Reforma educativa en Argentina

Rol de la Nación y las provincias. La reforma educativa

Estrategias de planeamiento en políticas de descentralización y autonomía

Referencias
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Rol de la Nación y las provincias. La reforma educativa

"El aprendizaje en equipo es el proceso de alinear y desarrollar la capacidad del equipo para crear los resultados deseados
por sus integrantes. Se construye sobre la disciplina del desarrollo de una visión compartida. También se construye con
maestría personal".

Peter Senge

Las alternativas que se pueden planificar para disponer de políticas educativas se han diversificado, y no obstante hemos analizado durante el desarrollo del
módulo 1, los elementos, objetivos y supuestos que subyacen a los planes y proyectos que lleva a cabo el Ministerio Nacional en los últimos años, muchas veces
en colaboración con otros organismos, para ir acotando información, en este apartado del programa se ha decidido abordar una dimensión determinada. (Terigi,
2005).

En esta instancia, se analiza detenidamente el rol que incumbe al Ministerio Nacional de Educación en la disposición de políticas educativas que aborden las
problemáticas puntuales de desarticulación del sistema y la desigualdad educativa, frente a la cual son los sectores considerados en riesgo los que
históricamente se han visto desfavorecidos. (Terigi, 2005).

Se analizarán las bases fundantes que pueden identificarse dentro de lo que fueron y son las prioridades dentro del proyecto general de las políticas de índole
pedagógica del Ministerio Nacional. (Terigi, 2005).

Se realizará también una descripción de algunas iniciativas que, en algunos casos, dieron lugar posteriormente a distintos planes y proyectos, y que se habrían
propuesto para dar respuesta a los emergentes que planteaba el panorama educativo durante la primera etapa de la nueva Ley de Educación Nacional. (Terigi,
 2005). También es necesario resaltar cuáles son los aspectos que deberían  evitarse  en  la  planificación  de  estrategias.  (Terigi, 2005).

En un principio, afirma Terigi, durante y después de los procesos de descentralización, la cuestión que atañe a las funciones del Ministerio Nacional fue la menos
tratada. Debemos tener en claro que cuando hablamos del Ministerio lo hacemos en referencia a la institución ministerial y no a una gestión en particular. En
definitiva, se alude al sistema educativo y a las autoridades educativas provinciales. (Terigi, 2005).

En el marco de los procesos de transformación, ordenamiento y mejora de la educación argentina, existen tres alternativas prioritarias de roles, entre las cuales, el
Ministerio en su organización interna con la Secretaría de Educación, no termina de encontrar su lugar. (Terigi, 2005).

El primer rol es el de asistir técnica y financieramente a las provincias; el segundo tiene que ver con el del diseño de políticas generales; y el tercero es el de puesta
en práctica de las políticas nacionales a nivel local, con intervención en las instituciones. (Terigi, 2005).

Este último rol no debería corresponder al Ministerio, sobre todo en lo que tiene que ver con la intervención directa en las instituciones escolares. La excepción
tiene que ver con una solicitud particular  de  la  institución  de asistencia técnica, en casos puntuales. (Terigi, 2005).

La experiencia sobre casos de gestión de políticas de intervención del Ministerio en los centros escolares con planeamiento propio, no han tenido buenos
 resultados,  y dan cuenta de que no es aconsejable realizar las iniciativas de este modo. No así, el rol de asistencia en lo técnico y financiero, que es una de las
funciones más relevantes del Ministerio Nacional. (Terigi, 2005).
Dentro de lo que concierne a este último rol,  el Ministerio debe reunir recursos humanos por un lado, y presupuestarios por otro, de manera tal que pueda brindar
asistencia a las provincias, según su situación particular, para el desarrollo de las distintas políticas. Este rol debe partir de la base de que la situación de las
provincias, al igual que la calidad de la enseñanza del sistema en general, es desigual. Y para revertir esta desigualdad primero se hace necesario revertirla en
materia política y técnica, donde se sitúa, sobre todo en los gobiernos provinciales. (Terigi, 2005).

De este modo, son las provincias más desfavorecidas económicamente las que más carencias tienen en materia de equipos técnicos. Y las políticas que serían
las adecuadas para enfrentar las problemáticas de los distintos niveles de los sistemas escolares regionales, no se pueden enfrentar a causa de falta de recursos
suficientes, y finalmente se terminan eligiendo las políticas más prioritarias en detrimento de otras, sin dejar lugar para la innovación, o, en el mejor de los casos,
dejándola en segundo plano. Aquí, surge la función de compensación del Ministerio, enfocándose sobre todo en las desigualdades técnico-políticas más que en
las desigualdades entre las distintas escuelas. (Terigi, 2005). De esta manera, el Ministerio colabora con el desarrollo y sostenimiento de los sistemas escolares
de las administraciones provinciales. (Terigi, 2005).

Sin embargo, no debe confundirse la intervención del Ministerio para el desarrollo de políticas nacionales (definidas según prioridades centrales) a nivel local, con
el rol de asistencia técnica y financiera. (Terigi, 2005). Ha habido experiencias a nivel regional, donde ciertas problemáticas como por ejemplo edilicias han sido
resueltas mediante la intervención del Ministerio Nacional. (Terigi, 2005). En estos casos particulares la intervención del Ministerio fue necesaria para la resolución
de dichas problemáticas. (Terigi, 2005).

El rol de diseño de políticas generales es complejo, siendo por lo tanto primordial distinguir las funciones ministeriales. (Terigi, 2005).

Es claro que el rol  fundamental del Ministerio tiene que ver con la coordinación del diseño y el acuerdo de políticas  a  desarrollar  en  las distintas  jurisdicciones
 del  sistema educativo. En estos casos, siempre deberá tener en consideración la autonomía de las provincias, por lo tanto se requiere de un cierto balance de las
posibles políticas. (Terigi, 2005).

El Ministerio puede, por ejemplo, sin afectar la autonomía de las provincias, poner en marcha  políticas  generales  en  áreas  de  inversión, siempre teniendo en
cuenta los modos y los destinos de ese financiamiento (por ejemplo: infraestructura, becas, etc.). (Terigi, 2005). En cambio, en los casos   de   las   áreas
 pedagógicas,  es  más  compleja  la  definición  del  rol  del Ministerio Nacional, que suele intervenir en algunas fases, sin embargo es función del Consejo Federal
de Cultura y Educación y más concretamente de  las  administraciones  provinciales  la  aprobación  y desarrollo  de  las políticas respectivamente. (Terigi, 2005).

Sin embargo, en este esfuerzo por definir los roles del Ministerio, es necesario aclarar que en muchos casos la capacidad técnica y la autonomía política  de  las
 administraciones  educativas provinciales  son  desiguales,  y esto  debilita  cualquier  intento  de  construcción,  y  de  puesta  en marcha de políticas para
enfrentar esas mismas desigualdades. (Terigi, 2005).

Es discutible si las limitaciones de las jurisdicciones educativas provinciales para  el   enfrentamiento de las diversas problemáticas de los sistemas escolares se
explican a partir de las administraciones mismas, o si son producto de los resabios de los procesos de descentralización de los servicios educativos a las
provincias, que intentaron federalizarse en un proceso confuso y no sin contradicciones en el que el Ministerio delegó a las provincias funciones que eran su
responsabilidad. (Terigi, 2005).

Fue propio de las políticas educativas de los ’90, que el Estado tuviera una fuerte  centralidad en políticas educativas pedagógicas que  apuntaban a asuntos que
 tradicionalmente habían estado a cargo de las provincias, mientras que, sus funciones propiamente dichas, tales como la validación y homologación de títulos, no
fueron cumplidas. (Terigi, 2005).

Se observaba, en las primeras etapas de la nueva Ley   Nacional de Educación, que el Ministerio poseía una sobrecarga administrativa en términos de equipos
técnicos, especializados en distintas áreas, niveles, tipos de proyectos, que planteaban una gran cantidad  de iniciativas pedagógicas  a nivel central que, para
ponerlas en marcha, se requería del arduo  trabajo de  las administraciones educativas provinciales, lo que provocaba una superposición de proyectos y equipos
técnicos. (Terigi, 2005).

Como resultado, las políticas educativas centrales propuestas eran muy generales para las particularidades de las provincias y distorsionaban las agendas  y  las
políticas de las mismas, poniendo en primer plano el desarrollo de las propuestas por el nivel central. Esto generó muchas veces una gran tensión en la gestión de
las instituciones, y una superposición de trabajo. (Terigi, 2005).
Terigi (2005) planteaba entonces la necesidad de rever la función del Ministerio en materia de diseño de políticas centrales con contenido pedagógico. Para ello
proponía ciertas líneas de análisis.

La primera línea de análisis tiene que ver con la definición de las prioridades pedagógicas federales, teniendo en cuenta que en estas áreas es
fundamental la intervención del Ministerio Nacional y es allí en primer lugar donde debe concentrar sus esfuerzos. (Terigi, 2005).

Ejemplos de temas pedagógicos federales son los que tienen que ver con la articulación y homologación de títulos, la evaluación del estado
general de la educación a nivel nacional y la articulación de los distintos niveles de los sistemas educativos provinciales   dentro   de    un  
sistema   organizacional común. (Terigi, 2005).

¿Cómo se determina cuáles son los temas federales diferenciándolos de los de las provincias? Terigi (2005) lo determina afirmando que
corresponde a aquellos  temas pedagógicos  que,  de  no  intervenir  el  Ministerio  Nacional, impelen a las gestiones provinciales a definir cada
una un acuerdo bilateral, acuerdos que se expondrían al riesgo de que existan diferencias irreconciliables de criterios entre las distintas
provincias. (Terigi, 2005).

Ejemplo de ello puede ser el de la articulación y homologación de títulos, ya que   se podría   resolver   mediante   los   acuerdos   bilaterales
 anteriormente mencionados, pero no sería necesario si el Ministerio estableciese criterios generales,  con  lo  cual  podría al  tiempo  defender
 la  unidad  del  sistema educativo. En este sentido, la articulación es resultado del accionar de una autoridad superior y no de un acuerdo entre
provincias. (Terigi, 2005).

Sin embargo,   en las políticas educativas de los ’90, se observaba que el Ministerio había priorizado otras temáticas para las políticas
centrales, como por ejemplo el diseño curricular de la formación técnica, mientras que los temas anteriormente mencionados quedaron sin
intervención. Se observaba por ejemplo una gran falencia en   la   validación de planes de estudio, en la homologación de las estructuras
provinciales y en los sistemas de evaluación de los aprendizajes y de relevamiento estadístico por citar algunos ejemplos. (Terigi, 2005).

La segunda línea de análisis que ayuda a definir el rol del Ministerio en materia de diseño de políticas centrales tiene que ver con la distancia
que existe entre las problemáticas que deben abarcar las provincias y las que debe abarcar la nación. (Terigi, 2005).

De este modo, mientras el Ministerio debe abocarse a definir ciertas prioridades, las provincias  tienen  la  responsabilidad  de  abarcar  todos
 los niveles y modalidades del sistema educativo provincial. (Terigi, 2005).

No es función de las provincias definir prioridades pedagógicas sino definir y gestionar políticas para la totalidad del sistema, sin dejar de lado
ningún nivel o modalidad. (Terigi, 2005).

El Ministerio no debe atender tantas áreas como las provincias, es por eso que se le hace posible priorizar estratégicamente en qué temáticas
pondrá en juego sus recursos técnicos y financieros. (Terigi, 2005). 

Es en este punto donde recaían mayormente las críticas al Ministerio en los ’90,   en   la falta   de   definición   de   políticas   pedagógicas
 centrales.  (Terigi, 2005).

Se planteaba entonces la necesidad de redefinir las maneras de llevar a cabo la política educativa, atendiendo la diversidad propia de las
distintas jurisdicciones, evitando las medidas y procedimientos globales y descontextualizados. Para evitar que la consideración de la
desarticulación, por lo tanto de las diferencias devenga en diferenciación. De esta manera, se estaría negando el problema, se crearía una
tendencia a homogeneizar las políticas a desarrollar en las provincias con el objetivo   de obtener resultados similares, que no tendrían en
cuenta la particularidad de las problemáticas de cada jurisdicción. (Terigi, 2005).

De esta manera, una misma prioridad pedagógica se debería desarrollar de maneras diferentes en cada provincia: articular los niveles por
ejemplo, no requiere de las mismas medidas en Salta que en Córdoba. Las realidades del sistema   educativo   de cada   una   de   estas
 provincias  son  diferente  aunque exista  un  marco  regulador común,  y  por  lo  tanto  requiere  de  acciones diferenciadas, aunque estemos
hablando de la misma prioridad pedagógica planteada desde el nivel central. (Terigi, 2005).

Este modo de plantear prioridades abre las puertas a otras formas de plantear políticas pedagógicas dentro de distintas temáticas o áreas,
tanto de parte del Ministerio Nacional como de las provincias. (Terigi, 2005).
De este modo, reduciendo la cantidad de políticas nacionales, las provincias estarían posibilitadas de desarrollar iniciativas sobre la base de
algunas prioridades comunes diseñadas a nivel central, sin embargo estas acciones tendrían la posibilidad de adaptarse a la particularidad de
las realidades que sobre la problemática presente cada una. De esta manera tampoco se descuidarían temas urgentes en la agenda de las
provincias, poniendo los recursos financieros y técnicos del Ministerio nacional a su servicio se fuese necesario. (Terigi, 2005).

Es una ardua tarea definir prioridades pedagógicas, renunciando a otras dentro del amplio abanico de temas a abordar. Pero, sólo de esta
manera es posible evitar la mala distribución de recursos que fue característico tantas veces por parte del Ministerio Nacional, sobre todo en
las políticas de los ’90, y saldar la deuda de desigualdades que existen en distintos contextos del sistema educativo nacional. (Terigi, 2005).

Estas líneas de análisis permiten arribar a la conclusión de que el Ministerio debe puntualizar sus  esfuerzos en las políticas nacionales que
atiendan genuinamente a las prioridades federales y estén acordadas por las jurisdicciones provinciales. (Terigi, 2005).

Debe renunciar, por lo tanto, al intento de abarcarlo todo, y a intervenir directamente en el sistema, con la excepción de las jurisdicciones que
soliciten expresamente una intervención del Ministerio Nacional en alguna problemática en particular, situación  que deberá ser revisada según
su contexto particular. (Terigi, 2005).
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Estrategias de planeamiento en políticas de descentralización y autonomía

La descentralización de los diseños centrales

Las políticas educativas de los ’90 estuvieron caracterizadas por la expansión y la transformación de la estructura del sistema educativo nacional. (Terigi, 2005).

El aporte de la Ley Federal de Educación a la extensión de la obligatoriedad fue que acrecentó las responsabilidades del Estado en materia educativa. (Terigi, 2005).

El proceso de descentralización de los servicios educativos desde la nación hacia las provincias había comenzado durante la última dictadura militar, y fue en los
’90 cuando terminó de ponerse en marcha. Con el mismo, se ampliaron los compromisos y responsabilidades de las provincias, al trasladarse a sus gestiones
cuestiones que tradicionalmente habían estado a cargo de la Nación. (Terigi, 2005).

Previamente a la sanción de la Ley, se acordó mediante los distintos debates, que el sistema debía transformar su estructura al tiempo que los servicios fueron
transferidos a las provincias. (Terigi, 2005).

De este modo, la gestión llevada a cabo por los equipos técnicos en las jurisdicciones tuvo como prioridad la puesta en marcha de la reforma, en detrimento del
diseño de políticas que  consolidaran las funciones tradicionales del sistema educativo y el afianzamiento de las reformas que se implementaban. (Terigi, 2003).

Una década después de estos procesos, no sólo se observaba la desigualdad en las distintas provincias, en cuanto  a la disponibilidad de recursos financieros que
hicieran  posible el derecho genuino al acceso y permanencia de los estudiantes en el sistema  educativo, sino que peligraban, por un lado, los pocos progresos y
mejoras que se habían producido durante las primeras etapas de la reforma de la educación argentina, y por otro los avances históricos del sistema. (Terigi, 2005).

Ejemplo de ello son las provincias que más se comprometieron en la expansión de la obligatoriedad del sistema implementada por la Ley Federal de Educación, que
incluyeron a una gran cantidad de estudiantes al sistema, y que durante los primeros años de la década del 2000, corrían el riesgo  de retroceder cuantitativamente
en esa inclusión. (Terigi,   2005). Otro ejemplo es el desfasaje entre el proceso de recuperación de algunas áreas del sistema productivo y la carencia en la
formación de técnicos que puedan ser validados y reconocidos por el mercado laboral. (Terigi, 2005).

Una de las grandes falencias del Ministerio Nacional estuvo basada en que, como estrategia aparentemente lógica, se homogeneizaban las políticas para dar
solución a problemáticas aparentemente similares, descuidando la particularidad y las necesidades de cada contexto. (Terigi, 2005).

De esta manera, los  esfuerzos  se  concentraron  en  realizar  el  cambio,  más que  en  consolidarlo, y la gran controversia fueron las estrategias centralizadoras
legitimadas por la experticia e impulsadas por medio de recursos, enmarcadas en un proceso de descentralización. (Terigi, 2005).

Por otro lado,  la  prescripción de contenidos básicos comunes como respuesta al vaciamiento de contenidos que se observaba en la década del ’80, fuera de
alcanzar la igualdad en torno a la enseñanza, limitó a las provincias en las posibilidades de compatibilizar criterios con respecto a los currículos. Las formulaciones
se adaptaban al criterio de respetar un determinado porcentaje de contenidos por capítulo, campo, etc. (Terigi, 2005).

Frente a dicha problemática, el Ministerio optó por determinar ciertas restricciones en los diseños curriculares, por ejemplo que en la estructura curricular de los
diseños de las provincias existieran   ciertos espacios curriculares, o la determinación de cargas horarias. (Terigi, 2005).

Estas limitaciones mellaron en las posibilidades de acción de las provincias, por ejemplo, con respecto a la carga horaria, muchas instituciones tuvieron que
reorganizarse por lo que la nación trascendió sus incumbencias y vio peligrada su legitimidad, al tiempo que las provincias sufrieron una modificación de sus
políticas curriculares. (Terigi, 2005).
En este punto, cabe el siguiente interrogante: Las estrategias puestas en juego por la nación durante el proceso de descentralización, ¿fueron efectivas para
contribuir a solucionar las problemáticas detectadas en los diagnósticos previos a la sanción de la Ley Federal de Educación? ¿Podría afirmarse aquello teniendo
en cuenta que la población históricamente desfavorecida a nivel económico y cultural, que había transitado por los mismos trayectos educativos obtenía
claramente  aprendizajes de mejor valor? (Terigi, 2005).

Queda claro que los objetivos iniciales a la reforma, que estaban basados en el mejoramiento  de la calidad y la  igualdad educativa,  no  fueron logrados mediante
 las  políticas  curriculares  que  se implementaron  como  estrategia en  aquel  momento  lógica  de  resolución  de  las  problemáticas de  partida. (Terigi, 2005).

El enérgico hincapié en los diseños y prescripciones curriculares falló en el momento   en   que   no posibilitaron   la   toma   de   conciencia   acerca   de   las
particularidades de cada institución, e incluso de cada clase. (Terigi, 2005).

Una de las principales carencias de la Ley Federal de Educación fue la de la consideración  del trabajo  docente   en  las  aulas.  Así,  Cascante  y  Rozada, 1990,
 Pág.  23),  afirman  que  “cualquier reforma que aspire ciertamente a serlo, ha de estar planteada atendiendo, verdadera y no retóricamente, a la naturaleza del
trabajo de los profesores”. (Terigi, 2005).

Se dejó de lado lo que Connell (1997) llama “justicia  curricular” en el momento en que no se determinaron contenidos prioritarios. (Terigi, 2005).

Algo que sí es tarea de la nación tiene que ver con llevar a cabo una serie de acciones que tiendan a redefinir la normativa federal para determinar acuerdos
mínimos y para el seguimiento de su realización por parte de las provincias, y en cuanto a la prescripción de contenidos, establecer parámetros mínimos y
comunes como por ejemplo una mayor igualdad en los recursos materiales y en el apoyo pedagógico a las instituciones, sobre todo si hablamos de poblaciones
consideradas en riesgo, la cantidad de días de clase, las condiciones para la titulación en el acceso al trabajo docente. (Terigi, 2005).

Uno de los resultados de la reforma fue que, a partir de la identificación tan estrecha entre currículum y organización, se diversificó la organización del sistema
educativo de las distintas provincias, lo cual generó un impacto en los diseños curriculares y planes de estudio respectivos. (Terigi, 2005).

La diversificación de las estructuras organizacionales podría mantenerse ofreciendo distintos tipos de educación, pero siempre teniendo en cuenta parámetros
curriculares federales mínimos, que son producto de las restricciones curriculares de los ’90 pero sin perder su carácter vinculante. (Terigi, 2005).

Por ejemplo, existiendo estructuras organizativas diferenciadas pero con esos parámetros mínimos como condición, aún podría ofrecerse un tipo de educación
que sea susceptible de homologarse. (Terigi, 2005).
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Referencias

Matus, Carlos. (1987), “Adiós, señor presidente. Planificación, antiplanificación y Gobierno”, Caracas, POMAIRE ENSAYOS.

Tedesco, Juan Carlos (Comp.), (2005). “¿Cómo superar la desigualdad y la fragmentación del sistema educativo argentino?”, Buenos Aires, Instituto Internacional
de Planeamiento Educativo (IIPE), UNESCO.