LECCION 6

Prof. Dr. Santiago Rosado Pacheco

EL ACTO ADMINISTRATIVO

I. EL CONCEPTO: Elementos y distinción frente a norma y contrato.

El estudio del acto administrativo es una de las piezas claves en el entendimiento del
Derecho administrativo. La Doctrina científica suele situar la noción del acto
administrativo en Francia, y como expresión técnica de la separación entre el Viejo
Poder ejecutivo (hoy Gobierno y Administración) y el Poder judicial, es decir, se trataba
de un acto jurídico exento del control por parte del Juez, en cuanto que es un producto
de la autoridad administrativa (separación de poderes) y, por esa razón, sometida sólo al
autocontrol de la propia Administración.

También cabe destacar que la idea de acto administrativo pertenece genéricamente a

la categoría de los actos jurídicos que, en buena doctrina, tiene su sede en la Teoría
General del Derecho. Ahora bien, podemos especificarla, desde esta rama del Derecho,
y partiendo de un punto de vista subjetivo se podría dar la siguiente nota aproximatoria:

"acto administrativo es todo acto jurídico dictado por órganos públicos y sometido
al derecho administrativo"

Esta afirmación nos permite, de entrada, liberarnos de una serie de actuaciones

públicas afines al acto administrativo pero que no forman parte de su noción, así:

1) los actos no jurídicos de los órganos públicos, es decir, los actos de ejecución
material (con una referencia expresa en el art. 97 de la Ley 39/2015 de PAC:
“…acto de ejecución material de resoluciones”);
2) los actos jurídicos de los ciudadanos, aún siendo objeto del Derecho
administrativo (por ejemplo, el arts. 66 y 69 de la Ley 39/2015 de PAC:
solicitudes, escritos, comunicaciones, declaraciones responsables, y otros)1;
3) los actos jurídicos de los órganos y sujetos públicos no sometidos al Derecho
público, es decir, cuando los poderes públicos actúan en el régimen jurídico
privado, igual que cualquier particular.

A este primera reducción, se le puede añadir una segunda, aunque no deja de haber
alguna opinión doctrinal (muy influida por la doctrina francesa) que no la admite, pero
que debido a su utilidad práctica se hace necesaria: es decir, esta segunda reducción se

1 Como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre,

sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (denominada
familiarmente “Ley Omnibus”), y de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de
modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley anterior (denominada
familiarmente “Ley Paraguas”), ambas trasponen la Directiva de la Unión Europea
sobre Servicios (Directiva Bolkestain), se ha producido una importante modificación
que afecta al silencio administrativo y la incorporación de la nueva figura de la
“Declaración responsable” y de la “Comunicación previa”.
1
lleva a cabo desde el punto de vista del régimen jurídico aplicable o, dicho de otra
forma, no serían actos administrativos "strictu sensu":

1) Los Reglamentos administrativos y Disposiciones generales, que se integran

en el ámbito de las fuentes del ordenamiento jurídico, y se identifican con el
concepto de norma o disposición administrativa; y
2) Los contratos que, sin duda, poseen un régimen jurídico distinto y
diferenciado, en una relación bilateral de carácter sinalagmático;

de esta forma, la noción de acto administrativo queda identificada con los actos
jurídicos unilaterales o resoluciones administrativas.

Así pues, de la aproximación al concepto de acto administrativo resultaría que: se

trata de un acto unilateral de un sujeto público y distinto del Reglamento y del Contrato,
así como de las actuaciones materiales. En realidad, esta aproximación, es la más
cercana a la propia regulación del acto administrativo en nuestro Derecho positivo (Ley
39/2015 de PAC, en su Tít. III, Cap. I (arts. 34 y ss.).

No obstante, se perciben en la doctrina española tres grandes líneas en cuanto a la

definición del acto administrativo, que esquemáticamente se exponen a continuación:

a) la mantenida por el Profesor García de Enterría, García Trevijano, de la Morena

y otros que, en realidad, siguen la formulación que sobre el acto administrativo realizó
el Profesor italiano Zanobini:

"Acto administrativo es la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de

deseo realizada por la Administración pública en el ejercicio de una potestad
administrativa"

Este concepto es, verdaderamente, amplio ya que incluye al lado de verdaderos actos
administrativos (que resuelven) otro tipo de actuaciones tales como propuestas,
peticiones (art. 79 Ley 39/2015 de PAC) copias auténticas (art. 27.2 Ley 39/2015 de
PAC), informes, dictámenes (arts. 79, 80 y 81 Ley 39/2015 de PAC), informaciones
(art. 53.1, f) Ley 30/2015 de PAC). Aquí no hay una verdadera definición de acto
administrativo, sino, más bien, una descripción de actuaciones públicas sometidas, eso
sí, al Derecho administrativo.

Desde otro punto de vista, al afirmar que el acto proviene de la Administración pública,
se está produciendo un reduccionismo que no se adecua al ordenamiento jurídico
positivo, ya que quedarían fuera los actos administrativos dictados por el Gobierno
(nombramiento de un embajador, por ejemplo), o los actos administrativos dictados por
otros órganos del Estado (como el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal
Constitucional, El Consejo General del Poder Judicial, etc.), actos, todos ellos,
sometidos a la ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (art. 1 de la LJCA).

Por último, si el acto es consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa, ello
significa que el nexo directo e inmediato entre potestad y acto administrativo no es más
que la conexión del acto a la legalidad, es decir, no hay acto sin norma previa y
específica que lo prevea (principio de legalidad, art. 9.3 de la Constitución), es decir, el
acto administrativo es esencialmente típico, nominado y nunca pende del principio de

2
autonomía de la voluntad, lo que parece una contradicción con la afirmación de que el
acto administrativo es una declaración de voluntad, ya que difícilmente cabe la misma
en un sistema donde el acto sólo responde al principio de legalidad (lo que la norma
quiere, no el sujeto que adopta el acto), la existencia de un procedimiento debido y la
existencia de un fin prefijado (el interés público), como así se desprende de los arts. 9.3,
103, 106 de la CE y 34 de la Ley 39/2015 de PAC: “1.Los actos administrativos que
dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se
producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento
establecido. 2 El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento
jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos”;

b) la mantenida por Villar Palasí y Villar Ezcurra, en principio, más correcta y

mejor elaborada, al afirmar que:

"El acto administrativo es un acto dictado por un órgano de la Administración en el

ejercicio de una potestad administrativa, por el que se crea, modifica o extingue una
situación jurídica individualizada".

En esta tesis se concibe el acto como aquel que termina el procedimiento creador de
derechos o modificador, es decir, resuelve una situación jurídica individualizada, con lo
que se excluyen las propuestas, peticiones, informaciones, certificaciones y dictámenes.
Tampoco, se asimila en esta tesis el acto administrativo al negocio jurídico.

La crítica a esta posición se puede plantear de la siguiente forma:

1) se debe rechazar la alusión a "la potestad administrativa", ya que el acto

administrativo es ejercicio del poder público y éste se desenvuelve en
competencias, tareas y atribuciones que se han otorgado a los distintos órganos
públicos. La noción de potestad, aunque a veces es utilizada por el propio
Derecho positivo (potestad expropiatoria, potestad sancionadora, etc.), es
confusa;
2) También es incorrecto reducir los actos administrativos a los de la
Administración pública, ya que, como hemos visto, existen otros órganos del
Estado que dictan actos administrativos;
3) la expresión "situación jurídica individualizada" es incorrecta ya que parece
limitar los actos administrativos a la resolución de situaciones que afectan a los
individuos, cuando, en realidad, también se dirigen a las cosas (deslinde de
bienes inmuebles de dominio público, establecimiento de la competencia sobre
un territorio, declaraciones sobre objetos del patrimonio cultural español, etc.);

c) la que nosotros proponemos (Gallego Anabitarte, Menéndez Rechach y otros), al

afirmar que el acto administrativo es:

"la resolución unilateral, con eficacia vinculante, de un caso concreto dictada por un
sujeto cuando gestiona actividades y servicios administrativos públicos"

-De esta manera se incluye el término "resolución" (que es utilizado por el Derecho
positivo como sinónimo de acto administrativo, véase la Ley 39/2015 de PAC) y se
especifica que tiene "eficacia vinculante" para limitar el acto administrativo a la
decisión administrativa que resuelve con carácter vinculante para sus destinatarios sobre

3
una situación jurídica concreta. Con ello, quedan fuera de la definición los "actos de
trámite" que todavía no contienen decisión vinculante alguna (informes, pruebas,
propuestas, informaciones, etc., así como las simples certificaciones o, con nueva
denominación, copias auténticas, que tampoco suponen resolución alguna).

-Además, tampoco se incluye la mera "actuación material" de la Administración (por

ejemplo, toma de datos sobre el terreno, información meteorológica, impartición de
clases en la Universidad Pública, etc.).

-La resolución es "unilateral" en cuanto que la decisión no nace de la concurrencia de

dos o más voluntades (lo que distingue el acto del contrato), sino que supone aplicación
del Derecho objetivo por un sujeto con competencia para fijar unilateralmente la
consecuencia jurídica que una norma prevé para una situación fáctica que se subsume
en el supuesto de hecho de aquella. Es decir, el acto administrativo aplica el derecho ya
existente a "un caso concreto" (lo que distingue el acto de la norma, ésta no aplica
Derecho, sino que lo crea). No es necesario, sin embargo, que el acto sea singular, en el
sentido de que esté dirigido a uno o varios sujetos determinados o determinables.
Nuestro derecho positivo reconoce la figura a la que aludimos, es decir, "acto
administrativo dirigido a una pluralidad indeterminada de personas" (art. 45. 1, a) Ley
39/2015 de PAC).

-La resolución ha de proceder de un "sujeto que gestiona actividades y servicios

administrativos públicos". Aquí entran órganos de la Administración del Estado y de las
CCAAA y las Entidades Locales (y las Entidades de Derecho público vinculadas a
ellas) –concepto subjetivo u orgánico de Administración (art. 1.2 LJCA)-. No obstante,
no es acto administrativo una decisión de una organización administrativa que, sin
embargo, no se realiza en el ámbito de la gestión de tareas administrativas, sino que se
adopta en el ámbito de sus relaciones jurídico-privadas (por ejemplo, el despido por una
entidad pública empresarial de un trabajador sometido al derecho laboral, art. 106. 1
Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público). A ello, hay que añadir que,
también, son sujetos que gestionan actividades y servicios administrativos públicos
otros órganos distintos de la Administración pública (Congreso de los Diputados,
Senado, Tribunal Constitucional, CGPJ, etc.) cuando, en ejercicio de competencias
distintas a las que constituyen su función principal (aprobación de Leyes, resolución de
conflictos, etc.) gestionan tareas materialmente administrativas (art. 1. 3 LJCA).
Igualmente, pueden proceder los actos administrativos de Corporaciones de Derecho
Público (Colegios Profesionales, Comunidades de Regantes, etc.) en ejercicio de
funciones públicas (art. 2. c) LJCA), e, incluso, de sujetos privados que ostenten la
condición de concesionarios a los que se les haya atribuido el ejercicio de funciones
administrativas (art. 2, d) LJCA). Estos preceptos de la LJCA consagran el denominado
concepto material u objetivo de Administración pública.

II. Elementos del Acto Administrativo.

Teniendo en cuenta lo anterior, se puede hacer una referencia a los elementos del
acto administrativo de la siguiente manera:

-Elemento subjetivo: para que el acto resulte válido ha de ser dictado por el órgano
competente para ello (que se encuentra precisado en las normas atributivas de las

4
competencias, sobre el sujeto que sirve el órgano –investidura, abstención y recusación,
etc.).

-Elemento objetivo: es el contenido del acto, es decir, la resolución unilateral de un caso

concreto (con un contenido esencial y un contenido accesorio, véase la estructura del
acto administrativo). Nuestro Derecho positivo hace referencia al mismo en el art. 34. 2
Ley 39/2015 de PAC: "El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el
ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos".

-Elemento teleológico o causal: con ello se hace referencia a la finalidad de la actuación

administrativa, al "para qué" del acto, es decir, la Administración actúa para cumplir un
interés público, y ese fin o interés público al que se dirige el acto constituye su elemento
teleológico o causal. Si el acto se aparta del fin regulado por el ordenamiento jurídico
se incurre en el vicio denominado "desviación de poder", por lo que es anulable según
el art. 48.1 Ley 39/2015 de PAC (Con arreglo al art. 70. LJCA "Se entiende por
desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de
los fijados por el ordenamiento jurídico"). La expresión del art. 34.2 LRJYPAC
"...adecuado a los fines de aquellos" es lo que se denomina principio de congruencia (en
relación con el art. 88.2 de la Ley 39/2015, de PAC) o adecuación del acto
administrativo o principio de proporcionalidad (art. 4.1 de la Ley 40/2015, de Régimen
Jurídico del Sector Público).

-Elemento formal: que impone los requisitos formales que se imponen para la
elaboración y producción del acto administrativo: El art. 34. 1 Ley 39/2015 de PAC
establece que el acto administrativo se producirá "ajustándose a los requisitos y al
procedimiento establecido", la infracción del procedimiento administrativo comporta un
vicio cuyo alcance puede producir anulabilidad o nulidad de pleno derecho del acto.
Pero desde otra óptica la forma del acto hace referencia al modo en el que la
Administración da a conocer los actos administrativos, Así podemos observar:
-La forma escrita: es la expresión natural del acto administrativo y que el art. 36.1 Ley
39/2015, de PAC declara como regla general de producción: “Los actos administrativos
se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza
exija otra forma más adecuada de expresión y constancia”. Se incluye en este grupo
toda clase de soportes que incluyan la lengua escrita: télex, fax, ficheros informáticos,
correo electrónico, etc.;
-La forma oral o verbal: se expresan de palabra (ejemplo, disolución de una
manifestación ilegal), el art. 36. 2 Ley 39/2015 de PAC dispone que cuando se precise
la constancia escrita de un acto oral, éste se efectuará y firmará por el titular del órgano
inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del
mismo la autoridad de la que procede;
-La forma mímica o acústica: es decir, mediante gestos y sonido, como los que efectúan
los agentes de tráfico para la regulación de la circulación vial;
-Automática o por luces: caso de los semáforos y demás señales de tráfico.

Como se ha visto, la regla general es la escrita, lo que produce la referencia a los

"documentos públicos administrativos" que según el art. 26. 1 Ley 39/2015 de PAC
"Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los
órganos de las Administraciones Públicas" y éstos se emiten a través de medios
electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada. Este aspecto
enlaza con la nueva aportación de la ley 39/2015, conteniendo una definición legal

5
genérica para el “Expediente Administrativo”: “Se entiende por expediente
administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de
antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias
encaminadas a ejecutarla”.

III. CLASES

La variedad de clasificaciones del acto administrativo es muy grande y

prácticamente cada manual tiene la suya propia, todo ello, como consecuencia de la
disparidad de criterios sobre la noción del acto administrativo y, también, por la
dificultad que representa la ausencia de criterios legales para establecer la clasificación
de los mismos. Nosotros proponemos la siguiente:

A) Por su incidencia en el "destinatario":

-Actos favorables: aquellos que favorecen al destinatario porque le otorgan un

derecho (actos declarativos de derechos) o le liberan de una limitación (licencias
urbanísticas, concesiones de dominio público, otorgamiento de becas y
subvenciones, etc.)
-Actos desfavorables: aquellos que restringen la esfera jurídica de su destinatario al
imponerle una prohibición, una obligación o una carga (actos de gravamen) o
suponen la denegación de un derecho (prohibición de una manifestación, multa de
tráfico, orden de derribo, denegación de una beca, etc.)

Esta primera clasificación proporciona la utilidad de explicar el derecho positivo,

así, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 35. 1, a) Ley 39/2015 de PAC, los actos
desfavorables han de ser motivados (constituyendo la falta de motivación una causa
de anulabilidad del acto administrativo); también, en la revisión de oficio de los
efectos de los actos administrativos se imponen especiales garantías a la revisión de
los actos favorables (por los principios de confianza legítima y seguridad jurídica).

B) Por su contenido:

-Acto configurador: la norma que debe ser aplicada por la Administración pública
prevé que ésta cree, modifique o elimine a través de dicho acto una relación jurídica
concreta (nombramiento de un funcionario, otorgamiento de la licencia de armas, la
concesión de dominio público, etc.)
Destacan los actos configuradores que imponen un mandato/prohibición, es decir,
los actos que imponen la obligación de dar, hacer o no hacer (orden de derribo,
prohibición de una manifestación, liquidación de un impuesto, etc.) ya que de no
cumplirse, se procede a la ejecución forzosa por parte de la Administración.

-Acto declarativo: La Administración se limita a constatar un derecho o una

situación jurídica de una persona o de una cosa ya previstos en una norma
(expedición de un pasaporte a un ciudadano español para salir y entrar en territorio
nacional, tras la constatación de la nacionalidad española y de que no incurre en la
causas de exclusión determinadas legalmente; expedición de un título de licenciado
–comprobado que se han completado los correspondientes créditos universitarios-,
expedición de la nómina de un funcionario –que se limita a reproducir los conceptos
retributivos establecidos en las normas-).

6
Este tipo de actos, desde el punto de vista de la aplicación, consiste en una mera
constatación vinculante del supuesto de hecho que lleva aparejada de forma
automática la consecuencia jurídica prevista en la norma (acto reglado).

C) El "acto administrativo necesitado de colaboración": distinción entre acto y

contrato.

En la definición del acto administrativo hemos señalado que se trata de una

"resolución unilateral", sin embargo, esto no excluye que, en ocasiones, el acto
dictado por la Administración tenga como presupuesto, o su eficacia dependa, de
una condición: "el consentimiento del destinatario del acto", así, encontramos en
nuestro Derecho positivo varios ejemplos:

-el consentimiento se entiende implícito en la propia solicitud que inicia el

procedimiento administrativo (una licencia urbanística);
-la norma exige, a veces, la prestación del consentimiento en el procedimiento
administrativo (art. 67 de la Ley de Costas: antes del otorgamiento de la concesión
de dominio público, el solicitante ha de aceptar el clausulado de la misma);
-la norma impone el requisito de la aceptación del acto, una vez dictado por la
Administración (una vez nombrado el funcionario tras las oportunas pruebas de
selección, éste deberá tomar posesión en el plazo de un mes, art. 62. 1, d) Ley
7/2007, del Estatuto Básico de Empleo Público).

La circunstancia de que la norma exija en esos supuestos el consentimiento del

destinatario no convierte esos actos en contratos, el acto sigue siendo aplicación
unilateral del Derecho por la autoridad administrativa.

D) Desde el punto de vista procesal:

-Acto definitivo: es el que pone fin al procedimiento administrativo, a este acto se

le denomina "resolución" en sentido estricto, así el art. 88. 1 Ley 39/2015 de PAC
dispone: "La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las
cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo".
Con carácter general, el acto definitivo es inmediatamente ejecutivo (art. 98. 1 Ley
39/2015 de PAC: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
Administrativo serán inmediatamente ejecutivos…”) es decir, constituye
inmediatamente a su destinatario en la obligación de cumplir con lo declarado en la
resolución, sin necesidad de esperar a que el acto sea firme, o le permite poner en
práctica el derecho que le otorga.

Los actos definitivos son impugnables (susceptibles de recurso administrativo o

contencioso-administrativo)

-Acto de trámite: es el que se dicta en la tramitación de un procedimiento siempre

que no ponga fin al mismo, así los informes (art. 79 y ss. Ley 39/2015 de PAC), o
el acuerdo de iniciación de un procedimiento sancionador (art. 64 Ley 39/2015 de
PAC), o la denegación de una recusación (art. 24 Ley 40/2015 de Régimen Jurídico
del Sector Público). En realidad, no son verdaderos actos administrativos, ya que no
contienen una resolución de fondo del asunto.

7
La regla general en los actos de trámite es que no cabe recurso, aunque si caben
recursos contra los actos de trámite "cualificados" que causan los mismos efectos
que la resolución final de un procedimiento; éstos son: los que deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses
legítimos (art. 112. 1 Ley 39/2015 de PAC y 25. 1 LJCA).

-Acto que agota la vía administrativa: se dice que un acto agota la vía
administrativa (o que pone fin a la vía administrativa, o que "causa estado", todas
expresiones sinónimas) cuando se dicta por un órgano cuyas decisiones no están
sometidas a una posible revisión por otro órgano supra-ordenado jerárquicamente
que ejerce funciones de tutela o control sobre el primero (art. 114 Ley 39/2015 de
PAC: “Ponen fin a la vía administrativa…”).

Contra los actos que ponen fin a la vía administrativa cabe interponer directamente
el recurso contencioso administrativo (ante los Jueces y Tribunales), según el art.
25.1 LJCA, aunque el interesado, si quiere, puede interponer con anterioridad un
recurso administrativo, el "recurso potestativo de reposición" ante el mismo órgano
que dictó el acto que se recurre (art. 123 Ley 39/2015 de PAC).

Contra los actos que no ponen fin a la vía administrativa cabe interponer "el recurso
administrativo de alzada" ante el órgano superior jerárquico del que lo dictó (art.
121 Ley 3)72015 de PAC). Sólo después de resuelto este recurso de alzada es
posible interponer el recurso contencioso-administrativo. Hay que tener en cuenta
que la resolución del recurso de alzada siempre agota la vía administrativa (art. 114.
1, a) Ley 39/2015 de PAC), por lo que nunca será posible interponer dos recursos
de alzada frente a un mismo acto, tampoco cabe interponer el recurso potestativo de
reposición (art. 122. 3 Ley 39/2015 de PAC).

-Acto firme: Se entiende por acto firme aquel contra el que no cabe ya recurso
alguno (ni de alzada, ni de reposición, ni contencioso-administrativo), por haberse
desestimado todos los recursos interpuestos o por haber transcurrido el plazo para
interponerlos. Se dice que un acto administrativo no es firme cuando frente a él
cabe interponer algún recurso (alzada, reposición o recurso contencioso-
administrativo) o se esté tramitando alguno de ellos.

-Acto reproductor: aquel en que se da una identidad absoluta con respecto al acto
anterior que devino firme (ejemplo, se solicita una indemnización por daños
causados por la Administración y ésta la deniega por resolución expresa, el
interesado no recurre, el acto se hace firme, sin embargo, como la petición tiene un
plazo de formulación de un año (art. 67. 1 Ley 39/2015 de PAC), el particular
vuelve a presentar su solicitud que de nuevo es denegada por la Administración:
estamos en presencia de un acto reproductor de uno anterior que se dejo devenir
firme).
La principal característica es que éste tipo de acto no es recurrible, según el art. 28
LJCA.

-Acto confirmatorio: no hay identidad entre los dos actos, pero el segundo tiene
como presupuesto la decisión que contiene el primero, que devino firme, al que
añada alguna decisión nueva (actos encadenados) (ejemplo, la resolución que

8
 contiene las bases de la convocatoria de una oposición a la Administración, pero al
acabar el trámite de la oposición el interesado impugna la decisión del resultado de
la misma amparado en que las Bases son ilegales, el acto resolviendo el recurso
confirma el primero (bases) que no ha sido impugnado y además resuelve la
decisión sobre los que han superado la oposición, desestimando el recurso).

IV. LA ESTRUCTURA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Los actos administrativos definen, en aplicación de la norma, situaciones jurídicas

concretas de los particulares. En las resoluciones administrativas declarativas de
derechos (actos favorables), junto a lo que constituye su contenido fundamental: el
otorgamiento del derecho solicitado, por ejemplo, se suele incluir una serie de cláusulas
que completan, delimitan o modulan la situación jurídica del particular en cada caso.
Estas cláusulas pueden ser: Términos, Condiciones, Modos o cargas.

Estas cláusulas (accesorias al contenido básico fundamental) en ocasiones son

impuestas obligatoriamente por imperativo legal (cláusulas legales), en otros casos son
impuestas discrecionalmente por la Administración cuando la Ley lo permite (cláusulas
accesorias propias).

-Término: Es la provisión de un momento temporal en virtud del cual se fija el

comienzo (término inicial), la duración (plazo) o la finalización (término final) de la
"eficacia jurídica" de una resolución administrativa. Integra el contenido del derecho
otorgado
-Condición: Es una cláusula que hace depender el comienzo (condición suspensiva)
o la finalización (condición resolutoria) de la eficacia de una resolución de un
"acontecimiento futuro". Integra el contenido del derecho otorgado
-Modo o carga: Es una obligación de realizar, tolerar u omitir determinadas
actuaciones de la Administración vinculadas al derecho otorgado. No integra el
contenido del derecho otorgado, sino que constituye una obligación que se añade al
derecho otorgado, su incumplimiento da lugar a sanciones, pero no está vinculado a la
eficacia de la sanción.

V. LA MOTIVACIÓN

En realidad se trata de un requisito de forma de gran importancia. El art. 35. 1 Ley

39/2015 de PAC ordena que serán motivados, con sucinta referencia de hechos y
fundamentos de derecho:

-los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos (actos desfavorables, incluidos
los sancionadores);
-los que resuelvan los procedimientos de revisión en vía administrativa (recursos,
revisiones de oficio, procedimientos de arbitraje, declaraciones de inadmisión);
-los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
órganos consultivos;
-los acuerdos de suspensión de actos y adopción de medidas provisionales;
-los que acuerden la aplicación de la tramitación de urgencia o la ampliación de los
plazos de resolución y de realización de actuaciones complementarias;
-los que rechacen pruebas propuestas por los interesados;

9
-los que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de
continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la
Administración en procedimientos iniciados de oficio;
-los que resuelvan procedimientos de responsabilidad patrimonial;
-los que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales;
-los que deban ser motivados en virtud de disposición expresa.

La falta de motivación supone la invalidez del acto administrativo, cuando viene

impuesta en alguno de los casos reseñados.

VI. ASPECTOS DISCRECIONALES Y REGLADOS

En realidad, este epígrafe responde a la clasificación que distingue entre actos

reglados y actos discrecionales, de acuerdo con el criterio del diferente grado de
vinculación o libertad que la norma que regula la actividad administrativa deja a la
Administración en la aplicación de dicha norma.

En el caso de los actos reglados, la norma que regula la actividad administrativa

delimita de forma estricta y cerrada la aplicación de la misma por la Administración,
que impone un cierto automatismo aplicativo.

En el caso de los actos discrecionales, la norma que regula la actuación

administrativa deja un cierto margen de libertad de apreciación o valoración a la
decisión administrativa o, como dice la jurisprudencia "la Administración podrá optar
entre diversas soluciones posibles, todas las cuales serán igualmente válidas y justas
(STS de 10 de diciembre de 1998 recurso 4017/1998). Naturalmente, la actuación
discrecional nunca permite una actuación arbitraria de la Administración, como
consecuencia del principio de legalidad (art. 9. 3 y art. 103. 1 de la CE).

Tampoco debe confundirse la discrecionalidad de la actuación administrativa con

otro tema paralelo, pero diferente, es decir, los "conceptos jurídicos indeterminados"
que son empleados por las normas, en muchos casos, y que se encuentran en el supuesto
de hecho de la norma (teniendo en cuenta que la norma es un silogismo conformado
por: un supuesto de hecho, un elemento cópula y una consecuencia jurídica). Los
conceptos jurídicos determinados son los que encuentran una definición precisa en el
ordenamiento jurídico, mientras que los indeterminados no encuentran su definición en
él, sino que es necesario salir a buscar su significado a otras ciencias no jurídicas (la
sociología, la ingeniería, etc.), así encontramos conceptos como "buen padre de familia"
(hoy lo define la sociología) o "remasterizar" (ingeniería de sonido), etc. La diferencia
que distingue el concepto jurídico indeterminado de la discrecionalidad consiste, en
primer lugar, en que aquél se encuentra en el supuesto de hecho, mientras que ésta se
encuentra en el elemento cópula (que es el verbo del silogismo: La URJC "podrá" -
discrecional- "tendrá"-reglado- que otorgar una beca –consecuencia jurídica- a los
alumnos de las asignaturas “on line” –supuesto de hecho-); y, en segundo lugar, aquél
no se encuentra definido en la norma, pero es precisable en cada caso concreto mediante
una operación interpretativa (recurriendo a la sociología, la ingeniería, la economía,
etc.) y como dice la jurisprudencia "en cada supuesto de interpretación del concepto
jurídico indeterminado existe una solución justa, una única respuesta jurídicamente

10
correcta" ( o se es buen padre de familia o no, o existe remasterización o no existe), por
lo que los conceptos jurídicos indeterminados no otorgan a la Administración
discrecionalidad.

No obstante, cualquier actuación administrativa se encuentra enmarcada por una

serie previa de normas que regulan el ejercicio de la misma o, dicho en otras palabras,
siempre existe una regulación de elementos reglados del acto. En verdad, en los actos
reglados todos los elementos se encuentran reglados, sin que la norma deje nada a la
apreciación de la Administración (otorgamiento del pasaporte: basta con comprobar los
requisitos de nacionalidad del peticionario y que no incurre en ninguna causa de
excepcionalidad). En los actos discrecionales se dice que al menos existen tres
elementos reglados: “Competencia” (el art. 8 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico
del Sector Público dispone: “La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los
órganos administrativos que la tengan atribuida como propia…”), es decir, la
determinación del órgano que concretamente ejercerá la potestad; “el procedimiento de
aplicación”, y “el fin público” de la actividad administrativa (fin de la potestad).

Desde el punto de vista procesal, cuanto mayor es el grado de discrecionalidad

reconocido por la norma a favor de la Administración, menor es la intensidad del
control que pueden llevar a cabo los Jueces y Tribunales.

VII. LOS ACTOS POLÍTICOS O DE DIRECCIÓN POLÍTICA

Los denominados "actos políticos" del Gobierno o actos de Gobierno no son

supuestos de discrecionalidad de la Administración, ya que no se dictan por órganos
estatales en ejercicio de competencias materialmente administrativas, sino por el
Gobierno (órgano constitucional colegiado, distinto de los órganos que integran la
Administración) en ejercicio de su competencia constitucional de dirigir la política (art.
97 CE) –o por los Consejos de Gobierno de las CCAA-, esta idea ha sido recientemente
respaldada por la declaración contenida en el art. 3.3 de la Ley 40/2015, de Régimen
Jurídico del Sector Público, al disponer que: “Bajo la dirección del Gobierno de la
Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los
correspondientes de las Entidades Locales, la actuación de la Administración Pública
respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto
del ordenamiento jurídico”.

El régimen actual de dichos actos está enmarcado por dos proposiciones correctas
desde el punto de vista constitucional, aunque aparentemente contradictorias: por un
lado, no puede haber actos del poder público que afecten a los derechos e intereses de
los ciudadanos exentos del control por el poder judicial (art. 24 CE); pero, por otro, está
claro que la función de dirección política (aprobación de un Proyecto de Ley,
nombramiento del Fiscal General, etc.) corresponde al Gobierno y no a los Jueces y
Tribunales, que no pueden entrar a valorar cuestiones de oportunidad política al conocer
de un eventual recurso que se planteara frente a este tipo de decisiones.

El tema del control judicial de los actos políticos está regulado actualmente en el art.
2, a) de la LJCA, que ha pretendido encontrar un punto de compromiso entre las dos
proposiciones que hemos reseñado. El precepto ordena que: "El orden jurisdiccional
contencioso administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:
a) la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y

11
la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello con relación
a los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las CCAA, cualquiera que
fuese la naturaleza de dichos actos".

También, es obligado anotar que el Gobierno, a la vez, puede dictar verdaderos

actos administrativos (distintos de los políticos) cuando ejerce competencias de ese
carácter (materialmente administrativas) y que han de subsumirse bajo el concepto
"función ejecutiva" (a la que también se refiere el art. 97 CE), por ejemplo, cuando
otorga permisos de investigación y concesiones de explotación de hidrocarburos (Ley
de Hidrocarburos d 1998), revocación de asilo, imposición de sanciones, etc.

12