Tema 4. Managementul patrimoniului public.

1. Conceptul și principiile patrimoniului public

2. Modalități de dobândire a patrimoniului public
3. Modalități de gestiune a patrimoniului public

4.1. Conceptul și principiile patrimoniului public.

Pentru publicul de rând, este mai cunoscut termenul de proprietate.
Prin excelență, proprietatea reprezintă un mod de realizare a unei puteri umane asupra
bogățiilor. Ea este expresia supremă a accesului oamenilor la posesia, folosința și dispoziția
bunurilor.
Declarația Drepturilor Omului din 26 august 1789 (art. 17) stipulează că dreptul de
proprietate este un drept inviolabil, sacru, de care nimeni nu poate fi privat, cu excepția
cazului în care aceasta este cerută de o necesitate publică, legal constatată și sub condiția unei
juste și prealabile despăgubiri.
Constituția Republicii Moldova stipulează expres (art. 127) că statul ocrotește
proprietatea, tot el garantând realizarea dreptului de proprietate în formele solicitate de către
titular, dacă acestea nu vin în contradicție cu interesele societății, precum și faptul că
proprietatea nu poate fi folosită în detrimentul drepturilor, libertăților și demnității omului.
În literatura de specialitate au existat mai multe definiții cu privire la proprietatea
publică. În sens obiectiv, proprietatea publică este o instituție juridică, iar în sens subiectiv -
un drept real, cu toate caracterele specifice acestei categorii de drepturi.
Alături de termenul proprietate, în literatura de specialitate se întâlnește și termenul de
patrimoniu, fiind considerate drept sinonime. Deși acestea sunt foarte aproape după sens,
totuși între ele există o importantă deosebire.
Proprietatea publică include:
1. Bunuri publice
2. Drepturi patrimoniale
Patrimoniu public include:
1. Bunuri publice
2. Drepturi patrimoniale (asupra unei cote părți din teren, a/a unei SA, etc)
3. Obligații patrimoniale (într-o afacere, angajamente p/u credite contractate)
 Patrimoniul ca fiind toate bunurile care aparțin cu drept de proprietate statului și
UAT, precum și obligațiile lor patrimoniale și care exercită posesia, folosința și dispoziția,
în regim de drept public, prin putere proprie și în interes public, în limitele prevăzute de
lege.
Patrimoniul / proprietatea poate fi privată și publică.
Articolului 127 din Constituția RM stipulează că proprietatea publică aparține statului
sau unităților administrativ-teritoriale.
Dreptul de proprietate publică este acel drept de proprietate asupra bunurilor din
domeniul public de interes național și din domeniul public de interes local, care aparține
statului și unităților administrativ-teritoriale și care se exercită în regim de drept public, fiind
inalienabil, imprescriptibil și insesizabil.
Titularii dreptului de proprietate privată pot fi: persoane fizice, persoane juridice,
statul, UAT.
Dreptul de proprietate publică prezintă anumite caractere juridice proprii, specifice,
care-l deosebesc, sub aspectul regimului juridic, de dreptul de proprietate privată, indiferent
de titular și anume:
1. Titularii dreptului de proprietate publică sunt statul și UAT;
2. Obiectul dreptului de proprietate publică este alcătuit din bunuri care fie prin natura
lor, fie printr-o dispoziție a legii, fac parte din domeniul public;
3. Exercitarea acestui drept de proprietate are loc numai în regim de drept public.
Titularii participă mereu la raporturi juridice ca persoane de drept public:
4. Exercitarea atribuțiilor dreptului de proprietate publică se face prin putere proprie și
în interes public.
Dacă obiectul proprietății publice sunt bunurile, rezultă că și acestea pot fi de două
tipuri, precum și proprietatea.
Bunurile din domeniul public:
1. Sunt determinate prin lege;
2. Sunt de uz sau interes public;
3. Nu pot fi înstrăinate.
Bunurile din domeniul privat care nu sunt expres stipulate în lege, în deciziile
consiliilor..
Dreptul de proprietate publică presupune:
 posesia – dreptul de a deține;
  folosința – dreptul de a utiliza/ gestiona bunul, în conformitate cu actele
normative ale titularului;
 dispoziție – dreptul de a decide soarta fizică și juridică a bunului în conformitate
cu actele normative ale titularului;
Totodată, dreptul de proprietate publică se particularizează prin trei caractere / principii
inalienabil, imprescriptibil și insesizabil:
Inalienabil. Potrivit acestui principiu, bunurile proprietate publică sunt scoase din
circuitul civil, iar titularii acestor bunuri nu le pot înstrăina, cel puțin prin acte juridice civile,
în mod voluntar sau pe calea forțată a exproprierii. Actele juridice care sunt încheiate cu
încălcarea caracterului inalienabil al dreptului de proprietate publică au nulitate absolută.
Imprescriptibilă. Potrivit acestui principiu, bunurile proprietate publică nu au termen
limită de folosință. Imprescriptibilitatea se exprimă prin faptul că acțiunea în revendicarea
dreptului de proprietate publică poate fi introdusă oricând și, prin urmare, dreptul la acțiune în
sens material nu se stinge, indiferent cât timp a fost exercitat.
Insesizabilă. Fiind inalienabil, bunurile aflate în proprietatea publică a statului sau a
UAT sunt și insesizabile, adică nu pot fi urmărite de către creditori. Caracterul insesizabil
decurge din caracterul inalienabil al dreptului de proprietate publică. Dacă am admite
sesizabilitatea, caracterul inalienabil ar rămâne o simplă ficțiune, deoarece dacă bunurile
proprietate publică ar putea fi urmărite silit, consecința ar fi vânzarea lor, pentru ca, din prețul
obținut, creditorii să-și poată satisface creanța lor.

4.2. Modalități de dobândire a proprietății publice

Dat fiind faptul că administrația publică locală se organizează și funcționează în baza

principilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, al eligibilității autorităților
publice locale și al consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit, menționăm
faptul că unul din elementele principale ale autonomiei locale îl reprezintă dreptul și
capacitatea reală a colectivităților locale de a poseda, folosi și dispune în condițiile legii de
anumite resurse patrimoniale, adică de proprietăți.
Potrivit art. 2 din Legea nr. 523/1999 privind proprietatea publică a UAT, există
următoarele modalități de dobândire a dreptului de proprietate publică a UAT:
 pe cale naturală,
 prin construcții;
 prin achiziții publice, realizate în condițiile legii;
  prin transmiterea în proprietatea UAT a bunurilor din proprietatea statului și
proprietatea altor UAT;
 prin expropriere pentru cauză de utilitate publică locală;
 în baza hotărârii instanței judecătorești;
 prin donații sau prin legate acceptate de consiliul UAT;

 Dobândirea proprietății publice pe cale naturală se referă la bogățiile de orice

natură care s-ar forma pe un teritoriu, fără concursul autorității acestuia: un râuleț ce
traversează teritoriul colectivității respective, un lac natural, o pădure care a apărut în
exclusivitate în baza factorilor naturali și sunt de interes public.
 Dobândirea proprietății publice prin construcții este o modalitate prin care APL poate
intra, pe cale artificială. în posesia unor bunuri publice. Totuși, capacitățile autorităților locale
de a dobândi proprietate prin construire sunt foarte limitate. În majoritatea cazurilor, pentru a
edifica un obiect, autoritățile locale apelează la finanțări externe. Printre finanțatorii externi
care au contribuit la finanțarea construcției anumitor obiecte de pe teritoriul localităților:
USAID, FISM, Statul, comunitatea locală, agenți economici.
Astfel se poate deduce că în condițiile lipsei de resurse bugetare proprii, necesare pentru
construcția diferitor obiecte, unica posibilitate de a construi este desfășurarea unei activități
intensive și permanente ale autorităților locale în vederea atragerii investițiilor atât din
exterior, cât și din interiorul localității, adică cu participarea comunității locale.
 Achizițiile publice - modalitate importanță de dobândire în proprietate a bunurilor
de către cei doi subiecți. Legea 131/07/2015 privind achizițiile publice definește achiziția
publică - procurarea, prin intermediul unui contract de achiziții publice, de bunuri, lucrări
sau servicii de către una sau m. multe autorități contractante de la operatorii economici
selectați de acestea, indiferent dacă bunurile, lucrările sau serviciile sunt destinate sau nu
unui scop public;
Potrivit legii, obiect al achizițiilor publice poate fi contractul de achiziții publice,
instrumentul juridic prin care autorităţile contractante intră in relaţii comerciale cu operatorii
economici pentru a-şi satisface necesităţile de bunuri, lucrări sau servicii.
Legea se aplică contractelor de achiziţii publice a căror valoare estimată, fără taxa pe
valoarea adăugată, este egală cu sau mai mare:
a) pentru bunuri şi servicii – 200000 de lei;
b) pentru lucrări – 250000 de lei
c) pentru servicii sociale – 400 000  de lei.
 Legea prevede și particularităţi privind contractele de achiziţii publice a căror valoare
estimată, fără taxa pe valoarea adăugată, este egală cu sau mai mare:
a) pentru bunuri şi servicii – 2 300 000 de lei;
b) pentru lucrări – 90 000 000 de lei
c) pentru servicii sociale – 13 000 000  de lei.
 Transmiterea în proprietatea UAT a bunurilor din proprietatea statului și
proprietatea altor UAT - modalitate des folosită, dar include cele mai multe contradicții și
probleme. În proprietatea u.a.t. au fost transmise unele obiecte și întreprinderi cu enorme
datorii, recuperarea acestora rămânând pe seama autorităților publice locale. Situația a avut
loc din cauza că autoritățile publice locale nu-și cunosc drepturile sale legale și faptul că pot
refuza acele obiecte ce ar aduce atingerea intereselor colectivităților locale. Este de remarcat
faptul că legea stabilește anumite reguli de transmitere în proprietatea u.a.t. a bunurilor din
proprietatea statului sau altor u.a.t. Iar cunoașterea și respectarea acestor reguli permite
autorităților locale să nu accepte transferări de proprietăți nejustificate economic și social,
precum și discutarea, negocierea condițiilor în care este posibilă o astfel de transmitere.
Potrivit Legii nr. 523/1999 privind proprietatea publică a u.a.t. există următoarele reguli
- principii de transmitere a proprietății:
1 Bunurile ce se transmit în proprietatea publică a u.a.t. se stabilesc, la solicitarea
autorităților publice locale, de către organele centrale de specialitate corespunzătoare.
1 Transmiterea patrimoniului din proprietatea publică a statului în cea a u.a.t. se face
prin hotărâre a Guvernului, cu acordul consiliului local respectiv.
1 Transmiterea unui bun din proprietatea publică a u.a.t. în proprietatea publică a
statului se face la propunerea Guvernului, prin hotărâre a consiliului local.
2 Transmiterea unui bun din proprietatea publică a unei u.a.t. în proprietatea alteia, în
cadrul aceleiași u.a.t. de nivelul doi, se face prin hotărâre a consiliului u.a.t. în a cărei
proprietate se află acest bun, cu acordul consiliului u.a.t. căreia i se transmite bunul respectiv;
3 Transmiterea unui bun din proprietatea publică a unei u.a.t. de nivelul al doilea al
organizării administrativ-teritoriale în proprietatea unei alte unități de același nivel, în cazul în
care această transmitere nu ține de modificarea Legii privind organizarea administrativ-
teritorială a Republicii Moldova, se efectuează prin hotărâre a Guvernului, cu acordul
autorităților u.a.t..
 Exproprierea pentru cauză de utilitate publică. Aceasta reprezintă un ansamblu de
acte și operațiuni jurisdicționale, prin care statul sau UAT impun, în mod forțat transferul
proprietății unor bunuri aflate în proprietate privată (inclusiv proprietatea a UAT), în scop de
utilitate publică și în schimbul unei recompense prealabile depline.
În sensul Legi nr.488-1999 privind exproprierea pentru utilitate publică, prin expropriere
se înțelege transferul de bunuri și de drepturi patrimoniale din proprietate privată în
proprietate publică, transferul către stat de bunuri proprietate publică ce aparțin unei UAT sau,
după caz, cedarea către stat sau către o UAT a drepturilor patrimoniale în scopul efectuării de
lucrări pentru cauză de utilitate publică de interes național sau de interes local, în condițiile
prevăzute de lege, după o dreaptă și prealabilă despăgubire.
Potrivit legii, obiect al exproprierii de interes național pot fi:
a) bunurile imobile, la care se raportă: terenurile, subsolul, bazinele de apă, pădurile,
clădirile, construcțiile și alte obiecte legate de pământ, a căror permutare este imposibilă sau
le aduce prejudicii iremediabile, astfel încât nu mai pot fi folosite la destinație;
b) dreptul de folosință asupra bunurilor imobile pe un termen de până la 5 ani, dacă
părțile nu convin asupra unui alt termen;
c) drepturile patrimoniale și personale nepatrimoniale, legate nemijlocit de invențiile
care pot contribui considerabil la asigurarea intereselor de apărare și de securitate ale țării;
d) valorile cultural-artistice și istorice de o importanță excepțională pentru
sentimentele naționale ale poporului, precum și cele care atestă statalitatea țării;
e) dreptul de proprietate asupra reprezentanților florei și faunei pentru care spațiul
natural al Republicii Moldova este propriu dezvoltării și reproducerii și care se află pe cale de
dispariție în lume, în cazul existenței pericolului real de dispariție și de nereproducere a
speciei.
Pentru realizarea exproprierii, UAT, conform legii, urmează să parcurgă câteva etape
obligatorii:
 Cercetarea prealabilă sau expertiza prin care se confirmă existența condițiilor și
temeiurilor pentru expropriere, prevăzute de lege. Cercetarea prealabilă pentru lucrările de
interes național se face de către comisii formate de Guvern din reprezentantul APC
coordonatoare a domeniului de activitate pentru care se realizează lucrarea de utilitate
publică, din reprezentantul Ministerului Ecologiei, Construcțiilor și Dezvoltării
Teritoriului, din reprezentantul Ministerului Finanțelor, din reprezentantul Ministerului
Economiei, precum și din președintele raionului și primarul localității în a cărei rază
teritorială se desfășoară lucrarea de utilitate publică.
Pentru lucrările de interes local, inclusiv de interes comun, cercetarea prealabilă se face
de către comisii numite de consiliile UAT respective, alcătuite din reprezentanții APL care
 gestionează domeniul de activitate pentru care se realizează lucrarea de utilitate publică, ai
administrației publice locale ce coordonează domeniul financiar-bugetar, din reprezentanții
consiliilor respective.
Rezultatul cercetării va fi consemnat într-un proces-verbal ce se va înainta organelor
care au numit comisia.
 Declararea utilității publice de către consiliul local dacă în rezultatul cercetării
prealabile se va stabili existența elementelor justificative ale interesului național sau local,
premiselor economico-sociale, ecologice sau de altă natură ale necesității lucrărilor, încadrării
lor în planurile de urbanism și de amenajare a teritoriului, aprobate conform legii.
Utilitatea publică se declară:
a. pentru lucrările de interes național - de către Parlament;
b. pentru lucrările de interes local al UAT - de către consiliul ei;
c. pentru lucrările de interes comun al mai multor raioane și/sau municipii - de către
consiliile lor, iar în caz de divergențe - de către Guvern;
d. pentru lucrările de interes comun al mai multor orașe și/sau sate din teritoriul unui
raion - de către consiliile acestor orașe și/sau sate, iar în caz de divergențe - de către
consiliul raional.
Inițiativa privind declararea utilității publice revine autorităților publice și se realizează
prin înaintarea propunerilor respective organelor de resort, în modul prevăzut de legislație.
 Publicitatea declarării utilității publice. La această etapă, actul de declarare a
utilității publice de interes național și de interes local se aduce al cunoștința publică prin
afișare la sediul consiliului local în a cărei rază este situat obiectul exproprierii și prin
publicare în Monitorul Oficial al R Moldova.
 Înaintarea propunerii de expropriere către proprietarul bunului expropriat (în termen
de 10 zile).
 Înaintarea și soluționarea preîntâmpinărilor făcute de expropriat împotriva propunerii
de expropriere.
 Procedurile judiciare. În cazul în care părțile nu ajung la un acord asupra
exproprierii în modul stabilit, exproprierea pentru cauză pentru utilitate publică nu poate fi
făcută decât prin hotărâre judecătorească cu dreaptă și prealabilă despăgubire.
Numai după respectarea acestei proceduri, bunul care formează obiectul proprietății
private este trecut în proprietatea statului sau a u.a.t.
  Dobândirea proprietății publice prin hotărâre judecătorească reprezintă o
modalitate folosită în cazul unor litigii între autoritățile publice locale și alte persoane fizice
sau juridice privind determinarea proprietarului. De asemenea, este necesară o hotărâre de
judecată pentru a obține dreptul de proprietate asupra bunurilor, care se găsesc pe teritoriul
localității, dar proprietarul cărora nu este cunoscut, adică bunuri fără stăpân și în cazul
confiscării bunurilor dobândite în mod ilicit sau folosite la comitere contravențiilor și
infracțiuni.
 Dobândirea proprietății publice prin donații și prin legate. Conform Codului Civil,
donația reprezintă un contract, unde o parte numită donator se obligă să mărească din contul
patrimoniului său, cu titlu gratuit, patrimoniul celeilalte părți (donator). Donațiile pot fi simple
sau condiționate. Donațiile condiționate sunt cele în care părțile convin ca efectele lor să fie
condiționate de îndeplinirea unei sarcini sau de realizarea unui scop, care poate fi de utilitate
publică.
Legatul este un avantaj patrimonial (plata unei sume de bani, transmiterea unui bun în
folosință sau proprietate etc.) acordat de către testator (cel ce a scris testamentul) unei
persoane fără a o desemna în calitate de moștenitor.
Prin donații și legate se pot dobândi bunuri în proprietatea u.a.t. dacă ele sunt acceptate
de către consiliile locale prin votul 2/3 din numărul consilierilor aleși.

4.3. Modalități de gestiune a bunurilor proprietate publică.

Potrivit legii 436 privind administrația publică locală (art. 77), autoritățile
responsabile de administrarea bunurilor proprietate a u.a.t. sunt atât autoritățile deliberative,
cât și cele executive. Toate bunurile care aparțin u.a.t. sunt supuse inventarierii anuale, iar
rapoartele asupra situației lor se prezintă consiliului local.
Pot fi evidențiate următoarele modalități principale de folosire și de gestionare a
bunurilor proprietate a u.a.t.:
1. Darea bunurilor în administrare întreprinderilor municipale și instituțiilor publice;
2. Concesionarea obiectelor proprietate publică;
3. Închirierea sau locațiunea bunurilor mobile și imobile proprietate publică care au
destinație alta decât cea agricolă;
4. Arenda bunurilor terenurilor și altor bunuri agricole.
Conform datelor cele mai des utilizate operațiuni de dare în folosință a bunurilor
proprietate a UAT sunt: darea în arendă, concesiune și administrarea în folosință gratuită.
 1. Darea bunurilor proprietate publică spre administrare întreprinderilor
municipale și instituțiilor publice. Pentru a asigura baza materială a întreprinderilor
municipale și a instituțiilor publice, autoritățile locale deliberative pot decide în privința
transmiterii spre administrare și folosință anumite categorii de bunuri proprietate a u.a.t.:
terenuri, încăperi și edificii, utilaje, tehnică, etc. Trebuie de menționat că darea în administrare
nu duce la transmiterea dreptului de proprietate chiar și în cazul transmiterii bunurilor de la
balanța autorităților administrației publice locale la balanța întreprinderilor municipale, ele
sunt transmise doar pentru folosință și, de regulă, o astfel de transmitere se efectuează cu titlu
gratuit și pe o perioadă nedeterminată. Totuși, de reținut că darea în folosință gratuită a
proprietății municipale nu se admite decât în cazuri excepționale și numai unor instituții
publice sau altor subiecți, în baza argumentelor care ar confirma existența unui interes public
general.
Totodată, se poate da în folosință gratuită pe termen limitat și persoanelor juridice,
fără scop lucrativ, care desfășoară activități de binefacere sau de utilitate publică, ori prestează
servicii publice, dar cu caracter temporar.
2. Concesiunea proprietății publice. Deși, această modalitate de gestionare este
destul de eficientă, ea nu este folosită la nivelul corespunzător de către autoritățile publice
abilitate, ceea ce limitează posibilitățile lor de soluționare a diverselor probleme sociale și
economice ale comunităților pe care le conduc.
Potrivit Legii cu privire la concesiuni, nr. 534/ 1995 (art. 1, 4 și 7) concesiunea poate fi
definită ca un contract prin care statul sau u.a.t. cesionează (transmite) unui investitor
(persoană fizică sau juridică, inclusiv străină), în schimbul unei redevențe (plăți), dreptul de
a desfășura activitate de prospectare, exploatare, valorificare sau restabilire a resurselor
naturale pe teritoriul R Moldova, de a presta servicii publice, de a exploata obiecte
proprietate de stat sau a u.a.t., care conform legislației în vigoare sunt scoase integral sau
parțial din circuitul civil, precum și dreptul de a desfășura anumite genuri de activitate,
inclusiv cele care constituie monopolul statului, preluând gestiunea obiectului concesiunii,
riscul rezumativ și răspunderea patrimonială.
Concesiunea bunurilor permite unei persoane fizice sau juridice private să posede și să
folosească în condițiile legii, un bun ce aparține domeniului public sau privat al statului sau
unităților administrativ-teritoriale. Terenurile, resursele naturale și bunuri mobile și imobile
ale organizațiilor și întreprinderilor de stat pot forma obiectul concesiunii. Putem exemplifica
unele categorii de bunuri ce pot fi supuse concesiunii. Astfel, infrastructurile rutiere,
feroviare, portuare, aeroporturile civile; rețelele de transport prin conducte și de distribuție a
gazelor combustibile; rețelele de transport și de distribuție a energiei termice și electrice;
rețele de transport și telecomunicații; terenuri proprietate publică, plaje etc.
Contractul de concesiune se încheie între o autoritate publică numită concedent și o
persoană fizică sau juridică privată, numită concesionar.
Potrivit art. 4 din Legea concesiunilor, Calitatea de concedent o poate avea:
1. Guvernul, în cazul concesionării terenurilor și altor resurse naturale. În acest
caz contractul de concesiune se va încheia între concesionar și organul central de specialitate
al administrației publice autorizat de Guvern;
2. Organele centrale de specialitate, în cazul concesionării bunurilor
întreprinderilor de stat și a altor obiecte economice;
3. Autoritățile publice locale, în limita competenței lor, atunci când se
concesionează bunuri și servicii publice de interes local.
Concedentul este întotdeauna o persoană de drept public, ca organ al administrației de
stat, instituții publice, autorități publice locale. Atunci când obiectul concesiunii îl formează
un serviciu public, concedentul este numai autoritatea publică care are sarcina satisfacerii unui
anumit interes general prin organizarea și conducerea unui serviciu public. În cazul
concesionării de bunuri, calitatea de concedent o are titularul dreptului de proprietate - statul
sau, după caz, UAT. Este important de menționat că fiecare dintre acești concedenți enumerați
mai sus, au o competență diferită, determinată de forma de proprietate asupra bunului dat în
concesiune.
Gestiunea bunurilor trebuie să-i permită investitorului să suporte investiția și să-și
amortizeze cheltuielile aferente. Acesta este motivul pentru care concesionarea atât a
serviciilor publice cât și a bunurilor publice, se face pe o perioadă foarte lungă, 50 ani, dar nu
mai mult.
Concesiunea se admite în toate ramurile economiei și cuprinde toate genurile de
activitate, dacă aceasta nu contravine legislației.
    Obiect al concesiunii pot fi:
    a) terenurile și alte resurse naturale, prospectarea, explorarea și valorificarea acestora;
    b) bunurile mobile și imobile ale domeniului public ori privat al statului sau al
unităților administrativ-teritoriale;
c) lucrările și serviciile de interes public național sau local.
Legea stipulează că se admite concesionarea concomitentă a mai multor obiecte în
scopul exploatării lor în complex.
 Concesiunea permite unei persoane fizice sau juridice private să posede și să
folosească în condițiile legii, un bun ce aparține domeniului public sau privat al statului sau
UAT, iar dispoziția asupra acestor bunuri rămâne să fie exercitată de către autoritățile publice.
Prin încheierea contractului de concesiune, nu are loc o transmitere de la concedent către
concesionar a dreptului de proprietate asupra bunului, lucrării publice sau a exclusivității
puterii de organizare a serviciului public.
Caracteristicile de bază (juridice, ecologice, tehnice și arhitectural-urbanistice) ale
obiectelor concesiunii se aduc la cunoștința concesionarilor.
3. Locațiunea bunurilor. Locatiunea bunurilor imobile și a bunurilor mobile se
numeste inchiriere, iar locatiunea bunurilor agricole poarta denumirea de arendare, de aceea
nu trebuie confundate noțiunile în cauză, întrucât între aceste noțiuni există o diferență privind
obiectul supus încheierii contractului.
Locațiunea este un contract civil și se reglementează în întregime de legislația civilă cu
unele excepții. Prin contractul de locațiune o parte numită locatar se obligă să dea celeilalte
părți, numite locator un bun determinat individual în folosință temporară, iar cel din urmă se
obligă să plătească chirie. Locațiunea este un contract civil și se reglementează în întregime
de legislația civilă cu unele excepții: autoritățile publice participă la încheierea contractului de
locațiune la egalitate cu alte subiecte de drept.
Obiect al închirierii pot forma bunurile mobile și imobile care sunt individual
determinate, neconsumptibile (pot fi folosite repetat, fără ca să fie consumată substanța
acestora) și nefungibile (care nu pot fi înlocuite cu altele pentru executarea unei obligații).
Contractul de locațiune a unui bun imobil trebuie să fie întocmit în scris. Contractul de
locațiune a unui bun imobil pe un termen ce depășește 3 ani trebuie înscris în registrul
bunurilor imobile. Termenul contractului de locațiune este de cel mult 99 ani.
4. Arenda bunurilor. Arenda este contractul care este încheiat între o parte -
proprietar, uzufructuar sau un alt posesor legal de terenuri și de alte bunuri agricole numit
arendator - și altă parte numită arendaș cu privire la exploatarea acestora pe o durată
determinată și la un preț stabilit de către părți.
Obiect al relațiilor de arendă sunt: bunurile agricole aflate în proprietate publică sau
privată, cu excepția celor scoase din circuitul civil sau în privința cărora, prin lege, sunt
stabilite alte interdicții sau limitări. Pentru a înțelege mai bine aceste noțiuni este necesar de a
înțelege mai întâi care sunt acele bunuri cu destinație agricolă. Bunurile agricole sunt acele
mijloace fixe, adică terenuri cu destinație agricolă, inclusiv din intravilanul localităților, și ale
fondului de rezervă, mașini, utilaje și instalații destinate lucrărilor agricole, construcții,
platforme și spații de depozitare destinate păstrării producției agricole, cu terenuri aferente
acestora, animale care se folosesc în procesul agricol, și, după caz, mijloace circulante.
Dacă contractul de arendă este încheiat pe o perioadă mai mare de trei ani, atunci el
trebuie înregistrat la oficiul cadastral teritorial. În cazul în care contractul este încheiat pe un
termen mai mic de trei ani el va fi înregistrat la primăria localității în raza căreia se află
terenurile și bunurile agricole.
Termenul contractului de arendă va fi stabilit de către părți dar nu va fi mai mic de
un an și nu mai mare de 30 ani.
La darea în arendă a terenurilor agricole în scopul sădirii unor plantații multianuale,
termenul contractului de arendă va fi stabilit cel puțin de 25 de ani, în cazul când contractul
nu prevede alt termen.
Legea 198, 2003, privind arenda în agricultură, stipulează că terenurile agricole
proprietate publică se dau în arendă de către Guvern sau de către autoritățile APL, în limitele
competenței și în condițiile legislației în vigoare. Arendarea terenurilor agricole proprietate
publică se face prin licitație publică sau în alt mod prevăzut de lege.
Bunurile domeniului privat al unității administrativ-teritoriale pot fi înstrăinate, date în
administrare, în arendă ori în locațiune, în condițiile legii. Înstrăinarea bunurilor domeniului
privat al UAT, schimburile de terenuri, delimitarea, partajul sau trecerea bunurilor dintr-un
domeniu în altul, renunțarea la drepturi sau recunoașterea de drepturi și obligații se fac prin
decizie a consiliului local sau raional, în temeiul expertizei.

Tema 5: Controlul activității administrației publice

1. Necesitatea efectuării controlului asupra administrației publice.

2. Tipuri de control.
3. Controlul activității autorităților administrației publice locale.
4. Controlul financiar asupra administrației publice.

1. Necesitatea efectuării controlului asupra administrației publice.

Eficiența sistemului administrativ este determinată de actele administrative adoptate de
către organele administrației publice. Pentru ca activitatea AP să fie eficientă, este necesară
instituirea unor controale ale acestor acte, operațiuni și fapte. De asemenea controlul este
necesar pentru a se realiza decizia luată de autoritățile publice prin aplicarea concretă a
acesteia. Prin intermediul controlului statul urmărește dacă actul este aplicat corect, fără nici o
abatere de la lege, dacă are eficiență, dacă aceasta corespunde cerințelor societății etc.
Controlul este un instrument prin care se determină modul în care acționează cel chemat să
aducă la îndeplinire prevederile actului, precum și corespunderea acestuia cu scopul legii întru
executarea căreia a fost emis. Însemnătatea controlului este manifestată prin faptul că
determină rolul actului și are menirea să prevină erorile generate în procesul de aplicare a
actului sau să le înlăture când acestea există, precum și să asigure îmbunătățirea permanentă a
activității administrației publice locale.
În literatura de specialitate există mai multe noțiuni privind controlul.
Controlul este exercitat din proprie inițiativă sau la solicitarea celor interesați, de
către însăși autoritățile administrative sau de către alte autorități ale puterii de stat
(legislativă, judecătorească), prin care se constată dacă autoritățile administrației publice își
îndeplinesc corect atribuțiile, în conformitate cu cerințele reale și concrete ale societății și
dacă corespund legii în vigoare.
Rolul efectuării unui control asupra activității AP constă în:
 a preveni erorile în aplicarea deciziilor și de a le înlătura dacă acestea există;
 a îmbunătăți permanent activitatea autorităților administrației publice;
 a asigura conformitatea activității cu cerințele reale ale societății;
 a asigura unitatea de scop și acțiune în întregul sistem al AP;
 a asigura eficiența și calitatea activității AP;
 a aplica deciziile luate;
 a verifica legalitatea și oportunitatea actului;
Orice control trebuie organizat în baza anumitor principii:
 Legalitatea relațiilor dintre organul de control și obiectul controlat;
 Neadmiterea intervenției organului de control în activitatea operativă a
obiectelor controlate;
 Aplicarea sancțiunilor în caz de încălcare a legislației;
 Obligația organelor de a păstra taina persoanei, secretul de stat, de serviciu,
secretul comercial;
 Colaborarea dintre organele de control în exercitarea atribuțiilor.

2. Tipuri de control.
Principiul separației puterilor în stat denotă faptul că într-un stat există trei puteri,
respectiv autorități, care exercită puterea de stat: puterea legislativă, executivă și
judecătorească. Potrivit acestei separații și în cazul controlului există trei tipuri de control,
respectiv, controlul politic, controlul administrativ și controlul judecătoresc.
I. Controlul politic. Autoritatea legislativă este exercitată de către Parlament și având
în vedere că obiectul activității organelor administrației publice îl constituie organizarea
executării legii și executarea în concret a acesteia, iar legea este actul Parlamentului, este și
firesc ca acesta să aibă dreptul să controleze modul în care actele sale sunt aplicate de către
organele care au această obligație (APC și APL). În acest sens Constituția R.M. prevede că
Guvernul răspunde politic în fata Parlamentului, pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru
al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalți membri pentru activitatea Guvernului și
pentru actele acestuia. Parlamentul are dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor
Guvernului pentru faptele săvârșite în exercițiul funcție sale.
De asemenea, Guvernul poate fi demis de către parlament, ca urmare a retragerii
încrederii sale prin adoptarea unei moțiuni de cenzură. Guvernul mai are și obligația să ofere
orice informație solicitată de către deputați sau Comisiile Parlamentare, cu excepția secretelor
de stat referitoare la apărarea statului sau în alt domeniu. Controlul politic mai poate fi
exercitat și de către deputați în cadrul comisiilor parlamentare sau în mod individual prin
întrebări sau interpelări adresate Guvernului, miniștrilor sau altor conducători ai organelor
centrale ale administrației publice. De exemplu, proiectele de legi pot fi avizate de către
Comisiile parlamentare. Controlul politic mai poate fi exercitat și prin intermediul Comisiilor
de anchetă în legătură cu anumite acte și fapte ale puterii executive.
II. Controlul judecătoresc. Acest tip de control este exercitat de către instanțele
judecătorești, pe calea contenciosului administrativ. Acesta reprezintă o activitate de
soluționare a conflictelor în care una din părți este un organ al administrației public, un
funcționar public sau o altă persoană care exercită atribuții de putere publică sau utilizează
domeniul public, iar pe de altă parte o persoană fizică sau juridică vătămată în dreptul său.
Necesitatea instituirii contenciosului administrativ ca modalitate specifică de soluționare a
litigiilor cu caracter administrativ este dictată de specificul raporturilor AP cu diferite
persoane. În urma acestor raporturi se nasc frecvente litigii rezultate din abuzul sau excesul de
putere din partea organelor AP.
Obiect al acțiunii în contenciosul administrativ îl constituie actele administrative, cu
caracter normativ și individual, prin care se recunoaște prin lege a fi vătămat, precum și
nesoluționarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscută de lege.
Nu pot fi contestate cu acțiune în contencios administrativ următoarele acte
administrative:
 a) actele exclusiv politice ale Parlamentului, ale Președintelui R Moldova și ale
Guvernului;
b) actele administrative cu caracter diplomatic referitoare la politica externă a
Republicii Moldova;
c) actele de comandament cu caracter militar.
Instanțele de contencios administrativ sunt:
1. judecătorii desemnați din judecătorii (unul singur în cadrul unei judecătorii);
2. colegiile sau completele de contencios administrativ ale Curților de Apel;
3. colegiile sau completele de contencios administrativ al Curții Supreme de
Justiție.
III. Controlul administrativ. Este exercitat în cadrul administrației publice de către
administrația publică. De asemenea și controlul administrativ este grupat, după modul de
exercitare a acestuia în sistemul administrației publice. El poate fi grupat în dependență de
organul de control în cadrul sistemului administrației public: control administrativ intern și
control administrativ extern.
I. Controlul administrativ intern - se realizează de persoanele din interiorul organului
administrativ controlat. Se exercită de funcționarii superiori asupra celor inferiori și
presupune existența a două subiecte: cel care controlează și cel care este controlat (subiect
activ și, respectiv subiect pasiv).
Controlul administrativ intern poate lua forma unui a) control intern general și b)
control intern specializat.
a) Controlul intern general este rezultatul subordonării ierarhice din cadrul fiecărei
autoritate a AP. Buna funcționare a AP se asigură prin conducerea acțiunilor de sus în jos.
Dreptul de control aparține organelor de conducere și se exercită de conducătorul fiecărui
structuri organizatorice asupra funcționarilor publici din subordinea sa. Are un caracter
permanent și privește legalitatea și oportunitatea actelor și faptelor celor controlați. Poate fi
exercitat din oficiu, adică din proprie inițiativă sau la cerere.
În urma exercitării acestui control pot fi luate următoarele măsuri: Anularea,
modificarea, suspendarea actelor ilegale sau aplicarea de sancțiuni disciplinare, materiale,
sesizarea organelor de urmărire penală, transferuri la alte locuri de muncă, atunci când este
vorba de activități inadecvate ale funcționarilor publici.
b) Controlul intern specializat se efectuază de către superiori și pe o anumită temă,
domeniu de activitate, cei din urmă cunoscând cu exactitate tema (domeniu) cercetat.
 II. Controlul administrativ extern - se realizează de către organe sau funcționari publici
din afara organului administrativ controlat. Și acesta se clasifică în: a) Control ierarhic, b)
control general, c) control specializat și d) control asupra administrație public locale (tutela
administrativă).
a) Controlul extern ierarhic - se exercită de organele administrative ierarhic superioare.
Poate fi anterior, concomitent și posterior cu activitatea controlată. Subiectele active pot fi
Guvernul, ministere, alte organe centrale de specialitate ale administrației, consiliul raional și
cel local asupra organelor care li se subordonează. Obiectul controlului ierarhic cuprinde
întreaga activitate a organelor subordonate, atât actele juridice, cît și faptele materiale, fiind
un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv a celor de oportunitate.
b) Controlul extern general se exercită asupra întregii activități a celui controlat.
c) Controlul extern specializat este acel control exercitat asupra anumitor probleme sau
domenii. În funcție de natura juridică organelor de control, controlul specializat poate fi:
1. control exercitat de inspecțiile de stat din cadrul ministerelor;
2. control exercitat de organe administrative cu caracter jurisdicțional;
3. Control exercitat de organe special constituite pentru control (Curtea de Conturi).
Pentru exercitarea controlului specializat statul antrenează organele sale de specialitate,
și anume: Controlul sanitar; Controlul veterinar; Controlul ecologic; Controlul
financiar; Controlul protecției muncii; Controlul antiincendiar; Controlul vamal;
Controlul specializat mai poate fi efectuat și de alte organe ale administrației public
centrale sau locale. Un rol important în realizarea controlului specializat îi revine
Parlamentului, prin intermediul comisiilor sale speciale sau prin intermediul Curții de Conturi.

3. Controlul activității autorităților administrației publice locale.

Pe parcursul a zece ani de după adoptarea Constituției din 1994, controlul actelor
autorităților administrației public locale în țara noastră a evoluat diferit, iar soluțiile legislative
nu au fost durabile.
Exercitarea controlului de legalitate inițial era asigurat de organele Procuraturii, care
puteau interveni cu recurs în fața autorităților administrației public locale, solicitându-se
înlăturarea ilegalității.
După ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale, autoritățile publice locale capătă
o garanție constituțională asupra autonomiei locale, care nu permite intervenția directă a
statului în activitatea acestora. Începând cu anul 1998 controlul administrativ este exercitat de
către prefect, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu, iar mai târziu această instituție este
înlocuită cu președintele raional ca mai apoi după ce va fi declarată ca fiind neconstituțională,
această instituție să fie înlocuită cu cea a Oficiilor Cancelariei de Stat. După ultima
reorganizare a acesteia ea se transformă în Oficii Teritoriale ale aparatului Guvernului.
Precum sunt diverse formele de activitate ale APL, tot atât de diverse sunt și formele de
controale a activității acesteia. Aceste forme de control se înscriu în gama formelor de control
ale AP în general, iar individualitatea lor derivă din poziția și rolul APL în cadrul statului și
anume poziția sa de intermediar între puterea legislativă, executivă și populație. De aici
rezultă următoarele forme de control asupra activității APL: controlul politic; controlul
administrativ; controlul judecătoresc; controlul obștesc.
Controlul administrativ asupra activității administrației publice locale
Controlul administrativ asupra actelor APL are un dublu aspect. Este vorba de un
control administrativ ce se realizează de către Guvern direct sau prin intermediul aparatului
său și a structurilor acestuia din teritoriu. Un astfel de control vizează în exclusivitate
legalitatea actelor APL emise în domeniile asupra cărora aceasta își exercită competențele
sale depline și exclusive. De asemenea este vorba de controlul specializat realizat de Aparatul
Guvernului, organele APC de specialitate, alte autorități administrative, care acționează
inclusiv prin intermediul serviciilor desconcentrate din UAT potrivit competențelor ce revin
acestora în condițiile legii. Cel specializat urmărește realizarea controlului de legalitate, dar și
cel de oportunitate.(competențele delegate). Din cele expuse, rezultă care sunt formele
controlului adm. asupra actelor APL - de legalitate și oportunitate.
Controlul de legalitate - se exercită de către autoritățile APC asupra actelor
autorităților APL și are drept scop asigurarea legalității în teritoriile administrate de
autoritățile controlate. Acest control este exercitat de către Aparatul Guvernului prin
intermediul structurilor proprii sau a oficiilor teritoriale din subordine. Acest control se
exercită din oficiu sau la cererea autorităților APL, precum și a persoanelor fizice și juridice
interesate. Controlul de legalitate include controlul obligatoriu și controlul facultativ.
Controlul obligatoriu se exercită asupra următoarelor acte:
1. Deciziile consiliilor locale și cele raionale;
2. Dispozițiile primarilor, președintele raional, actele pretorului;
3. Actele de organizare a licitațiilor și a celor de atribuire a terenurilor;
4. Actele de angajare și de eliberare a personalului din APL;
5. Dispoziții ce antrenează cheltuieli de cel puțin 30000 lei (u.a.t. de nivelul I), și
de 300000 lei (u.a.t. de nivelul 2);
6. Actele de delegare de la APC la cea locală.
 Controlul facultativ se exercită de către Aparatul Guvernului asupra oricărui act
administrativ care nu face obiectul controlului obligatoriu. În cadrul controlului de legalitate
se verifică legalitatea actelor emise de organele APL
Controlul de oportunitate privește actele delegate de către autoritățile APC către
autoritățile APL. Aceste acte se supun în mod obligatoriu controlului de legalitate și celui de
oportunitate. Actele care se supun controlului de oportunitate trebuie să corespundă atât
prevederilor legislație, cât și să satisfacă cerințelor de oportunitate impuse de autoritatea
ierarhic superioară. Dreptul de a exercita controlul de oportunitate asupra activității
organelor APL în parte ce privește realizarea atribuțiilor delegate de către stat unităților
administrativ teritoriale este rezervat Aparatului Guvernului, organelor APC. de specialitate,
altor autorități administrative, care acționează inclusiv prin intermediul serviciilor
desconcentrate din UAT potrivit competențelor ce revin acestora în condițiile legii. În cazul
ilegalității sau inoportunității actelor, subiectele controlului de oportunitate pot modifica sau
revoca actul controlat. Aprecierea oportunității emiterii actului sau nesoluționarea
problemelor este lăsată la discreția autorităților centrale care intervine cu controlul
administrativ asupra activității organelor APL Criteriile de oportunitate care pot determina
autoritatea centrală să revoce sau să modifice actul emis de autoritatea locală constă în
alegerea căii celei mai eficiente de realizare a scopului urmărit, în alegerea timpului sau
momentului admiterii actului, în atragerea resurselor materiale, financiare, umane și alte
resurse în termene de executare.
Organul abilitat cu dreptul de exercitare a controlului administrativ:
Pentru a exercita controlul administrativ asupra actelor APL Guvernul instituie oficii
teritoriale, iar sediile acestora sunt plasate în orașele reședință în care își desfășoară
activitatea. Aceste oficii nu au fost instituite conform noii structuri administrativ teritoriale ci
potrivit principiului regionalizării, care include în raza de deservire mai multe raionale.
Oficiile teritoriale se organizează și funcționează ca subdiviziuni ale Aparatului
Guvernului desconcentrate în teritoriu și au menirea să reprezinte și să apere interesele
naționale în teritoriu, precum și să îndeplinească prerogativele acordate de legislație în ceea ce
privește controlul asupra legalității actelor APL de nivelul 1 și de nivelul 2. Aparatul
Guvernului este lipsit de personalitate juridică și de aceea se pune problema dacă acesta poate
să exercite controlul de legalitate și de oportunitate asupra actelor autorităților APL
Exercitarea drepturilor și asumarea obligațiilor de drept civil ale Oficiilor teritoriale se
realizează de către șeful oficiului sau de persoana desemnată de aceasta. Șeful Oficiului este
numit și eliberat din funcție de către Guvern, la propunerea Șefului Aparatului Guvernului,
acesta trebuie să posede studii juridice complete, stagiu de activitate profesională de cel
puțin 5 ani.
Importanța funcțiilor îndeplinite de oficiile teritoriale impun funcționarilor acestei
instituții un șir de condiții, inclusiv și cele de incompatibilitate. Astfel, atât șeful Oficiului
teritorial cît și ceilalți funcționari publici ai acestui oficiu nu pot fi consilieri locali sau
raionali, primari, președinți de raioane, membri de Guvern, deputați și nu pot practica alte
activități profesionale incompatibile cu calitatea de funcționar public, cu excepția activității
didactice și științifice. Șeful Oficiului este scos din arealul politic, accentul fiind pus pe
calitățile profesionale ale acestuia.

4. Controlul financiar asupra administrației publice.

Se știe că atât administrația publică centrală, cât și cea locală are posibilitatea de a
gestiona și fondurile publice pe care le are la dispoziție, iar gestiunea eficientă a acestora este
supusă controlului financiar.
Controlului financiar presupune, în primul rând, controlul veniturilor și cheltuielilor
bugetare.
Ca și controlul administrativ, controlului financiar îmbracă mai multe forme:
A. controlul financiar parlamentar;
B. controlul financiar administrativ;
C. controlul financiar jurisdicțional.
A. Controlul financiar parlamentar - privește realizarea procesului bugetar la nivel
local, în concordanță cu obiectivele economice stabilite în bugetul de stat. Acest tip de control
urmărește aplicarea corectă a bugetelor proprii colectivităților locale, evitarea abuzului
funcționarilor publici în încasarea impozitelor și taxelor locale, efectuarea cheltuielilor
publice locale de către ordonatorii de credite. Controlul financiar parlamentar se efectuează
prin intermediul întrebărilor, interpelărilor și a anchetelor parlamentare și este o activitate
specializată a parlamentului exercitată de către comisiile specializate ale forului suprem
(comisia pentru buget și finanțe), sau prin intermediul Guvernului, solicitând răspunsuri cu
privire la execuția bugetelor locale, precum și prin intermediul Curții de Conturi.
B. Controlul financiar administrativ privește instituția ordonatorului principal de
credite la nivel local, iar pe de altă parte, în situația îndeplinirii obligațiilor de ordin fiscal pe
care contribuabilii din colectivitățile locale le au față de bugetele locale ale UAT respective.
La nivelul administrației publice locale sunt organizate subdiviziuni financiare ale
autorităților administrație publice centrale printre care enumerăm: trezoreriile teritoriale,
direcțiile financiare generale, inspectoratele teritoriale fiscale, etc.
C. Controlul financiar jurisdicțional, de regulă în majoritatea statelor, acest tip de
control este exercitat de către Curtea de Conturi care î-si exercită atribuțiile potrivit
principiului autonomiei și unicități, ceea ce de fapt îi conferă acestei instituții rangul de
autoritate supremă de control financiar. De asemenea și legislatorul nostru a conferit această
calificare, dar dacă e să vorbim despre controlul asupra finanțelor publice locale, putem spune
că acesta este lipsit de calificare. Autoritatea judecătorească nu este specializată să soluționeze
litigiile sau eventualele abateri ce pot să apară la nivelul executorilor de buget (ordonatorii de
credite). Nu există reglementări în domeniul pe care îl avem în vedere - controlul Curții de
Conturi asupra administrație publice locale.