17/03/2020

La implantación de la directiva europea de servicios y sus consecuencias sobre las

licencias, en especial la de establecimiento y funcionamiento de actividades
turísticas

Por Fernando García Rubio

Técnico de la Administración General. Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos. Titular de la

Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Alcalá de Henares

Actualidad Administrativa, Nº 7, Sección A Fondo, Quincena del 1 al 15 Abr. 2010, pág. 787, tomo 1,
Editorial LA LEY

Uno de los objetivos de la Unión Europea específicamente profundizados desde la suscripción del
tratado de la Unión en Maastricht y sus sucesivas reformas, es la libre circulación de servicios, junto a
la de capitales y trabajadores a los efectos de una mayor integración económica de los actuales 27
miembros de la Unión: En ese sentido el 28 de diciembre de 2006 entró en vigor la Directiva
2006/123/CE (LA LEY 12580/2006) del Parlamento Europeo de Consejo de 12 de diciembre de 2006
relativa a los servicios en el mercado interior, más conocida como Directiva de Servicios o Directiva
Bolkenstein, nombre del Comisario europeo que impulsó dicha normativa y con base en el art. 47.2,
primera y tercera frase y el art. 55 del tratado, la citada directiva pretende fomentar el crecimiento
económico y la creación de puestos de trabajo mediante un mercado competitivo de servicios,
intentando eliminar el gran número de barreras que impiden a los prestadores (en particular a las
Pymes) extender sus obligaciones más allá de las fronteras nacionales y beneficiarse plenamente de un
mercado interior.

A tal efecto, el Estado Español dispuso de un plazo que finalizó el 28 de diciembre de 2009 a los
efectos de la trasposición, máxima de un periodo de tres años de las determinaciones de la indicada
directiva de servicios. En ese sentido se aprobó una ley de carácter general que pretende en ese
sentido establecer la trasposición de las citadas determinaciones, concretamente la Ley 17/2009, de 23
de noviembre (LA LEY 20597/2009), sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio;
e igualmente, a través de la técnica denominada «ómnibus», esto es modificaciones de las diversas
normativas estatales de rango legal para adecuarlas a las determinaciones de la directiva europea,
modificando un gran número de normas, se ha aprobado la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (LA LEY
23130/2009), de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las
actividades de servicios y su ejercicio.

Junto a eso debemos señalar que el Consejo de Ministros en su sesión de 12 de junio de 2009 aprobó
un listado de la normativa estatal con rango reglamentario que era susceptible de modificación a los
efectos de cumplimiento de los objetivos de la Directiva, siendo la primera norma a modificar de las 21

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que se recogen en el acuerdo el reglamento de servicios de las corporaciones locales (LA LEY
18/1955), vinculado al área de administración pública que, recuérdese, fue aprobado por Decreto de
17 de junio de 1955 y que fue modificado mediante Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre (LA
LEY 23745/2009), por el que se modifica el Reglamento de servicios de las corporaciones locales (LA
LEY 18/1955).

Igualmente dentro de esa área de administración pública se consideró por el citado acuerdo que debía
de modificarse el Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto (LA LEY 3020/1994), por el cual se adecuan
a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992), sobre Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las normas reguladoras de
procedimiento del otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones; el Real decreto 782/1999,
de 7 de mayo, por el cual se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la
Administración General del Estado, la expedición de copia de documentos, la devolución de originales y
régimen de registro, así como la Orden de 14 de abril de 1999 por la cual se establecen criterios para
la emisión de comunicaciones a los interesados prevista en el art. 42.4 (LA LEY 3279/1992) de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992), sobre Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En dicha línea y junto a numerosísimas materias de la actividad sectorial competencia de la

Administración General del Estado se recogen en el ámbito que nos ocupa del turismo, seis
disposiciones en el citado acuerdo del el Consejo de Ministros en su sesión de 12 de junio de 2009, que
afectan al Decreto 231/1965, de 14 de enero (LA LEY 2/1965), por el que se aprueba el estatuto
ordenador de las empresas y de actividades turísticas privadas. En segundo lugar el Real Decreto
1634/1983, de 15 de junio (LA LEY 1292/1983), por el que se establecen las normas de clasificación
de los establecimientos hoteleros; en tercer lugar el Real Decreto 271/1988, de 25 de marzo (LA LEY
581/1988), por el que se regula el ejercicio de las actividades propias de las agencias de viajes; en
cuarto lugar el Real Decreto 2877/1982, de 15 de octubre (LA LEY 2743/1982), de Ordenación de
apartamentos turísticos y de Viviendas turísticas vacacionales; en quinto lugar el Decreto 2482/1974,
de 9 de agosto (LA LEY 1395/1974), sobre medidas de ordenación de la oferta turística, y en sexto y
último lugar la Orden Ministerial de 20 de noviembre de 1964 sobre el registro de empresas y
actividades turísticas.

En ese sentido debemos recordar que esas determinaciones son las correspondientes a la normativa de
Administración General del Estado, pero dicha normativa subiste en virtud de la cláusula supletoria de
la indicada legislación estatal recogida por el art. 149.3 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) tras la
interpretación otorgada a dicha cláusula de supletoriedad por la STC 61/1997, de 20 de marzo (LA LEY
9921/1997), toda vez que la totalidad de las comunidades autónomas han obtenido, mediante sus
respectivos estatutos de autonomía competencia exclusiva en el ámbito del turismo por lo que todas y
cada una de las CC.AA., en el supuesto de que hubieran legislado, deberían proceder también a la

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adaptación de sus determinaciones en estas materias a los aspectos recogidos por la directiva de
servicios.

En tal sentido debemos destacar que la Ley de la Comunidad de Madrid 8/2009, de 21 de diciembre
(LA LEY 23867/2009), de medidas liberalizadoras y de apoyo a la empresa modifica en su art. 3.º (LA
LEY 23867/2009), 31 artículos de la ley 1/1999, de 12 de marzo (LA LEY 2315/1999), de ordenación
del turismo.

No obstante esas modificaciones de carácter reglamentario actualmente en proceso, la verdadera

transposición se ha producido en el ordenamiento jurídico español la indicada ley sobre el libre acceso
de servicios y ejercicio en el cual se mantiene la regla general contenida en la propia directiva
Bolkestein de la excepcionalidad del sometimiento previo a autorización administrativa.

El servicio recogido en el ámbito de aplicación de la directiva y de la ley entre los cuales se destaca de
forma expresa en lo que nos afecta los de carácter turístico, siendo servicio, conforme el art. 3.1 (LA
LEY 20597/2009) de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre (LA LEY 20597/2009), sobre el libre acceso a
las actividades de servicios y su ejercicio, cualquier actividad por cuenta propia económica prestada
normalmente a cambio de una remuneración contemplada en el art. 50 del Tratado de la Unión que
establece:

«1. Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de
la Unión.

2. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las
orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que
establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la
Unión. Este acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 218 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957). El Consejo lo celebrará en nombre de la Unión
por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.

3. Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor
del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación a que se refiere el apartado
2, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho
plazo.

4. A efectos de los apartados 2 y 3, el miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al
Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo
Europeo o del Consejo que le afecten.

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La mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b del apartado 3 del artículo 238 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957).

5. Si el Estado miembro que se ha retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, su solicitud se

someterá al procedimiento establecido en el artículo 49.»

De forma expresa se prevé que los regímenes de autorización que establezcan las diversas normativas
al respecto, no podrán imponerse salvo excepcionalmente y siempre que concurran las condiciones de
no discriminación, necesidad y proporcionalidad previstas en el proyecto de ley de adaptación
debiéndose motivar suficientemente en cada una de las leyes que establece dicho régimen.

Así la no discriminación debe suponer que no exista un criterio discriminatorio ni directo ni indirecto en
la función o la nacionalidad o de que el establecimiento se encuentre o no en el territorio de la
autoridad competente, tanto para personas físicas como jurídicas, la necesidad implica que dicho
régimen de autorización debe estar justificado por una razón imperiosa de interés general, y la
proporcionalidad que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para autorizar la consecución del
objetivo que se persigue porque no existan otras medidas menos restrictivas que permitan obtener
dicho resultado.

Así en el supuesto de que se proceda a la definitiva transposición de la Directiva mediante el desarrollo

tanto la ley «Paraguas» a la que nos hemos referido, como mediante la ley «Ómnibus» que pretende
adaptar las diversas determinaciones sectoriales de competencia estatal afectadas por la directiva de
servicios, se deberán de tener en cuenta toda una serie de cuestiones en especial en la materia
turística, de tanta importancia económica para el producto interior bruto de España.

En ese sentido debemos recordar, como ya se ha indicado, que la competencia legislativa exclusiva en
relación con el turismo, recae en las diferentes comunidades autónomas, a las cuales les es de
aplicación igualmente el plazo de transposición recogido en la Directiva, que finaliza el 28 de diciembre
de 2009, por lo que en caso de incumplimiento de dicho plazo, la Directiva será directamente aplicable
en sus determinaciones, siendo tan sólo excepcional y por razones de interés general, el sometimiento
a autorización de los diversos servicios, cuestión ésta especialmente importante por ejemplo en el
aspecto de las agencias de viaje cuyo sometimiento a autorización y título habilitante quedaría sin
lectura legal específica recogiéndose por tanto el principio general de libre circulación de servicios, con
la posible implantación de otros operadores transnacionales sin los requisitos y garantías exigidos a los
actualmente operantes.

En ese sentido las Comunidades Autónomas, no pueden alegar la falta de cobertura en la legislación
básica estatal, puesto que como en otras materias sectoriales, es perfectamente posible, en relación
con sus competencias, incorporar a sus legislaciones las determinaciones de la Directiva, sin necesidad
de esperar a las normas estatales, tal y como ocurrió con la ley 2/2002 de 19 de junio (LA LEY

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1162/2002), de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, con respecto a la Directiva

2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001 (LA LEY 8757/2001) de
evaluación de planes y programas.

Por tanto nos encontramos ante un panorama que implica la existencia de un marco europeo y de
hasta este momento una triple regulación autorizatoria estatal, autonómica y local, en relación con las
actividades turísticas, lo cual genera un evidente espacio de inseguridad jurídica, puesto que el plazo
está ahí y ni siquiera el Estado, responsable directo de las relaciones con la Unión Europea, ha
culminado su labor legislativa. Igualmente nos encontramos con un marco autonómico multiforme y
plural en el cual se hacen necesarias modificaciones legislativas, que en su mayor parte no se han
iniciado, y finalmente tenemos el amplio panorama de las entidades locales, últimas responsables en el
control de las actividades turísticas, con sus capacidades sobre el sometimiento a licencia de los actos
de uso del suelo, tal y como se deriva de la habilitación del artículo 84 de la Ley 7/1985 de 2 de abril
(LA LEY 847/1985), Reguladora de las Bases de Régimen Local, que queda claramente modificada por
la redacción que a esta norma otorga el art. 1.º de la Ley 25/2009 (LA LEY 23130/2009), de 22 de
diciembre, de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las
actividades de servicios y su ejercicio.

En ese sentido debemos de contemplar un amplio panorama en relación con las actuales autorizaciones
administrativas necesarias para el ejercicio de actividades turísticas y así esas capacidades que el
ordenamiento jurídico otorga a las administraciones públicas para reglamentar las actividades turísticas
y a través de las normas correspondientes aprobadas en uso de la citada capacidad (entre los que
están los planes urbanísticos), y someter con carácter previo hasta ahora al inicio de la
correspondiente actividad turística a la obtención por ésta de una autorización administrativa y en caso
de incumplimiento de la normativa, previa verificación de dicho supuesto, a la imposición de sanciones
con carácter ejemplarizante, tras la tramitación del correspondiente expediente, se someten a un
principio fundamental en el derecho administrativo español, que es el de competencia (1) .

En efecto, en virtud de dicho principio determinaremos qué administración es la competente en cada

materia y por tanto para reglamentar, autorizar y sancionar en su caso cada uso y actividad, siendo
lógicamente en un trabajo de esta naturaleza la capacidad municipal la que debe ocuparnos en mayor
medida, sin perjuicio de incidir en las determinaciones de las Comunidades Autónomas. Pero esta
competencia se ve claramente condicionada por el derecho comunitario puesto que como se ha
indicado la intensidad del ejercicio de la competencia de las CC.AA. no puede agotarse al eliminarse
como regla general el sometimiento de la autorización previa.

Es por tanto la concreta delimitación de la competencia la que nos servirá de pauta, para en la materia
concreta del turismo diferenciar los distintos ámbitos de actuación y la conexión con el ordenamiento
urbanístico.

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En ese sentido, para posibilitar la implantación de actividades turísticas, el planificador territorial con
carácter previo y posteriormente el urbanístico, deben prever los usos turísticos y sus formulaciones,
situación ésta que en principio no se ve alterada por el nuevo sistema tras la Ley 17/2009 (LA LEY
20597/2009) estatal.

Por otra parte, y para constatar la diversidad competencial, debemos recordar que para proceder a la
contratación de trabajadores los promotores de cualquier empresa deberán dar de alta a ésta en la
Seguridad Social, lo cual se produce bajo un régimen específico de la Administración General de Estado
y correspondiendo concretamente a la Tesorería General de la Seguridad Social. Igualmente deben
proceder a realizar la correspondiente alta y declaración censal ante la Administración de Hacienda,
que es competencia igualmente de la Administración General del Estado, lo que tampoco ha sido
modificado por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (LA LEY 23130/2009), aunque sí el requisito de
previa autorización para proceder a la apertura de un centro de trabajo conforme al art. 7 (LA LEY
23130/2009) de dicha ley, lo que se sustituye por una comunicación previa.

Por otra parte deben, conforme la legislación de cada una de la comunidades autónomas (2) , proceder
a solicitar la autorización para el ejercicio de la actividad específica de turismo y la inscripción en su
caso en el registro de empresas turísticas de dicha comunidad y solicitar y obtener del respectivo
ayuntamiento las licencias de actividad, obras y funcionamiento que correspondan para poder operar.
Circunstancia ésta que conforme a los arts. 1 (LA LEY 23130/2009) y 2 de la ley 25/2009 (LA LEY
23130/2009) se ha sustituido por comunicaciones previas o declaraciones responsables.

Vista esa prolijidad en la intervención administrativa, se hace necesario acotar los límites de este
trabajo que centraremos en el último nivel citado, esto es el referido a la planificación y ámbito de la
intervención municipal (3) , necesario para el desempeño de una actividad turística concreta, eso sí,
analizando sus relaciones con la intervención administrativa sectorial específica de turismo,
competencia de la comunidad autónoma correspondiente, y sus facultades para incorporar mediante la
ordenación y planificación territorial determinaciones turísticas (4) .

Como ya hemos anunciado el núcleo competencial de la actividad administrativa en materia de

limitación turística está residenciado en las diversas Comunidades Autónomas, toda vez que tras la
habilitación de los ya señalados estatutos de autonomía en el marco del artículo 148.1.18.ª (LA LEY
2500/1978) de la Carta Magna, éstas asumieron vía transferencia las funciones que correspondían
originariamente a la Administración Turística estatal y que posteriormente a través de las
correspondientes leyes de cada Comunidad han sido revisadas y generalmente aumentadas.

Debemos destacar que además, como señala Fernández Rodríguez (5) , la intervención turística se
articula bajo diversos planteamientos, en base a la sensibilidad de los diferentes territorios del Estado,
puesto que Canarias y Baleares por su circunstancia insular y la importancia del fenómeno en su P.I.B.
se inclinaron más por aspectos derivados de la orientación para la ordenación territorial, tal y como ya

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hemos apuntado anteriormente, mientras que el País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra hacen
más hincapié en sus leyes turísticas en limitaciones de tipo medioambiental, etc.

No obstante, no debemos olvidar que las Comunidades Autónomas, lo único que han asumido en el
campo de la intervención administrativa sobre establecimientos turísticos es una tradición preexistente,
derivada de una legislación iniciada ya en los años veinte del siglo pasado y fuertemente desarrollada
en los años sesenta desde la creación del extinto Ministerio de Información y Turismo, ejercida por la
Administración General del Estado.

Dichas reglamentaciones primero estatales y hoy autonómicas en la materia que nos afecta las
podríamos clasificar a nuestro juicio en:

a) Alojamientos (hoteles, apartamentos, campamentos, ciudades de vacaciones y otras categorías de

creación o reconocimiento autonómico).
b) Restaurantes y cafeterías.
c) Agencias de viaje.
d) Productos complementarios.
e) Guías y profesionales turísticos.

Todas ellas establecen hasta este momento algún tipo de limitación, control o registro que podríamos
englobar bajo la enunciada denominación genérica de «establecimientos turísticos» y sin los cuales no
podrían funcionar cada uno de ellos, conforme nuestro ordenamiento jurídico, lo cual contradice las
reglas de desarrollo de la directiva 2006/123/CE (LA LEY 12580/2006).

El origen de dicha potestad administrativa, lo podemos encontrar en el Decreto 231/1965, de 14 de

enero (LA LEY 2/1965), por el que se aprueba el Estatuto ordenador de las Empresas y actividades
turísticas privadas, que no ha sido expresamente derogado y por tanto sigue vigente, al menos de
manera supletoria en defecto o ausencia de normativa autonómica en la materia conforme lo dispuesto
en el artículo 149.3 (LA LEY 2500/1978) de la Constitución y la interpretación de dicho precepto
dispuesto por la STC 61/1997, de 20 de marzo (LA LEY 9921/1997) (6) .

El referido Decreto 231/1965, señala en su artículo 1.º.2 que son empresas turísticas privadas:

a) Las de hostelería.
b) Las de alojamientos turísticos de carácter no hotelero.
c) Las agencias de viajes.
d) Las agencias de información turística.
e) Los restaurantes.
f) Cualesquiera que presten servicios directamente relacionados por el turismo y así se determine
reglamentariamente.

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La apertura y cierre de los establecimientos de las referidas empresas turísticas, estaban sometidos
por imperativo del artículo 7.º.1.b) (LA LEY 2/1965) del referido Estatuto de Empresas Turísticas
privadas a una previa autorización administrativa, que condicionaba la existencia de éstas.

Este requisito que hemos criticado en base al principio de la libertad de empresa prevista por el
artículo 38 (LA LEY 2500/1978) de la Constitución (7) , ha sido asumido por las Comunidades
Autónomas, tras las transferencias, y así el artículo 23 (LA LEY 3379/1997) de la Ley 9/1997, de 21 de
Agosto (LA LEY 3379/1997), de Ordenación y Promoción del Turismo de Galicia, o el artículo 28 (LA
LEY 220/2000) de la Ley Andaluza 12/1999, de 15 de diciembre (LA LEY 220/2000), de Turismo, que
pese a proclamar la libertad de prestación de servicios turísticos exigían las correspondientes licencias
o autorizaciones, y así cada una de las diferentes Comunidades Autónomas habían recreado en sus
territorios este sistema.

Ahora bien, esa normativa autonómica sobre autorizaciones administrativas previas se ha ido
orientando con carácter fundamental hacia las denominadas clasificaciones de carácter
fundamentalmente hotelero, o de alojamientos hoteleros, igualmente basados en normativa estatal
anterior a la creación del Estado de autonomías, debidamente actualizada o complementada por la
diversa legislación de las Comunidades Autónomas por lo que la adaptación a la ley 17/2009 (LA LEY
20597/2009) estatal es en principio más sencillo, sustituyéndose por una mera comunicación al órgano
titular del registro.

Debemos destacar en la legislación autonómica existente en materia de intervención y limitación de la

actividad y las instalaciones turísticas particulares, la diversidad de fórmulas de intervención hasta
ahora (licencias y autorizaciones), toda vez que junto a la autorización genérica de establecimiento y la
necesidad de clasificación a través de la inscripción en el registro de establecimientos correspondiente
de cada Comunidad [tal y como ha estudiado Pérez Guerra (8) ], nos encontramos con licencias o
autorizaciones para el ejercicio de profesiones turísticas, o además de la autorización genérica, una
licencia específica o autorización de carácter singular por el tipo de actividad. Por tanto todas esas
autorizaciones deben ser sustituidas por declaraciones responsables (tal y como ha contemplado la
Comunidad de Madrid en el art. 21 de la ley 1/1999 (LA LEY 2315/1999) tras la redacción de la ley
8/2009 en su art. 3.º.14 (LA LEY 23867/2009)) o comunicaciones previas.

Esas autorizaciones de naturaleza puramente turística no agotan el espacio de intervención autonómico

sobre los establecimientos turísticos, puesto que en base a otros títulos habilitantes y legislaciones,
como puede ser en la Comunidad de Madrid, la Ley 17/1997, de 4 de julio (LA LEY 1660/1998), de
espectáculos públicos y actividades recreativas, se podrá limitar el libre ejercicio, en este caso la
concreta implantación de las actividades turísticas. Dicha Ley de la Comunidad de Madrid exige la
existencia de la denominada licencia de funcionamiento (a conceder por los municipios), afectando esa
licencia de forma expresa a los establecimientos de hostelería (alojamiento, restauración y ocio). La
referida licencia verifica la adecuación de la instalación a las condiciones de licencia municipal de

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apertura y a diversos preceptos sobre seguridad (medidas de evacuación, seguros sobre

responsabilidad, etc.). Cabe destacar que la Ley madrileña 8/2009 (LA LEY 23867/2009) no ha
modificado la indicada legislación.

Igualmente en materia medioambiental (9) y urbanística cada Comunidad ha ido implantando

progresivamente instrumentos de intervención directa, previos o complementarios a los de carácter
municipal, que pueden tener una trascendencia fundamental sobre los establecimientos turísticos y así,
si se pretende construir y promover un alojamiento turístico de carácter rural, nos encontramos con
que las diferentes leyes autonómicas del suelo obligan a que con carácter previo a la licencia municipal
de obras y por tanto antes de las autorizaciones y clasificaciones turísticas, se obtenga una previa
autorización (calificación urbanística en la terminología de la Comunidad de Madrid desde la Ley
9/1995, de 28 de marzo (LA LEY 3277/1995), sobre medidas de política territorial, suelo y urbanismo,
asumida por la vigente Ley 9/2001 (LA LEY 1426/2001), del Suelo) por parte del órgano competente
en materia de urbanismo de la referida Administración autonómica.

Ahora bien, la propia legislación de la comunidad madrileña ha establecido una excepción a dicha
calificación autonómica al permitir en suelos no urbanizables de protección agrícola de implantación de
usos deportivos por autorización directa municipal, conforme la redacción operada por la Ley 3/2007
(LA LEY 2202/2007), de 30 de julio, de medidas de modernización del Gobierno y la Administración de
la Comunidad de Madrid, en la Ley 9/2001, de 17 de julio (LA LEY 1426/2001).

Incluso la intervención en dicho tipo de suelos rurales es posible de forma directa para supuestos,
como el del Parque de la Warner en San Martín de la Vega, a través de las diversas formulas
implantadas por las legislaciones urbanísticas de las Comunidades Autónomas y así en el
reiteradamente citado ejemplo de la Comunidad de Madrid, los antiguos proyectos de interés regional,
y los actuales, con matizaciones, proyectos de actuación especial (10) .

Por lo que respecta a la intervención ambiental las diversas normativas autonómicas han ido
desplazando al Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas de 1961 (LA LEY
60/1961), que establece la existencia de dos tipos de licencias: las de actividades inocuas, que en
cuanto a establecimientos turísticos sólo cabría para cambios menores en instalaciones que no
gozaran, por ejemplo, de aparato de aire acondicionado, y las de actividades calificadas, que afectarían
a la mayor parte de dichas actividades turísticas, sometidas a un procedimiento específico, que implica
necesariamente publicación en el Boletín Oficial de la provincia y fase de información pública y
notificación a los colindantes. Tras la obtención, en su caso, de la licencia de actividad se establece la
necesidad de una verificación municipal y el otorgamiento, o no, de la definitiva acta de
funcionamiento que habilita para la realización de la actividad.

Dichos procedimientos tienen en la actualidad carácter meramente supletorio de la propia legislación

autonómica dictada en virtud de los títulos competenciales de los correspondientes Estatutos, sobre

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medidas adicionales de protección ambiental. Aunque cabe destacar que en este campo convergen la
naturaleza básica del precepto reglamentario estatal del RAMINP (LA LEY 60/1961) (ha sido declarada
por la jurisprudencia) con la jerarquía normativa de las diferentes leyes autonómicas.

Así debemos destacar que cada Comunidad ha establecido una variedad de fórmulas de intervención
sobre las actividades de todo tipo y específicamente los que conllevan los establecimientos turísticos,
que tienen diversas denominaciones y grados de intervención según la Comunidad Autónoma. Así la
calificación, evaluación, o autorización (11) ambiental, que se suele reservar con carácter previo y
preceptivo por la legislación autonómica a la propia Administración de la Comunidad, aunque es
perfectamente delegable o atribuible a los Municipios, como ocurre en la Comunidad de Madrid desde
la Ley 2/2002 (LA LEY 1162/2002) de Evaluación ambiental (12) .

Otro tipo de intervención de carácter ambiental reservado a la Administración autonómica es la

referida a la evaluación de impacto medioambiental para instalaciones de mayor calado por su
previsible incidencia ambiental, ya establecida por transposición de la legislación comunitaria hacia el
nivel estatal desde 1986, pero que es susceptible de ser impuesta a nivel autonómico en virtud de las
atribuciones ya señaladas sobre imposición de medidas adicionales de protección del medio ambiente
sobre las básicas estatales dictadas en virtud de la competencia del artículo 149.1.23.ª (LA LEY
2500/1978).

Esta evaluación es tras la transposición a la legislación española de la directiva de evaluación de planes

y programas (Ley 9/2006) especialmente intenso en relación con la propia planificación previa, tanto
turística, como territorial y urbanística, incorporándose con especial incidencia en el concepto de
sostenibilidad que determina el TRLS 2/2008 (LA LEY 8457/2008).

Las referidas evaluaciones se suelen exigir cuando se va a proceder a una gran actuación que puede
generar repercusiones sobre el entorno o cuando se pretende aprobar un plan con crecimiento, e
implican un análisis del proyecto de la instalación o del plan que se pretende realizar y sus
consecuencias ambientales y la introducción, en su caso, de medidas correctoras (restauración de la
cubierta vegetal, pantallas acústicas, variación de distancias, limitación del n.º de hoteles, etc.) o
incluso la desestimación de la viabilidad de éste desde el punto de vista ambiental. Cada Comunidad
Autónoma lo hace extensible o no a cada tipo concreto de actividad y plan.

En el supuesto de los establecimientos turísticos, la aplicación o no de dicha técnica no corresponde a

una obligación genérica por la propia actividad turística, sino que dependiendo de las diferentes
normativas se exigirá la correspondiente evaluación por la maquinaria que requiere la instalación (el
sistema de vertido por ejemplo), la ubicación de ésta (normalmente en suelo no urbanizable se exige
dicha evaluación, aunque por ejemplo la rehabilitación de masías en Cataluña como casas rurales no
está sometida conforme al Texto Refundido de la Ley, de Urbanismo de 2004, en su artículo 47.3) o el
uso de agua u otros recursos naturales (los campos de golf en la Comunidad de Madrid según la Ley

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2/2002 (LA LEY 1162/2002), de Evaluación Ambiental). Cabe resaltar que conforme se especifica en el
art. ... de la Ley 17/2009 (LA LEY 20597/2009) quedan fuera del ámbito de aplicación de ésta las
referidas autorizaciones exigibles por razones ambientales.

Como ya hemos señalado tanto a través de la legislación estatal de carácter supletorio, como de las
respectivas legislaciones autonómicas, la apertura y previa construcción, o reforma de establecimientos
de carácter turístico está sometida a un control administrativo que sólo excepcionalmente pueden
tener carácter previo que denominaremos con carácter general «intervención administrativa turística»,
pero que responde a una diversidad de títulos concurrentes y compatibles de las diversas
Administraciones públicas, especialmente la autonómica y la municipal que pretendemos abordar en
las próximas líneas.

Así, cuando cualquier promotor de una actividad o instalación turística pretende desarrollar ésta, debe
de contemplar dentro de sus perspectivas la falta de exigencia para la operatividad de la referida
instalación o establecimiento de ningún tipo de autorización, que en la clasificación de García de
Enterría y Tomás Ramón Fernández (13) , serían de carácter operativo, de funcionamiento, regladas y
reales; aunque en algún supuesto podríamos establecer el carácter de la autorización mixta cuando la
Comunidad autónoma exija mediante su legislación a determinadas personas estar en posesión de un
título específico, como puede ser el de guía de turismo, circunstancia ésta que en principio debería
estar igualmente liberalizada como ha hecho la Comunidad de Madrid.

A los efectos de diferenciar las antiguas autorizaciones de carácter administrativo distinguiremos sus
sustitutas, la comunicación previa de la declaración responsable, refiriéndose el primero de estos
términos a la competencia y habilitación fundamentalmente de las Comunidades Autónomas con los
términos previstos en cada ley que a continuación abordaremos, de las medidas de intervención
municipal sobre cada actividad, y uso del suelo, así como edificación, que denominaremos bajo la
clásica acepción de licencias, tanto de obra como de actividad, y en su caso, de funcionamiento, que
igualmente y a excepción de las obras y las evaluaciones ambientales quedarán sustituidas en los
términos de la intervención a posteriori del art. 84 LRBRL (LA LEY 847/1985) por dichos términos.

En cuanto a las comunicaciones a las entidades administrativas podemos distinguir entre la

comunicación genérica para todo empresario turístico que deben establecer en diversas normas
autonómicas, de las comunicaciones o declaraciones responsables sectoriales o particulares específicas
para campamentos turísticos, agencias de viajes, o guías turísticos.

De hecho es absolutamente imprescindible emprender una labor de reforma de la legislación de las

CC.AA. que la adecue al marco jurídico y así por ejemplo el artículo 26.1 de la Ley 6/2003 (LA LEY
689/2003), de 27 de febrero, de Turismo de Aragón, señala bajo la rúbrica de Autorización turística:

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«Los empresarios turísticos deberán contar con la autorización del órgano competente, con carácter
previo, en los siguientes casos:

a) Apertura, clasificación y, en su caso, reclasificación de establecimientos turísticos.

b) Ejercicio de actividades o prestación de servicios turísticos.»

Precepto que deberá ser sustituido por la declaración o comunicación de forma ineludible.

No obstante, la anterior diferenciación que hemos propuesto entre comunicaciones y declaraciones así
como licencias, algunas legislaciones siguen confundiendo o identificando los términos, y así en el
ámbito estatal el Real Decreto 271/1988, de 25 de marzo (LA LEY 581/1988), por el que se regula el
ejercicio de las actividades propias de las agencias de viajes, denomina título-licencia el documento
que habilita para el ejercicio de agencia de viaje en las categorías de mayoristas, minoristas y
mayorista-minorista.

Concretamente el artículo 4.º de dicha norma, señala: «El otorgamiento del título-licencia de Agencias
de Viajes se efectuará por la Administración turística competente de acuerdo con la sede o domicilio
legal de la empresa solicitante.

Ésta hará constar en su solicitud la categoría de Agencia, de entre las previstas en el artículo anterior,
para la que pretendan ser habilitadas, así como el número de establecimientos cuya apertura soliciten.

El título-licencia para la apertura de Delegaciones de Agencias de Viajes extranjeras será otorgado por
la Administración Turística competente, previa solicitud de la Agencia interesada.

La revocación del título-licencia de Agencia de Viajes corresponderá, en su caso, a la Administración

turística competente, mediante resolución motivada, previa tramitación del correspondiente
expediente».

Esta disposición está incorporada al catálogo de normas afectadas por la transposición de la directiva
que el Consejo de Ministros de 12/06/2009 aprobó para ser modificados, sin que hasta el momento se
haya modificado.

No obstante, la doctrina (14) utiliza la denominación de autorización administrativa (que deberemos

entender en sentido amplio o sustituir por cumplimiento de requisitos), que en la mayor parte de las
Comunidades Autónomas está vinculada a la existencia de un registro de empresas y actividades
turísticas (así por ejemplo, el artículo 34 (LA LEY 220/2000) de la Ley 12/1999, de 15 de diciembre (LA
LEY 220/2000), de Turismo de Andalucía, el artículo 15 de la Ley 3/1998 (LA LEY 2400/1998), de 21
de mayo, de Turismo de la Comunidad Valenciana, etc.). Teniendo la inscripción en ese registro,
carácter constitutivo. Cuestión que o bien deberá perder ese carácter o adaptarse al sistema descrito.

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Pero como hemos señalado en el caso de los guías turísticos u otras titulaciones, como el antiguo título
de Técnico de Empresas y Actividades Turísticas (Real Decreto 865/1980, de 14 de abril (LA LEY
728/1980)), la Comunidad correspondiente podrá exigir autorizaciones específicas para el ejercicio de
actividades turísticas, dado que dicha capacitación no reviste la naturaleza de título académico ni
profesional, tal y como ya señaló el Tribunal Constitucional en su STC 122/89, de 6 de julio (LA LEY
2193/1989), al afirmar que el citado control no es más que una licencia cuyo otorgamiento turístico
está directamente vinculado al interés público a la ordenación del turismo competencia de la
Comunidad Autónoma.

Así la ya referida Ley Aragonesa, en su artículo 58 exige por ahora la previa inscripción en el registro
de turismo de los guías; el artículo 31 de la Ley 10/1997 (LA LEY 975/1998), de Ordenación de
Turismo de Castilla y León en igual medida remite en su apartado 2.º al desarrollo reglamentario los
requisitos del desarrollo de la profesión, etc.; cabe en este sentido destacar que el régimen madrileño
(primero en adaptarse) ha optado por la liberalización mediante la inclusión de un nuevo art. 20 Bis
(LA LEY 2315/1999) de la Ley 1/1999 (LA LEY 2315/1999) incorporado por el art. 3º.13 de la Ley
8/2009 (LA LEY 23867/2009).

Igualmente podemos señalar, tal y como destaca la ya señalada Fernández Rodríguez (15) , que a
diferencia de otras actividades sometidas a limitación administrativa, la autorización turística tiene un
carácter de tracto sucesivo; esto es, que como por ejemplo exigen el artículo 44 de la Ley Canaria
7/1995 (LA LEY 2571/1995), o el artículo 25 de la Ley Gallega 9/1997 (LA LEY 3379/1997), de 21 de
agosto, la actividad turística estará sometida en todo momento a comunicación en cuanto su cese y a
nueva autorización, en las variaciones o modificaciones que determinen la legislación sobre cada uno
de los tipos de instalaciones turísticas, circunstancia que sustituyendo el término autorización por el de
comunicación o declaración responsable entendemos que sigue siendo asumible por el carácter
obligado de las propias comunicaciones.

No obstante, dichas fórmulas de intervención y requisitos, debemos destacar que, en virtud de los
principios de legalidad y neutralidad administrativa, toda la gama de las citadas figuras de intervención
están sometidas a un estricto procedimiento reglado, no cabiendo, salvo supuestos excepcionales
previstos en cada ley, la existencia de regulación y actividad administrativa que otorgue capacidades
discrecionales, máxime tras la nueva redacción de la LRJAPC (LA LEY 3279/1992) otorgada por la ley
25/2009 (LA LEY 23130/2009) en el art. 71 bis..

Debemos recordar que la principal de las fórmulas de intervención administrativa en la verificación y

limitación en la actividad turística de los particulares, es la tradicional obligación de clasificación de los
alojamientos hoteleros, así como otras actividades de alojamiento no estrictamente hoteleras.

Así partiendo de la Orden Ministerial de 19 de julio de 1968 (LA LEY 951/1968), sobre clasificación de
establecimientos hoteleros, la legislación estatal, incluso posterior a la asunción por las diferentes

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Comunidades Autónomas de las competencias turísticas, ha mantenido la necesidad de la obligación de

clasificación de las actividades hoteleras y el actual Real Decreto 1634/1983, de 15 de junio (LA LEY
1292/1983), sobre ordenación de los establecimientos hoteleros, recoge dicha tradición de
clasificación. No obstante, debemos recordar, tal y como señalan Pérez Guerra y Cevallos Martín (16) ,
que dicha legislación es tan sólo aplicable a las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla y a las
Comunidades Autónomas que no hubieran legislado en la materia, debiéndose indicar que en la
actualidad no hay ninguna que no haya ejercido sus capacidades legislativas.

Por tanto, la referida clasificación corresponde, como ya se ha señalado, a las Comunidades

Autónomas, siendo hasta este momento necesaria dicha clasificación contenida en el Real Decreto
1634/1983, de 15 de junio (LA LEY 1292/1983), o normativa autonómica equivalente para poder
procederse a la solicitud de licencias de actividad. Las clases y categorías que se puedan establecer por
las diversas legislaciones determinarán los tipos de instalaciones y requisitos para cada una de ellas;
desde los hoteles con sus cinco estrellas tradicionales (17) , los hostales y pensiones, las fondas, los
hoteles-apartamentos, etc.

Los procedimientos y requisitos para cada clasificación se deben fijar por la correspondiente legislación
autonómica que establecerá las tipologías clasificatorias, adaptando en gran medida los supuestos
anteriormente referidos a la idiosincrasia particular de cada Comunidad (Casas rurales, alojamientos
termales, etc.) y por tanto, la documentación exigible en unos u otros supuestos.

La clasificación puede subsumirse para los referidos alojamientos en un solo acto administrativo junto
a la autorización, lo cual dependerá de la respectiva legislación autonómica. No obstante, existen otros
tipos de empresas turísticas que no implican alojamiento como las de intermediación, restauración,
complejos turísticos (balnearios, pueblos recuperados, centros de esquí y montaña, parques temáticos,
ciudad de vacaciones, etc.) y turismo activo que deberán obtener autorización y que generalmente las
leyes autonómicas (18) no someten a clasificación.

La naturaleza de las clasificaciones y otras intervenciones autonómicas sobre la libertad de empresa en

materia turística, es de carácter reglado ajustándose a los principios de intervención de las AA PP para
el desarrollo de las actividades contenidas en el marco del art. 39 Bis de la LRJAPC (LA LEY
3279/1992), tras su redacción por la ley 25/2009 de 22 de diciembre (LA LEY 23130/2009), por tanto
plenamente equiparable a la teoría tradicional sobre las licencias, puesto que todas y cada una de las
determinaciones a la hora de apreciar el proyecto y su clasificación son regladas; esto es
predeterminadas por una norma que, o bien es la propia ley turística de la Comunidad Autónoma o un
decreto específico de desarrollo de ésta (por ejemplo el Decreto 50/1989, de 5 de julio, sobre
ordenación y clasificación de los establecimientos hoteleros de la Comunidad de Cantabria que a su vez
es desarrollado por la Orden de 23 de octubre de 1992, en la cual se establecen los requisitos
necesarios para el mantenimiento de la categoría de Hostal a extinguir).

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Lógicamente en los supuestos en que o bien no se cumplimenten los requisitos establecidos por la
normativa, o bien al ser supuestos de tracto sucesivo, se dejen de cumplir a lo largo del tiempo, la
clasificación decaerá y con ella el efecto jurídico de la comunicación/declaración responsable, o el
cambio de categoría. Pero esta circunstancia deberá ser apreciada mediante inspección administrativa
a posteriori conforme el art. 71 bis.4 de la LRJAPC (LA LEY 3279/1992).

La clasificación es una regla específicamente turística, que se determina por los requisitos de calidad y
diferenciación de las diversas ofertas de alojamiento, no sólo por las diversas leyes autonómicas, sino
por la práctica internacional, así tal y como destacan Pérez Guerra y Ceballos Martín (19) , existen
clasificaciones: europea, británica e internacional en las cuales las determinaciones dentro de un
contexto general homogéneo varían desde el gran lujo a turista.

Una vez obtenida la habilitación e inscripción en el registro de Entidades Turísticas de cada Comunidad
autónoma y en su caso la clasificación hotelera mediante el sistema de comunicación/declaración
responsable, el empresario promotor de una actividad turística deberá de obtener las licencias
municipales y/o autonómicas necesarias para la puesta efectiva en marcha de dicha actividad o
establecimiento, que fundamentalmente se agruparán en las correspondientes y preceptivas licencias
de obra (si hubiera necesidad de abordarlas, supuesto prácticamente general, ya sea para la nueva
edificación o para rehabilitación) y de actividad o apertura.

En ambos supuestos debemos de señalar que hasta el momento las legislaciones autonómicas en
materia de suelo y ordenación urbana exigen que para el otorgamiento de las licencias, por parte de
los Ayuntamientos, se obtengan las licencias o autorizaciones de otras entidades competentes con
carácter previo. Así el artículo 153.2º.c) (LA LEY 1426/2001) de la Ley 9/2001, de 17 de julio (LA LEY
1426/2001), del Suelo de la Comunidad de Madrid (20) , exige copia de las restantes autorizaciones y,
en su caso, concesiones administrativas cuando sean legalmente exigibles al solicitante, o acreditación
de haberse solicitado su otorgamiento, para el supuesto de obras "menores" y para el caso de las
obras "mayores" exige dicha Ley en el artículo 154.1º.c) (LA LEY 1426/2001) idéntico requisito. Cabe
nuevamente hacer la precisión de la aplicación de la ley estatal 17/2009 (LA LEY 20597/2009) y la
falta de exigibilidad de estas con carácter general, salvo las exigibles con carácter medioambiental.

Con carácter general, las propias leyes sectoriales, en este caso turísticas, exigían el cumplimiento
previo de la autorización del órgano competente y así el artículo 61 de la Ley 7/1995, de 6 de abril (LA
LEY 2571/1995), de Ordenación del Turismo de Canarias establece "las licencias de cualquier tipo que
hayan de concederse en las zonas a que se refiere el artículo 58.2 o en su suelo calificado como de uso
turístico habrán de otorgarse de conformidad con el planeamiento y con las previsiones de esta Ley,
sin lo cual serán nulas", siendo dicho supuesto uno de los que preveía el derogado artículo 243 (LA LEY
1921/1992) de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana estatal, (Texto Refundido
1/1992, del 26 de junio) para no poder obtener por silencio las referidas licencias, al carecerse de uno

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de los requisitos esenciales previstos por las leyes, en este caso las de carácter turístico con incidencia
sectorial en el urbanismo.

Por tanto será requisito "sine qua non" para la obtención y tramitación, en su caso, de la
correspondiente licencia de obras, la previa cumplimentación de la comunicación/declaración
responsable exigible para el inicio de la actividad que se recoja en la legislación sectorial autonómica,
que en algunas leyes autonómicas, felizmente derogadas, (artículo 16 (LA LEY 3276/1995), de la Ley
8/1995, de 28 de marzo (LA LEY 3276/1995), de Ordenación del Turismo de la Comunidad de Madrid)
llegaron a exigir con carácter previo, preceptivo y generalizable a todo establecimiento turístico,
incluyendo cafeterías y restaurantes, con la consecuente multiplicación de trámites, ventanillas, y
requisitos administrativos, circunstancia que al amparo de la nueva legislación aplicable no podrá
producirse. No obstante, en los supuestos en que la ley autonómica no exija expresa o claramente la
previa comunicación a la administración turística para la obtención de la licencia municipal de obras,
deberemos de señalar que el vigente y supletorio en defecto de legislación autonómica, decreto de 17
de junio de 1955 (que en lo que nos ocupa no ha sido modificado por el Real Decreto 2009/2009, de
23 de diciembre (LA LEY 23745/2009), por el que se modifica el Reglamento de servicios de las
corporaciones locales), por el cual se aprueba el Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales
(LA LEY 18/1955), establece en su artículo 16.4, la posibilidad de otorgar licencias condicionadas (21) ,
supuesto en el cual podrían englobarse los proyectos de obras para establecimientos turísticos, en
tanto y en cuanto se aporta la comunicación que permite el acceso a la clasificación o la declaración
responsable ante la administración turística, prevista por ejemplo en el art. 21 de la ley 1/1999 (LA
LEY 2315/1999), de 12 de marzo de la Comunidad de Madrid, lo que supondría dicha licencia en los
casos en que no se hubiere cumplimentado.

Junto a la competencia sobre actos de edificación (rehabilitación de casas rurales, transformación de

edificaciones residenciales en hoteleras, construcción de nueva planta de cualquier instalación turística,
etc.) las legislaciones sobre el suelo y sobre protección ambiental suelen exigir la denominada licencia
de actividad o apertura, en la cual el condicionante sectorial sobre el uso tiene una mucho mayor
intensidad que en los supuestos anteriormente descritos de obras, siendo aplicable la doctrina del
Tribunal Supremo sobre el artículo 22 (LA LEY 18/1955), del referido Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales (LA LEY 18/1955), en la cual se dispone la preferencia en casos de destino único
de la instalación de la licencia de actividad sobre la de obra. Pudiendo establecerse la tramitación
administrativa de éstas de forma conjunta (obra y actividad) como por ejemplo realiza el Ayuntamiento
de Madrid en los denominados supuestos de licencia única, o con carácter preferente la tramitación de
la licencia de actividad (uso, instalaciones, medidas correctoras ambientales, etc.) sobre la de mera
edificación.

Las citadas licencias de actividad no serán exigibles a priori conforme lo establecido por la nueva
redacción del art. 84 LRBRL (LA LEY 847/1985) en lo referido a los requisitos sectoriales de la

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legislación autonómica sobre cada tipo de instalación, pero sí en los supuestos en que deban de
cumplimentar los requisitos medioambientales que se fijen como medidas adicionales de protección por
cada una de las Comunidades Autónomas y en caso de ausencia de legislación autonómica (22) por el
Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 1961 (LA LEY 60/1961) de
carácter estatal, toda vez que la directiva de servicio excluye dichos aspectos de evaluación ambiental
de su ámbito de aplicación.

Con carácter singular los diversos planes generales de ordenación urbana pueden fijar condiciones
específicas para los usos de naturaleza turística y así a título de ejemplo el Plan General de Ordenación
Urbana de Madrid, aprobado de manera definitiva por acuerdo de Consejo de Gobierno de 17 de abril
de 1997 (BOCM 19 de abril de 1997), establece en su artículo 7.6.3 en cuanto a las condiciones de
hospedaje «las actividades comprendidas en esta clase de uso se ajustarán a los requisitos técnicos
mínimos establecidos en la normativa sectorial aplicable vigente», con lo que se establece un uso
específico en el ámbito del término municipal para la realización de dichas actividades, supuesto éste
que puede variarse a través de un planeamiento especial en base a su carácter no estructurante (o al
menos así lo entendió el Ayuntamiento de Madrid al aprobar su plan de hoteles que fue recurrido ante
el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad por la Administración Autonómica) y pudiendo o no,
mediante usos asociados o compatibles, exigirse la calificación expresa para otorgar la licencia.

Debemos recordar, tal y como señalábamos en estas mismas páginas al hablar de las formas de
intervención autonómicas, que las instalaciones turísticas por su complejidad y a veces por su
ubicación, requieren normalmente y dependiendo de la potencia de sus instalaciones de la exigencia de
una previa evaluación o calificación ambiental, por parte del órgano ambiental competente, que dé
viabilidad a las instalaciones pretendidas conforme las normativas ambientales (decibelios, luxes, etc.)
estableciendo en su caso la imposibilidad de la implantación o la imposición de medidas correctoras
para el correcto funcionamiento en armonía con el entorno, o la homologación de las instalaciones
propuestas.

El referido órgano ambiental suele ser autonómico, aunque en el marco del ya indicado y futurible
pacto local, y tal y como reclamó en 1997 la FEMP (23) , las licencias deberán otorgarse en un
documento único, supuesto éste en el que ya ha avanzado de forma práctica la Comunidad de Madrid
al delegar en los Municipios mediante la Ley 2/2002 (LA LEY 1162/2002), de evaluación ambiental las
referidas autorizaciones con carácter general, salvo en los supuestos de evaluación de impacto
medioambiental.

Como conclusión podemos señalar que la existencia, conforme a derecho, de cualquier establecimiento
turístico genera un ámbito de competencias concurrentes que implica al menos a las Administraciones
local y autonómica debiéndose abordar, sin abjurar de los principios de intervención administrativa,
una modificación de los procedimientos y las habilitaciones, facilitándose la simplificación, en la medida
de lo posible, mediante la unificación o bien de la titularidad o del ejercicio de la competencia hacia las

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Entidades locales u otras medidas alternativas. Teniendo en cuenta que el actual sistema de
intervención previa requiere, en buena lógica, de una sustitución por el de inspección posterior, cuya
mayor efectividad se realiza desde las Entidades Locales.

Visto ese panorama tan amplio y plural, y dejando al margen el problema de si el Estado, en base a las
transposición de las directivas europeas puede o no modificar su legislación no gozando ahora de título
competencial al haberse asumido por las CC.AA. en sus diferentes estatutos, lo cierto es que
deberemos plantearnos en un marco de crisis económica muy grave, si cabe mantener un esquema
incluso de triple intervención administrativa, de autorizaciones previas y controles múltiples con los
correspondientes aparatos de inspección que permitan verificar el cumplimiento de dichas
autorizaciones, tanto estatales, como autonómicas y locales, lo cual hace muy difícil un planteamiento
permanente y serio en dicha línea, a la vista de la configuración de nuestro Estado Autonómico.

En cualquier caso nos encontramos ante un reto de consecuencias imprevisibles en el marco de la

economía de libre mercado, dentro de un espacio europeo único de prestación de servicios.

(1)

En relación con el concepto de competencia véase Luis Cosculluela Montaner, «Manual de derecho administrativo I», Civitas 2009. (20.ª

edición), págs. 173 a 175, que le define como el conjunto de funciones que son atribuidas por el ordenamiento jurídico a cada ente,

diferenciándola del de atribución que es el conferido a los órganos de cada Ente.

(2)

Una visión general de la legislación no sólo autonómica, sino estatal la podemos encontrar en la Legislación sobre turismo, Mac Graw Hill

2000 (código sectorial), Edición a cargo de Rafael Caballero Sánchez.

(3)

El ámbito de las licencias municipales ha sido estudiado desde muy diversos prismas, no obstante podemos citar por su rigor el clásico de

Jesús González Pérez,Nuevo régimen de las licencias de urbanismo, El Consultor, Ediciones Abella, 1993, que aborda tanto las de obras

como las de actividad.

(4)

Al respecto de dichas determinaciones vid.Omar Bouazza Ariño,Ordenación del Territorio y Turismo: (un modelo de desarrollo sostenible

del turismo desde la ordenación del territorio). Atelier 2006.

(5)

Carmen Fernández Rodríguez, Marcial Pons, 2005, 2.ª edición, Derecho administrativo del Turismo, pág. 19.

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(6)

La indicada Sentencia que generó una profunda polémica en el derecho administrativo español y ha sido criticada por la práctica

unanimidad de la doctrina, señala que la supletoriedad del derecho estatal sólo es posible cuando la legislación se promulgó con

anterioridad a la asunción del título competencial estatutario con carácter exclusivo, como es el caso. Al respecto véase El derecho

urbanístico tras la STC 61/1997, de 20 de marzo (LA LEY 9921/1997),José Luis González-Berenguer Urrutia, Civitas, 1997.

(7)

Así al respecto vid.Fernando García Rubio, «Licencias y establecimientos turísticos», págs. 179 a 194 de la obra colectiva Derecho y

turismo, coordinada por Javier Melgosa Arcos, 2004, ediciones Universidad de Salamanca.

(8)

Raúl Pérez Guerra, «La intervención administrativa en la clasificación de los establecimientos hoteleros: estudio comparativo en el

derecho turístico español», págs. 315 a 354 de Documentación Administrativa número 259-260, op. cit.

(9)

Este aspecto hoy de cardinal importancia es calificado por Bouazza Ariño como aspecto complementario de la planificación turística, junto

a la participación y así Omar Bouazza Ariño,op. cit. Ordenación..., págs. 275 a 300.

(10)

Sobre el proyecto de actuación especial en la legislación madrileña, véase María Ángeles Ferre Moltó y Cristina Navajas Laporte, págs.

183 a 192 de su capítulo sobre el «Régimen del suelo no urbanizable de protección» de Derecho urbanístico de la Comunidad de Madrid,

op. cit.

(11)

Un ejemplo de la normativa autonómica lo tenemos en L Autorizació i la llicéncia Ambiental, Bayer Hnos., S.A., 2000 de Antonio Choy i

Tarrés.

(12)

Sobre dicha Ley, véase la aportación de Ramón Sánchez López de Luzuriaga y Alicia Izquierdo en el capítulo sobre dicha norma de

Comentarios a la legislación ambiental de la Comunidad de Madrid. El Consultor (La Ley).- Ecoiuris. Fundación. FIDA, 2003, dirigidos por

Luis Cosculluela, e igualmente Fernando García Rubio,Manual de administración y legislación ambiental de la Comunidad de Madrid,

Montercorvo 2007.

(13)

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Los referidos autores en su curso de Derecho Administrativo. Volumen II, 10.ª Edición (Civitas) 2006, págs. 137 a 146, diferencian entre

autorizaciones simples y operativas, por operación y funcionamiento, regladas y discrecionales, y personales, reales y mixtas.

(14)

Así Carmen Fernández Rodríguez, en op. cit.,Derecho administrativo del Turismo, págs. 96 a 101.

(15)

Carmen Fernández Rodríguez,op. cit., Derecho administrativo del Turismo, pág. 100.

(16)

Raúl Pérez Guerra y M.ª Matilde Cevallos Martín en La intervención administrativa en la clasificación de los establecimientos hoteleros,

Comares (Granada) 2000, págs. 39 a 43.

(17)

Además de la clasificación administrativa, debemos destacar la existencia de otros distintivos de carácter privado que priman la

excelencia, así «The Leading Hotels of the world», o fomentadas por las diversas Administraciones Públicas, destacándose la «Q» del Plan

de Calidad Turística de la Administración General Estatal.

(18)

Junto a esas actividades las Comunidades Autónomas pueden establecer clasificaciones propias como recientemente ha hecho la

Comunidad de Madrid con la referida a las casas rurales y su clasificación por árboles.

(19)

Raúl Pérez Guerra y M.ª Matilde Cevallos Martín,op. cit., La intervención administrativa en la clasificación..., págs. 119 y 120.

(20)

Un análisis de las licencias en la Comunidad de Madrid lo encontramos en el Capítulo 21 de Derecho urbanístico de la Comunidad de

Madrid, El Consultor 2002 de Julio Castelao Rodríguez, «Intervención Pública en la edificación», págs. 755 a 818.

(21)

Al efecto véase el clásico de José M.ª Boquera Oliver, en el n.º 37 de la Revista de Administración Pública, enero-abril 1962, págs. 173 a

197, sobre «El condicionamiento de las licencias».

(22)

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No sólo en los supuestos de ausencia, sino también en los de lagunas será aplicable la cláusula del artículo 149.1.3 de la Constitución (LA

LEY 2500/1978) sobre supletoriedad en la interpretación del Tribunal Constitucional tras la STC 61/1997, de 20 de marzo (LA LEY

9921/1997), al respecto véase «Curso de Derecho Administrativo I», 11.ª Edición, Civitas 2002, de Eduardo García de Enterría y Tomás

Ramón Fernández, págs. 352 a 357.

(23)

Al respecto véase Fernando García Rubio,La segunda descentralización. Bases para los pactos locales de las Comunidades Autónomas,

Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2003.

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