DECRETO 364 DE 2013.

MODIFICACIÓN EXCEPCIONAL DEL PLAN DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL DE BOGOTÁ, D.C.

ANÁLISIS DESDE EL ENFOQUE SISTÉMICO

Por:
Yelena Cruz Tovar

Docentes:
Luis Ainstein
Rómulo Pérez

Universidad de Buenos Aires

Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo
Maestría en Planificación Urbana y Regional –PROPUR-
Planificación y Gestión Regional Urbana
Buenos Aires
2015

1
 Introducción

Este trabajo pretende realizar un abordaje descriptivo de los aspectos concernientes a la

modificación excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Bogotá
(Colombia) ejecutada mediante el decreto 364 de 2013 por la administración distrital.

Para realizar lo anterior se utilizarán los conceptos claves de la Teoría General de

Sistemas con el fin de identificar los componentes centrales de esta modificación, sus
principales aportes al componente urbano regional y sus efectos sobre lo que llamaremos
“Sistema Bogotá”, de la misma manera, se busca presentar la situación actual del tema,
la suspensión del decreto, la cual se llevó a cabo en el mes de marzo del año 2014, las
causas de la misma y las implicaciones de esta decisión para la ciudad, la región y el
país.

Finalmente, se busca realizar algunas consideraciones desde el punto de vista de la

Planificación y Gestión Regional y de la Teoría General de Sistemas exponiendo los
puntos clave de la articulación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá con la
situación de la región y el país.

2
Modificación del Plan de Ordenamiento Territorial de
Bogotá, D.C.

Generalidades del concepto Plan de Ordenamiento Territorial

El llamado Plan de Ordenamiento Territorial (POT)1 en Colombia, se define como un
instrumento técnico y normativo de planeación y gestión, que determina un conjunto de
acciones y políticas mediante las cuales se busca orientar el desarrollo del territorio en el
largo plazo. Responde a una serie de preguntas básicas tales como, dónde se ubican las
áreas protegidas y las áreas vulnerables de una ciudad o municipio, cómo se puede
hacer uso de determinadas porciones de suelo, dónde es posible desarrollar proyectos de
vivienda, cuáles son las áreas para el esparcimiento y la recreación y cuál es la forma de
aprovechar estos espacios con el fin de lograr el máximo desarrollo social, en pocas
palabras, el POT busca territorializar estrategias de desarrollo.

En este sentido, el POT es un conjunto de políticas espaciales de desarrollo cuyo

principal objetivo es la eliminación de las disparidades y problemáticas económico
espaciales a nivel no solo municipal, sino regional. Valiéndose de acciones
administrativas y de planeación física el POT busca organizar las actividades sobre el
espacio y no exclusivamente el componente físico, por ello, este tipo de plan debe
delinearse bajo un ámbito multidisciplinario, dicho en palabras textuales de la Carta de
Europea de Ordenación del Territorio (1983):

“El concepto de Ordenación del Territorio (…) está concebido como un enfoque
multidisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las
regiones y las organización física del espacio según un concepto rector.”

En el caso colombiano, el POT no es un instrumento único para lograr los objetivos de

desarrollo regional y organización espacial, sino que debe estar articulado con otras dos
herramientas clave que son el Plan de Desarrollo Municipal y el Presupuesto, siendo el
POT el de más largo plazo, determinado para implementarse durante doce años2,
mientras que el Plan de Desarrollo cuenta con cuatro años y el Presupuesto con un año.
Estas tres herramientas están regidas por un principio claro: mejorar la calidad de vida
de la población3, en este contexto, los planes de ordenamiento territorial en Colombia
tienen en cuenta tres aspectos determinantes: la política de desarrollo económico, la
política de desarrollo social y la política de desarrollo cultural. El primer aspecto se refiere
a la consecución de un engranaje suficientemente sincronizado entre el modelo
económico nacional y el grupo de estrategias para el uso y aprovechamiento del suelo de
una determinada ciudad o municipio, el segundo aspecto enfatiza en la importancia de
que el POT trabaje mancomunadamente para lograr la finalidad social del Estado, es
decir, la solución de las necesidades básicas insatisfechas para lograr el bienestar de
toda la población y asegurar su calidad de vida y, finalmente, el tercer aspecto, se refiere

1
En adelante se utilizará la sigla POT para referirse al concepto de Plan de Ordenamiento Territorial.
2
Doce años se traducen en tres períodos administrativos, cada uno correspondiente a los cuatro años de
gestión de un determinado gobierno municipal y nacional.
3
Serie Planes de Planes de Ordenamiento territorial. Guía Metodológica 1.

3
a destacar mediante el correcto uso y la correcta distribución del territorio todas aquéllas
potencialidades que remarquen la identidad cultual de una ciudad o municipio ante el
sistema global, para con ello, lograr más competitividad.

De acuerdo al tamaño de los aglomerados urbanos, en Colombia existen diferentes

planes de ordenamiento, a saber:

 Planes de Ordenamiento Territorial (POT) para los municipios con una población
mayor a 100.000 habitantes.
 Planes Básicos de Ordenamiento Territorial (PBOT) para los municipios con una
población entre 30.000 y 100.000 habitantes.
 Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT) para los municipios con una
población inferior a 30.000 habitantes.

En la generalidad, se establecen cuatro componentes básicos que deben estar

contenidos en cualquier POT, PBOT o EOT, estos son:

 Componente General: Estructura el plan, señala objetivos y estrategias de

ordenamiento territorial a mediano y largo plazo.
 Componente urbano: Señala programas, políticas y acciones de mediano plazo
para orientar el desarrollo físico de la ciudad (tocando temas como las redes de
comunicaciones, el plan de abastecimiento y mejoramiento de servicios públicos
domiciliarios, la modificación o planteamiento de normas urbanísticas y los
programas de Vivienda de Interés Social –VIS- e Interés Prioritario –VIP-)
 Componente rural: Señala programas, políticas y acciones de mediano plazo que
ordenen y aprovechen el suelo rural garantizando la interacción entre los
asentamientos rurales y la zona urbana o cabecera municipal del territorio.
 Programa de ejecución: Define las actividades y los tiempos de ejecución para
lograr los objetivos de ordenamiento, así como las instituciones responsables y los
recursos con los que se cuenta para cumplir los mismos.

Luego de la entrada en rigor de un POT, este puede ser modificado por diversas razones
que van desde el vencimiento del a vigencia del mismo, hasta por argumentos
excepcionales sean estos de interés público o fuerza mayor, por cambio de determinadas
normas urbanísticas o para la inclusión de suelo destinado a Vivienda de Interés Social o
de Interés Prioritario, cada Administración municipal está facultada para realizar estas
modificaciones las cuales solo se ejecutarán previa aprobación del Concejo Municipal,
pero, si no llegase a existir concertación o decisión por parte de dicho Concejo, la
Administración estará facultada para expedir el Plan por decreto pasados 60 días de su
presentación.

4
Antecedentes del Plan de Ordenamiento Territorial de
Bogotá.
Históricamente, fue la economía cafetera la que formó la red de ciudades colombianas y
la configuró de la manera en que hoy la conocemos y, si bien, los cultivos ilícitos también
han tenido su parte en la conformación de la estructura urbano-rural, sobre todo en lo que
tiene que ver con el desplazamiento masivo (y forzado) de la población y su
reasentamiento en los bordes de las grandes ciudades, fue el cultivo del café, en
principio, el que reorganizó los territorios, atrajo habitantes a climas templados aptos para
la siembra y modificó los patrones de asentamiento existentes hasta finales del siglo XIX
y durante la primera década del siglo XX.
Por su parte, en lo que tiene que ver con el marco legal, el Ordenamiento Territorial en
Colombia, tiene su origen en el Artículo 311 de la Constitución Nacional, en el cual se
determina que los municipios deben “ordenar el desarrollo de sus territorios” y,
puntualmente, es la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo la que establece que todos los
municipios del país deben elaborar un Plan de Ordenamiento Territorial usando como
marco legal la información consignada en la Ley 388 de 1997 la cual establece todas las
bases jurídicas para el ordenamiento territorial de ciudades y municipios.

Después de la segunda mitad del siglo XX la ciudad experimenta un cambio demográfico

notable, con una aceleración de la tasa de crecimiento de la población y una
redistribución de los habitantes observándose una migración desde el campo a la ciudad,
fenómeno ocurrido no solo en la capital, sino en las demás ciudades del país, que las
convirtió en receptoras de miles de familias expulsadas de la zona rural bien sea a raíz
del inicio del conflicto armado o debido a la búsqueda de más y mejores oportunidades
en cuanto a empleo, educación y salud. No extraña entonces que sea durante esta época
que surgen las bases legales del ordenamiento urbano de la ciudad, en la década del
sesenta se promulgan dos acuerdos, el Acuerdo 30 que reglamentaba la aprobación de
planos para lotificación, data de 1961 y, el Acuerdo 65 de 1967 que señalaba el
procedimiento idóneo para urbanizar terrenos en la ciudad, coincidiendo esto con el
período de mayor crecimiento de la ciudad en el país y uno de los más rápidos y veloces
en el continente.
Para 1979, se define un Plan General de Desarrollo que intenta establecer normativas y
lineamientos para el correcto uso de la tierra en la ciudad y solo hasta 1990 se adopta un
Acuerdo para el ordenamiento físico de la capital.

Finalmente, en el año 2000, la ciudad da un gran paso adoptando un Plan de

Ordenamiento Territorial mediante el Decreto Distrital 619 mediante el cual se busca
garantizar la sostenibilidad ambiental, económica y fiscal de la ciudad, resumidamente, el
Plan de Ordenamiento de Bogotá que se adopta en esta época perseguía ocho objetivos
básicos que posteriormente se reestructuraron de manera excepcional dentro de lo que
recibe el nombre Modificación Excepcional del POT o MEPOT4 estos objetivos
destacaban la importancia de que se diera una transición hacia un modelo abierto de
ordenamiento territorial situando a la ciudad como el nodo principal de la red Bogotá –

4
Esta modificación se formalizó mediante la expedición del Decreto 469 de 2003.

5
Cundinamarca procurando vincular la planeación de la capital y el ordenamiento y uso de
su suelo con la planeación de ciudades y municipios vecinos a fin de conformar un solo
sistema de planificación regional.

“Reconoce explícitamente que se debe concertar con las demás ciudades de la

región, y garantizar la articulación de los POT s de cada una de ellas con el Plan
de Ordenamiento Territorial y Ambiental para la Región (Potar).” (Periódico El
Tiempo, Diciembre de 2003)

Uno de los objetivos más importantes de este POT fue controlar la expansión urbana y
así, evitar el avance del proceso de conurbación, mediante la determinación concertada
de los usos del suelo, estableciendo un modelo mono-funcionalista que dividía la ciudad
en áreas específicas de acuerdo a cada actividad, de esta manera, se establecieron las
zonas residenciales, de comercio y servicios e industriales.

El POT adoptado en el año 2000 y revisado en el año 2003 y compilado mediante el

Decreto 190 de 2004, estuvo vigente hasta el mes de agosto del año 2013, momento en
el cual se realiza una nueva modificación excepcional mediante el Decreto 463 la cual
planteaba polémicas reformas en cuanto al uso del suelo y regulación de actividades
permitidas, la densificación del centro urbano para impedir el fenómeno de expansión,
que hasta el momento, sigue presentándose en la capital; adicionalmente, postuló la
incorporación de una serie de elementos para concretar la perspectiva regional de la que
hablaba el POT del 20005 y, como uno de sus cambios más relevantes, incluyó la gestión
del riesgo y el impacto del cambio climático como temas centrales para la planificación
del territorio, es decir, la ordenación territorial desde la perspectiva ambiental.

En marzo del año 2014, en medio de una fuerte crisis de gobernabilidad, polémicas
acerca de la gestión realizada por la administración que decretó la modificación del POT
y todo un grupo de asiduos detractores de la misma, esta se suspende de manera
provisional mediante el Auto 624 de 2014 del Consejo de Estado como respuesta a una
demanda instaurada por un particular y que solicitaba que fuera declarada su nulidad.

5
Como se expuso en otro apartado de este texto, uno de los objetivos centrales del POT del año 2000 era
lograr generar un modelo abierto de ordenamiento territorial que reconociera a Bogotá como el nodo
principal de un sistema regional de ciudades Bogotá – Cundinamarca.

6
Modificación Excepcional del POT, Decreto 463 de2013:
Suspensión, ¿Qué contiene?

Suspensión

El 26 de agosto de 2013 la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió, por decreto, la Modificación

Excepcional del POT – MePOT – con el fin de introducir una serie de cambios
estructurales en el Plan del ordenamiento Territorial vigente hasta ese momento. De
manera polémica y pese al desacuerdo manifestado por el Concejo distrital la
modificación entró en vigencia y con ella la ciudad se vio envuelta en una compleja
discusión jurídica sobre su legitimidad.
Para entender un poco esta discusión, es necesario conocer la estructura general de la
MePOT y con ello poder establecer una postura sobre la misma.

El conducto regular para introducir una modificación al Plan de Ordenamiento Territorial

de Bogotá es, como se explicó en la primera parte, presentar un proyecto previamente
concertado con los actores ciudadanos (colectivos de representación ciudadana,
representantes de los gremios, autoridades ambientales distritales y nacionales, entre
otros) ante el Concejo de Bogotá, integrado por cabildantes elegidos por voto popular,
entidad que es la suprema autoridad del Distrito Capital y que, en ejercicio de sus
funciones6, y después de una discusión y evaluación emite su aprobación o
desaprobación en temas claves para el desarrollo de la ciudad muchos de los cuales, si
bien, deben ser evaluados por esta entidad, no necesitan ser aprobados para que el
Alcalde pueda llevarlos a cabo7, en todo caso, se debe tener presente que los acuerdos
sobre tres temas específicos necesariamente deben tener la aprobación de tanto de la
Alcaldía como del Concejo, estos son, las reformas tributarias, el endeudamiento de la
ciudad y el cambio de uso del suelo.

Después de una amplia disertación, el 7 de junio de 2013 el Concejo de Bogotá

desaprobó el proyecto de acuerdo de la MePOT con 9 votos en contra y 6 a favor,
abriendo la posibilidad a que la Alcaldía lo expidiera por Decreto, ya que, la norma
jurídica no específica qué se debe hacer en los casos específicos en que no se logre
llegar a un acuerdo, sin embargo, cabe resaltar que al negar la viabilidad de la MePOT, el
Concejo Distrital solicitó que se realizaran correcciones al proyecto, lo que indica, que no
emitió una negativa rotunda al respecto. Dos meses después y realizando otras
modificaciones, que para algunos fueron sustanciales y una transgresión a lo indicado por
el Concejo, el Alcalde Mayor expidió mediante el Decreto 463 de 2013 la Modificación
Excepcional al POT de Bogotá que generó tal revuelo que fue seguido de una serie de
demandas y la declaración de inconformidades de un grupo de detractores conformados
por representantes del gremio de la construcción, el Gobierno Nacional, la oposición y la
mayoría de los medios de comunicación:

6
El Concejo Distrital tiene dos funciones: 1. Ejercer control político y 2. Llevar a cabo actividades
normativas.
7
El costo político de no llegar a una concertación entre las partes -Alcaldía y Concejo- puede traducirse en
fuertes polémicas, como las surgidas en el caso de la MePOT.

7
 “En una decisión tan riesgosa como polémica, el alcalde de Bogotá, Gustavo Petro, logró
alinear en su contra al Ministerio de Vivienda, el Concejo distrital, los entes de control, los
gremios de la construcción y el comercio y a algunos urbanistas. ¿La razón? Impuso por
decreto la ciudad que sueña a pesar de que se había votado negativamente en el
Cabildo.” (Revista Semana, 2013)

La MePOT se decretó entonces, en medio de una sucesión de malinterpretaciones

jurídicas las cuales fueron clave para las polémicas desatadas posteriormente, la ola de
demandas en contra no se hizo esperar, y el martes primero de abril de 2014, el Consejo
de Estado decretó la suspensión provisional del Decreto 364 de 2013 argumentando la
falta de competencia de la Alcaldía Mayor para reglamentar el uso del suelo:

“(…) la competencia para reglamentar el uso del suelo está radicada en cabeza del
Concejo de la ciudad.” (Revista Semana, 2014)

Con esta suspensión provisional el Decreto 190 de 2004 volvió a estar vigente como el
POT oficial para la ciudad, mientras tanto, la suspensión provisional de a MePOT siguió
su curso legal y en diciembre de 2014 el mismo Consejo de Estado, se declaró
incompetente para tomar decisiones sobre los Planes de Ordenamiento Territorial de
carácter local y trasladó la responsabilidad a los jueces administrativos con el fin de que
estos tomen una decisión definitiva sobre el futuro del POT de Bogotá. Al momento de la
creación de este documento la MePOT seguía atada a la suspensión provisional, el
Decreto 190 de 2004 continuaba en vigencia y, el carácter provisional de la misma
generaba una situación de inseguridad para llevar a cabo cualquier proyecto de
construcción, al tiempo que se expedían una serie de decretos que, para los detractores,
se configuran como el rescate de ciertos apartados que se contemplaron en una MePOT
inviable y, para los partidarios, se constituyen como una estrategia para enfrentar los
efectos negativos de la suspensión.

¿Qué contiene?

Para entender todo lo sucedido con la MePOT, es necesario conocer su contenido y, así,
entender por qué se configuraron como polémicas e incluso factores amenazantes para
el bienestar de la ciudad y, en particular, el gremio de la construcción.

A efectos de simplificar, el contenido de la MePOT se puede dividir en tres grandes

conjuntos:

Primero, el ordenamiento territorial de la ciudad, que abarca la propuesta de la mezcla

de usos y actores en un mismo territorio, la redensificación de la ciudad en el área del
llamado “centro ampliado” y la propuesta integral de espacio público.

Segundo, la planeación de la Ciudad-Región para dar continuidad al componente

estructural del POT de 2004 en el que se busca enfocar el ordenamiento territorial de la
capital en perspectiva regional, proponiendo que sea un modelo abierto y desconcentrado
que tome a Bogotá como su nodo central, tal y como se especificó más arriba.

8
Y, tercero, el componente ambiental, el cual busca adaptar la ciudad a un tema
principal, el cambio climático, mediante el fortalecimiento de la estructura ecológica
principal y el ordenamiento del territorio teniendo como eje principal la gobernanza del
agua, persiguiendo la articulación regional a lo largo del curso del Río Bogotá.

Teniendo en cuenta este agrupamiento debemos ver en detalle y analizar, las desde la
perspectiva sistémica, los puntos más polémicos de la MePOT, y por los que, en realidad,
surgió la suspensión, más allá de cualquier argumento jurídico, ya que tanto para la
Alcaldía, como para los detractores sus razones basadas en decretos, leyes y parágrafos
sobre el quorum necesario, la cronología y plazos establecidos, avance de un proyecto
de acuerdo al interior del Concejo Distrital etc., son razones suficientes para defender la
nulidad o vigencia de la MePOT.

9
ANÁLISIS SISTÉMICO
El agrupamiento anteriormente expuesto, pretende simplificar los temas con el fin de
evaluar los principales elementos constitutivos de la MePOT para así, examinar sus
consecuencias y entender los puntos de vista de los diferentes actores sociales. Al mismo
tiempo, con esta actividad será posible identificar, al menos someramente, los efluentes8,
de todo el sistema de ordenamiento territorial de la ciudad y las implicaciones que tuvo la
entrada en vigencia y posterior suspensión de la MePOT en Bogotá.

Componentes temáticos, espaciales y temporales de la

MePOT

“La gente que hace análisis de sistemas cree mucho en los “puntos de apalancamiento”.
Son lugares de un sistema complejo (una corporación, una economía, un cuerpo viviente,
una ciudad, un ecosistema) donde un pequeño movimiento de una cosa puede producir
grandes cambios en el todo.” Donella Meahdows

Tal como se comentó, los componentes temáticos de la MePOT fueron agrupados en el

apartado anterior y mediante un análisis de sus implicaciones en el tiempo y el espacio
veremos cómo cualquier decisión que se tome en relación con la suspensión afecta no
solo a Bogotá sino al sistema regional de la zona central del país.

En primer lugar, estamos definiendo a la capital colombiana como un sistema complejo,

en el cual, cualquier modificación no solo genera cambios hacía adentro (en el interior de
la ciudad únicamente), sino modificaciones hacía afuera, en la región propiamente dicha.

Al encarar la MePOT y juntar sus contenidos en tres grandes grupos estamos definiendo
su componente temático, a su vez, al identificar espacialmente estos contenidos y
analizarlos en el tiempo vemos cómo las interrelaciones entre los mismos y su
interdependencia hacen que aquí se esté considerando un sistema de alta complejidad:

“El carácter de “complejo” está dado por las interrelaciones entre los componentes, cuyas
funciones dentro del sistema no son independientes.” (García, 2006)

Ahora bien, pasemos a analizar los grandes componentes de la MePOT:

Ordenamiento territorial de la ciudad

Aquí consideramos tres temas claves de la MePOT, la mezcla de usos del suelo, la re-
densificación de la ciudad sobre la zona del centro ampliado y el manejo del espacio
público.

8
Entendiendo Efluentes como las externalidades negativas en relación a donde el sistema está dirigido
(Teoría General de los Sistemas, Ludwing von Bertalanffy)

10
Respecto a la mezcla de usos del suelo, la MePOT es clara en su objetivo, pretende
regularizarla en las diferentes áreas de la ciudad con tres propósitos claros, a saber,
aumentar las posibilidades de interacción social, asegurar el acceso a bienes y servicios
a toda la población mediante la localización de equipamientos en las áreas en las que se
requiera y, acercar las centralidades de empleo a las áreas donde se requiera.

El tema de la mezcla de usos en la ciudad ha sido polémico, ya que, a pesar de que el

POT del año 2000 era claro en determinar áreas dedicadas a la vivienda, el comercio y
los servicios, y la industria, con el paso de los años, estos servicios fueron mezclándose
bajo la sombra de la ilegalidad, generando problemáticas incontrolables para el distrito,
son muy conocidos dos casos puntuales, la existencia de moteles (o albergues
transitorios cuya finalidad es el alquiler de habitaciones en las que los clientes pueden
instalarse por lapsos cortos de tiempo, generalmente inferiores a seis horas) en barrios
tradicionalmente residenciales y la existencia de locales comerciales de alto impacto
como discotecas y bares también en cercanías de zonas residenciales.

“El subregistro de estos negocios es alto, porque algunos, que funcionan en zonas no
autorizadas para tal uso, se disfrazan como hoteles o centros de hospedaje turístico. (…)
Según el Plan de Ordenamiento Territorial, (POT) los moteles, hoteles de paso o
residencias se destinan a la actividad del alojamiento por horas. Por ser de alto impacto,
solo pueden funcionar en zonas aprobadas por Planeación.” (Periódico El Tiempo, 2010)

Y si bien, la MePOT expone la imperante necesidad de mezclar usos para alcanzar los
objetivos antes señalados, no busca llevar estas actividades especializadas y
preexistentes (muchas sin reglamentación) a las zonas residenciales, sino más bien,
regularlas para que su crecimiento desenfrenado no siga proliferando en las zonas
residenciales y hacer prevalecer la reglamentación nacional que indica que solo pueden
ubicarse sobre corredores viales de alta capacidad y en áreas de actividad económica
intensiva y de integración.

En cambio, la MePOT sugiere una mezcla de usos siguiendo ideas un poco menos
comunes, como las expresadas por Jacobs en los años sesenta:

“Mezclas complejas de usos diferentes no son una forma del caos. Por el contrario, son
una expresión de un orden complejo y altamente desarrollado. (…) Cuanto mayor
homogeneidad de uso haya en una calle o en un barrio, más fuerte es la tentación de ser
distinto de la única manera que queda de ser distinto” (Jacobs Jane, 1961)

Desde la perspectiva de los sistemas complejos vemos como la ciudad está compuesta
de una estructura que debe ser estudiada de manera dinámica y, tal como lo expresa
Rolando García, debe ser analizada mediante el estudio de los procesos que le afecten:

“Son estos procesos, y no la estructura misma, quienes constituyen el objetivo

fundamental de análisis. Se trata, pues, de un estudio de la dinámica del sistema y no de
estudio de un estado en un momento dado.” (García, 2006)

11
En este sentido, la posición de la MePOT en cuanto a mezcla de usos del suelo hace
referencia a un estudio previo en el que se analizó cómo el POT del año 2000 realizó una
serie de reglamentaciones que determinaron el modelo mono funcionalista del
ordenamiento territorial de la ciudad, pero que a su vez, desencadenaron una serie de
procesos en contravía con lo que señalaba la ley, por ejemplo, pequeños comercios en
áreas residenciales, construcción de locales que prestaban servicios de alto impacto sin
ninguna reglamentación y bajo fachadas que encubrían sus actividades, etcétera.

Ahora, entremos al análisis del tema de la densificación del centro ampliado. A este
respecto, el gobierno distrital, en su MePOT, delimitó un polígono específico y que abarca
la zona céntrica de la capital en el cual pretendía permitir índices de construcción más
elevados, logrando así, una mayor edificabilidad a cambio de que los constructores
tengan más cargas urbanísticas9 y, a su vez, generando una alta oferta de vivienda en
zonas en las que hoy en día la densidad urbana es la más baja de la ciudad.

Mientras la imagen 1., muestra una

infografía sobre lo que un medio de
comunicación específico llama “La
Bogotá que quiere Petro” y que
intenta resaltar el polígono del
centro ampliado que sería objeto de
las modificaciones en cuanto a
posibilidades de construcción en
altura, la Imagen 2., muestra la
misma información usando un
mapa de densidades que destaca
Imagen 1. La Bogotá que quiere Petro
Fuente. Artículo ¿Qué significa para Bogotá la suspensión del POT? la problemática de hacinamiento en
Revista Semana, abril de 2013. las áreas sur y noroccidental de la
capital colombiana.

En este punto, es importante

señalar que el alegato del
gremio de la construcción se
configura como un efluente,
la principal polémica frente a
la densificación del centro
fue la elevación
desproporcionada de los
precios del suelo (y por
consiguiente de los precios Imagen 2. Densidad urbana
Fuente. Cartilla “Las grandes polémicas sobre la Modificación Excepcional del
de la vivienda), producto, POT”, Secretaria Distrital del planeación, 2013.
según el gremio, de los altos
costos que significaría la cesión de áreas destinadas a espacio público y zonas verdes,
de la misma manera, se expresó la preocupación por el hecho de tener que construir

9
Esto se traduciría en que los constructores estarían obligados a ceder más terreno en calidad de zonas
verdes y, en general, en calidad de espacio público a la ciudad.

12
vivienda tipo VIP y VIS10 destinada en su mayor medida a mitigar las necesidades
habitacionales de las víctimas del conflicto colombiano (desplazados por la violencia y
población reinsertada del conflicto armado, principalmente) a la par de otros desarrollos
urbanísticos en este polígono, asunto que el distrito planteo como una estrategia para
iniciar un proceso de eliminación de la segregación urbana y que los constructores y
algunos representantes sociales de la capital, vieron como una fuente de aumento para la
tensión social y el deterioro de la convivencia ciudadana.

En términos sistémicos, lo que para la administración distrital se configura como una

perturbación que busca reestructurar el ordenamiento territorial de la capital colombiana,
haciendo que la ciudad como sistema, evolucione, para los constructores significa una
involución o retroceso, tanto en el aspecto meramente económico (oferta y demanda de
vivienda) como en el aspecto social (tensiones entra la ciudadanía y problemas de
convivencia).

Al respecto de este tema y haciendo referencia a las últimas recomendaciones de ONU

Hábitat en las cuales se sugiere que “solo se logrará un desarrollo urbano sostenible si se
construyen ciudades compactas conectadas, concentradas e incluyentes” (Elkin
Velásquez, director general ONU Habitat), podemos citar nuevamente a la obra de
Jacobs:

“El distrito ha de tener una concentración de personas suficientemente densa, sea cual
fuere su motivo para estar allí. Esto incluye a la gente que esté allí, porque reside allí”
(Jacobs Jane, 1961)

Finalmente, al considerar que la ciudad es un sistema complejo estamos teniendo en

cuenta que hace parte de un metasistema11, el país; en este orden de ideas, en la
situación actual cuando se presenta un escenario de diálogos con los grupos armados,
persiguiendo el cese de hostilidades, es importante rescatar la exigencia de la Corte
Constitucional en cuanto a exigir una política de vivienda para las víctimas del conflicto y,
a su vez, rescatar que pretender que las víctimas sean ubicadas en viviendas que siguen
el patrón tradicional de expansión en los bordes de la ciudad solo se remarca situaciones
de aislamiento y concentrará las desventajas de acceso a los servicios básicos, , lo que
históricamente reproduce conflicto urbano al que, generalmente, los habitantes
responden con una búsqueda de la solución a los problemas que muchas veces incluye
el involucramiento en actividades ilegales.

Planeación de la Ciudad – Región

Uno de los puntos álgidos de la MePOT es el que tiene que ver con el abordaje que se le
da al tema Ciudad-Región, al sistema regional propiamente dicho. Por un lado, los

10
Siglas usadas para referirse a Vivienda de Interés Prioritario (VIP) y Vivienda de Interés Social (VIS)
11
Para los efectos de este tema, podemos referirnos a la definición de Stafford Beer quien indica que el
sistema social es un sistema dinámico superviviente y complejo, que se asemeja a un organismo total, es
decir, un metasistema. En este caso la ciudad, es un subsistema y todas aquéllas modificaciones en su
interior modifican la estructura del metasistema. Lo que también von Bertalanffy llamo en su obra Sistema
Abierto.

13
detractores de la MePOT enfatizaron en que esta no se articula con la planeación de la
región circundante y por otro, no planeta una conexión entre los objetivos de desarrollo
de la capital con los de los municipios vecinos.

Es de vital importancia rescatar la noción de región que desde la Teoría General de

Sistemas nos plantea la existencia de una porción extensa y compleja de la realidad en la
que, para fines de este tema, se puede identificar la pertenencia a un metasistema
(Colombia) y, simultáneamente, la existencia de subsistemas (Bogotá y sus municipios
vecinos). En este sentido, es importante traer a colación una definición ampliamente
expuesta en este documento, el esquema de ordenamiento territorial en perspectiva
regional, componente estructurante del POT del año 2000 y sobre el que la MePOT
plantea la creación de una serie de instrumentos de gestión y planeación persiguiendo la
concreción de la red de ciudades que conforman la región y, al mismo tiempo, la principal
red de ciudades del país.

Exponiendo tres objetivos básicos, la protección de los ecosistemas estratégicos; el

fortalecimiento de la competitividad regional, nacional e internacional; y la superación de
las expresiones regionales de segregación socio-espacial la MePOT creó dos
herramientas para encarar este tema, el Programa de Integración Regional, destinado a:

“(…) Facilitar, fortalecer y concretar el desarrollo de políticas y estrategias de integración

regional del D.C. en los campos de la planificación y gestión del ordenamiento territorial en
una perspectiva asociativa y vinculante entre entidades territoriales que hacen parte del
entorno regional” (Artículo 543, Decreto 364 de 2013, MEPOT)

Y, los Planes para la Gestión y Ordenamiento Asociado al Territorio Regional (PGOR),

los cuales:

“Tienen como objetivo la coordinación de las políticas de ordenamiento territorial e

instrumentos de planificación del desarrollo con las entidades territoriales vecinas. Los
PGOR deberán ser formulados en coordinación con las autoridades regionales,
departamentales o municipales de los ámbitos regionales” (Artículo 474, Decreto 364 de
2013, MEPOT)

Sin querer abordar el tema de la conurbación, ya que uno de los objetivos centrales de la
MePOT es el de la generación de una ciudad densa y compacta, se propone la
consolidación de un modelo de ordenamiento territorial abierto mediante la gestión
regional de temas ambientales, principalmente, y el reconocimiento de un área o región
metropolitana, más no conurbada.

A este respecto, cabe mencionar que hay gran desacuerdo sobre la figura del área
metropolitana que visibiliza la MePOT ya que sería más lógico pensar en estructurar esta
área como una Ciudad Región, tal y como lo planeta el Ex Alcalde Jaime Castro:

“El manejo integrado y regional de esos asuntos, sin que los municipios pierdan su
condición de entidades territoriales, exige la creación de figura distinta de la actual área
metropolitana. Conviene a todas sus partes estructurar la gran Bogotá como la primera
Ciudad Región del país.” (Castro, 2014)

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Y si bien, la MePOT en este aspecto crea un par de herramientas de planeación y
gestión, también se debe señalar que conserva los lineamientos generales y
estructurantes del POT, los cuales, claramente no se han cumplido durante los años en el
que este ha estado vigente, lo que está en concordancia con la opinión anteriormente
expuesta sobre la necesidad de crear figuras novedosas que integren a Bogotá y a todos
sus municipios vecinos y que configuren este conjunto urbano regional como el eje
económico y disparador de la prosperidad y el avance social de todo el país.

Componente ambiental de la MePOT

Si de metasistemas se habla, en términos geográficos, tal vez el nivel planetario es el

más amplio al que podamos referirnos, el planeta es un sistema complejo y como tal
cualquier alteración en el mismo genera una alteración en su estructura, el cambio
climático se presenta como uno de los aspectos que más relación tienen con esta teoría,
ya que, como es bien sabido, gracias a un sinnúmero de alteraciones vinculadas con el
abuso medioambiental, la explosión demográfica y el funcionamiento sistema económico
propiamente dicho, el planeta sufre graves alteraciones que lo enfrentan a situaciones
cada vez más críticas, así, tal y como lo exponía Rolando García:

“(…) un principio básico de la teoría de sistemas complejos afirma que toda alteración en
un sector se propaga de diversas maneras a través del conjunto de relaciones que definen
la estructura del sistema y que, en situaciones críticas, genera una reorganización total.”
(García Rolando, 2006)

Bajo esta consideración, la MePOT presenta como uno de sus aspectos principales, y el
último aquí tratado, la inclusión del tema del cambio climático y la gestión del riesgo,
argumentando que es de vital importancia intervenir el territorio y regular el uso del suelo
con el fin de ordenarlo desde una perspectiva ambiental y crear territorios sostenibles,
seguros y resilientes, es decir, que tengan capacidad de recuperación. Esto último se
relaciona directamente con el postulado de Sistemas Complejos en el cual se expone que
la estabilidad de un sistema está vinculada con sus propiedades estructurales, las cuales
pueden verse afectadas por un conjunto de perturbaciones. Para este caso específico,
estamos definiendo al territorio (no solo el de Bogotá, sino el de la Región) como un
sistema abierto y al cambio climático como una perturbación o un conjunto de
perturbaciones, siendo de extrema importancia que las propiedades estructurales de este
sistema sean capaces de absorber dichas perturbaciones y así conserven la estabilidad
del todo, que representa el sistema.

“Si para cierta escala de perturbaciones estas modificaciones oscilan dentro de ciertos
límites sin alterar la estructura del sistema, diremos que el sistema es estable con respecto
a dicha escala de perturbaciones.” (García, 2006)

Entonces, en este punto se entiende la importancia de incluir el tema del cambio climático
y hacerlo parte fundamental del Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad, toda vez
que dicho asunto está destinado no solo a reglamentar sino a prevenir y proteger a la
ciudad, y al país, de amenazas naturales que pongan en riesgo el bienestar de la
población.

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CONSIDERACIONES FINALES

La suspensión del Decreto 364 de 2013 nos permite identificar el ordenamiento territorial
y, en particular, las decisiones que se toman sobre el uso del suelo, como un punto de
apalancamiento, capaz de cambiar el funcionamiento de un todo, como es la ciudad, e
incluso, la ciudad región no solo por lo que a normativas legales se refiere sino por todo
lo relacionado a la capacidad de opinión e intervención de los actores sociales.

Pese a los esfuerzos de la MePOT por concretar un modelo de ciudad compacto, denso e
integrarse a un modelo regional que busca concretar un ordenamiento territorial de
carácter abierto y desconcentrado, su temprana suspensión demostró que no solo es
necesaria la emisión de postulados firmes sino que también es crucial la concertación con
todos los actores sociales implicados y, por supuesto, que el costo político de dictaminar
por decreto cambios tan importantes para una ciudad solo puede generar inestabilidad
política, jurídica y social en la misma.

Retomando a Rolando García, podemos afirmar que no hay observables puros, por esto
el abordaje del tema de la MePOT y su posterior suspensión aquí se presenta
exponiendo un punto de vista que si bien, destaca algunas críticas constructivas, está a
favor de la Modificación y en contra de la suspensión, y que, vale aclarar, puede
evidenciar cierto sesgo de la autora al momento de interpretaciones por parte de los
lectores.

Es importante tener en cuenta que la Constitución Política Colombiana indica de manera

clara y precisa que una de las funciones clave de las entidades públicas es la regulación
del usos del suelo en defensa del interés común, y que, a pesar del largo historial de
antecedentes que tiene Bogotá en la materia este tema nunca había sido tan
ampliamente debatido como lo propició esta Modificación del POT que, en particular,
planteaba grandes cambios en cómo se interpreta la ciudad y buscaba cambiar el modelo
que por años ha determinado el crecimiento urbano de la misma.

Finalmente, pese a los esfuerzos de todos los actores sociales por lograr el bienestar de
la ciudad y la articulación de la región, aún queda mucho camino por recorrer, no solo en
términos jurídicos, sino en términos académicos y sobre todo en términos de participación
de la comunidad ya que, tal vez, una de las debilidades de la MePOT fue el
desconocimiento que tenía de su contenido la gente del común, lo cual colaboró con que
se generara una cortina de humo al respecto de su suspensión y , finalmente, que
quedará en el olvido de la mayoría y en un limbo judicial que, luego de más de un año,
facilitará su archivo y solo generará retroceso para la capital colombiana.

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 BIBLIOGRAFIA

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