Año del buen servicio al ciudadano

16 de noviembre de 2017

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

TEMA:
“EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR”

CURSO:
DERECHO ADMINISTRATIVO

INTEGRANTE:
ROSA LILIAN ZEVALLOS PEREZ

DOCENTE:
DRA. ELIZABETH CAMPOS BARRETO

CICLO:

II

PUCALLPA – PERÚ
2017

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DEDICATORIA

Este trabajo está dedicado a Dios, por habernos permitido llegar

hasta este punto y habernos dado salud para lograr nuestros

objetivos, además de su infinita bondad y amor. A nuestras

familiares, por ser el ejemplo de la cual aprendí aciertos y de

momentos difíciles.

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AGRADECIMIENTO

Nuestro Agradecimiento a la Universidad, por darnos la

oportunidad de capacitarnos en las investigaciones de estos

temas importantes para nuestros estudios, ya que es un tema

muy importante para tener un amplio conocimiento en nuestra

futura carrera profesional.

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INTRODUCCIÓN

El procedimiento administrativo sancionador es entendido, en primer término, como el

conjunto de actos destinados a determinar la existencia de responsabilidad
administrativa, esto es, la comisión de una infracción y la consecuente aplicación de una
sanción. Dicho procedimiento constituye, además, una garantía esencial y el cauce a
través del cual los administrados, a quienes se les imputan la comisión de una
infracción, hacen valer sus derechos fundamentales frente a la Administración Pública.
El procedimiento sancionador garantiza que la actuación de la Administración se lleve a
cabo de una manera ordenada y orientada a la consecución de un fin y respetando un
mínimo de garantías para el administrado.

Su importancia presenta una doble dimensión, pues, de una parte, es el mecanismo

idóneo que tiene la Administración Pública para lograr su finalidad pública y, de otro
lado, constituye la vía que permite ofrecer al administrado las garantías necesarias para
el respecto de sus derechos fundamentales. La especialidad del procedimiento
administrativo sancionador, con relación al procedimiento general, radica en la
necesidad de traducir en reglas procedimentales algunas de las garantías
constitucionales que protegen al administrado frente al ius puniendi estatal. Sobre el
particular, el Tribunal Constitucional ha enfatizado que las entidades de la
Administración Pública tienen la obligación de observar los principios del
procedimiento sancionador, toda vez que estos garantizan el respeto por los derechos
del administrado.

En esa misma línea, citando a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el

Tribunal Constitucional ha sostenido que la Administración Pública no puede dictar
actos administrativos sancionatorios sin otorgar la garantía del debido proceso en sede
administrativa sancionatoria, por cuanto es un derecho humano el obtener todas las
garantías que permita alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida
de cumplir este deber. En sintonía con ello, el párrafo 245.2 del artículo 245 del TUO de
la Ley N° 27444 establece que las disposiciones que disciplinan la potestad.

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CAPITULO I

1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

El procedimiento administrativo sancionador es entendido, en primer término, como el

conjunto de actos destinados a determinar la existencia de responsabilidad
administrativa, esto es, la comisión de una infracción y la consecuente aplicación de una
sanción. Dicho procedimiento constituye, además, una garantía esencial y el cauce a
través del cual los administrados, a quienes se les imputan la comisión de una
infracción, hacen valer sus derechos fundamentales frente a la Administración Pública.
El procedimiento sancionador garantiza que la actuación de la Administración se lleve a
cabo de una manera ordenada y orientada a la consecución de un fin y respetando un
mínimo de garantías para el administrado.

Su importancia presenta una doble dimensión, pues, de una parte, es el mecanismo

idóneo que tiene la Administración Pública para lograr su finalidad pública y, de otro
lado, constituye la vía que permite ofrecer al administrado las garantías necesarias para
el respecto de sus derechos fundamentales. La especialidad del procedimiento
administrativo sancionador, con relación al procedimiento general, radica en la
necesidad de traducir en reglas procedimentales algunas de las garantías
constitucionales que protegen al administrado frente al ius puniendi estatal. Sobre el
particular, el Tribunal Constitucional ha enfatizado que las entidades de la
Administración Pública tienen la obligación de observar los principios del
procedimiento sancionador, toda vez que estos garantizan el respeto por los derechos
del administrado.

En esa misma línea, citando a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el

Tribunal Constitucional ha sostenido que la Administración Pública no puede dictar
actos administrativos sancionatorios sin otorgar la garantía del debido proceso en sede
administrativa sancionatoria, por cuanto es un derecho humano el obtener todas las
garantías que permita alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida
de cumplir este deber. En sintonía con ello, el párrafo 245.2 del artículo 245 del TUO de
la Ley N° 27444 establece que las disposiciones que disciplinan la potestad
sancionadora de las entidades públicas, y se encuentran previstas en su Capítulo III,

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deben aplicarse con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes
especiales. Se precisa, además, que dichos procedimientos deben observar
necesariamente los principios de la potestad sancionadora, así como la estructura y
garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador, no pudiéndose
imponer condiciones menos favorables a los administrados. A continuación, se
desarrollará más a detalle cada uno de dichos aspectos.

El Tribunal Constitucional ha reconocido la aplicación de los principios básicos del

Derecho Sancionador (principios de tipicidad, culpabilidad, legalidad, entre otros) no
solo al Derecho Penal, sino también al Derecho Administrativo Sancionador. Lo
anterior se desprende de la Sentencia del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente
N° 2050-2002-AA/TC, el cual se cita a continuación: « […] es necesario precisar que
los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios
básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal,
sino también en el del derecho administrativo sancionador…» (Segundo párrafo del
fundamento 8)

En tal sentido, la aplicación de dichos principios, con sus matices, resulta común a
ambas disciplinas jurídicas. El mismo fundamento jurídico ha sido consignado en las
sentencias emitidas de los procesos tramitados en los expedientes números 2250-2007-
AA/TC y 00156-2012-PHC/TC. Cabe señalar que mediante la Quinta Disposición
Complementaria Final del Decreto Legislativo 1311, Decreto Legislativo que modifica
el Código Tributario, se estableció el carácter supletorio de la Ley 27444 a los
procedimientos seguidos por las Administraciones Tributarias y el Tribunal Fiscal, así
como que se encuentran exceptuados de la aplicación de los principios de la potestad
sancionadora previstos en la normativa administrativa.

Así se aprecia en la cita siguiente: «Decreto Legislativo 1311, Decreto Legislativo que
modifica el Código Tributario QUINTA.- Aplicación supletoria de la Ley Nº 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General modificada por el Decreto Legislativo
Nº 1272 Los procedimientos especiales seguidos ante la SUNAT, el Tribunal Fiscal y
otras Administraciones Tributarias, se rigen supletoriamente por la Ley Nº 27444, Ley
de Procedimiento Administrativo General, modificada por el Decreto Legislativo Nº

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1272; no siéndoles aplicable lo previsto en los numerales 1 y 2 del artículo II del Título
Preliminar de dicha Ley.

La SUNAT, el Tribunal Fiscal y otras Administraciones Tributarias se sujetarán a los

principios de la potestad sancionadora previstos en los artículos 168 y 171 del Código
Tributario, no siéndole de aplicación lo dispuesto en el artículo 230 de la Ley Nº 27444,
Ley de Procedimiento Administrativo General, según modificatoria por el Decreto
Legislativo Nº 1272.»

1.1. LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA

El artículo 246 del TUO de la Ley N° 27444 recoge 11 principios que rigen el ejercicio
de la potestad sancionadora de las entidades públicas. Entre estos principios se cuentan
los siguientes: legalidad, debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad,
irretroactividad, concurso de infracciones, continuación de infracciones, causalidad,
presunción de licitud, culpabilidad y non bis in ídem. Estos principios se aplican, de
manera adicional, a los principios generales previstos en el artículo IV del Título
Preliminar del TUO de la Ley N° 27444.

1.2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El principio de legalidad se encuentra concretizado en el inciso 1 del artículo 246 del

TUO de la Ley N° 27444 en los siguientes términos:

Artículo 246.- Principios de la potestad sancionadora administrativa (…)

Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad
sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a
título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso
habilitarán a disponer la privación de libertad. (…)» El principio de legalidad encuentra
su fundamento normativo primigenio en el texto de la propia Constitución Política del
Perú. El literal d) del inciso 24 del artículo 2 de la norma constitucional establece que
nadie podrá ser condenado o sancionado con pena no prevista previamente en las leyes.

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Aun cuando se trata de una previsión enfocada en el ámbito del Derecho Penal (en
atención a la unidad del derecho sancionador estatal), esta disposición también
constituye una garantía para el ejercicio de la potestad sancionadora en el ámbito del
derecho administrativo. El Tribunal Constitucional ha señalado que la aplicación del
principio de legalidad impide que se pueda atribuir la comisión de una falta o aplicar
una sanción administrativa cuando esta no se encuentre previamente determinada en la
ley. En ese sentido, dicho principio abarca una doble exigencia:

 Exigencia de carácter formal: Implica la exigencia y existencia de una norma

legal o norma con rango de ley; y,
 Exigencia de carácter material: Implica la predeterminación normativa de las
conductas infractoras y de las sanciones correspondientes.

En síntesis, podemos afirmar que el principio de legalidad tiene como exigencias

específicas: la existencia de una ley (ley scripta); que esta ley sea anterior a la conducta
reprochable (ley previa); y, que esta ley incluya preceptos jurídicos con suficiente grado
de certeza (lex certa), de manera tal que sea posible prever la responsabilidad y la
eventual sanción e aplicable a un caso concreto.

1.3. EL PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO

El principio del debido procedimiento, en el ámbito del derecho administrativo

sancionador, ha sido concretizado en el inciso 2 del artículo 246 del TUO de la Ley N°
27444 en los siguientes términos:

Artículo 246.- Principios de la potestad sancionadora administrativa.

Debido procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el

procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los
procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la
debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a
autoridades distintas.

El principio del debido procedimiento tiene su origen en el principio del debido

proceso, el cual ha sido ampliamente desarrollado en la jurisprudencia del Tribunal

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Constitucional y está compuesto por una serie de elementos que, en términos generales,
se relacionan con la prohibición de indefensión de los administrados. Sin embargo, este
principio no se agota en el derecho que asiste al particular de exponer sus pretensiones,
sino que también comprende otro tipo de garantías como el derecho de ofrecer y
producir prueba, el derecho de obtener una decisión fundada en la que se analicen las
principales cuestiones planteadas, entre otros. Para el Tribunal Constitucional, el
principio del debido procedimiento supone, en primer término, que todos los
administrados tienen derecho a la existencia de un procedimiento administrativo previo
a la producción de las decisiones administrativas que les conciernan.

Asimismo, dicho principio implica que la Administración Pública tiene el deber de

producir sus decisiones cumpliendo las reglas que conforman el procedimiento, de
modo que es flagrantemente violatorio de este principio emitir actos administrativos sin
escuchar a los administrados. El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto
Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo (en adelante, el
Decreto Legislativo N° 1272) modificó el principio del debido procedimiento
incorporando como parte de su contenido la separación que debe existir entre la fase
instructora y la sancionadora del procedimiento, precisando que cada una de estas debe
estar encomendada a autoridades distintas.

La separación entre la fase de instrucción y la sancionadora representa una garantía para

el administrado, la cual tiene como fundamento el derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva y el principio al debido procedimiento contemplados en el inciso 3 del artículo
139 de la Constitución Política del Perú20 y en el inciso 1.5 del artículo IV del Título
Preliminar del TUO de la Ley N° 27444. Mediante dicha modificación, el legislador
pretendió garantizar dos aspectos principales: (i) que la decisión de imponer la sanción
se tome con la mayor imparcialidad posible, evitando que la autoridad tome una
decisión basada en juicios de valor previamente concebidos; y, (ii) que la autoridad
instructora desarrolle el expertise necesario para indagar e investigar los hechos materia
del procedimiento. Cabe precisar que la diferenciación entre la autoridad que conduce la
fase instructora y la autoridad que decide la aplicación de la sanción no involucra la
creación de dos procedimientos distintos, sino que se trata de un solo procedimiento
sancionador dividido en dos fases diferenciadas (instructiva y sancionadora).

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De la misma forma, dicha regla no obliga a la existencia de un órgano instructor y otro

órgano sancionador, sino que establece que las fases instructiva y decisoria deben ser
encomendadas a autoridades distintas, esto es, debe existir una «autoridad» (no
necesariamente un órgano) por cada una de las fases. La diferenciación precitada (que
también se encuentra establecida en el inciso 2 del artículo 246 del TUO de la Ley N°
27444) no tiene el objetivo de afectar las competencias otorgadas por leyes especiales
dentro de una entidad, pues la vocación de la Ley del Procedimiento Administrativo
General no es otorgar potestades sancionadoras, sino establecer los principios, la
estructura y las garantías mínimas que deben ser observados por los dispositivos que
regulen procedimientos sancionadores especiales.

En ese sentido, debe entenderse que la adecuación (respecto de la distinción entre la

autoridad instructora y la sancionadora) se debe realizar respecto de normas especiales
de rango infra legal y no de normas legales especiales que establezcan procedimientos y
atribuyan competencias.

1.4. EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD

El principio de razonabilidad se encuentra concretizado en el inciso 3 del artículo 246

del TUO de la Ley N° 27444, en los siguientes términos:

Artículo 246.- Principios de la potestad sancionadora administrativa (…)

Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta

sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas
infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser
proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes
criterios que se señalan a efectos de su graduación:

 El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;

 La probabilidad de detección de la infracción;
 La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
 EI perjuicio económico causado;
 La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un
(1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.

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 Las circunstancias de la comisión de la infracción; y

 La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infracto

Si bien el enunciado del principio precitado es el de «razonabilidad», es necesario dejar

en claro que su contenido se encuentra vinculado directamente con el principio de
proporcionalidad, esto es, con la adecuación aplicable entre la gravedad del hecho
constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. En ese sentido, es posible afirmar que
el legislador peruano ha asumido el contenido material del principio de
proporcionalidad denominándolo razonabilidad. El Tribunal Constitucional ha sostenido
que si bien la doctrina suele hacer distinciones entre el principio de proporcionalidad y
el principio de razonabilidad (como estrategias para orientar al juzgador hacia una
decisión que no sea arbitraria sino justa) prima facie es posible establecer similitud entre
ambos principios, toda vez que una decisión que se adopta en el marco de convergencia
de dos principios constitucionales no será razonable cuando no respete el principio de
proporcionalidad.

El principio de proporcionalidad, gestado originariamente en la doctrina alemana como

principio incluido en uno más general de «prohibición de exceso», constituye un criterio
constitucional que informa la actividad de los poderes públicos que es susceptible de
restringir, lesionar o limitar de alguna forma los derechos individuales de los
ciudadanos. De ahí que, conforme lo señala el Tribunal Constitucional, sea en el seno de
la actuación de la Administración donde el principio de proporcionalidad cobra especial
relevancia debido a los márgenes de discreción con que inevitablemente actúa para
atender las demandas de una sociedad en constante cambio. Sobre ello, también debe
tomarse en cuenta la importancia de la presencia de cláusulas generales e
indeterminadas, como el interés general o el bien común, que deben ser
compatibilizadas con otras cláusulas o principios igualmente abiertos a la interpretación,
como son los derechos fundamentales o la propia dignidad de las personas.

De esta forma, se establece un límite para la actuación represiva de las autoridades

administrativas que solo podría ser llevada a la práctica cuando resulte estrictamente
necesaria, idónea y proporcionada para obtener los objetivos que persigue. Desde esta
perspectiva, cuando los fines buscados con la adopción de dichas normas puedan ser

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conseguidos a través de medidas alternativas manifiestamente menos gravosas, habrá de

imponerse la utilización de estas últimas.

Cabe precisar que mediante la modificación dispuesta por el artículo 2 del Decreto
Legislativo N° 1272 se eliminó el orden de prelación existente para la aplicación de los
criterios de graduación precitados, de tal manera que actualmente estos pueden ser
aplicados de manera indistinta. Asimismo, se incorporó los criterios del beneficio ilícito
resultante por la comisión de la infracción, la probabilidad de detección de la infracción
y la reincidencia por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un año
contado desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.

1.5. EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD

El principio de tipicidad se encuentra reconocido en el inciso 4 del artículo 246 del

TUO de la Ley N° 27444, en los siguientes términos:

Artículo 246.- Principios de la potestad sancionadora administrativa (…)

Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las

infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su
tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o
Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de
la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento
de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria,
según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la
tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento
respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de
aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.

Antes de establecer una definición propia del principio de tipicidad, resulta útil precisar
sus particularidades con relación a los alcances del principio de legalidad. Como se
señaló, el principio de legalidad, en sentido estricto, hace referencia al instrumento

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normativo en el que deben encontrarse prevista la potestad sancionadora y la previsión

de infracciones y sanciones; esto es, tiene relación estrecha con el principio de reserva
de ley. Por su parte, el principio de tipicidad alude al grado de predeterminación
normativa de los comportamientos típicos proscribiendo supuestos de interpretación
extensiva o analógica, lo cual significa que solo cabe castigar un hecho cuando este se
encuentre precisamente definido y se tenga claramente definida su penalidad. Conforme
a su naturaleza, el principio de tipicidad no se encuentra sujeto a una reserva de ley
absoluta, pues en determinadas situaciones podría ser complementado a través de los
reglamentos respectivos.

El Tribunal Constitucional considera a la tipicidad o taxatividad como una de las

manifestaciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al
legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones (que definen
sanciones) estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier
ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo
bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal. El criterio del Tribunal
Constitucional es, en ese sentido, el de considerar que la tipicidad constituye la precisa
definición de la conducta que la ley considera como falta

La práctica determina que existan materias que, por su complejidad o características

particulares, requieran de una tipificación más amplia y desarrollada que la que se
encontraría prevista en la norma de rango legal (sin que ello les releve de la obligación
de establecer una definición concreta y precisa de la conducta constitutiva de infracción
y de la sanción a nivel de la ley29). En ese sentido, si bien el inciso 4 del artículo 246
del TUO de la Ley N° 27444 establece que solo constituyen conductas sancionables las
infracciones previstas en normas con rango de ley sin admitir interpretación extensiva o
analogía, seguidamente admite la posibilidad de que mediante reglamentos se
especifique o gradúe disposiciones dirigidas a identificar infracciones o determinar
sanciones (siempre y cuando no constituyan nuevas conductas sancionables a las
previstas en la ley).

Asimismo, dicha disposición establece que mediante ley o Decreto Legislativo es

posible habilitar la tipificación de infracciones por norma reglamentaria. Cabe indicar
que no cualquier colaboración reglamentaria se encuentra permitida por la norma, pues

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solo se admite aquella que se encuentra alineada con lo previsto en la ley y no

sobrepasen los límites naturales que le son permitidos. Asimismo, considerando que
existen casos en los que resulta imposible que en instrumentos legales se recojan las
conductas sancionables para el ejercicio de la potestad sancionadora, la norma establece
que la ley o decreto legislativo pueden habilitar la tipificación de infracciones por
norma reglamentaria.

Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que “…las sanciones

administrativas pueden estar contenidas en reglamentos, siempre que así lo habilite
expresamente la Ley que asigna competencias sancionadoras al ente administrativo
correspondiente. En el presente caso, dicho requisito se cumple, dado que los artículos
51 y 58 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, han delegado la tipificación de las
sanciones en el Reglamento de Organización y Funciones de la Fiscalía Suprema de
Control Interno del Ministerio Público.”

Ahora bien, debe tomarse en cuenta que, a través de la tipificación de infracciones, no

se puede imponer obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o
reglamentaria, según corresponda. Esta disposición se aplica tanto para el supuesto de
tipificación vía Ley o Decreto Legislativo, al de colaboración reglamentaria, así como al
de tipificación vía reglamento (cuando así lo disponga la Ley o el Decreto Legislativo
correspondiente). Finalmente, con el propósito de evitar la sobre criminalización de
determinadas conductas y la afectación al principio non bis in ídem, el inciso 4 del
artículo 246 del TUO de la Ley N° 27444 prevé que se debe evitar la tipificación de
infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos
delitos o faltas establecidos en leyes penales o infracciones tipificadas en otras normas
administrativas sancionadoras

 Sujetos del procedimiento administrativo sancionador

De conformidad con el inciso 1 del artículo 253 del TUO de la Ley N° 27444, el
procedimiento administrativo sancionador se inicia siempre de oficio, ya sea por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o
entidades o por denuncia. De lo señalado, se concluye que en todo procedimiento
sancionador siempre habrá, como mínimo, dos participantes: la autoridad administrativa

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a quien expresamente se le ha atribuido la potestad sancionadora y el administrado a

quien se atribuye la infracción.

 La autoridad administrativa a quien se le atribuye potestad sancionadora

Como se ha señalado previamente, nuestro ordenamiento jurídico contempla la

existencia de autoridades administrativas que cuentan con potestades represivas o de
sanción dirigidas a contrarrestar la comisión de aquellas conductas ilícitas cuyo castigo
se encuentra excluido de la competencia de los órganos jurisdiccionales penales. No
obstante, el ejercicio de tales potestades no es irrestricto ni arbitrario; por el contrario, se
rige por la idea fundamental de que debe ser reglado en atención a su carácter represivo
y su alta incidencia en la esfera jurídica del administrado.

En ese orden de ideas, el ejercicio de la potestad sancionadora de toda autoridad

administrativa debe de realizarse dentro del marco de los parámetros jurídicos que rigen
el ordenamiento jurídico administrativo y el Estado Constitucional de Derecho. La
premisa de una potestad sancionadora reglada constituye también una protección para la
esfera de derechos del administrado, toda vez que garantiza el respeto de los principios
que rigen en el procedimiento administrativo sancionador conforme a lo señalado por el
propio Tribunal Constitucional, el cual ha establecido que cualquiera que sea la
actuación de los órganos estatales o particulares dentro de un proceso o procedimiento
(sea jurisdiccional, administrativo sancionatorio, corporativo o parlamentario) se debe
respetar el derecho al debido proceso.

Igualmente, dicho Tribunal ha precisado que los principios de culpabilidad, legalidad,

tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del Derecho Sancionador que no
solo deben ser exigibles en el ámbito del Derecho Penal, sino que también deben ser
cumplidos en el del Derecho Administrativo Sancionador.

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2. CARACTERES Y GARANTÍAS DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Si bien el procedimiento administrativo sancionador es el instrumento del que se sirve la

Administración Pública para dilucidar la comisión de una infracción administrativa, es
importante enfatizar también su relevancia como el conjunto de pautas que, establecidas
previamente, permiten al administrado conocer de qué manera se realiza la
determinación de los hechos imputados y la aplicación de las consecuencias jurídicas,
así como los principios y derechos que los amparan frente al ejercicio de la potestad
sancionatoria del Estado. Los derechos de los administrados no podrían salvaguardarse
sin la existencia de una debida estructuración de actos que delimite las acciones de la
Administración Pública y garantice que estas se realicen dentro del marco constitucional
y legal establecido. En sintonía con esta perspectiva, Santamaría Pastor sostiene que el
procedimiento sancionador impacta dos aspectos fundamentales del ejercicio de la
potestad sancionadora: «… de una parte, su funcionalidad para la correcta
determinación de los hechos y de las circunstancias personales del inculpado; y, de otra,
la prestación a este de las garantías de defensa doblemente necesarias al ejercicio de una
actividad, como la sancionadora, cuya capacidad de incidencia y lesión en una persona
y patrimonio de los ciudadanos es muy superior a la del resto de las actividades que la
Administración desarrolla.

De esta manera, el procedimiento sancionador constituye, de un lado, una herramienta

que le permite a la autoridad administrativa determinar adecuadamente la existencia de
responsabilidad administrativa; y, de otra parte, una garantía que le permite al
administrado conocer las infracciones que se le atribuyen, así como los derechos y
principios que les son aplicables. El procedimiento administrativo sancionador presenta
una serie de caracteres de indispensable observancia para el correcto ejercicio de la
potestad sancionadora de la Administración Pública, los cuales se encuentran previstos
en el artículo 252 del TUO de la Ley N° 27444 y van a ser desarrollados a continuación.

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2.1. DIFERENCIACIÓN ENTRE LA AUTORIDAD QUE CONDUCE LA FASE

INSTRUCTORA Y LA QUE DECIDE LA APLICACIÓN DE LA SANCIÓN

Uno de los principios clásicos del Derecho Procesal Penal ha consistido en la separación
orgánica entre las autoridades judiciales que realizan la instrucción y las que dictan
sentencia, con lo cual se pretende lograr el máximo nivel de imparcialidad del órgano
decisorio por cuanto la instrucción crea, inevitablemente, un conjunto de prejuicios
sobre el fondo que deben evitarse en la decisión final. Al respecto, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos sostiene que «El derecho a ser juzgado por un
juez o tribunal imparcial es una garantía fundamental del debido proceso. Es decir, se
debe garantizar que el juez o tribunal en el ejercicio de su función como juzgador cuente
con la mayor objetividad para enfrentar el juicio.» (Negrilla agregada).

Actualmente se comprende la necesidad de garantizar con mayor énfasis la

imparcialidad en el procedimiento sancionador, a fin de evitar que la autoridad decisoria
emita una sanción basada en juicios de valor previamente elaborados y, a su vez,
procurar que el instructor desarrolle un alto grado de especialización en la investigación
de los hechos materia del procedimiento. Mediante el artículo 2 del Decreto Legislativo
N° 1272, se recogió esta garantía estructural incluyéndola como parte del principio del
debido procedimiento y también se modificó la disposición referida a los caracteres del
procedimiento sancionador (artículo 234 de la Ley 27444) eliminando la frase que la
relativizaba sujetándola a la condición de que «la organización de la entidad lo
permita.» De acuerdo a ello, el inciso 1 del párrafo 252.1 del artículo 252 del TUO de la
Ley N° 27444 quedó redactado en los siguientes términos:

Artículo 252. Caracteres del procedimiento sancionador 252.1 Para el ejercicio de la

potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento
legal o reglamentariamente establecido caracterizado por: 1. Diferenciar en su estructura
entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que decide la aplicación de la
sanción. De esta manera, se busca reforzar la relevancia de la diferenciación estructural
entre la autoridad instructora y la decisoria como garantía de imparcialidad que tiene
como fundamento el principio al debido procedimiento y el derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva contemplados en el inciso 1.5 del artículo IV del Título

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Preliminar del TUO de la Ley Nº 27444 y en el inciso 3 del artículo 139 de la

Constitución Política del Perú.

 El trámite del procedimiento sancionador

El artículo 253 del TUO de la Ley Nº 27444 establece las disposiciones, reglas y etapas
que rigen el trámite del procedimiento administrativo sancionador. En los siguientes
acápites, se explicará dichos elementos con un poco más de detalle.

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CONCLUSION

Las sanciones administrativas pueden ser definidas como toda aquella imposición de

una situación gravosa o perjudicial para el administrado, generada como consecuencia

de la contravención al ordenamiento jurídico. Las sanciones son dictadas en el curso de

un procedimiento administrativo y con una finalidad principalmente de carácter

represor. Al respecto, García de Enterría esboza la siguiente definición: «Por sanción

entendemos aquí un mal infligido por la Administración a un administrado como

consecuencia de una conducta ilegal. Este mal (fin aflictivo de la sanción) consistirá

siempre en la privación de un bien o de un derecho, imposición de una obligación de

pago de una multa.

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ANEXOS

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