ANÁLISIS CONTEMPORANEO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Autor

Nairobys Machado

Tutor

Bernardo Ávila

Universidad del Magdalena

2020
 Resumen

Este ensayo tiene por objeto presentar una introducción al Análisis de las Políticas Públicas,
que pretende ser un marco conceptual para analizar la actividad gubernamental (un gobierno
inteligible), al igual que un instrumento de racionalización de dicha actividad (un gobierno
eficiente). Y, como conclusión, presentar un breve panorama de la disciplina en Colombia .
El Estado, sin duda alguna el fenómeno político dominante del siglo veinte, es el producto de
la acumulación de estructuras y de prerrogativas gubernamentales en el curso de la historia
reciente. Reivindicando progresivamente un espectro cada vez más amplio de funciones
sociales, el Estado constituye en tomo a sí un aparato burocrático encargado de funciones de
regulación social que devienen gradualmente más complejas.

La transformación del modo de aprehensión del Estado y de la actividad gubernamental se

origina en los Estados Unidos a principios de la década de los cincuenta, como una tentativa
de utilizar los métodos de investigación de las ciencias sociales para elaborar recetas para el
buen funcionamiento del gobierno.

Debido a la flexibilidad y la complejidad de la noción de política pública, es necesario

establecer cómo analizar una política pública y qué aspecto analizar (cuál es el problema), de
la misma. Esto traduce idear un marco de análisis que permita reflexionar acerca de un
problema de manera clara y coherente. Una de las maneras más comunes de resolver este
problema ha sido desagregar el proceso de producción de políticas públicas, en una secuencia
de etapas funcional y temporalmente diferentes.
 Los estudios contemporáneos de políticas públicas

Las políticas públicas son el instrumento principal de la actuación gubernamental.

Asumiendo ésta última como la acción de conducir los destinos de un país, las políticas
públicas son el timón a través del cual se conduce. Sin embargo, aunque suele señalarse que
las políticas públicas se orientan a la resolución de problemas; está claro que más allá de ese
fin inmediato, persiguen la detección y la corrección de desigualdades producto de otras
acciones gubernamentales. Además, las políticas públicas obran también como acelerador o
como freno, de la nave, operan como catalizadores o dilatadores de los procesos políticos.

La transformación del modo de aprehensión del Estado y de la actividad gubernamental se

origina en los Estados Unidos a principios de la década de los cincuenta, como una tentativa
de utilizar los métodos de investigación de las ciencias sociales para elaborar recetas para el
buen funcionamiento del gobierno. Desde esta perspectiva la cuestión que se plantea es la
siguiente: ¿Cómo producir políticas eficaces, que correspondan y hagan realidad los
objetivos propuestos, de la manera más eficiente posible? Generalmente se consideran como
punto de partida de esta disciplina los trabajos de Lasswell, a la época bajo la rúbrica de
policy sciences, y desde otra dimensión, los experimentos realizados en el Ministerio de la
Defensa de los Estados Unidos conocidos como PPBS o Program, Planning and Budgeting
System. Pero, si bien es cierto que con esa perspectiva pragmática aparece originalmente esta
disciplina, se va alejando progresivamente de esa ambición -en mayor o menor medida según
cada analista-, asumiendo una postura cada vez menos normativa y más cognitiva, para
convertirse en una verdadera disciplina de las ciencias sociales.

La acción gubernamental no puede entenderse en conjunto, desligándola del análisis de las

políticas públicas, y viceversa. Por ejemplo, el proceso de descentralización administrativa y
política de Venezuela, no puede entenderse con claridad sin un análisis de las políticas y
programas que lo han materializado.

Sin embargo, desde que la ciencia política descubrió el potencial de los estudios de políticas
públicas, se ha centrado sólo en dos momentos de su proceso: la decisión política y la
implantación de las decisiones. La disciplina está llena de estudios de las decisiones, y de
evaluaciones ex post de las políticas. En ambos momentos de la política pública, se han
establecido criterios de la teoría de la elección racional, que impone la adecuación medios
fines para la optimización de los resultados. Los individuos, o actores de carácter
exclusivamente corporativo, aunque con naturaleza no exclusivamente gubernamental,
“negocian” para alcanzar un acuerdo sobre una política determinada1.
En estos estudios tradicionales de políticas públicas se echan de menos dos cosas. En primer
lugar, aunque se ha estudiado la decisión pública, poco se ha dicho de lo que ella implica
para el aprendizaje político (o el aprendizaje de los políticos), que permite a los actores
políticos, adecuar su comportamiento y estrategias a las variaciones de su entorno político,
conforme asimilan situaciones pasadas. Desde el punto de vista de lo que representa para
cada actor, las políticas públicas son un ejercicio de argumentación en el que cada cual
expone sus razones para convencer a los demás de que empeñen sus recursos en
determinadas decisiones y no en otras.
En segundo lugar, aun cuando la mayoría de los estudios sobre las políticas públicas ha sido
hecha por politólogos, no puede encontrarse en ellos una referencia clara y explícita al
gobierno como factor clave dentro de la conformación de las políticas. Hasta ahora, los
estudios acerca de la toma de decisiones y la evaluación de las políticas públicas, mucho nos
han dicho acerca de casos concretos, pero, al carecer de referente externo explícito a la
dinámica del fenómeno gubernamental, poco han contribuido a identificar patrones comunes.
Hemos llegado a saber muchos detalles de la formación de algunas políticas públicas
concretas, en aquellos ámbitos políticos de fácil acceso a la información, y aún se han
perfeccionado métodos cuantitativos de evaluación de objetivos de las políticas públicas;
pero hemos logrado superar esa etapa y vincular esos resultados con su referente
gubernamental.
El poder y los recursos dentro de la política, en el gobierno, e incluso en cada ámbito de la
acción gubernamental, se encuentran dispersos y fragmentados, y en los procesos de toma de
decisiones se teje un enramado de relaciones entre los actores que intercambian sus recursos
(información o apoyo político por ejemplo), para lograr sus objetivos. Esta dispersión de los
recursos no es buena ni mala per se y, en cierta forma, se trata de un fenómeno ocurrido bien
tras procesos de descentralización, de generación de nuevos movimientos políticos, o de la
misma globalización de los mercados. Lo que sí es cierto, es que esta fragmentación de
recursos políticos, conduce a que el enramado antes citado llegue a tener un cierto carácter
permanente, constituyéndose en red política.
Por ello, la sola reconstrucción de la política pública, tras la cual podría conocerse el proceso
de decisión, o parte de éste, no puede explicar la complejidad que encierra el proceso de las
políticas públicas. La aplicación de la metodología de análisis de redes sociales, al campo de

1
la política, solventa esta dificultad, y permite no sólo reconstruir la política pública, sino
estudiar su comportamiento durante el tiempo que se desee. Además, permite identificar
grupos específicos en un determinado ámbito político, señalar los actores más relevantes
dentro de cada grupo o sector y estudiar el surgimiento y desaparición de las relaciones y de
las redes. Es un instrumento para seguir, casi en paralelo, tanto la decisión que conduce a la
política, como la implementación de ésta.
Estudiar las políticas públicas bajo una óptica de redes permite implicar al gobierno como
factor crucial de la formación de políticas. Asumir que las políticas públicas se comportan
como redes, permiten la elaboración de mapas de los actores, y reduce la incertidumbre de
escenarios poco institucionalizados, al tiempo que prepara al gobierno, o al actor que así
interprete el escenario político, para los procesos de negociación. Se trata de dar cabida en
nuestra cultura política, a algo que ya se encuentra en nuestras realidades: la dispersión de
poder, los actores corporativos como poseedores de movimiento y de una dinámica a veces
sorprendente, y el gobierno como factor crucial de la configuración de políticas públicas.

El análisis de cada política pública particular, al igual que todo estudio empírico en las
ciencias sociales, implica plantear una cuestión y construir una hipótesis de respuesta. Esta
hipótesis, dependiendo de la cuestión planteada y de la perspectiva ideológica del analista,
estará fundada sobre algún enfoque teórico enmarcado con mayor o menor claridad en alguna
de las teorías de la ciencia política.
La necesidad de fundar el análisis sobre algún enfoque teórico se explica por la imposibilidad
lógica de comprender un fenómeno tan complejo como la actividad gubernamental
(conformada por múltiples decisiones diferentes y de numerosas instituciones y actores), lo
que exige concentrar el estudio sobre algunos elementos particulares y las relaciones causales
entre éstos. Es decir, dada la imposibilidad para analizar múltiples factores, aún más
considerar a cada uno de ellos como explicación de un problema (si todo explica nada
explica), debe privilegiarse alguno.

Actualmente en Colombia es patente la carencia de análisis empírico de la actividad

gubernamental, con el objetivo de mejorar nuestra comprensión de ésta actividad y de sus
resultados, a través del prisma denominado Análisis de Políticas Públicas.

Ello se explica en gran parte por la ausencia de espacios de formación y de reflexión

destinados a utilizar este marco analítico para estudiar la actividad gubernamental en
Colombia. No existe en los programas de pregrado de la mayor parte de las facultades de
ciencias sociales del país -salvo casos como la Universidad de los Andes- cursos de Análisis
de Políticas Públicas. Tampoco existen programas de post-grado -aparte ciertos esfuerzos
aislados e incipientes como la Universidad de los Andes y la Universidad del Valle-, para
formar expertos en esta área.

De manera consecuente los trabajos académicos en el Análisis de Políticas Públicas son

bastante esporádicos: a nuestro conocimiento, salvo ciertas excepciones notables
-investigaciones realizadas en universidades extranjeras y publicaciones en revistas
extranjeras-, existe un número muy limitado de trabajos centrados sobre la realidad nacional
que sean sólidos teórica y empíricamente. Ello ha impedido articular un cuerpo de
conocimiento sistemático en esta área.

A su vez todo lo anterior se explica por el carácter relativamente reciente de esta disciplina, y
además porque su apego al caso norteamericano hasta cierto punto limitó la batería de
instrumentos analíticos disponibles, y la experiencia de los casos de estudio. Por ello, su
ingreso en el continente europeo también fue tardío y se encuentra aún en período de
consolidación. Con respecto al caso de América Latina se ha llegado incluso a cuestionar la
aplicabilidad de este marco analítico. La cuestión se justifica porque estos países carecen aún
de verdaderas estructuras modernas de organización social, debido a la ausencia de sociedad
civil participativa o de la deriva del tejido social, y porque su realidad política es diferente de
aquella de los países desarrollados en los cuales se elaboró esta disciplina. Por último, si bien
el diálogo se encuentra aún limitado, el horizonte es amplísimo: gracias a su flexibilidad y a
su carácter pragmático, las posibilidades de explotar esta disciplina, tanto en el frente
académico como en el frente gubernamental, llegan virtualmente hasta el confín de la
imaginación.

Desde una perspectiva analítica, Meny y Thoenig definen las políticas públicas como "los
programas de acción de una autoridad pública en un sector de la sociedad o en un espacio
geográfico" Dye asumiendo una postura más amplia, e inspirado por Hamlet, define las
políticas públicas como "todo lo que un gobierno decide hacer o no hacer “Anderson ofrece
una visión igualmente genérica: "Una orientación deliberadamente seguida por un actor o por
un grupo de actores al tratar un problema o una cuestión que les concierne" La definición de
Jenkins es más concreta pero susceptible de caer en imprecisiones: "Un conjunto de
decisiones interrelacionadas adoptadas por un actor o un conjunto de actores políticos,
concernientes a la selección de objetivos y los medios para alcanzarlos, en el marco de una
situación específica
Estas definiciones, que reflejan el carácter esencialmente pragmático de esta disciplina y que
tienen la ventaja de ser sencillas, indican que el actor que produce una política pública es (o
está habilitado para actuar como), un actor público y, por ende, a pesar de que otro tipo de
actor social puede influenciar las acciones de los gobiernos, no pueden producir estas
políticas. Además señalan que una política pública puede ser producto de una decisión al
igual que de la omisión de tomar una decisión. Finalmente indican que las políticas públicas
generalmente involucran objetivos y los medios para alcanzarlos.

Esta tentativa de elaborar una noción de política pública nos lleva a la conclusión que su
carácter vago y ambiguo, que resulta de su sencillez excesiva, se explica en razón de la
complejidad del objeto que se pretende definir (la actividad gubernamental), la dificultad de
delimitar sus fronteras y la multiplicidad de actores involucrados.
Método

En muchas tesis de ciencias sociales, aparece una preocupación por problemas de la vida
real, muy pocos trabajan sobre problemas fundamentales como en filosofía o en matemáticas.
Es decir que siempre hay una inquietud por mejorar el mundo, lo que puede compararse con
mejorar las políticas, hacer algo para resolver un problema importante. Esto lo podemos
hacer de manera política, que es lo que hace la administración de Estado, con varios grados
de autoridad sobre el proceso. El jefe del ejecutivo es la máxima expresión de esta autoridad
y se supone que, por su posición jerárquica, independientemente del régimen, da una
orientación a la política en general. Desde luego es normal que la administración ejecute y
coadyuve esta orientación general.
Resultados

El análisis de políticas públicas nos ayuda a formular problemas con la finalidad de buscar
soluciones y se incorporan cinco procedimientos generales: estructuración de problemas,
pronóstico, recomendación, monitoreo y evaluación. De manera tal que la evaluación forma
parte integral del proceso de análisis de políticas públicas. De ahí que se considere el análisis
de políticas públicas como un proceso cíclico que comprende la definición del problema.
Toda política pública involucra tres sistemas: el político, el administrativo y el social. El
social10 porque de alguna manera pretende ser una respuesta del Estado/gobierno a
problemas, demandas o necesidades de la sociedad. El sistema político, porque
fundamentalmente es en el ámbito de lo político donde se toman las decisiones. Y,
finalmente, el sistema administrativo, porque es el que va a ejecutarla, a poner en marcha
esas posibles soluciones que impactan en el subsistema social que es el que recibe los
beneficios o los perjuicios de la acción del Estado/gobierno.
Conclusión

En la práctica del análisis de las políticas encontramos hoy un conjunto de técnicas

medianamente esclerosadas que no han sido plenamente exitosas en ningún contexto
nacional, ya sea por su excesiva simplificación y falta de realismo como por la arraigada
tradición de tomar decisiones gubernamentales con base en otros criterios: intereses políticos,
experiencia previa, intuición, etc. La única alternativa que se vislumbra implicaría considerar
una modelización que capte la verdadera complejidad de los procesos implicados desde la
diversidad disciplinaria y promueva una efectiva participación social que exija la
consideración de nuevos criterios de decisión, tendientes a mejorar la calidad de vida de la
ciudadanía.

En materia de evaluación de programas, los métodos cuantitativos proveen los instrumentos

que hacen posible contar con un panorama global y representativo de los logros y
limitaciones de los programas que se evalúan; mismos que resultan necesarios pero no
suficientes para la realización de una evaluación integral que pretenda explicar los resultados
alcanzados o valorar aspectos cualitativos. Cada caso específico requiere diseñar una
adecuada combinación de métodos y técnicas que permita captar su especificidad.
Referencias

https://www.redalyc.org/pdf/675/67515007003.pdf
https://journals.openedition.org/revestudsoc/30485

 Rafael Bañón y Ernesto Carrillo: “Evaluación de la calidad de los servicios públicos”, en

Seminario sobre Gestión de Calidad de las Administraciones Públicas, 9 y 10 de junio,
Santiago de Compostela, 1994, pp. 171-184.
 Gerald F. Smith: “The meaning of quality”, en Total Quality management, vol. 4, nº 3
(1993), pp. 235-244.
 Joseph E. Stiglitz: La economía del sector público, Barcelona, ed. Antoni Bosch, 1997.
 Joan Subirats et alii: Análisis y gestión de políticas públicas, Barcelona, ed. Ariel, 2010.
 Manuel Tamayo Sáez:“El análisis de las políticas públicas”, en Rafael Bañón y Ernesto
Carrillo (comps.): La nueva Administración Pública, Madrid, ed. Alianza, 1997.
 Apéndices.

En esta etapa de la economía global que está viviendo los gobiernos de todos los países del
mundo deben considerar como clave para un buen entendimiento, el principio de la
integralidad de sus políticas públicas que establezcan en los diferentes ámbitos o sectores
donde exista la necesidad.