POLITICA, GOBIERNO Y GERENCIA

DE LAS ORGANIZACIONES
as organizaciones en un entorno incierto y
cambiante se enfrentan con problemas de

§
í complejidad creciente. Esto vale tanto para las
empresas respecto de sus mercados como para
las instituciones públicas frente a las legítimas
demandas de la plobación.

En este marco complejo, el texto presenta un modelo

de funcionamiento y conducción de organizaciones
. \ sobre la base de un sistema que conjuga la eficacia con
'N la equidad social. Otros esquemas basados en la presión
------------- - del poder son efectivos en el corto plazo, pero también
afectan la calidad de vida. Este libro sostiene que sólo un enfoque democrático asegura
el respeto a los derechos y la condición humana. El modelo que propone el profesor J.
Etkin destaca las diferencias entre las funciones de política, gobierno y gerencia, con sus
fines, sus tiempos, sus modos de pensar y actuar.
La continuidad y crecimiento de la organización debe reconocer esta diversidad, pero
también requiere integrar dichas funciones en un modelo de gobierno. La eficiencia,
eficacia y otros criterios económicos son insuficientes, porque la racionalización y las
medidas de ajuste complican y dejan sin resolver la cuestión política y social.
La organización es viable cuando el gobierno se propone y logra la cohesión interna y
la sintonía o adaptación a las demandas de la población. No es sencillo, porque la
realidad suele mostrar una aposición de carácter estructural entre los diferentes grupos
de interés,, la lucha política por espacios de poder y las dualidades en los propios
objetivos de la organización. El resultado son las crisis y conflictos que hacen perder
estabilidad a la organización, que cuestionan la validez de las reglas de juego y las
instituciones democráticas. De allí que el tema central del libro sea la cuestión de la
gobernabilidad, los modos de cumplir los proyectos en forma efectiva, bajo condiciones
Jorge Etkin es Director de la Carrera de Administración de la Facultad de Ciencias
de legitimidad, participación y equidad social.
Económicas d.e la Universidad de Buenos Aires. Profesor Titular de las asignaturas
"Dirección General y Administración General" de la Facultad de Ciencias Económicas
(UBA). Ha sido Director del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP).
Se ha desempeñado como consultor en organismos públicos y privados, de carácter
nacional e internacional {Naciones Unidas, BID, OEA).
Ha publicado varios libros y diversos artículos en el país y en el exterior, en medios como
Financial Times, Chicago Tribune y Le Nouvel Observateur, entre otros.

PEARSO N
Educación e-m ail: universit@ pearsoned.com
- w w w .p e a rso n e d u c a c io n .n e t
 CAPITULO

E nfoq ue
Y
1
d e sc r ip t iv o
NORMATIVO

A. LA REALIDAD, LO DESEABLE
Y LO POSIBLE
El objeto de esta obra es el estudio de las organizaciones en un senti­
do amplio, incluyendo en el concepto una variedad de agrupamientos so­
ciales tales como escuelas, hospitales, negocios, cooperativas, fábricas, sin­
dicatos, oficinas públicas, partidos políticos, fundaciones y otras formas
de asociación creadas de un modo expreso a partir de leyes, contratos o ac­
tas constitutivas.
La organización es una integración de individuos y grupos, en el marco
de un orden formal que establece las funciones que ellos deben cumplir. Las
expectativas comunes son un elemento básico, en el sentido que en una or­
ganización el desempeño de roles y funciones están sujetos a criterios y nor­
mas grupales y no a las voluntades individuales. Al menos, se supone que así
debería ser.
En esta descripción de la organización no se incluyen a grupos sociales
naturales como la familia o los grupos de amigos; tampoco las formas de
unión ocasionales o transitorias, como una manifestación en la calle o una
asamblea reunida para debatir por única vez sobre un tema específico. El he­
cho de que estas reuniones no sean consideradas como una organización no
significa que sean desordenadas, también los grupos tienen sus códigos o
pautas de relación. Pero los comportamientos de una reunión de amigos o
4 P o l ít ic a , g o b ie r n o y g e r e n c ia d e las o r g a n iz a c io n e s

compañeros de trabajo se basan en la comunicación cara a cara, sus integran­

tes no están atados a una estructura, no están obligados por un acuerdo o
contrato explícito, ni son parte de una jerarquía formal.
La idea de organización refiere a un conjunto social con formas, nor­
mas y pautas de relación que le dan continuidad a sus procesos y le permi­
ten mantenerse y crecer en su contexto. Miradas desde afuera las organiza­
ciones se crean en relación con un producto o servicio que la sociedad
requiere, y esa es su justificación. Pero en los hechos las decisiones o accio­
nes de las organizaciones no se explican sólo porque permiten producir o
prestar servicios, sino también como una forma de lograr y sostener su au­
tonomía. Tratan de mantenerse en el tiempo y proteger ciertos intereses que
no tienen que ver con la misión social sino con la supervivencia en un me­
dio incierto y cambiante. Esto 'Significa que no todas las decisiones buscan
optimizar el uso de recursos ni están orientadas hacia la producción. ¿Hace
esto peligrar la organización? Lo haría si ésta sólo dependiera de su medio
ambiente. Pero la organización también construye su realidad interna y es
agente de cambio en su contexto.
Para entender a la organización también es importante hacer la distin­
ción entre los propósitos del conjunto respecto de las motivaciones y fines
de los individuos. Al respecto R. Hall (1983) advierte que: “existen muchas
actividades en la organización que no están relacionadas con sus objetivos...
y no todo el comportamiento de los individuos está determinado por la es­
tructura formal”. Esta diferencia es una de las razones de los problemas en
la relación individuo-organización y también una de las posibles explicacio­
nes a las crisis y conflictos en el trabajo. Desde el inicio es preciso visualizar
a la organización como un espacio social donde coexisten acuerdos y diver­
gencias al mismo tiempo. No por fallas en la conducción o mala voluntad
de los miembros, sino por razones de carácter estructural, como el predomi­
nio de los objetivos por sobre los fines personales.
El estudio de las organizaciones nos muestra que sus integrantes: a) si­
guen pautas, normas y procedimientos formalmente establecidos, b) desem­
peñan funciones y ocupan posiciones definidas por una estructura oficial,
c) reconocen a ciertos miembros la autoridad legítima para fijar criterios y
emitir instrucciones a sus dirigidos, d) son parte de una red de comunica­
ciones a través de la cual intercambian datos e información sobre normas,
actividades y resultados, e) se influyen e interactúan socialmente en sus gru­
 C a p ít u l o 1: E n fo q u e d e s c r ip tiv o y n o r m a tiv o 5

pos de trabajo, f) toman decisiones racionales en el sentido de estar orien­

tadas por propósitos compartidos, que dicen expresar la voluntad colectiva,
g) intercambian recursos y capacidades con su medio ambiente. Los grupos
internos de la organización pueden ser oficiales (las unidades de estructura),
o bien informales cuando surgen por razones de amistad, ideología, protec­
ción o afinidad de intereses.
Esta caracterización nos permite distinguir los conceptos de grupos,
organizaciones e instituciones del contexto. Hablamos de instituciones en
el sentido de las ideas dominantes, valores y creencias, dispositivos de con­
trol público, formas de conducta y de relación socialmente aceptadas. Por
ejemplo, las instituciones de la familia, educación, justicia, religión, la pro­
piedad privada, el comercio, los contratos como fuente de derechos y obli­
gaciones y también las regulaciones que provienen del aparato burocrático
del Estado. La institución se refleja o corporiza en establecimientos como
ministerios, burocracias o monopolios, pero siempre refiere a formas de in­
fluencia o control social, a las expresiones de un poder dominante (como
las cámaras empresariales o federaciones de sindicatos). Las instituciones
atraviesan la organización en todos sus niveles, influyen sobre sus propósi­
tos y decisiones cotidianas.
Las instituciones no son normas aisladas sino un conjunto de regula­
ciones, un orden que pesa sobre el comportamiento individual y grupal. For­
man parte de un orden instituido, que incluye las formas de educación y so­
cialización, a través de las cuales se ponen límites a la voluntad de los
individuos en sus lugares de trabajo. En el plano de lo visible (el marco ju­
rídico) son una referencia para actuar en sociedad. En lo oculto son formas
de condicionar y limitar las conductas. Pero los individuos y grupos no son
pasivos, sino que actúan para construir sus propias formas de relación. En
términos de G. Lapassade (1985) “ellos realizan una actividad instituyente”
que refleja la actitud crítica y la tarea innovadora. Con el tiempo también
lo nuevo se burocratiza y surgen las reacciones al orden impuesto, las crisis
de autoridad y de valores. Hay entonces una interacción entre el orden ins­
tituido y la actividad instituyente. Por ejemplo, entre las leyes que regulan
los contratos de trabajo y las condiciones que negocian los trabajadores con
sus empresas.
Hacemos el análisis de las organizaciones con la intención de describir­
las tal como entendemos que son en la realidad. En este sentido en nuestro
6 P o l ít ic a , g o b ie r n o y g e r e n c ia d e las o r g a n iza c io n e s

estudio utilizamos un enfoque descriptivo, por ejemplo cuando decimos que

la organización es un sistema, o cuando hablamos de su estructura, de sus
crisis y conflictos internos. El propósito de la descripción es servir como ba­
se para explicar el funcionamiento del sistema o para formular predicciones
acerca de la dinámica de la organización. Respecto de estos enunciados el
lector puede confrontarlos con otras observaciones, o con las investigacio­
nes existentes y de ese modo concluir si representan o no una realidad vi­
gente, si se pueden comprobar en los hechos.
La separación entre mundo interno y externo no es tan sencilla. Más
adelante estudiaremos el tema de la reflexividad, es decir, la presencia del ob­
servador (sus premisas y prejuicios) y su influencia sobre la llamada realidad
externa, que pasa a ser una realidad “construida”.
En el campo del análisis, debemos distinguir entre las distintas perspec­
tivas que utilizamos al describir y explicar el funcionamiento de la organi­
zación:
a) nuestras preferencias como consultores o reformadores y nuestras
ideas sobre lo deseable, considerando que la organización adopta
(y también se le reconoce) una misión en cuanto a atender las ne­
cesidades y demandas del medio social más amplio. Esta es la vi­
sión heterónoma que se preocupa por la adaptación y la congruen­
cia organización-medio ambiente.
b) la atención puesta en la realidad interna que es construida por los
individuos y los grupos en el marco del propio sistema, sus pau­
tas culturales, el desarrollo de las capacidades personales, las creen­
cias y valores internos, todo lo cual distingue y hace diferente a la
organización. Ésta es la visión autónoma, que se preocupa por la
cultura interna y la congruencia entre individuo y organización.
Como analistas sabemos que, en tanto sistemas sociales, las organiza­
ciones tienen semejanzas o aspectos comunes, por ejemplo cuando decimos
que construyen sus objetivos, o mencionamos su estructura o los procesos
de dirección y control. Pero también sabemos que los procesos sociales y po­
líticos, y la naturaleza de sus actividades, le dan a la organización sus rasgos
distintivos, que no se pueden copiar de unas a otras de manera acrítica. Por
lo tanto no existe la mejor estructura, un diseño o modo de gestión para to­
 C a p ít u l o 1: E n fo q u e d e sc r ipt iv o y n o rm a tiv o 7

das las organizaciones, salvo como abstracción o modelo. Debemos estudiar

los requisitos o condiciones para un sistema efectivo, pero también recono­
cer que existen rasgos específicos que no pueden ser uniformados o mane­
jados desde afuera.
Los conceptos y modelos nos ayudan a saber dónde mirar, qué pregun­
tar y hacer las distinciones que corresponden. Nos ayudan a encontrar se­
mejanzas y reconocer las diferencias. Una empresa familiar no es una cor­
poración multinacional y tampoco una oficina pública o cooperativa.
Cuando hablamos de lo que son y deberían hacer no podemos omitir la di­
versidad de contextos. Por ejemplo, la necesidad de fijar normas y controles
en el sector público refuerza las tendencias hacia la burocracia, y el ambien­
te competitivo en el mundo de los negocios lleva hacia la lucha y el pragma­
tismo en las decisiones. Tanto la explicación como las propuestas de cambio
deben considerar esa realidad propia y también los contextos de la acción.
En ciertos casos estamos frente a límites razonables (como la necesidad de
rendir cuentas), y en otras, ante obstáculos que pueden y deben superarse
(como la falta de trabajo en equipo).
Además de conceptos generales es vital el análisis comparativo de orga­
nizaciones y el estudio de las relaciones entre estructura, estrategia y contex­
to. El caso de una empresa petrolera que explota recursos disponibles para
cumplir contratos firmados es muy diferente a la oficina de ayuda social que
depende de los aportes externos para asistir a una población carenciada. El
análisis comparativo nos marca la diferencia de conceptos aplicables a una
cooperativa de trabajo respecto de una corporación multinacional. Las ideas
son amplias y abstractas, como el concepto de estructuras flexibles, pero de­
ben ser revisadas y especificadas en ambientes concretos. Por ejemplo, la idea
de la flexibilidad en la relación laboral es diferente en un contexto de pleno
empleo que en el marco de la desocupación y crisis.
También~a4o largo de la obra nos proponemos construir un conoci­
miento técnico que sea aplicable en la tarea de desarrollar nuevas formas de
gestión en las organizaciones. Entre otros, el propósito de las propuestas es
mejorar la calidad de vida de sus miembros y los servicios a la comunidad.
En este caso estamos actuando como educadores, reformadores o directivos.
Por ejemplo, cuando proponemos un modelo de organización que se basa
en la idea de gobernabilidad. Es normativo el sostener que los individuos
deben participar en las decisiones de política y proponer formas para elegir
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a los representantes en el gobierno. En estos casos queremos enseñar o pres­

cribir como deben actuar las organizaciones para lograr ciertos objetivos, que
ya hemos discutido. El lector puede controlar la corrección de nuestros ra­
zonamientos o la validez de las propuestas de cambio en función de los pro­
pósitos que en el texto señalamos como prioritarios para la organización.

B. LA ORGANIZACIÓN ES DETERMINADA,
PERO TAMBIÉN SE AUTOCONSTRUYE
La idea básica (la propuesta) en la obra es que el crecimiento interno y
externo de la organización requiere una conducción efectiva, una estructura
coherente y el desarrollo de su potencial productivo en un ambiente de coo­
peración, y que esto no sólo resulta de los planes y programas técnicamente
correctos, sino también de los procesos sociales, culturales y políticos en la
organización. Los procesos en la organización están guiados y controlados
por normas que intentan darle y eficiencia a las tareas, como los presupues­
tos o los planes de producción. Pero en los comportamientos también influ­
yen aspectos no formales como las motivaciones y finalidades en los grupos
de trabajo, las divergencias ideológicas o las luchas por el poder. De manera
que las explicaciones no pueden reducirse a los aspectos técnicos o formales.
Las empresas deben entenderse como organizaciones complejas y no sólo co­
mo instituciones económicas.
Hablamos de organizaciones complejas por múltiples razones. Lo son
porque éstas (escuelas, hospitales, municipios, fábricas, comercios, coopera­
tivas) deben actuar en un medio que es incierto y cambiante, de difícil pre­
visión para sus directivos. Deben mantener relaciones con diversos actores
como competidores, clientes, proveedores, sindicatos, financistas, oficinas
de fiscalización o de regulación externa. Son complejas porque en lo inter­
no sus integrantes sostienen diversas prioridades, que se complementan y se
oponen. Esto ocurre con el interés de los accionistas, directores, gerentes em­
pleados y obreros. Ellos participan del mismo sistema, pero no todos están
allí por los mismos motivos y tienen prioridades diferentes.
Los problemas de decisión no sólo radican en obtener información re­
levante y encontrar los caminos adecuados para alcanzar ciertos objetivos.
No es tan sencillo. Los directivos enfrentan una realidad compleja que in­
 C a pít u lo 1: E n f o q u e d e sc r ipt iv o y n o rm a tiv o 9

cluye: a) la incertidumbre, debida tanto a la masa de información disponi­

ble y su dispersión, como también a los cambios no previsibles en el contex­
to, b) la ambigüedad o dualidad en los caminos posibles debida a las dife­
rentes lógicas que coexisten en la organización (técnica, económica, política,
social) y la búsqueda de objetivos múltiples, c) el problema de las oposicio­
nes y contradicciones, debido a la disparidad de fines e intereses que coha­
bitan en la organización.
No vemos estas realidades como desviaciones indeseables, como enfer­
medades o insuficiencias de la organización. Respecto de los aspectos exter­
nos se producen perturbaciones continuas (como nuevas demandas o ame­
nazas de la competencia) que surgen por la necesaria relación con un medio
que no se controla. En lo interno, se trata de problemas que la organización
trae por su constitución (por sus diferencias internas) o que ésta misma ge­
nera en su búsqueda de múltiples objetivos. Es cierto que una parte de esta
complejidad se convierte en dilemas o encrucijadas que comprometen su fu­
turo, pero otros aspectos de la complejidad son una señal o advertencia que
movilizan la organización y la hacen innovadora.
Los llamados propósitos de la organización (educar, construir, curar,
promover ideas religiosas o políticas) se declaran, pero no siempre son guías
precisas. No determinan a la organización, no la hacen previsible. Se habla
de ellos, pero en el momento de decidir no siempre está claro cómo las al­
ternativas disponibles se relacionan con los propósitos y cuál de ellos es el
prioritario en cada situación. Por ejemplo, si en una crisis corresponde des­
pedir personal para reducir los costos o bien mantener el acuerdo social con
los obreros y conservar las fuentes de empleo.
Los propósitos más generales (como la atención médica en un hospi­
tal) se enfrentan con una diversidad de intereses y demandas de grupos in­
ternos. Por ejemplo, la búsqueda de experiencia de los médicos residentes o
las prioridades dé la farmacia que reflejan el interés de los laboratorios (pro­
veedores) de productos medicinales. En su realidad cotidiana el comporta­
miento se basa en múltiples criterios, tales como: a) las ideas compartidas,
que le dan cohesión e identidad al conjunto, b) las razones dominantes, se­
gún establecen los factores de poder, y c) las pautas culturales y sociales que
los grupos construyen a través de sus relaciones.
La organización no sólo es diseño y proyecto, es también proceso. Hay
demandas y presiones desde distintos actores en el contexto y desde los pro­
O P o l ít ic a , g o b ie r n o y g e r e n c ia d e las o r g a n iz a c io n e s

pios integrantes de la organización. Satisfacer algunas demandas es también

dejar de lado otras. Así, el pago de dividendos no siempre es una medida con­
gruente con los reclamos de mejoras en los salarios. Del mismo modo, los
tiempos que manejan los proveedores no suelen coincidir con la urgencia de
los clientes. Los controles que hacen los organismos de fiscalización externos
son una ayuda pero también un factor de demora en los procesos producti­
vos. La innovación tecnológica permite aumentar los rendimientos, pero tam­
bién significa la rápida obsolescencia de los equipos y la necesidad de recu­
perar la inversión en un plazo cada vez menor.
Otros factores de complejidad tienen que ver con el diseño de las estruc­
turas y procesos. Las formas o esquemas preestablecidos limitan las posibili­
dades, le dan rigidez a la organización. Y ésta debe moverse en un medio cam­
biante. Los procesos internos, como la comunicación, la motivación y la
producción tienen su propia lógica. En la práctica esto significa, por ejem­
plo, que la búsqueda de eficiencia no va de la mano con las necesidades so­
ciales. También hay ambigüedad entre la estructura formal y las pautas cul­
turales, entre la motivación personal y la especificación de los puestos de
trabajo. Las posiciones con autoridad formal se superponen con los centros
de poder y de influencia (o liderazgo). En el marco de estas relaciones dua­
les, las partes se acercan (comparten sus visiones), pero también se alejan y
defienden sus diferencias. El resultado es un equilibrio inestable.
Respecto de su entorno, podemos ver a la organización obteniendo re­
cursos, prestando servicios y colocando productos. O sea, creando su propia
demanda, y ésta es su versión proyectiva o anticipadora. Pero también debe
enfrentarse con las presiones de un entorno que no controla, en el cual debe
responder a exigencias y reclamos. Ésta es su versión sólo reactiva. Por ejem­
plo, la universidad abre nuevos cursos para cubrir el aumento en la matrícu­
la. Frente a la enfermedad, el hospital sale a vacunar. La caída en las ventas dis­
para una campaña de publicidad. La organización atiende las perturbaciones
externas aumentando sus esfuerzos, incorporando recursos, adaptando su es­
tructura, pero también innovando. Algunas organizaciones sólo reaccionan o
se defienden, mientras que otras se adaptan y se renuevan (A. Etzioni, 1980).
Cuando las estructuras son rígidas y las culturas cerradas es difícil para la
organización actualizar sus procesos productivos, y por lo tanto pierde rela­
ción con las demandas de un contexto incierto y cambiante. En este sentido,
las organizaciones tienen un problema de adaptación o de congruencia con el
 C a pít u lo 1: E n fo q u e d e sc r ipt iv o y no rm ativo 11

medio ambiente. Pero eso no significa que sólo pueden vivir las organizacio­
nes que mejor se ajustan al medio. Por ejemplo, el uso de la presión y el po­
der les permite (a algunas, muchas o pocas) controlar los cambios externos en
lugar de ajustarse a ellos. Las empresas también pueden negociar o hacer alian­
zas para orientar, demorar o manejar los cambios en los mercados. Lo inevi­
table para algunas empresas, para otras es sólo una de las estrategias posibles.
La dinámica o el proceso de cambio en la organización tiene que ver tan­
to con los componentes planeados como con otros factores que son emergen­
tes o imprevistos. Lo planeado es la coordinación entre las capacidades huma­
nas, los recursos técnicos y la información para orientar las acciones detrás de
proyectos compartidos, aplicando los criterios de eficiencia y eficacia. Lo emer­
gente como un factor de la dinámica organizacional tiene que ver con: a) las
reacciones internas u oposiciones a las decisiones de política, por ejemplo la
resistencia desde los grupos informales a las medidas que los afectan, b) los su­
cesos externos que impiden avanzar con los planes originales, como la apari­
ción de una innovación tecnológica o la actitud agresiva de la competencia.
El hecho de que la organización reaccione, su flexibilidad frente a lo im­
previsto o la puesta en marcha de fuerzas que se oponen a las medidas de la di­
rección son ejemplos de una capacidad para actuar al margen del orden esta­
blecido y lo planeado. Aún así (y a veces debido a ello) la organización puede
renovarse y mantenerse como un sistema viable. Si se desata una epidemia, el
hospital encuentra los caminos para enfrentar lo imprevisto, se rearman los equi­
pos médicos para brindar la atención de urgencia necesaria. En este sentido de­
cimos que el hospital se autoconstruye y es un sistema viable. Esto significa que
es capaz de mantenerse aún bajo condiciones ambientales no previstas. La au­
to-construcción se basa no sólo en la potencia creativa o innovadora, sino tam­
bién en la capacidad crítica o reflexiva de la organización para reconocer sus
propios errores y aprender con la experiencia.

C. PUNTOS DE PARTIDA: LA POSICIÓN

DEL ANALISTA O DIRECTIVO
Esta obra no busca la neutralidad o la indefinición. Refleja una visión
sobre lo deseable y un enfoque particular sobre la realidad organizacional.
Aunque tomamos distancia hablando “del” sistema o “la” organización en
12 P o l ít ic a , g o b ie r n o y g e r e n c ia d e la s o r g a n iz a c io n e s

forma abstracta, nuestras ideas siguen estando en la base de la descripción y

la propuesta. Nuestra posición en el libro parte de la necesidad de recono­
cer las diferencias, divergencias y oposiciones como parte de las relaciones.
Pero no para convalidarlas sino para estudiar la forma en que los procesos
sociales, culturales y políticos también pueden llevar al conjunto hacia pro­
yectos compartidos. Pensamos que aquí reside la necesidad de cambio en las
organizaciones para superar conflictos de origen.
No estamos detrás de un nuevo orden o formas de disfrazar el poder,
sino de nuevas bases para la comunicación, el diálogo y la negociación, tan­
to en el ámbito interno de la organización como respecto a los actores so­
ciales en el contexto. Hay muchos otros enfoques posibles, quizá igualmen­
te legítimos, de acuerdo con la perspectiva o posición preferida por los
analistas, consultores o reformadores. Un enfoque es un marco para obser­
var factores de la realidad y una tomá de posición, una definición de la or­
ganización deseada. Los enfoques pueden ser más o menos amplios o espe­
cíficos, pero siempre reflejan una idea prioritaria sobre los aspectos claves o
las cuestiones críticas de la organización.
En el plano de los modelos, E. Jaques (2000) ha desarrollado la idea de
“la organización requerida”. Es un concepto que destaca la existencia de de­
mandas o condiciones que son naturales y por lo tanto deben respetarse,
considerando tanto el carácter social de la organización como su búsqueda
de eficacia. Según el citado autor para lograr esta forma de organización “de­
ben tenerse en cuenta un conjunto de principios relacionados con la natu­
raleza humana de las personas que trabajan. Organizar el trabajo de mane­
ra que la gente pueda ejercer a pleno sus capacidades y trabajar juntos en
condiciones que fortalezcan sus vínculos y su confianza mutua”.
El concepto de la organización requerida no sólo refiere a las relaciones
humanas en el trabajo. También habla de las condiciones a respetar en cuan­
to al diseño de la estructura (la jerarquía), el ejercicio del liderazgo:(trabajo
en equipo) y el nivel de las remuneraciones (diferencias y equidad). “Los
principios para la estructuración establecen la cantidad de niveles requeri­
dos en la organización como también las funciones que deben ser alineadas
en cada nivel organizativo, con sus correspondientes autoridades, tareas y
responsabilidades”. La idea de la organización requerida es una toma de posi­
ción en el sentido de afirmar que un principio “es natural” o que debe acep­
tarse como tal. En esta obra, dichos intentos de generalización también son
 C a p ít u l o 1: E n fo q u e d e sc r ipt iv o y n o rm a tiv o 13

sometidos a discusión en lo que tienen de ideología no declarada. La base

ideológica del modelo influye no sólo en la orientación del análisis (mirar lo
técnico o priorizar las relaciones sociales), sino también sobre la naturaleza
de las propuestas de cambio.
En el texto intentamos un enfoque que nos permita profundizar en
las relaciones y procesos, no en hechos aislados (como el éxito). No pen­
samos quedarnos en la superficie, en la apariencia o los aspectos visibles
de la organización. En particular, queremos estudiar como las diferencias,
divergencias y oposiciones movilizan la organización, en lo explícito y lo
implícito. Por ello nos referimos al lado oscuro de la organización, a la sub­
jetividad y el orden simbólico. Consideramos la organización como algo
continuo, pero también como una relación cambiante entre orden y de­
sorden, entre distintos grupos y actores, entre las fuerzas instituidas en el
medio (como el aparato estatal) y las actividades cuestionadoras o institu-
yentes en lo interno.
También partimos de la visión de la complejidad, la cual nos muestra
la organización como: a) un espacio donde coexisten diversos grupos con fi­
nes e intereses también distintos, y esa misma diversidad es la que desplaza
ala organización de sus propósitos declarados (o fundacionales), b) un sis­
tema social abierto que interacciona con otros actores en el contexto, que
influye sobre el medio ambiente, pero que también es perturbado por las
presiones y los cambios ambientales que no controla, d) un sistema con pla­
nes y proyectos, que decide en forma racional, pero cuya estructura real pre­
senta relaciones ambiguas y procesos contradictorios, con fuerzas que man­
tienen el estado de cosas y otras que la movilizan hacia el cambio, hacia su
reestructuración (concepto de auto-organización).
Nuestra preocupación no son los modos de gestión que permiten au­
mentar la eficacia o productividad en los procesos a cualquier costo. Frente
a los problemas complejos de la organización’ el enfoque gerencia! preocu­
pado por la racionalización, la eficacia o la optimización en el uso de los re­
cursos no alcanza, porque carece de conceptos para enfrentar los dilemas de
fondo de la organización, cuestiones que hacen a las políticas de gestión, más
allá de las decisiones de marketing, finanzas o tecnología. Proponemos el sal­
to hacia el enfoque de gobierno, porque es allí donde se trata con las cues­
tiones de legitimidad, participación, y representación en la conducción y en
las decisiones de política
14 P o l ít ic a , g o b ie r n o y g e r e n c ia d e las o r g a n iz a c io n e s

En cuanto a las propuestas, no buscamos sorprender con soluciones

mágicas, fórmulas o recetas salvadoras. En cambio, analizaremos y explica­
remos de manera fundada los procesos a través de los cuales la organización
se prepara y actúa como un sistema viable en el marco de una realidad com­
pleja, y como puede mejorar en el sentido de los valores sociales y cultura­
les. No se trata sólo de lograr eficacia, sino de hallar un modo de existir y
crecer en el marco de fuerzas diversas, en una organización creativa, que sea
vivible para los integrantes y socialmente deseable para la comunidad.

D. EL MAPA CONCEPTUAL DE LA ORGANIZACIÓN

En este punto nuestra intención es ofrecer al lector un mapa (diagra­
ma) conceptual con los elementos, relaciones y propósitos que conforman
la organización tanto en su interior como en sus intercambios con el con­
texto.- No tratamos de hacer una fotografía. Aún cuando las convenciones
del lenguaje nos llevan a decir que la organización “es así”, nosotros sabe­
mos que el mapa es sólo uno de los posibles modos de describir su funcio­
namiento. Es una forma de proponer desde nuestro punto de vista (ima­
gen o “construcción”), pero también bajo los supuestos o pautas culturales
que compartimos con otros analistas y observadores (que mencionamos en
el texto).
Nuestra descripción no intenta ser un reflejo fiel o espejo de los hechos
desde una posición neutral u “objetiva”. El modelo de organización no de­
ja de ser una imagen propuesta (una distinción) y también una explicación
que damos sobre los propósitos o la intencionalidad de los individuos y gru­
pos que integran la organización. Son propósitos y funciones que asignamos
a las acciones en la organización. Asignamos porque la imaginamos desde
afuera como un conjunto de recursos e ideas dominantes que están cum­
pliendo una misión. En este sentido K. Morgan (1991) ha escrito sobre
nuestras “imágenes de la organización”. De allí que en el punto anterior
hemos aclarado nuestros puntos de partida.
Como observadores o analistas decimos que la organización tiene pro­
pósitos, que está produciendo y lo hace de un modo determinado. Con esta
mirada heterónoma también decimos que tiene necesidades y que se adapta
al medio. Además, hablamos de la organización pero sólo estamos trabajan­
 C a p ít u l o 1 : E n fo q u e d e sc r ipt iv o y n o r m a t iv o

do con un modelo o simplificación de ella, y no con su realidad completa. Es

una simplificación porque “la palabra no es la cosa nombrada, ni los mapas
son el territorio” (K. Weick, 1979). Distinguimos lo que consideramos sus
aspectos (variables) relevantes y la relación entre ellos. Construimos el mo­
delo desde un enfoque y un nivel de análisis. De manera que nuestra descrip­
ción y explicación de las organizaciones no es la mejor o la más correcta, si­
no una que corresponde al enfoque utilizado.
Debemos tener en claro que utilizamos modelos o representaciones y
que ellos (como la realidad) siempre son incompletos. Además, debemos
aclarar si estamos describiendo o bien proponiendo cómo “debería ser” la
organización. Cuando pasamos al diagnóstico decimos que la organización
es más o menos pertinente respecto a ciertos fines y valores que nosotros le
reconocemos o asignamos al sistema, tales como su “misión” o su “razón de
ser”. También los directivos hablan de estos fines. Pero en el momento de la
decisión intervienen otros parámetros y otras condiciones. En medio de sus
urgencias cotidianas (la lucha por sobrevivir) los integrantes suelen tomar
distancia de lo deseable y se ubican en el dominio de lo posible.
En la tarea de describir y explicar esta compleja realidad nuestro ma­
pa conceptual o guía de conceptos básicos sugiere al lector las siguientes
ideas respecto de la estructura, los procesos y las relaciones en las organi­
zaciones:
1) la organización existe como sistema abierto respecto del medio
(hace intercambios con él). Pero también tiene procesos de cierre,
en la medida que los grupos que la componen protegen sus inte­
reses y la propia organización desarrolla su cultura y sus rasgos de
identidad. La realidad nos muestra un sistema que interacciona
con el medio pero que no es determinado por él ni se adapta en
forma pasiva, procesa los cambios externos y negocia con el entor­
no para mantener sus propias condiciones.
2) la existencia de unidades, áreas o sectores no sólo como división
de recursos y tareas sino también como grupos con sus modos de
pensar y estrategias diferentes, que también mantienen relaciones
con actores externos en un contexto específico (con proveedores,
clientes, competidores, usuarios, oficinas públicas). Ello explica la
tendencia de cada área hacia su autonomía, su lucha por una par-
16 P o l ít ic a , g o b ie r n o y g e r e n c ia d e la s o r g a n iz a c io n e s

te creciente de los recursos (el presupuesto) y por un lugar priori­

tario en el gobierno de la organización.
3) existen múltiples propósitos, no siempre compatibles, que operan
tanto en el nivel de la organización en conjunto como en las áreas
o unidades componentes. El sistema tiene racionalidades domi­
nantes que orientan sus decisiones y medidas de gobierno, como
optimizar la inversión en una empresa de negocios, pero al mis­
mo tiempo debe resolver sus problemas de supervivencia en un
ambiente incierto y agresivo (la presión de la competencia en el
mercado), y atender los diferentes y cambiantes fines y demandas
de sus integrantes (individuos y grupos).
4) la presencia e influencia simultánea y no siempre congruente de fac­
tores políticos, culturales, sociales y económicos, que atraviesan la
estructura. Esta influencia se cruza con las realidades de la propia
organización, con su lógica interna de funcionamiento. La relación
puede ser tanto complementaria como opuesta. Este proceso se
identifica con el concepto de atravesamiento de la organización por
el orden instituido. Por ejemplo, las creencias religiosas y políticas
en el contexto se proyectan al interior de la empresa y pueden ser
contradictorias respecto de las condiciones de trabajo.
5) la estructura es la forma en que la organización se articula en lo
interno para coordinar sus actividades detrás de sus fines, pero
también para atender las cambiantes demandas del contexto y la
presión de sus grupos de poder internos. La estructura es la forma
de relación establecida entre los componentes y sus tareas (autori­
dad y responsabilidad) que se complementa con la red de comu­
nicaciones y el presupuesto (asignación de recursos).Es un diseño
o esquema más o menos efectivo, en la medida que logra repre­
sentar tanto las estrategias y tecnologías de la organización como
la diversidad de los contextos en que actúa cada uno de sus com­
ponentes (o unidades de estructura).
6) la coexistencia de un orden racional (criterios de eficiencia y eficacia)
con una realidad construida sobre la base de imágenes, ilusiones y
fantasías. La organización es a la vez un espacio social (necesidades e
interacción humana) y técnico (exigencias de la producción). Un es-
 C a p ít u l o 1: E n fo q u e d e sc r ipt iv o y n o rm a tiv o 17

pació donde se busca una integración más o menos congruente, en­

tre la razón (en los procesos decisorios) y la sinrazón que aparece en
los aspectos emocionales. Existe un proceso de integración (como
también una brecha o desajustes) entre los objetivos o normas de pro­
ducción y los procesos sociales y culturales.
7) la existencia de un contexto de significación compartido por los
integrantes. No sólo vemos un esfuerzo conjunto en las tareas de
la organización, sino que también se comparten expectativas, se
interpretan los hechos cotidianos en una forma congruente, aun­
que no igual. (Esto a pesar de las divergencias entre los grupos de
interés). En las comunicaciones cotidianas encontramos premisas
que operan en el nivel de lo implícito y no se discuten. Son parte
del “mundo que se da por sentado” en la organización. Los indi­
viduos afirman : “ésta es la forma en que las cosas se entienden
aquí”. Respecto de los símbolos y signos, dicen que “hablan el mis­
mo lenguaje”.
En nuestra descripción de la organización no decimos que sea un con­
junto de individuos que se asocian o trabajan unidos para lograr objetivos
que se comparten en un contexto determinado. Con esto enfrentamos una
postura tradicional que le adjudica intenciones y necesidades a los sistemas.
En realidad no están describiendo al sistema sino el interés de sus directivos.
Por ejemplo, la definición de A. Stinchombe (1965), para quien “las orga­
nizaciones se caracterizan por un conjunto de relaciones sociales estables
creadas deliberadamente, con la intención explícita que siempre se alcancen
ciertas metas o propósitos específicos”.
Para nosotros los planes que reflejan esos propósitos son una estrategia,
una manifestación de las relaciones de poder y saber. Esos planes tienen un
valor relativo a la hora de explicar las acciones.'Vemos la organización como
una trama de relaciones viables, con resultados que son aceptables en su con­
texto (por los usuarios, ciudadanos, clientes). Debemos salir de una visión
meramente prescriptiva o simplista. R. Hall (1983) ha escrito que “un en­
foque que mire las decisiones y acciones como un simple ordenamiento al­
rededor de objetivos o presiones ambientales, es ingenuo”.
En la Figura 1 presentamos un modelo o mapa conceptual de la orga­
nización posible, en el cual se destacan las siguientes ideas:
18 P o l ít ic a , g o b ie r n o y g e r e n c ia d e las o r g a n iz a c io n e s

a) la estructura como una articulación de áreas especializadas vincu­

ladas entre sí por el flujo de información, procesos de producción
y pautas culturales. En el mapa las áreas son: Producción (D, E,
F); Capacidades y recursos (G, H, I ); Administración (J, K, L);
Comunicación institucional (M, N, O).
b) la relación de las áreas entre sí y con el medio externo a través de
las redes y espacios de articulación, por las cuales fluye la comu­
nicación, los recursos, productos y servicios de la organización. La
relación implica redes, tareas conjuntas, lugares de intercambio
(espacios compartidos), comunicaciones.
c) un nivel donde convergen las tareas de Política, Gobierno y Geren­
cia General (área de conducción). En esta área de conducción se
discuten y se articulan las decisiones globales como los planes, es­
trategias del sistema, líneas de política, la estructura, el presupues­
to, las relaciones con socios, accionistas y entidades externas.
d) la existencia del medio pertinente que corresponde a cada área por
sus relaciones cotidianas (MPE en la Figura 1), por ejemplo la re­
lación entre finanzas-bancos, comercial-clientes, personal-sindica­
tos. En este medio cercano o pertinente las áreas hacen sus inter­
cambios y transacciones específicas. Los medios tienen diferencias
en cuanto a sus reglas y formas de comportamiento.
En este mapa conceptual un área es un espacio que se distingue por va­
rias razones. Son ámbitos con ciertos fines (declarados y compartidos), con
recursos específicos y también con una lógica que los diferencia (sus propios
modos de pensar). Dichas áreas tienen autonomía relativa, porque su exis­
tencia depende de su articulación con otras áreas y el exterior. Si se aíslan pue­
den desaparecer. Tienen sentido como parte de una organización, que las ne­
cesita. Las áreas le dan realidad a la organización (a través de sus operaciones),
pero también son articuladas por ella (por la estructura). La Figura 1, como
modelo, intenta representar ambos movimientos de autonomía e integración.
En la misma organización coexisten, se cruzan o interaccionan áreas y
procesos que son diferentes aunque pueden estar orientados hacia el mismo
producto o servicio final. Son diferentes las actividades de producción, fi­
nanzas, comercialización y personal. No sólo son actividades distintas en tér­
 C a p ít u l o 1 : E n fo q u e d e sc r ipt iv o y n o rm a tiv o

minos técnicos, sino que en esas áreas se viven realidades diversas y ellas se
relacionan con distintos contextos. Hay quienes están en una relación cara
a cara con otras personas, y otros miembros que trabajan con las materias
primas. Están quienes razonan en el futuro y quienes viven en el aquí y el
ahora. Me refiero a las siguientes realidades diferentes:
a) un mundo formado por objetos, instrumentos y conocimientos
que se vinculan con la maquinaria, los métodos de trabajo y las
tecnologías físicas, donde se piensa en base a la economicidad, la
productividad y la eficiencia en los procesos.
b) un mundo de relaciones sociales donde los integrantes actúan pen­
sando en afinidades y diferencias y donde ellos emplean el poder
y la persuasión para sostener sus razones y emociones.
c) un mundo de signos y símbolos donde coexisten lo literal y lo con­
notado, el significante y lo significado en los mensajes y las comu­
nicaciones. Aquello que se dice, y también lo sugerido.
Para actuar en esos mundos como integrantes de la organización, los
individuos desempeñan roles y funciones. Ellos también deben actuar en
forma razonable, es decir, entender las diferentes lógicas e intereses que se
mueven en los distintos ámbitos que constituyen la organización. Hay di­
versas prioridades y formas de pensar según las áreas. Por ejemplo priorizar
la productividad, las demandas de los usuarios, los requerimientos de la tec­
nología, los compromisos con los proveedores, las necesidades de fondos,
etc. Entender la organización es comprender estas diferentes formas de ha­
cer y pensar y sus formas de relación. Existen actividades más orientadas ha­
cia la tecnología, las materias primas, los recursos financieros, los produc­
tos, los clientes, el mercado, las capacidades humanas. El concepto de
organización refiere a los modos de integrar esos espacios, tareas y priorida­
des, pero ello no implica que se anulen los rasgos diferenciales. La organiza­
ción es una articulación entre lo específico y lo común a todos, entre los in­
tereses sectoriales y los propósitos generales.
2<í P o l ít ic a , g o b i e r n o v g e r e n c i a d e l a s o r g a n iz a c io n e s

Contexto
MPE V
(Medio
específico)

Contexto 1 A R EA 5 AREA 2 Contexto 1

(.Global) A R EA 4 A R EA 3 (Global)

A R EA 1

Referencias Área ( 1- 1) A. Política Área (4 -IV) J. Planeamiento

Conducción Administración
B. Gobierno K. Información
C. Gerencia L. Control

Área (2 - II) D. Operaciones Área (5 -V) M. Relaciones

Producción Comunicación
E. Comercial N. Imagen
Institucional
F. Desarrollo O. Promoción

Área (3 - III) G. Personal Contextos Medio específico

Capacidades H. Finanzas Medio global
y recursos
1. Servicios Intersección *
área - medio

Figura 1. Mapa conceptual de la organización (áreas, funciones y contextos).

 C a p ít u l o 1: E n f o q u e d e sc r ipt iv o y n o rm a tiv o 21

Las áreas, los sectores y espacios específicos, no sólo son diferentes en un

sentido técnico y cultural en cuanto al conocimiento compartido, los méto­
dos utilizados, las ideas y creencias que prevalecen en dichos ambientes. Tam­
bién son desiguales en cuanto a su peso político en la organización, y esto in­
fluye en los procesos de cambio. En un hospital los médicos tienen más
presencia que los contadores en la definición de los propósitos de la organi­
zación. También es visible el distinto peso de la burocracia en una oficina pú­
blica comparada con una empresa de transportes. En un centro cultural el
apoyo administrativo no suele ser tan prioritario (en sus recursos y peso po­
lítico) como sus áreas de comunicación y de relaciones comunitarias. La ló­
gica o los criterios dominantes en dicho centro pasarán (normalmente) por
las prioridades de carácter educativo y de difusión cultural. Es razonable que
en una fábrica el énfasis esté puesto en los procesos de transformación, el va­
lor agregado y la optimización de la relación insumo-producto.
Esta coexistencia significa que hay sectores que prevalecen (factores de
poder), al tiempo que otros son desplazados o marginados de la decisión po­
lítica o medidas de gobierno. Esto hace que la organización se vaya alejan­
do respecto de los propósitos fundacionales, de sus equilibrios iniciales. Es­
te cambio puede ser positivo o negativo para los integrantes o el medio social.
Por ejemplo, las estrategias de poder hacen que un periódico abandone su
condición de medio de comunicación y se convierta en un vocero de em­
presas o un grupo de presión. Debemos entender cómo las tensiones y las
presiones desgastan o agotan al sistema, consumiendo sus energías y recur­
sos en actividades no productivas. Pero también estas crisis tienen un senti­
do constructivo cuando dan a luz los problemas existentes y son una fuen­
te de nuevas ideas para renovar o transformar al sistema.

E. IDEAS BÁSICAS: OBJETIVOS, ESTRUCTURA,

CULTURA, PROCESOS
¿Qué significa decir que una organización existe y actúa?¿En qué sen­
tido un hospital funciona o es real? No basta con un acta fundacional, un
estatuto o la reunión periódica de personas que dicen pertenecer a un gru­
po. La organización existe en tanto que hay formas y relaciones internas que
le dan regularidad a los comportamientos, que, por lo tanto, ya no depen­
P o l í t i c a , g o b ie r n o y g e r e n c ia d e l a s o r g a n iz a c i o n e s

den de motivos o fines individuales. Vista desde afuera la organización tam­

bién se distingue por su carácter productivo, por sus prestaciones, su oferta
de productos y servicios hacia el medio externo.
Desde el punto de vista del comportamiento existe organización porque
se dan esfuerzos articulados y regulados. Desde la perspectiva de la produc­
ción hay un resultado nuevo, un valor agregado que surge de la coordinación
de los esfuerzos. Desde el punto de vista de las relaciones sociales y laborales
existen la autoridad y el poder reconocidos por los integrantes. En este senti­
do la organización es una realidad nueva y distinta a sus componentes. No só­
lo por lo que produce, sino también por sus relaciones de autoridad y poder,
sus normas y procedimientos. Es la idea de la cohesión, de la continuidad y
de la actividades orientadas en uno o varios sentidos (dirigida).
En la descripción y el análisis de la organización decimos que hay ele­
mentos o componentes y también rasgos o características. Algunos son ca­
pacidades humanas, como los aportes de los individuos y grupos que la com­
ponen. Otros son recursos físicos, como los equipos productivos. Otros son
conocimientos disponibles, como la información, los métodos o tecnolo­
gías. Pero la descripción o la referencia a la organización también recurre a
ideas o conceptos que permiten definirla, hablar de los elementos que la
componen y de su funcionamiento. Por ejemplo, cuando hablamos de los
objetivos, la estructura, la cultura y los procesos “de y en” la organización.
Es decir, que ocurren, que la componen y que también son producidos por
ella. Ésta es la idea de la organización recursiva, que produce los elementos
que la componen (Etkin y Schvarstein, 1989).
Se trata de ideas y conceptos que son conocidos y compartidos por los
integrantes, que forman parte de sus acuerdos y comunicaciones. No son
cosas u objetos que se adquieren, que se traen de afuera (de la mente del di­
señador o fundador) y se instalan en la organización. Son ideas que hablan
de actividades necesarias para la operación del conjunto y que distinguen o
identifican realidades diferentes. Por ejemplo, el concepto de objetivos re­
fiere a las intenciones y los resultados deseados, la idea de estructura nos ha­
bla de formas y relaciones. No es que la organización “los tenga”, como
dispone de mercaderías o edificios, sino que son una capacidad o conoci­
miento que a su vez refieren a una realidad manifiesta o subyacente.
La organización “tiene” propósitos generales que, según dicen sus di­
rectivos, guían sus decisiones. Esos propósitos se expresan de manera más
 C a p ít u l o 1: E n fo q u e d e s c r ip t iv o y n o rm a tiv o 23

concreta en objetivos y metas que deben alcanzarse a través del esfuerzo con­
junto. Una forma clásica de expresión es definir los productos, servicios o
prestaciones que la organización se propone brindar en un contexto deter­
minado, como la cobertura de accidentes en una empresa de seguros, la di­
fusión de información desde un periódico, o la recaudación de tributos de
una oficina pública de impuestos. Los objetivos no existen a priori, no son
un recurso externo, copiado o importado, sino que surgen de un proceso de­
cisorio y deben ser reconocidos y aceptados para operar como tales. Se de­
finen a través de los mecanismos que son propios de la política, como el de­
bate, las negociaciones y acuerdos entre los diversos grupos (con sus fines e
intereses) que componen la organización.
En teoría y como “deber ser”, los objetivos se utilizan como guía para
orientar las decisiones en la organización. Los objetivos (compartidos) refle­
jan la unidad y el acuerdo, en el marco de la diversidad de fuerzas que ope­
ran en la organización. Se dice que las decisiones y acciones cotidianas son
racionales en el sentido que se relacionan con esos propósitos y objetivos. El
concepto de objetivos se refiere al conjunto y no se confunde con los fines
individuales de sus integrantes. Resolver en contra de los objetivos es un
ejemplo de desviación, trasgresión o desplazamiento. No decimos que ello
no ocurra, sino que es una señal de crisis, o el comienzo de un proceso de
cambios. Esto es parte de la visión sistèmica de la organización, porque es­
ta misma modifica o renueva (frente a la crisis) los objetivos que inicialmen­
te han orientado su acción.
Pueden darse como ejemplos: los objetivos de educar en la escuela,
brindar salud en el hospital, predicar la fe en una iglesia, fijar políticas fi­
nancieras en un Banco Central, defender el territorio en el ejército, aplicar
leyes y dirimir conflictos en los tribunales, promover las actividades socia­
les y deportivas en un club, brindar la posibilidad de la lectura en una bi-
blioteca. No hay entonces objetivos en abstracto o “por sí solos”, porque
existen y se entienden en el marco de una organización, como expresión de
un proyecto y una actividad de conjunto o compartida. La organización
persigue los objetivos que ella construye o se propone, sabiendo que fun­
ciona en un contexto.
Otro concepto básico es el de cultura. Al ingresar a la organización los
individuos son educados y entrenados en ciertas formas de pensar y de co­
municarse (lenguaje) que son compartidas, no individuales. También apren­
24 P o l ít ic a , g o b ie r n o y g e r e n c ia d e las o r g a n iz a c io n e s

den formas de hacer (métodos y tecnologías) y de actuar que se consideran

correctas o deseables en el grupo social. A estas formas se refiere el concep­
to de cultura. Son rasgos de la cultura: el saber compartido, la idea de la ayu­
da mutua (o de la competencia), las creencias religiosas, la visión de la em­
presa como una familia, los ritos, ceremonias y símbolos, el interés por el
dinero, el culto hacia la persona del dueño, el rechazo hacia los extraños.
Lo importante de este elemento de la realidad organizacional es su in­
fluencia sobre los comportamientos y su carácter diferenciador de la organi­
zación. Es parte de la llamada realidad intersubjetiva de la organización, una
realidad (creencias, mitos, ceremonias, valores, tradiciones) que es construi­
da, conocida y compartida por los integrantes. Son elementos que permiten
distinguir a la organización en su conjunto, pero que también admiten va­
riaciones internas. Variaciones que crean brechas en la misma organización.
Como la existencia de micro-culturas en las áreas específicas de la organi­
zación. Por caso, las diferencias entre los esquemas mentales de los economis­
tas en el sector finanzas respecto de los asistentes sociales que trabajan en el
área de personal de la misma empresa.
Al referirse a la cultura de los grupos E. Schein (1988) habla no sólo
de los conocimientos disponibles (el saber existente) sino también de los
componentes no manifiestos o más profundos de los comportamientos,
como los prejuicios, supuestos, mitos, creencias y valores compartidos por
los miembros. Al definir la cultura, dicho autor refiere a “las presunciones
básicas subyacentes, que se construyen en el tiempo, que tienen la capaci­
dad de influir sobre los comportamientos y son enseñadas a los nuevos
miembros como las formas correctas de pensar y actuar en la organización”.
Como observadores decimos que esa cultura es fuerte o débil, atrasada o
actualizada, participativa o elitista, democrática o autoritaria. Si bien indi­
viduos y grupos “son parte” de la cultura vigente y la conservan, también
surgen actitudes críticas o renovadoras, que promueven el cambio en las
premisas existentes.
La cultura no se explica sólo por factores internos. Hay una interacción
y también influencias desde el contexto (desde instituciones como la fami­
lia, la religión o la educación). Pero lo característico de la cultura es el mo­
do de procesar esas influencias externas en lo cotidiano, bajo las condicio­
nes de la propia organización (sus propósitos, recursos y necesidades). Así se
construye la noción de lo importante, lo deseable y lo peligroso para la con­
 C a p ít u l o 1 : E n fo q u e d e sc r ipt iv o y n o rm ativo 25

tinuidad de dichos grupos sociales. Si bien la cultura es construida, también

es cierto que sus rasgos prevalecen sobre los motivos individuales. Esto lle­
va a crear ciertos climas o ambientes en la organización (dominantes) más
abiertos o cerrados a la innovación, más permisivos o represivos hacia los in­
dividuos, más informales o burocráticos en sus procesos. Estas diferencias se
hacen notables por ejemplo, en el momento de la fusión entre empresas (una
corporación anónima y una nacional familiar), aunque ellas se dediquen al
mismo negocio.
En cuanto a la estructura, es un concepto que refiere a las formas de
relación entre personas y actividades en la organización. Hay diseños o for­
mas previstas (lo establecido) y también modos de relación tal como están
operando en la práctica. O sea, que podemos distinguir entre las estructu­
ras formales (declaradas) y las emergentes. El concepto refiere a la forma en
que se divide y asigna el trabajo (la especialización de tareas), y también a
las relaciones a través de líneas de autoridad y redes de comunicación (la
coordinación de tareas). En una escuela se distingue entre las áreas de ense­
ñanza, investigación, administración y relaciones con la comunidad. Las
áreas o sectores se comunican entre sí y están coordinados por la Dirección.
Al pensar en la estructura estamos imaginando el lugar que ocupan las par­
tes y sus relaciones con el exterior. Así, el área comercial se relaciona con los
clientes; el de compras, con los proveedores y la tesorería, con los bancos.
El concepto de estructura da idea de un orden o articulación entre tareas
o funciones. Es un orden que sigue uno o varios criterios, tal como dividir por
productos, por funciones o por zonas geográficas. La idea de estructura nos
sugiere que los componentes no se mueven libremente, sino siguiendo ciertas
normas o pautas de relación. Se habla de la estructura para hacer referencia a
una disposición de las tareas y funciones que está más allá de las opiniones o
las preferencias personales, pensada en función del conjunto. Así, un gerente
de créditos debe actuar en el marco de las normas y procedimientos que regu­
lan su función en el Banco. Es lo que se espera de él. El diseño considera la
vinculación de la función de créditos con otras funciones en el Banco por
ejemplo, con la tarea de obtener fondos en el mercado.
En cuanto a los distintos diseños, es posible hablar de formas más rígi­
das o flexibles, transitorias o permanentes, centralizadas o dispersas. La es­
tructura opera en un medio ambiente incierto y cambiante, y es una forma
de coordinar las tareas de diversos grupos con sus propias lógicas. Como las
26 P o l ít ic a , g o b ie r n o y g e r e n c i a d e l a s o r g a n iz a c io n e s

diferencias que existen en la escuela entre los docentes, los estudiantes y los
burócratas.
La estructura no hace desaparecer esas diferencias (que son normales)
sino que trata de hacerlas compatibles respecto de los propósitos más gene­
rales de la organización. También refleja las estrategias o prioridades de la
Dirección frente a las demandas del contexto. Esto significa que existen di­
vergencias y oposiciones en las relaciones internas. De ello no resulta el de­
sorden, sino un proceso continuo de adecuación o ajuste de la estructura a
las nuevas realidades. Hay un momento de diseño, que tiene que ver con el
planeamiento de la organización, y también un proceso de ajuste, que se ori­
gina en las propias brechas u oposiciones de la estructura.
Otro concepto fundamental es el de procesos, y refiere a la organiza­
ción en movimiento, a las actividades que se cumplen en forma recurrente.
Es decir, actividades (compras, selección de personal, producción, control
de calidad) que se realizan de manera continua, que no tienen un comien­
zo y un fin establecido. No son un episodio o un suceso aislado, tienen que
ver con la continuidad del sistema. La idea de procesos también refiere a ta­
reas que buscan o generan sus propios recursos para sostenerse en el tiem­
po. Su inicio no depende de una decisión externa, existen en tanto el siste­
ma funciona. En este sentido la sentencia judicial es un acto que forma parte
del proceso continuado de administrar justicia.
Es posible describir los hechos ubicándolos en el marco de un proceso,
diciendo que forman parte de él. En particular cuando vemos congruencias
en sus efectos. Así, se puede afirmar que incorporar nuevo personal es par­
te de un proceso de renovación y crecimiento de la organización. No es que
“ese” proceso exista en sí mismo, que el crecimiento funcione como una fuer­
za independiente. Porque el concepto de crecimiento implica considerar
múltiples factores y ponerlos en relación. Luego de ello decimos que hay un
proceso cuando le encontramos razones y sentidos. El hablar de proceso nos
permite explicar la dinámica o el cambio. Puede darse por una circunstan­
cia (el acontecimiento), pero también por un conjunto de actividades enca­
denadas entre sí (procesos).
En un sistema existe una idea de mantenimiento, de producción y de
intercambio con el medio, de manera que las tareas se reiteran en forma de
ciclos continuados, no son hechos aislados, no comienzan y terminan. Tal
es el caso de los procesos de compras y producción en una fábrica o las ac­
 C a pít u lo 1: E n f o q u e d e sc r ipt iv o y n o rm a tiv o 27

tividades de enseñanza y aprendizaje en el aula. Mirando la organización co­

mo sistema social (Katz y Kahn, 1977) se pueden distinguir entre diferen­
tes subsistemas y procesos: conducción, abastecimiento, producción, admi­
nistración, comunicaciones y control. En los procesos se reúnen o confluyen
la capacidad humana con los recursos materiales, la energía y la información
para obtener un resultado necesario a las partes y el sistema.
El concepto de proceso refiere a actividades que se realimentan a sí mis­
mos, es decir,, se reinician o recomienzan en forma continua como ocurre
con los procesos de comunicación entre los componentes de un grupo. Tam­
bién podemos decir que avanzan en un sentido (que no van a la deriva), que
aumentan o disminuyen, que son positivos o negativos, que ayudan al cam­
bio o que mantienen un estado de cosas. Por ejemplo, el proceso de control
refiere a las tareas de informar y evaluar los resultados y el cumplimiento de
normas (entre otras funciones). Sin los procesos de control, la organización
no tendría límites ni señales sobre situaciones anormales, y las decisiones de
corrección dependerían de acciones aisladas. Más adelante, en el capítulo so­
bre “la organización en marcha”, ofreceremos una tipología de los procesos,
según la función que desempeñan en el sistema.
Éstos y otros conceptos son importantes para el análisis y el diseño de
la organización, pero hemos marcado el peligro de verlos como objetos o co­
sas, de separarlos de su contexto (donde tienen sentido) o tomarlos como
elementos (o recursos) que se pueden trasplantar de una a otra organización,
como el intento (conceptual y físico) de llevar un líder y sus procesos de co­
municación desde un Banco hacia una Fundación contra la pobreza. Tam­
poco se puede afirmar que “una” estructura es la mejor. Bajo ciertas condi­
ciones también puede ser la peor. Esto no nos deja indefensos, sino que
marca la necesidad de ubicar el concepto en una organización precisa. Mien­
tras tanto, es una abstracción.
Otro peligro es asignar a los conceptos eLcarácter de causa o de efecto,
sin considerar el campo de fuerzas en el cual son aplicados, como decir que
mejorar “la” motivación también lleva a aumentar la producción. O sostener
que “los” objetivos explican las decisiones directivas, o que “la” estructura de­
pende de la estrategia. También es incorrecto sostener que “la” cultura influ­
ye o que es manejada. Construir un modelo explicativo requiere considerar
la interacción entre conceptos y explicitar un contexto concreto, el tiempo y
lugar en que se aplican. Para que se entienda el concepto también es impor­
28 P o l í t i c a , g o b ie r n o y g e r e n c i a d e l a s o r g a n iz a c io n e s

tante aclarar nuestra posición o enfoque de la realidad: si hablamos como ana­

listas, consultores, directivos o reformadores.
Un directivo puede observar que la empresa reacciona en forma lenta
a los cambios en la demanda y decidir que debe reformarse la estructura. Le
preocupan los síntomas y los resultados y no admite largas explicaciones so­
bre el concepto de estructura. Ordenará que sé compre otra tecnología, se
redefinan las tareas o se capacite a los empleados. Es probable que esos cam­
bios no sean efectivos y no resuelvan la falta de adaptación al mercado si al
mismo tiempo no se analizan las relaciones con otras realidades de la em­
presa. Por ejemplo, las formas de selección de personal o los sistemas de re­
muneración deben verse en su relación con elementos de la cultura, como
los valores, mitos o creencias dominantes.
Dar un concepto es hacer una distinción, focalizar para saber sobre qué
hablamos. El concepto es una abstracción (estructura, objetivos, liderazgo)
no es causa ni consecuencia, no es un objeto concreto, ni funciona de ma­
nera aislada. Si queremos asignarle un sentido o tratarlo como una fuerza,
debemos entenderlo en el contexto de la explicación.
 CAPITULO

L a o r g a n iz a c ió n 2
Y EL ENFOQUE DE SISTEMAS

A. RELACIONES ENTRE LAS PARTES

Y EL TOD^
A lo largo de la obra hablamos de la organización como unidad que ac­
túa, que toma decisiones y adopta comportamientos que no son iguales a
las acciones de sus individuos. El concepto y la realidad de la organización
funcionando significa que Tsn ella existen ciertos acuerdos, normas y pautas
de interacción y ello lleva a una acción coordinada, que es la llamada acción
organizativa. Significa que esa\cción (como fabricar una pieza) no es la vo­
luntad de una persona aislada (el capataz) sino un acto que se realiza en el
marco de un proceso conjunto, donde se articula su creatividad con las in­
fluencias de su medio laboral^(la fábrica y su grupo de trabajo). Esto no anu­
la que existan divergencias y que ellas\ambién sean parte de la realidad or-
ganizacional (el tema de la complejidad^.
El hospital, negoci^, escuela, partido político o fábrica, operan co­
mo un ente o unidad £n un sentido jurídrto frente a terceros, y porque
actúan y toman decisiones que obligan a susVomponentes. También de­
cimos que la organización como unidad “tiene\ fines, estructura o cultu­
ra, que elabora productos o presta servicios. Su^actores o componentes
forman una entidad en cuyo ámbito están relacionados, actúan en forma
coordinada, siguen normas y comparten ciertos valores. En este sentido
puede decirse que los médicos “pertenecen” a un hospital y que esa orga­
nización (como conjunto) brinda atención médica a los pacientes. A la