Sunteți pe pagina 1din 7

Împrumuturile de stat

Noțiuni introductive
Diversificarea şi multiplicarea continuă a sarcinilor şi obligaţiilor statului determină
recursul la variate şi mereu alte surse de finanţare, întrucât veniturile curente sunt
insuficiente, iar fiscalitatea presupune anumite restricţii.
Iniţial, împrumutul de stat sau, mai complet, creditul public a reprezentat un mijloc de
echilibrare a bugetului public, prin completarea minusului de venituri faţă de cheltuieli; în
prezent a devenit o complexă practică financiară, foarte răspândită în societatea
contemporană, deopotrivă în economiile dezvoltate sau în dezvoltare.
Creditul public reprezintă operaţiunile cumulate prin care statul îşi procură parţial
complementul de resurse financiare deficitare, cu condiţia de a plăti o dobândă, de a
acorda anumite avantaje, precum şi de a rambursa ratele scadente în viitor.
Ca subiect implicat, statul se regăseşte sub o varietate de identităţi: guvern şi
departamente guvernamentale, regii publice autonome şi întreprinderi publice
comerciale, instituţii publice care desfăşoară activităţi non-profit, consilii şi/sau alte
structuri administrative de la nivel local sau central.
Creditul public a devenit una din cele mai frecvente soluţii şi practici de alimentare a
casieriei publice în activitatea modernă a autorităţii publice.
În practică, statul îşi procură sumele necesare prin: - contracte direct încheiate cu
deţinătorii de disponibilităţi băneşti temporar libere; - angajarea unor instituţii specializate
care colectează şi pun la dispoziţia statului fondurile băneşti solicitate.
Întocmai ca în situaţia oricărui gen de acord sau tranzacţie bilaterală, şi în acest caz este
vorba de confruntarea între ofertă şi cerere, însă de astă dată pentru fondurile de
împrumut.
Oferta se poate compune din: - capitalurile temporar disponibile ale persoanelor fizice
şi/sau juridice; - rezervele provenite de la instituţii bancare şi financiare; - veniturile
dobândite de diferite categorii de rentieri; - economiile băneşti ale micilor producători,
liber profesioniştilor sau altor categorii sociale.
Cererea este formulată de către: - autoritatea publică sub variatele sale identităţi şi în
condiţiile respectării abilitărilor prevăzute expres de lege, dar şi - entităţi private diferite,
cu aprobarea şi garantarea din partea autorităţii publice.
Trăsături caracteristice ale împrumutului de stat
1.Caracterul contractual si voluntar . Caracterul contractual al creditului public rezidă în
faptul că exprimă un acord bilateral de voinţă, chiar dacă, în mod unilateral, se stabilesc
condiţiile şi termenele aferente.
În aceste cazuri operează prezumţia că statul este oricând solvabil, în orice situaţie şi
faţă de oricine; excepţiile sunt împrumuturilor forţate (ce sunt determinate de împrejurări
excepționale- pierderea independenței naționale, libertăților, integrității teritoriale s.a) si
împrumuturile impuse (pentru pregătirea și desfășurarea războaielor, reconstructia
postbelică a țării, refacerea economiei distruse de calamități naturale, înlocuirea urmărilor
unei crize economice).
1
Împrumuturile de stat au la bază principiul facultativității. Persoanele interesate pot să
accepte sau să refuze condițiile stabilite de stat.
2.Caracterul legal al oricărui împrumut de stat provine din faptul că procedura de lansare
şi aprobarea forului legislativ iar în absenţa acestora, împrumutul este practic nul. Votul
parlamentului este şi garanţia politică de solvabilitate a statului, însă reprezintă şi
încadrarea explicită a unei autorizaţii acordate executivului.
3.Caracterul rambursabil derivă din natura diferită a acestor sume, de resurse temporare,
şi nu definitive, cum este în cazul impozitelor şi a taxelor; are la bază principiul restituirii
împrumutului de stat, la termenul fixat, persoanelor fizice și juridice care l-au acordat;
excepţiile apar în cazul unor împrumuturilor perpetue când statul poate promite doar plata
dobânzilor la creditele noi pe o perioadă de timp nedeterminată, fără să stabilească un
termen de restituire a împrumutului propriu-zis. Împrumuturile de stat au la bază principiul
restituirii.
4.Caracterul oneros implică mai multe avantaje şi contraprestaţii directe din partea
statului, ca preţ asumat solemn la contractarea unui împrumut. (Caracterul remunerator
se referă la faptul că împrumuturile de stat sunt purtătoare de dobândă, câștiguri și alte
avantaje. Are la bază principiul vânzării-cumpărării.)
În felul acesta statul îşi plăteşte folosinţa temporară a unor sume dobândite prin
emisiunea de titluri şi, de aici, şi motivul esenţial al atractivităţii împrumuturilor faţă de
impozite. În plus, lansarea unui împrumut public este mult mai operativă faţă de o
majorare a fiscalităţii. Operativitatea maximă în procurarea unor fonduri imperios
necesare decurge din împrumutul de la banca centrală, o formă reală a emisiunii
monetare fără acoperire, însă această practică a fost îndelung incriminată datorită
efectelor sale nefaste pe termen mediu şi lung. În condiţiile coordonării actuale a politicilor
monetare şi fiscale, este practic interzisă ca sursă financiară guvernamentală.
Pentru că îşi cedează temporar disponibilităţile băneşti, creditorul este remunerat de
către debitor, ţinând cont de timpul până la rambursare, precum şi de riscul asumat.
Motivaţia şi impactul social-economic
Din punct de vedere terminologic, expresia „împrumut public” este sinonimă cu „credit
public” şi include în sfera sa toate împrumuturile contractate de stat şi de alte colectivităţi
publice, mai frecvent unităţile administrativ-teritoriale. Dezechilibrul bugetar, caracterizat
prin cheltuieli publice prea mari, în comparație cu veniturile publice, poate fi corectat
apelându-se la resursele de împrumut.
Motivaţia statului pentru contractarea/lansarea unui împrumut poate fi argumentată de
raţiuni diverse, de ordin politic, financiar şi/sau economic.
Motivaţia politică este legată de natura subiectivă a selecţiei de priorităţi şi de obiective
aşa cum sunt acestea anunţate şi propuse de către executiv pentru finanţare. Unele
guverne lansează apeluri şi angajamente mobilizatoare cu vădită tentă populistă, pentru
atragerea cetăţenilor la solidaritate financiară cu autoritatea publică.
Motivaţia financiară este susţinută de decalajele fireşti în timp care există între:
momentele de constituire efectivă a veniturilor publice, şi momentele în care devin
imperative anumite cheltuieli publice. Se creează în acest fel deficitele de trezorerie, care
se acoperă prin credite pe termen scurt contractate în contul veniturilor bugetare viitoare.
2
În mod uzual, în perioada ultimelor decenii, deficitele bugetare anuale au devenit cronice
şi au motivat în cea mai mare măsură apelul la credit public.
Împrumuturile contractate de stat de la diferiţi deţinători publici sau privaţi ocazionează o
redistribuire, o reaşezare a semnelor băneşti aflate în circulaţie, în timp ce împrumuturile
de la banca centrală, cel mai adesea solicitate ca să acopere deficite spontane de
trezorerie, determină sporirea volumului de semne băneşti în circulaţie: ele reprezintă
emisiune de hârtie fără acoperire materială şi cu efecte nefaste prelungite mult în timp.
Teoretic, sumele împrumutate de la banca centrală au caracter rambursabil, însă practic
rambursabilitatea este pur formală, pentru că statul recurge la împrumuturi noi, cu care
în fapt stinge obligaţiile sale din împrumuturi vechi. Aceste sume, departe de a micşora
sau de a absorbi masa monetară aflată în circulaţie, contribuie la perpetuarea unor grave
dezechilibre în multiple domenii ale vieţii social-economice.
Pe lângă deficitele de mai sus, statul este obligat să menţină stabilitatea cursului propriei
monede; acesta este unul din motivele pentru care se manevrează rezerva valutară, iar
completarea sau majorarea acesteia obligă autoritatea publică să se adreseze pieţei
externe de capital.
Motivaţia economică derivă din analiza consecinţelor directe şi concrete pe care creditul
public le are asupra economiei şi conjuncturii generale. Ca instrument de politică
structurală sau de orientare a investiţiilor, creditul public asigură finanţarea unor
construcţii publice sau a unor obiective productive ample. Astfel se explică suportul
financiar acordat de stat în contul unor investitori din zone sau domenii speciale de
activitate, cărora le asigură şi alte forme de favorizare fiscală sau nefiscală. Ca instrument
de corecţie conjuncturală, creditul public poate fi folosit pentru a stopa şi, chiar pentru a
comprima inflaţia. Condiţia obligatorie pentru succesul acestei acţiuni este ca sumele
împrumutate să fie orientate nemijlocit pentru economia reală, şi nu către consum.
Impactul social-economic al creditului public ocupă un loc important în literatura de
specialitate, pe baza unei analize a avantajelor şi dezavantajelor pe care le comportă,
având în vedere că acest complex procedeu determină o repartizare a sarcinilor
financiare ale statului între cetăţenii din două sau mai multe generaţii succesive.
Avantajele în cazul economiilor capitaliste sunt următoarele: consolidează patrimoniul
statului şi avuţia naţională, prin valorile reale viitoare, create prin întrebuinţarea sumelor
împrumutate cu folos public; încurajează economiile băneşti şi activează capitalurile
particulare, uşurând plasarea capitalului autohton în economia naţională.
Dezavantajele în cazul economiilor contemporane sunt legate de faptul că: angajează
generaţiile viitoare, obligându-le să suporte împovărătoarele cheltuieli de rambursare,
mai cu seamă în cazurile împrumuturilor pe termen lung; micşorează capitalul circulant
particular din economia naţională, provocând o încetinire a dezvoltării normale a
producţiei şi o creştere a dobânzilor care, în cele din urmă, afectează nivelul de trai şi
capacitatea contributivă a cetăţenilor.
Economiștii susţin finalitatea obligatorie de folos public productiv al împrumuturilor de
stat, şi nu de consum, pentru că numai prin respectarea acestei condiţii ele îşi îndeplinesc
rolul de stimulent al avuţiei naţionale, cu posibilităţi sporite de rambursare în viitor.
Economiștii clasici socotesc creditul public ca fiind impozite amânate sau impozite pe
generaţia viitoare, pentru că nu ar fi vorba de o rambursare propriu-zisă, ci de un report
de sarcină de la o generaţie la alta.
3
Elementele tehnice ale împrumutului de stat
Elementele tehnice care definesc împrumuturile de stat reprezintă punctul de plecare în
dobândirea de către autoritatea publică a unei consistente părţi din disponibilităţile
băneşti ale populaţiei.
1.Denumirea împrumutului are, cel mai adesea, o directă legătură cu destinaţia
acestuia, de pildă: „împrumutul pentru înzestrarea armatei” sau pentru reconstrucţia unei
zone întregi afectată de o calamitate ori un conflict armat, sau pentru stabilizarea
economiei etc.. În unele cazuri se specifică doar anul de lansare, pentru a indica deficitul
bugetar pe care ar urma să-l acopere.
2.Valoarea nominală, valoarea reală și cursul
Valoarea nominală este suma propriu-zisă menţionată pe înscrisurile doveditoare, pe
efectele publice cum sunt ele denumite generic, care atestă mărimea creanţei pe care
deţinătorul acelor hârtii le are faţă de stat; aceasta reprezintă datoria pe care statul o va
plăti la o scadenţă anume celui care deţine titlul de credit, creditorului statului.
Valoarea reală reprezintă suma cu care acele înscrisuri se pot cumpăra sau vinde, la
termene înainte sau după perioada de scadenţă; cuantumul acesteia variază în sus sau
în jos faţă de valoarea nominală, funcţie de preţul stabilit de piaţa respectivelor titluri,
adică funcţie de cursul lor.
Cursul de emisiune al împrumutului public este preţul fixat de emitent pentru 100 unităţi
monetare din valoarea nominală a acestuia, având în vedere raportul cerere/ofertă pe
piaţa capitalului de împrumut, nivelul dobânzii şi multe alte detalii specifice fiecărui
împrumut.
Astfel, în practică pot exista următoarele valori ale cursului de emisiune (CE):
CE = 100 u.m. – curs al pari;
CE < 100 u.m. – curs sub pari;
CE > 100 u.m. – curs supra pari;
Situaţiile de pe piaţa capitalului bănesc de împrumut determină frecvent valoarea «sub
pari» a cursului de emisiune, motiv pentru care subscriitorii beneficiază de o primă de
emisiune, dată de diferenţa dintre valoarea nominală a titlului, şi suma plătită la
subscriere. În condiţii normale, când statul se bucură de o bună reputaţie pe piaţa
capitalului bănesc de împrumut, cursul de emisiune al titlurilor sale este «al pari» şi foarte
rar (în mod cu totul excepţional), acest curs poate fi «supra pari».
3.Termenul de rambursare, în funcție de care împrumuturile se clasifică în:
-împrumut de stat pe termen scurt (până la un an);
-împrumut de stat pe termen mediu (1-5 ani);
-împrumut de stat pe termen lung (peste 5 ani).
4. Dobânda este preţul pe care statul (debitor) îl plăteşte subscriitorilor săi (creditorii)
pentru suma împrumutată de la aceştia.
Câştigurile sunt diferitele venituri încasate de unii subscriitori ale căror titluri de credit
public au fost extrase din urnă prin tragerile periodice la sorţi. Menirea lor este de a spori
4
atractivitatea şi pentru a tenta cât mai mulţi potenţiali deţinători de disponibilităţi băneşti
temporar libere.
Combinaţiile de dobânzi şi câştiguri sau alte avantaje presupun opţiunea unor
subscriitori pentru dobânzi mai moderate, întrucât diferenţa de venit ar urma să fie
compensată prin alte forme, de pildă, prime de emisiune sau, respectiv, de rambursare.
Subscriitorii mai pot beneficia şi de alte recompense pentru că au împrumutat statul: -
scutirea de la plata impozitelor şi taxelor aferente veniturilor realizate prin dobândirea şi
tranzacţionarea cu efecte publice; - stingerea unor obligaţii fiscale ale deţinătorilor cu
titluri de credit doveditoare ale participării la un împrumut public; - privilegiul de a fi
sustrase de la executarea silită acele persoane deţinătoare de titluri şi pentru care s-a
declarat starea de faliment; - garantarea juridică a unor împrumuturi publice împotriva
deprecierii monetare.

Operaţiuni şi tehnici de bază în abordarea împrumuturilor de stat


Se întâlnesc următoarele operaţiuni principale:
• plasarea, prin care se înţelege suma tuturor procedeelor tehnice de lansare a oricărui
împrumut, şi
• amortizarea, care, într-un sens larg, include toate măsurile adoptate de stat, ca debitor
pentru a-şi stinge obligaţiile ce decurg din contractul încheiat cu subscriitorii săi.
Plasarea cuprinde o varietate de procedee legate de emisiunea titlurilor şi lansarea
propriu-zisă a unui împrumut public.
a) Vânzarea obligaţiunilor către o bancă sau mai multe bănci, este o tehnică operativă şi
simplă, mai cu seamă prin antrenarea consorţiilor bancare. Practic, titlurile sunt
cumpărate integral şi statul intră în posesia sumelor necesare pe măsură ce consorţiul
plasează pe piaţă acele înscrisuri, desigur contra unui comision. Valoarea acestuia
rezultă din diferenţa între cursul la care au fost achiziţionate şi, respectiv, cursul la care
sunt plasate obligaţiunile.
b) Vânzarea directă a titlurilor prin subscripţie publică presupune existenţa unor
consistente disponibilităţi de capital în posesia unui mare număr de deţinători. Este o
metodă mult mai avantajoasă, cu eficienţă constatată îndeosebi în situaţii excepţionale,
care activează simţul patriotic al populaţiei. Organizatorul acestor operaţiuni este
Ministerul Finanţelor, care antrenează ghişee specializate din trezorerie şi se ocupă şi de
publicitate calificată.
c) Vânzarea titlurilor la bursa de valori presupune funcţionarea unei reţele specializate de
intermediari autorizaţi, pe lângă obligativitatea integrării faţă de rigorile regulamentelor
bursiere specifice acestor tranzacţii. Această metodă se aplică când statul dorește ca un
împrumut să treacă neobservat, în sensul că nu se știe dacă obiectul tranzanctiilor este
un împrumut vechi sau nou.
Dar, diversitatea necesităţilor care determină apelul la împrumuturile de stat a cauzat o
diversificare a modalităţilor de emisiune, precum şi adoptarea unor tehnici de
conversiune, de arozare şi de consolidare a datoriei publice.

5
Conversiunea constă în preschimbarea înscrisurilor unui împrumut vechi cu înscrisuri
ale unui împrumut nou, care s-au emis în condiţiilor unei mai mici rate a dobânzii. Este
aplicabilă exclusiv împrumuturilor de stat lansate pe piaţa autohtonă de capital, întrucât
doar în aceste condiţii se poate opera o reducere a dobânzii. Motivele pentru care statul
recurge la această operaţie pot fi variate: dificultăţile financiare ale statului debitor sau o
drastică micşorare a dobânzii, pe fondul creşterii disponibilităţilor de capital, în general,
şi a capitalului de împrumut, în special. Tipuri de conversiunea: conversiunea forțată;
conversiunea facultativă; conversiunea sau rambursare anticipată.
Consolidarea reprezintă prelungirea termenului de rambursare a unui împrumut de stat
sau, altfel spus, un împrumut pe termen scurt este prelungit şi transformat într-un
împrumut pe termen mediu sau lung, astfel amânându-se scadenţa unui efort financiar
împovărător şi presant pentru statul debitor. Este un procedeu aplicabil deopotrivă
împrumuturilor interne şi externe.
Arozarea este o practică bazată tot pe fluctuaţiile dobânzii, de astă dată în sensul
majorării acesteia. În situaţiile unor scăderi drastice ale cursului unui împrumut şi pentru
a conserva, totuşi, interesul publicului pentru acesta, statul poate proceda la majorarea
dobânzii, Astfel se evită riscurile unor dificultăţi în plasarea unor noi credite, chiar în
împrejurările nefaste de pe piaţa capitalului de împrumut. Operațiunea de arozare este
inversul celei de conversiune.
Amortizarea semnifică diferitele tehnici şi măsuri al căror scop este stingerea obligaţiilor
statului faţă de creditorii săi. În timp ce prin conversiune se reduce doar dobânda
datorată, prin amortizare are loc o reducere a capitalului împrumutat. Practic, are loc o
stingere treptată a respectivelor datorii prin plăţi la termene fixe ori periodice.
Ca modalităţi uzuale de rambursare a împrumutului de stat se aplică amortizarea:
a) prin anuităţi, în cazul unui număr restrâns de creditori cu care statul poate conveni uşor
condiţii de rambursare, începând cu al doilea sau al treilea an de la contractarea
împrumutului;
b) prin tragerile la sorţi, dacă sunt mai mulţi creditori, cărora statul le stabileşte valoarea
obligaţiunilor amortizabile pe această cale încă din momentul lansării împrumutului;
c) prin răscumpărarea la bursă, când aparatul specializat din Ministerul Finanţelor, sau
instituţiile abilitate de către acesta, răscumpără obligaţiunile emise, mai cu seamă în cazul
împrumuturilor fără termen; este o practică pe care statul o poate adopta în cazurile unor
confortabile resurse financiare, care să susţină astfel de tranzacţii, sau când cursul
obligaţiunilor este „sub pari”.
Sursele financiare destinate rambursării împrumuturilor pot avea origini diferite. În unele
state se constituie fondul special de amortizare, ca fond de afectaţie specială alimentat
dintr-o serie de venituri publice, cum ar fi, de pildă, cele din exploatarea monopolurilor
fiscale.
În alte ţări se înscriu în legea bugetară sumele care au ca destinaţie stingerea
împrumutului public, aceasta realizându-se astfel din veniturile ordinare ale statului.
Teoria indică şi cazul dirijării excedentului bugetar către acest scop, însă practica
generalizată a deficitelor bugetare cronice evidenţiază această măsură doar ca ipoteză.

6
Frecventele împrejurări care determină înrăutăţirea situaţiei financiare a statului au
generat şi alte căi de stingere a obligaţiilor rezultate dintr-un împrumut public.
Bancruta statului este incapacitatea de plată a statului din diferite motive de ordin
economic sau politic. Această situaţie de insolvabilitate reală a statului debitor este
recunoscută şi asumată faţă de cetăţeni, dar şi faţă de alţi creditori, însă nu se poate
folosi nici o cale juridică pentru reparaţia prejudiciului cauzat. Natura juridică aparte a
împrumuturilor externe de stat conferă alte posibilităţi de rezolvare a acestei chestiuni. În
atari cazuri, statul debitor poate solicita renegocierea tuturor termenelor, a dobânzii şi a
ratelor, oferind promisiuni de achitare a arieratelor financiare la o scadenţă stabilită de
comun acord cu creditorii.
În situaţii extrem de critice, statul debitor poate solicita un moratoriu privind serviciul
datoriei publice, adică o amânare de la plata anuităţilor, o sistare temporară a obligaţiilor,
procedură adresată spre soluţionare unor instanţe jurisdicţionale speciale, şi care se
însoţeşte cu un acord de consolidare a datoriei externe.
O variantă de insolvabilitate este bancruta voită sau repudierea, ca intenţiune explicită a
statului debitor de a evita împlinirea obligaţiilor ce-i revin din împrumuturile contractate,
în unele cazuri chiar dacă posedă mijloacele băneşti necesare acestui demers.
La această soluţie statele au apelat în cazurile unor mutaţii politice radicale, cum ar fi cele
determinate de instaurarea regimurilor comuniste. Statele creditoare pot recurge şi la alte
soluţii de recuperare, care constau în acţiuni diplomatice, constrângeri de natură
economico-financiară, comercială şi chiar intervenţii militare.
Deteriorarea situaţiei financiare a statului încât să pericliteze rambursarea împrumutului
public se mai poate datora şi deprecierii monetare, adică inflaţiei, când statul debitor se
angajează să-şi stingă obligaţiile sale, dar la valoarea lor nominală, şi nu la valoarea lor
reală. Diferenţa dintre cele două rămâne nerestituită, chiar dacă formal împrumutul apare
stins. De jure, obligaţiile statului se consideră integral achitate, chiar dacă de facto doar
parţial s-a realizat acest fapt, pe fondul puternicei erodări a monedei în care s-a exprimat
împrumutul. Uneori se apelează la această stratagemă tocmai pentru o relaxare a
efortului financiar al statului debitor. În practica împrumuturilor externe exprimate în
monede apreciate faţă de monedele statelor debitoare, inflaţia a provocat o
spectaculoasă împovărare a lor, fapt ce a cauzat acutizarea în anii '80 a crizei datoriei
externe, fapt care a afectat majoritatea ţărilor în dezvoltare.