Cheruse. Sanción Ambiental Administrativa

Documento
Título: Derecho ambiental sancionador: aproximación a una caracterización de las faltas ambientales, sus
problemas y desafíos
Autor: Cheruse, Florencia
Publicado en: RDAmb 58, 26/06/2019, 39 - ADLA2020-3, 14
Cita Online: AR/DOC/1009/2019
Sumario: I. Introducción.— II. Teoría general de la potestad sancionadora administrativa.— III. Faltas y
contravenciones ambientales.— IV. Conclusiones.
(*)
I. Introducción
El advenimiento del paradigma ambiental provocó una mutación en la forma en que el derecho abordaba la
problemática en la materia. Así, se pasó de un tratamiento separado e independiente de cada una de las ramas
del derecho, a la necesidad de la conformación de una única disciplina, autónoma, que atendiera estos conflictos
de manera uniforme y homogénea. Esta última etapa evolutiva del derecho ambiental, en la que varios autores
coinciden ha alcanzado su "adultez", se caracteriza fuertemente por la captura de diferentes mecanismos
originales de las ramas clásicas, que se encontraban dispersos, para lograr un tratamiento conjunto y unificado
con principios y particularidades propias. Como resultado de este fenómeno encontramos en el derecho
ambiental normas, procedimientos e institutos que tienen origen en materias distintas, pero que al ser "traídas"
hacia este, adoptan características especiales. Por eso siempre es posible encontrar casos de normas con una
especie de "doble naturaleza", la de origen (civil, penal, administrativo, etc.), y la ambiental (1). Estas
incorporaciones se han dado con distintos grados de "adaptación" al derecho ambiental, según los caracteres que
traiga la figura de raíz y la finalidad que debe cumplir en miras a la función tuitiva. Así encontramos institutos
provenientes de ramas más duras y estrictas (como el derecho penal) a los que no se les puede aplicar los
principios ambientales tan fácilmente y otros que, en esa adaptación han sufrido mutaciones sustanciales.
Un claro ejemplo de este fenómeno de captación de mecanismos es el de la potestad sancionadora del
estado. Esta facultad, originaria del derecho administrativo y mecanizada a través de las denominadas faltas,
contravenciones o infracciones administrativas, se funda en la necesidad de dotar a la administración de un
poder que le permita darle eficacia a su accionar. Trasladada al derecho ambiental, veremos cómo esta finalidad
primigenia se mantiene, pero se especifica, destinándola concretamente a la imposición de penas a quienes
incurran en violaciones a las disposiciones administrativas ambientales, es decir, aquellas dictadas con el
objetivo de proteger el ambiente, todo ello derivado del mandato del art. 41 de la CN.
Frente a lo expuesto, se nos podría señalar que "lo represivo debe ceder ante la prevención" (2) ya que uno
de los rasgos principales y fundamentales del derecho ambiental es su énfasis preventivo (3). En nuestro país
ello fue plasmado en el art. 4º de la ley 25.675 General del Ambiente (LGA en adelante) que expresamente
incluye el principio de prevención. Textualmente dice: "Principio de prevención: Las causas y las fuentes de los
problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos
que sobre el ambiente se pueden producir". El fundamento de este principio debe buscarse en las características
que puede presentar el daño al ambiente (4), el que por las grandes dificultades que se presentan en la práctica
para su remediación, muchas veces termina convirtiéndose en un perjuicio irreversible. Es por ello, que siempre
se busca la evitación de los eventos dañosos, lo que implica la adopción de una conducta proactiva frente a estos
(5).
Como veremos, el estudio de las faltas ambientales y de la sanción administrativa ambiental resultará de
enorme relevancia en este sentido. Ello, ya que una de sus funciones principales va a ser justamente la de
prevenir los temidos daños al ambiente, ya sea mediante castigos ejemplificadores que hagan que tanto el
infractor como los terceros se abstengan en el futuro de violar las disposiciones protectorias, o bien, mediante
sanciones de tipo correctivo, en situaciones en las que, aun no habiendo daño, el infractor deba adecuar su
accionar a las disposiciones vigentes.
El objetivo del presente trabajo será intentar una aproximación a la caracterización de las sanciones
ambientales, procurando dilucidar, entre otros aspectos, cuál es su naturaleza jurídica, qué finalidad o función
posee, qué aspectos originales deben mantenerse y cuáles son susceptibles de "adaptación". Asimismo,
identificaremos qué principios ambientales más intensamente influyen este estudio, así como también, cuáles
son los problemas que en su implementación se presentan, todo ello con especial énfasis en las cuestiones de
competencia. Igualmente analizaremos los principales desafíos a superarse y algunas de las posibles soluciones
que pueden darse a aquellos.
II. Teoría general de la potestad sancionadora administrativa
© Thomson Reuters Información Legal 1

Documento
Tal como dijéramos, las diferentes herramientas con las que cuenta el derecho ambiental para la consecución
de sus fines no pertenecen a él de forma exclusiva, sino que han sido tomadas de otras ramas y adaptadas a las
nuevas necesidades. Esta realidad hace necesario que para el estudio de cada una de ellas debamos, en primer
lugar, indagar acerca de cuáles son sus caracteres originales, para luego si intentar dilucidar de qué modo se
realizó la adaptación en el traslado y, si en la práctica se presentara algún problema de implementación,
examinar de qué manera se podría resolver. Conforme a lo expresado es que iniciaremos este análisis con una
reseña de lo que podría denominarse teoría general de la potestad sancionadora administrativa, refiriendo a su
concepto, origen, sus principales características, principios y las diferentes posturas doctrinarias sobre su
naturaleza jurídica. Vale aclarar en este punto que lo que se pretende en esta primera parte es simplemente dar
un "paneo general" del tema, sin pretender exhaustividad en su exposición.
II.1. Ubicación, concepto de la potestad sancionadora estatal
Marienhoff nos explica que "no toda la actividad de la administración es de igual naturaleza, ni se expresa o
traduce en igual forma. Ello da lugar a diversos tipos de administración, que permite clasificar a esta en mérito a
la naturaleza de la función ejercida o en mérito a la estructura del respectivo órgano" (6). Según el primer
criterio, nos encontramos, entre otras, con la administración de "contralor", es decir, aquella que se ejerce "sobre
los actos de la Administración, o sobre los actos de los administrados vinculados a ella, con el objeto de
verificar la legitimidad e incluso la oportunidad o conveniencia de dichos actos" (7).
Este accionar puede igualmente subdividirse en diferentes tipos. De esta forma podemos encontrar actos de
control interno —sobre sus propios órganos—, o bien, de control externo —sobre los administrados— (8).
Asimismo, el control puede llevarse a cabo antes de la emisión del acto que se controla, dándole el carácter de
preventivo, o puede darse a posteriori, es decir, practicado luego de la emanación del acto. También podemos
encontrarnos con un control de tipo represivo o controles referidos a la legitimidad de los actos o a su
oportunidad, mérito o conveniencia (9).
Como resultado de la actividad de control puede ocurrir que la administración advierta irregularidades o
infracciones a la normativa vigente, por lo que resulta necesario que ella cuente con algún tipo de herramienta
que le permita exigir el acatamiento a las normas y órdenes administrativas. Por eso, dentro de los diferentes
medios jurídicos con que cuenta la administración para el cumplimiento de sus fines, encontramos la potestad
sancionadora. Ella, tomando nuevamente las palabras de Marienhoff, puede ser definida como aquella
"atribución que le compete a esta para imponer correcciones a los ciudadanos o administrados, por acción de
estos, contraria a lo ordenado por la administración, y sanciones disciplinarias a los funcionarios o empelados
por faltas cometidos en el ejercicio de su cargo, todo ello sin perjuicio de la acción de los tribunales judiciales"
(10). En el presente haremos referencia únicamente al primero de los supuestos mencionados, omitiendo la
potestad disciplinaria, por corresponder ella a la activad interna de la administración y a su relación con sus
funcionarios o empleados.
García Pullés examina las diferentes especies de sanción y nos dice que se puede advertir que a veces ella
está destinada al restablecimiento de una situación jurídica anterior (tal es el caso de la nulidad de actos
jurídicos), mientras que en otros casos esta va más allá, siendo posible darle un matiz retributivo, "pues consiste
en infligir un daño al infractor independiente de aquel fin de recomposición" y continua explicando que se
pueden "distinguir dos tipos de sanciones jurídicas: las destinadas al restablecimiento de la situación jurídica
anterior al hecho que consuma la infracción al deber y las que se desentiende de aquella circunstancia e infligen
al autor un mal —entendido como una privación de derecho o expectativas— ... las sanciones administrativas,
también llamadas de policía, se ubican en este campo de aparente 'retribucionismo', o, si se quiere, de medidas
independientes de los efectos de la conducta antijurídica, destinadas a prevenir su reiteración" (11).
García de Enterría y Fernández, concretando aún más el concepto de sanción expresan que ella consiste en
un "mal infringido por la administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal" (12). La
instrumentación de esta potestad sancionadora de la administración se realiza a través de la instauración de
contravenciones, faltas o infracciones, las que podríamos definir como aquella "situación de hecho en cuyo
mérito una persona aparece en contradicción con lo dispuesto en una norma de policía" (13).
Teniendo ya localizado el tema dentro del derecho y contando con una definición sintética de la sanción
administrativa, pasemos a analizar el fundamento de esta potestad.
II.2. Fundamento de la potestad sancionatoria estatal
Una de las consecuencias de la aparición del estado de derecho fue el nacimiento del derecho penal como lo
conocemos hoy en día. Como corolario de este proceso aparecieron frenos y límites a la aplicación de penas,
materializados, por un lado, a través de los principios de legalidad, de culpabilidad y reserva y, por el otro,
mediante la instauración de jueces imparciales y del juicio público. No obstante, el efecto principal de esta
Documento
transformación fue la trasferencia de la potestad para aplicar penas al poder judicial, con el ánimo de darle el
monopolio de ella. Sin embargo, este traspaso no se dio de forma absoluta, ya que, desde el origen, se mantuvo
en manos de la administración una porción de ese poder represivo. El nombre con el que se identificó este
último fue el de infracciones, faltas o contravenciones administrativas, para distinguirlo del ilícito penal, con el
que, como veremos más adelante, presenta muchas similitudes, pero también varias diferencias (14).
En doctrina se han esbozado diferentes fundamentos para abonar esta potestad contravencional. Se he dicho
que "la capacidad de aplicar una sanción se exhibe directa o indirectamente como manifestación de una de las
potestades del Estado sobre los ciudadanos que deriva de su facultad de reglamentar los derechos" (15). También
se ha expresado que la "independencia de la administración estaría comprometida si no tuviese ninguna potestad
coercitiva" (16). En un mismo sentido, se ha manifestado que "la Administración requiere de la tutela represiva
para asegurar su eficaz y normal funcionamiento, ya que de lo contrario podría afectarse la existencia misma del
Estado" (17), por lo que debe incluírsela como "una facultad inherente a la competencia de gestión" (18).
Englobando estas ideas, resulta esclarecedor Maier cuando expresa que "todo poder de policía precisa de un
poder sancionatorio para aquellos casos en los que la colaboración pedida al administrado, mediante su
conducta activa o pasiva en determinadas circunstancias, sea ignorada o, mejor aún, el administrado niegue esa
cooperación exigida en bien de todos" (19).
Como vemos, la potestad sancionadora administrativa, surge indefectiblemente de la necesidad de otorgarle
eficacia a una de sus actividades principales, cual es, la de reglamentar y limitar los derechos. Repasemos
brevemente esta noción a los fines de completar el panorama.
El principio de limitación de los derechos parte de la idea de que el ejercicio de estos nunca puede ser
absoluto. Explica Bidart Campos, que "antes de decir que los derechos se pueden limitar, hay que dar por
verdad que, ontológicamente son limitados, porque son derechos de los hombres 'en sociedad' y 'en
convivencia'" y agrega que "ese carácter limitado hace que los derechos sean limitables, precisamente para
hacer funcional el goce, el ejercicio, la disponibilidad y el acceso a su disfrute sin exclusión de nadie" (20).
Es esta "limitabilidad" o relatividad de los derechos la que hace nacer el concepto de poder de policía, que
implica la potestad de reglamentarlos que posee el Estado (21). Este concepto puede concebirse desde dos puntos
de vista. En un sentido amplio, entendiendo, como en el derecho anglosajón, que los derechos pueden limitarse
por múltiples razones, no solo de seguridad, moralidad y orden público, sino también por cuestiones relativas a
la economía, salud, educación, etc. O bien, en un sentido estricto, que confina el concepto de poder de policía
solo para aquellas limitaciones que tengan como fin específico proteger la salubridad, moralidad y seguridad
públicas (22). Respecto de estos dos conceptos aclara Bidart Campos que, "si llamamos 'poder de policía' a todo
en cuanto incumbe al Estado para limitar razonablemente los derechos, en rigor estamos apuntando al poder liso
y llano como elemento del Estado, con lo que en verdad nada nuevo agregamos con la fórmula específica del
police power" (23). Sin perjuicio de ello, el mismo autor explica que el criterio amplio aparece reflejado en
varias oportunidades en las decisiones de nuestra Suprema Corte (24).
Conforme a lo expresado y siguiendo las ideas del referido doctrinario, podemos concluir que el poder de
policía refiere al "poder del Estado cuando se ejerce nada más que en orden a la protección de la salubridad,
moralidad y seguridad públicas, con el consiguiente efecto de limitar los derechos para hacer efectivos esos
objetivos concretos" y más adelante agrega que, esta visión estricta del concepto, no implica que el poder de
policía consista solamente en dictar normas, ya que cada acto de autoridad concreto que se cumpla con aquellos
fines va a ser también en ejercicio del aquel por parte del estado (25). Esta última idea es compartida también por
Sagüés cuando dice que "la expresión poder de policía... refiere también a una función administrativa que
consiste en aplicar —en casos y situaciones concretas, con actos y hechos administrativos en sentido material—
las normas reglamentarias de los derechos personales" (26). Vale aclarar que hay autores que, realizando una
diferenciación, utilizan la noción de "poder de policía" a aquella actividad legislativa de reglamentación de los
derechos, circunscribiendo el vocablo "policía" para referirse a la actividad administrativa de protección de
moralidad, salubridad y seguridad púbicas (27).
Ahora bien, esta noción se corresponde con una concepción de Estado liberal. En la actualidad, con el
advenimiento del constitucionalismo social, advertimos una evolución hacia un concepto más amplio (28), ya
que los bienes jurídicos que el Estado debe proteger se amplían. Aparecen así, entre otros, la tranquilidad
pública, la lealtad comercial, la defensa de la competencia y la estética pública. Dentro de este elenco y en
virtud del mandato expreso del art. 41 de la CN debemos incluir la protección del ambiente. Este nuevo deber
del Estado ha provocado una mutación en el concepto clásico de policía. Veremos más adelante las
características de este fenómeno y analizaremos cómo ha influido ello en la potestad sancionadora de la
administración.

Documento
II.3. Función de la potestad sancionadora de la Administración

Teniendo en cuenta que hemos conceptualizado a la sanción como un mal impuesto por la Administración
frente a la verificación de dichos incumplimientos, es posible advertir, al menos de forma previa, que la
principal función que puede darse a las figuras clásicas es la de reprimir o castigar a quienes se encuentre en las
situaciones de infracción a los mandatos de policía dictados por la propia administración.
En esta línea, García de Enterría y Fernández, al analizar la diferencia entre la sanción penal y la
administrativa, exponen que las primeras "están orientadas hacia la reeducación y reinserción social, en tanto
que las sanciones administrativas buscan una finalidad represiva más pragmática..." (29).
Sin embargo, en el análisis se debe ahondar un poco más, ya que esta finalidad coercitiva no es la única que
posee la sanción. García Pullés nos ilustra en este sentido cuando explica que esta "siempre tiene la íntima
finalidad de lograr el cumplimiento de los preceptos normativos: sea por el poder disuasorio contenido en la
privación de efectos a los actos que violan el ordenamiento; por la amenaza de un mal para su autor que actúa
como reasegurador del sometimiento voluntario a las leyes (de cara a las demás personas —prevención
general—, o para lograrla en el propio sancionado —prevención especial—), o aun por la aplicación de penas
destinadas a la 'reinserción social' del contraventor, aspecto paradigmático de las penas que la realidad ha
desvirtuado" (30). También resultan interesantes las palabras de Núñez quien ha expresado que "el mundo de las
contravenciones... comprende una actividad represivo-preventiva resguardadora de la realización práctica de
nuestros derechos" (31).
Profundizando aún más y saliendo de esta mirada práctica, es posible encontrar otro tipo de función en la
potestad sancionadora ambiental, con un carácter más esencial en cuanto a las funciones estatales. Para
completar esta idea debemos recordar aquello que dijimos más arriba, en la primera parte de este trabajo, al
momento de analizar cuáles eran los fundamentos que daba la doctrina para justificar este tipo de facultad en
manos de la Administración. Allí, con citas a varios autores, vimos cómo el mantenimiento en manos de la
Administración de la potestad de aplicar sanciones respondía a la necesidad de dotarla de algún tipo de
herramienta que permitiera darle efectividad a su accionar, así como también asegurar su independencia y
autonomía funcional. Encontramos aquí otro tipo de función, la que podríamos denominar como de tipo
institucional o política.
Pasando en limpio lo expuesto hasta aquí, podemos decir que las funciones que posee la sanción
administrativa son de tipo represivo, disuasorio y por lo tanto preventivo, y de tipo institucional o política.
Veremos luego cómo se presenta esta cuestión en la sanción administrativa ambiental, adelantando que el
carácter preventivo adquirirá una preeminencia importante, pero que no será la única misión que deban cumplir
las sanciones.
Ingresaremos al análisis de una de las discusiones doctrinarias más viejas respecto de este tema, cual es, la
igualdad o diferencia entre las sanciones administrativas y las penales.
II.4. Diferencias con el delito penal. Diferentes posturas
Desde la instauración del monopolio del poder judicial como titular del poder punitivo del Estado, el que
convive con el mantenimiento en manos de la administración de una porción de este, la doctrina se ha abocado
confrontar ambos institutos, a los fines de identificar similitudes y diferencias.
Siguiendo esta idea, y comparando las faltas y contravenciones administrativas con los delitos penales, a
primera vista pareciera que estamos hablando de institutos diversos, con caracteres también muy particulares.
Sin embargo, si posamos la mirada desde otro punto, es posible que veamos que existe solo una diferencia de
grado. En este sentido, los delitos se presentan como respuesta ante situaciones de mayor gravedad, con
aplicación de sanciones más estrictas, mientras que las faltas vienen a afrontar cuestiones menores, con penas
menos importantes. Estos dos puntos de vista han llevado a la doctrina a plantearse si existe o no una disímil
naturaleza jurídica entre ambos, existiendo una gran variedad de opiniones al respecto. En ellas es posible
identificar dos grandes conjuntos: aquellos que entienden que existe una diferencia sustancial entre faltas y
delitos y aquellos que ven entre ambos institutos únicamente una distinción de tipo cuantitativa, pero no en su
naturaleza jurídica. La discusión no resulta inútil si se tiene en cuenta que, tal como veremos, la inclusión dentro
de uno u otro grupo tiene consecuencias de gran importancia. Solo a título enunciativo podemos decir que,
según el encuadre que se le dé a la sanción administrativa, podemos encontrar cuestiones que atañen a quien es
la autoridad competente para su sanción y para su aplicación, cuáles van a ser los principios que se le van a
aplicar, con qué garantías va a contar el sancionado, etc.
Realizaremos a un sucinto repaso por ambos grupos identificando en cada uno de ellos sus notas distintivas
y sus principales expositores. Vale aclarar en este punto que, de modo alguno se pretende en el presente resolver

Documento
esta discusión, que desde su origen ha presentado dificultades para llegar a un acuerdo. Veamos en primer
término la doctrina que encuentra diferencias cualitativas entre ambos, para en un segundo tiempo pasar al
examen de quienes solo ven distinciones de tipo cuantitativo.
Como dijimos, dentro del primer grupo se incluyen aquellos autores que ven entre los delitos y las faltas o
contravenciones diferencias sustanciales, es decir, entienden a las sanciones administrativas con una naturaleza
jurídica particular, que las separa del ilícito penal y les da notas diferenciadas. Se funda esta postura en el
entendimiento de que los intereses que se perjudican difieren en cada caso. En este sentido, mientras que con los
delitos se dañan bienes jurídicos particulares, las faltas constituyen infracciones al deber de obediencia y
colaboración que poseen los administrados frente a la administración (32).
Maier, al analizar esta postura, nos explica que pueden incluirse dentro de ella a todos los autores clásicos,
enrolados dentro del derecho natural. Menciona como representativos, en primer lugar, a Feuerbach, para quien
"los delitos y crímenes consistían en ataques a derechos naturales, mientras que las contravenciones
representaban el alzamiento contra el derecho del Estado en el ámbito de su poder de policía". En segundo
lugar, incluye a Carmignani y Carrara, quienes "sostenían que los delitos atentaban contra la seguridad pública o
común, mientras que las contravenciones atacaban la prosperidad pública, como actividad de la Administración
para lograr el bien común... [es decir] ...los delitos representaban una amenaza para los derechos —individuales
y colectivos— de los ciudadanos, mientras que las contravenciones miraban a la eliminación de obstáculos para
la correcta administración de la sociedad por el gobierno". Por último, nos encontramos con James
Goldschmidt, que avanzando aún más consideraba que "el delito violaba la seguridad de nuestros derechos; la
contravención se refería a la actividad de la Administración para que nosotros pudiéramos ejercer en la práctica
esos derechos en un ambiente ordenado y de bienestar común" (33).
En nuestro país, uno de los defensores de esta doctrina, proveniente del derecho penal, fue Ricardo Núñez,
quien sostenía que el delito tiene como finalidad la protección de la seguridad jurídica, es decir, de los derechos
tanto individuales como sociales de las personas, mientras que, la contravención protege la seguridad de la
Administración en su tarea de generación de un orden propicio para la realización práctica de aquellos derechos
(34). En un mismo sentido, pero dentro del derecho administrativo, Bielsa postulaba que "la diferencia estriba en
que el delito es un ataque al orden jurídico que la ley quiere restablecer, en tanto la contravención supone no
cumplir el deber impuesto por la ley a todo administrado o vinculado con la Administración Pública por una
obligación de colaborar en el interés colectivo" (35).
Como contraposición a esta doctrina aparece una segunda tesis que entiende que no existe entre las faltas y
los delitos una diferencia ontológica, sino meramente cuantitativa. Se parte de la idea de que "si las sanciones
poseen naturaleza represiva, por menos graves que ellas fueran, las contravenciones contienen, en estos casos,
idéntica sustancia penal que los delitos, no existiendo un Derecho Penal subjetivo de la Administración sino del
Estado" (36). En otras palabras, el ius puniendi del estado es uno solo, que en determinados casos va a
manifestarse vía judicial y en otros, vía administrativa (37), y la diferencia va a estar dada únicamente por una
cuestión de grado. Así, queda dentro del ámbito del derecho penal la sanción de aquellas conductas
consideradas más graves, condenadas con penas también más rigurosas y dentro de la esfera de la
administración aquellas infracciones calificadas como de menor peligro y, por lo tanto, con sanciones de menor
gravedad.
Entre los varios defensores de esta doctrina, hallamos, dentro del derecho penal, a Soler y Zaffaroni.
Expresaba el primero de ellos que "entre delito y contravención no existe una diferencia cualitativa, sino una
meramente cuantitativa... todo criterio ontológico de distinción no ata necesariamente al legislador, el cual hace
la valoración de la acción al prohibirla, y esa valoración está determinada por condiciones más históricas que
teóricas... No puede, pues afirmarse una distinción cualitativa prejurídica entre delito y contravención" (38). En
este sentido, Zaffaroni proclama que "no es posible distinguir entre orden jurídico material y orden
administrativo material, como tampoco entre fines del derecho y fines de la Administración (de bienestar), que
corresponderían los unos al orden jurídico y los otros al orden administrativo, pues '... el choque contra un orden
jurídico no obtiene su desvalor de la afectación de un valor de orden, sino de su incompatibilidad con el fin
pleno del valor perseguido por el derecho'" (39). Del lado de los administrativistas no podemos dejar de
referirnos a lo dicho por Marienhoff, quien dice que "estructuralmente no cabe fundar distinciones entre 'delito'
y 'falta': ambos ofrecen en principio, los mismos elementos constitutivos, todo ello sin perjuicio de que un hecho
pueda aparejar 'sanción'... sin que medie culpa de quien resulte sancionado" (40).
Habiendo ya expuesto las posturas principales, y a modo de cierre de este acápite, es necesario remarcar que
nos hallamos frente a uno de los grandes problemas que presenta la potestad sancionadora, y nos encontramos
lejos de que exista un acuerdo en la doctrina respecto de la naturaleza idéntica o disímil entre las
contravenciones y los delitos. Sin embargo, parecería que en la doctrina más moderna hay una postura
Documento
mayoritaria en favor del distingo meramente cuantitativo o de grado. En la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación es posible observar una evolución en este sentido, encontrando en un primer momento
pronunciamientos a favor de la diferencia ontológica, desechándose ese criterio para pasar a la negación de tal
diferencia, sosteniendo desde entonces, de forma reiterada que, no existe diferencia esencial entre la falta y el
delito (41). Sin perjuicio de ello, lo cierto es que no es posible negar la existencia en cabeza de la Administración
de esta importante facultad sancionadora para aquellos casos en que advierta infracciones de tipo
contravencional.
II.5. Competencia legislativa en materia de faltas administrativas
El intento por encontrar criterios claros de diferenciación entre las faltas y los delitos y las variadas posturas
doctrinarias que se han ensayado al respecto, a las que hicimos referencia en el apartado anterior, cobra especial
relevancia en el contexto jurídico de nuestro país, donde la competencia para decidir qué conductas van a ser
encuadradas dentro del ilícito penal o dentro del administrativo están asignadas a órdenes diferentes. Veremos
en este apartado cómo funciona esta distribución de potestades.
La estructura institucional que dispone nuestra Constitución Nacional prevé la convivencia, en principio, de
dos órdenes jurídicos diferentes, el federal, por un lado, y los locales, por el otro. Esta coexistencia, para un
normal funcionamiento requiere de un reparto ordenado y coherente de competencias entre la Nación y las
provincias y la potestad sancionadora del Estado no escapa a este esquema. En la Argentina, corresponde a la
Nación legislar en materia de delitos —y en algunos casos de faltas—, mientras que las provincias, o los
municipios —según el régimen interno de cada una de ellas— solo tienen habilitada la competencia para
legislar en materia contravencional.
Lo expresado se justifica en términos generales en el hecho de que "el delito trasunta u hecho de posible
realización 'general' en toda la República; las 'faltas', por principio, relaciónanse con infracciones de tipo 'local',
pues tiene en miras transgresiones relacionadas con el ambiente particular de cada localidad o provincia: de ahí
que su castigo o represión corresponda a las provincias y no a la Nación" (42) (cursiva original). Ampliaremos a
continuación esta distribución.
Como dijimos, la distribución de competencias en materia sancionadora estatal viene impuesta desde el
propio texto constitucional. Allí debemos detenernos en primer lugar en el art. 75 inc. 12 CN. Es aquí donde
encontramos expresamente la asignación al gobierno nacional, específicamente al poder legislativo, de la
potestad para legislar en materia delictual (43).
A esta facultad del poder legislativo nacional de establecer delitos de forma uniforme para todo el territorio
nacional, debemos sumarle una más, cual es, la de establecer contravenciones en aquellos ámbitos o materias
privativas del ámbito federal. Tal es el caso de los territorios propios o bajo su exclusiva jurisdicción, aduanas,
ríos y vías de navegación interprovinciales, navegación mar territorial o en mar libre, correos y telégrafos, rentas
de la Nación, etc. (44).
Sin perjuicio de lo dicho en el párrafo anterior, la competencia para decidir qué tipos de conductas van a ser
consideradas faltas administrativas corresponde, como regla, a las provincias. Vale aclara que, en algunas
provincias esta facultad puede estar asignada a los municipios. Ello dependerá, claro está, de la organización
interna que cada de ellas haya elegido, por imperio del art. 5º CN.
El fundamento de la potestad provincial en materia sancionadora administrativa surge de la noción de que
todo aquello que no esté específica y expresamente asignado en el texto constitucional como competencia del
poder nacional, resulta facultad de los órdenes locales (conforme art. 121 CN) (45).
La misma reflexión cabe si realizamos el análisis desde la noción de poder de policía. Como dijimos más
arriba, la potestad sancionadora surge a efectos de dar eficacia al ejercicio por parte de la Administración de esta
actividad reguladora de derechos. Al no estar delegada al poder federal, salvo casos excepcionales, aquella
también debe considerarse como uno de los poderes reservados por las provincias. Por lo tanto, las
contravenciones y su castigo, derivados de aquella, deben también entenderse como una potestad reservada y no
delegada al gobierno nacional.
Por lo expuesto hasta aquí podríamos decir que nos encontramos ante una facultad o potestad originaria de
los poderes locales. Sin embargo, la doctrina ha realizado algunas aclaraciones al respecto. Así, Marienhoff ha
dicho que "en nuestro país, dados los recíprocos poderes de la Nación y las provincias, puede afirmarse, que si
la Nación a través del Código Penal o de las leyes penales especiales, crea una figura 'delictiva', las provincias
no podrán considerar a esta figura como 'falta' o 'contravención', y por lo tanto no podrán reprimirla con su
legislación... Las provincias pueden considerar como 'contravención' o 'falta', dentro de sus jurisdicciones, a
cualquier situación, hecho o conducta que, no habiendo sido considerado 'delito' por el legislador nacional,

Documento
implique una alteración efectiva del orden jurídico o de las reglas de convivencia dentro de sus respectivos
ámbitos, pudiendo asimismo establecer las pertinentes penalidades o sanciones, respetando al efecto las reglas
de razonabilidad o del buen sentido..." (46) (cursiva original).
Reafirma el autor sus dichos al expresar que "son 'faltas' o 'contravenciones' los comportamientos que, no
estando contemplados en el Código Penal ni leyes penales de la Nación, estén válidamente reprimidos ya sea
por la Nación —en los lugares donde esta tenga jurisdicción exclusiva— o por las provincias dentro de su
respectivo ámbito. La reciproca potestad de la Nación y de las provincias para legislar sobre 'delitos' y sobre
'faltas' o 'contravenciones' surge de la Constitución Nacional. Si bien las provincias delegaron en la Nación la
facultad de legislar sobre delitos, se reservaron el poder de legislar sobre faltas o contravenciones. Todo está en
que las provincias, al ejercer esta atribución reservada, no la desvirtúen con sancione exorbitantes que
conviertan la conducta castigada en verdaderas figuras 'delictivas'" (47) (cursiva original).
Con relación a lo hasta aquí mencionado, resulta relevante citar lo expresado por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en oportunidad de dictar el precedente "Esio Bruno Cimadamore" del 9 de noviembre de
1941. Allí dijo "que el Congreso de la Nación, al dictar el Código Penal vigente, deliberadamente no ha querido
legislar sobre las faltas, dejando la materia, con ciertas reservas, librada a la legislación de los Estados federales,
considerando que si bien esta clase de contravenciones constituye, en algunos casos, verdaderos pequeños
delitos comunes a los cuales podía aplicárseles los principios generales de la legislación nacional, más
frecuentemente ofrecen características especiales determinadas por las costumbres de cada localidad, por las
necesidades de orden moral o material de los pueblos o por el resguardo de ciertas instituciones locales, cuyo
regular funcionamiento les interesa más directamente, o porque existen en cada región muchos y pequeños
intereses que hay que contemplar en ese género de represión y que lógicamente pueden ser mejor apreciados por
los poderes locales" (48).
Pasaremos en la segunda parte del trabajo a analizar el reparto de las competencias legislativas que hemos
visto pero en materia ambiental. Compulsaremos si ella funciona de la misma manera que aquí o si lo
establecido en el art. 41 CN respecto de ese reparto competencial produce alguna modificación en el tema.
III. Faltas y contravenciones ambientales
Hasta aquí hemos realizado un paneo integral de lo que denominamos teoría general de la falta
administrativa, haciendo un repaso por varios de sus aspectos más importantes. En esta segunda parte del
trabajo analizaremos cómo este instrumento, proveniente del derecho administrativo, ha sido tomado por el
derecho ambiental y de qué manera se ha adaptado a las necesidades de esta nueva materia. Concretamente,
intentaremos aproximarnos a una caracterización del sistema de faltas y contravenciones ambientales, mediante
el estudio de sus caracteres principales, con especial énfasis en aquellas notas que hacen a su particularidad, en
contraposición con el instituto clásico. A tales fines, efectuaremos un paralelismo y comparación constante con
la primera parte de este trabajo. De esta forma podremos ir identificando aquellos puntos en común y aquellos
que han sufrido —o deben sufrir— cambios y adaptaciones para un mejor cumplimiento de los fines de
sustentabilidad y protección ambiental que caracterizan nuestra disciplina.
III.1. Concepto y fundamento
Ya dijimos que la potestad sancionadora aparece con la necesidad de dotar a la Administración de una
herramienta que le permita ejercer —con la independencia y eficacia necesaria— una de sus funciones
principales, cuál es, la de reglamentar el ejercicio de los derechos, denominada por la doctrina cómo poder de
policía. También dijimos que esta noción fue evolucionando en el devenir de la historia, pasando de una
concepción restrictiva, hacia una más amplia, inclusiva de los nuevos deberes que se impusieron al Estado con
el constitucionalismo social. Uno de ellos fue la protección del ambiente, que provocó que el viejo significado
del poder de policía se aggiornara. De esta forma nace, como concepto nuevo, el poder de policía ambiental (49),
que no es más que aquel ejercido por el Estado que, teniendo en cuenta que la actividad de los particulares
puede tener incidencia en el ambiente, limita y restringe los derechos con el fin público de su defensa (50). Esta
variante "excede el más limitado poder de policía de salubridad (aunque lo incluye) pues el poder de policía
ambiental no se reduce a preservar la salud-ausencia de enfermedad", sino que abarca un campo más completo,
incluyendo la protección de bienes tales como la calidad de vida, el aire puro, el goce del paisaje, el acceso a
servicios públicos ambientales, entre otros (51).
Con esta nueva función específica de proteger el ambiente y con la consecuente potestad, también
específica, de limitar y restringir derechos en miras a ello, es necesario que la Administración cuente con algún
mecanismo determinado que le permita el cumplimiento de este nuevo objetivo de manera efectiva. Nos
encontramos entonces, con que la noción tradicional de potestad sancionadora, y su instrumentación a través de
infracciones administrativas, debe igualmente ser adaptada. Surge de esta manera lo que la doctrina ha

Documento
denominado como "faltas y contravenciones ambientales" y su consecuencia, la "sanción administrativa

ambiental". Intentaremos a continuación dar un concepto acabado de estas figuras.
Leme Machado define a la infracción administrativa ambiental como "toda acción u omisión que viole las
reglas jurídicas de uso, goce, promoción, protección y recuperación del medio ambiente" y agrega que "dichas
reglas jurídicas deben surgir del texto de las normas, las que a su vez deben estar debidamente publicadas" (52).
Ampliando un poco el espectro, no podemos dejar de referirnos a Postoglione, quien, citado por Passos de
Freitas, define al ilícito ambiental como "el hecho antijurídico, previsto por el derecho positivo, lesivo del
derecho al ambiente, o sea, de los aspectos esenciales de la personalidad humana, individual y social, ya sea en
su relación vital con la integridad y el equilibrio del ambiente..." (53). Esain, tomando esta idea, nos habla de la
teoría de la "unidad del ilícito ambiental" y expresa que el ilícito puede ser tanto civil o penal, como
administrativo (54).
Reportado este breve encuadre y tomando como base los conceptos que delineáramos previamente, estamos
en condiciones de dar nuestro concepto de la figura. En este sentido podemos decir que la falta o contravención
ambiental puede ser definida como toda infracción o incumplimiento, por parte de los particulares o
administrados, a las normas y disposiciones, dictadas por la administración, en ejercicio de su poder de policía,
destinadas a proteger el ambiente en general, alguno de sus componentes en particular o bien dirigidas al logro
de la sostenibilidad de estos.
Como consecuencia de estas faltas aparece la potestad sancionadora ambiental, consistente en la facultad de
la Administración de aplicar, frente a los quebrantamientos de los preceptos ambientales, castigos o
correcciones a los particulares o administrados, con la finalidad no solo de reprimirlos por su accionar, sino
también —y primordialmente— de prevenir futuras infracciones que puedan derivar en graves daños o riesgos
al ambiente en general, a alguno de sus componentes en particular o a la sostenibilidad de estos.
III.2. Función de la sanción administrativa ambiental
Dijimos más arriba que la sanción administrativa —originaria o común— tiene como función principal la
represiva, que supone un castigo al infractor, pero que, derivada de aquella, encontramos también una función
preventiva, es decir, la imposición de la pena con un propósito disuasorio, se busca lograr el cumplimiento
voluntario de la normativa para no sufrir el "mal", impuesto por la Administración. Asimismo, hablamos de una
función de tipo institucional o política, ya que se apunta también a dotar al actuar administrativo de eficacia.
En la potestad sancionadora ambiental este panorama se modifica significativamente pasando la prevención
a ocupar un papel preponderante, máxime cuando este principio constituye un de las notas más características
de esta disciplina (55). Veamos algunas posturas doctrinarias en este sentido.
Se ha dicho que "la finalidad del acto sancionador es siempre la de imponer una consecuencia desfavorable
al infractor, sea para castigarlo, hipótesis en que asume cierto tono didáctico con relación a él y terceros, sea
para permitir su recuperación, sea para resarcir al lesionado del perjuicio que le fue causado por el hecho
sancionado" (56).
También se ha expresado que "la represión lleva implícita siempre una vocación de prevención en cuanto
que, lo que se pretende es precisamente, por vía de la amenaza y admonición, evitar que se produzcan los
supuestos que dan lugar a la sanción" (57). De aquí se desprende que "la sanción administrativa ambiental
posee... la potencialidad, tanto de evitar el agravio ambiental aún no consumado, como paralizarlo o hacerlo
cesar cuando ya ha comenzado a ocurrir o no se ha producido en su totalidad" a lo que debe agregarse que la
existencia de dichas sanciones y su correcta implementación "podrá disuadir al posible infractor con lo que se
lograría evitar el daño al entorno" (58).
Con lo dicho hasta aquí, advertimos que la sanción administrativa ambiental tiene como principal función la
de prevención. La función represiva, que también se encuentra presente —por constituir la esencia del instituto
en estudio— aparece solo con un papel accesorio o subsidiario ya que, lo que se busca, mediante sanciones que
deben ser ejemplificadoras es, no solo el castigo del infractor, sino también la conciencia de cumplimiento
voluntario frente al miedo de sufrir penas muy fuertes.
Esta mentada función preventiva de la sanción puede aparecer de dos formas diferentes, pero
complementarias. En primer lugar, podemos hablar de una prevención que denominamos de tipo "formal" que
apunta a eliminar futuras violaciones a los preceptos administrativos, ya sea por el infractor mismo o por los
terceros. En segundo lugar, nos encontramos con una prevención de tipo "material", a la que también podríamos
denominar "protectoria", dirigida, ya no al acatamiento normativo, sino a evitar los posibles daños y perjuicios
que materialmente puedan producirse sobre el ambiente o alguno de sus componentes.
En esta segunda configuración comenzamos a ver que también dentro del derecho ambiental, la sanción
Documento
administrativa adquiere una importancia de tipo institucional o política, tal vez aún más relevante que la
expuesta más arriba para las sanciones en general. Decimos esto ya que con ellas se busca no solo conferir a la
administración ambiental de independencia y eficacia en su accionar, para resguardarla como poder autónomo,
sino también de dotarla de una herramienta potente para poder logar un ejercicio adecuado de la política
ambiental. De este modo, conseguir fehacientemente el acatamiento de las normas dispuestas para la tutela del
ambiente y con ello llegar a una real y efectiva protección de este, ya sea en su concepción global, o en su
concepción particular con cada uno se los subsistemas que lo componen, y de su sostenibilidad.
Lo expuesto puede reafirmarse con lo dicho por Lozano Cutanda, quien expresa que "las sanciones
administrativas constituyen actualmente uno de los principales instrumentos de que se vale nuestro
ordenamiento jurídico para garantizar el cumplimiento de la normativa ambiental" (59). Agrega, en consonancia
con lo que ya dijimos, que "en una política eficaz del medio ambiente deben primar las medidas preventivas...
dado que las medidas punitivas operan cuando la lesión al medio ambiente ya se ha consumado y su reparación
resulta con frecuencia difícil o imposible. Ello no debe llevar a pensar, sin embargo, que las medidas represivas
han de suponer únicamente una aportación excepcional o anecdótica a la disciplina ambiental, pues ejercen un
papel fundamental en la garantía del cumplimiento de las normas y medidas de protección ambiental, hasta el
punto de que podemos afirmar que cumplen también una destacada función preventiva... Esta función de
prevención que cumplen las medidas represivas resulta especialmente importante en ámbitos como el de la
protección del medio ambiente, donde la aplicación de normas o medidas de interés general encuentra con
frecuencia una gran resistencia por parte de particulares —e incluso de los propios órganos administrativos—,
llevados por otro tipo de intereses de carácter económico o social, y donde no siempre existen perjudicados
directos que puedan instar los procedimientos de tutela de derechos o intereses que ofrece nuestro ordenamiento
jurídico" (60) (cursiva original).
Esta importancia de la sanción administrativa fue reflejada también en la exposición de motivos del
Proyecto de Código de Faltas Ambientales para la Provincia de Buenos Aires de junio de 2011. En él se
propiciaba, principalmente, la unificación del procedimiento sancionador en el entendimiento de que esta
"reportará para toda la población los beneficios que emergen de la fiel custodia del equilibrio ambiental". Más
adelante agregaba que "sus disposiciones tienen por objeto la preservación, recuperación, conservación, defensa,
restauración y mejoramiento del ambiente en todo el territorio de la provincia de Buenos Aires, restableciendo
los principios rectores del desarrollo sustentable y propiciando las acciones a los fines de asegurar la dinámica
de los ecosistemas existentes, la óptima calidad del ambiente, el sostenimiento de la diversidad biológica y los
recursos escénicos para sus habitantes y las generaciones futuras" (61). Vale aclarar que, si bien este proyecto no
tuvo éxito, resulta relevante su mención ya que en su exposición de motivos podemos encontramos muchas
cuestiones relevantes referidas al tema en estudio.
Para concluir este acápite, no podemos dejar de reafirmar "el papel preponderante... que la sanción
administrativa juega a la hora de hacer efectivamente operativa esta rama del Derecho" (62) con el fin de poder
lograr una real protección del ambiente. De los tres tipos de funciones que hemos identificado —represiva,
preventiva e institucional—, creemos que las dos últimas son la clave para identificar a la potestad sancionadora
ambiental como algo diferente a la facultad tradicional, que reseñáramos más arriba. Estas notas convierten a
este instituto en una poderosa herramienta de evitación de daños, que de producirse pueden llegar a ser
irreversibles, y en un refuerzo fundamental para la consecución de una política ambiental efectiva.
III.3. Competencia legislativa en materia de sanciones administrativas ambientales
Siguiendo con la caracterización de la potestad sancionadora administrativa ambiental debemos detenernos
en el estudio de su competencia legislativa. Como se expresó en párrafos precedentes, la facultad para decidir
qué infracciones iban a ser consideradas pasibles de sanción, corresponde, como regla general, a las provincias.
Sin perjuicio de ello, también dijimos que, en aquellos ámbitos o materias privativas del ámbito federal, la
Nación igualmente posee potestad sancionatoria.
En materia ambiental no es posible el desembarco automático de esta estructura divisoria de competencias,
sino que deben realizarse algunas adaptaciones y precisiones. Decimos esto ya que en la disciplina ambiental
existe, por mandato constitucional, un particular sistema de organización competencial que complejiza el
análisis que pretendemos realizar. Empecemos repasando en primer término cómo funciona, de manera general,
la competencia legislativa en materia ambiental para, en segundo lugar, ocuparnos de dilucidar la manera en que
influye ello en las potestades relativas a las sanciones administrativas ambientales.
Lo primero que debemos decir al respecto es que, es dentro de la Constitución nacional, tal como
mencionáramos, donde debemos buscar la atribución de competencias en materia ambiental. Específicamente
nos referimos a su art. 41, en el que luego de establecer el derecho de todos los habitantes a un ambiente sano,

Documento
equilibrado y apto para un desarrollo sostenible, y el deber, tanto de lo particulares como de las autoridades, de
preservarlo, dice en su párrafo tercero que "... corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los
presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas
alteren las jurisdicciones locales...". Como vemos, ambos órdenes confluyen en la materia "protección
ambiental", ya que, según nuestra ley suprema, esta potestad pertenece tanto a la Nación como a las provincias.
Con lo expuesto hasta aquí, podemos decir, a priori, que nos encontramos ante un caso de concurrencia
legislativa (63).
Si estuviéramos ante un supuesto "típico" de concurrencia legislativa, encontraríamos sin mayores
dificultades respuesta al interrogante acerca de cómo funciona esta competencia en materia de sanciones
administrativas ambientales. Es decir que, por aplicación de principios generales en el tema, la provincia puede
tipificar conductas —susceptibles de sanciones administrativas ambientales— siempre que con ello "no
interfiera" con intereses federales contenidos en la normativa nacional, por lo que puede concluirse que, la
legislación federal tendría primacía sobre la local (64).
Siguiendo este razonamiento Cassagne destaca el estándar que la Corte de los Estados Unidos utiliza (y
nuestra Corte además sigue históricamente) para resolver este tipo de competencias: "cuando la Nación legisla
sobre alguno de los poderes concurrentes el ejercicio de las respectivas facultades que poseen las provincias será
legítima solo en la medida en que no resulte repugnante o incompatible con la legislación federal" (el destacado
nos pertenece) (65).
En un mismo sentido, García Pullés explica que "ante la existencia de facultades concurrentes la legislación
local deberá someterse a la federal, pues [...] la descripción de tipos infraccionales supone también la admisión
de ámbitos de libertad, que hacen igualmente al 'progreso' y no podrían ser restringidos por una legislación
local, sin mengua de los criterios que hubieran impulsado la regulación federal, salvo autorización
constitucional o legal en contrario, de modo que la ley 'contravencional' federal se transformaría en 'piso' y
'techo' de la protección del interés de que se trate y de la libertad del ciudadano, que resultará normalmente su
contrapartida" (66).
Sin embargo, en materia de protección del ambiente, no nos encontramos ante un caso de concurrencia
legislativa clásica "en la que el Estado federal y el provincial confluyen sobre una misma materia y dirimen sus
conflictos solo a través del principio de supremacía del orden federal" sino que nos hallamos ante una
modalidad novedosa: la de concurrencia complementaria (67). Ella implica que tanto el orden federal como los
locales regulan la misma materia —protección ambiental— pero cada uno de ellos en la proporción que la
norma constitucional les asigna, la Nación solo los mínimos y las provincias su complemento (68).
Profundicemos un poco más en la explicación de este esquema.
Falbo describe el sistema competencial en materia ambiental considerando que el art. 41 CN introduce una
"innovación importante en lo que se refiere a la normativa ambiental". Con cita de Quiroga Lavié, Benedetti y
Cenicacelaya, nos dice que por virtud del art. 41 CN "las provincias han cedido a la Nación la atribución de
dictar el marco o base en materia ambiental, 'piso inderogable para las provincias' sin necesidad de adhesión
expresa de las Legislaturas locales" (69).
Como dice Esain, "el esquema de complemento deriva del denominado federalismo de concertación o
federalismo cooperativo, por oposición al federalismo cásico de oposición. Con este nuevo esquema la forma en
que se vinculan las competencias concurrentes ya no será como en las doctrinas de antaño, bajo el prisma de la
no interferencia, con la lisa y llana supresión de las facultades locales, frente a normas federales de superior
jerarquía" (70). "Una de las características de las competencias reguladas en el tercer párrafo [del art. 41 CN] a
favor de la Nación y de las provincias es que, en la medida en que el constituyente las ha atribuido, ellas son
exclusivas y desplazan de ese círculo funcional al resto de las actuaciones que se le superpongan. En otras
palabras —y esto por imperio del principio del principio de exclusividad—: en la esfera funcional de cada orden
llamado a concurrir a la formación de la regulación final, cada uno elimina al resto" (cursiva original) (71).
Este tipo de distribución en la reglamentación protectora ambiental llevó al citado autor a hablar de un
sistema de legalidad ambiental, que reúne normativa diversa: por un lado, federal, que regula los presupuestos
mínimos de protección ambiental, con imperio en todo el territorio nacional; y por el otro, provincial, que
establece la normativa complementaria sustantiva, solo aplicable dentro de los límites provinciales. A este
esquema podríamos adicionarle también las regulaciones municipales, que vendrían a funcionar como un
complemento de segundo grado, de mayor protección (72).
De lo expuesto advertimos que, este tipo novedoso de concurrencia competencial genera que no se puedan
aplicar a la sanción administrativa ambiental las reglas generales expuestas en primer término. Para decirlo de
otro modo, al encontrarse estructuradas las subfunciones de protección ambiental entre la Nación y las

Documento
provincias de forma exclusiva pero concurrente, no es posible aplicar el principio de no interferencia para
dilucidar cuál va a ser el orden facultado para establecer las faltas e infracciones provocadoras de sanciones
administrativas ambientales. Es necesario pensar de qué manera van a influir los dos tipos de normas
establecidos en el art. 41 CN —de presupuestos mínimos y complementarias— en el poder sancionador de la
Administración, que hemos reseñado, tiene como finalidades primordiales no solo la prevención de posibles
daños al ambiente o su agravamiento; sino también, servir como pilar y herramienta fundamental para darle
efectividad y eficacia al accionar administrativo en el cumplimiento del mandato constitucional de proveer a la
protección del medio que nos rodea. Ahora y antes de pasar al punto siguiente, con el objetivo de intentar
resolver este interrogante, debemos dejar establecido sucintamente qué alcance detenta el concepto de normas
de presupuestos mínimos de protección ambiental y normas complementarias.
Respecto del primer caso, el art. 6º de la LGA define a los presupuestos mínimos como "... toda norma que
concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer
condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones
necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general,
asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable".
Respecto del segundo, y teniendo en cuenta que los presupuestos mínimos conforman un piso protectorio,
podemos acordar que "las provincias pueden complementar maximizando el nivel de protección que las normas
de la Nación hayan establecido respecto de actividades o cosas que generen alteraciones al ambiente" (73).
En este punto, aboquémonos a trasladar esta modalidad competencial a la temática del presente trabajo.
Debemos entonces escrutar el modo de funcionamiento del sistema legislativo aplicado a las sanciones
ambientales.
Lo primero que queremos advertir antes de adentrarnos en el tema, es que al respecto no existe un "estado de
debate" afianzado, no se encuentra el tema consolidado por las opiniones de los expertos. Los más altos avances
se detectan a nivel legislativo, aunque ni a nivel jurisprudencial ni doctrinario exista acuerdo sobre los alcances
de las figuras. Por este motivo, de nuestra parte solo intentaremos ensayar posibles y potenciales soluciones,
para aportar a un debate que entendemos seguirá dándose en el futuro.
Como primera respuesta al interrogante relacionado a la aplicación de las competencias asignadas en el
tercer párrafo del art. 41 CN al sistema de faltas podríamos decir que, le corresponderá a la Nación, como
protectora de los presupuestos mínimos, establecer qué conductas violatorias de estos considera pasibles de
sanciones administrativas; y a las provincias lo mismo, pero con la finalidad de proteger las normas de
complemento. Aparentemente la solución es simple: cada orden conserva dentro de su esfera competencial, la
respectiva potestad sancionadora. Sin embargo, a esta posibilidad se le pueden oponer algunas críticas.
Por un lado, que las normas de presupuestos mínimos no pueden ser interpretadas de forma aislada, ya que
el sistema normativo ambiental debe necesariamente completarse con los complementos provinciales, lo que
tornaría incorrecta la imposición de una sanción administrativa por la violación de un mínimo, desconociendo la
debida integración del complemento respectivo.
Por otro lado, y derivado de lo anterior, podrían presentarse problemas en la implementación de las
sanciones, siendo dificultoso imaginar a la Nación imponiendo un castigo a nivel local a un particular por la
violación de un mínimo, invadiendo las facultades provinciales y desconociendo también las normas de
complemento vigentes en el lugar.
Frente a esto igualmente podría oponerse el siguiente argumento: puede haber casos en donde las normas
complementarias no existan, o bien, no sean realmente complementarias, es decir, no mejoren la protección
establecida por los mínimos nacionales. A ello puede responderse que el procedimiento administrativo no es el
apto para evaluar si las disposiciones complementarias son adecuadas o no, siendo este un control que deberían
realizar los jueces mediante resoluciones en casos concretos.
Otra alternativa posible podría ser que la Nación, haciendo uso de su competencia constitucional establezca,
en las normas protectorias ambientales, aquellos presupuestos mínimos que considere pertinentes referidos a las
faltas administrativas ambientales, y luego las provincias, también en cumplimiento de los mismos preceptos
constitucionales, establezca los complementos maximizadores al respecto. Esta opción resulta tanto o más
reprochable que la anterior, ya que, mediante este mecanismo, en el que necesariamente habría que realizar una
interpretación integral de las normas respectivas, se podría caer en graves violaciones al principio de tipicidad,
tan caro entre las garantías individuales. Recordemos que la exigencia de tipicidad obliga a que, tanto las penas
como las conductas susceptibles de ellas se encuentren concretamente descriptas y delimitadas por una norma
legal.

Documento
Como posibilidad diferente, podríamos plantear un sistema combinado de supletoriedad y

complementariedad, mediante el cual, ante la ausencia de normas provinciales, o su bajo nivel de protección, la
Nación tendría la posibilidad de dictar normas subsidiarias. Precisemos esta idea: la Nación, al dictar el
presupuesto mínimo, podría establecer qué infracciones considera como de necesaria existencia, no obstante,
dicha tipificación sería solo a título supletorio, es decir, se aplicaría hasta tanto las provincias dicten sus propias
disposiciones al respecto. Sin embargo, no nos encontraríamos ante un caso "puro" de supletoriedad, ya que la
norma federal no quedaría desactivada mediante la mera sanción de una ley local en la materia (74), sino que
sería necesario además que esta última disponga un sistema de protección más estricto. Tampoco estaríamos
ante un caso "típico" de complementariedad. Si así fuera las contravenciones establecidas por el orden federal
en carácter de piso mínimo deberían maximizarse por las provincias, conformando ambas normas —la nacional
y la local— un sistema compuesto, sin anulaciones mutuas. El supuesto que comentamos no funciona de la
misma manera, ya que, establecidas las reglas provinciales con una protección mayor a la federal, la norma local
desplaza a la nacional en su totalidad, por ser esta supletoria.
Esta alternativa, al igual que las anteriores, no se encuentra exenta de críticas y discusiones. Mencionaremos
a continuación solo algunos de los que podrían surgir, pero no nos cabe duda de que podrían hacerse más.
Uno de los primeros problemas que advertimos se relaciona con la legislación de la provincia, que debería
ser aplicable por sobre la nacional en la medida que tuviera una tipificación más protectoria. Sin embargo, ¿qué
significa "más protectoria"? ¿Un simple agravamiento de las penas sería suficiente? ¿O sería necesaria una
mejora cualitativa de los tipos infraccionales?
Otro grupo de incertidumbres podría darse en el caso de que la Nación, por ejemplo, establezca en una ley
sectorial diez tipos de infracciones, y la provincia, en su norma local, solo replique, agravando sus penas, cinco
de ellas, omitiendo referencia al resto. Emergen las siguientes preguntas: ¿tendría validez la norma provincial
que parcialmente regule la cuestión?, ¿cómo funcionaría el sistema en este caso?, ¿se aplicarían ambas
disposiciones —la local y la federal— cada una en su porción pertinente, funcionando ambas en paralelo? Si así
fuera, ¿de qué manera se ejecutaría el sistema sin causar graves violaciones a los administrados? Si no fuese
viable la aplicación paralela, ¿cuál de las normas tendría preeminencia, la local o la federal?
Asimismo, podrían surgir problemas relativos a la autoridad de aplicación de las sanciones. Si la provincia
tuviera sus propias normas contravencionales, en consonancia con lo dispuesto por la Nación, es decir,
mejorando su protección, no parecería haber mayores dificultades: sería a autoridad local la encargada hacer
efectivo el procediendo sancionador. Sin embargo, ante la ausencia de disposiciones locales o su inadecuación,
¿quién sería la autoridad competente para llevar adelante este procedimiento? ¿La Nación o la provincia? Si se
optara por la primera posibilidad debería pensarse en mecanismos que le permitan a la autoridad federal —en
custodia de lo que ella considera como parámetro mínimo de protección ambiental— estar presente en los
territorios de cada provincia con capacidad suficiente para llevar adelante un efectivo contralor del
cumplimiento de sus disposiciones, razonamiento que generaría igualmente discusión, fundada principalmente
en la autonomía de la que gozan los órdenes locales. Sin embargo, también habría dificultades si se optara por la
segunda opción, ya que nos encontraríamos ante órganos locales que deberían perseguir dentro de sus
competencias acciones tipificadas por un orden jurídico que les es ajeno, el nacional.
Con lo expuesto, ha quedado evidenciada la dificultad que existe para un efectivo reparto de competencias
en materia de sanciones administrativas ambientales. La novedosa distribución que realiza el art. 41 CN
complejiza el sistema, y ante la ausencia de normas o jurisprudencia que lo resuelva de modo unívoco, se vuelve
necesaria la búsqueda de nuevas formas para lograr un normal y óptimo funcionamiento del sistema
sancionador ambiental. Aquí, humildemente, hemos ensayado algunas alternativas, pero somos conscientes del
largo camino que al respecto queda por recorrer.
Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto, lo cierto es que existen varias leyes de presupuestos mínimos en las
que se establecen faltas ambientales. Analizaremos estas normas a continuación.
III.4. Faltas ambientales en las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental
Tal como dijéramos en el apartado anterior, la mayoría de las leyes de presupuestos mínimos han destinado
preceptos a la regulación de la potestad sancionadora ambiental, adquiriendo formas diversas. Entre ellas es
posible identificar casos en lo que se han dispuesto infracciones de forma genérica, sin demasiado detalle y
casos en los que se han establecido listados completos de conductas, consideradas merecedoras de sanción.
También es posible hallar diferencias respecto de las autoridades a las que se las dota de competencia para la
imposición de las penas establecidas.
Sin perjuicio de lo expuesto, del estudio de las diferentes normas, es igualmente posible identificar
similitudes y puntos de contacto entre ellas. Realizaremos a continuación un análisis particularizado de cada una
Documento
de las leyes vigentes, con transcripción sus preceptos pertinentes, a los fines de identificar las notas
características de los sistemas planteados.
III.4.a. Ley 25.612. Gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicios
La ley 25.612, dedica el Capítulo II del Título II al tratamiento de las responsabilidades administrativa. Allí
establece el Congreso Nacional cuál es el sistema de faltas administrativas que considera indispensables en el
tratamiento de la gestión de residuos industriales y de actividades de servicios. Transcribimos a continuación los
artículos pertinentes, realizando un breve comentario de aquellos preceptos más significativos:
"Art. 44. — Toda infracción a las disposiciones de esta ley, su reglamentación y las normas
complementarias que en su consecuencia se dicten, será reprimida por la autoridad competente con las
siguientes sanciones, que podrán ser acumulativas:
"a) Apercibimiento;
"b) Multa desde 50 (cincuenta) sueldos mínimos de la categoría básica inicial de la administración
correspondiente hasta 200 (doscientas) veces ese valor;
"c) Clausura temporaria, parcial o total;
"d) Suspensión de la actividad desde 30 (treinta) días hasta 1 (un) año;
"e) Cancelación definitiva de las habilitaciones e inscripciones de los registros correspondientes.
"Estas sanciones se aplicarán con prescindencia de la responsabilidad civil o penal que pudiere imputarse al
infractor.
"La suspensión o cancelación de la inscripción en los registros implicará el cese de las actividades y la
clausura del establecimiento o local, debiéndose efectuar las denuncias penales que pudiere corresponder".
En el primer párrafo, con una fórmula genérica se expresa que serán susceptibles de sanción todas las
infracciones a la ley, su reglamentación y las normas complementarias que en su consecuencia se dicten, sin
puntualizarse conductas específicas Entendemos que en virtud de ello serán las provincias, mediante sus
complementos, las encargadas de tipificar las faltas concretamente. Igualmente advertimos en este párrafo
algunas complicaciones en tanto nos encontramos ante una norma dictada por el poder federal, pero que impone
sanciones para los casos de violaciones a las disposiciones complementarias que dicten las provincias.
A continuación, se otorga facultad para la aplicación de las sanciones a la "autoridad competente", pero se
omite toda referencia al ámbito de validez de las infracciones, es decir, no se expresa si ellas tienen imperium en
todo el territorio de la federación o solo en aquellos lugares donde la Nación tiene competencia exclusiva y por
lo tanto no queda clara la referencia a la autoridad, si se adopta el sistema de competencias duales o el formato
"supletorio". Pareciera favorecerse el primer sistema.
Las sanciones que se prevén en la norma son: apercibimiento, multa, clausura, suspensión de la actividad y
cancelación definitiva de las habilitaciones e inscripciones. Ellas pueden aplicarse de forma acumulativa, con
independencia de la responsabilidad civil o penal que pueda imputarse al infractor.
"Art. 45. — Las sanciones establecidas en el artículo anterior se aplicarán previa instrucción sumaria que
asegure el derecho a la defensa, y se graduarán de acuerdo con la naturaleza de la infracción y riesgo o daño
ocasionado".
En este artículo se establecen algunos requerimientos para la aplicación de las sanciones establecidas en el
precepto anterior, tales como la necesidad de llevar adelante un procedimiento de instrucción sumario, en el que
se respete el derecho de defensa del infractor. Asimismo, se imponen como únicos parámetros para la
graduación de la pena, la naturaleza de la infracción cometida y el riesgo o daño causado.
"Art. 46. — En caso de reincidencia, los mínimos y máximos de las sanciones previstas en los incisos b) y c)
del art. 44 podrán multiplicarse por una cifra igual a la cantidad de reincidencias aumentada en una unidad.
"Art. 47. — Se considerará reincidente al que, dentro del término de 3 (tres) años anteriores a la fecha de
comisión de la infracción, haya sido sancionado por otra infracción, de idéntica o similar causa.
"Art. 48. — Las acciones para imponer sanciones por la presente ley prescriben a los 5 (cinco) años
contados a partir de la fecha en que la autoridad hubiese tomado conocimiento de la infracción".
En estos preceptos se reglan cuestiones relativas a la reincidencia y a la prescripción de las acciones para
imponer sanciones. Siendo presupuestos mínimos estos contenidos no podrían ser desconocidos por las
autoridades locales en sus complementos.
"Art. 49. — Lo ingresado en concepto de multas a que se refiere el art. 44, inc. b) serán percibidas por las

Documento
autoridades provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda, para conformar un
fondo destinado, exclusivamente, a la restauración y protección ambiental, no pudiendo ser utilizado para otros
fines presupuestarios, en cada una de las jurisdicciones, y de acuerdo con lo que establezcan las normas
complementarias".
Aquí se indica el empleo que deberá darse al dinero ingresado en concepto de multas impuestas. En un
presupuesto mínimo dispuesto por el legislador nacional se establece que el "producido" por esta potestad
sancionadora deberá ser percibido por las autoridades locales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires debiendo
formarse un fondo destinado de forma exclusiva a restauración y protección del ambiente, prohibiendo
expresamente su uso para otros fines presupuestarios.
Lo que llama la atención de este precepto es que sin haberse establecido que las autoridades de aplicación
serán las locales, aquí se indica que las multas serán percibidas por ellas, conforme lo establecido en las normas
complementarias; de lo que se colige que la referencia al sistema de autoridades expuesto en el art. 44, hacía
referencia a estas
"Art. 50. — Cuando el infractor fuere una persona jurídica, los que tengan a su cargo la dirección,
administración o gerencia, serán solidariamente responsables de las sanciones establecidas en el art. 44".
Esta norma establece la responsabilidad solidaria de directores, administradores o gerentes en aquellos casos
en que la infracción fuera cometida por una persona jurídica. La posibilidad de castigar a una persona jurídica es
uno de los rasgos principales que distingue la falta administrativa del delito, donde este punto se encuentra en
debate.
III.4.b. Ley 25.670. Presupuestos mínimos para la gestión y eliminación de los PCB (policlorobifenilos o
bifenilos policlorados)
Esta ley instituye los de presupuestos mínimos de protección ambiental de gestión de los PCB y en su
Capítulo V regula el sistema de infracciones y sanciones. Este ocupa dos artículos. A grandes rasgos, podemos
decir que ellos abarcan estos aspectos que los siete mencionados recientemente.
"Art. 21. — Las infracciones a la presente ley, así como a su reglamentación y normas complementarias
serán reprimidas por la autoridad de aplicación local, previo sumario que asegure el derecho de defensa y la
valoración de la naturaleza de la infracción y el perjuicio causado, con las siguientes sanciones, que podrán ser
acumulativas:
"a) Apercibimiento;
"b) Multa desde 10 (diez) sueldos mínimos de la categoría básica inicial de la administración pública
nacional hasta 1000 (un mil) veces ese valor;
"c) Inhabilitación por tiempo determinado;
"d) Clausura;
"e) La aplicación de estas sanciones es independiente de la responsabilidad civil o penal imputable al
infractor.
"Los mínimos y máximos establecidos en el inc. b) podrán duplicarse en el caso de reincidentes".
En esta primera disposición encontramos nuevamente una redacción genérica: se sancionarán las
infracciones a la ley, su reglamentación y normas complementarias, por lo que entendemos que, como en el caso
anterior, serán las provincias las encargadas de complementar especificando los tipos contravenciones.
A diferencia de lo establecido en el art. 44 de la ley 25.612, aquí si se especifica que es la autoridad local la
encargada de su aplicación. Lo que no se aclara es si esta norma tiene el carácter de presupuesto mínimo que
puede ser complementada por las provincias, o bien, si este tipo de contravención genérica se establece de forma
subsidiaria hasta tanto la provincia dicte sus propias disposiciones. Por la falta de precisión de la fórmula
empleada podría pensarse que nos encontramos ante cualquiera de ambas posibilidades.
Seguidamente en el texto advertimos requisitos de tipo procedimentales, ya que se exige un sumario previo
para la imposición de las sanciones, donde se valore la naturaleza de la infracción y el perjuicio causado y se
respete debidamente el derecho de defensa del infractor.
Las penas que pueden aplicarse son: apercibimiento, multa, inhabilitación y clausura; pudiendo estas
imponerse de forma acumulativa. Por último, se declara la independencia de este tipo de sanciones respeto de
las de tipo civil y penal que puedan imponerse al infractor y se establece la fórmula de cómputo de las sanciones
en caso de reincidencia, pero sin darse pautas acerca de su funcionamiento.
"Art. 22. — Lo ingresado en concepto de multas a que se refiere el artículo anterior, inc. b) serán percibidas
Documento
por las autoridades provinciales y de la ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda, para conformar
un fondo destinado, exclusivamente a la restauración y protección ambiental en cada una de las jurisdicciones,
de acuerdo con lo que establezcan las normas complementarias".
Al igual que en la ley anterior, se establece como destinatario de lo ingresado en concepto de multa a las
autoridades locales y se exige la formación de un fondo para la restauración y protección ambiental
exclusivamente. No se hace referencia aquí a ninguna prohibición que impida la utilización de los fondos para
otros fines presupuestarios, como sí se lo estipulaba en el art. 50 de la ley 25.612.
III.4.c. Ley 25.831. Régimen de libre acceso a la información pública ambiental
En esta norma encontramos solo un precepto destinado a las infracciones, el que presenta notas diferenciales
respecto de lo comentado en las dos leyes mencionadas anteriormente.
"Art. 9º — Infracciones a la ley. Se considerarán infracciones a esta ley, la obstrucción, falsedad,
ocultamiento, falta de respuesta en el plazo establecido en el artículo anterior, o la denegatoria injustificada a
brindar la información solicitada, y todo acto u omisión que, sin causa justificada, afecte el regular ejercicio del
derecho que esta ley establece. En dichos supuestos quedará habilitada una vía judicial directa, de carácter
sumarísima ante los tribunales competentes.
"Todo funcionario y empleado público cuya conducta se encuadre en las prescripciones de este artículo, será
pasible de las sanciones previstas en la Ley 25.164 o de aquellas que establezca cada jurisdicción, sin perjuicio
de las responsabilidades civiles y penales que pudieren corresponder.
"Las empresas de servicios públicos que no cumplan con las obligaciones exigidas en la presente ley serán
pasibles de las sanciones previstas en las normas o contratos que regulan la concesión del servicio público
correspondiente, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que pudieren corresponder".
Lo primero que se advierte con la lectura de este artículo es el abandono de la fórmula genérica utilizada en
las dos leyes anteriores. Se realiza una descripción detallada de aquellas conductas consideradas infracciones a
la ley, sin embargo, no estamos ante una enumeración taxativa, ya que la locución "... y todo acto u omisión
que, sin causa justificada, afecte el regular ejercicio del derecho que esta ley establece..." deja abierta la
posibilidad de que se incluyan otras acciones no mencionadas, pero que igualmente menoscaben el ejercicio del
derecho de acceso a la información ambiental. Lo que no se menciona son los tipos de sanciones que se
aplicarán, ni su graduación.
La novedad que hallamos, que encuentra explicación en la importancia y sensibilidad del derecho protegido
por la ley, es la habilitación directa de la vía judicial con el requerimiento de que el proceso sea sumarísimo.
El segundo párrafo refiere a sanciones, ya no de tipo contravencional, sino disciplinario para aquellos
funcionario o empleados públicos que cometan las conductas del primer párrafo y remite a las sanciones de la
ley 25.164, reguladora de empleo público nacional.
Por último, se regula la situación de las empresas de servicios públicos que incumplan con lo exigido en la
ley, estableciendo que las sanciones a aplicarse en estos casos deben ser las establecidas en los contratos que
regulen la concesión correspondiente. Se dejan a salvo también las responsabilidades civiles y penales que
puedan corresponder.
III.4.d. Ley 25.916. Gestión de residuos domiciliarios
Esta ley destina en el Capítulo VIII siete artículos al tratamiento de las infracciones y sanciones, veamos las
particularidades de su contenido.
"Art. 26. — El incumplimiento de las disposiciones de la presente ley o de las reglamentaciones que en su
consecuencia se dicten, sin perjuicio de las sanciones civiles o penales que pudieran corresponder, será
sancionado con:
"a) Apercibimiento.
"b) Multa de diez [10] hasta doscientos [200] sueldos mínimos de la categoría básica inicial de la
Administración Pública Nacional.
"c) Suspensión de la actividad de treinta [30] días hasta un [1] año, según corresponda y atendiendo a las
circunstancias del caso.
"d) Cese definitivo de la actividad y clausura de las instalaciones, según corresponda y atendiendo a las
circunstancias del caso".
Vemos nuevamente la fórmula genérica que establece sanción para el "incumplimiento de las disposiciones
de la presente ley o de las reglamentaciones que en su consecuencia se dicten...", sin referencia alguna de la
Documento
autoridad de aplicación y dejando a salvo la responsabilidad civil o penal que pudiera corresponder en el caso.
Tal como ya expresáramos, serán las provincias, a través de las normas complementarias, la que luego
establezcan las faltas de forma precisa, a los fines de cumplir con la manda constitucional de tipicidad.
Las sanciones estipuladas en este caso son: apercibimiento, multa, suspensión de la actividad y cese
definitivo de la actividad y clausura de las instalaciones.
"Art. 27. — Las sanciones establecidas en el artículo anterior se aplicarán previa instrucción sumaria que
asegure el derecho de defensa, y se graduarán de acuerdo con la naturaleza de la infracción y el daño
ocasionado".
En coincidencia con las leyes 25.612 y 25.670 ya analizadas, tenemos aquí también requerimientos para la
aplicación de las sanciones, indicándose una instrucción sumarial, la garantía del derecho de defensa y la
graduación de pena de acuerdo con la naturaleza de la infracción y el daño ocasionado.
"Art. 28. — En caso de reincidencia, los máximos de las sanciones previstas en los incs. b) y c) del art. 26
podrán multiplicarse por una cifra igual a la cantidad de reincidencias aumentada en una unidad.
"Art. 29. — Se considerará reincidente al que, dentro del término de tres [3] años anteriores a la fecha de
comisión de la infracción, haya sido sancionado por otra infracción de idéntica o similar causa.
"Art. 30. — Las acciones para imponer sanciones previstas en la presente ley prescriben a los cinco [5] años
contados a partir de la fecha en que se hubiere cometido la infracción o que la autoridad competente hubiere
tomado conocimiento de la misma, la que sea más tardía (artículo observado por el dec. 1158/2004 de
promulgación)".
En los arts. 28 y 29 encontramos disposiciones relativas a la reincidencia y en el art. 30, que fue observado
por el decreto de promulgación 1158/2004 (BO 07/09/2004), se dejaba establecido el plazo de cinco años de
prescripción para la aplicación de sanciones. El fundamento de dicha observación por parte del Poder Ejecutivo
tiene como fundamento que la fijación de un plazo de prescripción por el poder nacional invade la competencia
reservada a las provincias de definir sus instituciones de derecho administrativo. Textualmente se lee en los
considerandos: "... es del estricto resorte provincial, con motivo del dictado de las normas 'complementarias' a
que alude el tercer párrafo del art. 41 de la CN, fijar el plazo de prescripción de las respectivas acciones
sancionatorias...". No podemos dejar de decir que llama la atención esta observación por dos motivos. Por un
lado, por qué podría haberse dejado establecido el plazo de cinco años para aquellas infracciones que sean de
exclusiva competencia nacional (en territorios de jurisdicción nacional, por ejemplo); y, por otro lado, porque es
posible encontrar en otras leyes de presupuestos mínimos preceptos similares que no fueron observados (por
ejemplo, art. 48 de la ley 25.612 y art. 30 de la ley 27.279).
"Art. 31. — Lo ingresado en concepto de multas a que se refiere el art. 26, inc. b) serán percibidas por las
autoridades competentes, según corresponda, para conformar un fondo destinado, exclusivamente, a la
protección y restauración ambiental en cada una de las jurisdicciones".
En este precepto se les da un destino específico a los montos ingresados en concepto de multas, debiendo las
autoridades competentes conformas un fondo destinado de forma exclusiva a la protección y restauración del
ambiente.
"Art. 32. — Cuando el infractor fuere una persona jurídica, los que tengan a su cargo la dirección,
administración o gerencia, serán solidariamente responsables de las sanciones establecidas en el presente
capítulo".
Por último, se establece la responsabilidad solidaria de quienes tengan a cargo la dirección administración o
gerencia de personas jurídicas cuando estas sean infraccionadas.
III.4.e. Ley 26.331. Presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos
Al igual que en el caso de la ley 25.831, en el Capítulo 10, bajo el título "Sanciones" encontramos un solo
artículo dedicado a las infracciones, pero con una estructura novedosa. Veamos su texto.
"Art. 29. — Las sanciones al incumplimiento de la presente ley y de las reglamentaciones que en su
consecuencia se dicten, sin perjuicio de las demás responsabilidades que pudieran corresponder, serán las que se
fijen en cada una de las jurisdicciones conforme el poder de policía que les corresponde, las que no podrán ser
inferiores a las aquí establecidas.
"Las jurisdicciones que no cuenten con un régimen de sanciones aplicarán supletoriamente las siguientes
sanciones que corresponden a la jurisdicción nacional:
"a) Apercibimiento;

Documento
"b) Multa entre trescientos [300] y diez mil [10.000] sueldos básicos de la categoría inicial de la
administración pública nacional. El producido de estas multas será afectado al área de protección ambiental que
corresponda;
"c) Suspensión o revocación de las autorizaciones.
"Estas sanciones serán aplicables previo sumario sustanciado en la jurisdicción en donde se realizó la
infracción y se regirán por las normas de procedimiento administrativo que corresponda, asegurándose el debido
proceso legal, y se graduarán de acuerdo con la naturaleza de la infracción".
En el primer párrafo se establece la competencia local para el establecimiento de las sanciones que cada
orden considere pertinente conforme su propio poder de policía, con la exigencia de que aquellas no sean
inferiores a las establecidas en el tercer párrafo. Lo novedoso de este texto es que la graduación de las sanciones
que establece, son en carácter de piso mínimo que debe ser complementado por los órdenes locales. Como
vemos, este mínimo se establece solo sobre las sanciones, pero no sobre las infracciones que deben ser
consideradas por las provincias, quienes en este aspecto tienen plena libertad de actuación.
En el segundo párrafo encontramos otra innovación: expresamente se dispone el carácter supletorio de las
sanciones que el artículo establece para aquellos casos en que las jurisdicciones locales no posean un régimen
propio. Seguidamente, con una redacción un tanto imprecisa, se expresa: "... las siguientes sanciones que
corresponden a la jurisdicción nacional...". Pensamos que es confusa esta mención al orden federal ya que, no
queda claro si se lo instituye como autoridad competente para aquellos casos en que las provincias no posean
régimen establecido, o bien, si lo que se quiso hacer fue instituir las sanciones abajo mencionadas para aquellos
casos en donde la Nación posea jurisdicción exclusiva.
Establece como penas autorizadas el apercibimiento, la suspensión o revocación de autorizaciones y la
multa, cuyo producido debe afectarse a la protección ambiental.
Por último, la norma establece exigencias mínimas para el procedimiento sancionatorio, similares a las de
los casos ya comentados. Específicamente se ordena la sustanciación de un sumario previo donde se asegure el
debido proceso legal y se gradúe la sanción de acuerdo con la naturaleza de la infracción cometida. Asimismo,
se dispone que el procedimiento debe llevarse a cabo en la jurisdicción donde se realizó la infracción, lo que
podría generar alguna dificultad en aquellos casos en que esta haya sido cometida en territorio provincial pero
que por ausencia de normas locales pertinentes, la autoridad que deba intervenir sea la nacional.
Mención aparte merece el dec. 91/2009 mediante el que se aprueba la reglamentación a la ley 26.331 (BO
16/02/2009). Veamos el precepto que dedica a las infracciones:
"Art. 29.— Constituyen infracciones a las disposiciones de la Ley:
"a) La realización de acciones que violen el Ordenamiento de Bosques Nativos aprobado por la jurisdicción;
"b) La realización de desmontes, aprovechamientos o cualquier otra de las actividades sometidas a permiso,
sin mediar la correspondiente autorización por parte de la Autoridad Local competente;
"c) La realización de acciones u omisiones contrarias a los Planes de Aprovechamiento del Cambio de Uso
del Suelo, a los Planes de Aprovechamiento Sostenible y a los Planes de Conservación, aprobados por la
Autoridad Local de Aplicación;
"d) El incumplimiento de las condiciones establecidas por la Declaración de Impacto Ambiental emitida por
la Autoridad Local competente;
"e) El falseamiento de datos o información en los Planes de Aprovechamiento del Cambio de Uso del Suelo,
en los Planes de Manejo Sostenible, en los Planes de Conservación, en los Estudios de Impacto Ambiental, en
las solicitudes de asistencia técnica y financiera, así como en toda otra información que deba ser aportada a las
autoridades competentes;
"f) Toda otra infracción a las disposiciones de la Ley, así como las que establezcan las jurisdicciones
locales.
"A los fines de considerar la naturaleza de la infracción, se tendrán en cuenta circunstancias agravantes o
atenuantes".
Como vemos, el decreto establece en seis incisos cuáles son las conductas que constituyen infracciones y
que luego serán susceptibles de las penas establecidas en la ley. Entendemos que el objetivo de la norma es el de
completar el precepto legal comentado, en el que solo se establecen sanciones, sin embargo, no podemos dejar
de señalar que el establecimiento de tales conductas por medio de un reglamento lo torna de dudosa
constitucionalidad, ya que podría verse seriamente afectado el principio de legalidad. Recordemos que este

Documento
exige como requisito indispensable para la imposición de sanciones, la existencia de una ley, en sentido material
y formal, que de forma expresa detalle las conductas que traen aparejada pena.
Tampoco se podría intentar salvar el reglamento en este punto interpretando que estamos ante una
delegación al ejecutivo, ya que en nuestro país ese instituto no está permitido en materia sancionatoria (art. 76
CN). De lo expuesto surge que difícilmente puedan ser sancionadas las infracciones que establece el decreto y
mucho menos pretender que estas sean consideradas como un piso mínimo para las provincias, debiendo
subsanarse dicha irregularidad mediante el dictado de una nueva ley.
III.4.f. Ley 26.562. Presupuestos mínimos de protección ambiental para control de actividades de quema
Nuevamente nos encontramos con un solo artículo referido a sistema de contravenciones de esta norma, con
algunas similitudes con el supuesto comentado en el punto anterior, pero también con notas distintivas.
"Art. 7º — Las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dictarán las normas complementarias y
establecerán el régimen de sanciones. Hasta tanto este último sea sancionado, aplicarán supletoriamente las
siguientes sanciones, que se graduarán de acuerdo con la naturaleza de la infracción y el daño ocasionado, y
previa instrucción sumaria que asegure el derecho de defensa:
"a) Apercibimiento.
"b) Multa equivalente a un valor que irá desde CINCUENTA [50] hasta DIEZ MIL [10.000) sueldos básicos
de la categoría inicial de la Administración Pública Nacional. El producido de estas multas será afectado
específicamente al financiamiento de las acciones de protección ambiental de la jurisdicción correspondiente.
"c) Suspensión o revocación de otras autorizaciones de quema".
Ya desde el inicio se deja establecida la competencia de los órdenes locales para el establecimiento de su
propio régimen de sanciones, sin embargo, la redacción es un tanto confusa, ya que junto con la potestad
mencionada se expresa que "las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dictarán las normas
complementarias...". Creemos que esta es una expresión genérica que refiere a lo establecido en el art. 41 CN,
pero que no quiere significar que lo establecido en este artículo sea complementable por las provincias.
Lo dicho se justifica aún más si tenemos en cuenta que seguidamente el mismo texto le da carácter
supletorio a lo normado hasta tanto las provincias y la Cuidad Autónoma de Buenos Aires dicten sus normas
propias. Asimismo, en coincidencia con las leyes ya comentadas, se estipulan como exigencia para la aplicación
de las sanciones su graduación conforme la naturaleza de la infracción y la instrumentación de una instrucción
sumaria previa, con el aseguramiento de derecho de defensa.
Por último, las penas que se prevén son apercibimiento, suspensión o revocación de autorizaciones de
quema y multa, debiendo destinarse su producido al financiamiento de acciones de protección ambiental de la
jurisdicción correspondiente.
III.4.g. Ley 26.639. Presupuestos mínimos para la preservación de los glaciares y del ambiente periglacial
Cambiando la metodología que se venía utilizando, encontramos en esta ley cuatro disposiciones referidas a
las infracciones y sanciones, veamos cada una de ellas.
"Art. 11. — Infracciones y sanciones. Las sanciones al incumplimiento de la presente ley y de las
reglamentaciones que en su consecuencia se dicten, sin perjuicio de las demás responsabilidades que pudieran
corresponder, serán las que se fijen en cada una de las jurisdicciones conforme el poder de policía que les
corresponde, las que no podrán ser inferiores a las aquí establecidas.
"a) Apercibimiento;
"b) Multa de CIEN [100] a CIEN MIL [100.000] sueldos básicos de la categoría inicial de la administración
pública nacional;
"c) Suspensión o revocación de las autorizaciones. La suspensión de la actividad podrá ser de TREINTA
[30] días hasta UN [1] año, según corresponda y atendiendo a las circunstancias del caso;
"d) Cese definitivo de la actividad.
"Estas sanciones serán aplicables previo sumario sustanciado en la jurisdicción en donde se realizó la
infracción y se regirán por las normas de procedimiento administrativo que corresponda, asegurándose el debido
proceso legal, y se graduarán de acuerdo con la naturaleza de la infracción".
En el primer párrafo, al igual que en la ley 26.331 de Presupuestos mínimos de protección ambiental de los

Documento
bosques nativos, se otorga competencia para la fijación de las sanciones a los órdenes locales, en virtud del
poder de policía que cada uno posee, exigiendo que aquellas no sean menores a las establecidas en esta norma,
es decir, se las instituye como piso mínimo que las provincias no pueden desconocer.
A continuación, nuevamente como en la ley 26.331, se dispone el carácter supletorio de las sanciones aquí
establecidas para aquellos casos en que los órdenes locales no posean un régimen propio y se instituye como
autoridad competente a la nacional.
Los tipos de sanciones admitidos son: apercibimiento, multa, suspensión o revocación de autorizaciones y
cese definitivo de la actividad, las que deberán graduarse de acuerdo con la naturaleza de la infracción, en el
marco de un sumario previo, en el que se asegure el debido proceso legal y sustanciado en la jurisdicción en
donde se realizó la infracción.
"Art. 12. — Reincidencia. En caso de reincidencia, los mínimos y máximos de las sanciones previstas en los
incisos b) y c) del artículo anterior podrán triplicarse. Se considerará reincidente al que, dentro del término de
CINCO [5] años anteriores a la fecha de comisión de la infracción, haya sido sancionado por otra infracción de
causa ambiental.
"Art. 13. — Responsabilidad solidaria. Cuando el infractor fuere una persona jurídica, los que tengan a su
cargo la dirección, administración o gerencia, serán solidariamente responsables de las sanciones establecidas en
la presente ley.
"Art. 14. — Destino de los importes percibidos. Los importes percibidos por las autoridades competentes, en
concepto de multas, se destinarán, prioritariamente, a la protección y restauración ambiental de los glaciares
afectados en cada una de las jurisdicciones".
En estas tres disposiciones vemos reguladas las cuestiones relativas a la reincidencia, se permite la sanción a
los directores, administradores o gerentes de forma solidaria cuando la infracción sea cometida por una persona
jurídica y se exige que lo importes percibidos en concepto de multas sean destinados a la protección y
restauración ambiental de los glaciares afectados en cada una de las jurisdicciones.
III.4.h. Ley 26.815. Sistema federal de manejo del fuego
Esta ley establece los presupuestos mínimos de protección ambiental en materia de incendios forestales y
rurales en el ámbito del territorio nacional. Ella titula "Infracciones y Sanciones" su capítulo VII en el que
incluye las dos disposiciones que rigen el sistema contravencional en la materia. Pasemos a su texto.
"Art. 32. — Infracciones. Constituyen infracciones a la presente ley:
"a) Llevar o encender fuego en el interior de bosques y pastizales en transgresión de los reglamentos
respectivos;
"b) No cumplir con la obligación de dar aviso a la autoridad más cercana de la existencia de un foco de
incendio;
"c) Encender fuego, realizar quemas o desarrollar actividades prohibidas o sin la correspondiente
autorización previa;
"d) No contar con los planes de protección en los casos en los que fueran requeridos;
"e) Impedir o dificultar el accionar del personal combatiente de incendios, por acción u omisión, en
cualquier circunstancia o lugar, en terrenos de propiedad pública o privada".
Esta disposición, a diferencia de la mayoría de las analizadas, establece concretamente cuales son las
infracciones a la ley, sin recurrir a las expresiones genéricas que repetidamente encontramos. Lo que no se
encuentra en el texto es algún indicio que nos permita tomar esta enumeración como meramente enunciativa,
por lo que, por la interpretación restrictiva que domina la aplicación de sanciones por parte del Estado, debemos
decir que nos encontramos ante un listado taxativo.
"Art. 33. — Sanciones. Las sanciones al incumplimiento de esta ley y de la normativa complementaria, sin
perjuicio de las demás responsabilidades que pudieran corresponder, serán las que se fijen en cada una de las
jurisdicciones conforme al poder de policía que les corresponde.
"a) Apercibimiento;
"b) Multas de entre un [1] y cincuenta [50] sueldos básicos de la categoría inicial de la Administración
Pública Nacional.

Documento
"El producido de estas multas será afectado al Sistema Federal de Manejo del Fuego;
"c) Clausura del establecimiento;
"d) Pérdida de concesiones, privilegios, regímenes impositivos o crediticios.
"Estas sanciones serán aplicables previo procedimiento sumario sustanciado en la jurisdicción en donde se
realizó la infracción y se regirán por las normas de procedimiento administrativo que corresponda, asegurándose
el debido proceso legal, y se graduarán de acuerdo con la naturaleza de la infracción".
En este precepto vemos reiterado lo dispuesto en los arts. 29 de la ley 26.331 de Presupuestos mínimos de
protección ambiental de los bosques nativos y 11 de la ley 26.639 de Presupuestos Mínimos para la
Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial, por lo que remitimos a lo allí comentado, a los fines
de evitar repeticiones innecesarias.
III.4.i. Ley 27.279. Presupuestos mínimos de protección ambiental para la gestión de los envases vacíos de
fitosanitarios
Para finalizar el análisis propuesto, nos referiremos a la última ley de presupuestos mínimos dictada por el
Congreso Nacional que, con seis preceptos, regula en su Capítulo IX, bajo el título "Sanciones" todo lo relativo
a ellas.
"Art. 25. — Las autoridades competentes deberán sancionar el incumplimiento de las disposiciones de la
presente ley y de las normativas reglamentarias que en su consecuencia se dicten. La sanción, según su
gravedad, reincidencia y naturaleza, podrá ser:
"a) Apercibimiento.
"b) Multa pecuniaria de entre trescientos [300] y diez mil [10.000] sueldos básicos de la categoría inicial de
la Administración Pública Nacional.
"c) Suspensión de la actividad de treinta [30] días hasta un [1] año, atendiendo a las circunstancias del caso.
"d) Clausura temporaria o permanente, total o parcial.
"e) Obligación de publicar la parte dispositiva de la resolución condenatoria a cargo del infractor.
"Las sanciones no son excluyentes y podrán aplicarse de forma concurrente, previa instrucción sumaria que
asegure el derecho de defensa, de acuerdo con las normas de procedimiento que correspondan.
"La aplicación de las sanciones previas no excluye la aplicación de las sanciones civiles o penales que
pudieran corresponder".
En la primera parte de este artículo, tal como en la mayoría de los preceptos comentados, se dispone con la
ya conocida redacción genérica que las sanciones aquí previstas serán aplicadas cuando se comentan
infracciones a las disposiciones de la ley y a las reglamentaciones que en su consecuencia se dicten, sin
especificarse conductas particulares. Asimismo, se establece como autoridad facultada para la aplicación de las
penas previstas a las autoridades de aplicación de la ley, que según su art. 14 son el Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Pesca y la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (hoy con rango ministerial).
Las penas que estipula la norma son: apercibimiento, multa, suspensión de la actividad, clausura temporaria
o permanente, total o parcial y obligación de publicar la parte dispositiva de la resolución condenatoria a cargo
del infractor. Esta última comporta una novedad en el listado de sanciones que se venían previendo en las
normas de presupuestos mínimos.
En su último párrafo aclara el artículo que las sanciones previstas no se excluyen entre sí, las que podrán
aplicarse de forma concurrente, previa instrucción sumaria que asegure el derecho de defensa del infractor.
"Art. 26. — En los casos de reincidencia, las sanciones previstas en el artículo precedente podrán
multiplicarse por una cifra igual a la cantidad de reincidencias cometidas. Se considerará reincidente al que,
dentro del término de cinco [5] años anteriores a la fecha de comisión de la infracción, haya sido sancionado por
otra infracción similar.
"Art. 27. — Cuando el infractor fuere una persona jurídica, sus socios y miembros serán solidariamente
responsables de las sanciones establecidas en los artículos precedentes, junto con sus directores, administradores
y/o gerentes.
"Art. 28. — Los fondos percibidos en concepto de las multas a que se refiere el art. 25 deberán ser utilizados
para cumplir con los objetivos de la presente ley. A tal efecto, las Autoridades Competentes podrán destinarlos
al Fondo de Compensación Ambiental creado por el art. 34 de la Ley General del Ambiente 25.675".
Estos tres artículos, con redacciones similares a las comentadas anteriormente, regulan cuestiones relativas a
Documento
la reincidencia, se permite la sanción a los directores, administradores o gerentes de forma solidaria cuando la
infracción sea cometida por una persona jurídica y se exige que los importes percibidos en concepto de multas
sean utilizados para el cumplimiento de los objetivos de la ley, permitiendo a las autoridades de aplicación
destinarlos al Fondo de Compensación Ambiental del art. 34 de la LGA.
"Art. 29. — Las acciones para imponer sanción por infracciones a la presente ley y sus normas
reglamentarias, prescriben a los cinco [5] años, contados a partir de la fecha de la comisión de la infracción. En
el caso de faltas continuadas, a los cinco [5] años desde la comisión de la última infracción.
"Art. 30. — La sanción se extingue por la prescripción, a los cinco [5] años a contar desde que el acto
administrativo sancionatorio haya adquirido firmeza".
Estas dos últimas disposiciones regulan la prescripción para las acciones para imponer sanciones y para las
sanciones una vez dictado el acto administrativo que las impone. Nuevamente estamos ante presupuestos
mínimos de naturaleza procesal, además "capturados" por la norma nacional por su íntima relación con las
figuras tipificadas.
Habiendo ya repasado la totalidad de las normar relativas a la potestad sancionadora de la Administración
incluidas en las leyes de presupuestos mínimos es posible enumerar algunas conclusiones:
- existe diversidad de criterios en las leyes ambientales vigentes a la hora de regular la potestad
sancionadora ambiental, sin embargo, se podría identificar como sistema mayoritario aquel que estipula que las
sanciones previstas en las normas de presupuestos mínimos funcionan de forma supletoria hasta tanto los
órdenes locales dicten sus propias disposiciones, las que necesariamente deben ser más gravosas que aquellas;
- si bien en algunos casos aislados pareciera que se estableció como autoridad competente a la nacional; en
la mayoría de las leyes se reconoció competencia a las autoridades locales, sea en aplicación de normas propias
como de normas supletorias nacionales;
- el plexo de sanciones previstas en cada una de las normas analizadas es en la mayoría de los casos el
mismo, estableciéndose como penas el apercibimiento, la multa, clausura, suspensión de actividades y/o
autorizaciones, inhabilitación, entre otras;
- en la totalidad de las normas se establece la exigencia de una instrucción sumaria previa a la imposición de
la sanción con el debido respeto del derecho de defensa del acusado de la infracción;
- existe uniformidad en los criterios de gradación de las sanciones instituidos, girando ellos en torno a la
naturaleza de la infracción cometida y el daño o riesgo causado, sin encontrarse referencias a otros tipos de
pautas que refieran, por ejemplo, el caudal económico del infractor, la ganancia obtenida mediante la infracción
a las leyes, etc.; y
- en la mayoría de los casos se estipularon destinos específicos para los montos ingresados en concepto de
multas, relacionados mayormente a las finalidades de restauración y preservación ambiental.
IV. Conclusiones
A lo largo del presente realizamos un extenso recorrido por los caracteres más importantes de la potestad
sancionadora de la administración con el objetivo principal de identificar cómo esta había sido tomada y
adaptada por el derecho ambiental para el cumplimiento de sus fines específicos. El resultado fue esta incipiente
aproximación hacia una caracterización del derecho ambiental sancionador en la que de modo alguno se
pretendió exhaustividad. Somos conscientes de que estamos ante un capítulo dentro de la disciplina cuyo
estudio debe profundizarse mucho más, máxime frente a los variados interrogantes que nos fueron surgiendo a
lo largo del presente trabajo.
Reafirmamos la importancia de esta potestad como una de las herramientas con las que cuenta la
administración ambiental para logro efectivo de su actividad de policía, en tanto esta implica la limitación de los
derechos de los individuos con la finalidad exclusiva de la preservación del entorno y del logro de su
sostenibilidad. Lo dicho se verifica aún más si tenemos en cuenta que junto a la represión, las sanciones tienen
una fuerte vocación preventiva, característica distintiva de la disciplina ambiental.
El aspecto en el que encontramos mayores dificultades es el relativo al reparto de competencias entre el
orden federal y los locales para regular aquellas infracciones ambientales merecedoras de castigo. La particular
y novedosa distribución que realiza el texto constitucional en su art. 41 complejiza el examen imposibilitando la
articulación de una respuesta unívoca al respecto. Este inconveniente se evidencia también en la falta de
uniformidad con la que se han receptado los sistemas contravencionales en las diferentes leyes de presupuestos
mínimos vigentes en nuestro país.
Por terminar nos gustaría transcribir las palabras de Aníbal Falbo, quien con la claridad que lo caracteriza
Documento
nos enseña que "... sin las sanciones administrativas ambientales adecuadas —articulables, además, dentro de
procedimientos sancionatorios eficaces— y si una conceptualización acorde a los fines y principios del derecho
ambiental —que le otorgue, al operador de derecho, un sustento teórico particularizado que derive,
necesariamente, en una correcta y adecuada aplicación por la Administración Pública o el juez—, la prevención,
cese y recomposición del daño ambiental sufrirán un grave debilitamiento, tal punto que ciertamente conviertan
al derecho administrativo ambiental en un derecho simbólico, carente de eficacia, sin entidad suficiente como
para proteger adecuadas y tempestivamente tanto a las generaciones actuales como a las futuras" (75).
(*) Abogada especialista en Derecho Ambiental (UBA). Actualmente se desempeña como asesora jurídica
en el Honorable Concejo Deliberante del Municipio de General Pueyrredón. Miembro del Grupo de Análisis de
Derecho Ambiental (GRADA) de la Universidad Nacional de Mar del Plata.
(1) ESAIN, José, "Aproximaciones para una teoría general de derecho ambiental", SJA 2016/11/16-1; JA
2016-IV.
(2) FALBO, Aníbal J. - HUTCHINSON, Tomás, "El derecho administrativo ambiental en la provincia de
Buenos Aires", Ed. Librería Editora Platense, La Plata, 2011, p. 383.
(3) MARTÍN MATEO, Ramón, "Tratado de derecho ambiental", Ed. Trivium SA, Madrid, 1991, p. 93.
(4) CAFFERATTA, Néstor A., "Introducción al derecho ambiental", Ed. Instituto Nacional de Ecología,
México, 2004, ps. 55 y ss.
(5) LORENZETTI, Ricardo, "Teoría del derecho ambiental", Ed. La Ley, Buenos Aires, 2008, p. 66.
(6) MARIENHOFF, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires,
2003, t. I, p. 93.
(7) Ibidem, p. 112.
(8) Ibidem, p. 113.
(9) Ibidem, p. 115.
(10) Ibidem, t. I, p. 628.
(11) GARCÍA PULLÉS, Fernando, "La distinción entre delitos y faltas. El régimen jurídico circundante:
una nueva y acertada doctrina de la Corte", JA 2006-III-1206, SJA 06/09/2006.
(12) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo - FERNÁNDEZ, Tomás R., "Curso de Derecho Administrativo",
Ed. La Ley, Buenos Aires, 2006, t. II, p. 163.
(13) MARIENHOFF, Miguel S., ob. cit., t. IV, p. 597.
(14) MAIER, Julio B. J., "El derecho contravencional como derecho administrativo sancionatorio"
disponible en
http://www.pensamientopenal.com.ar/doctrina/28017-derecho-contravencional-derecho-administrativo-sancionatorio;
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo - FERNÁNDEZ, Tomás R., ob. cit., p. 164; GARCÍA PULLÉS, Fernando,
ob. cit.
(15) GARCÍA PULLÉS, Fernando, ob. cit.
(16) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo - FERNÁNDEZ, Tomás R., ob. cit., p. 164.
(17) CASSAGNE, Juan Carlos, "Derecho administrativo", Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2006, t. I, p.
132.
(18) DE LA MORENA, Luis, "De nuevo sobre la potestad sancionadora de la Administración en materia de
infracciones al régimen horario aplicable en los espectáculos públicos", Boletín de Documentación de la
Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior español, 117 citado por GARCÍA PULLÉS, Fernando, ob.
cit.
(19) MAIER, Julio B. J., ob. cit.
(20) BIDART CAMPOS, Germán J., "Manual de la constitución reformada", Ed. Ediar, Buenos Aires,
2001, t. II, p. 343.
(21) SAGÜÉS, Néstor P., "Elementos del derecho constitucional", Ed. Astrea, Buenos Aires, 1999, t. II, p.
877.
(22) BIDART CAMPOS, Germán J., ob. cit., ps. 344 y ss.
(23) Ibidem, p. 345.

Documento
(24) Ibidem, p. 344.

(25) Ibidem, p. 345.
(26) SAGÜÉS, Néstor P., ob. cit, p. 877.
(27) Ver MARIENHOFF, Miguel S., ob. cit., t. IV, p. 527 y ss.
(28) QUIROGA LAVIÉ, Humberto - BENEDETTI, Miguel Á. - CENICACELAYA, María de las Nieves,
"Derecho constitucional argentino", Ed. Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2001, t. II, p. 716.
(31) NÚÑEZ, Ricardo, conferencia realizada en la Suprema Corte de Mendoza el 11/10/1956 publicada en
Jurisprudencia de Mendoza, 10, 1956 citado por GARCÍA PULLÉS, Fernando, ob. cit.
(32) CASSAGNE, Juan Carlos, ob. cit., t. II, p. 579.
(34) NÚÑEZ, Ricardo, "La diferencia entre delitos y contravenciones y su importancia constitucional",
Temas de Derecho penal y de Derecho procesal penal, Ed. Ediciones jurídicas Europa-América, Buenos Aires,
1958, p. 9 y ss. citado por MAIER, Julio B. J., ob. cit.
(35) GARCÍA PULLÉS, Fernando, ob. cit., citando a BIELSA, Rafael, "Naturaleza jurídica de la multa
administrativa", JA 60-24.
(36) CASSAGNE, Juan Carlos, ob. cit., t. II, p. 580.
(38) SOLER, Sebastián, "Derecho Penal argentino", Ed. TEA, 1951, t. I, p. 254 citado por GARCÍA
PULLÉS, Fernando, ob. cit.
(39) GARCÍA PULLÉS, Fernando, ob. cit., citando a ZAFFARONI, Eugenio R., "Tratado de Derecho
Penal", Ed. Ediar, Buenos Aires, 1987, t. I, p. 238.
(43) En su parte pertinente el citado artículo dice "Corresponde al Congreso: [...] Dictar los Códigos Civil,
Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales
códigos alteren las jurisdicciones locales..." (el destacado nos pertenece).
(45) Dispone el art. 121 CN que "[l]as provincias conservan todo el poder no delegado por esta
Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de
su incorporación" (el destacado nos pertenece). Cita online: AR/LCON/06ZQ.
(47) Ibidem, ps. 604 y ss.
(48) Sentencia del 09/11/1941 en la causa "Esio Bruno Cimadamore", CS, Fallos: 191:249, citado por
MARIENHOFF, Miguel S., ob. cit., t. IV, p. 600 y ss. y CASSAGNE, Juan Carlos, ob. cit., t. II, p. 587.
(49) QUIROGA LAVIÉ, Humberto - BENEDETTI, Miguel Ángel - CENICACELAYA, María de las
Nieves, ob. cit., t. II, p. 731.
(50) ESAIN, José A., "El derecho agrario ambiental y la cuestión de los feed lots", JA 2002-IV-392.
(51) FALBO, Aníbal J. - HUTCHINSON, Tomás, ob. cit., p. 125, citando a BOTASSI, Carlos A., "Ensayos
de derecho administrativo", Ed. La Platense, La Plata, 2008.
(52) LEME MACHADO, Paulo A., "Dereito ambiental brasilerito", Ed. Malheiros Editores LTDA, Brasil,
2010, p. 329 (traducción propia).
(53) POSTIGLIONE, Amadeo, "Il diritto all'ambiente", Ed. Jovene Editore, Nápoles, 1982, p. 77, citado
por PASSOS DE FREITAS, Vladimir, "Dereito administrativo e meio ambiente", Ed. Juruá Editora, Curitiba,
Brasil, 2010, p. 125 (traducción propia).
(54) ESAIN, José A. - GARCÍA MINELA, Gabriela, "Derecho ambiental en la provincia de Buenos Aires",
Documento
Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2013, t. II, p. 1470.

(55) BUTELER, Alfonso, "Las sanciones administrativas ambientales", RDAmb 55, Ed. Abeledo Perrot, p.
111.
(56) SUNFELD, Carlos A., "A defesa nas sançoes administrativas", Revista Forense, 298, Río de Janeiro,
abr./jun. 1987, p. 100, citado en PASSOS DE FREITAS, Vladimir, ob. cit. (traducción propia).
(57) MARTÍN MATEO, Ramón, "Derecho ambiental", Madrid, 1977, p. 85, citado en FALBO, Aníbal, "La
sanción administrativa ambiental", RDAmb, 2-39, en CAFFERATTA, Néstor A. (dir.), Summa Ambiental, Ed.
Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2011, 1ª ed., t. II, p. 903 y en FALBO, Aníbal J. - HUTCHINSON, Tomás, ob.
cit., p. 385.
(58) FALBO, Aníbal J. - HUTCHINSON, Tomás, ob. cit., p. 385; FALBO, Aníbal, ob. cit.
(59) LOZANO CUTANDA, Blanca, "Derecho ambiental administrativo", España, 2009, cap. VIII
disponible en http://vlex.com/vid/248993250.
(60) Ibidem.
(61) Exposición de motivos del Proyecto de Código de Faltas Ambientales para la provincia de Buenos
Aires de junio de 2011.
(62) FALBO, Aníbal J. - HUTCHINSON, Tomás, ob. cit., p. 384.
(63) ESAIN, José A., "Competencias ambientales", Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2008, ps. 216 y ss.
(64) Para profundizar el modo de resolver los conflictos en materia de concurrencias típicas se puede
verificar el leading case de la Corte "Boto" (CS, Fallos 320:786, 1997).
(65) CASSAGNE, Juan Carlos, ob. cit., t. II, ps. 586 y ss.
(67) ESAIN, José A., "Competencias...", ob. cit., p. 235.
(68) Ibidem, ps. 217 y ss.
(69) FALBO, Aníbal J., "Derecho ambiental", Ed. Librería Editora Platense, La Plata, 2009, p. 73.
(70) ESAIN, José A., "Competencias...", ob. cit., p. 237.
(71) Ibidem, p. 237.
(72) Ibidem, p. 263.
(73) Ibidem, p. 273.
(74) Recordemos que el sistema de supletoriedad se encuentra reglado en el art. 126 CN para el dictado de
los Códigos de fondo por las provincias hasta tanto la Nación ejercitara dicha competencia. La diferencia es que
con el ejercicio de la función nacional queda totalmente anulado el ejercicio competencial local, sea o no de
mayor nivel de protección, cuestión ajena al reparto complementario que estamos citando. Para profundizar la
mecánica de esta competencia se puede ver BIDART CAMPOS, Germán, "Tratado elemental de derecho
constitucional argentino", Ed. Ediar, Buenos Aires, 2000, t. I-A, p. 655.
(75) FALBO, Aníbal, "La sanción...", ob. cit., p. 904.

Información Relacionada
Voces:
DERECHO AMBIENTAL ~ AMBIENTE ~ SANCION ~ DERECHO ADMINISTRATIVO ~
CONTRAVENCION

Cheruse. Sanción Ambiental Administrativa

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Cheruse. Sanción Ambiental Administrativa

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Documento

© Thomson Reuters Información Legal 1

© Thomson Reuters Información Legal 3

II.3. Función de la potestad sancionadora de la Administración

© Thomson Reuters Información Legal 4

© Thomson Reuters Información Legal 6

© Thomson Reuters Información Legal 7

denominado como "faltas y contravenciones ambientales" y su consecuencia, la "sanción administrativa

© Thomson Reuters Información Legal 9

© Thomson Reuters Información Legal 10

© Thomson Reuters Información Legal 11

Como posibilidad diferente, podríamos plantear un sistema combinado de supletoriedad y

© Thomson Reuters Información Legal 13

© Thomson Reuters Información Legal 16

© Thomson Reuters Información Legal 17

© Thomson Reuters Información Legal 18

© Thomson Reuters Información Legal 19

© Thomson Reuters Información Legal 22

(24) Ibidem, p. 344.

Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2013, t. II, p. 1470.

© Thomson Reuters Información Legal 24

© Thomson Reuters Información Legal 25

S-ar putea să vă placă și