Sunteți pe pagina 1din 388

Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Prefaţă

Propunem beneficiarilor acestei lucrări o abordare actualizată a instituţiilor


fundamentale ale disciplinei „Dreptul administrativ”, prezentate în cuprinsul a două
volume şi a opt părţi distincte.
Studiul problematicii organizării şi funcţionării administraţiei publice a fost
conceput în conexiune cu locul, rolul şi misiunile acesteia şi cu translaţiile care au avut loc
în ultimii ani de la concepţiile tradiţionale de servire a interesului public statal, prin
excelenţă, la realizarea din ce în ce mai consistentă a nevoilor colectivităţilor locale şi de la
monopolul statal asupra autorităţilor publice la cooptarea pe scară largă a particularilor la
realizarea serviciilor publice de tip industrial sau economic.
Şi mai mult, lucrarea a luat în considerare statutul ţării noastre de membră în
comunitatea celor 27 de state care compun astăzi Uniunea Europeană are consecinţe
directe asupra activităţii administraţiei publice şi a normelor juridice incidente acesteia,
asupra raporturilor cu dreptul Uniunii Europene şi cu instituţiile administrative ale acesteia,
cărora organele administrative ale statului, autorităţilor, colectivităţilor locale şi cetăţenii
noştri trebuie să le facă faţă.
Schimbările care au loc cotidian în domeniul administrativ la nivel central şi local
şi consecinţele care se produc nu pot scăpa studiului şi analizei specialiştilor, doctrinei
dreptului administrativ, care au menirea de a propune soluţiile normative şi de practică
administrativă adecvate, atât de necesare.
Considerentele invocate au fost avute în vedere la reeditarea „Dreptului
administrativ”, la preluarea, sistematizarea şi inserarea acumulărilor de ordin juridic şi de
practică administrativă înregistrate în ultimii ani, ţintind dezvăluirea tainelor acestei
discipline a dreptului pentru specialişti, dascăli şi mai ales pentru studenţi, din perspectiva
de viitori slujitori ai intereselor economico-sociale în structuri administrative interne sau
internaţionale dar şi de cetăţeni europeni, de beneficiari ai avantajelor oferite de spaţiul
administrativ european, derivând din conceptul şi dreptul la o bună administrare înscris în
Tratate.
Din dorinţa de a uşura accesul la toate informaţiile şi la utilizarea acestora,
structurarea materiei a fost făcută pe părţi şi capitole, funcţie de marile domenii de studiu
ale dreptului administrativ. Astfel, în cuprinsul primului volum sunt abordate
problematicele privitoare la: teoria administraţiei publice şi a dreptului administrativ; teoria
organizării administraţiei publice; teoria actelor administraţiei publice, respectiv teoria
funcţiei publice şi a funcţionarului public. În cel de-al doilea volum sunt tratate domeniile
teoretice şi practice privitoare la teoria domeniului public şi privat al administraţiei
publice; controlul administraţiei publice, teoria contenciosului administrativ şi teoria
răspunderii juridice în dreptul administrativ.
Fiecare parte conţine între 3 şi 5 capitole acoperind, practic, întregul set de
informaţii legate de titlul şi conţinutul tematic enunţat, comentariile şi indicarea autorilor
citaţi regăsindu-se la finalul fiecărui capitol şi nu în subsolul paginilor, iar pentru sursele
bibliografice, ca izvor de studiu mai aprofundat, s-a recurs la selectarea celor mai
semnificative apariţii pentru doctrină de după anul 1990.

1
dr. Niculae Neagu

2
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

CUPRINS

PARTEA I : TEORIA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE


Capitolul I
DEFINIŢIA ŞI ELEMENTELE CARACTERISTICE
ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
1. Introducere în problematica administraţiei publice ……………………………………….11
1.1. Relaţia societate, stat, putere executivă, administraţie publică …………………………....11
1.2. Noţiuni introductive despre fenomenul administrativ …………………………………….12
1.3. Originea fenomenului administrativ ………………………………………………………14
1.4. Administraţia publică în doctrinele contemporane ………………………………………..15
1.5. Executivul şi administraţia publică în doctrina şi legislaţia românească ………………….16
1.5.1. Opinii în literatura juridică interbelică din România ……………………………………...16
1.5.2. Evoluţii între 1948-1989. Tezele puterii de stat …………………………………………..17
1.5.3. Filosofia şi terminologia Constituţiei din 1991 revizuită în 2003 ………………………...17
2. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice ……………………………………………...19
2.1. Noţiunea de administraţie publică ………………………………………………………....19
2.2. Sensurile şi trăsăturile administraţiei publice ……………………………………………...21
2.3. Autorităţile care realizează administraţia publică …………………………………………22
2.4. Subordonarea administrativă ………………………………………………………………23
3. Clarificarea noţiunilor de putere publică, serviciul public şi interes public ……………….24
3.1. Despre puterea publică …………………………………………………………………….24
3.2. Noţiunile de serviciu public şi de interes public …………………………………………...24
Note şi alte repere bibliografice ………………………………………………………………….26

Capitolul II
DEFINIŢIA, IZVOARELE ŞI OBIECTIVELE DE REGLEMENTARE
ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV
NORMELE DREPTULUI ADMINISTRATIV
1. Definiţia, izvoarele şi obiectul de reglementare ale dreptului administrativ………………29
1.1. Consideraţii introductive …………………………………………………………………..29
1.2. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public …………………………………………31
1.3. Obiectul dreptului administrativ……………………………………………………………32
1.4. Izvoarele dreptului administrativ …………………………………………………………..34
1.4.1. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ ………………………………………………..35
1.4.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ ……………………………………………..37
2. Normele dreptului administrativ…………………………………………………………....39
2.1. Codificarea normelor de drept administrativ ………………………………………………39
22.. Normele juridice de drept administrativ …………………………………………………...39
2.3. Acţiunea normei de drept administrativ …………………………………………………...40
2.3.1. Acţiunea în timp a normelor de drept administrativ ……………………………………….40
2.3.2. Acţiunea în spaţiu a normei de drept administrativ ………………………………………..42
2.3.3. Acţiunea asupra persoanelor a normei de drept administrativ
……………………………..42
2.4. Structura normei de drept administrativ …………………………………………………..43
2.5. Clasificarea normelor de drept administrativ ……………………………………………...45
3. Raportul juridic de drept administrativ, obiect de reglementare al normei
de drept administrativ ……………………………………………………………………...46
3.1. Noţiunea raportului juridic de drept administrativ ………………………………………...46
3.2. Subiectele raporturilor juridice de drept administrativ …………………………………….46
3.3. Conţinutul şi clasificarea raporturilor juridice de drept administrativ …………………….47

3
dr. Niculae Neagu

3.4. Faptele juridice de drept administrativ …………………………………………………….48


3.5. Trăsăturile raporturilor juridice de drept administrativ …………………………………..49
3.6. Începerea şi stingerea raporturilor juridice de drept administrativ ……………………….49
Note şi alte repere bibliografice ………………………………………………………………...51

Capitolul III
ORGANELE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
1. Consideraţii introductive …………………………………………………………………55
2. Poziţii ale doctrinei româneşti privind administraţia publică şi
organizarea administraţiei publice ………………………………………………………..56
3. Noţiunea de organ al administraţiei publice în legislaţia actuală a României ……………57
4. Constituirea în sistem a administraţiei publice …………………………………………...60
5. Criteriile de constituire în sistem a administraţiei publice ………………………………..60
5.1. Criteriul teritorial …………………………………………………………………………60
5.2. Criteriul funcţional (competenţa) ………………………………………………………….61
6. Despre competenţa şi capacitatea organelor administraţiei publice ………………………63
Note şi alte repere bibliografice …………………………………………………………………71

Capitolul IV
REGLEMENTAREA SERVICIULUI PUBLIC ÎN ROMÂNIA
1. Noţiunea, clasificarea, formele de organizare şi regimul juridic al serviciilor publice ...75
1.1. Introducere în problematica serviciilor publice ……………………………………………75
1.2. Noţiunea şi clasificarea serviciilor publice ………………………………………………...76
1.3. Formele de organizare a serviciilor publice ………………………………………………..78
1.4. Regimul juridic al serviciilor publice. Principiile de organizare
şi funcţionare a serviciilor publice ………………………………………………………...79
1.5. Gestionarea serviciilor publice………………………………………………………..........81
2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare ……………………………….83
2.1. Consideraţii generale privitoare la serviciile publice comunitare …………………………83
2.2. Serviciile publice comunitare de evidenţă a populaţiei ……………………………………84
2.3. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor şi
serviciile publice regim permise de conducere şi înmatriculare a autovehiculelor ………..87
2.4. Serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă …………………………………..89
2.5. Serviciile publice comunitare pentru cadastru şi agricultură ………………………………89
3. Regiile autonome …………………………………………………………………………..90
Note şi alte repere bibliografice ……………………………………………………………….....93

PARTEA a II-a : TEORIA ORGANIZĂRII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE


Capitolul V
PREŞEDINTELE ROMÂNIEI
1. Rolul, locul, alegerea şi durata mandatului Preşedintelui României ……………………...97
2. Atribuţiile Preşedintelui României ……………………………………………………….101
2.1. Consideraţii preliminare ………………………………………………………………….101
2.2. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu autoritatea legiuitoare ……………..102
2.3. Atribuţiile Preşedintelui României în situaţii excepţionale ………………………………107
2.4. Atribuţiile Preşedintelui în cadrul puterii executive, în raporturile
cu justiţia şi cu Curtea Constituţională a României ………………………………………109
3. Actele Preşedintelui României…………………………………………………………....113
4. Răspunderea Preşedintelui României …………………………………………………….114
Note şi alte repere bibliografice ………………………………………………………………..117

Capitolul VI
GUVERNUL ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
CENTRALĂ DE SPECIALITATE
1. Instituţia Guvernului României, evoluţia istorică, rolul şi structura acestuia …………..119

4
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

2. Regimul învestiturii, durata mandatului, statutul membrilor Guvernului ………………..122


3. Primul-ministru ………………………………………………………………………….126
4. Organizarea şi funcţionarea Guvernului ………………………………………………...128
5. Administraţia publică centrală de specialitate …………………………………………..129
Note şi alte repere bibliografice ………………………………………………………………136

Capitolul VII
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ
1. Noţiuni generale şi principiile organizării administraţiei publice locale ………………..139
1.1. Consideraţii introductive ………………………………………………………………...139
1.2. Cadrul constituţional şi legal al organizării administraţiei publice ……………………...141
2. Constituirea, competenţa şi funcţionarea Consiliului local ……………………………...144
2.1. Istoricul organizării şi funcţionării Consiliului local în România ………………………144
2.2. Constituirea Consiliului local ……………………………………………………………145
2.3. Competenţa Consiliului local ……………………………………………………………146
2.4. Funcţionarea Consiliului local …………………………………………………………..147
2.5. Actele şi răspunderea Consiliului local ………………………………………………….149
3. Primarul, viceprimarul şi secretarul unităţii administrativ-teritoriale……………………153
3.1. Consideraţii generale privitoare la alegerea primarului …………………………………153
3.2. Locul, rolul şi atribuţiile primarului ……………………………………………………..154
3.3. Mandatul primarului …………………………………………………………………......155
3.4. Viceprimarul şi secretarul unităţii administrativ-teritoriale ……………………………..156
4. Consiliul judeţean ………………………………………………………………………..158
5. Prefectul ………………………………………………………………………………….161
Note şi alte repere bibliografice ………………………………………………………………..165

PARTEA a III-a : TEORIA ACTELOR ADMINISTRATIVE


Capitolul VIII
DEFINIŢIA, TRĂSĂTURILE, CLASIFICAREA ŞI CONDIŢIILE
DE VALABILITATE ALE ACTULUI ADMINISTRATIV
1. Noţiuni şi concepte privind activitatea administraţiei publice …………………………...171
2. Mijloacele de acţiune ale autorităţilor administraţiei publice ……………………………176
3. Definiţia şi caracteristicile actelor administrative ………………………………………..177
4. Clasificarea actelor administrative ………………………………………………………179
4.1. Clasificarea din perspectiva criteriului material ………………………………………….179
4.2. Clasificarea din perspectiva criteriului organic …………………………………………..180
Note şi alte repere bibliografice ………………………………………………………………...182

Capitolul IX
CONDIŢIILE DE VALABILITATE, FORMA ŞI PROCEDURA
EMITERII/ADOPTĂRII ACTULUI ADMINISTRATIV
1. Competenţa autorităţii publice …………………………………………………………..185
2. Forma şi procedura de emitere/adoptare a actului administrativ ………………………..189
2.1. Procedura administrativă necontecioasă ………………………………………………...189
2.2. Termenele în procedura administrativă ……………………………………………….....190
2.3. Forma scrisă a actului administrativ ……………………………………………………..191
2.4. Formalităţi procedurale anterioare emiterii actului administrativ ……………………….192
2.5. Formalităţi procedurale concomitente emiterii actelor administrative ………………….197
2.6. Formalităţi procedurale posterioare emiterii actelor administrative ……………………..201
2.7. Critica, în doctrină, a inconsecvenţelor utilizării termenilor procedurali ………………..203
2.8. Lipsa formalităţilor procedurale esenţiale şi neesenţiale ………………………………...204
2.9. Teoria „formalităţilor imposibile” ……………………………………………………….204
2.10. Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sancţionator ………………………
205

5
dr. Niculae Neagu

3. Legalitatea actului administrativ


………………………………………………………...205
3.1. Consideraţii generale …………………………………………………………………….205
3.2. Sursele legalităţii în dreptul administrativ român ………………………………………..206
3.3. Conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma
juridică cuprinsă în „lege” ……………………………………………………………….210
3.4. Interpretarea normelor juridice superioare în vederea emiterii
actelor administrative legale …………………………………………………………….210
4. Corelarea actului cu interesul public urmărit de lege ……………………………………211
Note şi alte repere bibliografice ……………………………………………………………….212

Capitolul X
INTRAREA ÎN VIGOARE ŞI ÎNCETAREA EFECTELOR
ACTELOR ADMINISTRATIVE
1. Intrarea în vigoare a actelor administrative ……………………………………………..217
2. Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative. ……………………………….....218
2.1. Anularea ………………………………………………………………………………...218
2.2. Inexistenţa ……………………………………………………………………………….219
2.3. Revocarea ……………………………………………………………………………….219
2.4. Suspendarea …………………………………………………………………………......222
2.5. Modificarea ……………………………………………………………………………...223
2.6. Abrogarea ………………………………………………………………………………..223
2.7. Încetarea efectelor actelor administrative prin intervenţia unor
fapte administrative ………………………………………………………………………224
Note şi alte repere bibliografice ………………………………………………………………..226

Capitolul XI
ACTELE ADMINISTRATIVE DE GESTIUNE ŞI CU CARACTER
JURISDICŢIONAL ŞI OPERAŢIUNILE TEHNICO - MATERIALE
1. Noţiunea şi trăsăturile contractului administrativ ………………………………………..229
2. Noţiunea şi trăsăturile actului administrativ cu caracter jurisdicţional …………………..231
3. Actele pregătitoare emiterii actelor administrative ………………………………………234
4. Operaţiunile tehnico-materiale …………………………………………………………...239
Note şi alte repere bibliografice ………………………………………………………………..241

PARTEA a IV-a :TEORIA FUNCŢIEI ŞI FUNCŢIONARULUI PUBLIC


Capitolul XII
LEGALITATEA FUNCŢIEI PUBLICE ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV
1. Noţiunea de funcţia publică în doctrina juridică internă şi europeană …………………..245
1.1. Consideraţii introductive ………………………………………………………………...245
1.2. Concepţii în dreptul intern şi european ………………………………………………….246
2. Evoluţia reglementării cu privire la funcţia publică ……………………………………..248
2.1. Primele reglementări ale funcţiei publice în ţările europene ………………………….....248
2.2. Reglementarea funcţiei publice în România până în 1950 ……………………………....248
2.3. Reglementarea funcţiei publice între 1948 şi 1989 ……………………………………...250
3. Constituţionalitatea şi legalitatea funcţiei publice în ţările europene
şi în România …………………………………………………………………………….251
3.1. Constituţionalitatea funcţiei publice în ţările europene ………………………………….251
3.2. Constituţionalitatea funcţiei publice în România ………………………………………..253
4. Natura juridică a funcţiei publice ………………………………………………………..257
4.1. Concepţii şi teorii în perioada interbelică ……………………………………………….257
4.2. Teoria şi practica funcţiei publice între 1949 - 1989 ……………………………………258
4.3. Concepţii şi orientări contemporane în Europa şi în România ………………………….260
Note şi alte repere bibliografice ……………………………………………………………….263

6
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Capitolul XIII
DEFINIŢIA ŞI CLASIFICAREA FUNCŢIEI PUBLICE
ŞI A FUNCŢIONARULUI PUBLIC
1. Definiţia şi clasificarea funcţiei publice ……………………………………………….267
1.1. Definiţia şi trăsăturile funcţiei publice ………………………………………………...267
1.2. Clasificarea funcţiilor publice din administraţia publică ………………………………271
1.2.1. Orientări şi opinii în perioada 1949-1989 ……………………………………………...271
1.2.2. Clasificarea actuală a funcţiilor publice ………………………………………………..273
2. Definiţia şi clasificarea funcţionarilor publici ………………………………………….278
2.1. Reglementări legale generale. Noţiunea de funcţionar public ………………………….278
2.2. Clasificarea funcţionarilor publici ……………………………………………………...283
3. Managementul funcţiilor şi al funcţionarilor publici …………………………………...287
3.1. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici …………………………………………….287
3.2. Evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici ………………………………….289
3.3. Mecanismul de gestionare a funcţiei publice de manager public ………………………292
Note şi alte repere bibliografice ………………………………………………………………298

Capitolul XIV
RECRUTAREA ŞI ÎNCADRAREA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
1. Selectarea, recrutarea şi încadrarea funcţionarilor publici ……………………………..303
1.1. Consideraţii generale …………………………………………………………………...303
1.2. Consacrarea principiilor în Constituţia şi legislaţia românească ……………………….304
1.3. Condiţiile de acces la funcţiile public în legislaţia românească ………………………...305
1.4. Recrutarea funcţionarilor publici ……………………………………………………….307
2. Organizarea şi desfăşurarea concursurilor pentru ocuparea
funcţiilor publice ………………………………………………………………………..309
2.1. Condiţii de participare la concursul sau examenul pentru
promovarea funcţionarilor publici ……………………………………………………....309
2.2. Comisiile de concurs şi comisiile de soluţionare a contestaţiilor ……………………….310
2.3. Procedura de desfăşurare a concursului …………………………………………………314
2.4. Notarea probelor, comunicarea rezultatelor şi soluţionarea contestaţiilor ………………316
2.5. Numirea în funcţie a funcţionarilor publici şi a candidaţilor admişi la concurs ………...318
2.6. Proceduri speciale privind recrutarea managerilor publici ……………………………...319
Note şi alte repere bibliografice ……………………………………………………………….323

Capitolul XV
DREPTUL LA CARIERĂ ŞI CARIERA FUNCŢIONARULUI PUBLIC
1. Funcţionarii publici debutanţi …………………………………………………………327
1.1. Perioada de stagiu ………………………………………………………………………327
1.2. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici debutanţi ………………………………329
1.3. Evaluarea activităţii funcţionarului public ……………………………………………...329
2. Dreptul la carieră al funcţionarilor publici definitivi ………………………………...331
2.1. Dreptul la carieră al funcţionarilor publici ……………………………………………...331
2.2. Drepturile funcţionarilor publici…………………………………………………………333
2.3. Îndatoririle funcţionarilor publici………………………………………………………..336
3. Sistemele carierei funcţionarilor publici ………………………………………………..338
3.1. Comentarii generale despre dezvoltarea carierei ………………………………………..338
3.2. Dezvoltarea carierei şi metode de mobilitate în statele membre
ale Uniunii Europene ……………………………………………………………………340
3.3. Cariera funcţionarilor publici prevăzută de Legea nr. 188/1999, anterior

7
dr. Niculae Neagu

intrării în vigoare a Legii nr. 161/2003 ………………………………………………….342


3.4. Perspective de carieră prin prisma modificării şi completării
Legii nr. 188/1999 prin Legea nr. 161/2003 …………………………………………….343
3.5. Sistemul carierei şi sistemul angajării în ţările Uniunii Europene ………………………345
3.6. Sistemul de apreciere a funcţionarilor publici în România ……………………………...346
3.7. Concluzii generale despre dezvoltarea carierei funcţionarilor publici ……………….347
4. Evaluarea performanţelor funcţionarilor publici în România ……………………...351
4.1. Obiectivele evaluării performanţelor profesionale individuale ale
funcţionarilor publici definitivi ……………………………………………………….351
4.2. Reguli specifice privind evaluarea înalţilor funcţionari publici ………………………355
4.3. Efectele evaluării performanţelor profesionale ale funcţionarilor
publici asupra carierei acestora ……………………………………………………….356
Note şi alte repere bibliografice ……………………………………………………………..359

Capitolul XVI
MODIFICAREA, SUSPENDAREA ŞI ÎNCETAREA RAPORTURILOR
DE SERVICIU ALE FUNCŢIONARULUI PUBLIC
1. Modificarea şi suspendarea raporturilor de serviciu public …………………………..363
1.1. Noţiunea de raport de serviciu ………………………………………………………...363
1.2. Delegarea funcţionarului public ……………………………………………………....365
1.3. Detaşarea funcţionarului public ………………………………………………………366
1.4. Transferul funcţionarului public ……………………………………………………...367
1.5. Mutarea în cadrul altui compartiment a funcţionarului public ……………………….368
1.6. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere vacante ………369
2. Suspendarea raportului de serviciu al funcţionarului public ………………………….369
2.1. Consideraţii generale despre suspendarea raportului de serviciu ……………………..369
2.2. Suspendarea de drept a raportului de serviciu al funcţionarului public ………………370
2.3. Suspendarea la cerere a raportului de serviciu al funcţionarului public ………………370
2.4. Comentarii pe marginea instituţiei suspendării raportului de serviciu
al funcţionarului public ………………………………………………………………..371
3. Încetarea raportului juridic de serviciu ……………………………………………..372
3.1. Consideraţii generale despre încetarea raportului de serviciu
al funcţionarului public ………………………………………………………………..372
3.2. Încetarea de drept a raportului juridic de serviciu …………………………………….374
3.3. Încetarea raportului de serviciu din iniţiativa uneia dintre părţi ………………………375
3.4. Destituirea din funcţia publică a funcţionarului public ……………………………….377
3.5. Demisia din funcţia publică a funcţionarului public ………………………………….378
3.6. Redistribuirea funcţionarilor publici ………………………………………………….379
Note şi alte repere bibliografice …………………………………………………………….381

Bibliografie selectivă ………………………………………………………………………...383

8
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

PARTEA I :

TEORIA ADMINISTRAŢIEI

PUBLICE

9
dr. Niculae Neagu

10
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

CAPITOLUL I

DEFINIŢIA ŞI ELEMENTELE CARACTERISTICE


ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Introducere în problematica administraţiei publice

1.1. Relaţia societate, stat, putere executivă, administraţie publică


În prezent, societate românească, statul român şi administraţia publică din România
se confruntă cu provocări dificile generate de evoluţia întregii lumi, marcată de globalizare
şi de integrarea recentă într-o organizaţie internaţională sofisticată, cu instituţii şi
mecanisme în continuă schimbare: Uniunea Europeană. În contextul acestor modificări
rapide, elita politică, juridică şi administrativă, precum şi personalul administraţiei au fost
nevoite să răspundă unor rigori tot mai ridicate.
Globalizarea dar mai ales integrarea necesită, în primul rând, însuşirea şi aplicarea
sensurilor unor concepte, termeni, mecanisme, proceduri, atitudini şi comportamente
specifice domeniului pe care îl studiem la această disciplină a ştiinţelor juridice. Învăţarea
acestui limbaj al administraţiei publice şi al dreptului administrativ ne ajută să înţelegem ce
înseamnă societatea, statul pluralist, statul democratic, statul de drept sau buna guvernare,
realizată îndeobşte prin intermediul administraţiei publice.
În lucrările de specialitate, termenul de societate este definit printr-un sistem, un
mod organizat de existenţă în sfera fenomenelor vieţii sau existenţa în comun a grupurilor
de persoane coagulate, permanent sau temporar, în ansambluri colective în interiorul cărora
îşi organizează comportamentul vis-a-vis de familie, proprietate, teritoriu, comunitate,
ierarhie, activităţi sociale, economice, întrajutorare ş.a. Majoritatea specialiştilor au
observat că fundamentul unei societăţi umane îl constituie o anumită ordine a lucrurilor şi
anume acea ordine normativă comportamentală prin care viaţa unei populaţii de indivizi
umani este organizată în colectiv.
Pentru toţi specialiştii, problema care contează, atunci când vorbim despre
organizarea statală, este cea a legitimării ordinii juridice a unei societăţi, întrucât folosirea
puterii, inclusiv de către stat, cere legitimare iar menţinerea acelei ordini juridice
presupune o conformare, un conformism care se găseşte dincolo de consens şi de
întrepătrunderea intereselor politice, economice sau sociale şi un mecanism de
constrângere, bazat pe interpretarea autoritară a obligaţiilor derivând din normele
instituţionalizate.
Statul a fost şi este studiat în doctrina de specialitate dintr-un întreit punct de
vedere: juridic, politic şi social-economic.
Sensul juridic prezintă importanţă maximă pentru studiul dreptului administrativ,
deoarece doar astfel putem explica raporturile multiple şi situaţiile care se nasc, se
modifică şi se sting între organele statale, subiectele de drept active şi pasive şi celelalte
componente ale societăţii: alte autorităţi, grupări sociale, persoane juridice sau persoane
fizice. Problema personalităţii juridice a statului şi a componentelor sale reprezintă o temă

11
dr. Niculae Neagu

de reţinut în cadrul conceptului juridic de stat, la care se adaugă ideea de comandă şi ideea
dreptului de constrângere.
Conceptul politic referitor la stat defineşte structurarea raporturilor din sfera
deţinătorilor puterii, a celor care stabilesc organizarea statală, componentele acestuia şi
modalităţile prin care voinţa politică, derivând din interesul şi nevoile sociale dominante
sunt puse în aplicare în societate.
Conceptul social-economic priveşte statul prin prisma sistemului de organizare şi
ierarhizării intereselor, al ierarhizării, supraordonării şi subordonării indivizilor şi
grupurilor sociale, în scopul stabilirii şi menţinerii acelui necesar echilibru de interese între
nevoile personale şi interesele comunităţilor locale şi naţionale.
În concepţia specialiştilor din domeniul dreptului public, statul reprezintă un
subiect al lumii juridice, un subiect când activ, când pasiv de drepturi, dar întotdeauna
supraordonat. Astfel, statul desemnează o colectivitate umană, situată pe un anumit
teritoriu şi supusă unei autorităţi suverane, respectiv unui aparat de instituţii prin care i se
permite să comande şi să acţioneze. Acestea sunt plasate sub instituţiile politice şi sunt cele
care permit sistemului să funcţioneze şi să satisfacă nevoile comune ale societăţii sau ale
comunităţii.
Conceptul de putere executivă face parte din terminologia consacrată de studiile
privitoare la administraţia publică, reprezentând o funcţie distinctă a statului, alături de cea
legislativă şi cea judecătorească. În cadrul ei se regăsesc o serie de atribuţii care
constituie obiectul de activitate ale componentelor sistemului administrativ, printre
care enumerăm: definirea politicii generale a ţării;
- elaborarea politicilor necesare înfăptuirii a acestei politici;
- elaborarea proiectelor de legi necesare aplicării politicilor;
- luarea deciziilor privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice;
- luarea măsurilor în materia ordinii publice, a sănătăţii şi moralei politice;
- exercitarea atributelor din sfera relaţiilor externe, organizarea şi dispunerea
teritorială a forţelor armate şi a celor de poliţie.
Trecând dincolo de diferenţele de opinii cu privire la relaţia puterea executivă –
administraţia publică, vom consemna faptul că, în sensul cel mai general al termenului,
executivul sau puterea executivă desemnează acea funcţie a statului prin care se asigură
executarea legii, funcţie ce înglobează activităţi extrem de diverse, printre care amintim:
- exercitarea funcţiei de şef al statului;
- coordonarea activităţii administraţiei publice pentru aplicarea legilor;
- desfăşurarea unor acţiuni directe de aplicare a legilor şi de organizare a aplicării lor,
atribuţii pentru impulsionarea procesului legislativ sau conducerea generală a
statului.
Pe de altă parte, în concepţia constituţională clasică, administraţia publică
reprezintă o parte a acţiunii executive, bazată pe procese de putere publică. Astfel,
administraţia publică nu reprezintă singura sarcină a puterii executive, dar este o sarcină
exclusivă a acestuia, deci, executivul are o serie de sarcini extra-administrative pe care le
exercită, de pildă, în raporturile cu Parlamentul sau în sfera relaţiilor internaţionale. Ceea
ce trebuie să reţinem este faptul că, acţiunea guvernamentală şi cea de conducere a
administraţiei se realizează de către aceleaşi organe şi prin acte de aceeaşi natură, unele
care privesc viitorul naţiunii iar altele sarcinile cotidiene care nu au proporţiile misiunii de
a guverna.

1.2. Noţiuni introductive despre fenomenul administrativ


Ramurile dreptului se grupează în funcţie de obiectul specific de reglementare şi de
fundamentare a noţiunii centrale a domeniului supus reglementării.

12
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Pentru dreptul administrativ un asemenea obiect este reprezentat de raporturile


juridice din sfera de activitate a administraţiei publice iar noţiunea centrală este
reprezentată de administraţia publică, fie că ne raportăm la administraţia publică de stat,
la administraţia publică a comunităţilor locale, la activitatea administraţiei de stat şi/sau la
activitatea altor organe ale statului, altele decât cele ce aparţin de administraţia publică (1).
În acest sens, trebuie să avem în vedere soluţia oferită de Constituţia României din 1991,
mai precis Constituţia revizuită din 2003, care admite şi ideea existenţei actului
administrativ în cazul oricărei autorităţi publice (2).
Stabilirea cu precizie a conţinutului şi a sferei noţiunii de administraţie publică
prezintă importanţă şi teoretică şi practică, întrucât nu se poate face abstracţie de existenţa
dreptului pozitiv, şi presupune o stăruitoare acţiune de interpretare şi explicare a normelor
juridice în vigoare, prin raportare la constantele doctrinei din statele cu sisteme democratice
stabile. În acest sens, pentru domeniul abordat, va fi necesară explicarea fenomenului
administrativ, gen proxim strict legat de practica autorităţilor publice, a organelor
administrative şi a altor organe de stat.
În doctrina românească din perioada interbelică, în spiritul principiului separaţiei
puterilor, s-a admis că dreptul administrativ cuprinde normele conform cărora se
desfăşoară activitatea organelor care fac parte din puterea executivă. Această
constantă nu a fost ferită de numeroase dezbateri şi păreri, mai mult sau mai puţin contrare,
de soluţii diferite privitoare la sfera şi conţinutul noţiunii de administraţie a statului (3).
În literatura de specialitate de după război şi de până în 1989, dezbaterile au abordat
teme centrale precum cele ce se refereau la obiectul de cercetare al ştiinţei dreptului
administrativ în raport cu cel al administraţiei, relaţia dintre realizarea puterii de stat şi
categoriile de organe de stat care o îndeplineau, cristalizarea activităţii economice în raport
cu activitatea administrativă, delimitarea activităţii juridice şi a activităţii politice a
organelor administraţiei de stat ş.a.
În Europa Occidentală, în doctrina contemporană, s-a înregistrat o îndepărtare de
la paradigmele clasice şi a fost pusă în discuţie atât relaţia dintre organele executive şi cele
legislative, respectiv executiv-administraţie, cât şi elementele de referinţă ale şcolii clasice,
respectiv serviciul public şi interesul public, care reprezintă, în fapt, raţiunea
existenţială a autorităţilor publice şi a majorităţii organelor de stat (4).
Literatura de specialitate din România, de după 1989, cu precădere după
adoptarea Constituţiei din 1991 revizuită în 2003, regăsim abordări care urmăresc
cantitatea în detrimentul calităţii. Cu toate acestea, raportându-ne la exigenţele logico-
metodologice clasice, remarcăm faptul că noţiunea de administraţie publică trebuie
raportată la fenomenul administrativ şi la fenomenul puterii publice, elemente ale
teoriei separaţiei puterilor în stat (5). Primul fenomen este cercetat de ştiinţele
administrative, în timp ce al doilea face obiectul dreptului administrativ.
Consemnăm, de aceea, că în doctrina contemporană se apreciază că orice sistem
administrativ poate fi comparat cu o serie de mecanisme cibernetice, plasate unul într-
altul, denumit fapt administrativ, sintagmă care evocă, în sfera ştiinţei administraţiei,
toate activităţile de natură administrativă, adică, fenomenul administrativ, care ar
urmări să atingă anumite obiective sociale (6). În fapt, orice activitate de natură
administrativă este realizată de un grup de oameni pentru a satisface nevoi şi interese ale
altor grupuri de oameni (7). Astfel, nu se poate face abstracţie de dimensiunea socială a
faptului administrării îndeplinit de oameni care au în spate interese proprii, deci o anumită
motivaţie şi nici de subordonarea interesului propriu faţă de interesul public.
În termenii ştiinţei administraţiei, orice fapt administrativ presupune, în esenţă,
o activitate de organizare, de conducere, de coordonare şi de combinare a unor
mijloace şi resurse în vederea îndeplinirii unor obiective fixate de autorităţi ierarhice

13
dr. Niculae Neagu

superioare. Pentru a-l deosebi de activitatea de administrare, în sens economic sau tehnic,
care presupune resorturi de gestiune sau de gospodărire a unor lucruri, vom reţine că, în
esenţă, fenomenul administrativ incubă mai multe trăsături:
- este un fenomen social;
- presupune organizarea mijloacelor pentru îndeplinirea obiectivelor;
- obiectivele sunt fixate de autorităţi superioare şi se extind până la activitatea de
înfăptuire materială a valorii stabile, căreia îi este subordonată.
În consonanţă cu alte opinii dominante, în acest moment al demonstraţiei, vom
putea să conchidem şi să afirmăm că, atunci când obiectivul (valoarea) pe care o are de
îndeplinit un fapt administrativ este o valoare politică, ne aflăm în faţa unei administraţii
publice (8).

1.3. Originea fenomenului administrativ


În legătură cu originea fenomenului administrativ au fost propuse soluţii şi
răspunsuri diferite. În sens larg, se admite că germenii unei administraţii publice se pot
regăsi şi în comuna primitivă, chiar pentru activităţile politice, legislative, judecătoreşti
şi/sau administrative de mai târziu, dar numai sub aspectul efectelor şi al rezultatelor
percepute, nu şi sub aspect instituţional (9).
În sens strict, şi noi suntem de părere că despre o veritabilă şi propriu-zisă
activitate administrativă se poate vorbi doar din momentul în care, din considerente de
ordin social şi politic, a apărut necesitatea ca un grup de oameni să îndeplinească ordinele
unor autorităţi superioare ale organizării sociale, necesitate exprimată prin apariţia forţei
publice şi a funcţionarilor care acţionează în numele acesteia (10). Aici ne referim la
fenomenul administrativ statal (11). În completare, vom consemna şi opinia
predominantă a specialiştilor în drept administrativ, respectiv cea care susţine că, se pare,
numai în statul modern se poate vorbi despre un spaţiu administrativ propriu-zis,
precis conturat, dimensionat şi reglementat, în care atribuţiile şi competenţele
administrative sunt realizate de funcţionari specializaţi, profesionişti: funcţionarii publici.
În opinia noastră, prezintă mai puţină importanţă opiniile exprimate în diferitele
curente politice, filosofice sau juridice în legătură cu geneza faptului politico-administrativ.
Se ştie că filosofia marxistă a redus conceptul de evoluţie a statului şi a aparatului
administrativ de stat la problematica luptei de clasă şi la instituirea unei forţe de
represiune, exponentă a clasei dominante opuse celorlalte clase dominante.
În opinia hegeliană, statul apare ca scopul imanent al societăţii civile, un subiect
strict necesar de administrare a intereselor publice, faţă de care indivizii au drepturi şi
obligaţii (12).
Fără îndoială că factorii dezvoltării ulterioare ai fenomenului statal, deci şi ai
fenomenului administrativ-statal, nu pot fi reduşi la necesitatea menţinerii dominaţiei unei
clase asupra alteia, ei variind de la caz la caz, funcţie de necesităţile istorice, economice,
politice, culturale, religioase sau etnice care pot viza factori cantitativi (mărirea
dimensiunii teritoriale, dezvoltarea, multiplicarea administraţiilor intra, extra sau
suprastatale) şi factori calitativi (dezvoltarea civilizaţiei, revoluţia tehnico-ştiinţifică,
fenomenul tehnocraţiei şi tendinţa de amplificare a prerogativelor administraţiei ca stat-
administrator).
Nu putem omite din analiză tendinţele înregistrate astăzi în lume - cele de integrare,
mondializare şi globalizare sau ale acţiunii organismelor regionale, continentale şi/sau
internaţionale. Ceea ce este important de reţinut şi de menţionat, dincolo de etiologia
schimbărilor politice, sociale, economice, culturale, de organizare intra şi suprastatale, este
ideea că nici o componentă a administraţiei de stat sau locale nu va putea „evada” din

14
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

contextul cadrului normativ al dreptului creat, modificat şi adaptat prin intermediul unor
sisteme tehnicizate.

1 .4. Administraţia publică în doctrinele contemporane


Considerăm instructivă şi necesară o introspecţie în principalele doctrine ale
dreptului administrativ exprimate pe continentul nostru, mai înainte de a ne opri la
doctrina autohtonă.
Doctrina constituţională franceză concepe administraţia ca pe o acţiune a puterii
executive dusă prin mijloace şi procedee de putere publică. În perioada interbelică a fost
instituit principiul responsabilităţii statului pentru serviciul public, piatra unghiulară a
dreptului administrativ francez, administraţia publică fiind înţeleasă ca activitate de prestare
a serviciilor publice, deci un ansamblu de servicii publice, bazate pe conceptele de
mandatar al statului, contract administrativ, mandat de drept public, tutelă administrativă,
proprietate publică, drepturi de putere publică, persoană morală publică (13).
În opinia autorilor francezi, scopul administraţiei publice îl reprezintă interesul
public iar mijloacele de acţiune revin puterii publice, învestită cu prerogativele acordate
administraţiei pentru a face să prevaleze interesul general. Astfel, într-o definiţie,
administraţia publică reprezintă activitatea prin care autorităţile publice asigură,
folosind şi forţa, deci prerogativele puterii publice, satisfacerea interesului public, iar
dreptul administrativ este înţeles ca un ansamblu de norme juridice care conduc
activitatea administrativă a persoanelor publice (14).
În Germania, autorii evită să ofere o definiţie expresă a administraţiei. Ei se rezumă
la conturarea elementelor de conţinut, utilizând metoda eliminării caracteristicilor şi
ocupându-se de trăsăturile justiţiei şi ale legiferării, prin comparaţie cu cele ale
administraţiei. Astfel, administraţia este concepută ca o funcţie activă a statului, ce are
misiunea de a modela societatea în cadrul legilor şi pe baza dreptului (15). Se
afirmă că sarcinile statului, realizate de administraţie, sunt stabilite de structurile sociale şi
prin ideile politice care caracterizează un stat, precum şi prin substanţa Constituţiei, pe
care administraţia publică este obligată să le respecte în toate activităţile sale (16).
Specialiştii germani aduc în discuţie şi susţin, astfel, distincţia dintre administraţie
publică şi guvernare, pentru a fi interferat conceptul de unitate şi autonomie a
administraţiei, determinată de unitatea vieţii de stat, dar coordonată de guvern ai cărui
membri participă la realizarea funcţiilor acestuia. Astfel, miniştrii cumulează funcţionalităţi
politice şi administrative, dar nu sunt consideraţi funcţionari publici (17).
Doctrina germană actuală tinde să definească administraţia prin trăsături cum ar fi:
o realitate socială axată pe interesul public, care presupune, mai întâi acţiuni dinamice
orientate spre viitor, ce urmăresc implementarea unor obiective concrete, de reglementare a
cazurilor de speţă, inclusiv în administrarea afacerilor străine (18), mai puţin comanda
acţiunilor armatei. Este de subliniat că, în concepţia autorilor germani, administraţia apare
ca o funcţie autonomă, alături de legislativ şi justiţie.
Analiza conţinutului Constituţiilor în vigoare la nivel european ne relevă că piatra
unghiulară a dreptului public contemporan o constituie, în continuare, distincţia
dintre organele legislative, executive şi judecătoreşti. Dar, trebuie admis că, nicicând şi
nicăieri, cele trei puteri nu au fost complet separate, întrucât, alături de separaţia puterilor în
stat, a fost utilizat, concomitent, şi principiul colaborării puterilor, rezultat nu expresis
verbis, ci din procedurile de elaborare a legilor de formare a guvernelor, de desemnare a
judecătorilor, de derulare a contenciosului administrativ şi a contenciosului constituţional
(19) ş.a.

15
dr. Niculae Neagu

Pentru teoreticienii actuali, reala şi vădita divizare nu este între puterea de a emite
legi şi cea de a le executa, ci între facilitatea puterii executive de a conduce politica
naţională, utilizând aparatul administrativ şi libertatea conferită organelor deliberative
(parlamentul) de a controla activitatea guvernelor şi a aparatului administrativ (20).
În prezent, organelor executive li se recunoaşte plenitudinea exercitării puterii
politice, ele fiind considerate singurele capabile să elaboreze o politică naţională şi să o
pună în mişcare, bazându-se pe argumente tehnice, politice şi instituţionale. Ca atare,
organele administrative sunt calificate drept „cei mai importanţi realizatori ai politicii
naţionale”, pe când organele reprezentative au doar rolul de aprobare şi de control (21). În
concluzie, rolul executivului este primordial în funcţionarea statului democratic, în timp ce
aplicarea principiului echilibrului şi a limitării puterilor asigură cu adevărat viabilitate
funcţionării organismelor statului de drept.

1.5. Executivul şi administraţia publică în doctrina şi legislaţia românească


1.5.1. Opinii în literatura juridică interbelică din România
Majoritatea analiştilor sunt de acord cu părerea că, pentru perioada interbelică,
doctrina de drept public din România a atins cel mai înalt grad de fundamentare după
adoptarea Constituţiei din 1923, inclusiv în ceea ce priveşte cele trei teze ale separaţiei
puterilor în stat.
Recunoscând apetenţa tuturor autorilor interbelici de a preamări valabilitatea
acestui principiu, se cuvine să semnalăm şi să reţinem, însă, că, în acelaşi timp, aceştia au
relevat şi necesitatea colaborării între puteri, axată primordial mai mult pe evocarea ideii de
funcţie a statului decât pe cea de putere (22). Mai este de remarcat faptul că definirea şi
explicarea conceptelor de administraţie şi de administraţie publică s-au realizat şi prin
raportare la alte noţiuni: serviciu public, putere publică, autoritate administrativă,
organ administrativ, interes public, chiar dacă opiniile despre semnificaţiile acestor
sintagme, în teorie şi în dreptul pozitiv, au fost sensibil diferite.
Astfel, profesorul Paul Negulescu definea administraţia publică ca pe o instituţie
complexă care reuneşte „toate serviciile publice destinate să satisfacă anumite
interese generale, regionale sau comunale”, precizând că numai statul, judeţul şi comuna
reprezintă administraţiile publice din România (23). În opinia sa, dreptul administrativ este
înţeles ca fiind acea parte a dreptului public ce cuprinde totalitatea normelor juridice în
conformitate cu care se exercită activitatea administrativă a statului.
La rândul său, profesorul Anibal Teodorescu, după ce a constatat că sub denumirea
de organ executiv se înţeleg două organe (autoritatea judecătorească şi autoritatea
administrativă) şi a pus semnul egalităţii între noţiunea de administraţie şi sintagma
autoritatea administrativă, a definit dreptul administrativ ca fiind acea parte a dreptului
public care reuneşte „reguli după care statul exercită funcţia executivă precum şi pe
cele care guvernează raporturile dintre stat şi individ, născute în urma unui act
administrativ” (24).
Profesorul Marin Văraru, a utilizat o serie de coordonate pentru a dimensiona
structura administrativă a statului (25), precizând că practica administrativă în
majoritatea ţărilor presupune emiterea unor acte de autoritate sau de acte patrimoniale. El
a clasificat organele statului în deliberative şi executive, a admis atât principiul
interdependenţei puterilor cât şi pe cel al colaborării dintre puteri şi a ajuns la concluzia că
„întreaga administraţie publică se înfăptuieşte prin intermediul serviciilor publice”.
Autorul mai susţinea că dreptul administrativ studiază puterea executivă în funcţiune,
respectiv ca administraţie în stare normală şi în momente de criză. În concluzie, reţinem şi
definiţia dată administraţiei, în opinia sa aceasta fiind o formă de manifestare a puterii

16
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

executive, iar actele administrative sunt clasificate în acte de autoritate şi acte de


gestiune, din primele făcând parte şi actele de guvernământ.

1.5.2. Evoluţii între 1948-1989. Tezele puterii de stat


Tezele emise şi vehiculate în perioada socialistă şi comunistă statuau
administraţia de stat ca una dintre formele de activitate ale statului, ale puterii de stat
(26). Cu toate acestea, au fost înregistrate numeroase dezbateri şi formulate opinii diferite
în referire la conţinutul, sfera, trăsăturile, natura şi regulile juridice ale noţiunii de
administraţie de stat.
Cele mai importante opinii au fost formulate de:
- Şcoala de la Cluj a operat cu teza neconcordanţei: administraţia de stat sau
activitatea executivă este îndeplinită, în principal, de organele administraţiei de stat
şi, în subsidiar, de alte organe ale statului, pe măsura necesităţii realizării activităţii
lor principale (27);
- Şcoala de la Bucureşti a operat cu teza deplinei concordanţe, plecând de la
ideea că administraţia reprezintă o formă fundamentală de realizare a puterii de stat
şi considerând că există o concordanţă perfectă între formele fundamentale de
realizare a puterii de stat şi categoriile de organe de stat desemnate şi reglementate
de Constituţie, în sensul că fiecare formă este realizată numai de către o categorie
de organe (28);
- Institutul de Cercetări Juridice aprecia că administraţia de stat, prin sfera
sarcinilor îndeplinite, prin participanţii la realizarea lor, prin formele de realizare,
prin metodele utilizate şi efectele sociale poate fi definită ca activitatea desfăşurată
pentru îndeplinirea practică a funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor
administraţiei de stat (29).
Merită consemnată şi teza dublei naturi a administraţiei de stat (30), care
pleca de la constatarea că nu toate relaţiile sociale care se stabilesc în administraţia de stat
sunt reglementate de dreptul administrativ, întrucât obiectul acestuia nu se suprapune
coincident cu obiectul administraţiei de stat, iar parte dintre relaţiile sociale care se stabilesc
în administraţia de stat nu sunt reglementate de norme juridice. Autoarea, profesor
Valentina Gilescu, a întărit această opinie, susţinând că administraţia de stat, ca formă
fundamentală de activitate a statului, nu este numai o activitate juridică ci şi una
politică (31).
Idei interesante, pentru această epocă, au fost avansate şi de profesorul Antonie
Iorgovan (32), care a încercat să delimiteze activitatea realizată de organele administraţiei
de stat de cea realizată de celelalte structuri statale (organele puterii, judecătoreşti şi ale
procuraturii) utilizând sintagme ca „fapt administrativ scop”, pentru primele, şi fapt
administrativ mijloc de realizare a competenţei (33). Referindu-se la activitatea
administraţiei de stat, autorul o considera drept un „fapt administrativ politico-statal”
caracterizat prin a fi o specie a fenomenului administrativ, o activitate de conducere şi de
execuţie efectivă a legilor şi actelor organelor statului şi, respectiv, o formă de realizare a
puterii de stat.

1.5.3. Filosofia şi terminologia Constituţiei din 1991 revizuită în 2003


Sistemul constituţional introdus în anul 1991 şi mai apoi în 2003, înscriindu-se în
mişcarea contemporană de idei a dreptului public, operează cu noţiunea fundamentală de
autoritate publică, care apare utilizată în Titlul II (consacrat drepturilor, libertăţilor şi
îndatoririlor fundamentale) şi în Titlul III (consacrat organizării de stat), care poartă

17
dr. Niculae Neagu

denumirea de „Autorităţi publice” (34). Dar, întrucât în cuprinsul Titlurilor II şi III sunt
reglementate şi alte organe, cum ar fi Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Curtea
Constituţională sau instanţele judecătoreşti, Ministerul Public şi Consiliul Superior al
Magistraturii, va trebui să admitem că noţiunea de autoritate este utilizată cu două
accepţiuni:
- Titlul II are în vedere un sens mai larg, vizând toate organele cu prerogative de
putere publică, indiferent dacă este prevăzut sau nu în Constituţie;
- Titlul III vizează, în sens mai restrâns, organele prin care se exercită clasicele
funcţii ale statului.
După cum explica profesorul Antonie Iorgovan, Constituţia actuală a României nu
foloseşte în denumirea acestui titlu formularea de „puterile statului” şi nici denumirea de
„putere legiuitoare” în referire la Parlament, întrucât s-a considerat că funcţiile
Parlamentului şi ale executivului sunt cu mult mai complexe (35). Concomitent, textul
constituţional utilizează termenii de mediator şi de funcţie de mediere. Astfel, deşi
consacră principiile independenţei şi inamovibilităţii magistraţilor, Preşedintele României
exercită funcţia de mediere care are drept obiect medierea unei neînţelegeri dintre o
instanţă şi o altă autoritate publică. Observăm, în plus, că funcţia de mediere între puterile
statului a fost încredinţată Preşedintelui , deşi acesta reprezintă o altă putere, fiind
considerat şef al puterii executive, însă, numai atunci când exercită această funcţie.
Noţiunea de „autoritate publică” este explicată uneori şi prin termenul generic de
„organ”, întrucât ele apar echivalente. Spre exemplu, în art. 61 alineat 1, Parlamentul este
considerat „organul reprezentativ suprem al poporului român”; în art. 79, Consiliul
Legislativ este calificat „organ consultativ de specialitate” al Parlamentului; art. 111
alineat 1 conţine formularea „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice”;
art. 116 alineat 2 utilizează atât sintagma „organ de specialitate” cât şi cea de
„autoritate administrativă”, art. 117 alineat 2 se foloseşte expresia „alte organe de
specialitate” pentru a desemna instituţii ce pot fi înfiinţate de Guvern şi de ministere, în
subordinea lor, cu avizul Curţii de Conturi, iar art. 117 alineat 3 ce cea de „autorităţi
administrative autonome”.
Textul constituţional mai utilizează, pentru a desemna o serie de autorităţi publice
din administraţie, expresii specifice cum sunt: „autorităţile administraţiei publice”, prin
care se realizează autonomia locală sau „serviciile publice desconcentrate ale ministerelor
şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale”, iar în alte situaţii,
chiar în Titlul III, sediul materiei consacrat unei autorităţi publice nu conţine referiri
exprese nici la noţiunea de autoritate, nici la cea de organ, rezumându-se să precizeze
sarcinile şi atribuţiile sau raporturile cu alte organe de stat, lăsându-se să se înţeleagă că ne
aflăm tot în faţa unui organ de stat (36).
Analiza terminologiei utilizată în varianta revizuită a Constituţiei României ne arată
că, în textul constituţional actual, nu mai apar expresii cum sunt „autorităţi publice de stat”,
de „organe de stat” sau de „instituţiile republicii, ci expresia „instituţiile prevăzute de
Constituţie”. Departe de a fi o scăpare a legiuitorului, credem că s-a apelat la noile
formulări pentru a se sublinia că nu orice autoritate publică are caracter statal, întrucât în
viaţa publică se manifestă şi autorităţile administrativ-teritoriale, care au autorităţi proprii
pentru a realiza administraţia publică în baza principiului autonomiei locale.
Interesante sunt şi terminologiile şi conceptele care dimensionează sintagma de
„administraţie publică”. Vom pleca de la premisa că, prin elementele sale constitutive şi
raţiunile existenţiale, textul constituţional are mai mult o semnificaţie politică decât
ştiinţifică şi juridică şi, de aceea, sarcina de a formula definiţii, de a face delimitări
teoretice şi de a încadra noţiunile reglementate în categorii, principii sau noţiuni revine

18
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

ştiinţei dreptului, care nu se poate rezuma la interpretări lingvistice, ci trebuie să ofere o


interpretare logico-structurală (37).
Astfel, prin modalitatea de reglementare a Titlului III şi al Capitolului V din acesta,
legiuitorul a urmărit să facă o delimitare între executiv şi administrativ. Prin tehnica
utilizată, legiuitorul constituantei a dorit să arate că autorităţile publice din Capitolul V al
Titlului III fac numai administraţie publică şi nu jocuri politice. Pe de altă parte, faptul că
întâlnim un capitol cu denumirea „administraţie publică” nu înseamnă că autorităţile
enumerate - ministere, alte organe de specialitate, prefect, organe locale de specialitate
subordonate ministerelor, Consiliul judeţean, prefect, Consiliul local, primar - ar fi
singurele autorităţi ale administraţiei de stat sau că sfera administraţiei publice coincide cu
sfera de activitate a autorităţilor respective (38). Rezultă, deci, că sfera administraţiei
publice locale este mai mare decât sfera de activitate a autorităţilor la care ne-am referit mai
sus.
Formulările utilizate induc, fără putinţă de tăgadă, ideea că şi Guvernul este organ
al administraţiei de stat (39); pe de altă parte, Preşedintele este deopotrivă autoritate a
administraţiei publice şi a administraţiei de stat (40).
Într-o altă ordine de idei, este important să facem delimitări pentru a circumscrie cu
precizie sfera administraţiei publice. Articolul 52 din Constituţie consacră posibilitatea
pentru o persoană vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a
unei cereri, să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea
pagubelor. Rezultă că textul art. 52 reprezintă temeiul constituţional pentru apărarea
cetăţenilor împotriva abuzurilor autorităţilor publice, repararea pagubelor suferite şi pentru
tragerea la răspundere a celor vinovaţi.
Neîndoielnic că textul art. 52 se referă la acte administrative, dar nu numai la cele
emise de către autorităţile executive, ci la toate actele administrative emise de autorităţile
publice, excluzând, de pildă, legea sau hotărârea judecătorească.
Aşa cum demonstra profesorul Antonie Iorgovan, este clar că actul administrativ
este forma juridică pe care o îmbracă activitatea administraţiei publice, administraţia
publică se realizează şi se regăseşte în sfera executivului, iar justiţia şi contenciosul
administrativ sunt înfăptuite de instanţele judecătoreşti. Trebuie făcută distincţia între
administraţia publică realizată de structuri statale şi cea a comunităţile locale, între
activitatea condusă de Preşedinte sau de Guvern şi activitatea administrativă desfăşurată de
celelalte organe de stat (autorităţi publice): Parlament, Justiţie, Curtea Constituţională,
Avocatul Poporului (41).
Ideea delimitării între administraţia scop, de sorginte şi cu scopuri politice, şi
administraţia mijloc este mereu actuală. Dacă admitem ideea potrivit căreia Parlamentul,
Curtea Constituţională, Avocatul Poporului şi instanţele judecătoreşti fac administraţie
publică, am achiesa la subordonarea activităţii acestora Guvernului, întrucât, în virtutea
prevederilor art. 102, acesta „exercită conducerea generală a administraţiei publice”. Drept
urmare, considerăm că actul pe care îl emit acestea nu are trăsăturile actului administrativ
tipic emis de autorităţile executivului pentru realizarea administraţiei publice.
Pentru a conchide, exprimăm părerea că art. 52 foloseşte expresia generică de act
administrativ, dar are în vedere două categorii de acte:
a) cele cu caracter administrativ emise de autorităţile publice din sfera
executivului;
b) actele administrative ale celorlalte autorităţi publice.

2. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice

19
dr. Niculae Neagu

2.1. Noţiunea de administraţie publică


Termenul de administraţie publică provine din latinescul „administer” tradus prin
servitor, ajutător, aparat sau instrument, iar verbul „administer” semnifică a da ajutor, a
conduce sau a dirija. În dicţionarul limbii române, pentru verbul „a administra” se dă
explicaţia: a conduce, a cârmui, iar pentru „administraţie”: „totalitatea autorităţilor
administrative existente pe teritoriul unui stat, regiune, judeţ sau altă unitate administrativ
teritorială, care se ocupă de problemele administrative ale unei instituţii sau agent
economic”.
În literatura de specialitate din Statele Unite regăsim conceptul de „administration”
cu mai multe sensuri: conducerea şi administrarea afacerilor guvernului şi a instituţiilor;
desemnarea oficialilor din aparatul guvernamental; executarea şi implementarea politicilor
publice; perioada de timp în care se află în funcţie un şef executiv (preşedinte, guvernator,
primar ş.a.).
Pe plan mai general, prin termenul „administraţie” se poate înţelege:
- conţinutul activităţii executive a statului;
- sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;
- conducerea unei instituţii sau a unui agent economic;
- acele compartimente ale unităţilor productive care nu desfăşoară nemijlocit o
activitate direct productivă;
În strânsă legătură cu termenul de administraţie, în literatura juridică de specialitate,
întâlnim şi sintagmele „act de administraţie” şi „act de dispoziţie”, ambele având un
conţinut şi o semnificaţie specifice gestionării unui patrimoniu. Ceea ce interesează
disciplina dreptului administrativ este clarificarea noţiunii de administraţie publică, adică
acea formă şi parte de executare a puterii executive, datorită importanţei aparte pe care o
prezintă pentru înfăptuirea rolului statului în organizarea şi conducerea societăţii.
În „Dictionary of American Government and Politics”, pentru administraţia
publică, găsim următoarele explicaţii:
- funcţia executivă în guvern, executarea politicilor publice;
- organizarea şi conducerea populaţiei şi a resurselor pentru realizarea
obiectivelor guvernării;
- principiile, metodologiile şi procedeele managementului aplicate în sectorul
public.
În doctrina dreptului public se susţine că definirea administraţiei publice este o
încercare dificilă, ea - administraţia publică - fiind o noţiune abstractă şi diversă. Totuşi,
atunci când se încearcă definirea administraţiei publice, se porneşte de la fixarea graniţelor
acesteia şi de la proiectarea principiilor, a principalilor termeni şi concepte ale disciplinei şi
ale practicii administraţiei publice. Abia mai apoi, şi cu necesitate, se încearcă încadrarea
domeniului într-un context politic şi social-economic mai larg, pentru ca, în al treilea rând
să fie luate în considerare definiţiile majore ale administraţiei publice.
Dintr-o largă varietate de definiţii date administraţiei publice vom reţine pe
următoarele:
- activitate prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernării;
- ca domeniu de activitate, este, în principal, preocupată de mijloacele pentru
implementarea valorilor politice;
- este identificată, cel mai bine, ca ramură a guvernării;
- diferind de tendinţele politice, se defineşte prin structurile proprii şi
metodologiile aplicate pentru realizarea obiectivelor guvernamentale;
- procesul de realizare a intenţiei sau dorinţei guvernului;
- este un efort al unui grup care cooperează într-un cadru politic şi acoperă
relaţiile dintre executiv, legislativ şi jurisdicţional; are rol important în formularea

20
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

politicilor publice, diferă de administraţia privată şi este asociată sau relaţionată cu


grupuri de indivizi şi grupuri private.
Observăm că toate definiţiile, la care facem trimitere, plasează administraţia publică
în ramura executivă a guvernării, şi anume în cea care se ocupă de aplicarea legii, dar care
foloseşte teorii şi procese manageriale, politice şi juridice în vederea realizării mandatelor
guvernării legislative, executive şi judecătoreşti, pentru a asigura şi implementa
reglementările şi serviciile pentru societate, în ansamblul ei, cât şi pentru componente ale
acesteia şi pentru particulari.
Pentru a fi cât mai expliciţi, menţionăm că administraţia publică poate lua decizii,
prin intermediul actelor juridice unilaterale, care sunt impuse celor administraţi chiar şi
împotriva voinţei acestora, iar orice măsură dispusă de o autoritate administrativă, chiar
dacă este contestată în instanţă, continuă să fie executorie şi nu poate fi suspendată sau
anulată decât în condiţiile speciale prevăzute de lege.
Într-o serie de situaţii expres prevăzute de lege, autorităţile administraţiei publice au
dreptul de a utiliza forţa publică de constrângere pentru a se asigura aducerea la îndeplinire
a măsurilor adoptate, procedând la executarea silită sau la executarea din oficiu.
Contrar aparenţelor şi a unor opinii exprimate, nu trebuie să exagerăm importanţa
acestor prerogative şi imunităţi, întrucât, în realitate, puterea publică nu este nici
absolută şi nici nelimitată, în cuprinsul normelor juridice ale dreptului administrativ, ci
este circumscrisă unor condiţii de timp, loc şi materie precis determinate de legiuitor.
Deducem că puterea unei autorităţi administrative este conturată şi subordonată unor
norme ale dreptului, nu numai celor adoptate de Parlament ci şi celor adoptate de
administraţia publică înseşi şi care, împreună, compun aşa-numita ordine juridică
administrativă.
Doctrina juridică a definit obligaţia administraţiei publice de a se conforma
normelor care compun ordinea juridică administrativă ca semnificând principiul
juridicităţii activităţii administraţiei publice. Necesitatea subordonării administraţiei
publice regulilor dreptului decurge din obligaţia legală a acesteia de a asigura protecţia
drepturilor şi libertăţilor publice.

2.2. Sensurile şi trăsăturile administraţiei publice


După cum am demonstrat anterior, prin administraţia publică se realizează
funcţia executivă a statului, întrucât ea - administraţia publică - are sarcina organizării
executării legilor. Administraţia publică cuprinde organele administraţiei publice centrale şi
serviciile lor desconcentrate, precum şi autorităţile administraţiei publice locale. Toate
aceste autorităţi publice îşi desfăşoară activitatea sub conducerea generală a Guvernului şi a
Preşedintelui României, care are şi atribuţii de natură administrativă, în realitate, aşa cum
afirmă cei mai mulţi dintre autori, aflându-ne în faţa unui executiv bicefal (42).
Majoritatea autorilor afirmă că noţiunea de administraţie publică are un dublu
sens;
a) material - ca activitate de organizare a executării şi de executare în concret a
legilor de către autorităţile publice, care compun acest sistem, în vederea satisfacerii
intereselor generale, scop în care adoptă acte juridice, asigură şi organizează buna
funcţionare a serviciilor publice şi execută anumite prestaţii pentru populaţie;
b) formal, structural - ca ansamblu al autorităţilor şi instituţiilor publice care
realizează, pe baza şi în vederea executării legii, o activitate cu un anumit specific.
Astfel, într-o formulare, propusă de profesorul Antonie Iorgovan, se afirmă că
administraţia publică reprezintă „ansamblul activităţilor Preşedintelui României,
Guvernului, autorităţilor administrative autonome centrale, autorităţilor administrative
autonome locale şi, după caz, structurilor subordonate acestora, prin care, în regim de

21
dr. Niculae Neagu

putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii
publice” (43).
Analiza definiţiilor avansate în literatura de specialitate ne permite extragerea unor
trăsături caracteristice ale acesteia, astfel:
a) administraţia publică, concepută ca sistem de organe ale statului, este alcătuită
din Preşedintele României, Guvernul, ministerele şi celelalte organe ale administraţiei
publice centrale de specialitate, serviciile lor desconcentrate în judeţe, prefectul şi
autorităţile administraţiei publice locale;
b) administraţia publică, abordată ca activitate, are mai multe componente:
- se realizează numai de către autorităţi executive şi administrative
intitulate autorităţi ale administraţiei publice;
- se aduce la îndeplinire legea;
- se organizează sau realizează efectiv serviciile publice;
- se realizează în regimul de putere publică, ce face să prevaleze interesul
public în faţa interesului particular.
Observăm, deci, că administraţia publică este o formă a vieţii publice, o specie a
activităţii publice. Cu alte cuvinte, ne aflăm în faţa unei componente executiv-dispozitive
(organizarea executării şi executarea în concret a legilor, adoptând acte administrative de
autoritate) şi a unei componente de prestare de servicii (înfiinţare, organizare, luare de
măsuri pentru asigurarea benei funcţionări a serviciilor publice), în care scop se încheie
diverse acte juridice bilaterale sau multilaterale, se săvârşesc diferite fapte materiale şi se
execută anumite operaţiuni tehnico-materiale (44).
În majoritatea lucrărilor de specialitate se afirmă că astăzi, administraţia publică nu
mai poate fi concepută şi nici percepută a fi „clasicul executiv”, întrucât conţinutul
fenomenului executiv a devenit cu totul altul, respectiv activitatea publică realizată de
autorităţile publice, cu caracter constituţional şi cu origine politică, care impulsionează
practic administraţia publică.
Pe de altă parte, este mai evident ca oricând că, administraţia publică nu mai
reprezintă nici clasica formă de realizare a puterii de stat, ca formă fundamentală de
activitate a statului. De fapt, în sistemele de drept al constituţiilor democratice, statul nu
mai apare ca singura persoană morală de drept public, acest rol fiind jucat şi de către
administraţia publică locală, care acţionează în baza principiului autonomiei locale, în
esenţă, ca administraţie publică şi nu ca administraţie de stat.
Privită din această perspectivă, constatăm că nu toată activitatea autorităţilor
administrative, prin care se realizează autonomia locală, este statală. Este evident că
autonomia locală nu poate fi ceea ce se numeşte „stat în stat”, iar diferenţele specifice sunt
indicate de subiectele care realizează administraţia publică în sfera autorităţilor publice,
conţinutul administraţiei publice şi scopul administraţiei publice.

2.3. Autorităţile care realizează administraţia publică


Pentru a clarifica, a desemna, contura şi analiza, cu maximă precizie, problematica
autorităţilor care realizează administraţia publică în România, este necesar să ne
raportăm la prevederile constituţionale. Analiza textului constituţional ne permite să
enumerăm, pe categorii şi în ordinea importanţei activităţii, toate subiectele care
înfăptuiesc administraţia publică, acestea fiind:
a) conducerea bicefală a executivului: Preşedintele României şi Guvernul;
b) ministerele şi alte organe centrale subordonate Guvernului;
c) organe centrale de specialitate care nu sunt în subordinea Guvernului (autorităţi
administrative centrale autonome);

22
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

d) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale, subordonate, organic sau


funcţional, Guvernului;
e) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate, organic sau
funcţional, organelor centrale autonome;
f) Prefectul;
g) Comisia consultativă judeţeană (45);
h) organe locale de specialitate subordonate ministerelor conduse de Prefect;
i) organe autonome locale (Consiliul judeţean, Consiliul local şi Primarul);
j) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate, organic sau
funcţional, Consiliului judeţean sau Consiliului local.

2.4. Subordonarea administrativă


O serie de precizări comportă explicitarea noţiunii de subordonare
administrativă. În conformitate cu edificiul constituţional românesc, se afirmă că organele
centrale de specialitate ale administraţiei publice sunt fie în subordonarea directă a
Guvernului, fie autonome. De asemenea, în Constituţie sunt enumerate numai autorităţile
publice de bază ale organizării administraţiei publice, acestora adăugându-li-se, după caz,
şi structurile subordonate acestora. Dar, în cazul Preşedintelui, numai prin faptul că el
numeşte Guvernul, numeşte în funcţii publice sau prezidează şedinţele de Guvern sau este
Preşedintele Consiliului Suprem de Apărare al Ţării, nu înseamnă că el se transformă într-
un organ ierarhic superior al acestora şi nici că acestea îi sunt subordonate ierarhic (46).
În literatura juridică sunt aduse în discuţie atât subordonarea administrativă în
sens organic, cât şi subordonarea administrativă în sens funcţional, care cuprinde numai o
parte dintre elementele subordonării organice.
În sens organic, subordonarea administrativă presupune mai multe drepturi pentru
autoritatea superioară comparativ cu cea inferioară, şi anume:
a) de organizare a autorităţii inferioare;
b) de a-i transmite instrucţiuni obligatorii;
c) de a exercita supravegherea generală asupra activităţii acesteia;
d) de a numi conducătorii acestora;
e) de a trage la răspundere prin aplicarea sancţiunilor administrativ-disciplinare;
f) de control al activităţii cu posibilitatea anulării actelor acestora.
În sens funcţional, înţelegem subordonarea funcţională pe linie verticală între
organe administrative cu componente teritoriale diferite, care priveşte:
a) îndrumarea activităţii organelor subordonate prin acte normative sau individuale;
b) sprijinirea organelor subordonate în realizarea atribuţiilor;
c) supravegherea permanentă a activităţii organelor subordonate;
d) controlul posterior al actelor emise de acestea, cu posibilitatea anulării unora dintre
acestea (47).
Dacă în privinţa organelor tradiţionale ale administraţiei publice, subordonarea în
sens funcţional nu ridică probleme, în privinţa Preşedintelui rezultă cu claritate că acestuia
nu-i sunt subordonate organele administraţiei centrale şi locale, dar, nimic nu-l împiedică
pe acesta (48) să pună în discuţia Guvernului actele miniştrilor pe care le consideră ilegale,
iar pe cele ale conducătorilor serviciilor de informaţii în discuţia Consiliului Suprem de
Apărare al Ţării (49).
Cu privire la modul de înfiinţare şi organizare al ministerelor şi al organelor
centrale de specialitate ale administraţiei publice, trebuie reţinut că, acestea pot lua fiinţă:
a) în subordinea Guvernului;
b) în subordinea ministerelor;
c) ca autorităţi autonome.

23
dr. Niculae Neagu

Autorităţile autonome nu se subordonează nici Guvernului, nici ministerelor şi nici


Preşedintelui ţării, dar, potrivit textului constituţional, ele trebuie să respecte hotărârile
Guvernului care „Exercită conducerea generală a administraţiei publice” (50), şi, ca orice
organ administrativ, se află sub controlul Parlamentului iar actele lor sunt susceptibile (51)
de a fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ.
În ceea ce priveşte exercitarea actului de subordonare funcţională, în privinţa
Guvernului trebuie să reţinem că acesta exercită atât o subordonare directă (cu privire la
ministere şi alte organe de specialitate centrale şi prefect), cât şi o subordonare indirectă
a unor instituţii centrale şi locale (prin intermediul ministerelor, celelalte organe şi instituţii
administrative centrale şi locale).
Conchidem prin a afirma că ministerele şi alte organe centrale, autorităţile
administrative autonome centrale şi/sau, după caz, autorităţile administrative autonome
locale exercită ambele forme ale subordonării administrative: organice şi funcţionale.

3. Clarificarea noţiunilor de putere publică, serviciul public şi interes public

3.1. Despre puterea publică


Constituţia şi legile organice conferă organelor administrative o serie de prerogative
care conturează noţiunea de putere publică, în sens de autoritate ce apără şi reprezintă
interesul public (general) în faţa celui particular. Aceste prerogative (dreptul special)
fundamentează capacitatea de drept public a organelor administrative, în virtutea cărora
organele administrative emit acte de autoritate, executate din oficiu, care sunt însoţite, la
nevoie, prin măsuri directe de constrângere cu caracter preventiv, sancţionator sau de
executare silită. Noi reţinem faptul că nici o altă autoritate publică nu are asemenea
prerogative, de a aplica direct acest gen de măsuri. În plus, organele administrative sunt
abilitate să pună în aplicare şi sancţiunile penale stabilite de instanţele judecătoreşti prin
hotărâri definitive.
Se cuvine să observăm faptul că, regimul de putere publică descris mai sus -
regimul constituţional democratic - presupune şi posibilitatea pentru cei administraţi,
pentru cei ce suportă măsurile de constrângere cu caracter preventiv, sancţionator sau de
autoritate, dar nu numai, să exercite căi de atac. Din acest punct de vedere, şi după
aprecierea noastră, contenciosul administrativ trebuie privit ca o „dimensiune a regimului
juridic de putere publică” (52) şi nu ca pe un element exterior acestuia.
Regimul juridic de putere publică, aşa cum a fost conceput de textul
constituţional şi de practica judiciară şi administrativă autohtonă, permite şi presupune atât
aducerea la îndeplinire a legilor, cât şi prestarea serviciilor publice, în limitele legii.
Sintagma „aducerea la îndeplinire a legilor” semnifică faptul că fundamentul activităţii
administraţiei publice este constituit de lege iar principiul legalităţii este elementul
primordial şi fundamental al acesteia.
Concomitent, pentru aplicarea legii, care îndeobşte are un caracter general,
autorităţile administrative adoptă acte normative proprii care au o forţă juridică
inferioară legii şi sunt ierarhizate în funcţie de nivelul şi competenţa organelor de la care
emană.
Trebuie reţinut că orice act individual sau orice operaţiune materială îndeplinită
reprezintă o executare în concret a legii. Deci, organizarea executării legilor constă atât, în
primul rând, într-o activitate de organizare, de pregătire a executării cu caracter normativ
(adoptarea de hotărâri, circulare, instrucţiuni) şi abia mai apoi dintr-o activitate de
executare materială în concret, prin emiterea unor acte unilaterale.

3.2. Noţiunile de serviciu public şi de interes public

24
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Comentarii speciale trebuie făcute pentru înţelegerea noţiunii de serviciu public.


Legea nr. 554/2004, în art. 2 alineat 1 litera 12, defineşte serviciul public astfel:
activitatea organizată sau autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii,
după caz, a unui interes public.
Dezbaterile purtate pe plan european cu privire la semnificaţia şi importanţa
noţiunii de serviciu public nu sunt convergente. Plecând de la justificarea şi utilizarea
sintagmelor de ordine publică, securitate publică, interes public, bunuri publice sau
serviciu public, ele operează fie cu noţiuni ce depind de scopurile politice dintr-o ţară sau
alta, fie converg spre declararea acestora drept noţiuni desuete.
În România se susţine că noţiunea de serviciu public nu este nici pe departe
desuetă, fiind considerată ca noţiune de bază a dreptului administrativ autohton. Autorii
români şi legiuitorul înţeleg prin serviciu public o activitate organizată sau autorizată
de către o autoritate a administraţiei publice în scopul satisfacerii nevoilor sociale în
interes public.
Se ştie că nevoile sociale sunt nenumărate iar administraţia publică trebuie să-şi
propună să le rezolve pe acelea care se transformă într-un interes mai general, deci
public, care presează valorizarea lui asupra puterii politice şi determină stabilirea unor
coordonate legislative. Rezultă, astfel, că, pe acest lanţ de cauzalitate, priorităţile
administraţiei publice pentru unul sau mai multe interese publice se modifică în funcţie de
programul politic al forţelor care cuceresc puterea politică.
Astfel privind lucrurile, va trebui să acceptăm că nu orice activitate de interes
public se constituie într-un serviciu public ci doar aceea pe care puterea politică le
consideră necesare pentru satisfacerea acelor nevoi sociale care au cântărit primordial în
programul politic votat de electorat şi, deci, pe care ea le consideră că prezintă interes
public. Pentru aceasta, puterea politică trebuie să purceadă la consacrarea legislativă a
interesului public şi a limitelor acţiunii administraţiei publice (53).
Şi totuşi, formularea „prestează servicii publice” are un sens mai larg decât
prestarea propriu-zisă a activităţilor de interes public, incluzând şi autorizarea desfăşurării
unor activităţi de către persoanele private. Dar ridicarea unor nevoi speciale la rangul de
interes public presupune, logic, consacrarea legislativă a obiectului şi a limitelor acţiunii
administraţiei publice, fără aceasta nefiind în prezenţa interesului public.
În acest sens, Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ a propus şi
nuanţările necesare pentru noţiunea de interes public, oferind o definiţie generală a
acestuia, în sensul că acesta vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională,
garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţii publice (54).
Concomitent vom reţine şi cele două definiţii care definesc interesul legitim
privat (55) (posibilitatea de a pretinde realizarea unui interes individual) şi interesul
legitim public (56) (posibilitatea de a pretinde realizarea unui drept exercitat în colective,
al unui drept public).
Pentru a conchide, apreciem că toate cele trei definiţii ale acestor concepte de sine-
stătătoare, reglementate de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, au fost emise
în scopul dezvoltării textelor constituţionale şi al conturării sferei administraţiei publice,
iar noţiunea de interes public este importantă pentru a contura temeiul juridic al atacării
actului în contenciosul administrativ (57).

25
dr. Niculae Neagu

Note şi alte repere bibliografice

1. Vezi: A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a IV-a, Editura All
Beck, Bucureşti, 2005.
2. Potrivit prevederilor legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ pot fi atacate
la instanţele de contencios actele care aparţin autorităţilor publice.
3. S-a vehiculat, pur şi simplu, şi noţiunea simplă de administraţiune, întrucât, similar
fenomenelor care se întâmplau în Europa, cristalizarea doctrinei ştiinţei dreptului
administrativ a fost marcată de puternice lupte de opinii, îndeosebi în şcoala
franceză, care a influenţat puternic doctrina românească. A se vedea şi lucrările
părinţilor dreptului public modern C.G. Dissescu şi P. Negulescu, formaţi în
universităţi franceze.
4. S-a admis ideea că, în toate regimurile, în fruntea administraţiei se vor regăsi
autorităţi constituţionale de sorginte politică, şi, deci, că participarea diverselor
instituţii publice la treburile administrative diferă în funcţie de regimul politic.
5. A se vedea şi părerea exprimată de A. Iorgovan, op. cit., p.4-5.
6. Vezi: P. Bandet, L. Mehl, Le fait administratif – nature, origine et developpment,
în Traite de science administrative, Mouton, Paris, 1966, p.82 şi urm.
7. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.6 şi urm.
8. Pentru detalii, vezi A. Iorgovan, Drept constituţional şi instituţii politice. Temă
generală. Editura Galeriile J.L. Calderon, Bucureşti, 1994, p.132 şi urm.
9. În nici un caz nu putem admite că în orânduirea gentilică-tribală se poate vorbi
despre existenţa unei administraţii sub forma unui aparat specializat, ca în
orânduirile social-politice care i-au urmat.
10. Vezi şi părerea exprimată de J. Chevallier în Science administrative, Presses
Univercitaires de France, Paris, 1986, p.125 şi urm.
11. Totuşi, desprinderea fenomenului administrativ de celelalte fenomene statale s-a
realizat după secole de experienţe umane, existând păreri şi practici care, însă, nu
au delimitat foarte precis graniţele şi esenţa acestora.
12. Vezi opiniile despre esenţa statului exprimate de către I. Deleanu, în Drept
constituţional şi instituţii politice, Editura Fundaţia Chemarea, Iaşi, 1992, p.5 şi
urm.
13. Vezi: J. Chevallier, L`interet general dans l`administration francaise, în R.I.S.A.,
1975, p.325.
14. Vezi: J. Rivero, Existe-t-il un critere du droit administratif ?, în R.D.P., 1953.
15. Vezi: E. Forsthoff, Traite de droit administratif allemand, traduit de l`allemand
par Michel Tromont, Etablissement Emile Bruyland, Bruxelles, 1969, p.51.
16. Vezi: E. Forsthoff, op. cit., p.55.
17. Idem, p.56.
18. Vezi: H. Maurer, Allegemeines Verwaltungsrecht, Ediţia a V-a, Munich, 1986, p.4
şi urm.
19. Vezi: A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a IV-a, editura All
Beck, Bucureşti, 2005, p.38 şi urm.

26
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

20. Vezi: G. Burdeau, Traite de science politique, Vol. II, Ediţia 1980, p.40 şi urm.
21. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.40.
22. În acest sens, în lucrările lui P. Negulescu sunt explicate sensurile în care este
utilizat termenul de putere în Constituţie, fiind preferată folosirea conceptului de
funcţie (legislativă, executivă, de distribuire a justiţiei) decât a atributelor
suveranităţii (a legifera, a executa sau a judeca).
23. Profesorul P. Negulescu admite existenţa unei activităţi administrative şi dincolo
de autorităţile puterii executive, dar, în mod inexplicabil, exclude unele domenii din
domeniul administraţiei.
24. Profesorul A. Teodorescu făcea distincţie între puterea publică, autoritatea care
exercită puterea publică şi competenţa acelei autorităţi.
25. Aceste coordonate au fost formulate astfel: 1. Condiţia sine qua non a convieţuirii
sociale este supunerea minorităţii voinţei majorităţii; 2. Organul care veghează în
numele naţiunii în mod permanent la conservarea şi la progresul ei, poate să ia
măsuri pentru atingerea acestui scop. 3. Convieţuirea şi progresul social nu ar fi
posibile fără o funcţiune administrativă, caracteristică tuturor colectivităţilor
omeneşti. 4. Funcţiunea administrativă este un raport direct proporţional cu ordinea
publică şi liniştea generală. 5. Stabilitatea şi conservarea ordinii publice reclamă o
activitate permanentă din partea unor servicii şi a unor grupări de indivizi care
alcătuiesc împreună regimul de stat. 6. Regimul de stat nu se poate concepe,
menţine şi dezvolta decât graţie unei puteri proprii, numită forţă publică, care
cuprinde şi forţa civilă de administraţie şi poliţie.
26. Vezi: M. Lepădătescu, Sistemul organelor statului în R.S.România, Editura
Ştiinţifică, Bucureşti, 1966, p.64 şi urm.
27. Teza a fost fundamentată de profesorul T. Drăganu în Formele de activitate ale
organelor statului socialist român, apărută la Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1965,
vezi p.64 şi urm.
28. Are ca principali susţinători pe profesorii M. Lepădătescu, R. Ionescu, N. Prisca
şi V. Rusu.
29. Este rezultatul cercetărilor efectuate de I. Vîntu şi M. Arsene.
30. A fost enunţată şi susţinută de profesor V. Gilescu în lucrarea Drept administrativ.
Partea introductivă, vol. I, 1974, p.8 şi urm.
31. Autoarea exprima un adevăr, întrucât relaţia dintre politic şi juridic în administraţia
de stat este la fel de veche pe cât este de actuală, reprezentând o constantă a
fenomenului administrativ. În regimul comunist, însă, au fost depăşite limitele
admisibile, întrucât, pe fondul principiului partidului unic conducător s-a promovat
ca politică oficială necesitatea ca şi funcţionarii administrativi trebuiau să fie
membrii de partid. De altfel, nu exista organ al administraţiei de stat în care să nu
fie constituite şi să nu funcţioneze organizaţii de partid.
32. Vezi: A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei,
Universitatea din Bucureşti, 1986, p.20 şi urm.
33. Idem, op. cit., p.21.
34. Spre exemplu, în articolul 26 se precizează că „autorităţile publice respectă şi
ocrotesc ...”, iar în articolul 49 se menţionează: „autorităţile publice au obligaţia
să ...”.
35. Din formularea articolului 61 reiese dublul rol al Parlamentului (de a fi organul
reprezentativ suprem al României şi de a fi unica putere legiuitoare) cu prerogative
ce izvorăsc din calitatea sa de organ reprezentativ suprem al poporului român pe
care le exercită nu atât prin emiterea unor legi, cât, mai ales, prin edictarea unor
hotărâri, moţiuni şi acte cu caracter pur politic.

27
dr. Niculae Neagu

36. Spre exemplu, articolele 58-60 cu privire la Avocatul Poporului; articolul 123 cu
privire la Prefect; articolul 140 cu privire la Curtea de Conturi sau articolele 142-
147 cu privire la Curtea Constituţională.
37. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.64.
38. Idem, p.65.
39. Vezi articolul 111, „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei de stat ...” şi
articolul 102 care stabileşte că „Guvernul exercită conducerea generală a
administraţiei publice”.
40. Vezi articolul 92, „Preşedintele României este comandantul forţelor armate ...”, ori
armata, cu tot ce presupune ea, în epoca modernă, apare ca un serviciu public
administrativ.
41. În opinia acestuia, prima activitate evocă un fapt administrativ de sorginte politică,
denumit fapt administrativ politico-statal, în timp ce, cea de a doua reprezintă un
fapt administrativ care mijloceşte realizarea competenţei.
42. Vezi şi opinia exprimată de R.N. Petrescu, în Drept administrativ, Editura Accent,
Cluj-Napoca, 2004, p.19 şi urm.
43. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.82.
44. În acest sens, vezi A. Trăilescu, Drept administrativ, Ediţia a II-a, Editura All
Beck, Bucureşti, 2005.
45. Potrivit articolului 147(1) din Legea nr.215/2001, „Comisia consultativă dezbate şi
îşi însuşeşte prin consens programul orientativ de dezvoltare economică şi socială
al judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, pe baza programului de guvernare
acceptat de Parlament”.
46. În ciuda faptului că Preşedintele ţării este Preşedintele Consiliului Suprem de
Apărare al Ţării, potrivit articolului 65 alineat (2) din Constituţia României, acesta
este pus sub autoritatea Parlamentului.
47. Vezi: R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1970, p.68-69.
48. Vezi: A. Iorgovan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, T.U.B., 1983,
p.96-100.
49. Vezi articolul 81 alineat (1) din Constituţia României.
50. Vezi articolul 102 din Constituţia României.
51. Vezi articolul 52 din Constituţia României.
52. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.86 şi urm.
53. Rezultă că, este imperios necesară existenţa unei reglementări legale pentru a ne
afla în prezenţa interesului public şi a naşterii obligaţiei juridice corespunzătoare
pentru autorităţile administraţiei publice.
54. Vezi articolul 2 alineat (1) din Legea nr.554/2004.
55. Desemnat ca „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, pentru realizarea unui
drept viitor şi previzibil prefigurat”.
56. Determinat ca „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită pentru înfăptuirea
unui drept fundamental exercitat în colectiv, ori, după caz, pentru realizarea unui
drept public”.
57. Vezi articolul 52 din Constituţia României: persoana vătămată într-un drept
subiectiv ori într-un interes legitim poate ataca actul prejudiciabil în contenciosul
administrativ.

28
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

CAPITOLUL II

DEFINIŢIA, IZVOARELE ŞI OBIECTIVELE DE REGLEMENTARE


ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV
NORMELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. Definiţia, izvoarele şi obiectul de reglementare ale dreptului administrativ

1.1. Consideraţii introductive


În cuprinsul capitolului precedent am constatat că administraţia publică este
partea puterii executive care asigură executarea legilor şi satisfacerea nevoilor de
interes general ale componentelor societăţii, colectivităţilor şi persoanelor fizice sau
juridice. Datorită resorturilor şi necesităţilor pe care le acoperă, ea apare cu necesitate ca
purtătoare a puterii publice, în numele căreia acţionează.
Pe de altă parte, propria organizare, puterile, modalităţile şi procedeele de lucru
sunt stabilite prin legi şi, de aceea, exercitarea puterii publice se realizează în condiţiile
strictei respectări a Constituţiei, legilor şi regulamentelor care prevăd cadrul general juridic
şi limitele de exercitare a competenţelor specifice fiecărei autorităţi administrative.
Pentru a-şi putea îndeplini atribuţiile şi sarcinile administraţiei publice îi sunt puse
la dispoziţie o serie de mijloace şi resurse. În plus, ea dispune şi de mijloace juridice care
o feresc de agresiuni şi de anumite prerogative. Astfel, de pildă, administraţia publică
scapă controlului judecătoresc general, se supune numai controlului prin contenciosul
administrativ, iar dacă o autoritate administrativă este condamnată, ea nu poate fi supusă
executării silite. În privinţa prerogativelor, ea dispune de: prerogativa acţiunii individuale;
prerogativa executării provizorii; prerogativa executării silite.
Dreptul administrativ a apărut şi a însoţit statul pe întreaga evoluţie istorică a
acestuia. Astfel, trebuie să acceptăm concluzia că, în istoria mai veche şi mai nouă a
societăţii pe meleagurile actuale ale României, începând cu epoca geto-dacică, statului i s-
au aplicat anumite reguli de drept, născute din cristalizarea regulilor cutumiare care
vizau raporturile juridice interne şi externe.
Puternica dezvoltare şi extensie teritorială, precum şi amploarea relaţiilor externe
întreţinute, de pildă, de statul dac pe timpul lui Burebista şi a urmaşilor săi, au vizat, fără
îndoială, reglementarea normelor de conduită şi a raporturilor publice şi private interne,
inclusiv pe cele opozabile puternicului aparat administrativ, fie că erau cutumiare sau
scrise. Să ne amintim doar faptul că, pe timpul lui Burebista, armata statului număra circa
200 de mii de luptători, că s-a realizat baterea monedei într-un singur centru sau că au
apărut acei perceptori ai taxelor pe venituri şi pe roadele pământului (1), pentru a accepta
ideea apariţiei şi a specializării funcţiilor publice, care se adăugau şi/sau se suprapuneau
ritualurilor religioase, aproape dominante în epocă.
Istoria dreptului universal consemnează, însă, faptul că, pentru cea mai mare parte a
Europei, veritabilul drept administrativ, cu valenţe de drept public, a apărut în
Imperiul Roman (2), ceea ce, pentru spaţiul românesc, semnifica Dacia Romană.
Majoritatea covârşitoare a istoricilor, politologilor şi juriştilor afirmă că în Dacia Romană

29
dr. Niculae Neagu

a fost aplicat dreptul roman, inclusiv normele de drept administrativ, care au putut
influenţa unificarea provinciei cucerite şi încadrarea, sub aspect social, economic, financiar
şi administrativ-politic, în marea familie romană (3).
Este neîndoielnic că, după retragerea administraţiei romane din Dacia, concepţia
administraţiei şi a normelor de drept administrativ au fost păstrate şi continuate de către
populaţia daco-romană, care şi-a continuat existenţa pe teritoriul fostei provincii până la
formarea statelor feudale unitare şi independente, caracterizate de elemente specifice
marcate de persistenţa comunităţilor vicinale şi a formelor tradiţionale de organizare
din epoca dacică (4).
Procesul de teritorializare al comunităţilor săteşti a presupus o serie de activităţi
destinate asigurării resurselor de trai pentru locuitorii acestora, precum şi funcţionarea unor
organe administrative care au supravegheat dezvoltările economice rurale şi perceperea
taxelor necesare propriei funcţionări (5). Este evident că activitatea acestor comunităţi a
fost guvernată de norme cutumiare şi juridice, care izvorau din tradiţie, din cutumă şi
mai ales din deciziile conducerii noilor entităţi (6).
În acest sens, profesorul Vl. Hanga ajunge la concluzia că, încă de pe atunci, au
apărut norme cu caracter administrativ legate de folosirea locurilor de păşunat şi că,
pentru plata tributului reclamat de populaţiile migratoare, a fost instituit un sistem fiscal
folosit de conducători în calitate de mijlocitori între populaţia autohtonă şi năvălitori, fapt
ce le-a îngăduit acestora realizarea de venituri suplimentare şi să devină clasa
conducătoare, mergând până la uzurparea puterii politice a comunităţii.
Este important de reţinut faptul că, pentru toată această perioadă, a existat o
administraţie originală, precum şi norme de drept administrativ pe care aceasta era obligată
să le aplice, în parte influenţate de normele de drept administrativ ale Imperiului Roman,
şi mai ales din partea Bizanţului (7).
Epoca Evului Mediu, în spaţiul românesc, consemnează continuitatea
preponderenţei reglementărilor cutumiare, sub denumirea de „obiceiul ţării sau legile
ţării”, precum şi pe cele legate de prerogativele legislative ale Domnului. Raporturile
dintre aceste norme sunt dificil de cântărit şi de apreciat. Există dovezi ale faptului că
anumite reglementări conţinute de dreptul ţării, ca obicei al pământului, care cuprindeau
norme ce vizau raporturile administrative şi pe cele civile erau preponderente şi nu puteau
fi încălcate nici de către Domn. În satul tradiţional românesc al Evului Mediu, vom regăsi
aproape invariabil „ceata de bătrâni” care constituia organul suprem de reglementare al
obştii, al satului devălmaş şi de judecată a pricinilor, peste care nu îndrăznea să treacă
nimeni (8).
Majoritatea istoricilor şi analiştilor sunt de acord cu faptul că, concomitent cu
aceste evoluţii, aceste reglementări au dominat viaţa comunităţilor rămase libere. În cele
care au intrat sub influenţa şi/sau stăpânirea feudalilor, mănăstirilor şi domeniilor domneşti
au fost introduse şi aplicate şi alte reglementări, aşa-zisul sistem de norme juridice
senioriale. Pentru târguri şi oraşe şi pentru cetăţile autohtone, care au avut privilegii
reînnoite periodic, dominante au fost pravilele domneşti (9) , care, indiferent de formă,
reprezentau manifestările de voinţă ale Domnului, unicul legiuitor.
Un raţionament simplu cu privire la realităţile politice, economice, sociale şi
juridice ale Evului Mediu românesc ne conduce la concluzia că a existat un raport
bilateral logic de interdependenţă între dreptul cutumiar al dreptului ţării şi cel
domnesc, care s-au aflat permanent într-un raport de colaborare, concordanţă şi completare
reciprocă. În mod firesc, dreptul domnesc nu a reprezentat decât o permanentă
sancţionare a unor norme cutumiare, o sursă de obiceiuri şi, abia mai apoi, un nou drept
care încerca să modifice obiceiurile (10). De altfel, treptat, acest drept a început să
înlocuiască tot mai mult dreptul obişnuielnic, constituind premisa istorică a viitorului drept

30
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

burghez, cel care va reglementa, cu mult mai multă exactitate, de pildă, obligaţiile fiscale,
care au căpătat un caracter modern începând cu secolul al XVII-lea.
Că a existat un veritabil drept administrativ o dovedeşte instituirea organizării
interne a Moldovei şi Ţării Româneşti, pe judeţe şi ţinuturi, încă din mijlocul secolului
XIV, chiar dacă la începuturi aceste formaţiuni administrative erau puţin precise (11).
Este neîndoielnic faptul că ideea de judeţ a fost centrată pe dimensiunea
teritorială a subdiviziunii şi a fost aplicată pe baze moderne, după modelul departamental
din Franţa, sub domnia lui Cuza. Oricum, este de presupus că acest tip de organizare
internă a celor două state româneşti a avut la bază norme derogatorii de la dreptul comun,
elaborate de către Domn, care au conturat practic un regim constituţional (12).
Conform concluziilor celor mai mulţi dintre autorii români, actele care au consacrat
definitiv regimul modern al termenului de regim juridic administrativ sunt reprezentate de
Regulamentele Organice. Adoptate într-o perioadă în care cele două state româneşti se
aflau sub influenţă imperială rusească, cele două regulamente au reprezentat o veritabilă
Constituţie, fiind extrem de complexe, cu valenţe politice şi administrative moderne, care
au pus bazele dreptului administrativ românesc, în sensul ideilor răspândite de Revoluţia
franceză (13).
Astfel, dreptul administrativ capătă valenţe concrete după aplicarea Regulamentelor
Organice şi prin reformele legislative din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza,
când au fost adoptate, printre altele, Statutul dezvoltător, Legea Electorală, Legea de
secularizare a averilor mănăstireşti, Legea navală sau Legea instrucţiunii , şi îndeosebi
Legea Consiliului de Stat din 1864 (14).
Promulgarea Constituţiei din 1866, cu toate influenţele sale în plan administrativ, a
marcat momentul consolidării sistemului de drept administrativ în Principatele Române.
Astfel, administraţiei publice româneşti i se aplicau reguli şi norme în sensul modern al
cuvântului, chiar dacă, prin desfiinţarea Consiliului de Stat, soluţionarea litigiilor dintre
administraţie şi cei administraţi a fost trecută în competenţa instanţelor de drept comun.

1. 2. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public


Încă din antichitatea romană, normele juridice au fost grupate în două mari
categorii: norme de drept public şi norme de drept privat. Pe parcursul timpului această
împărţire s-a păstrat intactă, noile ramuri ale dreptului fiind încadrate în una sau în alta
dintre categorii.
Literatura juridică trecută şi cea prezentă apreciază că, pe de o parte, dreptul public
cuprinde norme juridice care privesc statul, organizarea şi funcţionarea componentelor
sale, raporturile dintre autorităţile publice şi cu cetăţenii, precum şi raporturile dintre state,
iar, pe de altă parte, dreptul privat organizează raporturile juridice dintre particulari, în care
nici unul dintre subiecţi nu acţionează în calitate de purtători ai puterii publice, ci în nume
exclusiv personal.
Plecând de la raţionamentul expus anterior, constatăm că din categoria dreptului
public fac parte următoarele ramuri ale dreptului constituţional, administrativ, penal,
financiar, procesual penal, procesual civil, internaţional public.
Încercând să identificăm caracteristicile distincte ale normelor care compun
dreptul public faţă de cele regrupate în dreptul privat, le vom regrupa astfel:
a) având caracter politic, ele se schimbă mai rapid decât cele aparţinând dreptului
privat;
b) în dreptul public doar anumite subiecte pot să exercite drepturile reglementate (ex:
dreptul la vot, dreptul şi obligaţia de a apăra ţara, dreptul de a ocupa o funcţie
publică ş.a.);
c) se bazează pe forţa de constrângere a statului;

31
dr. Niculae Neagu

d) au caracter obligatoriu, nu pot fi negociate şi determină părţile să se conformeze


prevederilor acestora;
e) sunt guvernate de principiul publicităţii
În ceea ce priveşte trăsăturile dreptului administrativ, ca ramură a dreptului
public, le vom menţiona doar pe cele mai semnificative, şi anume:
- în ţara noastră, este o ramură relativ tânără, apărută după adoptarea în ţările
membre a Regulamentelor Organice;
- este o ramură de drept extrem de mobilă, normele fiind susceptibile de a fi
înlocuite sau modificate foarte rapid;
- reglementează o diversitate de aspecte, din toate domeniile vieţii economice
şi sociale, intersectându-se practic cu toate celelalte ramuri ale dreptului public şi
ale celui privat;
- raporturile reglementate sunt bazate pe principiul inegalităţii părţilor, în care
purtătoarea autorităţii publice apare întotdeauna ca subiect supraordonat;
- o serie de conflicte juridice apărute între autorităţile administraţiei publice şi
particulare se pot soluţiona de către autorităţile proprii ale administraţiei
publice, fie superior ierarhic fie cu caracter jurisdicţional;
- toate administraţiile publice sunt supuse şi controlului altor puteri în stat -
puterea judecătorească.

1. 3. Obiectul dreptului administrativ


Pentru a înţelege şi contura obiectul dreptului administrativ, vom pleca de la
noţiunea acestuia, care, intr-o formulare generală, poate fi definită ca acea ramură a
dreptului care cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementează raporturile
sociale referitoare la organizarea şi funcţionare administraţiei publice pe baza şi în
executarea legii.
Observăm că orice discuţie referitoare la obiectul dreptului administrativ nu poate fi
ruptă de conţinutul şi sfera administraţiei publice implicată în realizarea raporturilor
sociale referitoare la activitatea desfăşurată de administraţia publică pe baza şi în
executarea legilor. De asemenea, va trebui să ne raportăm şi la filozofia dreptului
constituţional în ceea ce priveşte raporturile dintre executiv şi legislativ, adică între cel care
organizează şi cel care execută (15), precum şi la alte ramuri ale dreptului public şi privat
intern, întrucât o parte a activităţii organelor administraţiei publice este reglementată de
alte ramuri ale sistemului de drept, altele decât dreptul administrativ (16).
Ne raliem şi noi la părerea dominantă care susţine că dreptul administrativ nu mai
constituie astăzi singura, deci exclusiva ramură de drept ce se aplică organizării şi
desfăşurării administraţiei publice. Astfel, nu ne alăturăm părerilor potrivit cărora dreptul
administrativ ar fi singura ramură de drept aplicabilă administraţiei publice. De aceea,
pentru a determina, clasifica şi examina raporturile sociale din sfera dreptului
administrativ va trebui să examinăm relaţiile sociale din sfera administraţiei publice
împreună cu alte ramuri ale dreptului public şi ale dreptului privat, precum şi litigiile legate
de administraţia de stat, indiferent de organul care o înfăptuieşte.
Din perspectiva de mai sus, potrivit dreptului constituţional, relaţiile sociale
reglementate de normele Constituţiei apar ca raporturi cu dublă natură juridică, în
primul rând de drept constituţional şi, în subsidiar, de dreptul administrativ, dreptul privat,
dreptul civil sau dreptul muncii. Privite astfel, se confirmă rolul de ramură conducătoare
şi de factor determinant al dreptului constituţional, precum şi cel de principal izvor de
drept deţinut de Constituţie.
Pe de altă parte, pe măsura dezvoltării sale, multiplicarea exponenţială a sarcinilor
administraţiei publice a făcut ca din dreptul administrativ să se desprindă o serie de

32
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

instituţii devenite veritabile ramuri: dreptul financiar, dreptul poliţienesc, dreptul


contravenţional sau dreptul mediului. Pentru toate aceste ramuri, dreptul administrativ
joacă rolul de drept comun (17).
Referindu-ne la relaţiile sociale din sfera activităţii autorităţilor administraţiei
publice reglementate de dreptul administrativ împreună cu alte ramuri ale dreptului, putem
distinge cel puţin trei categorii distincte:
a) raporturi reglementate de dreptul administrativ, ca ramură subsecventă dreptului
constituţional;
b) raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun pentru alte ramuri
de drept (cazul dreptului financiar);
c) raporturi reglementate de dreptul administrativ, împreună cu alte ramuri ale
dreptului public sau privat (cazul dreptului internaţional public).
Sunt interesante de reţinut şi aspectele de cooperare pe care dreptul administrativ
le realizează cu alte ramuri ale dreptului intern, întrucât, spre exemplu, îndeosebi în
domeniul asigurării ordinii publice, el se întâlneşte cu dreptul penal, cu dreptul procesual
penal sau cu dreptul civil. Este vorba, în speţă, despre activitatea de cercetare penală (18)
desfăşurată de către ofiţerii care fac parte din poliţia judiciară şi care au dublă subordonare.
Teza dublei naturi juridice a raporturilor juridice este acceptată şi acceptabilă
şi pentru raporturile juridice din sfera administraţiei publice, care, după normele dreptului
constituţional, sunt reglementate de dreptul administrativ. Contrar accepţiunilor care
inversează practic sensul şi conţinutul raporturilor dintre dreptul administrativ şi alte
ramuri ale dreptului (19), cum sunt cele ale dreptului civil, dreptului muncii, etc., ne raliem
părerii care susţine contrariul, respectiv dubla natură a raporturilor generate de dreptul
administrativ.
Argumentele care demonstrează această realitate pornesc de la constatarea logică a
faptului că elementele care dimensionează competenţele şi organizarea organelor
administraţiei publice sunt de sorginte constituţională şi administrativă, în primul
rând, şi doar în subsidiar ţin şi de alte ramuri ale dreptului (civil, familiei, muncii etc.).
Este teza caracterului structurant al dreptului administrativ în relaţiile pe care le are
cu alte ramuri de drept privat, viziune în care acestea doar întregesc reglementările
referitoare la competenţa organelor administraţiei de stat.
Într-o altă ordine de idei, dacă ne raportăm şi la partea relaţiilor sociale care constau
în garantarea procedurii efectelor de drept civil, prin sistemul şi măsurile de constrângere
administrativă, cu sau fără caracter sancţionator, dreptul administrativ apare ca „un
cosistem de protecţie publică” (20) cu rol de protecţie socială, asemănător dreptului
penal (21). Prin aceste valenţe, dreptul administrativ şi procesul administrativ apără relaţii
de familie, de proprietate, de muncă, de ordine şi siguranţă publică, după caz, facilitând
aplicarea normelor de drept privat. De asemenea, prin rolul său de întregire şi de
facilitare, raporturile dintre dreptul administrativ şi celelalte ramuri de drept pot conduce
la reglementări complexe şi la instituţii mixte (de drept administrativ şi de drept civil,
sau de drept administrativ şi de dreptul familiei), facilitând chiar apariţia unor noi ramuri
de drept (ex. Dreptul ecologic).
Din cele expuse anterior, am putea concluziona că sub incidenţa dreptului
administrativ intră două mari categorii de raporturi sociale:
- cele care privesc aplicarea legii, respectiv prestarea serviciilor publice de
către structuri statale şi alte subiecte publice;
- cele care se referă la soluţionarea litigiilor dintre autorităţile administraţiei
publice, alte autorităţi statale şi cetăţeni.
Privind astfel, vom putea spune că relaţiile sociale din sfera administraţiei publice
sunt reglementate preponderent şi direct de dreptul administrativ, iar uneori, în subsidiar şi

33
dr. Niculae Neagu

cu valoare de principiu, acestea se regăsesc şi în reglementarea concretă a unor norme de


drept privat.
De aici rezultă şi o altă formă a definiţiei dreptului administrativ, pe care o însuşim
şi o propunem, respectiv acea ramură a dreptului public care reglementează
raporturile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură
conflictuală dintre autorităţile publice sau structurile private cu autoritate publică şi
cei vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative ale acestor autorităţi (22).
Este important de reţinut, astfel, că dreptul administrativ reglementează îndeosebi
„relaţiile sociale de administrare activă”, acelea care vizează în concret şi cu valoare de
principiu raporturile din sfera organizării şi funcţionării administraţiei publice, fiind, astfel,
materiale, procesuale, contravenţionale, contencioase ş.a. În acelaşi timp, dreptul
administrativ reglementează şi „relaţiile de administraţie contencioasă” (23), adică pe
acelea care se referă la soluţionarea litigiilor dintre autorităţile administraţiei publice şi
cetăţeni.
Având în vedere concluziile analizei asupra valorii juridice a raporturilor sociale
pe care le reglementează dreptul administrativ, am putea avansa o clasificare doctrinară a
normelor juridice pe care le conţine, astfel:
a) norme care au ca obiect raporturile dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi
dintre acestea şi persoanele fizice şi juridice, pe de altă parte;
b) norme referitoare la funcţia publică şi funcţionarul public;
c) norme care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei
publice, precum şi răspunderea administrativă (contravenţională) a persoanelor
fizice şi juridice;
d) norme care reglementează instituţia contenciosului administrativ;
e) norme procesuale care reglementează principiile şi procedura după care se
desfăşoară activitatea autorităţilor administraţiei publice.

1.4. Izvoarele dreptului administrativ


Cercetarea normelor dreptului administrativ, prin care se reglementează raporturile
sociale ce constituie obiectul acestuia, contribuie la clarificarea problematicii definirii şi
înţelegerii acestei importante ramuri a dreptului. De aceea, pornim de la teza că analiza
izvoarelor dreptului administrativ trebuie să aibă în vedere deopotrivă normele, adică
formele juridice scrise de exprimare a acestora, cât şi pe cele nescrise, cum sunt cutuma,
jurisprudenţa, doctrina şi principiile generale ale dreptului. În fond, ne reîntoarcem la
teoria generală a dreptului care analizează două mari categorii de izvoare: în sens
material, care au în vedere condiţiile de existenţă şi în sens formal, adică formele juridice
de exprimare a voinţei legiuitorului.
Pe aceleaşi coordonate şi moduri de gândire se aşează şi doctrina juridică
occidentală, care împarte izvoarele dreptului în izvoare scrise şi izvoare nescrise. Primele
sunt constituite din : constituţii, legi, regulamente, tratate, convenţii, iar secundele vizează:
cutuma, jurisprudenţa, principiile generale şi doctrina celor mai recunoscuţi jurişti ai ţărilor
respective.
Dacă în ceea ce priveşte izvoarele scrise nu există păreri contradictorii, cu privire la
izvoarele nescrise, îndeosebi în raport cu jurisprudenţa şi doctrina, s-au formulat păreri
diferite. Se cunoaşte că, în România, între 1948-1989, practica judiciară a fost exclusă din
sfera dreptului administrativ. A fost necesar ca însăşi Constituţia să tranşeze disputa şi să
consacre: „Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii
de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţelor sale” (24). Un argument în
plus este adus şi de art. 23 al Legii contenciosului administrativ care consacră soluţia

34
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

publicării în Monitorul Oficial a hotărârilor definitive şi irevocabile ale instanţelor de


contencios administrativ.
Făcând o interpretare a poziţiilor exprimate în doctrina românească şi în
conformitate cu experienţa occidentală, este de preferat să admitem existenţa a trei
categorii de izvoare: scrise, nescrise de sorginte cutumiară şi nescrise de sorginte
jurisprudenţială.

1.4.1. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ


În consonanţă cu principiul normativităţii juridice, care ierarhizează normele după
forţa lor juridică, izvoarele scrise ale dreptului administrativ din România se ordonează
şi ierarhizează astfel: 1) Constituţia; 2) Tratatul internaţional; 3) Legea organică; 4)
Legea ordinară şi ordonanţa; 5) Hotărârea Guvernului; 6) Ordine, instrucţiuni ale
administraţiei ministeriale (şi ale altor organe centrale de specialitate subordonate
Guvernului şi organe administrative centrale autonome); 7) Ordinul prefectului; 8)
Hotărârea Consiliului judeţean; 9) Hotărârea Consiliului local; 10) Dispoziţia
primarului.
La aceste izvoare, unii autori adaugă şi decretele Preşedintelui României, actele
adoptate de serviciile publice descentralizate şi chiar actele emise de conducerile
regiilor autonome, ceea ce ni se pare o exagerare. Dacă în cazul Preşedintelui s-ar putea
admite că, în situaţii excepţionale (de agresiune) şi numai cu titlu de excepţie, decretul
Preşedintelui să aibă caracter normativ, în alte condiţii, potrivit opiniei majorităţii autorilor,
aceste decrete nu au decât semnificaţia unui fapt administrativ.
De asemenea, reprezintă dezvoltări exagerate părerile care susţin că, în aplicarea
unor instrucţiuni ministeriale, şi ordinele prefectului sau actele conducătorilor organelor
descentralizate ar putea emite acte normative.
În privinţa actelor cu caracter intern ale regiilor autonome, care pot fi atacate în
contenciosul administrativ, suntem de părere că scopul lor este buna organizare şi
funcţionare internă a serviciului public şi nu modalităţi de reglementare a relaţiilor sociale
în vederea executării prevederilor legilor care vizează aceste servicii.

Constituţia, celelalte legi şi ordonanţe


Este evident că textul constituţional şi normele acestuia formează bazele
constituţionale ale dreptului administrativ întrucât, atât în sens material, cât şi în sens
organic, Constituţia este sursa directă sau indirectă a tuturor prerogativelor de administraţie
publică.
Analiza textului constituţional ne arată că, prin enumerarea valorilor supreme
garantate de statul român, ca stat de drept, democratic şi social, şi prin enunţarea
drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, se stabilesc, explicit sau implicit,
sarcinile, drepturile, obligaţiile şi limitele ale administraţiei publice. Prin formulări directe
sau prin cele de genul „statul este obligat să ia măsuri”, „autorităţile publice, potrivit
competenţelor ce le revin, sunt obligate” ş.a. sunt vizate una sau mai multe autorităţi ale
administraţiei publice (25).
Cea mai mare parte a textelor constituţionale referitoare la obiectivele pe care
trebuie să le asigure statul în plan economic, financiar şi social direcţionează activitatea
Guvernului şi a unor ministere în domeniile: economic şi financiar, comerţului şi
turismului, resurselor şi mediului, învăţământului şi cercetării, lucrărilor publice şi
amenajării teritoriului, culturii (26) ş.a.

Legile organice

35
dr. Niculae Neagu

Majoritatea legilor organice vizează administraţia publică: organizarea


Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare al Ţării, statutul funcţionarilor publici,
contenciosul administrativ, regimul stării de asediu şi al celui de urgenţă, organizarea
învăţământului, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, a teritoriului,
precum şi regimul general al autonomiei locale, organizarea serviciilor publice de radio şi
televiziune, organizarea administraţiei centrale autonome, structura sistemului naţional de
apărare, organizarea armatei, pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru
apărare, precum şi statutul cadrelor militare, poliţiştilor, magistraţilor, personalului
didactic, organizarea şi funcţionarea poliţiei, a serviciilor de informaţii ale statului etc.
De asemenea, o serie de alte legi organice constituie izvoare de drept administrativ,
cum ar fi Legea cetăţeniei române, Legea electorală sau Legea privind organizarea şi
desfăşurarea referendumului.

Legile ordinare şi ordonanţele


Legile ordinare şi ordonanţele sunt considerate izvoare de drept administrativ
doar în măsura în care reglementează relaţii sociale ce fac obiectul administraţiei publice.
Astfel, Constituţia României precizează că ministerele se înfiinţează şi se organizează prin
legi ordinare (fie o lege generală şi legi individuale pentru anumite ministere, fie numai o
lege generală sau numai legi speciale (27).
În privinţa ordonanţelor, trebuie observat că ele pot fi utilizate numai în materiile în
care se adoptă legi ordinare, ele neputând reglementa sau modifica legi organice. Este
evident că şi acestea sunt considerate izvoarele dreptului administrativ, doar în măsura în
care se referă la sfera de activitate a administraţiei publice, la raporturile de drept
administrativ, la relaţiile sociale reglementate de dreptul administrativ.

Tratatul internaţional
Se admite, astăzi, că orice tratat internaţional care este de aplicativitate
imediată, directă şi nemijlocită, este ratificat potrivit dispoziţiilor constituţionale şi
conţine reglementări ale relaţiilor sociale ce fac domeniul obiectului dreptului
administrativ, trebuie inclus în sfera izvoarelor scrise, formale ale dreptului administrativ.
Acest punct de vedere este impus de către prevederile art. 20 din Constituţia României,
care stipulează că, pactele şi tratatele internaţionale referitoare la drepturile fundamentale
ale omului, la care România este parte, au prioritate faţă de legile interne în situaţii în care
nu există concordanţă între ele.
Pe de altă parte, şi alte texte ale Constituţiei României clarifică natura de izvor de
drept administrativ al tratatelor ratificate de România. Astfel, art. 11 stipulează că Statul
român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile ce-i revin din
tratatele la care este parte.
De asemenea, prin Legea de revizuire a Constituţiei s-a introdus şi atribuţia Curţii
Constituţionale de a se pronunţa asupra constituţionalităţii tratatelor, iar în art. 11 a fost
introdus un alineat nou (3) potrivit căruia ratificarea unui tratat care conţine dispoziţii
contrare Constituţiei se poate face numai după revizuirea Constituţiei (28).
Evoluţiile europene recente şi viitoare fac ca relaţiile dintre sursele interne ale
dreptului administrativ şi sursele internaţionale să dobândească o altă semnificaţie. În acest
context, este imperios necesară implicarea ştiinţei dreptului administrativ pentru
identificarea soluţiilor necesare integrării României şi asimilarea teoriilor existente în
Occident.
Spre exemplu, Tratatul de la Roma de creare a Comunităţii Economice Europene
conferă autorităţilor comunitare dreptul de a adopta regulamente şi directive, primele
fiind direct aplicabile de către administraţia publică şi justiţia statelor membre, iar

36
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

secundele obligând statele membre să adopte reglementări în aplicarea lor. Aplicarea


Tratatului presupune, în continuare, probleme interpretării dispoziţiilor Tratatului prin
apelare la Curtea de Justiţie a Comunităţii Europene ale căror decizii devin hotărâtoare.
Pe de altă parte, să ne amintim că şi Convenţia Europeană pentru protecţia
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale dă dreptul cetăţenilor statelor membre ale
Consiliului Europei de a se adresa Curţii Europene a Drepturilor Omului dacă apreciază că
sunt victime ale drepturilor garantate prin Convenţie, evident după epuizarea căilor de atac
oferite de dreptul naţional.
O discuţie aparte a comportat natura şi semnificaţia Tratatului Constituţional al
Uniunii Europene din perspectiva integrării României şi a includerii acestuia în izvoarele
dreptului administrativ intern. Potrivit actualelor prevederi ale Constituţiei României va fi
necesară revizuirea Constituţiei. Mai mult, prin prevederile noi introduse în momentul
revizuirii, motivate de perspectiva integrării, s-a menţionat că aderarea României la
Tratatele Constitutive ale Uniunii Europene se va face prin lege organică, adoptată în
şedinţă comună ale celor două camere, cu majoritate calificată de două treimi, în scopul
transferării unor atribuţii către instituţiile comunitare şi pentru exercitarea în comun cu
celelalte state membre a competenţelor prevăzute în tratatele respective (29).
Legea indicată în art. 148 a fost adoptată cu unanimitate de voturi, la 17 mai 2005,
la textul propriu-zis al Tratatului, care conţine doar 6 articole, fiind ataşate două
documente: un Protocol de aderare care va fi anexat Constituţiei Uniunii Europene, dacă
la 1 ianuarie 2007, când este preconizată integrarea României, Constituţia pentru Europa
va fi în vigoare şi, respectiv un Act de aderare care va fi anexat Tratatului privind
Uniunea Europeană şi Tratatului privind instituirea Comunităţii Europene, dacă la data
integrării Românie la Uniunea Europeană Constituţia pentru Europa nu va fi în vigoare.
Referindu-ne la natura juridică a Tratatului pentru Constituţia Uniunii Europene,
apreciem şi noi că acesta poate fi încadrat în sfera actelor de drept internaţional, ca
tratat constituţional şi nu al unei veritabile Constituţii. Este clar că el poate fi inclus în sfera
izvoarelor dreptului constituţional şi, nu în ultimul rând, el va reprezenta şi un principal
izvor al dreptului administrativ european (30).
Este, însă, la fel de clar faptul că, în mod asemănător altor tratate, Tratatul privind
Uniunea Europeană şi Tratatul de la Lisabona se prefigurează ca izvoare de drept
administrativ român nu numai în materia drepturilor omului, aşa cum rezultă din textul art.
143 alineat 2, care stipulează că, urmare aderării „prevederile tratatelor constitutive ale
Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au
prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului
de aderare. Acest proces va presupune, evident, declanşarea procedurii de revizuire a
Constituţiei României în cadrul unui proces pluridimensional de europenizare a
constituţiilor naţionale, aflat sub monitorizarea Comisiei pentru afaceri constituţionale a
Parlamentului Uniunii Europene (31).

1.4.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ


Considerăm că, asemănător doctrinei şi practicii dreptului internaţional, şi
izvoarele nescrise trebuie admise printre izvoarele dreptului administrativ românesc.
În primul rând cutuma, adică acea practică repetată, îndelungată, care creează
percepţia obligativităţii şi a legităţii, trebuie admisă ca izvor de drept, inclusiv al dreptului
administrativ românesc. Apreciem şi noi că o practică repetată şi îndelungată tinde să
acopere o lacună legislativă (32). Dar numai acest lucru nu este suficient, întrucât, o a doua
condiţie presupune ca autorităţile publice şi cei administraţi să aibă convingerea că prin
cutumă s-au stabilit deja veritabile drepturi şi obligaţii juridice.

37
dr. Niculae Neagu

Numeroşi autori sunt de părere că, şi în România, evoluţia practicii autonomiei


locale a condus la apariţia şi manifestarea unor reguli cutumiare, prin recunoaşterea, în
primul rând de către instanţele judecătoreşti, a caracterului de reguli juridice pentru unele
autorităţi administrative şi pentru cetăţeni a unor practici administrative impuse de diferiţi
factori (33). Cu toate că nu există norme scrise ca să-i oblige pe reprezentanţii autorităţilor
administraţiei locale să-şi regleze propria activitate cu tradiţia şi obiceiurile, cutuma a
impus aceste reguli juridice ca izvor de drept.
Un alt izvor de drept ce va trebui acceptat de doctrina românească, evocat adesea
doar în referire la practica judiciară din ţările occidentale sau în practica dreptului
internaţional public, este constituit de principiile generale ale dreptului şi regulile
generale (34). Avem în vedere faptul că, în principal, instanţele administrative şi cele de
contencios administrativ dezvoltă, în jurisprudenţa lor, principii generale şi reguli care nu
se regăsesc promulgate în legile materiale, dar care, izvorând din practica instanţelor, pot
guverna conduita justiţiei şi a părţilor.
Aceleaşi comentarii ar trebui admise şi impuse şi în legătură cu recunoaşterea
practicii judiciare ca izvor de drept, fiind, de asemenea, vorba despre practica
instanţelor de drept administrativ sau de drept constituţional. Să ne raportăm doar la
semnificaţia deciziei Curţii Constituţionale de a declara un text de lege ca fiind
neconstituţional sau a unei Curţi Administrative de a declara ilegal un act administrativ
pentru a constata faptul că aceste decizii vor deveni izvoare de drept pentru orice altă
instanţă. În opinia noastră, mai mult decât a constata ilegalitatea unui text de lege ori a unui
act administrativ, instanţele pot întări, prin argumente noi aduse, tocmai
constituţionalitatea sau legalitatea acestora (35). Va trebui să admitem şi să susţinem aceste
realităţi întrucât, chiar şi în perioadele anterioare, a existat în tradiţia democratică din
România tendinţa de a considera practica judiciară ca izvor de drept, inclusiv pentru
domeniul contenciosului administrativ. De altfel, multe dintre soluţiile instanţelor de
contencios administrativ, pronunţate pe baza legii şi a principiilor dreptului administrativ,
s-au impus în practica administrativă şi judecătorească cu valoarea şi autoritatea unor
adevărate norme de drept.
Pe de altă parte, va trebui să constatăm că, prin Legea de revizuire a Constituţiei,
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost abilitată cu interpretarea şi aplicarea unitară a
legilor în practica celorlalte instanţe judecătoreşti (36). Plecând de la conţinutul şi sensul
formulării textului constituţional, nu putem înţelege altceva decât faptul că deciziile de
interpretare, date în promovarea unui recurs în interesul legii, are semnificaţia unui izvor
de drept pentru cazul în speţă şi pentru viitor. Aceleaşi considerente le avem în vedere şi
pentru soluţiile date de instanţele de contencios şi pentru actele administrativ normative,
care, potrivit exigenţelor noii legi a contenciosului administrativ, trebuie publicate (37).
Am putea concluziona, astfel, că trebuie considerate ca izvoare de drept deciziile
Curţii Constituţionale (38), deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (39) şi deciziile
instanţelor de contencios administrativ prevăzute de articolul 23 din Legea nr.554/2004.
În referire la doctrină, părerile sunt nuanţate, chiar împărţite, nu numai în
România. Astfel, unii recunosc caracterul de izvor de drept, alţii resping aceste teze. Noi ne
raliem poziţiei exprimate de cei care consideră că, din punct de vedere strict tehnic,
doctrina nu constituie izvor de drept în sensul deplin al conţinutului acestei categorii
juridice. Pe de altă parte, admitem faptul că, în cele mai multe dintre ţările democratice,
instanţele îşi motivează soluţiile făcând trimitere la argumentele produse de doctrină;
astfel, tratatele, cursurile, monografiile şi/sau comentariile textelor legale sunt des invocate
de către tribunale în virtutea principiului ratio scripta. Şi, mai departe, considerăm şi noi
că doctrina celor mai recunoscuţi jurişti poate îndruma conduita magistraţilor, a
practicienilor dreptului administrativ şi a legiuitorului chiar şi poate reprezenta un semnal

38
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

de alarmă (40) cu privire la anumite reglementări sau necesităţi de lege ferenda care ar
trebui să stea în faţa acestuia.

2. Normele dreptului administrativ

2.1. Codificarea normelor de drept administrativ


Indiferent de părerile vehiculate în legătură cu importanţa operei de codificare a
dreptului pentru evoluţia generală a civilizaţiei, a culturii şi a dreptului, vom constata că,
dacă pentru dreptul civil, spre exemplu, existenţa unor coduri ne reîntoarce cu multe secole
în urmă (41), în ceea ce priveşte dreptul public, eforturile de codificare s-au concretizat
doar în epoca modernă şi aproape exclusiv în dreptul penal, determinate de aplicarea celor
două principii nulla poena sine lege şi nulla crimen sine lege.
Cât priveşte dreptul administrativ, cea mai facilă atitudine a constat în susţinerea
tezei imposibilităţii obiective a codificării. Argumentele vizând aşa-numita „imposibilitate
obiectivă” se bazau pe constatarea subiectivă a mobilităţii excesive a textelor şi a practicii
administrative variate, complexe, în continuă schimbare, realitate pe care o admitem şi noi.
Relativ vorbind, dreptul administrativ nu ar putea fi codificat asemănător altor domenii şi
ramuri ale dreptului şi probabil că un cod administrativ nu ar fi niciodată în consens cu
legislaţia „la zi” din cauza înnoirilor prea frecvente ale legilor ce îl alcătuiesc.
Cu toate că a fost reluată şi susţinută şi astăzi, o asemenea teză nu ar trebui admisă
cu uşurinţă şi în zilele noastre (42), întrucât o administraţie modernă într-un stat de drept,
care apără cele mai importante valori (omul, demnitatea acestuia, drepturile şi libertăţile
sale, libera dezvoltare a personalităţii umane, pluralismul politic) trebuie să se bazeze pe
legi, principii şi norme clare, unitare şi transparente, cunoscute deopotrivă de oamenii
politici, legiuitor, magistraţi, funcţionarii publici, alţi funcţionari ai statului, persoanele
juridice şi persoanele fizice, ori o asemenea operă nu ar fi altceva decât un cod
administrativ.
Nu comentăm, în acest spaţiu, despre intenţiile teoreticienilor dreptului
administrativ ci despre nevoia acută a apariţiei acestui cod de legi unitar, clar şi util
pentru toată lumea, adaptat vremii şi viitorului administrativ, aşa cum este prefigurat de
legislaţia comunitară, în primul rând de către Tratatele Uniunii Europene, şi de posibilele
efecte ale dreptului comunitar asupra dreptului intern.
Dacă avem în vedere faptul că o parte dintre componentele unui viitor cod s-au
realizat prin adoptarea legilor privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a
ministerelor, a administraţiei publice locale, a proprietăţii şi a contenciosului sau că au fost
adoptate Statutul funcţionarului public şi Statutul poliţistului, precum şi Legea
contenciosului administrativ, putem afirma că o primă etapă a procesului de codificare a
fost realizată.
Cât despre teza permanentei modificări şi actualizări, ca argument al inutilităţii şi
dificultăţii codificării, ea trebuie înlăturată, prin comparaţie cu aceleaşi mutaţii înregistrate
în domeniul dreptului penal şi al codului de procedură penală, de pildă, modificate în mod
succesiv în ultimii ani. Este momentul să se înţeleagă faptul că, statul de drept nu înseamnă
pluralitate de proceduri administrative, ci reguli şi norme identice pentru guvernanţi şi
guvernaţi, în primul rând, în ceea ce priveşte procedura administrativă necontencioasă şi
contencioasă.

2.2. Normele juridice de drept administrativ


În cadrul oricărei societăţi umane, acţiunile indivizilor presupun urmarea şi
respectarea unor reguli cu rol de forţe organizatorice ale interacţiunii sociale. De

39
dr. Niculae Neagu

regulă, sunt citate normele morale, normele obicei şi normele religioase, care nu sunt
sancţionate legislativ, alături de cele juridice, pe care le regăsim în legile adoptate de
autoritatea legislativă a statului. Toate acestea coexistă şi influenţează comportamentul
persoanelor.
În ceea ce priveşte normele juridice, reţinem că ele compun dreptul, cu ramurile
sale. Dreptul administrativ reprezintă o ramură distinctă a Dreptului român şi cuprinde un
ansamblu de reguli de conduită instituite şi sancţionate de stat, care reprezintă voinţa
poporului exprimată prin intermediul puterii legislative, reguli a căror respectare este
obligatorie şi a căror aducere la îndeplinire se asigură, în caz de nevoie, cu ajutorul forţei
coercitive a statului sau a colectivităţilor locale.
Normele care compun dreptul administrativ au un caracter general obligatoriu şi
sunt grupate într-un sistem compus din normele dreptului administrativ şi normele de
procedură administrativă, care au un obiect de reglementare diferit faţă de cel al altor
ramuri ale dreptului intern: ne referim la raporturile juridice specifice din sfera de
activitate a administraţiei publice de stat şi a administraţiei publice locale,
exceptându-le pe cele care se nasc, fiinţează şi se sting în procesul de realizare a activităţii
financiare a statului şi a colectivităţilor locale. Facem precizarea că ne referim numai şi
numai la acele raporturi juridice care implică în calitate de subiecte supraordonate
autorităţi ale administraţiei publice şi prin care se înfăptuieşte puterea executivă.
Rezultă, fără echivoc, că normele dreptului administrativ fac parte din acea
categorie de norme juridice care reglementează raporturile sociale ce intră în sfera
activităţii administrative a statului şi a colectivităţilor locale, pe care le ordonează şi le
organizează, în scopul atingerii intereselor generale ale societăţii sau ale comunităţilor
locale. Ele reprezintă, prin excelenţă, reguli de conduită general obligatorii şi presupune
organizarea executării în concret a legilor şi organizarea şi realizarea serviciilor publice.
Ele au forţă juridică specială, exprimând voinţa statului sau a colectivităţilor locale de a da
un contur şi un curs prestabilit conduitei subiecţilor care intră în raporturile juridice de
drept administrativ.
Formând o categorie aparte de norme juridice, normele dreptului administrativ
reglementează anumite grupări de relaţii sociale, putându-se referi la diferitele secvenţe
ale activităţii administrative a statului sau ale colectivităţilor locale, cum ar fi:
- organizarea autorităţilor şi serviciilor administraţiei publice centrale sau locale;
- funcţionarea autorităţilor administraţiei publice;
- competenţa, atribuţiile şi sarcinile acestor autorităţi;
- procedurile de lucru ale acestor autorităţi;
- statutul şi răspunderea juridică a funcţionarilor publici;
- administrarea domeniului public şi privat al statului şi unităţilor administrativ
teritoriale;
- soluţionarea conflictelor care se nasc între autorităţile administraţiei publice şi
administraţi.

2.3. Acţiunea normei de drept administrativ


În literatura de specialitate s-a susţinut că o normă juridică acţionează pe durată
nedeterminată pe un spaţiu geografic (teritoriu) şi cu privire la subiecte (persoane) care
participă la circuitul juridic în cadrul acestui spaţiu determinat. Autorii fac distincţie şi fac
analiza modului de acţiune a normei de drept funcţie de criteriul teritoriului, timpului şi
persoanelor, fiind cunoscute, astfel, acţiunile în timp, în spaţiu şi cu privire la persoane.

2.3.1. Acţiunea în timp a normelor de drept administrativ

40
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Normele de drept administrativ îşi exercită rolul regulator, organizator, conducător,


modelator şi conservator pe o durată mai scurtă sau mai îndelungată de timp, pe
perioada căreia încearcă să apere valorile sociale majore şi să sprijine îndeplinirea
interesului general. Este firesc ca o normă sau alta să acţioneze atâta vreme cât răspunde
nevoii sociale pe care a deservit-o; altfel spus, ea trebuie să fie înlocuită atunci când acea
nevoie socială sau acel interes s-a modificat sau a dispărut. Astfel, uzura, îmbătrânirea sau
moartea normei juridice de drept administrativ este un proces firesc, ţinând chiar de
etiologia şi natura acesteia, de dinamica evoluţiei condiţiilor economice şi sociale dintr-o
societate sau o comunitate locală, aflate într-o permanentă dinamică şi schimbare.
Din punctul de vedere al acţiunii în timp, sunt abordate câteva momente: intrarea
în vigoare, acţiunea efectivă a normei şi ieşirea din vigoare a normei.
Referindu-ne la intrarea în vigoare normei de drept administrativ se impune să
consemnăm faptul că orice nouă reglementare care impune o nouă conduită sau care o
modifică pe cea existentă şi care se adresează subiectelor de drept administrativ, intră în
vigoare într-un moment bine stabilit şi se impune cu necesitate aducerea ei la cunoştinţa
celor interesaţi, plecându-se de la conţinutul adagiilor: „nemo consetur ignorare legem
(ius)” şi „nemo ignorare propriam turpitudine alegans”.
Constituţia României, referindu-se la aceste aspecte, în art. 78 stipulează „Lega se
publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării
ei în Monitorul Oficial, iar celelalte norme de la data aducerii lor la cunoştinţa publică”.
Există diferenţe de opinii în ceea ce priveşte data intrării în vigoare a celorlalte categorii de
norme, altele decât cele conţinute în legi, respectiv cele care provin de la alte autorităţi
publice, ordonanţele şi hotărârile Guvernului, alte acte subordonate legilor, care ar trebui
să intre în vigoare la data publicării acestora.
Constituţia prevede şi o excepţie de la acest principiu general şi anume situaţia în
care prin conţinutul legii sau a altui act normativ se prevede intrarea în vigoare la o dată
ulterioară celei de aducere la cunoştinţă publică.
De asemenea, referindu-ne la acţiunea în timp a normei juridice, identificăm şi
situaţia în care legiuitorul face trimitere la efectele retroactive ale legii penale sau
contravenţionale mai favorabile. De pildă legea prin care se stabilesc şi se sancţionează
contravenţii. Este de reţinut faptul că nu ne putem referi numai la legile adoptate de
parlament, ci şi de celelalte reglementări de natură contravenţională - ordonanţe, hotărâri
ale Guvernului, hotărâri ale Consiliului local etc., întrucât nu se poate accepta ideea ca
legile care prevăd contravenţii să intre în vigoare la 3 zile de la publicare sau la data
publicării, iar celelalte acte normative contravenţionale chiar în ziua publicării lor.
În ceea ce priveşte calculul termenului prevăzut de lege pentru intrarea în
vigoare, considerăm că acesta se face luând în considerare numai zilele lucrătoare şi a
zilelor libere.
Ca principiu general pentru acţiunea normei în timp, este faptul că aceasta
acţionează pentru viitor, începând cu data intrării în vigoare. Norma intrată astfel în
vigoare, reglementează toate relaţiile sociale incidente şi nu este admis ca cineva să se
poată sustrage sub motivul necunoaşterii sale, prezumţie absolută din care reprezintă că nu
poate fi răsturnată prin dovada contrarie. Excepţia care ar putea fi invocată vizează doar
situaţia în care, din cauza unor situaţii excepţionale, o parte a teritoriului naţional ar
rămâne izolate faţă de restul ţării. Evident, în acest caz, necunoaşterea are un caracter
obiectiv şi nu o consecinţă a ignoranţei personale a cetăţenilor.
Din faptul că norma juridică de drept administrativ, cu excepţia normei penale sau
contravenţionale, nu retro-activează şi nici nu ultra-activează, extragem concluzia că
legile care proclamă expres retroactivitatea sunt declarate neconstituţionale, iar legiuitorul
este ţinut de a nu emite legi cu caracter retroactiv. În ceea ce priveşte legile interpretative,

41
dr. Niculae Neagu

s-a stabilit că nici acestea nu pot avea caracter retroactiv, exceptând legile penale sau
contravenţionale mai favorabile.
De asemenea, în ceea ce priveşte legile declarative sau confirmative de drepturi,
conform principiilor noi cuprinse în Constituţia României, acestea nu au caracter
retroactiv şi au efect numai pentru viitor, în sensul că dobândirea sau recunoaşterea unui
drept produce efecte doar pentru viitor, din momentul intrării în vigoare şi acela din care
dreptul este confirmat de către autoritatea competentă. Este situaţia legilor referitoare la
retrocedarea sau reconstituirea dreptului de proprietate - Legea nr. 181/1991 sau Legea nr.
10/2001 ş.a.
În ceea ce priveşte retroactivitatea normei juridice de drept administrativ,
potrivit concepţiei introduse de Constituţia României, se recunoaşte că legea nu poate nici
retroactiva, deci nu poate supravieţui momentului ieşirii din vigoare. Ieşirea din vigoare a
normelor juridice este cel de-al treilea moment al acţiunii în timp al normei de drept
administrativ. Deşi, în mod curent, legea este elaborată pentru a acţiona pe o durată
nedeterminată, în multe situaţii, pe fondul modificării condiţiilor economice şi sociale,
intervine aşa-numita perisabilitate a legii. De aceea, se cunosc patru modalităţi de
încetare a acţiunii normei juridice, şi anume:
- ajungerea la termen, prevăzută în conţinutul actului normativ;
- desuetudinea sau perimarea ori învechirea legii, atunci când acele considerente
de ordin social-economic care au determinat adoptarea normei s-au schimbat ori au
dispărut;
- declararea neconstituţionalităţii, prin decizii ale Curţii Constituţionale asupra
unei legi, ordonanţe ori numai asupra unor părţi din acestea, caz în care acestea îşi
încetează efectele în 45 de zile de la data publicării deciziei, dacă în acest termen
Parlamentul sau Guvernul nu pun de acord textul încriminat cu dispoziţiile
Constituţiei, perioadă în care dispoziţiile declarate neconstituţionale sunt
suspendate de drept;
- abrogarea expresă, prin conţinutul unei noi norme, care poate fi expresă,
indirectă (legiuitorul anunţă că orice dispoziţie contrară se abrogă) sau tacită sau
implicită (reglementarea diferită a acelei situaţii juridice supuse reglementării).

2.3.2. Acţiunea în spaţiu a normei de drept administrativ


Normele juridice adoptate de legiuitorul român au, în principiu, efecte doar asupra
teritoriului ţării sau a unităţii administrative respective. Se poate afirma, astfel, că ea
acţionează doar asupra teritoriului de competenţă a legiuitorului în cauză. Aici acţionează
două concepte pe care le considerăm strâns legate: competenţa teritorială şi aplicarea în
spaţiu a normei administrative. Pe această bază, putem să afirmăm că normele de drept
administrativ acţionează pe teritoriul statului român sau în anumite părţi ale acestuia, în
unităţile administrativ-teritoriale, în funcţie de competenţa teritorială a autorităţii emitente
a actului normativ.
Totuşi, de la principiul strictei aplicabilităţi teritoriale a normei de drept
administrativ, există situaţii de extrateritorialitate, cum sunt, de exemplu, normele de
drept administrativ cuprinse în actele Ministerului Afacerilor Externe care are drept obiect
misiunile diplomatice ale României din străinătate.

2.3.3. Acţiunea asupra persoanelor a normei de drept administrativ


Am afirmat anterior că norma de drept administrativ este şi personală, adică
acţionează asupra cetăţenilor statului român sau a persoanelor care locuiesc pe teritoriul de
competenţă al autorităţii emitente. De asemenea, legea română are incidenţă şi asupra

42
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

cetăţenilor străini sau a apatrizilor aflaţi pe teritoriul României sau pe teritoriul unei unităţi
administrativ-teritoriale vizată de actul normativ administrativ.
Pe de altă parte, consemnăm că acţiunea asupra persoanelor fizice sau juridice
poate fi circumscrisă uneia sau mai multor categorii de persoane care sunt sau nu sunt
cetăţeni ai statului român, ori care se găsesc pe teritoriul unei unităţi teritoriale.
Exemplificăm acest fapt prin legile care adoptă statute speciale pentru funcţionarii publici
sau pentru alte categorii de personal (demnitari, personalul diplomatic şi consular, militari,
poliţişti ş.a.) care conţin norme de drept administrativ de strictă referire la acele categorii.
De asemenea, codurile de conduită pentru funcţionarii publici, personalul contractual,
poliţişti, militari produc efecte numai asupra categoriei de personal vizat prin
reglementările respective.
Excepţia de extrateritorialitate, despre care am amintit, produce efecte nu numai
pentru teritoriul (sediul) pe care se află o misiune diplomatică sau consulară. Ci şi cu
privire la personalul acestora.

2.4. Structura normei de drept administrativ


În mod asemănător celorlalte norme juridice, normele de drept administrativ
cuprind trei elemente: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.
În dreptul administrativ, ipoteza este, de obicei, mai dezvoltată şi prevede
împrejurările şi condiţiile în care se aplică şi, respectiv, subiectele la care se referă
dispoziţia. În ipoteză sunt incluse şi alte părţi ale normei: definiţii, principii, scopul
activităţii unui organ, înţelesul unor termeni (43).
De altfel, în art. 2 al Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sunt
redate mai multe definiţii, astfel:
„(1). Funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite
în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia
publică centrală şi locală”.
„(2). Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile prezentei legi, într-o
funcţie publică. Persoana căreia i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei
îşi păstrează calitatea de funcţionar public, continuând să facă parte din corpul de rezervă
al funcţionarilor publici”.
„(5). În sensul prezentei legi, totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi
instituţiile publice din administraţia publică centrală şi locală constituie corpul
funcţionarilor publici”.
Este de notat faptul că, în ultimii ani, îndeosebi în domeniul dreptului administrativ,
s-a generalizat practica şi tehnica legislativă de a defini, în cadrul ipotezei normei de drept,
noţiunile cu care operează actul normativ respectiv, cu intenţia vădită de a clarifica
exhaustiv, în cele mai mici amănunte, noţiunile utilizate în cuprinsul acestora. De pildă,
noua Lege a contenciosului administrativ defineşte nu numai noţiunea de bază - interes
legitim - ci şi formele acestuia: interesul legitim privat şi interesul legitim public.
Observăm că impunerea obiectivă a acestui mod de redactare a ipotezei normei de
drept administrativ a devenit o necesitate. Obiectul administraţiei publice şi implicit al
dreptului administrativ, aplicarea practică în cele mai variate forme şi situaţii concrete a
valorilor apărate şi prestarea serviciilor publice, care urmăresc realizarea intereselor
generale ale statului şi cele personale ale cetăţeanului, cer şi impun o asemenea manieră de
legiferare. Acelaşi context, al importantei activităţi desfăşurate de administraţia publică,
reclamă o multitudine de ipoteze dezvoltate, oferind administraţiei publice şi locale cât mai
multe elemente şi argumente pentru identificarea cadrului legal, a interesului public apărat
şi aplicarea cât mai exactă a legii (44).

43
dr. Niculae Neagu

În doctrină, mergându-se în detaliul analizei, se face distincţie între ipoteza precis


determinată (conturarea detaliată şi precisă a împrejurărilor în care se va aplica dispoziţia)
care impune funcţionarului doar să ia act, să verifice ori să constate şi să se conformeze
(45) şi ipoteza relativ determinată, care prevede, la modul general, împrejurările în care
se aplică norma, lăsând la aprecierea autorităţii publice modalitatea de aplicare, aceştia
având competenţa de apreciere (ele sunt evocate prin expresii de genul: „în situaţii
deosebite ...”, „în cazuri bine justificate”, „dacă este necesar”, „şi altele de natură ...” sau
„şi altele de asemenea ...)”.
În ceea ce ne priveşte, dacă ne referim la ipotezele relativ determinate, vom observa
tendinţa legiuitorului român de a abuza de asemenea sintagme, care lărgesc plajele
arbitrariului şi abuzului în practica administrativă, aspect relevat cu obstinaţie de către
comisiile, observatorii şi specialiştii aparţinând Comunităţii Europene. Acest lucru va
trebui analizat şi soluţionat de-a lungul procesului legislativ, rămânând ca numai în
situaţiile în care obţinerea unui act, a unui aviz, a unei propuneri este condiţionată de o
anchetă administrativă sau o procedură prealabilă (46) să se mai utilizeze asemenea
formulări.
În ceea ce priveşte dispoziţia normei de drept administrativ, vom constata că ea
este mai întotdeauna categorică, precisă şi imperativă, reflectând procesul de realizare a
puterii. Astfel, principalele norme obligă subiectele la o anumită conduită. Spre exemplu,
„art. 17 din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001 stipulează că „În unităţile
administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale au o pondere de
peste 20% din numărul locuitorilor, autorităţile administraţiei publice locale vor
asigura folosirea, în raporturile cu aceştia, şi a limbii materne a acestora, în conformitate
cu prevederile Constituţiei ...”. În mod asemănător, în art. 8 din legea invocată anterior se
prevede: „Autorităţile administraţiei publice centrale vor consulta, înainte de adoptarea
oricărei decizii, structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale, în
toate problemele care le privesc în mod direct, potrivit legii” (47).
Este de observat că o mare parte dintre normele de drept administrativ conţin
dispoziţii prohibitive, stipulând norme de interzicere a unor acţiuni, aşa cum se întâmplă
îndeobşte cu cele cu caracter contravenţional prin care se stabilesc regulile de constrângere
administrativă. În acest sens, ne stă la îndemână art. 9 din Legea nr.60/1991, republicată,
privind organizarea şi desfăşurarea adunărilor publice, redactat astfel: „Sunt interzise
adunările publice prin care se urmăreşte: a) propagarea ideilor totalitare de natură fascistă,
comunistă, rasistă, şovină sau ale oricăror organizaţii terorist-diversioniste, defăimarea
ţării şi a naţiunii, îndemnul la ură naţională sau religioasă, incitarea la discriminare,
la violenţă şi la manifestări obscene, contrare bunelor moravuri: b) organizarea
unei lovituri de stat sau altei acţiuni contrare siguranţei naţionale; c) încălcarea ordinii,
siguranţei sau moralităţii publice, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor ori punerea în
pericol a sănătăţii acestora”.
Uneori, dispoziţia normei de drept administrativ are şi caracter permisiv, stabilind
numai facultatea de a acţiona sau nu într-o anumită modalitate, evocată mai ales prin
verbele „a putea”, sau „a face” şi/sau prin utilizarea sintagmelor „autoritatea administrativă
poate ...” sau „cetăţeanul poate ...”. Spre exemplu, art. 12 din Legea administraţiei publice
locale stipulează: „Autorităţile administraţiei publice locale pot încheia şi pot
participa, inclusiv prin alocarea de fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor programe de
dezvoltare regională, în condiţiile legii. În acelaşi sens, invocăm, spre pildă, formularea art.
46, din acelaşi act normativ, care, printre altele, stipulează: „...nominalizarea comisiilor şi
compartimentelor cărora li se transmit materiale spre analiză se face de către primar
împreună cu secretarul” (48).

44
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

În legătură cu sancţiunea normei de drept administrativ, o serie de autori şi


specialişti consideră, în mod eronat, că normele de drept administrativ, asemănător celor de
drept constituţional, nu ar avea sancţiune, bazându-se pe constatarea faptului că, la fel ca şi
în cazul altor ramuri ale dreptului, ea nu apare întotdeauna şi în mod expres, fiind dedusă,
prin analiza logică a conţinutului normei juridice respective sau fiind aplicată aceeaşi
sancţiune pentru încălcarea a mai multor norme juridice conţinute de acelaşi act legislativ.
Pe de altă parte, considerăm şi noi, că sancţiunea rămâne elementul potenţial al
normei de drept administrativ, întrucât trebuie să admitem că ea se pune în aplicare nu
numai din teama de a nu fi sancţionat, ci mai ales din convingerile morale ale organului,
funcţionarului şi ale cetăţenilor (49).
Mai apoi, pe un plan mai larg, ţinând cont de noţiunile cu care operăm şi cele
unanim acceptate, precum şi de conţinutul legislaţiei în vigoare, suntem şi noi de acord că
trebuie făcută distincţie între sancţiune, ca element al structurii logico-juridice a normei şi,
sancţiune, ca element al răspunderii juridice de natură administrativă. Privind astfel
lucrurile, pot fi identificate mai multe forme principale ale sancţiunii normei de drept
administrativ:
a) sancţiuni administrativ-disciplinare (destituirea din funcţia publică, revocarea
alegerii, dizolvarea, mutarea disciplinară, trecerea într-o funcţie publică inferioară,
suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare, sau după caz, de
promovare în funcţia publică ş.a.);
b) sancţiuni administrativ-contravenţionale (avertismentul, amenda, confiscarea
ş.a.).
c) sancţiuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs
printr-o daună materială sau morală);
d) măsuri tehnico-administrative de constrângere (de protecţie a unor interese
personale sau publice, de prevenţie şi de protecţie a unor interese personale sau
publice, de prevenire sau de combatere a unor fapte antisociale cum ar fi: reţinerea
administrativă, reţinerea permisului de conducere auto, obligarea la tratament
medical ş.a.);
e) măsuri de executare silită (de înfrângere a unei rezistenţe fizice: acţiuni în forţă
ale Jandarmeriei, imobilizarea unor persoane, demolarea sau desfiinţarea unor
construcţii ş.a.);
f) măsuri cu privire la actele juridice (anulări, suspendări, căi de atac, ş.a.).

2.5. Clasificarea normelor de drept administrativ


Am văzut anterior că normele de drept administrativ pot îmbrăca cele mai diverse
forme: fie sunt cuprinse în diferite acte juridice normative, fie îmbracă forma actelor
administrative cu caracter normativ, fiind necesară distincţia între normele de drept
administrativ şi actele administrative normative (50).
În plus, actele administrative normative cuprind de regulă şi alte norme juridice
decât cele administrative, cum sunt cele de drept civil, al muncii, al familiei, etc.
În literatura de specialitate, şi înainte de 1989, au fost utilizate mai multe criterii
de clasificare a normelor de drept administrativ, printre care:
a) al sectorului de activitate;
b) al ramurii şi al domeniului activităţii administrative;
c) al obiectului de reglementare, respectiv al sferei de cuprindere (51).
Cele mai elaborate lucrări şi mai fundamentate clasificări aparţin profesorului Valentin
Prisăcaru (care utilizează criteriile obiectului reglementării şi al sferei de reglementare a
normelor şi ajunge la patru categorii de norme: organice, de drept material şi de drept
procesual - respectiv generale, norme speciale şi norme excepţionale) şi profesorului

45
dr. Niculae Neagu

Antonie Iorgovan, care, la cele patru criterii amintite adăugăm şi un altul: al funcţiei care
se realizează, norma respectivă, ajungând astfel la cinci categorii de norme (52), la care
achiesă şi noi, astfel:
a) norme organice;
b) norme de structurare în sistem a altor categorii de norme juridice;
c) norme de garantare a aplicării altor categorii de norme juridice;
d) norme de apărare a valorilor sociale cu caracter generic (neesenţiale) pentru
societate;
e) norme de contencios administrativ.
Se cuvine să menţionăm că, în opinia autorilor menţionaţi mai sus, prin sintagma
norme organice se pot evoca toate normele care se referă la organizarea şi funcţionarea
instituţiilor politico-administrative, indiferent, de pildă, dacă reprezintă legi organice, legi
ordinare sau norme edictate chiar de către autorităţile administrative centrale sau
locale (53).
Am adăuga că importanţa cunoaşterii tuturor categoriilor de norme ale dreptului
administrativ decurge din nevoia de categorisire şi de ordonare a lor într-o succesiune
logică, atunci când se pune problema aplicării unora sau altora într-o speţă concretă. De
pildă, în raport de conţinutul, sensul şi organismul de la care emană, vor avea prioritate
normele organice faţă de cele ce rezultă din legile ordinare, respectiv cele de drept
administrativ faţă de cele ce apar şi rămân subordonate, respectiv dreptul muncii, dreptul
civil şi, nu în ultimul rând, normele cu caracter special se aplică înaintea celor cu caracter
general, iar norma de excepţie numai înaintea celor două mai sus menţionate (54).

3. Raportul juridic de drept administrativ, obiect de reglementare al


normei de drept administrativ

3.1. Noţiunea raportului juridic de drept administrativ


Într-o formulare simplistă, raporturile juridice ne apar ca relaţii sociale căzute sub
incidenţa normelor juridice. Pentru a fi şi mai exacţi, vom preciza că nu toate relaţiile
sociale sunt reglementate de normele dreptului administrativ. Aceste premise, ne vor
permite să afirmăm că raporturile de drept administrativ sunt reprezentate doar de sfera
raporturilor reglementate de normele dreptului administrativ care se constituie într-o
categorie cu totul distinctă.
O serie de autori afirmă că raportul juridic concret, din care derivă drepturile şi
obligaţiile subiectelor, se poate stabili fie în urma intervenţiei unui fapt juridic (55), fie
rezultă direct din norma juridică (56) aşa cum se întâmplă curent în domeniul dreptului
penal. Spre deosebire de domeniul penal, care conţine nu numai norme cu dispoziţii şi
sancţiuni, am văzut că în domeniul administrativ normele au în structură ipoteza,
dispoziţia şi sancţiunea. De aceea, teza raporturilor de conformare şi conflict nu poate fi
extinsă la toate raporturile juridice care cad sub incidenţa sa, decât, de pildă, la normele
contravenţionale, în interiorul cărora agentul de autoritate poate solicita şi impune o
anumită conduită iar celălalt participant la raportul respectiv este obligat să-l execute, deci
să se conformeze (57).
Indiferent de teoriile avansate, vom putea afirma că raportul de drept
administrativ este reprezentat de relaţia socială reglementată de către norma
dreptului administrativ, indiferent dacă s-a născut direct, din norma juridică, sau indirect
din fapta juridică săvârşită în executarea acesteia (58).

3.2. Subiectele raporturilor juridice de drept administrativ

46
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Am consemnat faptul că, în cadrul oricărui raport juridic de drept administrativ, cel
puţin unul dintre subiecte este o autoritate a administraţiei publice de stat sau
teritoriale/locale. Aceasta se explică prin faptul că naşterea, modificarea sau stingerea
raportului juridic de drept administrativ este expresia manifestării unilaterale de voinţă
a autorităţii administrative purtătoare de autoritate publică, care activează pentru
realizarea unui interes general, al societăţii sau al colectivităţii teritoriale.
Există multiple posibilităţi şi variante de stabilire a unor raporturi juridice de drept
administrativ, printre care:
- raporturi între două autorităţi ale administraţiei publice (între două ministere,
între două autorităţi teritoriale ş.a.);
- raporturi între o autoritate a administraţiei publice şi o autoritate aparţinând
celorlalte puteri ale statului, respectiv o autoritate independentă;
- raporturi între o autoritate a administraţiei publice şi un organism
nonguvernamental;
- raporturi între o autoritate a administraţiei publice şi o instituţie social-
economică sau un agent economic privat;
- raporturi între o autoritate a administraţiei publice şi o persoană fizică.

3.3. Conţinutul şi clasificarea raporturilor juridice de drept administrativ


Norma juridică de drept administrativ prevede drepturile şi obligaţiile subiectelor
intrate într-un raport juridic de drept administrativ, care desemnează conţinutul acelui
raport juridic.
Conţinutul raportului juridic de drept administrativ, respectiv exercitarea drepturilor
şi obligaţiilor stipulate de norma juridică nu este lăsată, de regulă, la latitudinea părţilor,
întrucât fiind raporturi de putere, constituie o obligaţie legală pentru părţi, de la care nu se
poate deroga. Pe cale de consecinţă, naşterea, modificarea sau încetarea raporturilor
juridice de drept administrativ nu depind de voinţa părţilor, ci constituie o obligaţie
legală, în primul rând pentru autorităţile administraţiei publice, legată de raţiunea
îndeplinirii atribuţiilor şi a competenţei cu care au fost învestite.
Trebuie, de asemenea, să observăm că parte din raporturile juridice de drept
administrativ se formează în cadrul sistemului administraţiei publice şi se referă la
organizarea şi funcţionarea acesteia. O altă parte se formează între subiecte ce aparţin
administraţiei publice şi subiectelor de drept din afara acestui sistem.
Vom consemna mai întâi evoluţia contradictorie, în literatura de specialitate din
perioadele interbelică şi postbelică, a problematicii clasificării raporturilor de drept
administrativ. În perioada interbelică s-a pus accent mai mult pe analiza subiectelor
administrative de drepturi sau a persoanelor morale de drepturi, în timp ce literatura
postbelică s-a angajat în teorii care au încercat să explice, uneori de o manieră tehnico-
juridică, fenomenele politice ale perioadei socialiste şi comuniste. Se poate cita, de pildă,
teza pluralităţii de forme ale raporturilor de drept administrativ, fiind identificate trei mari
categorii de raporturi de drept administrativ: de subordonare, de participare şi de
colaborare (59).
Pentru a ajunge la opinia dominantă actuală a clasificării raporturilor de drept
administrativ, în raporturi de subordonare şi în raporturi de colaborare, ne vom ralia
la părerea celor care susţin faptul că denumita categorie a raporturilor de participare nu
reprezintă o categorie de sine stătătoare, ci o formă a raporturilor de colaborare (60), astfel
încât vom putea analiza cele două mari categorii identificate.
Raporturile de subordonare se stabilesc între o autoritate a administraţiei de stat,
pe de o parte, şi un alt subiect de drept, pe de altă parte (o altă autoritate publică, o
persoană juridică civilă, o persoană fizică). Important de reţinut este faptul cardinal că, în

47
dr. Niculae Neagu

cadrul acestui tip de raport, subiectul purtător al autorităţii publice este „subiectul
supraordonat”. Acesta, fie în baza autorităţii ierarhice, fie a prerogativelor de putere, pentru
realizarea interesului public dispune cu privire la comportamentul celuilalt subiect.
Se acceptă, însă, şi posibilitatea ca subiectul supraordonat să fie şi o persoană
privată, în măsura în care a fost sau este autorizată prin lege sau, după caz, de către o
autoritate a administraţiei publice să desfăşoare activităţi în regim de autoritate publică.
Raporturile de colaborare se stabilesc între subiecte aflate în poziţii de egalitate,
dintre care cel puţin unul dintre acestea este reprezentantul unei autorităţi administrative,
deci purtătorul autorităţii publice. Acest tip de raporturi apare, de regulă, între două
autorităţi ale administraţiei publice care acţionează împreună, pe picior de egalitate,
exercitându-şi fiecare competenţa, pentru aplicarea legii. Este cazul, destul de frecvent, al
activităţii desfăşurate pentru menţinerea ordinii şi liniştii publice, realizate în cadrul unor
raporturi de colaborare, de către Jandarmerie şi Poliţie.
Acest tip de raporturi pot apărea şi între o autoritate a administraţiei publice
centrale sau locale şi o altă autoritate publică, atunci când legea le obligă să acţioneze
împreună pentru îndeplinirea unei sarcini care revine administraţiei publice. (Putem cita
prezenţa judecătorilor în Comisia de pe lângă Ministerul Justiţiei în materie de cetăţenie
sau în birourile electorale), respectiv între o autoritate a administraţiei publice şi o persoană
juridică civilă sau o persoană fizică, în situaţiile în care acestea din urmă sunt atrase la
prestarea unor servicii publice (61).
Cât priveşte inter-relaţiile raporturilor de subordonare, profesorul Antonie
Iorgovan observă, cu just temei, existenţa unor reguli:
a) un raport de conformare poate fi atât un raport de colaborare, cât şi un raport de
natură conflictuală;
b) un raport de natură conflictuală este întotdeauna un raport de subordonare;
c) realizarea unui raport conflictual poate reclama şi un raport administrativ de
colaborare, în situaţia în care raportul administrativ de colaborare se constituie într-
un mijloc juridic de garantare a realizării drepturilor şi obligaţiilor organului de stat
ca subiect.

3.4. Faptele juridice de drept administrativ


Faptele administrative au întotdeauna caracter juridic, reprezentând premise
esenţiale pentru naşterea, desfăşurarea sau stingerea unui raport juridic de drept
administrativ. faptul juridic administrativ presupune existenţa unei împrejurări care are
consecinţe juridice şi, deci, creează, modifică sau stinge raporturi administrative. Nu orice
împrejurare din natură sau din acţiunea omului reprezintă un fapt juridic de drept
administrativ ci doar acelea de care norma de drept administrativ leagă consecinţe juridice.
În literatura juridică de specialitate, faptele administrative sunt clasificate în
evenimente şi în acţiuni ale oamenilor, funcţie de interferenţa sau neinterferenţa voinţei
oamenilor.
Evenimentele au fost desemnate a fi împrejurări care nu depind de voinţa
omului, dar care, prin rezultatele lor, produc consecinţe juridice, în condiţiile în care o
normă juridică de drept administrativ prevede acest lucru. Pot fi incluse în această
categorie fenomenele naturale, cum sunt cutremurele şi alte calamităţi naturale, moartea
unei persoane, naşterea, curgerea timpului. Moartea unei persoane atrage după sine, spre
exemplu, stingerea efectelor unei măsuri de sancţionare administrativă dispusă de un organ
al administraţiei publice şi, pe cale de consecinţă, şi încetarea raportului juridic de drept
administrativ respectiv.
Pe de altă parte, acţiunile reprezintă evident manifestări de voinţă ale subiectelor
de drept administrativ care produc efecte juridice, fiind incidente conţinutului normei de

48
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

drept administrativ. Există acţiuni licite şi acţiuni ilicite, după cum prin conţinutul
normelor de drept administrativ sunt calificate acestea: acţiuni permise şi acţiuni interzise.
În ceea ce priveşte actele autorităţii administraţiei publice luate ca manifestări
unilaterale de voinţă, ele nu reprezintă altceva decât atitudini voluntare ale acestora în
momentul în care iau la cunoştinţă despre evenimentele şi acţiunile ce reprezintă fapte
juridice de drept administrativ.
3.5. Trăsăturile raporturilor juridice de drept administrativ
În literatura de specialitate, corespunzător tezelor, clasificărilor şi definiţiilor date
raporturilor de drept administrativ, opiniile prezentate au oferit poziţii teoretice şi cu
privire la trăsăturile acestora. Astfel, profesorul Romulus Ionescu a propus patru
trăsături:
a) au acelaşi obiect cu administraţia de stat;
b) cu necesitate, unul dintre subiecte este organ al administraţiei de stat;
c) se nasc, în general, pe baza unei manifestări unilaterale de voinţă care emană de la
un organ al administraţiei de stat;
d) d) naşterea şi realizarea lor în concret constituie o obligaţie chiar şi pentru organul
administrativ de stat (62).
Având în vedere opiniile personale exprimate anterior, considerăm că trăsăturile
generale ale raporturilor de drept administrativ ar putea fi formulate astfel:
a) sunt raporturi care se nasc, se modifică şi se sting în sfera relaţiilor sociale
reglementate de normele dreptului administrativ;
b) sunt raporturi de putere în care subiectul supraordonat acţionează în calitate de
purtător al autorităţii publice şi de organ al administraţiei de stat;
c) se bazează preponderent pe subordonare şi nu pe autonomia părţilor, de obicei fiind
realizată la iniţiativa unui organ al administraţiei de stat.
Prima trăsătură delimitează raporturile de drept administrativ de celelalte raporturi de
drept public (constituţional, penal ş.a.).
Cea de a doua trăsătură explică poziţia şi forţa pe care unul dintre subiectele
raporturilor de drept administrativ le are comparativ cu ceilalţi participanţi, iar acesta nu
poate fi decât un organ al administraţiei publice, învestit cu autoritate publică necesară
bunei îndepliniri a atribuţiilor sale. Ea invalidează faptul că unul dintre subiectele
raportului juridic este o persoană juridică (morală) de drept public.
În fine, cea de a treia trăsătură explică poziţia privilegiată în care se află unul dintre
subiecte, faptul şi că în cadrul raporturilor de colaborare, unul dintre subiecte, şi
obligatoriu cel ce reprezintă administraţia de stat, este în poziţia de subiect supraordonat.
Ne referim îndeosebi la situaţia în care, de pildă, la îndeplinirea unei activităţi participă
mai multe organe ale administraţiei de stat ce îndeplinesc atribuţiile potrivit competenţelor,
dar în care unul dintre organe are responsabilitatea conducerii, coordonării şi/sau a
finalizării activităţii, şi în această poziţie, de subiect supraordonat, poate dispune cu privire
la comportamentul celorlalte subiecte participante.

3.6. Începerea şi stingerea raporturilor juridice de drept administrativ


Declanşarea raportului juridic de drept administrativ poate fi determinată de acte
juridice, de fapte materiale sau de operaţiuni materiale, fiecare suscitând câteva explicaţii
succinte.
În ceea ce priveşte actele juridice, acestea pot fi normative (ca izvoare de drepturi
şi obligaţii şi determină naşterea unui raport juridic de drept administrativ prin efectul legii,
fără a fi necesară intervenţia unui fapt administrativ) sau individuale (ca izvor de drepturi
şi obligaţii pe baza cărora iau naştere raporturi juridice de drept administrativ ca rezultat al
unor fapte juridice administrative).

49
dr. Niculae Neagu

Faptele juridice materiale pot fi încadrate în rândul: faptelor comisive


(consecinţele îndeplinirii uneia sau a mai multor acţiuni), faptelor omisive (consecinţele
abţinerii de la săvârşirea unor acţiuni a căror îndeplinire este expres prevăzută de lege) şi
faptelor comisiv-omisive (care produc efecte atât ca urmare a unor acţiuni cât şi a unor
omisiuni).
Operaţiunile tehnico-materiale sunt reprezentate de acele operaţii care sunt legate
de conţinutul procedurii de elaborare sau a celei de executare a unor acte administrative,
precum şi cele care nu intervin în această procedură. Ceea ce se impune a fi subliniat este
faptul că acestea nu sunt producătoare de efecte juridice prin ele însele, deci, nu sunt
generatoare de raporturi juridice.
În ceea ce priveşte stingerea raporturilor juridice de drept administrativ,
aceasta se produce odată cu:
- realizarea obiectului;
- abrogarea; revocarea sau anularea actului juridic care a generat raportul juridic;
- moartea, desfiinţarea sau dispariţia subiectului pasiv.

50
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Note şi alte repere bibliografice

1. Vezi: P. Gogeanu, Istoria dreptului românesc, Universitatea din Bucureşti, 1985,


p.5 şi urm.
2. Componentă a lui ius publicum.
3. Vezi: P. Gogeanu, op. cit., p.12 şi urm.
4. Vezi: Vl. Hanga, Instituţii politico-juridice autohtone în perioada migraţiilor, în
S.C.J., nr.2/1982, p.153-196; „Comunităţile vicinale erau conduse de o căpetenie,
ajutată în îndeplinirea sarcinilor de bătrânii satului şi uneori chiar de obştea
satului”.
5. Idem, p.157.
6. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.109.
7. Vezi: Vl. Hanga, op. cit., p.156.
8. Vezi: colectiv, Istoria Dreptului Românesc, vol. I, Editura Academiei, Bucureşti,
1980, p.54 şi urm.
9. Formele predominante ale acestora au fost reprezentate de: hrisov, aşezământ,
testament, legământ ş.a.
10. Vezi: colectiv, op. cit., p.228 şi urm.
11. În Ţara Românească apar judeţele, având în frunte câte un căpitan de judeţ, iar în
Moldova ţinuturile conduse, de către un pârcălab.
12. Reglementările din 1864 au schimbat radical viziunea privitoare la rolul judeţului
în viaţa administrativă, prin acordarea personalităţii juridice, înfiinţarea Consiliilor
judeţene alese şi numirea în fruntea acestora a prefecţilor. Constituţia din 1866 a
adus unele modificări, în sensul lărgirii autonomiei locale, iar Legile din 1883,
1886, 1898 şi 1909 au modificat structura administrativă şi/sau au concentrat sau
descentralizat administraţia românească.
13. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.114.
14. A fost înfiinţat Consiliul de Stat, organ de stat cu rol de avizare legislativă dar şi de
instanţă de contencios administrativ, iar pe plan ştiinţific au apărut lucrări
ştiinţifice, dreptul administrativ devenind obiect de studiu în şcoala secundară şi în
învăţământul juridic superior.
15. În acest sens, vezi A. Iorgovan, Drept constituţional şi instituţii politice. Teorie
generală, Editura Galeriile J.L. Calderon, Bucureşti, 1994. Reputatul profesor
consideră că pentru a determina obiectul dreptului administrativ trebuie să ne
raportăm la obiectul dreptului constituţional şi alte norme ale dreptului public şi
privat, pentru a determina „ceea ce rămâne”.
16. Vezi: I. Alexandru şi colaboratorii, Drept administrativ, Editura Economică,
Bucureşti, 2003, p.35 şi urm; sau R.N. Petrescu, Drept administrativ, Editura
Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.44 şi urm.
17. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.118 şi urm.
18. În cadrul subordonării administrative, ofiţerii din poliţia judiciară au obligaţia de a
se conforma structurilor ierarhice din Ministerul Administraţiei şi Internelor în ceea
ce priveşte organizarea activităţii de urmărire penală şi în privinţa unor aspecte
tehnico-tactice ale actelor premergătoare şi ale urmăririi penale, aspecte care au în

51
dr. Niculae Neagu

comun cu organizarea administraţiei publice. Chiar şi în privinţa activităţii poliţiei


judiciare arondate Departamentului Naţional Anticorupţie, şi care face parte din
acesta, există o subordonare funcţională în ideea menţinerii unităţii poliţiei
judiciare, componentă esenţială a poliţiei naţionale, structură tradiţională a
administraţiei şi nu a autorităţii judecătoreşti.
19. Acestea susţin că dreptul administrativ reglementează doar modalităţile de
exercitare a competenţei organelor administraţiei de stat, nu şi competenţa acestor
organe, cum ar fi stabilită de ramurile speciale ale dreptului muncii, dreptului civil
ş.a.
20. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.119
21. Dreptul administrativ apără valorile sociale de importanţă secundară, cu caracter
mai general şi un pericol social mai redus.
22. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.121-122. Este interesantă critica limitelor de care
suferă definiţiile date dreptului administrativ de către unii autori, cum sunt M.
Preda, T.N. Petrescu sau V.I. Prisăcaru, prin referiri exclusive la administraţia
publică, sau la regimul de putere administrativ, ori prin referire la organele de stat
înfiinţate special pentru rezolvarea sarcinilor executive, incluzând pe cele care
vizează nerespectarea acestor norme.
23. Idem, p.121-122.
24. Vezi articolul 126 alineat 3 din Legea de revizuire a Constituţiei României.
25. Vezi Titlul II şi Titlul III al Constituţiei României.
26. Vezi articolul 135 din Constituţie (libertatea comerţului, protecţia concurenţei
loiale, protejarea intereselor naţionale, stimularea cercetării ştiinţifice naţionale,
refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător) care direcţionează activitatea
Guvernului şi a unor ministere.
27. Vezi articolul 73 alineat 3 şi articolul 117 alineat 1 din Constituţia României.
28. Acest lucru va fi reclamat îndeosebi în momentul în care se va pune problema
ratificării Tratatului de instituire a unei Constituţii pentru Europa.
29. Vezi Legea nr.157/2005, în M. Of. nr.464 din 1 iunie 2005
30. Vom reveni cu unele comentarii într-un capitol special al cursului nostru.
31. Imediat după integrarea României trebuia să se constituie Comisia de pregătire a
propunerii legislative sau să se accepte o iniţiativă a executivului.
32. În dreptul internaţional se susţine, cu just temei, că „durata şi constanţa practicii
sunt esenţiale pentru crearea unei cutume” care să determine trecerea ei în rândul
izvoarelor scrise, prin sancţionare legislativă.
33. Ne referim la condiţiile geografice, dispersia locuitorilor, ocupaţia locuitorilor,
tradiţiile locale, sărbătorile şi obiceiurile religioase, care pot influenţa programul de
lucru al funcţionarilor primăriei locale. În situaţia dată, refuzul unui funcţionar de a
respecta obiceiul locului atrage după sine un anumit grad de răspundere
administrativ-disciplinară şi/sau, după caz, administrativ-patrimonială.
34. Inclusiv în sistemul de drept instituit de Carta Naţiunilor Unite, Statutul Curţii
Internaţionale de Justiţie include, printre izvoarele dreptului internaţional,
principiile generale ale dreptului şi doctrina celor mai reputaţi jurişti.
35. Atragem atenţia că textul Constituţiei revizuite a inserat obligaţia pentru Parlament
de a reexamina dispoziţiile declarate neconstituţionale, în vederea punerii de acord
a textului incriminat cu decizia Curţii Constituţionale, fixând un termen de 45 de
zile în interiorul căruia dispoziţia declarată neconstituţională este scoasă din
vigoare, deci suspendată pe întreaga această perioadă.

52
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

36. Vezi articolul 126 alineat 3 din Constituţie: „Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe
judecătoreşti, potrivit competenţelor sale”.
37. Potrivit prevederilor art. 32 din Legea nr.554/2004 trebuie publicate hotărârile
judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care au anulat acte administrative cu
caracter normativ, care sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Ele
se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele
oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, la cererea instanţelor de
executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.
38. Vezi articolul 147 din Constituţia României.
39. Vezi articolul 126 alineat 3 din Constituţia României.
40. Vezi: R.N. Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Editura Accent, Cluj-Napoca,
2004, p.20.
41. Vezi Codul Civil napoleonian elaborat în urmă cu circa două secole.
42. Se aminteşte despre eşecul codificării înregistrat de Consiliul administrativ
permanent, înfiinţat pe lângă Ministerul de Interne, în 1908, care a avut sarcina
elaborării unui Cod administrativ, dar, credem noi, neîndeplinirea acestei sarcini a
ţinut mai mult de lipsa unei voinţe politice puternice şi de jocurile politicianiste ale
vremii.
43. Un alt exemplu: alineatul 1 articolul 3 din Legea administraţiei publice locale
cuprinde următoarea definiţie: „Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi
capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de
a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă,
treburile publice, în condiţiile legii, iar alineatul 4: „Prin colectivitate locală se
înţelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială”.
44. Perspectiva integrării României în Uniunea Europeană a întărit acest curent.
Doctrina occidentală pune un accent primordial pe responsabilizarea,
responsabilitatea şi puterea administraţiei publice, componenta cea mai vizibilă a
întregii vieţi a comunităţilor europene.
45. Spre exemplu, articolul 20 din Legea nr.21/1991 a cetăţeniei române prevede că
„cetăţenia română se dobândeşte pe data depunerii Jurământului de credinţă”, iar
după depunerea jurământului, ministrul justiţiei, după caz, şeful misiunii
diplomatice sau oficialul consular, „va elibera persoanei căreia i s-a acordat
cetăţenia română un certificat constatator”.
46. Sunt de comentat situaţii în care formularea ipotezei este neclară şi contrară textului
concret pe care-l foloseşte. Astfel, în referire la ipoteza aceluiaşi text de lege, în
articolul 8, se menţionează că „cetăţenia română se poate acorda ...”, deşi
informaţiile ce formează ipoteza sunt precis determinate, fapt ce nu ar lăsa
organului de aplicare posibilitatea de „a putea” sau „a nu putea” adopta o conduită,
într-un sens sau în altul.
47. Aşa, de pildă, şi articolul 16 din Legea cetăţeniei are următoarea redactare:
„Autorităţile publice, care deţin date sau informaţii din care rezultă că solicitantul
nu întruneşte condiţiile legale pentru acordarea cetăţeniei, sunt obligate să le
comunice Comisiei”.
48. Lista sintagmelor care indică o anumită facilitare este mult mai lungă putând
include: „au dreptul de a adera”, „au dreptul să participe”, „are iniţiativă şi
hotărăşte”, „analizează şi aprobă”, ş.a.
49. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.144 şi urm.
50. Vezi: R.N. Petrescu, op. cit., p.20.

53
dr. Niculae Neagu

51. Cei mai importanţi exponenţi au fost profesorii R. Ionescu, I. Iovănaş, V.


Prisăcaru, V. Gilescu, iar mai recent profesorul A. Iorgovan.
52. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.146.
53. Idem, p.145.
54. Ibidem, p.147.
55. De existenţa faptului juridic al unei acţiuni sau a unui eveniment se leagă
producerea efectelor juridice.
56. Este cazul concret al normelor de drept penal, care derivă din teoria raporturilor de
conformare.
57. Este citată situaţia ipotetică în care un agent al poliţiei rutiere, competent să aplice
dispoziţiile legale în domeniu, prin semnal regulamentar poate impune oprirea unui
conducător auto aflat în trafic, cerinţă căreia acesta din urmă este obligat să se
conformeze, aflându-se în cadrul unui raport juridic de conformare, un raport
juridic administrativ de natură conflictuală.
58. Profesorul R. Ionescu definea raporturile de drept administrativ ca fiind „acele
raporturi juridice care se nasc prin reglementarea de către normele juridice, direct
sau indirect, adică prin fapta juridică săvârşită în executarea acestora, a raporturilor
sociale care formează obiectul administraţiei de stat realizată de către organele
administrative ale statului”, iar profesorul A. Iorgovan susţine că „raporturile de
drept administrativ sunt tocmai relaţiile sociale care au fost reglementate, direct sau
indirect, adică prin intervenţia unor fapte juridice, de către normele dreptului
administrativ”.
59. Într-o altă opinie, s-a susţinut existenţa a numai două categorii: de subordonare şi
de colaborare, vezi părerea profesorilor R. Ionescu (1970) şi I. Iovănaş (1978).
60. S-a susţinut şi se susţine că, în cadrul raporturilor de participare, subiectele acestora
acţionează pentru exercitarea unor activităţi de conducere în organele administraţiei
de stat (teză anterioară anului 1989), respectiv în cadrul unui organ colegial, faţă de
care subiecţii se pot afla în relaţii de subordonare (teză vehiculată după anul 1989).
61. Vezi: A. Iorgovan, op. cit., p.152.
62. Profesorul I. Iovănaş a indicat, la rândul său, două trăsături: a) se nasc în cadrul şi
în vederea realizării puterii executive şi b) sunt raporturi de putere în care subiectul
supraordonat acţionează în calitate de subiect investit cu atribuţii de stat, iar
profesor V. Gilescu a reţinut trei trăsături: a) se nasc, se modifică, se sting
înlăuntrul administraţiei de stat; b) se bazează pe subordonare şi nu pe principiul
autonomiei părţilor, ca în dreptul civil şi c) unul dintre subiectele raportului juridic
de drept administrativ este obligatoriu un organ al administraţiei de stat.

54
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

CAPITOLUL III

ORGANELE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Consideraţii introductive

În doctrina administrativă din România s-a conturat opinia, unanim acceptată,


potrivit căreia organizarea administraţiei de stat, ca fenomen istoric, este legată
indestructibil de apariţia şi fiinţarea statului, în calitatea sa de organism politic al societăţii.
Nu întâmplător, până în zilele noastre, noţiunea de administraţie de stat, în sensul său
organic, a fost utilizată, de regulă, cu referire la şeful statului, Guvern şi ministere, alte
structuri centrale de specialitate şi ramificaţiile acestora din teritoriu (1).
Teoriile ştiinţifice despre administraţia publică a statului s-au conturat mult mai
târziu, în plan istoric, şi sunt legate de dezvoltarea ştiinţei administraţiei şi a dreptului
administrativ, aproximativ pe la începutul secolului al XIX-lea (2).
Majoritatea autorilor de drept administrativ şi de ştiinţa administraţiei sunt de
părere că se poate vorbi despre o activitate administrativă propriu-zisă, în sensul cunoscut
de activitate socială organizată şi specializată, de îndeplinire a dispoziţiilor unor autorităţi
superioare ale organizării sociale, doar atunci când s-a pus problema instituirii unei forţe
publice care să asigure gestionarea problemelor publice, deseori prin întrebuinţarea
unor mijloace de constrângere (3). Deloc întâmplător, istoriceşte vorbind, evoluţia
organizării administrative a fost influenţată, de-a lungul mai multor secole, de factorul
militar, de unde provine şi conceptul de „ierarhie” şi de „subordonare ierarhică”, alături
de factorul geografic (4), mai întâi, şi de factorii economic, politic, cultural, religios ş.a.,
ulterior.
În epoca modernă şi contemporană, îndeosebi în doctrina occidentală, conceptul de
administraţie de stat este utilizat, cu precădere, atunci când se fac referiri la şeful statului,
la Guvern, la structurile centrale de specialitate şi la serviciile deconcentrate în teritoriu ale
acestora, iar noţiunea de administraţie locală este percepută pentru a desemna autorităţile
administraţiei locale autonome alese la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale existente
pe teritoriul statului. Cele două componente - administraţia de stat şi administraţia
locală - compun administraţia publică care, cel puţin în plan teoretic, compun sistemul
organizării administraţiei publice (5).
Cercetarea organizării administraţiei publice, constituită formal într-un asemenea
sistem, a raporturilor dintre elementele constitutive ale sistemului administraţiei publice, a
particularităţilor fiecărei componente, precum şi a principiilor aplicabile, relevă faptul că,
în timp, s-a realizat o trecere lentă de la structura strict ierarhică, bazată pe subordonare
ierarhică, la o structurare mai elastică, în care predomină raporturile de colaborare şi de
participare (6), inclusiv dacă ne raportăm la relaţiile dintre Guvern, ministere şi celelalte
autorităţi ale administraţiei publice autonome centrale. De altfel, administraţia publică

55
dr. Niculae Neagu

contemporană este caracterizată, de cele mai multe ori, de absenţa subordonării


administraţiei publice locale faţă de administraţia de stat centrală şi de structurile
deconcentrate ale acesteia. În acest sens, legile administrative prevăd doar forme de control
indirect asupra administraţiei publice locale, pe care şi doctrina o denumeşte „tutelă
administrativă” (7).
De-a lungul vremii, ştiinţa administraţiei a fost cea care s-a aplecat asupra desluşirii
organizării administraţiei publice, în primul rând, dreptul administrativ insistând asupra
acesteia sub aspectul reflectării ei în conţinutul normelor juridice care au ca obiect
problematica înfiinţării, funcţionării activităţilor concrete desfăşurate ş.a.m.d. În
general, doctrina a adoptat poziţii diferite, funcţie de tradiţii, natura regimului politic,
optica privind raportul dintre dreptul constituţional şi dreptul administrativ sau dreptul
administrativ şi ştiinţa administraţiei (8).
Există teze care insistă asupra faptului că autorităţile care formează puterea
executivă trebuie studiate în cadrul disciplinei dreptului constituţional - acea parte care se
referă la rolul lor politic - şi nu în cadrul disciplinei dreptului administrativ – acel aspect ce
vizează rolul lor administrativ pur. În practică, însă, s-a dovedit faptul că nu se poate
realiza o strictă şi clară delimitare a aspectului politic de aspectul administrativ al funcţiilor
îndeplinite de administraţia publică, mai ales în ceea ce priveşte funcţiile de conducere sau
de demnitate publică.

2. Poziţii ale doctrinei româneşti privind administraţia publică şi


organizarea administraţiei publice

O analiză exhaustivă a evoluţiei constituţionale, legislative şi doctrinare din


România cu privire la organizarea administrativă relevă numeroase constatări şi concluzii
pe care le vom analiza succint în cele ce urmează.
În primul rând, vom reţine faptul că în timp ce Constituţia din 1923, asemenea celei
din 1866, a ales soluţia utilizării noţiunilor de putere, autoritate publică, organ sau
instituţie publică, Constituţiile comuniste din 1948, 1952 şi 1965 au excelat prin utilizarea
noţiunii de organ de stat. Actuala Constituţie a României (9) foloseşte cu precădere termeni
cum sunt: autoritate publică, organ, instituţie, instituţie publică ş.a. (10).
Pe de altă parte, în perioada interbelică a fost conturat şi utilizat conceptul de
persoană morală de drept public, statul, judeţul, comuna şi stabilimentele publice fiind
îndrituite ca, prin activitatea concretă desfăşurată, să realizeze administrarea treburilor
publice şi să răspundă, astfel, nevoilor sociale ce conturau interesul public general. Pe
aceste temeiuri ele au fost calificate drept persoane morale de drept public sau persoane
politico-teritoriale în cadrul organizării statului, după cum afirma unul dintre corifeii
dreptului administrativ din perioada interbelică (11).
În perioada postbelică, doctrina comunistă a utilizat în exclusivitate noţiunea de
organ al administraţiei de stat, fără a se ajunge la desluşirea precisă a sensului şi
conţinutului acestuia. În plus, pe parcurs, discursul politic şi legislaţia vremii au consacrat
treptat şi conceptul de „unitate economică de stat”, specific, deopotrivă, dreptului civil
(12) şi dreptului public (13), aceasta fiind inclusă în sistemul organelor administraţiei de
stat. În doctrina vremii s-au formulat păreri potrivit cărora, motivul dublei apartenenţe a
conceptului, calitatea de organizaţie economică nu trebuie contrapusă calităţii de organ al
administraţiei de stat, în cadrul uneia şi aceleaşi structuri organizatorice, potrivit unora şi
aceloraşi norme juridice. De aici, teza majoritară şi dominantă, în sensul că orice unitate
economică de stat era şi organ al administraţiei de stat (14).
În doctrina postdecembristă, luând în considerare faptul că textul constituţional din
1999 şi legislaţia în vigoare au utilizat noţiunile de autoritate a administraţiei publice şi,

56
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

în mai mică măsură, noţiunea de organ al administraţiei publice, s-a accentuat asupra
părerii că o cercetare cât de aprofundată a dispoziţiilor legale în materie nu relevă vreo
distincţie care s-ar putea face între cele două noţiuni şi că ne aflăm în faţa uneia şi aceleaşi
categorii juridice care desemnează structurile care înfăptuiesc administraţia publică (15).
O serie de autori s-au exprimat, însă, în sensul că, totuşi, cele două noţiuni ar fi
distincte, astfel: noţiunea de organ al administraţiei publice este specifică exclusiv
structurilor organizatorice ale administraţiei de stat, bazate pe subordonarea ierarhică şi nu
pe autonomie, iar cea de autoritate a administraţiei publice desemnează structurile
organizatorice pe baza autonomiei locale, în absenţa oricărei subordonări ierarhice. De aici,
se poate trage concluzia, logică, conform căreia orice organ al administraţiei publice
constituie implicit o autoritate publică, în timp ce nu orice autoritate publică este şi organ
al administraţiei publice (16).
În opinia noastră, va trebui să observăm faptul că legislaţia actuală utilizează
noţiunea de autoritate publică privită ca Parlament, Preşedinte, Guvern, Administraţie
Publică, Instanţe judecătoreşti, Consiliul Legislativ, Consiliul Suprem al magistraturii,
Consiliul Judeţean, deci fie sub aspectul de organ public, fie sub cel de colectiv organizat
de oameni care exercită prerogative de putere publică, fie printr-o activitate statală, fie
printr-o activitate din administraţia publică locală (17). De aceea, credem faptul că
autoritatea publică sau organul de stat reprezintă componenta structurală de bază şi
forma organizatorică distinctă, de constituire şi de manifestare a puterii publice, alcătuită
din una sau mai multe persoane şi care este înzestrată cu capacitatea juridică de a participa,
în nume propriu, la înfăptuirea sarcinilor ce revin în mod direct şi în modalităţile specifice
puterii publice (18).
Această definiţie – cea mai largă posibil – prezintă avantajul vizibil de a avea în
vedere, pe lângă organele de conducere colectivă şi organele de conducere unipersonale,
cum sunt de exemplu: preşedintele ţării, prefectul, primarul sau preşedintele Consiliului
judeţean, organe care semnifică, în egală măsură, autorităţi ale administraţiei publice care
fac parte din sfera mai largă a autorităţilor publice.
Semnalăm faptul că, în doctrina de drept constituţional, autoritatea publică a fost
definită ca formă organizaţională care exercită funcţiile guvernării potrivit competenţei
stabilite de Constituţie, ceea ce îi conferă legitimitate şi durabilitate, integrată într-un
sistem înzestrat cu forţă publică de constrângere, natura sa juridică fiind diferită în raport
cu funcţia pe care o realizează în mod prioritar sau cu titlu principal (19).
Într-o altă opinie, organul administraţiei publice reprezintă acea structură
organizatorică care, potrivit Constituţiei şi legii, are personalitate de drept public şi
acţionează din oficiu pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în
limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului (20). De asemenea,
interesantă şi fundamentală ni se pare şi definiţia dată de un alt autor, în opinia căruia
autoritatea administrativă reprezintă acea categorie a autorităţilor publice sau de stat cu o
structură stabilă şi o activitate continuă, înzestrată cu capacitate juridică administrativă care
îi permite participarea în nume propriu la înfăptuirea puterii executive, în limitele
competenţei legal determinate (21).

3. Noţiunea de organ al administraţiei publice în legislaţia actuală a României

În România, în cuprinsul textului Constituţiei din 1991 modificată în 2003, se


operează cu noţiunea de autoritate publică, care se referă îndeosebi la organele de stat şi în
subsidiar la organele administraţiei locale care realizează activităţile în baza principiului
autonomiei locale. Titlul III al Constituţiei României, intitulat „Autorităţile publice”,

57
dr. Niculae Neagu

debutează cu capitolul „Parlamentul” susţinând expres că „Parlamentul este organul


reprezentativ al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”.
Analizând în continuare textul constituţional, vom constata că sintagma de
„autoritate publică” este utilizată, în primul rând, pentru a desemna un organ public,
reprezentând colective de oameni care exercită prerogativele de putere publică într-o unitate
a statului sau într-o unitate din administraţia publică locală, şi doar în subsidiar pentru a
evoca funcţionarii publici, adică pe cei care, intrând în contact cu cetăţenii, desfăşoară un
serviciu public cu scopul de a le apăra drepturile fundamentale.
Este important de semnalat faptul că identificarea noţiunii de autoritate publică cu
cea de organ public este făcută în cuprinsul textului art. 111, care menţionează că
„Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, sunt obligate să prezinte
informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de Comisiile
parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora”. Deducem că, în concepţia
legiuitorului român, Guvernul este un organ al administraţiei publice, fiind alăturat
celorlalte organe ce au acest statut.
Lecturarea conţinutului Capitolului V „Administraţia publică” al Titlului III al
Constituţiei ne lămureşte şi mai mult, întrucât în acesta sunt desemnate generic sau chiar
nominalizate principalele organe ale administraţiei publice. Astfel, este prezentată
structura administrativă internă din România, relaţiile interne dintre administraţia publică
de stat şi administraţia publică locală autonomă, inclusiv instituţia tutelei administrative,
făcându-se vorbire despre: ministere, autorităţi administrative autonome, alte organe de
specialitate, consiliu local, primar, consiliu judeţean, prefect, servicii publice
desconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, care, toate, sunt categorii
principale ale administraţiei publice.
Este evident, însă, că sfera organelor administraţiei de stat nu se poate rezuma doar
la enumerarea anterioară, întrucât, trebuie acceptat faptul că îndeplinirea prerogativelor
constituţionale ale unora dintre acestea impun, cu necesitate, înfiinţarea altor organe sub
forma unor instituţii bugetare, regii autonome sau societăţi comerciale. Astfel, în
dezvoltarea textelor cu valoare de principiu ale Constituţiei României, Legea nr.215/2001
privind administraţia publică, reia şi consacră dreptul organelor administraţiei publice
locale (Consiliul judeţean şi Consiliul local) de a înfiinţa instituţii şi agenţi economici de
interes local sau instituţii de binefacere.
Astfel, în textul alineatului (2) litera „i” al art. 138 printre atribuţiile Consiliului
local este prevăzută şi „înfiinţează instituţii publice, societăţi comerciale şi servicii publice
de interes local, urmăreşte, controlează şi analizează activitatea acestora, instituie, cu
respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare şi funcţionare pentru
instituţiile şi serviciile publice de interes local, numeşte şi eliberează din funcţie, în
condiţiile legii, conducătorii serviciilor publice de interes local, precum şi pe cei ai
instituţiilor publice din subordinea sa, aplică sancţiuni disciplinare, în condiţiile legii,
persoanelor pe care le-a numit.
De asemenea, la litera „j” a aceluiaşi articol se prevede, în mod asemănător, că:
„hotărăşte asupra înfiinţării şi reorganizării regiilor autonome de interes local, exercită, în
numele unităţii administrativ-teritoriale, toate drepturile acţionarului la societăţile
comerciale pe care le-a înfiinţat, hotărăşte asupra privatizării acestor societăţi
comerciale …”.
În plus faţă de atribuţiile menţionate anterior, potrivit prevederilor articolului 104
litera „o”, Consiliul Judeţean: „înfiinţează instituţii sociale şi culturale, precum şi pentru
protecţia drepturilor copilului şi asigură buna lor funcţionare, prin alocarea fondurilor
necesare”.

58
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Potrivit Constituţiei şi a legilor în completare, rezultă că organul administraţiei


publice face parte din categoria autorităţii publice abilitată să execute legea şi să presteze
servicii publice uzând de prerogativele puterii publice. Astfel, în această poziţie şi calitate,
organele administraţiei publice reprezintă persoane morale de drept public care pot intra în
raporturi juridice în nume propriu.
Dispoziţiile constituţionale delimitează structura administraţiei publice din
România, după cum urmează:
I. Administraţia centrală:
a) organele supreme ale autorităţii publice: Preşedintele României, Guvernul;
b) organele centrale de specialitate:
- ministerele şi alte organe subordonate Guvernului;
- autorităţile administraţiei publice centrale autonome;
c) instituţii centrale subordonate ministerelor sau autorităţilor autonome, inclusiv
cele organizate ca regii sau societăţi comerciale.
II. Administraţie de stat din teritoriu:
a) Prefectul;
b) Serviciile desconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale.
III. Administraţia locală:
a) Consiliul judeţean;
b) Consiliul local şi primarul.
Comentariile efectuare şi analiza prevederilor din Constituţie şi celelalte legi
administrative ne permit să încercăm definirea noţiunii de organ al administraţiei publice,
astfel: „structura organizaţională care posedă personalitate de drept public şi care
acţionează din oficiu pentru executarea legii sau pentru prestarea serviciilor publice,
în limitele legii, sub controlul Parlamentului”.
Opinăm că o noţiunea de administraţie locală, respectiv aceea de organ al
administraţiei locale să fie utilizată numai pentru a evoca autorităţile desemnate de jos în
sus prin votul popular, care-şi desfăşoară activitatea în baza principiului autonomiei locale
în judeţe, municipii, oraşe şi comune. De altfel, prin Legea nr.24/1996 a fost introdusă
noţiunea de colectivitate locală, ceea ce, în opinia profesorului Antonie Iorgovan, permite
folosirea noţiunii de organ al colectivităţilor locale şi administraţie a colectivităţii locale.
De altfel, Legea administraţiei publice locale nr.215/2001 menţine sintagma „colectivităţi
locale” şi oferă definiţia acestora: „Prin colectivităţi locale se înţelege totalitatea
locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială”.
Din definiţiile prezentate, putem extrage trăsăturile autorităţilor administrative, şi
anume:
- autorităţile administrative reprezintă o categorie de autorităţi publice, respectiv
forme organizatorice constituite în sistemul administraţiei publice;
- autorităţile administrative sunt forme organizatorice stabile, ca structură şi
activitate, determinate de permanenţa şi consistenţa sarcinilor pe care le
îndeplinesc;
- autorităţile administrative dispun de capacitate juridică de drept administrativ cu
caracter special care le conferă calitatea de participante la raporturile juridice
administrative;
- autorităţile administrative, prin atribuţiile exercitate, înfăptuiesc activitatea
executivă a statului, ca formă fundamentală de activitate publică.
În doctrină, adeseori, conceptul de autoritate administrativă este legat de exerciţiul
competenţei de organizare a executării legilor, de executarea în concret a legilor şi de
realizarea serviciilor publice, precum şi de alte elemente componente, cum sunt:
personalul, mijloacele materiale şi financiare, precum şi personalitatea juridică a acestora.

59
dr. Niculae Neagu

În acest sens, trăsăturile caracteristice organelor şi structurilor administraţiei publice sunt


următoarele: sunt organe ale statului; sunt înfiinţate prin lege sau în baza legii; întreaga
activitate se desfăşoară pe baza şi în vederea executării legii; actele juridice adoptate sau
emise de către ele sunt supuse unui control de legalitate prevăzut de lege; activitatea
acestora este realizată de un personal de specialitate; activitatea lor se desfăşoară în
interesul statului, al judeţului sau al comunei, precum şi al particularilor – persoane fizice
sau juridice.

4. Constituirea în sistem a administraţiei publice

Administraţia publică - ca activitate - se realizează printr-o multitudine de forme


organizatorice care grupează categorii întregi de oameni (personalul) dispuse într-un
sistem organizat bazat pe relaţii de subordonare, colaborare sau participare. Acest sistem
face parte din macrosistemul de organizare al societăţii la nivel naţional sau la nivelul unor
unităţi administrativ-teritoriale, şi este firesc ca el să relaţioneze cu societatea în întregul
său şi cu celelalte sisteme componente ale acesteia.
Reţinem, deci, că între societatea globală cu structurile şi stratificările ei şi sistemul
administraţiei publice există raporturi care se exprimă prin ceea ce sociologii denumesc
socialitate şi sociabilitate administrativă (22). Socialitatea indică trăsăturile care
particularizează administraţia publică în raport cu mediul social în care este organizată şi
funcţionează, iar sociabilitatea arată gradul în care sistemul administraţiei publice este
penetrat de sistemul social şi măsura în care este compatibil cu acesta (23).
Termenul de structură a administraţiei publice desemnează o anumită modalitate
de alcătuire, de construcţie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de
activitate. Avem în vedere ordonarea elementelor în sisteme, precum şi relaţiile care se
stabilesc între acestea în procesul realizării atribuţiilor sistemului respectiv.
Diverşi autori au formulat păreri cu privire la tipurile de structuri în care se pot
organiza sistemele administrative (24), şi anume: structura lineară, care asigură unitatea şi
coerenţa în conducere; structura funcţională, care determină un sistem pluralist de
conducere; structura mixtă, care îmbină, funcţie de nevoile sociale, cele două tipuri de
structuri anterioare.
Administraţia publică modernă, compusă dintr-o multitudine de autorităţi şi organe
ale statului şi ale colectivităţilor locale - recurge la ordonarea elementelor de sistem (25) în
raport cu două criterii obiective: criteriul teritorial (26) şi criteriul competenţei
materiale (27).

5. Criteriile de constituire în sistem a administraţiei publice

5.1. Criteriul teritorial


În mod tradiţional, în raport cu raza teritorială în care poate acţiona autoritatea
administrativă respectivă, s-a recurs la împărţirea acestora în autorităţi centrale şi autorităţi
locale. De dată mai recentă, se vorbeşte mai mult despre colectivitatea de cetăţeni pentru
care activează şi ale căror interese le gestionează un organ sau altul al administraţiei
publice (28). În context, autorităţile administraţiei publice centrale acţionează în
interesul general al societăţii, al tuturor locuitorilor statului, în timp ce, autorităţile
administraţiei publice locale au în vedere soluţionarea intereselor colectivităţilor locale:
judeţene, orăşeneşti şi comunale, interese care sunt armonizate cu interesele generale.
Pornind de la acest raţionament, şi de la acest criteriu, putem lesne distinge care
este deosebirea dintre autorităţile administraţiei publice centrale (ministere şi alte

60
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

organe centrale de specialitate), serviciile publice deconcentrate ale acestora, pe de o


parte, şi autorităţile administraţiei publice locale (Consiliile judeţene, Consiliile locale şi
primarii) care acţionează într-o anumită zonă geografică (teritoriu), pe de altă parte.
Administraţia publică a statului este constituită şi ierarhizată astfel:
- Conducerea bicefală a administraţiei publice (Preşedintele României şi Guvernul
României);
- Ministerele şi celelalte autorităţi publice autonome centrale;
- Serviciile publice deconcentrate în teritoriu ale ministerelor şi celorlalte autorităţi
publice autonome centrale.
În ceea ce priveşte fiinţarea şi funcţionarea autorităţilor teritoriale ale administraţiei
publice suntem îndreptăţiţi să facem precizarea că ar fi contraproductivă lansarea ideii
departajării totale şi stricte între acestea şi autorităţile centrale, respectiv serviciile
deconcentrate în teritoriu ale acestora, întrucât, în practică, relaţiile dintre ele sunt variate
iar caracteristica esenţială a acestora este colaborarea şi nu controlul ierarhic sau
subordonarea între ele.
Majoritatea autorilor de drept administrativ s-au aplecat asupra problematicii
conţinutului şi dimensiunilor autonomiei funcţionale a autorităţilor administraţiei
publice locale. Potrivit ştiinţei administraţiei există mai multe condiţii ce trebuie întrunite
pentru realizarea în practică a unei autonomii reale, astfel:
- existenţa unei colectivităţi locale, ceea ce înseamnă că, în primul rând, trebuie să
fim în prezenţa unei grupări de cetăţeni, de locuitori care să aibă interese şi cerinţe
specifice, caracteristice, particulare, faţă de interesele întregii colectivităţi naţionale;
- existenţa unor mijloace materiale şi băneşti, la dispoziţia colectivităţii locale şi
gestionarea acestora constituie o altă condiţie importantă pentru a exista autonomia locală.
Această gestionare a mijloacelor trebuie să fie realizată chiar de respectiva colectivitate.
De altfel, este şi raţionamentul în virtutea căruia se asigură personalitatea juridică
colectivităţilor de cetăţeni la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, cu scopul de a
putea intra în circuitul general al raporturilor juridice în vederea concretizării intereselor
locale.
- o altă condiţie necesară existenţei autonomiei locale este ca agenţii de conducere
să fie locali, deci, autorităţile care conduc unităţile administrativ-teritoriale să fie alese de
populaţia din interiorul respectiv, nu să fie numite de la centru;
- trebuie să existe o delimitare faţă de autorităţile administraţiei publice
centrale în ceea ce priveşte competenţa de a decide liber în rezolvarea nevoilor locale.
Precizăm, însă, că autonomia administrativă nu înseamnă desprinderea totală a
colectivităţilor din unităţile administrativ-teritoriale faţă de centru. Desprinderea totală este
de neconceput într-un stat unitar, unde colectivităţile locale se integrează în colectivitatea
naţională, în mod organic, unde interesele locale se sincronizează cu interesele întregii
naţiuni. De altfel, din aceasta rezultă şi necesitatea exercitării controlului asupra activităţii
autorităţilor administraţiei publice locale de către autorităţile administraţiei publice
centrale şi alte autorităţi publice, potrivit competenţelor şi atribuţiilor prevăzute în
Constituţie şi în celelalte acte normative.

5.2. Criteriul funcţional (competenţa)


Acest criteriu fundamentează împărţirea autorităţilor administraţiei publice în
autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi ale administraţiei cu competenţă specială
şi determină structura funcţională a acesteia.
Activitatea administrativă a statului şi cea a colectivităţilor locale autonome constă
dintr-o multitudine de sarcini, îndeplinite fie de o singură grupare de funcţionari, fie de
către mai multe grupări de funcţionari (29), situaţie care presupune o distribuţie

61
dr. Niculae Neagu

funcţională, specializată, a sarcinilor autorităţilor administraţiei publice, cărora li se


atribuie o competenţă specifică, astfel încât fiecare autoritate are obiectul său de activitate.
Structura pe specific de activitate se realizează atât pe plan central cât şi pe plan
local. Curent, doctrina se referă şi utilizează termenul de ramuri sau domenii de activitate.
Pe plan central avem ministere şi alte organe centrale de specialitate subordonate
Guvernului, ministerelor şi cele autonome, iar pe plan teritorial există servicii public
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, a căror activitate este
condusă de prefect, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu.
Structurarea pe domenii de activitate a administraţiei publice prezintă
importanţă practică deosebită, cu influenţe directe asupra eficienţei acesteia. Spre exemplu,
în raport de competenţă, respectiv de numărul şi de complexitatea atribuţiilor, sarcinilor şi
îndatoririlor ce trebuie realizate, se stabileşte numărul ministerelor şi a celorlalte autorităţi
centrale de specialitate, număr ce trebuie să confere capacitatea administrativă optimă
executivului. De asemenea, funcţie de acelaşi criteriu - competenţa materială, teritorială,
personală şi temporală - se dimensionează şi se determină structura organizatorică şi
distribuţia atribuţiilor şi sarcinilor pe componentele fiecărei autorităţi în parte şi pe
funcţionarii acestora.
Aşadar, dacă la nivelul statului autorităţile administraţiei publice alcătuiesc un
subsistem al statului, determinat de criteriul separaţiei puterilor în stat, structura
organizatorică şi funcţională a sistemului administraţiei publice este alcătuită prin
aşezarea într-o ierarhie şi subordonarea din treaptă în treaptă a diverselor autorităţi
care realizează activitatea administrativă a statului sau prin distribuţia pe orizontală a
autorităţilor administrative autonome locale.
Folosindu-ne de criteriile tradiţionale de construire şi distribuire a structurilor
administraţiei publice, putem schiţa următoarea structură organizatorică a sistemului
administraţiei publice:
I. Funcţie de criteriul competenţei teritoriale (criteriul teritorial):
A. Administraţia publică de stat:
- Autorităţi centrale, când competenţa lor se întinde asupra întregului teritoriu
al ţării: Guvernul, ministerele şi celelalte organe centrale ale administraţiei
publice,
- Autorităţi teritoriale, când competenţa lor se întinde asupra unei părţi din
teritoriul naţional. Acestea sunt serviciile publice deconcentrate ale ministerelor
şi ale celorlalte organe centrale.
B. Administraţia publică locală:
- Autorităţi locale, când competenţa lor se întinde asupra unei unităţi
administrativ-teritoriale (judeţ, oraş, comună). Acestea sunt Consiliile locale şi
primarii.
II. Funcţie de criteriul competenţei materiale (criteriul funcţional):
- Autorităţi cu competenţă generală, care exercită puterea executivă,
administraţia
- publică în orice domeniu de activitate: Guvernul, Consiliile locale şi
primarii;
- Autorităţi ale administraţiei publice de specialitate, care realizează
administraţia
publică într-o anumită ramură sau domeniu de activitate: ministerele şi celelalte
organe centrale de specialitate ale administraţiei publice subordonate Guvernului
sau autonome, precum şi serviciile publice deconcentrate ale acestora, din teritoriu.

62
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Dacă luăm drept criteriu al împărţirii administraţiei publice colectivitatea umană


pe care aceasta o serveşte vom avea două mari categorii de autorităţi administrative, şi
anume:
A. Autorităţi ale administraţiei publice de stat:
- Guvernul;
- Administraţia de specialitate:
- centrală;
- deconcentrată, la nivel local.
- Prefectul
B. Autorităţi ale administraţiei publice locale
- Consiliul judeţean;
- Consiliul local;
- Primarul;
- Serviciile publice locale (descentralizate)
Aşadar, din punct de vedere al structurii organizatorice, subordonarea autorităţilor
administraţiei publice faţă de autoritatea de vârf - Guvernul - se face, de regulă, din treaptă
în treaptă pe două linii, care corespund la două subsisteme ce compun sistemul autorităţilor
administraţiei publice, şi anume: prin subsistemul autorităţilor administraţiei publice cu
competenţă generală şi subsistemul autorităţilor specializate ale administraţiei publice.
Studiul acestor componente structurale se face atât de ştiinţa dreptului
administrativ, cât şi de ştiinţa administraţiei. Prima abordează cu precădere aspectul juridic
al problematicii funcţiei, competenţei şi al capacităţii administrative, iar cea de a doua, sub
aspectul recrutării, repartizării şi promovării personalului şi al mijloacelor din dotare.
Organizarea administrativ-teritorială reprezintă, de asemenea, o problemă care se
impunea a fi analizată fie şi succint în contextul studierii structurilor administraţiei
publice (30). Ea are menirea de a asigura performanţa activităţii administrative desfăşurate
de componentele administraţiei publice, sporirea iniţiativei şi a operativităţii în serviciul
public, structurarea perfectă a sistemului şi a relaţiilor pe verticală şi orizontală între
componentele acestuia, exercitarea controlului intern eficient şi a sprijinului competent
pentru toate unităţile şi structurile administrativ-teritoriale (31).
Experienţa tuturor statelor democratice a demonstrat că progresul general al
societăţii, al statului de drept este legată de organizarea cât mai judicioasă a teritoriului şi a
structurilor administraţiei centrale şi, mai ales, locale. Ea poate potenţa dezvoltarea
economică şi socială echilibrată a tuturor zonelor şi localităţilor, amplasarea raţională a
investiţiilor, mai buna asigurare a funcţiilor administraţiei publice în statul de drept. Orice
modificare a organizării administrative a teritoriului priveşte deopotrivă administraţia
publică, în sine, dar şi întregul sistem de autorităţi şi servicii publice şi influenţează
conţinutul activităţii acestora.

6. Despre competenţa şi capacitatea organelor administraţiei publice

În referire la competenţa organelor administraţiei publice vom observa că, în


cercetarea acesteia, ar trebui să lămurim şi problematica sarcinilor şi misiunilor acestora,
întrucât, tradiţional, în cursurile de drept administrativ au fost analizate doar categoriile de
competenţă şi de capacitate juridică.
Anterior adoptării Constituţiei din 1991 modificată în 2003 (32) s-a admis ideea că
noţiunea de sarcină a administraţiei de stat putea fi conturată prin analiza sensului şi
spiritului reglementărilor legale.

63
dr. Niculae Neagu

În contextul politic al epocii, noţiunea de sarcină a fost raportată la obiectivele


pe care organele de stat trebuiau să le urmărească şi să le îndeplinească în conducerea
activităţilor economico-gospodăreşti, social-culturale şi administrative pe plan local (33).
În schimb, noţiunea de atribuţie a fost asimilată cu drepturile şi obligaţiile cu
care erau investite organele locale pentru realizarea sarcinilor, respectiv pentru exercitarea
puterii de stat.
Astfel, într-o lucrare apărută în 1979, un colectiv de autori, comentând pe marginea
Legii nr.5/1968, arătau că, „importanţa teoretică şi practică a distincţiei dintre sarcini şi
atribuţii” reiese cel puţin din trei puncte de vedere:
a) sarcinile pot fi stabilite prin hotărâri de partid şi legi şi alte acte juridice, în
schimb atribuţiile nu pot fi stabilite decât prin legi;
b) sarcinile sunt stabilite nu numai pentru organele de stat ci şi pentru organizaţiile
socialiste şi cetăţeni, în timp ce atribuţiile care implică exercitarea puterii de stat nu le pot
avea decât organele de stat şi în mod excepţional, organizaţiile obşteşti şi
c) aprecierea modului cum se exercită atribuţiile se face prin raportarea la
îndeplinirea sarcinilor ce revin consiliilor populare din hotărârile organelor de partid şi de
stat (34).
În referire directă la sarcinile organelor administraţiei de stat, s-a emis părerea că
acestea nu puteau fi puse pe acelaşi plan cu cele ale organelor puterii de stat, de care
erau dependente, cărora în fapt li se subordonau. De asemenea, s-a susţinut că sarcinile
administraţiei erau subordonate şi puterii politice şi că scopul acestora era de realizare a
acesteia.
În contextul Constituţiei din 1991, modificată în 2003,, care a înlăturat noţiunile de
organe de stat şi de organe de partid, înlocuindu-le cu cele de parlament, şi a introdus
răspunderea politică a Guvernului şi a celorlalte organe administrative în faţa
Parlamentului şi controlul parlamentar asupra administraţiei, teza dependenţei sarcinilor
administraţiei faţă de organe de stat trebuie înlocuită cu cea de dependenţă faţă de
Parlament, organul suprem, ales prin vot electoral.
În noul context şi sensul noţiunii de sarcină a administraţiei publice este altul şi
semnifică, şi în opinia noastră, îndatoririle ce revin administraţiei publice în cadrul
noului sistem politic şi social actual. Se ştie că noul sistem politic consacră principiul
separaţiei puterilor în stat, în care se mai poate vorbi încă despre anumite sarcini la a căror
îndeplinire contribuie toate categoriile de autorităţi publice, inclusiv organele
administraţiei publice (35). Aceasta înseamnă că orice activitate a statului şi a puterilor sale
trebuie îndreptată spre conservarea şi apărarea valorilor stipulate în cuprinsul art. 1 alineat
3 din Constituţie sau în art. 134 alineat 2 (36).
Pe baza celor expuse mai sus, considerăm că, sarcinile reprezintă necesităţile
sociale valorizate politico-normativ care presupun intervenţia organelor statului, inclusiv
ale organelor administraţiei publice. Astfel, sarcinile organelor administraţiei publice
reprezintă necesităţile sociale, identificate, evaluate politic şi consacrate prin norme
juridice, îndeplinite de această categorie de organe.
Analiza logică a definiţiei ne indică faptul că sarcinile organelor administraţiei
publice reprezintă ansamblul necesităţilor sociale ce reclamă acţiunea organelor statului
din sfera administraţiei publice, care sunt identificate de puterea politică, ele putând să
prezinte diferenţieri de la un regim politic la altul. Aceste necesităţi şi nevoia soluţionării
lor se regăsesc în programele electorale, mai apoi, în programele de guvernare votate de
Parlament, moment în care se face trecerea de la un fenomen eminamente politic în sfera
fenomenului politico-statal bazat pe principiul entităţii publice (37).
Sancţionarea de către Parlament a programului de guvernare şi, ulterior, a actelor
cu caracter normativ semnifică, practic, momentul şi modalitatea de stabilire a sarcinilor

64
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

pentru autorităţile administraţiei publice. Acestea au importanţă pentru organizarea


sistemului administrativ şi pentru organizarea şi funcţionarea fiecărui organ în parte.
Este important să reţinem că sarcinile administraţiei publice le regăsim, în
primul rând, în Constituţie, care prevede sarcinile fundamentale ale statului, implicit ale
organelor administraţiei publice, prin utilizarea sintagmei „rol”, cum sunt cele din art.
80, intitulat „Rolul Preşedintelui” sau art. 102 ce se raportează la „Rolul şi structura
Guvernului”.
Mergându-se în detaliu, constatăm faptul că sarcinile generale ale statului în
diversele domenii ale vieţii economice, sociale, culturale, ştiinţifice, umanitare ş.a. diferă
de la un organ al statului la altul. De pildă, sarcinile care derivă din conţinutul articolului
135 din Constituţie se regăsesc doar în sarcina Guvernului, adică al organului care
realizează conducerea generală a administraţiei publice şi „asigură realizarea politicii
interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice” (38).
Celelalte organe ale administraţiei publice contribuie, pe baza competenţei
materiale speciale stabilită prin Constituţie, legi, hotărâri ale Parlamentului sau ordonanţe
ale Guvernului, la îndeplinirea uneia sau alteia dintre aceste sarcini. Astfel, ajungem la
concluzia că atribuţiile stabilite pentru fiecare organ al administraţiei publice reprezintă
tocmai mijloacele juridice de realizare a sarcinilor, care, îndeobşte le regăsim sub forma
unor drepturi şi obligaţii (competenţe) (39).
Noţiunea de competenţă a fost şi este diferit analizată de autorii ştiinţei dreptului
administrativ (40). Totuşi, pot fi identificate elementele care constituie constanta în
doctrină cu privire la această noţiune, şi anume:
a) a) este un ansamblu de atribuţii prevăzute de lege;
b) reprezintă o obligaţie legală (are caracter obligatoriu);
c) este prezentată sub forma unor drepturi şi obligaţii ale organelor
administrative;
d) poate fi explicată fără explicarea capacităţii lor juridice;
e) e) este special determinată pentru fiecare organ al administraţiei publice sub trei
feluri: materială, teritorială şi temporală.
Trebuie reţinut faptul că, deşi ne raportăm la drepturile şi obligaţiile pe care legea
le stabileşte în sarcina organelor administraţiei publice, exercitarea atribuţiilor nu este
lăsată la voinţa lor de a face sau a nu face, ci acestea sunt obligatorii de îndeplinit,
drepturile indicând limitele şi posibilităţile pe care acestea le au pentru executare, aplicare
şi/sau îndeplinire.
Trecând peste divergenţele existente între diverşi autori care s-au referit la felurile
în care se evocă aceste circumstanţe, vom încerca să parcurgem paşii spre o definiţie
corespunzătoare, adaptată fenomenului şi faptului administrativ, raportului de drept
administrativ şi organului administraţiei publice. În acest demers, va trebui să ţinem cont
de corelaţia dintre competenţă şi capacitate. Se ştie că, tradiţional, capacitatea a fost
definită ca aptitudinea de a fi titular de drepturi şi obligaţii în raporturile administrative, ca
element esenţial al competenţei. Ea indică sfera raporturilor de drept administrativ în care
pot intra organele administrative de stat şi, deopotrivă, sfera formelor prin care se pot
concretiza aptitudinile conferite de lege.
În ceea ce priveşte primul aspect - sfera raporturilor de drept administrativ, în care
pot intra organele administraţiei publice - majoritatea autorilor afirmă că normele juridice
care indică competenţa, stabilesc doar capacitatea acestora de a fi titulare în
raporturile juridice administrative (41).
În privinţa celui de al doilea aspect - al formelor prin care se pot concretiza
aptitudinile conferite de lege - autorii au ales între trei poziţii: sensul strict, sensul larg şi
sensul mixt, astfel:

65
dr. Niculae Neagu

a) sensul strict: competenţa presupune doar aptitudinea de a emite acte


administrative şi de a efectua operaţiuni administrative, deci de a întreprinde acţiuni în
realizarea puterii de stat;
b) sensul larg: competenţa este aptitudinea de a face acte juridice sau operaţiuni
administrative, cât şi operaţiuni materiale, care nu presupun realizarea puterii de stat;
c) sensul mixt: competenţa presupune, pe de o partea, aptitudinea legală a organelor
administraţiei de stat de a înfăptui activităţi executive prin acte cu valoare juridică şi, pe de
altă parte, capacitatea de a face atât acte juridice cât şi operaţiuni materiale-tehnice
recunoscute de lege unui organ al administraţiei de stat, în limitele stabilite, în vederea
realizării activităţii sale şi a sarcinilor ce-i revin.
Analizând obiectiv, credem, însă, că, atunci când vorbim despre competenţa unui
organ al administraţiei publice nu putem să nu înţelegem şi aptitudinea acestuia de a
efectua o anumită activitate şi de a fi, pentru aceasta, titular în raporturi juridice de
putere, nu şi capacitatea unui organ de a folosi puterea de stat în efectuarea unor acte
materiale şi tehnice, adică operaţiuni de administrare.
În acest punct al analizei noastre, expunem părerea că, au fost făcute eforturi şi
parcurşi paşi semnificativi în sensul schimbărilor de concepţie într-o serie de acte
normative apărute, între care menţionăm: Legea 21/1996, Legea concurenţei, completată şi
modificată de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.121/2003, aprobată prin Legea
nr.184/2004 şi de Legea nr.538/2004, care a consacrat principiul atacării hotărârilor
Consiliului concurenţei în faţa instanţelor de contencios administrativ, legislaţia în
domeniul silvic sau Legea nr.554/2004 - Legea contenciosului administrativ care
reglementează patru categorii de contracte administrative şi stabileşte competenţa
instanţelor de contencios administrativ de a soluţiona litigiile legate de încheierea şi
executarea acestora.
În acelaşi timp, opinăm că noile reglementări nu clasifică până la capăt toate
aspectele, inclusiv prevederile Legii administraţiei publice nr.215/2001 nefiind suficient de
acoperitoare.
Revenind la noţiunea de competenţă, au existat autori care au excelat în formularea
unor teze aparent contrarii celor exprimate anterior, cum ar fi profesor Ilie Iovănaş, potrivit
căruia „capacitatea nu se identifică cu competenţa organelor administrative, deşi, practic,
putem realiza dacă o anumită formaţiune colectivă are sau nu calitatea de subiect de drept
administrativ numai cercetând competenţa ei legală, stabilită de legea organică” (42).
Autorul invocă, în susţinerea opiniei formulate, trei puncte de vedere, prin care este
explicată diferenţa dintre competenţă şi capacitate:
a) capacitatea este proprie numai organelor administrative, pe când competenţă au
atât organele administraţiei publice, cât şi structurile lor organizatorice şi funcţionale;
b) cu necesitate, capacitatea administrativă presupune posibilitatea de a acţiona în
nume propriu, iar competenţa nu presupune o astfel de independenţă;
c) atribuţiile, care formează categorii de competenţă, pot di delegate sau repartizate
altor organe sau persoane, iar capacitatea nu poate fi transmisă altui subiect de drept.
Observăm şi noi că teza susţinută de profesorul Ilie Iovănaş se opreşte şi expune
aceeaşi părere cu a celorlalţi autori, în sensul capacitate - competenţă, utilizând alţi
termeni, cum este cel de atribuţii. Astfel, devreme ce competenţa este un ansamblu de
atribuţii, care reprezintă investirea legală cu anumite prerogative, de câte ori ne aflăm în
prezenţa unor asemenea atribuţii, menţionate în actele normative, indiferent pentru cine
sunt fixate, ne găsim în prezenţa competenţei, fără a fi neapărat necesar, şi în prezenţa
capacităţii, întrucât aceasta apare doar atunci când atribuţiile sunt exercitate în nume
propriu.

66
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Toată construcţia analitică anterioară arată că fundamentul capacităţii


administrative este constituit din normele prin care se conferă competenţa, pe care o
regăsim doar în cazul organelor administraţiei de stat, a administraţiei publice, în general.
Şi totuşi, va trebui să reţinem că structurile organizatorice interne nu au, în principiu,
atribuţii în sensul de competenţă. Acest lucru nu înseamnă că actele normative nu pot
utiliza şi în cazul acestora termenul de atribuţii, dar care nu vor putea fi calificate decât ca
„atribuţii de serviciu care se exercită prin funcţionarii care compun aceste dimensiuni sau
acest aparat” după cum bine precizează profesorul Mihai Anghene (43).
Pe calea continuităţii de idei, se admite şi ipoteza în care, în mod cu totul special,
legiuitorul să confere unei anumite părţi a structurii organizatorice a unui organ al
administraţiei publice chiar şi atribuţii în sens de capacitate, situaţie în care putem vorbi
despre aceste părţi în sensul de autorităţi publice.
Profesorul Antonie Iorgovan considera, pe linia semnificaţiei tradiţionale a
terminologiei, că ideea de capacitate „evocă ideea de persoană morală de drept public,
sau, pur şi simplu, de persoană administrativă” (44).
În acest sens, se invocă situaţia în care prin legea de organizare şi funcţionare, spre
exemplu, unui minister, unui departament sau direcţie generală, i se recunosc anumite
atribuţii, când se va putea admite că aceste structuri organizatorice au competenţe proprii,
„atipice, imperfecte” şi, deci, sunt autorităţi administrative. Numai că, şi noi credem astfel,
ele reprezintă autorităţi administrative doar în interiorul ministerului, nu şi în afara
acestuia, întrucât structurile la care ne referim expres, rămân elemente componente ale
structurii administrative interne. Astfel, într-o formulare forţată, ele pot fi denumite organe
interne ale ministerului şi nu ale structurii externe, şi nu pot căpăta semnificaţia de
persoană morală de drept public sau de stabiliment public (45).
Distincţia este importantă dacă ne raportăm la autoritatea unui litigiu de contencios
administrativ, care presupune şi despăgubiri, când este de neconceput să figureze ca pârât
doar departamentul nu şi ministerul, afară de situaţia, de asemenea excepţională, în care
legiuitorul recunoaşte acestui organ şi capacitatea civilă, situaţia în care acel departament
poate figura ca pârât.
Problematica analizei capacităţii trebuie extinsă şi asupra funcţionarilor unui
organ al administraţiei publice. În mod obligatoriu trebuie făcută deosebirea între
funcţionarii care sunt titulari de funcţii publice, deci supuşi ai Statului (46), şi ceilalţi
funcţionari administrativi, care, în sensul larg al termenului, sunt supuşi normelor Codului
muncii. Pentru prima categorie de funcţionari, denumită funcţionarul public, atribuţiile cu
care sunt investiţi conturează conţinutul funcţiei publice şi evocă competenţa acestora.
Pentru cea de a doua categorie, atribuţiile nu semnifică decât anumite sarcini de serviciu.
Privite pe un plan mai larg, atribuţiile stabilite pentru ambele categorii de
funcţionari, definesc conţinutul raportului juridic de serviciu, al raportului juridic de
funcţie, cărora le sunt aplicabile prevederile Codului muncii, respectiv ale Statutului
funcţionarului public. Astfel stând lucrurile, putem defini competenţa, dar va trebui să
avem în vedere că ansamblul atribuţiilor sunt stabilite de Constituţie şi de legi, că acestea
precizează obligaţiile astfel determinate de a desfăşura o anumită activitate administrativă,
într-un anumit domeniu, loc sau timp, că activitatea administrativă se realizează în numele
propriu a subiectului care apare în raporturile juridice de putere iar activitatea în sine se
înfăptuieşte în exercitarea şi realizarea puterii publice, cu folosirea puterii de constrângere
a statului pentru a se impune interesul public.
În atari condiţii, prin competenţa organelor administraţiei publice se înţelege
totalitatea atribuţiilor stabilite prin norme juridice care conferă drepturi şi obligaţii
pentru a aduce, în nume propriu, şi în realizarea puterii publice, o anumită activitate
administrativă. Rezultă, aşadar, că aptitudinea de a fi subiect de drept şi calitatea de

67
dr. Niculae Neagu

subiect de drept în raporturile de drept administrativ, pe care le presupune realizarea


competenţei, sunt cele două dimensiuni dominante ale noţiunii de capacitate.
Majoritatea autorilor consideră că noţiunea de competenţă evocă o serie de
caractere, cum ar fi: caracterul legal, caracterul obligatoriu, caracterul autonom, caracterul
îndeplinirii prin intermediul organelor de conducere şi al funcţiilor publice, care, fiecare,
semnifică constantele activităţii organelor administraţiei de stat şi publice.
În opinia unor autori, competenţa ar putea fi determinată de: natura organului, locul
ocupat în categoria organelor administraţiei de stat, sarcinile pe care urmează să le
îndeplinească şi sfera activităţii acestora (47).
Caracterul legal a devenit o constantă a ştiinţei dreptului administrativ. El arată
faptul că organele administraţiei publice au obligatoriu o competenţă stabilită prin lege
care ţine cont de sarcinile care-i revin în concret, determinată în contextul diviziunii şi
specializării necesare în exercitarea puterii de stat.
Caracterul obligatoriu al competenţei decurge din faptul că exercitarea
competenţei, deci îndeplinirea drepturilor şi obligaţiilor conferite prin Constituţie şi legile
ţării este obligatorie, orice neîndeplinire putând atrage răspunderea organului, în primul
rând pentru cei care deţin funcţii publice în cadrul organului respectiv. Evident, caracterul
obligatoriu nu se referă la modalitatea aleasă pentru îndeplinirea unei atribuţii, domeniu în
care legea lasă un drept de apreciere la îndemâna funcţionarilor de a acţiona într-o direcţie
sau alta, ori într-un moment sau altul. Aceste opţiuni ţin de elementul oportunitate care
poate apărea deopotrivă ca o condiţie de valabilitate sau de legalitate a actelor şi
operaţiunilor administrative îndeplinite (48).
Caracterul autonom al competenţei, legat intrinsec de caracterul legal, indică
faptul că organul administrativ are dreptul de a-şi îndeplini, de unul singur, de sine stătător
şi în condiţiile stabilite de lege, toate atribuţiile cu care este investit iar, de cele mai multe
ori organele ierarhic-superioare ale acestuia au obligaţia de a le asigura independenţă şi
mijloacele de realizare a lor.
În virtutea principiului enunţat este interzisă interferarea activităţilor organelor
subordonate de către organele ierarhic-superioare, prin substituirea sau exercitarea directă
a atribuţiilor primelor. Principiul nu se aplică şi în relaţionarea internă a organelor
administraţiei publice, de pildă între un conducător şi o structură funcţională a organului pe
care-l conduce, şeful având oricând dreptul de a îndeplini personal o activitate şi/sau de a
anula actele emise de la unul sau altul dintre departamentele, direcţiile sau serviciile
componente (49). Cu privire la îndeplinirea competenţei prin intermediul organelor de
conducere şi al funcţiei publice, trebuie subliniat faptul că exercitarea atribuţiilor de către
fiecare organ al administraţiei publice este legată de organele de conducere, de funcţiile de
conducere şi nu de persoanele care le îndeplinesc (50).
Referindu-ne, stricto-senso, la competenţa şi capacitatea administraţiei publice
locale, sunt necesare următoarele precizări:
- trebuie să observăm că legea atribuie capacitate juridică numai unităţilor
administrativ-teritoriale, nu şi organelor lor administrative. În acest sens, invocăm
prevederile art. nr.19 din Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală, care
precizează: „Comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public. Acestea
au patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină”;
- trebuie observat, de asemenea, că din economia aceluiaşi articol, rezultă că legea
atribuie acestor unităţi administrativ-teritoriale atât capacitate juridică civilă, cât şi
capacitate juridică de drept public, calitate în care pot fi titulare de drepturi şi obligaţii în
diverse raporturi juridice, fără nici o îngrădire; astfel, în calitate de persoană juridică de
drept public, ele pot participa la raporturi juridice de drept public, iar în calitate de
persoane juridice de drept privat pot participa la raporturi juridice de drept privat;

68
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

- trebuie să nu se omită că angajarea unităţilor administrativ-teritoriale, în diverse


raporturi juridice, se face de către organele de conducere şi pe seama acestora.
În literatura de specialitate, în legătură cu clasificarea competenţei, se susţine că
există trei feluri ale competenţei organelor administraţiei de stat: materială (ratione
material), teritorială (ratione loci) şi temporală (ratione temporis), care pot fi
caracterizate astfel:
a) Competenţa materială constă în sfera şi natura atribuţiilor unui organ al
administraţiei publice, fie că vorbim despre competenţa generală (în toate domeniile şi
ramurile de activitate), fie despre competenţa specială (de ramură, de domeniu). Ultima ar
putea fi confundată cu cea specială a tuturor organelor administraţiei publice. Astfel,
competenţa generală a Guvernului poate fi privită şi ca special determinată din punctul de
vedere al autonomiei şi legalităţii activităţii acestuia. Dacă ne raportăm la textul
constituţional, la nivel central funcţionează ca organe cu o competenţă generală:
Preşedintele României şi Guvernul, iar la nivel local: Prefectul, Consiliul judeţean,
Consiliul local şi primarul.
b) Competenţa teritorială, precizează şi delimitează limitele spaţiale, teritoriale
ale acţiunii organelor administraţiei publice în cadrul cărora pot fi exercitate atribuţiile
conferite de lege. Şi aici, putem vorbi despre competenţă generală la care o adăugăm pe
cea locală.
Întrucât competenţa teritorială generală nu necesită alte precizări, vom observa, în
privinţa competenţei teritoriale locale, că aceasta din urmă se referă numai la numite
porţiuni din teritoriu, care corespund de regulă cu unităţile administrativ-teritoriale: judeţ,
municipiu, oraş, comună. De asemenea, trebuie precizate două ipostaze care privesc
competenţa teritorială a organelor administraţiei publice: a) în primul rând, la nivelul unui
judeţ, în virtutea principiului „cine poate mai mult, poate şi mai puţin”, se admite că
organele administrative judeţene se regăsesc, în limite mai restrânse, pe anumite porţiuni
ale teritoriului judeţului; b) unele organe administrative, cum sunt regiile autonome sau
societăţile comerciale, nu-şi exercită atribuţiile într-un cadru teritorial bine determinat.
c) Competenţa temporală indică limitele în timp sau de timp între care un organ
al administraţiei publice este obligat şi îşi poate exercita atribuţiile, în conformitate cu
prevederile exprese ale legii. Se susţine că, de regulă, organele administraţiei publice au o
competenţă nelimitată de timp, întrucât actele normative nu stabilesc durate determinate de
existenţă şi de funcţionare pentru acestea. Au fost şi există situaţii în care o serie de organe
au fost şi sunt înfiinţate numai pentru o perioadă de timp, stabilită de lege, cum ar fi:
Preşedintele României, Consiliul judeţean, Consiliul local şi primarul care, potrivit
legislaţiei noastre sunt alese pe 5 respectiv 4 ani.
Autorii, printre care profesorii Ilie Iovănaş (51) şi Antonie Iorgovan (52), atrag
atenţia asupra distincţiei ce trebuie făcută între competenţa temporală special determinată
pentru fiinţarea organelor administraţiei publice şi caracterul temporar al unor acte emise
de acestea.
În literatura de specialitate vom regăsi şi un alt mod de clasificare a competenţei
organelor administrative publice: „competenţa legală” şi „competenţa cu drept de
apreciere” care a fost numită şi putere discreţionară a administraţiei publice. Astfel, mai
mulţi autori au susţinut că, în acele împrejurări, în care legea determină în mod precis
condiţiile pentru emiterea actelor administrative iar acele împrejurări sunt îndeplinite,
organul administrativ este obligat să emită actul prevăzut de lege. A fost invocată
împrejurarea în care administraţia este obligată să emită autorizaţia de construcţie dacă
solicitantul face dovada că deţine în mod legal terenul necesar construcţiei respective şi a
obţinut toate avizele şi acordurile prevăzute de lege. Dimpotrivă, în situaţiile în care
condiţiile pentru emiterea unui act administrativ nu sunt determinate sau sunt insuficient

69
dr. Niculae Neagu

determinate, legea lasă administraţiei posibilitatea, mai largă sau mai restrânsă, de a
aprecia asupra condiţiilor în care se va emite actul administrativ, cum sunt trimiterile la
noţiuni precum: bunele moravuri, motive temeinice, ordinea şi liniştea publică ş.a.
De la regula obligativităţii competenţei autorităţilor administraţiei publice există
mai multe excepţii pe care autorii ştiinţei dreptului administrativ le-au semnalat de-a
lungul timpului. Astfel, se vorbeşte despre delegarea de competenţă, delegarea de atribuţii
şi/sau înlocuirea unor funcţionari de decizie, modalităţi asupra cărora vom stărui pe scurt în
cele ce urmează:
a) Delegarea de competenţă are loc numai în legătură cu funcţionarii publici de
decizie care pentru motive ce ţin de mai buna administrare şi funcţionare a organului
condus, pot încredinţa spre exercitare, în totalitate sau numai în parte, atribuţiile lor către
alţi funcţionari publici sau organe (53).
Este de reţinut, însă, că delegarea de competenţă poate avea loc numai dacă legea
prevede în mod expres că acel funcţionar public cu funcţie de decizie poate să o facă. De
exemplu, potrivit art. 70 alineat 1 din Legea nr.215/2001 privind administraţia publică
locală, primarul deleagă viceprimarilor, prin dispoziţie scrisă, emisă în 3o de zile de la
validarea alegerii sale, exercitarea unora dintre atribuţiile sale ce-i revin potrivit legii. În
conformitate cu alineatul 2 al aceluiaşi articol, atribuţiile de ofiţer de stare civilă pot fi
delegate viceprimarului, secretarului sau altor funcţionari cu competenţe în acest domeniu,
potrivit legii.
Un alt exemplu este oferit de conţinutul alineatului 2 al art. 115 din Legea 215/2001
privind administraţia publică locală, care prevede că Preşedintele Consiliului judeţean
poate delega vicepreşedintelui, prin dispoziţie, atribuţiile prevăzute la alineat 1 literele „g”
şi „p”, respectiv pe cele care se referă la coordonarea şi controlul activităţii instituţiilor şi
serviciilor publice de sub autoritatea Consiliului judeţean şi pe cele care vizează acordarea,
prin aparatul propriu şi serviciile de specialitate ale Consiliului judeţean, a sprijinului şi
consultanţei tehnice şi juridice pentru autorităţile administraţiei publice locale, comunale şi
orăşeneşti, la solicitarea acestora. Că delegarea de competenţă se poate face numai în
anumite situaţii şi că ea are o întindere strict delimitată, tot de către lege, o dovedeşte
lecturarea conţinutului alineatului 3 al art. 70 din Legea nr.215/2001 conform căruia
„Atribuţiile care revin primarului ca reprezentant al statului nu pot fi delegate” potrivit
art. 69 (23), cu excepţia celor de stare civilă, precum şi cele prevăzute la art. 68 alineat 1
literele „a-f”, „h-i”, „k-l” şi „t” ce pot fi delegate (54).
b) Înlocuirea unor funcţionari de decizie are şi ea loc în condiţii strict
reglementate de lege, pentru motive ce ţin de neîndeplinirea sau neputinţa de a îndeplini, în
totalitate sau în parte, a propriilor atribuţii. Astfel, potrivit art. 82 alineat 1 din Legea
nr.215/2001 privind administraţia publică, în caz de vacanţă a funcţiei de primar (şi nu în
caz de suspendare din funcţie a primarului), acesta este înlocuit de viceprimar sau, după
caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de Consiliul local cu votul secret al majorităţii
consilierilor în funcţie. În condiţiile prevăzute de alineatul 2 al aceluiaşi articol, Consiliul
local poate delega, prin hotărâre, din rândul membrilor săi, un consilier care va îndeplini
temporar atribuţiile viceprimarului
Este evident că instituţia înlocuirii unor funcţionari de decizie este o instituţie
juridică diferită de cea a delegării de competenţă, prin:
- înlocuirea poate fi de drept sau la iniţiativa funcţionarului de decizie, în timp ce
delegarea poate fi numai de drept;
- prin înlocuire se urmăreşte asigurarea exercitării atribuţiilor unui funcţionar în
situaţii de excepţie, în timp ce delegarea urmăreşte o mai bună repartiţie a sarcinilor de
serviciu între funcţionarii: cu funcţii de decizie din administraţia publică;

70
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

- delegarea de competenţă are, în general, caracter permanent, în timp ce înlocuirea


unor funcţionari are caracter temporar, spre exemplu până la validarea alegerii altui primar,
la încetarea suspendării acestuia sau la încetarea cauzelor obiective care au determinat
măsura înlocuirii.
c) Repartizarea de atribuţii reprezintă modalitatea prin care un organ colegial
stabileşte că unele dintre atribuţiile sale vor fi exercitate, în intervalul dintre şedinţe ori
permanent, de unul dintre membrii săi. Spre exemplu, organele colegiale ale administraţiei
publice locale (Consiliul local, Consiliul judeţean) pot repartiza anumite atribuţii
membrilor lor cu funcţii de conducere, adică viceprimarilor, preşedintelui ori
vicepreşedinţilor Consiliilor judeţene.

Note şi alte repere bibliografice

1. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a IV-a, Editura All
Beck, Bucureşti, 2005, p. 4.
2. Chevallier Jean, ScienceAdministrative, Deusiemme Edition, Press Universitaires
de France, Paris, 1989, p.128.
3. Idem, p. 131. Se referă la „detaşarea unei instanţe specializate” investită cu putere
de constrângere asupra membrilor colectivităţii, ca principal loc de comandament şi
ca simbol şi reprezentant al unităţii sociale.
4. Teritoriul, ca element definitoriu al conceptului de stat, alături de populaţie şi de
suveranităţi.
5. Este de reţinut că, inclusiv la nivelul autorităţii administrative locale se exercită
unele dintre atribuţiile de natură statală, în forma lor materială şi funcţională.
6. Bălan Emil, Procedura administrativă, Editura Universitară, Bucureşti, 2005, p.
48.
7. Este adevărat că, toate autorităţile publice locale sunt ţinute să respecte normele
derivând din actele normative emise de administraţia centrală de stat, ca acte cu
forţă juridică superioară.
8. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 247.
9. Constituţia României din 1991, modificată în 2003 prin Legea de revizuire
nr.429/2003, publicată în M. Of. al României nr. 767 din 31 octombrie 2003.
10. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 255.
11. Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ român, Editura Glasul Bucovinei,
Cernăuţi, 1944, p. 57-61.
12. Mai ales ramurii de drept economic.
13. Dreptului administrativ, ca ramură a dreptului public.
14. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 255, nota 10.
15. Bălan Emil, op. cit., p. 141; Drăganu Tudor, Introducere în teoria şi practica
statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 7; Iorgovan Antonie, op.
cit., p. 59.
16. Preda Mircea, Drept administrativ. Partea generală, Ediţia a III-a, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2006.
17. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 261.
18. Şantai Ioan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, ediţie revizuită
pentru uzul studenţilor, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, p. 53.
19. Vrabie Genoveva, Organizarea politică-etatică a României. Drept constituţional
şi instituţii politice, vol. II, Ediţia a III-a revăzută şi reîntregită, Fundaţia pentru
Cultură şi Ştiinţă „Moldova”, Editura Cugetarea, Iaşi, 1999, p. 57.

71
dr. Niculae Neagu

20. Iorgovan Antonie, op, cit., p. 263.


21. Şantai Ioan, op. cit., p. 53.
22. Alexandru Ioan, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p.
126.
23. Idem, p. 126-127.
24. Ibidem, p. 126-127.
25. În raport cu nevoile reale de îndeplinire a funcţiilor pe care le au, potrivit legii.
26. Căruia îi corespunde structura ierarhică.
27. Căruia îi corespunde structura funcţională.
28. Alexandru Ioan, op. cit., p.127.
29. Meyer Paul, Systemic Aspects of Public Administration, G.E.C., Gad Publisher,
Copenhagen, 1973, p. 216.
30. Neagu Niculae, Drept administrativ, vol. I, Editura Bren, Bucureşti, 2007, p. 36.
31. Pătulea Victor, Coordonatele juridice de evoluţie a instituţiei descentralizării
administrative, în Revista „Dreptul” nr.9/1991; Alexandru Ioan, Structuri,
mecanisme şi instituţii administrative – Analiză comparativă, vol. I, Ediţia a II-a,
Editura Sylvi, Bucureşti, 1996.
32. În acest sens, profesorul Ionescu Romulus vorbeşte despre: a) lucrătorii care îl
compun; b) competenţa sa şi c) mijloacele materiale pe care le foloseşte, iar
profesorul Negoiţă Alexandru despre: a) personalul organelor administraţiei de
stat; b) mijloacele materiale şi financiare şi c) capacitatea juridică şi competenţă.
33. În literatura noastră, necesitatea analizării sarcinilor administraţiei de stat a fost
susţinută, anterior anului 1989, de profesorul Negoiţă Alexandru, care arăta că
„Presupunându-ne că cercetăm organizarea administraţiei de stat, este necesar să
vedem mai întâi ce sarcini revin acesteia şi cum se structurează ea în funcţie de
sarcinile pe care le are” (Negoiţă Alexandru, Ştiinţa administraţiei, E.D.P.,
Bucureşti, 1977, p.59).
34. Iovănaş Ilie, Balogh Andrei, Petrescu Raluca Narcisa, Organizarea şi
funcţionarea organelor locale ale puterii şi administraţiei de stat. Texte comentate,
Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1979, p.43-44.
35. Aceasta este esenţa regimului politic consacrat de Constituţie: „România este stat
de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile
cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul
politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului
român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989 şi sunt garantate” (art. 1).
36. Acestea se referă la domeniul economic şi anume: libertatea comerţului, protejarea
concurenţei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor
de producţie, protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi
valutară, stimularea cercetării ştiinţifice naţionale, exploatarea resurselor naţionale,
în concordanţă cu interesul naţional, refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător,
crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii, aplicarea politicilor de
dezvoltare regională în concordanţă cu obiectivele Uniunii Europene.
37. A se vedea şi părerea profesorului Iorgovan Antonie, op. cit., p. 271.
38. A se vedea textul articolului 2 din Constituţia României.
39. Iorgovan Antonie, op. cit., p.272.
40. Drăganu Tudor, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959,
cap. IV; Vîntu Ion, Lepădătescu Mircea, Merlescu Ion, Anghene Mihai, op. cit.,
p.214 şi urm; Iovănaş Ilie, op. cit., p.120 şi urm; Negoiţă Alexandru, op. cit., p.24
şi urm, sau Iorgovan Antonie, op. cit., p.272 şi urm.

72
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

41. Între opiniile exprimate, reţinem şi pe cele exprimate de Romulus Ionescu:


„dreptul şi obligaţia prevăzută de lege şi celelalte acte normative, de a duce o
anumită activitate, adică de a fi în acest scop subiect în diferite raporturi juridice”;
Drăganu, Tudor: „capacitatea ce le este recunoscută de lege de a acţiona din
punct de vedere juridic în vederea realizării activităţii executive”; Negoiţă
Alexandru: „aptitudinea conferită de normele juridice unui organ unipersonal sau
colegial al administraţiei publice de a face acte juridice sau operaţiuni
administrative şi materiale; Iorgovan Antonie: „ansamblul atribuţiilor stabilite de
Constituţie sau de lege, ce conferă drepturi şi obligaţii pentru a duce în nume
propriu şi în realizarea puterii publice o anumită activitate administrativă”;
Trăilescu Anton: „totalitatea atribuţiilor autorităţilor administraţiei publice
constituie competenţa materială a acestora, având caracter obligatoriu pentru
autorităţile publice, ca şi legea însăşi”.
42. Iovănaş Ilie, op. cit., p.121, „Capacitatea administrativă desemnează posibilitatea
de a participa ca subiect independent în raporturi de drept administrativ”, iar
competenţa este înţeleasă ca fiind „categoria ce desemnează ansamblul
atribuţiilor unor organe administrative, compartimente sau persoane şi limitele
exercitării lor. Atribuţia este investirea legală cu anumite prerogative”.
43. Anghene Mihai, Competenţa organelor administraţiei de stat, în S.C.J. nr.4/1965,
p.267.
44. Iorgovan Antonie, op. cit., p.277.
45. Idem, p.278.
46. Ibidem, p.278.
47. Vîntu Ion, Organele administraţiei de stat, în R.S.România, Editura Academiei,
Bucureşti, 1971, p.61.
48. Iorgovan Antonie, op. cit., p.279.
49. Este vorba despre „puterea de joncţionare”. Vezi: Vîntu Ion, op. cit., p.62.
50. Profesorul Negoiţă Alexandru este de părere că „competenţa este legată de funcţia
publică şi nu de persoană”. (Negoiţă Alexandru, op. cit., p.241).
51. Iovănaş Ilie, op. cit., p.125: „de regulă actele administrative sunt emise pentru o
perioadă nedeterminată…...alteori, însă, actele administrative sunt emise pentru
că produc efecte doar într-o perioadă determinată, în limitele sau în afara
limitelor de timp ale organului emitent”.
52. Iorgovan Antonie, op. cit., p.281.
53. Iovănaş Ilie, op. cit., p.37.
54. Este vorba despre exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară, cele referitoare la
recensământ, la organizarea şi desfăşurarea alegerilor, la luarea măsurilor de
protecţie civilă.

73
dr. Niculae Neagu

74
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

CAPITOLUL IV

REGLEMENTAREA SERVICIULUI PUBLIC ÎN ROMÂNIA

1. Noţiunea, clasificarea, formele de organizare şi regimul juridic


al serviciilor publice

1.1. Introducere în problematica serviciilor publice


Serviciul public evocă un ansamblu de reguli de fond şi de formă care
desemnează materia asigurării în regim de putere publică a necesităţilor
societăţii/comunităţii. Vorbim, deci, despre un regim juridic compus din norme de drept
public şi de drept privat. Între acestea, dincolo de necesitate firească a realizării obiectului
de activitate în raport cu nevoile sociale deservite, există un fond comun de principii şi
reguli care prefigurează rolul serviciului public, prin conturarea locului în sistemul
administraţiei publice, a modului de organizare şi funcţionare a acestuia, a drepturilor şi
obligaţiilor beneficiarilor, pe care, unii autori le-au denumit chiar dreptul serviciului
public.
Fără îndoială că, fiind o sarcină tradiţională a administraţiei publice,
organizarea şi realizarea serviciilor publice se supun preponderent unor reguli de drept
public, care presupun reglementări speciale în contractele care se referă la serviciile
publice, ce se disting de cele de drept privat. Studiul acestor reglementări prezintă o
importanţă cheie pentru dreptul administrativ, întrucât, prin chintesenţa activităţii şi
modalităţile de organizare şi desfăşurare, serviciul public reprezintă o latură şi un
domeniu extins al activităţii administraţiei publice, însuşi statul fiind definit ca o
cooperare a serviciilor publice organizate şi controlate de guvernământ.
Esenţa şi finalitatea organizării şi desfăşurării serviciilor publice se raportează
tocmai la satisfacerea unor nevoi generale, la sarcinile tot mai diversificate la care statul
a trebuit să răspundă pentru a se asigura bunăstarea oamenilor pe care îi reprezintă. În
evoluţia sa, dezvoltarea serviciilor publice a atins o dezvoltare maximă pe la mijlocul
secolului XX, când s-a impus ca fundament al sistemului administraţiei publice.
În doctrina de specialitate s-a subliniat faptul că serviciile publice reprezintă
organisme administrative create de stat şi de celelalte unităţi administrativ-teritoriale
(judeţ, oraş, comună), că acestea dispun de mijloace şi resurse puse la dispoziţie de către
sistemul administraţiei publice şi că ele fiinţează numai cu scopul de a satisface în mod
continuu o cerinţă, o nevoie reală cu caracter general, căreia iniţiativa particulară nu i-ar
putea conferi o satisfacere completă şi continuă.

75
dr. Niculae Neagu

Observăm, în încercarea de definire a serviciului public, două posibile direcţii de


analiză a conceptului de serviciu public, care sunt generate de cele două componente ale
administraţiei publice: materială şi cea formală-organizatorică. Prima componentă, cea
de satisfacere a unor interese generale, îmbracă forme diverse, corelative cu cerinţele
sociale, amploarea acestora şi cu ansamblul de reguli care sunt aplicabile la nivel naţional
şi la nivel local. Cea de a doua componentă, formal-organizatorică, este legată de prima şi
ea presupune existenţa unor organisme sau agenţi specializaţi în domeniul respectiv.
În general, trebuie să admitem că, dată fiind complexitatea cerinţelor sociale există
o mare varietate de servicii publice. În context, prezintă importanţă diferenţierea dintre
un serviciu public şi serviciul de utilitate publică, iar diferenţa esenţială dintre acestea este
dată de constatarea faptului că primul este realizat de un organism statal, în timp ce al
doilea de către o organizaţie nestatală. Există şi organizaţii mixte, de stat şi particulare,
care realizează servicii publice şi care sunt supuse unui regim juridic de drept public, regim
care defineşte ansamblul prerogativelor cu care sunt învestite, prin lege, autorităţile
administraţiei publice în vederea realizării atribuţiilor care le revin în scopul promovării
interesului public.
În general, se admite că, pentru a fi în prezenţa unui serviciu public trebuie
îndeplinite câteva condiţii, şi anume:
- satisfacerea unei nevoi a membrilor societăţii;
- înfiinţarea acestuia printr-un act de autoritate;
- obiectul activităţii intră în sfera realizării autorităţii de stat;
- personalul acestuia are calitatea de funcţionar public;
- mijloacele materiale şi financiare sunt asigurate prin subvenţii bugetare
şi venituri proprii.

1.2. Noţiunea şi clasificarea serviciilor publice


Am stăruit succint asupra elementelor ce prefigurează contextul înfiinţării şi
funcţionării serviciilor publice, creaţii ale statului sau ale unităţilor administrativ-teritoriale
pentru realizarea intereselor generale ale societăţii sau ale colectivităţilor locale. Am
subliniat faptul că aceste servicii publice presupun coexistenţa a două dintre componentele
de bază ale administraţiei publice: componenta materială şi componenta formal-
organizatorică. De asemenea, am subliniat şi principalele trăsături ale serviciului public.
Toate acestea ne vor ajuta să definim şi să clasificăm serviciile publice.
În doctrina juridică a dreptului public, serviciul public a fost definit sub un dublu
aspect: material şi formal (1).
Din punct de vedere material, serviciul public este privit ca o activitate de
interes general care se desfăşoară de către organele administraţiei publice sau de
către persoane particulare autorizate, abilitate în acest scop.
Din punct de vedere formal, serviciul public poate fi definit ca ansamblul de
structuri ale administraţiei publice sau al organismelor private care desfăşoară
activităţi în regim de serviciu public.
Pentru clasificarea serviciilor publice, în literatura de specialitate sunt utilizate
criterii diverse, cum sunt: modul de organizare, conţinutul şi întinderea competenţelor,
întinderea geografică a zonei de acţiune, modalitatea de gestionare, natura activităţii
desfăşurate ş.a.
A. În funcţie de modul lor de organizare, serviciile publice pot fi interioare sau
exterioare.
- Serviciile interioare sunt reprezentate de compartimentele de lucru ale
autorităţilor administraţiei publice, a căror competenţă şi atribuţiile sunt strict determinate
de legile de organizare şi funcţionare ale fiecăruia în parte.

76
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

- Serviciile exterioare sunt constituite din entităţile distincte, autonome, cu sau


fără personalitate juridică, constituite de către administraţia publică, care au organizare de
sine stătătoare şi conducere proprie. Aceste servicii, organizate de particulari, sunt
împuternicite, în baza legii, de către autorităţile publice competente, pentru a desfăşura o
anumită activitate şi, ca atare, trebuie să se conformeze dispoziţiilor legale în temeiul
cărora funcţionează, sub sancţiunea retragerii autorizaţiei administrative. Astfel, spre
exemplu, în conformitate cu prevederile articolului 104 alineat 1 litera „f”, Consiliul
judeţean „hotărăşte asocierea cu Consiliile locale, pentru realizarea unor interese comune,
scop în care poate înfiinţa, împreună cu acestea instituţii publice, societăţi comerciale şi
servicii publice” iar potrivit articolului 138 litera „i”, Consiliile locale „Înfiinţează instituţii
publice, societăţi comerciale şi servicii publice de interes local”(2).
B. În raport de întinderea competenţelor, serviciile publice pot fi organizate atât
la nivel naţional cât şi la nivel local.
- Serviciile publice de interes naţional sunt organizate, de obicei, fie sub forma
unor structuri interioare (departamente, inspectorate, direcţii generale), fie sub forma
unor instituţii sau regii autonome exterioare, organizate de autorităţile administraţiei
publice centrale. De asemenea, pot fi înfiinţate servicii publice de interes naţional de către
organismele nonguvernamentale, cum ar fi fundaţiile pentru protecţia copilului, femeilor
violentate, sau animalelor, universităţi particulare etc.
- Serviciile publice de interes local sunt organizate de autorităţile administraţiei
publice locale sau de către organisme private, autorizate în acest scop, care îşi limitează
activitatea la nivelul unei singure unităţi administrativ-teritoriale (3). Potrivit prevederilor
legilor în vigoare, autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a organiza şi
asigura funcţionarea corespunzătoare a serviciilor publice de interes local, atât a propriilor
servicii interioare şi exterioare, cât şi a serviciilor publice gestionate de particulari.
C. Într-o altă abordare se propune o altă clasificare a serviciilor publice, respectiv
după modul lor de gestionare.
- Serviciile publice gestionate in mod direct de Consiliile judeţene şi Consiliile
locale sunt cele care nu pot fi încredinţate unor particulari şi sunt organizate sub forma
unor compartimente proprii (de urbanism, amenajarea teritoriului, autoritate tutelară,
stare civilă ş.a.) sau sub forma unor structuri exterioare. Din această categorie, care
reuneşte, de pildă, serviciile publice comunitare, vom enumera serviciile publice
comunitare de evidenţă a persoanelor şi serviciile publice comunitare pentru situaţii de
urgenţă. Acestea au statut de instituţii publice cu personalitate juridică, aflate în subordinea
Consiliilor locale şi Consiliilor judeţene. Alte servicii publice comunitare se înfiinţează sub
forma unor compartimente interne ale autorităţilor administraţiei publice, cum sunt
serviciile publice comunitare pentru eliberarea si evidenţa paşapoartelor înfiinţate în cadrul
aparatului propriu al Prefecturilor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti (4).
D. În funcţie de cadrul geografic pe care îşi desfăşoară activitate, distingem între
serviciile interne şi serviciile publice extra-teritoriale, ultimele prelungindu-şi cadrul
geografic în afara graniţelor statului, cum ar fi cele pe care le regăsim în organizarea
domeniului afacerilor externe sau a serviciului marină-aviatic şi a căror activitate se
desfăşoară în afara graniţelor.
E. În funcţie de natura sarcinilor pe care le au, se poate face distincţia între
serviciile publice civile şi serviciile publice militare, ultimele fiind caracterizate prin
disciplină, rigoare, stricteţe şi alte reguli care sunt proprii doar acestora. Acestea, spre
exemplu, au, chiar şi în timp de pace, sarcina de a identifica bunurile care vor putea fi
rechiziţionate sau pe cea de recrutare a personalului armatei profesioniste.
F. Există diverse alte situaţii în care, pentru o mai bună funcţionare a serviciilor
publice, acestea sunt încredinţate unor particulari. Este vorba despre situaţiile în care

77
dr. Niculae Neagu

autorităţile administraţiei publice locale nu dispun de totalitatea fondurilor necesare pentru


a înfiinţa, finanţa şi asigura funcţionarea unor servicii publice sub forma unor componente
proprii sau sub forma unor structuri exterioare, cum sunt serviciile publice comunitare.
Poate fi citată, drept exemplu, înfiinţarea unor fundaţii sau asociaţii pentru acordarea de
asistenţă minorilor, a tinerilor sau a femeilor iar, în situaţii speciale, persoanelor cu
handicap ori servicii publice de transport în comun sau de salubrizare a localităţilor ş.a.
G. În fine, se mai utilizează şi clasificarea în funcţie de natura activităţii
desfăşurate în: servicii administrative şi servicii economice.
- Astfel, au caracter administrativ serviciile de protecţie socială şi sanitară, cele
cu scop educativ şi cultural, precum şi cele de menţinere a ordinii publice (poliţia
comunitară, serviciile publice de evidenţă a persoanei sau de eliberarea altor acte necesare
persoanei ş.a.)
- Serviciile publice cu caracter economic desfăşoară activităţi lucrative, cu
conţinut economico-financiar, care aduc şi un profit, cum sunt: serviciile de transport în
comun, de salubrizare a localităţilor sau serviciile de întreţinere a străzilor şi parcurilor,
pentru prestarea cărora beneficiarii plătesc taxele stabilite de administraţia publică, potrivit
legii.
Având în vedere modul diferit de finanţare a celor două tipuri de servicii, cele
administrative sunt exploatate direct de către administraţia publică, în timp ce
administrarea serviciilor economice este delegată particularilor, pe cale contractuală.

1.3. Formele de organizare a serviciilor publice


Administraţia publică este destinată să satisfacă nevoi variate faţă de care puterea
politică determină acele necesităţi cărora li se va recunoaşte caracterul public şi pentru a
căror satisfacere nu se va apela la serviciile particularilor. Această listă de nevoi se
realizează în funcţie de cerinţele ideologice, situaţia economică şi socială, precum şi de
posibilităţile financiare şi tehnice ale societăţii şi de la nivelul unităţilor administrativ-
teritoriale.
Funcţie de importanţa acordată uneia sau alteia dintre nevoile astfel identificate şi
calificate, intervenţia autorităţii publice este mai mult sau mai puţin profundă şi poate
consta doar în acordarea unor subvenţii către o întreprindere particulară şi exercitarea unui
control public asupra modului de satisfacere a nevoii sociale. Autoritatea publică poate
să decidă crearea unor organisme care să depindă de ea, cărora le încredinţează
gestiunea acelor organisme publice, ce se înscriu strict în cadrul administrativ obişnuit şi
funcţionează utilizând procedee administrative. În al treilea rând, se poate recurge la
construcţii instituţionale mixte, care au caracter administrativ: prin atribuţii, proporţia
capitalului folosit, prin reguli de organizare şi funcţionare, prin controlul la care sunt ele
supuse ş.a.. Totuşi, aceste forme de servicii publice se apropie de societăţile comerciale sau
industriale obişnuite.
Luând în considerare cele expuse anterior, înclinăm să acceptăm şi o altă definire a
serviciilor publice, înţelese ca fiind „ansamblul de persoane şi lucruri create în vederea
satisfacerii unor nevoi publice de către o colectivitate publică, supuse autorităţii şi
controlului acesteia”. De aici, rezultă şi ideea ansamblului de mijloace anvizajate
pentru satisfacerea unor scopuri determinate. Ne referim, evident, la personal, la
mijloacele materiale şi financiare, care sunt completate cu posibilitatea de a utiliza
proceduri juridice excepţionale, de drept public.
Natura activităţilor desfăşurate şi, mai ales, modalitatea în care este realizată
gestionarea serviciilor, determină esenţialmente forma de organizare a fiecărui serviciu
public în parte.
Astfel, în literatura de specialitate se vorbeşte despre:

78
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

a) compartimentele interioare ale autorităţilor administraţiei publice care nu au


personalitate juridică, nici calitatea de ordonator de credite, deci nici calitatea de subiect
de drept în raporturile juridice şi nici calitate procesuală; ele apar ca prepuşi ai autorităţii
publice din care fac parte;
b) instituţii publice sau stabilimente (5), cu sau fără personalitate juridică, cărora
le-au fost încredinţate anumite servicii publice administrative; acestea au o anumită
autonomie, dar se găsesc şi rămân sub tutela administraţiei publice;
c) delegarea gestiunii serviciilor publice (6), constând în concesionarea, pe bază
de licitaţie, a unor servicii publice economice ca societăţi comerciale, denumite şi
operatori de servicii publice (7) care îşi desfăşoară activitatea pe bază concurenţială, în
scopul obţinerii unui profit.
Ceea ce trebuie să reţinem este faptul că aceşti agenţi comerciali au personalitate
juridică de drept privat şi nu se află în raporturi de subordonare cu autorităţile
administraţiei publice, ci, în cadrul legii şi a clauzelor angajamentelor asumate, acceptă
supravegherea şi controlul autorităţii publice asupra modului în care este asigurat serviciul
public concesionat.
În situaţia înfiinţării unei regii autonome sau a unei societăţi comerciale de către
administraţia publică însăşi, forma de organizare a acestora nu este concesionarea ci
gestiunea directă, proprie structurilor interne sau externe ale administraţiei publice locale.
d) delegarea de gestiune a unor servicii către organisme private, cu caracter
neguvernamental, şi cu numiri diferite: fundaţii, asociaţii, uniuni etc.; acestea preiau, de
regulă, în integritatea lor, gestiunea serviciilor publice care constituie aportul lor de
activitate cu caracter social, de binefacere, de învăţământ, de sănătate ş.a.
Delegarea gestiunii acestor servicii se face pe baza autorizaţiei emise,
întotdeauna, de către autorităţile publice care au competenţe în domeniile de specialitate
respective (8), spre deosebire de delegarea gestiunii sarcinilor publice economice, despre
care am amintit deja, care se face pe cale contractuală.

1.4. Regimul juridic al serviciilor publice. Principiile de organizare şi


funcţionare a serviciilor publice
Este firesc să abordăm problematica regimului juridic al serviciilor publice,
respectiv regulile şi normele cu valoare de principii care trebuie respectate de către
autorităţile publice organizatoare şi de către agenţii economici sau organismele private
cărora li s-au încredinţat aceste activităţi de interes public.
Pentru abordarea noastră este importantă, în primul rând, analiza principiilor care
fundamentează activitatea organismului ce desfăşoară activităţi în regim public:
egalitatea în faţa serviciului public, continuitatea funcţionării, adaptarea la nevoile
interesului public şi eficienţa serviciului public.
Principiul egalităţii tuturor cu privire la funcţionarea serviciilor publice se degajă
din principiul egalităţii în faţa legii (9) şi a autorităţilor publice, fără discriminări şi fără
privilegii, înscris în Constituţia României.
Principiul se referă şi priveşte atât egalitatea condiţiilor de încredinţare, prin
concesionare sau prin delegare, a gestiunii serviciilor publice către stabilimente, instituţii
publice, agenţi economici şi/sau regii autonome, cât şi calitatea de beneficiari ai cetăţenilor
în ce priveşte funcţionarea serviciilor publice, poziţia lor în raporturile juridice cu aceste
servicii publice, în cadrul cărora nu trebuie să fie dezavantajate sub nici un motiv (10).
Pe cale de excepţie, s-a admis ca anumite persoane, aflate în situaţii sociale
dezavantajoase, să poată beneficia de unele facilităţi pentru serviciile prestate, prin
stabilirea unor tarife mai mici şi/sau acordarea unor ajutoare băneşti suportate de către
administraţia publică sau de către operatorii de servicii publice. Facilităţile despre care

79
dr. Niculae Neagu

vorbim pot fi acordate prin lege sau prin hotărâri ale organelor administraţiei publice ori
ale operatorului de servicii publice (11).
Principiul continuităţii presupune asigurarea funcţionării neîntrerupte a
serviciilor publice - esenţa şi caracteristica principală a serviciilor publice - create şi
destinate eminamente pentru a răspunde, în permanenţă, nevoilor de interes general ale
persoanelor fizice şi juridice.
În principiu, serviciul public subzistă atâta vreme cât există acea nevoie socială şi
interesul general de a o satisface. Pe de altă parte, similar funcţiei publice, nevoia socială
reclamă permanenţa funcţionării serviciului respectiv.
Pentru aceste considerente, prin lege şi prin normele interne ale autorităţilor publice
centrale şi locale, se reglementează în mod detaliat nu numai modul de organizare şi
funcţionare, ci, mai ales, statutul personalului, drepturile si obligaţiile acestuia raportate la
continuitatea serviciului, condiţiile de exercitare a dreptului la grevă de către personalul
fiecărui serviciu, modul de rezolvare a situaţiilor excepţionale care se pot ivi pe timpul
funcţionării serviciilor publice, cu excepţia situaţiilor de forţă majoră.
Principiul adaptării serviciilor publice la exigenţele interesului public general
presupune mobilitatea şi corelarea cu schimbările şi cu evoluţiile de ordin politic,
economic, social şi juridic care au loc în timp, şi care determină noi premise pentru
funcţionarea acestor servicii.
Potrivit acestui principiu, toate organele administraţiei publice centrale sau locale,
care răspund direct sau indirect de buna funcţionare a tuturor formelor de servicii publice,
au obligaţia legală şi morală de a se adapta, pe moment, evoluţiilor care au loc şi de a
asigura, de asemenea, maniera de funcţionare a serviciilor publice, gestionate direct sau
indirect, încât să răspundă aşteptărilor beneficiarilor, în primul rând ale cetăţenilor. Legea
stabileşte că, în acest scop, dacă situaţia impune, pot fi denunţate unilateral concesiunile
sau delegările de servicii publice, pot fi reorganizate, desfiinţate şi înfiinţate noi servicii
publice.
Principiul eficienţei serviciului public derivă din faptul că toate cheltuielile
necesare se suportă, în general, din bugetul de stat sau din bugetele locale ale
autorităţilor care le înfiinţează şi controlează. De aceea, administraţia publică are obligaţia
de a stabili cel mai convenabil raport între cheltuieli şi cantitatea/calitatea serviciilor
prestate cetăţenilor, care prin taxele şi impozitele plătite contribuie la alimentarea
bugetului local.
Pe de altă parte, eficienţa unui serviciu public trebuie abordată şi prin prisma
satisfacerii cât mai complete a nevoilor cetăţenilor, astfel încât să fie depăşite
cheltuielile prin cantitatea şi mai ales calitatea serviciilor publice.
În al treilea rând, administraţia este nevoită să sprijine permanent prestatorii de
servicii publice, context în care ea trebuie să acorde întâietate, prioritate şi facilităţi
acelor agenţi economici care prestează servicii publice în faţa agenţilor economici
obişnuiţi, în ceea ce priveşte licenţele, autorizaţiile, concesiunile,închirierile, realizarea de
parteneriate publice ş.am.d.
Analiza regimului juridic al serviciilor publice ne obligă, pe lângă examinarea
acestor principii esenţiale şi trăsături ale serviciilor publice, să luăm în considerare şi
regimul juridic specific aplicabil fiecărui tip sau formă de serviciu public, funcţie de
formele de organizare si funcţionare, fără a putea face o distincţie clară între normele de
drept public şi cele de drept privat aplicabile acestor servicii.
În acest sens, dacă ne referim la resursa umană a serviciilor publice, vom observa şi
admite că personalul serviciilor publice administrative gestionate direct de către
organele administraţiei publice, prin propriile compartimente sau prin stabilimente publice,
este supus, preponderent, regimului juridic de drept public, fiindu-i aplicate

80
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

dispoziţiile din statutul funcţionarilor publici (12) şi parţial regimului juridic stabilit de
Codul muncii, pentru restul persoanelor.
Relaţiile dintre serviciile publice amintite mai sus şi administraţia publică, pe de o
parte, precum şi cele dintre aceste servicii şi terţi, pe de altă parte, sunt, de asemenea,
guvernate, preponderent, de normele de drept public, iar contractele încheiate cu terţi
vor fi supuse regulilor de drept privat.
Serviciile publice economice gestionate direct sau prin operatorii de servicii
publice sunt supuse atât regimului juridic de drept public cât şi regimului juridic de
drept privat. Aici, se cuvin câteva precizări.
În primul rând, relaţiile dintre aceşti operatori de servicii publice şi utilizatori,
care se întemeiază pe actele juridice unilaterale emise de către aceşti operatori, sunt supuse
obligatoriu regulilor de drept administrativ, deoarece, neîndoielnic, operatorul
acţionează, în speţă, în calitatea sa de subiect învestit cu prerogative de putere publică. Am
putea exemplifica, în acest sens, dispoziţiile operatorilor de servicii publice prin care
acestea majorează tarifele pentru prestarea unor servicii publice sau prin care se modifică
programul orar de funcţionare al acestora.
În altă ordine de idei, consemnăm faptul că, în relaţiile contractuale dintre
operatorii de servicii publice şi administraţia publică concendentă, sunt aplicabile, de
regulă, normele de drept public şi doar în subsidiar cele de drept privat. Ne referim,
printre altele, la încheierea contractelor de concesiune care se supun normelor dreptului
administrativ, deci normelor de drept public. În acest sens, majoritatea clauzelor viitorului
contract sunt fixate de organele administraţiei publice concendente, iar eventuala
modificare a acestora şi/sau încetarea contractului se realizează, în mod unilateral, numai
din iniţiativa acestuia.
În schimb, normele dreptului privat sunt aplicabile personalului serviciilor
publice economice, care este supus dispoziţiilor dreptului muncii (13). Conducătorii
agenţiilor economice cu capital integral ori majoritar public şi majoritatea lucrătorilor au,
de asemenea, calitatea de salariaţi (14) şi îşi desfăşoară activitatea în temeiul contractului
individual de muncă (15).
Relaţiile contractuale ale agenţilor economici, care au calitatea de operatori de
servicii publice, sunt de asemenea, guvernate de normele dreptului privat (Dreptul
comercial: spre exemplu, cel de furnizare de produse sau de prestare de servicii).
În privinţa organismelor neguvernamentale, cărora le-au fost delegate servicii
publice administrative, acestea sunt supuse, cu precădere, regimului de drept comun,
care reglementează atât raporturile cu propriul personal, cât şi raporturile lor cu alte
persoane juridice şi fizice,
Vom observa, totuşi, că, în anumite condiţii şi ipostaze, cum este cazul în situaţia
exploatării unor bunuri publice sau ale luării unor măsuri de către aceste organisme private,
prin punerea în aplicare a unor prerogative de putere publică cu care au fost învestite
prin lege, acestora le sunt aplicabile şi normele dreptului public. În astfel de situaţii,
aceste organisme adoptă adevărate acte administrative, denumite acte administrative prin
delegaţie, cărora le sunt aplicabile normele dreptului public, inclusiv normele privind
contenciosul administrativ.

1.5. Gestionarea serviciilor publice


În ceea ce priveşte problematica gestionării serviciilor publice, atât la noi, cât şi în
literatura de specialitate din occident, au fost identificate şi sunt analizate mai multe
modalităţi de gestiune: fie de către o persoană publică (stat sau unităţile administrativ-
teritoriale), fie de către o persoană fizică sau juridică particulară.

81
dr. Niculae Neagu

Dintre aceste moduri de gestiune a serviciului public, am ales prezentarea


următoarelor:
a) Serviciul în regie proprie
Este specific exclusiv situaţiilor în care persoana publică sau autoritatea care a
creat serviciul public îl gestionează direct. În această situaţie, serviciul public înfiinţat de
autoritatea publică nu deţine personalitate juridică proprie, distinctă faţă de cea a autorităţii
care l-a creat.
Gestiunea în regie proprie poate fi, la rândul său, directă (finanţarea de către
autoritatea publică) sau indirectă, pe baza unei autonomii financiare, ultima prezentând
interes pentru serviciile cu caracter industrial sau comercial, care sunt nevoite să-şi acopere
cheltuielile din veniturile proprii.
În practica organizării serviciilor publice, la nivelul administraţiei publice locale,
sunt organizate frecvent servicii fără personalitate juridică sub forma unor departamente,
direcţii, servicii, birouri ş.a.
b) Concesionarea serviciilor publice
Concesionarea desemnează, în dreptul administrativ, acea operaţiune la care
apelează administraţia publică pentru a autoriza sau a permite cuiva să efectueze o
activitate în domeniul rezervat al satisfacerii interesului public. Curent se poate vorbi de
concesionarea de unităţi spitaliceşti, de autostrăzi, de terenuri, de bogăţii ale solului şi
subsolului.
Terminologic, adaptată dreptului public, conceptul de concesionare a serviciilor
publice, semnifică un mod de gestionare a serviciilor publice prin care o autoritate publică,
- denumită concendent, consimte ca pe baza unui contract de concesiune o persoană fizică
sau o societate comercială de drept privat, denumită concesionar, să pună în funcţiune şi să
desfăşoare un anumit serviciu public, pe riscul şi pe cheltuiala proprie, remunerându-se
prin redevenţa percepută de la consumatori
c) Arendarea serviciilor publice
Cunoscută şi practicată cu succes în majoritatea ţărilor occidentale şi folosită pe
baza unor contracte administrative încheiate între o persoană publică şi una privată, pentru
închirierea unor terenuri agricole, în mod temporar şi în schimbul plăţii unei arende,
instituţia a fost reglementată şi în România prin prevederile Legii nr. 16/1994 privind
arenda.
Potrivit legii române, prin arendă se înţelege contractul încheiat între
proprietar, uzufructuar sau alt deţinător legal de bunuri agricole, pe o durată
determinată şi la un preţ fixat de părţi.
Contractul de arendare constituie o formă a locaţiunii fondurilor rurale deţinute şi
de către unităţile administrativ-teritoriale sau de către autorităţile publice.
d) Asociaţiunea în participaţiune
În conformitate cu prevederile Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică
locală, Consiliile locale pot să hotărască ca, în condiţiile legii, să coopereze sau să se
asocieze cu persoane juridice române sau străine, cu organizaţii neguvernamentale şi cu
alţi parteneri sociali, în scopul finanţării şi al realizării în comun al unor acţiuni, lucrări,
servicii sau proiecte de interes public local.
e) Serviciile publice în locaţie de gestiune
Contractul de locaţie de gestiune reprezintă convenţia prin care o persoană,
numită locator, se obligă să asigure unei alte persoane, numită locatar, folosinţa
temporară a unui bun în schimbul unei sume de bani, denumită chirie.
În cadrul contractului de locaţie se efectuează un fel de vânzare în transfer numai a
valorii de întrebuinţare a unui bun, întrucât se transmite locatarului doar folosinţa
temporară a bunului, nu şi dispoziţia asupra sa.

82
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

În practica administrativă cele mai uzitate asemenea contracte sunt cele de locaţie
a lucrărilor de construcţii prin care administraţia publică încredinţează unor antreprenori
specializaţi în realizarea unor construcţii, care după terminarea acestora continuă să
exploateze bunurile în condiţiile stipulate în contractele de locaţie de gestiune.
În afara acestor modalităţi de gestionare a serviciilor publice, pe care le regăsim şi
în practica administrativă din ţara noastră, legislaţia Uniunii Europene şi legislaţiile unora
dintre ţările occidentale prevăd şi alte forme, printre care serviciul public în sistem de
franchising şi cesiunea serviciilor publice în procesul de privatizare.
Contractul de franchising nu este reglementat nici de legislaţia română şi nici de
majoritatea legislaţiilor din ţările vestice ale continentului, ci doar în Recomandarea
4087/88 referitoare la aplicarea prevederilor antitrust la contractul de franchising, în
cadrul cărora, o parte, denumită franchisor, primeşte de la o altă parte, numită franchisee,
în schimbul unei sume de bani (redevenţă), facilitatea de a exploata un pachet de
drepturi de proprietate intelectuală asupra unor produse determinate, în scopul de a
revinde acele produse consumatorilor.
Acest tip de contract se poate aplica şi în activitatea administraţiei publice, sens în
care o autoritate publică - producătoarea serviciului public - dă în distribuţie acest serviciu
public unui agent economic privat, ea mărginându-se să stabilească planul de marketing
sau prin preluarea unui contract la cheie, în baza căruia un agent economic privat alocă
fonduri, proiectează şi construieşte obiective de interes public, pe care ulterior le
administrează pe termen lung.
Cesiunea serviciilor publice în procesul de privatizare oferă posibilitatea
administraţiei publice de a transmite gestiunea unui serviciu public pe baza unor acte
unilaterale, atunci când deţin capital majoritar în cadrul unor societăţi comerciale şi
intenţionează să privatizeze prin acte juridice unilaterale. În aceste cazuri se apelează la
cedarea cotei majoritare de participare la capital sau doar a unei părţi din aceasta în
favoarea celorlalţi acţionari, în schimbul unui preţ, urmând ca acel serviciu public să
funcţioneze în continuare, în regim de drept privat sau public.

2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare

2.1. Consideraţii generale privitoare la serviciile publice comunitare


Înfiinţarea serviciilor publice comunitare în România a apărut ca efect pozitiv al
descentralizării administrative, componenta esenţială a reformei administraţiei publice.
Este vorba despre schimbarea de fond a raportului dintre administraţie şi cetăţean,
descentralizarea şi desconcentrarea serviciilor publice şi demilitarizarea treptată a
serviciilor comunitare, în contextul reconstrucţiei instituţionale şi a armonizării cadrului
legislativ în spaţiul euro-atlantic.
Măsurile privitoare la înfiinţarea, organizarea, reorganizarea sau funcţionarea unor
servicii comunitare au avut în vedere, în primul rând, necesitatea protecţiei populaţiei,
democratizării serviciului oferit acesteia, prevenirii actelor de corupţie, apropierii
serviciilor publice de cetăţeni. Ele au afectat structurile din cadrul aparatului de lucru al
Guvernului, ale ministerelor şi ale altor organe de specialitate din cadrul administraţiei
publice centrale şi al unor instituţii publice. Astfel, într-o perioadă relativ scurtă de timp, au
fost organizate sau reorganizate serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor,
pentru situaţii de urgenţă, pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor, pentru regimul
permiselor de conducere şi înmatriculare a autovehiculelor, şi respectiv, pentru cadastru şi
agricultură.
Potrivit programelor aprobate şi a conţinutului actelor normative adoptate, aceste
servicii comunitare fac parte din categoria serviciilor publice administrative care sunt

83
dr. Niculae Neagu

gestionate în mod direct de către administraţia publică centrală şi locală şi între care
se instituie şi trebuie să se realizeze o cooperare permanentă.
O parte dintre aceste servicii publice comunitare sunt organizate sub forma unor
structuri interioare, respectiv compartimente de lucru ale Consiliilor judeţene şi/sau
locale, iar altele ca structuri exterioare ale acestora, având statutul de persoane
juridice (16). De asemenea, o altă parte dintre serviciile comunitare se înfiinţează în
cadrul Prefecturilor judeţene şi a municipiului Bucureşti (17). Ele au de îndeplinit o serie
de atribuţii prin colaborare cu serviciile publice comunitare din cadrul Consiliilor locale,
între care s-a instituit şi trebuie să existe o permanentă colaborare.
Serviciile publice comunitare se deosebesc atât de serviciile desconcentrate ale
administraţiei publice, cât şi de serviciile administraţiei locale, deoarece, trebuie să reţinem
că ele se află în raporturi de dublă subordonare, atât pe orizontală cât şi pe verticală. Spre
exemplu, deşi unele dintre aceste servicii publice comunitare se organizează în cadrul
Consiliilor judeţene sau a Consiliilor locale, activitatea acestora este coordonată şi
controlată de către organele de specialitate ale administraţiei publice centrale.

2.2. Serviciile publice comunitare de evidenţă a populaţiei


În conformitate cu prevederile art. 1 alineat 1 din Ordonanţa Guvernului nr.84 din
30 august 2001 (18) „serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanei, se
organizează la nivelul Consiliilor locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor, precum şi
la nivelul Consiliilor judeţene, respectiv al municipiului Bucureşti” prin reorganizarea
compartimentelor de stare civilă din aparatul propriu al Consiliilor locale şi a formaţiunilor
locale de evidenţă a populaţiei din structura Ministerului Administraţiei şi Internelor (19).
De asemenea, se înfiinţează servicii publice comunitare locale de evidenţă a persoanelor şi
în cadrul sectoarelor municipiului Bucureşti, prin reorganizarea compartimentelor de stare
civilă din aparatul propriu al Consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti,
precum şi activităţii de evidenţă a populaţiei din structura Serviciului de evidenţă
informatizată a persoanei al municipiului Bucureşti (20) din structurile Ministerului
Administraţiei şi Internelor.
Serviciile publice comunitare pentru evidenţa persoanelor asigură întocmirea,
păstrarea, evidenţa şi eliberarea, în sistem de ghişeu unic, a actelor de stare civilă, a
cărţilor de identitate, a cărţilor de alegător, a listelor electorale permanente, a permiselor de
conducere şi a certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor, precum şi eliberarea
paşapoartelor simple (21).
Serviciile publice comunitare judeţene şi ale municipiului Bucureşti funcţionează ca
instituţii publice de interes judeţean, respectiv municipal, cu personalitate juridică. Ele
gestionează, în regim extra-bugetar, veniturile încasate din activităţile de eliberare a
documentelor, din valorificarea formularelor utilizate în procesul de eliberare a acestora şi
din furnizarea, în condiţiile legii, a datelor referitoare la persoană, precum şi din donaţii şi
sponsorizări. În principal, finanţarea cheltuielilor curente şi de capital se asigură din
venituri extra-bugetare şi din subvenţii de la bugetele locale, judeţene şi ale municipiului
Bucureşti.
Activitatea serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor este
coordonată de secretarul general al judeţului şi al municipiului Bucureşti, sau de
secretarul municipiului, sectorului municipiului Bucureşti, oraşului sau comunei, după
caz.
Potrivit prevederilor art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr.84/2001, însă,
coordonarea şi controlul metodologic al serviciilor publice comunitare se asigură în mod
unitar de către Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor, care este organizat

84
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

şi funcţionează ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate


juridică, aflat în componenta Ministerului Administraţiei şi Internelor (22).
Din analiza conţinutului acestor dispoziţii rezultă, fără echivoc, faptul că serviciile
publice comunitare de evidenţă a persoanelor au o dublă subordonare (atât faţă de
autorităţile publice locale, care hotărăsc cu privire la înfiinţarea lor, cât şi faţă de
administraţia publică centrală care asigură îndrumarea şi controlul tehnic de specialitate
asupra activităţii acestor servicii).
Dubla natură a componentei de subordonare impune lămurirea şi delimitarea
competenţei administraţiei publice locale, comparativ cu cea a administraţiei publice
centrale. În acest sens, considerăm că administraţia publică locală, printre altele, este
competentă: să decidă înfiinţarea lor, să aprobe organigrama şi numărul de personal, să
numească şi revoce din funcţie conducerea acestor servicii, să stabilească salariile, să
gestioneze celelalte resurse la dispoziţie ş.a. Aceste atribuţii, deşi nu sunt precizate de
Ordonanţa Guvernului nr.84/2001 (23), pot fi deduse şi din economia textului Legii
administraţiei publice locale nr.215/2001, care, în art. 38 alineat 1 litera „i” şi în art. 107
alineat 1 litera „h” stipulează dreptul Consiliilor locale şi judeţene de a înfiinţa instituţii
publice, societăţi comerciale şi servicii publice de interes local, respectiv judeţean.
În conformitate cu aceleaşi texte de lege, Consiliile locale si judeţene îndeplinesc şi
următoarele atribuţii:
- urmăresc, controlează şi analizează activitatea serviciilor publice înfiinţate;
- instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare
şi funcţionare pentru aceste servicii publice;
- numesc şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii, conducătorii serviciilor publice
din subordinea lor;
- aplică sancţiuni disciplinare, în condiţiile legii, persoanelor pe care le-au numit.
Atribuţiile Consiliilor locale şi judeţene se referă şi la serviciile publice comunitare
care nu sunt altceva decât o sub-categorie a serviciilor publice de interes local sau judeţean,
după caz.
În eventualitatea în care unele dintre atribuţii, prevăzute de Legea nr.215/2001, ar
putea fi date, prin lege specială, în competenţa administraţiei publice centrale, se va aplica
reglementarea specială, potrivit principiului lex specialia generalibus derogat. Este însă
necesar ca reglementarea specială să aibă cel puţin aceeaşi forţă juridică cu reglementarea
generală, ceea ce nu este cazul pentru Ordonanţa Guvernului nr.84/2001.
Pe de altă parte, atribuţiile principale ale administraţiei publice centrale
(Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor) cu privire la serviciile publice
comunitare locale sunt prevăzute în art. 14 din Ordonanţa Guvernului nr.84/2001, acestea
fiind următoarele:
- răspunde de punerea în aplicare a reglementărilor legale în domeniul evidenţei
persoanelor, a stării civile şi a schimbării pe cale administrativă a numelor persoanelor
fizice, permiselor de conducere şi certificatelor de înmatriculare;
- elaborează normele şi metodologiile de lucru utilizate de serviciile publice
comunitare de evidenţă a persoanelor;
- administrează Registrului naţional de evidenţă a persoanelor care conţine datele de
identificare şi adresele tuturor cetăţenilor români, precum şi imaginile posesorilor de cărţi
de identitate;
- administrează Registrul naţional de evidenţă a permiselor de conducere şi
certificatelor de înmatriculare;
- furnizează, în condiţiile legii, datele de identificare a persoanei solicitate de
autorităţi şi instituţii publice, agenţi economici şi de alte persoane juridice, pentru derularea
unor acţiuni de interes general reglementate prin acte normative;

85
dr. Niculae Neagu

- asigură compatibilitatea sistemelor informaţionale care stochează şi prelucrează


date referitoare la persoană;
- asigură punerea în aplicare, împreună cu celelalte instituţii abilitate, a
reglementărilor privind confidenţialitatea şi protecţia datelor referitoare la persoană;
- gestionează sistemul informatic de evidenţă a persoanelor;
- asigură dotarea serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor, precum şi
furnizarea registrelor de stare civilă şi a materialelor necesare emiterii cărţilor de identitate,
a cărţilor de alegător şi a certificatelor de stare civilă;
- asigură suportul tehnic pentru menţinerea în funcţiune şi dezvoltarea Sistemului
naţional informatic de evidenţă a persoanelor şi a Sistemului naţional informatic de
evidenţă a permiselor de conducere şi a certificatelor de înmatriculare;
- colaborează cu celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
pentru constituirea unor registre permanente, potrivit legii.
Va trebui să mai reţinem şi că Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor
îndeplineşte şi funcţiile de (24):
a) strategie: presupune fundamentarea direcţiilor de dezvoltare pentru optimizarea
fluxului de actualizare şi de valorificare a datelor referitoare la persoană, creşterea calităţii
serviciilor prestate pentru cetăţean şi perfecţionarea mijloacelor utilizate pentru stocarea şi
prelucrarea datelor;
b) reglementare: asigură elaborarea, printre altele, de acte normative necesare
pentru armonizarea cu legislaţia comunitară, precum şi a actelor normative cu caracter
intern - instrucţiuni, norme şi metodologii de lucru - pentru serviciile publice comunitare;
c) autoritate de stat: urmăreşte aplicarea şi respectarea reglementărilor legale în
domeniul eliberării actelor de stare civilă, a actelor de identitate, a permiselor de
conducere, a certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor şi întocmirea listelor
electorale permanente;
d) sprijin, îndrumare şi control a activităţii serviciilor publice comunitare.
Serviciile publice comunitare asigură atât întocmirea, păstrarea, evidenţa şi
eliberarea actelor de stare civilă, a cărţilor de identitate, a cărţilor de alegător şi a listelor
electorale, cât şi primirea cererilor de eliberare a paşapoartelor simple, a permiselor de
conducere, a certificatelor de înmatriculare a vehiculelor şi a plăcilor cu numere de
înmatriculare în sistem de ghişeu unic (25).
Astfel, potrivit art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr.84/2001, serviciile publice
comunitare locale au următoarele atribuţii:
a) eliberează, în sistem de ghişeu unic, certificatele de stare civilă, cărţile de identitate,
cărţile de alegător, paşapoartele simple, permisele de conducere şi certificatele de
înmatriculare a autovehiculelor;
b) înregistrează actele şi faptele de stare civilă , precum şi menţiunile şi modificările
intervenite în statutul civil, în domiciliul şi reşedinţa persoanei, în condiţiile legii;
c) întocmesc şi păstrează registrele de stare civilă, în condiţiile legii;
d) întocmesc, completează, rectifică, anulează sau reconstituie actele de stare civilă,
precum şi orice menţiuni făcute pe actele de stare civilă şi pe actele de identitate, în
condiţiile legii;
e) constituie, actualizează şi administrează Registrul local de evidenţă a persoanei,
care conţine datele de identificare şi de adresă ale cetăţenilor având domiciliul în raza de
competenţă teritorială a serviciului public comunitar local respectiv;
f) furnizează, în condiţiile legii, datele de identificare şi de adresă ale persoanei către
autorităţile şi instituţiile publice centrale, judeţene şi locale, agenţii economice şi către
cetăţeni;
g) întocmesc listele electorale permanente;

86
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

h) constată contravenţiile şi aplică sancţiuni, în condiţiile legii


i) primesc cererile şi documentele necesare în vederea eliberării paşapoartelor simple,
permiselor de conducere şi certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor şi le înaintează,
după caz, serviciilor publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor,
respectiv serviciilor abilitate cu evidenţa şi producerea permiselor de conducere şi a
certificatelor de înmatriculare;
j) primesc paşapoartele simple, permisele de conducere şi certificatele de
înmatriculare a autovehiculelor, întocmite de serviciile publice comunitare judeţene,
respectiv ale municipiului Bucureşti, pe care le eliberează solicitanţilor;
k) ţin registre de evidenţă pentru fiecare categorie de documente eliberate.
Serviciile publice comunitare judeţene, respectiv ale municipiului Bucureşti
îndeplinesc următoarele atribuţii principale:
a) constituie, actualizează şi valorifică Registrul judeţean de evidenţă a persoanei şi
Registrul judeţean de evidenţă a permiselor de conducere şi certificatelor de înmatriculare
a autovehiculelor;
b) coordonează şi controlează metodologic activitatea serviciilor publice comunitare;
c) controlează modul de gestionare şi de întocmire a registrelor de stare civilă şi a
listelor electorale permanente de alegător;
d) asigură producerea şi emiterea certificatelor de stare civilă, a cărţilor de identitate, a
permiselor de conducere şi a certificatelor de înmatriculare, a autovehiculelor, precum şi a
cărţilor de alegător;
e) monitorizează şi controlează modul de respectare a prevederilor legale în domeniul
asigurării datelor referitoare la persoană;
f) gestionează resursele materiale şi de dotare necesare activităţii proprii;
g) ţin evidenţa şi păstrează registrele de stare civilă (exemplarul 2) şi efectuează
menţiuni pe acestea, conform comunicărilor primite.

2.3. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa


paşapoartelor şi serviciile publice regim permise de conducere şi
înmatriculare a autovehiculelor
Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor, şi
serviciile publice regim permise de conducere şi înmatriculare a autovehiculelor sunt
reglementate prin Ordonanţa Guvernului nr.83/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea serviciilor publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor
simple şi serviciilor comunitare regim permise de conducere şi înmatriculare a
vehiculelor (26). Ambele se organizează în cadrul aparatului propriu al prefecturilor.
Astfel, serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa
paşapoartelor se înfiinţează sub forma unui compartiment al aparatului propriu al
Prefecturilor, prin reorganizarea formaţiunilor teritoriale de paşapoarte din cadrul
serviciilor judeţene de evidenţă informatizată a persoanei din structura Ministerului
Administraţiei şi Internelor.
Ele asigură întocmirea, păstrarea, evidenţa şi eliberarea paşapoartelor simple (27).
Serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor au
următoarele atribuţii principale (28):
a) soluţionează cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple ori de prelungire a
valabilităţii acestora, în conformitate cu prevederile legii, ale tratatelor şi convenţiilor
internaţionale la care România este parte;
b) asigură eliberarea paşapoartelor simple în colaborare cu serviciile comunitare locale
de evidenţă a persoanelor din subordinea Consiliilor municipale, orăşeneşti şi comunale,
precum şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti;

87
dr. Niculae Neagu

c) administrează, gestionează şi valorifică registrele judeţene, respectiv ale


municipiului Bucureşti de evidenţă a paşapoartelor;
d) asigură înscrierea de menţiuni în paşapoarte, în condiţiile legii;
e) organizează, la nivelul judeţului şi al municipiului Bucureşti, gestionarea şi
controlul eliberării paşapoartelor.
Potrivit art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr.83/2001, coordonarea şi controlul
metodologic al acestor servicii publice comunitare se asigură de către Direcţia Generală
pentru Paşapoarte, respectiv Direcţia regim permise de conducere şi înmatriculare a
vehiculelor din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor.
În scopul bunei finalităţi a activităţii de eliberare a paşapoartelor, serviciile publice
comunitare din cadrul Prefecturilor trebuie să conlucreze permanent cu serviciile publice
comunitare locale de evidenţă a persoanelor. Astfel, potrivit art. 12 alineat 1 din Ordonanţa
Guvernului nr.83/2001, cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple ori de prelungire a
valabilităţii acestora se depun de către cei interesaţi la serviciile publice comunitare de
evidenţă a persoanelor în a căror rază teritorială îşi au domiciliul.
Aceste servicii publice preiau cererile respective şi le transmit, în mod operativ,
spre soluţionare serviciilor publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa paşapoartelor
din cadrul Prefecturilor. Aceste din urmă servicii publice analizează cererile depuse, emit
paşapoartele simple solicitate de cetăţeni sau, după caz, înscriu menţiunile necesare în
acestea şi le transmit operativ serviciilor publice comunitare locale de evidenţă a
persoanelor care le eliberează solicitanţilor.
Serviciile publice comunitare regim permise de conducere şi înmatriculare a
vehiculelor se înfiinţează în cadrul aparatului propriu al Prefecturilor, prin reorganizarea
compartimentelor regim permise de conducere şi certificate de înmatriculare din cadrul
serviciilor judeţene de evidenţă informatizată a persoanei din structura Ministerului
Administraţiei şi Internelor.
Aceste servicii publice au următoarele atribuţii principale (29):
a) constituie, actualizează, valorifică Registrul judeţean de evidenţă a permiselor de
conducere şi a vehiculelor înmatriculate;
b) organizează examenele pentru obţinerea permiselor de conducere, în condiţiile
legii;
c) asigură emiterea permiselor de conducere, a certificatelor de înmatriculare a
autovehiculelor şi a plăcilor cu numere de înmatriculare pentru vehicule rutiere;
d) soluţionează cererile pentru eliberarea permiselor de conducere, a certificatelor de
înmatriculare şi a plăcilor cu numere de înmatriculare pentru vehicule rutiere, în condiţiile
legii;
e) monitorizează şi controlează modul de respectare a prevederilor legale în domeniul
protecţiei datelor referitoare la persoană;
f) gestionează resursele materiale şi de dotare necesare activităţii proprii.
În exercitarea atribuţiilor lor, aceste servicii publice comunitare cooperează cu
serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa persoanelor.
Coordonarea şi controlul metodologic al acestor servicii publice comunitare se
asigură de către Direcţia Generală de Paşapoarte, respectiv Direcţia regim de permise de
conducere şi înmatriculare a vehiculelor din cadrul Ministerului Administraţiei şi
Internelor.
Potrivit art. 3, din Ordonanţa Guvernului nr.83/2001, Ministerul Administraţiei şi
Internelor, prin intermediul celor două direcţii, va asigura punerea în aplicare, într-o
concepţie unitară, a legislaţiei în vigoare în domeniul paşapoartelor simple, respectiv din
domeniul permiselor de conducere şi al certificatelor de înmatriculare, precum şi a
programelor de reformă privind apropierea administraţiei publice de cetăţeni.

88
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

2.4. Serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă


În conformitate cu prevederile articolului 1 din Ordonanţa Guvernului nr.88/200
(30), serviciile publice comunitare pentru situaţii de urgenţă se organizează în
subordinea Consiliilor judeţene, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, a
Consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului
Bucureşti.
Aceste servicii publice se împart în: servicii profesioniste şi servicii voluntare.
Serviciile publice profesioniste se înfiinţează în subordinea Consiliilor judeţene şi
a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, prin preluarea de la Ministerul
Administraţiei şi Internelor a structurilor unificate ale Inspectoratelor de protecţie civilă şi
a Grupurilor şi Brigăzilor de pompieri militari (31) .
Serviciile publice comunitare voluntare se organizează în subordinea Consiliilor
locale prin unificarea serviciilor publice de pompieri civili şi a formaţiunilor de protecţie
civilă din subordinea acestora. Aceste servicii publice comunitare vor fi transformate în
servicii profesioniste, odată cu dotarea şi asigurarea resurselor necesare (32).
Serviciile publice comunitare sunt supuse unei duble subordonări, atât faţă de
administraţia publică locală, cât şi faţă de administraţia publică centrală. Astfel,
conducerea activităţii acestor servicii publice se face, pe de o parte, de către preşedintele
Consiliului judeţean şi de primarul general al municipiului Bucureşti, respectiv de primarii
localităţilor, iar, pe de altă parte, coordonarea şi controlul metodologic al acestor servicii
publice se fac de către Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă (articolul 7 şi art.
11 alineat 1 din O.G. nr.88/2001). De asemenea, regulamentul de organizare şi funcţionare
a serviciilor publice comunitare se întocmeşte pe baza metodologiei elaborate de
Inspectoratul General şi se aprobă de Consiliile judeţene şi Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, respectiv de Consiliile locale ale comunelor, oraşelor şi
municipiilor (33). În fine, structura organizatorică şi dotarea serviciilor publice comunitare
se aprobă de Consiliile judeţene şi locale pe baza criteriilor minime de performanţă
elaborate de Inspectoratul General şi aprobate prin ordinul ministrului administraţiei şi
internelor (34).
Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă este un organ de specialitate al
administraţiei publice centrale, demilitarizat, cu personalitate juridică şi funcţionează în
subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Serviciile publice comunitare şi Inspectoratul General fac parte din forţele de
protecţie ale sistemului de securitate naţională şi au ca scopuri principale: apărarea vieţii,
bunurilor şi mediului împotriva incendiilor şi dezastrelor, precum şi realizarea măsurilor de
protecţie civilă.
Inspectoratul General asigură, la nivel naţional, punerea în aplicare, într-o concepţie
unitară, a legislaţiei în vigoare în domeniile date în competenţa sa, precum şi coordonarea
şi controlul metodologic al serviciilor publice comunitare.

2.5. Serviciile publice comunitare pentru cadastru şi agricultură


În conformitate cu prevederile art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 13/2001 (35),
serviciile publice comunitare pentru cadastru şi agricultură se înfiinţează la nivelul
unităţilor administrativ-teritoriale.
Ele pot fi organizate fie sub forma unor compartimente distincte în cadrul
aparatului propriu al Consiliilor locale, cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobat
potrivit legii, fie ca servicii publice cu personalitate juridică în subordinea Consiliilor

89
dr. Niculae Neagu

locale. Îndrumarea tehnico-metodologică a acestor servicii publice se asigură de oficiile


judeţene de cadastru, geodezie şi cartografie şi de direcţiile generale judeţene pentru
agricultură şi industrie alimentară (36) (art. 1 alineat 3 din O.G. nr.13/2001).
Serviciile publice comunitare pentru cadastru şi agricultură sunt investite cu
următoarele atribuţii principale (37):
a) participă la acţiunea de delimitare a teritoriului administrativ al comunei, oraşului
sau municipiului şi asigură conservarea punctelor de hotar materializate prin borne;
b) efectuează măsurători topografice pentru punerea în posesie pe amplasamentele
stabilite de Consiliile locale de aplicare a Legii fondului funciar;
c) întocmeşte fişele de punere în posesie;
d) constituie şi actualizează evidenţa proprietăţilor imobiliare şi a modificărilor aduse
acestora;
e) constituie şi actualizează evidenţa terenurilor care fac parte din domeniul public
sau privat;
f) delimitează exploataţiile agricole din teritoriul administrativ al localităţilor;
g) fac propuneri şi avizează proiectele de organizare şi funcţionare a exploataţiilor
agricole şi aplică în teren elementele necesare pentru funcţionarea acestora;
h) fac propuneri şi avizează proiectele pentru amenajarea reţelei de drumuri, de
alimentare cu apă, de irigaţii;
i) urmăresc modul în care deţinătorii de terenuri asigură cultivarea acestora;
j) furnizează date pentru completarea şi ţinerea la zi a registrului agricol;
k) acordă consultanţă agricolă, urmăresc aplicarea tehnologiilor adecvate şi iau
măsuri de protecţie fitosanitară;
l) acordă consultanţă în domeniul zootehniei şi asigură operaţiunile de însămânţare
artificială;
m) iau măsuri pentru prevenirea îmbolnăvirii animalelor şi asigură efectuarea
tratamentelor în cazul îmbolnăvirilor;
n) întocmesc documentaţiile necesare pentru acordarea de sprijin producătorilor
agricoli, în condiţiile prevăzute de lege, şi urmăresc realizarea acestor acţiuni;
o) alte atribuţii stabilite prin lege sau însărcinări primite de la Consiliile locale ori de
la primăriile localităţilor.
Activităţile serviciilor publice comunitare pentru cadastru şi agricultură care
presupun prestări de serviciu la cererea cetăţenilor se execută pe bază de taxe stabilite de
Consiliile locale, potrivit legii.
Numărul şi specialităţile profesionale ale personalului din cadrul acestor servicii
publice comunitare se stabilesc de Consiliile locale care le înfiinţează, în funcţie de
specificul activităţilor, de mărimea unităţilor administrativ-teritoriale şi de posibilitatea de
finanţare.
Potrivit art. 5 alineat 1 din Ordonanţa Guvernului nr.13/2001, Consiliile locale au
obligaţia să înfiinţeze societăţi comerciale pentru preluarea şi valorificarea produselor
agroalimentare de la producătorii individuali, de la exploataţiile agricole asociative şi de la
exploataţiile familiale. Asemenea societăţi comerciale pot fi înfiinţate şi prin asocierea
între mai multe Consilii locale. În acest scop, serviciile publice pentru cadastru şi
agricultură au obligaţia să acorde consultanţă şi să coordoneze înfiinţarea acestor societăţi
comerciale. De asemenea, aceste servicii publice vor acorda consultanţă şi sprijin
producătorilor agricoli pentru valorificarea producţiei vegetale şi animaliere (38) (art. 5
alineat 2 din O.G. nr.13/2001).

3. Regiile autonome

90
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

În Conformitate cu prevederile Legii nr.15/1990, regiile autonome se organizează


şi funcţionează în ramurile strategice ale economiei naţionale (39) şi în alte domenii
stabilite de Guvern. Rezultă, deci, că aceste regii fac parte din categoria stabilimentelor
publice şi au drept obiect de activitate realizarea unor servicii publice economice de
interes major pentru stat sau unităţile administrativ-teritoriale (40). Considerăm că, în
această situaţie, pot fi asimilate autorităţilor administrative, în sens larg, şi, deci, pot emite
acte administrative supuse controlului de contencios administrativ.
Din economia textului legii rezultă că regiile autonome se pot înfiinţa, după cum
sunt de interes naţional sau de interes local, fie pe baza hotărârii Guvernului, fie prin
hotărâre a organelor judeţene şi municipale ale administraţiei publice (41), prin care se
stabilesc obiectul de activitate, patrimoniul, denumirea şi sediul principal. Regiile
autonome pot înfiinţa, în cadrul structurii lor organizatorice: uzine, fabrici, servicii,
sucursale şi altele necesare îndeplinirii obiectului de activitate.
Dacă, pentru regiile autonome de interes naţional am precizat domeniile de
activitate avute în vedere de legiuitor, în ceea ce priveşte regiile autonome de interes local
aceste domenii pot privi: gospodăria comunală, spaţiile locative, distribuirea energiei
termice, amenajarea şi întreţinerea străzilor şi a celorlalte spaţii publice, transporturile
locale ş.a.
Ordonanţa Guvernului nr.15/1993 a adus o serie de precizări cu privire la condiţiile
ce trebuie îndeplinite pentru ca o activitate să fie organizată sub forma unei regii
autonome de interes naţional (42), astfel:
a) să constituie monopol de stat, în sensul unei activităţi de producţie sau de prestări
de servicii care, datorită necesităţii unor tehnologii specifice sau a unor investiţii de capital
cu costuri ridicate, nu se poate realiza în condiţii de eficienţă normală în unităţi
concurenţiale sau care ar deveni concurenţiale pe termen mediu;
b) să fie de interes public;
c) să producă bunuri şi să presteze servicii esenţiale pentru apărarea ţării şi
siguranţei naţionale.
Regiile autonome sunt conduse de către Consiliul de administraţie numit prin
ordin, de ministrul de resort, sau, după caz, prin hotărârea Consiliului local, respectiv a
Consiliului judeţean, iar activitatea curentă este condusă de un director general sau un
director economic numit de ministrul de resort, respectiv de Consiliul local sau judeţean,
după caz, sub a cărei autoritate funcţionează. În acest sens, anual, consiliul de administraţie
prezintă un raport ministrului de resort sau unităţii administrativ-teritoriale locale, în
referire la rezultatele activităţii precedente şi programul de activitate pentru anul în
curs (43).
Patrimoniul regiilor autonome este constituit din bunuri care fac parte din
domeniul privat şi din domeniul public de interes naţional sau local. Trebuie precizat că
bunurile care aparţin domeniului public, fiind inalienabile, nu pot fi înstrăinate ci sunt date
doar în administrarea regiilor autonome şi trebuie evidenţiate separat în patrimoniul
acestora. Asupra lor nu se pot constitui nici un fel de garanţii.
În exercitarea dreptului de proprietate şi/sau de administrare, regia autonomă are
dreptul de a se folosi, în mod autonom, de bunurile pe care le are în patrimoniu, în
vederea realizării scopului pentru care a fost constituită, acoperirii cheltuielilor,
amortizarea investiţiilor, rambursării creditelor, obţinerii unui profit, constituirii fondului
de rezervă şi a fondului de dezvoltare, plăţii taxelor, impozitelor şi a celorlalte vărsăminte,
prevăzute de lege.
Cât priveşte bunurile imobile de interes privat, înstrăinarea unor bunuri în valoare
de peste zece milioane lei se poate face numai cu aprobarea ministrului de resort.

91
dr. Niculae Neagu

Bugetul de venituri şi cheltuieli ale regiilor autonome de interes naţional se aprobă


de Guvern, iar cel al regiilor autonome de interes local se aprobă, după caz, de Consiliile
locale sau judeţene, odată cu bugetul unităţii administrativ-teritoriale respective (44).
În finalul considerentelor privitoare la serviciile publice comunitare se cuvine să
precizăm că, urmare evoluării modului de organizare şi funcţionare din perioada 2001
-2004, prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 50/2004 pentru modificarea şi completarea unor acte
normative în vederea stabilirii cadrului organizatoric şi funcţional corespunzător
desfăşurării activităţilor de eliberare şi evidenţă a cărţilor de identitate, a actelor de stare
civilă, a paşapoartelor simple, a permiselor de conducere şi a certificatelor de înmatriculare
a vehiculelor (45), au fost aduse unele modificări ale competenţelor, atribuţiilor, drepturilor
şi obligaţiilor acestor servicii care nu conţin schimbări de substanţă ce necesită comentarii
suplimentare.

92
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Note şi alte repere bibliografice

1. Vezi: J. Rivero J. Waline, Droit administratif, Editure Dalloz, Paris, 1998, p.729-
730.
2. Vezi: A. Trăilescu, op. cit., p.111 şi urm.
3. A se vedea prevederile Legii nr.215/2001 privind administraţia publică locală,
articolul 38 alineat 1 litera „i” şi articolul 107 alineat 1 litera „h”.
4. Există şi servicii, cum sunt serviciile comunitare pentru cadastru şi agricultură, care
pot fi constituite, fie sub forma unor compartimente distincte, fie în cadrul aparatului
propriu al Consiliilor locale, fie ca servicii publice cu personalitate juridică în subordinea
Consiliilor locale.
5. Vezi: A. Trăilescu, op. cit., p.113.
6. Existenţa şi funcţionarea acestora sunt fundamentate de Legea nr.326/2001 privind
serviciile publice de gospodărire comunală, publicată în Monitorul Oficial nr.359 din 7
iulie 2001.
7. Denumirea de operator de servicii publice a fost dată de Legea nr.236/2001 a
serviciilor publice de gospodărire comunală, citată anterior.
8. Vezi: G. Dupuis, M.J. Guedon, P. Cheretien, Droit administratif, Ed. a II-a,
Editure Armand Colin, Paris, 1999, p.792.
9. Vezi Constituţia României, articolul 16 alineat 1.
10. Spre exemplu, pe criterii de sex, vârstă, culoare, naţionalitate, religie, statut social
sau familial ş.a.m.d.
11. Ultimele pot fi menţionate chiar în conţinutul convenţiei de delegare a serviciilor
publice respective.
12. Evident că ne referim doar la personalul care ocupă funcţii publice şi deţin posturi
de funcţionari publici, nu şi la restul personalului administrativ, cărora le sunt aplicate
prevederile Codului Muncii.
13. Spre exemplu, Statutul disciplinar al personalului din unităţile de transporturi,
aprobat prin Decretul 360/1976 sau Statutul disciplinar al personalului din unităţile de
poştă şi comunicaţii, aprobat prin Decretul nr.361/1976.
14. Vezi: A. Trăilescu, op. cit., p.115.
15. Vezi articolul 7 alineat 2 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României
nr.79/2001 privind întărirea disciplinei economico-financiare şi alte dispoziţii cu caracter
financiar, publicată în Monitorul Oficial nr.297 din 7 iunie 2001.
16. Este vorba despre serviciile publice comunitare de evidenţă a persoanelor, cele
pentru situaţii de urgenţă şi cele pentru cadastru şi agricultură.
17. Ne referim la serviciile publice comunitare pentru eliberarea şi evidenţa
paşapoartelor şi pentru regim permise de conducere şi înmatriculare a autovehiculelor.
18. A fost aprobată prin Legea nr. 372 din 11 iunie 2002, publicată în Monitorul Oficial
nr.447 din 26 iunie 2002.
19. Vezi formularea alineatului 2 al articolului 4 din Ordonanţa Guvernului nr.84/2001
privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare de evidenţă a
persoanelor.
20. Idem, articolul 4 alineat 2.
21. Ultimele două activităţi, eliberarea permiselor de conducere şi a certificatelor de
înmatriculare, respectiv eliberarea paşapoartelor simple, vor fi analizate separat, în
cuprinsul prezentei secţiuni.

93
dr. Niculae Neagu

22. Inspectoratul general gestionează Sistemul naţional informatic de evidenţă a


persoanelor şi Sistemul naţional informatic de evidenţă a permiselor de conducere şi
certificatelor de înmatriculare a autovehiculelor; Inspectorul general are calitatea de
ordinator secundar de credite şi în îndeplinirea atribuţiilor legale emite decizii.
23. Vezi textul articolului 9 alineat 3 din O.G. nr.84/2001.
24. Vezi articolul 13 din O.G. nr.84/2001.
25. Vezi articolul 1 alineat 2 din O.G. nr.84/2001.
26. Publicată în Monitorul Oficial nr.573 din 1 septembrie 2001, aprobată prin Legea
nr.362/2002.
27. Potrivit articolului 3 din O.G. nr.65/1997 privind regimul paşapoartelor în România
(M. Of. nr.226 din 30 august 1997), tipurile de paşapoarte eliberate cetăţenilor români sunt:
diplomatice, de serviciu şi simple. Primele două tipuri de paşapoarte se eliberează numai
anumitor persoane, având anumite calităţi speciale (demnitari şi funcţionari publici
superiori), ordonanţă abrogată prin Legea nr.278/2005 privind regimul liberei circulaţii a
cetăţenilor români în străinătate (M. Of. Nr.682 din 29 iulie 2005).
28. Vezi articolul 6 alineat 1 din O.G. nr.83/2001.
29. Vezi articolul 11 alineat 2 din O.G. nr. 83/2001.
30. Vezi O.G. nr. 88/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor
publice comunitare pentru situaţii de urgenţă, aprobată prin Legea nr. 363/2002 (M. Of. nr.
777 din 26 iunie 2002.
31. Vezi articolul 4 alineat 1 din O.G. nr. 88/2001 privind organizarea şi funcţionarea
serviciilor publice comunitare pentru situaţii de urgenţă.
32. Idem, articolul 4 alineat 2.
33. Vezi articolul 6 alineat 2 din O.G. nr. 88/2001.
34. Idem, articolul 6 alineat 1 din O.G. nr.88/2001.
35. Vezi O.G. nr.13/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor
comunitare pentru cadastru şi agricultură (M. Of. nr.761 din 13 august 2001), aprobată prin
Legea nr.39/2002 (M. Of. nr. 75 din 31 ianuarie 2002).
36. Idem, articolul 1 alineat 3, din O.G. nr.13/2001.
37. Vezi articolul 2 din O.G. nr. 13/2001.
38. Idem, articolul 5 alineat 2.
39. Vezi articolul 2 din Legea nr.15 din 7 august 1990 privind reorganizarea unităţilor
economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale: industria de armament,
energetic, exploatarea minelor şi gazelor naturale şi transportul feroviar.
40. Vezi: R.N. Petrescu, op. cit., p.180; A. Trăilescu, op. cit., p.124.
41. Vezi articolul 3 alineat 2 din Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unităţilor
economice de stat, cu regii autonome şi societăţi comerciale.
42. Vezi articolul 2 din O.G. nr.15/1993, publicată în M. Of. nr.202 din 23 august
1993.
43. Idem, articolul 14.
44. Ibidem, articolul 9.
45. Ordonanţa de Urgenţă nr. 50/2004 a fost aprobată prin Legea nr. 520 din 23
noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1153 din 7
decembrie 2004.

94
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

PARTEA a II-a :

TEORIA ORGANIZĂRII

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

95
dr. Niculae Neagu

96
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

CAPITOLUL V

PREŞEDINTELE ROMÂNIEI

1. Rolul, locul, alegerea şi durata mandatului Preşedintelui României

Este unanim recunoscut că instituţia şefului de stat îşi are obârşia în chiar istoria
sistemelor statale. Toate colectivităţile umane organizate au avut un şef, recunoscut sau
impus, instituţie ce a cunoscut o evoluţie progresivă în ceea ce priveşte tipurile, formele,
structurile şi împuternicirile. In dreptul public modern, ideea şefului de stat este legată de
forma de guvernământ, concept prin care, de regulă, se precizează cine exercită puterea
în stat: o singură persoană (monocraţia), un grup de persoane (oligarhia) sau poporul în
mod direct (democraţia) (1). Aşadar, în ceea ce priveşte forma de guvernământ, ca
modalitatea prin care sunt constituite şi funcţionează organele statului, trebuie să ne
raportăm, de principiu, la trăsăturile definitorii ale şefului de stat şi la raporturile sale cu
puterea legiuitoare (2). În acest fel, treptat, noţiunea a dobândit şi semnificaţia definirii şi
clasificării statului din punct de vedere al modului de desemnare a şefului de stat
unipersonal şi a legăturilor acestuia cu celelalte autorităţi statale.
În raport cu forma de guvernământ, statele se clasifică, de regulă, în două
categorii: monarhii, în care şeful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe viaţă, şi
republici, în care şeful statului, numit cel mai adesea, preşedinte, este ales pe o perioadă
determinată, fie de popor, prin vot direct sau indirect (republici prezidenţiale sau republici
semi-prezidenţiale), fie de Parlament (republici parlamentare).
Analiza modului de reglementare a instituţiei Preşedintelui, ne conduce la
constatarea că, în majoritatea cazurilor, predomină teza unui Preşedinte de Republică
aflat cât mai aproape de un monarh constituţional, cu rol în principal de reprezentare şi
de arbitru, dispunând de atribuţii destul de restrânse şi adeseori condiţionate de
intervenţia altor autorităţi publice. Excepţia notabilă de la această situaţie o întâlnim în
Franţa, calificată în mod constant ca o republică semi-prezidenţială.
În acest context, vom putea observa faptul că legile fundamentale moderne
circumscriu rolul şi atribuţiile şefului statului, în principal la: reprezentarea statului,
semnarea tratatelor, aprobarea unor acte normative emise de unele autorităţi ale statului,
semnarea legilor în vederea publicării, prezidarea şedinţelor unor autorităţi ale statului,
acordarea unor calităţi şi titluri, numiri în funcţii superioare, instituirea stării de asediu sau
de urgenţă, primirea scrisorilor de acreditare şi altele.
În România, instituţia şefului de stat a cunoscut reglementări diferite în raport cu
schimbările intervenite în viaţa social-politică a ţării (3). Astfel, iniţial, şeful statului în
România a fost „monarhul”. Deşi numai Constituţia din 1938 a prevăzut în mod expres
că, „Regele este capul statului”, din analiza dispoziţiilor constituţionale anterioare se poate
constata că Regele exercita atribuţiile specifice unui şef de stat, „puterea executivă fiind
încredinţată monarhului”. Şi în perioada 1940-1944, când preşedintele Consiliului de
Miniştri a fost învestit cu puteri depline în conducerea statului român, Regele a continuat
să deţină o serie de prerogative specifice funcţiei de şef al statului.
În anul 1948 a fost creat un organ colegial care exercita atribuţiile şefului de stat,
numit iniţial Prezidiul Republicii Populare Române, iar apoi, Prezidiul Marii Adunări
Naţionale a R.P.R., înlocuit, ulterior, în anul 1961, cu Consiliul de Stat, ca organ suprem

97
dr. Niculae Neagu

al puterii de stat cu activitate permanentă, subordonat Marii Adunări Naţionale.


Constituţia din 1965 a consacrat existenţa Consiliului de Stat, ca organ colegial, cu
atribuţii de şef de stat, pentru ca, în anul 1974, printr-o modificare a acesteia să fie
instituită expres, funcţia de Preşedinte al Republicii Socialiste România. Acesta era ales
de Marea Adunare Naţională şi era răspunzător în faţa acesteia, exercitând toate atribuţiile
specifice funcţiei de şef al statului.
Instituţia Preşedintelui a fost menţinută si după decembrie 1989, dar prin Decretul-
lege nr.92/1990 pentru alegerea Parlamentului şi a Preşedintelui României s-a stabilit ca
acesta să fie ales direct de către popor prin vot universal, egal, secret şi liber exprimat.
Constituţia României din anul 1991 a instituit Preşedintele Republicii pentru a acoperi,
pe de-o parte, necesitatea de reprezentare a statului, iar, pe de altă parte, necesitatea de
arbitraj între „puterile statului” şi între „stat şi societate” (4).
Potrivit art. 80 al Constituţiei revizuite în 2003, rămas nemodificat atât ca număr,
cât şi sub aspectul conţinutului: „Preşedintele României reprezintă statul român şi este
garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării.
Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a
autorităţilor publice. In acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile
statului, precum şi între stat şi societate”.
Dispoziţiile constituţionale sintetizează întreaga configuraţie a funcţiei
prezidenţiale de la definirea acesteia la fundamentarea şi legitimizarea acţiunilor
Preşedintelui pentru că, în cuprinsul celor două alineate, sunt rezumate în realitate cele mai
importante atribuţii ale şefului statului (5).
Observăm că, de la un regim semi-prezidenţial cu un Preşedinte de Republică
destul de puternic, dispunând de atribuţii largi, mai ales în raport cu Guvernul, ce fusese
consacrat prin decretul-lege nr. 92/1990, actul normativ aflat la baza primelor alegeri
parlamentare şi prezidenţiale libere, din 20 mai 1990, Constituţia României
reglementează o instituţie a Preşedintelui mai apropiată de regimul republicii
parlamentare, cu deosebirea esenţială a alegerii acestuia de către popor, prin vot
universal, direct, secret şi liber exprimat (6).
Important, pentru definirea funcţiei de Preşedinte al României, este faptul că el nu
dispune de o putere absolută în realizarea funcţiilor sale, acestea fiind funcţii proprii
puterii executive, iar exercitarea lor este partajată între Preşedinte şi Guvern, ambele
autorităţi aflându-se sub control parlamentar. Pornind de la conţinutul art. 80 din
Constituţie, se apreciază că Preşedintele României apare într-o triplă ipostază: de şef al
statului, de şef al executivului alături de primul-ministru şi de garant al Constituţiei şi
mediator între puterile statului. În context, este proiectat un triplu rol al Preşedintelui
constând în trei funcţii fundamentale: funcţia de reprezentare, funcţia de apărare sau
garantare a unor valori fundamentale ale poporului român şi funcţia de mediere sau
de arbitraj.
Cea de-a treia funcţie fundamentală presupune existenţa unui Preşedinte de
Republică, neutru şi echidistant faţă de partidele politice. De aceea, în art. 84 alin. (1) din
Constituţie, rămas neschimbat în urma revizuirii şi a republicării, este prevăzută expres
interdicţia de a fi membru al vreunui partid politic, după dobândirea celei mai înalte
funcţii în stat. În rezolvarea posibilelor blocaje sau conflicte apărute în societate, şeful
statului se bucură de o situaţie cu totul distinctă, derivând atât din poziţia funcţiei sale, cât
şi din faptul că, neputând fi membru al unui partid politic, el trebuie să se situeze pe o
poziţie de neutralitate, care să-i confere posibilitatea de a tranşa orice neînţelegere
exclusiv prin prisma intereselor ţării.
Acest regim, mai apropiat de un regim parlamentar decât de un regim semi-
prezidenţial, a fost calificat de majoritatea specialiştilor drept un regim semi-prezidenţial

98
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

atenuat sau parlamentarizat, calificare pe care o întâlnim pentru prima dată într-o
lucrare apărută în anul 1992, consacrată comentării şi adnotării Constituţiei României din
1991.
În doctrina românească actuală, pornind de la dispoziţiile constituţionale privind
raporturile dintre autorităţile publice care realizează funcţia legislativă şi cea executivă au
fost formulate o serie de argumente prin care este justificată această calificare (7),
respectiv :
- Atât Parlamentul, cât şi Preşedintele sunt aleşi prin vot universal, egal, direct,
secret şi liber exprimat, fiind organe reprezentative la nivel naţional, însă doar Parlamentul
este calificat expres ca fiind organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica
autoritate legiuitoare a ţării (8). De aici, concluzia din doctrină, potrivit căreia, atunci când
stabileşte că Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român, Constituţia
României situează Parlamentul deasupra oricărui alt organ reprezentativ, respectiv şi
deasupra Preşedintelui României;
- Dreptul Preşedintelui de a dizolva Parlamentul prevăzut expres în art. 89
presupune îndeplinirea cumulativă a nu mai puţin de şase condiţii;
- Constituţia consacră, în art. 95, o formă de răspundere politică a Preşedintelui,
prevăzând suspendarea acestuia din funcţie în anumite condiţii, urmată de organizarea unui
referendum pentru demiterea sa. Constituţia consacră, în art. 96 din Constituţia republicată,
o formă de răspundere penală a Preşedintelui, caz în care, după punerea sa sub acuzarea de
înaltă trădare, cu votul a două treimi din totalul parlamentarilor, competenţa de judecată
aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie;
- Preşedintele poate cere poporului să-şi exprime voinţa cu privire la probleme de
interes naţional, prin referendum, numai după consultarea Parlamentului, potrivit art. 90
din Constituţie, rămas nemodificat;
- Învestitura Guvernului, deşi iniţiată şi finalizată de Preşedinte, presupune
obligatoriu acordarea votului de încredere de către Parlament;
- Guvernul, în întregul său, şi fiecare membru solidar cu ceilalţi membrii, răspund
politic numai în faţa Parlamentului, potrivit art. 109 alin.1 din Constituţia republicată;
- Nu doar Preşedintele, ci şi fiecare Cameră a Parlamentului are dreptul să
ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului, pentru faptele săvârşite în exerciţiul
funcţiei lor, Preşedintele putând dispune, însă, suspendarea acestora din funcţie, dacă s-a cerut
urmărirea penală, potrivit art. 109 alin. 2 din Constituţia republicată;
- Preşedintele nu are drept de iniţiativă legislativă, aceasta aparţinând doar
Guvernului, parlamentarilor sau unui număr de cetăţeni, potrivit art. 74 alin. 1 din
Constituţia republicată;
- Refuzul Preşedintelui de a promulga o lege se poate exercita o singură dată după
primirea acesteia. Dacă Preşedintele a cerut reexaminarea legii sau dacă s-a cerut
verificarea constituţionalităţii ei, promulgarea se face în cel mult 10 zile;
- Cele mai importante atribuţii ale Preşedintelui în domeniul politicii externe, al
apărării, al stărilor excepţionale sunt condiţionate, în exercitarea lor, fie de intervenţia
Guvernului, fie de cea a Parlamentului sau se află sub controlul acestuia din urmă;
- Decretele Preşedintelui emise în exercitarea celor mai importante atribuţii ale sale
sunt contrasemnate de primul-ministru, potrivit art. 100 alin. 2 din Constituţia republicată.
Alegerea Preşedintelui, potrivit art. 81 din Constituţie rămas neschimbat, se face
„prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Este declarat ales candidatul
care a întrunit, în primul tur de scrutin, majoritatea de voturi ale alegătorilor înscrişi în
listele electorale. În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit această
majoritate, se organizează al doilea tur de scrutin, între primii doi candidaţi stabiliţi în
ordinea numărului de voturi obţinute în primul tur. Este declarat ales candidatul care a

99
dr. Niculae Neagu

obţinut cel mai mare număr de voturi. Nici o persoană nu poate îndeplini funcţia de
Preşedinte al României decât pentru cel mult două mandate. Acestea pot fi şi succesive”.
Observăm că sunt prevăzute aceleaşi caracteristici ale dreptului de vot ca şi
pentru parlamentari, după primul tur de scrutin putând fi declarat ales candidatul care a
întrunit majoritatea de voturi ale alegătorilor înscrişi în listele electorale, adică
majoritatea absolută, iar după cel al doilea tur de scrutin (scrutin de balotaj) putând fi
declarat ales candidatul care a întrunit majoritatea voturilor exprimate, adică majoritatea
relativă sau simplă. S-a apreciat în doctrină că, prin această modalitate de alegere,
Preşedintele este într-o bună măsură sustras influenţei directe a partidelor politice în alegeri
iar, în exercitarea funcţiei, el se situează deasupra acţiunii partidelor politice.
Asemenea altor constituţii europene, prevederea finală a art. 81 stabileşte inter-
dicţia exercitării a mai mult de două mandate prezidenţiale de către aceeaşi persoană,
cu precizarea că mandatele pot fi şi succesive, fapt ce înlătură o posibilă altă interpretare,
potrivit căreia preşedintele în exerciţiu nu ar putea candida pentru un nou mandat (9).
Constituţia, ca urmare a revizuirii, a inserat şi un articol referitor la validarea
mandatului şi depunerea jurământului: „Rezultatul alegerilor pentru funcţia de
Preşedinte al României trebuie să fie validat de Curtea Constituţională pentru ca acel
candidat a cărui alegere a fost validată să poată depune în faţa Camerei Deputaţilor şi a
Senatului, în şedinţă comună, următorul jurământ (jurământul de credinţă faţă de ţară):
„Jur să-mi dăruiesc toată puterea şi priceperea pentru propăşirea spirituală şi materială
a poporului român, să respect Constituţia şi legile ţării, să apăr democraţia, drepturile şi
libertăţile fundamentale ale cetăţenilor, suveranitatea, independenţa, unitatea şi
integritatea teritorială a României. Aşa să-mi ajute Dumnezeu!”
Dispoziţiile constituţionale reglementează instituţia constatării legalităţii desfă-
şurării scrutinului prezidenţial şi a procedurii solemne, în urma căruia noul preşedinte
este in drept să ocupe funcţia pentru care a fost ales. Validarea realizată de Curtea
Constituţională, prevăzută şi la art. 146 lit. f) din Constituţia republicată nu priveşte
declararea unei persoane ca aleasă în funcţia de Preşedinte al ţării, ci faptul că alegerile
prezidenţiale s-au desfăşurat în conformitate cu legea.
Conform art. 83 din Constituţie, mandatul Preşedintelui României este de 5 ani
şi se exercită de la data depunerii jurământului până la depunerea jurământului de
Preşedintele nou ales. Mandatul Preşedintelui României poate fi prelungit, prin lege
organică, în caz de război sau de catastrofă.
Scopul prelungirii duratei mandatului prezidenţial de la 4 la 5 ani, cu ocazia
recentei revizuiri, a fost acela de decalare a alegerilor prezidenţiale de alegerile
parlamentare, devenită o necesitate şi pentru viaţa politică românească. S-a urmărit, astfel,
şi menţinerea continuităţii instituţiei prezidenţiale în perioada campaniilor electorale
parlamentare, aspect ce reprezintă şi un plus de garanţie pentru stabilitatea politică a ţării.
În ceea ce priveşte organizarea alegerilor prezidenţiale s-a stabilit că ea va trebui
efectuată astfel încât mandatul să nu fie depăşit, în principiu, decât cu perioada necesară
desfăşurării acestor alegeri. Singurele situaţii în care mandatul preşedintelui poate fi
prelungit sunt starea de război sau catastrofă, gravitatea situaţiei şi necesitatea prelungirii
mandatului fiind lăsate la aprecierea exclusivă a Parlamentului, care va dispune de o
veritabilă putere discreţionară, în acest sens, cel puţin în cazul catastrofei, fiind vorba
despre un concept juridic nedeterminat.
Textul constituţional a soluţionat şi eventualitatea apariţiei unor evenimente care să
determine o imposibilitate temporară sau definitivă a exercitării atribuţiilor, în aceste
împrejurări vorbim de vacanţa funcţiei şi de interimatul funcţiei, împrejurări
reglementate de dispoziţiile art. 97, 98 şi 99 din Constituţie. Astfel, potrivit art. 98 din
Constituţia republicată, „dacă funcţia de Preşedintele devine vacantă ori dacă Preşedintele

100
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

este suspendat din funcţie sau dacă se află în imposibilitate temporară de a-şi exercita
atribuţiile, interimatul se asigură, în ordine, de preşedintele Senatului sau de preşedintele
Camerei Deputaţilor. În acest caz, atribuţiile prevăzute la art. 88-90 nu pot fi exercitate
pe durata interimatului funcţiei prezidenţiale”.
Scopul acestor prevederi constituţionale este acela de a se asigura continuitatea
exercitării funcţiei executive supreme în stat, în cazul în care, din motivele expres
enumerate, Preşedintele nu îşi mai poate exercita atribuţiile. Interimatul are, prin natura sa,
un caracter temporar, până la alegerea noului Preşedinte sau până la încetarea situaţiei care
a determinat instituirea sa.
Pe de altă parte, conform art. 97 din Legea fundamentală, „ vacanţa funcţiei de
Preşedinte al României intervine în caz de demisie, de demitere din funcţie, de
imposibilitate definitivă a exercitării atribuţiilor sau de deces. În termen de trei luni de la
data la care a intervenit vacanţa funcţiei de Preşedinte al României, Guvernul va
organiza alegeri pentru un nou Preşedinte”.
Fiecare din cele patru cauze de încetare a mandatului se raportează la o situaţie
diferită, survenită în condiţii diferite, dar ele pot apărea numai pe timpul mandatului
prezidenţial, inclusiv pe perioada în care exerciţiul acestuia este suspendat.
Astfel, demisia este un act unilateral al Preşedintelui datorat fie unor motive
personale, fie unor motive ce ţin de domeniul funcţiei sale, care se apreciază în doctrină, ar
trebui notificată în faţa Parlamentului iar demiterea din funcţie poate interveni fie în
urma referendumului care a confirmat suspendarea sa din funcţie, în condiţiile art. 95 din
Constituţie, fie în urma rămânerii definitive a hotărârii de condamnare de către Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie, în condiţiile art. 96 din Constituţia republicată (10). O situaţie
mai deosebită o prezintă imposibilitatea definitivă a exercitării atribuţiilor, cauză ce
instituie o dublă condiţie, constând în imposibilitatea exercitării funcţiilor (din motive de
sănătate, de exemplu) şi în caracterul ei definitiv.
Constatarea acestor împrejurări, care duc la vacanţa funcţiei de Preşedinte al
României, trebuie stabilită prin decizie a Curţii Constituţionale, potrivit art. 146 lit. g) din
Constituţia republicată, care se comunică Parlamentului şi Guvernului, pentru ca în termen
de cel mult trei luni să se organizeze alegeri prezidenţiale.

2. Atribuţiile Preşedintelui României

2.1. Consideraţii preliminare


Pornind de la interpretările ce pot fi făcute pe marginea textului constituţional şi a
practicii în domeniu, unii autori au realizat şi o serie de clasificări ale atribuţiilor
Preşedintelui în funcţie de anumite criterii. Astfel:
- din punct de vedere al funcţiilor sale: atribuţii specifice şefului de stat (pe plan
intern şi extern); atribuţii de realizare a funcţiei de şef al executivului; atribuţii de apărare a
Constituţiei şi asigurare a bunei funcţionări a autorităţilor publice;
- din punct de vedere al subiectelor faţă de care se exercită: atribuţii exercitate în
raporturile cu Parlamentul; atribuţii exercitate în raporturile cu Guvernul; atribuţii
exercitate în raporturile cu alte autorităţi ale administraţiei publice, în realizarea unor
servicii publice naţionale; atribuţii în raporturile cu justiţia şi Curtea Constituţională;
atribuţii în raporturile cu poporul.
- din punct de vedere al frecvenţei: atribuţii obişnuite, curente activităţii de stat şi
atribuţii în situaţii ieşite din comun (11).
- din punct de vedere al procedurii: atribuţii exercitate fără condiţionări sau
restricţii şi atribuţii condiţionate de termene, propuneri etc.
- din punct de vedere al formelor tehnico-juridice: atribuţii care se realizează prin

101
dr. Niculae Neagu

decrete; atribuţii care se realizează prin operaţiuni administrative şi atribuţii care se


realizează prin acte exclusiv politice.
- din punct de vedere al conţinutului: atribuţii privind legiferarea, atribuţii privind
organizarea şi funcţionarea puterilor publice, atribuţii privind alegerea, formarea, avizarea
formării, numirea sau revocarea unor autorităţi publice, atribuţii în domeniul apărării ţării
şi asigurării ordinii publice, atribuţii în domeniul politicii externe şi alte atribuţii.
În doctrină s-au formulat şi poziţii care se referă la o serie de atribuţii al căror
exerciţiu depinde exclusiv de voinţa Preşedintelui, fiind vorba despre puterea sa
discreţionară, şi respectiv, alte atribuţii care sunt expresia unei competenţe legate, cum ar
fi numirea Guvernului pe baza votului de încredere acordat de Parlament.
În altă ordine de idei, va trebui să reţinem că, pentru executarea de către
Preşedintele României a prerogativelor care îi sunt stabilite prin Constituţia României şi
alte legi, se organizează şi funcţionează Administraţia Prezidenţială care cuprinde
serviciile publice aflate la dispoziţia Preşedintelui pentru îndeplinirea atribuţiilor sale.
Potrivit Legii nr. 47/1994 privind serviciile din subordinea Preşedintelui României,
republicată în 2001, funcţiile de conducere specifice din cadrul Administraţiei prezidenţiale
sunt: consilier prezidenţial, cu rang de ministru şi consilier de stat, cu rang de secretar de
stat. Numirea sau eliberarea din funcţie a consilierilor prezidenţiali se face de către
Preşedintele României. Personalul Administraţiei prezidenţiale este alcătuit şi din persoane
detaşate, la cererea Preşedintelui României, din ministere şi alte autorităţi publice, precum
şi din persoane încadrate direct pe funcţiile sau posturile pe care urmează să le îndeplinească.
Potrivit unor modificări aduse legii în anul 2001, personalul Administraţiei
prezidenţiale poate fi încadrat numai pe baza încrederii acordate de Preşedintele
României şi cu condiţia semnării unui angajament de loialitate stabilit prin
Regulamentul de organizare şi funcţionare a Administraţiei prezidenţiale aprobat de
Preşedintele României. Retragerea încrederii are ca efect revocarea încadrării, precum şi
încetarea detaşării, eliberarea sau destituirea din funcţie ori desfacerea contractului de
muncă, după caz. Aceste prevederi se aplică şi personalului de ordine şi pază afectat
Administraţiei prezidenţiale. Aceste dispoziţii, relativ recent introduse în legea privitoare
la serviciile din subordinea Preşedintelui României nu mai lasă nici un dubiu în privinţa
caracterului „politic” al numirilor în funcţie care se fac la nivelul Administraţiei
prezidenţiale. Cu alte cuvinte, Preşedintele vine şi pleacă cu întreg personalul său.

2.2. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu autoritatea


legiuitoare
Atribuţiile Preşedintelui pot fi, în principal, analizate în raport cu două criterii,
astfel:
A. După criteriul subiectelor în raport cu care se exercită sunt avute în vedere,
în principiu, atribuţiile pe care Preşedintele le exercită în raporturile sale cu celelalte
autorităţi constituţionale care realizează clasicele funcţii ale statului:
- faţă de puterea legislativă sunt analizate atribuţiile sale în raporturile cu
Parlamentul;
- faţă de puterea executivă, Preşedintele intrând în componenţa acesteia, după cum
am precizat deja, sunt analizate atribuţiile sale în raporturile cu Guvernul şi alte autorităţi
ale administraţiei publice;
- faţă de puterea judecătorească sunt analizate atribuţiile sale în raporturile cu
justiţia şi, distinct, datorită naturii juridice speciale a acestei autorităţi publice, atribuţiile
sale în raporturile cu Curtea Constituţională.
B. După criteriul domeniului în care intervin sunt evocate, de regulă, atribuţiile
Preşedintelui în domeniul apărării şi în cazuri excepţionale, precum şi în domeniul

102
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

politicii externe. În timp ce atribuţiile în domeniul apărării şi în cazuri excepţionale sunt


condiţionate de acordul prealabil al Parlamentului, atribuţiile în domeniul politicii externe
implică, în principiu, intervenţia Guvernului. Este motivul pentru care, primele două
categorii le vom include în prezentarea atribuţiilor Preşedintelui în raporturile sale cu
Parlamentul, urmând ca cea de-a treia categorie să fie evocată în sfera largă a atribuţiilor
Preşedintelui în cadrul puterii executive, în prelegerea următoare.
În cadrul raporturilor Preşedintelui României cu Parlamentul, doctrina
administrativă postdecembristă a analizat următoarele atribuţii:
a) adresarea de mesaje Parlamentului;
b) convocarea şi dizolvarea Parlamentului;
c) promulgarea legilor.
Legat de prima categorie de atribuţii, adresarea de mesaje Parlamentului, analiza
acestor atribuţii porneşte de la dispoziţiile art. 88 din Constituţia revizuită, potrivit căruia
Preşedintele României adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme
politice ale naţiunii.
Totuşi, există o prevedere constituţională cu privire la obligativitatea prezentării
Parlamentului unui mesaj adresat de către Preşedintele României, consacrat atribuţiilor
în domeniul apărării. Astfel, potrivit art. 92 alin. 3 „măsurile de respingere a unei
agresiuni armate împotriva ţării, luate de Preşedintele României, trebuie aduse neîntârziat
la cunoştinţa Parlamentului, de către acesta, printr-un mesaj”. Observăm şi noi, în
consens cu părerile din doctrina recentă că, practic, Constituţia consacră mesajul atât în
situaţii normale cât şi în cazuri de excepţie (12).
În ce priveşte prima situaţie, ne raportăm la mesajul Preşedintelui, reglementat prin
art. 88 din Constituţie. Astfel, în calitate de şef al executivului, alături de primul-ministru,
este firesc ca Preşedintele să dispună de legături instituţionalizate cu Parlamentul,
autoritatea publică ce exercită controlul asupra Guvernului şi a administraţiei publice.
Astfel, în cazul în care Preşedintele României apreciază că anumite aspecte legate de
îmbunătăţirea activităţii Guvernului, a administraţiei centrale de specialitate sau chiar a
autorităţilor autonome locale ţin de procesul legislativ sau de controlul parlamentar este
firesc şi necesar să existe un canal de comunicare cu Parlamentul.
În referire la mesajele prezidenţiale, s-a apreciat că rolul acestora este acela de a
sensibiliza forul legislativ cu problemele politice prioritare sau care în optica puterii
legiuitoare şi a puterii executive sunt privite în mod diferit, riscând să producă blocaje în
activitatea statală sau convulsii în viaţa socială. Altfel spus, Preşedintele nu face altceva
decât să atragă atenţia asupra unor probleme, fără a dobândi o poziţie de superioritate în
cadrul sistemului constituţional, Parlamentul fiind suveran să adopte sau nu anumite
măsuri ulterioare (13).
Legat de exercitarea acestei atribuţii constituţionale, în absenţa unui cadru legislativ
mai explicit, în doctrină s-au ridicat probleme cu privire la conţinutul mesajului, la forma
de adresare a acestuia precum şi la regimul juridic aplicabil şi implicit, efectele
mesajului.
În ce priveşte conţinutul mesajului, se susţine că sfera problemelor ce pot face
obiectul mesajului este relativ determinată, fiind lăsată la libera apreciere a Preşedintelui,
care poate decide asupra conţinutului acestuia. Este vorba despre o veritabilă putere
discreţionară de care dispune Preşedintele în alegerea conţinutului mesajului, care trebuie,
în mod firesc, să abordeze aspecte de competenţa Parlamentului.
Cu privire la forma de adresare a mesajului, nici Constituţia şi nici vreun alt text
legal nu conţin vreo precizare, putând fi imaginate diverse forme de adresare şi anume:
prezentarea directă de către Preşedinte, citirea mesajului de către un consilier prezidenţial
sau chiar şi trimiterea mesajului sub forma unei scrisori publice.

103
dr. Niculae Neagu

Legat de regimul juridic şi efectele mesajului, faţă de conţinutul art. 88 din


Constituţie, în practica parlamentară şi, implicit, în doctrină s-a ridicat problema dacă
dezbaterea efectivă a acestuia ar trebui să aibă loc imediat sau poate fi făcută şi ulterior. În
acest caz, constatăm că singura precizare constituţională legată de mesajul Preşedintelui,
fără a se distinge dacă este vorba despre un mesaj adresat în condiţiile art. 88 sau în
condiţiile art. 92 alin. 3 este cea referitoare la obligaţia celor două Camere de a se reuni în
şedinţă comună pentru a „primi mesajul Preşedintelui României”, potrivit art. 65 alin. 2 lit.
a) din Constituţia republicată.
Dezvoltând acest aspect, Curtea Constituţională a fost solicitată să se pronunţe cu
privire la conţinutul art. 7 alin. 1 din Regulamentul şedinţelor comune ale celor două
Camere, potrivit căruia „prezentarea şi dezbaterea mesajelor adresate Parlamentului se
înscriu cu prioritate pe ordinea de zi” (14). Prin Decizia nr. 87/1994, Curtea
Constituţională a declarat neconstituţională această prevedere, în ceea ce priveşte
obligativitatea dezbaterii, întrucât reuneşte două aspecte ce nu pot fi decât distincte, cu
excepţia situaţiei avute în vedere de art. 92 alin. 3, referitor la aducerea la cunoştinţă
Parlamentului a măsurilor luate pentru respingerea unei agresiuni.
Din considerentele deciziei rezultă câteva elemente definitorii pentru conturarea
regimului juridic aplicabil mesajului Preşedintelui, şi anume:
- nici o dispoziţie constituţională nu prevede obligaţia supunerii acestui mesaj spre
dezbatere Parlamentului;
- mesajul constituie un act politic exclusiv al Preşedintelui pe care Camerele,
întrunite în şedinţă comună au numai obligaţia de a-l „primi”, motiv pentru care
organizarea dezbaterii mesajului cu participarea preşedintelui este în contradicţie cu aceste
prevederi. Prin locul şi rolul său, derivate din alegerea directă de către popor, asemenea
Parlamentului, Preşedintele nu poate fi participant la o dezbatere parlamentară, deoarece
aceasta ar însemna să-şi angajeze răspunderea politică, ceea ce este contrar poziţiei sale
constituţionale.
Primirea mesajului de către Camerele reunite constituie o modalitate a colabo-
rării celor două autorităţi alese prin vot direct (Parlamentul şi Preşedintele României)
constând în aducerea la cunoştinţa parlamentarilor a opiniilor Preşedintelui cu privire la
principalele probleme politice ale naţiunii. De aceea, după primirea, mesajului, aspecte ce
alcătuiesc conţinutul său ar putea face obiectul unei dezbateri, dar ca o problemă separată.
Prin urmare, după cum se precizează în comentariul acestui articol din Constituţie,
Preşedintele nu este împuternicit prin dispoziţiile constituţionale decât să-şi prezinte poziţia
cu privire la una sau mai multe probleme ce privesc statul în acel moment, iar în cazul în
care se impune o hotărâre în chestiunea respectivă, Parlamentul având libertatea deplină de
a decide după cum crede de cuviinţă.
Convocarea şi dizolvarea Parlamentului de către Preşedintele României poate
interveni în două situaţii. Potrivit art. 63 alin. 3 din Constituţia republicată: „Parlamentul
nou ales se întruneşte la convocarea Preşedintelui României, în cel mult 20 de zile de la
alegeri”, iar potrivit art. 66 alin. 2 din Constituţie, „Preşedintele României (Biroul
permanent al fiecărei Camere ori cel puţin o treime din numărul deputaţilor sau
senatorilor) poate cere întrunirea Camerei Deputaţilor şi a Senatului în Sesiune
extraordinară”.
Rezultă, în primul caz, că Preşedintele are obligaţia constituţională de a
convoca noul Parlament după alegerile parlamentare generale, în sesiune ordinară,
dacă termenul se împlineşte în perioada celor două sesiuni ordinare (15) sau în sesiune
extraordinară dacă împlinirea termenului are loc în perioada vacanţei parlamentare.
Reţinem faptul că termenul de 20 de zile începe să curgă de la data stabilită pentru

104
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

desfăşurarea alegerilor parlamentare, indiferent de rezultatul acestora şi indiferent de


numărul tururilor de scrutin care se pot stabili prin legea electorală.
În a doua situaţie, Preşedintele este unul dintre subiectele de sezină a unei
sesiuni extraordinare, alături de biroul permanent al fiecărei Camere ori cel puţin o
treime din numărul deputaţilor sau al senatorilor. Convocarea propriu-zisă, însă, revine
preşedinţilor celor două Camere, prevedere apreciată în doctrină ca fiind de natură să dea
expresie principiului independenţei Camerelor în raport cu executivul.
Întrucât în Constituţie nu este clarificată, credem că valoarea juridică a cererii
Preşedintelui, în sensul dacă solicitarea Preşedintelui este sau nu obligatorie pentru
Parlament, se regăseşte consemnată în cele două Regulamente ale Camerelor care
precizează, în articolele referitoare la procedura convocării, că neaprobarea de către
Cameră, respectiv respingerea de către Senat, a ordinii de zi solicitate împiedică
ţinerea sesiunii extraordinare.
S-as pus în discuţie şi eventuala posibilitate a convocării de către Preşedinte, în
sesiune extraordinară, doar a unei singure Camere. Dacă în cazul celorlalte două subiecte
de sezină este firesc să interpretăm că poate fi avută în vedere convocarea unei sesiuni
extraordinare doar pentru o singură Cameră, deşi din interpretarea sistematică a
Constituţiei rezultă că regula ar reprezenta-o formularea de către Preşedinte a unei cereri
pentru convocarea ambelor Camere, în doctrină s-a apreciat cu deplin temei, şi
considerăm şi noi, că numai motive speciale ar putea îndreptăţi cererea Preşedintelui de
convocare doar a unei singure Camere. De altfel, chiar practica parlamentară a demonstrat
că cele două Camere ale Parlamentului pot fi convocate (16) în sesiuni extraordinare
diferite.
În referire la posibilitatea dizolvării Parlamentului, constatăm că aceasta este
reglementată expres în art. 89 din Constituţie, şi poate interveni în caz de criză
guvernamentală gravă doar cu îndeplinirea cumulativă a nu mai puţin de şase condiţii,
aspect care o face aproape imposibil de realizat în practică. Astfel, din conţinutul
prevederii constituţionale reiese că dizolvarea Parlamentului este o atribuţie lăsată la
latitudinea Preşedintelui, „după consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor
grupurilor parlamentare, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea
Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel
puţin două solicitări de învestitură”. In plus, „în cursul unui an, Parlamentul poate fi
dizolvat o singură dată şi el nu poate fi dizolvat în ultimele şase luni ale mandatului
Preşedintelui României şi nici în timpul stării de mobilizare, de război, de asediu sau de
urgenţă” (17).
Observăm că, în sistemul nostru constituţional, s-a optat pentru restrângerea
acestei atribuţii a şefului statului numai la situaţia în care trebuie format un nou Guvern,
fie după alegerile legislative, fie în urma exprimării unui vot de neîncredere în cel existent.
Măsura dizolvării Camerelor trebuie să fie rezultatul eşecului evident de formare a unui
Guvern care să aibă acceptul Parlamentului.
Cu alte cuvinte, exercitarea dreptului de dizolvare a Parlamentului este supusă
unor limite constituţionale care au în vedere eşecul evident al tentativelor de formare a
Guvernului. De aici putem identifica două categorii de condiţii: o condiţie obiectivă, care
constă în refuzul de a acorda votul de încredere Guvernului şi o condiţie subiectivă, care
constă în consultarea Parlamentului. În absenţa oricăror precizări cu privire la valoarea
juridică a consultării parlamentarilor, s-a făcut propunerea înlăturării acestei condiţii
subiective. S-a susţinut, în context, că refuzul Parlamentului de a acorda votul de încredere,
ar trebui să atragă automat, de drept, posibilitatea dizolvării acestuia de către Preşedinte,
chiar dacă preşedinţii celor două Camere şi liderii grupurilor parlamentare nu ar fi de acord
cu aceasta (18).

105
dr. Niculae Neagu

În concluzie, considerăm faptul că măsura dizolvării Parlamentului este o


măsură gravă, ce nu poate fi luată decât în situaţii cu totul deosebite, dar numai în
condiţii normale ale vieţii politice şi în nici un caz în timpul stării de asediu, de urgenţă
sau în ultimele şase luni ale mandatului prezidenţial, într-un asemenea caz existând temeri
că dizolvarea ar putea fi făcută de Preşedinte pentru a-şi asigura în continuare influenţa
politică.
Promulgarea legii, cea de a treia atribuţie a Preşedintelui în raporturile cu
Parlamentul, reprezintă o constantă a dreptului public contemporan constând în recunoaş-
terea în favoarea şefului de stat, fie monarh constituţional, fie preşedinte de republică, a
dreptului de a învesti legile adoptate de Parlament cu formulă executorie, obligând
autorităţile publice să treacă la executarea prevederilor lor. Cu alte cuvinte, promulgarea
reprezintă actul prin care şeful de stat autentifică textul legii, altfel spus, constată şi atestă
regularitatea adoptării sale (19).
În conformitate cu art. 77 din Constituţie, rămas neschimbat în urma revizuirii:
„Legea se trimite, spre promulgare Preşedintelui României. Promulgarea legii se face în
termen de cel mult 20 de zile de la primire. Înainte de promulgare, Preşedintele poate cere
Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii. Dacă Preşedintele a cerut
reexaminarea legii ori dacă s-a cerut verificarea constituţionalităţii ei, promulgarea se
face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare sau de la primirea
deciziei Curţii Constituţionale, prin care i s-a confirmat constituţionalitatea”.
Preşedintele promulgă legea în termen de 20 de zile de la primirea ei. Faţă de
această succintă prevedere constituţională, unii autori au apreciat că ar fi vorba despre „un
termen de decădere”, în timp ce alţii nu au fost de acord cu un asemenea punct de vedere,
considerând că legea nu poate intra în vigoare în absenţa învestirii sale cu formulă
executorie, adică a promulgării ei de către şeful statului.
În situaţia în care Preşedintele are îndoieli cu privire la conţinutul legii, în
întregime sau doar cu privire la anumite prevederi ale ei, fie sub aspectul
constituţionalităţii, fie sub aspectul oportunităţii, Constituţia îi oferă două pârghii de
acţiune (20).
Potrivit acestei prevederi, mai sus evocate, Preşedintele poate:
A. Să ceară reexaminarea legii pentru orice motive, care pot merge de la
inacceptabilitatea unor texte până la îndreptarea erorilor materiale, caz în care legea se va
întoarce la Camere, fiind puse în discuţie observaţiile făcute de acesta. Într-o astfel de
situaţie, Parlamentul ar trebui să ţină cont de observaţiile Preşedintelui care, trimiţând spre
reexaminare o lege mai înainte de promulgare, urmăreşte să determine forul legislativ să
mai reflecteze asupra conţinutului acesteia, în special pe considerente de oportunitate,
Parlamentului neputând să-i fie stabilită o obligaţie expresă în acest sens.
Din punct de vedere procedural, cererea de reexaminare este adresată printr-un
mesaj prezidenţial având ca efect repetarea procedurii parlamentare, punerea din nou în
dezbatere a legii, începând cu acea Cameră în care a fost iniţial dezbătută. Considerăm că
reexaminarea este sinonimă cu o nouă lectura a legii adoptate, dar una în care nu este
obligatorie rediscutarea întregii legi.
Ca urmare a noii dezbateri se pot ivi două situaţii: fie parlamentarii îşi însuşesc în
totalitate sau doar parţial punctul de vedere al Preşedintelui, acesta fiind obligat apoi să o
promulge în termen de 10 zile, fie parlamentarii îşi menţin punctul de vedere iniţial,
refuzând să ţină cont de propunerile făcute de Preşedinte, votul fiind acelaşi ca şi la
început, după tipul de lege adoptată, Preşedintele fiind, de asemenea, obligat să promulge
legea în maxim 10 zile după ce i-a fost returnată.
B. Cea de a doua pârghie constituţională o regăsim în art. 146 lit. a) din
Constituţia republicată, potrivit căruia, „Preşedintele României, alături de alte subiecte de

106
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

drept, poate sesiza Curtea Constituţională mai înainte de promulgarea legii, cu unele
aspecte de neconstituţionalitate ale acesteia”. Dacă soluţionând sesizarea, Curtea
Constituţională decide că legea este constituţională, o retrimite Preşedintelui care va fi
obligat să o promulge în termen de 10 zile. Dacă dimpotrivă, Curtea Constituţională
împărtăşeşte poziţia Preşedintelui, total sau doar parţial, legea se retrimite Parlamentului
care, potrivit unui nou alineat al art. 147 din Constituţia republicată, „va fi obligat să
reexamineze dispoziţiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii
Constituţionale” (21).
În doctrină şi în practică s-a pus întrebarea dacă Preşedintele ar putea cere direct
Parlamentului reexaminarea legii sub aspectul neconstituţionalităţii dar să sesizeze în
acelaşi timp cu aceleaşi aspecte şi Curtea Constituţională. La o analiză atentă, răspunsul nu
poate fi decât negativ. Astfel, nimic nu l-ar putea opri pe Preşedintele României să sesizeze
numai Curtea Constituţională sau numai Parlamentul, invocând în cererea de reexaminare şi
motive de neconstituţionalitate, o bună ordine juridică nu permite ca una şi aceeaşi problemă
de neconstituţionalitate să fie sesizată concomitent Parlamentului şi Curţii pentru că s-ar
ajunge la un blocaj instituţional (22).
Rămâne însă deschisă posibilitatea ca Preşedintele să „sesizeze” Curtea
Constituţională şi Parlamentul cu aceeaşi lege, dar pentru probleme diferite şi anume,
Curtea Constituţională pentru probleme de natură constituţională, iar Parlamentul pentru
probleme de oportunitate.

2.3. Atribuţiile Preşedintelui României în situaţii excepţionale


Din considerente didactice, analizăm în continuare atribuţiile Preşedintelui
României în situaţii excepţionale care includ la o examinare mai atentă atât atribuţiile în
domeniul apărării (23), cât şi atribuţiile privind măsuri excepţionale, prin instituirea
stării de asediu sau a stării de urgenţă, reglementate în mod expres prin Constituţia
României din 1991. În statele occidentale s-a dezvoltat mai ales o practică administrativă şi,
în baza ei, a evoluat şi doctrina, în absenţa, de regulă, a unui cadru legislativ adecvat şi cu
atât mai puţin a unor prevederi exprese de natură constituţională (24).
Este vorba despre teoria circumstanţelor excepţionale, luarea unor măsuri
excepţionale fiind de regulă încredinţată executivului, dar supusă unor forme variate de
control parlamentar. Este raţiunea pentru care analizăm aceste atribuţii în contextul mai
larg al atribuţiilor Preşedintelui în raporturile cu Parlamentul.
A. În ceea ce priveşte domeniul apărării, Preşedintele României este
comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului
Suprem de Apărare a Ţării, potrivit art. 92 alin. 1 din Constituţie. In exercitarea acestei
funcţii, prevede art. 92 alin. 2 din Constituţie, „el poate declara, cu aprobarea prealabilă
a Parlamentului, mobilizarea parţială sau totală a forţelor armate. Numai în cazuri
excepţionale, hotărârea Preşedintelui se supune ulterior aprobării Parlamentului, în cel
mult 5 zile de la adoptare”.
Această normă constituţională comportă două observaţii:
- în primul rând, o astfel de decizie nu va putea fi luată decât după dezbaterea
situaţiei în Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, al cărui preşedinte este Preşedintele
României, neputând fi vorba despre exerciţiul unei puteri discreţionare. Regula enunţată
prevede că aprobarea Parlamentului trebuie să fie prealabilă şi numai în cazuri cu totul
excepţionale ea poate surveni ulterior, în maximum 5 zile. Cu alte cuvinte, în primul caz,
oportunitatea şi necesitatea luării acestei măsuri şi deci aprecierea situaţiilor de fapt care ar
justifica-o este lăsată la aprecierea Parlamentului. În al doilea caz, al unor situaţii
excepţionale, această apreciere este lăsată, într-o primă etapă la îndemâna Preşedintelui,
deoarece el poate să o dispună fără aprobarea prealabilă a Parlamentului, dar sub condiţia

107
dr. Niculae Neagu

imperativă a aprobării ulterioare a acestuia şi aceasta într-un termen foarte scurt, de cel
mult 5 zile. Aceste dispoziţii trebuie coroborate cu dispoziţiile art. 65 alin. 2 lit. c) din
Constituţia republicată, care prevăd că declararea mobilizării totale sau parţiale se face de
către Camerele reunite în şedinţă comună.
Constituţia nu precizează care sunt cazurile excepţionale, dar ele nu ar putea fi
decât situaţii de o urgenţă cu totul deosebită, cum ar fi iminenţa unei agresiuni,
ameninţarea indubitabilă a ţării cu deschiderea ostilităţilor împotriva sa etc.
- în al doilea rând, ţinem să precizăm că refuzul Parlamentului de a aproba
hotărârea Preşedintelui României are ca efect anularea decretului prezidenţial de
mobilizare. Astfel, mai observăm, faţă de dispoziţiile iniţiale ale art. 92 din Constituţia din
1991, că legea de revizuire a remediat o deficienţă evidentă de redactare, şi anume, absenţa
oricărei precizări cu privire la situaţia în care Parlamentul nu se află în sesiune, spre
deosebire de prevederea imediat următoare care reglementează atribuţiile Preşedintelui, în
cazul unei agresiuni armate. Potrivit alin. 4 din art. 92, nou introdus: „În caz de mobilizare
sau de război, Parlamentul îşi continuă activitatea pe toată durata acestor stări, iar dacă
nu se află în sesiune, se convoacă de drept în 24 de ore de la declararea lor”.
În conformitate cu prevederile art. 92 alin. 3: „În caz de agresiune armată
îndreptată împotriva ţării, Preşedintele României ia măsuri pentru respingerea agresiunii
şi le aduce neîntârziat la cunoştinţă Parlamentului, printr-un mesaj. Dacă Parlamentul nu
se află în sesiune, el se convoacă de drept în 24 de ore de la declanşarea agresiunii”.
Această prerogativă a Preşedintelui trebuie interpretată însă, în lumina dispoziţiei
constituţionale potrivit căreia Camerele reunite în şedinţă comună declară starea de
război (25).
B. În referire la cea de-a doua categorie de atribuţii, constând în măsuri
excepţionale, conform art. 93 din Constituţia republicată: „Preşedintele României
instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă, în întreaga ţară ori în unele
unităţi administrativ-teritoriale şi solicită Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate,
în cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se
convoacă de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stării de asediu sau a stării de
urgenţă şi funcţionează pe toată durata acestora”.
Prevederea privind necesitatea încuviinţării de către Parlament a măsurii
adoptate o considerăm ca fiind deosebit de importantă, deoarece, în trecut, în practica
unor state, au existat situaţii în care starea de asediu sau starea de urgenţă au dus practic la
paralizarea activităţii forumului legislativ, întreaga putere concentrându-se la nivelul
executivului, Parlamentul nemaifiind informat în legătură cu măsurile adoptate şi, uneori,
dizolvat chiar, în mod arbitrar. De aceea, în această materie, s-a considerat utilă
adoptarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de
asediu şi regimul stării de urgenţă, în conţinutul căreia starea de asediu şi starea de
urgenţă sunt calificate ca reprezentând „măsuri excepţionale care se instituie în cazuri
determinate de apariţia unor pericole grave la adresa apărării ţării şi siguranţei
naţionale sau a democraţiei constituţionale ori pentru prevenirea, limitarea şi înlăturarea
urmărilor unor dezastre”.
Astfel, „Starea de asediu reprezintă ansamblul de măsuri cu caracter politic,
militar, economic şi social, care se instituie în anumite zone sau pe întregul teritoriu al
ţării, în scopul creşterii capacităţii de apărare a ţării, în situaţia iminenţei unei acţiuni
sau inacţiuni îndreptate împotriva suveranităţii, independenţei, unităţii statului sau
integrităţii teritoriale”.
Pe de altă parte, „Starea de urgenţă reprezintă ansamblul de măsuri cu caracter
economic, social şi de ordine publică, instituit în întreaga ţară sau în anumite zone ori în
unele unităţi administrativ-teritoriale, în următoarele situaţii: a) existenţa unor amenin-

108
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

ţări la adresa siguranţei naţionale sau democraţiei constituţionale, ceea ce face necesare
apărarea instituţiilor statului de drept şi menţinerea sau stabilirea stării de legalitate; b)
iminenţa producerii ori producerea unor dezastre, ceea ce face necesare prevenirea,
limitarea şi înlăturarea efectelor acestora”.
În urma analizei conţinutului acestor definiţii rezultă că instituirea stării de
asediu sau a stării de urgenţă presupune restrângerea exerciţiului unor drepturi sau
al unor libertăţi, în condiţiile art. 53 din Constituţia republicată (26).
În sfera atribuţiilor prezidenţiale care necesită intervenţia Parlamentului, de data
aceasta în raporturile sale cu poporul, face parte şi Referendumul, Preşedintele României,
după consultarea Parlamentului, putând cere poporului să-şi exprime, prin referendum,
voinţa cu privire la probleme de interes naţional (art. 90 din Constituţie). Credem că pe
această cale se realizează îmbinarea democraţiei reprezentative cu procedee ale
democraţiei semi-directe, prin care poporul este consultat cu privire la probleme de interes
naţional. S-a susţinut că apelul la electorat îi este îngăduit Preşedintelui doar pentru
mari probleme cu care ar putea fi confruntată naţiunea la un moment dat şi nu în legătură
cu aprobarea sau respingerea unui proiect de lege. Preşedintele nedispunând de iniţiativă
legislativă. În acest sens, formularea referitoare la „probleme de interes naţional” a fost
criticată în doctrină ca având un caracter prea general, într-o accepţie extensivă, toate
problemele importante fiind de interes naţional, indiferent dacă sunt de ordin economic,
militar sau politic. O interpretare corectă, ar putea fi aceea că referendumul ar trebui să se
refere la alte probleme decât cele care sunt în mod expres date în competenţa puterii
legislative. Spre exemplu, un referendum ar putea fi organizat în legătură cu programul de
reforme al Guvernului etc. (27).
Considerăm că termenul de „consultare” nu trebuie să constituie un motiv de
minimalizare a intervenţiei Parlamentului; în cazul în care acesta ar da un aviz negativ, dar
referendumul ar avea loc totuşi, există pericolul unui conflict cu urmări imprevizibile,
motiv pentru care nici una din cele două autorităţi publice implicate nu ar putea fi
interesată într-o asemenea eventualitate. Cu alte cuvinte, apreciem că riscurile politice ale
unui asemenea demers pot anula efectele scontate ale referendumului. De aici rezultă şi
faptul că referendumul prevăzut de art. 90 din Constituţie este un referendum
facultativ, Preşedintele nefiind obligat să îl declanşeze. În orice caz, atribuţia prevăzută la
art. 90 din Constituţie, ar putea deveni o armă eficientă pusă la dispoziţia Preşedintelui în
vederea contrabalansării unor tendinţe spre omnipotenţă ale Parlamentului.

2.4. Atribuţiile Preşedintelui în cadrul puterii executive, în raporturile cu


justiţia şi cu Curtea Constituţională a României

A. Atribuţii în cadrul puterii executive


Se poate afirma într-o formulare generală, că toate atribuţiile Preşedintelui
României care nu privesc sarcinile de reprezentare a statului şi respectiv, de „mediere
între puterile statului, între stat şi societate” sunt atribuţii din sfera executivului.
Preşedintele României fiind, unul din cei doi şefi ai executivului, atribuţiile sale în cadrul
puterii executive se exercită în raport cu Guvernul şi, în principal, cu conducătorul
acestuia, cu primul-ministru şi mai apoi şi cu alte autorităţi ale administraţiei publice,
potrivit dispoziţiilor constituţionale şi legale în materie.
Astfel, în raport cu primul-ministru, figura politică centrală a Guvernului, care
poate fi un om politic sau o personalitate neutră faţă de partidele politice (un tehnocrat),
Preşedintele are atribuţii limitate. Astfel, în primul rând, Preşedintele iniţiază şi
finalizează procedura de investire a Guvernului, exercitând următoarele două atribuţii în

109
dr. Niculae Neagu

acest scop: desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru şi numirea Guvernului pe


baza votului de încredere acordat de Parlament (28).
Constituţia mai prevede că în raporturile cu Guvernul, Preşedintele are
următoarele atribuţii:
- revocarea şi numirea unor membri ai Guvernului, în caz de vacanţă a postului sau
de remaniere guvernamentală;
- consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită;
- participarea la şedinţele Guvernului.
În ceea ce priveşte raporturile cu celelalte autorităţi ale administraţiei publice
menţionăm faptul că Preşedintele României este comandantul forţelor armate şi
preşedintele Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, calitate în care, potrivit legii
speciale în materie, convoacă lucrările, coordonează şi îndrumă întreaga activitate a
acestuia. În conformitate cu prevederile art. 119 din Constituţia republicată, Consiliul
Suprem de Apărare a Ţării organizează şi coordonează unitar activităţile care privesc
apărarea ţării şi securitatea naţională, participarea la menţinerea securităţii internaţionale şi
la apărarea colectivă în sistemele de alianţă militară, precum, şi la acţiuni de menţinere sau
de restabilire a păcii.
Potrivit unei dispoziţii din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea
Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, acesta este format din preşedinte, vicepreşedinte şi
10 membri. Preşedintele României îndeplineşte funcţia de preşedinte al autorităţi, iar
primul-ministru pe aceea de vicepreşedinte. Menţionăm că situaţia juridică a Preşedintelui
României în cadrul lucrărilor Consiliului Suprem de Apărare a Ţării este diferită de cea pe
care o are acesta în şedinţelor Guvernului, la care participă, în condiţiile prevăzute de
Constituţie la care vom reveni ulterior, în sensul că la acestea din urmă participă cu vot
consultativ, iar în cadrul primelor dispune de un vot deliberativ (29).
În categoria atribuţiilor în raporturile cu alte autorităţi ale administraţiei
publice, Preşedintele României propune numirea conducătorilor unor autorităţi ale
administraţiei publice. Spre exemplu, potrivit art. 65 alin. 2 lit. h) din Constituţia
republicată, astfel cum acesta a fost completat, Parlamentul, reunit în şedinţă comună,
numeşte la propunerea Preşedintelui pe directorii serviciilor de informaţii şi exercită
controlul asupra activităţii acestor servicii, respectiv atât a Serviciului Român de
Informaţii, cât şi a Serviciului de Informaţii Externe.
Pe de altă parte, potrivit art. 94 lit. c) din Constituţie: „Preşedintele României
numele în funcţii publice în condiţiile prevăzute de lege”. Spre exemplu, conform unei
dispoziţii din Legea nr. 504/2002, legea audiovizualului, Preşedintele României numeşte
doi membri în Consiliul Naţional al Audiovizualului.
De asemenea, Preşedintele României numeşte în funcţii pe prim-adjunctul
directorului Serviciului Român de Informaţii şi pe cei trei adjuncţi ai acestuia, la
propunerea directorului Serviciului Român, de Informaţii, potrivit legii speciale în materie.
În plus, potrivit art. 94 lit. a) şi b) din Constituţie: „Preşedintele României conferă
decoraţii şi titluri de onoare şi acordă gradele de mareşal, de general şi de amiral”.
Atribuţiile reglementate în art. 94 din Constituţie, sub titlul marginal „alte atribuţii”
sunt legate de poziţia de şef al statului pe plan intern a Preşedintelui României.
Considerând politica externă tot o dimensiune a administraţiei publice, rezultă
că reglementarea unor atribuţii şi pentru şeful de stat în acest domeniu prezintă şi
semnificaţia implicării sale în procesul decizional administrativ. Politica externă a
României, este înţeleasă în mod uzual ca o exteriorizare a poziţiei statului român faţă de
alte state, dar mai ales faţă de alte organisme internaţionale. Ea atrage, în mod inevitabil,
implicarea în procesul decizional politic nu doar a autorităţilor administraţiei publice

110
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

situate la nivelul puterii executive, ci şi a tuturor autorităţilor publice, în general, inclusiv a


Parlamentului, pentru a se credibilitatea în exterior.
În ceea ce priveşte planul politicii externe, Constituţia României conţine o serie de
prevederi care circumscriu rolul ţi atribuţiile Parlamentului, Preşedintelui României şi
Guvernului în stabilirea şi realizarea în concret a acesteia, atribuţii care asigură, în mod
necesar, şi o colaborare pe acest plan a acestor autorităţi publice ale statului. Astfel, art. 91
din Constituţie, consacrat domeniului politicii externe, reglementează două mari categorii
de atribuţii în acest domeniu, prin care se exprimă rolul de reprezentare a intereselor
ţării noastre de către Preşedintele său, în relaţiile internaţionale. Potrivit acestui articol
Preşedintele încheie tratate internaţionale în numele României, negociate de Guvern, şi
le supune spre ratificare Parlamentului, într-un termen rezonabil. Celelalte tratate şi
acorduri internaţionale se încheie, se aprobă sau se ratifică potrivit procedurii stabilite de
lege.
Cu ocazia revizuirii Constituţiei s-au operat două modificări esenţiale. Pe de-o
parte, de la termenul fix de 60 de zile, în care Preşedintele trebuia să trimită tratatul
internaţional spre ratificare Parlamentului, a fost introdusă o formulare generică, sintagma
consacrată inclusiv prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. În acelaşi timp, textul
constituţional, astfel cum a fost completat, permite o delimitare între tratatele
internaţionale semnate de Preşedintele României, urmare a negocierilor Guvernului, şi
restul tratatelor de mai mică importanţă, care se negociază de experţi din diferite
ministere, fiind semnate de miniştrii de resort sau, după caz, de ministrul de externe ori de
către Guvern.
Deducem, astfel că tratatele internaţionale devin opera comună a Preşedintelui,
Guvernului şi Parlamentului. Însă, semnătura Preşedintelui nu va avea nici o relevanţă dacă
Parlamentul nu va ratifica acel tratat, Preşedintele fiind doar obligat să-l trimită
Parlamentului într-un termen rezonabil.
O altă categorie de atribuţii în domeniul politicii externe, prevăzută în art. 91 alin. 2
şi 3 din Constituţie, se referă la asigurarea legăturilor diplomatice cu alte state prin:
- acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici ai României, la propunerea
Guvernului;
- aprobarea, înfiinţării, desfiinţării sau schimbării rangului misiunilor diplomatice, la
propunerea Guvernului;
- acreditarea reprezentanţilor diplomatici ai altor state, aceasta fiind una din puţinele
atribuţii prezidenţiale exercitată necondiţionat.
În ce priveşte primele două atribuţii, deducem că cei doi şefi ai executivului trebuie
să negocieze, să se înţeleagă asupra persoanelor şi rangului, misiunilor diplomatice,
condiţionarea instituită de Constituţie scoţând în evidenţă caracterul temperat al semi-
prezidenţialismului specific regimului constituţional actual. În plus, reprezentanţii
diplomatici ce urmează a fi acreditaţi sunt supuşi unui vot consultativ în comisiile de
specialitate ale celor Camere, potrivit prevederilor din Regulamentele de organizare şi
funcţionare a Camerelor. De aceea, decretele Preşedintelui de acreditare şi. rechemare
a reprezentanţilor diplomatici trebuie contrasemnate de primul-ministru, potrivit art.
100 alin. 2 din Constituţia republicată. În plus, acreditarea reprezentanţilor diplomatici ai
altor state reprezintă o practică general urmată în relaţiile dintre state, prezentarea
scrisorilor de acreditare având loc în cadrul unui ceremonial, către şeful statului, tot el
primind reprezentanţii diplomatici şi după încheierea misiunii lor, pentru o vizită
protocolară de rămas bun (30).

111
dr. Niculae Neagu

B. Atribuţii în raport cu justiţia


Cu privire la aceste atribuţii, vom analiza două astfel de categorii şi anume:
numirea magistraţilor şi acordarea graţierii individuale. Însă, faţă de profundele
schimbări aduse dispoziţiilor constituţionale referitoare la autoritatea judecătorească, prin
recenta lege de revizuire, şi, în special, faţă de noua configuraţie a Consiliului Superior al
Magistraturii, se impune a adăuga şi o a treia atribuţie, respectiv cea privind posibilitatea
Preşedintelui de a participa la şedinţele acestui organism.
Potrivit alin. 6 al art.133 din Constituţie, „Preşedintele României prezidează
lucrările Consiliului Superior al Magistraturii la care participă”. Opinăm şi noi că ne află
în faţa unei soluţii interesantă şi inedită, spre deosebire de alte ţări unde Preşedintele
Republicii este şi preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii. La noi, Preşedintele
Consiliului Superior al Magistraturii este un magistrat, ales prin rotaţie pe un mandat unic
de un an, dintre membrii acestuia, fără a se exclude însă posibilitatea pentru Preşedintele
ţării de a participa la lucrările Consiliului. Astfel, acesta invitat de drept la lucrările
Consiliului, el participând ori de câte ori consideră prezenţa sa ca fiind necesară, din
proprie iniţiativă, fără a fi nevoie de o invitaţie. Faţă de rangul său, el va prezida lucrările
acestui organism când participă la şedinţele sale, fără drept de vot, nefăcând parte dintre
membrii Consiliului (31).
Participarea Preşedintelui la lucrările Consiliului Superior al Magistraturii, ne apare
ca o formă de garantare a drepturilor cetăţenilor, care îi sesizează acestuia diferite aspecte
din justiţie, pe care le poate aduce astfel în discuţie, într-o formă instituţionalizată, pentru a
se desprinde concluziile şi a se adopta măsurile care se impun.
Pe de altă parte, potrivit art. 134 alin. 1 din Constituţia republicată: „Consiliul
Superior al Magistraturii propune Preşedintelui României numirea în funcţie a
judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari, în condiţiile legii”.
În virtutea atribuţiilor sale constituţionale, Consiliul Superior al Magistraturii
are dreptul de a propune Preşedintelui României numirea în funcţie a judecătorilor şi
a procurorilor, cu excepţia celor stagiari, care continuă să fie recrutaţi de Ministerul
Justiţiei. Aşadar, în baza dispoziţiilor constituţionale, în activitatea de numire a
magistraţilor este implicat astfel şi Preşedintele României care va proceda la numire în
baza unei competenţe legale. În considerarea unor situaţii din practică, în doctrina
românească actuală s-a admis că Preşedintele poate refuza numirea unor persoane, dar
nu poate adăuga nici un nume pe lista propusă de Consiliul Superior al Magistraturii,
organism prevăzut în Constituţie, exclus de la imixtiunea politicului, prin modalităţile de
compunere şi de funcţionare.
Conform cu prevederile art. 94 lit. d) din Constituţie, Preşedintele României
acordă graţierea individuală. Acordarea graţierii individuale constituie un drept universal
al şefului de stat ce constă într-o măsură de clemenţă în virtutea căreia o persoană este
scutită de executarea totală sau parţială a pedepsei stabilite judecătorească de condamnare
definitivă. Faţă de această prevedere, desprindem două concluzii, şi anume:
- graţierea poate fi şi colectivă, caz în care ea va fi acordată doar prin lege organică
conform art. 73 lit. i) din Constituţie;
- acordarea graţierii individuale este o atribuţie exclusivă a Preşedintelui
României, fiind exercitată fără vreo altă condiţionare procedurală prealabilă, dar nu
şi posterioară, decretele emise de Preşedinte în exercitarea acestei atribuţii urmând
a fi contrasemnate de primul-ministru.

C. Atribuţiile Preşedintelui în raporturile cu Curtea Constituţională


Curtea Constituţională este autoritatea publică având, în principal, atribuţii de
control al constituţionalităţii legilor, reglementată în Titlul V din Constituţie (art. 142-

112
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

147), vom reţine că, potrivit art. 142 alin. 3. Preşedintele României are dreptul de a numi
trei dintre judecătorii Curţii Constituţionale, trei fiind numiţi de Camera Deputaţilor şi
trei de către Senat. În plus, potrivit art. 146 lit. a), Preşedintele poate sesiza Curtea
Constituţională, alături de alte subiecte de sezină, cu privire la neconstituţionalitatea unei
legi, înainte de promulgare, cu toate consecinţele ce decurg de aici (32).
În sfera raporturilor dintre Preşedinte şi Curtea Constituţională mai putem înscrie şi
pe cele referitoare la: sesizarea Curţii, alături de alte subiecte de sezină, pentru:
- soluţionarea conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile
publice;
- controlul respectării procedurii alegerii Preşedintelui României şi confirmării
rezultatelor sufragiului de către Curte;
- constatarea existenţei împrejurărilor care justifică interimatul în exercitarea funcţiei
de Preşedinte al României şi comunicarea celor constatate Parlamentului şi
Guvernului, de către Curte;
- acordarea unui aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcţie a
Preşedintelui de către Curte .

3. Actele Preşedintelui României

Potrivit art. 100 din Constituţia republicată: „În exercitarea atribuţiilor sale,
Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României.
Nepublicarea atrage inexistenţa decretului. Decretele emise de Preşedintele României în
exercitarea atribuţiilor sale prevăzute în articolul 91 alineatele (1) şi (2), articolul 92
alineatele (2) şi (3), articolul 93 alineatul (1) şi articolul 94 literele a), b) şi d) se
contrasemnează de primul-ministru”.
Deşi art. 100 din. Constituţie (fost art. 99), are ca titlu marginal „Actele
Preşedintelui”, observăm că, în realitate, sunt avute în vedere doar actele juridice ale
şefului de stat, numite decrete, a căror publicare în Monitorul Oficial al României este
obligatorie, sub sancţiunea inexistenţei (33). Opinăm că, deşi cu ocazia recentei revizuiri ar
fi putut fi remediată această inadvertenţă de tehnică de redactare, prin schimbarea titlului
marginal, eventual, în „Decretele Preşedintelui”, acest lucru nu s-a întâmplat, norma
constituţională rămânând neschimbată,
În exercitarea atribuţiilor sale constituţionale, Preşedintele poate fi şi autorul unor
acte cu caracter politic care nu se concretizează în decrete, deci în acte producătoare de
efecte juridice. Un exemplu îl reprezintă mesajele potrivit art. 88 din Constituţie, respectiv
cele adresate Parlamentului. Drept consecinţă, Preşedintele emite decrete, ca acte
juridice, care pot avea însă şi o conotaţie politică, precum şi mesaje, declaraţii, etc., ca
acte exclusiv politice.
Prin stabilirea expresă a obligativităţii publicării decretelor Preşedintelui în
Monitorul Oficial al României, sub sancţiunea inexistentei, legiuitorul constituant a dorit
să se creeze cadrul juridic necesar îndepărtării definitive a unei practici profund
nedemocratice a decretelor nepublicate, care vizau încălcarea drepturilor cetăţeneşti sau
reglementarea unor probleme în afara cunoştinţei opiniei publice. Termenul de inexistenţă
a unui act are, în dreptul public, accepţiunea lipsei totale de valoare juridică, fiindcă actul
nici nu a existat vreodată.
Referindu-ne la regimul juridic aplicabil decretelor Preşedintelui, credem că, în
principiu, ele sunt supuse regulii contrasemnării de către primul-ministru.
Contrasemnarea este cerută expres pentru decretele prin care Preşedintele: înaintează
Parlamentului, spre ratificare, tratatele internaţionale pe care le-a încheiat; acreditează sau
recheamă reprezentanţi, diplomatici ai României şi aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau

113
dr. Niculae Neagu

schimbarea rangului misiunilor diplomatice; declară mobilizarea totală sau parţială a


forţelor armate sau ia măsuri de respingere a unei agresiuni armate declanşate împotriva
ţării, instituie starea de asediu sau de urgenţă; conferă distincţii, face avansări în gradele
superioare ale armatei şi acordă graţierea individuală.
Aceasta fiind regula, credem că excepţia o reprezintă doar decretele care
concretizează atribuţii inerente Preşedintelui, ca, de exemplu, desemnarea
candidatului la funcţia de prim-ministru, dizolvarea Parlamentului, numirea în
funcţii publice.
În opinia noastră, contrasemnarea decretelor Preşedintelui contribuie, în primul
rând, la angajarea răspunderii şefului Guvernului pentru conţinutul actului, atestând
conformitatea acestuia atât cu prevederile legale, cât şi cu voinţa organului pe care primul-
ministru îl reprezintă. Deci, implicit, pentru actele contrasemnate de acesta, Preşedintele nu
poartă nici un fel de răspundere, fapt ce reiese ca firesc din analiza cazurilor în care
Constituţia solicită în mod, obligatoriu această formă legală.
În doctrina recentă s-a exprimat şi opinia conform căreia contrasemnătura
premierului este o condiţie formală esenţială, de valabilitate a decretului, fără de care
actul este lovit de nulitate absolută. Antrenând concomitent şi răspunderea solidară a
premierului, alăturată şefului statului, măsura ne apare cu atât mai necesară pentru a se
preîntâmpina un eventual abuz al puterii prezidenţiale şi a certifica legalitatea actului care,
de cele mai multe ori, produce efecte pe planul dreptului administrativ.
Mai remarcăm faptul că existenţa unor decrete ale Preşedintelui care sunt supuse
regulii contrasemnării primului-ministru şi a altora care sunt exceptate de la această regulă
se explică prin modul concret de exercitare a atribuţiilor prezidenţiale care fac obiectul
decretelor emise în exercitarea acestor atribuţii. Astfel, în cea mai mare parte, decretele
care nu sunt contrasemnate de primul-ministru intră în sfera relaţiilor Preşedintelui
României cu Parlamentul, emiterea acestora fiind condiţionată de consultarea sau
încuviinţarea Parlamentului, iar o altă categorie de decrete, în special cele de numiri în
funcţii, sunt supuse unor condiţii stabilite de lege, majoritatea fiind condiţionate de
propunerile altor autorităţi publice.
Lipsa contrasemnăturii atrage nulitatea decretului Preşedintelui, primul-
ministru asumându-şi o răspundere politică faţă de Parlament, în momentul contrasemnării,
aspect ce apropie regimul nostru politic de unul parlamentar (34).
În ce priveşte natura juridică a decretelor prezidenţiale, acestea sunt calificate
de toţi autorii de drept administrativ ca fiind producătoare de efecte juridice. Prin urmare
decretele pot fi atacate în instanţa de contencios administrativ, potrivit legii speciale în
materie, cu excepţia decretelor care intră în categoria actelor exceptate de la controlul în
contencios administrativ (35).

4. Răspunderea Preşedintelui României

Art. 95 din Constituţia României prevede măsura suspendării din funcţie a


Preşedintelui, privită ca o răspundere politică a Preşedintelui, urmată de sancţiunea
demiterii prin referendum, fiind vorba deci faţă de formele răspunderii administrative,
de o răspundere administrativ-disciplinară sau, cum o califică dreptul constituţional, o
răspundere politică. Doctrina apreciază că nu poate fi vorba despre o imunitate completă
a Preşedintelui pe plan politic, dar nici de caracterul exclusiv politic al răspunderii
reglementate de acest articol constituţional. Pe de altă parte, denumim astfel această formă
de răspundere pentru a o putea distinge de răspunderea penală (36), dar şi pentru că
urmările acesteia sunt de fapt politico-juridice.

114
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

În ceea ce priveşte regimul răspunderii politice a Preşedintelui României,


Constituţia României leagă procedura acesteia de iniţiativa parlamentară, de poziţia
autorităţii ce exercită jurisdicţia constituţională şi, în final, de votul poporului. Procedura
tragerii la răspundere, în cazul săvârşirii unor fapte grave prin care Preşedintele încalcă
prevederile Constituţiei, poate fi iniţiată de cel puţin o treime din numărul deputaţilor
şi senatorilor şi trebuie adusă neîntârziat la cunoştinţa Preşedintelui. Comiterea unei
fapte grave de încălcare a Constituţiei României nu trebuie confundată cu neexercitarea sau
exercitarea într-un anumit mod a unor atribuţii pe care şeful statului le poate îndeplini în
mod facultativ, având deplină libertate de alegere (37).
Propunerea de suspendare motivată şi lista celor care o susţin trebuie să fie depuse
la Secretarul general al Camerei unde cei care au formulat-o au ponderea, iar data
depunerii semnifică declanşarea procedurii de suspendare. Secretarul general al acestei
Camere este obligat să comunice Preşedintelui o copie de pe listă şi motivele sesizării şi să
aducă la cunoştinţa celeilalte Camere, conţinutul propunerii de suspendare. Competenţa
dezbaterii şi votării propunerii va aparţine Camerelor reunite în şedinţă comună.
Mai înainte de dezbaterea propunerii de suspendare este necesară şi obligatorie
sesizarea Curţii Constituţionale în vederea emiterii unui aviz consultativ potrivit art. 95
alin. 1 coroborat cu art. 146 lit. h) Constituţia României. Fiind vorba de un aviz
consultativ, conform teoriei generale a actului administrativ, vom menţiona faptul că
acesta trebuie cerut în mod obligatoriu, dar nu există obligaţia respectării conţinutului
său. După primirea acestui aviz se poate trece la dezbaterea propunerii de suspendare,
conform Constituţiei României, Preşedintele putând da explicaţii cu privire la faptele ce i
se impută, acest aspect este lăsat la latitudinea şefului de stat, acesta neavând nici o
obligaţie în acest sens. Faptele pentru care se declanşează răspunderea politică pot fi
clasificate ca fiind abateri administrative.
Procedura de suspendare este dezbătută după procedura stabilită de Regulamentul
şedinţelor comune, iar pentru a deveni efectivă trebuie să fie votată de majoritatea
deputaţilor şi senatorilor, în cazul aprobării ei, în cel mult 30 de zile se organizează un
referendum pentru demiterea preşedintelui.
Referendumul este acea formă juridică primară de manifestare a suveranităţii
naţionale, evocând democraţia directă, iar în acest caz va apărea şi ca un mijloc de
soluţionare a conflictului politic dintre Parlament şi Preşedinte, ambele fiind autorităţi
legitimate de votul popular.
În urma referendumului pot să apară două situaţii:
• Poporul va confirma votul parlamentar, caz în care Preşedintele se consideră
demis pe data organizării referendumului, intervenind vacanţa funcţiei şi
declanşându-se procedura organizării de noi alegeri prezidenţiale, în maximum 3
luni de la data referendumului;
• Poporul are o poziţie diferită faţă de cea a Parlamentului, nevotând în
favoarea demiterii Preşedintelui, situaţie ce poate fi apreciată ca echivalând cu un
vot de blam dat forului legislativ, aspect ce ar putea determina punerea în
discuţie a dizolvării sale. Acest lucru fiind posibil doar dacă va fi reglementat ca
atare de normele constituţionale. Prin urmare, în momentul de faţă, în cazul în
care poporul se va pronunţa contrar demiterii Preşedintelui şi, implicit, contrar
poziţiei exprimate de parlament, Preşedintele are trebui să-şi reia activitatea, cu
toate consecinţele juridice ce decurg de aici.
Preşedintele, asemenea parlamentarilor, se bucură de imunitate ceea ce înseamnă
că acesta beneficiază de un regim special în ceea ce priveşte răspunderea pentru
faptele comise în exercitarea prorogativelor funcţiei sale care intră sub incidenţa legii
penale. Astfel art. 96 din Constituţia României consacră posibilitatea înlăturării acestei

115
dr. Niculae Neagu

imunităţi a Preşedintelui şi punerea sub acuzare a sa pentru o faptă deosebit de gravă,


acuzarea de înaltă trădare, respectiv regimul răspunderii penale a Preşedintelui.
Imunitatea Preşedintelui se referă exclusiv la perioada exercitării mandatului şi priveşte în
exclusivitate faptele legate de exercitarea acestuia, ce pot deschide calea unor acţiuni civile
sau penale.
Dacă pe plan politic se poate vorbi de o imunitate completă a Preşedintelui,
constând în faptul că el nu răspunde, în principiu, pentru modul în care îşi exercită
atribuţiile ce îi revin din funcţia pe care o ocupă, inclusiv pentru opiniile pe care le exprimă
în aceeaşi ipostază, art. 96 din Constituţia României consacră o importantă excepţie de la
această regulă care constă în posibilitatea înlăturării imunităţii Preşedintelui şi a
punerii sale sub acuzare pentru o faptă deosebit de gravă - înalta trădare. Aprecierea
unei fapte a Preşedintelui ca fiind sau nu înaltă trădare, spre a decide punerea sub acuzare,
este prin excelenţă, o apreciere politică, dar trebuie luate în considerare şi prevederile de
natură penală (38) referitoare la infracţiunea de „trădare”.
Pe baza analogiei cu art. 95 alin. 1 din Constituţia României se susţine faptul că, şi
în acest caz, Preşedintele poate să se prezinte în faţa Parlamentului să-şi formuleze
apărarea. Tot prin analogie cu dispoziţiile art. 95 Constituţia României se apreciază că
Preşedintele ar trebui suspendat din funcţie pe data votului Parlamentului de punere sub
acuzare de înaltă trădare.
Actuala reglementare constituţională prevede expres, pe de o parte, suspendarea
din funcţie a Preşedintelui de la data punerii sub acuzare şi până la data demiterii,
urmare a condamnării, iar, pe de altă parte, prevăzut stipulează expres numărul deputaţilor
şi senatorilor care pot face propunerea de punere sub acuzare, respectiv majoritatea
absolută, adică exact majoritatea necesară pentru a vota suspendarea Preşedintelui din
funcţie în cazul răspunderii politice. Noile dispoziţii constituţionale, recte cele în vigoare
după revizuirea Constituţiei României, consacră faptul că Parlamentul nu îndeplineşte
rolul de instanţă de judecată, punerea sub acuzare având în primul rând un sens politic,
iar sub aspect strict juridic, ridicarea imunităţii parlamentare prevăzute de art. 84 alin. 2 din
Constituţia României.
În aceste condiţii, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie îi
va reveni rolul de a întocmi rechizitoriul pentru trimiterea în judecată a Preşedintelui,
după efectuarea urmăririi penale, în condiţiile legii procedura cuprinzând două faze,
respectiv:
• Faza punerii sub acuzare pentru înaltă trădare - faza politică;
• Faza judiciară - faza tehnico-juridică care cuprinde, la rândul ei trei etape:
- trimiterea în judecată realizată de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie;
- judecata în fond de către Secţia Penală a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie;
- judecata în recurs de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în Secţii
Unite.
În cazul în care în urma declanşării acestei forme de răspundere nu există o
finalizare fie chiar înainte de a se ajunge la instanţă prin simpla constatare a Parchetului
de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie că nu sunt întrunite elementele punerii sub
acuzare de înaltă trădare şi, implicit, refuzul trimiterii în judecată, fie pe parcursul
judecăţii, în fond sau în recurs, Preşedintele îşi va reîncepe mandatul.
Doctrina actuală admite faptul că, pentru actele sale administrative, Preşedintele
poate fi tras la răspundere administrativ-patrimonială, în baza art. 21 şi art. 52 din
Constituţia României, asemenea oricărei autorităţi a administraţiei publice, în baza Legii
contenciosului administrativ.

116
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

În fine, pentru fapte care nu au legătura cu prerogativele funcţiei de preşedinte


al ţării, acesta va răspunde ca orice cetăţean, potrivit dreptului comun.
Note şi alte repere bibliografice

1. Muraru Ioan, Tănăsescu Simina, Drept constituţional şi


instituţii politice, Ediţia a X-a revăzută şi completată, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2002, p. 331.
2. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia
a IV-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 282.
3. Brezoianu Dumitru, Drept administrativ. Partea specială,
Editura Universităţii „Titu Maiorescu”, Bucureşti, 2002, p. 29-30.
4. În urma modificărilor din anul 2003 asupra acestor aspecte nu
s-a revenit.
5. Astfel, în timp ce primul alineat conţine precizările necesare
pentru a defini rolul şefului statului în domeniul apărării ţării pe plan internaţional,
cel de-al doilea reglementează prerogativele esenţiale ce-i revin în vederea
desfăşurării constituţionale a vieţii de stat pe plan intern.
6. Iorgovan Antonie, op. cit., p.289.
7. Idem, p. 290 şi urm.
8. Art. 61 alin. (1) din Constituţia republicată.
9. Vasilescu Florin, Constituţionalitate şi constituţionalism,
Editura Naţional, Bucureşti, 1992, p. 187.
10. Preda Mircea, Drept administrativ. Partea specială, Ediţia a
III-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 27.
11. În situaţii excepţionale, în domeniul apărării etc., mult mai rar
întâlnite.
12. Vedinaş Verginia, Drept administrativ şi instituţii politico-
administrative, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p.257.
13. Preda Mircea, op. cit., p.30 şi urm.
14. La sesizarea Preşedinţilor celor două Camere, în condiţiile art.
144 lit. b) din Constituţia României din 1991.
15. De la începutul lunii februarie până la sfârşitul lunii iunie sau
de la începutul lunii septembrie până la sfârşitul lunii decembrie.
16. Astfel, Camera Deputaţilor a fost convocată în sesiune
extraordinară în data de 3 ianuarie 1994, iar Senatul în data de 25 ianuarie 1994.
17. Vom aminti doar în acest context că referirea la starea de
mobilizare sau de război, pe lângă starea de asediu sau de urgenţă, a fost introdusă
prin legea de revizuire.
18. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 305.
19. Constantinescu Mircea, Vida Ioan, Promulgarea legii, în
Revista „Dreptul” nr.6/2000, p. 9-15.
20. Constituţia României, art. 77: „Promulgarea legii”.
21. Iorgovan Antonie, op. cit., p.307.
22. De asemenea, nu pot fi sesizate unele aspecte de
neconstituţionalitate Curţii Constituţionale şi altele să fie cuprinse în cererea de
reexaminare adresată Parlamentului.
23. Declararea mobilizării şi respingerea agresiunii armate.
24. Iorgovan Antonie, op. cit., 2001, p. 314 şi urm.
25. Idem, op. cit., p.318.

117
dr. Niculae Neagu

26. De aici problema cu privire la întrebarea cine va putea decide


proporţiile acestei restrângeri, Preşedintele, prin decretul de instituire a măsurii
excepţionale sau Parlamentul, prin lege? Răspunsul nu poate fi decât unul singur,
rezultat din coroborarea art. 73 alin. (3) lit. g) din Constituţie, care consacră
necesitatea adoptării unei legi organice cu privire la regimul stării de asediu şi al
celei de urgenţă şi, respectiv, dispoziţia constituţională care dispune expres că
exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege.
27. Duculescu Victor, Călinoiu Constanţa, Duculescu
Georgeta, Constituţia României – comentată şi adnotată, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1997, p.249.
28. Art. 85 alin. (1) şi art. 103 din Constituţia republicată.
29. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura
Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p. 47; Idem, Reflecţii asupra unor texte din Legea
privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, în Revista
„Dreptul” nr.8/2003.
30. Preda Mircea, op. cit., p.42 şi urm.
31. Constantinescu Mircea, Muraru Ioan, Iorgovan Antonie,
op. cit., p.115.
32. Iorgovan Antonie, op. cit., p.506.
33. Idem, op. cit., p.523.
34. Ibidem, op. cit., p.528.
35. Deşi o parte a doctrinei actuale susţine că decretele
Preşedintelui pot fi şi acte administrative normative, exemplificând cu decretele de
mobilizare parţială sau totală a forţelor armate sau cu cele de instituire a stării de
asediu sau de urgenţă, emise în condiţiile art. 92 şi 93 din Constituţie, în ce ne
priveşte considerăm şi noi, alături de alţi autori, că ele nu pot fi decât acte
administrative individuale.
36. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 535-536.
37. Propunerea trebuie să fie temeinic motivată, iar treimea de
parlamentari trebuie să se raporteze la totalul acestora şi nu la membrii uneia din
Camere.
38. Doctrina apreciază că sintagma „înaltă trădare” depăşeşte
sfera strictă a conceptelor juridice, având mai ales o semnificaţie politică, putând fi
definită ca cea mai gravă încălcare a jurământului şi intereselor poporului şi ţării, în
exerciţiul atribuţiilor prezidenţiale. Un alt doctrinar apreciază că această faptă de
„înaltă trădare” este apreciată pe planul consecinţelor politice de către autoritatea
legiuitoare, iar pe planul consecinţelor juridice de către Parchetul de pe lângă Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Cu alte cuvinte,
acestea se situează la graniţa dintre politică şi drept, evocând o crimă politică.

118
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

CAPITOLUL VI

GUVERNUL ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ


CENTRALĂ DE SPECIALITATE

1. Instituţia Guvernului României, evoluţia istorică, rolul şi structura acestuia

Din punct de vedere istoric, Guvernul sau Consiliul de Miniştri, ca organ de sine
stătător, reprezintă o creaţie a vremurilor moderne, apărută odată cu primele Constituţii,
originea sa aflându-se în fostele consilii ale regelui din perioada absolutismului monarhic,
Curia Regis. Este unanim acceptată ideea că procesul istoric de conturare a Consiliului de
Miniştri, ca instituţie juridică a dreptului public, este legat de procesul apariţiei
departamentelor, în sensul larg al termenului, ca organe centrale ale puterii executive (1).
În România, putem vorbi despre apariţia iniţială a miniştrilor şi, implicit, a
ministerelor, în accepţiunea modernă a termenului, care au precedat apariţia Guvernului, în
sensul de organ de stat, ca subiect care acţiona în nume propriu în raporturile de drept
administrativ. În sensul actual al termenului, Consiliul de Miniştri a apărut ca o
consecinţă şi ca creaţie a Unirii Principatelor, în pofida conţinutului Statutului
Dezvoltător al Convenţiei de la Paris (1858) care nu conţinea o asemenea reglementare,
respectiv a locului, rolului şi atribuţiilor unei asemenea instituţii în activitatea de realizare a
puterilor publice.
Doctrina interbelică a susţinut, faţă de utilizarea de-a lungul vremii, atât în
Constituţii, cât şi în legi, a celor două noţiuni - Consiliu de Miniştri şi, respectiv, Guvern -
că noţiunile de cabinet sau guvern sunt titulaturi întrebuinţate din punct de vedere
politic, pe când Consiliul de Miniştri are un înţeles administrativ, el fiind mai puţin o
entitate cât mai mult un mod de a lucra al miniştrilor (2). Spre deosebire de perioada
interbelică, pe timpul căreia sfera Guvernului era mai mare decât a Consiliului de Miniştri,
căci, pe lângă miniştri, în Guvern mai intrau şi secretarii de stat şi subsecretarii de stat, în
perioada postbelică, din analiza reglementărilor constituţionale, rezultă că accepţiunea
termenilor de Consiliu de Miniştri şi, respectiv, Guvern a fost echivalentă. În doctrina
actuală dominantă este concepţia conform căreia pentru a desemna organul central al
administraţiei publice cea mai potrivită noţiune este cea de Guvern şi nu cea de
Consiliu de Miniştri. Deci, pentru a desemna acelaşi organ s-au utilizat frecvent aceste
două noţiuni, însă câteodată, în vorbirea curentă, este folosită şi o a treia, aceea de cabinet.
În perioada postdecembristă, primele dispoziţii cu privire la Guvern apar în
Decretul - Lege nr. 2/1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Consiliul

119
dr. Niculae Neagu

Frontului Salvării Naţionale (prima structură organizatorică cu atribuţii de legiferare şi cu


origine revoluţionară), pentru ca doar după câteva zile să fie fost adoptat Decretul - Lege
nr. 10/1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Guvernului României.
Ulterior, alte două Decrete - Lege din acea perioadă - nr. 92/1990 şi nr. 104/1990 -
au consacrat principalele norme privind organizarea şi funcţionare Guvernului. Puţin mai
târziu a fost adoptată Legea nr. 37/1990 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României, lege pre-constituţională ale cărei dispoziţii au fost în mare măsură
depăşite prin intrarea în vigoare a Constituţiei din 1991, fiind înlocuită, mult prea târziu,
prin Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, supusă până în prezent unor modificări şi completări ulterioare (3).
Constituţia României din 1991, revizuită şi republicată în 2003 (4), asemănător
altor constituţii din Europa, conţine un sediu general principal al materiei Guvernului,
în funcţiei de particularităţile regimului politic consacrat: Titlul III, Capitolul III, art. 102-
110. Menţionăm că şi alte titluri, capitole şi articole ale acestui act normativ cuprind
prevederi referitoare la Guvern, cum ar fi art. 111-115 - Raporturile Parlamentului cu
Guvernul, art. 85-87 şi alte referitoare la instituţia Preşedintelui, art. 74 - privind procedura
de elaborare a legii ş.a.(5).
Guvernul are, ca viziune şi abordare generală, sarcina de a realiza politica
naţiunii, el fiind iniţiatorul, modelatorul şi executantul măsurilor de redresare economică,
de scădere a inflaţiei şi de stabilitate economică, de menţinere a ordinii publice, de
apărarea naţională, precum şi de realizare a raporturilor statului roman cu alte state (6).
Pe plan European, din punct de vedere al rolului Guvernului, în doctrina actuală
putem distinge între:
• Constituţii care stabilesc un rol trihotomic: politic, legislativ, administrativ;
• Constituţii care stabilesc un rol dihotomic: politic şi administrativ;
• Constituţii care stabilesc un rol exclusiv politic sau un rol exclusiv administrativ.
Pe de altă parte, funcţie de modul de constituire, adică al existenţei unor nivele
ierarhice între membrii Guvernului, pot fi identificate:
• Guverne cu o structură simplă – cele care sunt formate din prim-ministru şi ceilalţi
membri ;
• Guverne cu structură ierarhică – cele care conţin o ierarhizare.
În raport cu numărul membrilor Guvernului, pot fi identificate:
• Constituţii care restrâng sfera membrilor Guvernului exclusiv la sfera miniştrilor ;
• Constituţii care admit şi prezenţa miniştrilor fără portofoliu;
• Constituţii care extind sfera membrilor şi la alte funcţii de demnitari, cum ar fi
secretarii de stat.
În ceea ce ne priveşte, considerăm că din conţinutul art. 102 alin.1, al Constituţiei
României, revizuită şi republicată, rezultă că Guvernul României are un dublu rol,
politic şi administrativ, pentru că acesta, potrivit programului său de guvernare, acceptat de
Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării - rolul politic - şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice - rolul administrativ (7). Astfel,
putem califica Guvernul, pe de o parte, ca fiind o autoritate a administraţiei publice
centrale care intră în componenţa celei de-a doua puteri în stat - puterea executivă şi,
pe de altă parte, ca fiind o instituţie politică, reprezentând, în esenţă, o autoritate statală.
Din acest ultim punct de vedere, în doctrină, au fost identificate două categorii de acte
ale Guvernului: actele de guvernământ - acte politice prin excelenţă, respective actele pur
administrative - actele prin care acesta rezolvă problemele tehnico-organizatorice.
Faţă de cele afirmate anterior, considerăm că raţiunea existenţială fundamentală a
Guvernului o reprezintă asigurarea liniilor politice interne şi externe ale ţării, fapt care,
sub aspect strict juridic, se concretizează în iniţierea de proiecte legislative, adoptarea de

120
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

hotărâri pentru aplicarea acestora şi crearea cadrului organizatoric în interiorul căruia


autorităţile administraţiei publice, a căror conducere generală tocmai o realizează, să
asigure îndeplinirea acestor valori politice. Însă, spunem noi, rolul politic al Guvernului
se exprimă nu doar în sfera exclusiv executivă, ci şi prin colaborarea cu celelalte autorităţi
publice, între care hotărâtoare este acţiunea sa în sfera puterii legislative, prin exercitarea
iniţiativei legislative şi a modalităţilor de conlucrare cu Camerele Parlamentului.
În virtutea acestor considerente, putem afirma, în acest context, faptul că legiuitorul
constituant român a preluat şi consacrat teza doctrinei occidentale contemporane potrivit
căreia Guvernul este parlamentar - prin origine - şi guvernamental - prin funcţie -
ceea ce înseamnă că programul politic al Guvernului rămâne un document exclusiv al
acestuia, dar liniile sale sunt acceptate de Parlament. Prin votul de încredere pe care
Parlamentul îl acordă Guvernului, acesta îşi exprimă doar încrederea în acest program,
încredere pe care o poate retrage oricând, prin adoptarea unei moţiunii de cenzură, dacă
motivele pentru care fusese acordată la învestitură au dispărut ulterior (8).
Pe cale de consecinţă, îndeplinirea programului de guvernare depinde în mod
esenţial de sprijinul de care se bucură Guvernul în Parlament. Programul de guvernare
nu leagă, totuşi, majoritatea parlamentară prin votul căreia Guvernul a fost învestit, care îi
va putea retrage, în orice moment, sprijinul acordat dacă, în virtutea mandatului
reprezentativ al parlamentarilor, va considera că interesele ţării o cer. Un Guvern va rezista
atâta timp cât va avea asigurat votul majorităţii parlamentare, cerut pentru acordarea
încrederii şi, implicit, pentru răsturnarea acesteia, acelaşi cu votul cerut pentru adoptarea
legilor organice, potrivit art. 76 alin. 1 din Constituţie. Observăm că votul de învestitură
are valoare de fapt juridic, el semnificând „încheierea contractului de guvernare”,
legitimând astfel echipa guvernamentală şi implicit programul politic de partid, ca program
oficial de guvernare a ţării. Votul, astfel exprimat, marchează trecerea din sfera competiţiei
pentru putere în sfera exercitării puterii politice.
În altă ordine de idei, constatăm că între Guvern şi toate celelalte autorităţi al
administraţiei publice se stabilesc raporturi de drept administrativ, raporturi care pot
fi:
- de subordonare - faţă de ministere şi prefecţi;
- de colaborare - faţă de autorităţile administraţiei publice autonome;
- de tutelă administrativă - faţă de autorităţile administraţiei publice
locale.
Art.102 alin. 2 din Constituţie consacră şi un alt principiu general al activităţii
Guvernului - cooperarea cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuţiilor
sale. Astfel, este consacrat principiul transparenţei Guvernului, în sensul că Guvernul nu
este un organ suprapus societăţii civile şi nici rupt de aceasta. Legea nr. 90/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, a preluat conţinutul art. 102 alin. Din Constituţie
calificând expres Guvernul ca fiind o autoritate a puterii executive. Textul legii
precizează că rolul Guvernului este „de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea
sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul mondial
în condiţiile promovării intereselor naţionale”. Mai mult decât atât, legiuitorul a ţinut să
adauge faptul că „Guvernul se organizează şi funcţionează în conformitate cu prevederile
constituţionale, având la bază Programul de guvernare acceptat de Parlament”.
Potrivit legii, Guvernul este singurul organ al administraţiei publice centrale
care are competenţă materială generală şi care exercită următoarele funcţii: de
strategie, de reglementare, de administrare a proprietăţii statului, de reprezentare şi de
autoritate de stat (9).
Potrivit art. 1 alin. 5, din Legea nr.90/2001, Guvernul îndeplineşte următoarele
funcţii:

121
dr. Niculae Neagu

a) Funcţia de strategie, prin care se asigură punerea în aplicare a Programului


de guvernare pe baza căruia Guvernul a primit votul de încredere al Parlamentului. Fiind
interesat să-şi menţină acest vot de încredere pe toată durata mandatului, Guvernul trebuie
să urmărească în permanenţă îndeplinirea Programului de guvernare;
b) Funcţia de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ
şi instituţional necesar în vederea realizării Programului de guvernare. Acest program
este un act politic care poate fi transpus în viaţă numai prin adoptarea de acte normative şi
instituţii juridice care să materializeze intenţiile politice ale Guvernului. În acest sens,
guvernul poate adopta hotărâri pentru punerea în aplicare a legilor, dar şi ordonanţe prin
care îşi exercită funcţia de reglementare primară a unor relaţii sociale din anumite domenii
de activitate. De asemenea, potrivit art. 74 alin. 1, din Constituţie, iniţiativa legislativă
aparţine, în primul rând, Guvernului;
c) Funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură
administrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea
serviciilor publice pentru care statul este responsabil. Fiind autoritate publică care
reprezintă, la cel mai înalt nivel interesele naţionale, Guvernul are în competenţa sa
atribuţii privind dreptul de proprietate al statului şi serviciile publice de importanţă
deosebită;
d) Funcţia de reprezentare, prin care se asigură reprezentarea statului român
pe plan intern şi extern. Pe plan intern, guvernul reprezintă statul în relaţiile cu celelalte
autorităţi publice, organizaţii neguvernamentale, asociaţii profesionale, alte persoane
juridice şi persoane fizice, iar pe plan extern, Guvernul reprezintă statul în relaţiile cu
guvernele diferitelor state şi cu organismele internaţionale;
e) Funcţia de autoritate de stat, prin care Guvernul asigură urmărirea şi
controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniile apărării, ordinii publice
şi siguranţei naţionale, precum şi în domeniile economic şi social şi al funcţionării
instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sau sub
autoritatea sa. Această funcţie se exercită prin acte de comandă adoptate de Guvern şi
prin aplicarea unor măsuri de constrângere pentru menţinerea stării de legalitate în
domeniile de importanţă deosebită.
În ceea ce priveşte structura Guvernului, aceasta este precizată în art. 102 alin. 3
din Constituţie care specifică faptul că Guvernul este alcătuit din Prim-ministru,
miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică. Putem deduce, din această formulare,
reglementarea unui Guvern fără scară ierarhică interioară, aşa cum afirmă şi alţi autori
(10). Legea nr. 90/2001, în dezvoltarea normei constituţionale, prevede că „Guvernul este
alcătuit din primul-ministru şi miniştri. Din Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu
însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi pe lista Guvernului prezentată
Parlamentului pentru acordarea votului de încredere”. Aceste prevederi indică faptul că
formula ministrului de stat, menţinută constant, în baza Legii nr. 37/1990, în cabinetele din
perioada 1990 - 2000, a fost neconstituţională după intrarea în vigoare a Constituţiei
României din 1991. Pe de altă parte, dispoziţia din Legea nr. 90/2001 pune în consonanţă
nu numai legea organică a Guvernului cu legea fundamentală, dar pune în consonanţă cu
Constituţia întreaga procedură de formare a unui nou Guvern. Putem aprecia, de asemenea,
că o astfel de prevedere ce nu obligă, ci doar permite Guvernului să fie compus şi din
miniştri-delegaţi, atrage imposibilitatea, ca pe viitor, cu prilejul unei noi învestituri, în
compunerea Guvernului să poată intra şi alte categorii de membri, precum: secretarii de
stat, subsecretarii de stat, etc., acest lucru fiind însă posibil doar după modificare
Constituţiei.
Miniştri fără portofoliu au fost cunoscuţi în perioada interbelică. Ei erau numiţi
după aceleaşi reguli ca şi miniştri obişnuiţi sau propriu-zişi, dispuneau de dreptul de vot

122
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

deliberativ, de aceleaşi incompatibilităţi, chiar de acelaşi salariu. Era reglementată şi


posibilitatea de a fi trecute unele atribuţii, dacă se aprecia necesar, din competenţa unui
ministru cu portofoliu în cea a unui ministru fără portofoliu, pe cale administrativă, prin
decret regal, în baza unei hotărâri a guvernului, ministrul fără portofoliu având toate
drepturile pe care le avea ministrul titular, fiind supus şi legii privind responsabilitatea
ministerială.

2. Regimul învestiturii, durata mandatului, statutul membrilor Guvernului

Învestitura Guvernului poate fi definită ca reprezentând complexul de acte şi


fapte juridice, precum şi procedurile corespunzătoare cerute de Constituţie, pentru a
ne afla în prezenţa unei echipe guvernamentale legale şi legitime. În mod obişnuit,
procedura de învestitură a Guvernului se declanşează după alegerile generale, deci la
începutul unui mandat parlamentar, respectiv după alegerile prezidenţiale, adică la
începutul mandatului Preşedintelui de Republică. Ea poate interveni, însă, şi în cursul unui
mandat parlamentar sau prezidenţial, în caz de criză guvernamentală gravă (11).
Constituţia actuală a României prevede procedura de învestitură a Guvernului în
art. 85 alin. 1, coroborat cu art. 103 şi art. 104. Astfel, conform art. 85 alin. 1 Constituţie,
Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru şi
numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de către Parlament (12).
Iniţiată şi finalizată de Preşedintele României, procedura de învestitură presupune patru
etape procedurale bine definite, dar ponderea în realizarea ei efectivă revine Parlamentului
prin acordarea votului de învestitură (13), şi anume:

A. Desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru


În conformitate cu prevederile art. 103 alin.1, din Constituţie, Preşedintele
României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru, în urma consultării
partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea
majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament. Acest text recunoaşte partidelor
parlamentare calitatea de subiecte în raporturile de drept public, mai precis în
raporturile de drept constituţional şi, după caz, de drept administrativ, în virtutea
căreia ele au dreptul de a pretinde Preşedintelui României să le consulte.
Cu privire la modalităţile concrete de consultare, în absenţa oricăror detalii
constituţionale sau legislative, se consideră că Preşedintele urmează singur să decidă, fiind
o chestiune de fapt, de practica vieţii politice, de stilul Preşedintelui ca om politic. Dacă
vreun partid politic va fi omis de la consultări, în absenţa partidului care are majoritatea
absolută, atunci acesta se va face vinovat de încălcarea Constituţiei, cu toate consecinţele
juridice ce decurg de aici (14), putând fi declanşată procedura de suspendare din funcţie a
sa.
În ceea ce priveşte statutul candidatului la funcţia de prim-ministru, nu există
obligaţia constituţională de apartenenţă politică sau parlamentară a candidatului, ci doar
obligativitatea obţinerii sprijinului politic parlamentar. Desemnarea candidatului la funcţia
de prim-ministru prezintă semnificaţia unui mandat acordat de Preşedintele României,
personalităţii însărcinate cu formarea listei viitorului Guvern (15), elaborarea programului
de guvernare şi prezentarea cererii pentru acordarea votului de încredere către Parlament.

B. Solicitarea votului de învestitură şi acordarea votului de încredere de către


Parlament.
Potrivit art. 103 alin.2, din Constituţia României, candidatul pentru funcţia de
prim-ministru va cere, în termen de 10 zile de la desemnare, votul de încredere al

123
dr. Niculae Neagu

Parlamentului asupra programului şi a întregii liste a Guvernului. După învestitură, se


apreciază în doctrină, orice schimbare în programul de guvernare, pe parcursul guvernării,
va presupune acordarea unui nou vot de încredere. Dacă, însă, prim voinţa celor aflaţi la
putere, se asociază spre exemplu şi un alt partid politic la guvernare, dar pentru realizarea
aceluiaşi program, un asemenea vot nu va mai fi necesar (16).
Acelaşi articol mai precizează că programul şi lista Guvernului (17) se dezbat de
Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună, Parlamentul acordând încrederea
Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Acest text scoate în evidenţă
egalitatea celor două Camere în procedura de învestitură a Guvernului, de unde necesitatea
retragerii încrederii Guvernului, pe calea moţiunii de cenzură, tot în şedinţă comună a celor
două Camere, cu aceeaşi majoritate.
Candidaţii la funcţiile de miniştri urmează să fie audiaţi în comisiile de
specialitate ale celor două Camere, în vederea obţinerii unui aviz consultativ, care deşi
este obligatoriu a fi solicitat, este facultativ pentru opţiunea candidatului la funcţia de prim-
ministru (18).
Pentru acordarea încrederii Guvernului şi învestitura Cabinetului este necesar votul
majorităţii parlamentarilor, votul fiind secret, cu bile. Hotărârea Parlamentului prin care
s-a acordat votul de încredere se va comunica Preşedintelui României care va emite
decretul de numire a noului Cabinet, acesta fiind publicat împreună cu programul de
guvernare în Monitorul Oficial al României, Partea I.

C. Numirea Guvernului, finalizată prin depunerea jurământului de credinţă.


Numirea Guvernului reprezintă manifestarea unei competenţe legate, în sensul că
Preşedintele nu ar putea să refuze numirea. El este obligat să o facă, întrucât nu dispune de
o libertate de apreciere în acest sens. Aceasta nu înseamnă că numirea ar fi un act
exclusiv formal al Preşedintelui. Dimpotrivă, ea are un caracter solemn, semnificând
încheierea procedurii de învestitură. Actul de numire a Guvernului de către Preşedinte nu
produce consecinţe juridice în ceea ce priveşte raporturile dintre Preşedinte şi Guvern, în
sensul că el nu va naşte raporturi de subordonare între cele două autorităţi publice care
formează executivul, Preşedintele şi Guvernul, prin primul-ministru (19).
În raport cu Parlamentul, Guvernul este beneficiarul unui mandat de încredere,
acordat prin efectul votului de învestitură, care fundamentează poziţia sa constituţională în
relaţia sa cu Parlamentul. Din momentul învestiturii, Guvernul dobândeşte dreptul de
iniţiativă legislativă şi dreptul de a participa la lucrările Parlamentului. Pe de altă
parte, Parlamentul poate exercita controlul parlamentar asupra Guvernului şi-i poate
retrage încrederea acordată (20).
Primul-ministru, miniştri şi ceilalţi membri ai cabinetului vor depune
individual, în faţa Preşedintelui României, jurământul de credinţă faţă de ţară prevăzut
de art. 82 din Constituţie. Obligativitatea depunerii jurământului decurge tot din
prevederile constituţionale, art. 54 alin.2, în conformitate cu care cetăţenii cărora le sunt
încredinţate funcţii publice, ca expresie a obligaţiei de fidelitate faţă de ţară, trebuie să
depună jurământul cerut de lege, în faţa Preşedintelui (21).
Conform textului constituţional şi a practicii postdecembriste, Guvernul, în întregul
său, şi fiecare membru în parte, îşi exercită mandatul începând de la data depunerii
jurământului (22). Prin urmare, data depunerii efective a jurământului de credinţă,
individual, în faţa Preşedintelui României, reprezintă momentul de la care Cabinetul nou
învestit îşi începe exercitarea mandatului, înlocuind Cabinetul demisionar.
Componenţa Guvernului este cea prevăzută de art. 36 din Legea nr. 90/2001
privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor care stipulează
că ministerele şi miniştrii se aprobă de către parlament, prin acordarea votului de încredere

124
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

asupra Programului de guvernare şi întregii liste a Guvernului, la învestitură. În art. 59 al


aceleaşi legi se precizează că organizarea şi funcţionarea ministerelor privind apărarea
naţională şi ordinea publică sunt reglementate prin legi speciale, ceea ce înseamnă că
reglementarea celorlalte ministere poate fi făcută şi prin adoptarea unor hotărâri de guvern.
În referire la durata mandatului vom specifica faptul că, în mod normal, ea, este
echivalentă cu cea a mandatului Parlamentului, într-un regim parlamentar, şi cu cea a
mandatului Preşedintelui, într-un regim prezidenţial. Însă, în practică, un Cabinet rezistă
atâta timp cât este susţinut de majoritatea parlamentară.
Constituţia României, în art. 110 alin. 1, prevede faptul că Guvernul îşi exercită
mandatul până la data validării alegerilor parlamentare generale. În alin. 2
menţionează că Guvernul este demis la data retragerii de către Parlament a încrederii
acordate sau în situaţia în care primul-ministru se află într-una dintre situaţiile
prevăzute de art. 106, cu excepţia revocării, ori dacă este în imposibilitatea de a-ţi
exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile.
Consemnăm, astfel, trei situaţii atipice de încetare a activităţii unui Cabinet:
a) retragerea încrederii acordate unui Cabinet prin introducerea unei moţiuni de
cenzură, în condiţiile art. 113 din Constituţie, sau în cazul angajării răspunderii
Guvernului, potrivit art. 114 din Constituţie, dacă s-a introdus o moţiune de cenzură şi
aceasta a fost aprobată ;
b) intervenirea uneia dintre situaţiile de încetare a funcţiei de membru al
Guvernului avute în vedere de art. 106, şi anume: demisie, pierderea drepturilor
electorale, starea de incompatibilitate, deces, şi alte cazuri prevăzute de lege. De menţionat
că primul-ministru nu poate fi revocat din funcţie, aspect prevăzut de art. 110 alin. 2,
pentru că, astfel, va atrage, pe cale de consecinţă, căderea întregului cabinet ;
c) cazul în care primul-ministru nu îşi poate exercita atribuţiile pe o perioadă
mai mare de peste 45 de zile (23).
În cazul apariţiei uneia sau alteia dintre situaţiile invocate, considerate drept situaţii
atipice de încetare a mandatului unui Guvern în timpul unui mandat parlamentar, se
declanşează procedura de învestitură a unui nou Cabinet devenind aplicabile
prevederile art. 103, potrivit art. 110 alin. 3, din Constituţie (24).
Guvernul al cărui mandat a încetat potrivit art. 110 alin. 1 şi 2 îndeplineşte,
conform art. 110 alin. 4, poate efectua numai actele necesare pentru administrarea
treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern. În
această situaţie, funcţionarea Guvernului nu mai este consecinţa directă a încrederii
acordate de Parlament, ci a prorogării atribuţiilor sale, până la depunerea jurământului de
către membrii noului Guvern, activitatea sa fiind limitată exclusiv la administrarea
treburilor publice. În situaţia dată, apreciem că un astfel de Guvern demisionar nu ar putea
adopta decât hotărâri de Guvern (25).
În ceea ce priveşte incompatibilităţile la funcţia de membru al Guvernului (26),
din punct de vedere al izvorului care le consacră, acestea pot fi de două feluri:
constituţionale şi legale. Astfel, potrivit art. 105 din Constituţie funcţia de membru al
Guvernului este incompatibilă cu exercitarea altei funcţii publice de autoritate, cu excepţia
celei de senator sau deputat, cu exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională
salarizate în cadrul organizaţiilor cu scop comercial, alte incompatibilităţi urmând a fi
stabilite prin lege organică. Incompatibilităţile urmăresc asigurarea obiectivităţii în
executarea unei funcţii publice şi evitarea concentrării, de către una şi aceeaşi persoană, a
unor prerogative excesive (27).
La aceste incompatibilităţi, Legea nr. 90/2001 şi Legea nr. 161/2003 (28) privind
unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a
funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, adaugă şi

125
dr. Niculae Neagu

sancţionează şi alte situaţii de incompatibilitate, precum: funcţia de preşedinte,


vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de
administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de
credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice, funcţia de
preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale asociaţiilor sau asociaţilor la societăţile
comerciale mai sus prevăzute; funcţia de manager sau membru al consiliilor de
administraţie ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale; funcţia de
reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor comerciale mai sus prevăzute;
calitatea de comerciant persoană fizică; calitatea de membru al unu grup de interes
economic; o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor funcţii
prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte (29).
Mai rămâne de precizat faptul că, indiferent de formă, constatarea stării
incompatibilităţii se face de către primul-ministru, care va dispune măsurile necesare
pentru încetarea acesteia.
Încetarea funcţiei de membru al Guvernului intervine în cazurile prevăzute de
art. 106 din Constituţie, precum şi din condiţiile aplicării art. 109 din Constituţie. Astfel,
funcţia de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii
drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului, precum şi în alte cazuri
prevăzute de lege.
Revocarea unui membru al Guvernului poate interveni, în mod obişnuit, pe
considerente pur politice, concretizându-se într-o remaniere guvernamentală. Dimpotrivă,
suspendarea din funcţie intervine într-o situaţie anormală, ca urmare a începerii urmăririi
penale sau a trimiterii în judecată a unui ministru (30). Spre deosebire de suspendare –
cauză de încetare a mandatului unui ministru, care prezintă caracterul unei sancţiuni -, în
sensul larg al termenului, - revocarea prezintă semnificaţia unei măsuri juridice, ce reflectă
un joc politic al forţelor ce formează echipa guvernamentală.
Va trebui să mai observăm faptul că în Legea nr. 90/2001 se prevede că demisia
din funcţia de membru al Guvernului se anunţa public, se prezintă în scris Primului-
ministru şi devine irevocabilă din momentul în care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai
târziu de 15 zile de la data depunerii. În cazul în care încetarea calităţii de membru al
Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a
incompatibilităţii, a decesului şi în alte situaţii prevăzute de lege, Preşedintele României,
la propunerea Primului-ministru, ia act de aceasta şi declară vacantă funcţia de
membru al Guvernului.
În situaţia în care un membru al Guvernului a fost condamnat penal, printr-o
hotărâre judecătorească definitivă, sau averea acestuia a fost declarată, în tot sau în parte,
ca fiind dobândită în mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, el va fi demis
de către Preşedintele României, la propunerea Primului-ministru (31).

3. Primul-ministru

În doctrina actuală europeană se susţine că majoritatea constituţiilor reglementează


anumite atribuţii pentru şeful Guvernului, atât pe linia organizării activităţii acestuia, cât
şi pe linia realizării sarcinilor Guvernului.
Guvernul, alături de Preşedintele României, reprezintă al doilea element al
puterii executive (32), privit ca autoritate colegială, primul-ministru fiind un „primus
inter partes” în exercitarea atribuţiilor guvernamentale. În orice caz, dincolo de cadrul
organizatoric al guvernului, primul-ministru ne apare ca o autoritate executivă de sine
stătătoare, care are prerogative proprii, în măsură să influenţeze nu numai politica de stat,
ci şi deliberările în cadrul Guvernului.

126
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Constituţia României republicată (33), şi art.13 din Legea nr.90/2001 privind


organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi
completările ulterioare, prevăd că primul-ministru conduce Guvernul şi coordonează
activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin. Mai mult decât atât,
primul-ministru prezintă Camerei Deputaţilor sau Senatului rapoarte şi declaraţii cu
privire la politica Guvernului care se dezbat cu prioritate. În plus, Legea 90/2001 mai
specifică şi faptul că primul-ministru răspunde întrebărilor şi interpelărilor care îi sunt
adresate de deputaţi şi de senatori, putând desemna un membru al Guvernului, în acest
scop, în funcţie de domeniul de activitate ce formează obiectul interpelării.
Din analiza textului constituţional şi a celorlalte legi în vigoare, constatăm că, pe
lângă atribuţiile specificate de art.107 anterior menţionat, mai pot fi deduse şi alte
atribuţii ale primului-ministru, respectiv:
a) propune Preşedintelui României revocarea şi numirea unor
membri ai Guvernului, în condiţiile art.85 alin.2;
b) cere Preşedintelui României să participe la anumite şedinţe de
Guvern - art.87;
c) contrasemnează, cu unele excepţii, decretele Preşedintelui în
condiţiile art.100 alin.2;
d) semnează actele Guvernului – art.108.
Dacă ne vom referi la prima atribuţie, mai precis la propunerea adresată de către
primul-ministru Preşedintelui României privind revocarea şi numirea unor membri ai
Guvernului, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, este necesar a
se face unele menţiuni.
În primul rând, în ceea ce priveşte modificările în componenţa Guvernului, aşa-
numitele remanieri guvernamentale se fac de către Preşedintele României, la propunerea
primului-ministru, fără să fie necesară aprobarea Parlamentului, întrucât priveşte structura
internă a guvernului, aprobat în bloc de către Parlament.
Dacă s-ar urmări, însă, mărirea echipei guvernamentale cu o nouă persoană, peste
numărul iniţial aprobat de Parlament, inclusiv ca urmare a înfiinţării unui nou minister,
atunci numirea acestei persoane, prin includerea sa în echipa guvernamentală învestită
deja, nu s-ar putea face de Preşedintele României decât după aprobarea prealabilă a
Parlamentului prin care să fie aprobată suplimentarea numărului de membri ai Guvernului
(34). Astfel, prevederile art.85 alin.3 din Constituţia României, confirmă cele anterior
afirmate specificând faptul că, dacă prin propunerea de remaniere se schimbă
structura sau compoziţia politică a Guvernului, Preşedintele României va putea
exercita atribuţia de mai sus numai pe baza aprobării Parlamentului, acordată la
propunerea primului-ministru. În acest fel este promovat principiul simetriei juridice, în
sensul că, atunci când primul-ministru doreşte să schimbe structura Guvernului, fie prin
reducerea numărului de ministere prin contopirea unora, fie prin mărirea numărului
ministerelor şi al membrilor Cabinetului, trebuie să se prezinte în faţa Parlamentului ca şi
cum ar fi vorba despre constituirea unei noi echipe guvernamentale (35).
În ce priveşte conţinutul noţiunii de remaniere guvernamentală (36), acesta
semnifică o modificare în componenţa Guvernului deja aprobat de Parlament, în sensul că,
locul unuia sau a unor miniştri care nu figurat pe lista aprobată de Parlament, se numesc
noi titulari, doctrina apreciind că realizarea unei înţelegeri politice este o condiţie
obligatorie a remanierii.
În aplicarea aceleiaşi dispoziţii constituţionale, în practica de stat s-a ridicat o
serioasă problemă, respectiv cea referitoare la posibilitatea revocării primului-ministru
de către Preşedinte. Ori, dacă, anterior revizuirii Constituţiei, o parte a doctrinei a
interpretat prevederile constituţionale în sensul acestei posibilităţi, actualul art.107 alin.2,

127
dr. Niculae Neagu

prevede, „expressis verbis”, imposibilitatea Preşedintelui României de a revoca din funcţie


pe primul-ministru.
În ceea ce priveşte activitatea primului-ministru, consemnăm faptul că, printre
alte atribuţii ale acestuia, Legea nr.90/2001, cu modificările şi completările ulterioare, mai
prevede:
a) reprezentarea, de către primul-ministru a Guvernului în relaţiile acestuia
cu Parlamentul, Preşedintele României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea
Constituţională, Ministerul Public, celelalte autorităţi şi instituţii publice, partidele şi
alianţele politice, sindicatele şi cu alte organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile
internaţionale;
b) calitatea de vicepreşedinte a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării (37);
c) numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor organelor de specialitate
din subordinea Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de membru al
Guvernului; a secretarului general şi a secretarilor generali adjuncţi ai Guvernului; a
personalului din cadrul aparatului de lucru al primului-ministru; a secretarilor de stat; a
altor persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile prevăzute de lege;
d) posibilitatea constituirii, prin decizie în vederea rezolvării unor probleme
operative, a unor consilii, comisii şi comitete interministeriale.
Potrivit textului constituţional şi al legilor în vigoare, în vederea îndeplinirii
atribuţiilor sale, primul-ministru poate emite, în condiţiile legii, decizii dar şi acte
administrative cu caracter normativ sau individual.
În referire la încetarea calităţii de prim-ministru putem deduce că ea s-ar putea
produce prin una dintre modalităţile specificate expres de art. 107 alin.3 din Constituţie:
aflarea acestuia într-una dintre situaţiile prevăzute la art.106 din acelaşi act normativ,
respectiv demisie, pierdere a drepturilor electorale, existenţa unei stări de incompatibilitate,
deces şi alte cazuri prevăzute de lege, cu excepţia revocării din funcţie; sau atunci când
este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile pentru o perioadă mai mare de 45 de zile.
În toate aceste situaţii, Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca
prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru, până la formarea
noului Guvern.
În toate cazurile în care primul-ministru îşi reia activitatea, interimatul determinat
de perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor încetează. În situaţia contrară – dacă
primul-ministru nu-şi reia activitatea după cele 45 de zile – Guvernul va fi demis. De altfel,
dacă motivul ce a determinat numirea primului-ministru interimar s-a datorat faptului că
funcţia primului-ministru a încetat, potrivit art.110 alin.2 din Constituţie, Guvernul se
consideră demis, primul-ministru interimar urmând să conducă un Guvern demisionar până
la depunerea jurământului de către noul Guvern.

4. Organizarea şi funcţionarea Guvernului

În ceea ce priveşte organizarea şi funcţionarea Guvernului, vom consemna că


majoritatea constituţiilor democratice nu prevăd decât câteva principii fundamentale în
legătură cu desfăşurarea activităţii Guvernului şi acestea mai mult legate de sarcinile
primului-ministru. În acest sens, sunt construite şi prevederile Constituţiei noastre, fiind
lăsată în sarcina legiuitorului ordinar posibilitatea de a reglementa organizarea şi
funcţionarea aparatului de lucru al Guvernului (38). În conformitate cu aceste
prevederi aparatul de lucru al Guvernului este format din aparatul de lucru al primului-
ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente şi alte asemenea structuri
organizatorice (39) cu atribuţii specifice.

128
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Aparatul de lucru al primulu-ministru este alcătuit dintr-un personal


administrativ ce poate fi angajat pe criterii exclusiv politice, personal care vine şi,
eventual, pleacă, o dată cu acesta.
Secretariatul General al Guvernului asigură, prin aparatul propriu, continuitatea
derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de
legătură şi stabilitate a guvernării.
În ceea ce priveşte funcţionarea Guvernului, Legea nr.90/2001 prevede că
şedinţele acestuia se convoacă şi sunt conduse de primul-ministru. Cu toate acestea,
preluând o prevedere constituţională, art.87, Legea nr.90/2001 precizează că Preşedintele
României poate lua parte la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes
naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi la cererea
primului-ministru în alte situaţii. În oricare dintre aceste situaţii, Preşedintele prezidează
şedinţele Guvernului la care participă.
Legea nr.90/2001 prevede că Guvernul se întruneşte săptămânal sau ori de câte
ori este nevoie, în cadrul şedinţelor dezbătându-se probleme ale politicii interne şi externe
a ţării, precum şi aspecte privind conducerea generală a administraţiei publice, adoptându-
se măsurile corespunzătoare. Şedinţele plenului reprezintă unica modalitate de lucru a
Guvernului în cadrul căreia se dezbat şi se soluţionează probleme ce intră în sfera sa de
atribuţii.
În realizarea funcţiilor sale, Guvernul îndeplineşte o serie de atribuţii ce pot fi
calificate ca fiind:
• principale, dacă sunt prevăzute de legea sa organică, sau secundare dacă sunt
prevăzute de alte legi sau se deduc din rolul şi funcţiile sale ;
• interne şi internaţionale, în funcţie de locul producerii efectelor;
• de natură economică-financiară, de natură socială şi de natură politico-
administrativă, în funcţie de conţinutul lor .
Din conţinutul Legii nr.90/2001 reţinem, printre atribuţiile Guvernului,
următoarele:
• exercitarea conducerii generale a administraţiei publice;
• iniţierea proiectelor de lege şi supunerea acestora spre adoptare la Parlament;
• emiterea de hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanţelor în temeiul
unei legi speciale de abilitare şi a ordonanţelor de urgenţă potrivit Constituţiei;
• asigurarea executării de către autorităţile administraţiei publice a legilor şi a
celorlalte dispoziţii normative date în aplicarea acestora;
• elaborarea proiectelor de lege a bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale
de stat şi supunerea acestora spre adoptare la Parlament;
• aprobarea strategiilor şi a programelor de dezvoltare economică pe ramuri şi
domenii de activitate;
• asigurarea realizării politicii în domeniul social potrivit programului de guvernare,
etc.
Doctrina atunci când se referă la actele instituţiilor politice ia în considerare două
categorii de acte: actele exclusiv politice (moţiuni, declaraţii, etc.) şi acte juridice,
reglementările constituţionale şi legale în materie făcând referire, de regulă, la cele din
urmă.

5. Administraţia publică centrală de specialitate

O administraţie centrală departamentală, condusă de miniştrii, a existat în Ţările


Române cu mult înainte de organizarea Guvernului ca organ de stat (40). Izvoarele juridice

129
dr. Niculae Neagu

ale ministerelor le găsim, pentru prima dată în Regulamentele Organice, prin


transformarea unor ranguri boiereşti în funcţii de miniştri. Conducătorii departamentelor,
astfel formate, ţineau legătura cu „Domnul” prin mijlocirea secretarului statului. Noţiunea
de ministru este formulată abia în Convenţia pentru organizarea definitivă a Principatelor
Române, semnată la Paris în 1858 şi apoi în Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris.
Unirea Principatelor a adus elemente noi în organizarea administraţiei
departamentelor. Au fost organizate opt ministere, şi anume: Interne, Finanţe, Justiţie,
Culte şi Instrucţiune Publică, Afaceri Străine, Lucrări publice, Război şi control. Până la
Marea Unire din 1918 au mai intervenit modificări în organizarea administraţiei centrale,
în anul 1864 fiind înfiinţată Curtea de Conturi, în locul Ministerului Controlului. Astfel,
deşi ministerele, în sensul modern al termenului, au fost create prin Regulamentele
Organice, prima lege-cadru de organizare şi funcţionare a administraţiei ministeriale a fost
adoptată abia în anul 1929 (41), ea conţinând şi dispoziţii referitoare la organizarea internă
sau funcţionarea Guvernului.
Legea pentru organizarea ministerelor din 1929 va stabili un număr de zece
ministere: Interne, externe, Finanţa, Justiţie, Instrucţie Publică şi Culte, Armată,
Agricultură şi Domenii, Industrie şi Comerţ, Lucrări Publice şi Comunicaţii, Muncă,
Sănătate şi Ocrotiri Sociale. Ulterior, prin Convenţia din 1938, care va instaura dictatura
regală, puterea executivă a regelui se va exercita prin miniştri care răspundeau politic faţă
de rege, pentru ca în perioada 1940-1944, căpătând puteri depline pentru a conduce statul,
miniştrii să fie numiţi de acesta.
În perioada postbelică, pe planul administraţiei centrale sunt de remarcat
dispoziţiile Constituţiei din anul 1948, potrivit cărora, atribuţiile, denumirea ministerelor şi
desfiinţarea, contopirea sau noua denumire a celor existente se stabileau de către organul
suprem al puterii de stat. Este consacrată şi instituţia răspunderii penale a miniştrilor
„pentru faptele penale săvârşite în exercitarea funcţiei”.
În doctrina contemporană, administraţia centrală este privită ca fiind amenajată,
de regulă, în subordinea serviciilor şefului statului sau ale preşedintelui Consiliului de
Miniştri. Structura generală este aproape aceeaşi peste tot. În vârf se află ministrul
dispunând de un triplu rol:de a fi în fruntea serviciilor grupate în departamentul său, de a le
conduce şi de a răspunde de activitatea acestora şi de actele lor. Alături de ministru se află
cabinetul său, format din oameni de încredere, colaboratori imediaţi, al căror destin este
legat de acela al ministrului, a căror funcţie durează cât aceea a ministrului, cabinetul
reprezentând punctul de joncţiune între administraţie şi politică.
Din perspectiva dreptului comparat, în doctrina administrativă se reţine că, în
general, constituţiile occidentale actuale nu conţin reglementări ample cu privire la
organizarea şi funcţionarea administraţiei ministeriale, fiind o materie supusă cel mai
adesea schimbărilor. Legiuitorii constituanţi se rezumă doar la unele dispoziţii de principiu
în ce priveşte organizarea şi funcţionarea ministerelor, strâns legate de clarificarea
statutului constituţional al miniştrilor (42).
În România, ministerele formează al doilea eşalon al sistemului administraţiei
publice, se afirmă în doctrina recentă, fiind organele centrale de specialitate care conduc şi
coordonează administraţia publică în diferite domenii şi ramuri de activitate (43). Numărul
lor este determinat de volumul sarcinilor administraţiei publice într-un domeniu sau altul
de activitate, dar şi de concepţiile şi interesele politice ce se manifestă la cei aflaţi la
guvernare. Ministerele îndeplinesc sarcinile de conducere şi organizarea pe baza şi în
condiţiile legii.
Constituţia României din 1991, revizuită şi republicată în 2003, conţine o
secţiune distinctă cu privire la administraţia publică centrală de specialitate, în
capitolul consacrat administraţiei publice din Titlul III - Autorităţi publice. Potrivit art. 116

130
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

din Constituţia republicată, ministerele se organizează numai în subordinea


Guvernului, iar alte organe e specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului
ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome. De aici concluzia
conform căreia administraţia centrală de specialitate se compune din: administraţia
ministerială (ministerele) şi administraţia extra-ministerială (autorităţile administrative
subordonate Guvernului sau ministerelor şi autorităţile administrative autonome).
Potrivit art. 117, alin 1, din Constituţia republicată, „ministerele se înfiinţează, se
organizează şi funcţionează potrivit legii”. Această prevedere constituţională a condus
doctrina la enumerarea următoarelor variante: fie adoptarea unei legi organice, care să
constituie sediul unic al materiei pentru toate ministerele; fie adoptarea unei legi-cadru,
urmată de norme speciale pentru fiecare minister în parte; fie adoptarea câte unei legi
speciale pentru fiecare minister. Fiind însă vorba de o lege ordinară, se mai precizează, se
subînţelege că, în locul acesteia se poate adopta şi o ordonanţă (44).
Dintre cele trei variante enunţate de doctrină, s-a optat pentru cea de-a doua, prin
adoptarea Legii nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României
şi a ministerelor ce conţine un capitol distinct consacrat organizării şi funcţionării
ministerelor, structurat pe patru secţiuni:
- Dispoziţii generale;
- Organizarea ministerelor;
- Conducerea ministerelor;
- Atribuţiile generale ale miniştrilor.
Potrivit legii, ministerele şi miniştrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea
votului de încredere la învestitură, iar primul-ministru poate cere Parlamentului
modificarea structurii Guvernului prin înfiinţarea, desfiinţarea sau, după caz, divizarea ori
comasarea unor ministere, situaţii care se supun votului parlamentului, în condiţiile
învestiturii.
Din interpretarea dispoziţiilor de mai sus menţionate rezultă că, este posibilă
crearea de noi ministere sau reorganizarea celor existente prin procedura de formare
a unui nou Cabinet, atât ministerele, cât şi miniştrii fiind supuşi aprobării votului de
încredere de către Parlament, cu ocazia învestiturii. În plus, dacă primul-ministru
intenţionează să modifice structura Guvernului, pe parcursul mandatului, intervenind în
vreo formă sau alta asupra numărului de ministere, va avea nevoie, din nou, de votul de
încredere al Parlamentului, aspect consacrat expres în art. 85, alin. 3, nou introdus în
Constituţia republicată.
Legea prevede că doar pentru organizarea şi funcţionarea ministerelor privind
apărarea naţională şi ordinea publică sunt necesare legi speciale, putând fi adoptate
implicit prin ordonanţe, dacă Guvernul primeşte abilitare în acest scop, pentru restul
ministerelor fiind suficient adoptarea unor hotărâri ale Guvernului. Sub aspectul formei de
redactare, s-a relevat că nu există în prezent un minister al ordinii publice, fiind de
presupus că ar fi vorba despre Ministerul de Interne, actualul Minister al Administraţiei şi
Internelor, referirea fiind, în orice caz, confuză şi imprecisă (45).
Legea precizează şi competenţa Guvernului de a aproba, prin hotărâre, rolul,
funcţiile, atribuţiile, structura organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor,
în raport de importanţa, volumul , complexitatea şi specificul acestora. Ni se pare
pertinentă observaţia potrivit căreia, numărul, denumirea şi competenţa ministerelor nu
sunt stabilite în mod expres nici prin Constituţie şi nici prin legea-cadru. De la un Guvern
la altul, acestea pot să varieze, în funcţie de obiectivele urmărite de Guvernul respectiv, de
cerinţele sociale pe care trebuie să le satisfacă statul într-o anumită perioadă a evoluţiei
sale (46).

131
dr. Niculae Neagu

De asemenea, Legea nr. 90/2001 a recunoscut personalitatea juridică a


ministerelor, precizând că acestea au sediul în municipiul Bucureşti. În doctrina actuală s-
a apreciat că este vorba atât de o personalitate de drept public, cât şi de o personalitate de
drept privat, ministerul putând fi subiect atât în raporturile juridice de drept public, cât şi în
raporturile juridice de drept privat (47). Cu alte cuvinte, activitatea ministerelor se
realizează, în general, în regim de drept administrativ, dar şi de drept civil.
În ceea ce priveşte calificarea ca „minister” a unei autorităţi publice, trebuie
remarcat şi faptul că unele autorităţi pot avea şi altă denumire decât cea de minister,
dar conducătorii lor să aibă calitatea de ministru, după cum este posibil în consecinţă, ca
numărul miniştrilor din echipa guvernamentală să nu coincidă, stricto senso, cu numărul
ministerelor.
Conducerea ministerelor se exercită de miniştri, ajutaţi de unul sau mai mulţi
secretari de stat. Aceştia exercită atribuţiile delegate de către ministru. Potrivit unei
completări recente aduse prevederilor legale de mai sus, în cadrul ministerelor, instituţiilor
publice şi al altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale poate fi
utilizată şi funcţia de subsecretar de stat, potrivit hotărârii Guvernului privind
organizarea şi funcţionarea acestora. Totuşi, doar ministrul reprezintă ministerul în
raporturile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele juridice şi fizice din ţară şi din
străinătate, precum şi în justiţie.
Fiecare minister are şi un secretar general, funcţionar public de carieră, numit
prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism, având drept principal scop al
activităţii, asigurarea stabilităţii funcţionării ministerului, continuitatea conducerii şi
realizarea legăturilor funcţionale între structurile ministerului. Ideea înfiinţării unei
asemenea funcţii a apărut încă înainte de adoptarea legii, fiind avută în vedere necesitatea
asigurării unei continuităţi în conducerea unei administraţii ministeriale pornind de la
premisa că, miniştrii „vin şi pleacă”, iar la nivelul conducerii ministerului trebuie să existe
o persoană care să cunoască evoluţia activităţii acestuia, dar mai ales iniţiativele legislative
pornite de la nivelul ministerului respectiv, în practică existând situaţii în care noii miniştri,
odată ajunşi în faţa comisiilor de specialitate ale celor două Camere, nu mai sunt dispuşi să
recunoască proiectele de acte normative iniţiate de predecesori.
În cadrul fiecărui minister, pe lângă ministru funcţionează, ca organ consultativ,
Colegiul ministerului. Acesta se întruneşte la cererea şi sub preşedinţia ministrului, pentru
dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului. Componenţa şi regulamentul de
funcţionare al colegiului ministerului se aprobă prin ordin al ministrului.
De asemenea, în fiecare minister se organizează Cabinetul ministrului, cu
personal propriu, căruia nu i se aplică prevederile Legii privind Statutul funcţionarilor
publici. În funcţie de natura atribuţiilor, unele ministere pot avea în domeniul lor de
activitate, compartimente în străinătate, stabilite prin hotărâre a Guvernului.
Ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice deconcentrate, care
funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale. Conducătorii acestora se numesc şi se
eliberează fin funcţie, de către ministru, cu avizul consultativ al prefectului.
Atribuţiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulament de
organizare şi funcţionare a ministerului aprobat prin ordin al ministrului.
Miniştrii îndeplinesc, în domeniul lor de activitate, următoarele atribuţii
generale:
a) organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor, ordonanţelor şi
hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise potrivit legii, cu respectarea
limitelor de autoritate şi a principiului autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor
economici;

132
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

b) iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului, în


condiţiile stabilite prin metodologia aprobată de Guvern;
c) acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrată celei de
dezvoltare economico-socială a Guvernului;
d) fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul anual, pe care le
înaintează Guvernului;
e) urmăresc proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul ministerului, în baza
bugetului aprobat;
f) reprezintă interesele statului în diferite organe şi organisme internaţionale, în
conformitate cu acordurile şi convenţiile la care România este parte şi cu alte înţelegeri
stabilite în acest scop, şi dezvoltă relaţii de colaborare cu organe şi organizaţii similare din
alte state şi cu organizaţii internaţionale ce interesează domeniul lor de activitate;
g) iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui României sau a
Guvernului, în condiţiile legii, încheierea de convenţii, acorduri şi alte înţelegeri
internaţionale sau propun întocmirea formelor de aderare la cele existente;
h) urmăresc şi controlează aplicarea convenţiilor şi acordurilor internaţionale la
care România este parte şi iau măsuri pentru realizarea condiţiilor în vederea integrării în
structurile europene sau în alte organisme internaţionale;
i) coordonează şi urmăresc elaborarea şi implementarea de politici şi strategii în
domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului;
j) avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor neguvernamentale şi
cooperează cu acestea în realizarea scopului pentru care au fost create;
k) colaborează cu instituţiile de specialitate pentru formarea şi perfecţionarea
pregătirii profesionale a personalului din sistemul lor;
l) aprobă, după caz, editarea publicaţiilor de specialitate şi informare.
În ce priveşte actele emise la nivelul conducerii unipersonale a unui minister,
legea precizează că, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin, ministrul emite ordine şi
instrucţiuni, în condiţiile legii. Observăm că nu se face nici o precizare în ce priveşte
caracterul actelor ministrului de a fi acte administrative individuale sau normative. Sub
acest aspect, în doctrina actuală s-a făcut propunerea ca această normă să fie mai precisă,
în sensul de a prevedea expres în care situaţii ministrul emite ordine şi în care instrucţiuni,
consacrându-se eventual regula ca instrucţiunile să aibă caracter normativ, iar ordinele să
aibă caracter individual (48).
În doctrină, ministerele sunt privite ca organe de ramură. După natura activităţii pe
care o realizează sunt clasificate în: ministere cu activitate economică; ministere cu
activitate social-culturală şi ştiinţifică; ministere cu activitate politico-administrativă.
Această clasificare nu trebuie, însă, interpretată rigid, în sensul că ele ar îndeplini numai
atribuţii corespunzătoare grupei din care face parte, dimpotrivă, pe lângă atribuţiile
economice majoritare pe care le îndeplinesc ministerele cu activitate economică, spre
exemplu, ele exercită şi atribuţii sociale, administrative şi ştiinţifice, şi invers, atribuţii
economice îndeplinesc şi celelalte ministere cu activitate preponderent socială şi cultural-
ştiinţifică sau de natură administrativă, de apărare a statului şi ordinii de drept (49).
Ordonanţa de Urgenţă Guvernului nr. 64/2003 a prevăzut o serie de modificări
esenţiale în structura Guvernului, a modificat şi a completat o serie de acte normative,
printre care şi două articole ale legii nr. 90/2001 şi a dispus expres, în art. 17, ca, în termen
de 10 zile de la intrarea sa în vigoare, „ministerele şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale să supună Guvernului spre adoptare proiectele de acte
normative pentru reglementarea măsurilor privind înfiinţarea, reorganizarea şi
funcţionarea acestora, după caz”.

133
dr. Niculae Neagu

La rândul lor, organele centrale de specialitate, la care se referă art. 116, alin. 2,
din Constituţie, se pot înfiinţa, în subordinea Guvernului şi a ministerelor, potrivit art.
117, alin. 2, din Constituţie, doar cu avizul Curţii de Conturi, numai dacă legea le
recunoaşte această competenţă. Înfiinţarea organelor administraţiei publice centrale de
specialitate cu alte denumiri decât ministerele, se arată în doctrina actuală, a fost
determinată fie de necesitatea desfăşurării unei activităţi coordonate şi unitare în rezolvarea
unor probleme de specialitate, fie volumul mai restrâns de activitate care nu reclamă
organizarea unui minister (50). Spre exemplu, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
64/2003 a fost înfiinţată Autoritatea Naţională de Control, organ de specialitate al
administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului,
condusă de ministrul delegat pentru coordonarea autorităţilor de control.
În ce priveşte organizarea administraţiei publice centrale autonome, Constituţia
stabileşte în art. 117, alin. 3, principiul potrivit căruia, autorităţi administrative autonome
se pot înfiinţa prin lege organică. Aceste structuri nu se subordonează ierarhic
Guvernului, având de regulă, o conducere desemnată de către Parlament şi fiind, de
regulă, obligate să depună rapoarte de activitate care sunt supuse dezbaterii şi aprobării
acestuia.
Cât priveşte denumirea concretă a autorităţilor administrative autonome,
acesta diferă de la o autoritate la alta: consiliu, serviciu, comisie, curte etc. Sub aspectul
structurii şi al conducerii autorităţilor administrative autonome, aceasta poate fi colegială
sau unipersonală. Cu titlu de exemplu, enumerăm printre autorităţile administrative
autonome: Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Banca Naţională a României, Consiliul
Naţional al Audiovizualului, Serviciul Român de Informaţii, Serviciul de Informaţii
Externe, Serviciul de Protecţie şi Pază, ş.a.m.d. Observăm că unele dintre ele sunt
prevăzute expres şi în Constituţie, cum ar fi Consiliul Suprem de Apărare a Ţării sau
Serviciul Român de Informaţii, Constituţia referindu-se şi la numirea directorului acestuia
de către Parlament, la propunerea Preşedintelui României.
Toate aceste autorităţi administrative autonome, fie că sunt sau nu prevăzute
expres în Constituţie, sunt organizate şi funcţionează în baza unor legi organice. Ele au
organe proprii de conducere stabilite prin actul de înfiinţare, ai o structură organizatorică
proprie şi atribuţii de specialitate, care le fac să se deosebească de celelalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale.
Unii autori includ în această categorie şi autorităţi publice precum Curtea de
Conturi, Avocatul Poporului, Consiliul legislativ. Pentru considerentele arătate anterior
apreciem, în continuare, că este extrem de dificilă încadrarea strictă a unor astfel de
structuri cu atribuţii de control şi origine constituţională în sfera largă a puterii executive.
Autorităţile administrative autonome apar ca organe de domeniu, care la
rândul lor pot fi de trei categorii: organe de sinteză, organe de coordonare şi organe de
control (51). Actele autorităţilor centrale de specialitate pot avea şi un caracter
normativ, trebuind însă emise cu respectarea principiului ierarhiei juridice, iar prin
simetrie, faţă de dispoziţiile art. 100 şi art. 108 din Constituţie, care consacră
obligativitatea publicării decretelor Preşedintelui şi actelor Guvernului în Monitorul Oficial
al României, sub sancţiunea inexistenţe, pentru aceste acte va exista aceeaşi obligaţie sub
aceeaşi sancţiune (52).
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative stabileşte expres, în capitolul consacrat dispoziţiilor generale, obligativitatea
publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, în vederea intrării în vigoare, a
legilor şi a celorlalte acte normative adoptate de parlament, a ordonanţelor şi a
hotărârilor Guvernului, a actelor normative ale autorităţilor administrative
autonome, precum şi a ordinelor, a instrucţiunilor şi a altor acte normative emise de

134
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

organele administraţiei publice centrale de specialitate. De asemenea. Legea conţine un


capitol distinct intitulat Norme cu privire la ordinele, instrucţiunile şi celelalte acte
normative emise de conducătorii ministerelor şi ai altor organe ale administraţiei
publice centrale de specialitate sau de autorităţile administrative autonome. Astfel,
potrivit dispoziţiilor conţinute în acest capitol, ordinele cu caracter normativ,
instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor
administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi
a ordonanţelor Guvernului. În preambulul acestor acte se indică expres actul normativ
superior pe care se întemeiază.
În ceea ce priveşte sfera reglementării, ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea
acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea
cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora.
În sfârşit, în ce priveşte termenul de emitere, ordinele şi instrucţiunile se vor
elabora în termenul prevăzut de actul superior sau, după caz, într-un termen util care
să facă posibilă aducerea lor la îndeplinire.
Prin instrucţiuni se stabilesc reguli generale în ramura din competenţa
ministerului, pentru structurile subordonate acestuia, iar ordinele reprezintă actele
prin care miniştrii rezolvă anumite probleme concrete. La rândul lor, circularele sunt
acte cu caracter explicativ şi de îndrumare cu privire la modul în care trebuie să se
desfăşoare unele activităţi de competenţa ministerului, iar rezoluţiile sunt acte prin care se
soluţionează probleme concrete (53).
Legat de posibilitatea de control asupra actelor autorităţilor centrale de specialitate,
vom reţine că ele pot fi atacate în instanţa de contencios administrativ potrivit art. 21 şi art.
52 din Constituţia republicată şi a Legii privind contenciosul administrativ.

135
dr. Niculae Neagu

Note şi alte repere bibliografice

1. Iorgovan Antonie, op. cit., p.338.


2. Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediţia a
IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p.538 şi urm.
3. Legea nr.90/1991 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, publicată în M. Of. al României nr.167 din 2 aprilie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare.
4. Constituţia României din 1991 revizuită şi republicată, în anul 2003, în M. Of. al
României, Partea I, nr.758 din 29 octombrie 2003, prin Legea de revizuire a
Constituţiei României nr.429/2003, aprobată prin referendumul oficial din 18-19
octombrie 2003.
5. Iorgovan Antonie, op. cit., p.356.
6. Idem, op. cit., p 356; Trăilescu Anton, Drept administrativ, Ediţia a IV-a, Editura
C.H. Beck, Bucureşti, 2010, p. 14-15.
7. Iorgovan Antonie, op. cit., p362.
8. Idem, op. cit., p.362.
9. Trăilescu Anton, op. cit., p. 14.
10. Art. 1, lit. d) din Hotărârea Parlamentului României nr.16/2003 privind modificarea
şi componenţa Guvernului, publicată în M. Of. al României nr.736 din 19 iunie
2003.
11. Iorgovan Antonie, op. cit., p.362.
12. Tofan Apostol Dana, Drept administrativ, Curs universitar, vol. I, Editura All
Beck, Bucureşti, 2006, p. 154.
13. Idem, op. cit., p.155.
14. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 628.
15. Idem, op. cit., p. 629.
16. Ibidem, op. cit., p.629.
17. Prin listă a Guvernului astăzi se înţelege întreaga componenţă a acestuia, inclusiv
primul-ministru, contrar situaţiei din 1990 când acesta era omis, fiind cel care a
redactat lista respectivă.
18. Tofan Apostol Dana, op. cit., p.156.
19. Idem, op. cit., p.157.
20. Constantinescu Mircea, Deleanu Ion, Iorgovan Antonie, Muraru Ioan,
Vasilescu Florin, Vida Ioan, Constituţia României – comentată şi adnotată,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p. 272.
21. Idem, op. cit., p.231.

136
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

22. Art. 104, alin.2, din Constituţia României.


23. Art. 107, alin.4, din Constituţia României.
24. Tofan Apostol Dana, op. cit., p.158.
25. Constantinescu Mircea, Deleanu Ion, Iorgovan Antonie, Muraru Ioan,
Vasilescu Florin, Vida Ioan, Constituţia României – comentată şi adnotată,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p. 246.
26. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 652.
27. Prin funcţie publică de autoritate se înţelege orice funcţie de conducere din cadrul
organelor administraţiei publice, a serviciilor publice administrative, cum ar fi
funcţiile de conducere a serviciilor publice din învăţământ, din sănătate, dar nu şi
funcţia de specialist într-un asemenea serviciu public.
28. Publicată în M. Of. al României nr.279 din 21 aprilie 2003.
29. Legea nr. 161/2003 defineşte şi conflictul de interese ca fiind acea situaţie când
persoana care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes
personal de natură patrimonială ce ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a
atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.
30. Art. 109, alin.2, din Constituţia României.
31. Iorgovan Antonie, op. cit., p.658.
32. În doctrina românească se vorbeşte despre conducerea bicefală a executivului, teză
împrumutată din doctrina occidentală.
33. Art. 107, alin.1, din Constituţia României.
34. Constantinescu Mircea, Deleanu Ion, Iorgovan Antonie, Muraru Ioan,
Vasilescu Florin, Vida Ioan, Constituţia României – comentată şi adnotată,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p. 196.
35. Tofan Apostol Dana, op. cit., p.167.
36. Brezoianu Dumitru, Drept administrativ. Partea specială, Editura Universitatea
„Titu Maiorescu”, Bucureşti, 2002, p. 47; Prisăcaru Valentin, Tratat de drept
administrativ român. Partea generală, Ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 107 şi urm.
37. Această prevedere se regăseşte şi în Legea privind organizarea şi funcţionarea
Consiliului Suprem de Apărare a Ţării – Legea nr.415/2002.
38. Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea aparatului de lucru al
Guvernului.
39. Idem, Legea nr.90/2001.
40. Preda Mircea, Drept administrativ, Partea specială, Ediţie revăzută şi actualizată,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 103.
41. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 442.
42. Idem, op. cit., p.445-457.
43. Alexandru Ioan (coordonator), Negoiţă Alexandru, Şantai Ioan, Brezoianu
Dumitru, Vida Ioan, Ivan Stelian, Popescu Slăniceanu Ion, Drept administrativ,
Edittura Omnia Uni S.A.S.T., Braşov, 1999, p.191.
44. Vida Ioan, Puterea executivă şi administraţia publică, Editura Regia Autonomă
„Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994, p. 129; Iorgovan Antonie, op. cit., p. 475;
Preda Mircea, op. cit., p.117.
45. Preda Mircea, op. cit., p.117.
46. Alexandru Ioan (coordonator), Negoiţă Alexandru, Şantai Ioan, Brezoianu
Dumitru, Vida Ioan, Ivan Stelian, Popescu Slăniceanu Ion, op. cit., p.217.
47. Bălan Emil, Procedura administrativă, Editura Universitară, Bucureşti, 2005,
p.93.
48. Preda Mircea, op. cit., p.119.

137
dr. Niculae Neagu

49. Petrescu Narcisa Rodica, Drept administrativ, ediţie revăzută şi adăugită, Editura
Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p.93.
50. Petrescu Narcisa Rodica, op. cit., p. 91.
51. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 760.
52. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 438 şi urm.
53. Alexandru Ioan (coordonator), Negoiţă Alexandru, Şantai Ioan, Brezoianu
Dumitru, Vida Ioan, Ivan Stelian, Popescu Slăniceanu Ion, op. cit., p.97;
Manda Coneliu, Drept administrativ, Ediţia a IV-a, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2007, p. 372.

138
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

CAPITOLUL VII

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ

1. Noţiuni generale şi principiile organizării administraţiei publice locale

1.1. Consideraţii introductive


Spre deosebire de administraţia publică centrală, administraţia publică locală are
competentă numai în limitele unităţii administrativ-teritoriale în care aceasta
funcţionează. Organizarea locală reflectă regimul politic, transpunând pe plan local,
spiritul şi instituţiile acelor unităţi administrativ-teritoriale (1) la nivelul cărora
funcţionează. Astfel, un regim politic liberal va avea drept consecinţă recunoaşterea sau
atribuirea unor libertăţi colectivităţilor locale. Dimpotrivă, în materia administraţiei
locale, regimurile totalitare instituie o strictă subordonare. Pot exista şi situaţii când, un
astfel de regim, tolerează libertăţi locale, până la o anumită limită. Vom reţine că,
independent de caracterul regimului politic, organizarea autorităţilor centrale va
influenţa organizarea şi funcţionarea autorităţilor locale (2).
Pe de altă parte, indiferent de regimul politic, între cele două categorii de
autorităţi administrative, administraţia publică centrală şi cea locală există legături
strânse, determinate de caracterul unitar al statului nostru, dar sunt şi delimitări
datorate faptului că la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice locale se află
principiul constituţional al autonomiei locale.
Majoritatea oamenilor politici şi a autorilor de doctrină apreciază că autonomia
locală este una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativă, aceasta
asigurând un înalt grad de democraţie , colectivităţile teritoriale autonome fiind „veritabile
contra-puteri”, calitate în care pot să prevină abuzul guvernului central.
Conform art. 1 din Legea nr. 215/2001, republicată (3), privind administraţia
publică locală, „prezenta lege reglementează regimul general al autonomiei locale,
precum şi organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale”. Aşadar,
alături de normele constituţionale în această materie, acest domeniu este reglementat de
legea mai sus amintită. În fapt, aceasta din urmă va dezvolta normele fundamentate de
Constituţia României.
Principiile contemporane de organizare a administraţiei publice locale dominante,
în prezent, nu doar în Europa, ci peste tot în lume, sunt aplicabile şi în ceea ce priveşte
organizarea administraţiei publice locale din România.

139
dr. Niculae Neagu

În doctrina administrativă s-a analizat, în mod tradiţional, principiul


descentralizării prin raportare la cel al centralizării, deconcentrarea ca formulă
intermediară şi federalismul. Centralizarea şi descentralizarea nu au fost considerate
noţiuni juridice, ci au exprimat tendinţele politicii administrative, legate de istorie, de
regimul constituţional, de cerinţele practice. Dreptul administrativ a fost cadrul în care
centralizarea şi descentralizarea au luat forme prin care se concretizează. Prin aplicarea
acestor două principii s-a încercat rezolvarea celor două tendinţe care se manifestau în
guvernarea oricărei ţări şi anume: tendinţa la unitate - centralizatoare şi tendinţa la
diversitate - descentralizatoare (4).
Centralizarea este caracterizată prin dependenţa organelor locale de cele
centrale ce stabilesc deciziile aplicabile în teritoriu, presupunând, astfel, o strictă
subordonare, în acest mod are loc centralizarea sarcinilor administrative din teritoriul
naţional la nivelul statului, sarcini care sunt realizate de o administraţie ierarhizată şi
unitară. Centralizarea administrativă nu presupune, însă, lipsa vreunui raport dintre puterea
centrală şi cea locală, dintre autorităţile care exercită puterea centrală, respectiv puterea
locală, pentru că absenţa oricărui raport dintre cele două puteri nu poate fi admis, chiar şi
într-un stat democratic (5).
Descentralizarea nu constă în opusul centralizării, ci tendinţa de micşorare a ei,
prin diminuarea concentrării puterilor. În practică, problema ce preocupă orice naţiune
este cea a gradului de descentralizare necesar, care variază după întinderea teritoriului,
mărimea populaţiei, condiţiile economice şi politice existente, tradiţii, etc. Descentralizarea
administrativă presupune existenţa unor autorităţi şi persoane publice locale, desemnate de
comunitatea teritoriului, cu atribuţii proprii, care gestionează şi administrează direct
problemele colectivităţii (6).
Deconcentrarea reprezintă o stare intermediară în procesul descentralizării,
fiind privită ca un transfer de atribuţii de la centru la agenţii puterii centrale aflaţi la
conducerea diferitelor organisme locale. Ea înseamnă mult mai puţin decât
descentralizarea şi presupune recunoaşterea unei anumite puteri de decizie, în favoarea
agenţilor statului repartizaţi pe întreg teritoriul ţării. Răspund, astfel, ideii de deconcentrare
prefectul şi serviciile deconcentrate în teritoriu ale administraţiei publice de specialitate
de la centru (7).
Nu în ultimul rând, descentralizarea administrativă nu trebuie confundată cu
descentralizarea politică ce implică federalismul. În doctrina administrativă au fost
analizate, în mod tradiţional, două forme ale descentralizării şi anume: descentralizarea
teritorială şi descentralizarea tehnică sau prin servicii. Descentralizarea teritorială
presupune existenţa unor autorităţi alese, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale,
autorităţi ce dispun de competenţă materială generală. Descentralizarea tehnică sau prin
servicii presupune existenţa unor persoane morale de drept public care prestează anumite
servicii publice, distincte de masa serviciilor publice prestate de autorităţile statale.
Gradul descentralizării poate fi apreciat în funcţie de:
- numărul de servicii publice date în competenţa autorităţilor publice locale;
- modul organizării autorităţilor publice locale şi caracterul raporturilor cu
autorităţile centrale;
- formele de exercitare a controlului special din partea autorităţilor.
În doctrină s-a subliniat că elementele descentralizării sunt: personalitatea
juridică, rezolvarea propriilor afaceri, autonomie locală. Aşadar, autonomia locală
constituie un drept, iar descentralizarea este un sistem ce o presupune, netrebuind să fie
înţeleasă în sensul unei libertăţi totale, cu eliminarea oricărei intervenţii a statului atunci
când aceasta se dovedeşte necesară. Altfel spus, autonomia locală reprezintă un drept
recunoscut unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi satisface interesele proprii după

140
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

cum consideră oportun, cu respectarea legalităţii, dar fără intervenţia puterii centrale
decât atunci când se impune. Autonomia locală constituie principiul fundamental al
organizării administrativ-teritoriale (8).
Concluzionând, putem afirma că descentralizarea administrativă nu poate fi
concepută în statele unitare fără existenţa unui control statal, cunoscut în doctrină sub
denumirea de tutelă administrativă, aceasta materializându-se şi în sistemul românesc de
organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice locale în dreptul şi obligaţia
corelativă acestui drept ce revine prefectului de a ataca în contencios administrativ actele
acestor autorităţi pe care, prin serviciul său de specialitate, le consideră ilegale.

1.2. Cadrul constituţional şi legal al organizării administraţiei publice


Cadrul constituţional al administraţiei publice se regăseşte în capitolul V intitulat
„Administraţia publică”, din Titlul III (Autorităţile publice), în secţiunea a doua a acestui
capitol intitulat „Administraţia publică locală”. Doctrina administrativă a interpretat
această delimitare în două secţiuni a capitolului de mai sus, respectiv în administraţia
publică centrală de specialitate şi administraţia publică locală, ca pe o dorinţă de-a
legiuitorului de a delimita, în cadrul administraţiei publice, două sfere cu regimuri
juridice diferite (9). Astfel, autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate sunt
în exclusivitate autorităţi ale administraţiei de stat, pe când autorităţile administraţiei
publice din unităţile administrativ-teritoriale se împart în: servicii publice ale
autorităţilor administraţiei publice de specialitate deconcentrate în unităţile
adminitrativ-teritoriale şi autorităţile administrativ autonome ale comunelor, oraşelor
şi judeţelor (10).
Pentru a înţelege corect repartizarea şi distribuţia teritorială a autorităţii
administraţiei publice locale, va trebui să reamintim faptul că, art. 3, alin. 3, din Constituţia
României, revizuită şi republicată, precizează că teritoriul României este organizat, sub
aspect administrativ (11), în comune, oraşe şi judeţe, iar, în condiţiile legii, unele oraşe
sunt declarate municipii. Organizarea administrativ-teritorială a teritoriului presupune
delimitarea acestuia în unităţi adminitrativ-teritoriale, în scopul situării autorităţilor
administraţiei publice locale şi judeţene, precum şi a instanţelor judecătoreşti, ca şi în
scopul aplicării principiilor autonomiei locale şi al descentralizării serviciilor publice.
Constituţia României reglementează administraţia publică locală în patru
articole şi anume: art.120 - principii de bază; art.121 - autorităţi comunale şi orăşeneşti;
art.122 - consiliul judeţean; art.123 - prefectul (12).
Textul constituţional s-a limitat la a preciza doar care sunt autorităţile
administraţiei publice locale (consiliile comunale, orăşeneşti şi primarii) şi autorităţile
statale la nivelul judeţelor (consiliile judeţene), organe de tutelă administrativă
(prefectul), precum şi principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea (13).
Interpretarea dispoziţiilor constituţionale ne arată faptul că sfera administraţiei
publice locale se circumscrie la autorităţile administraţiei publice locale, alese, prin
care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi anume, Consiliile locale şi
Primarii şi la Consiliul judeţean.
În altă ordine de idei, art. 73, alin. 3, lit. o) din Constituţie precizează că
„organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general
privind autonomia locală” se reglementează prin lege organică (14).
În al treilea rând, vedem că art. 120 din Constituţie prevede cele trei principii de
bază pe care se întemeiază administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale şi
anume: descentralizarea, autonomia locală şi deconcentrarea serviciilor publice.

141
dr. Niculae Neagu

De la început vom preciza faptul că autonomia locală reprezintă un principiu


constituţional, dar şi un mod de organizare a administraţiei colectivităţilor locale care
are o aplicare general valabilă la nivelul întregului sistem al administraţiei publice locale.
Conţinutul acestui principiu se regăseşte, potrivit doctrinei actuale, atât în activitatea
administraţiei publice locale româneşti, cât şi în raporturile dintre autorităţile comunale,
orăşeneşti şi judeţene şi în relaţiile dintre acestea şi autorităţile administraţiei publice
deconcentrate (15).
Nu putem să nu atragem atenţia asupra faptului că, în formula sa iniţială (16),
Constituţia României a folosit sintagma „descentralizarea serviciilor publice” care, în
fapt, ştiinţific şi practic vorbind, se referea la deconcentrarea serviciilor publice. Însă,
erau avute în vedere, în primul rând, serviciile exterioare ale ministerelor, cele de la nivelul
teritoriului, care au rămas în continuare subordonate acestora, pe verticală, şi prefectului,
pe orizontală. Sintagma utilizată ar conduce şi la ideea înfiinţării unor servicii publice la
nivelul colectivităţilor locale care, la rândul lor, ar fi trebuit să se subordoneze autorităţilor
administraţiei publice locale.
Pe de altă parte, în acord cu standardele europene, art. 120 la alin. 2, stipulează: „În
unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au
o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorităţii naţionale respective în scris
şi oral în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice
deconcentrate, în condiţiile prevăzute de legea organică” (17).
Exercitarea acestui drept nu poate fi realizată decât în consonanţă cu drepturile
cetăţenilor care nu vorbesc limba acelei minorităţi, dar trebuie să cunoască actele şi faptele
administraţiei, respectiv cu observarea principiului constituţional referitor la limba oficială
a statului român (18).
Legea nr. 215/2001, republicată, în art. 2, mai adaugă la principiile cu valoare
constituţională mai sus menţionate, trei alte principii (19), şi anume:
- eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale;
- legalitatea;
- consultarea cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit.
Pentru demonstraţia noastră, autonomia locală este cel mai important principiu,
cel din care decurg toate celelalte, definiţia lui fiind preluată din Carta europeană a
autonomiei locale adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 (20). Astfel, prin
autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor
administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul
colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii (21). În
cadrul aceluiaşi articol se precizează faptul că acest drept se exercită de consiliile locale
şi primari, precum şi de Consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale
alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat al cetăţenilor, în condiţiile
legii. Acelaşi articol, mai precizează că prin colectivitate locală se înţelege totalitatea
locuitorilor dintr-o unitate administrativă-teritorială (22).
Potrivit legii organice privind administraţia publică locală, autonomia locală este
numai una administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele
prevăzute de lege. Aceasta priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile,
precum şi resursele care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau judeţului, după
caz (23). Competenţele şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale se stabilesc
numai prin lege, iar aceste competenţe sunt depline şi exclusive, cu excepţia cazurilor
prevăzute de lege.
În ceea ce priveşte raporturile juridice care se nasc, se modifică şi se sting la
acest nivel, constatăm că, în baza autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice
locale nu se află în raporturi de subordonare. În acest sens, art. 123, alin. 4, din

142
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Constituţie prevede că între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi


consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare. Astfel, acest principiu, care iniţial a fost prevăzut doar de Legea nr. 215/2001
în art. 6 alin. 2, (24), a fost ridicat, în urma revizuirii Constituţiei din anul 2003, la rangul
unui principiu constituţional. Subliniem, şi mai mult, faptul că, din economia aceluiaşi
articol, rezultă că raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune şi
oraşe şi autorităţile administraţiei publice la nivel judeţean se bazează pe principiile
autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea
problemelor întregului judeţ. Aşadar, comunele, oraşele şi judeţele sunt unităţi
administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi
funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale, potrivit legii.
Este de reţinut faptul că aceste unităţi administrativ-teritoriale au personalitate
juridică. În calitate de persoane juridice de drept public şi privat au în proprietate bunuri
din domeniul privat şi bunuri din domeniul public de interes local sau judeţean şi emit atât
acte administrative de autoritate cât şi acte de gestiune (25).
Principiul eligibilităţii autorităţilor publice locale se regăseşte de o manieră
indirectă în art. 121 şi 122 din Constituţie, articole care prevăd alegerea Consiliilor locale,
a Consiliilor judeţene şi a primarilor, în condiţiile legii. Deducem, astfel că, puterea
acestora nu provine de la stat, ci din voinţa alegătorilor care le aleg şi pe care le
reprezintă (26). Consiliile locale şi judeţene se aleg pe circumscripţii electorale prin vot
exprimat pe baza reprezentării proporţionale, în cadrul unui scrutin de listă, iar primarii
comunelor şi oraşelor sunt aleşi pe circumscripţii electorale prin vot exprimat pe baza
scrutinului uninominal (27).
Principiul legalităţii decurge, în mod explicit, din conţinutul art. 1, alin. 5, din
Constituţie care menţionează că „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale
şi a legilor este obligatorie”.
Conţinutul acestui principiu constă în faptul că legalitatea reprezintă limita
acţiunii administrative a administraţiei publice locale. Ea desemnează ansamblul
normelor de drept aplicabile acesteia. Legalitatea creează obligaţia pentru administraţia
publică locală de a acţiona numai în sensul efectiv al respectării normelor de drept.
Acest principiu este garantat, în sensul respectării sale, la nivelul administraţiei publice
locale, prin consacrarea răspunderii juridice şi prin aplicarea de sancţiuni disciplinare,
administrative, materiale şi penale, după caz, atunci când sunt încălcate normele
legale (28).
Principiul consultării cetăţenilor decurge din autonomia locală deoarece
organizarea referendumului local reprezintă o veritabilă caracteristică a acesteia.
Procedura de organizare şi desfăşurare a referendumului, atât a celui naţional, cât şi a celui
local, este prevăzută de Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea
referendumului.
În concluzie, credem că toate aceste principii reprezintă prescripţii general-
obligatorii, înscrise în Constituţie şi în legi, care stabilesc direcţiile fundamentale ale
organizării şi funcţionării administraţiei publice locale, potrivit cărora se formează şi
funcţionează autorităţile administraţiei publice locale, se stabilesc raporturile între acestea
şi se exercită controlul statal asupra activităţii lor. Art. 121 din Constituţie a fost consacrat
dublei naturi juridice a autorităţilor comunale şi orăşeneşti, aspect ce reflectă dubla
natura juridică a comunei sau a oraşului: de colectivitate locală şi de unitate
administrativ-teritorială. Conform Legii nr. 215/2001, consiliile locale, comunale şi
orăşeneşti, sunt autorităţi deliberative, iar primarii sunt autorităţi executive, dispoziţii din
care rezultă caracterul de organ colegial al Consiliului local, în raport cu cel de organ
unipersonal al primarului. De asemenea, potrivit legii: „în scopul asigurării autonomiei

143
dr. Niculae Neagu

locale, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să instituie şi să perceapă


impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe bugetele de venituri şi cheltuieli ale
comunelor, oraşelor şi judeţelor, în condiţiile legii”.
Pentru a-şi îndeplini rolul stabilit de constituant şi legiuitor, doctrina actuală a
identificat mai multe funcţii exercitate de autorităţile locale alese ce pot fi grupate în
trei mari categorii de natură: politică, administrativă şi economico-financiară (29).

2. Constituirea, competenţa şi funcţionarea Consiliului local

2.1. Istoricul organizării şi funcţionării Consiliului local în România


Primele reglementări ale organelor colegiale de administrare a treburilor
comunelor le întâlnim în Regulamentele Organice, care prevedeau pentru comunele
urbane înfiinţarea sfaturilor orăşeneşti. Astfel, cu toate că Regulamentele organice nu
conţineau norme care să reglementeze organizarea şi funcţionarea conducerii comunelor
rurale, în aceeaşi perioadă, conducerea acestora era încredinţată unei comisii compuse din
şase săteni aleşi de locuitorii comunei, la care se adăuga preotul satului şi proprietarul
local (30).
Această organizare s-a menţinut până la adoptarea Legii comunale din 1864,
potrivit dispoziţiilor cărora, fiecare comună era reprezentată printr-un Consiliu comunal,
iar administraţia treburilor fiecărei comune era încredinţată unei persoane numită primar.
Constituţia din 1866 va menţine această lege, ulterior modificată în repetate
rânduri, iar organizarea şi funcţionarea organelor administraţiei publice comunale, astfel
cum fuseseră instituite în 1864, va dura până la Legea pentru unificarea administrativă
din 1925. Prin această lege se făcea, pentru prima dată, distincţia între comunele rurale,
alcătuite din unul sau mai multe sate şi comunele urbane privite ca centre de populaţie,
declarate astfel prin lege. Comunele erau conduse de Consilii comunale, ca organe
deliberative, şi de primari, ca organe de execuţie. În context, Consiliile locale alegeau, din
rândul consilierilor, delegaţia permanentă a consiliului şi primarul comunei, care ea capul
administraţiei comunale.
Această organizare a administraţiei publice locale va fi menţinută şi de Legea
pentru organizarea administraţiei locale din 1929. Ea va înfiinţa, însă, şi aşa-numitele
„directoare ministeriale locale”, în număr de şapte, ca centre de administraţie şi inspecţie
locală (31), având un caracter centralizator.
Legea administrativă din 1936 a păstrat aceeaşi organizare a administraţiei publice
locale, dar a desfiinţat „directoarele”. La scurt timp, în anul 1938, va fi adoptată o nouă
lege administrativă, care a menţinut circumscripţiile existente, dar a înfiinţat „10 ţinuturi”.
După numai 2 ani, ţinuturile au fost desfiinţate şi s-a revenit la prefecturile de judeţ.
Pe fondul noului regim politic instaurat după război, printr-o lege adoptată în anul
1947, au fost instituite comisii interimare la comune şi judeţe, pentru ca, printr-o lege
adoptată în anul 1949, să fie înfiinţate „Sfaturile populare” şi apoi „Consiliile populare”,
ca organe ale puterii de stat şi comitetele lor executive, ca organe locale ale administraţiei
de stat.
În perioada postdecembristă, după modelul reglementărilor din perioada
interbelică, legea adoptată în 1991 în vederea organizării alegerilor locale a revenit la
denumirea de „consilii” (32).

144
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Dacă în varianta iniţială a Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale ce s-a aflat la
baza alegerilor locale generale din februarie 1992, doar Consiliile locale au fost alese prin
vot direct, Consiliile judeţene fiind alese prin vot indirect, Legea nr. 24/1996 de modificare
şi completare a Legii nr. 70/1991 va generaliza principiul alegerii directe şi pentru
Consiliile judeţene. Astfel, potrivit art. 1 din Legea nr. 70/1991 republicată în 1996 privind
alegerile locale: „Consiliile locale, Consiliile judeţene, primarii şi Consiliul general al
municipiului Bucureşti se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Viceprimarii se aleg prin vot indirect de către Consiliile locale”.
O analiză a evoluţiei legislaţiei adoptate în domeniu, după anul 1990, duce la
concluzia tendinţei permanente de scădere a numărului consilierilor, atât a celor locali, cât
şi a celor judeţeni.

2.2. Constituirea Consiliului local


Legea nr. 251/2001 a introdus o serie de precizări de ordin procedural,
prevăzând atribuţia prefectului de a stabili, prin ordin, numărul membrilor fiecărui
Consiliu local, în funcţie de populaţia comunei sau a oraşului, raportată de Institutul
Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după
caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile (33). Pe baza acestui principiu, cu
ocazia alegerilor locale din anul 2004, numărul consilierilor locali a fost diferit: de la 9
membri, în localităţile cu până la 1500 de locuitori, până la 31 de membri, în localităţile cu
peste 400.000 de locuitori. Consiliul Municipiului Bucureşti a fost compus din 55 membri.
Sunt precizate şi condiţiile de eligibilitate, stabilite de Constituţie şi de legea
alegerilor locale, ce trebuie întrunite de o persoană fizică pentru ca aceasta să fie aleasă
consilier, şi trebuie să fie întrunite cumulativ următoarele:
- să aibă calitatea de alegător;
- să aibă vârsta de cel puţin 23 de ani;
- să aibă domiciliul în comuna sau oraşul unde candidează;
- să nu aibă funcţia de magistrat sau să nu fie militar activ ori alt funcţionar
căruia îi este interzisă asocierea în partide politice, conform art. 40 alin. 3 din
Constituţie;
- în cazul în care candidatul este unul independent, candidatura acestuia
trebuie să fie însoţită de lista susţinătorilor.
În raport cu regimul juridic stabilit prin Legea nr. 161/2003 privind
incompatibilităţile în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, funcţia de
consilier local sau judeţean este incompatibilă cu: funcţia de primar sau viceprimar;
funcţia de prefect sau subprefect; calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract
individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul
propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv; funcţia de preşedinte,
vicepreşedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al
consiliului de administraţie sau cenzor la regiile autonome şi societăţile comerciale de
interes local înfiinţate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeţean
respectiv sau la regiile autonome şi societăţile comerciale de interes naţional care îşi au
sediul sau care deţin filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă; funcţia de
preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţiilor la o
societate comercială de interes local ori la o societate comercială de interes naţional care îşi
are sediul sau care deţine filiala în unitatea administrativ-teritorială respectivă; funcţia de
reprezentant al statului la o societate comercială care îşi are sediul ori care deţine filiale în
unitatea administrativ-teritorială respectivă; calitatea de deputat sau senator; funcţia de
ministru, secretar de stat, subsecretar de stat şi funcţiile asimilate acestora.

145
dr. Niculae Neagu

Potrivit aceluiaşi act normativ nu pot fi exercitate, în acelaşi timp, un mandat de


consilier local şi un mandat de consilier judeţean.
Legea nr. 251/2001 specifică faptul că aceste consilii locale se constituie în
termen de 25 de zile de la data desfăşurării alegerilor, la convocarea prefectului, şedinţa
fiind legal constituită numai dacă participă cel majoritatea consilierilor aleşi şi validaţi în
funcţie. În cazul în care nu se poate asigura această majoritate, şedinţa se va organiza, în
aceleaşi condiţii, peste 3 zile, la convocarea prefectului (34). Dacă nici la a doua
convocare, reuniunea nu este legal constituită, se va proceda la o nouă convocare, de către
prefect, peste alte trei zile, în aceleaşi condiţii.
În situaţia în care consiliul local nu se poate reuni nici la a treia convocare din
cauza absenţei nemotivate a consilierilor locali, instanţa va declara vacante, prin hotărâre,
locurile consilierilor locali aleşi care au lipsit nemotivat la oricare dintre cele 3 convocări
(35). Sesizarea instanţei se face de către prefect în maximum 3 zile de la data şedinţei, pe
baza procesului-verbal al şedinţei, întocmit de secretarul unităţii administrativ-teritoriale.
Hotărârea instanţei se pronunţă în maximum 3 zile de la primirea sesizării din partea
prefectului şi poate fi atacată cu recurs la instanţa competentă.
În cazul în care locurile declarate vacante, potrivit procedurii de mai sus, nu pot fi
ocupate cu supleanţii înscrişi pe listele de candidaţi respective, potrivit legii, se
organizează alegeri parţiale pentru completare, în termen de 90 de zile. Practic, în acest
mod sunt sancţionaţi „administrativ” acei consilieri locali aleşi care nu-şi îndeplinesc o
primă sarcină - acea de a se prezenta la prima şedinţă a consiliului local, neprezentare
cauzată de motive netemeinice. Absenţa consilierilor locali de la şedinţa de constituire este
considerată motivată dacă se face dovada că aceasta a intervenit din cauza unei boli sau a
unor evenimente de forţă majoră care au făcut imposibilă prezenţa acestora (36).
Lucrările şedinţei de constituire sunt conduse de cel mai în vârstă consilier
local, ajutat de cei mai tineri 2 consilieri locali, cu asistenţa de specialitate a secretarului
unităţii administrativ-teritoriale, care întocmeşte şi procesul-verbal al şedinţei. Consiliul
este considerat legal constituit dacă majoritatea consilierilor locali validaţi au depus
jurământul (37). Constituirea consiliului local se constată prin hotărâre, adoptată cu
votul majorităţii consilierilor locali validaţi. După validare, consilierii, care au fost validaţi,
vor depune jurământul prevăzut de lege, (art.32), cei care refuză acest lucru fiind
consideraţi demisionaţi de drept. Susţinem punctul de vedere exprimat de doctrină conform
căruia nu poţi demisiona dintr-o funcţie sau o demnitate pe care nici nu ai dobândit-o,
astfel că, ar fi mai indicat, ca pentru refuzul de a depune jurământul cerut de lege,
sancţiunea aplicată să fie cea a retragerii validării (38).
Consiliul local alege, dintre membrii săi, prin votul deschis al majorităţii
consilierilor în funcţie, un preşedinte de şedinţă, pe o perioadă de cel mult 3 luni,
pentru a conduce şedinţele consiliului local şi a semna hotărârile adoptate de acesta (39) .
Se poate observa că în cazul consiliului local nu se poate vorbi despre un preşedinte al
acestuia ca în cazul consiliului judeţean, ci doar de un preşedinte de şedinţă.
Consiliul local îşi organizează, după constituire, comisii de specialitate, pe
principalele domenii de activitate. Acestea pot fi asemănate cu comisiile permanente care
funcţionează în Parlamentul României şi care încearcă să corespundă, din punct de vedere
al domeniului lor de activitate, ministerelor (40). Comisiile de specialitate îşi aleg câte un
preşedinte şi un secretar. Rolul comisiilor este de a analiza şi aviza proiectele de hotărâre
din domeniul lor de activitate. Comisiile de specialitate lucrează în plen şi iau hotărâri cu
votul majorităţii membrilor lor.
În afara acestor comisii, Consiliile locale pot organiza, din proprie iniţiativă sau la
iniţiativa primarului, comisii speciale de analiză şi verificare, pe perioadă determinată.

146
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

2.3. Competenţa Consiliului local


Recunoaşterea pentru autorităţile alese la nivelul colectivităţilor locale a unei
competenţe materiale generale, pe de o parte şi, ca regulă, inexistenţa unei subordonări
faţă de alte autorităţi ale administraţiei publice, pe de altă parte, reprezintă valenţele
esenţiale principiului autonomiei locale.
În acest sens, art. 121, alin. 2, din Constituţie precizează că aceste Consilii locale şi
primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi
rezolvă treburile publice din comune şi oraşe. Prin urmare, Consiliul local are atribuţii
de natură administrativă şi financiară în orice domeniu (41), dacă nu există vreo interdicţie
expresă a legii.
În raza teritorială a unităţii administrative date, Consiliul local dispune de o
competenţă materială generală; acesta are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în
toate problemele de interes local, cu excepţia celor date, în mod expres, prin lege, în
competenţa altor autorităţi publice centrale sau locale (42).
Prescriind limitele şi conţinutul competenţelor de care se bucură aceste autorităţi
Legea nr. 215/2001 (43), precizează faptul că orice Consiliu local are iniţiativă şi
hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care
sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale sau
centrale. În acest sens acesta exercită următoarele categorii de atribuţii:
a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al
primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor
comerciale şi regiilor autonome de interes local;
b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială şi de mediu a comunei, oraşului
sau municipiului;
c) atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului
sau municipiului;
d) atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni;
e) atribuţii privind cooperarea inter-instituţională pe plan intern şi extern.
Toate aceste atribuţii sunt dezvoltate prin prevederile aceluiaşi articol. În doctrină,
aceste atribuţii sunt grupate în funcţie de specificul activităţii la care se referă (44).
Astfel avem:
• atribuţii ce vizează constituirea altor autorităţi ale autonomiei locale, precum
alegerea viceprimarilor;
• atribuţii de organizare internă, precum aprobarea statutului comunei sau oraşului,
sau a regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului;
• atribuţii de dezvoltare în perspectivă a localităţii, precum administrarea
domeniului public şi a domeniului privat al localităţii, darea în administrare,
concesionare sau închiriere a bunurilor proprietate publică a comunei sau oraşului;
• atribuţii de integrare şi cooperare pe plan intern şi extern, precum cooperarea sau
asocierea cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale din ţară sau străinătate
În doctrină mai pot fi întâlnite şi altfel de clasificări, precum cea făcută de R.N.
Petrescu, respectiv (45):
• atribuţii în domeniul economic şi financiar;
• atribuţii în domeniul social, urbanistic, cultural şi ştiinţific (46);
• atribuţii de natură organizatorică (47);
• atribuţii referitoare la respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti (48);
• atribuţii referitoare la acordarea unor titluri de onoare şi stabilirea legăturilor cu alte
localităţi (49).

147
dr. Niculae Neagu

Competenţa teritorială a Comisiilor locale se limitează la întinderea teritorială


a unităţii administrativ-teritoriale în care au fost alese.

2.4. Funcţionarea Consiliului local


Întrucât, în ceea ce priveşte organizarea şi funcţionarea Consiliilor locale,
Constituţia României nu face nici o precizare, legea organică este cea care reglementează
aceste aspecte. Astfel, conform art. 38 din Legea nr. 215/2001, republicată, mandatul
Consiliului local este de 4 ani şi poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război
sau de catastrofă. Acest mandat se exercită de la data constituirii consiliului local până la
data declarării ca legal constituit a consiliului nou ales.
Consiliul local îşi desfăşoară activitatea în şedinţe ordinare, lunar, la
convocarea primarului şi în şedinţe extraordinare, la cererea primarului sau a cel puţin
unei treimi din numărul membrilor consiliului (50). Convocarea în aceste şedinţe se
face în scris, prin intermediul secretarului unităţii administrativ-teritoriale, cu cel puţin 5
zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel puţin 3 zile înainte de şedinţele extraordinare.
Ordinea de zi a acestor şedinţe trebuie adusă la cunoştinţa locuitorilor comunei sau
oraşului prin intermediul mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate. Doctrina
precizează că, de fapt, este vorba despre proiectul ordinii de zi pentru că, potrivit art. 43
din Legea nr. 215/2001, ordinea de zi se aprobă de consiliul local, la propunerea celui care,
în condiţiile art. 39, a cerut întrunirea acestui consiliu. Ordinea de zi poate fi modificată,
conform aceluiaşi articol (51), numai pentru probleme urgente şi numai cu votul majorităţii
consilierilor prezenţi.
În caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor
locuitorilor comunei sau ai oraşului, convocarea şedinţelor Consiliului local se poate
face de îndată, fără a fi respectate astfel termenele enunţate mai sus. În lipsa vreunei
precizări exprese cu privire la autoritatea competentă să facă convocarea, în situaţia
şedinţelor extraordinare şi, respectiv, în caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă, această
atribuţie, se apreciază în doctrină, va reveni tot primarului care va emite o dispoziţie în
acest sens (52).
În comunele sau oraşele în care cetăţenii unei minorităţi naţionale au o pondere de
peste 20% din numărul locuitorilor, ordinea de zi se aduce la cunoştinţă publică şi în
limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, potrivit prevederilor art. 39
din Legea nr. 215/2001 republicată.
Şedinţele Consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea
consilierilor în funcţie, prezenţa consilierilor fiind obligatorie. Art. 40 din Legea nr.
215/2001, republicată, precizează că acele cazuri în care absenţa unui consilier de la
şedinţele Consiliului local este considerată motivată vor fi stabilite prin regulamentul de
organizare şi funcţionare a Consiliului local.
Şedinţele Consiliului local sunt conduse, conform art.41, de un preşedinte de
şedinţă ales în condiţiile mai sus precizate şi reglementate de Legea nr. 215/2001,
republicată. Conform art. 42, şedinţele Consiliului local sunt publice.
Lucrările şedinţelor se desfăşoară în limba română pentru că, după cum am amintit
deja aceasta este limba oficială a statului român conform prevederilor constituţionale, însă,
în Consiliile locale în care consilierii locali aparţinând minorităţilor naţionale reprezintă cel
puţin o cincime din numărul total, se poate folosi şi limba maternă a acestora. Această
formulare din art. 42 alin.2 din Legea nr. 215/2001, republicată, a fost contestată în
doctrină, principalele critici aduse fiind următoarele (53):
• şi limba română este tot limbă maternă pentru majoritatea populaţiei, astfel
că, de lege ferenda, ar fi indicat ca formularea să fie următoarea „limba maternă a
minorităţii naţionale”;

148
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

• această dispoziţie impune o situaţie nedemocratică, anume supunerea a patru


cincimi dintre consilieri voinţei celeilalte cincimi;
• folosirea limbii materne nu se face la solicitarea consilierilor locali
aparţinând minorităţii naţionale, legea precizând în art. 42 alin. 2, că în aceste
cazuri traducerea în limba română se face prin grija primarului;
• traducerea ar trebui să fie făcută şi „în sens invers”, adică în cazul în care
luările de cuvânt au loc în limba unei minorităţi naţionale, acestea să fie traduse în
limba română.
Indiferent de faptul că luările de cuvânt pot fi ţinute şi în limba unei minorităţi
naţionale, documentele şedinţelor de consiliu se întocmesc doar în limba română.
Dezbaterile din şedinţele Consiliului local, precum şi modul în care şi-a exercitat
votul fiecare consilier se consemnează într-un proces verbal semnat de consilierul care
conduce şedinţele de consiliu şi de secretarul unităţii administrativ-teritoriale. Prin aceste
semnături, preşedintele de şedinţă şi secretarul comunei sau oraşului îşi asumă
responsabilitatea veridicităţii celor consumate. Procesul-verbal al unei şedinţe va fi supus
aprobării consilierilor locali în şedinţa imediat următoare, iar consilierii nemulţumiţi de
conţinutul acestuia pot să-l conteste şi pot solicita menţionarea exactă a opiniilor exprimate
în şedinţa anterioară (54).

2.5. Actele şi răspunderea Consiliului local


A. Actele Consiliului local
Actele autorităţilor publice poartă, de regulă, o denumire specifică. Astfel,
actele organelor colegiale sunt denumite hotărâri sau regulamente, iar actele organelor
de conducere unipersonală, în funcţie de calitatea pe care o deţine persoana emitentă a
actului, sunt denumite dispoziţii, ordine, decrete.
În exercitarea atribuţiilor ce îi revin Consiliul local adoptă hotărâri, cu votul
majorităţii membrilor prezenţi (deci cu o majoritate simplă), în afară de cazurile în care
legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate (55).
În anumite situaţii, hotărârile Consiliului local se adoptă cu votul a majorităţii
consilierilor în funcţie, deci cu o majoritate absolută. Aceste situaţii sunt următoarele:
• hotărârile privind bugetul local;
• hotărârile privind contractarea de împrumuturi, în condiţiile legii;
• hotărârile prin care se stabilesc impozite şi taxe locale;
• hotărârile privind participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională,
zonală sau de cooperare transfrontalieră;
• hotărârile privind organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea
teritoriului;
• hotărârile privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu persoane
juridice române sau străine
În situaţia în care hotărârile privesc patrimoniul, acestea se adoptă cu votul a
două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie, aşadar este nevoie pentru
a fi adoptate de votul unei majorităţi calificate.
Din cele expuse mai sus observăm că, în ceea ce priveşte adoptarea hotărârilor
consiliului local, regula o reprezintă votul majorităţii simple a consilierilor locali,
celelalte două situaţii având caracter de excepţie. Însă, în anumite situaţii, Consiliul
local poate stabili ca unele hotărâri să fie adoptate prin vot secret. Legea nu
menţionează aceste situaţii, rămânând la latitudinea Consiliului local să le stabilească. În
nici un caz, iar aceasta este o menţiune expresă a legii, nu pot fi adoptate în urma unui vot

149
dr. Niculae Neagu

secret hotărârile care au caracter individual şi privesc persoanele, excepţiile fiind expres
prevăzute de lege.
În referire la dreptul la iniţiativă, respectiv cine poate propune proiecte de
hotărâre, trebuie să amintim consilierii, primarii, viceprimarii, dar şi cetăţenii (art.45
alin.6). Indiferent de autorul propunerilor, redactarea acestora se face de către cei care le
propun cu sprijinul secretarului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al
autorităţii administraţiei publice locale.
În cazuri expres delimitate de lege, consilierii locali nu pot să-şi exprime votul,
legea stabilind astfel o serie de incompatibilităţi. Astfel, art. 46 alin.1, menţionează că nu
poate lua parte la deliberarea şi adoptarea hotărârilor consilierul care, fie personal, fie prin
soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în
problema supusă dezbaterilor consiliului local. În cazul în care se adoptă o hotărâre de
consiliu cu încălcarea acestor prevederi, sancţiunea impusă de lege este nulitatea acesteia,
care va fi constatată de instanţa de contencios administrativ. În acest caz acţiunea în
instanţă poate fi introdusă de orice persoană interesată (56).
Hotărârile Consiliului local se semnează de consilierul local - preşedintele de
şedinţă, care a condus şedinţa de consiliu şi se contrasemnează, pentru legalitate, de
către secretarul unităţii administrativ-teritoriale (57). Dacă acesta din urmă apreciază
că respectiva hotărâre este ilegală, poate să refuze contrasemnarea, caz în care secretarul
expune Consiliului local opinia sa motivată.
Notăm faptul că legea are o lacună în sensul că nu este prevăzută soluţia juridică
pentru situaţia în care hotărârea nu este contrasemnată de secretar. În doctrină s-a propus
următoarea variantă: secretarul are dreptul să îl sesizeze pe prefect pentru ca acesta să
poată acţiona în contencios administrativ împotriva acesteia. S-a afirmat că şi această
rezolvare comportă un risc, anume acela ca prefectul să nu atace hotărârea în contenciosul
administrativ, din diverse motive. Indirect, această soluţie poate fi desprinsă şi din
prevederea legală pentru că, potrivit alin. 2 şi 3, ale art. 47, secretarul unităţii
administrativ-teritoriale este obligat să comunice hotărârile Consiliului local
primarului şi prefectului, de îndată, dar nu mai târziu de 10 zile lucrătoare de la data
adoptării, inclusiv pe cele faţă de care a avut obiecţii şi a refuzat să le semneze.
Comunicarea, însoţită de eventualele obiecţii cu privire la legalitate, trebuie făcută în scris
chiar de către secretar. Notăm, aici, o altă lacună a legii, în sensul că nu este instituită o
sancţiune pentru situaţia în care acesta nu-şi îndeplineşte această obligaţie (58).
Hotărârile Consiliului local sunt acte administrative, putând avea un caracter
individual sau normativ. În funcţie de acest ultim aspect diferă şi momentul în care intră
în vigoare hotărârea respectivă (59). Legea nr. 215/2001, republicată, prevede că
hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte juridice de la data
aducerii lor la cunoştinţă publică, aducerea la cunoştinţă a acestora se face în termen de
5 zile de la data comunicării oficiale către prefect. Acest termen de 5 zile reprezintă chiar
termenul aflat la dispoziţia prefectului în care acesta poate lua o decizie cu privire la
legalitatea actului, putând aprecia chiar necesitatea introducerii unei acţiuni în contenciosul
administrativ (60). S-a apreciat, în doctrină, că această dispoziţie legală introduce practic o
prezumţie de ilegalitate. Reţinem, însă, că actele administrative - hotărâri ale Consiliului
local cu caracter individual - îşi produc efectele juridice de la data comunicării lor către
persoanele interesate.
Actuala reglementare este ambiguă şi sub alte aspecte şi nu răspunde la
întrebarea dacă poate Consiliul local să emită sau să încheie şi alte categorii de acte
juridice, cu atât mai mult cu cât ea prevede, pentru unităţile administrativ-teritoriale, doar
calitatea de persoane juridice de drept public, ce dispun de patrimoniu propriu şi capacitate
juridică deplină. Totuşi, cei mai mulţi autori afirmă că aceste autorităţi îşi păstrează şi

150
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

calitatea de persoane juridice civile, calificarea de persoane de drept public presupunând


personalitatea de drept civil, dar şi prerogative de putere publică. Aşadar, trebuie să facem
distincţie, în ceea ce priveşte consiliul local, între:
• calitatea de persoane juridice de drept public - caz în care acesta poate
încheia acte administrative unilaterale şi contracte administrative;
• calitatea de persoană juridică de drept privat - caz în care poate încheia
acte supuse unui regim de drept civil (61).
Pe de altă parte, mai trebuie să avem în vedere şi faptul că, primarul are atribuţii
de reprezentare a comunei sau oraşului, inclusiv în justiţie. De aceea, în doctrină s-a
formulat opinia conform căreia atunci când acţiunea în instanţă vizează hotărâri ale
Consiliului local, existând şi capete de cerere de natură patrimonială, în litigiu, alături de
consiliul local, trebuie să fie chemat şi primarul, care exercită şi funcţia de ordonator
principal de credite (62).

B. Răspunderea Consiliului local


În ceea ce priveşte răspunderea consilierilor locali şi a Consiliului local, legea
stabileşte patru categorii de forme, şi anume:
a) Răspunderea solidară a consilierilor pentru activitatea Consiliului local din care
fac parte sau, după caz, în nume propriu pentru activitatea desfăşurată în exercitarea
mandatului, precum şi pentru hotărârile pe care le-au votat. Legea prevede clar
faptul că, în exercitarea mandatului lor, aceşti consilieri locali, sunt în serviciul
colectivităţii locale (63). Pentru evidenţa exactă a celor care au votat, legea obligă
la consemnarea în procesul-verbal al şedinţei Consiliului local a rezultatului votului
şi, la cererea consilierilor, a votului nominal. Se consacră, astfel, lipsa de
răspundere a persoanei care a absentat sau a persoanei care a votat împotriva unei
hotărâri care ulterior atrage răspunderea consilierilor;
b) Răspunderea administrativ-disciplinară constând fie în declararea vacantă a
locului de consilier, fie în suspendarea din funcţie, fie în alte sancţiuni prevăzute de
regulamentul de funcţionarea a consiliului sau de Statutul aleşilor locali (64);
c) Răspunderea administrativ-patrimonială ce constă în repararea prejudiciului
cauzat printr-un act administrativ;
d) Răspunderea penală.
Suspendarea mandatului de consilier intervine, de drept (65), numai în cazul
în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării trebuie să fie comunicată de
îndată de către instanţa de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea
mandatului. Revine, în consecinţă, prefectului obligaţia de a constata existenţa acestei
situaţii şi de a lua măsura de suspendare din funcţie. Această măsură va dura până la
încetarea situaţiei care a determinat luarea măsurii arestării preventive, iar în situaţia în
care consilierul este găsit nevinovat, el va avea dreptul la despăgubiri, conform legii.
În doctrină s-a ridicat problema organizării doar a unor alegeri parţiale pentru
cazul în care consiliul este în funcţiune, dar numărul consilierilor a scăzut la jumătate
plus unul, iar lista supleanţilor nu este suficientă pentru a se completa locurile rămase
vacante. De asemenea, s-a exprimat părerea că, având în vedere că primarul este cel care
convoacă consiliul local în şedinţe ordinare, există şi posibilitatea ca acesta să nu convoace
consiliul pentru 3 luni consecutive, caz în care s-ar ajunge, practic, la dizolvarea consiliului
local nu din cauza consilierilor săi. Mai mult decât atât, chiar dacă 1/3 dintre consilieri ar
solicita convocarea unei şedinţe extraordinare pentru că legea prevede în mod expres
convocarea în şedinţe ordinare, nu s-ar putea „salva” consiliul local de la dizolvare. Şi mai
mult, chiar dacă Consiliul local se întruneşte într-una sau în mai multe şedinţe

151
dr. Niculae Neagu

extraordinare, dar nu s-a întrunit în trei şedinţe ordinare consecutive, acesta tot se va
dizolva.
Legea nr. 215/2001, republicată, prevede şi o altă sancţiune, şi anume dizolvarea
Consiliului local, care poate fi:
A. Dizolvare prin referendum local. Referendumul se organizează, în condiţiile
legii, ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului de cel puţin 25% din numărul
cetăţenilor cu drept de vot înscrişi pe listele electorale ale unităţii administrativ-teritoriale.
Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suportă din bugetul local. Referendumul
local este organizat, în condiţiile legii, de către o comisie numită prin ordin al prefectului,
compusă dintr-un reprezentant al prefectului, câte un reprezentant al primarului, al
consiliului local şi al consiliului judeţean şi un judecător de la judecătoria în a cărei
jurisdicţie se află unitatea administrativ-teritorială în cauză. Secretarul comisiei este
asigurat de instituţia prefectului. Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel
puţin jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea
Consiliului local încetează înainte de termen dacă s-au pronunţat în acest sens cel puţin
jumătate plus unu din numărul total al voturilor valabil exprimate. Stabilirea datei pentru
organizarea alegerii noului consiliu local se face de Guvern, la propunerea prefectului.
Alegerile se organizează în termen de maximum 90 de zile de la rămânerea definitivă şi
irevocabilă a hotărârii judecătoreşti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local sau,
după caz, de la validarea rezultatului referendumului.
B. Dizolvarea de drept a Consiliului local. Ea poate interveni (66) în următoarele
situaţii:
- în cazul în care acesta nu se întruneşte timp de două luni consecutiv;
- în cazul în care nu a adoptat nici o hotărâre, în 3 şedinţe ordinare
consecutive;
- în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub jumătate plus
unu şi nu se poate completa prin supleanţi.
În vederea dizolvării de drept a Consiliului local, primarul, viceprimarul,
secretarul unităţii administrativ-teritoriale sau orice altă persoană interesată trebuie să
sesizeze instanţa de contencios administrativ cu privire la cazurile prevăzute mai sus, iar
instanţa, analizând situaţia de fapt, se va pronunţa cu privire la dizolvarea Consiliului local.
Hotărârea instanţei este definitivă şi se comunică prefectului (67).
În ambele situaţii de dizolvare, stabilirea datei pentru organizarea alegerii
noului consiliu local se face de Guvern, la propunerea prefectului. Alegerile se
organizează în termen de maximum 90 de zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă
a hotărârii judecătoreşti prin care s-a constatat dizolvarea Consiliului local sau, după caz,
de la validarea rezultatului referendumului. Până la constituirea noului Consiliu local,
primarul sau, în absenţa acestuia, secretarul unităţii administrativ-teritoriale va
rezolva problemele curente ale comunei, oraşului sau municipiului, potrivit
competenţelor şi atribuţiilor ce îi revin, potrivit legii (68). Mandatul unui consilier local
poate înceta în următoarele cazuri: demisie; incompatibilitate; schimbarea domiciliului
într-o altă unitatea administrativ-teritorială; condamnarea, prin hotărâre judecătorească
definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; punerea sub interdicţie judecătorească;
pierderea drepturilor electorale;deces.
Legea nr. 215/2001 republicată, reglementează situaţia specială pe care o
prezintă, din punct de vedere juridic, administraţia publică a municipiului Bucureşti
(69). Astfel, pornindu-se de la organizarea municipiului Bucureşti în 6 subdiviziuni
administrativ-teritoriale - sectoarele - în Capitală funcţionează 7 Consilii locale şi 7
primari, respectiv: Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi Consiliile locale ale
sectoarelor, primarul general al capitalei şi primarii de sectoare.

152
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti se constituie, funcţionează


şi pot fi dizolvate în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legii administraţiei publice locale
pentru consiliile locale care se aplică în mod corespunzător.
Totuşi, Hotărârile Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi dispoziţiile
cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii şi pentru autorităţile
administraţiei publice locale organizate în sectoarele municipiului Bucureşti (70).
Astfel, se consacră o formă de subordonare între autorităţile alese la nivelul sectoarelor
Capitalei şi cele alese la nivelul Capitalei.
În doctrină s-a apreciat că, oricât de mult s-a încercat prin aceste norme legale ca
organizarea, funcţionarea şi atribuţiile Consiliilor locale de la nivelul municipiului
Bucureşti să fie realizate potrivit principiului autonomiei locale, consiliul unui sector nu
poate fi asimilat cu cel al unui oraş sau al unei comune, cum nici consiliul general nu
poate fi asimilat cu un consiliu judeţean. Raporturile acestuia din urmă cu consiliile locale
de la nivelul judeţului de bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii,
cooperării şi solidarităţii, ori aceste principii nu pot fi respectate pe deplin la nivelul
municipiului Bucureşti.

3. Primarul, viceprimarul şi secretarul unităţii administrativ-teritoriale

3.1. Consideraţii generale privitoare la alegerea primarului


În România, soluţia alegerii consiliului local şi a primarului de către locuitorii
comunei rurale, pa baza votul cenzitar, a fost prevăzută prin Legea comunală din anul
1864. Vedem, astfel, că, din punct de vedere al dreptului comparat, funcţia de primar este
una de tradiţie în administraţia publică. Primarul era, iniţial, magistratul comunal,
căruia legea îi încredinţa întreaga administraţie a comunei, dar, în acelaşi timp, era şi
delegatul puterii centrale, în comunele rurale unde trebuia să fie confirmat de prefect.
Prin reglementările ulterioare a fost consacrată regula alegerii primarului de către consiliu,
însă, indiferent de modalitatea în care acesta era ales, el era învestit, pentru perioada
mandatului său, cu calitatea de funcţionar public.
Mai recent, Legea nr. 215/2001, republicată, a optat pentru varianta alegerii
primarului prin vot direct de către cetăţenii cu drept de vot din cadrul comunităţii locale
respective - oraş, municipiu, comună. Astfel, legea prevede că (71), „comunele, oraşele au
câte un primar şi un viceprimar, iar oraşele reşedinţă de judeţ au câte doi viceprimari,
aleşi în condiţiile legii”. Alegerea primarului este validată, în aceleaşi condiţii în care
este validată alegerea consilierilor locali (72). Astfel, aceasta se face de către judecătoria
în raza căreia se află unitatea administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat
de preşedintele instanţei.
Cererea de validare a primarului se depune în termen de 3 zile de la data constatării
rezultatelor alegerilor şi se judecă în şedinţă publică, fără citarea părţilor. Cererea se judecă
de urgenţă şi cu precădere, în termen de 10 zile de la data depunerii, prin hotărâre
executorie, iar hotărârea pronunţată astfel este supusă căilor de atac prevăzute în cadrul
procedurii contencioase, instanţa pronunţându-se în termen de 10 zile de la data
introducerii cererii de apel sau de recurs, după caz.
Invalidarea mandatului intervine în cazul în care se constată încălcarea
condiţiilor de eligibilitate sau dacă alegerea primarului s-a făcut prin fraudă electorală,
constatată în condiţiile legii. Pentru validarea mandatelor candidaţilor declaraţi supleanţi
este aplicabilă aceeaşi procedură. Pot fi validaţi numai candidaţii declaraţi supleanţi care,

153
dr. Niculae Neagu

la data validării, fac dovada faptului că sunt înscrişi în partidul politic, alianţa politică sau
alianţa electorală pe a cărei listă au candidat în alegeri (73).
Rezultatul validării sau invalidării alegerii primarului se aduce la cunoştinţă
prefectului, conform art.59 alin. 1, şi se prezintă în şedinţa de constituire a consiliului
local sau, dacă este cazul, chiar în cadrul unei şedinţe extraordinare, de către judecătorul
desemnat de preşedintele instanţei de judecată. Ulterior validării, primarul depune
jurământul prevăzut de art. 32 alin.1, din prezenta lege (74). Acelaşi articol prevede ca în
cazul refuzului de a depune jurământul ca şi în situaţia alegerii consilierilor locali, se
consideră că acesta este demisionar de drept. În doctrină s-a susţinut un alt punct de vedere
(75), considerând mai corectă varianta conform căreia acestuia i se retrage validarea.
Validarea este operaţia prin care o autoritate a statului sau a administraţiei
publice locale, aleasă prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, este
confirmată în vederea ocupării şi a exercitării funcţiei respective. Constatăm, în
context, că invalidarea alegerii primarului se pronunţă numai în cazul în care se constată
încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau dacă alegerea s-a făcut prin fraudă electorală (76).
În caz de invaliditate a alegerii primarului, la propunerea prefectului, Guvernul va
stabili data alegerilor în termen de cel mult 90 de zile de la data invalidării sau, după caz,
de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti (77), în condiţiile
legii.

3.2. Locul, rolul şi atribuţiile primarului


Locul şi rolul primarului reies din prevederile Legii nr. 215/2001 (78), conform
cărora primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică, acesta fiind şeful
administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de specialitate al autorităţilor
administraţiei publice locale, pe care îl conduce şi îl controlează. De asemenea, primarul
conduce serviciile publice locale.
În baza acestor prevederi, doctrina a identificat şi stabilit trei categorii de sarcini
ale primarului, în calitatea sa de autoritate executivă a consiliului local, acesta din urmă
putând fi considerat autoritatea deliberativă. Acestea sunt:
• Cea de reprezentare - art. 62 alin. 1 prevede că „primarul reprezintă
comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau
juridice române sau străine, precum şi în justiţie”;
• Cea de executiv al Consiliului local - acesta având atribuţii pentru
pregătirea deciziei Consiliului local, pentru punerea în aplicare a acesteia şi de a
raporta;
• Cea de şef al administraţiei locale şi aparatului de specialitate, primarul
având trei direcţii de acţiune: cea privind personalul, cea privind mijloacele
materiale şi financiare şi cea privind serviciile publice locale.
Atribuţiile primarului sunt stabilite de art. 63 din Legea nr. 215/2001,
republicată, acestea fiind clasificate astfel:
a) atribuţii exercitate în calitate de reprezentant al statului, în condiţiile legii;
b) atribuţii referitoare la relaţia cu Consiliul local;
c) atribuţii referitoare la bugetul local;
d) atribuţii privind serviciile publice asigurate cetăţenilor;
e) alte atribuţii stabilite prin lege, precum este cea potrivit căreia primarul
îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă şi de autoritate tutelară şi asigură funcţionarea
serviciilor publice locale de profil, atribuţii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor,
referendumului şi a recensământului. Primarul îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin
lege sau de alte acte normative, precum şi însărcinările date de Consiliul local.

154
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

În ceea ce priveşte raporturile primarului cu Consiliul local, în primul rând


trebuie să amintim faptul că acesta participă la şedinţele acestuia având şi dreptul de a-
şi exprima punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii. De
asemenea, primarul prezintă Consiliului local, în primul trimestru, un raport anual
privind starea economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale (79);
prezintă, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte şi informări; elaborează
proiectele de strategii privind starea economică, socială şi de mediu a unităţii
administrativ-teritoriale şi le supune aprobării consiliului local.
În situaţia în care primarul refuză să pună în aplicare o hotărâre a Consiliului local,
având în vedere faptul că legea nu conţine o prevedere concretă în acest sens, şi pentru că
acesta nu poate fi tras la răspundere de către Consiliul local, pentru simplul motiv că nu a
fost ales de către acesta, singura soluţie posibilă este acţionarea în faţa instanţei de
contencios administrativ a primarului. S-a propus, de lege ferenda, ca primarul să fie ales
de către Consiliul local, caz în care acesta l-ar putea trage la răspundere pentru activitatea
sa, fapt care ar putea întări spiritul de răspundere şi responsabilitatea acestuia în raporturile
cu consiliul local şi, în special cu colectivitatea locală. Mai opinăm că, în primul rând, cele
două sancţiuni la care se expune în prezent - acţiunea în contenciosul administrativ,
respectiv votul politic la următoarele alegeri, sunt suficiente pentru impunerea
responsabilităţii primarului îndeosebi în faţa alegătorilor. Pe de altă parte, absenţa unei
posibilităţi de a fi sancţionat de către Consiliul local, îl protejează de eventualele
răspunderi faţă de hotărâri ilegale sau abuzive ale acestui organ colectiv.
Unele dintre atribuţiile sale, primarul le poate delega viceprimarului sau
viceprimarilor, printr-o dispoziţie emisă în acest sens. Deşi doctrina recentă a
considerat că această delegare este una obligatorie, legea nu prevede sancţiuni în cazul în
care primarul nu-i deleagă o parte a atribuţiilor. Practica zilelor noastre demonstrează, fără
nici un drept de apel, faptul că un primar nu-şi poate exercita exemplar atribuţiile conferite
de lege fiind practic obligatorie această delegare.
Reglementarea anterioară modificării Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006,
prevedea expres, prin art.70, următoarele atribuţii pe care primarul le putea delega
viceprimarului său:
• îndrumarea şi supravegherea activităţii gardienilor publici, conform
angajamentelor contractuale;
• controlarea igienei şi a salubrităţii localurilor publice şi a produselor
alimentare puse în vânzare pentru populaţie, cu sprijinul serviciilor de specialitate;
• asigurarea repartizării locuinţelor sociale, pe baza hotărârii Consiliului local;
• exercitarea controlului asupra activităţilor din târguri, pieţe, oboare, locuri şi
parcuri de distracţii şi măsuri pentru buna funcţionare a acestora;
• răspunderea asupra activităţii de inventariere şi administrare a bunurilor care
aparţin domeniului public şi domeniului privat al comunei sau al oraşului;
• organizarea evidenţei lucrărilor de construcţii din localitate şi punerea la
dispoziţia autorităţilor administraţiei publice centrale a rezultatelor acestor
evidenţe;
• luarea de măsuri pentru controlul depozitării deşeurilor menajere, industriale
de orice fel, pentru asigurarea igienizării malurilor cursurilor de apă din raza
comunei sau a oraşului, precum şi pentru decolmatarea văilor locale şi a podeţelor
pentru asigurarea scurgerii apelor mari;
• cele de ofiţer de stare civilă - acestea putând fi delegate chiar şi secretarului
sau altor funcţionari cu competenţe în acest domeniu, potrivit legii.

155
dr. Niculae Neagu

Doctrina a precizat faptul că niciodată nu pot fi delegate de către o persoană


toate atribuţiile pe care le deţine, cel ce le deleagă poate oricând să le retragă, iar cel care
a fot împuternicit să le exercite trebuie să răspundă în faţa celui care i le-a delegat.
În realizarea atribuţiilor sale, primarul emite dispoziţii cu caracter normativ
sau individual, acestea fiind practic actele pe care primarul le poate elibera. Acestea devin
executorii fiind de la data la care sunt aduse la cunoştinţa publicului, prin formele
consacrate legislativ, precum Monitorul Oficial al judeţului sau al oraşului sau prin
publicare în presa locală sau afişate în locuri special amenajate - în cazul în care este vorba
despre dispoziţii cu caracter normativ - şi, respectiv de la data la care au fost comunicate
persoanelor interesate - în cazul dispoziţiilor cu caracter individual (80).
Ca şi-n cazul hotărârile Consiliului local, şi dispoziţiile primarului cu caracter
normativ se aduc la cunoştinţa publică în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale
către prefect, termen în care acesta din urmă poate lua o decizie privind atacarea actului
respectiv la instanţa de contencios administrativ.

3.3. Mandatul primarului


Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită până la depunerea
jurământului de către primarul nou ales, putând fi prelungit prin lege organică, în caz
de război, calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav. Evident că mandatul
începe de la data la care primarul nou ales a depus jurământul (81).
Mandatul primarului poate să înceteze şi înainte de termen în următoarele
situaţii:
a) în cazurile prevăzute de legea privind statutul aleşilor locali, şi anume (82):
- demisie;
- incompatibilitate;
- schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ – teritorială;
- când alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin orice altă încălcare a
Legii privind alegerile locale;
- condamnarea printr-o hotărâre judecătorească rămasă definitivă la o
pedeapsă privativă de libertate;
- punerea sub interdicţie judecătorească;
- pierderea drepturilor electorale;
- decesul.
b) în următoarele situaţii prevăzute de Legea nr.215/2001, republicată (83):
- dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită unei boli
grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în bune condiţii timp
de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
- dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile
consecutiv. În aceste două cazuri, prefectul, prin ordin, ia act de încetarea
mandatului primarului. Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanţa
de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare. Instanţa de
contencios administrativ este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile. În
acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei
instanţe este definitivă şi irevocabilă.
Conform legii, în toate cazurile enunţate mai sus, prefectul este cel care ia act de
încetarea mandatului primarului. Legea nu precizează cine îl sesizează pe prefect, dacă
ne aflăm într-unul dintre cazurile mai sus amintite. S-a susţinut ca printre soluţiile ce
urmează a fi luate mai nimerită ar fi adoptarea de către Consiliul local a unei hotărâri în
care să arate motivul încetării mandatului primarului, iar prin intermediul secretarului
autorităţii administrative în cauză aceasta să fie adusă la cunoştinţa prefectului, urmând ca,

156
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

în urma verificării de către cel din urmă a acestor motive, acesta să emită sau nu ordinul
prin care constată încetarea de drept a mandatului primarului.
c) mandatul primarului poate înceta ca urmare a organizării unui referendum la
nivel local pe principiul simetriei juridice - posibilitate prevăzută de art. 70 din Legea nr.
215/2001, republicată. Acest referendum va fi organizat cu respectarea normelor legale în
materie. Pentru organizarea acestui referendum este necesară o cerere adresată în acest
sens prefectului de locuitorii comunei, oraşului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii de
către acesta a intereselor generale ale colectivităţii locale sau a neexercitării atribuţiilor ce
îi revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercită ca reprezentant al statului (84).
Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele şi prenumele, data
şi locul naşterii, seria şi numărul buletinului sau ale cărţii de identitate şi semnătura
olografă ale cetăţenilor care au solicitat organizarea referendumului. Organizarea
referendumului trebuie să fie solicitată, în scris, de cel puţin 25% dintre locuitorii cu drept
de vot. Acest procent trebuie să fie realizat în fiecare dintre localităţile componente ale
comunei, oraşului sau municipiului.

3.4. Viceprimarul şi secretarul unităţii administrativ-teritoriale


În ceea ce priveşte viceprimarul, acesta este ales de către Consiliul local din
rândul membrilor săi, cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie (85).
Schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotărâre
adoptată cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, la propunerea primarului sau a unei
treimi din numărul consilierilor locali în funcţie.
Durata mandatului viceprimarului este egală cu cea a mandatului consiliului
local, acesta păstrându-şi pe durata mandatului său de viceprimar şi calitatea de consilier
local, fără însă a mai putea beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut.
Sub aspectul naturii juridice, viceprimarul nu este a autoritate a administraţiei
publice, întrucât acesta nu are conferite de lege atribuţii proprii pentru a căror
exercitare ar putea să emită acte administrative de autoritate. Dar, conform Legii
nr.215/2001 republicată, viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de
drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile sale (86). Ea statuează faptul că
prevederile privind suspendarea de drept a mandatului primarului se aplică, în mod
corespunzător, şi viceprimarului (87).
Viceprimarul, alături de primar, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi
aparatul de specialitate al primarului, constituie o structură funcţională cu activitate
permanentă, denumită primăria comunei, oraşului sau municipiului, care duce la
îndeplinire hotărârile Consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele
curente ale colectivităţii locale (88).
La nivelul administraţiei publice locale nu există doar organe alese sau numite
pe baza unor criterii politice, ci şi funcţionari care au statutul de funcţionari de carieră
şi care asigură continuitatea autorităţii respective. Unul dintre aceştia este secretarul
comunei, oraşului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor care,
conform art. art.116 alin. 1, din Legea nr. 215/2001 republicată, este funcţionar de
conducere, cu studii superioare juridice sau administrative (89). Consemnăm faptul că
Legea nr. 215/2001 republicată, nu mai prevede, în mod excepţional, posibilitatea ca la
nivelul unei comune secretarul să poată fi şi o persoană cu alte studii superioare sau cu
studii liceale atestate prin bacalaureat, prevederi ce erau completate de reglementările
privind funcţia publică şi funcţionarii publici din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri
pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în
mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei. Actuala reglementare stipulează că
în cazul secretarilor care au doar studii liceale, concursul pentru ocuparea postului de

157
dr. Niculae Neagu

secretar se va organiza anual, iar în termen de 6 ani aceştia au obligaţia de a absolvi o


formă de învăţământ superior de lungă durată în specialitatea juridică sau
administraţie publică, sub sancţiunea eliberării din funcţie.
Legea precizează că, secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, în caz
contrar va fi destituit din funcţie. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale nu poate fi, de
asemenea, soţ, soţie sau rudă de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu
preşedintele sau vicepreşedintele consiliului judeţean, sub sancţiunea eliberării din funcţie.
Recrutarea, numirea în funcţie, suspendarea, modificarea, încetarea raporturilor de serviciu
şi regimul disciplinar ale secretarului unităţii administrativ-teritoriale se fac în conformitate
cu prevederile legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici (90).
Secretarul se bucură de stabilitate în funcţie. Această stabilitate este dovedită şi
de procedura destul de greoaie privind eliberarea din funcţie, precum şi de cea privind
sancţionarea disciplinară a secretarului.
Atribuţiile secretarului sunt prevăzute de art. 117 din Legea nr. 215/2001
republicată, printre acestea numărându-se:
- avizarea, pentru legalitate, a dispoziţiilor primarului şi ale preşedintelui
Consiliului judeţean, a hotărârilor Consiliului local, respectiv ale Consiliului
judeţean;
- participarea la şedinţele Consiliului local, respectiv ale Consiliului judeţean;
- asigurarea gestionării procedurilor administrative privind relaţia dintre
Consiliul local şi primar, respectiv Consiliul judeţean şi preşedintele acestuia,
precum şi între aceştia şi prefect;
- organizarea arhivei şi a evidenţei statistice a hotărârilor Consiliului local şi
a dispoziţiilor primarului, respectiv a hotărârilor Consiliului judeţean şi a
dispoziţiilor preşedintelui Consiliului judeţean;
- asigurarea transparenţei şi comunicarea către autorităţile, instituţiile publice
şi persoanele interesate a actelor prevăzute la lit. a), în condiţiile Legii nr. 544/2001
privind liberul acces la informaţiile de interes public, cu modificările şi
completările ulterioare;
- asigurarea procedurilor de convocare a Consiliului local, respectiv a
Consiliului judeţean, şi efectuarea lucrărilor de secretariat, comunicarea ordinii de
zi, întocmirea procesului-verbal al şedinţelor Consiliului local, respectiv ale
Consiliului judeţean şi redactarea hotărârilor Consiliului local, respectiv ale
Consiliului judeţean;
- pregătirea lucrărilor supuse dezbaterii Consiliului local, respectiv a
Consiliului judeţean, şi comisiilor de specialitate ale acestuia;
- alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de Consiliul local, de
primar, de Consiliul judeţean sau de preşedintele Consiliului judeţean, după caz.
Funcţia de secretar general se regăseşte şi la nivelul judeţului, prevederile
legale aplicabile acestuia fiind aceleaşi ca cele enumerate mai sus, acesta fiind tot un
funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Şi
acesta se bucură de stabilitate în funcţie şi nu poate fi membru al vreunui partid politic sau
al unei formaţiuni politice, sub sancţiunea eliberării din funcţie.

4. Consiliul judeţean

Potrivit Legii nr. 215/2001 republicată, Consiliul judeţean este autoritatea


administraţiei publice locale, constituită la nivel judeţean pentru coordonarea
activităţii Consiliilor comunale, orăşeneşti şi municipale, în vederea realizării serviciilor
publice de interes judeţean (91).

158
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

În doctrină, neţinându-se cont de prevederile constituţionale actuale, a fost criticată


această definiţie dată de lege, pe motiv că reţinând doar un singur aspect al atribuţiilor
acestui Consiliu judeţean, „îl vitregeşte” pe acesta de restul atribuţiilor sale. Din acest
motiv, de lege ferenda, a fost propusă o altă definiţie, respectiv „consiliul judeţean este
autoritatea administraţiei publice locale, constituită la nivel judeţean, în scopul
satisfacerii cerinţelor colectivităţilor locale din acel judeţ şi al rezolvării problemelor de
interes judeţean”.
O altă critică, adusă definiţiei dată de lege, este cea potrivit căreia prin utilizarea
corectă a expresiei „autoritate a administraţiei publice locale” se poate crea o stare de
confuzie în raport cu dispoziţiile constituţionale care se referă în două texte distincte la
autorităţile comunale şi orăşeneşti - ca autorităţi ale administraţiei publice prin care se
realizează autonomia locală în comune şi oraşe - şi, respectiv, Consiliul judeţean (92).
În ceea ce priveşte alegerea Consiliului judeţean, Constituţia prevede doar că
acesta este ales şi funcţionează în condiţiile legii. Legea nr. 215/2001 republicată,
stipulează (93) faptul că acesta este compus din consilieri aleşi prin vot universal,
direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile legii.
Similar cu situaţia Consiliilor locale, numărul membrilor fiecărui Consiliu
judeţean se stabileşte de prefect, prin ordin, în funcţie de populaţia judeţului existentă la
1 ianuarie a anului în care au loc alegerile sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care
precede alegerile (94). Numărul acestora poate varia între 31 şi 37 de consilieri.
Constituirea consiliului judeţean se face după aceleaşi reguli ca şi în cazul
consiliului local. În ceea ce priveşte procedura de validare, singura diferenţa care apare faţă
de cea în cazul consilierilor locali, priveşte instanţa competentă care, în acest caz, este
tribunalul.
Atribuţiile Consiliului judeţean sunt îndeplinite, de acesta, în calitatea sa de
autoritate deliberativă şi, conform doctrinei, unele dintre acestea sunt similare cu cele ale
consiliului local, iar altele sunt asemănătoare cu cele ale primarului, ambele fiind exercitate
la nivelul judeţului, iar restul sunt proprii, specifice Consiliului judeţean.
Atribuţiile Consiliului judeţean sunt clasificate, de lege, astfel (95):
a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate
al Consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi
ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean;
b) atribuţii privind dezvoltarea economico-socială a judeţului;
c) atribuţii privind gestionarea patrimoniului judeţului;
d) atribuţii privind gestionarea serviciilor publice din subordine;
e) atribuţii privind cooperarea inter-instituţională.
Mandatul Consiliului judeţean este de 4 ani, cu posibilitatea de a fi prelungit, ca
şi-n cazul Consiliului local, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă. Mandatul
acestuia se exercită de la data declarării ca legal constituit a Consiliului nou ales (96).
În ceea ce priveşte funcţionarea Consiliului judeţean, legea prevede că acesta se
întruneşte în şedinţe ordinare în fiecare lună, la convocarea preşedintelui consiliului
judeţean, iar în cazul în care acesta nu poate face convocarea, aceasta va fi făcută de
vicepreşedintele desemnat în acest sens, prin dispoziţie, de preşedinte (97). Consiliul
judeţean se poate întruni şi în şedinţe extraordinare, ori de câte ori este necesar, la
cererea preşedintelui sau a cel puţin 1/3 din numărul membrilor consiliului ori la
solicitarea prefectului, adresată preşedintelui Consiliului judeţean. Solicitarea prefectului
trebuie legată de apariţia şi existenţa unui caz excepţional care necesită adoptarea de
măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor calamităţilor,
catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum şi pentru apărarea ordinii şi
liniştii publice.

159
dr. Niculae Neagu

Convocarea Consiliului judeţean în şedinţe se face în scris, prin intermediul


secretarului general al judeţului, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau cu cel
mult 3 zile înaintea celor extraordinare. Ordinea de zi a şedinţei Consiliului judeţean se
aduce la cunoştinţa locuitorilor judeţului prin mass-media sau prin orice alt mijloc de
publicitate, însă în fapt, ar trebui să precizăm că este făcut public proiectul acestei ordini de
zi.
Cvorumul necesar pentru desfăşurarea şedinţelor Consiliului judeţean este de
50% plus 1 din numărul consilierilor în funcţie, fiind necesară, aşadar, o majoritate
absolută (98). Evident că prezenţa consilierilor la şedinţe este obligatorie, legea prevăzând
posibilitatea ca, în cazul în care un consilier lipseşte nemotivat de 2 ori consecutiv de la
aceste şedinţe, să poată fi sancţionat conform regulamentului de organizare şi funcţionare a
Consiliului judeţean. Cazurile în care se consideră că absenţa este determinată de motive
temeinice se vor stabili prin Regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului
judeţean.
Consiliul judeţean adoptă hotărâri cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în
afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului
cere o altă majoritate. Hotărârile se semnează de preşedinte sau, în lipsa acestuia, de
vicepreşedintele Consiliului judeţean care a condus şedinţa şi se contrasemnează pentru
legalitate de către secretarul general al judeţului (99). Proiectele de hotărâri pot fi depuse
de consilieri, de preşedinte, de vicepreşedinţi sau de către cetăţeni, iar redactarea lor se
face, ca şi în cazul proiectelor de hotărâri propuse la nivelul Consiliului local, cu sprijinul
secretarului şi al serviciilor din cadrul aparatului propriu al acestui consiliu.
Simţim nevoia de a remarca, în acest loc, diferenţa pe care o face legiuitorul între
Consiliul local şi Consiliul judeţean atunci când precizează că hotărârile Consiliului local
sunt semnate de preşedintele de şedinţă, pe când cele ale Consiliului judeţean sunt
semnate de preşedintele acestuia. Aceasta, întrucât preşedintele Consiliului judeţean este
o autoritate publică unipersonală care reprezintă Consiliul judeţean.
În ceea ce priveşte dizolvarea Consiliului judeţean, legea stabileşte condiţiile în
care acesta poate fi dizolvat, precizând că dizolvarea poate interveni în aceleaşi condiţii ca
şi-n cazul Consiliului local (100).Astfel, considerăm că acesta poate fi dizolvat:
a) de drept în aceleaşi condiţii ca şi Consiliul local, caz în care secretarul judeţului
sau orice altă persoană interesată sesizează instanţa de contencios administrativ
care analizează situaţia de fapt şi se pronunţa cu privire la dizolvarea Consiliului
judeţean, hotărârea acesteia fiind definitivă şi comunicându-i-se prefectului;
b) prin referendum judeţean, care se organizează ca urmare a cererii adresate în
acest sens prefectului de cel puţin 20% din numărul cetăţenilor cu drept de vot,
înscrişi pe listele electorale ale unităţii administrativ-teritoriale. Referendumul este
organizat de o comisie formată din prefect, un reprezentant al Consiliului judeţean
desemnat prin hotărâre a acestuia şi un judecător de la tribunal. Referendumul este
valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin jumătate plus unu din numărul total al
locuitorilor cu drept de vot, iar activitatea consiliului încetează înainte de termen
dacă s-au pronunţat în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al
voturilor valabil exprimate.
Alegerile pentru un nou Consiliu judeţean se organizează în termen de maximum
90 de zile de la rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti prin care
s-a constatat dizolvarea consiliului judeţean sau, după caz, de la validarea referendumului.
Data pentru organizarea alegerii noului Consiliu judeţean este stabilită de Guvern, la
propunerea prefectului.

160
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Până la constituirea noului Consiliu judeţean, secretarul judeţului va rezolva


problemele curente ale acestuia pe baza unei împuterniciri speciale date de Guvern, prin
Ministerul Administraţiei şi Internelor.
Conducerea Consiliului judeţean este asigurată de un preşedinte şi 2
vicepreşedinţi aleşi dintre membri săi, pe toată durata mandatului, cu votul secret al
majorităţii consilierilor aflaţi în funcţie (101). Preşedintele Consiliului judeţean
reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi
juridice române şi străine, precum şi în justiţie (102). Acesta răspunde în faţa consiliului
judeţean de buna funcţionare a administraţiei publice judeţene, iar aparatul propriu al
consiliului judeţean îi este subordonat.
Preşedintele şi vicepreşedintele Consiliului judeţean sunt aleşi, respectiv
eliberaţi din funcţie de Consiliul judeţean, cu votul secret al majorităţii consilierilor
judeţeni în funcţie. Eliberarea din funcţie se face la propunerea a cel puţin 1/3 din numărul
acestor consilieri.
Preşedintele Consiliului judeţean este o autoritate administrativ-executivă,
distinctă de Consiliul judeţean, care are şi atribuţii proprii (103). Aceste atribuţii sunt
clasificate astfel:
a) atribuţii privind funcţionarea aparatului de specialitate al Consiliului judeţean, a
instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi a societăţilor comerciale şi
regiilor autonome de interes judeţean;
b) atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean;
c) atribuţii privind bugetul propriu al judeţului;
d) atribuţii privind relaţia cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale şi
serviciile publice;
e) atribuţii privind serviciile publice de interes judeţean.
În exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, preşedintele consiliului judeţean
emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual, care devin executorii numai după
ce au fost aduse la cunoştinţă publică sau după ce au fost comunicate persoanelor
interesate, după caz (104).
Şi-n cazul actelor emise de preşedintele Consiliului judeţean este prevăzută
posibilitatea supunerii acestora controlului de legalitate pe calea contenciosului
administrativ prin intermediul prefectului. Evident că şi la nivelul Consiliului judeţean,
secretarul are obligaţia de transmite prefectului atât actele preşedintelui acestuia, cât şi ale
consiliului ca atare.
Preşedintele Consiliului judeţean şi vicepreşedinţii acestuia îşi păstrează pe toată
durata mandatului calitatea de consilier, durata mandatului lor fiind egală cu cea a
Consiliului judeţean. De asemenea, şi suspendarea din funcţie a consilierilor judeţeni se
face, potrivit legii, în aceleaşi condiţii şi conform aceleaşi proceduri ca şi-n cazul
consilierilor locali (105).

5. Prefectul

Prefectul este considerat şi calificat drept reprezentantul Guvernului pe plan


local, motiv pentru care este administraţia de stat din teritoriu, răspunzându-se astfel
principiului deconcentrării serviciilor publice ale ministerelor şi celorlalte autorităţi
centrale.
Constituţia, în art. 123, prevede că Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ
şi în municipiul Bucureşti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi
conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. Textul

161
dr. Niculae Neagu

constituţional mai precizează că între prefecţi pe de o parte, Consiliile locale şi primarii,


precum şi Consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare. Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al
Consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.
Actul atacat este suspendat de drept. Constituţia mai prevede faptul că atribuţiile
prefectului vor fi stabilite prin lege organică.
Din punct de vedere legal, statutul prefectului şi instituţia prefectului sunt
reglementate prin Legea nr. 340 din 12 iulie 2004, modificată prin Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 179/2005. Astfel, conform art. 1 din această lege, prefectul este numit de
către Guvern la propunerea ministrului administraţiei şi internelor.
Din economia textului constituţional şi a statutului prefectului rezultă că prefectul,
în calitatea sa de reprezentant în teritoriu al Guvernului, are două sarcini importante:
a) conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la
nivelul unităţilor adminitrativ-teritoriale. Aceste servicii publice deconcentrate sunt
stabilite de primul-ministru, prin decizie, actualizându-se la propunerea ministrului
administraţiei şi internelor (106). Mai mult decât atât, miniştrii şi conducătorii celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului pot delega prefectului
unele dintre atribuţiile lor de conducere şi control cu privire la activitatea serviciilor
publice deconcentrate din subordine, aceste atribuţii urmând să fie stabilite prin hotărâre de
Guvern (107).
Trebuie să fie subliniat şi faptul că, astfel, a fost înlocuită sintagma contestată de
doctrină „descentralizarea serviciilor publice” cu una nouă, consacrată printre principiile
de bază aplicabile administraţiei publice locale „deconcentrarea serviciilor publice”.
b) verifică legalitatea actelor administrative ale Consiliului judeţean, ale
consiliului local sau ale primarului (108). Deşi în această nouă reglementare legală a
prefectului, aceasta este considerată a fi una dintre atribuţiile acestuia, apreciem că
importanţa acesteia, mai ales sub aspectele efectelor care pot apare în urma exercitării
acestui control, justifică considerarea acestei atribuţii ca fiind o veritabilă sarcină a
prefectului.
În exercitarea atribuţiei de verificări a legalităţii actelor administrative ale
Consiliului judeţean, ale Consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile
înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita autorităţilor care au
emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea
modificării sau, după caz, a revocării acestuia (109).
În cazul în care, totuşi, prefectul va considera necesară atacarea actului
administrativ al autorităţii administraţiei publice locale în instanţa de contencios
administrativ, solicitând printr-o acţiune anularea actului administrativ în cauză, această
acţiune se va judeca în regim de urgenţă, termenele de judecată neputând fi mai mari de
10 zile. Părţile sunt legal citate, dacă citaţia s-a comunicat părţii cu cel puţin o zi înaintea
judecării. Hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei se pronunţă în ziua în care au
luat sfârşit dezbaterile şi, doar în situaţii deosebite, aceasta poate fi amânată cu cel mult
două zile (110).
Doctrina a privit diferit posibilitatea de a fi contestate în instanţă şi actele de
gestiune curentă, o parte a acesteia apreciind că aceste acte sunt acte contractuale supuse
dreptului comun, a căror legalitate va putea fi cenzurată potrivit procedurii civile. O altă
parte a considerat că noţiunea de act de gestiune directă este lipsită de precizie, astfel că s-
ar impune, în primul rând, o prevedere mai clară în privinţa acestora, pentru a fi înlăturată
orice posibilitate de interpretare contradictorie a sensului acestei noţiuni.

162
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ (111), definind actul


administrativ, precizează că sunt asimilate actelor administrative şi contractele
încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor
proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor
publice, achiziţiile publice, nefăcându-se nici o precizare expresă cu referire la actele
de gestiune curentă.
Pe de altă parte, trebuie să luăm în considerare faptul că autorităţile administraţiei
publice locale au dreptul de a alege forma de gestiune a serviciilor publice, în speţă
fiind vorba de organul colegial deliberativ - Consiliul local sau Consiliul judeţean, care pot
soluţiona această „dilemă” printr-o hotărâre.
De aceea, gestiunea serviciului public local poate fi făcută fie în mod direct prin
intermediul unor compartimente specializate din cadrul aparatului propriu al consiliului
local sau judeţean sau prin intermediul unor servicii publice înfiinţate de consiliul local sau
judeţean şi funcţionând în subordinea acestora, fie indirect printr-o delegare a serviciului
public local care presupune încheierea unui contract de gestiune a serviciului public.
În concluzie, chiar dacă legea nu le menţionează în mod expres, putem aprecia că
şi actele de gestiune pot fi supuse controlului de legalitate, însă, de lege ferenda, ar fi
indicată definirea în mod cât mai concret a noţiunii de act de gestiune directă. Termenul în
care prefectul poate ataca actele autorităţilor administraţiei publice locale este cel prevăzut
de Legea nr. 554/2004 (112). Astfel, cererile prin care se solicită anularea uni act
administrativ individual se pot introduce în termen de 6 luni de la data când s-a
cunoscut existenţa actului nelegal. Constatând că pentru cazul actelor administrative
normative, legea nu prevede nici un termen, putem aprecia, în consecinţă, că o acţiune prin
care se solicită anularea unui astfel de act poate fi introdusă oricând. În acest sens, invocăm
decizia Curţii Constituţionale nr. 137/1994 prin care această autoritate menţiona că, orice
prevedere dintr-o lege ce consacră termene pentru introducerea acţiunii de către prefect
este o prevedere contrară Constituţiei, deoarece acţiunea prefectului nu este supusă, pe plan
constituţional, nici unei condiţionări sau limitări, nici în urma revizuirii Constituţiei din
anul 2003, nefăcând trimitere la nici o lege.
Legea nr. 340 din 2004 prevede atribuţiile pe care le îndeplineşte prefectul în
calitatea sa de reprezentant al Guvernului (113), acestea fiind:
a) asigurarea, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, a aplicării
şi respectării Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului, a
celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice;
b) acţionarea pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti, a
obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare şi dispunerea măsurilor necesare
pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competenţele şi atribuţiile ce îi revin,
potrivit legii;
c) acţionarea pentru asigurarea climatului de pace socială, menţinerea unei comunicări
permanente cu toate nivelurile instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă
prevenirii tensiunilor sociale;
d) stabilirea, împreună cu autorităţile administraţiei publice locale, a priorităţilor de
dezvoltare teritorială;
e) asigurarea, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, a aducerii la îndeplinire, în
condiţiile stabilite de lege, a măsurilor de pregătire pentru situaţii de urgenţă;
f) dispunerea, în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de
urgenţă, a măsurilor care se impun pentru prevenirea şi gestionarea acestora şi
folosirea în acest sens a sumelor special prevăzute în bugetul propriu cu această
destinaţie;

163
dr. Niculae Neagu

g) utilizarea, în calitate de şef al protecţiei civile, a fondurilor special alocate de la


bugetul de stat şi baza logistică în situaţii de criză, în scopul desfăşurării în bune
condiţii a acestei activităţi;
h) dispunerea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea
drepturilor şi a siguranţei cetăţenilor, prin organele legal abilitate;
i) asigurarea realizării planului de măsuri pentru integrare europeană;
j) dispunerea de măsuri de aplicare a politicilor naţionale hotărâte de Guvern şi a
politicilor de integrare europeană;
k) hotărârea, în condiţiile legii, a cooperării sau asocierii cu instituţii similare din ţară
şi din străinătate, în vederea promovării intereselor comune;
l) asigurarea folosirii, în condiţiile legii, a limbii materne în raporturile dintre
cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale şi serviciile publice deconcentrate în
unităţile administrativ-teritoriale în care aceştia au o pondere de peste 20%.
Pentru îndeplinirea atribuţiilor sale, prefectul emite ordine cu caracter individual
sau normativ (114). Ordinele prefectului cu caracter normativ devin executorii după ce au
fost aduse la cunoştinţă publică şi se comunică de îndată Ministerului Administraţiei şi
Internelor care poate propune Guvernului anularea acestora dacă le consideră nelegale sau
netemeinice. Ordinele cu caracter individual devin executorii de la data comunicării
persoanelor interesate.
Prin ordinele sale, prefectul poate stabili şi măsuri cu caracter tehnic sau de
specialitate după consultarea conducătorului serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea
guvernului, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Aceste ordine trebuie
să fie comunicate de prefect conducătorului instituţiei ierarhic superioare serviciului public
deconcentrat. Ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale pot
propune Guvernului măsuri de anulare a ordinelor emise în acest caz de prefect dacă le
consideră nelegale. Prefectul poate propune ministerelor şi celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale, uneori, doar măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii
serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.
Pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor care îi revin, potrivit
Constituţiei şi legilor, se organizează şi funcţionează instituţia prefectului, sub
conducerea prefectului. Aceasta este o instituţiei publică cu personalitate juridică, iar
capacitatea juridică de drept public se exercită în exclusivitate de către prefect.
De asemenea, pentru îndeplinirea prerogativelor care îi revin potrivit legii
(115), prefectul este ajutat de către 2 subprefecţi, cu excepţia prefectului municipiului
Bucureşti care este ajutat de către 3 subprefecţi.
Instituţia prefectului organizează şi funcţionează, în cadrul ei, cancelaria
prefectului care este un compartiment distinct ce cuprinde funcţii de execuţie de
specialitate: directorul cancelariei, 2 consilieri, un consultant şi secretarul cancelariei,
personal care îşi desfăşoară activitatea în baza unui contract de muncă încheiat, în
condiţiile legii, pe durata exercitării funcţiei publice de către înaltul funcţionar public -
prefectul.
Prefectul poate organiza, printr-un ordin al său, oficii prefecturale, având
nevoie de avizul conform al Ministerului Administraţiei şi Internelor. Acestea sunt
componente ale structurii aparatului propriu al prefectului, aflate în subordinea acestuia,
conduse de un director, numit şi eliberat din funcţie de către prefect. Ele au sarcina de a
duce la îndeplinire atribuţiile aparatului prefecturii în localităţile situate în zona teritorială
aferentă.
Noua reglementare în materia prefectului conţine o dispoziţie expresă conform
căreia prefectul şi subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei

164
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi cel al partidelor politice,
potrivit legii, sub sancţiunea destituirii din funcţia publică. Coroborând acest articol - nr.
22 - cu art. 39 alin. 4, vom constata că atât prefectul, cât şi subprefectul nu mai pot fi
oameni politici, ci persoane care exercită o funcţie publică, deci funcţionari publici,
respectiv înalţi funcţionari publici.
Legea nr. 340/2004 menţionează expres şi faptul că prefecţii şi subprefecţii nu pot
să înfiinţeze organizaţii sindicale şi nu au dreptul la grevă (116).
Activitatea prefectului se întemeiază pe principiile: legalităţii, imparţialităţii şi
obiectivităţii; transparenţei şi liberului acces la informaţiile de interes public; eficienţei;
responsabilităţii; profesionalizării, orientării către cetăţeni.

Note şi alte repere bibliografice

1. Prisăcaru Valentin, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Ediţia


a III-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 747.
2. Manda Corneliu, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2007, p. 158.
3. Publicată în M. Of. al României nr. 296 din 23 aprilie 2001.
4. Iorgovan Antonie, op. cit., p.450.
5. Idem, op. cit., p.451.
6. Tofan Apostol Dana, op. cit., p. 219; Dissescu Constantin, Dreptul administrativ,
Curs de drept public român, vol. III, Stabilimentul Grafic I.V. Socec, Bucureşti,
1891, p. 829.
7. Preda Mircea, op. cit., p. 86.
8. Voican Mădălina, Principiile cadru ale administraţiei publice locale, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 17.
9. Idem, op. cit., p. 18.
10. Totuşi, serviciile publice deconcentrate la nivelul judeţelor nu fac parte din
autorităţile administraţiei publice locale.
11. Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe. În
condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii.
12. Ţinem să precizăm că, deşi face parte din administraţia de stat, reprezentată în
teritoriu, prefectul a fost artificial plasat alături de autorităţile de la nivelul
comunelor, oraşelor şi judeţelor, având în vedere competenţa specială, aceea de
realizare a tutelei administrative.

165
dr. Niculae Neagu

13. Este precizat faptul că între prefect şi autorităţile publice locale nu există raporturi
de subordonare.
14. Este vorba despre Legea nr. 215/2001 cu modificările şi completările ulterioare.
15. Voican Mădălina, op. cit., p. 19 şi urm.
16. Constituţia României din 1991 republicată.
17. În practică, acest lucru a fost realizat prin adoptarea Legii nr. 215/2001.
18. Apreciem că, totuşi, având în vedere faptul că potrivit art. 13 din Constituţie, în
România limba oficială este limba română, ar fi necesar ca şi cetăţenii români
reprezentanţi ai minorităţilor naţionale să cunoască un minim de limbă română
pentru a-şi putea solicita drepturile în faţa autorităţilor administraţiei publice locale.
19. Dar şi cu precizarea că aplicarea acestora nu poate aduce atingere caracterului de
stat naţional, unitar şi indivizibil al României.
20. Ratificată de România prin Legea nr. 199/1997.
21. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 3, alin. 1.
22. Idem, art. 3, alin. 4.
23. Idem, art. 4.
24. În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi Consiliul judeţean, pe
de o parte, precum şi între Consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există
raporturi de subordonare.
25. Conform art. 21 din Legea nr. 215/2001 republicată, unităţile administrativ-
teritoriale sunt persoane juridice de drept public, acestea având patrimoniu propriu
şi capacitate juridică deplină.
26. Autorităţile alese au obligaţia de a-i reprezenta şi pe cetăţenii care nu le-au ales şi
pe cei care, din diverse motive, nu s-au prezentat la vot.
27. Preda Mircea, Vasilescu Benonică, Drept administrativ. Partea specială, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 167.
28. Trăilescu Anton, Drept administrativ, Ediţia a II-a, Editura All Beck, Bucureşti,
2005, p. 21.
29. Tofan Apostol Dana, Drept administrativ, vol. I, editura C.H. Beck, Bucureşti,
2008, p. 117; Preda Mircea, Vasilescu Benonică, op. cit., p.161 şi urm.
30. Prisăcaru Valentin, op. cit., p.755.
31. Idem, op. cit., p.757 şi urm.
32. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 457.
33. Legea nr. 215/2001 republicată, art. 29.
34. Idem, art. 31.
35. Petrescu Narcisa Rodica, Observaţii în legătură cu unele dispoziţii ale legii
administraţiei publice locale, în revista „Dreptul”, nr. 3/1995, p. 47 şi urm.
36. Idem, op. cit., p. 47 şi urm.
37. Legea nr. 215/2001 republicată, art. 34, alin. 2, „Jur să respect Constituţia şi legile
ţării şi să fac cu bună ştiinţă, tot ceea ce stă în puterile şi priceperea mea, pentru
binele locuitorilor comunei (oraşului). Aşa să-mi ajute Dumnezeu!”; Pârlogi
Anton, Consideraţii privind exercitarea mandatului de consilier local, în R.D.P.,
nr. 1/1999, p. 61.
38. Prisăcaru Valentin, op. cit., p.753.
39. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 35.
40. Idem, art. 54.
41. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 452 şi urm.
42. Tofan Apostol Dana, op. cit., p. 235.
43. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 36.
44. Trăilescu Anton, op. cit., p. 47.

166
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

45. Petrescu Narcisa Rodica, op. cit., p.189.


46. Trăilescu Anton, op. cit., subsol, p. 48.
47. Idem, op. cit., subsol, p. 48.
48. Idem, op. cit., subsol, p. 48.
49. Idem, op. cit., subsol, p. 48.
50. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 39.
51. Prisăcaru Valentin, op. cit., p. 312.
52. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 504.
53. Prisăcaru Valentin, op. cit., p. 313.
54. Tofan Apostol Dana, op.cit.,p.238; Trăilescu Anton, op.cit.,p. 50.
55. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 45.
56. Iorgovan Antonie, op. cit., p.505; Trăilescu Anton, op. cit., p. 52.
57. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 47 şi art. 35.
58. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 506.
59. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 49.
60. Iorgovan Antonie, op. cit., p.506; Trăilescu Anton, op. cit., p. 52.
61. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 506; Tofan Apostol Dana, op. cit., p. 244.
62. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 506.
63. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 51, alin. 1.
64. Legea 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, Capitolul VI „Răspunderea aleşilor
locali”.
65. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 56.
66. Idem, art. 55, alin. 1.
67. Aşadar, actualmente dizolvarea de drept a Consiliului local nu se mai constată prin
ordin al prefectului, ci direct de către instanţa de judecată.
68. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 74, alin. 3.
69. Idem, art. 78-86.
70. Idem, art. 85.
71. Idem, art. 57.
72. Idem, art. 30.
73. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 513.
74. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 60, alin. 1.
75. Iorgovan Antonie, op. cit., p. 866 şi urm.
76. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 32, alin. 4.
77. Idem, art. 59, alin. 2.
78. Idem, art. 61.
79. Idem, art. 63, alin. 3, lit. a).
80. Idem, art. 68.
81. Idem, art. 69.
82. Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, art.85, alin.2, lit.a).
83. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 69, alin. 2.
84. Legea nr. 215/2001 republicată, art. 55, alin. 3-7.
85. Legea nr. 215/2001, republicată, art. 57, alin. 3.
86. Idem, art. 57, alin. 2.
87. Idem, art. 71, alin. 5.
88. Idem, art. 77.
89. Idem, art. 116, alin. 1.
90. Idem, art. 116, alin. 4.
91. Idem, art. 87, alin. 1.
92. Constituţia României republicată, art. 122, alin. 2.

167
dr. Niculae Neagu

93. Legea nr. 215/2001 republicată, art. 101, alin. 2.


94. Idem, art. 88.
95. Idem, art. 91, alin. 2 şi 6.
96. Idem, art. 93.
97. Idem, art. 94, alin 6, coroborat cu art. 107, alin. 2.
98. Idem, art. 95, alin. 1.
99. Idem, at. 97, alin. 3.
100. Idem, art. 99 coroborat cu art. 55, alin. 1.
101. Idem, art. 101.
102. Idem, art. 102.
103. Idem, art. 104.
104. Idem, art. 106.
105. Idem, art. 108, alin. 1 şi 2.
106. Legea nr. 34o din 12 iulie 2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, modificată
şi republicată în M. Of. al României nr. 225 din 24 martie 2008, art. 3, alin. 2.
107. Idem, art. 1, alin. 4.
108. Idem, art. 24, alin. 1, lit. f).
109. Idem, art. 26.
110. Idem, art. 26, indice 1.
111. Legea nr. 554/2006 privind contenciosul administrativ, modificată şi republicată în
M. Of. al României nr. 751 din 6 noiembrie 2007, art. 2, alin. 1, lit. c).
112. Idem, art. 11.
113. Idem, art. 24.
114. Idem, art. 32.
115. Idem, art. 8.
116. Idem, art. 20, indice 1 şi art. 20 indice 2.

168
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

PARTEA a III-a :

TEORIA ACTELOR
169
dr. Niculae Neagu

ADMINISTRATIVE

170
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

CAPITOLUL VIII

DEFINIŢIA, TRĂSĂTURILE, CLASIFICAREA ŞI CONDIŢIILE DE


VALABILITATE ALE ACTULUI ADMINISTRATIV

1. Noţiuni şi concepte privind activitatea administraţiei publice

Doctrina juridică şi legea, actele normative în general, operează cu o serie de


concepte cărora le conferă un conţinut şi înţeles unitar tocmai pentru a asigura aplicarea
corectă, în acelaşi fel, a normelor juridice în activitatea practică a celor care sunt abilitaţi
cu aplicarea lor şi o percepere corespunzătoare din partea celor cărora li se adresează.
În principiu, sarcina de a da definiţii, de a stabili conţinutul şi înţelesul unor
noţiuni şi concepte revine ştiinţelor juridice, disciplinelor de profil, nu dreptului, dreptul
utilizând noţiunile astfel cum ele au fost definite de doctrina juridică, pe care legiuitorul le-
a însuşit şi le-a instituţionalizat în ceea ce literatura juridică numeşte „constante” ale
dreptului. Aceste constante pot fi comune mai multor ramuri ale dreptului sau pot
caracteriza numai o singură ramură a acestuia.
Ar fi greşit să se înţeleagă, însă, că ştiinţele juridice creează ele însele noţiuni şi
concepte pornind de la zero, de la un teren gol, pe care le oferă legiuitorului, pentru ca
acesta să le încorporeze numai în actul normativ pe care îl emite. Doctrinarii nu
inventează ei asemenea noţiuni şi concepte, ci încearcă să le extragă şi să le definească
în toate elementele lor, pornind de la ceea ce însuşi legiuitorul a vrut să exprime prin

171
dr. Niculae Neagu

aceasta. Cu alte cuvinte, încearcă să afle voinţa legiuitorului şi să o transpună în formele


care să fie pe deplin valabile şi în alte situaţii de acelaşi gen.
Pe de altă parte, ori de câte ori legiuitorul a dorit să se abată de la înţelesul clasic al
unor noţiuni şi concepte, conferindu-le, eventual, un conţinut mai larg sau mai restrâns, a
făcut acest lucru precizând în însuşi actul normativ în cauză conţinutul (înţelesul)
acelor noţiuni şi concepte.
Este şi motivul pentru care, în numeroase acte normative emitentul lor
precizează, într-un articol distinct ori într-o anexă, înţelesul pe care, în materia dată,
doreşte să-l confere unor anumite noţiuni şi concepte pe care le utilizează în acel act şi
care, fie sunt noţiuni şi concepte noi, fie se abat de la înţelesul lor clasic. Cert este că, în
egală măsură, legiuitorul, practicianul şi teoreticianul şi, de ce nu toţi cei cărora li se
adresează normele juridice, trebuie să înţeleagă în mod corect şi să utilizeze uniform şi cu
maximă rigoare ştiinţifică, aceleaşi noţiuni şi concepte, întrucât numai astfel se poate
asigura ordinea juridică firească într-un stat de drept.
Această cerinţă imperativă se pune în primul rând pentru creatorul dreptului
şi, am sublinia noi, mai ales pentru acesta, ale cărei ordine trebuie să fie clar şi precis
formulate pentru cei obligaţi să le execute sau să le respecte. Din păcate însă, în
prezent, în teoria şi practica juridică din România, multe dintre noţiunile şi conceptele cu
care se operează sunt definite, atât în formă, cât şi în conţinut, în chip diferit, ori se
întâlnesc noţiuni şi concepte frecvent folosite de legislaţia în vigoare fără a fi definite în
conţinutul şi specificitatea lor prin norme juridice, lăsându-se această sarcină, în
exclusivitate, pe seama ştiinţelor juridice de profil.
Este lesne de înţeles că această situaţie, în ambele ipoteze, este de natură a crea
confuzie, ambiguitate mai ales în rândul celor care au abilitarea şi obligaţia de a aplica în
concret legea, conducând, în final, la practici şi soluţii neuniforme, cu consecinţe juridice
şi sociale nedorite, nefireşti statului de drept. Existenţa şi persistenţa acestei situaţii are,
desigur, şi o explicaţie obiectivă, care rezidă în primul rând în complexitatea procesului de
tranziţie de la un sistem de drept totalitar – emanaţie a statului comunist dictatorial – la un
sistem de drept nou, democratic, care nu numai că a schimbat fundamental conţinutul şi
semnificaţia unor noţiuni considerate, până nu demult constante ale dreptului, dar a şi creat
noţiuni şi concepte noi, nemaiîntâlnite în legislaţia română, cel puţin în ultimii 50 de ani.

A. Noţiunile de administraţie publică şi administraţie de stat


Administraţia, în sensul cel mai larg, este o activitate care constă într-o
prestaţie a unei persoane sau grup de persoane în folosul altora, faţă de care prestatorul
activităţii se află în anumite raporturi juridice, fie de subordonare, fie de colaborare sau de
participare, şi căruia beneficiarul prestaţiei îi pune la dispoziţie mijloacele materiale şi
financiare necesare.
Dacă activitatea prestată are drept scop realizarea unor interese particulare,
vorbim de o administraţie particulară, iar dacă are ca scop un interes general, de nivel
naţional sau local, suntem în prezenţa unei administraţii publice.
De regulă, interesul general este exprimat, direct sau indirect, în actele politice
şi juridice ale celor care deţin puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare în cauză să
aibă, în principiu, caracter politic, prin ea punându-se în executare decizia politică şi
juridică.
La rândul său, administraţia publică poate fi o administraţie a statului
(administraţie de stat), sau o administraţie a unităţilor administrativ-teritoriale
(administraţie publică locală). În primul caz, interesul realizat de cei ce înfăptuiesc
administraţia este un interes general al statului, ca reprezentant oficial al întregii naţiuni; în

172
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

cel de al doilea caz, interesul realizat este al unei colectivităţi locale, recunoscută ca atare
de stat, adică al unei unităţi administrativ-teritoriale.
Sub un alt aspect, pe plan organizatoric, administraţia, indiferent că este
particulară sau publică, ori realizează un interes al statului sau al colectivităţii locale,
trebuie privită nu numai ca activitate, ca acţiune prestatoare, ci şi ca mod de organizare a
unor structuri menite să realizeze această activitate4, structuri care fiinţează în toate sferele
puterii statului, şi în cea legislativă şi în cea judecătorească şi, mai ales, în cea executivă,
precum şi în afara acestora, ca activităţi prestatoare fie de interes particular, fie de interes
public.
Prin scopul său, administraţia publică este legată de puterea legislativă care,
prin actele sale juridice (legea), circumscrie şi stabileşte finalitatea şi sensul pe care
trebuie să îl aibă acţiunile prestatoare, adică administraţia publică. Dar, ea este legată şi
de puterea judecătorească, ale cărei hotărâri sunt aplicate şi executate tot în sfera
administraţiei publice, prin activităţi prestate de autorităţi ale administraţiei publice şi de
funcţionari ai acesteia. Administraţia publică este legată, prin natura ei, mai ales de puterea
executivă, dar nu se identifică cu aceasta, având o sferă mai largă de cuprindere.
Administraţia publică se realizează atât de autorităţi ale puterii executive
(Guvern, ministere, prefecţi şi alte autorităţi din sistemul acestora), cât şi de autorităţi ale
administraţiei publice care nu fac parte din sistemul puterii executive (Consilii locale,
primarii, Consilii judeţene), precum şi de către structuri organizatorice care nu au
calitatea de autorităţi şi chiar de către structuri organizatorice particulare, dar care
prestează activităţi de interes public (barourile de avocaţi, birourile notarilor publici,
asociaţiile şi fundaţiile ş.a.).
Administraţia publică se realizează prin două categorii de activităţi: unele cu
caracter dispozitiv (exprimate în adoptarea de acte juridice administrative), altele cu
caracter prestator (concretizate în acte şi fapte materiale), ambele categorii constituind
obiectul său specific. Atât activităţile dispozitive, cât şi cele prestatoare sunt efectuate pe
baza legii şi în vederea executării acesteia.
Am sublinia, totuşi, că structurile organizatorice constituite ca autorităţi, fiind
dotate de către stat cu putere, desfăşoară, în principal, activităţi cu caracter dispozitiv,
în timp ce celelalte structuri organizatorice realizează, mai ales, activităţi prestatoare de
interes public cu caracter general şi permanent, descongestionând astfel, autoritatea publică
de astfel de activităţi.
De subliniat este faptul că activităţi de organizare a executării legii şi de
executare în concret a acesteia, adică activităţi administrative, de natura celor două
categorii menţionate, desfăşoară nu numai structurile organizatorice din sfera
administraţiei publice, ci şi cele din sfera puterii legislative şi judecătoreşti. Este cazul,
de pildă, al actelor adoptate de Parlament, ori una din Camerele acestuia pentru
numirea în funcţie a unor persoane sau pentru administrarea bazei sale materiale,
acte care, prin natura lor juridică, sunt acte administrative.
Acelaşi caracter îl au şi actele juridice emise de preşedinţii judecătoriilor,
tribunalelor, Curţilor de Apel şi al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care au ca obiect
buna administrare a justiţiei şi a bazei materiale pe care o folosesc. În aceste situaţii, ei
acţionează ca autentici funcţionari publici din administraţie, actele emise de ei fiind acte
administrative. În acelaşi context,, s-ar mai putea avea în vedere că, şi în cazurile multora
dintre hotărârile judecătoreşti care, potrivit legii, sunt pronunţate de instanţele de judecată,
în calitatea lor exclusivă de autorităţi judecătoreşti (nu administrative), acestea se pun în
executare prin acte şi acţiuni administrative, de către executorii judecătoreşti.
În astfel de cazuri, toate aceste activităţi apar ca activităţi subsidiare celor care
sunt specifice acestor autorităţi, iar autorităţile care le realizează apar nu ca subiecţi ai

173
dr. Niculae Neagu

puterii legislative şi, respectiv, ai celei judecătoreşti, ci ca autorităţi administrative,


situate, însă, în sfera puterii care le constituie obiectul principal de activitate.
În alte situaţii, activităţi de organizare a executării legii şi de executare a
acesteia, deci activităţi de natură administrativă, se realizează şi de către instituţii
particulare care desfăşoară activităţi de interes public. Este cazul, de pildă, al celor
desfăşurate de barourile de avocaţi, precum şi de notarii publici. Prestaţiile acestora nu mai
sunt în sfera autorităţii statale şi, deci, subordonate vreunuia din puterile statului, chiar
dacă ele trebuie să se desfăşoare în condiţiile impuse de stat, prin lege. Nu este însă mai
puţin adevărat că activităţile pe care le realizează avocaţii şi notarii publici interesează într-
un mare grad nu numai statul, ci şi societatea civilă în ansamblul său, actele avocaţilor şi
cele ale notarilor intrând în ordinea juridică a statului ca acte administrative, care concură
fie la realizarea puterii judecătoreşti, fie a celei executive, după caz, încadrându-se în
cerinţele principiilor statului de drept.
Faţă de aceste succinte consideraţii, administraţia publică ar putea fi definită ca
activitate de organizare şi de executare în concret a legii, cu caracter dispozitiv şi
prestator, care se realizează, în principal, de autorităţile publice şi funcţionarii
acestora şi, în subsidiar, şi de celelalte autorităţi ale statului, precum şi de structurile
organizatorice particulare care desfăşoară activităţi de interes public.

B. Noţiunile de activitate executivă şi activitate administrativă


O atenţie cu totul specială a fost rezervată în literatura de specialitate descifrării
modalităţilor prin care se realizează puterea executivă a statului (funcţia executivă),
elementelor care o compun şi subiectelor care o realizează, cu atât mai mult cu cât între
acestea sunt adesea recunoscute şi unele care depăşesc sfera statalului.
Profesorul Paul Negulescu considera că, în realizarea funcţiei executive a statului,
se desfăşoară două categorii de activităţi: unele de guvernare, altele de administrare,
acestea din urmă reunind toate serviciile publice destinate să satisfacă anumite interese
generale, regionale sau comunale (1). Chiar dacă autorul preciza că statul modern are trei
categorii de atribuţii (funcţii), de a legifera, de a executa şi de a distribui justiţia, toate trei
ca atribute ale suveranităţii, totuşi releva că numai legislativul şi executivul au caracter
politic, au rolul de a veghea la asigurarea intereselor generale, a existenţei şi integrităţii
statului.
Profesorul Anibal Teodorescu considera că prin noţiunea de organ legislativ se
înţeleg, de fapt, două organe: autoritatea judecătorească şi autoritatea administrativă, dar,
în sfera executivului, aceste două autorităţi au competenţe bine stabilite (2), ceea ce
împiedică justiţia să facă acte de administraţie şi pe administrator să judece conflicte între
particulari.
Profesorul Constantin Rarincescu definea cea de a doua categorie de activitate ca
fiind o funcţie administrativă care se realizează atât prin emiterea de acte juridice, cât şi
prin săvârşirea de acte materiale, adică prestări de servicii şi efectuări de lucrări (3).
În literatura de specialitate au existat şi alte nuanţări în explicarea conceptului
de putere (funcţie) executivă şi putere (funcţie) administrativă. Dintre acestea, ni se par a fi
cea mai pertinentă cea a Institutului de Cercetări Juridice din Bucureşti. În viziunea
acestui institut, administraţia de stat nu se confundă cu activitatea executivă, prima fiind
înfăptuită de organele executive ale statului, în timp ce administraţia de stat, în sens larg, se
înfăptuieşte de toate organele statului prin acte proprii, precum şi, în anumite condiţii, de
organizaţiile obşteşti (4).
Modalitatea în care actuala Constituţie a reglementat sistemul de autorităţi
publice din România ne obligă la o analiză mai atentă şi diferenţiată şi a conceptelor de
activitate executivă şi activitate administrativă.

174
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Aşa cum observa, cu mulţi ani în urmă, profesorul Constantin Rarincescu, funcţia
executivă a statului nu coincide în toate cazurile cu activitatea administraţiei,
deoarece administraţia este investită, uneori, cu putere discreţionară, când în exerciţiul
acestei activităţi nu se aplică nici o lege (5).
Pentru a înţelege mai bine trăsăturile specifice fiecăreia şi deosebirile care le
separă, considerăm că ele trebuie analizate dintr-un întreit punct de vedere: al puterii
(funcţiei) în care se pot înscrie acţiunile, al formei pe care le pot îmbrăca aceste acţiuni şi
al organului care le realizează.
Sub aceste aspecte, activităţile executive ţin exclusiv de puterea statului, pot fi
întâlnite în sfera oricăreia dintre puterile statului, îmbracă fie forma actului juridic
(normativ sau individual), fie pe cea a operaţiunilor materiale-tehnice şi se realizează, în
exclusivitate, de autorităţile statului, în principal de cele anume create pentru realizarea
funcţiei executive a statului.
Spunem că activităţile executive ţin exclusiv de puterea statului pentru a releva
încă o trăsătură specifică acestora şi anume, dimensiunea lor politică. Statul însuşi fiind o
instituţie politică a societăţii, iar puterea de stat o putere politică reprezentativă a întregii
societăţi, este firesc ca acest caracter să fie împrumutat tuturor activităţilor prin care
se realizează puterea statului şi, în principal, activităţilor din sfera legislativului, şi,
desigur, a executivului. Activităţi executive se înfăptuiesc, aşa cum am mai relevat mai
sus, şi în domeniul puterii judecătoreşti, acestea însă au, în principal, dacă nu în
exclusivitate, un caracter tehnic, scopul lor nefiind politic, ci de asigurare a realizării
acestei funcţii a statului, autonomă de celelalte funcţii.
Cât priveşte forma pe care o îmbracă activităţile executive, acestea pot fi cea a
unui act juridic (de autoritate, de gestiune sau jurisdicţional, după caz, normativ sau
individual), ori forma operaţiunilor material-tehnice sau a unor fapte materiale -
executări de lucrări şi prestări de servicii.
După unii autori, activitatea executivă cuprinde ca elemente constitutive
inseparabile atât dispoziţia cât şi execuţia (6). În această viziune, se consideră că
activitatea executivă propriu-zisă ar consta în aplicarea directă a legii la cazuri concrete,
forma juridică de realizare a acesteia fiind actul administrativ individual, iar activitatea de
dispoziţie ar consta în dreptul organului executiv de a lua măsuri pentru aplicarea în
concret a legii, forma juridică de realizare fiind actul administrativ cu caracter normativ.
Într-un asemenea înţeles, organele executive situate pe treapta inferioară a
sistemului, care nu mai au alte organe în subordine, realizează numai o activitate executivă,
prin aplicarea directă a legii la cazuri concrete, în timp ce organele situate pe o treaptă
superioară au, în afară de aplicarea legii la un caz concret, şi dreptul de a da dispoziţii
organelor subordonate. Acestea au, cu alte cuvinte, dreptul de a emite acte administrative
de autoritate cu caracter normativ.
În primul caz, în care organul administraţiei este situat pe treapta cea mai de
jos a sistemului, nici nu se poate pune problema ca aceasta să emită norme obligatorii
pentru un alt organ, întrucât nu mai are în subordine un asemenea organ, după cum, în cel
de-al doilea caz, realitatea activităţii executive de către un organ situat pe o treaptă
superioară a sistemului nu înseamnă în mod necesar şi conferirea competenţei de a emite
acte administrative de autoritate cu caracter normativ.
În concepţia acestor autori, executarea de lucrări şi prestări de servicii, sau cum le
numesc ei, activităţi direct productive şi social-culturale, care fac obiectul de activitate al
agenţilor economici şi, respectiv, al instituţiilor, nu se includ în sfera activităţilor
executive.

175
dr. Niculae Neagu

În prezent, marea majoritate a autorilor nu mai împărtăşesc o asemenea înţelegere a


activităţii executive, considerând-o ca fiind o singură formă de activitate, execuţia şi
dispoziţia nefiind decât elemente ale aceleiaşi activităţi.
Activităţile executive se mai caracterizează prin faptul că se înfăptuiesc de către
structuri organizatorice (organe) ale statului, ca urmare a împuternicirilor primite din
partea statului. Aceste împuterniciri reprezintă, totodată, obligaţii, nu facultăţi pentru cel
căruia i-au fost conferite, tocmai pentru că numai prin înfăptuirea lor puterea statului îşi
realizează mai bine scopul şi obiectivele.
Faţă de cele de mai sus, se poate spune că sunt activităţi executive: cele realizate
de autorităţile puterii executive, Preşedintele României, Guvern, ministere şi celelalte
autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate (subordonate Guvernului sau
ministerelor), serviciile publice deconcentrate ale acestora şi prefecţi, inclusiv de
structurile organizatorice subordonate acestora, precum şi unele activităţi care, prin natura
lor ţin de puterea executivă, dar se realizează de autorităţile din sfera celorlalte puteri ale
statului, ori de structurile din subordinea acestora. Aceste activităţi îmbracă, în principal,
forma actelor administrative de autoritate cu caracter normativ sau individual şi, în
subsidiar, cea a operaţiunilor administrative-tehnice, ori a faptelor materiale.
Dacă ne referim la activităţile administrative, din acelaşi întreit punct de
vedere, vom sesiza, sub unele aspecte, anumite particularităţi.
Mai întâi, se cuvine să subliniem că acestea nu ţin exclusiv de puterea statului,
neavând neapărat o dimensiune politică. Ele pot să servească statul, dar în considerarea
atributelor sale de persoană juridică civilă, nu de o persoană juridică de drept public. De
aici decurge o a doua trăsătură, aceea că activităţi administrative întâlnim în toate cele
trei puteri ale statului, chiar dacă, poate ca volum, cele mai multe sunt în sfera puterii
executive. Aceasta rezultă din faptul că toate autorităţile statului, fiind persoane juridice
civile, realizează şi activităţi care presupun administrarea patrimoniului pe care îl deţin.
Din punct de vedere al formelor pe care le pot îmbrăca, activităţile administrative
pot fi, ca şi activităţile executive, fie acte juridice, fie operaţiuni materiale-tehnice, ori
fapte materiale. Dar, tocmai, pentru că sunt lipsite de conotaţii politice, activităţile
administrative se înfăptuiesc, în principal, prin acte de gestiune, iar dacă se emit şi acte
de autoritate acestea sunt, de regulă, acte cu caracter individual. Totodată, în cadrul
acestor forme, faptele materiale, executarea de lucrări şi prestarea de servicii, ocupă un loc
mult mai important decât în cazul activităţilor executive, care ţin de puterea politică a
statului, fiind înfăptuite şi de subiecţi din afara puterilor statului.
Sub raportul subiectelor care realizează activităţi administrative, este de observat
că mobilul politic care caracterizează activităţile executive, nefiind prezent şi în cazul
celor administrative, fac ca acestea din urmă să se realizeze nu numai de structuri
organizatorice statale, ci şi de structuri organizatorice nestatale. Mai mult chiar, aceste
structuri nestatale pot fi autorităţi publice, cum este cazul Consiliilor locale, Consiliilor
judeţene, primarilor, unităţi de interes public, regii autonome şi instituţii publice, ori
structuri organizatorice particulare, societăţi comerciale, asociaţii fundaţii.
Sintetizând cele de mai sus, am putea spune că activităţile administrative, spre
deosebire de cele executive, se caracterizează prin următoarele trăsături:
- nu sunt în mod obligatoriu legate de puterea politică a statului, putându-se întâlni
şi în afara acesteia;
- se înfăptuiesc în oricare dintre puterile statului, inclusiv în cea judecătorească,
tocmai pentru că această putere este mai puţin expusă elementului politic;
- constau, în principal, în acte de gestiune şi fapte materiale, actele juridice având,
de regulă, caracter individual;

176
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

- se înfăptuiesc nu numai de autorităţi ale statului, ci şi de structuri organizatorice


nestatale, autorităţi ale administraţiei publice locale, instituţii publice, regii autonome,
societăţi comerciale, asociaţii şi fundaţii, ori de servicii particulare dar de interes public
(avocaţi, notari publici etc.).
Faţă de cele de mai sus, putem considera că sunt activităţi administrative cele care
se înfăptuiesc de Consiliile locale, primari, Consiliile judeţene şi structuri din subordinea
sau de sub autoritatea acestora, de instituţiile publice şi regiile autonome, precum şi de
unităţile particulare, societăţi comerciale, asociaţii, fundaţii, birouri notariale sau de
avocatură etc.
Prin urmare, aşa cum pe plan organizatoric, nu orice autoritate publică are şi
calitatea de organ, tot aşa, pe planul activităţilor realizate de acesta, nu toate activităţile
administrative sunt şi activităţi executive. Mai mult chiar, unele dintre activităţile
administrative se înfăptuiesc, aşa cum am arătat, de structuri organizatorice care nu au nici
calitatea de organ şi nici pe cea de autoritate publică.

2. Mijloacele de acţiune ale autorităţilor administraţiei publice

Mijloacele de acţiune ale autorităţilor administraţiei publice reprezintă formele


concrete prin care administraţia publică îşi îndeplineşte misiunea de organizare a
aplicării şi de aplicare în concret a legii, precum şi de prestare, respectiv organizare a
prestării serviciilor publice.
Afirmaţia de mai sus conţine două sintagme - organizarea aplicării şi aplicarea în
concret a legii, respectiv prestarea şi organizarea prestării serviciilor publice - care explică
dubla natură a activităţii administrative. Rezultă că administraţia publică nu este numai
cea care aplică legile, dar şi cea care organizează activitatea altor actori ai sistemului
juridic de aplicare a legii (7). Pe de altă parte, constatăm că administraţia publică nu mai
este singura chemată şi capabilă să presteze serviciile publice, întrucât o importanţă tot mai
mare o au serviciile publice prestate prin agenţi privaţi, sub supravegherea administraţiei
publice.
Majoritatea autorilor de drept administrativ (8), consideră ca forme ale activităţii
administrative:
a) actele juridice – actele administrative, contractele administrative, contractele
civile. Dintre acestea, dreptul administrativ studiază doar actele şi contractele
administrative, actele civile făcând obiectul de studiu al dreptului civil.
b) actele cu caracter exclusiv politic, emise fie de autorităţile centrale - Guvern,
Preşedinte, fie de autorităţi locale (primarul, Consiliul local, Consiliul judeţean şi
prefectul) care, având caracter declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ.
Sunt astfel de acte: declaraţiile Guvernului cu privire la anumite evenimente,
mesajul Preşedintelui Republicii cu prilejul semnării unui acord internaţional, apelul
primarului către cetăţeni cu privire la un aspect de politică publică locală, etc.
Aceste acte cu caracter politic nu produc efecte juridice, eventuala lor autoritate
fiind dată de prestigiul şi poziţia în stat a emitentului (9).
c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin în sfera
activităţii administraţiei publice; ele reprezintă transformări în lumea înconjurătoare care
produc efecte juridice, independent de existenţa unei manifestări de voinţă, în acest sens, a
autorităţilor publice (de exemplu, construirea de către primărie a unei clădiri pe terenul
proprietatea localităţii, omisiunea de a răspunde la o cerere de informaţii de interes public,
etc.), ci doar în baza legii.
Legea este, aşadar, cea care dă valoare unui fapt material, transformându-l într-un
fapt juridic, în speţă administrativ.

177
dr. Niculae Neagu

Faptele administrative pot fi licite (de exemplu, construirea unei clădiri), sau ilicite
(exemplul clasic fiind contravenţia).
Operaţiunile administrative sunt operaţiuni material-tehnice, adică activităţi
ale administraţiei publice care nu produc efecte juridice prin ele însele (10): avize, dări
de seamă, referate, comunicări, note interne, statistici, etc.
Concluzionând, observăm că, spre deosebire de actul administrativ, care produce
efecte juridice datorită manifestării de voinţă, în acest sens, a autorităţii publice emitente, şi
faptul administrativ produce efecte juridice deşi nu există o manifestare de voinţă, în
acest sens, iar operaţiunile administrative, cu toate că reprezintă manifestări de voinţă ale
autorităţilor publice, nu produc efecte juridice.
Simţim nevoia de a sublinia importanţa distincţiei între diferitele forme de activitate
ale administraţiei publice, apărute din perspectiva efectelor juridice produse în mod direct,
dar şi a acţiunilor în contencios administrativ; astfel, doar actele administrative, contractele
administrative şi faptul administrativ denumit „tăcerea administraţiei” pot fi contestate
prin acţiune directă, nu şi operaţiunile administrative.

3. Definiţia şi caracteristicile actelor administrative

Folosind elementele definitorii ale actului administrativ putem afirma că acesta


constă în manifestarea unilaterală şi expresă de voinţă a autorităţilor publice,
realizată în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice (11).
În acest fel, acceptăm atât aspectul formal al actului, de a fi emis de autorităţi
publice, cât şi aspectul material al acestuia, în referire la conţinutul său, din care trebuie
să rezulte emiterea sa în temeiul puterii publice cu care sunt înzestrate autorităţile publice.
Puterea publică poate fi definită ca atributul derivat din lege pe care-l are o anumită
entitate - persoană fizică sau juridică - de a-şi impune cu forţă obligatorie deciziile altor
subiecte de drept: persoane fizice sau juridice.
În principiu, numai autorităţile publice dispun de putere publică în raporturile
cu particularii. Drept urmare, nu pot exista situaţii în care persoane private, fără nici o
atribuţie de putere publică, să emită acte administrative. Pe de altă parte, însă, nu toate
manifestările de voinţă ale autorităţilor publice, făcute în scopul producerii efectelor
juridice, sunt acte administrative, ci numai cele întemeiate pe puterea publică de care
dispune autoritatea respectivă (12).
În lipsa Codului de procedură administrativă, definiţia actului administrativ o găsim
în prezent în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: „Actul unilateral cu
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a
organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice”.
În proiectul Codului de procedură administrativă, depus la Senatul României, în
cuprinsul art. 7, este uzitată următoarea definiţie: (1)”Actul administrativ este manifestarea
de voinţă unilaterală a unei autorităţi publice emis/adoptat în regim de putere publică şi
care produce efecte juridice”. (2) „Actelor administrative le sunt asimilate contractele
administrative”.
Aşadar, desprindem câteva dintre trăsăturile caracteristice ale actului
administrativ, şi anume:
a) Actul administrativ constă într-o manifestare „unilaterală” de voinţă. Prin
această caracteristică, el se deosebeşte de actele contractuale ale administraţiei, fie ele
guvernate de regimul juridic de drept public sau de regimul juridic privat.
Actul administrativ îşi păstrează permanent caracterul unilateral, chiar şi în
cazul în care este emis în urma unei cereri a particularilor (de exemplu, autorizaţia de
construcţie) (13), când este adoptat de două sau mai multe autorităţi administrative

178
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

împreună (un ordin comun al mai multor miniştri, spre exemplu), sau când este adoptat
prin participarea mai multor persoane fizice (actele organelor colegiale, cum ar fi Consiliul
local, Consiliul judeţean, Guvernul).
b) Actul administrativ concretizează voinţa uneia sau mai multor autorităţii
publice, ca subiecte de drept special, învestit cu „putere publică”, şi, în consecinţă,
produce efecte juridice care vor fi guvernate de regimul juridic de drept public.
c) Actul administrativ este „obligatoriu” pentru toate subiectele de drept care intră
sub incidenţa sa, pentru autoritatea publică emitentă sau inferioară, precum şi pentru
autoritatea publică superioară.
Simţim nevoia, faţă de afirmaţia anterioară să facem anumite precizări:
- obligativitatea actului administrativ poate înceta, în primul caz, prin
revocare sau anulare;
- în cel de-al doilea caz, de asemenea, autoritatea publică poate revoca actul,
sau el poate fi abrogat sau anulat de autoritatea publică superioară, respectiv anulat
de instanţa judecătorească;
- în fine, sub aspectul obligativităţii pentru autoritatea publică superioară,
există cel puţin două ipoteze:
1) autoritatea superioară este ţinută la respectarea actelor normative ale autorităţilor
inferioare până când emite un act normativ cu conţinut contrar, care abrogă total
sau parţial actul autorităţii inferioare;
2) autoritatea superioară va respecta actul individual al autorităţii inferioare, până
când îl anulează, emiţând în locul lui un act propriu, sau, atunci când legea nu-i dă
această posibilitate, obligând autoritatea inferioară să emită un act legal.
d) Actul administrativ este „executoriu” din oficiu, în sensul că poate fi sau
trebuie executat imediat după aducerea la cunoştinţa persoanelor interesate, respectiv
publicarea sa, aşadar din momentul din care produce efecte juridice, fără a mai fi nevoie de
intervenţia unui alt act în acest sens. Din această perspectivă, actele administrative se
deosebesc de hotărârile judecătoreşti, care au nevoie de o procedură posterioară, de
învestire cu formulă executorie, pentru a putea fi puse în executare.
Actul administrativ are, pe de altă parte, forţă executorie şi impune unilateral fără
ca, de regulă, contestarea sa să aibă efect suspensiv de executare. Prin excepţie, unele legi
pot prevedea efectul suspensiv de executare al recursului administrativ sau al acţiunii în
contencios administrativ, însă, o astfel de soluţie nu este îmbrăţişată ca principiu de drept
administrativ în sistemul nostru de drept (14).
Ne simţim obligaţi să atragem atenţia asupra faptului că forţa executorie nu
trebuie confundată cu executarea forţată (din oficiu) a actului administrativ.
Executarea forţată poate apărea doar în anumite condiţii, şi anume doar atunci când legea o
autorizează (ex.: expulzarea unui cetăţean străin, confiscarea anumitor bunuri de către
agentul constatator al contravenţiei, etc.) sau când există anumite circumstanţe
excepţionale. În toate celelalte cazuri, executarea silită sau forţată se face numai cu ajutorul
justiţiei.
Actele administrative sunt emise pe baza legii, în scopul executării sau organizării
executării legilor şi a celorlalte acte normative emise de autorităţile superioare.
În literatura de specialitate (15), s-a precizat că această trăsătură este consecinţa
ierarhiei în care se constituie normele juridice: în frunte se află Constituţia (legea
fundamentală a statului) şi dreptul comunitar, urmează legile organice, legile ordinare,
actele administrative normative ale Guvernului cu putere de lege (ordonanţe) (16), alte acte
normative ale Guvernului (hotărâri de Guvern) actele administrative normative ale altor
autorităţi centrale (ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, spre exemplu), actele

179
dr. Niculae Neagu

administrative individuale ale autorităţilor centrale, actele normative ale autorităţilor


locale, şi, în final, actele administrative individuale ale acestora.
Ierarhia normelor juridice, dispuse într-o piramidă, guvernează eficienţa şi
aplicabilitatea actelor administrative, astfel încât fiecare act administrativ de la un nivel
inferior se conformează actelor administrative cu forţă superioară, legilor şi Constituţiei
ţării.

4. Clasificarea actelor administrative

4.1. Clasificarea din perspectiva criteriului material


Din perspectiva conţinutului lor, actele administrative pot fi:
a) Acte administrative normative
Actul administrativ normativ cuprinde reglementări de principiu, de ordin general,
formulate în abstract, şi sunt destinate unui număr nedeterminat de persoane. Sunt astfel de
acte, spre exemplu, hotărârea de guvern prin care se stabilesc anumite preţuri maximale
pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor metodologice de
depunere a formularelor tipizate în vederea calculării impozitului, o hotărâre a unui
consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc.
În general, actele normative pot conţine norme juridice imperative (care impun
o anumită activitate), prohibitive (care interzic o anumită activitate) sau permisive (care
oferă posibilitatea de a realiza o anumită activitate.
Astfel, sunt considerate norme imperative dispoziţiile art. 72 din Legea nr.
215/2001, conform căruia, în cazurile enumerate de textul legal, prefectul ia act de
încetarea mandatului primarului.
Pe de altă parte, ca norme prohibitive, exemplificăm art. 84 alin. 2, din aceeaşi
lege, care instituie interdicţia pentru secretarul oraşului sau comunei de a fi soţ, soţie sau
rudă de gradul întâi cu primarul sau cu viceprimarul.
În fine, observăm, ca norme permisive cuprinsul art. 57 alin. 1, din Legea nr.
215/2001, care prevede posibilitatea Guvernului de a dizolva Consiliul local, în anumite
condiţii.
b) Acte administrative individuale
Actul administrativ individual este o manifestare de voinţă care produce efecte
juridice cu privire la persoane precis determinate (17), sau, într-o formulă mai explicită,
care „creează, modifică sau desfiinţează drepturi şi obligaţii în beneficiul sau sarcina unor
persoane dinainte determinate”.
Actele individuale pot fi clasificate, la rândul lor, (18) în:
b1) acte creatoare de drepturi şi obligaţii, prin care se stabilesc drepturi sau
obligaţii determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru
construirea de locuinţe sau de stabilire a impozitului, de exemplu). Aceste acte pot fi emise
în temeiul unei „puteri publice” legate a autorităţii publice (de pildă, în prezenţa tuturor
condiţiilor prevăzute de lege, emiterea autorizaţiei de construcţie nu poate fi refuzată de
primar), în timp ce altele sunt emise în temeiul unei „puteri discreţionare” a autorităţii
publice (dizolvarea consiliului local prin hotărâre guvernamentală; modificarea
organigramei primăriei prin hotărâre a consiliului local). Dacă primele pot fi controlate de
către autorităţile publice superioare numai în ceea ce priveşte legalitatea lor, cele din a
doua categorie pot fi analizate şi sub aspectul oportunităţii emiterii acestora (19);
b2) acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de
învăţământ, decizia de pensionare), prin care beneficiarilor le este recunoscută o activitate
anterioară şi li se conferă un complex de drepturi, în condiţiile prevăzute de lege. Emiterea
unui act atributiv de statut personal nu asigură, prin ea însăşi, legalitatea unei activităţi

180
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

viitoare desfăşurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de studii superioare, de


exemplu); în acest caz, este necesar să intervină un alt act administrativ sau de altă natură,
cum ar fi numirea într-o funcţie publică, respectiv încheierea unui contract individual de
muncă (20).
b3) acte de constrângere administrativă (procesul-verbal de constatare a
contravenţiei) (21), prin care se aplică o sancţiune administrativă.
b4) acte administrativ jurisdicţionale, categorie hibridă de acte juridice, emise de
autorităţi ale administraţiei publice, care au ca obiect soluţionarea unor litigii şi sunt emise
potrivit unei proceduri ce are caracteristici apropiate de procedura judiciară
(contradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei), cum ar fi hotărârea
comisiei judeţene de aplicare a Legii nr. 18/1991 a fondului funciar (22). În prezent,
potrivit art. 21 alin. 4, din Constituţia revizuită în 2003, procedurile administrativ
jurisdicţionale sunt facultative şi gratuite. Drept urmare, petiţionarul nu este obligat să
recurgă la ele, iar dacă a sesizat, totuşi, o jurisdicţie administrativă, el va putea să renunţe
la această cale de atac în vederea sesizării instanţei de contencios administrativ.
b5) acte administrative prin care se încheie contracte, prin care autorităţile publice
devin parte a unui contract administrativ sau civil.

4.2. Clasificarea din perspectiva criteriului organic


Criteriul organic poate fi utilizat în scopul clasificării actelor administrative, în
funcţie de emitentul acestora. Drept consecinţă, există:
a) acte administrative emise de autorităţile administrative publice: Guvernul,
Preşedintele Republicii, ministere, Consiliile locale, Consiliile judeţene, prefectul,
primarul, etc.
Prin „autoritate administrativă” se înţelege acea autoritate cuprinsă în puterea
executivă a statului, putere denumită generic „administraţia publică”. Pentru a înţelege
această sintagmă, precizăm că autorităţile administrative alcătuiesc, alături de autoritatea
legislativă şi autoritatea judecătorească, autorităţile publice ale statului, adică acele entităţi
înzestrate cu putere publică. Prin urmare, autorităţile administrative (sau autorităţile
administraţiei publice) constituie specia, iar autorităţile publice, genul (23).
În proiectul Codului de procedură administrativă, prin autoritate publică sunt
înţelese: (1) „…orice structuri publice (instituţie, serviciu, regie autonomă etc.), centrale
sau teritoriale, cu sau fără personalitate juridică, cu conducere colegială sau
unipersonală, înfiinţate prin lege sau pe baza legii, indiferent de sursa de finanţare, care
acţionează cu putere publică”.
b) acte administrative emise de alte autorităţi publice, aparţinând altor puteri
în stat - Parlamentul sau instanţele judecătoreşti.
Conform prevederilor Constituţiei României, de regulă, Parlamentul adoptă legi, iar
instanţele judecătoreşti, hotărâri judecătoreşti; cu toate acestea, în unele cazuri, structurile
amintite emit şi acte administrative, în realizarea unor sarcini specifice administraţiei
publice, de gestionare a resurselor materiale şi umane, activitate necesară în vederea
funcţionării adecvate a acestora. Suntem, astfel, în prezenţa unui act administrativ de
numire în funcţie atunci când preşedintele Camerei deputaţilor sau al Senatului numeşte
funcţionarii din aparatul propriu al Parlamentului (24), sau când Preşedintele Tribunalului
sau Curţii de Apel, însărcinat şi cu atribuţii administrative, numeşte în funcţie directorul
executiv şi directorul executiv adjunct al acestei instituţii, care este funcţionar public.
c) acte administrative prin delegaţie, emise de persoane private, angajate, sub
control statal, în activitatea de prestare a serviciilor publice.
Proiectul Codului de procedură administrativă, în art. 4, alin. 2, prevede: „Sunt
asimilate autorităţilor publice …: asociaţiile şi fundaţiile de utilitate publică, precum şi

181
dr. Niculae Neagu

orice alte persoane sau structuri private, în măsura în care acţionează cu putere publică,
în vederea satisfacerii unui interes public …”
Constatăm, astfel, că statul sau unităţile administrativ teritoriale pot gestiona
direct serviciile publice necesare satisfacerii nevoilor celor administraţi, sau le pot
transfera, sub control strict, unor persoane private, care să le gestioneze în interes public
dar cu respectarea cerinţelor de eficienţă şi eficacitate.
Prestând un serviciu public sub control statal, persoanele private menţionate
dobândesc atribuţii de putere publică, şi, în consecinţă, au posibilitatea de a emite acte
administrative obligatorii pentru cei care beneficiază de serviciul public, acte
atacabile pe calea contenciosului administrativ (25).
Cu titlul de exemplu, menţionăm serviciul public de învăţământ este prestat, în
principiu, de universităţi de stat, dar şi de universităţi private, aflate sub controlul
permanent al Consiliului Naţional de Evaluare Academică şi Acreditare, precum şi al
Ministerului Educaţiei şi Cercetării; policlinicile de stat sunt dublate de policlinici private,
care prestează acelaşi serviciu public de sănătate, sub controlul ministerului de resort;
serviciile publice de transport local călători pot fi delegate, spre gestionare, unor persoane
juridice private, în condiţiile legislaţiei în vigoare, etc. În acest context, decizia Rectorului
unei universităţi particulare de numire în funcţie a unui preparator, asistent sau lector
universitar, este un act administrativ, la fel ca şi actul omologului său de la o
universitate de stat, cu precizarea că regimul lor este reglementat prin lege specială,
Statutul cadrelor didactice; de asemenea, decizia operatorului de transport urban călători de
a majora preţul biletelor de călătorie este un act administrativ, nicidecum un act de drept
privat.

Note şi alte repere bibliografice

1. Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a IV-a, Editura


„Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 72.
2. Teodorescu Anibal, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia a II-a, Institutul de
Arte Grafice „Eminescu” S.A., Bucureşti, 1929, p. 148.
3. Rarincescu Constantin, Contenciosul administrativ român, Ediţia a II-a, Editura
Universală, Alcalay C.O., 1937, p.22.
4. Vântu Ioan, Anghene Mircea, Străoanu Mircea, Organele administraţiei de stat
în R.S.R., Editura Academiei, Bucureşti, 1972, p.13.
5. Rarincescu Constantin, op. cit., p. 13.
6. Vântu Ioan, Anghene Mircea, Străoanu Mircea, op. cit., p. 23.
7. De exemplu, Inspectoratul Teritorial de Muncă urmăreşte aplicarea legilor din
domeniul raporturilor de muncă, controlând astfel activitatea agenţilor economici.
8. Drăganu Tudor, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959,
p. 3-17; Idem, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului
judecătoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p. 73 şi
urm.; Iovănaş Ilie, Drept administrativ, vol. II, Editura Servo Sat, 1997, p. 52;
Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,
2004, p. 275 şi urm.; Chiriac Lucian, Activitatea autorităţilor administraţiei

182
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

publice, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2001, p. 12; pentru o clasificarea diferită, a


se vedea şi Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia a IV-a,
Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 8.
9. Drăganu Tudor, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, Editura Lumina
Lex, Bucureşti,1998, p. 102.
10. Drăganu Tudor, op.cit., p. 77; Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 277; pentru
definiţii din perioada interbelică, a se vedea Negulescu Paul, Tratat de drept
administrativ, vol. I, Editura Institutului de Arte Grafice „Marvan”, 1934, p. 96;
Teodorescu Anibal, Tratat de drept administrativ , vol. .I, Institutul de Arte
Grafice „Eminescu” S.A., 1929, p. 380.
11. Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 287; definiţia din ediţia 2001 a fost preluată şi
de Trăilescu Anton, Drept administrativ – tratat elementar, Editura All Beck,
Bucureşti, 2002, p. 187. Pentru alte definiţii, a se vedea şi DrăganuTudor, Actele
de drept administrativ p. 42; Iorgovan, Antonie, op.cit., vol. II, 2005, p. 24;
Chiriac Lucian, op.cit., p. 27.
12. De exemplu, achiziţionarea unor materiale de construcţii sub o anumită valoare, pe
baza unui act emis de autoritatea publică, în vederea efectuării unor reparaţii la
clădirea în care funcţionează această autoritate.
13. În acest caz, cererea particularului reprezintă doar o condiţie pentru emiterea
actului administrativ, nu determină încheierea unui contract; ca efect al acestei
constatări, renunţarea persoanei fizice sau juridice la dreptul conferit prin act nu
determină automat încetarea efectelor acestuia, ci constituie doar o condiţie pentru
revocarea actului de către emitent - Petrescu Rodica Narcisa op.cit., p. 289;
autorizaţia este emisă ca urmare a manifestării de voinţă a administraţiei publice,
nu ca rezultat al unui acord cu particularul.
14. Pentru discuţii privind efectul suspensiv de executare al recursului administrativ, a
se vedea Dacian Cosmin Dragoş, Recursul administrativ şi contenciosul
administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, p. 117; pentru aceeaşi
problematică în contextul acţiunii în contencios administrativ, a se vedea Idem,
Legea contenciosului administrativ, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 545 şi
urm.
15. Petrescu Rodica Narcisa , op.cit., p. 256.
16. În sensul că ordonanţele sunt acte complexe, de drept administrativ şi
constituţional, a se vedea Vedinaş Verginia, Lazăr Rozalia Ana, Controlul de
constituţionalitate al actelor administrative, în „Juridica” nr.8/2000, p. 300 şi urm.
17. Drăganu Tudor, op.cit., p. 145.
18. Petrescu Rodica Narcisa , op.cit., p. 292 şi urm.
19. Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p.293; Iovănaş Ilie, op.cit., p.220.
20. Drăganu Tudor, op.cit., p. 90.
21. A se vedea reglementarea cadru în materie, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.
22. Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosul administrativ, Editura C.H. Beck,
Bucureşti, 2009, p. 105 şi urm.
23. Petrescu Rodica Narcisa, op.cit., p. 287.
24. Drăganu Tudor, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Editura Dacia,
Cluj-Napoca, 1992, p. 143; Petrescu Rodica Narcisa op.cit., p. 286.
25. Agathe Van Lang, Geneviève Gondouin, Véronique Inserguet-Brisset,
Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin,
Paris, 1999, p .10; Drăganu Tudor, op.cit., p. 144; Petrescu Rodica Narcisa,
op.cit., p. 287; Iorgovan Antonie, op.cit., p .23.

183
dr. Niculae Neagu

184
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

CAPITOLUL IX

CONDIŢIILE DE VALABILITATE, FORMA ŞI PROCEDURA


EMITERII/ADOPTĂRII ACTULUI ADMINISTRATIV

Din economia legii şi a părerilor exprimate în doctrină deducem că, pentru a fi


valabil, un act administrativ trebuie să îndeplinească patru condiţii: a) să fie emis de
autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale; b) să fie emis în forma şi cu
respectarea procedurii prevăzute de lege; c) să fie conform cu Constituţia, legile şi actele
normative în vigoare; d) să fie conform cu interesul public urmărit de lege.

1. Competenţa autorităţii publice

O primă regulă cerută a fi respectată este cea care impune ca actul administrativ
să fie emis de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale. Competenţa
reprezintă ansamblul atribuţiilor conferite prin lege autorităţilor publice sau persoanelor
din cadrul autorităţilor publice.
Competenţa unei autorităţi administrative este stabilită prin lege şi, prin
urmare, ea nu poate fi transmisă unei alte autorităţi publice decât tot prin lege (1). Ea este

185
dr. Niculae Neagu

obligatorie - în sensul că nu se poate renunţa la exercitarea ei - (2), şi are caracter


permanent, chiar dacă titularii unor funcţii sunt aleşi pentru un mandat determinat (3).
Competenţa poate fi exclusivă, partajată între mai multe autorităţi publice,
alternativă sau delegată.
Normativitatea şi practica administrativă au impus trei tipuri de competenţă, şi
anume:
a) competenţa materială (ratione materiae) se referă la domeniul în care
autoritatea publică îşi exercită atribuţiile conferite prin lege (ex.: Ministerul finanţelor
publice - finanţe publice, impozite, taxe; Inspectoratul Teritorial de Muncă - raporturi de
muncă, protecţie socială, Consiliul local - taxe locale, drumurile din oraş, etc.; Comisia
Naţională de Statistică - statistică, etc.). Vorbim, astfel, despre sfera şi natura
raporturilor sociale în care acţionează autoritatea publică.
b) competenţa temporală (ratione temporis) aparţine autorităţii publice care este
investită cu puterea de a emite un act administrativ sau de a efectua o operaţiune materială
la momentul în care actul este emis sau operaţiunea efectuată (4). Cu alte cuvinte, ea este
determinată de limitele de timp între care se exercită atribuţiile conferite de legi unei
autorităţi publice şi poate fi permanentă sau temporară.
O precizare, în acest loc, este necesară, întrucât autoritatea publică s-ar putea să
aibă competenţa de a emite actul administrativ în cauză, dar nu la momentul în care acesta
este emis (prin moment înţelegându-se ziua emiterii, sau alte unităţi de măsurare a
timpului, dacă se poate stabili cu certitudine când a încetat competenţa de emitere a actului
administrativ). Prin urmare, actul administrativ poate fi emis prematur, de o autoritate încă
neinvestită legal cu atribuţii de putere publică în domeniul respectiv, sau, dimpotrivă,
tardiv, de o autoritate ce nu mai are competenţa de a-l emite. Astfel, fostul primar nu mai
poate oficia căsătorii la ora 12,00 dacă noul primar ales în funcţie a fost validat de
judecător la ora 10,00 a aceleiaşi zile. Dacă actul prin care competenţa temporală încetează
este un act normativ, se ia în calcul data publicării lui sau aducerii la cunoştinţă publică, pe
când în cazul actului individual se va lua în considerare data sau momentul comunicării lui.
În contextul dat s-a discutat foarte mult şi despre teoria funcţionarului de fapt.
Astfel, s-a pus întrebarea: ce efecte are actul administrativ sau operaţiunea administrativă
realizată de un funcţionar care nu mai are competenţă legală de a le realiza, sau încă
nu are această competenţă, însă aparent, din perspectiva persoanelor care vin în contact
cu acest funcţionar, el este competent să emită actul sau să efectueze operaţiunea?
Exemplul cel mai elocvent rămâne cel de mai sus, cu primarul al cărui mandat a încetat, şi
care oficiază în continuare căsătorii; ce se întâmplă cu aceste căsătorii, sunt ele valabil
încheiate?
În doctrina dreptului administrativ şi în practica administrativă şi judecătorească se
consideră, pe bună dreptate, că teoria funcţionarului de fapt, atunci când există aparenţa
legalităţii activităţii acestuia, coroborată cu aceea a aparenţei în drept, acceptată din
motive de securitate juridică, sunt suficiente pentru a considera actul administrativ sau
operaţiunea administrativă ca fiind legală, şi de a evita repunerea în discuţie a situaţiei
juridice ce face obiectul actului sau operaţiunii, şi, implicit, obligarea persoanei în cauză de
a parcurge procedura administrativă din nou (5). Considerarea ca legală a operaţiunii sau a
actului administrativ are ca scop, prin urmare, doar protejarea celor administraţi, şi nu
antrenează exonerarea de răspundere a funcţionarului public care nu poate dovedi că a fost
în eroare atunci când a emis actul sau a efectuat operaţiunea.
În categoria exemplelor privind funcţionarii de fapt am putea încadra şi situaţia
funcţionarului public căruia îi este anulat, prin hotărâre judecătorească, cu efecte
retroactive, actul de numire în funcţia publică. În acest context, actele administrative
emise sau operaţiunile administrative efectuate de acesta în perioada dintre numire şi

186
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

anularea numirii sunt considerate valide, în virtutea teoriei funcţionarului de fapt, chiar
dacă efectul anulării actului de numire ar fi acela că, teoretic, persoana în cauză nu a fost
niciodată funcţionar public.
c) competenţa teritorială (ratione loci). Competenţa teritorială defineşte câmpul
geografic al acţiunii administrative al unei autorităţi publice. Vorbim aici despre
limitele în spaţiu ale exercitării atribuţiilor: ansamblul teritoriului naţional - competenţă
naţională, sau numai teritoriul unei comune, oraş sau judeţ - competenţă locală. Astfel,
Guvernul are competenţă naţională, conducerea colectivă a unei regiuni de dezvoltare
economică are competenţă regională, Consiliul judeţean competenţă judeţeană (ce este
inclusă în sfera mai largă a competenţei locale, în sensul de alternativă la competenţa
naţională) iar Consiliul local competenţă locală.
În legătură cu problematica competenţei autorităţilor publice de a emite/adopta acte
administrative există câteva dezbateri menite să explice/exemplifice unele principii care au
legătură cu practica administrativă, asupra cărora ne vom apleca în cele ce urmează:
a) Principiul paralelismului competenţelor
În conformitate cu acest principiu, unanim recunoscut de doctrina şi practica de
drept administrativ (6), în tăcerea legii (adică în lipsa unei prevederi legale exprese care să
rezolve situaţia), autoritatea publică ce are competenţa de a emite un act sau de a
efectua o operaţiune administrativă are şi competenţa de a revoca acel act sau de a
cere restituirea prestaţiei (atunci când acest lucru este posibil).
Pentru a exemplifica practic acest principiu, evocăm posibilitatea pe care o are un
Consiliul local de a hotărî participarea cu capital sau cu bunuri, în numele colectivităţii
locale pe care o reprezintă, la constituirea de societăţi comerciale (art. 15 din Legea nr.
215/2001). De aceea, prin aplicarea principiului paralelismului competenţelor, tot prin
hotărâre a consiliului local se poate hotărî şi renunţarea la calitatea de asociat sau acţionar
la societăţile comerciale respective.
Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci când competenţa este
exclusivă, prin urmare, în cazul în care şi alte autorităţi pot emite actul în cauză, revocarea
poate fi decisă şi de aceste autorităţi.

b) Caracterul de ordine publică al regulilor de competenţă


Coerenţa activităţii administrative presupune şi necesitatea ataşării la regulile de
competenţă a caracterului de ordine publică. Aceasta înseamnă că, în cadrul unui litigiu
de contencios administrativ, oricare dintre părţi, şi chiar instanţa de contencios
administrativ, din oficiu, poate ridica, în orice moment al procesului, excepţia de
necompetenţă a autorităţii publice pârâte, care constituie motiv de nulitate absolută a
actului administrativ atacat.
Considerăm, în contextul analizei acestui aspect, că ilegalitatea datorată
necompetenţei nu poate fi acoperită prin confirmare. Prin urmare, autoritatea
administraţiei publice care de fapt era competentă să emită actul nu şi-l poate însuşi şi să
considere că este emis cu respectarea competenţei. Singura soluţie aplicabilă, în această
situaţie, este emiterea unui nou act, cu acelaşi conţinut cu primul, de această dată de către
autoritatea competentă (7), care va produce, însă, efecte juridice numai din momentul
emiterii.
c) Subsidiaritatea
Doctrina a abordat şi a oferit soluţii şi cu privire la înţelegerea şi aplicarea acestui
principiu, în situaţiile unor competenţe alternative. Astfel, s-a subliniat că în situaţiile
unor competenţe alternative, autorităţile publice cu competenţă alternativă intervin numai
dacă şi în măsura în care autorităţile de la nivelul cel mai apropiat de cetăţeni refuză sau
sunt în imposibilitate de a-şi îndeplini competenţele.

187
dr. Niculae Neagu

d) Obligativitatea competenţei
Se recunoaşte unanim că exercitarea competenţei este obligatorie şi trebuie
realizată cu bună-credinţă. Pe cale de consecinţă, orice act sau contract prin care
autorităţile renunţă la competenţa atribuită este nul. Menţionăm că acest lucru nu aduce
atingere posibilităţii de delegare a competenţei.
e) Lipsa competenţei autorităţii emitente
Am văzut că activitatea administrativă se realizează numai de către o autoritate
competentă şi strict în limitele competenţei sale. Pe cale de consecinţă, actele sau
operaţiunile administrative necompetente sunt lovite de nulitate şi atrag o formă de
răspundere juridică pentru persoanele vinovate.
Consemnăm, în context, faptul că sunt exceptate de la desfiinţare efectele activităţii
administrative şi a persoanelor respective care nu aveau cunoştinţă despre ilegalitate.
f) Momentul stabilirii competenţei autorităţii emitente
În ceea ce priveşte factorul timp al stabilirii competenţei, considerăm că acesta
corespunde momentului iniţierii procedurii administrative.
Considerăm, de asemenea, că modificarea dispoziţiilor legale privind competenţa
pe parcursul derulării procedurii administrative nu afectează competenţa stabilită iniţial, cu
excepţia cazului în care autoritatea publică este desfiinţată sau dacă legea prevede în mod
expres transferul de competenţă asupra procedurilor administrative aflate în derulare.
g) Conflictele de competenţă în materie administrativă
În materia dreptului administrativ, conflictele de competenţă pot fi:
• pozitive, când două sau mai multe autorităţi publice se declară deopotrivă şi
concomitent competente să desfăşoare o anumită activitate administrativă;
• negative, când nici o autoritate publică nu se declară competentă să
desfăşoare o anumită activitate administrativă.
Soluţionarea conflictelor de competenţă între diversele autorităţi publice se
efectuează, după cum urmează:
• de către o autoritate publică ierarhică comună, atunci când autorităţile în
conflict sunt subordonate aceleiaşi autorităţi publice;
• de Primul-ministru, cu avizul Secretarului General al Guvernului, dacă
autorităţile publice aflate în conflict sunt subordonate Guvernului sau
ministerelor;
• de prefect, în cazul conflictelor de competenţă între autorităţile publice
locale şi a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor, de pe raza de
competenţă;
• de instanţa de contencios administrativ, printr-o hotărâre de interpretare
cu caracter obligatoriu, definitivă şi irevocabilă, şi în oricare alte cazuri
neacoperite de situaţiile precizate mai sus, la sesizarea oricărei autorităţi aflate
în conflict; instanţa de contencios administrativ se poate pronunţa printr-o
hotărâre de interpretare şi asupra contestaţiei privind modul de rezolvare a
conflictului de competenţă, formulată în condiţiile procedurilor contenciosului
administrativ.
Nu în ultimul rând, atragem atenţia asupra faptului că în situaţia când există risc în
amânarea efectuării unui act sau operaţiuni urgente, orice autoritate publică este în abilitată
să ia măsurile urgente, dacă acel eveniment care impune măsura s-a produs în raza sa de
competenţă teritorială, chiar în pofida faptului că acea autoritate nu are competenţa
materială de a lua măsura respectivă. În acest caz, în mod necesar, autoritatea competentă
material va fi informată în termen de cel mult 3 zile, dată de la care competenţa de urgenţă
încetează.

188
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Mai adăugăm faptul că, regulile conflictului de competenţă se aplică şi structurilor


interne ale autorităţilor publice, între diversele structuri şi nivele de decizie. În aceste
situaţii, conflictele de competenţă sunt soluţionate, de îndată, de către conducătorul acelei
autorităţi publice.
h) Delegarea competenţei
Obiectul delegării de competenţă îl constituie însărcinarea unei autorităţi publice
subordonate de a acţiona în numele autorităţii legal competente, în anumite cazuri
determinate. Delegarea poate interveni şi în interiorul autorităţii publice, între funcţionarii
publici.
Imperativul concilierii necesităţii de a respecta strict regulile de competenţă cu
necesitatea practică de a construi sisteme de gestionare efectivă a complexei problematici
cu care se confruntă administraţia publică a dus la acceptarea în doctrină a unor reguli mai
puţin restrictive, la formularea unui compromis (8).
Astfel, o condiţie esenţială a delegării este ca ea să fie autorizată prin „lege” (în
sens larg, ce cuprinde şi actele normative de rang inferior legii). În al doilea rând, actul
administrativ de delegare trebuie să precizeze exact întinderea delegării, nefiind
admisibilă delegarea tuturor atribuţiilor autorităţii publice, şi titularul delegării (autoritatea
publică delegatară).
În dreptul administrativ se cunosc două tipuri de delegare, şi anume:
• Delegarea de atribuţii. Acest tip de delegare presupune ca autoritatea
delegantă să renunţe temporar până la revocarea expresă a delegării, la atribuţia de
putere publică într-un anumit domeniu. Drept urmare, aceasta pierde posibilitatea de a
decide în acel domeniu. Delegarea de putere publică vizează titularul unei funcţii, nu o
persoană determinată şi, prin urmare, delegarea rămâne valabilă chiar dacă titularul
funcţiei publice este schimbat. Delegarea de atribuţii trebuie realizată, întotdeauna, în
formă scrisă (9). De asemenea, autoritatea publică delegatară nu poate sub-delega
atribuţiile de putere publică (competenţa), ci doar dreptul de semnătură. Suntem, în acest
caz, în prezenţa delegării de atribuţii în cazul viceprimarilor, cărora le sunt delegate
obligatoriu unele atribuţii prevăzute de lege în sarcina primarului, iar altele pot fi delegate
de primar (10).
• Delegarea de semnătură. Acest tip de delegare permite delegarea
semnăturii titularului unei funcţii publice către un colaborator sau subordonat. În
această eventualitate, nu se delegă atribuţiile, ci doar semnătura. Prin urmare, titularul
funcţiei publice sau a demnităţii publice îşi păstrează competenţa şi răspunderea în
domeniul vizat (11). Suntem în prezenţa unei măsuri interne, de organizare optimă a
serviciului public, aplicabilă în practică atunci când legea nu prevede posibilitatea delegării
de atribuţii. Prin delegarea semnăturii se vizează o persoană determinată, în consecinţă
pierderea funcţiei publice antrenează încetarea delegării. La fel se întâmplă şi în cazul în
care delegantul îşi pierde funcţia. Delegatarul acţionează în numele delegantului şi, pe cale
de consecinţă, este interzisă sub-delegarea semnăturii.

2. Forma şi procedura de emitere/adoptare a actului administrativ

2.1. Procedura administrativă necontecioasă


Procedura administrativă necontencioasă desemnează procedura urmată de
autorităţile administraţiei publice atunci când emit acte administrative sau eliberează
diferite certificate, avize, aprobări, etc., în absenţa unui litigiu (12).
Există forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ - avizul
(facultativ, consultativ şi conform), acordul (prealabil, concomitent sau posterior),
propuneri, rapoarte, certificate, etc., forme procedurale concomitente emiterii actului –

189
dr. Niculae Neagu

cvorum, majoritate, motivarea şi semnarea sau contrasemnarea, şi forme procedurale


posterioare emiterii actului - comunicarea, publicarea, aprobarea şi confirmarea.
Prin aceste forme procedurale, autorităţile administraţiei publice pot asocia alte
autorităţi publice la decizie, în vederea fundamentării ei din punct de vedere legal şi al
criteriului oportunităţii. De asemenea, o importanţă tot mai mare au primit în ultima vreme
procedurile de consultare a celor administraţi în procesul de luare a deciziei
administrative. Administraţia publică tinde tot mai mult, fie forţată de legi, fie din proprie
iniţiativă, să ţină seama de părerea celor vizaţi prin actul administrativ, deşi dispune de o
putere de decizie unilaterală. O decizie astfel adoptată are avantajul de a fi susceptibilă de
o aplicare mai facilă şi de o adeziune mai rapidă din partea celor vizaţi decât decizia luată
fără consultare, considerată de multe ori abuzivă şi fără sens.
Nu în cele din urmă, o administraţie modernă poate funcţiona la standarde de
calitate ridicate doar dacă respectă principiul transparenţei, conform căruia deciziile
administraţiei publice trebuie luate în aşa fel încât toate persoanele interesate să le
cunoască încă din faza de proiect, iar procedura de emitere şi de executare a deciziei
administrative să fie deschisă, coerentă şi corectă, uşor de urmărit de public.
Trecând în planul contenciosului administrativ, apare importantă distincţia între
actele administrative şi formele procedurale prevăzute de lege pentru emiterea
actului administrativ, întrucât doar actul administrativ, adică actul final, poate fi contestat
pe calea unei acţiuni directe în contencios administrativ, nu şi avizele, acordurile,
propunerile, referatele, aprobările, etc. Instanţa de contencios administrativ, atunci când
analizează legalitatea actului administrativ, se va pronunţa şi asupra formelor procedurale
(actelor interne, cum mai sunt ele denumite).Totuşi, nu de puţine ori, ilegalitatea actului
administrativ este rezultatul evident al ilegalităţii unei forme procedurale care a stat la baza
emiterii lui.
O parte dintre aceste forme sunt instituite de lege în scopul garantării
drepturilor celor administraţi sau pentru informarea autorităţilor publice şi, de aceea, pot
atrage anularea actului - nulitatea relativă, sau nulitatea absolută a acestuia - care trebuie
doar constatată de instanţă. Alte forme procedurale, cum ar fi procedurile facultative, însă,
nu atrag nulitatea actului.
Reîntorcându-ne la atitudinea instanţei de judecată, observăm că aceasta are dreptul
de a aprecia dacă neefectuarea unei proceduri administrative obligatorii este de natură să
vicieze actul administrativ. De exemplu, durata mai redusă a anchetei publice prevăzute de
lege nu impietează asupra legalităţii actului administrativ, dacă cel vizat şi-a prezentat
punctul de vedere şi acesta a fost consemnat. De asemenea, faptul că funcţionarul public
vinovat de producerea unei pagube patrimoniului instituţiei nu a fost lăsat să semneze un
angajament de plată şi a fost emisă o decizie de imputare cu acelaşi conţinut ca şi
angajamentul de plată nu afectează legalitatea deciziei de imputare.

2.2. Termenele în procedura administrativă


Legea a consacrat două categorii de termene în materia finalizării procedurii
administrative, şi anume: general şi speciale.
a) termenul general, în care o procedură administrativă trebuie terminată
(finalizată) este de 30 de zile calendaristice, socotite de la:
- data prevăzută de lege pentru exercitarea unei atribuţii determinate;
- data înregistrării solicitării de către autoritatea publică ierarhic superioară
sau de control;
- data înregistrării petiţiei sau de la care petiţia a fost transferată autorităţii
publice competente.

190
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Termenul general se socoteşte încheiat în cea de a 30 zi calendaristică şi include


ziua de pornire. În cazul în care ultima zi a termenului este o zi nelucrătoare sau de
sărbătoare legală, termenul se prelungeşte până în prima zi lucrătoare.
Termenul de 30 de zile poate fi prelungit, în mod excepţional, de către
conducătorul autorităţii publice, pentru motive temeinic justificate legate de complexitatea
obiectului procedurii administrative, cu maximum 15 zile calendaristice, prelungire care
este valabilă şi are efect doar dacă este comunicată în scris celor interesaţi, în termenul
iniţial de 30 de zile, împreună cu motivele prelungirii.
Mai reţinem şi faptul că, în cadrul termenului de finalizare a procedurii de
soluţionare, autoritatea publică poate fixa termene rezonabile pentru diversele etape ale
procedurii.
b) termene speciale, mai scurte de 30 de zile, pe care autorităţile publice le pot
fixa, prin acte administrative. Aceste termene se aplică şi se respectă cu prioritate
comparativ cu termenul general, iar nerespectarea semnifică un refuz implicit/tacit de
soluţionare a cazului sau de finalizare a procedurii administrative.
Aceasta fiind regula, reţinem faptul că termene mai lungi decât termenul general
pot fi stabilite numai prin legi speciale şi doar dacă sunt justificate prin situaţii de
excepţie. Oricum, în toate cazurile, autorităţile au obligaţia de a acţiona în termene
rezonabile. Termenele speciale se calculează, de asemenea, pe zile calendaristice.
Termenele speciale stabilite pe ani, luni sau săptămâni se socotesc împlinite în ziua
anului, lunii sau săptămânii corespunzătoare zile de plecare. Termenul care, începând la
29, 30 sau 31 ale lunii, se sfârşeşte într-o lună care nu are o asemenea zi, se socoteşte
încheiat în ziua cea din urmă a lunii. Termenul care se sfârşeşte într-o zi de sărbătoare
legală sau când serviciul este suspendat se va prelungi până la sfârşitul primei zile de lucru
următoare.
O situaţie cu totul aparte priveşte termenul de comunicare a informaţiilor de
interes public, socotită situaţie derogatorie de la reglementarea termenului general. Astfel,
aceste informaţii trebuie comunicate solicitantului în cel mult 10 zile calendaristice de la
data solicitării. În acelaşi termen trebuie comunicat şi eventualul refuz al accesului la
informaţie din partea autorităţii publice în cauză. Informaţiile de interes public solicitate
verbal de către mijloacele de informare în masă vor fi comunicate, de regulă, în cel mult 24
de ore.
Nerespectarea termenelor prevăzute în legile administrative semnifică, în opinia
majorităţii autorilor, după caz, refuz implicit/tacit de exercitare a unei atribuţii, refuz de
executare a unui ordin ierarhic sau a unei măsuri de control, refuz de soluţionare a unei
petiţii şi atrage o formă de răspundere juridică a autorităţii publice şi a persoanelor
vinovate. În cazul refuzului nejustificat, se consideră că, ne aflăm în situaţia de act
administrativ ilegal.
În situaţia în care o parte a fost împiedicată, din motive independente de voinţa sa,
să respecte un termen procedural, aceasta poate fi repusă în termen, la cerere, prin act al
autorităţii publice competente. Cererea de repunere în termen trebuie să introducă în cel
mult 15 zile de la încetarea împiedicării, dar nu mai mult de 1 an de la expirarea termenului
procedural. Refuzul repunerii în termen poate fi contestat în contencios administrativ de
către persoanele interesate.

2.3. Forma scrisă a actului administrativ


În mod obligatoriu actele administrative trebuie emise în formă scrisă. Este atât
o condiţie de valabilitate, cât şi una de facilitare a dovedirii existenţei lor. Cu toate
acestea, s-a considerat că şi un act administrativ verbal poate fi considerat valid, dacă

191
dr. Niculae Neagu

este dovedită existenţa lui - cum ar fi avertismentul verbal în caz de o contravenţie - însă în
practica administrativă actuală nu mai sunt întâlnite astfel de acte (13).
Argumentăm veridicitatea afirmaţiei de mai sus şi cu dispoziţiile din Ordonanţa
Guvernului nr. 27/2002 privind activitatea de soluţionare a petiţiilor (14), care prevede, în
mod obligatoriu, semnarea şi motivarea legală a răspunsului la petiţii, chiar dacă acest
răspuns este negativ. În aceste condiţii, nici măcar refuzul de a soluţiona o petiţie nu mai
poate fi verbal, ci trebuie emis în scris, deoarece o condiţie de valabilitate a lui este
semnarea de către conducătorul autorităţii publice.
În practica administrativă românească în nici o situaţie nu a fost admisă dovada
cu martori pentru a contesta existenţa unor acte administrative ce trebuie semnate de
autoritatea emitentă sau a unor acte care trebuie emise în formă scrisă. Dovada cu martori
va fi admisă doar pentru contestarea faptelor ce au stat la baza redactării actului
administrativ, respectiv pentru înscrierea în fals.
Considerăm că sancţiunea lipsei formei scrise la emiterea unui act administrativ
este nulitatea relativă a actului administrativ, pe când lipsa formei scrise atunci când
legea o prevede în mod expres, care duce la inexistenţa actului administrativ.
În doctrină se susţine că forma scrisă nu este suficientă pentru a fi în prezenţa unui
act administrativ dacă nu este dublată de manifestarea de voinţă a autorităţii publice făcută
în scopul de a produce efecte juridice. În această ipostază, sunt considerate înscrisurile prin
care se atestă anumite fapte juridice sau drepturi. Ele nu sunt acte administrative, ci doar
operaţiuni administrative, spre exemplu certificatele de stare civilă, încheierile de
autentificare ale notarilor, etc. Ele nu adaugă efecte juridice noi raportului juridic născut
prin voinţa liber declarată a părţilor sau prin faptul administrativ al naşterii sau decesului,
ci doar constată acest aspect (15).
Legislativ, soluţia doctrinară a fost confirmată prin Ordonanţa Guvernului nr.
33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către autorităţile
publice centrale şi locale (16), care prevede că prin certificat se înţelege documentul ce
confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt ori atestă o anumită calitate în vederea
valorificării anumitor drepturi de către persoana care solicită eliberarea acestuia, iar prin
adeverinţă - documentul prin care se atestă un drept sau un fapt.
Astfel, certificatul de producător nu este un act administrativ, deoarece nu pe baza
lui se naşte dreptul producătorului agricol de a-şi comercializa produsele în pieţe, târguri
sau oboare, ci pe baza faptului că acel producător deţine anumite bunuri agricole
comercializabile. Prin certificat se atestă doar provenienţa produselor ca fiind din
gospodăria proprie a respectivei persoane fizice (17).
Din păcate, aşa cum vom arăta mai jos, nu întotdeauna denumirile actelor
administrative reflectă natura juridică a acestora, legiuitorul ignorând deseori doctrina şi
jurisprudenţa ce consacră anumiţi termeni.

2.4. Formalităţi procedurale anterioare emiterii actului administrativ


A. Consultarea facultativă (avizul facultativ)
Consultarea facultativă presupune libertatea de decizie a autorităţii publice, în
condiţiile în care există posibilitatea solicitării unei opinii altei autorităţi publice,
instituţii publice, unui funcţionar public sau unei persoane fizice sau juridice private.
Constatăm că rămâne la aprecierea autorităţii publice dacă va solicita sau nu un
aviz, iar dacă l-a solicitat, poate ţine sau nu seama de conţinutul lui la emiterea actului
administrativ.
Autoritatea publică emitentă poate modifica şi după consultare proiectul, fără a fi
obligată să recurgă la o altă consultare.

192
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

B. Consultarea obligatorie (avizul consultativ)


În acest caz, autoritatea publică emitentă este obligată prin lege să solicite
opinia unei alte autorităţi sau publicului, însă nu trebuie să se conformeze acelei
opinii atunci când emite actul administrativ. Actul final trebuie să corespundă
proiectului supus consultării, orice modificare a proiectului antrenând obligativitatea unei
noi consultări.
Consiliul legislativ, autoritate publică autonomă, emite, spre exemplu, avize
consultative (18). În conformitate cu dispoziţiile legale ce guvernează regimul juridic al
acestui aviz, Legea nr.24/2000, el este formulat şi este transmis în scris, şi poate fi:
favorabil, favorabil cu obiecţii sau propuneri ori negativ. Avizele favorabile care
cuprind obiecţii sau propuneri, precum şi cele negative se motivează şi pot fi însoţite de
documentele sau de informaţiile pe care se sprijină. Observaţiile şi propunerile
Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnică legislativă vor fi avute
în vedere la definitivarea proiectului de act normativ. Neacceptarea acestora trebuie
motivată în cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau într-o notă însoţitoare.
Vedem că, în acest caz, deşi avizul rămâne un aviz consultativ, autoritatea publică
emitentă va trebui să-şi motiveze decizia de ignorare a conţinutului avizului.
În mod similar, Hotărârea Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea regulamentului
privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare
Guvernului (19), prevede că proiectele de acte normative se transmit Ministerului
Justiţiei în original, împreună cu o copie şi numai după obţinerea avizelor autorităţilor
publice interesate. Ministerul Justiţiei avizează proiectele de acte normative exclusiv din
punct de vedere al legalităţii, încheind succesiunea operaţiunilor din etapa de avizare. În
acest caz suntem în prezenţa unui aviz consultativ, obligatoriu de solicitat, dar care nu
condiţionează conţinutul actului final.
O analiză aparte necesită procedurile consultative impuse de imperativul
asigurării transparenţei decizionale în administraţia publică.
Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică (20)
stabileşte regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei
decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau
numite, precum şi al altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în
raporturile stabilite între ele cu cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora. Prin
această reglementare s-a încercat apropierea societăţii civile de activitatea decizională a
administraţiei publice (21).
Suprapunând aceste dispoziţii cu textele Ordonanţei Guvernului nr. 75/2003, care
prevede că prin hotărâre a consiliului local sau judeţean se vor stabili procedura şi
modalităţile de aducere la cunoştinţă publică a măsurilor de interes major pentru
locuitori şi a proiectelor de acte administrative care cad sub incidenţa prevederilor Legii
nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, precum şi de
consultare a cetăţenilor cu privire la conţinutul acestora, vedem că legea stabileşte doar un
cadru general, ce urmează a fi circumstanţiat, prin acte administrative de la nivel local, în
funcţie de specificul autorităţii administraţiei publice locale.
Doctrina a remarcat (22) faptul că, practica reglementării prin legi şi ordonanţe a
diferitelor aspecte ce ar trebui să se regăsească, împreună, într-un Cod de procedură
administrativă, îndepărtează legislaţia noastră de coerenţa şi stabilitatea pe termen lung de
care are nevoie.
În ceea ce priveşte procedurile de asigurare a transparenţei decizionale în
activitatea autorităţilor publice s-au cristalizat câteva principii, cum ar fi:

193
dr. Niculae Neagu

a) informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de


interes public care urmează să fie dezbătute de autorităţile administraţiei publice centrale şi
locale, precum şi asupra proiectelor de acte normative;
b) consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa
autorităţilor publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;
c) participarea activă a cetăţenilor la luarea deciziilor administrative şi în
procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea următoarelor reguli:
şedinţele autorităţilor şi instituţiilor publice care fac obiectul legii sunt publice; dezbaterile
vor fi consemnate şi făcute publice; minutele acestor şedinţe vor fi înregistrate, arhivate şi
făcute publice.
Potrivit legii, autorităţile administraţiei publice obligate să respecte dispoziţiile
legii, sunt:
a) autorităţile administraţiei publice centrale (23): ministerele, alte organe
centrale ale administraţiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile
publice deconcentrate (24) ale acestora, precum şi autorităţile administrative autonome;
b) autorităţile administraţiei publice locale: Consiliile judeţene, Consiliile locale,
primarii, instituţiile(25) şi serviciile publice de interes local sau judeţean.
Fac excepţie de la aplicarea legii procesul de elaborare a actelor normative şi
şedinţele în care sunt prezentate informaţii privind:
a) apărarea naţională, siguranţa naţională şi ordinea publică, interesele
strategice economice şi politice ale ţării, precum şi deliberările autorităţilor, dacă fac parte
din categoria informaţiilor clasificate, potrivit legii;
b) valorile, termenele de realizare şi datele tehnico-economice ale activităţilor
comerciale sau financiare, dacă publicarea acestora aduce atingere principiului
concurenţei loiale, potrivit legii;
c) datele personale, potrivit legii.
În procesul de elaborare a actelor normative, autorităţile publice au obligaţia de a
întreprinde anumite acţiuni care să asigure şi participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor
legal constituite, astfel:
a) în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative
autoritatea administraţiei publice are obligaţia să redacteze un anunţ referitor la această
acţiune, care va fi adus la cunoştinţa publicului cu cel puţin 30 de zile înainte de supunerea
spre analiză, avizare şi adoptare de către autorităţile publice (26). Anunţul va cuprinde o
notă de fundamentare, o expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare privind
necesitatea adoptării actului normativ propus, textul complet al proiectului actului
respectiv, precum şi termenul limită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în
scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act
normativ. Anunţul va fi publicat pe site-ul propriu, afişat la sediul propriu, într-un spaţiu
accesibil publicului, şi transmis către mass-media centrală sau locală, după caz.
Autoritatea administraţiei publice va stabili, la publicarea anunţului, o perioadă de
cel puţin 10 zile pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la
proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, iar conducătorul autorităţii publice va
desemna o persoană din cadrul instituţiei, responsabilă pentru relaţia cu societatea civilă,
care să primească propunerile, sugestiile şi opiniile persoanelor interesate cu privire la
proiectul de act normativ propus.
b) Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative
tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii.
c) Proiectul de act normativ se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor
publice interesate numai după definitivare, pe baza observaţiilor şi propunerilor formulate
de cei interesaţi.

194
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

d) Autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei


întâlniri în care să se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost
cerut în scris de către o asociaţie legal constituită (27) sau de către o altă autoritate publică.
Dezbaterile publice organizate trebuie să se desfăşoare în cel mult 10 zile de la publicarea
datei şi locului unde urmează să fie organizate.
e) Autoritatea publică în cauză trebuie să analizeze toate recomandările
referitoare la proiectul de act normativ în discuţie.
f) În cazul reglementării unei situaţii care, din cauza circumstanţelor sale
excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave
atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în
procedură de urgenţă prevăzută de reglementările în vigoare.
Potrivit legii, participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la
procesul de luare a deciziilor va avea loc în următoarele condiţii:
a) anunţul privind şedinţa publică se afişează la sediul autorităţii publice, este
inserat în site-ul propriu şi se transmite către mass-media, cu cel puţin 3 zile înainte de
desfăşurare, şi va conţine data, ora şi locul de desfăşurare a şedinţei publice, precum şi
ordinea de zi. Acest anunţ trebuie adus la cunoştinţa cetăţenilor şi a asociaţiilor legal
constituite care au prezentat sugestii şi propuneri în scris, cu valoare de recomandare,
referitoare la unul dintre domeniile de interes public care urmează să fie abordat în şedinţă
publică; difuzarea anunţului şi invitarea specială a unor persoane la şedinţa publică sunt în
sarcina responsabilului desemnat pentru relaţia cu societatea civilă.
b) participarea persoanelor interesate la şedinţele publice se va face în limita
locurilor disponibile în sala de şedinţe, în ordinea de precădere (28) dată de interesul
asociaţiilor legal constituite în raport cu subiectul şedinţei publice, stabilită de persoana
care prezidează şedinţa publică. Ordinea de precădere nu poate limita accesul mass-media
la şedinţele publice.
c) persoana care prezidează şedinţa publică oferă invitaţilor şi persoanelor care
participă din proprie iniţiativă posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele
aflate pe ordinea de zi.
d) adoptarea deciziilor administrative ţine de competenţa exclusivă a
autorităţilor publice. Punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice de
persoanele invitate au valoare de recomandare.
e) minuta (29) şedinţei publice, incluzând şi votul fiecărui membru, cu excepţia
cazurilor în care s-a hotărât vot secret, va fi afişată la sediul autorităţii publice în cauză
şi publicată în site-ul propriu. Autorităţile publice sunt obligate să elaboreze şi să arhiveze
minutele şedinţelor publice. Atunci când se consideră necesar, şedinţele publice pot fi
înregistrate. Înregistrările şedinţelor publice, cu excepţia celor prevăzute la art. 6 din Legea
52/2003, vor fi făcute publice, la cerere, în condiţiile Legii 544/2001 privind liberul acces
la informaţiile de interes public.
f) autorităţile publice sunt obligate să întocmească şi să facă public un raport
anual privind transparenţa decizională, care va cuprinde cel puţin următoarele
elemente: numărul total al recomandărilor primite; numărul total al recomandărilor incluse
în proiectele de acte normative şi în conţinutul deciziilor luate; numărul participanţilor la
şedinţele publice; numărul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte
normative; situaţia cazurilor în care autoritatea publică a fost acţionată în justiţie pentru
nerespectarea prevederilor legii; evaluarea proprie a parteneriatului cu cetăţenii şi
asociaţiile legal constituite ale acestora; numărul şedinţelor care nu au fost publice şi
motivaţia restricţionării accesului. Raportul anual privind transparenţa decizională va fi
făcut public în site-ul propriu, prin afişare la sediul propriu într-un spaţiu accesibil
publicului sau prin prezentare în şedinţă publică.

195
dr. Niculae Neagu

Legea nr. 52/2003 prevede şi anumite sancţiuni juridice pentru nerespectarea


dispoziţiilor sale, respectiv:
a) acţiunea în contencios administrativ; orice persoană care se consideră
vătămată în drepturile sale, prevăzute de lege, poate face plângere în condiţiile Legii
contenciosului administrativ, împotriva refuzului nejustificat al autorităţii administraţiei
publice de a respecta dispoziţiile legii (30). Plângerea şi recursul se judecă în procedură de
urgenţă şi sunt scutite de taxă de timbru.
b) răspunderea disciplinară; constituie abatere disciplinară şi se sancţionează,
potrivit prevederilor Legii 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, sau, după caz,
potrivit legislaţiei muncii, fapta funcţionarului care, din motive contrare legii, nu permite
accesul persoanelor la şedinţele publice sau împiedică implicarea persoanelor interesate în
procesul de elaborare a actelor normative de interes public.
c) măsuri administrative; persoanele care asistă la şedinţele publice, invitate sau
din proprie iniţiativă, trebuie să respecte regulamentul de organizare şi funcţionare a
autorităţii publice. În cazul în care preşedintele de şedinţă constată că o persoană a încălcat
regulamentul, va dispune avertizarea şi, în ultimă instanţă, evacuarea acesteia.

C. Procedura avizului conform


Procedura avizului conform este o procedură de excepţie (31), aplicabilă doar
când legea o prevede expres. Astfel, legea poate cere unei autorităţi publice să emită un
act administrativ numai după consultarea prealabilă a unei alte autorităţi publice, iar
actul administrativ emis trebuie să fie în conformitate cu avizul astfel obţinut.
În cazul în care autoritatea emitentă nu acceptă emiterea actului administrativ
cu respectarea avizului conform, are doar opţiunea de a nu-l mai emite. Un exemplu în
acest sens îl oferă prevederile art. 7 al Hotărârii Guvernului nr. 45/2003 privind
organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Control (32), care stipulează faptul că:
„regulamentele de organizare şi funcţionare a autorităţilor de control aflate în subordinea
sau în coordonarea ministrului delegat pentru coordonarea autorităţilor de control se
aprobă în condiţiile legii, numai cu avizul conform al acestuia”.
În multe alte situaţii, însă, caracterul conform al avizului reiese dintr-o formulare
mai largă a textului legal. Astfel, în anexa 2 la Legea nr. 50/1991 se precizează că
„avizarea se concretizează printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) care are caracter
tehnic de obligativitate” (33).
În fine, mai există avize exprese sau tacite. Un exemplu de aviz tacit este cel
prevăzut de art. 14 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 pentru încheierea acordurilor de
cooperare transfrontalieră: în cazul în care avizul nu este eliberat în termenul legal de 30 de
zile, el se consideră a fi favorabil încheierii acordului.

D. Acordul
Acordul este definit de doctrină ca fiind un consimţământ dat de o autoritate
publică altei autorităţi publice în vederea emiterii de către aceasta din urmă a unui
act administrativ (34). Prin urmare, acordul trebuie solicitat obligatoriu, ori de câte ori
legea prevede acest lucru, iar actul administrativ trebuie să i se conformeze din punct
de vedere al conţinutului.
Remarcăm faptul că, pe bună dreptate, acordul se deosebeşte de avizul conform
prin faptul că primul produce efecte juridice, actul emis în final fiind rezultatul
manifestării de voinţă a mai multor organe administrative, un act juridic complex, în timp
ce avizul conform (35) este doar un element component al procedurii de elaborare a
actului administrativ.
Considerăm că mai sunt necesare şi alte câteva precizări:

196
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

- acordul, spre deosebire de avizul conform, este doar o manifestare de voinţă a


unui alt organ administrativ cu privire la un act administrativ deja elaborat de
autoritatea emitentă, fără a exista posibilitatea acelui organ de a interveni în conţinutul
actului; prin urmare, organul emitent al acordului are doar două opţiuni: de a emite acordul
sau de a refuza emiterea lui. Dimpotrivă, în cazul avizului conform, organul emitent
participă, alături de emitentul actului, la elaborarea acestuia, odată ce autoritatea emitentă
actului va trebui să ţină seama în redactarea lui de opinia exprimată pe calea avizului
conform.
- avizul conform nu implică răspunderea juridică a emitentului său, însă
emitentul acordului devine coautor al actului administrativ şi va răspunde alături de
autoritatea publică ce l-a elaborat (36).
- potrivit doctrinei, acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior actului
administrativ (37). Credem că este greu de imaginat un acord concomitent emiterii
actului administrativ; participarea concomitentă a două sau mai multe autorităţi publice la
emiterea unui act administrativ are drept consecinţă faptul că actul va avea doi emitenţi
(spre exemplu, un ordin ministerial emis de doi miniştri). Cât despre acordul posterior,
existenţa lui distinctă este subminată de asemănarea până la identificare cu aprobarea -
ambele sunt posterioare emiterii actului administrativ, ambele condiţionează
producerea efectelor juridice ale acestuia, ambele implică doar responsabilitatea autorităţii
publice emitente. Spre exemplu, Hotărârea Guvernului nr. 1209/2003 privind organizarea
şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici prevede în art. 15 alin. 3 necesitatea acordului
federaţiei sau uniunii la care sunt afiliate organizaţiile sindicale din rândul cărora se
numeşte reprezentantul în comisia de concurs pentru ocuparea unei funcţii publice.

E. Propunerea
Ca modalitate de implicare a unei autorităţi publice în procesul decizional
derulat de o altă autoritate publică, propunerea implică emiterea actului
administrativ numai în urma unei astfel de propuneri. Altfel spus, autoritatea emitentă
nu poate proceda la adoptarea actului administrativ decât în urma propunerii, lipsa
propunerii fiind motiv de nulitate a actului administrativ.
Mai mult, conţinutul actului administrativ trebuie să se conformeze propunerii,
în caz contrar actul este ilegal. De aceea, autoritatea publică are doar două opţiuni în
cazul în care propunerea nu este mulţumitoare: de a cere modificarea propunerii sau
formularea uneia noi, sau de a nu adopta actul. Spre exemplu, numirea în funcţie publică a
absolvenţilor programului de formare specializată organizat de Institutul Naţional de
Administraţie se face prin act administrativ al conducătorului autorităţii publice ce a
solicitat un astfel de absolvent, la propunerea Institutului Naţional de Administraţie, iar
perioada de stagiu a funcţionarilor publici se desfăşoară după un program aprobat de
conducătorul autorităţii publice la propunerea comună a conducătorului compartimentului
unde urmează să îşi desfăşoare acesta activitatea şi a compartimentului de resurse
umane (38).

2.5. Formalităţi procedurale concomitente emiterii actelor administrative


Emiterea unui act administrativ presupune, întotdeauna, semnarea acestuia de
către persoana competentă din cadrul autorităţii emitente, uneori contrasemnarea de
către o altă persoană, în cazul unor acte motivarea lor, iar în cazul actelor administrative
emise de autorităţi colegiale, existenţa cvorumului şi a majorităţii prevăzute de lege.

A. Semnarea actului administrativ

197
dr. Niculae Neagu

Dintre formele substanţiale necesare pentru ca actul să fie valid, se desprinde ca


importanţă semnarea actului administrativ, formalitate ce permite verificarea
competenţei de emitere a actului şi este indispensabilă pentru dovada existenţei
deciziei administrative.
Aşa cum am precizat anterior, toate actele administrative trebuie semnate de
persoana împuternicită să angajeze autoritatea publică emitentă. Astfel, dispoziţiile
primarului se semnează de către acesta, deoarece este vorba de o autoritate unipersonală,
hotărârile consiliului local se semnează de către preşedintele de şedinţă (39), ordinele
prefectului se semnează de către prefect, ordinele şi instrucţiunile ministeriale se semnează
de către ministru, hotărârile şi ordonanţele de guvern se semnează de către primul ministru
(40), etc.

B. Contrasemnarea actului administrativ


Prin intermediul actului contrasemnării, se „autentifică” semnătura persoanei
competente şi se asociază răspunderea contrasemnatarului în ceea ce priveşte
legalitatea sau oportunitatea actului administrativ.
Lipsa contrasemnăturii este considerată un viciu de formă, nu de competenţă,
deoarece contrasemnatarul nu este coautor al actului administrativ (41).
Obligaţia contrasemnării este prevăzută în actele normative. Spre exemplu, în
Constituţia României ea este prevăzută pentru ordonanţele şi hotărârile guvernamentale,
care trebuie contrasemnate de miniştrii care au obligaţia punerii loc în executare (42). În
cazul hotărârilor Consiliului local şi a dispoziţiilor primarului (43), acestea trebuie
contrasemnate de către secretar.

C. Motivarea actului administrativ


Doctrina dreptului administrativ s-a pronunţat, în majoritate, pentru consacrarea
principiului motivării actelor administrative ca principiu de drept administrativ şi
pentru recunoaşterea sa jurisprudenţială (44).
Dacă ne raportăm la statele cu tradiţie democratică, constatăm că această consacrare
s-a realizat de cele mai multe ori pe cale legislativă. Astfel, în Franţa (45), legislaţia
adoptată în 1979 impune motivarea, ca regulă generală, a tuturor deciziilor
nefavorabile destinatarului - sancţiuni, decăderi, prescripţii, refuzarea unui avantaj ce
constituie un drept subiectiv al persoanei care îndeplineşte condiţiile legale (autorizaţia de
construcţie, spre exemplu). De asemenea, necesită motivare deciziile prin care se instituie
derogări de la regulile instituite prin legi şi acte normative superioare (de exemplu,
declararea unei informaţii secret de serviciu). Prin excepţie, nu vor fi motivate deciziile
care ar putea dezvălui un secret protejat prin lege,un secret medical, deciziile luate în
situaţii de extremă urgenţă, şi, bineînţeles, decizia implicită de refuz. Cu toate acestea, s-a
decis că şi în situaţii de urgenţă sau în caz de refuz implicit, administraţia este ţinută să-şi
motiveze decizia, la cererea celui interesat, în termen de 1 lună de la emitere.
În dreptul german (46), o dispoziţie cu caracter general din Codul procedurii
administrative impune motivarea obligatorie a actelor administrative, mai ales a celor
emise în urma soluţionării unui recurs administrativ. Interesant de reţinut este faptul că
termenul de intentare a recursului în anulare este de o lună de la notificarea actului atacat
sau de la răspunsul la recursul administrativ, dacă actul este complet motivat, însă dacă
actul atacat sau răspunsul la recursul administrativ nu conţine anumite menţiuni obligatorii
(posibilităţile de recurs, instanţa competentă şi termenul de exercitare) (47), termenul este
de un an. Prin urmare, administraţia publică este sancţionată prin augmentarea termenelor
de contestare pentru incompleta motivare a propriilor decizii. Este o soluţie legislativă ce

198
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

considerăm că ar trebui adoptată şi în dreptul nostru, unde termenele sunt foarte scurte deşi
actele administrative nu se motivează.
În dreptul românesc, motivarea este reglementată, în principiu, în două
cazuri:
a) Motivarea actelor administrative individuale emise la cerere, adică în urma
soluţionării unei petiţii în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002.
Aici, ţinem să facem câteva precizări, şi anume:
- motivarea impusă de art.13 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 vizează doar
motivele de drept, ce permit verificarea legalităţii actului administrativ.
- o motivarea completă ar presupune motive de drept, motive de fapt (mai ales în
cazul exercitării puterii discreţionare), arătarea căii de atac şi a instanţei competente,
precum şi a termenului de contestare.
Bazaţi pe aceste considerente, apreciem că motivarea reglementată la noi este
incompletă şi, deşi constituie un pas înainte pe calea legiferării principiului motivării
actelor administrative, rămâne criticabilă sub aspectele enunţate. În consecinţă, de lege
ferenda, se impune reglementarea printr-un Cod administrativ a motivării obligatorii a
actelor administrative, sub patru aspecte: motive de drept, motive de fapt, precizarea căii
de atac şi a instanţei competente, respectiv termenul de contestare.
Pe de altă parte, sub aspectul termenului de contestare, s-a afirmat că ar fi utilă
preluarea sistemului german, adică stabilirea unor termene scurte (2 luni, spre exemplu)
pentru contestarea actelor complet motivate, şi termene tot mai lungi pentru
contestarea actelor incomplet motivate (6 luni dacă lipseşte un element al motivării, 1 an
dacă lipsesc 2 sau 3 elemente, iar dacă actul nu este motivat el să poată fi atacat oricând).
S-a considerat că motivarea ar trebui să fie scrisă, să cuprindă de fiecare dată
propriile considerente de drept şi cele de fapt (fiind excluse motivările „tip”), şi să poată
fi realizată şi prin ataşarea unui document (act cu putere superioară) care expune motivele.
Dispoziţiile generale cuprinse în Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 sunt
concretizate în cazul informaţiilor de interes public prin art. 22 din Legea nr. 544/2001 care
prevede motivarea (fără a se arăta în ce fel) refuzului de a comunica informaţiile de
interes public petiţionarului. În tăcerea legii şi în considerarea interesului public care stă
la baza interpretării actelor normative ce dau drepturi particularilor, motivarea refuzului
comunicării informaţiilor publice va trebui să cuprindă toate elementele unei motivări
complete, sau cel puţin ceea ce Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 pretinde şi impune, ca
regulă generală, adică motivarea în drept.
Obligativitatea o întâlnim şi în cazul actelor administrative jurisdicţionale,
aspect considerat de doctrină ca relevant pentru calificarea ca atare a acestor acte (48).
Indicăm, de exemplu, hotărârile Oficiului de Stat pentru Invenţii şi Mărci care vor fi
motivate, sau deciziile Comisiei de soluţionare a întâmpinărilor în cazul exproprierii
(Legea nr.33/1994) (49).
b) Motivarea actelor administrative normative este impusă de Legea
nr.24/2000 în mod diferit, în funcţie de emitentul actului normativ.
În acest sens, pentru ordonanţele şi hotărârile guvernamentale, legea prevede
obligaţia întocmirii prealabile a unei note de fundamentare, care însoţeşte actul
normativ în procesul de adoptare şi este publicată odată cu acesta în Monitorul oficial sau
prezentat pe site-ul de internet al instituţiei emitente (50).
Acelaşi act normativ pretinde că pentru celelalte acte administrative normative,
emise de autorităţi centrale, proiectul să fie însoţit de un referat de aprobare, fără
menţiunea obligativităţii publicării referatului odată cu actul normativ.
Din interpretarea textului legii deducem faptul că motivarea va face referire, în
principal, la:

199
dr. Niculae Neagu

- cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire specială la


insuficienţele reglementărilor în vigoare, la existenţa unor neconcordanţe
legislative sau a unui vid legislativ;
- principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse, cu evidenţierea
elementelor noi;
- efectele avute în vedere, în funcţie de obiectul reglementării;
- implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în vigoare;
- implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau aprobării unor
tratate ori acorduri internaţionale, precum şi măsurile de adaptare necesare;
- fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele obţinute, evidenţiindu-
se studiile, cercetările, evaluările statistice, specialiştii consultaţi, preocupările de
armonizare legislativă;
- pentru ordonanţele de urgenţă vor fi prezentate distinct împrejurările
obiective şi stringente ce au determinat cazul excepţional care justifică această
procedură de legiferare;
- pentru fiecare proiect de act normativ motivarea trebuie să cuprindă o
menţiune expresă cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementările
comunitare şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun;
- în situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui
act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe bază şi în executarea căruia
se emite (51).
Într-o ultimă ordine de idei, constatăm că potrivit legii, actele normative adoptate
de autorităţile administraţiei publice locale trebuie să cuprindă, în preambul, o
motivare în drept, adică precizarea articolului din Legea nr.215/2001 sau din altă
reglementare, în temeiul căruia a fost adoptat actul (52).
Legea nr. 24/2000 nu conţine sancţiuni pentru situaţia în care motivarea nu este
publicată odată cu actul normativ, sau nu este afişată pe site-ul Web al instituţiei. Cu toate
acestea, ar putea fi aplicabile soluţiile doctrinare identificate de prof. Tudor Drăganu în
1959: „lipsa motivării constituie viciu de ilegalitate pe motiv de formă (nulitate relativă)
iar dacă motivele sunt ilegale, actul va fi considerat nul din punct de vedere al
conţinutului (nulitate de fond, absolută)” (53).
În practica controlului asupra activităţii administraţiei publice, instanţele de
contencios administrativ extind controlul şi asupra motivelor invocate, acestea fiind
aspecte de legalitate, numai în cazul în care motivarea este impusă prin lege. În
celelalte cazuri, când legea nu impune motivarea actului administrativ, motivele invocate
sunt elemente de apreciere a oportunităţii deciziei administrative, şi scapă controlului
instanţei judecătoreşti de contencios administrativ, dar nu şi controlului administrativ.
Deşi în dreptul nostru nu există obligaţia motivării, ca principiu aplicabil tuturor
actelor administrative, unele legi speciale impun, în situaţii determinate, motivarea
unor acte administrative.
Exemplificăm această teză prin conţinutul Legii nr. 10/2001, care prevede că
măsurile reparatorii prin echivalent se stabilesc prin dispoziţie motivată a primarului (54).

D. Cvorumul
Pentru actele administrative adoptate de organele colegiale, cvorumul reprezintă
o formalitate legală necesară a fi îndeplinită pentru ca şedinţa în care se adoptă actul
administrativ să fie legal constituită.
Cvorumul reprezintă, aşadar, numărul de membri, raportat la numărul total al
membrilor organului colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestuia

200
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

să fie valabile (55). Astfel, spre exemplu, şedinţele Consiliului local sunt valabil constituite
în prezenţa majorităţii membrilor (56).
În practică au apărut probleme de interpretare privind modul de determinare a
cvorumului legal, atunci când există număr impar de membri, cum ar fi, ipotetic vorbind,
pentru un Consiliu local format din 27 de membri, jumătate plus unul reprezentând 14
membri sau 15 membri? Cum se calculează acel rest rămas prin divizarea numărului total
al membrilor, prin rotunjire în lipsă sau prin adaos ? Considerăm că, dacă avem în vedere
imperativul asigurării unei interpretări care să permită desfăşurarea şedinţelor şi nu
îngreunarea constituirii cvorumului legal, soluţia este rotunjirea spre mai puţin, cvorumul
fiind aşadar de 14 membri.

E. Majoritatea
Legea şi doctrina au conturat şi conceptul de majoritate în procedura
administrativă. Astfel, potrivit acestora, majoritatea cerută de lege pentru adoptarea
unui act administrativ de către un organ colegial se referă la numărul de voturi
necesare pentru ca acel act să fie valabil adoptat.
Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actelor administrative este de trei
feluri:
- simplă: minimum jumătate plus unul din membri prezenţi la şedinţă, în condiţiile
în care şedinţa este legal constituită.
- absolută: minimum jumătate plus unul din numărul total al membrilor organului
colegial, bineînţeles dacă şedinţa este valabil constituită.
- calificată: orice majoritate mai mare de jumătate plus unul, raportată la totalul
membrilor organului colegial (două treimi, trei pătrimi, etc.), dacă şedinţa este legal
constituită.
Observăm că diferenţa dintre cvorum şi majoritate este dată de scopul în vederea
căruia legea le reglementează: cvorumul - pentru constituirea şi desfăşurarea legală a
şedinţei, majoritatea - pentru adoptarea legală a actelor administrative în şedinţa
astfel constituită.
În practică, s-au ridicat aceleaşi probleme ca şi la stabilirea cvorumului. Astfel, din
17 membri prezenţi (total 27), câţi trebuie să voteze pentru adoptarea unei hotărâri ce
necesită majoritate simplă, 9 sau 10 ? Din aceleaşi considerente expuse mai sus, răspunsul
este 9 membri. Dacă hotărârea ar necesita majoritate absolută, ar fi necesare 14 voturi
favorabile, iar dacă s-ar cere majoritate calificată de două treimi, ar fi necesare 18 voturi.

2.6. Formalităţi procedurale posterioare emiterii actelor administrative


Din această categorie de formalităţi procedurale fac parte comunicarea actelor
individuale, respectiv publicarea actelor normative, aprobarea şi confirmarea.

A. Comunicarea şi publicarea actelor administrative


Am văzut anterior că actele administrative individuale îşi produc efectele
juridice din momentul comunicării lor către destinatarii respectivului act.
În ceea ce priveşte terţii actului administrativ individual, adică pentru persoanele
care nu sunt destinatarele actului administrativ, însă sunt vizate indirect prin actul
administrativ, comunicarea se consideră realizată numai atunci când persoana în
cauză ia cunoştinţă efectiv de act. Aceasta deoarece terţilor actului administrativ nu li se
comunică actul, prin urmare luarea la cunoştinţă efectivă este singurul moment de care se
pot lega efectele juridice ale actului faţă de ei.
Pe de altă parte, publicarea este operaţiunea administrativă de aducere la
cunoştinţa publicului a unui act administrativ, obligatorie pentru actele cu caracter

201
dr. Niculae Neagu

normativ. Există şi situaţii în care şi actele administrative individuale se publică. În


această situaţie se află, spre exemplu, hotărârea guvernamentală de numire în funcţie a
unui prefect.
Publicarea presupune, practic, una sau mai multe dintre următoarele operaţiuni:
- publicarea în Monitorul Oficial al României - de exemplu, ordonanţele şi
hotărârile guvernamentale, ordinele miniştrilor, anunţurile privind achiziţiile publice, etc.,
- publicarea în Monitorul Oficial al Judeţului (al municipiului Bucureşti):
a) hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autorităţile
administraţiei publice judeţene şi a municipiului Bucureşti, de cele ale
municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti sau oraşelor care nu au monitoare
proprii, precum şi de cele ale comunelor;
b) dispoziţiile cu caracter normativ ale preşedintelui consiliului judeţean;
c) ordinele cu caracter normativ ale prefectului;
d) acte ale serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale, precum şi, dacă este cazul, ale ministerelor sau altor autorităţi şi instituţii
publice, care au aplicabilitate în judeţul respectiv;
e) alte documente şi informaţii de interes public, cu excepţia celor a căror publicitate
se face, potrivit legii, prin alte mijloace;
f) declaraţii de politică judeţeană şi alte asemenea declaraţii;
g) hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autorităţile
administraţiei publice locale din municipii, sectoare ale municipiului Bucureşti sau
din oraşe şi comune, ale căror prevederi sunt obligatorii şi pentru alţi cetăţeni decât
cei din unitatea administrativ-teritorială respectivă, prin grija secretarului (57).
- publicarea în Monitorul Oficial al comunei,oraşului,municipiului, acolo unde
există, a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter normativ adoptate de consiliul local
respectiv de primar (art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 75/2003).
- afişarea la sediul autorităţii publice - hotărârile consiliului local, dispoziţiile
primarului de organizare a concursului pentru ocuparea unei funcţii publice, etc.
- publicarea în presa centrală şi/sau locală, în cotidiane de tiraj semnificativ -
acte administrative privind organizarea unei licitaţii publice (58), actele normative adoptate
de autorităţile locale (59).
- afişarea pe pagina Web a autorităţii publice, operaţiune ce este echivalentă,
sub aspect juridic, cu publicarea în presă şi afişarea la sediu - hotărârea consiliului local de
aprobare a organigramei primăriei, de aprobare a bugetului local, etc.
Este interesant de reţinut faptul că, în legislaţia română, termenul de „publicare”
este folosit în paralel cu cel de „aducere la cunoştinţa publică”. De pildă, hotărârile
normative ale Consiliului local se aduc la cunoştinţă publică, şi de la această dată produc
efecte juridice (60).
Considerăm că sintagma „aducere la cunoştinţa publică” are o arie de cuprindere
mai mare decât publicarea, deoarece cuprinde şi alte mijloace de informare publică:
organizarea unei adunări cetăţeneşti în care să fie prezentat actul administrativ, anunţuri de
gen publicitar bannere, postere, transmisiuni radio şi TV, afişarea pe pagina web, anunţuri
prin staţii de amplificare mobile sau staţionare, fluturaşi în cutiile poştale, etc..
Apreciem că a fost binevenită această lărgire a sferei de acţiune a mijloacelor de
promovare a actelor administrative, deoarece publicarea, chiar şi cea din Monitorul Oficial,
indiferent dacă este cel naţional, judeţean sau local, are prea puţin impact asupra
cetăţenilor, asupra nivelului lor de informare despre „afacerile publice”.
Suntem obligaţi să amintim şi dispoziţiile art. 8 din Ordonanţa Guvernului nr.
75/2003, care stabileşte competenţa Consiliilor judeţene şi a Consiliilor locale ale
municipiilor, oraşelor şi comunelor stabilirea, prin hotărâre, a procedurii şi modalităţilor de

202
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

aducere la cunoştinţă publică a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter normativ ale


autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene.
Ori de câte ori legea prevede expres publicarea unui act administrativ,
nepublicarea atrage inexistenţa actului respectiv, cu excepţia cazului când, în chiar
conţinutul său legea permite nepublicarea, ca de exemplu, hotărârile guvernamentale din
domeniul militar, care se comunică instituţiilor interesate (61). Prin aplicarea principiului
„nemo censetur ignorare legem” ajungem la concluzia că legea, în sens larg, adică şi actele
administrative normative, trebuie aplicată numai atunci când poate fi cunoscută de către
public prin publicare. Prin urmare, chiar dacă legea nu prevede în mod expres sancţiunea
inexistenţei pentru nepublicarea unui act normativ, ea trebuie considerată a fi aplicabilă ca
regulă generală şi ca principiu de drept în toate cazurile în care nu sunt publicate actele
normative.

B. Aprobarea
În doctrină se susţine că termenul de „aprobare” trebuie înţeles ca acea
manifestare de voinţă a unui organ superior prin care acesta se declară de acord cu
actul deja emis de un organ inferior, act care, fără această manifestare de voinţă, nu
ar putea produce efecte juridice (62).
Este vorba, fără îndoială, de formalitatea procedurală corespondentă acordului,
plasată în timp după emiterea actului administrativ, dar mai înainte de comunicarea
sau publicarea acestuia.
Observăm că, în această accepţie (63), aprobarea este o condiţie de formă, fără de
care actul administrativ nu produce efecte juridice. Atragem atenţia asupra faptului că
aprobarea nu acoperă viciile actului administrativ, şi, de aceea, ilegalitatea actului
administrativ va putea fi constatată şi după aprobare.
Responsabilitatea pentru actul administrativ emis în final revine ambelor
autorităţi publice, în egală măsură, deoarece prin aprobare autoritatea publică în cauză
devine coautoare a actului administrativ, însuşindu-şi acest act şi garantând pentru
legalitatea şi oportunitatea lui, chiar dacă nu adaugă nimic la act. Dacă nu am judeca astfel,
nu vedem care ar fi justificarea existenţei procedurii de aprobare.
Folosim ca exemplu situaţia locuinţelor de serviciu realizate în condiţiile Legii
nr.114/1996 din bugetul de stat sau din bugetele locale au putut fi vândute cu aprobarea
Guvernului, în situaţia în care activitatea care a generat realizarea locuinţelor s-a restrâns
sau a încetat (64).
C. Confirmarea
Confirmarea a fost definită ca acea manifestare de voinţă (comunicat,
înştiinţare, etc.) prin care o autoritate publică îşi menţine un act administrativ emis
anterior.
Doctrina a mai avansat şi un alt sens al confirmării, şi anume acela de procedură
prin care se acoperă vicii de ilegalitate ale unui act emis anterior sau ale unui act emis
de un organ inferior (65). Acest tip de confirmare, însă, nu este întâlnit în legislaţia
română actuală şi nici în practica administrativă.

2.7. Critica, în doctrină, a inconsecvenţelor utilizării termenilor procedurali


În privinţa termenilor aviz şi acord, s-au constatat numeroase inconsecvenţe din
partea legiuitorului şi autorităţilor administraţiei care adoptă acte normative. În cele
ce urmează, vom stărui asupra situaţiilor întâlnite mai frecvent, încercând clarificările ce se
impun.

A. Avizul şi acordul

203
dr. Niculae Neagu

a) În conformitate cu Legea 107/1996, Legea apelor, “avizul de gospodărire a


apelor şi avizul de amplasament sunt avize conforme”, în timp ce în alt loc se arată că
“lucrările prevăzute (…) pot fi executate numai în baza avizului de gospodărire a apelor
emis de unităţile teritoriale ale Ministerului Apelor, Pădurilor şi Protecţiei Mediului
asupra documentaţiei de investiţii. Punerea în funcţiune sau în exploatare a acestor
lucrări se face numai în baza autorizaţiei de gospodărire a apelor”.
Din coroborarea celor două texte, rezultă că, în cazul avizului de gospodărire a
apelor, suntem în prezenţa unui veritabil act administrativ, nu a unui aviz, deoarece el
produce efecte juridice nemijlocit.
Aceste anomalii au fost semnalate în doctrină (66), fără efect însă asupra
legiuitorului român, cu toate că nerespectarea unor termeni consacraţi de doctrina română
şi străină poate duce la confuzii majore în practică (67).
b) În legislaţia referitoare la protecţia mediului, acordul de mediu este definit ca
fiind „decizia autorităţii competente pentru protecţia mediului, care dă dreptul titularului
de proiect să realizeze proiectul”.
Totuşi, în opinia noastră, acordul de mediu este un act tehnico-juridic eliberat în
scris, prin care se stabilesc condiţiile de realizare a proiectului din punct de vedere al
protecţiei mediului (68), prin urmare el este un act administrativ, deoarece produce efecte
juridice, nu un acord, aşa cum s-ar înţelege din denumirea sa.

B. Aprobarea improprie
Mai multe texte legislative folosesc termenul de aprobare pentru a desemna
manifestarea de voinţă a unui funcţionar public de decizie sau a unei autorităţi
publice, care de fapt reprezintă un act administrativ unilateral, emis la propunerea unor
funcţionari publici inferiori, a unor alte autorităţi publice sau în urma unei petiţii. Spre
exemplu, dacă un funcţionar din minister face o propunere scrisă unui ministru, pe care
acesta pune rezoluţia „aprobat”; în acest caz nu ne găsim în prezenţa unei adevărate
aprobări, ci a unui act administrativ emis de ministru (69).
Pe de altă parte, Legea nr. 215/2001 prevede în art. 38 alin. 1 lit. ), atribuţia
Consiliului local de a aproba bugetul local, iar la lit. e) atribuţia de aprobare, la propunerea
primarului, a organigramei aparatului propriu.
În fine, Hotărârea Guvernului nr. 432/2004 privind dosarul profesional al
funcţionarilor publici conţine prevederea conform căreia accesul funcţionarului public la
propriul dosar profesional, precum şi eliberarea unor copii de pe documentele conţinute în
acesta se aprobă de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice (70).

C. Procedura aprobării tacite


Procedura aprobării tacite este reglementată prin Ordonanţa Guvernului nr.
27/2003, fiind de fapt o procedură de emitere implicită a unei autorizaţii, care produce
efecte juridice şi care, ulterior, poate fi valorificată în justiţie pentru obţinerea înscrisului
doveditor al autorizării. Credem că, şi în acest caz, legiuitorul a folosit impropriu
termenul de aprobare pentru emiterea, e adevărat implicită, a unui act administrativ
individual, creator de drepturi şi obligaţii. Considerăm că mai nimerit ar fi fost termenul
de „autorizare tacită”.

D. Aprobarea şi confirmarea titlului de doctor


Conform prevederilor art. 35 din Hotărârea Guvernului nr. 37/1999 privind
organizarea şi desfăşurarea doctoratului (71), hotărârea comisiei pentru susţinerea tezei de
doctorat de a se conferi titlul ştiinţific de doctor se înaintează conducerii instituţiei
organizatoare de doctorat, în vederea acordării titlului ştiinţific de doctor. După aprobare

204
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

(72), instituţia transmite Dosarul de doctorat şi un exemplar al Tezei de doctorat la


Ministerul Educaţiei Naţionale în vederea confirmării de către Consiliul Naţional de
Atestare a Titlurilor, Diplomelor şi Certificatelor Universitare a titlului de doctor propus de
comisie şi acordat de conducerea instituţiei.

2.8. Lipsa formalităţilor procedurale esenţiale şi neesenţiale


Este important de reţinut faptul că formalităţile procedurale nu au toate aceeaşi
valoare juridică şi, prin urmare, şi sancţiunile ce se impun în cazul nerespectării lor
sunt diferite.
Acele formalităţi care urmăresc asigurarea legalităţii şi oportunităţii actului
administrativ sau garantarea drepturilor cetăţeneşti sunt considerate formalităţi
esenţiale iar lipsa lor este sancţionată cu inexistenţa actului sau cu nulitatea absolută a
acestuia. Dimpotrivă, formalităţile instituite numai în scopul asigurării operativităţii
activităţii administrative atrag nulitatea relativă a actului, fiind considerate
neesenţiale.
Observăm că determinarea scopului în vederea căruia au fost stabilite anumite
formalităţi procedurale are o deosebită însemnătate în dreptul administrativ (73).
Spre exemplu, adoptarea unei hotărâri de către Consiliul local fără asigurarea
majorităţii cerute de lege este o formalitate esenţială, ce atrage nulitatea absolută a actului
administrativ, pe când nesemnarea hotărârii de către preşedintele de şedinţă este una
neesenţială, ce poate fi îndeplinită şi mai târziu (deci confirmată), dar care atrage totuşi
nulitatea relativă a actului (74). Pe de altă parte, hotărârea de Consiliu local normativă este
inexistentă dacă nu a fost adusă la cunoştinţa publică, respectiv dacă nu a fost comunicată
destinatarului.

2.9. Teoria „formalităţilor imposibile”


În doctrina occidentală, literatura juridică a acreditat această teorie pentru a
desemna situaţia în care o autoritate publică care îşi propune să emită un act
administrativ se află în imposibilitate practică efectivă de a obţine formele
procedurale necesare pentru emiterea actului (75).
Altfel spus, atunci când legea cere un aviz conform (76), dar organul colegial nu
se întruneşte într-un termen rezonabil pentru a-l elibera sau autoritatea publică
unipersonală refuză sau întârzie emiterea avizului, emiterea actului administrativ, fără
avizul în cauză, ar trebui considerată legală.
S-a emis părerea conform căreia această regulă este aplicabilă şi în dreptul nostru,
care abundă de situaţii similare. Spre exemplu, ce se întâmplă dacă o autoritate publică
solicită avizul ANFP pentru numirea într-o funcţie publică, însă acest aviz nu este emis
într-un termen rezonabil de către instituţia competentă ? Este de observat că soluţia
aşteptării la nesfârşit este total inadecvată funcţionării eficiente a administraţiei
publice. Prin urmare, după trecerea termenului de răspuns, care este aplicabil şi în acest
caz, autoritatea publică poate trece fie la contestarea refuzului tacit de avizare, fie la
numirea în funcţia publică.
Suntem de părere că, pentru moment, soluţia este îndrăzneaţă şi implică acceptarea
ei de către jurisprudenţă, dar nutrim şi noi convingerea că numai în acest fel vor putea fi
surmontate acele impedimente care sunt declanşate de politizarea excesivă a administraţiei
publice româneşti.

2.10. Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sancţionator


Doctrina, în unanimitate, apreciază faptul că, termenul de contradictorialitate
este un principiu general de drept, derivat din dreptul de apărare al persoanei

205
dr. Niculae Neagu

sancţionate, şi că el presupune ca actele administrative prin care se aplică sancţiuni


disciplinare sau de altă natură să fie precedate de o procedură menită a da
posibilitatea celui vizat să discute acuzele ce i se aduc.
Majoritatea autorilor de drept administrativ consideră că procedura contradictorie
de emitere a actului administrativ ar trebui să fie aplicabilă în cazul măsurilor luate contra
persoanelor, funcţionarilor publici, precum şi în cazul autorizării prestării unei activităţi,
atunci când autorizaţia este emisă în considerarea persoanei solicitante (77).
Spre exemplu, Statutul funcţionarilor publici condiţionează aplicarea sancţiunii
disciplinare de efectuarea cercetării prealabile a abaterii disciplinare, procedură ce implică
şi audierea funcţionarului public în cauză (78).

3. Legalitatea actului administrativ

3.1. Consideraţii generale


Respectarea legii, a legalităţii în general, se impune atât particularilor, cât şi
administraţiei publice. Principiul legalităţii domină întreaga teorie a actelor
administrative şi ea înseamnă că întreaga activitate a administraţiei publice este supusă
regulilor de drept. Prin supunerea activităţii administrative dreptului - Constituţiei, legilor
şi celorlalte acte normative - se doreşte instituirea unor garanţii pentru cetăţeni în faţa
arbitrariului, incoerenţei sau ineficacităţii acestei activităţi (79).
Noţiunea de „lege”, şi în dreptul administrativ, are aceeaşi accepţiune largă, de
„bloc legal”, care cuprinde, în afară de legile propriu zise adoptate de Parlament,
ansamblul ierarhizat al regulilor juridice edictate fie din exteriorul administraţiei
publice, fie de către administraţia publică: ordonanţele guvernamentale, ce au putere de
lege, dar şi hotărârile guvernamentale, ordinele ministeriale, hotărârile consiliilor locale
sau judeţene, etc. - cu alte cuvinte, toate actele administrative normative şi individuale.
Ne aflăm în faţa celebrei „Piramide a lui Kelsen” descrisă în „Teoria pură a
dreptului”, care exprimă ideea pozitivismului juridic, unde se reunesc legitimitatea şi
legalitatea. În vârful acestei piramide se găseşte textul sacru al Constituţiei, urmată de
tratatele internaţionale, textele legislative sau actele administrative emise de nivelul central
sau de nivelurile locale. Principiul ierarhizării acestor acte constă în aceea că regulile
instituite prin acte emise de un nivel ierarhic superior trebuie respectate la emiterea actelor
la nivelurile inferioare, aşa cum vom arăta în continuare.

3.2. Sursele legalităţii în dreptul administrativ român


A. Constituţia României
Revizuită în 2003, Constituţia din 1991 conţine bazele juridice ale dreptului
administrativ şi ale activităţii administraţiei publice, reglementând domeniile rezervate
legii (art. 73) şi, prin aceasta, indirect, domeniile rezervate spre reglementare primară
administraţiei publice: autonomia colectivităţilor locale (art. 120 alin. 1), etc.
În practică, au apărut şi apar probleme atunci când se pune problema interpretării şi
aplicării aşa numitelor „legi-ecran”. Astfel, un act administrativ emis în temeiul unei legi
neconstituţionale este la rândul său neconstituţional, însă judecătorul de contencios
administrativ nu poate aprecia acest lucru, fiind împiedicat de legea-ecran ce se interpune
între actul administrativ şi Constituţie. Drept urmare, instanţa nu va putea anula un act
administrativ pe acest motiv, ci va trebui să ridice excepţia de neconstituţionalitate a legii
invocate ca temei al actului administrativ, şi numai după declararea ei ca neconstituţională
de către Curtea Constituţională, va putea anula actul administrativ, de data aceasta ca
ilegal.

206
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

În al doilea rând, există situaţii în care instanţele judecătoreşti interpretează diferit


un text constituţional, situaţie încă nerezolvată şi care are doar o soluţie: recunoaşterea pe
cale legală a jurisprudenţei Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie ca izvor de drept, respectiv a
unor decizii ale Curţii Constituţionale.
În fine, s-a discutat şi problematica valorii juridice a drepturilor şi obligaţiilor
cuprinse în Constituţie, şi anume dacă ele pot constitui temei pentru o cerere adresată
administraţiei publice, şi, dacă această cerere implică o obligaţie de răspuns ?
Pentru a putea răspunde vom lua în considerare două ipoteze: domeniul respectiv
este reglementat prin legi sau alte acte normative, respectiv, domeniul este reglementat
doar prin dispoziţiile cu caracter general ale Constituţiei.
Astfel, consacrarea unor drepturi pe cale constituţională impune, cu
necesitate, obligaţia pentru legiuitor, de a le circumstanţa în conţinutul legilor, dar şi
administraţiei publice, care, şi în lipsa unui text legal, altul decât cel constituţional,
trebuie să le respecte. În practică, însă, în lipsa unei legi detaliate, mijloacele de evitare şi
de eschivare a administraţiei sunt mai variate şi mai eficiente, aşa cum s-a întâmplat, spre
exemplu, în cazul dreptului de petiţionare până în 2002 când a fost adoptată reglementarea
cu acest obiect. Prin urmare, obligaţia de respectare există, dar nu are eficienţă în practică
decât dacă este dezvoltată prin reguli instituite prin lege.

B. Tratatele internaţionale
Tratatele internaţionale au fost considerate, multă vreme, ca aparţinând „legalităţii
internaţionale”, şi nu „legalităţii interne”, deoarece obligă statele faţă de alte state şi nu
faţă de proprii resortisanţi (80). Odată, însă, cu semnarea convenţiilor internaţionale
referitoare la drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, cum ar fi Convenţia
Europeană a Drepturilor Omului şi mai ales cu constituirea Uniunii Europene, situaţia s-a
schimbat radical.
România respectă Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi prin integrarea
cu drepturi depline în Uniunea Europeană, discuţiile privind aplicabilitatea dreptului
internaţional şi raportul dintre acesta şi dreptul intern sunt deosebit de actuale.
Astfel, unul dintre motivele revizuirii din 2003 a fost şi acela al adaptării
Constituţiei ţării noastre la cerinţele Uniunii Europene, în aşa fel încât de la data aderării
dreptul comunitar să poată fi aplicat cu prioritate faţă de dreptul intern, naţional -
condiţie esenţială de funcţionare a acestei organizaţii europene supranaţionale (art. 148 ).
Astfel, se admite azi că actele comunitare, sunt, de asemenea, superioare legilor, dar
inferioare Constituţiei.
În ceea ce priveşte celelalte tratate internaţionale, deşi sunt superioare legilor
interne, dar inferioare Constituţiei, ele nu vor fi ratificate de Parlament dacă vin în
contradicţie cu Constituţia. Singura soluţie pentru asigurarea ratificării tratatului
internaţional în acest caz este revizuirea Constituţiei (81).
Având în vedere aceste considerente, legislaţia română prevede obligaţia ca
proiectul de act normativ (şi, prin urmare, actul adoptat) să fie corelat cu reglementările
unionale şi cu tratatele internaţionale la care România este parte (82).
Tratatele internaţionale privind drepturile omului, ratificate de România au o
poziţie specifică în ansamblul surselor normative interne, ele fiind superioare legilor
interne, consecinţa fiind că, în caz de contradicţie cu aceste legi, prevalează tratatul
internaţional..

C. Legea şi ordonanţa guvernamentală


Sistemul de drept român cunoaşte două tipuri de legi: legi organice şi legi
ordinare, fiecare cu domeniul său de reglementare, precizat de Constituţie în art. 73. Pe de

207
dr. Niculae Neagu

altă parte, Constituţia recunoaşte ordonanţelor guvernamentale emise în baza unei legi de
abilitare, puterea de a modifica sau abroga legile ordinare, iar celor emise în situaţii de
urgenţă, puterea de a modifica sau abroga orice categorie de legi.
Cu toate acestea, ordonanţele simple (facultativ) şi ordonanţele de urgenţă
(obligatoriu) sunt supuse unei proceduri posterioare de aprobare de către Parlament
şi, prin urmare, ele pot fi aprobate sau respinse. Controlul ordonanţelor poate fi realizat
numai pe calea excepţiei de neconstituţionalitate (83), iar în urma declarării lor ca
neconstituţionale, se pot cere despăgubiri în faţa instanţei de contencios administrativ în
temeiul art. 126 din Constituţie.
Actele administrative adoptate în temeiul ordonanţelor pe timpul cât acestea sunt în
vigoare rămân însă valabile, chiar dacă ordonanţele au fost respinse de Parlament (84),
situaţie anacronică, care nu a fost soluţionată. Ordonanţele guvernamentale pot fi atât
normative, cât şi individuale (85).

D. Actele normative ale autorităţilor centrale


Urmând principiul constituţionalităţii actelor normative, actele emise de
autorităţile centrale trebuie să se conformeze Constituţiei, legilor şi/sau ordonanţelor
guvernamentale. În primul rând Guvernul trebuie să respecte în hotărârile sale normele
cuprinse în propriile ordonanţe, deoarece au forţă juridică superioară.
Legea prevede că ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea
acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe
baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului, trebuie să se
limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise
şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora. Este obligatoriu ca în
preambulul acestor acte să se indice expres actul normativ superior (86) pe care se
întemeiază.
Un act administrativ cu executare succesivă în timp (o autorizaţie de funcţionare, de
exemplu) emis cu respectarea legii ce guverna domeniul respectiv la momentul emiterii,
devine ilegal în situaţia în care această lege este abrogată de o alta, cu care actul
administrativ este în contradicţie. Astfel, se naşte obligaţia autorităţii emitente de a-l
revoca, precum şi dreptul persoanelor interesate de a-l contesta în justiţie. Excepţie face
situaţia în care chiar noua lege prelungeşte validitatea actelor administrative născute sub
imperiul legii vechi.
Reţinem faptul că şi între actele normative ale autorităţilor centrale există
ierarhii: o hotărâre guvernamentală este superioară unui ordin ministerial sau unei decizii
a Consiliului Naţional al Audiovizualului, autoritate centrală autonomă.
Actul normativ al autorităţii centrale poate fi emis în aplicarea unei legi, când are
rolul de a circumstanţa modul de aplicare a acelei legi, sau poate fi emis în mod autonom,
pentru reglementarea unor situaţii juridice noi, respectiv pentru prima dată.
Prin legea ce vizează tehnica de redactare a actelor normative (Legea nr.
24/2000) sunt prevăzute reguli clare de gestionare a raportului lege-norme
metodologice de aplicare. Reţinem de aici regula conform căreia într-un act normativ
emis pe baza şi în executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizează
reproducerea unor dispoziţii din actul superior, fiind recomandabilă numai indicarea
textelor de referinţă. În asemenea situaţii, preluarea unor norme în actul inferior poate fi
făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluţiilor din actul de bază (art. 14 alin. 4).

E. Actele normative ale autorităţilor locale

208
Drept administrativ I – ediţie revăzută şi adăugită

Este firesc ca, în acest moment