Sunteți pe pagina 1din 27

CAPITOLUL I

EVOLUŢIA ISTORICĂ A DELEGĂRII LEGISLATIVE


Ideea unor multiple puteri în stat, a unor tipuri distincte de activitǎţi şi a necesitǎţii
corelǎrii raporturilor dintre ele este întâlnitǎ încǎ din antichitate. În lucrarea „Politica”, Aristo-
tel amintea de trei „pǎrţi” în stat, care, odatǎ bine organizate, statul întreg este bine organizat:

• Adunarea generalǎ, care delibera afacerile publice;

• Corpul magistraţilor, cǎruia îi aparţinea comandamentul;

• Corpul judecǎtoresc, care avea ca misiune realizarea justiţiei.

Ideea este reluatǎ şi argumentatǎ de ideologii burgheziei în condiţiile


luptei pentru limitarea puterii monarhului, J. Loke fǎcând în aceastǎ pe-
rioadǎ o deosebire clarǎ între puterea legislativǎ şi puterea executivǎ.
Fundamentarea acestui principiu însǎ, aparţine gânditorului francez Montesquieu care, în lucrarea
„L’Esprit des lois”, publicatǎ în anul 1748, a argumentat necesitatea organizǎrii puterii politice, pe baza
separaţiei puterilor în stat, pornind de le imperativul protejǎrii libertǎţii persoanei, a cetaţeanului.
Rudimente
ale aplicǎrii principiului separaţiei puterilor în stat în ţara noastrǎ se întâlnesc din anii 1831-1832. Astfel,
potrivit Regulamentelor organice din Munernia şi Moldova, puterea legiuitoare aparţinea Domnului şi
Adunǎrii obşteşti, iar puterea executivǎ aparţinea Domnului. Apoi, potrivit Convenţiei de la Paris din
anul 1858, puterea legislativǎ aparţinea hospodarului Adunǎrii elective şi Comisiei centrale, puterea ex-
ecutivǎ aparţine hospodarului, iar puterea judecǎtoreascǎ Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu sediul la
Focşani. Asemǎnǎtor este realizat principiul separaţiei puterilor în stat prin Statutul dezvoltǎtor al Con-
venţiei de la Paris, în anul 1864, potrivit cǎruia puterea legiuitoare aparţinea Domnului, Adunǎrii ponder-
atoare şi Adunǎrii elective, puterea executivǎ apartinea Domnului, iar cea judecǎtoreasca Înaltei Curţi.
Constituţia din 29 iunie 1866 prevedea în acest sens cǎ
puterea legislativǎ, potrivit articolului 32, se exercitǎ colectiv de cǎtre Domn si Reprezentanţa Naţionalǎ,
puterea executivǎ este încredinţatǎ Domnului, în virtutea articolului 35, iar puterea judecǎtoreascǎ se
exercitǎ de curţi şi tribunale. Deasemenea, Constituţia din anul 1923 organizeazǎ puterile statului potrivit
aceluiaşi principiu. De asemenea, aceste legi fundamentale ale României nu prevedeau posibilitatea
Guvernului de a emite acte cu forţa legii, dar pe cale cutumiară se considera că acest lucru este acceptabil.
Referindu-se la aceasta, Paul Negulescu preciza:
„Constituţia noastrǎ admite principiul separaţiei puterilor în stat, dar cu colaboraţiune, puterile
colaboreazǎ într ele pentru a asigura bunul mers al statului, aşa puterea exacutivǎ are un drept de
participaţiune la opera de legiferare prin faptul cǎ se recunoaşte puterii executive dreptul de inţiativǎ
a legilor (articolul 35), dreptul de a coresponda cu Parlamentul prin mesaje, dreptul de sancţiune al

1
legilor, dreptul de dizolvare şi prorogare, puterea legislativǎ, la rândui ei, mǎrgineşte drepturile puterii
executive prin votarea bugetului (articolul 114), prin controlul cheltuielilor fǎcute (articolul 115), prin
drepturile de interpelare, care poate duce la votarea unei moţiuni de neîncredere; puterea judecǎtoreascǎ
mǎrgineşte atribuţiile puterii legislative, cǎci are dreptul, conform articolului 103 din Constituţiune, sǎ
controleze constituţionalitatea legilor, actelor fǎcute de puterea executivǎ. Puterea executivǎ, pe de altǎ
parte, prin dreptul de graţiere şi amnistie, poate sǎ atenueze consecinţele unei condamnǎri excesive”.
Arǎtând cǎ cele trei puteri colaboreazǎ între ele, autorul sublinia în acelaşi timp independenţa lor:
„În sistemul separaţiunei, cele trei puteri sunt şi separate, cǎci au titulari separaţiaceste put-
eri sunt şi independente una faţǎ de alta. Independenţa legiuitorului faţǎ de puterea executivǎ este
asiguratǎ prin imuninatatea parlamentarǎ (articolul 55 din Constituţie) şi prin faptul cǎ membrii
Parlamentului nu pot fi urmǎriţi pentru opţiunile şi voturile emise de dânşii în exerciţiul mandatu-
lui (articolul 54). Independenţa puterii executive e asiguratǎ prin faptul cǎ puterile constituţionale
ale regelui sunt ereditare (articolul 77) şi cǎ persoana regelui este inviolabilǎ (articolul 87), iar in-
dependenţa puterii judecǎtoreşti este asiguratǎ prin inimovibilitatea judecǎtorilor (articolul 104).”
Din momentul formǎrii statului român, viaţa constituţionalǎ a României s-a realizat potrivit prin-
cipiului separaţiei puterilor în stat. Totuşi, acest principiu a fost aplicat în ţara noastrǎ cu unele de-
osebiri faţǎ de propunerile lui Montesquieu. Astfel, principiul separaţiei a fost afectat prin aceea cǎ
domnul sau regele avea dreptul de numire a unor membrii ai Senatului, în conformitate cu Statutul
Statului lui Alexandru Ioan Cuza, bugetul şi contingentul armatei se hotǎrau de Adunarea Electivǎ,
prin faptul cǎ în perioada cât a fost în vigoare Constituţia din anul 1938, dreptul de iniţiativǎ legisla-
tivǎ al camerelor era limitat (articolul 31), în cadrul acestui act fundamental a tronat formula „puterea
legiuitoare se exercitǎ de lege prin Reprezentanţa Naţionalǎ”, iar regele era declarat „cap al statului”.
De asemenea, faţǎ de propunerile lui Montesquieu, în ţara noastrǎ, competenţa puterii
judecǎtoreşti a fost mai largǎ, deţinând ca atribuţii controlul constituţionalitǎţii legilor şi con-
trolul actelor administrative, juriul era constituit numai în materie criminalǎ, delicte de presǎ
şi delicte politice, iar puterea executivǎ nu avea de executat numai hotǎrârile puterii legisla-
tive, ci şi ale puterii judecǎtoreşti, deoarece acestea se exercitau „în numele Domnului”.
Începând din luna iunie 1946, dar mai ales din momentul adoptǎrii primei consti-
tuţii de tip socialist în anul 1948, organizarea exercitǎrii puterii în stat se realizeazǎ con-
form unei concepţii care înlǎturǎ ca neştiinţificǎ teoria separaţiei puterilor în stat, susţinându-
se ideea cǎ aceasta are drept consecinţǎ încǎlcarea principiului unitǎţii de stat. În acest caz,
organizarea structurilor statale se face pornind de la ideea cǎ acestea trebuie sǎ fie subordo-
nate ierarhic, în vârful piramidei aflându-se un singur organ, Marea Adunare Naţionalǎ.
Odatǎ cu evenimentele din 1989 se revine la principiul separaţiei puterilor în stat însǎ, prin or-
ganele create la aceastǎ datǎ şi pânǎ la adoptarea noii Consituţii, prin atribuţiile conferite şi prin organi-
zarea raporturilor dintre ele nu s-a pus încǎ în practicǎ realizarea propriu-zisǎ a acestui principiu. Abia
legea fundamentală, aprobată prin referendum la 8 decembrie 1991, organizează conducerea politică

2
a societăţii româneşti pe baza principiului separaţiei puterilor în stat, principiu care nu este prevăzut
expres, dar reiese din interpretarea normelor cuprinse în titlul III, intitulat „Autorităţile publice”.
Una dintre instituţiile cele mai controversate în sistemul constituţional european, bazat pe prin-
cipiul separaţiei puterilor în stat, este instituţia delegării legislative, adică instituţia prin care, fie di-
rect Constituţia, fie Parlamentul prin lege, în baza unui text din Constituţie, acordă Executivului pre-
rogative de a adopta acte normative cu caracter primar. Această afirmaţie nu are în vedere constituţi-
ile clasice care au consacrat şi consacră monarhii parlamentare, după modelul Constituţiei Belgiei din
anul 1831, aşa cum a fost Constituţia României de la 1866, Constituţii în care se menţiona expres
că puterea legislativă se exercită în comun de către rege şi Parlament, ci Constituţiile moderne. Ast-
fel, dintre Constituţiile care consacră forme de guvernare republicane pentru instituţia delegării leg-
islative sunt articolul 38 din Constituţia Franţei, aticolele 76-77 din Constituţia Italiei, sau articolul
201 din Constituţia Portugaliei. Dintre Constituţiile care reglementează monarhii parlamentare sunt
articolele 82-86 din Constituţia Spaniei, şi articolul 7 al Capitolului VIII din Constituţia Suediei.
Motivul pentru care delegare legislativă a luat naştere l-a constitut războiul, pe această bază
născându-se teoria puterilor de război, teorie care a apărut în Statele Unite Ale Americii şi în virtutea
căreia calităţile preşedintelui de şef al armatei şi al marinei i-au conferit acestuia puteri nelimitate, care
pot excede competenţa Congresului. Astfel, exercitarea unor atribuţii legislative de către Preşedintele
Statelor Unite Ale Americii a continuat în timpul Primului Război Mondial şi în timpul celui de-al
Doilea Război Mondial, când au fost aprobate numeroase legi de abilitare a executivului pentru a în-
treprinde măsuri de urgenţă. Puterile excepţionale ale preşedintelui sunt extinse şi la starea de pace, acesta
substitindu-se Congresului, în pofida organizării sistemului politic american pe o rigidă separaţie a puter-
ilor în stat, în virtutea unei delegări legislative votate de Congres în favoarea executivului. Astfel, în anul
1936 au fost emise 1600 de acte de reglementare prezidenţiale, în timpul Preşedintelui F. D. Roosevelt.
În Franţa, teoria delegării legslative a luat naştere tot în perioada Primului Război Mondial când,
Camerele au autorizat Guvernul să emită decrete având forţă de lege, deşi Constituţia Franţei nu regle-
menta o astfel de posibilitate. Actele de reglementare ale Guvernului francez au continuat şi pe timp
de pace, în virtutea unor raţiuni care izvorau din necesităţi financiare şi din politica de reconstrucţie.
Constituţia Franţei din anul 1958 a recunoscut în mod expres delegarea legislativă, legitimând Guvernul
să reglementeze în mod primar relaţii sociale rezervate domeniului legii, pentru realizarea programu-
lui de guvernare, în baza unei legi de abilitare. Constituţia franceză stipulează în articolul 38 faptul
că Guvernul poate să ceară Parlamentului autorizarea de a lua, prin hotărâri, măsuri ce aparţin dome-
niului legii, pentru îndeplinirea programului său. Intervenţiile Guvernului în materii rezervate Parla-
mentului sunt luate în Consiliul de Miniştrii, cu avizul Consiliului de Stat. Hotărârile Consiliului de
Miniştrii în aceste materii intră în vigoare după publicare şi devin caduce atunci când proiectul legii
de ratificare nu este depus la Parlament înainte de expirarea termenului fixat prin legea de abilitare.
În ceea ce priveşte Constituţia franceză, se face o distincţie între domeniul rezervat legii
şi puterea regulamentară a executivului, în celelalte domenii care nu sunt rezervate legii. Del-

3
egarea legislativă intervine ca regulă în baza unei legi de reglementare pentru acele materii a
căror reglementare primară, potrivit articolului 34 al Constituţiei Franţei, esta de domeniul legii.
Conform articolelor 76-77 din Constituţia Italiei, exercitarea funcţiei legislative a Par-
lamentului nu poate fi delegată Guvernului decât dacă au fost stabilite principiile şi cri-
teriile călăuzitoare şi numai pentru o perioadă limitată şi pentru obiective prestabilite:
„Articolul 76:
Exercitarea funcţiei legislative nu poate fi delegată Guvernului decât după stabilirea principiilor şi a
criteriilor directoare ale delegării şi numai pentru un timp limitat şi pentru obiective determinate.
Articolul 77:
Guvernul nu poate, fără ca această putere să îi fi fost expres del-
egată de Camere, să promulge decrete cu putere de lege organică.
Atunci când, în cazuri extraordinare de necesitate şi de urgenţă, Guvernul adoptă, pe răspunderea sa,
măsuri provizorii cu putere de lege, trebuie să le prezinte spre transformare în aceaşi zi Camerelor,
care, chiar dacă sunt dizolvate, vor fi convocate special şi se vor întruni în termen de 5 zile.
Decretele sunt abrogate, dacă nu sunt transformate în lege în termen de
60 de zile de la publicarea lor. Camerele pot totuşi să reglementeze printr-
o lege raporturile juridice născute pe baza decretelor netransformate în lege.”
În exercitarea funcţiei
legislative, Guvernul emite decrete care au forţa juridică a unei legi ordinare, iar în situaţii extraordinare,
de necesitate sau de urgenţă, poate adopta, sub propria responsabilitate, măsuri provizorii cu putere de
lege. În ziua adoptării lor aceste măsuri se transmit Parlamentului pentru a fi convertite în legi de către
cele două Camere care, dacă sunt dizolvate, sunt covocate în mod special în cel mult 5 zile. Dacă decretele
nu sunt convertite în lege, în termen de 60 de zile de la publicare, ele nu mai produc efectele juridice.
Constituţia Portugaliei, prin articolul 201 conferă Guvernului o competenţă legisla-
tivă proprie şi o competenţă legislativă delegată pe care le exercită prin intermediul decretelor-lege, care
sunt supuse ratificării Parlamentului. Delegarea legislativă are loc în baza unei legi a Adunării Repub-
licii, care poate autoriza Guvernul să emită decrete-lege în materii ce ţin de domeniul rezervat legii, pre-
cizând obiectul şi durata delegării legislative. În virtutea articolului 169 din Constituţia Portugaliei, autor-
izarea acordată Guvernului de a emite decrete-lege devine caducă în cazul în care Guvernul îşi încetează
exercitarea funcţiilor, din cauza expirării legislaturii sau ca urmare a dizolvării Adunării Republicii.
Potrivit Constituţiei Portugaliei, Guver-
nul poate emite dcrete-lege în orice materie care nu este rezervată prin legea fundamentală Consiliului
Revoluţiei sau Adunării Republicii, precum şi pentru punerea în aplicare a principiilor generale cuprinse
în legi adoptate de Parlament. Delegarea legislativă vizează emiterea unor decrete-lege în materii rezer-
vate Adunării Republicii, pe baza unei aprobări a acesteia, prin natura ei fiind considerată a fi legată de
îndeplinirea unor atribuţii guvernamentale în condiţii în care intervenţia parlamentară nu este posibilă.

4
În Spania, delegarea legislativă este reglementată de articolele 82-86 ale Constituţiei:
„ Articolul 82:
1. Parlamentul poate abilita Guvernul să emită norme cu rang de lege, în materii
care nu sunt incluse în articolul anterior (legile organice sunt cele referitoare la exercitarea
drepturilor şi libertăţilor fundamentale şi a libertăţilor publice, la cele stabilite de statutele
de autonomie şi la sistemul electoral ca şi la celelalte legi prevăzute de Constituţie.
2. Delegarea legislativă trebuie acordată printr-o lege cadru, atunci când
obiectul său este formularea textelor pe articole sau printr-o lege ordinară,
când este vorba de comasarea mai multor texte legate într-unul singur.
3. Delegarea legislativă trebuie acordată Guvernului în mod expres pentru o ma-
terie anume şi pentru o perioadă determinată. Delegarea legislativă încetează în mo-
mentul public de către Guvern a normei corespunzătoare. Ea nu poate fi considerată
acordată în mod tacit sau pentru o perioadă nedeterminată. Cu atât mai puţin, sub-
delegarea către alte autorităţi distincte de Guvernul propriu, nu poate fi autorizată.
4. Legile cadru stabilesc cu precizie obiectul şi durata delegării legisla-
tive, ca şi principiile şi criteriile care trebuie respectate în exercitare acesteia.
5. Fără a prejudicia competenţa proprie a tribunalelor, legile de del-
egare pot stabili în fiecare caz formele suplimentare de control.
Articolul 83:
Legile-cadru nu pot în nici un caz să:
a) Autorizeze adoptarea de norme cu caracter retroactiv.
b)Autorizeze modificarea propriei legi cadru;
Articolul 84:
Dacă o propunere de lege sau de amendament este contrară unei delegări legislative în
vigoare, Guvernul este abilitat să se opună de a i se da curs. În acest caz se poate
prezenta o propunere de lege care să abroge total sau parţial legea de abrogare.
Articolul 85:
Dispoziţiile Guvernului care sunt obiectul delegării legislative se numesc decrete legi.
Articolul 86:
1. În caz de necesitate extraordinară şi de urgenţă, Guvernul poate emite dispoz-
iţii legislative provizorii care iau forma decretelor-lege şi care nu vor putea afecta organi-
zarea instituţiilor de bază ale statului, drepturile, libertăţilor şi îndatoririle cetăţenilor pre-
văzute în Titlul I, regimul comunităţilor autonome şi nici sistemul electoral general.
2. Decretele-lege terbuie să fie supuse imediat dezbaterii şi votării pe ansamblu Congresu-
lui Deputaţilor, convocat anume în acest scop, dacă nu este reunit, în timp de 30 de zile

5
de la promulgarea lor. Congresul Deputaţilor, trebuie să se pronunţe în acelaşi timp asupra
aprobării sau abrogării, pentru care regulamentul va stabili o procedură specială şi sumară.
3. În termenul prevăzut în alineatul anterior, Parlamentul poate da curs
decretelor-lege conform procedurii de urgenţă prevăzută pentru proiectele de lege.”
În temeiul acestor reglementări constituţionale, Cortesurile Generale pot delega Guver-
nului posibilitatea de a legifera în domenii care nu sunt rezervate legilor organice, delegarea legislativă
acordându-se printr-o lege-cadru, atunci când are ca obiect elaborarea unei noi reglementări juridice sau
printr-o lege ordinară, dacă se urmăreşte o sistematizare a legislaţiei, prin codificare. Legea de abilitare
cuprinde dispoziţii exprese referitoare la materiile în care Guvernul poate interveni cu reglementări ju-
ridice primare şi la perioada de timp în care poate face acest lucru. Delegarea legislativă nu poate fi
făcută pentru o perioadă nedeterminată de timp şi nu poate admite transmiterea acestei competenţe către
altor autorităţi publice, prin subdelegare, iar legile-cadru prin care aceasta se autorizează, nu pot stabili
regului pentru modificarea legii-cadru şi nu pot permite edictarea unor reguli cu caracter retroactiv.
În Constituţia Spaniei se reglementează şi conflictul dintre Parlament şi Guvern în cazul
delegării legislative. Astfel, dacă în cursul legii-cadru, în Parlament se introduce o propunere legislativă
sau un amendament care vine în contradicţie cu legea de abilitare a Guvernului de a legifera, Guvernul
este îndreptăţit să se opună promovării acestuia. În astfel de cazuri însă, pot fi promovare propuneri
legislative privind abrogarea totală ori parţială a dispoziţiilor cuprinse în legea de abilitare a Guvernului.
Constituţia Saniei admite şi delegarea legislativă
de ordin constituţional, în virtutea căreia Guvernul, în caz de necesitate exraordinară şi de urgenţă, poate
emite dispoziţii provizorii, care îmbracă forma decretelor lege, dar care nu pot afecta organizarea insti-
tuţiilor fundamentale ale statului, drepturile şi libertăţilor cetăţenilor, regimul comunităţilor autonome şi
dreptul electoral general. Decretele-lege se supun Congresului Deputaţilor care le dezbate şi le votează
sau le respinge în termen de cel mult 30 de zile, după o procedură specială stabilită de regulament.
Constituţia Spaniei, în articolul 66, aliniatul (2) menţionează:
„Cortesurile generale exercită puterea legislativă a statului, votează bugetul, controlează
acţiunea guvernamentală şi exercită celelalte atribuţii care le sunt atribuite de Constituţie”.
Astfel, Guvenul dobândeşte puterea legislativă, ca regulă, prin Legea de abilitare în acest sens,
aşa cum se menţionează în articolul 82, alineatul (1). Drept urmare, Constituţia României, ca de altfel şi
legea fundamentală a Spaniei în articolul 86, a prevăzut posibilitatea pentru Guvern de a adopta ordonanţe
de urgenţă pentru care nu mai este nevoie de lege de abilitare numai în cazuri de necesitate extraordinară.
În urma acestor constatări, se poate spune că intervenţia Guvernului în materie legislativă este
susţinută de evenimente extraordinare care au loc în viaţa statală. În principiu, evenimentele care deter-
mină intervenţia legislativă a executivului sunt legate de starea de război sau de starea de pace, dar în
care se înregistrează fenomene de natură să pună în pericol securitatea socială, fenomene care afectează
în mod profund funcţionarea democratică a autorităţilor publice, dar şi premisele unui trai social decent.
Elementele care determină introducerea Guvernului în procesul legislativ sunt determinate de imposibili-

6
tatea Parlamentului de a face faţă unor situaţii sociale şi economice care reclamă urgenţă în stabilirea
unor soluţii pe planul reglementării juridice a relaţiilor sociale. Implicarea Guvernului în adoptarea
unor măsuri se justifică prin apelul la normalitate în cazurile în care legalitatea este grav afectată.
Delegarea legislativă este prin ea însăşi o instituţie de urgenţă, în sensul că acţiunea
Guvernului de a reglementa în mod primar relaţii sociale este pusă sub semnul unor imper-
ative de moment, care exclud posibilitatea intervenţiei, în acelaşi interval de timp, a Par-
lamentului şi care se constituie în măsuri de urgenţă pentru asigurarea ordinii sociale.
De altfel, se poate observa faptul că, în problema delegării legislative există trei mari situaţii, şi
anume:
• Cazul statelor care nu admit intervenţia legislativă a Guvernului, în afara unei abil-
itări parlamentare;
• Cazul statelor în care delegarea legislativă este permisă în afara unei abilitări par-
lamentare, în baza unor prevederi constituţionale care o acceptă pentru situaţii ex-
cepţionale;
• Cazul stării de urgenţă aflate în afara unei reglementări juridice exprese, dar care
necesită o intervenţie legislativă imediată.
Deosebirile dintre aceste trei situaţii se explică prin faptul că, în primul caz, intervenţiile leg-
islative pentru situaţii excepţionale sunt reglementate prin intermediul unei instituţii juridice specifice
dreptului constituţional, în virtutea căreia transferul unor atribuţii specifice legislativului este opera
legiuitorului, a cărui voinţă este exprimată într-o lege de abilitare, potivit căreia Guvernul poate
emite acte normative de rangul legii, într-un anumit interval de timp şi în anumite materii prede-
terminate. În celelalte două cazuri, reglementarea delegării legislative constituţionale porneşte de
la necesitatea acoperirii vidului legislativ în situaţii excepţionale, pracum starea de război, starea
de asediu sau starea de urgenţă. În astfel de situaţii, reglementarea primară a relaţiilor sociale, ca
şi luarea măsurilor necesare pentru soluţionarea problemelor excepţionale ce apar exclud, pe mo-
ment, Parlamentul din rândurile autorităţilor publice cu rolul de decizie politică majoră sau îi re-
duc acest rol, conferind Guvernului sau şefului statului atribuţii de natură legislativă, pe care acesta
le exercită pe calea unor acte specifice delegării legislative: decrete-lege, ordonanţe, decrete etc.
În opinia autorilor români, noţiunea de delegarea legislativă defineşte doar o parte a real-
ităţii care acoperă acest fenomen real, cu puternice influenţe asupra organizării şi funcţionării in-
stituţiilor democratice ale guvernării şi ale statului de drept, Astfel, s-a pus problema dacă or-
donanţele guvernamentale sunt expresia unei puteri legiuitoare sau, dimpotrivă, a unei compe-
tenţe guvernamentale, dacă Guvernul se substituie sau nu Parlamentului în activitatea legislativă.
În acceptul profesorilor I. Muraru şi M. Constantinescu se consideră faptul că ordonanţa este
expreia exercitării unei competenţe stabilită de Constituţie sau de legea de ablilitare. Astfel nici o au-
toritate publică nu poate lucra decât sub semnul competenţei sale. În aceeaşi opinie, spre deosebire de

7
lege, ordonanţa este expresia unei „competenţe de atribuire”, fiind consecinţa învestirii Guvernului cu
o atribuţie specializată. Se consideră că există o competenţă generală a Guvernului de a emite hotărâri
şi o competenţă de atribuire rezultată din legea de abilitare pentru a emite ordonanţe, care ar rezulta
şi ea din statutul constituţional al Guvernului, înţeles ca autoritate publică a puterii executive. Într-un
asemenea context, competenţa Guvernului de a emite ordonanţe nu este decât o extindere a compe-
tenţei generale a Guvernului prin efectul legii de abilitare. Astfel de fundamentări date delegării leg-
islative au rolul de a justifica uşurinţa cu care Guvernul român recurge la practicile delegării legislative
În opinia domnului profesor Ioan Vida, delegarea legislativă reprezintă un transfer a
unor atribute legislative la puterea executivă, condiţionat sau necondiţionat, reprezintă o excepţie
de la monopolul legislativ al Parlamentului de a reglementa în mod primar relaţii sociale.
Delegarea legislativă se cere a fi examinată în raport cu
prevederile articolului 58, alineatul (1) din Constituţia României:
„Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare
a ţării”
În virtutea acestui text al legii fundamentale, după cum remarca profesorul I. Deleanu, se naşte un
monopol legislativ al Parlamentului, monopol care are însă două excepţii recunoscute de Constituţie:
• Delegarea legislativă
• Deciziile Curţii Constituţionale prin care se declară ca neconstituţionale unele re-
glementări legale în cadrul justiţiei constituţionale.
Delegarea legislativă, în opinia profesorului I. Deleanu,
semnifică împuternicirea pe termen limitat, a unei alte autorităţi decât cea legiuitoare să exercite pre-
rogativele legislative. Din această perspectivă, delegarea legislativă compromite următoarele principii:
• principiul legalităţii democratice;
• principiul delimitării funcţiei legislative de funcţia executivă;
• principiul monopolului legislativ;
• principiul delegării competenţei în dreptul public.
Aceste excepţii care afectează monopolul
puterii legiuitoare trebuie reduse la minimum, iar atnci cnd ele au loc, trebuie concepute in trei ipostaze:
• Atunci când Parlamentul abiliteaza Guvernul, la cererea acestuia, sa emită ordonanţe
într-un anumit domeniu, într-un anumit termen, are loc o abandonare voluntară a
exercitarii funcţiei legislative, de către Parlament, pe motive, mai mult sau mai puţin
sutenabile;

8
• Când Guvernul recurge la ordonanţe de urgentă, responsabilitatea politică a Parla-
mentului este redusă la minim, iar dispoziţiile constituţionale privitoare la starea
excepţională, care legitimează adoptarea unor astfel de ordonanţe, sunt abandonate
sub presiuni sociale sau ministeriale, care nu sunt întotdeauna justificate;

• Recurgerea Preşedintelui României la măsuri de delegare legislativă, la decrete nor-


mative, nu poate avea loc in afara stării de urgenţă, a stării de asediu ori a imper-
ativului mobilizării generale sau parţiale a forţelor armatei, in limitele stabilite de
Constituţie.

Delegarea legislativă reprezintă transferul unor atribuţii legislative


la autorităţile puterii executive printr-un act de voinţă al Parlamentului ori pe cale constituţională, în
situaţii excepţionale. In ambele cazuri, transferul e limitat si condiţionat, numai anumite prerogative
putând fi transferate puterii executive, pe o perioadă limitată de timp si sub un control parlamentar bine
definit. Acest transfer, sub aspect formal, poate fi ascuns în spatele unei competenţe constituţionale sau
legislative acordate Guvernului de a emite ordonanţe. În realitate însă , Parlamentul are o competenţă
legislativă proprie şi un drept de control asupra legislaţiei delegate, el putând reglementa în mod primar
orice categorie de relaţii sociale. Intervenţia Guvernului în această materie, pe calea ordonanţelor, nu e
altceva decât o substituire în care locul Parlamentului e luat de Guvern in anumite condiţii şi pentru o
perioadă limitată de timp, sub un strict control parlamentar. Delegarea legislativă nu derogă nici de la
principiul interzicerii delegării în dreptul public, doar delegarea fiind oprită, iar transferul temporar si
condiţionat ale unor atribuţii legislative la puterea executivă este o modalitate de colaborare a puterilor în
stat care, sub aspect istoric, s-a dovedit benefică atâta vreme cât uzul acesteia nu s-a transformat în abuz.
În raport cu prevederile
Constituţiei României, se poate constata că delegarea legislativă poate să opereze în trei modalităţi:

• Delegarea legislativă către Guvern prin intermediul unei legi de abilitare;

• Delegarea legislativă constituţională, în baza căreia Guvernul poate recurge la regle-


mentarea primară a unor relaţii sociale, în situaţii excepţionale;

• Delegarea legislativă care operează, în virtutea prevederilor constituţionale, în favoarea


şefului statului, în cazul stării de asediu ori a stării de urgenţă sau al declarării mobilizării
parţiale ori generale a forţelor armate

CAPITOLUL II

DELEGAREA LEGISLATIVĂ ÎN LUMINA CONSTITUŢIEI DIN 1991

9
Secţiunea 1
Noţiunea şi formele delegării legislative
Textul consacrat delegării legislative din Constituţia României îl constituie articolul 114 din Titlul III,
Secţiunea a 3-a, Capitolul II:
„(1) Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pen-
tru a emite ordonanţe în domenii care să nu facă obiectul legilor organice.
(2) Legea de abilitare va stbili, în mod obligatoriu,
domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe.
(3) Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Par-
lamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abil-
itare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanţei.
(4) În cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă.
Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament.
Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu.
(5) Aprobarea sau respingerea ordonanţelor se face printr-o lege în care vor
fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului (3).”
Pentru a efectua un examen teoretic riguros al practicii Curţii Constituţionale este necesară
identificarea dimensiunilor şi implicaţiilor juridice ale articolului 114 din Constituţie. Potrivit dis-
poziţiilor din acest articol se pot emite doua categorii de ordonanţe: obişnuite şi de urgenţă.
Pentru a emite ordonanţe, Guvernul are nevoie de abilitare, iar aceasta se dă de catre Parlament
printr-o lege specială. Abilitarea nu poate privi domeniul legilor organice şi evident nici cel al legilor
constituţionale. Prin legea de abilitare trebuie să se stabilească atât domeniul cât şi data până la care or-
donanţele pot fi emise. Nerespectarea acestui termen atrage încetarea efectelor ordonanţei. Deasemenea,
conform prevederilor articolului 114, aliniatul (3), dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun
aprobării Parlamentului potrivit procedurilor legislative, până la împlinirea termenului de abilitare.
Ordonanţele pot fi clasificate în doua categorii şi anume:

• Ordonanţe ce trebuie supuse Parlamentului dacă legea o cere;

• Ordonanţe ce nu trebuie supuse aprobării atunci când lege nu o cere.

Tuturor ordonanţelor ce trebuie supuse aprobării, precum şi celor caduce li se aplică regula din
articolul 114, aliniatul (5), în sensul că legea de aprobare sau de respingere trebuie să cuprindă
toate ordonanţele supuse aprobării sau pentru care s-a împlinit termenul de abilitare. Astfel,
nici o ordonanţă nu poate scăpa controlului parlamentar, ridicându-se problema de a ştii care
este sancţiunea în cazul în care o asemenea ordonanţă nu a fost cuprinsă ulterior în lege.
Exigenţele constituţionale în emiterea ordonanţelor sunt:

10
• Reglementările din ordonanţe nu pot privi domeniul legilor organice sau constituţionale din mo-
ment ce interdicţia constituţională priveşte chiar legea de abilitare;

• Ordonanţa, deci, poate privi numai domeniul legilor ordinare pe care le poate, de aceea, modifica
sau abroga;

• Nerespectarea termenului până la care se pot emite ordonanţe, termen ce trebuie să existe obliga-
toriu în lege, atrage încetarea efectelor ordonanţei, caducitatea ei;

• De aceea, Guvernul poate modifica sau abroga propria sa ordonanţă numai în cadrul termenului de
abilitare sau, eventual, pe baza unei noi abilitări;

• Obligativitatea avizului Consiliului Legislativ;

• Obligativitatea publicării, sub sancţiunea inexistenţei ordonanţei, până la data abilitării;

• De aceea, îndeplinirea termenului de abilitare se stabileşte în funcţie de data când ordonanaţa a fost
publicată.

Urmărind procedura impusă de articolul 114 din Constituţie, Parlamentul, prin lege, aprobă
sau poate respinge o ordonanţă. Aprobarea poate fi pură şi simplă, cu modificări sau cu com-
pletări. Din moment ce aprobarea sau respingerea se decide numai printr-o lege, se pune prac-
tic în mişcare procedura legislativă, iniţiative legislative realizându-se în baza articolului 114
chiar prin depunerea ordonanţei la una din Camere. Ca atare, această lege trebuie votată în
conţinut şi formă identică atât de Camera Deputaţilor cât si de Senat şi se trimite spre pro-
mulgare Preşedintelui României. Potrivit regulilor constituţionale şi legale, între votarea si pro-
mulgarea legii poate intervini controlul de constituţionalitate cu efectele sale privind conţinutul
legii şi promulgarea. Legea promulgată va fi publicată în Monitorul Oficial al României.
Dacă asupra acestor reguli se poate conveni că ele configurează regimul constituţional general al
ordonanţei, o mare problemă teoretică, cu imprevizibile consecinţe juridice, priveşte raportul dintre
legea de aprobare şi ordonanţă. În temeiul articolului 114 din Constituţie, dacă legea de abilitare o
prevede, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, iar acesta are dreptul să aprobe sau să nu aprobe.
Totodata, trebuie facută o distincţie clară între supunerea spre aprobare şi aprobarea ordonanţei, acest
lucru constând în prezenţa a două operaţiuni juridice diferite, cu efecte juridice specifice, proprii.
Supunerea spre aprobare este obligaţia
constituţionala a Guvernului, iar nerealizarea acesteia în termenul stabilit are ca efect caducitatea ordo-
nanţei. Aceasta este soluţia admisă în doctrină, subliniindu-se faptul că ea nu implică nulitatea „ab inito”
a ordonanţei ci dispariţia forţei sale juridice începând cu expirarea termenului în care proiectul de ratifi-
care trebuia depus. Aprobarea este atribuţia parlamentului, ea intervenind după supunerea spre aprobare,
şi nu este determinată cât priveşte timpul în care se poate realiza. Este dreptul parlamentului să aprecieze

11
în lipsa unui termen stabilit prin Constituţie. Dar dacă Guvernul şi-a îndeplinit în termen obligaţia de a
supune spre aprobare, ordonanaţa continua să producă efecte juridice, tot ca un act al puterii executive,
paână când Parlamentul se va pronunţa. Dacă Parlamentul refuză expres aprobarea, doctrina admite că
ordonanţa devine caducă pentru viitor ca şi în cazul în care proiectul de lege pentru aprobare nu a fost
depus în timp util. Drept urmare, respingerea ordonanţei nu este sinonimă cu aprobarea ei ci cu încetarea
în viitor a efectelor afectând, astfel, şi efectele ultraactive ale actelor încheiate în timpul aplicării sale.
Ordonanţa şi legea de aprobare sunt două categorii juridice
distincte, fiecare dintre ele fiind supuse unor reguli constituţionale şi legale proprii, specifice. Cu toate că
legătura dintre aceste două categorii este evidentă, firească şi incontestabilă, din punct de vedere juridic
ele nu pot fi confundate nici ca procedură de emitere si nici ca efecte juridice. Numai într-o asemenea
viziune juridică se pot formula soluţii care să evite non problemele şi confuziile. Prin aprobarea unei
ordonantţe Parlamentul verifică şi descarcă Guvernul de răspunderea ce i s-a incredinţat şi transformă
normele cu putere de lege în norme de lege. Aşadar, Parlamentul îşi însuşeşte reglementările din ordo-
nanţă, cu eventualele modificări şi le ridică la nivelul legii, ca act juridic de competenţa sa exclusivă.
Ordonanţa trebuie considerată a
fi aprobată sau nu, doar atunci când legea îndeplineşte condiţia prevazută in artcolul 78 din Constituţie:
„Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în
vigoare la data publiăarii sau la data prevazută în textul ei”.
Din acest moment, şi numai din acest moment, curg şi efectele juridice în situ-
aţia în care s-a efectuat controlul de constituţionalitate asupra legii de aprobare,
control ce se efectuează în temeiul artcolului 144, litera a) din Constituţie.
CAPITOLUL III

DELEGAREA LEGISLATIVĂ CĂTRE GUVERN


Potrivit articolului 2, aliniatul (1) din Constituţia României, suveranitatea naţională aparţine
poporulului român care o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum, pentru ca arti-
colul 58, aliniatul (1) să stabilească faptul că Parlamentul este organul reprezentativ suprem şi unica
autoritate legiuitoare a ţării, iar articolul 72, aliniatul (1) arată că acesta adoptă legi constituţionale, legi
organice şi legi ordinare. Din examinarea acestor dispoziţii constituţionale şi prin coroborarea cu cele-
lalte, rezultă că Parlamentul, ca unic organ legiuitor, este singura autoritate constituţională împuternicită
să reglementeze prin lege relaţiile sociale cele mai importante şi cele mai generale. Ală-
turi de această realitate juridică se impune însă şi o a doua realitate, exprimată prin articolul 114,
realitate determinată prin faptul că Parlamentul nu îşi desfăşoară activitatea prmanent, lucrând în se-
siuni şi în şedinţe care se ţin numai în anumite zile ale săptămânii, precum şi de faptul că, în situ-
aţii deosebite, Parlamentul nu are viteza de lucru care să permită intervenţia sa operativă. Ori ex-
ercitarea puterii este o activitate de conducere, care presupune permanenţă. Dacă legea este forma
principală prin care Parlamentul realizează conducerea, emiterea sa trebuie să se conformeze şi ea im-

12
perativului permanenţei, pentru că este ştiut faptul că în activitatea statală de conducere, pauzele, in-
termitenţele sunt inacceptabile tehnicilor de guvernare. Viaţa unui stat se derulează zi şi noapte, ceas
de ceas, iar activităţile de conducere trebuie să răspundă dinamicii sociale, economice şi politice.
Srtuctura, compoziţia şi ritmul de lucru periodic şi greoi al Parlamentului, confruntate cu ex-
igenţele de rapiditate şi promtitudine ale conducerii statale au impus un procedeu, o tehnică de gu-
vernare şi anume delegarea legislativă. Această tehnică este astfel gândită încât să dea satisfacţie le-
gitimităţilor şi dimensiunilor funcţiilor Parlamentului dar şi exigenţelor unei guvenări dinamice şi efi-
ciente, fără a încredinţa adoptarea de legi altor autorităţi publice. Astfel, Constituţia României, prin acor-
darea dreptului Guvernului de a emite ordonanţe, în anumite condiţii şi limite, valorifică, pentru sistemul
nostru constitituţional, aceste tehnici tradiţionale de guvernare, care corespund unor cerinţe diferite:

• De natură politică, precum adoptarea unor măsuri necesare dar nepopulare,


Parlamentul îşi rezervă dreptul de a-l amenda sau abroga, în funcţie de re-
alizarea efectelor scontate;

• De natură financiar-economică, unde promptitudinea instituirii unor măsuri


este esenţială pentru eficacitatea lor;

• De natură instituţională, atunci când compoziţia politică a Parlamentului


poate crea o stare de blocaj a procesului legislativ, etc.

Prin delegarea legislativă, Guvernul primeşte competenţe care aparent sunt egale cu put-
erea legislativă parlamentară, însă nu se substituie Parlamentului, lui lipsidu-i calitatea aces-
tuia de a reprezenta naţiunea, calitate care nu poate fi transmisă prin nici un fel de del-
egare. În timp ce legea este opera suverană a voinţei generale, ordonanţa este pro-
dusul actvităţii funcţionale a Guvernului, activitate care este reglementată prin legi.
Guvernul are o competenţă normativă constituţională primară şi generală, prevăzută de arti-
colul 107, aliniatul (2) din Constituţia României, privind organizarea executării legilor prin emiterea
de hotărâri. Constituţia a instituit însă prin articolul 107, alinatul (3) şi articolul 114 posibilitatea
de a i se acorda şi o competenţă normativă derivată dintr-o lege de abilitare, având un caracter spe-
cial şi limitat. Exercitarea acestei competenţe se include însă, tot în sfera puterii executive, deoarece,
prin emiterea de ordonanţe Guvernul aduce la îndeplinire legea de abilitare, cu specificul pe care îl
implică o asemenea lege în ceea ce priveşte dreptul său de apreciere în limitele abilităţii acordate.
Constituţia României reglementează faptul că delegarea legislativă poate fi de ordin legal
sau constituţional. Delegarea legislativă este legală atunci când Parlamentul emite o lege specială
de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe, în timp ce delegarea legislativă de ordin con-
stituţional operează în cazul unor situaţii excepţionale care fac imposibilă adoptarea unei legi de
abilitare şi care reclamă emiterea unor ordonanţe de ugenţă sau a unor decrete prezidenţiale.

13
Ordonanţele Guvernului se deosebesc în funcţie de modul în care sunt
emise în baza unei legi de abilitare sau sunt emise în situaţii excepţionale.

Secţiunea 1

Ordonanţele date în baza unei legi de abilitare


Constituţia României a înţeles să folosească noţiunea de ordonanţă pentru determinarea actu-
lui juridic prin care Guvernul îşi exercită delegarea legislativă care, fiind o putere pe care Parlamen-
tul o deleagă executivului, presupune o lege de învestire în accest sens, adică o lege de abilitare.
Ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare sunt supuse regulilor pre-
văzute de articolul 115, aliniatele (1)–(3) din Constituţie, unde abilitarea este acor-
dată unui guvern determinat astfel încât ea încetează odată cu acel guvern.
„ (1) Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului
pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.
(2) Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu , domeniul şi data la care se pot emite ordo-
nanţe.
(3) Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Par-
lamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abil-
itare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanţei.”
Pentru emiterea unei ordonanţe care produce efecte similare legii şi care urmează să fie apro-
bată de Parlament, transformând Guvernul, şef al puterii executive, într-un veritabil participant la re-
alizarea puterii legislative specifică Parlamentului, nu este suficient ca într-o lege să se spună că Gu-
vernul are dreptul de emite ordonanţe. Potrivit alineatului (1), este necesar ca legea respectivă care
solicită ca ordonanţele să fie aprobate de Parlament, să fie iniţiată de către Guvern, să poarte de-
numirea pe care o prevede Constituţia şi, domeniile la care aceasta se referă să nu intre în sfera
de reglementare rezervată legilor organice potrivit articolulului 73, aliniatul (3) din Constituţie.
Legea de învestire a Guvernului cu o anumită competenţă legislativă poate fi numai o lege
specială de abilitare, care, potrivit alineatului (2), trebuie să stabilească în mod obligatoriu dome-
niul şi data până la care se pot emite ordonanţe. Legea de abilitare poate stabili însă şi alte
condiţii pentru emiterea ordonanţelor. Legalitatea acestora depinde de respectarea exactă a preved-
erilor legii de abilitare, deoarece în măsura în care aceste prevederi au fost încălcate, ordonanţa
este neconstituţională, fiind emisă fără drept şi în afara competenţei constituţionale a Guvernului.
Ordonanţele emise pe baza unei legi speciale de abilitare pot fi afectate de obligaţia Guvernului
de a le supune ulterior spre aprobare Parlamentului, urmându-se regulile procedurii legislative. Neîn-
deplinirea acestei obligaţii are drept consecinţă încetarea efectelor ordonanţei. Termenul până la care

14
ordonanţa trebuie supusă aprobării este însăşi data la care încetează delegarea acordată. Rezultă deci, că
acest termen este de decădere a Guvernului din dreptul de a emite ordonanţe, potrivit legii de abilitare,
iar în legătură cu nerespectarea obligaţiei de a supune Parlamentului spre aprobare ordonanţele emise,
expirarea termenului are ca efect caducitatea acestora , ordonanţa încetându-şi de drept efectele. Reg-
ula de drept comună, însă, este că ordonanţele nu trebuie supuse Parlamentului spre aprobare, pentru
că, potrivit aliniatului (3), aprobarea este necesară numai dacă legea de abilitare o cere. Ordonanţele
ce nu se supun aprobării ulterioare sunt, de regulă, cele prin care Guvernul este învestit cu competenţa
de a stabili anumite formulare, metodologii, instrucţiuni tehnice sau norme cu caracter subsidiar, com-
plementar sau adiacent. În asemenea situaţii, competenţa cu care este învestit Guvernul prin delegarea
legislativă acordată este însoţită şi de obligaţia de a emite ordonanţe. Astfel, de obicei, norma de abilitare
se stabileşte în cuprinsul unei reglementări cu caracter complex, iar asemenea ordonanţe au caracterul
unor acte normative subsidiare de aplicare a legii pe temeiul căreia urmează a fi emise. Ordonanţele
afectate de obligaţia de a fi supuse aprobării ulterioare a Parlamentului se emit, însă, pe baza unei legi
speciale de abilitare. Această uzanţă legislativă este justificată de importanţa unor astfel de ordonanţe.
În cazul procedurii legislative de aprobare a ordonanţelor în termenul stabilit de Parlament pot
apărea şi soluţii contrare. Astfel, dacă Guvernul trimite Camerei Deputaţilor sau Senatului un proiect
de lege pentru aprobarea unei ordonanţe, dar Camera sesizată cu proiectul de lege îl respinge, din cauza
faptului că reglementarea a devenit caducă sau datorită altor motive, atunci intervine o situaţie specială,
care derogă de la regulile dreptului comun. Astfel, în toate cazurile când o Cameră respinge pentru
prima dată un proiect de lege, potrivit articolului 75 din Constituţia României, acesta nu se mai trans-
mite spre dezbatere celeilalte Camere, iar în virtutea articolului 116 din Regulamentul Camerei Dep-
utaţilor şi a articolului 112, aliniatul (7) din regulamentul Senatului, respingerea unui proiect de lege
de către Camera Deputaţilor sau de către Senat, dacă acesta nu a fost adoptat de cealaltă Cameră, de-
termină nu numai netrimiterea la cealaltă Cameră, dar şi imposibiltatea reluării aceleaşi materii leg-
islative în cursul aceleiaşi sesiuni parlamentare. În astfel de situaţii însă, prevederile articolului 75
din Constituţia României nu se aplică în cazul respingerii unui proiect de lege prin care se propune
aprobarea unei ordonanţe. În astfel de situaţii se aplică dispoziţiile articolului 115, aliniatul (7) din
Constituţia României, în virtutea cărora ordonanţele sunt rspinse sau aprobate. Drept urmare, dacă
un proiect de lege prin care se propune aprobarea unei ordonanţe este respins, acesta dă naştere unui
nou proiect de lege care are ca obiect respingerea ordonanţei. Iniţiativa proiectului de lege de resp-
ingere a unei ordonanţe revine Camerei care a respins proiectul de lege de aprobare a acestuia.
În cazul apariţiei succesive a unor ordonanţe care modifică ordonanţele anterioare,
practica parlamentară, îndepărtându-se de la regulile metodologiei legislative, a admis mod-
ificarea unei ordonanţe modificatoare a unor reglementări juridice, prin legea de apro-
bare a acesteia, în condiţiile în care se ignoră regula generală potrivit căreia un act de
modificare este emis penru a se integra fără restricţii în actul pe care îl modifică.
Proiectul de lege prin care se propune, de către Guvern, aprobarea unei ordonanţe este
supus avizului Consiliului Legislativ. Proiectul este dezbătut în comisiile parlamentare şi, în

15
final, în plenul fiecărei Camere. Drept urmare a dezbaterii proiectului de lege de apro-
bare a unei oronanţei este posibil să se aducă modificări şi completări materialului legisla-
tiv primar, de unde rezultă că Parlamentul poate modifica, completa şi respinge ordonanţa.
Pe perioada delegării legislative, Guvernul poate emite ordonanţe pentru modificarea, completarea
sau chiar pentru abrogarea ordonanţelor emise anterior. Ordonanţele emise în aceste condiţii se supun
aprobării Parlamentului împreună cu ordonanţele pe care le modifică le completează sau le abrogă.
Această regulă este limitată la ordonanţele care sunt în vigoare la data aprobării lor de către Parlament.
Dacă de la intrarea unei astfel de ordonanţă in vigoare şi până la data examinării ei de către Parlament,
aceasta a încetat să mai fie în vigoare, datorită ajungerii la termen ori din cauza abrogării sale, aprobarea
Parlamentului rămâne fără obiect. Proiectul de lege înaintat de Guvernl a Parlament, o dată cu depunerea
ordonanţei, devine caduc, deoarece obiectul său a dispărut: ordonanţa a fost abrogată sau a fost consid-
erată inexistentă după ajungerea sa la termen. Examinarea unei astfel de ordonanţă este lipsită de sens
sub aspectul consecinţelor sale. Astfel, dacă legiuitorul acceptă încetarea efectelor ordonanţei, respin-
gerea acesteia de către Parlament nu mai are sens deoarece ea a încetat să mai producă efecte juridice.
După expirarea perioadei de abilitare, Guvernul nu mai poate emite ordonanţe în domeniul în
care a fost abilitat, nici măcar pentru modificarea, completarea sau abrogarea ordonanţelor emise pe baza
delegării legislative. Orice reformare a acestora nu poate fi făcută decât prin lege sau prin ordonanţe
emise în baza unei noi delegări legislative. Ordonanţele emise de Guvern în temeiul unei legi de abil-
itare încetează să mai producă efecte juridice de la data intrării în vigoare a unei legi prin care au fost
respinse sau de la data la care încetează delegarea legislativă, în condiţiile în care ele nu au fost supuse
aprobării Parlamentului, dacă această aprobare a fost impusă de legea de abilitare. O situaţie specială se
naşte atunci când legea de abilitare nu cere ca ordonanţele emise de Guvern să fie supuse aprobării Par-
lamentului. Ordonanţele emise în aceste condiţii continuă să producă efecte juridice şi după împlinirea
termenului de delegare legislativă, în măsura în care ele nu sunt modificate sau abrogate printr-o altă lege.
Legea de abilitare a Guvernului de a emite ordonaţe reprezintă totdeauna o iniţiativă guverna-
mentală. Guvernul însuşi solicită legea de abilitare, ea nu-i poate fi impusă la iniţiativa altcuiva.
Pentru domeniul precizat prin legea de abilitare şi până la termenul încuviinţat pen-
tru emiterea ordonanţelor, Parlamentul poate statua el însuşi, prin legile sale, întrucât:

• Pentru chiar aceste domenii şi pentru această durată, Parlamentul exercită
controlul asupra activităţilor guvernamentale, având şi posibilitatea de a ab-
roga sau modifica ordonanţele Guvernului;

• Parlamentul are dreptul de a-şi modifica, suspenda sau abroga propriile legi;

• Revocabilitatea este de esenţa oricărui mandat, inclusiv a acelui dat Guver-


nului de a legifera. Extrem de discutabilă este însă ideea promovată de

16
Curtea Constituţionalăîn legătură cu faptul că delegarea legislativă poate
opera şi atunci când a început dezbaterea unor proiecte de legi sau prop-
uneri legislative având acelaşi obiect sau unul asemănător, realizându-se ast-
fel, reglementări paralele şi concomitente în aceaşi mateie, prin delegare şi
nondelegare.

Ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare se publică în Monitorul Oficial al


României, Partea I. Ele intră în vigoare de la data publicării sau de la data prevăzută in tex-
tul acestora.Nepublicarea, dacă legea nu prevede expres altfel, atrage inexistenţa ordonanţei.
De la data publicării ordonanţei în Monitorul Oficial al României, sub semnătura primului min-
istru şi contrasemnată de miniştrii care au obligaţia punerii ei în executare, ordonanţa există ca act nor-
mativ administrativ. Acest lucru presupune faptul că ordonanţa nu poate să facă obiectul contenciosului
administartiv, în condiţiile prevăzute de articolul 52 din Constituţie, iar controlul constituţionalităţii or-
donanţei nu se poate realiza decât pe calea soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate, în condiţiile
prevăzute de articolul 146, litera d). Dacă până la expirarea termenului de abilitare nu s-a depus proiectul
de lege pentru aprobarea ordonanţei, aceasta îşi încetează efectul, aplicându-se în domeniul respectiv leg-
islaţia anterioară. În cazul în care s-a depus proiectul legii de ratificare a ordonanţei înainte de expirarea
termenului de abilitare, se pot ivi mai multe ipostaze:

• Parlamentul nu înscrie proiectul legii de ratificare pe ordinea de zi. Indiferent


dacă, după depunerea proiectului şi până la dezbaterea şi adoptarea lui, ter-
menul de abilitare a expirat sau nu, ordonanţa continuă să-şi producă efectele
ca act normativ guvernamental;
• Înscriind proiectul legii de ratificare pe ordinea de zi, Parlamentul îl respinge,
ordonanţa încetându-şi efectele;
• După dezbaterea proiectului legii de ratificare, cu sau fără modificări, Par-
lamentul aprobă ordonanţa. Ratificarea schimbă valoarea normativă a ordo-
nanţei, atribuindu-I forţa legii şi, în consecinţă, de la data ratificării ordo-
nanţa nu mai poate fi modificată sau abrogată decât prin lege.2

Cererea de abilitare nu poate avea alt subiect decât Guvernul, pe umerii căruia se pun ur-
genţele legate de guvernarea ţării. Ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare sunt aprobate de
Guvern cu majoritate de voturi şi nu se supun Preşedintelui României în vederea promulgării, ci ele
se depun la Parlament, însoţite de un proiect de lege de aprobare, în cazul în care legea de abilitare
cere o asemenea procedură, în intervalul de timp în care abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe
este permisă. De la regula articolului 107, aliniatul (4) din Constituţie, în virtutea căreia nepublicarea
hotărârii sau a ordonanţei Guvernului atrage inexistenţa acesteia, se admite o singură excepţie care are
în vedere hotărârile cu caracter militar, acte juridice care se comunică numai instituţiilor interesate.

17
Legile de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe au extins com-
petenţa legislativă a acestuia şi la ratificarea unor tratate internaţionale.
Între anii 1992-1999 s-au adoptat 18 legi de abilitare, de regulă câte două pe an. Pe baza acestora,
în aceeaşi perioadă, s-au adoptat 535 de ordonanţe, la care se mai adugă 219 ordonanţe de urgenţă.

Secţiunea 2

Ordonanţele de urgenţă
În condiţiile prevăzute de fostele dispoziţii ale articolului 114, aliniatul 4 din Constituţie, Gu-
vernul putea emite ordonanţe de urgenţă. Aceste ordonanţe puteau fi emise numai in condiţiile în
care Guvernul se afla în imposibilitatea de a putea obţine în timp util aprobarea unei legi de abilitare.
Aceste condiţii excepţionale, care în mod obiectiv reclamă adoptarea de urgenţă a unei reglementări
juridice, conferă temei prevederilor constituţionale care abilitează Guvernul să emită reglementări ju-
ridice primare, în virtutea unei necesităţi de delegare legislativă prezumată pe plan constituţional.
Practica guvernamerntală din România, în domeniu, a depăşit însă orice aşteptări. Inventând „cazuri
excepţionale” care, coborâte în contingent, se dovedesc a fi cazuri comune, calificând cazuri obiş-
nuite, uneori chiar banale, ca fiind „excepţionale”, Guvernul, mai ales în perioada legislaturii
1996-2000, şi-a manifestat incoerenţa şi înclinaţia spre improvizaţie. Dacă intruziunile repetate şi
neaşteptate din partea Guvernului în domeniul legilor organice, prin adoptarea de ordonanţe de ur-
genţă, sunt considerate legitime din punct de vedere constituţional, rămân multe alte procedee gu-
vernamentale pentru care nu s-au găsit explicaţii stiinţifice sau măcar rezonabile. Guvernul a in-
tervenit prin ordonanţă în procesul legiferării, împiedicând astfel ambele Camere ale Parlamen-
tului sau una dintre ele să-şi exercite atribuţiile conferite constituţional în procesul de adoptare
a legilor sau a recurs la modificarea imediată a unei ordonanţe publicate sau a unei legi.
Prin Legea de revizuire a Constituţiei din anul 2003, prin articolul 115,
aliniatele 4-8, s-a încercat introducerea ordinii în starea de dezordine culti-
vată în timp şi dezinvolt prin practica emiterii ordonanţelor de urgenţă.
„ (4) Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror re-
glementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motina urgenţa în cuprinsul acestora.
(5) Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în pro-
cedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial
al României.Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la
depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere,
Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceastăa este considerată adoptată si se trimite
ceilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă cuprinzând
norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1).

18
(6) Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta
regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Consti-
tuţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.
(7) Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege
în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului (3).
(8) Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, mă-
surile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei.”
Alineatul (4) al articolului 115 din Constitţie , in redactarea sa iniţială din 1991, avea următorul
conţinut:
„În cazuri excepţionale, Guvrnul poate adopta ordonanţe de urgenţă.. Aces-
tea intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dacă
Parlamentul nu se afdlă în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu.”
În baza acestui text, în primul comentariu din 1992 al Constituţiei, cu privire la ordo-
nanţele de urgenţă, s-au reţinut următoarele caracteristici: se pot emite numai în cazuri ex-
cepţionale când, în mod obiectiv, nu a fost posibilă adoptarea unei legi de abilitare sau a
unei legi cu procedură de urgenţă, nici chiar prin modalitatea angajării Guvernului cu privire
la un proiect de lege, tocmai de aceea, în această ipoteză, restricţia emierii de ordonanţe
în domeniile legilor organice nu a mai fost prevăzută, este o excepţie de la regulă, de-
terminată de însăşi situaţia excepţională ce justifică emiterea de ordonanţe de urgenţă.
Aceste comentarii nu au condus însă la o practică legislativă unitară, la opinii dominante în
doctrina juridică ci au produs ambiguităţi care s-au manifestat în practica Curţii Constituţionale, mai
ales în legătură cu semnificaţia sintagmei „în cazuri excepţionale”. De multe ori, o ordonanţă de ur-
genţă a fost urmată de modificări şi completări prin alte ordonanţe de urgenţă, astfel încât Parlamen-
tul a ajuns să fie sesizat cu legi de aprobare a unor ordonanţe de urgenţă care fuseseră abrogare prin
altă oerdonanţă de urgenţă, ş.a.m.d. Au fost situaţii în care Guvernul a iniţiat un proiect de lege, se-
sizând una din Camere, dar după ce textul a fost adoptat de prima Cameră într-o formulă diferită de cea
din proiect, Guvernul, „supărat” pe Parlament, abandona proiectul în versiunea iniţială a proiectului.
Legea de revizuire a Constituţiei a limitat sfera de reglementare a ordonanţei de ur-
genţă declanşând o dispută teoretică şi jurisdicţională privind problema de a şti dacă ordo-
nanţele de urgenţă, spre deosebire de ordonanţele care presupun lege de abilitare, pot fi
emise în domeniile rezervate legilor organice si de a şti ce se întâmplă cu efectele produse
de o ordonanţăde urgenţă după ce Parlamentul adoptă Legea de respingere a ordonanţei.
Astfel, s-au modificat aliniatele (4) şi (5) din textul Constituţiei şi s-au adăugat aliniate noi, schim-
barea esenţială fiind de concepţie. Dacă în forma iniţială ordonanţa de urgenţă se fundamenta pe situaţii
excepţionale care, potrivit articolului 93, justificau instituirea stării de asediu sau de urgenţă, în noa con-
cepţie, situaţia extraordinară constă într-o stare de urgenţă în reglementarea unui aspect ce nu comportă în
nici un fel amânarea. Situaţia extraordinară ce trebuie imediat reglementată este o situaţie imprevizibilă,

19
care se sbste de la regulile sau aşteptările obişnuite, de natură să întreţină, să determine ori să favorizez
periclitaea interesului public, implicând, din acest motiv şi în lipsa altor mijloace constituţionale ime-
diate, măsuri urgente pentru inlăturarea sau prevenirea pericolului, aplicabile de îndată, măcar parţial.
Aliniatul (5) din noua redactare reglementează proceduri parlamentare care impun dez-
baterea accelerată a ordonanţei de urgenţă, în corelare cu procedura de legiferare prevăzută la ar-
ticolul 75 din Constituţie: în ambele Camere se aplică de drept procedura de urgenţă, iar în
Camera de reflecţie termenul , la îndeplinirea căruia ordonanţa se prezumă absolut ca aprobată,
este unic, de 30 de zile. Se evită, astfel, ca asemenea ordonanţe să nu fie supuse controlu-
lui parlamentar şi aprobării sau respingerii, după caz, timp de luni de zile sau chiar ani.
Intarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă este condiţionată de trei exigenţe cumulative ale
efectivităţii ei şi anume: depunerea, dezbaterea în procedură de urgenţă şi publicarea. Spre de-
osebire de reglementarea anterioară, ultimile două exigenţe sunt deplin justificată pentru că, dacă
a existat „urgenţă” atunci, in „procedura de urgenţă” trebuie verificată ordonanţa, iar publicrea
este condiţia imanentă a eficacităţii şi opozabilităţii ordonanţei. Înscrierea imperativă într-un ter-
men de urgenţă a obligativităţii convocării Camerelor Parlamentului este o măsură de natură să
„inhibe” Guvernul ori să-l stimuleze la chibzuinţă. Dacă în termen de cel mult 45 de zile de
la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, „aceasta este considerată adop-
tată” şi se trimite la cea de-a doua Cameră, care decide, de asemenea, în procedură de urgenţă.
Ordonanţa de urgenţă, cuprinzând norme de natura legii organice, se aprobă cu ma-
joritatea absolută. Este o dispoziţie impecabilă logic şi în deplină concordanţă cu preved-
erile articolului 76, aliniatul 1 din Constituţie. Reglementarea prin ordonanţă a unor rapor-
turi sociale rezervate expres legii organice nu poate avea drept consecinţă repudierea implic-
ită a majorităţii absolute înscrisă ca o condiţie de constituţionalitate a unor asemenea reglemen-
tări şi, pe cele de consecinţă, anularea sau restrângerea vocaţiei minorităţii parlamentare de a-
şi aduce aportul la reglementarea acelor reglementări ori de a se formaliza faţă de ele.
Domnul profesor Alexandru Iorgovan consideră, cu privire la articolul 155, aliniatul (5), că
momentul intrării în vigoare a ordonanţelor de urgenţă cuprinde în aparenţă două termene: primul
vizează depunerea ordonanţei spre dezbatere în procedura de urgenţă la Camera competentă, iar al
doilea, publicarea în Monitorul Oficial. „Este numai o aparenţă , pentru că interpretarea logică a
textului , raportată la o interpretare sistematică a Constituţiei , ne conduce la concluzia după care
este de neconceput ca publicarea ordonanţei de urgenţă în Monitorul Oficial să se facă inainte ca
aceasta să fie depusă spre dezbatere la Camera competentă.” Astfel, domnul profesor sugerează Gu-
vernului să instituie în practica elaborării ordonanţelor de urgenţă, regula după care, în preambulul or-
donanţei, să se facă precizarea că ordonanţa a fost depusă spre dezbatere la Camera Deputaţilor sau
la Senat cu indicarea datei. În acest sens, a fost modificată Legea numărul 24/2000, cu modificările
ulterioare, prin introducerea articolului 10, care, în aliniatul (2), „condiţionează” publicarea în Moni-
torul Oficial de „dovada scrisă” a depunerii ordonanţei de urgenţă la Camera competentă a fi sesizată.

20
De asemenea, prin aliniatul (6) se urmăreşte reglementarea expresă a limitelor de admisibilitate
a ordonanţelor de urgenţă, în domeniile respective asemenea ordonanţe neputînd fi emise, iar dacă se
adoptă, totuşi, atunci Guvernul săvârşeşte un abuz, iar ordonanţa este neconstituţională, fiind un temei
de sesizare a Curţii Constituţionale. Legea de revizuire a Constituţiei stabileşte limitele ordonanţelor de
urgenţă nu numai după categoriile de legi prevăzute de articolul 73, ci şi după anumite materii, cum se
procedează de altfel în articolul 86 din Constituţia Spaniei. Printre materiile în care nu pot fi adoptate
ordonanţe de urgenţă sunt enunţate şi drepturile electorale, alături de drepturile, libertăţile şi îndatoririle
fundamentale prevăzute de Constituţie. Astfel, se subliniază că sub nici o formă, printr-o ordonanţă de
urgenţă nu poate fi afectat regimul de realizare a drepturilor electorale, altfel spus, nu se pot adopta legi
electorale sau coduri electorale prin ordonanţă de urgenţă. Ordonanţele de urgenţă nu pot conţine nici re-
glementări care să diminueze sfera garanţiilor legale ale oricărui drept si a oricărei îndatoriri prevăzută de
Constitţie. Această precizare a articolului 115 alineatul (6) este expresia, în sfera regimului constituţional
a ordonanţei de urgenţă, principiului consacrat de articolul 152 alineatul (2) cu privire la limitele revizuirii
Constituţiei. Prin ordonanţe de urgenţă nu pot fi luate nici măsuri privind interzicerea în mod expres a
naţionalizării şi a oricărei alte forme de trecere silită a bunurilor prprietate privată în proprietate publică.
Fostul alineat (5) al articolului 114 al Constituţiei din 1991, devenit aliniatul (7) al articolu-
lui 115 scoate în evidenţă faptul că ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat, lăsîndu-se
să se înţeleagă că este vorba atât de ordonanţe emise în baza legii de abilitare cât şi ordo-
nanţe de urgenţă, care se emit fără o abilitare prealabilă, se aprobă sau nu, după caz, se resp-
ing prin lege , ceea ce înseamnă că proiectele de legi iniţiate de către Guvern vor fi, după
caz, proiecte de lege pentru aprobarea unei ordonanţe sau petru respingerea unei ordonanţe.
Alinatul (8) al articolului 115 îşi propune să rezolve problema efectelor produse de ordonanţe, legea
de aprobare, sau după caz, de respingere a ordonanţei de urgenţă urmând să reglementeze, când se im-
pune, şi măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioade cât s-a aplicat ordonanţa.

CAPITOLUL IV

DELEGAREA LEGISLATIVĂ CĂTRE PREŞEDINTELE ROMÂNIEI


Mǎsurile luate prin decret de cǎtre Preşedintele României în cazul instituirii stǎrii de asediu sau
a stǎrii de urgenţǎ ori cele privitoare la declararea mobilizǎrii parţiale sau generale a forţelor armate,
îmbracǎ forma unui act normative. Aceste decrete intervin în domeniul legislative, ele cuprinzând norme
juridice primare emise în baza unei delegǎri legislative constituţionale cǎtre Preşedintele României.
Decretul emis în asemenea situaţii trebuie sǎ rǎspundǎ situaţiilor sociale concrete care reclamǎ
proclamarea stǎrii de asediu, a stǎrii de urgenţǎ sau a mobilizǎrii forţelor armate. Un astfel de decret
este cu necesitate unul cu cracter normativ, deoarece el trebuie sǎ permitǎ, atunci când este vorba de
starea de asediu , un regim de restrângere a libertǎţilor publice, iar în caz de ameninţare strǎinǎ sau

21
de tulburǎri interne sǎ consacre extinderea atribuţiilor poliţiei, a celorlalte autoritǎţi publice înzestrate cu
competenţe în asigurarea ordinii publice şi extinderea competenţei tribunalelor militare. Starea de urgenţǎ
reclamǎ şi ea decrete prezidenţiale în virtutea faptului cǎ impune un regim de restângere a libertăţilor
publice, de extindere a puterilor organelor de ordine publicǎ, pe fundalul unor evenimente extraordinare.
Restrângerea drepturilor şi libertăţilor în cazul stǎrii de asediu şi a
stǎrii de urgenţǎ, potrivit articolului 49 din Constituţia României, nu se
poate face decât prin lege şi cu respectarea principiului proporţionalităţii.
Starea de asediu intervine în situaţii extraordinare, determinate de factori sau interni, care
pun in pericol suveranitatea nationalǎ sau presupun implicarea forţelor armate, în timp ce starea de
urgenţǎ este impusǎ de evenimente imterne extraordinare, cum ar fi calamitǎţile naturale sau alte
sinistre ori de acţiuni care pun în pericol ordinea constituţionalǎ şi statul de drept. În ambele
situaţii, mǎsurile excepţionale au in vedere fie întregul teritoriu al ţǎrii, fie o parte a acestuia.
Restrângerea drepturilor şi libertǎţilor în cazul stǎrii de asediu sau a stǎrii de urgentǎ, porivit
articolului 49 din Constituţia României, în temeiul unui decret al Preşedintelui României nu se poate
face decât în baza unei legi organice. Ca atare, potrivit articolului 72 litera e) din Constituţia, în
cazul delegării legislative în favoarea Preşedintelui României, aceasta se poate face în baza unei legi
organice, care se instituie starea de sediu ori starea de urgenţǎ, având obligaţia de a solicita Parla-
mentului încuviinţarea mǎsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la adoptare. Dacǎ Parlamentul nu se
aflǎ în sesiune, el se convoacǎ de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stǎrii de asediu sau a
srǎrii de urgenţǎ şi funcţioneazǎ pe toatǎ durata acesteia. La încetarea stǎrii de urgenţǎ ori a stǎrii
de asediu, Preşedintele României va emite un nou decret, prin care va consacra revenirea cetǎţenilor
la statutul anterior şi va pune capǎt oricǎrei restrângeri de drepturi. Aceste reglementǎri juridice
sunt date în baza unei legi şi îşi pǎstreazǎ caracterul de legi juridice primare, adoptate de o altǎ au-
toritate publicǎ decât Parlamentul. Aceste reglementǎri juridice sunt independente de legea care re-
glementeazǎ starea de urgenţǎ sau de asediu, deoarece ele însele sunt în mǎsurǎ sǎ stabileascǎ sus-
pendarea aplicǎrii unor dispoziţii legale, instituirea unor mǎsuri de restrângere a drepturilor fundamen-
tale sau de instituire a unor competenţe lǎrgite ale poliţiei, jandarmeriei şi ale forţelor militare, inclu-
siv ale instanţelor militare, întinderea acestora, durata, teritoriul şi persoanele cǎrora le sunt aplicate.
Prin decret al Prşedintelui României se stbilesc drepturile şi libertăţile al căror exer-
ciţiu se restrânge. Această materie rezervată de Constituţie legilor organice, poate fi con-
cretizată numai printr-un asemenea decret, ceea ce îi conferă acestuia un caracter normativ emis
în baza unei delegări legislative de ordin constituţional, prin mijlocirea unei legi. Printr-un ast-
fel de decret se definesc autorităţile civile ţi militare, precum ţi competenţele acestora în ex-
ecutarea prevederilor decretului, ceea ce împuterniceţte Preşedintele României să emită regle-
mentări ce ţin de exercitarea funcţiei legislative. Decretul Preţedintelui României stabileşte
şi aria teritorială, precum şi perioada pentru care se aplică normele cuprinse în decret.
Intervenţia normativǎ a Preşedintelui României este supusǎ controlului parlamentar care poate fi

22
anterior, în cazul mobilizǎrii parţiale sau generale a forţelor armate sau posterior, în cazuri excepţionale,
sau în situaţia luǎrii unor mǎsuri pentru respingerea unei agresiuni, a declarǎrii stǎrii de asediu ori a stǎrii
de urgenţǎ. În toate cazurile, Preşedintele României emite decrete care au un caracter normativ, prin
natura mǎsurilor pe care le cuprind. Aceste decrete se supun controlului parlamentar asupra legislaţiei
delegate, în virtutea unor mesaje prezidenţiale, care pun Parlamentul în situaţia de a adopta o lege or-
ganicǎ prin care sǎ aprobe, sǎ respingǎ, sǎ modifice sau sǎ completeze decretele prezidenţiale. Intervenţia
puterii legiuitoare reprezintǎ o manifestare suveranǎ a Parlamentului, în virtutea cǎreia iniţiativele prezi-
denţiale sunt convertite în texte legislative sau sunt respinse. În aceste cazuri, controlul de constituţion-
alitate este restricţionat la nivelul legii privitoare la decretele normative, acestea, ca şi ordonanţele, fiind
considerate acte administrative, supuse controluluijurisdicţional pe calea contenciosului adminisrativ.

CAPITOLU V

CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII ORDONANŢELOR


Potivit articolului 115 din Constitţie, Guvernul poate emite ordonanţe. Aceste ordonanţe
conţin norme cu putere de lege, instituţia ca atare, fiind cunoscutǎ în teorie şi legislaţie ca del-
egare legislativǎ. Drept urmare, şi ordonanţele trebuie supuse controlului de constituţionalitate,
aceasta realizându-se însǎ prin procedura excepţiei de neconstituţionalitate. Ele pot fi izvoare
ale dreptului constituţional dacǎ îndeplinesc condiţia de a reglementa relaţii sociale fundamentale
privind instaurarea, menţinerea şi exercitarea puterii. Faţǎ de natura şi procedura emiterii ordo-
nanţelor Guvernului, controlul constituţionalitǎţii lor este şi nu poate fi decât un control posterior.
Excepţia de neconstituţionalitate este un procedeu
eficient de protejare a drepturilor şi libertǎţilor publice, este un procedeu defensiv în care se aşteaptǎca
legea sǎ se aplice pentru a fi atacatǎ. Ea presupune un proces judiciar declanşat în care, atacându-se actul
de aplicare concretǎ a legii, cel interesat cere sǎ se constate cǎ dispoziţia legalǎ pe care se întemeiazǎ
actul de aplicare este neconstituţionalǎ şi astfel trebuie înlǎturatǎ. Procedura invocǎrii şi soluţionǎrii
excepţiei de neconstitţionalitate este reglementatǎ în detaliu prin lege, ea fiind la dispoziţia justiţiabililor.
Excepţia de neconstituţionalitate poate fi ridicatǎ numai în faţa instanţelor judecǎtoreşti de cǎtre
una din pǎrţi sau de cǎtre instanţǎ din oficiu. Neconstituţionalitatea unei prevederi legale poate fi invo-
catǎnumai dacǎ de ea depinde judecarea cauzei, dacǎ are legǎturǎ directǎ cu cauza respectivǎ. Obiec-
tul excepţiei de neconstitţionalitate nu-l pot face prevederile legale a cǎror constitţionalitate a fost sta-
bilitǎ potrivit articolului 145, aliniatul (1) din Constituţie şi nici prevederile constatate ca fiind necon-
stituţionale printr-o decizie anterioarǎCurţii Constituţionale. Numai în asemenea situaţii Curtea Con-
stituţionalǎ poate fi sesizatǎ şi numai de cǎtre instanţa în faţa cǎreia s-a ridicat excepţia de neconsti-
tuţionalitate. Instanţa va dispune acest lucru printr-o încheiere care va cuprinde punctele de vedere ale

23
pǎrţilor pentru susţinerea sau combaterea excepţiei şi opinia instanţei asupra excepţiei. Încheierea va
fi însoţitǎ de dovezile depuse de pǎrţi. Dacǎ excepţia a fost ridicatǎ din oficiu de instanţa de judecatǎ,
încheierea tebuie motivatǎ, cuprinzând susţinerile pǎrţilor şi dovezile necesare. Instanţa trebuie sǎ resp-
ingǎ prin încheiere motivatǎ excepţia indmisibilǎ (art. 23) şi numai sesizeazǎ Curtea Constituţionalǎ.
Declanşarea procedurii excepţiei de neconstituţionalitate poate determina suspendarea judecǎţii.

Portivit
articolului 24 din Legea nr. 47/1992, privind sesizarea, preşedintele Curţii Constituţionale desemneazǎ
pe unul din judecǎtori ca raportor şi tot el este obligat sǎ comunice încheierea prin care a fost sesizatǎ
Curtea Constituţionalǎ preşedinţilor Camerelor Parlamentului Guvernului, indicându-le data pânǎ la care
pot sǎ trimitǎ punctul lor de vedere. Judecǎtorul raportir va lua mǎsurile necesare pentru administrarea
probelor la data depunerii raportului. Curtea hotǎrǎşte cu majoritatea de voturi, iar deciziile prin care se
constatǎ neconstituţioanalitatea unor prevederi legale se comunicǎ celor douǎ Camere ale Parlamentului
şi Guvernului. Toate deciziile sunt definitive şi obligatorii şi se publicǎ în Monitorul Oficial al României.

Cererile directe privind declararea ca neconstituţionale a unor ordonanţe sau a unor ordonanţe
de urgenţǎ sunt respinse, fiind lipsite de obiect, în condiţiile în care competenţa Curţii Constituţion-
alitate în materia controlului anterior este restrânsǎ la legile adoptate de Parlament. Astfel, atacul de
neconstituţionalitate la Curtea Constituţionalǎ este condiţionat de legea de aprobare sau de respingere
a unei ordonanţe. În mǎsura în care existǎ o altfel de lege, aceasta poate fi atacatǎ la Curtea Consti-
tuţionalǎ, o datǎ cu ea fiind puse în discuţie instanţei constituţionale din ordonanţa aprobatǎ prin lege
sau respinsǎ pe o asemenea cale. În cazul în care ordonanţa este respinsǎ printr-o lege, domnul pro-
fesor Ioan Vida considerǎ cǎ justiţia constituţionalǎ nu o poate repune în vigoare, ea fiind abilitatǎ
doar sǎ nege un text, fǎrǎ a avea capacitatea de a introduce în sistemul legislaţiei noi texte legisla-
tive. Curtea Constituţională, organ de jurisdicţie
constituţională creat după model occidental şi verificat de practica celor aproximativ 75 de ani ce au trecut
de la instituirea sa, şi-a dovedit deja utilitatea şi competivitatea. Din luna iunie 1992 şi până astăzi, a des-
făşurat o intensă şi rodnică activitate, mai ales în domeniul controlului constituţionalităţii legilor, într-o
perioadă în care problema conflictului de legi în timp s-a alăturat celei privind neconstituţionalitatea unor
acte normative, dând astfel naştere unor mari dificultăţi de interpretare şi aplicare a normelor juridice.
Având de rezolvat un volum imens de sesizări, cu precădere legate de excepţiile de neconstituţionali-
tate ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti, Curtea Constituţională a contribuit substanţial la rezolvarea
unor importante probleme de drept într-o perioadă de tranziţie, în care, în câmpul normativ juridic există
încă multe legi anterioare Constituţiei care trebuie înlocuite sau armonizate cu „noua ordine mondială”.

O ordonanţă trebuie considerată a fi aprobată sau nu numai atunci când legea îndeplineştei condiţia
prevăzută în articolul 78 din Constituţie. Din acest moment, şi numai din acest moment, curg şi efectele
juridice în situaţia în care s-a efectuat controlul de constituţionalitate asupra legii de aprobare, con-

24
trol ce se efectuează în temeiul articolului 144 litera a) din Constituţie. Oricare altă soluţie înseamnă
încălcărea regulilor constituţionale privind procedura legislativă în complexitatea sa. Tocmai datorită
acestui lucru, pentru a permite verificarea unor reguli reclamate ca neconstituţionale, cuprinsă într-o or-
donanţă, Constituţia, prin articolul 144 lit. c) a organizat un control a posteori pe calea excepţiei de
neconstituţionalite. Practic, prin controlul de constituţionalitate, Curtea Constituţională poate paraliza
o prevedere dintr-o ordonanţă, fie direct prin procedeul oferit de articolul 144 lit. c), fie indirect, mi-
jlocit, prin cel oferit de articolul 144 lit. a). În situaţia legilor de aprobare se discută consituţionalitatea
legii şi, urmările acestui control se pot răsfrange, indirect însă, şi asupra valabilităţii ordonanţei. Parla-
mentul se poate pronunţa asupra unei ordonanţe numai dacă ea nu a fost declarată neconstituţională.
Curtea Constiuţională
a fost implicată în interpretarea şi discutarea mai multor probleme juridice privind delegarea legislativă,
fiind sesizată în condiţiile articolului 144 litera a) din Constituţie şi Legea nr. 47/1992, atât cu privire
la legi de abilitare, cât şi cu privire la legi de aprobare. Obiecţiile de neconstituţionalitate au privit:

• Depăşirea limitelor delegării legislative;

• Nerespectarea simetriei funcţionale în cazurile în care s-a abilitat Guvernul să emită ordonanţe în
domeniul unei legi ce poate fi adoptată numai în şedinţa comună a Camerelor;

• Încalcarea dreptului la liberă circulaţie;

• Încalcarea dispoziţiilor articilului 53 din Constituţie privind aşezarea justă a sarcinilor fiscale;

• Caracterul legii de abilitare.

CAPITOLUL VI

PROPUNERI ŞI CONCLUZII


Delegarea legislativă reprezintă una din cele mai puternice negări a principiupu-
lui separaţiei puterilor în stat. Transmiterea atribuţiilor puterii legiuitoare către Ex-
ecutiv a primit critici severe prin prisma încălcării diviziunii competenţelor între au-
torităţile publice. Ideea esenţială care este dedusă din criticile îndreptate împotriva
delegării legislative rezidă în ilelegalitatea imixtiunii executivului în activitatea legislativă.
Teoria este însă infirmată de practica delegării legislative, istoria dreptului având exem-
ple concrete de intervenţie a Executivului în reglementarea primară a unor relaţii sociale, inter-
venţie impusă de imperative politice şi sociale nascute, de cele mai multe ori, din afara preved-
erilor constituţionale. Cu toate că Montesquieu a stabilit imperativul separaţiei puterilor în stat,

25
pornind de la necesitatea diviziunii funcţiilor statului, este evident astăzi că, raportarea exclu-
sivistă a îndeplinirii unei funcţii statale – legiuitoare, executivă sau judecătorească – la un sin-
gur organ de stat este nu doar o soluţie imposibilă, dar şi una care contravine necesităţii re-
alizării sarcinilor statale, în conformitate cu exigenţele principiului suveranităţii naţionale.
În legătură cu instituţia delegării legislative, se pune problema abuzului de care dă dovadă Gu-
venul prin adoptarea de ordonanţe simple şi mai ales de ordonanţe de urgenţă, legiferând situaţii care
nu intră sub incidenţa cazurior extraordinare prevăzute de legea fundamentală. Astfel, examinând situ-
aţia din anii 1992-1994, potrivit unei statisticii neoficiale, în anul 1992 s-au emis 28 de ordonanţe plus
una de urgenţă, în anul 1993 s-au emis 27 de ordonanţe plus 2 de urgenţă, iar în anul 1994 s-au emis
70 de ordonanţe. Rezultă că aceste ordonanţe s-au emis în perioada vacanţelor parlamentare. De ase-
mena se observă o creştere de la an la an a numarului ordonanţelor guvernului, fenomen ce impune o
grija sporită a Parlamentului atât la abilitarea, cât şi la aprobarea lor dar, mai ales, la dimensionarea pro-
cesului legislativ din cadrul autoritaţii legiuitoare. O constatare interesantă se referă la faptul că până
în prezent nu s-a cerut pentru nici o ordonanţă verificarea constituţionalităţii sale pe calea excepţiei.
Aristotel, Politica, traducere de Şt. Bezdechi, Bucureşti, 1924, p. 241.
La Montesquieu, sensul cuvântului de “putere”, este mai de grabǎ cel de „competenţǎ”, de „funcţie”
decât cel de putere de stat, asa cum se utilizeazǎ conceptul astǎzi.
În anul 1881 România devine regat şi denumirea de domn este înlocuitǎ cu accea de rege.
Practic de la dubla alegere a lui Alexandru Ioan Cuza ca domnitor pânǎ în aprilie 1948 ând se adoptǎ
prima constituţie socialistǎ.
Articolul 3 din Constituţia Regatului Danemarca, articolul 74 din Constituţia Belgiei.
Ioan Vida, Manual de legistică formală (Introducere în tehnica şi procedura legislativă), Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 276.
Ibidem, p. 277.
Traducere de Alexandrina Popescu, Editura All Beck.
Traducere de jud. Mihaela Prisăcaru, Editura All Beck.
Ioan Vida, Manual de legistică formală (Introducere în tehnica şi procedura legislativă), Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 282.
I. Muraru, M. Constantinescu, Studii constituţionale, Editura Actami, Bucureşti, 1998, p.144.
Ibidem
I. Muraru, M. Constantinescu, Studii constituţionale, Editura Actami, Bucureşti, 1998, p.145.
Ioan Vida, Puterea Executivă şi Administraţia publică, Bucureşti, 1994.
Legi sau ordonanţe
I. Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice-Tratat-II, Editura Europa Nova, Bucureşti, 1996, p.
324.

26
Ibidem, p. 325.
In Romania refuzul declarării benefice a delegarii legislative se datorează in bună parte Guvernului
Ciorbea, care într-un singur an -1997- a emis 70 de ordonanţe si 93 de ordonanţe de urgenţă.Succesorul
acestuia, Guvernul Radu Vasile, în numai 9 luni ale anului 1998, a emis 89 de ordonanţe si 69 de
ordonanţe de urgenţă, iar Guvernul Isarescu de asemenea, în primele 9 luni ale anului 2000 a emis 138
de ordonanţe simple si 146 de ordonanţe de urgenţă.
Se poate desigur discuta daca locul ultimei parti a alin 3 din art. 114 nu era mai firesc la sfarsitul alin. 2
al aceluiasi art.
Georges Vedel, Pierre Delvolvé, Droid administratife,P.U.F, 1984,p. 316
Ibidem,p.317
Un parlament are o compoziţie numeroasă, procedurile de lucru se pot realiza în durate lungi de timp.
Este preferabil ca fiecare ordonanţă să fie urmată de un proiect de lege de aprobare.
În practică, această regulă nu este respectată, considerându-se că avizul dat ordonanţei este suficient.
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică,Editura Regia Autnomă „Monitorul Oficial”,
bucureşti, 1994, p. 63 .
Drept Constituţional şi Instuţii Politice Contemporane, Ediţia a 3-a, Editura „Team”, Iaşi, 1995.
42
40

27