Aspectos Generales de la Reforma Tributaria del Gobierno de Michelle Bachellet

I. Introducción

Durante el gobierno de la presidenta Michelle Bachelet, como parte de una serie de

reformas estructurales contenidas en su programa, se aprobó la ley N° 20.780 de “Reforma

Tributaria” que, publicada en el Diario Oficial el 29 de septiembre del año 2014, pretendía

contribuir a la disminución de la desigualdad en el país y sostener un incremento en el gasto

público en atención a las demandas de los movimientos sociales (principalmente estudiantil)

que se venían manifestando con fuerza en el país desde el año 2011, mediante “cambios

estructurales al sistema de tributación de la renta e introducir diversos ajustes en el sistema

tributario vigente”1, justificando la reforma comparando la carga tributaria de Chile en el año

2010 con aquella de los países desarrollados cuando alcanzaron un PIB per cápita similar al

nuestro, observando que nuestro país se ubica debajo del promedio, además, en cuanto a la

estructura tributaria, y en términos de impuestos al ingresos, en particular a los ingresos del

capital, no presente los mismos estándares que los países de la OECD, según señala el Mensaje

de la Presidenta Bachelet.

1
“MENSAJE DE S.E. LA PRESIDENTA DE LA REPUBLICA CON EL QUE INICIA UN PROYECTO DE LEY DE
REFORMA TRIBUTARIA QUE MODIFICA EL SISTEMA DE TRIBUTACIÓN DE LA RENTA E INTRODUCE
DIVERSOS AJUSTES EN EL SISTEMA TRIBUTARIO”, Santiago 01 de abril de 2014. Visto el 27 de abril de
2020 en
www.transtecnia.cl/newsletter/boletin_informativo/07_04_2014/24_362_reforma_tributaria.pdf.
 Se estima entonces que la reforma, que como señala el Banco Mundial incluye

modificaciones al impuesto a la renta, aumento de tasas de impuestos correctivos, cambios en

la tributación sobre el mercado inmobiliario, aumento de tasas de impuestos a los timbres y

estampillas que inciden sobre servicios del sector financiero, introducción de impuestos para la

protección del medio ambiente, y medidas anti evasión y elusión, aumentará la recaudación

tributaria en un 3% del PIB2

El proyecto no sólo contemplaba el aumento de las tasas impositivas sobre la renta del

capital, sino que también, aumentando la base imponible 3 que en el sistema tributario chileno

presentaría una serie de exenciones, en particular, respecto a la renta del capital mediante el

mecanismo del Fondo de Utilidades Tributables (FUT).

Finalmente, el proyecto de reforma tributaria alude a las planificaciones tributarias

elusivas y la evasión, hechos que contribuirían a la existencia de un sistema tributario

inequitativo.

La naturaleza del proyecto de Reforma Tributaria generó una serie de debates,

polémicas políticas y cuestionamientos técnicos, que resultaron en diversas modificaciones al

texto original. En opinión desde algunos sectores, esta versión modificada de la Reforma, es

resultado de la capacidad de negociación de grandes capitales para mantener privilegios

tributarios vía regímenes de renta presunta y reinstalar resquicios que permiten la evasión y

elusión tributario, reduciendo la progresividad de la Reforma 4; otros, afirman la necesidad de

la corrección por considerar que el proyecto original contenía un exceso de gravamen con los

2
Banco Mundial, “Chile: Efectos Distributivos de la Reforma Tributaria de 2014”, visto el 27 de abril de
2020 en http://biblioteca.digital.gob.cl/bitstream/handle/123456789/731/Chile%20Tax%20Reform
%20Report_November9.pdf?sequence=1.
3
La base imponible “corresponde a la cuantificación del hecho gravado, sobre la cual debe aplicarse de
forma directa la tasa del tributo, con la finalidad de determinar el monto de la obligación tributaria el
monto sobre el cual se aplica el porcentaje de impuesto”. Visto el 26 de abril de 2020 en
www.sii.cl/diccionario_tributario/dicc_b.htm
4
Laderretche, O., (2014). “Elementos de economía política de la reforma tributaria del gobierno de la
nueva mayoría en Chile”,
consecuentes efectos negativos en el crecimiento y la economía, las PYMES, clase media y el

empleo5.

El presente trabajo tiene por objeto indagar y describir los principales elementos que

contiene la reforma tributaria del gobierno de Michelle Bachellet del año 2014.

II. Ley N° 20.780 de Reforma al Código Tributario

Las modificaciones introducidas al Código Tributario mediante esta ley, tienen por

objeto reducir la elusión, entendida como aquella “acción que permite reducir la base

imponible mediante operaciones que no se encuentran expresamente prohibidas por

disposiciones legales o administrativas”6, mediante normas antielusivas que entregan al

Servicio de Impuestos Internos que le permiten recalificar las reorganizaciones empresariales y

especificar por parte de este, las normas jurídicas que pueden interpretarse como elusivas,

recurriendo de oficio o denunciando el hecho ante la fiscalía a efectos de perseguir el ilícito. De

este modo, en el caso que el Tribunal Tributario y Aduanero declare que un negocio jurídico

corresponde a una simulación en conformidad al nuevo artículo 160 bis del Código Tributario,

facultará al Servicio de Impuestos Internos (SII) para liquidar y girar los impuestos defraudados

a las arcas fiscales, de manera que establecerá las sanciones correspondientes a sus

representantes pecuniariamente, e incluso encargando la privación de libertad en aquellos

casos calificados.

Lo anterior, y en razón de velar por los derechos de los contribuyentes, deberá

regirse mediante un procedimiento general de reclamación establecido dentro del mismo

Código Tributario, el cual, consiste en la presentación de la denuncia, seguido de una etapa de

contestación, recibimiento de la causa prueba y la dictación de la sentencia, quedando abierta

5
Vidaurre, B., (2014). Reforma Tributaria 1ª Parte: ¿Cómo Quedará la Tributación de las Empresas y de
las PYME?, Serie Informe Legislativo, noviembre 2014/38, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago de
Chile.
6
Servicio de Impuestos Internos, Diccionario Básico Tributario Contable, visto el 29 de abril de 2020 en
http://www.sii.cl/diccionario_tributario/dicc_e.htm.
la posibilidad del contribuyente de recurrir de apelación ante la Corte de Apelaciones

respectiva.

El Artículo 4° ter de la ley en comento, y en el caso que la conducta tenga por objeto

evitar total o parcialmente el devengo del hecho gravado, elaborar estrategias para disminuir

la base imponible o que su intención sea afectar al fisco, sanciona el abuso de las formas

jurídicas para efectos tributarios, mediante pautas que permitan determinar el carácter de la

conducta del contribuyente:

 Que el resultado de la planificación tributaria sea solo un acto jurídico que disminuya

la carga impositiva del contribuyente, no atendiendo la legitima razón de negocio.

 Que el contribuyente cree empresas inexistentes en donde haya claramente la

intención de defraudar al fisco.

El artículo 4° quater sanciona la simulación tributaria, entendida como elusión, al

disimula la configuración del hecho gravado o el monto veraz de su operación. La simulación

en materia impositiva separa la simulación licita e ilícita de la absoluta y relativa, en el primer

caso será el Tribunal Tributario y Aduanero encargado de ordenar el restablecimiento de la

norma tributaria defraudada, habilitando al Servicio de Impuestos Internos para liquidar, girar

diferencias de impuestos; en el segundo caso se parte del hecho de una hipótesis delictual,

debiendo en este caso accionar por la vía de la acción penal tributaria, siendo los Tribunales de

Garantía y Oral en lo Penal los encargados de asignar la pena corporal conforme al delito

infringido.

El procedimiento para sancionar la conducta elusiva de los contribuyentes, es

regulada en el artículo 4° quinquies y el artículo 160 bis, en conjunto, generando una etapa

administrativa previa y una segunda procesal contenciosa ante los tribunales de justicia.

En la etapa administrativa, el Servicio de Impuestos Internos deberá citar al

contribuyente, conforme a lo señalado en el artículo 63 del Código tributario, solicitando al

mismo tiempo toda la documentación que considere necesaria a fin de determinar el abuso,

simulación y actos que constituye infracción del asesor tributario autor de la elusión. Contra la

presentación del requerimiento, el contribuyente podrá presentar la documentación en fecha

y hora fijada y solicitar prorroga hasta por un mes de los antecedentes requeridos, extensión

de plazo que hará aumentar el tiempo de prescripción señalados en el artículo del Código

Tributario hasta en dos meses.

El Servicio de Impuestos Internos deberá determinar provisoriamente la diferencia de

impuestos por acto de abuso o simulación, siendo obligatoria la presentación de la acción ante

tribunales si la diferencia de impuestos excede de unidades tributarias mensuales.

El requerimiento se presentará ante el tribunal tributario aduanero dentro de nueve

meses contados desde el vencimiento de plazo de citación o su prorroga, solicitando a dicha

magistratura la calificación de abuso y simulación, el tribunal otorgará traslado por el plazo de

90 días, vencido el plazo citará a las partes a una audiencia, otorgando un plazo de quince días

para entregar nuevos antecedentes al tribunal, fijando un término probatorio de 20 días y

cinco días posteriores para observar la prueba, debiendo el tribunal resolver en el plazo de

quince días, dentro de su sentencia debe considerar el monto de impuesto adeudado, la

liquidación de intereses y reajustes, como así también de las multas asignadas, dicha

presentación será hecha por el Director del servicio en donde el contribuyente tenga domicilio,

la sentencia judicial solo puede ser revisada por la Corte de Apelaciones en el plazo de quince

días, pudiendo recurrirse de Casación en la forma o en el fondo ante la Corte Suprema.

En el caso de constituir delito tributario y que dicha causa deba ser conocida por los

Tribunales de Garantía y Oral en lo Penal, dicha querella puede ser tramitada por el Servicio de

Impuestos Internos ante la Fiscalía pertinente o denunciar ante esta última para el accionar

ante los tribunales.

 La Ley 20.780 incorpora al artículo 97 del Código Tributario, el numeral 6, que

sanciona a los contribuyentes que incumplan o entraben la obligación de implementar o

utilizar sistemas tecnológicos de información conforme al artículo 60 ter del mismo código. Así

también adiciona el numeral 20 de dicho artículo que sanciona al contribuyente que haya

deducido gastos o hecho uso del crédito fiscal, respecto de vehículos y aquellos incurridos en

supermercados y comercios similares, a que se refiere el artículo 31 de la Ley sobre impuesto a

la renta, sin cumplir con los requisitos que dicha disposición establece.

Además, establece un procedimiento especial para los contribuyentes que tributen

bajo el artículo 14 ter de la Ley de Impuesto a la Renta, para ello incorpora el N° 3 del artículo

165 del Código Tributario, en donde este grupo de contribuyentes pueden solicitar por UNICA

VEZ, la sustitución de multas por un programa de capacitación en materia tributaria, por

infracción a las normas señaladas en el artículo 97 N° 1, 2, 3, 15, 19 y 21, todos del Código

Tributario.

La Ley 20.899 de 2016, precisa que no podrán aplicarse las normas de abuso o

simulación, siempre que estas hayan sucedido con anterioridad al 30 de septiembre 2015, asi

también entrega al contribuyente la posibilidad de consultar un pronunciamiento anticipado y

general al Servicio de Impuestos Internos sobre la aplicación de la norma antielusiva, no siendo

necesaria una respuesta por parte del órgano administrador.

La Ley 20.899 entrega una extensión a las reglas de sobreendeudamiento en el

exterior, aplicando tasa reducida de impuesto adicional, además permite utilizar el crédito por

impuestos pagados en el extranjero, siempre que tengan convenio de doble tributación con

Chile.

Respecto de las modificaciones que introduce la Ley N° 20.780 respecto de los

impuesto directos e indirectos. En relación a los impuestos directos, esta se implementó en

tres etapas.
 La primera, con fecha de inicio el 1 de octubre del año 2014; la segunda, el 1 de

enero del año 2015; y la tercera, el 30 de diciembre del año 2015. La tasa de impuesto de

primera categoría que se aplica a las utilidades obtenidas por la empresa al 31 de diciembre, se

aumenta desde el 2014 a 21%; 2015 a 22,5%; 2016 a 24% y 2017 a 25%. Este aumento gradual,

se traduce en la electividad que deberán realizar las empresas por optar a un nuevo sistema

tributario que reemplaza lo que hasta esa fecha se conocía como “sistema de determinación

de rentas efectivas e impuestos finales a través de la distribución de retiros o dividendos”.

A lo largo de la historia tributaria del país, los propietarios de las empresas tributaban

en base a los retiros y dividendos distribuidos, lo que resultaba cuestionable por el hecho que

los dueños de las empresas manejaban estos dineros a fin de no pagar una carga tributaria

onerosa por concepto de impuesto global complementario (tributo que afecta a los retiros y

dividendo), la diferencia entre la renta líquida obtenida y los retiros o dividendos efectivos

generaba lo que se conocía como FUT (Fondo de Utilidades Tributarias). La Ley 20.780,

modifica el artículo 14 de la LIR, creando dos sistemas tributarios, el primero de ellos

contenidos en el artículo 14 letra A, conocido como Renta Atribuida y un segundo sistema

conocido como Renta Parcialmente Integrado, contenido en la letra B del mismo artículo 14

LIR.

El régimen de Renta Atribuida, crea un nuevo sistema de atribución de rentas, donde

la Ley presume de derecho que el propietario tributará por el total de utilidades y, sus

propietarios, pagarán sobre la misma base los impuestos finales, independiente de si el

propietario efectivamente retiró el dinero.

En tanto, el sistema Parcialmente Integrado, determina la renta líquida imponible de

igual forma que el sistema atribuido, pero pagando una tasa de impuesto de primera categoría

del 27%, y los retiros y/o dividendos de los socios se hacen sobre valores efectivamente

hechos, pero el monto de crédito entregado al socio se castiga en un 35%.

 En materia de impuestos indirectos, la ley encarece el impuesto a las bebidas

alcohólicas y analcohólicas ricas en azúcar, al tabaco y los cigarrillos, generando un cargo más

oneroso bajo la justificación de desincentivar su consumo.

Además, la Ley 20.780 crea un “impuesto verde” aplicado sobre la adquisición de

vehículos motorizados, que tiene por objeto la protección del medio ambiente mediante la

aplicación de una sobre tasa, la cual será más onerosa si el vehículo es diésel y no bencinero,

entendiendo que las emisiones de dichos vehículos contaminan el medio ambiente en forma

significativamente mayor que aquellos que funcionan con bencina.

Finalmente se observa que, en materia de IVA, las empresas deberán declarar

separadamente los gastos hechos a supermercado o similares, estableciendo un tope de cinco

unidades tributarias anuales, ante lo cual, el Servicio de impuestos internos tendrá la

atribución de fiscalizar esas partidas de compras.

III. Conclusión

La reforma tributaria del gobierno de Michelle Bachelet pretendía realizar

importantes modificaciones al sistema tributario chileno, sin embargo, generó resistencias

políticas y cuestionamientos técnicos que resultaron en diversas modificaciones al proyecto

original. A modo de conclusión, y con el fin de ilustrar las diferentes visiones económicas y

políticas en materia tributaria, presentamos una síntesis de los principales elementos que

contenía el proyecto de reforma tributaria del gobierno y los diferentes cuestionamientos

desde los sectores políticos, así como también gremiales involucrados 7:

7
Minuta “Síntesis de Propuesta de Reforma Tributaria de Michelle Bachelet y recopilación de
observaciones”, BCN, Chile. Visto el 29 de abril de 2020 en www.bcn.cl.
 a. Propuesta de Reforma Tributaria del gobierno de Michelle Bachellet:

 Eliminar el Fondo de Utilidades Tributarias (FUT) en cuatro años. Esto implica que los

dueños de las empresas tributarían por la totalidad de las utilidades de sus empresas, y no

sólo por las utilidades que retiren.

 Aumentar gradualmente de 20% a 25% el Impuesto a la Renta a las empresas, en un plazo

de 4 años.

 Reducir gradualmente de 40 a 35% la tasa máxima marginal de Impuesto a la Renta a las

personas.

 Aumentar de 0,4% a 0,8% el Impuesto de Timbres y Estampillas. Se mantendría la tasa

actual para las PYMES, las que además podrían recuperar el impuesto descontándolo del

pago de IVA mensual.

 Eximir de impuestos a las personas naturales por la rentabilidad de ahorros en

instrumentos financieros de bajo riesgo.

 Eliminar la devolución de Impuesto Específico al Diesel, para incentivar el cambio a

tecnologías más limpias. Esto no se aplicaría a las PYMES.

 Aplicar un Impuesto Adicional para vehículos petroleros de alta cilindrada, para

desincentivar su compra y proteger el medio ambiente. Las PYMES no serían incluidas en

esta modificación.

 Las grandes empresas que paguen a plazo a sus proveedores pagarían anticipadamente

una proporción del IVA de dichas operaciones, correspondiente a los vendedores.

 Reemplazar el Impuesto Ad Valorem a los Alcoholes por un Impuesto Específico de 20

Unidades Tributarias Mensuales (UTM) por cada 100 litros de alcohol puro incluido en

cada bebida.

 Reducir en 0,5 puntos del PIB la elusión tributaria con mayor fiscalización.
 b. Críticas a la Reforma Tributaria del gobierno de Michelle Bachellet:

 Se sustentaría en falsos supuestos de aumento de evasión tributaria y de déficit

estructural en las cuentas fiscales.

 Eliminaría un sistema que habría sido muy beneficioso para el crecimiento económico de

Chile (el FUT), desincentivando la reinversión y el ahorro en las empresas, y aumentando

el costo de financiamiento de éstas últimas.

 Se aplicaría impuesto sobre cantidades eventualmente no líquidas o incluso constitutivas

de pérdidas, creando incentivos perversos para el retiro de todas las utilidades en las

empresas

 La disminución de carga tributaria a las personas naturales sería ilusoria pues cuando la

tasa del socio o accionista sea la máxima, el impuesto empresarial real sería de 35% y no

de 25%5.

 Dado que los afiliados a AFP no pueden utilizar el Crédito Tributario por Impuesto a la

Renta de Primera Categoría, asociado a los dividendos de S.A. abiertas percibidos por AFP

(lo que disminuye la capitalización y rentabilidad de los fonos en AFP), el aumento de tasa

propuesto aumentaría la pérdida de ahorros previsionales y la rentabilidad respectiva.

 El régimen tributario del artículo 14 ter de la Ley sobre Impuesto a la Renta sería

insuficiente y poco atractivo para las PYMES.

 El Cambio de Sujeto parcial de IVA en las operaciones entre grandes empresas y sus

proveedores, sería ingenuo, pues llevaría a una renegociación de los contratos entre las

grandes empresas y sus proveedores.

 El Impuesto de Timbres y Estampillas sería anacrónico y su aumento encarecería las

operaciones de crédito para empresas y personas. Este impuesto ha ido disminuyendo

durante los últimos años y parecería un contrasentido volver a aumentarlo.

 La exención de impuestos personales por rentabilidades en ahorros de bajos riesgo sería

positiva pero insuficiente y poco atractiva.