Antipersonalismo extremo: cómo se gobierna Suiza, el

país sin presidente ni primer ministro

Además de ser una de las naciones más prósperas y desarrolladas del planeta, es
también una de las más democráticas. Pero se distingue por una excepcionalidad: es de
los pocos casos en el mundo donde el Poder Ejecutivo no tiene una cabeza, sino siete,
con las mismas potestades y atribuciones

Por Darío Mizrahi
14 de diciembre de 2019
dmizrahi@infobae.com

La jura de los miembros del Consejo Federal Suizo: Ueli Maurer, Simonetta
Sommaruga, Alain Berset, Guy Parmelin, Ignazio Cassis, Viola Amherd, Karin
Keller-Sutter y el canciller federal Walter Thurnherr, el miércoles 11 de diciembre
de 2019 (Peter Klaunzer/Pool a través de REUTERS)
El flamante gobierno suizo asumió este miércoles tras ser investido por la Asamblea
Federal, el Parlamento bicameral. En cualquier otro país, todas las miradas estarían
puestas en la persona que pasa a ser la líder política de la nación. Pero en Suiza esa
responsabilidad no recae sobre un individuo, sino sobre siete. Juntos, conforman el
Consejo Federal, que gobierna de manera colectiva.

El sistema político suizo es único en el planeta. Es cierto que tiene muchos rasgos de los
parlamentarismos europeos, como que los ciudadanos no votan directamente al
gobierno, sino a los partidos que integran el Parlamento, que a su vez eligen a los
miembros del Consejo Federal. Pero no hay un primer ministro y no importa si los
consejeros pierden el apoyo de los legisladores, estos no pueden pedir una moción de
censura para removerlos.

Una faceta común con los presidencialismos es que el mandato del gobierno es fijo:
dura cuatro años. Pero no hay nada parecido a un presidente. Si bien el Consejo tiene
una presidencia rotativa, que ocupa uno de sus siete integrantes por un plazo de un año,
sus funciones son meramente protocolares y no tiene ninguna potestad superior a la de
sus colegas.
Simonetta Sommaruga al jurar como presidenta del Consejo Federal
(REUTERS/Denis Balibouse)

El Parlamento reeligió a los siete miembros del cuerpo, lo habitual cuando todos
muestran la voluntad de continuar en el cargo. La única novedad fue que Simonetta
Sommaruga, del Partido Socialdemócrata, pasará a presidirlo en lugar de Ueli Maurer, del
Partido Popular Suizo. Los otros cinco consejeros que volvieron a asumir este miércoles
son Alain Berset, Guy Parmelin, Ignazio Cassis, Viola Amherd y Karin Keller-Sutter. Junto
a ellos juró Walter Thurnherr como canciller federal, un cargo no electivo, que oficia como
jefe de gabinete.

Para entender el por qué del antipersonalismo extremo que caracteriza a la política suiza
hay que prestar atención a otros dos rasgos constitutivos del sistema: el federalismo
y la democracia directa. En un país que se caracterizó siempre por el vigor de las
autoridades locales —que miran con desconfianza al poder central— y por una
participación activa de los ciudadanos en los asuntos políticos, sería difícil aceptar un
líder fuerte. En ese contexto, un gobierno con un poder diluido en varias personas es una
alternativa mucho más tolerable.
“Una ventaja del sistema es que es inclusivo. Todos los grandes partidos se sienten
incluidos en el gobierno, y lo mismo ocurre con muchos sectores de la población.
Una desventaja clara y a menudo discutida de no tener un jefe de gobierno fuerte es la
falta de liderazgo y de un socio de interacción a largo plazo para aliados internacionales,
como la Unión Europea”, dijo a Infobae Manuel Fischer, profesor del Instituto de Ciencia
Política de la Universidad de Berna.

La jura de los siete miembros del Consejo Federal y del canciller, en el

Parlamento suizo, en Berna (REUTERS/Denis Balibouse)

Un sistema que no admite caudillos

Suiza es una república tan federal que su nombre oficial es Confederación Suiza. Las
confederaciones, a diferencia de las federaciones, están compuestas por estados que se
unen, pero mantienen su independencia. En la práctica, Suiza es una federación, ya que
las entidades subnacionales no son independientes. Pero la decisión de mantener la
palabra confederación marca una enorme voluntad de autonomía.
De hecho, Suiza no tiene una capital oficial como casi todos los países del mundo,
que designan a una ciudad como territorio federal. La que funciona como tal es Berna, ya
que alberga a los principales órganos de gobierno. Tampoco tiene un solo idioma oficial,
sino cuatro: alemán, francés, italiano y romanche.

El Parlamento tiene dos cámaras con poderes equivalentes: el Consejo de Estados, que
representa a los 26 cantones en los que se divide el país, y el Consejo Nacional,
que representa al pueblo. El primero tiene 46 representantes: 20 cantones eligen a dos
cada uno, y los seis más pequeños eligen uno solo. El segundo tiene 200 integrantes,
que se votan bajo un sistema de representación proporcional, de modo que a cada
cantón le corresponde un número de bancas acorde a su población.

Reunidas, ambas cámaras conforman la Asamblea Federal, que elige a los siete
miembros del Consejo Federal. Cada uno de los 246 asambleístas emite un voto, que
es secreto y se deposita en una urna. Lo curioso es que, legalmente, cualquier
ciudadano puede ser elegido. No obstante, la regla informal es que sean legisladores
pertenecientes a los partidos con mayor representación.

“No existe un mecanismo institucional para la selección de los miembros del Consejo
Federal. Hay un acuerdo voluntario: que el país está mejor cuando los partidos más
importantes participan del gobierno. En consecuencia, el Parlamento elige a siete
miembros de diferentes partidos, por lo general, los más grandes e importantes. Esto
difiere de los gobiernos de coalición que se pueden encontrar en otras democracias
parlamentarias. Los gobernantes suizos son elegidos por cuatro años y no necesitan
respaldo legislativo para permanecer en el poder”, dijo a Infobae Andreas Ladner,
director del Instituto de Altos Estudios en Administración Pública de la Universidad de
Lausana.

Son varias rondas de votación, en las que se van descartando los postulantes con
menos apoyo, hasta que quedan los siete ganadores. Lo interesante es que nunca
accede al gobierno un solo partido ni una coalición de partidos que acuerda un programa
común, como ocurre en otros parlamentarismos. Hay una convención, que durante
muchos años se conoció como “fórmula mágica”, según la cual los tres partidos con
mayor cantidad de bancas en la Asamblea designan a dos consejeros cada uno, y
el cuarto pone a uno solo.

Regula Rytz, presidenta del Partido Verde y aspirante a ingresar al Consejo

Federal, al emitir su voto (REUTERS/Denis Balibouse)

El método se adoptó en 1959 y funcionó sin mayores problemas durante décadas,

gracias a que elección tras elección los mismos partidos se mantenían como los más
votados. Primero, el Partido Popular Suizo (SVP en alemán); segundo, el Partido
Socialdemócrata (SP); tercero, el FDP Los Liberales; y cuarto, el Partido Demócrata
Cristiano (CVP).

Pero los cambios en la orientación del electorado están haciendo crujir a la “fórmula
mágica”, y el mejor ejemplo fueron las elecciones del 20 de octubre pasado. Los primeros
tres lugares se mantuvieron como siempre: el SVP fue el más votado con el 25,6%,
seguido del SP (16,8%) y del FDP (15,1%). Pero cuarto salió el Partido Verde,
superando con 13,2% al CVP, que recibió 11,4 por ciento.
No obstante, la Asamblea Federal decidió excluir a Regula Rytz, líder de los verdes,
argumentando que si los siete miembros del Consejo querían ser reelectos había que
respetar la tradición. Es una forma de evitar que haya cambios políticos bruscos, aunque
a expensas de la representatividad. Los críticos de esta decisión afirman que el gobierno
“apenas” representará al 68,9% de los electores. Una enormidad para cualquier país,
pero el mínimo para Suiza en mucho tiempo.

Dos empleados custodian las urnas de votación en el Parlamento

(REUTERS/Denis Balibouse)

“Durante los últimos 60 años, los cuatro partidos más grandes han decidido
gobernar conjuntamente. No hablaría de una coalición, porque los partidos ya no se
ponen de acuerdo sobre quién debe ocupar un puesto en el gobierno, solo que no
pueden consensuar nada nuevo. Nadie quiere que siga la ‘fórmula mágica’, pero cada
vez que un partido intenta cambiarla a su favor, no consigue mayoría para tal cambio. Es
un método desencantado y obsoleto, pero los suizos no han conseguido deshacerse de
él”, explicó Daniel Bochsler, profesor de ciencia política de la Universidad Centroeuropea
de Budapest, consultado por Infobae.

La estabilidad es una regla de oro de la política suiza. Desde la Constitución de 1848, que
estableció el sistema político vigente hasta la actualidad, nunca cambiaron los siete
miembros del Consejo al mismo tiempo. Además, en el siglo y medio que pasó, solo
cuatro perdieron el respaldo para continuar en el cargo a pesar postularse a la reelección.

“El gobierno suizo es muy estable e incluye a una amplia gama de preferencias
políticas y partidistas. Por lo tanto, las decisiones son muy predecibles. La desventaja
es la lentitud de los procesos resolutivos y su carácter incremental. Las grandes reformas
son difíciles en un sistema así”, dijo a Infobae Pascal Sciarini, profesor del Departamento
de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de Ginebra.

Los mensajeros oficiales vacían las urnas para proceder al recuento de votos
durante las elecciones al Consejo Federal (Foto de PETER KLAUNZER /
POOL / AFP)
La organización del gobierno

“El Consejo Federal es un gobierno de coalición, pero sin un acuerdo formal como los
habituales en los sistemas con un primer ministro. Esto implica que debe conseguir una
mayoría para cada una de sus propuestas legislativas y que estas coaliciones
pueden diferir para distintos temas. Por ejemplo, en cuestiones de integración
europea, la coalición va del SP al FDP, sin el SVP, que en otras cuestiones sí está
adentro”, dijo Peter Moser, profesor del Centro de Investigación de Política Económica de
la Universidad de Ciencias Aplicadas de los Grisones, en diálogo con Infobae.

En muchos países parlamentarios son usuales las alianzas cuando ningún partido
alcanza la mayoría. Incluso entre fuerzas que piensan muy diferente, como ocurre en
Alemania entre la Democracia Cristiana y el Partido Socialdemócrata. Pero los
gobiernos que asumen en ese caso son el resultado de acordar previamente un
programa.

No es lo que pasa en Suiza. Los partidos no negocian antes de asumir. El sistema está
pensado para que, aunque no quieran, las principales fuerzas políticas estén obligadas a
gobernar conjuntamente.
Simonetta Sommaruga recibe flores (REUTERS/Denis Balibouse)

“El gobierno trata de encontrar un consenso. Si un miembro del cuerpo de siete

cabezas está en contra, al final, se supone que no debe mostrarlo en público. Es
decir, aunque no siempre estén de acuerdo, se supone que deben apoyar de manera
solidaria la posición mayoritaria dentro del gobierno. Cada uno de los siete miembros
tiene sus competencias básicas, que ponen en práctica en la gestión, y además se
producen debates”, contó Fischer.

Los siete consejeros suelen reunirse una vez por semana en el Palacio Federal de
Berna. A fin de coordinar la administración, se reparten distintas áreas de gobierno como
ministros de un gabinete. Simonetta Sommaruga, por ejemplo, está a cargo del
Departamento de Medio Ambiente, Transportes, Energía y Comunicación, y Ueli Maurer
está al frente de Finanzas.
El discurso de asunción de Simonetta Sommaruga (REUTERS/Denis Balibouse)

Se busca que las decisiones ejecutivas sean resultado del acuerdo entre los consejeros,
pero, cuando esto no es posible, se vota. El pacto tácito que todos tratan de respetar
es que, una vez que se adopta una política, ninguno de los siete la cuestione
públicamente.

“Los procesos de toma de decisiones están muy orientados hacia los compromisos —dijo
Bochsler—. El Consejo Federal solo decide tras un largo proceso de negociación,
en parte formalizado, en el que participan grupos de interés, ministerios controlados por
diferentes partidos políticos, los propios partidos y los 26 cantones. Esto hace que las
reformas sean lentas, algo necesario para que sobrevivan a los referéndums que se
celebran al final del proceso. Pero en las últimas décadas el acuerdo básico de
cooperación ha desaparecido y hay mucha menos voluntad de compromiso. Esto hace
que el Consejo Federal y todo el sistema político sean disfuncionales”.
El Parlamento suizo durante la votación (REUTERS/Denis Balibouse)

El país de la “democracia directa”

Un sistema de gobierno como el suizo llevaría primero a la parálisis y luego al caos a la

mayoría de los países del mundo. Ciertos niveles de liderazgo parecen
indispensables para establecer un orden político operativo. Suiza tiene una cultura y
una historia política únicas, que explican que sea viable ese modelo.

Para empezar, el país es en su origen el resultado de acuerdos políticos entre grupos

muy diferentes. Las comunidades alemanas, francesas e italianas que se unieron
para formarlo lo hicieron bajo la condición de conservar su propia identidad y de no
someterse a una entidad superior. Por eso, solo pudieron aceptar una autoridad
compuesta por un poco de cada parte.

“Hay un rasgo cultural, que es la idea de compartir el poder y los consensos

políticos —dijo Ladner—. Suiza es un país bastante heterogéneo. La integración es más
importante que los líderes políticos fuertes. No estamos interesados en dar poder a un
partido único, sino que preferimos tener un gobierno que represente a una gran mayoría
de ciudadanos. Puesto que difícilmente haya un solo partido que tenga la solución para
todos los problemas y que represente todos los diferentes intereses de la sociedad,
creemos que las fuerzas políticas deben trabajar juntas y encontrar soluciones políticas
que sean aceptables para una parte más amplia de la sociedad”.

Esta es una de las razones de la histórica neutralidad que caracterizó a Suiza, que la
llevó a mantenerse al margen de las dos guerras mundiales y a no incorporarse a las
Naciones Unidas hasta 2002. De hecho, está en el centro mismo de Europa, pero no
pertenece a la Unión Europea, aunque sí al Espacio Schengen.
Los primeros siete integrantes del Consejo Federal en 1948. Empezando por
arriba: Josef Munzinger, Ulrich Ochsenbein, Jonas Furrer, Henri Druey, Stefano
Franscini, Friedrich Frey-Herosé y Wilhelm Matthias Naeff (Wikimedia
Commons)
Por otro lado, la forma de gobierno colegiada se remonta a la Antigua Confederación
Suiza, que existió entre los siglo XIII y XVIII. Solo los nobles accedían al gobierno de los
cantones, pero entre ellos la discusión era colectiva, sin jerarquías.

Así se fue arraigando una política altamente participativa, con mínimos

mecanismos de intermediación. No es casual que Jean-Jacques Rousseau, el filósofo
contractualista que abogaba por la democracia directa en El contrato social (1762), haya
nacido en Ginebra.

Si bien la democracia suiza contemporánea es representativa en términos

generales, están muy difundidos los mecanismos de participación ciudadana, como
los referéndums. Cualquier ciudadano que reúna 50.000 firmas en los 100 días
posteriores a la sanción de una ley puede forzar una consulta popular para derogarla.
También se pueden someter a votación enmiendas constitucionales, reuniendo 100.000
voluntades en un plazo de 18 meses.

“Históricamente, la cooptación de los principales partidos dentro del Consejo

Federal se ha visto favorecida por la democracia directa. Para evitar que otros
partidos se opongan sistemáticamente al gobierno, y a la mayoría del parlamento, con
referéndums e iniciativas populares, las fuerzas en el poder han decidido
estratégicamente sumar a opositores a bordo, con el fin de hacerlos corresponsables de
las decisiones de gobierno”, concluyó Sciarini.