Sunteți pe pagina 1din 60

Curs

Guvernare Europeană
Cuprins

Capitolul I. Guvernare. Guvernământ. Administraţie.....................................................................1


I.1. Conceptul de guvernare.........................................................................................................1
I.2. Tipuri de guvernare...............................................................................................................2
I.2.1. Guvernarea instituţională..............................................................................................2
I.2.2. Guvernarea funcţională.................................................................................................3
I.2.3. Guvernarea neo-funcţională..........................................................................................3
I.2.4. Guvernarea la nivel statal..............................................................................................3
I.2.5. Guvernarea locală..........................................................................................................3
I.3. Formele de guvernământ.......................................................................................................4
I.3.1. Monarhia........................................................................................................................4
I.3.2. Republica........................................................................................................................5
I.4. Administraţia publică............................................................................................................6
I.4.1. Noţiune...........................................................................................................................6
I.4.2. Caracteristicile administraţiei publice...........................................................................9
I.4.3. Funcţiile administraţiei publice...................................................................................11
Capitolul II. Buna guvernare......................................................................................................13
II.1. Principiile bunei guvernări.................................................................................................13
II.2. Trăsăturile bunei guvernări................................................................................................16
Capitolul III. Sisteme de guvernare în Uniunea Europeană ..................................................19
III.1. Belgia................................................................................................................................19
III.1.1 Date generale..............................................................................................................19
III.1.2. Structura de stat.........................................................................................................19
III.1.3. Organizarea mecanismului de guvernare.................................................................20
III.2. Franţa................................................................................................................................27
III.2.1 Date generale..............................................................................................................27
III.2.2. Structura de stat.........................................................................................................27
III.2.3. Organizarea mecanismului de guvernare.................................................................29
III.3. Germania...........................................................................................................................33
III.3.1 Date generale..............................................................................................................33
III.3.2. Structura de stat.........................................................................................................33
III.3.3. Organizarea mecanismului de guvernare.................................................................35
III.4. Italia..................................................................................................................................44
III.4.1 Date generale..............................................................................................................44
III.4.2. Structura de stat.........................................................................................................44
III.4.3. Organizarea mecanismului de guvernare.................................................................44
III.5. Luxemburg........................................................................................................................49
III.5.1 Date generale..............................................................................................................49
III.5.2. Structura de stat.........................................................................................................50
III.5.3. Organizarea mecanismului de guvernare.................................................................50
III.6. Ţările de Jos (Olanda).......................................................................................................50
III.6.1 Date generale..............................................................................................................50
III.6.2. Structura de stat.........................................................................................................51
III.6.3. Organizarea mecanismului de guvernare.................................................................51
Capitolul I. Guvernare. Guvernământ. Administraţie

I.1. Conceptul de guvernare

Pentru o bună înţelegere a termenilor cu care vom opera, se impune ca, încă de la început,
să acordăm o atenţie deosebită explicării conceptelor şi terminologiei folosite.
Termenul de guvernare este foarte vechi şi provine, într-o accepţiune modernă, din
adaptarea verbului latin “rego, regere”, care înseamnă a conduce, a guverna, a cârmui, la
condiţiile sociale şi politice ale Evului Mediu, din care dispăruse statalitatea, o dată cu dispariţia
Imperiului Roman de Apus. Verbul „regere” prezintă similitudini etimologice cu termenul
“regimen” (guvernare, conducere, comandă, cârmuire), precum şi cu cel de “gubernatio”, care,
într-un sens figurat, înseamnă tot guvernare şi conducere. La fel s-a format adjectivul
gubernabilis, cu sensul de cel “care poate fi condus”. Expresia „gubernatio civitatis” poate fi
tradusă prin “conducerea statului”.
Potrivit dicţionarului explicativ al limbii române, noţiunea de guvernare reprezintă
“acţiunea de a guverna”, iar a guverna înseamnă “a conduce, a administra, a dirija un stat, un
popor”. De asemenea, într-o definiţie de dicţionar, termenul de „guvernare” desemnează
ansamblul procedurilor instituţionale, raporturile de putere şi tipurile de administrare publică sau
privată formale şi informale, care dirijează în special acţiunea politică reală1.
Ultimii ani au generat în Uniunea Europeană dezbateri intense în ceea ce priveşte
conceptul de guvernare, autorii în domeniu arătând că acest concept este abordat la nivel
european în special în contextul procesului de luare a deciziilor publice în Uniunea Europeană.
Profesorii Pierre Laudell-Mills şi Ismael Serageldin definesc guvernarea ca fiind
“utilizarea autorităţii politice, exerciţiul controlului asupra unei societăţi şi managementul
resurselor pentru dezvoltarea socială şi economică”2.
Cu alte cuvinte, termenul de guvernare semnifică modul în care puterea este exercitată de
guvern în procesul de management al resurselor sociale şi economice. Guvernarea nu se reduce,
totuşi, la exercitarea puterii, deşi cele două noţiuni se întrepătrund şi se intercondiţionează. Altfel
spus, nu poţi guverna dacă nu deţii puterea, după cum, dacă o deţii, trebuie să ştii cum să o
utilizezi într-un mod eficient. Într-un stat de drept vom spune că actul de guvernare democratic
se întemeiază pe deţinerea şi exercitarea legitimă a puterii.
Prin guvernare se acţionează la nivel economic, politic şi administrativ pentru a 
manageria afacerile publice, utilizând resurse umane, naturale, ştiinţifice, financiare etc. prin
intermediul unor mecanisme, procese şi instituţii aflate în slujba cetăţenilor, într-un mediu în
care sunt respectate drepturile omului şi principiile statului democratic.

1
Guy Hermet, Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques, Armand Colin, Paris, 2000, p.116
2
Pierre Laudell-Mills, Ismael Serageldin, Governance and External Factor, Washington, DC, World Bank, 1991, p.
3

1
Guvernarea este un proces prin care elementele din societate deţin puterea şi autoritatea
necesare pentru a influenţa, dispun de politici şi decizii cu privire la viaţa publică, precum şi la
dezvoltarea economică şi socială.
Guvernarea este o noţiune mai largă decât conducerea, ale cărei elemente principale
cuprind Constituţia, legislativul, executivul şi judecătorescul. Guvernarea  presupune
interacţiune între aceste instituţii formale şi cele ale societăţii civile. Guvernarea nu implică, în
mod automat, o conotaţie normativă. Cu toate acestea, criteriile tipice pentru introducerea
guvernării într-un context particular ar putea include gradul de legitimitate, reprezentativitatea,
responsabilitatea populară şi eficienţa cu care afacerile publice sunt conduse3.
Fără a-şi propune, în mod limitativ, creşterea eficienţei în procesul de furnizare a
serviciilor publice, guvernarea se concentrează asupra felului în care societatea îşi realizează
alegerile, alocă resursele şi fundamentează valorile comune, militând pentru existenţa
alternativelor în opţiuni, maximizarea efectelor prin minimizarea efortului şi promovarea noţiunii
de profit social.
Platon afirma că a guverna înseamnă a exersa arta conducerii, ori arta presupune, în acest
context, procedee, tehnici, instrumente, metode politice, sociologice, economice, administrative
şi, în primul rând, juridice, la care recurge orice guvernant.
Potrivit Cărţii albe a Guvernării Europene, adoptată de Comisia Comunităţilor Europene,
în anul 2001, guvernare înseamnă „reglementări, procese şi atitudini care afectează modul în
care se exercită puterea la nivel european, în special în privinţa deschiderii, participării,
răspunderii, eficienţei şi coerenţei”.
Guvernarea reprezintă un ansamblu de reguli, proceduri, instituţii şi practici destinate
configurării modului în care se realizează puterea executivă la nivel statal, regional şi local. 4

I.2. Tipuri de guvernare

Tipul de guvernare desemnează modul concret de formare şi organizare a autorităţilor


centrale, caracteristicile şi principiile lor, raporturilor dintre ele şi celelalte autorităţi şi instituţii
ale statului, precum şi raporturilor dintre ele şi celelalte forme instituţionalizate ale sistemului
politic.

I.2.1. Guvernarea instituţională


Guvernarea instituţională pune accentul pe structură, plecând de la teoria că actul de
guvernare trebuie să aibă la bază un sistem instituţional teritorial bine definit, o formă ideală,
care să asigure procesul de realizare a scopului urmărit de putere.
Căutarea variantei instituţionale ideale determină căutări repetate, aproape la formarea
fiecărui cabinet, sau chiar în cadrul aceluiaşi mandat, creşterea sau reducerea numărului
membrilor guvernului, a ministerelor şi a celorlalte instituţii guvernamentale. În cazul
3
The Governance Working Group of the International Institute of administrative Sciences, 1996
4
Popescu Luminiţa Gabriela, Politici publice, Editura Economică, Bucureşti, 2005, p. 17

2
configurării democratice a puterii, în urma alegerilor generale, prin alianţe politice, pentru
obţinerea majorităţii, intervine factorul de structurare instituţională pe baza algoritmului, în
funcţie de ponderea de reprezentare a fiecărui partid, în cadrul alianţei respective.
Teoria unui anume model de guvernare, mai ales ideal, s-a dovedit neviabilă,
determinând apariţia şi evoluţia a noi teorii.

I.2.2. Guvernarea funcţională


Guvernarea funcţională reprezintă o viziune tehnocratică a guvernării şi încearcă să
definească, nu forma instituţională ideală, ci care sunt funcţiile de îndeplinit. Ea reprezintă o
abordare sectorială, pe funcţii, opusă celei comprehensive, punând accentul pe rezultate.5

I.2.3. Guvernarea neo-funcţională


Guvernarea neo-funcţională reprezintă o teorie a guvernării post-teritoriale, a
regionalismului.
În contextul integrării europene, ea prevede, ca etape:
 integrarea pe anumite sectoare, cu un rezultat de presiune şi asupra altor sectoare;
 crearea autorităţii supranaţionale, pentru supervizare şi promovarea integrării;
 transferul gradual de loialitate societară către autorităţile supranaţionale;
 adâncirea integrării determină condiţiile pentru accentuarea instituţionalizării.
Accentul este pus mai mult pe procese, decât pe rezultate.6

I.2.4. Guvernarea la nivel statal


În general, în doctrină, conceptul de guvernare se referă la actul de conducere, de către
putere, la nivel statal, cu caracter unitar.
În federaţiile de state, apare o divizare a autorităţii între nivelul central / federal şi cel al
statelor membre ale federaţiei. În acest caz, guvernul federal are un caracter puternic.
În cazul confederaţiei, unităţile administrativ – teritoriale ( cum sunt cantoanele în Elveţia
) deleagă o parte din putere, funcţia de reprezentare, unei unităţi centrale slabe, fără voinţă
proprie, care face ce îi permit acestea.

I.2.5. Guvernarea locală


Sintagma de “guvernare locală/local government” se regăseşte în literatura de specialitate
engleză. Înţelesul ei este similar însă cu cel de administraţie publică locală, cea care asigură
administrarea treburilor publice, de interes general, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale
(comune, oraşe şi judeţe ).
Considerăm greşită utilizarea, în cazul nostru, a expresiilor “guvernare locală” şi
“miniparlamente locale”, aceasta din urmă cu referire la consiliile locale şi judeţene, care, de

5
Voinea Liviu, Instituţii ale Uniunii Europene. Integrare, europenizare, regionalizare, Editura Politeia, SNSPA,
Bucureşti, 2005, p. 8
6
Idem, p. 9

3
fapt, aduc la îndeplinire, în baza legii, prevederile legilor adoptate de Parlament, “singurul
organ legislativ din stat ”- conform Constituţiei.

I.3. Formele de guvernământ

Forma de guvernământ este un concept din științele politice care se referă la modul în
care este organizată puterea executivă în stat, în principal la modul cum este numit și legitimat
conducătorul statului. In Europa, se diferențiază astfel două mari forme de guvernământ:
o monarhia, cu un conducător cu mandat transmis ereditar
o republica, în care conducerea statală este aleasă prin vot.

I.3.1. Monarhia
Este o forma de guvernământ în care puterea este simbolizată de o singură persoană
numită monarh. Aceasta formă de guvernământ a fost una obișnuită în întreaga lume în
perioadele antică și medievală în care monarhul, un adevărat autocrat ereditar (împărat, țar,
sultan, rege, domnitor) dispunea integral de puterea supremă în stat, poporul fiind total lipsit de
drepturi (monarhie nelimitată).
In prezent, este o forma de guvernământ cu un monarh al cărui mandat este transmis
ereditar – numite monarhii ereditare, iar in alte situaţii, monarh este ales – numite monarhii
elective (spre exemplu, Papa, suveranul Vaticanului este ales de către Colegiul Cardinalilor).
Cu toate acestea, exista in prezent state care deşi au conducători ereditari sunt considerate
republici (cum ar fi Marele Consiliu de Șefi în Fiji).
Din punct de vedere al întinderii puterii monarhului, monarhia este de doua feluri:
absolută si constituțională.
 Monarhia absolută (în prezent: Vaticanul, unele monarhii musulmane, Swaziland,
Arabia Saudita, cele din Asia exemplu Nepal etc.). În această formă de guvernământ, monarhul
deține puterea absolută in stat. Parlamentul, daca există, are numai un rol decorativ, puterea
executivă fiind exercitată în totalitate de monarh.
Monarhia absoluta s-a manifestat in formele sale clasice în timpul dinastiilor Tudor,
Bourbon, Romanov si a fost înlăturata în apusul Europei prin revoluțiile burgheze din Țările de
Jos, Anglia si Franța. În centrul și estul Europei, absolutismul se va menține îmbrăcând forma
absolutismului luminat (despotismul luminat) care, prin reforme, va prelungi pentru o perioada și
existența monarhiei absolutiste, dar și a formelor feudale.
 Monarhia limitată/constituțională (in prezent : Regatul Unit al Marii Britanii și
Irlandei de Nord, Suedia, Belgia, Olanda, Spania). Seful statului este monarhul, care deține de
regulă puteri limitate iar puterea executivă a statului este deținută de Guvern prin Primul-
Ministru. Monarhiile constituționale moderne, de obicei respecta principiul “separării puterilor”,
unde monarhul e capul ramurei legislative sau doar are un rol ceremonial.
Conducerea statală, cea care deţine puterea executivă, este aleasă prin vot. (ex: Regatul
Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord).

4
Ca structură, sistemul este foarte asemănător cu cel al Republicii Parlamentare,
diferențele fiind legate de șeful statului și modalitatea de alegere al acestuia. Monarhiile au
cunoscut o reducere treptată a puterilor lor, mai ales după anul 1945, in prezent rolul acestora
fiind mai mult simbolic. Cu toate acestea, există “puteri de rezervă” pe care aceștia le pot folosi
(mai ales în Marea Britanie), însă acest lucru ar putea duce la o criză puternică în statul respectiv.
Această formă de guvernământ este considerată stabilă, întrucât șeful statului, deși nu
este ales direct de către cetățeni, este imparțial din punct de vedere politic și nici nu se implică la
nivel public în politica statului (de exemplu, Regina Marii Britanii nu face niciodată afirmații
publice referitoare la politicile Guvernului, însă are o întâlnire săptămânală cu primul-ministru in
care își exprimă punctul de vedere legat de acțiunile acestuia).
Ca forme derivate ale monarhiei constituţionale, doctrina mai vorbeşte şi despre
Monarhia parlamentara dualista (în care monarhul si Parlamentul se afla, din punct de vedere
legal, pe o poziţie egală) sau despre Monarhia parlamentara contemporana, întâlnita astăzi în
Anglia, Belgia, Olanda, tarile scandinave, ca o expresie a tradiţiei şi istoriei acestor ţări, are mai
mult un caracter simbolic (în care monarhul păstrează unele prerogative precum dreptul de a
dizolva Parlamentul, dreptul de numiri în funcţii superioare, dreptul de a refuza semnarea unor
legi).

I.3.2. Republica
Aceasta forma de guvernământ se caracterizează prin aceea ca întreaga conducerea
statală este aleasă prin votul naţiunii.
Pot fi identificate următoarele feluri de republică:
 Republica parlamentară (in prezent: Germania, Italia). Concepţia clasica a acestei
forme de guvernământ a constat in alegerea sefului de stat de către Parlament. Astăzi noţiunea s-
a nuanţat astfel încât Parlamentul numeşte executivul (Guvernul) si, în unele cazuri, Președintele
țării.
Prim-ministrul sau cancelarul (de exemplu, Germania) este șeful guvernului, autoritatea
executivă în stat, pe când Preşedintele are funcții simbolice (rolul de a media conflictele politice
și de a reprezenta pe plan extern țara, neavând atribuții executive).
În aceste republici, Parlamentul, pe lângă funcţia sa naturala de a adoptă legile, decide şi
cine va fi reprezentat în Guvern. Spre exemplu, in Germania, partidele politice prezintă în
alegerile parlamentare nu doar o listă de candidaţi, ci şi candidatura pentru funcţia de Cancelar
federal. Astfel, orice alegător ştie din timp cine va fi în fruntea Executivului german dacă
votează pentru un partid sau altul.
 Republică prezidențială (In prezent: SUA). Concepţia clasica a acestei forme de
guvernământ consta in alegerea sefului de stat de către cetăţeni fie direct prin vot universal, egal,
secret si liber exprimat, fie indirect, prin intermediul colegiilor electorale. Doar ca seful de stat in
cazul SUA întrupează şi funcţia de șef al guvernului (executivul), aşa ca se poate spune ca
naţiunea este cea care alege implicit si executivul. Aşadar, in SUA nu există prim-ministru, iar
Președintele țării este si executivul ales, aşa cum am arătat, de către cetățeni.

5
Cu toate acestea, acțiunile Președintelui sunt puternic controlate de Parlament, desigur cu
scopul prevenirii abuzurilor.
In cadrul prezidenţialismului de tip american puterile statului sunt geometric partajate,
conform „trinităţii lui Montesquieu”, părintele separaţiei puterilor in stat, in formula: legislativ,
executiv si judecătoresc.
 Republica semiprezidențială (Franța, România). Aceasta eticheta taxonomică,
„semi-prezidenţială”, reprezintă o formula de guvernământ mixta si a fost inventată în anul 1978
de către politologul Maurice Duverger pentru a sublinia particularităţile Constituţiei franceze din
1958 (“a Cincea Republică Franceză”) si potrivit căreia primul ministru și președintele sunt
ambii participanți activi în administrația statului.
Seful statului (preşedintele) este ales prin vot universal, având un rol sporit fata de
republica parlamentară si mai diminuat fata de cea prezidenţială.
Guvernul este desemnat de Președinte, dar votat de Parlament și este responsabil în fața
acestuia, care îl poate și demite printr-o moțiune de cenzură.
In Romania, executivul (Guvernul) depinde atât de Parlament, de Preşedinte, cat si
Primul-ministru, astfel :
 Preşedintele este ales direct de către cetățeni.
 Primul-ministrul este propus de Preşedinte si este validat de Parlament;
 Guvernul este propus de Primul-ministru si numit de Preşedinte;
Primul-ministru este șeful guvernului, împărțind totuși puterea executivă cu Președintele
statului. Acesta din urmă are atribuțiuni importante mai ales în domeniul politicii externe, de
apărare și celei de securitate.

I.4. Administraţia publică

I.4.1. Noţiune
În toate sistemele de guvernare, pentru o bună desfăşurare a treburilor sociale, pe care
orice societate le incumbă este necesară o formă de organizare sau după cum spune profesorul
V.I. Prisăcaru societatea omenească organizată în stat suveran are interesul, dar şi calitatea, ca
între persoanele fizice şi juridice să domnească ordinea, înlăturând dezordinea, să păzească
granițele țării şi securitatea statului, să asigure o instruire a populației, circulația cetățenilor,
asigurarea veniturilor băneşti necesare acoperirii cheltuielilor funcționării organelor sale,
gospodărirea domeniului public şi alte necesități pentru buna funcționare a acestui angrenaj care
este statul. Pentru realizarea acestor sarcini, statul înființează servicii publice, de menținerea
ordinii, de educație, finanțe publice, de pază a granițelor țării, administrarea domeniului public.
Etimologic termenul de administraţie derivă latinescul administer, care are sensul de a
sluji, a ajuta, a folosi la ceva, prefixul „ad" arată direcția, „sensul" şi subliniază starea de
inferioritate în raport cu magister, care semnifică superiorul, cel care comandă, ori cel care duce
la îndeplinire o misiune comandată; în acelaşi sens, în literatura de specialitate, se precizează că
termenul provine din latinescul minister care înseamnă servitor şi este în legătură cu cuvântul

6
magister ce îl desemnează pe stăpân căruia i se subordonează servitorul şi pe care acesta trebuie
să-l slujească.
Pornindu-se de la sensul etimologic al cuvântului, în doctrină, s-a dat şi o altă
semnificație noțiunii de administrație, aceea a serviciului celui mai mic, al celui supus, sau ca o
activitate subordonată, sub comandă, altfel spus a celui care execută.
“Dictionary of American Government and Politics" 7, editat la "The Dorsey Press"-
Chicago, Illinois, în anul 1988, sub îngrijirea prof. Jay M. Shafritz de la University of Pittsburgh,
reţine pentru cuvântul "administration" mai multe sensuri, şi anume:
1. Conducerea şi îndrumarea afacerilor guvernelor şi instituţiilor;
2. Termen colectiv pentru toţi oficialii din aparatul guvernamental;
3. Executarea şi implementarea politicii publice;
4. Timpul în care se află in funcţie un şef executiv, precum preşedinte, guvernator sau
primar;
În limbajul curent termenul "administraţie" este utilizat în mai multe sensuri:
o conţinutul principal al activităţii puterii executive a statului;
o sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;
o conducerea unui agent economic sau instituţii social-culturale;
o un compartiment (direcţie, secţie, sector, serviciu, birou) din unităţile direct
productive sau instituţii social-culturale, care nu desfăşoară nemijlocit o activitate
direct productivă.
Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraţie, preocupările teoretice s-au axat
în principal pe clarificarea noţiunii de administraţie publică, privită ca formă de exercitare a
puterii executive în stat, mai ales datorită importanţei pe care o reprezintă cunoaşterea exactă a
acestei activităţi în esenţa ei, a modului în care trebuie să fie organizată realizarea ei în practică,
aspect deosebit de important, de care depinde în mare măsură înfăptuirea rolului statului în
organizarea şi conducerea societăţii8.
În "Dictionary of American Government and Politics" se reţine pentru sintagma "public
administration" următoarele explicaţii:
1. Funcţia executivă în guvern;
2. Executarea (aplicarea) politicii publice;
3. Organizarea şi conducerea poporului şi a altor resurse pentru atingerea obiectivelor
guvernării;
4. Arta şi ştiinţa conducerii aplicată la sectorul public. Administraţia publică este un
termen mai larg decât conducerea publică (managementul public), pentru ca nu se limitează la
management, ci include şi împrejurările politice, sociale, culturale şi legale care afectează
conducerea instituţiilor publice.

7
Editat la "The Dorsey Press"-Chicago, Illinois, în anul 1988, sub îngrijirea prof. Jay M.Shafritz de la University of
Pittsburgh
8
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Institutul de Arte Grafice, E. Marvan, Bucuresti, 1934

7
David H. Rosenbloom, în lucrarea sa "Public Administration"9, relevă faptul că
"Administraţia publică, ca multe alte strădanii umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu
toţii un sens al acesteia, deşi sunt păreri diferite despre cum ar putea fi realizată".
Administraţia publică este o categorie atât de abstractă şi variată, încât poate fi descrisă în
termeni diferiţi. Totuşi, o definire a administraţiei publice este necesară.
Dintr-o mare varietate de definiţii menţionam câteva, prezentate de Richard Stillman în
"Public Administration: concepts and cases"10, definiţii formulate de diferiţi autori americani,
după cum urmează:
1. John J. Corson şi J.P. Harris definesc concis administraţia publică drept "activitatea
prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului";
2. John Pfiffner şi Robert Presthus relevă că "administraţia publică, ca domeniu de
activitate, este, în principal, preocupată de mijloacele pentru implementarea valorilor politice;
3. James W. Davis precizează că "administraţia publică poate fi cel mai bine identificată
cu ramura executivă a guvernării";
4. Nicholas Henry formulează complex definiţia administraţiei publice, în sensul că
"aceasta diferă de tendinţele politice, atât prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai
ales, prin sistemul structurilor proprii şi metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor
guvernamentale";
5. Dwight Waldo relevă că "procesul administraţiei publice constă în acţiunile de
realizare a intenţiei sau dorinţei guvernului. Este, din aceasta cauză, activitatea activă, continuă,
cea "de afaceri" a guvernului, preocupată cu punerea în aplicare a legii, care este realizată de
corpurile legislative (sau alte autorităţi) şi interpretată de curţile de judecata, prin procesul de
organizare şi conducere";
6. Felix şi Loyd Nigro dezvoltă definiţia administraţiei publice în cinci puncte: a) este un
efort al unui grup care cooperează într-un cadru public; b) acoperă cele trei ramuri - executivă,
legislativă şi juridică şi relaţiile dintre ele; c) are un rol important în formularea politicii publice şi
este de aceea o parte a procesului politic; d) este diferită de administraţia privată prin trăsături
semnificative şi e) este asociată de aproape cu numeroase grupuri private şi de indivizi.
David H. Rosenbloom, în lucrarea citată, se întreabă ce concluzii pot fi trase din aceasta
varietate de definiţii ale administraţiei publice. Răspunsul este larg şi înscris pe puncte, astfel:
1. Administraţia publică are pentru diferiţi observatori diferite sensuri, lipsind un înţeles
general, semnificativ teoretic şi practic.
Faptul că nu se poate defini în mod clar substanţa şi procesul administraţiei publice este o
scuză greu de acceptat, dar fenomenul există şi societatea caută să-şi îmbunătăţească sistemul de
birocraţie publică;
2. Administraţia publică, în mod paradoxal, nu este o ramură de sine stătătoare, deoarece
studiul acesteia se suprapune peste alte sfere, incluzând ştiinţele politice, sociologia, economia,
psihologia şi administrarea afacerilor (business administration). Deşi această abordare conţine un
mare grad de adevăr, în practică se consideră nesatisfăcătoare, pentru că lasă fără posibilitatea de
9
Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, Random House, New-York, 1989, p. 3-36
10
Richard Stillman, Public Administration: concepts and cases, Boston, Houghlon Wifflin, 1978

8
a analiza, în mod coerent, un aspect major al vieţii publice contemporane, şi anume: intensa şi
puternica birocraţie guvernamentală.
Din cele de mai sus se poate trage concluzia că toate definiţiile prezentate sunt de ajutor
pentru ca administraţia publică implică activitate, are contingenţă cu politica, tinde să fie
concentrată în ramura executivă a guvernării, diferă de administraţia privată şi este preocupată de
aplicarea legii.
Trebuie precizat că, în literatura de specialitate, termenul administraţie publică se
foloseşte în mai multe sensuri: organic sau formal-organic, funcţional sau material-funcţional
şi global.
Sensul organic are în vedere instituţiile, structurile organizatorice, autorităţile
administraţiei publice.
Sensul funcţional are în vedere activitatea desfăşurată de organele administraţiei publice
pentru îndeplinirea atribuţiilor ce le revin.
Sensul global are în vedere atât organele administraţiei publice, cât şi activitatea acestora,
privite ca o unitate indisolubilă.
La modul propriu, administraţie publică poate fi privită ca un ansamblu de autorităţi care
conlucrează între ele şi care funcţionează ca un sistem coerent ce, prin întreaga sa activitate,
urmăreşte să satisfacă interesul public, în mod continuu şi în concordanţă cu aşteptările sociale.

I.4.2. Caracteristicile administraţiei publice


În fiecare etapă a dezvoltării, administraţiei i-au fost proprii anumite trăsături.
Principalele caracteristici ale administraţiei în etapa actuală sunt următoarele11:
o Administraţia este subordonată
- În primul rând, ea este subordonată dreptului legii care îi stabileşte obiectivele, îi
formează limitele, îi impune respectarea unor garanţii. Legile, regulamentele înlătură arbitrariul
în administraţie. De fapt, întreaga activitate a organismelor sociale este guvernată de legi şi
reguli care stabilesc organizarea şi determină principiile de funcţionare a serviciilor.
- În al doilea rând, este subordonată Guvernului care-i stabileşte factorii superiori de
conducere şi îi furnizează mijloacele necesare. Administraţia, constituind un corp intermediar,
creat în vederea acţiunii, însă, caracteristica de subordonare nu exclude o anumită putere proprie.
Pentru şeful statului, Guvern şi Parlament, administraţia constituie un sprijin tehnic şi în urma
colaborării ce se instituie, ea le face cunoscute nevoile si posibilităţile, contribuind astfel la
optimizarea tuturor activităţilor.
o Administraţia este ierarhizata si ordonata
Ierarhizarea administrativa inspirata din ierarhia militara este necesara pentru a asigura
coeziunea si disciplina administraţiei. Ea permite Guvernului sa-i cunoască activităţile, iar în
cadrul propriei structuri, facilitează transmiterea ordinelor prin verigile succesive, repartizarea
responsabilităţilor si supravegherea executării. Numai într-un cadru ierarhic se poate exercita

11
Ioan Alexandru, Administraţia publică - teorii, realităţi, perspective, p. 58-61

9
puterea de comanda si control si se poate asigura disciplina. Puterea derivata din ierarhie se
manifesta asupra funcţionarilor numiţi si asupra actelor emise de autoritatea inferioara.
Prin activitatea de control, care este o consecinţă a existentei puterii ierarhice, se asigura
si unitatea de acţiune a aparatului administrativ. Controlul în administraţie poate fi:
- administrativ, efectuat fie din interiorul administraţiei, fiind legat direct de puterea
ierarhica, fie din exterior, acolo unde exista libertăţi publice şi un liber exerciţiu al suveranităţii
populare;
- juridic, caz în care este asociat ideii puterii suverane de control, care este delegata
tribunalelor. Aspectul juridic se manifesta în verificarea legalităţii deciziilor administrative, dar
nu în ceea ce priveşte oportunitatea acestora.
o Administraţia este remunerata, civila, laica, egalitara
- Pentru munca depusa, funcţionarii publici sunt remuneraţi cu salariu, din bugetul public.
- Nevoile publice, altele decât cele pe care le implica apărarea naţională, sunt satisfăcute
prin intermediul administraţiei civile. În societăţile moderne nu exista decât în mod excepţional o
confuzie între funcţiile civile si cele militare. În cazuri particulare, autoritatea militară intervine
în domeniul civil, în urma unei relaţii deschise cu autoritatea civilă sau după proclamarea stării
de urgenţă.
- Peste tot, în ţările democratice, administraţia este laică, pentru că ea foloseşte un
personal care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. În unele state însă, în
mod excepţional, cultul religios are caracter de serviciu public.
- Administraţia publică este egalitară, în sensul că furnizează servicii tuturor, în mod
egal, fără a face distincţie de origine, rasă, apartenenţă politică, principiu care nu este
întotdeauna si peste tot aplicabil.
o Administraţia este formalizată, scrisă, birocratică
- Administraţia este formalizată, în sensul că ea acţionează conform unor proceduri
dinainte stabilite, dând naştere la un anumit tradiţionalism administrativ, care poate antrena
rutina si care-i poate încetini ritmul de lucru.
- Administraţia are la baza documente, fapte, decizii consemnate în documente scrise.
- Formalismul si birocraţia sunt proprii oricărei administraţii, ceea ce diferă este numai
gradul în care acestea se manifesta, trebuind evitate exagerările care ar putea avea ca rezultat
instaurarea unui regim nedemocratic.
o Administraţia are un caracter de continuitate si necesită din ce în ce mai mult
cunoştinţe specifice
- Pe de o parte, administraţia este realizată de către reprezentanţi aleşi ai populaţiei, de
către funcţionari temporari, dar mai ales de către funcţionari permanenţi care formează corpuri
de funcţionari si care-i conferă administraţiei un caracter de continuitate.
Totodată, ansamblul activităţilor şi serviciilor publice pe care administraţia le prestează
trebuie realizate în mod neîntrerupt.

10
- Pe de altă parte, multitudinea si complexitatea sarcinilor cărora administraţia trebuie să
le facă faţă au făcut necesară posedarea de către cei care lucrează în administraţie a unor
competente specifice si a unor cunoştinţe tehnice speciale.
o Administraţia este structurată vertical şi orizontal
- Vertical, ea este divizată în servicii şi grupe de servicii. Astfel, de exemplu,
administraţia centrală este împărţită pe ministere, care au următoarele verigi componente:
departamente, direcţii, servicii şi birouri. De asemenea, ministerele pot avea în subordine direcţii
la nivel teritorial (judeţean). Alături de ministere exista instituţii publice, agenţii independente,
societăţi naţionale sau corporaţii publice, cu serviciile din cadrul lor.
- Structurarea pe orizontală se regăseşte atât în administraţia centrală, cât si în
administraţia teritorială de stat şi administraţia locală. Între diferitele diviziuni verticale si
orizontale există relaţii de cooperare, coordonare, comunicare, ierarhizare, centralizare şi
descentralizare, concentrare şi desconcentrare.
o Administraţia publica este într-o continuă expansiune
De peste o jumătate de secol, în toate ţările lumii, administraţia se dezvoltă, se extinde:
există o creştere a serviciilor publice. Pretutindeni statul intervine din ce în ce mai mult în viaţa
naţiunii.
S-a trecut de la statul jandarm la statul providenţă; ca urmare, serviciile publice au
crescut ca număr si ca volum. Expansiunea administrativă rezultă dintr-o tendinţă internă a
administraţiei, o tendinţă naturală de a se extinde, de a prolifera: este tendinţa generală pe care o
semnala Spinoza: „totul tinde a persevera în eul său şi de a mări acest eu”. Cauza acestei tendinţe
vine din dorinţa statului de a face faţă unor noi nevoi sociale, de a oferi condiţii de viaţă mai
bune membrilor săi împotriva diferitelor riscuri ale vieţii.
Lumea întreagă a ajuns la „vârsta administrativă”. Aceasta vârstă se caracterizează prin
numărul si volumul mare al serviciilor publice, precum si prin complexitatea administraţiei.
Buna funcţionare a administraţiei, a serviciilor publice a devenit un element de linişte,
după cum mersul defectuos la serviciilor publice se află la originea multor crize politice si chiar
revolte populare. Statul modern, prevăzut cu un aparat administrativ enorm, trebuie să nu piardă
controlul administraţiei, sa nu fie lovit de neputinţă, în ciuda gigantismului său sau tocmai din
cauza aceasta.

I.4.3. Funcţiile administraţiei publice


În doctrină sunt consacrate următoarele funcţii ale administraţiei publice în cadrul
sistemului social global12:
a) funcţia de mecanism intermediar de execuţie, ca funcţie principală - determinată de
poziţia pe care o are administraţia în raport cu puterea politică, ce are menirea de a organiza şi a
asigura execuţia - în ultimă instanţă folosind autoritatea sa, sau chiar constrângerea. Această
funcţie primară are mai multe laturi, şi anume:
1. funcţia de pregătire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea lor;
12
Alexandru Ioan, Popescu Ion, Cărăuşan Mihaela, Dincă Dragoş, Drept administrativ, Editura Economică,
Bucureşti, 2002, p. 42

11
2. funcţia de organizare a executării deciziilor politice;
3. funcţia de executare directă, în concret - în anumite cazuri - a deciziilor politice;
4. funcţia de asigurare a executării deciziilor politice, care se realizează fie prin
convingere, fie la nevoie, folosind forţa de constrângere;
5. funcţia de purtător al cererilor, dorinţelor şi nevoilor legitime ale membrilor societăţii
în faţa autorităţilor competente a adopta decizii asupra acestora.
Toate aceste funcţii, care nu reprezintă altceva decât demultiplicări ale funcţiei primare
pe care o are administraţia publică, de mecanism intermediar de execuţie al puterii politice,
subliniază rolul administraţiei publice de colaborator al puterii politice în organizarea societăţii şi
reglementarea funcţionării ei.
b) funcţiile derivate, care se referă la scopurile acţiunilor desfăşurate de aceasta:
1. funcţia de instrument de conservare a valorilor materiale şi spirituale ale societăţii;
această funcţie asigură continuitatea şi perenitatea societăţii. Prin această funcţie,
teoretic, administraţia poate fi supusă unei anumite inerţii şi tendinţe de imobilism, în
sensul că poate manifesta spirit refractar faţă de nou, fiind favorabilă menţinerii
ordinii stabilite;
2. funcţia de organizare şi coordonare a adaptărilor ce se impun datorită transformărilor
ce se produc inerent în evoluţia diferitelor componente ale societăţii, în special în
structura economică a acesteia.
Problematica funcţiilor administraţiei publice a fost şi poate fi abordată din multiple puncte
de vedere13. Ceea ce credem că trebuie reţinut este faptul că administraţia publică îndeplineşte
importante funcţii cu caracter politic, legate de existenţa, organizarea şi funcţionarea statului şi a
colectivităţilor locale, fără de care nu se poate concepe o societate modernă în epoca
contemporană.

13
Ioan Deleanu, Separatia puterilor in stat, dogma sau realitate, Revista Dreptul nr.2-3/1991

12
Capitolul II. Buna guvernare

  „Governance” a fost folosit la nivel european cu referire la procesul de luare a deciziilor


publice în interiorul Uniunii Europene. 
Termenul desemnează, în viziunea Comisiei Europene, exercitarea puterii politice,
economice şi administrative în conducerea şi administrarea afacerilor publice în mod transparent,
cu respectarea drepturilor omului şi a cadrului legal general. Buna guvernare reprezintă, de
asemenea, gestionarea transparentă şi responsabilă a resurselor umane, naturale şi economico-
financiare în vederea dezvoltării echitabile.
 Începând cu anul 2000, conceptul de bună guvernare beneficiază de conotaţii distincte.
S-a evidenţiat faptul că la nivel de Uniune există o dublă provocare şi anume aceea de adaptare a
guvernării la tratatele existente şi aceea de dezbatere mai amplă cu privire la viitorul Europei.
Astfel, Carta Albă a Guvernării Europene scoate în evidenţă principiile bunei guvernări
europene, acestea constituind fundamentul discursul european în materia respectării drepturilor
cetăţeneşti, dezvoltare, respectarea cadrului legal.

II.1. Principiile bunei guvernări

În conformitate cu Carta Albă a Guvernării Europene, cinci principii definesc buna


guvernare. Fiecare principiu este important în stabilirea unei guvernări mai democratice. Pe ele
se bazează democraţia şi respectarea legii in Statele Membre, dar se aplică la toate nivelurile
guvernamentale – global, european, naţional, regional şi local. Ele sunt de o importanţă deosebită
pentru ca Uniunea să răspundă la provocărilor cu care se confruntă.
Principiile bunei guvernări,  aşa cum sunt menţionate de Carta Albă a Guvernării
Europene, sunt următoarele14:
 Deschidere. Instituţiile trebuie să lucreze într-o manieră mai deschisă. Împreună cu
Statele Membre: ele trebuie să comunice activ asupra activităţii UE şi a deciziilor pe
care aceasta le ia. Se impune folosirea unui un limbaj accesibil şi pe înţelesul opiniei
publice. Este un lucru deosebit de important pentru îmbunătăţirea încrederii în
instituţiile complexe.
 Participare. Calitatea, relevanţa şi eficienţa politicilor UE depind de asigurarea unei
participări largi pe traseul întregului lanţ politic – de la concepţie până la
implementare. O participare mai bună poate da naştere la mai multă încredere în
rezultatul final şi în instituţiile care aplică politicile. Participarea depinde în mod
crucial de adoptarea de către guvernele centrale a unei abordări inclusive în
dezvoltarea şi implementarea politicilor UE.
 Răspundere. Rolurile în procesele legislative şi executive trebuie să fie mai clare.
Fiecare instituţie a UE trebuie să explice şi să-şi asume responsabilitatea pentru ceea
14
Carta Albă a Guvernării Europene
ce face în Europa. Dar este nevoie şi de o mai mare claritate şi responsabilitate din
partea Statelor Membre ca şi a tuturor celor implicaţi în dezvoltarea şi implementarea
politicii UE la oricare nivel.
 Eficienţă. Politicile trebuie să fie clare şi prompte, furnizând ceea ce este necesar pe
baza unor obiective clare, o evaluare a impactului viitor şi, când este posibil, a
experienţei anterioare. Eficienţa depinde totodată de implementarea politicilor UE
într-o manieră bine proporţionată şi de luarea deciziilor la cel mai potrivit nivel.
 Coerenţă. Politicile şi acţiunea trebuie să fie coerente şi uşor de înţeles. Nevoia de
coerenţă în Uniune este în creştere: aria de sarcini s-a lărgit; extinderea va spori
diversitatea; provocările, cum ar fi climatul şi schimbarea demografică, depăşesc
graniţele politicilor sectoriale pe care s-a construit Uniunea; autorităţile regionale şi
locale sunt tot mai implicate în politicile UE. Coerenţa necesită conducere politică şi
o puternică responsabilitate din partea instituţiilor pentru a asigura o abordare
consecventă în cadrul unui proces complex.
Fiecare principiu este important în sine. Dar ele nu pot fi atinse prin acţiuni separate.
Politicile nu mai pot fi eficiente decât dacă sunt pregătite, implementate şi puse în aplicare într-
un fel mai cuprinzător.
Principiul deschiderii – maniera în care instituţiile înţeleg să lucreze să fie una deschisă;
Acest principiu este promovat prin evidenţierea drepturilor cetăţenilor Uniunii Europene
la viaţa democratică a acesteia – cetăţenii au dreptul de a participa la viaţa democratică a Uniunii
Europene, iar deciziile se iau în mod deschis, la nivelul cel mai apropiat de cetăţean. Instituţiile
menţin deschis dialogul, transparent şi constant cu asociaţiile reprezentative şi cu societatea
civilă.
Principiul participării – asigurarea unei participări mai largi pentru mai buna eficienţă a
politicilor UE;
Conform art. 8 B pct.3 în vederea asigurării coerenţei şi transparenţei se procedează la
consultări ale părţilor interesate. Cetăţenii au dreptul de a participa la viaţa democratică a Uniunii
Europene.
Principiul răspunderii– procesele legislativ şi executiv să fie clare;
Principiul răspunderii este adus în atenţie prin promovarea principiului răspunderii
democratice a guvernelor statelor membre, precum şi a principiului răspunderii politice a
organelor consultative ale Uniunii Europene.
Principiul eficienţei – claritate şi promptitudine în ceea ce priveşte politicile;
Principiul este promovat în cadrul Tratatului în domeniul politicii de securitate şi apărare
comună, în cadrul politicilor privind controlul frontierelor, a celor din domeniul energiei, a
protecţiei civile, precum şi a acţiunilor de ajutor umanitar.
Principiul coerenţei – la nivelul acţiunilor şi politicilor;
Acest principiu se referă la coerenţa între diferitele politici ale Uniunii, în conformitate
cu principiul de atribuire a competenţelor.

14
Carta Albă a Guvernării Europene are în vedere mai mult decât Europa, are în vedere
dezbaterea asupra guvernării globale. Uniunea Europeană trebuie să urmărească aplicarea
principiilor de bună guvernare, să crească eficienţa şi puterea de aplicare a instituţiilor
internaţionale, să devină mai accesibilă participanţilor guvernamentali şi neguvernamentali din
alte părţi ale lumii.
Uniunea Europeană reprezintă o arhitectură exemplară pentru guvernarea globală
existând o serie de asemănări între integrarea globală a pieţelor şi principiile guvernării
europene. Sunt identificate şi o serie de soluţii ale guvernării europene:
o reglementări pentru prevenirea eşecului;
o modalităţi de a descentraliza reglementările existente (domeniul concurenţei –
politica în materia concurenţei extrem de centralizată);
o trecerea de la reguli la drepturi (discriminarea rasială, egalitatea de tratament,
monitorizarea drepturilor fundamentale);
o responsabilitate;
o transparenţă, acces la informaţie, publicitatea deciziilor europene.
Natura statului este în schimbare, iar echilibrul dintre suveranitatea teritorială, putere şi
abilitatea de a acţiona se transformă şi el. Schimbarea are în vedere trecerea de la suveranitate
către aşa numitul „parteneriat statal”.
În general, statele au fost întotdeauna angajate în relaţii comune de cooperare, competiţie
şi conflict cu alte state. Competiţia – dusă până la conflict – va continua să existe, însă acţiunile
colective devin mai importante. Termenul „parteneriat statal” exprimă faptul că statele, acum
mai mult decât altădată, pot rezolva efectiv un număr crescut de probleme numai în strânsă
colaborare. Într-adevăr, acţiunea statului devine dependentă de parteneriatul cu alţi actori
guvernamentali şi non-guvernamentali.
Aşadar, statul continuă să fie tipul de actor dominant, însă cu schimbări semnificative în
ceea ce priveşte rolul său în cadrul arhitecturii inter-guvernamentale. O reformă majoră, necesară
din perspectiva statelor este promovarea tipului de guvernare continentală supra-statală, precum
Uniunea Europeană.
Întrucât statele devin prea mici pentru multe activităţi esenţiale, iar nivelul global este
vast şi eterogen, un nivel intermediar adiţional supra-statal la nivel continental va satisface atât
nevoile naţionale, cât şi pe cele globale. Aceasta va putea ajuta în crearea unui nou echilibru
între nivelurile de guvernare local şi global, depăşind limitările statelor, fără a afecta, însă,
identitatea lor.
Uniunea Europeană reprezintă o formă nouă şi de succes a guvernării continentale supra-
statale. Structuri guvernamentale comparabile ar putea fi dezvoltate şi în alte părţi ale lumii, ca
răspuns la incapacitatea statelor de a rezolva unele probleme esenţiale, dezvoltând politici optime
pentru abordarea diferitelor probleme teritoriale. Însă această transformare trebuie abordată cu
precauţie pentru a nu crea noi blocuri de conflict.
Buna guvernare şi principiile care stau la bază sunt preluate de Uniunea Europeană în
relaţiile cu statele membre precum şi cu sistemul său instituţional.

15
Aplicarea principiilor bunei guvernări reprezintă o cerinţă de actualitate în context
european al promovării publice, al responsabilităţii şi coerenţei actului de guvernare europeană
precum şi al eficienţei şi eficacităţii cheltuirii fondurilor publice. Conştienţi de responsabilitatea
statelor membre precum şi a celor implicaţi în dezvoltarea şi implementarea politicilor Uniunii
Europene la orice nivel, analiza dimensiunilor principiilor bunei guvernări în Uniunea Europeană
poate avea loc cercetând comparativ modul în care statele membre dezvoltă şi implementează
politicile Uniunii Europene.
Interrelaţionarea tuturor aceste principii este importantă pentru ca politicile să fie
pregătite, implementate şi puse în aplicare într-un mod cuprinzător, care să corespundă
necesităţilor tot mai variate şi în continuă transformare ale societăţii.

II.2. Trăsăturile bunei guvernări

Organizaţia Naţiunilor Unite a publicat în anul 1997 a listă cu caracteristicile bunei


guvernări, fiind incluse următoarele trăsături:
 participare la luarea deciziilor şi realizare a consensului pentru îndeplinirea celui mai
înalt interes al organizaţiei;
 eficienţă şi transparenţă;
 responsabilitate, performanţe reale şi eficiente;
 echitate şi stat de drept;
 planificare strategică.
Din perspectiva Fondului Monetar Internaţional, cât şi a Consiliului Economic şi Social
al Naţiunilor Unite, buna guvernare este fundamentată pe opt caracteristici majore:
 permite participarea cetăţenilor la buna funcţionare a instituţiilor publice;
 este orientată către obţinerea consensului;
 presupune asumarea deplină a răspunderii faţă de membrii comunităţii;
 este transparentă;
 reacţionează prompt la semnalele emise de cetăţeni prin diferite mijloace;
 livrează servicii publice în mod eficient;
 permite participarea echitabilă a tuturor factorilor interesaţi în elaborarea şi
formularea politicilor;
 se bazează pe respectarea legilor şi aplicarea regulamentelor.15
Participarea presupune implicarea întregii societăţi la procesul de luare al deciziilor.
Această participare poate fi  directă sau  indirectă, prin intermediul instituţiilor legitime
reprezentative. Totodată, caracterul participativ are două dimensiuni: una referitoare la libertatea
de expresie şi asociere, iar cealaltă referitoare la existenţa unei societăţi civile organizate. Bună
guvernare necesită implicarea în medierea dintre diferitele segmente ale societăţii, dintre
diferitele sectoare de activitate, dintre diferitele interese ale membrilor societăţii, în scopul
obţinerii unui consens general asupra perspectivei de dezvoltare pe termen lung. Acest aspect

15
Doina Mureşan, Note de curs, Dimensiunea economică a bunei guvernări.

16
este esenţial pentru evitarea apariţiei divergenţelor şi diferenţierilor majore între diversele
grupuri sociale sau de interese, pentru evitarea fragmentării societăţii care conduce în mod
inevitabil la convulsii sociale şi chiar la un proces de dezintegrare atunci când există şi o
coordonată geografică.
Responsabilitatea presupune ca atât instituţiile internaţionale, cât şi sectorul privat şi
societatea civilă să-şi asume responsabilitatea.
Transparenţa presupune ca, în cadrul procesului de luare a deciziilor şi al implementării
lor, să se respecte procedurile şi regulamentele legale, iar liberul acces la informaţie al celor
afectaţi de deciziile luate să fie garantat în mod direct şi gratuit, fiind necesară implementarea
unui sistem de furnizare eficientă şi efectivă a informaţiilor şi mediatizarea lor.
Receptivitatea presupune ca instituţiile statului să aibă un feed-back rapid sau cel puţin
într-o perioadă rezonabilă de timp cu privire la rezolvarea solicitărilor tuturor actorilor din
societate .
Eficienţa are în vedere ca instituţiile să producă rezultate care să corespundă cu
necesităţile societăţii, cu folosirea echilibrată a resurselor naturale şi protecţia mediului
înconjurător.
Echitatea şi incluziunea implică egalitatea cetăţenilor nu numai în faţa legii, ci şi
garantarea egalităţii în privinţa implicării în toate aspectele societăţii, cât şi egalitatea de şanse a
tuturor cetăţenilor.
Domnia legii este considerat aspectul cel mai important al unei bune guvernări,
presupunând  implementarea imparţială a reglementărilor legale, protecţia drepturilor omului şi
în special a minorităţilor, existenţa unui cadru legislativ relativ stabil, omogen, echitabil, precum
şi existenţa unui sistem coercitiv eficient, efectiv, independent politic, respectiv o justiţie
independentă şi imparţială şi o forţă de poliţie incoruptibilă.
Într-o altă lucrare16, buna guvernare prezintă următoarele caracteristici:
 legitimitate, prin acceptarea publică a autorităţii celor de deţin puterea, existenţa unui set
de reguli, procese şi proceduri impuse;
 responsabilitate deoarece legitimitatea actelor guvernanţilor vor fi percepute ca legitime
atâta timp cât aceştia sunt responsabili17; responsabilitatea se asigură prin selectarea celor
ce deţin puterea şi prin procedurile de consultare a cetăţenilor vizând procesul de
adoptare a deciziilor publice şi efectele acestora;
 management eficient prin abilitatea administraţiilor publice de a transforma resursele
publice în serviciile şi infrastructura ce răspund unor nevoi reale. Orientarea spre
performanţă şi procedurile transparente sunt factorii cheie ai unui management public
eficient. Trebuie oferite oportunităţi cetăţenilor pentru a-şi exprima preferinţele pentru
calitatea şi natura serviciilor. Pe măsură ce activitatea administraţiei locale este percepută
ca folositoare şi responsabilă, cetăţenii vor fi din ce în ce mai doritori în a oferi resurse

16
Ştefan Deaconu, Buna guvernare şi descentralizarea, Revista de drept public nr.3/2003, p.22
17
Reforma serviciului public pune accent pe următoarele obiective: eficacitate, responsabilitate, onestitate,
integritate, dinamism, atitudine nonpartizanã – acestea însemnând un evantai de valori mult mai mare decât în
trecut, potrivit lui Philippe Georges, Droit public, Paris, Sirey, 1994, p. 269

17
pentru servicii şi infrastructură. Printr-un proces transparent de adoptare a deciziilor şi
printr-un management eficient, guvernarea îşi va demonstra responsabilitatea faţă de
cetăţeni;
 acces la informaţie, ca principal liant între societatea civilă şi guvernanţi ce permite
cetăţenilor să judece eficienţa guvernanţilor şi a activităţii acestora; accesul la informaţii
despre legi, proceduri şi rezultate formează abilitatea cetăţenilor de a participa şi
monitoriza activitatea guvernanţilor şi gradul lor de responsabilitate.
Aceste caracteristici garantează că:
- opiniile minorităţilor sunt luate în considerare;
- vocile celor vulnerabili sunt auzite în procesul de luare a deciziei;
- corupţia este minimizată.
Elementele unei bune guvernări  sunt supuse permanentei înnoiri şi adaptări la realităţile
societăţii căreia îi este destinată. Totuşi, în vederea înfăptuirii unei bune guvernări trebuie să fie
avute în vedere următoarele aspecte:
- un sistem legislativ eficient;
-   o justiţie puternică, independentă şi eficientă;
-   angajarea răspunderii independente şi imparţiale a autorităţilor;
-   administraţie puternică alcătuită din profesionişti, oneşti şi competenţi;
-   îmbunătăţirea sistemului de colectare a taxelor şi impozitelor;
-   îmbunătăţirea sistemelor de sănătate şi educaţie;
-   depolitizarea prudentă şi creşterea profesionalismului poliţiei;
- eliminarea corupţiei;
-   o mai mare transparenţă în activitatea instituţiilor guvernamentale şi financiare;
-   oficiali oneşti şi competenţi;
-   descentralizarea şi delegarea puterii etc.18
Caracteristicile şi principiile enunţate în această secţiune reprezintă standarde necesare,
însă buna guvernare este un ideal imposibil ori greu de atins în totalitate. Cu toate acestea,
eforturile trebuie depuse pentru a ne apropia cât mai mult de scopul propus.

18
Ştefan Deaconu, Buna guvernare şi descentralizarea, Revista de drept public nr.3/2003, p.23

18
Capitolul III. Sisteme de guvernare în Uniunea Europeană 19

III.1. Belgia

III.1.1 Date generale

Anul aderării la UE: membru fondator (1952)


Capitala: Bruxelles
Suprafaţa totală: 30 528 km²
Populaţia: 10,7 milioane
Moneda: face parte din zona euro din 1999 (€)

III.1.2. Structura de stat


Belgia devine independentă în 1830. De-a lungul anilor, ţara a evoluat către o structura
eficientă. Pentru a ajunge aici au fost necesare patru reforme ale statului. În primul articol al
Constituţiei belgiene se menţionează: “Belgia este un stat federal care se compune din
comunități și regiuni”.
Competenţă decizională nu mai are doar Guvernul Federal și Parlamentar Federal.
Administraţia ţării este acum asigurată prin diverse structuri care își exercită, într-un mod
coerent competenţele.
Repartiţia competenţelor de-a lungul reformelor succesive ale statului a evoluat după
două axe principale. Prima se referă la limbă şi la cultură. Comunitățile au fost scoase din cauză.
Conceptul de “comunitate" se referă la persoanele care o compun şi la legăturile care le unesc.
Belgia cunoaște trei limbi oficiale şi se compune din trei comunităţi. Ele sunt corespunzătoare
grupurilor de populaţie.
Cea de-a doua axă a reformelor îşi găseşte fundamentele sale în istorie şi în aspiraţia la o
oarecare autonomie economică. Regiunile sunt într-o oarecare măsură comparabile cu statele
americane şi landurile germane.
Țara este subdivizată, în mod egal, în 10 provincii şi 589 de comune
Statul federal păstrează competenţele în numeroase domenii ca: externe, apărarea
naţională, justiţia, finanţele, securitatea socială, precum și o parte a sănătăţii publice şi a
afacerilor externe.
Comunităţile şi Regiunile au totuşi competenţa de-a stabili relații cu străinătatea în cadrul
chestiunilor pe care le administrează.
Concilierea identităţilor regionale şi culturale în cadrul unei structuri federale este mai
uşor de afirmat decât de realizat, dar ea reprezintă avantajul procesului de luare a deciziilor prin

19
Gabriela Stănciulescu, Armenia Androniceanu, Sisteme europene de administraţie publică, 2006
participarea populaţiei. Rezultatul este constituit de o structură politică definită într-o manieră
sigură care acordă mai multă importanţă calităţii vieţii.
Belgia este o monarhie constituţională şi ereditară conform Constituţiei din 1831.
Constituţia a fost modificată prin numeroase amendamente de-a lungul timpului; cel mai recent,
din 1993, stabileşte structura federală a statului, Belgia reunind trei regiuni care se bucură de o
largă autonomie şi trei comunități lingvistice. Cele trei regiuni şi cele trei grupuri lingvistice sunt
reprezentate de adunările legislative ale celor trei comunităţi. Puterea legislativă este exercitată
de rege și un parlament bicameral, format din Senat (72 de membri, dintre care 40 sunt aleși vot
direct, pentru un mandat de 4 ani, 21 sunt numiţi de adunările legislative ale celor trei comunităţi
lingvistice, 10 sunt cooptaţi de către cei aleşi, iar unul reprezintă familia regală şi Camera
Reprezentanţilor (150 de membri, aleşi prin vot direct, pentru un mandat de 4 ani). Puterea
executivă, deţinută nominal de către rege, este exercitată de un Cabinet condus de un prim-
ministru numit de rege. La recomandarea primului ministru regele numeşte şi ceilalţi miniştri.
Din punct de vedere constituţional, Coroana garantează unitatea autorității statului
asigurând legătura dintre cele trei ramuri: juridică, legislativă, executivă. Dezvoltarea politică a
Belgiei, creşterea rolului partidelor politice în activitatea parlamentară şi guvernamentală au
diminuat considerabil rolul Coroanei în fundamentarea deciziilor pentru sectorul public. Prin
urmare Coroana se implică mai mult în relaţiile diplomatice şi în problemele din domeniul
forţelor armate.

III.1.3. Organizarea mecanismului de guvernare


În Belgia, sistemul administrativ este structurat pe niveluri de reprezentare (vezi figura
nr. 1.).

Regiunile de Instituţiile Naţionale


Limbă Camera Reprezentanţilor, Senat, Regele

Comisia Reunită a
Comunităţilor
Nivelul Comunitatea
comunităţilor Flamandă
Comunitatea Comunitatea Comisia Comisia
vorbitorilor de vorbitorilor de Comunităţii Comunităţii
limba germana limba franceză Franceze Flamande

Nivelul Regiunea valonă Regiunea Capitalei Regiunea


regional Bruxelles flamandă

Regiunea Regiunea
Regiunile de vorbitorilor de Regiunea vorbitorilor de limbă Regiunea vorbitorilor
limbă limbă germană franceză bilingvă de limbă
daneză
Fig. nr. 1. Nivelurile de reprezentare în sistemul administrativ belgian

20
Autoritatea judecătorească
Belgia are un sistem legislativ cu puternice influenţe ale sistemului romano-german în
care legile sunt astfel armonizate încât creează uniformitate şi amplifică funcţionalitatea cadrului
instituţional într-o societate cu un puternic caracter democratic.
Cadrul legislativ este completat cu o serie de coduri de procedură penală şi civilă al căror
conţinut este puternic influenţat de reformele "napoleoniene". Toate aceste elemente ale cadrului
legislativ rămân exclusiv de competenţa guvernului naţional (federal), ceea ce nu limitează rolul
important al curţilor, respectiv Curtea de Arbitraj şi Curtea de Justiţie a Comisiei Europene.

Structura Curţilor
Potrivit Constituţiei, judecătorii curţilor şi tribunalelor au independenţă decizională fiind
separaţi de celelalte două ramuri ale autorităţii din Belgia, respectiv executivă şi legislativă.
Organizarea juridică este uniformă pe tot cuprinsul teritoriului belgian şi este reflectată
de conţinutul legilor. Există o Curte de Urmărire a cărei funcţie este de a decide punctele din legi
care urmează a fi modificate pentru a asigura pentru uniformitatea deciziilor celorlalte curţi.
Există cinci Curţi de Apel pentru provincii şi mai multe instanţe care desfăşoară activitatea la
nivel local. Nivelul de bază al sistemului juridic este cunoscut sub numele de Justiția Păcii și este
reprezentat de un judecător care desfăşoară activitate în domeniul ordinii publice, al securităţii şi
siguranţei cetăţeanului, motiv pentru care se numeşte judecător al poliţiei.
Este de remarcat faptul că toţi judecătorii sunt numiţi de coroană astfel:
 în cazul judecătorului care activează în Justiţia Păcii şi al judecătorilor care îşi
desfăşoară activitatea în instituţiile specializate de la nivel local, numirea se face în
mod direct;
 pentru consilierii de la Curtea de Apel este necesară recomandarea judecătorilor de la
curţile de apel şi a consilierilor provinciali;
 pentru consilierii de la Curtea de Urmărire este necesară recomandarea
reprezentanţilor Curţii de Urmărire şi ai Senatului;
 procurorii sunt numiţi direct de către Coroană.
În Belgia există şi un număr determinat de curţi specializate în soluţionarea problemelor
din domeniile: muncii, comercial şi chiar pentru cele care au implicaţii în domeniul forțelor
armate. Curţile de Apel Ordinare au competența de a audia orice probleme civile sau penale
altele decât crime și diferențe determinate de exprimarea unor opinii direct sau în presă, care să
fie dezbătute mai înainte în cadrul unei sesiuni speciale a Curții Juraților ce funcționează în
fiecare provincie. Curțile Juraților reunesc trei judecători și 12 jurați proveniți dintre cetățenii cu
drept de vot, care decid dacă un acuzat este sau nu vinovat într-o situație specifică.

Curțile speciale
Din 1946 Belgia dispune de un Consiliu de Stat care are câteva atribuţii importante
distincte:

21
o Supervizează activitatea Guvernului şi a Parlamentului din punctul de vedere al
încadrării în conţinutul legilor. Acesta este consultat în primul rând atunci când se
pune problema adoptării unor legi sau regulamente şi are misiunea de a preveni
conflictele de responsabilitate dintre reprezentanţii autorităţii executive. Astfel, în
Belgia se consideră că acest tip de Consiliu de Stat face parte din executiv deși
consilierii de stat sunt consideraţi a fi judecători. Ei sunt numiţi de Coroană după ce
au fost recomandaţi de Senat şi Camera Reprezentanților;
o Soluţionează diferențele dintre administraţie şi cetăţeni determinate de aplicarea unor
decizii administrative.
Începând din 1980, Belgia are o Curte de Arbitraj care are competenţa de a revizui
cadrul juridic şi de a soluţiona conflictele de competențe dintre diferite autorități în funcţie de
prevederile cadrului legislativ existent.

Autoritatea legislativă
Legislativul are o structură formată din:
 Guvern
 Senat
 Camera Reprezentanţilor
Oricare din cele trei componente ale sistemului legislativ poate iniţia legi, dar cele mai
multe dintre propuneri sunt formulate de reprezentanţii Guvernului. Camerele Parlamentului au
aceleaşi competenţe, responsabilităţi, dar şi atribuţia de a monitoriza permanent acţiunile
Guvernului.
Senatul a fost creat în 1830 pentru a echilibra implicarea Camerei Reprezentanţilor. În
prezent, cei mai mulţi senatori sunt aleşi prin sufragiu universal. Distribuţia locurilor în Senat este
următoarea:
 106 senatori sunt aleşi direct (un senator la doi deputaţi din Camera Reprezentanţilor)
 51 senatori sunt aleşi de consiliile de la nivelul provinciilor (proporţional cu populaţia
fiecărei provincii)
 26 senatori sunt cooptaţi de senatorii existenţi.
Senatul este reînnoit la fiecare patru ani, mai puţin în situaţiile când este dizolvat înainte
de expirarea termenului. În legislaţie se prevede că senatorii trebuie să aibă cel puțin vârsta de 4l
de ani.
Camera Reprezentanților este considerată prima Cameră a Parlamentului. Constituția
prevede că aceasta trebuie să reunească 212 deputați, aleşi pentru 4 ani și reînnoiți la fiecare 4
ani, mai puțin în cazurile în care este dizolvată. Pentru deputați există o condiție obligatorie de
vârstă, să aibă cel puţin 25 de ani.

Structuri asociate

22
Fiecare Cameră își desfăşoară activitatea în sesiuni permanente. În acest sens determină
un nr de comitete/ comisii. Fiecare comisie are un grup de iniţiativă cu un purtător de cuvânt
implicat direct în dezbaterile proiectelor de legi.
Pentru dezbaterile problemelor din domeniul financiar-bugetar, Camera Reprezentanţilor
este asistată de Curtea Auditorilor, a cărei membri sunt aleși și care au misiunea de a verifica
nivelul veniturilor si structura cheltuielilor publice achitate de Stat, Comunității, Regiuni,
Provincii și de un număr de Reprezentanți ai instituțiilor publice.

Autoritatea executivă
Este important să remarcăm distincția care se face în Belgia între:
- Instituțiile naționale, care sunt implicate cu precădere în furnizarea serviciilor publice
descentralizate de la nivel local (provincii și municipalități);
- Instituțiile comunităților de limbă;
- Instituțiile regionale.
În cadrul acestor instituții își desfăşoară activitatea funcţionarii publici, care din 1990
potrivit unui statut bine definit se împart in 2 grupe: cei stabiliți oficial şi cei care lucrează pe
bază de contract. Din 1991 reprezentanţii autorității executive de la nivelul regiunilor şi
comunităților lingvistice au libertatea de a defini propriul statut al funcționarilor publici dar si
obligaţia de a respecta principiile prevăzute în documentele federale.

Guvernul Central
Primul Ministru este numit de Coroană și are libertatea de a-și alege membrii
Cabinetului pentru a forma Guvernul. Din 1974 Primul-Ministru este membru al celui mai
puternic partid din Camera Reprezentanților. El înaintează propuneri Coroanei nu numai pentru
numirea miniştrilor dar si pentru secretarii de stat, aleşi in urma dezbaterilor care au loc cu șeful
Partidelor din coaliție. Membrii Consiliului de Miniştri sau Cabinetului sunt confirmați de
Primul Ministru al cărui rol este caracterizat ca primus inter pares.
În cadrul Guvernului Central funcționează următoarele instituții:
- Biroul Șefului Guvernului
- Cancelaria
- Consiliul de Miniștri
- Biroul Consecutiv
- Departamentul Central Management
- Ministerele
- Alte Compartimente
- Departamentul de Reprezentare la nivel central a Compartimentelor de la Nivel Local.
Aparatul Primului Ministru reuneşte 100 persoane numite în mod liber de Primul
Ministru. Dintre aceştia o parte sunt consilieri politici, iar alţii sunt implicaţi in rezolvarea
corespondenţei, fixarea tematicii şedinţelor de lucru şi programarea acestora dar și în procese de
negociere prealabile fundamentării deciziilor.

23
Alături de acest birou funcţionează Cancelaria Primului Ministru formată din funcționari
publici permanenţi care oferă Primului Ministru suportul necesar exercitării funcțiilor sale iar
reprezentanţilor din sectorul privat informaţiile necesare iniţiativelor începute.
Structura organizatorică a acestui aparat se prezintă în figura nr. 2.
Primul Ministru

Secretarul Consiliului de Miniştri

Cancelaria Primului ministru


1 director general

Secretariatul Consiliului de Miniştri Serviciul de Buget şi Contabilitate

Secretariatul Comisiilor Ministeriale Serviciul de Resurse Umane

Secretariatul de Coordonare a Comisiilor Serviciul de Relaţii Publice

Serviciul de Cercetare Serviciul Informatic BISTEL (Belgian


Information System by Telephone)

Departamentul de Reclamaţii
Serviciul de Traduce

Serviciul de Expediţie si Arhivă

Fig. nr. 2. Structura organizatorică a aparatului Primului Ministru in Belgia

Consiliul de Miniştri
Potrivit Constituției Consiliul de Miniştri trebuie să reunească un număr egal de miniştri
vorbitori de limba franceză şi flamandă. Miniştrii pot fi asistaţi de mai mulţi Secretari de stat
care nu fac parte din Cabinet. Un aspect particular deosebit de interesant este acela că Primul
Ministru are un rol esenţial în cadrul sistemului, deoarece el nu exercită o autoritate ierarhică în
relaţie cu miniştrii dar este un fel de Suveran care, exercită autoritate morală asupra membrilor
Guvernului. Membrii Consiliului de Miniştri se reunesc de obicei o dată pe săptămână pentru a
adopta decizii pe bază de consens. La unele şedinţe sunt invitaţi secretarii de stat, în special
atunci când se dezbat probleme ce intră în sfera lor de competenţă.
Important este faptul că în general membrii Guvernului sunt selectați dintre
parlamentari, iar în acest caz ei trebuie să combine cele două funcții. De asemenea, legea
belgiană permite ca un ministru să dețină mai mult de un portofoliu.
Alături de Consiliul de Miniştrii funcţionează şi Consiliul Guvernamental
creat de miniştrii şi secretarii de stat care se întâlnesc de câteva ori pe an, în special
când trebuie dezbătute probleme speciale.

24
Birourile Consultative
Există mai multe comisii permanente, însă temporar se constituie şi comisiile
ad-hoc. Cele mai importante dintre acestea sunt prezentate în continuate:
 Consiliul Economic Central (Conseil Central de l'Economie) este creat pentru a aviza
sau a formula propuneri de soluţionare a principalelor probleme existente in
economia belgiană. Membrii consiliului trebuie să fie consultaţi întotdeauna
înainte de a se lua o decizie importantă în domeniul economic. Din structura
consiliului fac parte economişti şi reprezentanţi ai întreprinderilor, agriculturii,
comerţului etc. şi sindicatelor;
 Consiliul Naţional de Muncă (Conseil National du Travail) funcţionează pentru a
aviza şi a formula sugestii de soluţionare a problemelor în domeniul securităţii
sociale, pentru a negocia conţinutul contractelor naţionale aplicabile în toate
sectoarele de activitate. Acest Consiliu reuneşte un număr egal de reprezentanţi ai
managementului organizaţiilor dar şi ai salariaţilor din industrie, agriculturii, comerţ
etc.;
 Biroul de Planificare (Bureau du Plan) raportează atât Primului Ministru cât și
Ministrului Economiei şi Planificării fiind considerat ca o unitate de cercetare
guvernamentală în domeniul economic;
 Comisia de Finanţe şi Bănci (Commision Bancaire et Financiere) asistă guvernul şi
formulează propuneri referitoare la o ordine a priorităţilor în adaptarea sau
completarea cadrului legislativ în domeniul financiar-bancar;
 Consiliul Superior de Finanţe (Conseil Superieur des Finances) este responsabil
pentru monitorizarea aplicării politicii în domeniile financiar, bugetar, monetar.

Ministerele
Aceste componente ale autorităţii executive au o structură ierarhică piramidală fiind
subordonate direct unui ministru, care poate să delege responsabilităţile lui către secretarul
general (aflat pe o poziţie ierarhică superioară în structura administrativă), administratorul
general şi/sau directorilor. În exercitarea atribuțiilor funcţiei sale, ministrul este ajutat de un
Birou al Ministrului format din funcționari publici aflaţi într-o legătură continuă cu
reprezentanţi ai diferitelor sectoare de activitate din viaţa publică. Fiecare asemenea birou
este condus de un şef, care asigură legătura dintre ministru şi, pe de o parte, funcţionarii
publici din ministerul pe care îl conduce iar, pe de altă parte, între acesta şi birourile altor
miniştri.

Reprezentarea administraţiei centrale la nivel local


Fiecare Provincie este condusă de un Consiliu ales prin vot direct în acelaşi timp cu
membrii Senatului. Acest Consiliu numeşte şase membri executivi care devin deputaţi
permanenţi. Guvernul central este reprezentat la acest nivel printr-un guvernator numit de

25
Coroană, care participă la reuniunile Consiliului şi are autoritate în problemele de securitate şi
protecţie civilă.
Fiecare municipalitate este condusă de un Consiliu ales direct pe o perioadă de 6 ani.
Dintre membrii acestui organism se aleg câţiva reprezentanţi (college echevinal) pentru a
exercita autoritatea executivă la acest nivel. Guvernul central este reprezentat de un Primar numit
de Coroană, care de obicei este unul din consilieri. Primarul este responsabil pentru ordine
publică şi securitate. El este şeful poliţiei locale şi conduce şedinţele Consiliului ori de câte ori se
organizează astfel de reuniuni la acest nivel.

Guvernele locale
Aceste componente ale autorităţii executive se constituie la nivel de regiuni - Guverne
Regionale şi comunităţi - Guverne ale Comunităţilor.

Guvernul regional
Regiunile au fost stabilite în 1970, dar au devenit o realitate recunoscută de reprezentanţii
politicului abia în intervalul 1980-1989. Fiecare din Regiunile Valonă şi Flamandă are un
Consiliu din care fac parte deputaţii federali şi senatorii aleşi direct de cetăţenii din Regiune.
Consilierii pot iniţia decrete, care au putere de lege în mai multe domenii, cum ar fi:
 protecţia mediului şi conservarea reziduurilor;
 transport;
 dezvoltare economică regională;
 gestionarea resurselor naturale şi energetice;
 supervizarea activităţii autorităţilor locale;
 conversia şi reconversia profesională.
Regiunile primesc resurse financiare din mai multe surse: în urma elaborării unor
proiecte înaintate şi avizate la nivelul guvernului central, din colectarea de taxe la nivel central,
din fonduri constituite din taxele la nivel local şi din împrumuturi negociate cu Guvernul
Central.
Regiunea Capitalei Bruxelles a fost delimitată în 1989 şi este condusă de un Consiliu
format din 75 membri aleşi prin vot direct universal pentru cinci ani cu o reprezentare garantată
de minoritatea flamandă, atât în Consiliu cât şi în executiv.

Guvernul comunităţii
Comunităţile au fost stabilite in 1970 şi definitivate în 1988, ca unităţi administrative
locale. Criteriul care a stat la baza constituirii lor nu este unul geografic, ci unul lingvistic. Prin
urmare, limba vorbită de fiecare cetăţean îl face să se asocieze la o comunitate sau alta. Fiecare
din Comunităţile franceză şi flamandă are un Consiliu care reuneşte un număr de deputaţi
federali şi senatori aleşi direct care reprezintă aceste grupări lingvistice în una din cele două
Camere. Consilierii pot iniţia decrete, având putere de lege în mai multe domenii: limbă şi
cultură, educaţie, sănătate şi asistenţă medicală directă pentru cetăţeni şi mijloace mass-media.

26
Consilierii aleg dintre membrii lor miniştrii pentru executivul constituit la acest nivel. Cel puţin
un ministru trebuie să fie din Bruxelles. Resursele financiare ale Comunităţilor provin din:
proiecte finanţate de Guvernul Central, licenţe pentru spaţii de emisie radio şi TV, cotă parte din
taxele percepute de Guvernul Central, taxe pe proprietate şi împrumuturi.
Comunitatea vorbitorilor de limbă germană a fost stabilită în 1983 şi are în Consiliu 25
de membrii aleşi prin vot direct universal pentru o perioadă de cinci ani. Consiliul alege, nu
neapărat dintre membrii săi, trei miniştrii pentru autoritatea executivă de la acest nivel.
Comunitatea vorbitorilor de limbă germană poate de asemenea iniţia decrete care au putere de
lege în aceleaşi domenii cu celelalte comunităţi, mai puţin în domeniul lingvistic care este
rezervat Guvernului Central. Resursele financiare sunt constituite din aceleaşi surse ca şi pentru
celelalte Comunităţi.

Guvernul local
Guvernul local este reprezentat la nivel de provincii şi municipalităţi care împreună
formează autoritatea locală. Fiecare provincie primeşte de la guvernul regional cotă parte din
taxele pe proprietate şi taxele percepute la nivelul provincial. Pentru a acoperi unele nevoi
financiare administraţia provinciilor apelează la împrumuturi care sunt supervizate de Regiune.
Fiecare din cele 589 de municipalităţi primeşte proiecte de la guvernele regionale.

III.2. Franţa

III.2.1 Date generale

Anul aderării la UE: Membru fondator (1952)


Capitala: Paris
Suprafaţa totală: 550 000 km²
Populaţia: 64,3 milioane
Moneda: face parte din zona euro din 1999 (€)

III.2.2. Structura de stat


Franţa este o republică indivizibilă, laică, democratică şi socială, aşa cum se menţionează
în art. 2 din Constituţie. Organizarea şi funcţionarea Guvernului derivă din Constituţia din 1958,
care recunoaşte principiile Declaraţiei Drepturilor Omului. Constituţia din 4 octombrie 1958,
aprobată prin referendum, a constituit punctul de pornire pentru reforma constituţională din
1962, potrivit căreia Preşedintele Republicii este ales prin vot direct universal pentru o perioadă
de 5 ani (până în anul 2000, durata mandatului a fost de 7 ani).
Conform Constituţiei promulgate la 06.10.1958, amendată ultima dată în 1999, Franţa
este republică prezidenţială. Puterea legislativă este exercitată de un parlament bicameral format
din:

27
 Senat (321 membri, dintre care 296 reprezintă Franţa metropolitană, 13 teritorii de
peste mări şi 12 francezii din străinătate). Senatorii sunt aleşi pentru un mandat de 9
ani, de către un colegiu electoral alcătuit din delegaţi ai Adunării Naţionale şi
reprezentanţi ai Consiliilor departamentale şi municipale; o treime din Senat se
schimbă la fiecare 3 ani) şi
 Adunarea Naţională (277 membri, 555 din Franţa şi 22 din teritoriile de peste mări;
deputaţii sunt aleşi prin vot direct, pentru un mandat de 5 ani).
Puterea executivă este exercitată de preşedinte, care numeşte Consiliul de Miniştri,
condus de un prim-ministru. Consiliul de Miniştri este răspunzător faţă de Parlament. Şeful
statului, preşedintele, este ales prin vot direct, pentru cel mult două mandate de câte 5 ani.
În ultimii zece ani, în Franţa au fost modificate modalităţile de realizare a sarcinilor şi de
divizare a responsabilităţilor. O autonomie considerabilă a fost acordată autorităţilor teritoriale
(regiuni, districte. municipalităţi). În paralel, administraţia centrală deleagă responsabilităţile sale
încetul cu încetul, prin prefect, reprezentantul statului în fiecare district şi şeful serviciilor
descentralizate ale statului. În acest cadru general, implementarea acţiunilor este, în principal,
realizată de către funcţionarii publici recrutaţi şi selectaţi după o examinare specială. În cadrul
serviciilor publice există corpul de elită (grands corp) format din specialişti cu profil tehnic şi
administrativ care îşi desfăşoară activitatea în cadrul Consiliului Statului, Curţii de Conturi,
Inspectoratului Finanţelor, corpului diplomatic şi în corpul tehnic din mediul rural. Şcoli
prestigioase (“les grandes ecoles”) oferă posibilitatea perfecţionării pregătirii în instituţii de
învăţământ superior, cum ar fi: Şcoala Naţională pentru Administraţie, Şcoala Politehnica şi
Şcoala de Agronomie, care constituie cadrul de pregătire a personalului civil pentru
administraţie. Din 1981, au început să apară schimbări majore în sectorul public din Franţa.
În 1982, procesul de descentralizare a fost mai accentuat şi au fost delegate o serie de
sarcini către autorităţile teritoriale, în special pentru domeniile educaţiei sistematizării teritoriului
şi protecţiei sociale. În cadrul statului, sarcinile au fost divizate între administraţia centrală şi
celelalte niveluri care desfăşoară activitatea sub autoritatea prefectului.
Obiectivul urmărit în administraţie este constituirea unui corp central de funcţionari
publici responsabili pentru planificare, formare şi evaluare, în timp ce serviciile devin
componente care contribuie în mod direct la realizarea obiectivelor stabilite. Aceste idei sunt
precizate prin Legea din 6 februarie 1992 şi sunt considerate ca făcând parte dintr-un “plan de
descentralizare”. Începând din 1988 a fost lansată o politică amplă de modernizare a sectorului
public care s-a concretizat în mutaţii în politica de personal, dezvoltarea unui dialog social cu
sindicatele, iniţierea unui proces de evaluare a politicii publice şi căutarea unor posibilităţi de
servire mai bună a clienţilor. Au apărut şi primele rezultate concrete constând în semnarea
câtorva contracte pentru pregătirea personalului. Există peste 500 de centre de servicii şi 150 de
centre speciale, unităţi administrative care încheie contracte cu administraţia centrală pentru o
perioadă de trei ani.
Guvernul a adoptat un “statut al serviciilor publice”. Din 1984 a evoluat în sens pozitiv
relaţia dintre stat şi unele organizaţii prestatoare de servicii publice din domeniile distribuţiei

28
energiei electrice prin reţeaua naţională de electricitate (EDF), transporturilor feroviare (SNCF),
poştei şi telecomunicaţiilor (France Telecom).
Şeful statului este Preşedintele Republicii, care poate fi reales de un număr infinit de ori.
Potrivit sistemului francez, Preşedintele Republicii are responsabilităţi formale ca Şef de Stat şi,
de asemenea, este cel care conduce executivul. El desemnează Primul Ministru şi alţi membrii ai
Guvernului, conduce Consiliul Miniştrilor şi poate să dizolve Adunarea Naţională, potrivit
articolului 12 din Constituţie. Are drept de promulgare a legilor votate de Parlament şi poate,
dacă este necesar, să solicite o revizuire a legilor, lucru care se întâmplă foarte rar. Preşedintele
Republicii este comandantul forţelor armate. În situaţiile de excepţie el poate să invoce art. 16
din Constituţie care arată că pot fi luate măsuri excepţionale pentru a asigura securitatea
naţională şi continuitatea activităţii Guvernului. De asemenea, Preşedintele joacă un rol
important în relaţiile externe, întrucât acesta reprezintă Franţa. El este asistat în desfăşurarea
activităţii de către un Secretariat General al Preşedenţiei, responsabil pentru informare şi
coordonare, şi de un birou personal din care fac parte consilierii politici, care informează
Preşedintele, îl asistă în fundamentarea deciziilor şi îl asigură că ordinele sale sunt respectate
întocmai. Dacă se întâmplă ca postul de Preşedinte al Senatului să fie vacant, Preşedintele
Republicii îl poate ocupa, în regim interimar până la alegerile care trebuie organizate în 45 de
zile.

III.2.3. Organizarea mecanismului de guvernare


Cele trei ramuri ale autorităţii sunt bine reprezentate şi în administraţia franceză

Autoritatea judecătorească
În sistemul francez principiile sunt următoarele:
 Principiul non - retroactivităţii legislaţiei referitoare la crime;
 Principiul aplicării penalităţilor proporţional cu prejudiciile;
 Principiul existenţei a două niveluri de jurisdicţie care să permită posibilitatea de
adresare;
 Principiul prezumţiei de nevinovăţie dovedite în cazurile de crime;
 Principiul respectului pentru proprietate şi posibilitatea exproprierii în cazurile în
care este în discuţie interesul public şi în acest caz acordarea unor compensaţii
corespunzătoare;
 Principiul autonomiei, al independenţei grupurilor private care respectă legea.
Curţile franceze sunt de două tipuri: curţi juridice şi curţi administrative.
Curţile juridice se află sub autoritatea supremă a Curţii de Casaţie (Cour de Cassation),
care are competenţa să anuleze deciziile Curţilor de pe nivelurile inferioare şi joacă un rol
esenţial în desfăşurarea corespunzătoare a activităţii. Pentru cazurile civile există Instanţele de
Judecată (Jurisdiction d’Instance), Curtea Supremă (Tribunaux de Grande Instance) şi Curţile de
Apel (Cours d’Appel) în număr de 22. Pentru cazurile penale există Curţile de Poliţie pentru
săvârşirea de crime, şi pentru alte categorii de pedepse funcţionează Tribunalele de Corecţie

29
(Tribunaux Correctionnels). Deciziile lor pot fi luate în discuţie de Curţile de Apel. Curţile
Juridice includ multe instanţe specializate: Tribunale Comerciale (Tribunaux de Commerce),
tribunale pe probleme de muncă, Biroul de Conciliere (Conseils de Prud’hommes), patru
cabinete de relaţii, etc. Magistraţii care prezidează aceste curţi respectă legea organică. Ei se
împart în judecători sau magistraţi (magistrats du siege) care nu pot fi transferaţi fără acordul
personal şi cea de a doua categorie formată din procurori publici (magistrats du parquet) care se
află sub autoritatea Ministerului de Justiţie (Garde des Sceaux).
Curţile Administrative se află în subordonarea Consiliului de Stat. Acestea includ curţile
administrative simple şi potrivit recentei reforme există Curţile Administrative de Apel şi Curţile
Specializate, cu precădere în sectorul financiar: Curtea de Conturi şi Curtea Regională de
Conturi. Eventualele situaţii problemă care pot să apară în activitatea celor două categorii de
curţi sunt rezolvate de către Curtea de Conflicte (Tribunal des conflicts). De asemenea, Înalta
Curte de Justiţie formată din parlamentari este responsabilă pentru cazurile penale în care sunt
implicaţi Preşedintele Republicii sau membrii Guvernului.

Autoritatea legislativă
În mod normal, legislaţia este votată de Parlament. Parlamentul este bicameral: Adunarea
Naţională şi Senatul. Adunarea Naţională este aleasă pentru 5 ani prin vot direct universal.
Senatul este ales prin vot universal indirect de grupul electoral al „grands electeurs”.
Un mandat de senator este acordat pentru nouă ani şi 1/3 din Senat se reînnoieşte la
fiecare 3 ani. Spre deosebire de Adunarea Naţională, Senatul nu poate fi dizolvat. În toate
deciziile importante Adunarea Naţională are putere decizională finală. Structurile asociate
Adunării Naţionale şi Senatului sunt următoarele comitete: Comitetul de Aprobare în special
pentru domeniul legislativ şi al finanţelor, care variază de la o cameră la alta şi care este grupul
principal de acceptare a textelor înainte ca acestea să fie dezbătute public; Comitetul de Selecţie
poate fi constituit la cererea membrilor parlamentului pentru a examina propunerile particulare
ale parlamentarilor; Comitetele de Anchetă şi Control pot fi constituite pentru probleme
particulare şi au o putere de investigare foarte mare.
Sistemul electoral se bazează pe reglementările cuprinse în Codul Electoral. Pentru
alegerile parlamentare (Adunarea Naţională) forma de vot aplicabilă din 1991 constă în
organizarea a două runde de vot pentru un singur candidat. Franţa este împărţită pentru aceasta în
587 centre de alegători. Un membru al Parlamentului trebuie să fie susţinut de cel puţin 100.000
de locuitori. În cazul alegerilor pentru Senat, reprezentanţii din marile districte (cinci senatori sau
mai mult) sunt aleşi în funcţie de numărul de voturi, iar în alte situaţii prin balotaj. Câţiva
senatori sunt numiţi în diferite moduri să reprezinte cetăţenii francezi rezidenţi în străinătate.
Pentru alegerile regionale există o reprezentare proporţională bazată pe listele departamentale.
Pentru alegerile de la nivelul districtelor, scrutinul se desfăşoară in două runde de vot pentru un
singur reprezentant. Pentru alegerile municipale, sistemul de votare este mai complex şi variat în
funcţie de mărimea localităţii. Trebuie menţionat că cei 81 de reprezentanţi francezi în

30
Parlamentul European sunt aleşi potrivit unei liste, care a fost concepută tot pe principiul
reprezentării proporţionale.

Autoritatea executivă
Este divizată între Preşedintele Republicii şi Primul Ministru. Nominalizările pentru
posturile din activităţile civile şi militare, de la cel mai înalt nivel al statului, sunt de competenţa
Preşedintelui Republicii. Nominalizarea pentru posturile de consilieri de stat, prefect şi director
în administraţia publică, sunt făcute de către Consiliul de Miniştri.

Guvernul Central
Şeful Guvernului este Primul Ministru (vezi figura următoare):
Primul Ministru Secretariatul de Stat pentru
Planificare

Secretariatul de Stat pentru


Mediu şi Prevenirea Riscurilor
Tehnologice şi Naturale

Secretariatul de Stat
(fără portofoliu)

Secretariatul de Stat pentru


Acţiuni Umanitare

Comisia
Biroul Special Secretariatul General al Generală de
Guvernului Planificare

Direcţia Serviciilor Biroul de Biblioteca


Administrative şi Jurnalistică Franceză de
Federale Documente

Delegaţia Direcţia Generală pentru


Interministerială şi Administraţie şi Servicii
Comisia Publice
Interministerială

Serviciul de Secretariatul Secretariatul


Informare şi General al Comisiei General pentru
Transmitere Interministeriale de Apărare Naţională
Relaţii în Domeniul
Economic
Fig. nr. 3. Cabinetul Primului Ministru în Franţa

31
Guvernul este format din Primul Ministru, un număr de ministere şi secretariate de stat.
Structura Guvernului poate varia. Unii miniştri sunt denumiţi miniştri secretari de stat şi au un
rol important în echipa guvernamentală. Aceştia pot fi secondaţi de alţi miniştri. Nici un membru
al guvernului nu poate fi membru al Parlamentului. Există aproximativ 20 de departamente
ministeriale cu structuri administrative cvasipermanente. Miniştrii şi secretarii de stat au
propriile lor birouri conduse de către asistenţi. Primul Ministru, care este numit de către
Preşedintele Republicii, este responsabil pentru acţiunile Guvernului potrivit art. 21 din
Constituţie. Acesta organizează activitatea Guvernului şi este ajutat de asistenţi şi de
Secretariatul General al Guvernului.
Secretariatul General al Guvernului are rolul central în derularea multor proceduri
administrative care implică activitatea Guvernului. Membrii Secretariatului lansează propuneri
Parlamentului şi verifică legalitatea documentelor semnate de Preşedintele Republicii şi de
Primul Ministru. Acesta verifică legalitatea tuturor textelor înainte de a fi publicate în Jurnalele
oficiale. Precizăm că Revista oficială funcţionează sub autoritatea Primului Ministru. Alte
structuri care se află sub autoritatea Primului Ministru sunt: Direcţia Generală pentru
Administraţie şi Servicii Publice, Centrul Interministerial de Informatică Administrativă,
Serviciul de Informare şi Difuzare, Secretariatul General pentru Apărare Naţională, Secretariatul
General pentru Cooperare Internaţională care corelează activitatea ministerelor cu legislaţia
europeană şi asigură implementarea deciziilor Uniunii Europene.

Ministerele - Departamentele
Pot fi create sau dizolvate prin decret. Responsabilitatea pentru fiecare minister este
precizată prin ordinele Consiliului de Miniştri după consultarea Consiliului de Stat. Fiecare
minister se află sub conducerea propriului ministru, care poate fi asistat de miniştri, delegaţi sau
secretari de stat. Ministrul poate emite ordine pentru aplicarea conţinutului legilor, dar şi
instrucţiuni speciale pentru personalul din administraţie. Ministrul fundamentează şi
implementează propriul buget care apare în fiecare an exprimat într-un decret. Biroul Personal al
Ministrului este un grup de consultanţă format din consilieri numiţi de ministru.
Departamentele externe, care au sarcini la nivelul ministerelor, sunt dublu subordonate,
ministerului de resort şi prefectului care coordonează activitatea agenţiilor guvernamentale la
nivel local şi regional. Recent, Guvernul a făcut câţiva paşi importanţi în vederea descentralizării
conducerii şi a responsabilităţilor în fundamentarea deciziilor.

Autorităţi regionale
Regiunile sunt teritorii libere administrate de Consilii alese. Pentru partea metropolitană
a Franţei acestea sunt în număr de 22 la care se adaugă patru districte/departamente care se află
în străinătate. Au statut de regiune: Martinique, Guadeloupe, Reunion Guyana. Sistemul
guvernamental aplicat în Corsica are câteva particularităţi. În aceste comunităţi din afara
graniţelor ţării au fost constituite adunări deliberative şi consilii regionale, ai căror membrii sunt
aleşi prin vot universal pentru şase ani. Consiliul votează bugetul regional. Executivul este

32
supervizat de Preşedintele Consiliului Regional. Fiecare regiune are de asemenea un grup de
consultanţă economică şi comitete sociale formate din personalităţi în domeniile: social, muncă
şi economic. Prefectul regiunii reprezintă statul şi este împuternicit să desfăşoare acţiuni legale
pentru a proteja interesele acestuia din urmă.

Autorităţile departamentale
Spre deosebire de regiuni care au fost create recent, districtele există încă din timpul
Revoluţiei Franceze. În prezent există 96 districte, la care se adaugă alte patru în străinătate şi
comunităţile teritoriale din Mayotte şi St - Pierre et Miquelon. Există şi entităţi teritoriale ca
Adunarea aleasă şi Consiliul General. Consilierii generali sunt aleşi pentru şase ani pe baza unui
scrutin electoral cunoscut sub numele de district elections organizat în cadrul fiecărui district.
Scrutinul se desfăşoară la fiecare 3 ani pentru jumătate din membrii Consiliului General. În
cadrul districtelor se realizează şi furnizează servicii publice. Statul este reprezentat prin
prefectul de district, care semnează contractele cu departamentele executive, asigură fondurile
pentru derularea unor acţiuni de investiţii pentru dezvoltare şi facilitează contactele cu comunele
în număr de peste 36500.

Avocatul Poporului şi partidele reprezentative


Avocatul Poporului este cunoscut în Franţa ca Mediateur de la Republique. Mediatorul
Republicii/ Mediatorul Naţional este o autoritate independentă desemnată pentru şase ani prin
decret al Consiliului de Miniştri. Mandatul său nu este revocabil şi nu primeşte instrucţiuni de la
Guvern.
Orice persoană poate formula o plângere către acest Mediator al Republicii, care apoi o
supune atenţiei membrilor Parlamentului şi/sau Senatorilor. Mediatorul Naţional este asistat de
un delegat general. El are delegaţi în fiecare district francez. Se urmăreşte ca districtele
guvernamentale să faciliteze activitatea acestui Mediator al Republicii, iar propunerile lui să fie
verificate şi luate în considerare. Mediatorul Republicii poate propune reforme din proprie
iniţiativă pe baza unei observări proprii sau la sugestia membrilor parlamentului. El întocmeşte
un raport anual, dar nu are putere să intervină în cazurile considerate sub incidenţa legii sau să
schimbe validitatea unor decizii referitoare la conţinutul legilor.

III.3. Germania

III.3.1 Date generale

Anul aderării la UE: membru fondator (1952)


Capitala: Berlin
Suprafaţa totală: 356 854 km²
Populaţia: 82 milioane
33
Moneda: face parte din zona euro din 1999 (€)

III.3.2. Structura de stat


Germania este republică federală care are o Constituţie adoptată încă din 1949. Şeful
statului este Preşedintele Federal, care este ales de o convenţie federativă specială pentru 5 ani.
Guvernul federal exercită autoritatea executivă şi este condus de Cancelarul federal, ales de
Adunarea Federală. Cancelarul propune miniştrii federali care sunt numiţi de preşedintele
federal.
Germania este caracterizată de o structură administrativă policentrică, un sistem de
cooperare la nivel federal şi o puternică poziţie a Cancelarului Federat. Aparatul administrativ
german are trei niveluri: nivelul federal, nivelul landurilor, nivelul local.
Fiecare nivel, în principiu, are autonomie din punct de vedere legal în realizarea
propriilor atribuţii şi competenţe constituţionale. Atribuţia principală a Guvernului Federal este
elaborarea legilor federale. Exceptând câteva domenii, specificate în legea de bază, care sunt
administrate de autorităţile federale, sarcinile administraţiei federale sunt transmise landurilor. O
veche tradiţie a autoguvernării locale în Germania oferă comunităţilor posibilitatea conducerii
autonome, în vederea realizării unor scopuri precise. Această structură administrativă
policentrică este echilibrată de câteva elemente de centralizare care asigură unitatea sistemului.
Astfel, există un puternic sistem al partidelor politice. Pentru fundamentarea deciziilor şi
legilor de bază există o colaborare politică între nivelurile guvernamentale. Cu toate acestea,
landurile îşi constituie propriile lor bugete şi trebuie să se asigure că se află în concordanţă cu
cerinţele unui echilibru economic general. Conceptul de cooperare în federalism a fost promovat
încă din perioada 1967-1969 în scopul delegării unor sarcini mixte la toate cele trei niveluri
guvernamentale. Federaţia, de asemenea, urmăreşte echilibrul economic între puterea financiară
la nivel federal, cea a landurilor şi comunităţilor existente. La nivelul federal existenţa unor
servicii publice permanente constituie un alt element important al centralizării. Serviciile publice
sunt realizate de funcţionari publici (Beamte), personal contractual (Angestellte) şi alţi angajaţi-
muncitori (Arbeiter) de pe toate nivelurile administraţiei. Statutul unui Beamte este stabilit de
legile publice, în timp ce acela al unui Angestelle sau Arbeiter este stabilit prin încheierea unui
contract individual, potrivit legii private. Statutul general al unui Beamte este reglementat la
toate nivelurile guvernamentale de
către legislaţia federală, în timp ce acela al unui Angestelle sau Arbeiter are la bază un contract
colectiv încheiat în urma negocierilor între sindicate şi reprezentanţii celor trei niveluri ale
administraţiei.
Germania este o republică federală, formată din 16 state sau landuri. Unsprezece landuri
(Baden-Wurttemberg, Bavaria, Berlinul de Vest, Brenieh, Hamburg, Hesse, Saxonia inferioară,
Westfalia de Nord, Rhineland-Palatinate, Saarland, şi Schleswig-Holstein) au fost redivizate
după 1945 pentru a forma Germania de Vest în 1949. Cinci landuri din Germania de Est
(Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommem, Sachsen-Anhalt, Saxonia şi Thuringen) au fost
reconstituite în iulie 1990 şi au devenit parte din Germania la 3 octombrie 1990. Landurile

34
diferă semnificativ ca mărime şi structură politică. Fiecare land are Constituţie, Parlament şi
Guvern propriu. Germania este un exemplu reprezentativ de democraţie. Toate puterile suverane
revin cetăţenilor care în mod indirect exercită puterea lor în stat prin procesul electoral. Cei aleşi
sunt membrii Bundestag-ului. Forme democratice, ca petiţiile populare sau referendumul, pot fi
întâlnite în câteva Constituţii ale câtorva landuri. Constituţiile landurilor trebuie să respecte
principiile unui stat democratic şi social, care se fundamentează pe legile de bază. In afara de
aceasta, fiecare land este liber să fundamenteze propria sa Constituţie dar, în acest proces trebuie
să ţină seama de Constituţia Federală.

Şeful statului
Şeful statului german este Preşedintele Federal ales de Convenţia Federală
(Bundesversammlung), un grup constituţional din care fac parte deputaţii, membrii Bundestag-
ului şi un număr egal de membrii aleşi de adunările generale ale landurilor. Convenţia Federală
se întruneşte numai pentru realizarea acestui obiectiv. Preşedintele Biroului Federal este ales pe
cinci ani, iar realegerea este permisă o singură dată. În general, funcţiile Preşedintelui Federal
sunt doar de reprezentare. Preşedintele Federal este reprezentantul Germaniei în relaţiile
internaţionale. El propune Bundestag-ului un candidat pentru Biroul Cancelarului Federal şi la
sugestia Cancelarului reuneşte sau demite miniştrii Cabinetului. Dacă apare o moţiune sau o
situaţie conflictuală complexă în activitatea Bundestag-ului, Preşedintele Federal poate cere
dizolvarea Bundestag-ului, la propunerea Cancelarului Federal.

III.3.3. Organizarea mecanismului de guvernare


Cele trei forme distincte ale autorităţii administrative (juridică, legislativă şi executivă) se
regăsesc şi în administraţia din Germania.

Autoritatea judecătorească
Legile Germaniei în mare parte sunt legi scrise, iar în prezent există mai mult de 4.000 de
legi şi ordonanţe cu putere de lege. Aproape 75% din acestea sunt legi federale. Codul civil,
Codul de Procedură Civilă şi Codul de Procedură Penală au fost reactualizate la sfârşitul
secolului XIX. Aparatul administrativ este susţinut de un sistem de legi, ordonanţe şi
regulamente administrative. La acestea se adaugă un mare număr de decizii individuale
fundamentate de Curţile Administrativă şi Constituţională. Orice act administrativ trebuie sa se
bazeze pe o lege administrativă. În ultimii 120 de ani a fost dezvoltată în Germania o formă
specială de jurisdicţie administrativă. Înainte de 1945, competenţa Curţilor Administrative se
reducea la enumerarea unor principii. Mai târziu, principiul clauzei universale a fost generalizat,
ceea ce înseamnă că în toate domeniile legilor publice deciziile administrative pot fi contestate la
Curţile Administrative.
Autoritatea juridică în Germania este autonomă. Juriştii federali aleşi sunt confirmaţi de
Guvernul Federal, iar cei locali sunt confirmaţi de către Guvernul landului. Administraţia Curţii

35
landului este independentă de autorităţile federale. Sistemul curţilor în Germania conţine cinci
ramificaţii:
1. Curţile ordinare, care sunt responsabile pentru rezolvarea problemelor penale, civile,
exceptând legile referitoare la muncă şi domeniul jurisdicţional liber, voluntar (care
include activităţi notariale, moşteniri şi probleme de pază). Din această categorie fac
parte patru instanţe: Curtea Locală (Amtgericht), Curtea Regională (Landgericht), Înalta
Curte Regională (Oberlandesgericht) şi Curtea Federală de Justiţie (Bundesgerichtshof).
În problemele penale, în funcţie de gravitatea faptei, fiecare din primele trei instanţe pot
declanşa procedurile. In problemele civile sunt implicate atât Curtea Locală
(Amtgericht), cât şi Curtea Regională (Landgericht).
2. Curţile pentru Muncă cuprind Curtea Locală de Muncă (Arbeitsgericht), Curtea
Regională de Muncă (Landesarbeitsgericht) şi Curtea Federală de Muncă.
3. Curţile Administrative conţin Curtea Locală Administrativă (Verwaltungsgericht), Înalta
Curte Administrativă (Verwaltungerichtshoj sau Oberverwaltungsgericht) şi Curtea
Administrativă Federală (Bundesverwaltungsgericht) care coordonează toate procedurile
în care se aplică legile administrative; excepţie fac acelea care se află sub jurisdicţia
Curţilor Fiscale şi Sociale şi dispun de o lege constituţională.
4. Curţile Sociale cuprind Curţile Sociale Locale (Sozialgericht), Înalta Curte Socială
(Ladessozialgericht) şi Curtea Federală Socială (Bundessozialgericht).
5. Curţile Fiscale cuprind Curtea Financiară (Finanzgericht) şi Curtea Fiscală Federală
(Bundesfinanzhof).
Separat de aceste cinci ramificaţii există Curtea Federală Constituţională
(Bundesverfassungericht), care este nu numai cea mai înaltă Curte din Germania, ci şi un Grup
Constituţional. Această Curte este un fel de “gardian” al respectării legilor de bază, iar deciziile
ei sunt recunoscute de toate organele constituţionale de la nivel federal şi de landuri ca de altfel
şi de toate autorităţile administrative.
Curtea Federală Constituţională examinează legislaţia federală şi pe cea a landurilor
pentru a constata conformitatea cu legile de bază şi are puterea să dizolve un partid dacă se
constată că activitatea acestuia contravine cu prevederile Constituţiei. Curtea Federală
Constituţională este formată din două Camere, fiecare cuprinzând câte opt magistraţi. Bundestag-
ul şi Bundesrat-ul aleg fiecare câte 4 magistraţi pentru o perioadă de 12 ani. Realegerea nu este
posibilă. Ca şi la nivel federal, Curţile Constituţionale ale landului sunt organizate în cele mai
multe landuri pentru examinarea conformităţii legislaţiei landului cu Constituţia acestuia şi cu
cea federală.

Autoritatea legislativă
Parlamentul Federal este format din două Camere: Bundestag (Adunarea Federală) şi
Bundesrat (Consiliul Federal). Bundestagul reuneşte 662 membri care reprezintă legislativului
responsabil pentru alegerea Cancelarului Federal şi are ca principală atribuţie controlul asupra
activităţii Guvernului. Membrii primei Camere sunt aleşi pe 4 ani prin sistemul de reprezentare

36
proporţională şi majoritate simplă. Cea de a doua Cameră conţine 69 membri aleşi de cele 16
guverne ale landurilor, fiecare având între 3 şi 6 locuri în funcţie de populaţie.
Bundesrat-ul este instituţia care reuneşte reprezentanţii prin care landurile participă la
activitatea legislativă a Federaţiei. Spre deosebire de Bundestag, Bundesrat-ul nu este format din
membrii aleşi direct, aceştia sunt membri ai guvernelor landurilor sau delegaţi ai acestora.
Fiecare land are cel puţin trei reprezentanţi, cele mai cunoscute landuri au dreptul chiar şi la şase
persoane. Propunerile pot fi introduse de orice deputat din Bundesrat sau de către Guvernul
Federal, iar dacă în urma dezbaterilor acesta întruneşte majoritatea voturilor, propunerea este
înaintată Bundestag-ului. Dacă Bundestag-ul şi Bundesrat-ul nu pot să ajungă la un consens este
constituită o Comisie de Mediere formată din membri ai ambelor Camere.
Fiecare land are propriul său Parlament ales şi un Guvern Local. De asemenea, cea mai
mare parte a activităţilor desfăşurate în cadrul poliţiei, justiţiei, culturii şi învăţământului, de la
nivelul primar la cel universitar, sunt administrate la nivel de land. Principiul suveranităţii
landurilor confirmă faptul că Parlamentul Federal nu poate obiecta la legile avansate de
parlamentele landurilor. Curţile Constituţionale ale landului trebuie să decidă atunci când
constituţionalitatea legilor este pusă sub semnul întrebării.

Structurile asociate
Propunerile supuse aprobării Parlamentului Federal sunt studiate în detaliu de către
Comitetele/Comisiile Parlamentare. Comisiile Bundestag-ului corespund diferitelor ministere
din cadrul Guvernului, dar şi structurii parlamentelor landurilor. La nivel federal, Comisiile
Parlamentare sunt foarte puternice, iar membrii lor cercetează cu mare grijă orice propunere şi au
dreptul să amendeze sau să reformuleze, ori de câte ori este necesar, propuneri în legătură cu
opiniile experţilor. În plus, Comisiile Expert constituite ad-hoc pot fi solicitate să cerceteze
implicaţiile şi să deruleze o analiză ştiinţifică. Exemple de Comisii Expert în Bundestag sunt cea
pentru Femei şi Societate şi Politica Viitoare pentru Energie Nucleară. De asemenea, se pot
constitui comisii ad-hoc mixte formate din membri ai Bundestagului şi Bundesratului, care, la
cererea Bundesrat-ului, studiază propunerile care trebuie să întrunească consensul în Bundesrat
pentru a fi promulgate ca legi.

Sistemul electoral
Membrii Bundestag-ului şi parlamentarii din cadrul landului sunt aleşi pentru un interval
de timp de patru ani, pe baza sistemului reprezentării personale proporţionale. Jumătate din
membrii Bundestag-ului sunt aleşi potrivit sistemului majorităţii simple din Constituţie, iar
cealaltă jumate de către grupurile de partid din cadrul landului. Fiecare alegător exercită de două
ori dreptul de vot, odată pentru alegerea candidatului local şi a doua oară pentru exprimarea
opţiunii de partid. Vârsta minimă pentru exercitarea dreptului de vot este de 18 ani, iar votul nu
este obligatoriu.

Autoritatea executivă

37
Germania este un stat Federal cu trei niveluri de administraţie: federal, land şi local.
Această structură policentrică are puternice conotaţii istorice şi politice. Fiecare nivel al
administraţiei are autonomie legală şi este, în principiu, independent în realizarea prevederilor
constituţionale. În general, principala funcţie a Guvernului Federal este să pregătească deciziile
politice şi legislative, în timp ce responsabilităţile administrative sunt delegate către landuri.
Aproape trei sferturi din legislaţia federală se adresează direct guvernelor landurilor şi
celor locale şi trebuie implementată de acestea. Domeniile fundamentale trebuie preluate de
autorităţile federale, respectiv: serviciul de relaţii internaţionale, finanţele federale, serviciul
poştal federal, feroviare federale, forţele armate federale, apele federale şi flotila, controlul de
trafic aerian federal şi poliţia federală de frontieră. Potrivit Constituţiei, fiecare nivel al
administraţiei trebuie să-şi asume responsabilitatea unei activităţi proprii. În Germania, serviciul
public include tot personalul administraţiei federale, locale şi al landurilor. Criteriul principal
pentru a defini serviciul public este statutul legal al angajaţilor. Astfel, grupurile de persoane
care îşi desfăşoară activitatea în sistemul privat, în societăţi cu răspundere limitată sau societăţi
mixte nu aparţin serviciului public. Personalul din serviciile publice poate fi format din:
funcţionari publici (Beamte), ca funcţionari permanenţi, personal contractual (Angestellte) şi alţi
angajaţi care nu au dreptul la grevă. Contractul de muncă încheiat de personalul contractual
(Angestellte) este unul individual, cu respectarea legilor private. Serviciul public este caracterizat
de o structură uniformă bazată pe un sistem omogen cu patru niveluri: serviciile derulate la cel
mai înalt nivel, serviciile derulate la nivelurile intermediate, serviciile derulate la nivel mediu,
serviciile derulate la nivel inferior.
Statutul pentru un funcţionar public (Beamte) este regularizat de legislaţia federală, iar nu
toţi aceşti angajaţi sunt plătiţi potrivit legii federale. În procedura de determinare a sistemului de
plăţi sunt luate în considerare punctele de vedere ale reprezentanţilor de la toate nivelurile şi
punctul de vedere al funcţionarilor publici. Condiţiile de lucru şi salariile pentru personalul
contractual (Angestellte) şi ceilalţi sunt determinate potrivit unei înţelegeri colective între
angajaţi (reprezentaţi la toate nivelurile guvernului) şi sindicate. Recent a fost introdusă
posibilitatea de a încheia un contract colectiv, însă doar pentru persoanele de la nivel superior.
Guvernul federal central
Sistemul de guvernare din Germania este adesea cunoscut ca o democraţie a cancelarului,
care reflectă puternica poziţie a Cancelarului-Federal (vezi figura nr. 4 - Structura Administraţiei
Federale a Germaniei).

38
Constituţia Germaniei

Autoritatea Autoritatea Autoritatea


legislativă executivă juridică

Cancelarul Federal Cancelaria Federală

Cabinetul Comitetele

Ministerele (18)
Interne
Afacerilor Externe
Activitatea Economică
Alimentaţiei, Agriculturii şi Pădurilor
Muncii şi Protecţiei Sociale
Familiei şi persoanelor în vârstă
Poştei şi Telecomunicaţiilor
Femeii şi Tineretului
Locuinţei, Dezvoltării şi Planificării urbane
Protecţiei Mediului şi Siguranţei Radiaţiilor Nucleare
Finanţelor
Justiţiei
Transporturilor
Apărării Naţionale
Sănătăţii
Cercetării şi Tehnologiei
Educaţiei şi Ştiinţei
Cooperării Economice

Comisiile de Autorităţi Autorităţi Întreprinderi Publice


urmărire „administrate direct” „administrate indirect” Ex. Serviciile Poştale
Ex: Banca federala a Germaniei

Înalte autorităţi federale subordonate


ministerelor federale
Ex: Biroul federal al administraţiei publice
subordonat ministerului federal de Interne

Autorităţi federale intermediare

Autorităţi federale la nivel inferior


Fig. nr. 4. Structura Administraţiei Federale a Germaniei

El este doar membru al Guvernului ales de Bundestag şi are responsabilitate formală


pentru activitatea desfăşurată. Legea de bază, Constituţia cuprinde un “vot constructiv de
neîncredere”, care înseamnă că, dacă majoritatea membrilor Parlamentului doresc să acorde
votul de neîncredere Cancelarului, aceştia trebuie să aleagă în acelaşi timp succesorul lui cu
majoritate de voturi. Cancelarul Federal nominalizează membrii Guvernului. Cancelarul Federal
conduce activitatea guvernului şi determină coordonatele politicii care urmează a fi
implementată de către ministere. El determină şi precizează gradul de responsabilitate care

39
revine fiecărui minister. În Germania există un principiu ministerial încă în vigoare. Potrivit
acestuia, fiecare minister optează, în mod autonom, pentru politica sa şi are responsabilitate
proprie în cadrul ministerului respectiv. Sistemul politic german se caracterizează printr-o
absenţă relativă a constituţionalităţii autorităţii ierarhice a Şefului Guvernului asupra
ministerelor. Şeful ierarhic este liber să aleagă membrii ministerelor care, o dată instalaţi în
funcţii, se bucură de un înalt grad de independenţă ţinând seama doar de principiile politice de
bază.

Biroul Şefului Guvernului


Cancelaria Federală, formată în 1989 din 500 de membrii, are misiunea de a oferi
Cancelarului Federal informaţii care să-i permită coordonarea activităţilor necesare şi
dezvoltarea corespunzătoare a politicii guvernamentale. Structura Cancelariei Federale o reflectă
pe cea a ministerelor, iar şeful Cancelariei Federale este responsabil pentru organizarea activităţii
interne a Cancelariei.
“Sistemul de Informare al Guvernului” este condus de un grup de planificare al
Cancelariei. Datele importante pentru fiecare proiect transmise de ministere sunt raportate
Cancelariei, iar stocarea acestora se face în computerul Cancelariei. Ministerele au acces la toate
datele. La Cancelaria Federală se adaugă Birourile de Presă şi Informare ale Guvernului Federal,
care în 1988 reuneau aproximativ 740 de membrii.

Ministerele – Departamentele
Ministerele au autoritate federală supremă, identifică problemele, cercetează, analizează
variante decizionale pentru a găsi cele mai bune soluţii şi fundamentează legislaţia primară şi
secundară (vezi figura nr. 5.)

Minister

Secretariat de Stat 1- 3 persoane în fiecare

Comitet Director* aproximativ 4 – 7 persoane fiecare minister,


cu toate că Ministerul Federal de Interne
Comitet subdirector reuneşte frecvent 11 directori

Şef de departament * numiţi pe criterii politice


Fig. nr. 5. Ierarhia tipică pentru un minister federal

Ministerele sunt conduse de un ministru asistat de un Birou de personal format din


persoane civile. În mod normal, acesta cuprinde un asistent/consilier personal, un reprezentant al
presei, un asistent parlamentar şi secretari. În directa subordonare a ministerului se află unul sau
două Secretariate de Stat Parlamentare (formate din membrii ai Parlamentului) şi unul sau două
Secretariate de Stat proprii. Pe nivelul ierarhic imediat inferior Secretariatului de Stat există
câţiva directori generali.

40
Personalul civil din sfera politică poate fi transferat în rezervă fără avizare sau altă
explicaţie. Angajaţii din birouri trebuie să fie funcţionari şi să aibă încredere în politica
Guvernului. Posturile din structurile federale sunt în mod frecvent distribuite celor 18 ministere,
incluzând atât Ministerul Finanţelor, cât şi Ministerul de Interne.

Guvernele regionale (landurile)


Conform legilor de bază, organizarea administrativă a fiecărui land este lăsată la
dispoziţia acestuia. Diferenţele între nevoile specifice ale landurilor şi, de asemenea, trecutul
istoric al acestora au condus la diferenţe în structurile lor administrative (vezi figura nr. 6.)
Model de structură administrativă la nivelul landului).

Constituţia landului

Autoritatea legislativa Autoritatea executiva Autoritatea juridica

Primul Ministru Biroul Primului Ministru

Cabinetul Comitetele

Ministerele
- Interne
- Justiţiei
- Finanţelor
- Culturii
- Ştiinţei şi Cercetării
- Muncii, Sănătăţii şi Protecţiei sociale
- Activităţii economice şi tehnologiei
- Mediului, Planificării Regionale şi Agriculturii
- Dezvoltării Urbane, Locuinţelor şi Transporturilor

Comisiile de Autorităţi Autorităţi „administrate Întreprinderi


urmărire „administrate direct” indirect” publice

Autorităţile landului
(de la nivel înalt, la Comisarul
nivelul districtului şi la districtual
nivel local)
Fig. nr. 6. Model de structură administrativă la nivelul landului

La nivel federal, politica generală pentru fiecare land este fundamentată de Şeful de
Guvern (Primul Ministru al landului) şi birourile sale. Landurile elaborează propria legislaţie şi
formulează aproximativ 75% din propunerile pentru legile federale. În această a doua calitate
ele acţionează independent şi pe propria răspundere. Doar câteva sarcini administrative, precizate
în legea de bază, sunt realizate de landuri împreună cu administraţia federală. Cele mai multe
landuri au trei niveluri de organizare administrativă: superior, mediu şi inferior. Autorităţile de la

41
cel mai înalt nivel îndeplinesc funcţiile administrative pentru întregul land dintr-o poziţie
centrală. Aceste autorităţi sunt imediat subordonate ministerelor şi nu au structuri administrative.
Autorităţile de nivel mediu îndeplinesc sarcini administrative pentru un district
administrativ din cadrul landului. Acestea pot fi comparate cu structura administrativă a
prefecturilor franceze înainte de descentralizarea care a avut loc în 1983. Responsabilitatea este
asigurată de către comisarul de district şi biroul lui. Comisarul de district, desemnat de guvernul
landului şi în subordinea Ministerului de Interne al landului are misiunea de a veghea la
siguranţa cetăţeanului folosind chiar diverse forme de constrângere. Landurile mai mici nu au
acest nivel intermediar de autoritate. Autorităţile de nivel inferior sunt autorităţi specifice
landului, de exemplu autorităţile pentru administrarea reţelei de drumuri, birourile de sănătate şi
cele veterinare. Conducerea landurilor desfăşoară, de asemenea, activităţi mixte, care sunt
rezultatul cooperării între landuri şi Guvernul Federal potrivit legii de bază din 1969. Exemple de
activităţi mixte: elaborarea politicii economice regionale, învăţământ etc. Organele de
coordonare pentru activităţile mixte dintre Federaţie şi landuri sunt Comitetele de Planificare, din
care fac parte reprezentanţii landurilor şi Federaţiei.
Landurile trebuie să-şi finanţeze propriile lor activităţi. Veniturile lor provin, în principal,
din taxele landului pentru proprietate, succesiune (acestea sunt colectate de instituţiile de pe toate
nivelurile administraţiei) şi din taxele pe venit. În prezent, landurile primesc aproape jumătate
din veniturile lor de la corporaţii şi din taxele pe venit ceea ce înseamnă 35% din taxa pe
valoarea adăugată. Landurile, în concordanţă cu Legea de bază, îşi alcătuiesc propriul lor
buget.

Guvernul local
Autoguvernarea locală este o veche tradiţie în Germania. Dreptul fiecărei comunităţi de
a-şi coordona activitatea locală şi de a avea responsabilitate proprie este garantată de legea de
bază şi de toate legile constituţionale. Există două niveluri ale autoguvernării locale:
Municipalitatea (Gemeinde) şi Comitatele sau Districtele (Kreise) care sunt un grup regional al
municipalităţii. Aceste două niveluri locale funcţionează după principiul subsidiarităţii, astfel că
municipalitatea nu poate să îndeplinească anumite sarcini care sunt preluate de către comitat sau
district. Marile oraşe, care au mai mult de 100.000 de locuitori funcţionează independent ca
districte sau comitate (oraşe district liber) şi combină cele două niveluri ale autorităţii locale.
Toţi membrii consiliilor locale sunt aleşi prin vot direct. Organizarea administraţiei
guvernamentale locale nu este uniformă în Germania. În cea mai mare parte a Germaniei,
primarul este în acelaşi timp şeful Consiliului Local şi şeful Biroului Executiv. El este ales de
populaţie sau de Consiliul Local. În Renania de Nord - Westfalia şi Saxonia Inferioară a fost
introdus modelul englez de consiliu local după cel de al doilea război mondial, cu un primar, un
şef executiv şi un conducător al comunităţii locale. Membrii biroului Şefului Executiv al
districtului pot fi aleşi de populaţia locală sau de reprezentanţii consiliului local (Kreitag).
Autorităţile locale sunt primele responsabile pentru rezolvarea problemelor locale cum ar
fi serviciul social local, baze sportive de agrement, teatre şi muzee, apa şi reţeaua de gaz. Un

42
mare număr de spitale şi grădiniţe sunt înfiinţate de guvernele locale. Cea mai mare parte a
transportului public local este susţinută financiar de guvernul local, cu toate că formele legale
prin care acestea îşi desfăşoară activitatea variază. Dincolo de sarcinile proprii, guvernele locale
au importante responsabilităţi pentru implementarea legislaţiei federale şi a landului. Fondurile
necesare pentru realizarea sarcinilor de la nivel local provin din taxe locale (în principal din cele
de proprietate şi din comerţ), 15% din resursele financiare provin din taxe pe venit şi din taxe pe
proprietăţile din landuri.

Avocatul poporului şi partidele reprezentative


În Germania nu există un avocat al poporului la nivel federal. Doar două landuri
(Rhineland - Palatine şi Mecklenburg – Vorpommern) au introdus instituţia “reprezentantul
cetăţeanului”, care colaborează cu Parlamentul landului şi cu ceilalţi reprezentanţi ai
administraţiei landului.
Şeful Statului este Preşedintele Federal. Şeful Guvernului este Cancelarul Federal. După
alegerile din 2 decembrie 1992, primele de altfel după unificare, a rezultat o distribuţie precisă a
partidelor în Bundestag. Cele cinci landuri din Est erau reprezentate de 127 din cei 662 deputaţi,
iar 28 deputaţi proveneau din noul land Berlin. Principalele partide şi numărul de locuri deţinute
în Bundestag până în toamna anului 1998 sunt prezentate în tabelul următor.

Tabelul nr. 1. Principalele partide politice din Germania şi numărul de locuri


deţinute de acestea în Bundestag
Nr.
Partidul Nr. locuri ocupate
crt.
1. Uniunea Creştin - Democrată a Germaniei/Uniunea Social Creştină 319
2. Partidul Social Democrat al Germaniei 239
3. Partidul Democrat Liberal 79
4. Partidul Socialist Democrat 17
5. Verzii: Alianţa 99 8
TOTAL 662

În 1998, alegerile au readus la conducerea Guvernului Federal (Cancelariei Federale)


Partidul Social Democrat al Germaniei reprezentat de Gerhard Schroder, care a obţinut
majoritatea în faţa Uniunii Creştin Democrate reprezentate de Helmut Kohl.
Anul 2005 a fost marcat de victoria Uniunii Creştin Democrate reprezentată de Angela
Markel. Noul şef al Cancelariei Federale a format un guvern de coaliţie cu reprezentare creştin-
democrată, social-democrată şi liberală.

43
III.4. Italia

III.4.1 Date generale

Anul aderării la UE: membru fondator (1952)


Capitala: Roma
Suprafaţa totală: 301 263 km²
Populaţia: 60 milioane
Moneda: face parte din zona euro din 1999 (€)

III.4.2. Structura de stat


Conform Constituţiei intrate în vigoare la 01.01.1948, Italia este o republică
parlamentară, împărţită în 21 de regiuni care se bucură de o largă autonomie. Fiecare regiune are
o Adunare Legislativă, un Consiliul Regional, ales prin vot direct pentru un mandat de 5 ani, şi
un organ al puterii executive – Giunta Regională. La nivel naţional, puterea legislativă este
exercitată de un parlament bicameral, respectiv Senat şi Camera Deputaţilor. Senatul este format
din 315 membri aleşi pentru un mandat de 5 ani şi 10 senatori de drept. Camera Deputaţilor
reuneşte 630 membri, aleşi prin vot direct, pentru un mandat de 5 ani. Puterea executivă este
exercitată de Consiliul de Miniştri, condus de un Prim Ministru. Preşedintele numeşte Primul
Ministru şi la recomandarea acestuia, pe ceilalţi miniştri. Şeful statului, Preşedintele, este ales
pentru un mandat de 7 ani de un colegiu electoral alcătuit din reprezentanţi ai celor două camere
ale Parlamentului şi 58 de reprezentanţi ai regiunilor.
Italia este o republică parlamentară, organizată după modelul francez, cu o importantă
delegare de autoritate la nivelurile inferioare ale structurii administrative, respectiv cel regional,
al provinciilor şi municipalităţilor.
Specialiştii apreciază că Italia are o Constituţie cu un conţinut rigid, motiv pentru care
frecvent este necesară amendarea ei. Constituţia oferă însă cetăţenilor o serie de posibilităţi de
participare la abrogarea conţinutului unor legi prin referendum, prin iniţiativa unui număr de
500.000 de cetăţeni cu drept de vot sau prin solicitarea formulată expres de patru Consilii
Regionale.

III.4.3. Organizarea mecanismului de guvernare


Sistemul administrativ în Italia se structurează pe cele 3 ramuri ale autorităţii, care vor fi
prezentate succint în continuare.

Autoritatea judecătorească
Constituţia italiană stabileşte că există o separare a autorităţii între executiv şi juridic.
Executivul este responsabil pentru implementarea legilor, în timp ce autoritatea juridică este
responsabilă pentru a urmări dacă aceste legi sunt aplicate corect, atât în ceea ce priveşte
drepturile cetăţenilor, cât şi în ceea ce ţine de relaţia lor cu administraţia publică.

44
Structura curţilor
În Italia-există două tipuri de curţi: ordinare care sunt de două tipuri: civile şi penale şi
administrative. Fiecare are cel puţin două niveluri de judecată. O sentinţă pronunţată la primul
nivel poate fi anulată de autorităţile juridice de pe nivelul superior. În cazul curţilor ordinare
există un al treilea nivel reprezentat de Curtea de Casaţie care are şi dreptul de a analiza situaţiile
de jurisprudenţă.
Constituţia garantează independenţa ambelor tipuri de curţi de celelalte autorităţi ale
statului. Prin urmare, judecătorii nu pot fi transferaţi printr-o decizie a executivului, ei sunt
recrutaţi doar prin concurs şi sunt subordonaţi numai legii. Activitatea lor este reglementată de
Consiliul Superior de Justiţie, ai căror judecători pot fi numiţi politic.
Judecătorii Curţii Constituţionale pledează pentru Guvernul Central şi guvernele
regionale. Curtea este compusă din 15 judecători, o treime din ei sunt numiţi de Preşedintele
Republicii, o treime de Parlament şi o treime de membrii curţilor ordinare şi administrative.
Judecătorii sunt numiţi pentru 9 ani şi nu pot fi reînnoiţi. Ei îşi aleg un Preşedinte dintre proprii
membri.
Cea mai înaltă instituţie juridică administrativă este Consiliul de Stat al cărui Preşedinte
este numit de Preşedintele Republicii. Consiliul are şi o funcţie consultativă, formulând în toate
cazurile opinii şi răspunsuri la solicitările guvernului.
Altă instituţie juridică din administraţia italiană este Curtea de Conturi, responsabilă
pentru exercitarea controlului "ex ante" asupra regularităţii actelor administrative şi a controlului
"ex post" pentru urmărirea modului de gestionare a resurselor publice.

Autoritatea legislativă
Iniţiativa legislativă în Italia aparţine:
 Guvernului;
 Camerei Deputaţilor;
 Senatului;
 Adunărilor Regionale;
 Consiliului Naţional pentru Economie şi Probleme de Muncă;
 Cetăţenilor, dacă această dorinţă este exprimată în scris şi este susţinută de cel puţin
50.000 de votanţi.
Parlamentul este bicameral, Camera Deputaţilor şi Senatul Republicii. Ambele Camere
au aceeaşi autoritate şi funcţii identice: fiecare lege trebuie să fie aprobată de ambele Camere,
ceea ce în Italia se numeşte "bicameralism perfect". Membrii ambelor camere sunt aleşi pentru
cinci ani şi pot fi eliberaţi din funcţii înainte de expirarea mandatului dacă nu reuşesc să formeze
majoritatea guvernului.
Camera Deputaţilor este compusă din 630 deputaţi aleşi prin vot direct universal.
Numărul deputaţilor este proporţional cu populaţia, iar vârsta lor trebuie să fie peste 25 de ani.

45
Senatul Republicii este format din 315 senatori aleşi, plus senatorii aleşi pe viaţă (primul
Preşedinte al Republicii şi cinci senatori numiţi de Preşedintele Republicii). Senatorii sunt aleşi
la nivelul regiunilor şi trebuie să aibă, ca vârstă, mai mult de 40 ani.
Desfăşurarea activităţii în cadrul Camerelor este susţinută de implicarea directă a
comisiilor parlamentare diferite ca număr de la o cameră la alta. Camera Deputaţilor are comisii
permanente, fiecare cu aproximativ 45 de membri. Acestea sunt structurate in subcomisii şi
subcomisii ad-hoc. Senatul are 12 comisii, fiecare cu câte 30 de membri structuraţi pe
subcomisii, subgrupuri şi grupuri de lucru.
Comisiile Parlamentare au autoritate în a dezbate actele normative primite de la Guvern
şi de a analiza propunerile legislative formulate de către cealaltă Cameră. Aceste propuneri
urmează a se dezbate şi aproba în plen. Frecvent comisiile sunt împuternicite să exercite direct
puterea legislativă. De asemenea, comisiile parlamentare sunt implicate în exercitarea funcţiei de
control şi chiar în derularea de investigaţii în legătură cu activitatea desfăşurată de Guvern.
Camerele pot constitui comisii bicamerale şi comisii de interpelare, care colaborează cu
instituţiile juridice pentru a obţine informaţii.
Consiliul Naţional pentru Economie şi Probleme de Muncă este format din reprezentanţi
din industrie şi ai salariaţilor numiţi de Preşedintele Republicii. Acesta are funcţie de consultare
şi investigare în domeniul muncii, angajării forţei de muncă şi economiei. Influenţa pe care o
exercită este relativ redusă.

Autoritatea executivă
Funcţionarii publici de carieră în Italia se împart în două grupe: angajaţi cu contract pe
baza dreptului muncii şi funcţionari publici de stat recrutaţi prin concurs. Trecerea de la o
categorie la alta se face doar în urma organizării unor concursuri şi examene susţinute după
participarea directă a acelor funcţionari la diverse programe de pregătire.
Autoritatea executivă se exercită prin Consiliul de Miniştri numit de Preşedintele
Republicii. Opţiunea Preşedintelui pentru Consiliul de Miniştri este formulată după un proces de
consultare a partidelor politice desfăşurat sub conducerea Preşedintelui.
Cele mai importante componente ale Biroului Preşedintelui Consiliului de Miniştri sunt:
 Subsecretarul Biroului Preşedintelui Consiliului de Miniştrii, principalul colaborator
al Preşedintelui şi Secretarul Consiliului de Miniştri;
 Departamentele, câteva cu sarcini de coordonare, altele responsabile pentru activităţi
desfăşurate în sectoare specifice. Câteva ministere sunt conduse de miniştri fără portofoliu,
echivalent cu un ministru de stat. Acestea sunt ataşate Biroului Preşedintelui Consiliului de
Miniştri şi de obicei coordonează activitatea dintre diferite sectoare.
 Secretariatul General care coordonează activitatea diferitelor ministere.
Biroul Preşedintelui Consiliul de Miniştri include:
 Consiliul de Cabinet, un compartiment responsabil pentru formularea propunerilor de
soluţionare a problemelor politice presante şi pentru monitorizarea implementării Programelor

46
guvernului. Acest Consiliu este format dintr-un număr limitat de miniştrii reprezentând toate
partidele reunite în coaliţie.
 Conferinţa Permanentă a Regiunilor Statului, este un compartiment care coordonează
acţiunile guvernului central şi ale guvernelor regionale.
 Consiliul Superior al Administraţiei Publice şi Şcoala Superioară de Administraţie
(organizată după modelul francez al Ecole Nationale d’Administration), ambele fiind
administrate de Ministerul pentru Servicii Civile.
Consiliul de Miniştri este format din toţi miniştrii guvernului cu şi fără portofoliu. Pe
baza unor legi nescrise, miniştrii sunt de obicei membri ai Parlamentului. Consiliul de Miniştri
este principala instituţie de fundamentare a deciziilor, responsabilă pentru toate proiectele
Guvernului care urmează a fi aprobate înainte de prezentarea în Parlament. Exercită şi putere
legislativă aprobând decrete şi hotărâri în cadrul Consiliului. Membrii Consiliului de Miniştri
numesc Şeful Departamentului de Administraţie publică, directorii generali din ministere si
intervin în soluţionarea situaţiilor de conflict dintre ministere.
Ministerul pentru Planificare Economică şi Buget nu are putere efectivă, dar are atribuţii
pentru coordonarea procesului de formulare şi implementare a programelor de infrastructură din
sectorul public.
Există de asemenea un număr de comisii interministeriale formate de miniştrii
responsabili şi implicaţi direct în diferite domenii de activitate. Ei pregătesc şi coordonează
activitatea Consiliului de Miniştri în sectoare specifice (de ex.: preţ, industrie, mediu, etc.).
Cea mai importantă comisie este Comisia Interministerială pentru Planificare Economică
condusă de Ministrul pentru Planificare Economică şi Bugetară.
Responsabilităţile ministerelor pot fi modificate. Fiecare minister este condus de un
ministru, responsabil pentru activitatea propriului minister şi de cel puţin un secretar de stat.
Acesta este asistat de un birou format din şeful biroului şi persoane responsabile pentru
problemele legislative şi relaţii cu presa.
Structura tipică a unui minister se prezintă în figura următoare:

MINISTRU

Secretarul Serviciul de Directori Biroul


Ministrului Presă Cabinetul (consilieri ministeriali) Legislativ

Servicii autonome Direcţii generale


(organisme echivalente
cu directoratele
generale)
Departamente

Secţii sau servicii

47
Fig. nr. 7. Modelul tipic de structură organizatorică a unui minister din Italia
Guvernele locale
În fiecare din cele 92 provincii există un Prefect al Republicii, potrivit modelului francez,
numit de Consiliul de Miniştri. Acesta acţionează ca reprezentantul guvernului în provincie şi
este subordonat Ministerului Public. Până în 1970, anul în care s-au constituit regiunile,
competenţele Prefectului de Republică erau destul de mari, astăzi însă principala lui funcţie este
să garanteze ordinea publică şi să intervină în cazurile de calamităţi naturale.
Fiecare municipalitate are un secretar municipal ataşat, care se subordonează direct
Ministerului Public. El este de fapt un funcţionar public de stat, supervizează şi coordonează
administraţia la nivel local.
Guvernul central numeşte un Comisar Guvernamental pentru fiecare regiune. Acesta este
responsabil pentru controlul funcţiilor administrative delegate de stat regiunilor şi pentru
coordonarea la nivel regional a funcţiilor statului şi administraţiei regionale. Comisarul
Guvernamental are, de asemenea, puterea de a examina concordanţa conţinutului legilor
regionale cu competenţele constituţionale atribuite regiunilor.

Guvernul regional
Există 21 de regiuni, 15 cu statut ordinar şi 6 cu statut special, determinat de
particularităţile teritoriale, de exemplu pe teritoriile insulare există o puternică identitate de
limbă.
La nivelul regional se organizează Consiliul Regional, care este instituţia cu cele mai
mari competenţe în regiune. Consiliul Regional are putere legislativă, este format din persoane
alese pe cinci ani dintre cetăţenii rezidenţi în regiune. Dintre membri Consiliului se alege
Preşedintele. La acest nivel, autoritatea executivă cunoscută sub numele de Junta este condusă de
un Preşedinte care este şi şeful executivului. Regiunile se bucură de o considerabilă autonomie în
ceea ce priveşte administrarea şi organizarea, deoarece fiecare are propriul ei statut
Regiunile au putere legislativă substanţială, ele pot iniţia legi în acele domenii pentru
care au competenţe.
Principiile niveluri ale administraţiei locale sunt provinciile şi municipalităţile. La
sfârşitul anului 1988 erau 8097 municipalităţi, doar 6 aveau mai mult de 500.000 locuitori. Legea
nr. 142/1991 care menţionează în conţinutul ei schimbări majore în sistemul italian local de
guvernare, precizează că se pot constitui noi municipalităţi cu mai puţin de 10.000 locuitori şi de
asemenea încurajează dezvoltarea municipalităţilor existente cu o populaţie de mai puţin de
5.000 locuitori.
Instituţiile prin care se realizează guvernarea în Italia la acest nivel, al municipalităţilor şi
provinciilor, sunt Consiliul şi Junta (executivul). Consiliul este ales pentru o perioadă de cinci
ani de populaţia rezidentă de pe teritoriul respectiv. Consiliul alege şeful executivului care este
Primarul municipalităţii şi Preşedintele Junt-ei.
Dacă municipalităţile îşi acoperă cheltuielile din taxe locale, furnizarea de servicii
publice, etc., dar şi de la Guvernul Central sau Regional prin transfer, provinciile depind de
transferurile de la Guvernul Central.

48
Municipalităţile sunt responsabile pentru administrarea următoarelor domenii la acest
nivel:
 educaţie în grădiniţe
 şcoli primare
 cultură
 distribuţia de apă
 curăţenia oraşului
 control de trafic, transport şi dezvoltare economică.
Principala atribuţie pe care o au provinciile este construirea şi întreţinerea drumurilor
provinciei, dar şi asumarea unui rol în cultură şi protecţia mediului.

Avocatul poporului şi partidele reprezentative


Biroul Avocatului Poporului (difensore civico) există la nivel regional. Avocatul
Poporului trebuie să fie nominalizat de Consiliul Regional, pentru o perioadă determinată, dar nu
toate regiunile au făcut această numire. Avocatul este împuternicit cu sarcina de a proteja
cetăţenii în rezolvarea diferendelor pe care ei le au cu administraţia regiunii. El are suficientă
independenţă şi poate interveni la cererea unui singur cetăţean. Prin Legea 14271990 privind
reorganizarea guvernului local s-a solicitat crearea instituţiei Avocatului Poporului şi la nivel
municipal şi provincial.
Principalele partide politice în Italia sunt:
 Partidul Creştin Democrat;
 Partidul Democrat de Stânga;
 Partidul Comunist Restructurat;
 Liga Lombardă;
 Partidul Socialist;
 Partidul Liberal;
 Partidul Social Democrat.

III.5. Luxemburg

III.5.1 Date generale

Anul aderării la UE: membru fondator (1952)


Capitala: Luxemburg
Suprafaţa totală: 2 586 km²
Populaţia: 0,5 milioane
Moneda: face parte din zona euro din 1999 (€)

49
III.5.2. Structura de stat
Luxemburgul este o monarhie constituţională ereditară, conform Constituţiei din
17.10.1968, amendată în 1919 şi 1956.
Marele Ducat al Luxemburgului este condus de un sistem de democraţie parlamentară şi
are o legislatură unicamerală - Camera Deputaţilor. Sistemul legal este bazat pe legea civilă, iar
multe legi sunt bazate pe sistemul legislativ francez şi belgian.
Şeful statului este Marele Duce, rolul său fiind protocolar şi administrativ (menţinerea
puterii în stat şi dizolvarea parlamentului, semnarea proiectelor de lege înainte ca ele să devină
lege). Guvernul este aprobat de şeful statului. Executivul este condus de Marele Duce, urmat de
premier, un vice premier şi cabinet.
Autoritatea executivă este exercitată de către Primul Ministru şi de Cabinetul Marelui
Duce. Primul Ministru este liderul partidului de guvernământ.

III.5.3. Organizarea mecanismului de guvernare

Autoritatea legislativă este exercitată de un Parlament unicameral, Camera Deputaţilor,


cu 60 de locuri de deputaţi. Membrii Camerei Deputaţilor sunt aleşi prin vot direct de către
populaţie, o dată la 5 ani.
Şeful statului propune membrii Consiliului Statului, care este format din 21 de membri,
având rolul de consultanţă pentru Camera Deputaţilor.

Autoritatea Executivă, deţinută de suveran, este de fapt exercitată de Consiliul de


Miniştri, condus de un Prim Ministru. Primul-Ministru şi Vice primul-ministrul sunt aleşi de
monarh, ţinându-se cont de rezultatele alegerilor populare de la Camera Deputaţilor. Membrii
Consiliului de Miniştri sunt recomandaţi de Primul Ministru şi desemnaţi de suveran, având
răspunderi în faţa Parlamentului.

Autoritatea juridică este reprezentată de Curtea Superioară de Justiţie, ai cărei membri


(judecători) sunt aleşi pe viaţă de Marele Duce.

III.6. Ţările de Jos (Olanda)

III.6.1 Date generale

Anul aderării la UE: membru fondator (1952)


Capitala: Amsterdam
Suprafaţa totală: 41 526 km²
Populaţia: 16,4 milioane
Moneda: face parte din zona euro din 1999 (€)

50
III.6.2. Structura de stat
Conform Constituţiei intrate în vigoare la 17.02.1983 Olanda este o monarhie
constituţională ereditară, cu un sistem de guvernare parlamentar.
Prima Constituţie a Olandei a fost adoptată în 1814, dar în timp conţinutul acesteia a fost
amendat şi îmbunătăţit în 1848, 1917 şi în 1953. În prezent în Constituţie se prevede explicit
recunoaşterea supremaţiei legilor internaţionale scrise. Prin modificarea din 1983 a Constituţiei
au fost precizate şi dezvoltate părţile care se referă la drepturile cetăţenilor în domeniile: muncă,
social, educaţie şi sănătate.
Şeful statului este Monarhul, iar Constituţia recunoaşte succesiunea regală.
Cu toate că Guvernul este format din Monarh şi ministere, în termeni constituţionali,
Monarhul este inviolabil şi miniştrii sunt responsabili pentru activitatea Guvernului, inclusiv de
activitatea şi comportamentul Monarhului. Aceasta implică faptul că Monarhul nu poate să
exprime orice opinie care diferă de cea a altor membri ai Guvernului, decât atunci când o
rezoluţie este descoperită ca o greşeală a Guvernului, situaţie în care formularea altei variante
devine absolut necesară.
Rolul politic al Monarhului este de a forma noul Cabinet potrivit unei proceduri
specifice. După demisia Cabinetului, Monarhul consultă opinia vice-preşedintelui Consiliului de
Stat şi a şefilor principalelor partide politice reprezentate în Parlament, pentru ocuparea funcţiei
de Preşedinte al celor două Camere ale Parlamentului.
În legătură cu aceasta Monarhul numeşte un "formateur", care are competenţa de a forma
Cabinetul, care trebuie să obţină susţinerea celei de a doua Camere a Parlamentului. Uneori
Monarhul numeşte şi un "informateur", care desfăşoară activităţile premergătoare necesare
"formateur-ului" pentru a-şi realiza cu succes misiunea primită de la Monarh.
Ca şef al Statului, Monarhul dispune de un Cabinet al Reginei care are doar funcţii de
procedură şi supervizare.

III.6.3. Organizarea mecanismului de guvernare


Olanda, ca toate statele democratice, recunoaşte separarea puterilor în stat şi împărţirea
autorităţii după cele trei ramuri, respectiv: autoritatea juridică, legislativă şi executivă, aşa cum
se poate observa în figura următoare - Sistemul administrativ în Olanda.

51
Constituţia

Sistemul de Jurisdicţie Administrativă


Regina

Biroul de Audit General Consiliul de Stat

Autoritatea Autoritatea Autoritatea


LEGISLATIVĂ EXECUTIVĂ JURIDICĂ

Curtea
Statul General Supremă

Cabinetul 5 Curţi de
Miniştrilor Apel
Prima A doua
Cameră Cameră
19 Curţi de
14 Comisii Apel
19 29 ministeriale Districtuale
Comisii Comisii
13 62 Curţi
Ministere ale
Cantoanelor

Birourile de coordonare la Guvernare prin


nivel central
Birouri Birouri
Consiliul Economic Social funcţionale teritoriale
Fundaţia pentru Muncă
160 comisii externe şi 100
comisii interministeriale
12 provincii
450 agenţii
funcţionale 647 municipalităţi

Fig. nr. 8. Structura sistemului administrativ în Olanda

Autoritate judecătorească
În ultimii ani a fost dezvoltat un sistem administrativ amplu în justiţia olandeză. Olanda
nu are o Curte Administrativă Supremă şi nici o Curte Constituţională. În această ţară nu există
jurisdicţie desfăşurată prin jurii. Asistenţa juridică este asigurată de judecători profesionişti care
au absolvit studii superioare şi sunt numiţi de Guvern pe viaţă (până la vârsta de 70 ani).
Judecătorii civili şi penali sunt dispuşi pe o ierarhie care conţine patru niveluri:
 Curtea Supremă a Olandei (Hoge Raad der Nederlanden);
 Curţi de Apel (gerechtshoven) - 5;
 Curţi de district (arrondissementrechtbanken) - 9;
 Curţi ale Cantoanelor (kantonrechter) - 62.
Dincolo de structura curţilor civile şi penale există un sistem amplu de instituţii juridice
în cadrul sistemului administrativ:
 Secţia Juridică a Consiliului de Stat;
 Curtea de Apel pentru Comerţ şi Industrie;

52
 Consilii de Apel;
 10 Curţi de Servicii civile;
 Instanţe de contencios administrativ.
În prezent au loc schimbări majore în structura curţilor, intenţionându-se completarea
acestora în viitorul apropiat.

Autoritatea legislativă
Parlamentul Olandei se numeşte Statul General. Este format din două Camere, numite
simplu: Prima Cameră şi a doua Cameră. Cea de a doua este mult mai importantă din punct de
vedere politic şi este formată din 150 de membrii aleşi direct pentru o perioadă de 4 ani pe bază
de reprezentare proporţională. Prima Cameră este formată din 75 de membri aleşi dintre membrii
celor 12 consilii ale provinciilor pentru un mandat de 4 ani. Puterea executivă este exercitată de
Consiliul de Miniştri, condus de un prim-ministru, numit de suveran. Ceilalţi miniştri sunt, de
asemenea, numiţi de rege, la recomandarea primului ministru. Consiliul de Miniştri este
răspunzător faţă de Statul General. Consiliul de Stat este organul consultativ cel mai vechi şi cel
mai important al guvernului. Regele este preşedintele Consiliului, dar activitatea curentă este
condusă de vicepreşedinte. Membrii Consiliului sunt aleşi pe viaţă dintre foştii politicieni,
oameni de ştiinţă, judecători, oameni de afaceri. Cele 12 provincii sunt administrate de către un
Consiliu Provincial (ales prin vot direct), un Consiliu Executiv (ales dintre membrii Consiliului
Provincial) şi un Comisar Regal (numit prin decret al suveranului).
Cea mai importantă competenţă a Statului General este exercitarea rolului de autoritate
legislativă.
După Guvern, a doua Cameră a Parlamentului are dreptul de a iniţia legi şi dreptul de a le
amenda.
În practică 90% din propunerile legislative sunt iniţiate de Guvern. După pregătirea lor de
către ministere, aceste propuneri sunt discutate în Cabinet înainte ca opiniile respective să fie
transmise Consiliului de Stat. Când Consiliul de Stat formulează opinia sa, membrii Guvernului
pot să facă unele comentarii în legătură cu aceasta trimiţându-le ulterior celei de a doua camere a
Parlamentului. Propunerii sunt discutate în una din cele 29 de comisii, în care parlamentarii îşi
desfăşoară cea mai mare parte a activităţii. Aceste reuniuni sunt de obicei publice. Fiecare
propunere legislativă a Guvernului este dezbătută cu ministrul implicat atât direct cât şi folosind
mijloace scrise. Comisia poate organiza o audiere publică pentru acea propunere. Ca o regulă,
procesul de vot se realizează cu participarea ambelor Camere. Când o propunere cu sau fără
amendamente este acceptată de a doua cameră a Parlamentului, aceasta este trimisă Primei
Camere pentru discuţia pe comisii la acest nivel. În sesiune plenară Prima Cameră ia decizia
referitoare la propunere, dar fără să facă vreo modificare de conţinut deoarece legea nu îi dă
acest drept. După aprobarea în Parlament, Monarhul confirmă propunerea legislativă şi o publică
în Ziarul Naţional. Se întâmplă frecvent ca o propunere legislativă să devină lege după dezbateri
destul de lungi care uneori durează câţiva ani.

53
Atunci când propunerea porneşte de la Statul General procedura este aproximativ
asemănătoare, deşi nu întotdeauna Guvernul poate să intervină în dezbaterile parlamentului.
În afară de rolul său important în procesul legislativ, principala competenţă a Statului
General este aceea de monitorizare a Guvernului.
Parlamentul poate interpela membrii Guvernului fie în scris fie oral, direct, poate iniţia
cercetări parlamentare, formarea de comisii şi poate propune moţiuni.
Cea mai importantă funcţie a Primei Camere a Parlamentului olandez este competenţa de
a revizui şi a controla. Aceasta înseamnă că deciziile celei de a doua Camere pot fi analizate de
Prima Cameră.
Dacă membrii celei de a doua Camere sunt în mare parte profesionişti, cei din prima
Cameră nu au o pregătire specială, iar poziţia în Cameră implică o activitate suplimentară pentru
care primesc diurne pentru perioada pe care desfăşoară activitatea. Şeful Camerei primeşte un
salariu fix.
Pentru desfăşurarea activităţii, parlamentarii sunt ajutaţi de 29 de comisii permanente. În
principal şeful celei de a Doua Camere decide numărul membrilor din fiecare comisie
permanentă, acţiune pentru care şeful Camerei consultă Prezidiul Camerei şi partidele politice.
În afara acestora se pot constitui şi Comisii speciale, cum ar fi cea de determinare a
nivelului cheltuielilor Guvernului, comisii pentru dezbaterea unor probleme specifice
constituţionale, politice şi administrative. În ultimii ani numărul lor a fost redus foarte mult de la
50 la 6 comisii speciale.

Autoritatea executivă
Autoritatea executivă este reprezentată de Guvernul Central. Şeful Guvernului este
Primul Ministru, de obicei liderul partidului politic care a câştigat ultimele alegeri şi este pregătit
să candideze la această funcţie.
Sarcina principală a Primului Ministru este în principal de coordonare şi reprezentare, iar
poziţia lui, spre deosebire de alte ţări europene, este de mai mică importanţă.
Aceasta se datorează faptului că:
 Structura Cabinetului olandez este de obicei rezultatul unei coaliţii în care se exercită
un puternic leadership;
 Tradiţia de manifestare a colaborării între membrii Guvernului este foarte puternică;
 Poziţia diferitelor ministere şi miniştrii este, tot în mod tradiţional, caracterizată prin
autonomie.
Prin urmare Primul Ministru are superioritate politică, nu şi formală.
Cabinetul este format de către un "formateur" (de obicei viitorul Prim Ministru) care are
suportul majorităţii în a doua Cameră a Parlamentului Olandez. Miniştrii răspund în faţa Statului
General pentru toate acţiunile Guvernului. Membrii Cabinetului, spre deosebire de membrii
Parlamentului şi ai Consiliului de Stat, ai consiliilor provinciale şi municipale ori ai Consiliului
Economic şi Social nu pot practica cumulul de funcţii publice.

54
Pentru desfăşurarea activităţii se constituie 14 comisii ministeriale permanente, formate
din miniştri, secretari de stat şi alte oficialităţi. Acestea se formează în următoarele domenii:
apărare, economic, afaceri europene, servicii civile, autorizarea funcţionarilor din serviciile
civile, planificare şi mediu, ştiinţă, tehnologie, politică informaţională, relaţii externe, politică
socială şi culturală, administrarea Mării Nordului, securitatea serviciilor, management public şi
acordarea de titluri pentru contribuţii la dezvoltarea societăţii.
În cadrul Guvernului o poziţie şi un rol important are Direcţia Generală de Management
Public, care urmăreşte obţinerea de eficienţă, eficacitate şi calitate în dezvoltarea administraţiei
publice. Aceste principale atribuţii ale acestei direcţii sunt:
o Coordonarea structurii, a mijloacelor folosite şi a modului de funcţionare a
administraţiei publice;
o Pregătirea şi asistarea modului de executare şi evaluare a politicii în domeniul
informaţional şi organizaţional;
o Susţinerea cu recomandări a miniştrilor pe probleme organizaţionale şi
informaţionale;
o Coordonarea activităţii ministerelor în procesul de realizare a sarcinilor,
competenţelor şi acordarea de proiecte pentru provincii şi municipalităţi;
o Implicarea în elaborarea politicilor referitoare la organizarea şi funcţionarea
Guvernului;
o Ordonarea politicii altor ministere pe probleme ale minorităţilor etnice.

Ministerele
Sunt în număr de 14, din care cea mai mare parte sunt împărţite în direcţii generale, la
rândul lor împărţite în divizii, oficii, secţiuni. Miniştrii au autonomie relativă în funcţie de
domeniile pe care le conduc: financiar, informaţional, legislativ, de resurse umane şi managerial.
Această autonomie relativă este o rezultantă a tradiţiei, în cadrul general definit de politica
globală a statului, fiecare minister fiind responsabil pentru modul de structurare şi funcţionare a
propriului minister.
De obicei ministerele (vezi figura nr. 9. Structura tipică a unui minister în Olanda)
deleagă o parte din responsabilităţile lor către secretariatele de stat, dar în ultimii ani a existat
tendinţa de reducere a numărului lor.

55
Cabinetul celor 14
Ministere

Minister Ministere fără portofoliu


Secretariat de Stat

Secretar General
şi Adjunctul lui

Direcţii Personalul direcţiilor ex:


financiar, resurse

Servicii deconcentrate ale Guvernului

Fig. nr. 9. Structura tipică a unui minister în Olanda

Fiecare minister este asistat de un secretar general şi un adjunct al lui, care sunt
funcţionarii publici oficiali responsabili pentru managementul şi coordonarea activităţii zilnice a
ministerului. Ei nu au orientare politică şi sunt angajaţi permanent.
Reprezentarea administraţiei centrale la nivel local se face prin intermediul unor servicii
guvernamentale descentralizate, ceea ce înseamnă că o parte din guvernul central, care face parte
din structura ministerului este relativ independentă în executarea atribuţiilor şi exercitarea
competenţelor în diferite părţi ale ţării. Desigur că aceasta implică mari cheltuieli, care pentru
cele 90.000 de persoane din aceste servicii sunt mai mari de 7,2 milioane de guldeni olandezi.
Există Ministerele de Finanţe, Justiţiei, Apărării, Transportului şi Ministerul pentru muncă,
fiecare cu un buget pentru aceste servicii descentralizate de 1 bilion de guldeni şi un număr de
personal cuprins între 11.000 şi 26.000 de angajaţi. Pe de altă parte există şi ministerele
Educaţiei, Economic, Sănătate, Cultură, cel pentru Prosperitate reprezentate la nivel local cu
bugete de aproximativ 80.000 de guldeni şi mai puţin de 900 angajaţi.
Principalele atribuţii ale acestor Servicii Guvernamentale Descentralizate sunt:
 furnizarea de informaţii despre activitatea ministerelor până la nivel regional;
 formularea de recomandări ministerelor şi instanţelor regionale;
 evaluarea, supervizarea şi inspecţia;
 investigarea, cercetarea;
 desfăşurarea unor activităţi tehnice, cum ar fi: culegerea de taxe, acordarea de licenţe
etc.

Guvernul regional
Teritoriul Olandei este divizat în 12 provincii, care pot fi dizolvate şi reînfiinţate prin
decizia Statului General. Conducerea provinciilor se realizează potrivit Constituţiei prin
intermediul unui Consiliu Provincial, prin reprezentanţii autorităţii executive la acest nivel şi
comisionarul Reginei. Consiliul Provinciei, ales direct pe bază de reprezentare proporţională,

56
reuneşte şi membrii care vor fi integraţi în a doua Cameră a Parlamentului şi provin de la acest
nivel.
Fiecare Consiliu al Provinciei alege dintre membrii săi executivul provinciei. Toţi
membrii consiliului sunt aleşi pentru patru ani.
Comisionarul Reginei este numit şi demis prin Decret Regal. Ca Preşedinte al Consiliului
Provinciei şi Executivului Provinciei ocupă primul loc în ierarhia provinciei. El este implicat în
servicii care ţin de apărare civilă, coordonarea compartimentelor din administraţia centrală care
funcţionează la nivel local şi joacă un rol important în formularea recomandărilor pentru numirea
primarilor (burgomasters) şi şefilor poliţiei în provinciile lor.
Resursele financiare la acest nivel provin din taxe şi contribuţii ale Guvernului Central.

Guvernul local
În prezent în Olanda există 647 municipalităţi, care au aceeaşi structură administrativă ca
şi provinciile, respectiv: Consiliul Municipal, Executivul Municipiului şi Primarul Oraşului
(Burgornaster).
Membrii Consiliului Municipiului sunt aleşi direct şi au autonomie în realizarea
sarcinilor.
Executivul Municipiului se compune din primari (burgomaster), respectiv două până la
opt persoane mai în vârstă, care intervin în cazul unor divergenţe între membrii consiliului.
Primarul Oraşului este numit prin decret regal pe o perioadă de şase ani şi poate fi numit
pentru încă un mandat în aceeaşi municipalitate. După această perioadă nu este imposibil ca
Primarul să fie numit într-o altă localitate cu un număr mai mare de locuitori.
Prin actul de numire Primarul este Preşedintele Consiliului Municipiului şi al
Executivului Municipiului. El poate exercita competenţele în mod independent doar în ce
priveşte poliţia locală şi menţinerea ordinii publice.
Resursele financiare ale municipalităţilor se obţin din taxe şi transferuri ale unor sume
prin diverse proiecte de la Guvernul Central.

Avocatul poporului şi partidele-reprezentative


Avocatul Poporului există din 1982 şi oferă o protecţie suplimentară cetăţenilor faţă de
autorităţile publice.
Avocatul Poporului este numit de a două Cameră a Parlamentului pentru o perioadă de
şase ani. Poziţia lui independentă este garantată de lege. Competenţa Avocatului Poporului este
limitată la Guvernul Central, în domeniul poliţiei şi referitor la activitatea Comisionarului
Reginei în provincie, dar şi a Primarului.
Cu toate că Guvernul pregăteşte o extindere a competenţei Avocatului Poporului până la
nivelul local, unele oraşe mari, cum ar fi Amsterdam, Rotterdam, Haga, au numit propriul lor
Avocat al Poporului la nivelul municipalităţilor.
Principalele partide politice care activează în Olanda sunt: Partidul Creştin Democrat;
Partidul Muncii; Partidul Popular pentru Pace şi Democraţie; Federaţia Politică Reformată.

57
Bibliografie

1. Alexandru Ioan, Popescu Ion, Cărăuşan Mihaela, Dincă Dragoş, Drept


administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2002
2. Carta Albă a Guvernării Europene
3. David H. Rosenbloom, Understanding Management, Politics and Law in the
Public Sector, Random House, New-York, 1989
4. Doina Mureşan, Note de curs, Dimensiunea economică a bunei guvernări
5. Guy Hermet, Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques,
Armand Colin, Paris, 2000
6. Ioan Alexandru, Administraţia publică - teorii, realităţi, perspective
7. Ioan Deleanu, Separatia puterilor in stat, dogma sau realitate, Revista Dreptul
nr.2-3/1991
8. Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Institutul de Arte
Grafice, E. Marvan, Bucureşti, 1934
9. Philippe Georges, Droit public, Paris, Sirey, 1994
10. Pierre Laudell-Mills, Ismael Serageldin, Governance and External Factor,
Washington, DC, World Bank, 1991
11. Popescu Luminiţa Gabriela, Politici publice, Editura Economică, Bucureşti,
2005
12. Richard Stillman, Public Administration: concepts and cases, Boston,
Houghlon Wifflin, 1978
13. Robert Charlick, The concept of Governance and its Implications for AID’s
Development Assistance Program in Africa, Associates in Rural Development,
Burlington, 1992
14. Gabriela Stănciulescu, Armenia Androniceanu, Sisteme europene de
administraţie publică, 2006
15. Ştefan Deaconu, Buna guvernare şi descentralizarea, Revista de drept public
nr.3/2003
16. The Governance Working Group of the International Institute of
administrative Sciences, 1996
17. Voinea Liviu, Instituţii ale Uniunii Europene. Integrare, europenizare,
regionalizare, Editura Politeia, SNSPA, Bucureşti, 2005