I MARCO GLOBAL DE REFERENCIA

Al hablar del transporte y medio ambiente, inmediatamente nos trasladamos al

tema de la contaminación, básicamente del aire que respiramos. El aire es una
mezcla de gases como nitrógeno, oxígeno, argón, dióxido de carbono, entre otros,
y tiene un rol fundamental en los sistemas de vida. Se habla de contaminación
ambiental cuando la atmósfera contiene sustancias extrañas a su composición en
concentraciones suficientes para producir efectos nocivos en el hombre, los
animales, la vegetación y los animales en general.
Me voy a permitir, antes de entrar en el tema, comentar brevemente dos asuntos
que nos ayudarán a centrar la exposición en un marco adecuado. El primero de
ellos, el contexto macro, es decir, las nuevas corrientes sobre desarrollo sostenible
que se manejan en el mundo desarrollado. El segundo, las políticas ambientales
vigentes, tanto en países desarrollados como en países en vías de desarrollo, su
viabilidad y futuro desarrollo.
Con relación al primero, conviene indicar que despúes de tres años de
deliberaciones e investigaciones, en junio del presente año, el Consejo
Presidencial para el Desarrollo Sostenible de los EE.UU, hizo llegar al presidente
Clinton su informe denominado "Sustainable America: A New Concensus for
Prosperity, Opportunity, and a healthy environment for the future". Este informe
sugiere cambios radicales y de largo alcance en la forma como este país debería
resolver sus problemas. En esencia apunta a la necesaria comprensión de que los
problemas sociales, económicos y medioambientales deben verse y resolverse en
conjunto.
Una de las principales recomendaciones se refiere a que el Gobierno debe
compartir liderazgo, control e información con el sector privado, los centros
académicos, gobiernos locales, organizaciones no gubernamentales e individuos y
que el congreso debería remover impedimentos legislativos para permitir una
mayor colaboración y la toma de decisiones a nivel de gobiernos locales.
Temas como comunidades sostenibles, eco-eficiencia, energía y transporte,
manejo y protección de recursos naturales, principios de desarrollo sostenible,
objetivos y definiciones, población y consumo; interacción pública, diálogo y
educación; y agricultura sostenible, fueron motivo del trabajo de este grupo de
expertos.
Por su significación e importancia, quiero trasmitir a ustedes, los grandes objetivos
nacionales del Gobierno de los EE.UU surgidos a raíz del trabajo mencionado.
Estos son:
. Asegurar que cada persona se beneficie de un ambiente saludable.
. Mantener una economía fuerte para procurar oportunidades para una alta calidad
de vida.
. Garantizar equidad y oportunidad para el bienestar económico, social y
ambiental.
. Proteger y restaurar los recursos naturales para las presentes y futuras
generaciones,
. Promover patronazgos de las empresas sobre sus propios productos.
. Invocar a la gente para trabajar conjuntamente a fin de crear comunidades
saludables.
. Crear todo tipo de oportunidades para los ciudadanos, empresarios y la
comunidad en general, para participar activamente en la toma de decisiones,
. Procurar la estabilización de la población.
. Liderar en el desarrollo y aplicación de políticas de desarrollo sostenible,
. Asegurar el acceso a la educación formal y al aprendizaje posterior, para
proporcionar a los ciudadanos un nivel de comprensión de los conceptos
involucrados en desarrollo sostenible y prepararlos para un trabajo pleno de
significado y para una alta calidad de vida.
Lo que podemos extraer de este conjunto de objetivos, es que el país mas
poderoso de la tierra, luego de un largo período de uso intensivo de sus recursos
naturales y de otros países, luego de haber producido la mas severa
contaminación de sus aguas, tierras, aire, flora y fauna, torna su mirada hacia el
desarrollo sostenible, asumiendo que a partir de ahora se debe ir a un desarrollo
social, económico y ambiental armonioso.
La urbanización del mundo es un hecho innegable. Actualmente la mitad de la
población del planeta vive en las ciudades; en el año 2025, las dos terceras partes
de la población mundial vivirá en zonas urbanas. Los urbanistas y los demógrafos
hablan cada vez mas de la necesidad de aunar esfuerzos para lograr un desarrollo
sostenible de los asentamientos humanos en las zonas urbanas, es decir de
"ciudades sostenibles".
En nuestro país las estadísticas son evidentes, en el período intercensal de 1981 -
1993, la población rural varió de 35.1 a 29.1 y la urbana de 64.9 a 70.9 %.
Se afirma que actualmente, por lo menos 600 millones de residentes en zonas
urbanas viven en medios que entrañan peligro, no sólo para la salud, sino para la
vida.
En los centros urbanos se presentan juntos dos de los problemas mas acuciantes
del mundo de hoy: la pobreza y la degradación del medio ambiente. Los pobres
tienen menos posibilidades de adaptarse y reaccionar ante los peligros
ambientales. Sobre todo en las ciudades grandes, los pobres están
desproporcionadamente expuestos a los peligros ambientales y sanitarios.
Ciudad sostenible, es un concepto derivado del concepto general de desarrollo
sostenible, que comprende, según Jorge E. Hardoy, citado por Iturregui, 1995, el
componente de sostenibilidad ecológica o impacto de las actividades urbanas en
el `capital ambiental´; vale decir, la capacidad natural de los respectivos
ecosistemas para absorber los desechos que generan las actividades humanas; y
el componente de desarrollo, relativo a la performance de cada ciudad y sus
instituciones en la satisfacción de las necesidades básicas de la población, es
decir: acceso a vivienda adecuada y ambiente saludable, participación en la toma
de decisiones que afectan a la comunidad, vigencia de los derechos y
cumplimiento de obligaciones, alternativas de elección y acceso a una calidad de
vida adecuada.
La misma autora, al referirse a ciudades sustentables y desarrollo en América
Latina en su Libro "Problemas Ambientales de Lima, 1995", y debido al escaso
conocimiento sobre la relación entre ambiente y riqueza o pobreza, sugiere que
sería indispensable un estudio que demuestre cómo los problemas ambientales de
ciudades como Lima constituyen un obstáculo para la productividad, y cómo la
ausencia de una política urbana acentúa las condiciones de pobreza.
Se refiere también al problema de gobernabilidad de las ciudades en países en
vías de desarrollo y cómo la ausencia de un "buen gobierno de la ciudad"
incluyendo los medios institucionales para la provisión de infraestructura y
servicios, el control de la contaminación y estimulo al uso eficiente de los recursos,
exacerban los problemas ambientales.
Aquí, de lo que se trata es de crear sistemas urbanos óptimos, que permitan
mejorar la gerencia de la ciudad y la ejecución de las políticas que provengan de
concensos. Ello implica una amplia participación del Gobierno de la ciudad y de la
sociedad en la determinación de lo que se debe hacer para tener estos sistemas
funcionando adecuadamente.
Las ciudades deben ser centros dinámicos de creatividad, comercio y cultura. Es
obligación del Gobierno Central y del Gobierno Local que estos beneficios no se
vean reducidos por los problemas ambientales, escasez de vivienda, elevadas
tasas de desempleo y administración y gestión públicas ineficientes e ineficaces.

II EL CODIGO DEL MEDIO AMBIENTE Y LA CONSTITUCION POLITICA:

APERTURA AL DESARROLLO SOSTENIBLE
El 08 de Setiembre de 1990, mediante D. Leg. Nº 613, el Gobierno del Presidente
Fujimori promulgó el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. Como
lo afirma el ex-ministro de Justicia F. Vega S.G., con el Código se introdujeron en
la legislación nacional principios, conceptos e instituciones jurídicas, que son el
sustento de lo que puede considerarse un naciente Derecho Ambiental Peruano.
Debido a que este código contenía limitantes para el crecimiento de la inversión
privada y para la promoción de inversiones en el sector minero, con fechas
13.11.91 y 14.11.91, se expidieron los D. Leg. Nos. 708 y 757, respectivamente,
mediante los cuales se derogó aproximadamente el 10% de su articulado. Estos
hechos hay que vincularlos con algo que ahora es irrefutable, que la pobreza es el
elemento de mayor significación en el deterioro ambiental; por tanto, para
contener, disminuir y eventualmente revertir esta situación, es absolutamente
necesario favorecer todas las acciones conducentes a un rápido crecimiento y
desarrollo de nuestra economía. Las inversiones en minería e hidrocarburos son
parte de esta política. Los países en desarrollo no pueden darse el lujo de
mantener intactos o subexplotados los recursos que posee y puede aprovecharlos.
La Constitución de 1993 marca definitivamente un nuevo rumbo social, económico
y ambiental de nuestro país. En ella se establece el principio de la economía de
libre mercado, la equidad en el desarrollo social, el uso sostenible de los recursos
naturales renovables y el uso ambientalmente adecuado de los recursos no
renovables. Preciso asimismo, que los recursos naturales renovables y no
renovables, son patrimonio de la nación y que el Estado es soberano en su
aprovechamiento. Se indica que por ley se fijan las condiciones de su utilización y
de su otorgamiento a particulares. Un hecho de la mayor significación es que la
concesión otorga a su titular un derecho real.

III LA ECONOMIA DE LIBRE MERCADO Y LA CONTAMINACION AMBIENTAL

Los conceptos esbozados por Raúl O`Ryan, profesor investigador del
Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, merecen
destacarse como explicación dentro de la teoría económica, de las cuestiones de
contaminación ambiental.
El autor manifiesta que en una economía de libre mercado, las decisiones de
producción y consumo son esencialmente individuales, al decidir su nivel de
producción, cada empresario busca maximizar los beneficios que obtendrá de su
actividad. Para ello considera los costos directos de producción en que debe
incurrir y los ingresos que obtendrá como resultado, cada empresario de la
locomoción colectiva actúa de manera similar: busca el máximo beneficio de
operar sus vehículos.
Cada una de las decisiones individuales puede tener un impacto negativo sobre la
calidad del aire de la ciudad: los procesos productivos, la circulación de cientos de
miles de vehículos y el uso de artefactos en cada hogar generan emisiones
contaminantes. Esta emisiones afectan la salud y el bienestar general de la
población expuesta, empeorando su calidad de vida. En muchos casos obligan a
cuantiosas inversiones para mitigar sus efectos. Sin embargo, a falta de algún tipo
de intervención externa no existe obligación de incorporar -o internalizar- al
proceso de toma de decisión, los costos que se impone a los demás. Esto es lo
que los economistas denominan una externalidad negativa.
Desafortunadamente, es muy improbable que quienes generan la contaminación
incorporen voluntariamente estos costos ambientales a su proceso de toma de
decisiones, perderían competitividad frente a los demás. En estas condiciones, el
mercado, dejado a su arbitrio llevaría a niveles de contaminación que pueden
llegar a ser intolerables.
La existencia de costos sociales no internalizados por cada agente individual, en
conjunto con las dificultades asociadas a un gran número de agentes
contaminantes y víctimas, son un argumento de peso para crear instituciones
responsables de la calidad del aire.

IV POLITICAS DE AIRE LIMPIO

En el mundo existen básicamente dos tipos de políticas que permiten intervenir al
estado en el logro de una calidad aceptable del aire en la ciudad. Estas son:

4.1 La regulación Directa, denominada también de "Comando y Control"

Incluye normas que regulan los procesos permitidos, prohíben o limitan ciertas
emisiones o restringen ciertas actividades de terminados horarios o zonas por
medio del uso de licencias, estádares de emisión, zonificación, etc. El agente que
contamina debe cumplir las limitaciones o enfrentar las sanciones judiciales y/o
administrativas correspondientes.
Para llevar a cabo la política de regulación directa, se aplican algunos
instrumentos como:

4.1.1 Estándares
Es el medio predominante para regular la calidad ambiental en el mundo
desarrollado, se afirma que los estándares nacionales que protegen la salud
humana y el ambiente son la base de cualquier sistema de protección ambiental,
siempre y cuando sean costo-efectivos y permitan obtener objetivos ambientales a
bajo costo, normalmente estos estandares técnicos se aplican a procesos
individuales. La tendencia moderna, sin embargo, es utilizar estándares de
desempeño o performance global.

4.1.2 Medidas de Incentivo Económico

Afectan los costos y beneficios del agente que contamina. Los agentes
contaminantes responden a los incentivos en la manera que ellos estiman mas
apropiada. A esta política corresponden los impuestos, precios mayores para
ciertos insumos energéticos contaminantes, subsidios.
4.2 Intervención del Mercado en el Control de la Calidad del Ambiente
Los permisos transables permiten la expansión del control de la contaminación a
través del mercado. Cuando se tienen definidos los derechos del "Aire Limpio"
entonces se puede promover la creación de un "mercado" donde estos derechos
se transen. En este mercado, el que desee contaminar el aire debe comprar el
derecho correspondiente. Estos derechos son finitos y fijos por lo cual queda
definida a priori la calidad del aire o de emisiones a lograr. Este nivel de calidad de
aire se traduce en un total de unidades de emisión permitida, las que luego se
entregan a las fuentes emisoras bajo la forma de permisos para contaminar. Por la
característica de transferibilidad se crea el mercado por el permiso. Para quienes
es de bajo costo reducir las emisiones estarán dispuestas a vender sus permisos a
otras fuentes obligadas a reducir, pero para quienes es de alto costo hacerlo.
Una ventaja importante de este instrumento de política es que permite el
crecimiento económico de la ciudad, sin que aumente la contaminación.
Lamentablemente, a la fecha no se ha desarrollado programas de permisos
transables para fuentes móviles, sino para fuentes fijas, específicamente para
emisiones de dióxido de azufre en los EE.UU
V COMENTARIOS A LAS POLITICAS: VENTAJAS Y DESVENTAJAS
Las políticas que se basan en la regulación directa han sido utilizadas por mas de
cincuenta años en los países desarrollados, por lo tanto son las mas difundidas;
permiten al estado predecir de manera razonable el resultado de las políticas que
se aplican. Su uso ha permitido el logro de reducciones significativas de la
contaminación atmosférica en diversas ciudades del mundo. Sin embargo, hay por
lo menos cuatro desventajas que han obligado a la búsqueda de alternativas mas
flexibles. Estas son: no han permitido el logro de las metas de calidad
establecidas; son económicamente ineficientes; exigen del estado la capacidad de
identificar tecnologías de control razonables para cada tipo de proceso, lo que le
impone una pesada carga en términos de información y personal experto y,
finalmente, no incentivan la innovación en tecnologías de control para fuentes que
ya están cumpliendo con la meta establecida.
La tendencia actual es que los países están adoptando sistemas mixtos, es decir,
política de incentivos económicos combinadas con la regulación directa. Estas
últimas introducen mas flexibilidad y eficiencia al sistema de control; promueven el
logro de las metas utilizando tecnologías de mínimo costo; estimulan el desarrollo
de tecnologías de control y el "expertise" en el sector privado; proveen al Estado
con una fuente de ingresos; permiten flexibilidad en la selección de tecnologías;
eliminan la necesidad de que el estado maneje una gran cantidad de información
sobre procesos y tecnologías. Algunas desventajas detectadas se refieren a que
sus resultados son menos predecibles ya que el que contamina elige cuanto
reducir; a veces no se logra la meta cuando se fijan impuestos muy bajos o se
ofertan demasiados permisos; se requiere una institucionalidad mas sofisticada
capaz de aplicar y luego controlar este tipo de instrumentos.
Conviene resaltar aquí que las políticas de incentivos económicas y las políticas
de mercado, permiten la desregulación del sistema de control ambiental y va mas
acorde con el principio de economía de libre mercado y mayor participación del
sector privado. Recuérdese que el Consejo Presidencial para el Desarrollo
Sostenible recomendó al Presidente Clinton actuar en esta dirección
FINANCIAMIENTO DE LA GESTION AMBIENTAL
En un estudio reciente contratado por la CONFIEP, se pone de relieve que la
resolución de los problemas ambientales del Perú requiere del establecimiento de
políticas y prioridades de inversión y también de financiamiento. Se distingue en el
estudio entre opciones internas, como los provenientes de tarifas por el uso de
ecosistemas y los impuestos a la contaminación, y las externas, como las
donaciones y préstamos de organismos multilaterales y bilaterales y
financiamiento al sector privado.
El estudio plantea la necesidad de algunos marcos de referencia en los siguientes
temas:
a) La cartera de Inversión Ambiental.- Aquí se establece que la responsabilidad
primordial del establecimiento de prioridades de inversión ambiental corresponde
al Gobierno del Perú. Esta cartera debe responder a la estrategia nacional
ambiental y a los intereses de los donantes. Mientras algunos países favorecen el
financiamiento de áreas naturales protegidas, otros preferirían actividades de
desarrollo sustentable en distintas ramas productivas, o proyectos de
descontaminación del aire o del agua.
b) Marco Institucional.- En este aspecto se menciona que corresponde al ente
rector de la política ambiental (CONAM) contar con información actualizada sobre
operaciones de canje y evaluar las propuestas desde el punto de vista técnico.
c) Aspectos Financieros.- Se debe tener claro cuales son los tipos de deuda
elegible y el monto máximo anual permisible ara canjes de deuda
http://www4.congreso.gob.pe/congresista/1995/rurrelo/transpor.htm