no hay posibilidad de que el funcionario entre 
a  discutir  las  condiciones  de  empleo,  ni  fijar  alcances  laborales  distintos  de  los 
concebidos por las normas generales y abstractas que la regulan. 

1.2.9. La Modalidad Contractual Laboral 

Esta  modalidad  se  predica  para  quienes  se vinculan  a  la  Administración  Pública 
como  trabajadores  oficiales.  Se  traduce  en  un  contrato  de  trabajo  que  regula  el
régimen del servicio que se va a prestar, permitiendo la posibilidad de discutir las 
condiciones que se aplican. 

1.2.10. Los Auxiliares de la Administración 

Los  auxiliares  de  la  administración  prestan  sus  servicios  en  forma  ocasional  o 
temporal,  y no están incorporados a las plantas de personal. Las formas usuales 
de  auxiliares  de  la  administración  son  los  supernumerarios  y  los  contratistas 
independientes. 

Aunque el Decreto Ley 3135 de 1968 no se ocupa de la figura del supernumerario, 
las  leyes  anuales  de  presupuesto  la  venían  reconociendo,  cuando  en  las 
definiciones  sobre  determinación  y  clasificación  de  los  gastos  de  servicios 
personales las enunciaba. 

Posteriormente,  es  el  Decreto  1042  de  1978  el  que  entra  a  regular  algunos 
aspectos  relacionados  con  esta  figura,  entre  los  cuales  encontramos:  la 
oportunidad de la vinculación (para suplir vacancias temporales); el término de la 
vinculación (no puede exceder de tres meses, salvo cuando el gobierno disponga 
un  término  superior);  remuneración  y  prestaciones sociales  (La  remuneración  se 
debe  fijar  de  conformidad  con  las  escalas  salariales  establecidas  en  el  Decreto 
1042 de 1978. En cuanto a las prestaciones sociales, la norma citada dispone que 
si  la  vinculación  es  hasta  de  tres  meses,  no  habrá  lugar  a  su  reconocimiento  y 
pago). 

1.3.1. Conformación de la Función Pública.
De  conformidad  con  la  ley  909  de  2004,  la  función  pública  está  conformada  por 
Los  que  prestan  servicios  personales  remunerados,  con  vinculación  legal  y 
reglamentaria, en los organismos y entidades de la administración pública. 

De  acuerdo  con  el  artículo  1  de  la  ley  909  de  2004,  hacen  parte  de  la  función 
pública los siguientes empleos públicos: 

a) Empleos públicos de carrera; 

b) Empleos públicos de libre nombramiento y remoción; 

c) Empleos de período fijo; 

d) Empleos temporales. 

1.3.2. Empleos de libre nombramiento y remoción. 

Quienes desempeñan cargos cuyo ejercicio implica responsabilidad directiva en la 
administración  pública  de  la  Rama  Ejecutiva  de  los  órdenes  nacional  y  territorial 
tendrán, se consideran  empleos de gerencia pública. (art. 47 ley 909/04) 

La  gerencia  pública  comprende  todos  los  empleos  del  nivel  directivo  de  las 
entidades y organismos a quienes se aplica la ley 909/04, diferentes de: 

a) En el nivel nacional a aquellos cuya nominación dependa del Presidente de la 
República; 

b)  En  el  nivel  territorial,  a  los  empleos  de  secretarios  de  despacho,  de  director, 
gerente;  rector  de  Institución  de  Educación  Superior  distinta  a  los  entes 
universitarios autónomos.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto 1950 de 1973, los 
empleos de libre nombramiento serán provistos por nombramiento ordinario. Esta 
es la forma más usual de proveer de manera definitiva este tipo de cargos. 

Otra  forma  de  proveer  definitivamente empleos públicos de libre nombramiento y 

remoción  es  mediante  la  figura  del  traslado,  consagrada  en  los  artículos  29  y 
siguientes del Decreto 1950 de 1973: 

“Se  produce  traslado  cuando  se  provee,  con  un  empleado  en  servicio 
activo,  un  cargo  vacante  definitivamente,  con  funciones  afines  al  que 
desempeña,  de  la  misma  categoría  y  para  el  cual  se  exijan  requisitos 
mínimos  similares.  También  hay  traslado  cuando  la  administración  hace 
permutas  entre empleados  que desempeñen cargos de funciones afines o 
complementarias,  que  tengan  la  misma  categoría  y  para  los  cuales  se 
exijan  requisitos  mínimos  similares  para  su  desempeño.  Los  traslados  o 
permutas podrán hacerse dentro de la misma entidad o de un organismo a 
otro,  con  el  lleno  de  los  requisitos  previstos  en  la  ley.  Cuando  se  trate  de 
traslados permutas entre organismos, la providencia deberá ser autorizada 
por los jefes de las entidades en donde se produce”. 

El  traslado  se  podrá  hacer  por  necesidades  del  servicio,  siempre  que  ello  no 
implique condiciones menos favorables para el empleado. Podrá hacerse también 
cuando  sea  solicitado  por  los  funcionarios  interesados,  y  siempre  que  el 
movimiento no cause perjuicios al servicio. 

El traslado se da tanto en empleos de libre nombramiento y remoción como en los 
de  carrera  administrativa.  De  otra  parte,  los  cargos  de  libre  nombramiento  y 
remoción podrán ser provistos transitoriamente mediante encargo:
Hay encargo cuando se designa temporalmente a un empleado para asumir, total 
o parcialmente, las funciones de otro empleo vacante por falta temporal o definitiva 
de su titular, desvinculándose o no de las propias de su cargo. 

Cuando  se  trate  de  vacancia  temporal,  el  encargado  de  otro  empleo  sólo  podrá 
desempeñarlo  durante  el  término  de  ésta,  y  en  el  caso  de  definitiva  hasta  por  el 
término de tres (3)  meses, vencidos los cuales, el empleo deberá ser provisto en 
forma definitiva. 

Al vencimiento del encargo, quien lo venía ejerciendo cesará automáticamente en 
el desempeño de las funciones de éste y recuperará la plenitud de las del empleo 
del cual es titular, si no lo estaba desempeñando simultáneamente. 

1.3.3. Empleos de carácter temporal. 

El  Artículo  21  de  la  Ley  909,  creó  los  empleos  de  carácter  temporal,  para 
incorporar servidores públicos a la administración de manera excepcional bajo las 
siguientes condiciones: 

a)  Cumplir  funciones  que  no  realiza  el personal de planta por  no  formar  parte  de 
las actividades permanentes de la administración; 

b) Para desarrollar programas o proyectos de duración determinada; 

c)  Para  suplir  necesidades  de  personal  por  sobrecarga  de  trabajo,  determinada 
por hechos excepcionales;
d) Para desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional de duración total, 
no  superior  a  doce  (12)  meses  y  que  guarde  relación  directa  con  el  objeto  y  la 
naturaleza de la institución. 

La temporalidad requiere para su creación, la motivación técnica para cada caso, 
así  como  la  apropiación  y  disponibilidad  presupuestal  para  cubrir  el  pago  de 
salarios y prestaciones sociales. 

El  ingreso  a  estos  empleos  se  efectuará  con  base  en  las  listas  de  elegibles 
vigentes para la provisión de empleos de carácter permanente, de no ser posible 
la  utilización  de  las  listas  se  realizará  un  proceso  de  evaluación  de  las 
capacidades y competencias de los candidatos establecidos por el nominador. 

También  son formas  de  proveer  empleos el  traslado,  el ascenso, el encargo  y  el 

reintegro,  mas  no  formas  de  vinculación,  pues  estas  modalidades  se  aplican  a 
personas ya vinculadas. 

1.3.4. El traslado. 

Tiene lugar cuando se provee definitivamente un cargo vacante con un empleado 
en  servicio  activo,  y  con  funciones  afines  al  que  desempeña,  de  la  misma 
categoría y para el cual se exijan requisitos mínimos similares. 

También  puede  darse  en  el caso  de  permuta  entre empleados  que desempeñen 

cargos con funciones afines o complementarias, que tengan la misma categoría y 
para los cuales se requieran requisitos mínimos similares. 

En el caso de permuta, ésta deberá ser autorizada por los jefes de las respectivas 
entidades donde se  produce  y  sólo  por  necesidades  del  servicio,  sin  desmejorar
las condiciones laborales del empleado. Se discute si se trata de las condiciones 
objetivas o si pueden tenerse en cuenta también las subjetivas. De un lado están 
las  necesidades  del  servicio  y  de  otro  los  intereses  del  empleado  como  son  las 
personales circunstancias económicas o sociales (artículo 29 decreto 1950/73). 

1.3.5. El ascenso. 

Es uno de los derechos que tiene el empleado de carrera y garantiza la dinámica 
dentro de ella. Su finalidad es la de lograr mayor eficiencia en la prestación de los 
servicios a cargo de la entidad. Debe hacerse por concurso porque de lo contrario 
el funcionario corre el riesgo de perder sus derechos de carrera. 

1.3.6. El encargo. 

Es  una  modalidad  transitoria  de  provisión  de  empleos  y,  a  la  vez,  una  situación 
administrativa.  Según  el  artículo  34  del  decreto  1950/73  y  el  23  del  decreto 
2400/68  hay  encargo  cuando  se  designa  temporalmente  a  un  empleado  para 
asumir  total  o  parcialmente  las  funciones  de  otro  empleo  vacante  por  falta 
temporal  o  definitiva  de su titular,  desvinculándose o no de las funciones  propias 
de su cargo. 

No  interrumpe  el  tiempo  para  efectos  de  antigüedad  en  el  empleo  de  que  se  es 
titular, ni afecta la situación de funcionario de carrera. En cuanto al sueldo recibirá 
el del empleo que desempeña temporalmente siempre que no deba ser percibido 
por su titular. 

En cuanto  a su  duración,  si se trata de vacancia temporal puede ser por  todo  el 

tiempo de ella. Si es por vacancia definitiva, sólo puede durar tres meses si es en
cargo  de  libre  nombramiento  o  seis  meses  si  es  en  cargo  de  carrera 
administrativa,  al  cabo  de  los  cuales  el  empleo  debe  ser  provisto  en  forma 
definitiva  bien  sea  por  nombramiento  ordinario  si  se  trata  de  cargo  de  libre 
nombramiento  y  remoción,  o  por  nombramiento  en  período  de  prueba  si  es  un 
cargo de carrera. 

Si  la  vacancia  es  por  ascenso  en  período  de  prueba  podrá  tener  la  duración  de 
dicho período más el tiempo necesario para determinar la superación del mismo. 

En  todo  caso  los  encargos  en  empleos  de  carrera  administrativa  no  podrán 
concederse  ni  prolongarse,  sino  previa  autorización  de  la  Comisión  Nacional  de 
Servicio Civil, hasta cuando se supere la circunstancia que dio lugar a la prórroga, 
siguiendo el procedimiento establecido en la ley 909 de 2005 y el decreto 760 de 
2005. 

1.3.7. El reintegro. 

Se produce en cumplimiento de una decisión judicial que debe obedecerse dentro 
del  mes  siguiente  a  la  ejecutoria  de  la  sentencia,  es  decir,  cuando  ésta  haya 
quedado en firme. Puede hacerse en el mismo cargo que ocupaba el funcionario o 
en  otro  de  igual  o  superior  categoría,  siempre  que  en  este  caso,  reúna  los 
requisitos para desempeñarlo. 

Según  sentencia  de  la  Sala  Plena  del  Consejo  de  Estado  de  agosto  de  2006, 
ahora no se ordena descontar al funcionario lo que hubiere recibido por concepto 
de sueldos durante el tiempo en que estuvo retirado del servicio, porque, a pesar 
de que la Constitución en el artículo 128 prohíbe recibir más de una asignación del 
Tesoro Público, el pago de lo dejado de devengar se considera indemnización.