Sección Primera
EL HOMBRE, SER SOCIAL
1. Acerca de la naturaleza social del hombre;
2. Concepción mecánica y concepción orgánica de la sociedad;
3. Las sociedades humanas y las sociedades animales;
4. Las instituciones como creaciones humanas para satisfacer necesidades sociales.
1. ACERCA DE LA NATURALEZA SOCIAL
DEL HOMBRE
Afirmar que el hombre es constitutiva-
mente sociable, no implica emitir un juicio
apriorístico. Todas las disciplinas científicas
que se han abocado al estudio del tema
–historia, sociología, antropología, etnolo-
gía– han llegado a una conclusión unívoca:
el ser humano existe siempre en relación
con otros seres humanos, lo que equivale
a una permanente interacción entre ellos.
“El hombre no existe, sino que coexiste;
no vive, sino que convive”. En otras pala-
bras, vivir humanamente es vivir con otros
hombres.
Efectivamente, la existencia necesaria de
la sociedad está confirmada por todas las
observaciones históricas. Desde las edades
más remotas, encontramos siempre agru-
paciones humanas (que, aunque rudimen-
tarias e imperfectas, son grupos) y jamás
individuos aislados.16
La sociedad se presenta entonces no
como un producto artificial y voluntario de
los hombres, sino como el modo específico
de vivir del hombre. Por tanto, la inferencia
de que el hombre es, naturalmente, un ser
social, parece del todo consecuente.
Este aserto, que desde la antigüedad
constituye una especie de lugar común
y que se considera también el primer su-
puesto para toda investigación política y
16
Las formulaciones doctrinarias para describir
un estado de naturaleza anterior a la fundación de la
sociedad son interpretadas en la actualidad como
un experimento lógico-dialéctico, sólo con el fin de
aclarar mediante una argumentación en contrario la
razón de ser y la necesidad de la sociedad.
17
jurídica, debe, sin embargo, ponderarse
adecuadamente.
Cierto es que el hombre, ante la indigen-
cia en que se encuentra para satisfacer por
sí mismo sus más elementales necesidades
(alimento, vestuario, habitación), precisa
necesariamente de la cooperación del grupo
social. Cierto es también que el hecho de
que el hombre aparezca siempre dándose
en sociedad, carecería de sentido si en lo
vital humano no existieran fuertes impulsos
sociales, si lo social no fuera una dimensión
esencial de la naturaleza humana.
El impulso que mueve al hombre a parti-
cipar en lo social no es, originariamente, más
que su propia autoafirmación en el ser. “El
hombre percibe más o menos claramente su
dependencia de la sociedad y la necesidad
que tiene de ella. El salvaje no se siente en
seguridad más que en su medio social; en
cuanto sale de él, está expuesto a la muerte
o a caer en la esclavitud. En los pueblos civi-
lizados, la necesidad pone a disposición de
los hombres los instrumentos de desarrollo
que les permiten vivir mejor”.17
Pero cabe puntualizar que junto al im-
pulso social del hombre –que se traduce
particularmente en cooperación con el gru-
po– existe también una naturaleza antisocial
que se expresa sobre todo en una continua
voluntad por invalidar toda limitación, de
ampliar su capacidad de poder e influencia.
“El hombre vive la exigencia de su nece-
sitar de los otros; pero vive igualmente el
impulso egocéntrico que le mueve a hacer
de los otros simples medios. Aquí, en esta
voluntad de fraude, contar para los otros
17
LECLERCQ, JACQUES, El Derecho y la Sociedad,
Editorial Herder, Barcelona, 1965, p. 162.
 Manual de Derecho Político
sin que éstos cuenten para él, está el ger-
men de su impulso antisocial. El hombre
es social y antisocial a la par. La esencia de
este hecho está en la convivencia vital de
que lo social es ayuda necesaria y, al mismo
tiempo, límite y barrera”.18
Prácticamente toda la temática que se
estudia en este curso incide en describir los
esfuerzos que el hombre ha desplegado a
través de los siglos, creando instituciones
que estimulen los impulsos sociales y limiten
al mismo tiempo los antisociales.
2. CONCEPCIÓN MECÁNICA Y CONCEPCIÓN
ORGÁNICA DE LA SOCIEDAD
Aun cuando el tema corresponde con
propiedad a la sociología, resulta pertinente
una breve referencia acerca de dos con-
cepciones de la naturaleza de la sociedad;
“mecanicismo” y “organicismo”.
El examen de las tesis opuestas permite
advertir en toda su significación la compleja
relación sociedad-individuo, tópico determi-
nante en la formulación de regímenes políticos,
como se podrá apreciar más adelante.
Para la concepción mecánica o atomista
la sociedad es sólo una suma de individuos,
un aglomerado de partes que permanecen
distintas entre sí. Los individuos son las
únicas realidades, los individuos son sus-
tancia y, en cambio, los grupos sociales no
son más que su función. Todas las especies
de grupos humanos carecen, entonces, de
realidad por ser únicamente ficciones o
abstracciones.
La sociedad no es sujeto de vida propia,
como es el hombre, porque no hay vida
de la sociedad equivalente a la vida de los
individuos. Las únicas realidades humanas
sustentantes y las únicas que viven en el
sentido genuino de la palabra vivir, son
las personas individuales. Cierto es que los
hombres reciben una nueva cualidad como
miembros de la sociedad, pero ésta no existe
sino en ellos y por ellos.
18
FERNÁNDEZ, TORCUATO, La Justificación del Esta-
do, Editorial Instituto de Estudios Políticos, Madrid,
1946, p. 86.
18
Antecedentes de esta concepción se en-
cuentran en Sócrates, en los sofistas y en los
estoicos. Sin embargo, la mayor explicitud se
presenta en los representantes de la Escuela
Clásica del Derecho Natural y en los contrac-
tualistas Hobbes, Locke y Rousseau.
En contra de este “atomismo”, que
concibe la sociedad únicamente como un
“mecanismo” compuesto de individuos, se
presenta la concepción organicista.
En efecto, para los organicistas, la so-
ciedad es una unidad originaria con la que
los individuos mantienen la relación de
miembros; y, por lo tanto, sólo pueden ser
comprendidas partiendo de la naturaleza
del todo.
La concepción orgánica suele exponerse
con una connotación biológica: la sociedad
es un organismo igual al de los animales. La
base de la vida social no es psicológica sino
biológica. La sociedad, como todo organis-
mo, implica la “unión de varias partes que
cumplen funciones distintas y que con su
acción combinada concurren a mantener
la vida del todo”. Algunos autores llevan las
identidades a un grado extremo: las institu-
ciones de ahorro corresponden al sistema
vascular, las redes telegráficas al sistema
nervioso, los ciudadanos son las células y
los empleos públicos los órganos.
La doctrina orgánica también se pre-
senta revistiendo un carácter espiritualista:
la sociedad presenta una unidad o perso-
nalidad moral, con voluntad propia y que
es éticamente la más valiosa. Desde este
punto de vista, el grupo social tendría un
alma independiente de los individuos, una
conciencia colectiva y una voluntad inde-
pendiente.
En todo caso, puntualiza Jellinek, “es
común a todas las concepciones orgánicas
–biológicas y psíquicas– la negación de la doc-
trina que considera las formaciones sociales
como agregados procedentes exclusivamente
de los individuos que las componen, o sea,
como sus elementos últimos”.19
El organicismo también reconoce ante-
cedentes en la antigüedad: Platón, Aristóte-
19
JELLINEK, GEORG, Teoría General del Estado, Edi-
torial Albatros, Buenos Aires, 1954, p. 113.
 Sección Primera: El hombre, ser social
les. En los tiempos modernos con mayor o
menor sistematización quedan adscritos al
organicismo: Hegel, Comte, Spencer, Schaf-
fle, Worms, Lilienfeld, Haeckel y otros.
Por su ponderación, resulta de interés
transcribir la apreciación de Giorgio del
Vecchio acerca del tema.
“Importa, pues, establecer los límites
dentro de los cuales es aceptable la con-
cepción orgánica de la sociedad. Las exa-
geraciones citadas no deben impedirnos
reconocer que entre la sociedad y un orga-
nismo existen analogías profundas, las cuales
son suficientes para hacernos rechazar la
concepción mecánica de la sociedad. Dos
son las analogías que más contribuyen a dar
preferencia a la concepción orgánica. Ante
todo, la sociedad tiene vida independiente
de los elementos singulares que la compo-
nen: los individuos pasan, se suceden; la
sociedad, en cambio, permanece y conserva
su forma. La sociedad nace, se desarrolla
y muere, de un modo propio, siguiendo
una trayectoria propia. Por tanto, la des-
cripción de la vida de todos y cada uno de
los individuos no supone la descripción de
la vida de la sociedad. Además (y ésta es
la segunda analogía fundamental), entre
los individuos que componen la sociedad
existen relaciones necesarias por las cuales
todo individuo experimenta el efecto de su
pertenencia al todo. Hay una solidaridad y
una colaboración a fines comunes, es decir,
una ordenación de las diversas actividades
en relación con fines que exceden de la
vida individual. El trabajo de todo indivi-
duo no concierne sólo a sus necesidades
propias, sino también a las de un número
indefinido de otros individuos; será, en
suma, una distribución, una división del
trabajo social (como la llama Durkheim),
esto es, una ‘organización’ de las tareas y
de la vida común.
Al lado de estas semejanzas, que permiten
afirmar el carácter orgánico de la sociedad,
debemos notar, como ya lo hizo también
Spencer, las diferencias entre la sociedad
y un organismo en sentido propio, o sea,
individual. Estas se reducen esencialmente
a dos. La primera, más visible, consiste en
que la sociedad no es un todo compacto,
19
concreto, inescindible; sus partes no tienen
un lugar o sitio fijo, como las de los organis-
mos, sino que gozan de una cierta movilidad,
de una cierta autonomía e independencia
crecientes, en razón directa del desarrollo
de la sociedad misma. La sociedad es, en
suma, un todo discreto, mientras que el or-
ganismo es un todo concreto. Por ende, son
posibles en la sociedad ciertos fenómenos
que no tienen equivalencia en el organismo
(por ejemplo, emigración, suicidio, etc.), y
que no podrían consiguientemente expli-
carse según la sola concepción orgánica,
entendida estrictamente.
La otra diferencia es de orden espiritual
y de importancia todavía mayor que la pri-
mera. En el organismo existe un fin único,
a saber: la vida del todo; las partes no tienen
valor sino en cuanto concurren a mantener
la vida del todo, y no vive sino por ésta. La
sociedad, en cambio (aun teniendo fines
propios), sirve al bien de los individuos
y es una condición necesaria para la vida
de éstos. Todo individuo no es solamente
un medio, sino que también es un fin en
sí, tiene un valor absoluto. Esta diferencia
esencial entre la sociedad y el organismo
tiene particular importancia para las aplica-
ciones jurídicas. No podemos concebir un
sistema de Derecho sin la idea del valor de
la persona. Siguiendo literalmente la teoría
orgánica, deberíamos negar este valor y
considerar al individuo como un simple
medio. A tal error gravísimo se inclinan
precisamente aquellos sociólogos que, sin
suficientes reservas críticas, consideran la
sociedad como un organismo. Adviértase
que también incurrieron en un error tal
–bien que a través de otra vía– los grandes
clásicos griegos Platón y Aristóteles, a los
cuales la idea del carácter orgánico de la
sociedad los privó de apreciar adecuada-
mente el valor de la persona individual (por
lo cual pudieron, por ejemplo, justificar la
esclavitud).
Otro defecto de la teoría orgánica con-
siste en que puede dar lugar fácilmente
a la idea de que la sociedad está fundada
sólo sobre un vínculo biológico, o sea, que
consiste en una relación simple y homo-
génea; mientras que, en realidad, es un
 Manual de Derecho Político
hecho complejo que abraza dentro de sí
muchos y diversos vínculos. No existe, de
hecho, sólo la sociedad, sino las sociedades.
Observando la realidad social encontramos
que los hombres no se agrupan según una
sola manera conforme a un solo criterio,
sino de modos varios, al tenor de formas y
fines diversos”.20
En términos generales y sin que ello im-
plique enunciar una regla rígida o absoluta,
se reconoce que la concepción mecanicista
expresa ideas básicas de individualismo y
libertad y se corresponde con los princi-
pios de la democracia individual. Por el
contrario, el organicismo expresa ideas de
sociabilidad y tiende a conjugarse con las
tendencias totalitarias.21
Con criterio ecléctico, Bidart Campos
anota: “En definitiva, es conveniente evitar
las dos posiciones extremas: la del biologismo
u organicismo, que equipara la sociedad a
un ser vivo y la considera como una fase de
la evolución de las sustancias; y la mecani-
cista, que la supone formada por el mero
arbitrio de los individuos mediante pacto
o consentimiento.
De la primera queda, como trasfondo
de verdad, que la sociedad es exigencia de
la naturaleza del hombre. De la segunda
conviene en mantener la noción de que la
sociedad no es un ente sustancia, y de que
en ella no se anula el libre albedrío de los
hombres que la componen”.22
3. L AS SOCIEDADES HUMANAS Y LAS
SOCIEDADES ANIMALES
Si bien se puede dar por sentado que el
hombre es naturalmente un ser social, no es
menos cierto que esa característica no le
es exclusiva: algún fenómeno de sociabili-
dad se encuentra en el mundo animal en
20
Filosofía del Derecho, Editorial Bosch, Barcelona,
pp. 379 y ss.
21
Sobre el particular ver MARIO JUSTO LÓPEZ,
Introducción a los Estudios Políticos, Editorial Kapelusz,
Buenos Aires, 1969, tomo I, p. 203.
22
G. J. BIDART CAMPOS, Derecho Político, Editorial
Aguilar, Madrid, 1967, p. 110.
20
general y en ciertas especies en un grado
de desarrollo notable.
El hecho fue observado ya con pene-
tración por Aristóteles en el siglo IV a. de
C., por cuanto, junto con reconocer la ca-
racterística común entre el hombre y los
animales, se preocupó también de marcar
las diferencias.
En efecto, para el discípulo de Platón,
el hombre dispone de un medio de comu-
nicación con sus semejantes del que no
ha dotado en cambio la naturaleza a otros
anímales: la palabra.
Ningún otro animal es capaz de comu-
nicar nociones a sus semejantes; pueden sí
comunicar, mediante el grito, sentimientos
de alegría, de dolor u otros; pero no ideas.
“La palabra, en cambio, está para hacer
patente lo provechoso y lo nocivo, lo mis-
mo que lo justo y lo injusto. Lo propio del
hombre con respecto a los demás animales
es que él sólo tiene percepción de lo bueno
y de lo malo, de lo justo y de lo injusto y
de otras cualidades semejantes, y la parti-
cipación común de estas percepciones es
lo que constituye el nexo fundamental de
la polis”.23
Esta posibilidad del hombre, en cuanto
a tener conciencia de compartir valores
y metas comunes, deviene en el factor
cualificador frente a las sociedades ani-
males.
“En realidad, existen notabilísimas di-
ferencias entre la sociedad humana y los
animales, por efecto de la naturaleza psí-
quica más elevada del hombre.
El hombre es capaz de ideas raciona-
les, abstractas o generales; a esta capacidad
corresponde el lenguaje, que sirve para
comunicar las ideas y permite instaurar casi
un coloquio perpetuo entre las sucesivas
generaciones, por lo cual unas transmiten
a las otras el resultado de su labor y de sus
experimentos. De aquí que se origina la
civilización y el progreso. El carácter de
la progresividad es cabalmente uno de los
elementos más importantes, merced al
23
Política, trad. ANTONIO GÓMEZ, Editorial
Universidad Autónoma, México, 1963, Libro I,
Sección 1ª.
 Sección Primera: El hombre, ser social
cual la sociedad humana se distingue de
los animales”.24
Comentando el célebre libro del belga
Maurice Maeterlinck, La vida de las abe-
jas, donde se describe con precisión esa
compleja y perfecta organización social
que es una colmena, el pensador espa-
ñol Francisco Ayala se pregunta: ¿en qué
sentido puede llamarse vida, como hace
Maeterlinck, a la vida de las abejas? Con
agudeza él mismo se responde: “Se trata,
sin duda, de vida en sentido natural, bio-
lógico: pero es ésa una vida sin peripecias,
sin sorpresas, rigurosamente regulada de
antemano. Las colmenas, como todas las
sociedades animales, son estructuras fijas
que no evolucionan con el cambio de los
tiempos. Así la colmena que estudia Mae-
terlinck es esencial y estructuralmente la
misma que pudo observar el poeta latino y
la misma que dentro de mil o dos mil años
los hombres del futuro podrán observar
de nuevo”.25
Ahora bien, la falta de capacidad para
una reacción que constituya un cambio
en la estructura social permite distinguir
a las sociedades animales de las sociedades
humanas. En efecto, frente a cualquiera
modificación de las circunstancias externas
que perturbe las normales condiciones de
vida de la comunidad animal, la reacción
de los individuos que la componen está
limitada al intento, en el caso de que ella
sea factible, de reproducir, en la medida de
lo posible, la anterior y eterna estructura:
“Cuando consiente una adaptación sin cam-
bio sustancial, es decir, si las circunstancias
no son necesariamente destructoras para la
comunidad animal, ésta se ajusta al nuevo
medio y reproduce con exactitud la misma
24
DEL VECCHIO, ob. cit., p. 164.
25
AYALA, FRANCISCO, Introducción a las Ciencias
Sociales, Editorial Aguilar, Madrid, 1955, p. 19.
Cabe puntualizar que dentro de las sociedades
animales se operan ciertos cambios que corresponden
al desarrollo natural de la especie, y que pueden
llegar a constituir en algunas especies verdaderas
metamorfosis. Sin embargo, estos cambios naturales
son siempre idénticos a sí mismos. Se repiten cícli-
camente. En sentido riguroso se trata de un tipo de
evolución y no de un cambio.
21
estructura de siempre; y si no, los animales
se reducen a perecer”.26
Contrasta con la pasiva actitud del animal
la emprendedora actitud del hombre en
contingencias análogas. Frente a los asaltos
del mundo exterior, procedan de la natura-
leza, procedan de otros grupos humanos,
el hombre reacciona inventando recursos
técnicos, utensilios y creando, igualmen-
te, en el plano de la organización social,
instituciones. El hombre readapta la propia
estructura dentro de la cual realiza su vida:
crea sus propias formas de sociedad.
Las breves consideraciones precedentes
conducen a una conclusión: no existe una
sociedad humana como existe la sociedad
de las abejas o la sociedad de las hormi-
gas, sino que se da una gran variedad de
sociedades humanas bastante diferentes las
unas de las otras, distintas en su estructura
y diversas también en el grado de compleji-
dad. Es más, la conducta de las sociedades
humanas, su evolución futura, no se puede
predecir en términos estrictos: se modifica
y altera, no sólo de unas a otras, sino tam-
bién dentro de la misma sociedad, de un
momento para otro.
4. L AS INSTITUCIONES COMO CREACIONES
HUMANAS PARA SATISFACER NECESIDADES
SOCIALES
La capacidad transformativa de las so-
ciedades humanas hace que la convivencia
humana sea una fuente perpetua de crea-
ciones. El hombre no repite el espectáculo
uniforme de la naturaleza; frente a ella crea
un mundo nuevo: el mundo de la cultura.
La cultura es el fruto de la convivencia.
La cultura es la aportación del hombre al
cosmos.
Cada cultura históricamente dada es un
ensayo humano de escapar a las leyes im-
placables de la naturaleza y constituir un
refugio regido por leyes propias, y de ser
preciso, contrapuestas a la naturaleza. Por
la cultura el hombre domina a la natura-
26
AYALA, ob. cit., p. 20.
 Manual de Derecho Político
leza; por la cultura elabora ideales que se
oponen a la naturaleza.
Como dice Maurice Hauriou, el hombre
ha creado el ambiente social que no le per-
mite evolucionar hacia otras formas. Al crear
el ambiente social el hombre ha cortado
la línea de la evolución. Así, la civilización
humana es irreversible y su historia más es
una reacción del hombre contra el medio natural
que adaptación. Crea, en efecto, el hombre
una sobreestructura de productos artificia-
les, límites y restricciones que impiden su
evolución ulterior. De ahí que en vez de
evolucionar, el hombre progresa, es decir, trata
de llevar a su perfección el tipo de hombre
concebido racionalmente.27 Estas formas
de actuar son específicamente humanas,
“no naturales”, “artificiales”, comparadas
con la conducta biológico-animal.
Cierto es que el hombre no puede eludir
la satisfacción de las necesidades biológicas
fundamentales, pero a través del proceso
27
Principios de Derecho Público y Constitucional, Edi-
torial Reus, Madrid, 2ª edición, 1927, p. 86.
TEXTO COMPLEMENTARIO
Texto atinente a párrafo 1:
Acerca de la naturaleza social del hombre
LESLIE LIPSON
Los grandes problemas de la política
Editorial Limusa, México, 1964, pp. 53 y ss.
CONDICIONES OPUESTAS
SOBRE LA NATURALEZA HUMANA
La verdad de que los hombres no pueden
basar sus vidas en la pura cooperación o en la
pura competencia, y de que los intentos de acer-
carse demasiado a cualquiera de los extremos
resultan impracticables, se aclarará un poco más
mediante algunos juicios contrastados en los
campos de la ética, la economía y la biología.
Considerar tales extremos es valioso porque
ilumina la esfera que queda entre ellos. Una
zona templada cobra más interés cuando se
22
cultural crea los artefactos, instrumentos
técnicos y las instituciones.
Por ejemplo, tan pronto como la satisfac-
ción del amor sexual se transforma en una
vida en común permanente y el cuidado
de los hijos conduce a una vida doméstica
permanente, se dan nuevas condiciones, cada
una de las cuales es tan necesaria para la
autoconservación del grupo como lo es cada
fase de un proceso puramente biológico.
El matrimonio es, sin duda, una institución
social basada en el instinto sexual, pero es
a la vez mucho más.28
De suerte que si, en una primera aproxi-
mación, definimos a las instituciones como
“creaciones del hombre para satisfacer ne-
cesidades sociales”, debemos puntualizar
que toda institución es una síntesis de fun-
ciones y satisface siempre varios objetivos
al mismo tiempo.
28
Ver SCHELSKY, HERMUT, Acerca de la estabili-
dad de las instituciones en El hombre en la civilización
científica u otros ensayos, Editorial Sur, Buenos Aires,
1967, p. 47.
han explorado las zonas polar y tropical entre
las que se extiende.
a) Ama a tu prójimo como a ti mismo. En el
campo de la teoría ética abundan las doctrinas
que hacen hincapié en el aspecto cooperativo de
las relaciones humanas y prescriben un curso de
acción basado en la necesidad que los hombres
tienen los unos de los otros. Prueba de ello es el
mandato de los Evangelios de “ama a tu prójimo
como a ti mismo” o la norma de “no hagas a otro
lo que no quisieras que te hicieran a ti mismo”.
En la misma vena fueron escritas estas elocuentes
palabras de John Donne: “Ningún hombre es
una isla, todo para sí mismo; cada hombre es
parte del continente, es parte de lo principal;
si el mar se lleva un terrón, eso de menos tiene
Europa, como si hubiese sido un promonto-
rio, como si hubiese sido una heredad de tus
amigos o de ti mismo; la muerte de cualquier
hombre me disminuye, porque soy parte de la
 Sección Segunda
LAS INSTITUCIONES
5. Concepto de institución.
6. Elementos de las instituciones.
7. Instituciones jurídicas e instituciones políticas.
8. Las instituciones y el cambio social.
5. CONCEPTO DE INSTITUCIÓN
La palabra “institución” deriva del latín
“institutio”, que según su etimología significa
“fundamento”, “cimiento”, establecimiento
primordial de alguna cosa. El vocablo es
utilizado con profusión por juristas, soció-
logos y cientistas políticos con significados
más o menos equivalentes. Desde luego
–como ya lo anticipáramos en un párrafo
anterior– la palabra “institución” designa
todo lo que ha sido inventado por los hom-
bres, en oposición a lo que es natural.
Como también se anotaba, estas crea-
ciones humanas apuntan en su esencia a
dar satisfacciones a necesidades sociales:
conservación o perfeccionamiento del
grupo.1
Seguidamente, debemos puntualizar que
las instituciones son creaciones colectivas.
En efecto, escapa de las posibilidades in-
dividuales la creación de una institución.
Ellas son el resultado de un actuar humano
colectivo.
Cierto es que, con frecuencia, se adjudi-
ca la paternidad de una institución a una
persona determinada (por ej.: el Hogar de
Cristo, al Padre Hurtado). Sin embargo,
ello tan sólo implica un reconocimiento al
autor de la idea fundacional, por cuanto en
definitiva, para que la actividad individual
se convierta en institución, necesita contar
con el respaldo de la idea colectiva. Como
bien dice Tagle, “debe haber un grupo de
1
Las necesidades que procuran servir las institu-
ciones deben importar siempre valores éticos. Por tal
motivo no podrá ser considerada como institución
una asociación ilícita (organización para el tráfico
de estupefacientes, por ejemplo).
25
personas que apoye esa obra –que comparta
esa idea– y que, además, actúe de confor-
midad a ella. Desde el poder se pueden
crear entes, pero ellos no se convertirán
en instituciones, es decir, no se institucio-
nalizarán si no hay respaldo colectivo. Una
biblioteca creada por decreto, pero que no
tiene sede, o que teniéndola no está abierta
al público, o que estándolo no tiene con-
currencia, no es, estrictamente hablando,
una institución”.2
Otra característica que poseen las institu-
ciones está representada por su estabilidad.
Las instituciones tienden a proyectarse en
el tiempo, a permanecer, y constituyen, por
lo mismo, un poderoso factor de estabilidad
y continuidad en la organización social. No
hay institución de lo fugaz, de lo efímero.
En el lenguaje cotidiano se emplea un es-
tándar que refleja en forma muy expresiva
esta característica: “los hombres pasan, las
instituciones quedan”.
Con estos antecedentes podemos comple-
mentar la definición de institución, diciendo
que son creaciones del obrar humano colectivo
que, con carácter de permanencia, procuran sa-
tisfacer necesidades sociales éticas.
6. ELEMENTOS DE LAS INSTITUCIONES
En toda institución se distingue el ele-
mento estructural o formal y el elemento
intelectual o de representación colectiva.
El elemento estructural –también llama-
do formal– se encuentra representado por
la organización técnica y material: textos
2
TAGLE ACHAVAL, CARLOS, Derecho Constitucional,
Editorial Depalma, Buenos Aires, 1977, t. II, p. 23.
 Manual de Derecho Político
jurídicos que la reglamentan, locales, mue-
bles, máquinas, emblemas, papel timbrado,
personal, una jerarquía administrativa.
La circunstancia de que en el elemento
estructural se conjuguen factores de tan
diversa naturaleza contribuye a crear no
pocas confusiones.
A veces señalamos un edificio y decimos:
“aquello es tal o cual institución”; o bien: “esto
es la universidad” o “el hospital”. Sin embar-
go, queremos decir que son los edificios que
pertenecen a la institución, el local y cuerpo
visible de la asociación. Las instituciones son
formas organizadas de actividad social, y tienen,
por tanto, un aspecto externo, enmarcado
en el tiempo y en el espacio.
Para completar la caracterización de la
institución se precisa la referencia al elemento
intelectual o de representación colectiva que se
encuentra expresado en las ideas, creencias,
sistemas de valores que sirven de sostén al
orden que la institución establece. Toda ins-
titución aparece así como una disposición de
los elementos que la constituyen, ordenados
hacia el fin que tiende a promover.
Corresponde a Maurice Hauriou el mé-
rito de haber destacado la relevancia que
el elemento intelectual tiene para la ela-
boración del concepto de institución. “El
alma de la institución es la idea, la idea de
la tarea a realizar”. De allí que no pueda
sorprender la definición del jurista francés:
“la institución es una idea de obra o de em-
presa que se realiza y dura jurídicamente
en un medio social”.
Para la realización de esta idea se organiza
un poder en una serie de órganos. Por otra
parte, entre los miembros del grupo social
interesado en la realización de la idea se
producen manifestaciones de comunión
alrededor de esa idea, dirigidas por los ór-
ganos del poder y reglamentadas por pro-
cedimientos, Para esto se requieren –señala
Haubiou– tres factores, por medio de los
cuales se asegura la unidad consensual de
la operación fundacional: la unidad en el
objeto de los consentimientos, la acción de
un poder y el lazo de un procedimiento.
El objeto y el poder son anteriores y ex-
teriores a los consentimientos y constituyen
la garantía de la unidad, así como el pro-
26
cedimiento, que permite la incorporación
de los miembros y su permanencia en la
fundación, es garantía de continuidad.3
El caso de los partidos políticos –institu-
ciones políticas por antonomasia– permite
ejemplarizar en forma muy clara la concu-
rrencia de los elementos estructurales e
intelectuales dentro de una institución.
En efecto, el elemento estructural aparece
representado, en primer lugar, por el grupo
humano (miembros o militantes del partido),
por los estatutos (reglas que rigen su orga-
nización interna), patrimonio (sede social,
mobiliario, vehículos, utensilios, etc.).
El elemento intelectual se expresa en
la doctrina, declaraciones de principios,
programas del partido.
¿Cuál es el elemento más importante?
Parece evidente que sin la presencia del
factor intelectual el partido no se podría
crear, pero no es menos cierto que sin la
concurrencia del elemento estructural el
partido tampoco tendría destino. Debe, en
consecuencia, concluirse que ambos ele-
mentos son imprescindibles para la vida
de una institución.
7. INSTITUCIONES JURÍDICAS E
INSTITUCIONES POLÍTICAS
Tomando como referencia su objeto,
pueden distinguirse innumerables tipos
de instituciones: religiosas, educacionales,
económicas, militares, deportivas, culturales,
sociales, etc.
Por su incidencia con nuestra disciplina,
sólo nos ocuparemos de las instituciones
jurídicas y políticas.
7.1. Instituciones jurídicas
En toda sociedad –con cierto grado cul-
tural– los problemas que suscitan la convi-
vencia y el conflicto de interés individuales,
han de ser resueltos con arreglo a normas.
3
MAURICE HAURIOU, Principios de Derecho Público
y Constitucional, Editorial Reus, Madrid, 2ª edición,
1927, pp. 83 y ss.
 Sección Segunda: Las instituciones
Estas normas pueden ser de muy diverso
carácter: morales, jurídicas, convencionales,
técnicas, etc. Todas ellas son mandatos, y
todo mandato implica la estimación que
una conducta es pre-posible a otra, y esta
estimación, a su vez, implica el acatamiento
de un valor reconocido.
Dentro del complejo normativo existente
en toda sociedad, lo que viene a cualificar
a las normas jurídicas es su “coactividad”
(o coercibilidad), lo que significa que la
norma, llegado el caso, podrá ser aplicada
por la fuerza del poder público. Pero no
es necesario que esto ocurra; basta con la
posibilidad de que suceda. Y esto distingue
suficientemente a la norma jurídica de la
moral o de la convencional que no están
sancionadas de la misma manera.
Ahora bien, toda institución es, en gran
medida, estabilización de formas jurídicas
de convivencia. Así lo expresa Sánchez Via-
monte, cuando dice que “el material plás-
tico y cambiante de que está formado el
derecho adapta sus formas a las exigencias
de un constante fluir, característico de la
vida social a lo largo de la historia. Cuando
este material plástico se plasma, es decir, se
solidifica o consolida –tal como ocurre con
el yeso o el cemento–, sus formas adquieren
fijeza definitiva o, por lo menos, durable.
En ese momento se configura la institución,
que es siempre una estructura”.4
Se suele definir a las instituciones jurídicas
como aquellas que tienen existencia en el
mundo del derecho, creadas por normas, y
los comportamientos adecuados a ellas, que
tienden a realizar un principio de justicia.5
Ahora bien, “el fenómeno social es siem-
pre un fenómeno normativo e institucio-
nal conjuntamente, ya que toda institución
implica un ordenamiento y todo ordena-
miento jurídico es elemento esencial de
toda institución”.6
4
CARLOS SÁNCHEZ VIAMONTE, Las instituciones
políticas en la historia universal, Editorial Bibliográfica
Argentina, B. Aires, 1958, p. 14.
5
TAGLE, ob. cit., t. II, p. 29.
6
CERDA MEDINA, MARIO, “Para un estudio de
las instituciones”, en Rev. de Ciencias Sociales, U. de
Valparaíso, junio, 1976, Nº 9, p. 68.
27
Cabe preguntarse, entonces, si en toda
institución existen normas (estatutos), ¿cuál
sería el rasgo específico de las instituciones
jurídicas en relación con las demás insti-
tuciones?
Para descubrir esa diferencia hay que
tener en cuenta que en la institución jurí-
dica, la norma, además de ser un elemento
estructural de la institución, constituye su
objeto específico, su realidad misma, es de-
cir, lo creador de la institución y lo creado
por ella, a la vez.
En cambio, en las otras instituciones, lo
normativo pasa a ser lo instrumental, el medio
de que una institución exista o sobreviva.
En un club deportivo la cosa creada no es
el conjunto de las normas que lo rigen; en
cambio, en la institución jurídica “familia”,
lo creado es precisamente ese conjunto
de normas que determinan lo que es una
familia. Por. eso, mal será conocida una
academia de pintores (institución artística)
si estudiamos solamente su estatuto, que
en realidad es algo secundario, instrumen-
tal, en la vida de esa institución. (Aquí lo
que interesa es conocer las exposiciones
que ha hecho, el valor de su pinacoteca,
el número y el prestigio de sus miembros,
etc.). En cambio, quien quiera conocer esas
instituciones jurídicas que se llaman “el
contrato”, o la “familia”, o “la propiedad”,
estudiará las normas jurídicas a ellas referi-
das y lo atinente a su comportamiento real
(doctrina, jurisprudencia, etc.).
Por otra parte, las instituciones jurídi-
cas apuntan a la realización de un valor:
la justicia; por lo menos de la justicia, tal
como es entendida por determinada co-
munidad. Las instituciones jurídicas están
puestas al servicio del derecho, a los fines
de regular la convivencia humana conforme
a un principio que se entiende justo.
Así, “el poder judicial” es una institución
jurídica que tiende a que los conflictos in-
dividuales sean resueltos por otro ente que
no sean las partes”.7
Siempre en relación con las instituciones
jurídicas cabe puntualizar que, si bien en
7
TAGLE, ob. cit., pp. 29-30.
 Manual de Derecho Político
muchos casos ellas representan la transfor-
mación de costumbres en instituciones (la
monogamia fue primero una costumbre
antes de transformarse en institución), en
otros casos ellas no reflejan y expresan me-
ramente la vida social, sino que la modifican
profundamente.8
Sobre el particular parece pertinente
discurrir en torno a la distinción que for-
mula Georges Renard entre institución y
contrato. Lo característico del contrato es
postular un criterio de igualdad. Sirve a los
propósitos meramente subjetivos de dos o
más individuos. Por el contrario, el principio
de la institución es la idea de autoridad. La
organización de una institución implica
diferenciación, desigualdad, autoridad y
jerarquía. Exige subordinación del propósito
individual a las aspiraciones colectivas de
la institución. Los derechos subjetivos de
los individuos, típicos en el derecho con-
tractual, se encuentran ignorados en gran
medida por el derecho institucional.
Ello –esclarece Renard– no implica que
los miembros de la institución estén en situa-
ción de esclavos; quiere decir simplemente
que el bien común de la institución tiene
que prevalecer sobre los intereses privados
y subjetivos de los miembros individuales.
Reconoce el discípulo de Hauriou, que los
miembros de una institución pierden su li-
bertad en cierto grado; pero, enfatiza, ganan
en seguridad lo que pierden en libertad.9
Las instituciones jurídicas pueden ser
tanto “públicas” como “privadas”; y, como
toda institución, presentan la triple signi-
ficación: institución-cuerpo; institución-ór-
gano e institución-norma. Al respecto la
institución del matrimonio sirve de ejemplo
clasificador: institución-cuerpo (la pareja
de esposos); la institución-órgano (el ma-
rido en su rol, por ej., de administrador de
la sociedad conyugal) e institución-norma
(el conjunto de preceptos que regulan las
relaciones entre los esposos).
8 10
Los legisladores tradicionales HAMMURABI, Moisés,
LICURGO, eran hombres convencidos de la importancia
de transformar costumbres en instituciones.
9 12
La théorie de l‘institution. París, 1930, pp. 329
y ss.
28
7.2. Instituciones políticas
Duverger define las instituciones políticas
como “aquellas que se refieren al poder, a su
organización, a su evolución, a su ejercicio,
a su legitimidad, etc.10 Por su parte, Karl
Loewenstein considera que “las instituciones
políticas son el aparato a través del cual se
ejerce el poder en una sociedad organizada
como Estado, y las instituciones son, por
lo tanto, todos los elementos componentes
de la maquinaria estatal”.11
Como se puede apreciar, aparte de
sus diferencias formales, los dos autores
coinciden en que lo que cualifica a una ins-
titución política es su vinculación directa
con el poder central (poder estatal). Como
anota Burdeau, la lucha por el poder, cua-
lesquiera que sean sus formas, nunca deja
de ser una competencia para la conquista
del derecho de mandar, es decir, de tomar
decisiones que tendrán valor de reglas para
la colectividad.
Ello explica la preocupación de los grupos
sociales por precisar su estructura. “Puesto
que se trata de un combate, tanto la paz
como el orden hacen preciso que por lo
menos se discipline su desarrollo de forma
que la sociedad sufra el menor perjuicio
posible. Este es el objeto de las instituciones
políticas: normalizar tanto la lucha por el
poder cuanto las condiciones de su ejercicio,
por medio de lo que podría denominarse
una reglamentación del mando”.12
Como ejemplo de instituciones políticas
se puede citar: el Estado (“la institución de
las instituciones” en la teoría de Hauriou);
el Parlamento; el Presidente de la Repú-
blica; la Corona; los partidos políticos; la
Constitución (institución-norma).
Aparte de su específica vinculación con
el poder estatal, las instituciones políticas
presentan las características generales men-
cionadas para toda institución.
Ob. cit., p. 108.
11
Teoría de la Constitución. Editorial Ariel, Barce-
lona, 1969, p. 30.
GEORGES BURDEAU, Método de la Ciencia Política,
Editorial Depalma, Buenos Aires, 1964, p. 438.
 Sección Segunda: Las instituciones
8. L AS INSTITUCIONES Y EL CAMBIO
SOCIAL
La estabilidad, es decir, la permanencia
en el tiempo, es característica propia de
todas las instituciones, se trate de “insti-
tución-cuerpo”, de “institución-órgano” o
de “institución-norma”. “Las instituciones
–dice Huntington– son pautas de conducta
reiteradas, estables, apreciadas”, y agrega:
“la institucionalización es el proceso por el
cual adquieren valor y estabilidad las organi-
zaciones y procedimientos”.13 En el mismo
sentido, Perlmutter llega a la conclusión
de que las instituciones son organizaciones
con carácter permanente que comportan
valores positivos para la sociedad.14 La an-
teriormente transcrita definición de Hau-
riou también enfatizaba el aspecto que nos
ocupa al evocar la idea de estabilidad, de
permanencia.
¿La estabilidad institucional excluye el
cambio? La respuesta es obviamente negativa.
Las instituciones sociales duran un tiempo
más o menos largo, según que respondan
mejor o peor a las necesidades del medio
social y según que las ideas sobre que repo-
san interpreten o no el sistema de valores
vigentes en ese medio social. Como expre-
sa Hauriou, “Las instituciones responden
a necesidades, prestan servicios; cuando
cesan de rendirlos, o se han transforma-
do las necesidades o se han corrompido
las instituciones, haciéndose parasitarias;
en este caso, la confianza del público se
aparta de ellas lentamente. Si sobreviven
algún tiempo, es en virtud de la velocidad
adquirida, pero se encuentran en trance
de reforma o supresión”.15
En esta contingencia, la duración de
las instituciones básicas indispensables no
siempre está asegurada en un mundo en
proceso de rápida evolución técnica, política
13
SAMUEL HUNTINGTON, El Orden Político en las
Sociedades en Cambio, Edit. Paidós, Buenos Aires, 1972,
pp. 22-23.
14
HOWARD PERLMUTTER, Hacia una teoría y una
práctica de las instituciones sociales, Edit. Fontanella,
Barcelona, 1967, p. 18.
15
MAURICE HAURIOU, ob. cit., p. 90.
29
y económica. Las condiciones del mundo
y de la vida, en constante evolución, con-
tribuyen a que las instituciones, debido a
su rigidez inherente, se hagan insensibles
a las necesidades indispensables del hom-
bre. A lo largo de los años, la comunidad,
la universidad, la industria, el hospital, el
sistema jurídico y las estructuras políticas
presentan con frecuencia un interés mucho
menor por sus pacientes, sus empleados,
sus hospitalizados, clientes y por quienes
integran la institución. Esto produce como
resultado una patología individual y social.
En efecto, son pocas las instituciones que
en las circunstancias actuales pueden evi-
tar la contingencia, cada década o cada
generación, de serios problemas de rees-
tructuración”.16
Hay dos posibilidades según las cuales un
sistema de correlación entre necesidades e
instintos humanos y su forma de satisfacción
institucional puede llegar a ser inestable: por
una parte, cuando una modificación de las
necesidades e instintos que subyacen a la
institución no va acompañada del cambio
de las instituciones o de sus formas; por otra,
cuando se modifica una institución y las ne-
cesidades y los instintos son los mismos.
“El primer caso parece ser la forma nor-
mal de inestabilidad o de decadencia de
las instituciones en la medida en que la
modificación de las estructuras instintivas
por la aparición de necesidades derivadas
que tienen su origen en la institución mis-
ma es algo que corresponde a su propia
esencia, de tal manera que un fracaso en
la tarea de creación permanente con la
que está enfrentada una institución, sig-
nifica la caída natural de la institución; la
mera permanencia sin modificación alguna
de formas institucionales es, en virtud de
las leyes dinámicas de la estabilidad de las
instituciones, su decadencia. El segundo
caso aparece cuando fuerzas externas o
parcialmente internas del sistema social
modifican las formas institucionales, de
tal manera que las necesidades vivientes
que en aquellas habían sido recogidas no
16
PERLMUTTER, ob. cit., p. 22.
 Manual de Derecho Político
pueden ser ya satisfechas; estos fenóme-
nos aparecen, sobre todo, en las derrotas
bélicas, en las revoluciones o en aquellas
destrucciones violentas de instituciones
provocadas por fuerzas extrañas a las ins-
tituciones mismas”.17
En gran medida, el progreso del hom-
bre –su pervivencia y su evolución– de-
pende de su capacidad para estructurar
y reestructurar sus instituciones básicas,
tarea ardua y compleja para cuyo éxito
es preciso superar en forma continua no
pocos obstáculos.
En efecto, el desequilibrio entre el co-
nocimiento científico-técnico utilizable y
las instituciones sociales existentes es muy
marcado. El cambio científico-técnico tiene
un ritmo más rápido, que no coincide con
la capacidad asimilativa de una institución:
ésta tiende a conservar, a mantener un statuo
quo. Vale decir: ocurre un desfase, y la socie-
dad entra en crisis. Nuestro conocimiento
científico crece más de prisa que nuestra
ciencia social.
En lo que atañe a la especie instituciones
políticas, el factor estabilidad –inherente a
toda institución– adquiere una importancia
relevante. Si las instituciones políticas no se
proyectaran hacia el futuro, con vocación
para subsistir, carecerían de sentido. “No
se concibe un Estado sólo para hoy ni un
presidente sólo para esta tarde ni una ley
sólo para este instante. A ese respecto, la
estabilidad institucional –y la propia pa-
labra Estado la evoca– es una tendencia
característica de todo régimen político y
de todo orden jurídico, y no exclusividad
de uno de cualquiera de ellos”.18
Pero como acertadamente puntualiza Fe-
derico Gil, “debe recordarse también que
la estabilidad no puede ser el objetivo per-
seguido. La estabilidad de las instituciones
políticas no lleva consigo mérito alguno si el
precio de esa estabilidad es la libertad o el
inmovilismo. Si se logra a expensas del ideal
democrático, es siempre ilusoria. En el segun-
17
HERMUT SCHELSKY, ob. cit., El hombre en la civi-
lización científica, Editorial Sur, Buenos Aires, 1967,
p. 56.
18
MARIO JUSTO LÓPEZ, ob. cit., tomo II, p. 92.
30
do caso, la estabilidad supone inmovilidad y
por lo tanto una sociedad estancada”.19
La estabilidad institucional se expresa
en continuidad jurídica. De allí que sea
imprescindible distinguir entre estabilidad
y continuidad, por una parte, e inmovili-
dad y fosilización, por otra. “La estabilidad
institucional no excluye el cambio, pero
requiere que éste se realice dentro y no
contra, ni al margen de los cauces institu-
cionales. De este modo, ni el cambio obsta a
la continuidad ni la continuidad al cambio.
La continuidad jurídica –columna vertebral
de la institucionalidad– implica simplemen-
te que la creación del orden normativo, y
consecuentemente su cambio, se produce
de conformidad a las normas jurídicas exis-
tentes, de tal modo que la validez de las
nuevas se funda en las anteriores”.20
Por otra parte, no se puede olvidar que las
instituciones políticas superiores están ínti-
mamente vinculadas a la ideología política,
a la que sirven y forjan simultáneamente.
El sistema político se realiza dando expre-
sión institucional a las ideologías. A través de
sus operaciones (técnicas), las instituciones
realizan sus perspectivas (mitos).
En ocasiones el vínculo entre la institución
y la ideología es tan íntimo que la primera
se convierte en el símbolo de la segunda. En
sus orígenes, las instituciones son medios
que se colocan al servicio de una ideolo-
gía. Si ésta cambia, también la institución
debe sufrir un proceso de adaptación que
la transforma, a veces, radicalmente.21
La inadecuada comprensión de la ne-
cesidad de reestructurar las instituciones
políticas conforme lo exijan las circunstancias
históricas, podría explicar en no poca medida
las perturbaciones e inestabilidad política
que caracterizan a América Latina.
19
FEDERICO GIL, Instituciones y Desarrollo Político
de América Latina, Edit. Intal, Buenos Aires, 1966,
p. 6. A nuestro entender, un ejemplo expresivo de
sociedad fosilizada sería el esquema propuesto por
Platón en La República. En cierta forma el discípulo
de Sócrates parece considerar que el cambio es el mal
y que el reposo es el bien.
20
MARIO JUSTO LÓPEZ, ob. cit., tomo II, p. 92.
21
Sobre la relación instituciones-ideologías, ver
LOEWENSTEIN, ob. cit., pp. 30-31.
 Sección Tercera
LA POLITICIDAD HUMANA
9. “El hombre, animal político”.
10. La hipótesis contractualista.
11. El punto de vista antropológico y sociológico.
12. Las formas políticas en el devenir histórico.
13. Especies de formas políticas.
14. La forma política moderna: el Estado.

9. “EL HOMBRE, ANIMAL POLÍTICO”
Destacábamos, en un párrafo inicial, la
dimensión social del hombre: “el hombre
es sociable por naturaleza”. Los individuos
nunca vivieron solos, sino que siempre con-
vivieron. No hay estados presociales.
Ahora bien, ¿puede sostenerse con igual,
certeza la naturaleza política del hombre?
En otros términos, ¿puede vivir en sociedad
sin organización política? ¿Existe una etapa
prepolítica?
Estas interrogantes, a pesar de ser con-
temporáneas a los filósofos de la antigüedad,
no tienen en nuestros días una respuesta
definitiva, y los planteamientos que en uno
y otro sentido se formulan no están exentos
de carga ideológica.
Aristóteles es el primer expositor de la
politicidad natural del hombre y su célebre
sentencia “el hombre es un animal político”
(zoon politikon) tiene un alcance y proyección
no siempre bien comprendidos.1
A Aristóteles no le faltaban en su idio-
ma vocablos suficientes para expresar la
sociabilidad del hombre si su propósito
sólo hubiere sido ése. Pero, como aparece
de manifiesto en su obra, para Aristóteles
lo privativo del hombre no es el appetitus
societatis, sino que su manera de convivir
con sus semejantes en esa forma de asocia-
ción tan concreta que fue la polis. Es decir,
el hombre no puede vivir en sociedad sin
forma de organización política.
Su otra sentencia –tan divulgada como
la anterior–, “sólo una bestia o un dios
1
Es frecuente encontrar en las traducciones de
la Política la locución animal social en lugar de animal
político.
puede vivir fuera de la polis”, también debe
entenderse literalmente. No es por falta
de sociabilidad que las bestias y los dioses
están excluidos de la polis, sino porque las
asociaciones vigentes entre las unas y los
otros son bien distintas, por los caracteres
que respectivamente les atañen, de esta
forma de vida tan única que es la polis:
organización en que intervienen tanto
la razón como la coacción, y que, por lo
primero, excluye a los entes inferiores, y
por lo segundo, a los que son superiores.
Para vivir fuera de la polis es necesario ser
menos que un hombre (una bestia) o más
que un hombre (un dios). Pero el ámbito
natural de la vida del hombre es la polis.
Sólo en ella llega a ser el que en principio
y potencia es.2
El planteamiento aristotélico ha contado
en todas las épocas con entusiastas seguido-
res (Polibio, San Agustín, Santo Tomás, los
organicistas). En el presente, los estudiosos
de la política –al margen de las conclusio-
nes de los antropólogos– admiten que el
hombre no sólo es sociable, sino político;
que la convivencia en que se sustenta su
sociabilidad tiene que ser, necesariamente,
política. “Porque si los hombres conviven,
si los hombres están juntos, necesitan una
ordenación, una dirección, un gobierno.
Y con esta necesidad aparece el principio
político que informa la vida societaria. La
convivencia social se politiza, porque de otra
2
En este punto hemos seguido la nota introductora
de ANTONIO GÓMEZ ROBLEDO (Política, Universidad
Nacional Autónoma de México, 1963). Una versión
con mayor proyección a lo social que a lo político
se halla en la introducción de Julián Marías, para su
traducción al clásico aristotélico (Instituto de Estudios
Políticos, Madrid, 1961).

33
 Manual de Derecho Político
manera se disolvería, sería caos, anarquía,
desorden; simplificando la noción, diríamos,
para hacer plenamente comprensible la
idea, que la convivencia social no puede
prescindir de una jefatura, de una dirección,
de un rectorado. Con ello aparece ya la po-
liticidad; al erigir un mando, un gobierno,
la convivencia social se torna política; en
cuanto ese mando y ese gobierno tienen a
su cargo la regencia de los hombres y pro-
curan algún yunque, es común a la misma
totalidad: fin público”.3
10. L A HIPÓTESIS CONTRACTUALISTA
La posición opuesta a la corriente aris-
totélica está representada por la doctrina
“contractualista” o del “pacto social”, que
tuvo precursores en la antigüedad entre
algunos sofistas y estoicos, pero que logra
su mejor expresión a partir del siglo XVII
en las obras de Hobbes y Locke, para pro-
yectarse, más adelante, con Rousseau.4
Al margen de las numerosas diferen-
cias entre los autores citados, hay un punto
común a todos ellos: describen una etapa
prepolítica de la sociedad.
En efecto, mientras la corriente aristotéli-
ca sostiene que el nacimiento de la sociedad
y la organización política son simultáneos, los
contractualistas afirman que habría existido
una etapa llamada “estado de naturaleza”,
sin politicidad. Sólo posteriormente, por obra
de la voluntad y del acuerdo humano, se
habría celebrado el “pacto” o “contrato so-
cial”, en virtud del cual la convivencia social
queda políticamente organizada.
No todos los contractualistas conciben
el “estado de naturaleza” en los mismos
términos. Para Hobbes, por ejemplo, el es-
tado de naturaleza, previo a la constitución
de la sociedad política, sería un estado de
lucha general, de “guerra de todos contra
todos”. Locke, en cambio, no tiene una
visión tan pesimista del estado prepolíti-
3
BIDABT CAMPOS, JORGE, Derecho Político, Editorial
Aguilar, Buenos Aires, 1967, p. 194.
4
Ver textos complementarios atinentes a párrafo
10 p. 45.
34
co. El “sentido común”, inherente a todo
hombre, contribuye a que éste supere los
conflictos de intereses que se originan en la
vida social. Finalmente, la visión de Rousseau
es francamente optimista: “El hombre es
bueno por condición natural y solamente
las circunstancias histórico-sociales inade-
cuadas a la exigencia de su naturaleza le
han viciado”.
La diferente concepción que tienen los
contractualistas del “estado naturaleza” explica
consecuentemente el carácter que atribuyen
al poder político emergido del “pacto social”.
Hobbes –el pesimista– postula por un go-
bierno autocrático; su doctrina sostiene con
energía máxima el principio de la monarquía
absoluta. Su pensamiento se sintetiza en la
máxima: “Gobierno absoluto o caos”.
Locke –el ecléctico– sostiene que en el
“pacto” hay una reserva de derechos para
los particulares, de tal modo que solamente
se delega en el poder político aquella parte
de libertad que es indispensable ceder para
salvaguardar el resto. La monarquía consti-
tucional constituye su fórmula política.
La concepción idílica de Rousseau cie-
rra el cuadro contractualista: del estado de
naturaleza se pasa a la sociedad, como si los
hombres vivieran en el estado de naturale-
za, a la erección de un poder que no es el
de un hombre, que se impone a todos los
demás con facultades soberanas derivadas
del pacto, sino que es el poder de la ley,
expresión de la “voluntad general”. ¿Cuál
es su expresión política? Para algunos la
democracia directa; para otros, el absolu-
tismo democrático.
Un enfoque, obviamente diferente, pero
que tiene de común con el contractualismo
el hecho de concebir una etapa prepolítica,
corresponde al marxismo. Así, para Marx y
Engels, la organización política sólo emerge
cuando la sociedad se escinde en clases.
Expresa Engels que el Estado es un pro-
ducto de las sociedades económicamente
evolucionadas, en las que la propiedad y
los privilegios están distribuidos en forma
desigual. Estas sociedades son complejas,
divididas en clases. La más elevada de ellas
es la clase rectora, y se designa clase superior
en virtud de su posición social y política, que
 Sección Tercera: La politicidad humana
se basa en la propiedad y el control de los
medios de producción: tierras, fábricas, etc.
Aunque no gobiernan directamente sino a
través de una institución social específica
(el Estado), las clases rectoras conservan
su situación superior a todas las demás, y
de manera indirecta unifican las diferentes
formas de poder bajo su mando.
En consecuencia, para el marxismo el
Estado tiene un carácter de instrumento
de dominación de una clase por otra, en
la sociedad burguesa o capitalista. En la
sociedad socialista –etapa de la dictadura
del proletariado– el Estado, en cambio, sirve
al proletariado, la inmensa mayoría. Final-
mente, en la etapa comunista –sociedad sin
clases– el Estado se extinguirá y al gobierno
de las personas sucederá la administración
de las cosas.5
11. EL PUNTO DE VISTA ANTROPOLÓGICO Y
SOCIOLÓGICO
Las explicaciones precedentes acerca de
la aparición de la organización política tie-
nen un marcado basamento lógico, racional
e ideológico, pero ¿cuál es la conclusión
que otras disciplinas, más empíricas, como
la antropología o sociología, dan sobre el
particular?6
En lo tocante a las investigaciones an-
tropológicas y etnológicas, las conclusio-
nes distan de ser concordantes. En efecto,
existen dos bandos entre los antropólogos
que se dedican al estudio del origen y con-
textura del Estado. Por una parte, el de los
que piensan que el Estado es el principio
organizante de todas las sociedades. Según
Eduard Meyer, el Estado es la unidad del
5
El tema se encuentra desarrollado principal-
mente en las siguientes obras: FEDERICO ENGELS, El
origen de la Familia, la Propiedad Privada y el Estado;
Antidühring, del mismo autor, y El Estado y la Revo-
lución, de LENIN.
6
Cierto es que FEDERICO ENGELS emplea las
investigaciones del antropólogo MORGAN en apo-
yo de su teoría del Estado, pero es notorio que su
construcción no está exenta de carga ideológica,
empleando el vocablo en la acepción que le otorga
K. Mannheim.
35
orden político y militar de la sociedad; sin
el Estado no puede mantenerse el orden
legal, ya que falla la unidad de voluntad
de la sociedad. “El Estado no sólo es con-
temporáneo del hombre, sino que corres-
ponde al orden animal. Por su origen es
más antiguo que el género humano, cuyo
desarrollo cabalmente sólo se hace posible
en él y por él”.7
Otro investigador más reciente –el des-
aparecido etnólogo austríaco Wilhelm Kop-
pers– también expuso en forma inequívoca
la doctrina de la universalidad del Esta-
do y su gran antigüedad.8 Bonald resulta
igualmente concluyente: “El Estado es una
realidad primitiva, el instrumento gracias al
cual toda sociedad asegura su orden”.9
Se ha estimado que estas tesis represen-
tan una reacción a una doctrina anterior,
según la cual en las sociedades primitivas
el sistema de parentesco u orden consan-
guíneo de la sociedad ocupaba el lugar del
Estado u orden político de la sociedad. Pero
aun en el presente esta tendencia tiene sus
defensores. Para ellos el Estado no aparece
más que en las sociedades complejas a título
de instrumento especializado de gobierno.
“La etnología nos enseña que las sociedades
humanas que se encuentran en los niveles
inferiores del desarrollo cultural carecen
por completo de una organización política.
Por decirlo con palabras de Birket-Smith,
la sociedad es tan antigua como el hombre
mismo, igual que el habla y la economía. El
Estado, en cambio, es más reciente. Existen
varios pueblos que viven en una feliz igno-
rancia de toda organización estatal”.10
Hasta aquí la visión sinóptica de los
antropólogos. ¿Cuál es el enfoque de los
sociólogos? En primer lugar, una especie
de declaración de principios: “descarta-
7
Citado por LAWRENCE KRADER, La formación del
Estado, Editorial Labor, Barcelona, 1972, p. 30. Ver
además HERMANN HELLER, Teoría del Estado, Edito-
rial Fondo de Cultura Económica, México, 1947,
p. 145.
8
Citado por KRADER, ob. cit., p. 31.
9
Citado por GEORGES BELANDIER, Antropologia Po-
lítica, Editorial Península, Barcelona, 1969, p. 142.
10
LEÓN GRIMBERG, El Origen del Poder Político,
edición mimeografiada, Stgo., 1969.
 Manual de Derecho Político
mos, desde luego, de este estudio todas las
ideas a priori que consideran el origen del
Estado. Toda hipótesis metafísica relativa
al asunto deberá ser excluida, cuidadosa-
mente, de la ciencia social, para relegarla
a su campo propio, que es la ética como
teoría de los fines últimos de la asociación
humana”.11
Ahora bien, al parecer los sociólogos,
más que indagar sobre “el momento” en
que aparece la organización política, pro-
yectan su preocupación en orden a precisar
las causas del fenómeno. Dos opiniones
–a nuestro entender representativas– así
parecen demostrarlo.
“Ha sido corriente hablar del origen
del Estado. Más exacto sería decir que,
en un momento determinado de la histo-
ria, y como resultado de diversos factores,
surgieron los estados de las comunidades
o sociedades. Pero si sus historias son di-
ferentes, su fundamento es similar. Los
estados se han desarrollado y han persis-
tido porque las comunidades requieren
organización.
Si se convierten en comunidades orga-
nizadas, lo hacen con ciertos propósitos,
para la agresión y la defensa, para el man-
tenimiento del sistema legal y el orden,
para conservar la norma común. Y puesto
que una comunidad organizada está mejor
equipada para la lucha por la existencia que
una comunidad no organizada, el aparato
del Estado se hace universal y característico
de las civilizaciones superiores”.12
En el mismo sentido, anota Ely Chinoy:
“Las diferentes instituciones políticas han
aparecido en contextos históricos muy di-
versos y por muchas razones: las necesidades
de la guerra y las campanas militares, los
movimientos migratorios y las conquistas, el
crecimiento y diversificación de la población,
a medida que los grupos y los individuos
dentro de la sociedad consideraron útil
centralizar la autoridad, establecer métodos
para la solución de las disputas y emplear la
11
ANTONIO CASO, Sociología, Editorial Limusa,
México, 1964, p. 319.
12
J. RUMNEY, Spencer, Editorial Fondo de Cultura
Económica, México, 1944, p. 130.
36
fuerza para mantener el respeto de algunas
normas sociales”.13
12. L AS FORMAS POLÍTICAS EN EL
DEVENIR HISTÓRICO
Las discrepancias entre racionalistas y
empiristas acerca del origen simultáneo
o sucesivo de la organización política, no
impiden captar una verdad que se impone
con caracteres de evidencia: el hombre, para
poder mantenerse en sociedad, para estar
con su prójimo, requiere la organización
política. La politicidad de la convivencia
humana es una necesidad, y tan necesi-
dad que representa un modo de ser del
hombre. Tal parece ser el real alcance de
la sentencia aristotélica cuando se refería
al hombre como zoon politikon.
Aceptar esta premisa no conduce, obvia-
mente, a desconocer las diferencias entre las
organizaciones políticas que han emergido
en el devenir histórico. Identificar, pura y
simplemente, la polis griega con el Estado
moderno –como suelen hacerlo algunos
autores– constituye un grave error. Los tiem-
pos son otros, diferentes las condiciones,
diversas las cantidades y las calidades.
Ahora bien, ¿cuál o cuáles son los rasgos
distintivos de estas organizaciones políti-
cas históricas, cualquiera que haya sido el
nombre que se les haya dado?
En primer lugar, la sociedad política
ha de ser comprendida como un sistema
social institucionalizado, esto es, como una
institución, lo que supone la convivencia
de todos los elementos a que hiciéramos
referencia en párrafos anteriores.
La segunda característica de las orga-
nizaciones políticas superiores, que viene
a representar, al mismo tiempo, su factor
realmente cualificador, es la autarquía. Esta
superioridad institucional atribuida a 1a
sociedad política fue ya enfatizada por
Aristóteles cuatro siglos antes de Cristo y
se proyecta al presente en forma casi in-
variable.
13
ELY CHINOY, La Sociedad, Editorial Fondo de
Cultura Económica, México, 1966, p. 209.
 Sección Tercera: La politicidad humana
La autosuficiencia de la organización
política engloba todos los órdenes de la
vida social, pues la sociedad política puede,
en todo momento, asumir la realización de
todas aquellas necesidades sociales que se
hacen imprescindibles.
Esta idea de autarquía lleva además apa-
rejada una serie de implicancias que más
adelante pormenorizaremos: supremacía (se
considera la expresión superlativa de lo
social); autonomía (monopolio legítimo de
la fuerza física para el mantenimiento del
orden vigente); coherencia (desarrolla una
fuerza de cohesión unificadora sobre una
pluralidad de agrupaciones menores).
Las organizaciones políticas que en di-
versas épocas presentan estos caracteres
han recibido diferentes denominaciones:
polis, civitas, imperium, estado.
A estos tipos de organización política
suele denominárselos con la expresión ge-
nérica “formas políticas”, comprensiva de
los distintos sistemas políticos superiores
que han tenido existencia histórica.14
13. ESPECIES DE FORMAS POLÍTICAS
Las limitaciones propias de un Manual
como éste impiden describir con un míni-
mum de pulcritud la compleja evolución
de las diversas formas políticas a través de la
historia. Aquí, por lo tanto, nos limitamos
a un rápido esbozo de lo que tradicional-
mente se presenta como rasgos distintivos
de las formas políticas más relevantes de la
cultura occidental.
13.1. La polis griega
En el antiguo Oriente existieron formas
políticas de gran envergadura (imperios
chino, indio, persa, egipcio antiguo, israelí,
etc.), pero sus instituciones poco o nada se
vinculan con las que actualmente conocemos.
La cultura occidental de hoy proviene de
Grecia, Roma y el Cristianismo, y ninguno
14
Ver sobre el particular, MARIO JUSTO LÓPEZ,
ob. cit., tomo I, p. 318.
37
de estos tres fenómenos se habría producido
en las realidades políticas orientales.15
El primer antecedente de las sociedades
políticas del presente debemos buscarlo
en la polis griega, particularmente en la
ateniense del siglo V a. de C.
La polis fue la última unidad político-so-
cial del antiguo mundo griego. El vocablo
designó primeramente la fortaleza construida
en lo alto de la montaña o la colina, y se
extendió después al conjunto de lo edifica-
do al pie de ella. A tal centro de población
vinieron a someterse e incorporarse después
las aldeas circunvecinas. El vínculo original
de quienes construyeron la polis debió de
ser tribal, de sangre o parentesco, referido
a un héroe ancestral; y, efectivamente, en
todas partes quedaron instituciones y usos
conformados con ese origen.
Se suele traducir la voz polis, como estado-
ciudad, pero ello puede inducir a errores,
por cuanto la polis no puede identificarse
con las entidades que hoy denominamos
estado y ciudad.
La polis no es sólo una ciudad –una parte
incorporada a una unidad más grande y
superior–, sino al mismo tiempo una unidad
política soberana. Pero tampoco coincide
con la forma política que hoy denominamos
estado, por cuanto, a diferencia de éste, la
polis también es unidad religiosa.
Generalmente se mencionan las siguien-
tes características de la polis:
– Estrechez de dimensiones. Atenas, en los
días de su mayor expansión, llegó a tener
una superficie de 2.650 kilómetros cuadra-
dos. De ello se derivan una fuerza y una
debilidad. La fuerza reside en la intensidad
de la vida social y política dentro de cada
ciudad; la debilidad, en el desmenuzamien-
to y el particularismo de aquellas ciudades
demasiado numerosas.
– La polis es humanista. Aun cuando en un
principio la polis es un concepto territorial,
luego su nombre no evoca simplemente
una fortaleza, un territorio y unas casas,
15
Una característica común de las instituciones
orientales se encuentra en la identificación total de
los poderes políticos con los religiosos.
 Manual de Derecho Político
sino unos hombres: unos ciudadanos. De
ahí que para el griego sólo la vida de la polis
responde a la definición del hombre; el
mundo bárbaro está compuesto de masas
inorgánicas. En cambio, vivir como ciuda-
dano es idéntico a civilización. Es por eso
que para el griego llega a ser inconcebible
un hombre retirado de la vida pública, que
no tenga interés por los asuntos públicos.
El hombre es una parte inseparable de la
polis. El hombre está hecho para la polis y,
recíprocamente, la polis para el hombre.
– Naturaleza militar de la polis. Ya hemos
mencionado que en un principio la polis es un
refugio, una fortaleza que debe su nacimiento
a las necesidades de la defensa. No deja de
ser significativo sobre este particular que las
magistraturas implican en su origen man-
dos militares y que la calidad de ciudadano
activo se adquiere el día en que se reciben
las armas y se presta el juramento.
– Autarquía económica. El desenvolvimiento
económico de la polis es tan natural como
su desenvolvimiento militar. No solamente
ha de estar la colectividad dispuesta para
la defensa, sino que ha de cuidar también
de alimentarse a sí misma: ha de ser, en la
estrechez de su territorio, autárquica, no
sólo en el sentido político, sino también en
el sentido económico de la palabra.
– La polis es también unidad religiosa. Tres
sociedades cohabitan en su seno: la de los
vivos, la de los muertos y la de los dioses.
Entre ellas encontramos a los seres inter-
medios: los héroes y los semidioses.
Prácticamente toda la vida helénica se
hallaba penetrada de religión hasta un ex-
tremo que resulta difícil imaginar, a menos
que exista una profunda compenetración
del mundo griego.
Cada uno de los actos de aquella vida, y
muy especialmente cada uno de los actos
públicos, posee carácter ritual.
– La polis es centro de educación ciudada-
na. En la mentalidad griega clásica no hay
oposición ni prácticamente una distinción
entre el ideal individual y el ideal colecti-
vo de la polis, entre el “hombre bueno” y
el buen cuidadano. En esa perspectiva, la
38
educación es esencialmente educación del
ciudadano, modelada de acuerdo con los
ideales y los fines de la polis.
Para algunos autores entre la polis y el
Estado moderno existen diferencias más
bien cuantitativas que cualitativas.16
13.2. De la civitas al imperio
La forma política romana no ofrece,
en un comienzo, diferencias muy marca-
das respecto a la griega. La civitas no es
fundamentalmente distinta a la polis. En
efecto, la civitas romana también es en sus
orígenes una asociación religiosa en la que
el ius sacrorum forma parte del ius publicum.
Seguidamente, también la civitas es la cosa
común del ciudadano; es la res publica. En
tercer lugar, igualmente la idea de ciuda-
danía está caracterizada por la necesidad
de que el individuo tenga participación
activa en el gobierno de la civitas; es el ius
sufragi y el ius honori.
Un factor diferenciador entre la civi-
tas romana y la polis griega es que un solo
órgano dentro de la civitas debe tener la
autoridad, lo que ellos llamaban el Imperium
o Maistas, y este solo órgano es el príncipe.
El príncipe toma las riendas de la civitas y se
justifica su poder por la lex regia, en virtud
de la cual todos los poderes del pueblo han
sido transmitidos al príncipe.
Es la primera vez que en el mundo oc-
cidental la autoridad política se encuentra
concentrada en manos de una persona.
Posteriormente toda concentración de
poder, toda centralización política que se
realice, ha de efectuarse sobre los moldes
romanos. Se encuentra aquí la base de la
centralización que es la fundamentación
del Estado contemporáneo.17
16
En tal sentido, ERNEST BARKER, Greek political
theory: Plato and his predecessors, Oxford, Londres,
1952. En sentido contrario, GEORGE SABINE, Historia
de las Teorías Políticas, Editorial Fondo de Cultura
Económica, México, 1945, p. 15.
17
En este punto hemos seguido a GEORG JELLINEK,
Teoría General del Estado, Editorial Albatros, Buenos
Aires, 1964, pp. 234 y ss. Además: ANTONIO CARRO
MARTÍNEZ, Derecho Político, Editorial Universidad de
Madrid, 1959, pp. 47 y ss.
 Sección Tercera: La politicidad humana
Otra diferencia, de no menos importancia,
entre las formas políticas que comparamos,
reside en la clara distinción que se hace en
la civitas entre derecho público y derecho
privado.18
Cierto es que en Roma se va a pasar por
diversos sistemas: del “régimen mixto”, es-
tablecido en la época de la República –cuyo
equilibrio y estabilidad son admirados hasta
nuestros días–, pasará más tarde a una forma
política que desbordó el ámbito territorial
de la civitas originaria: el Imperio.19
Roma puso en práctica una idea política
típicamente oriental. “Fue el genio jurídico
de los ciudadanos romanos –con sus con-
ceptos de imperium y provincia, potestas y
maistas– el que dio al Imperio la armazón
y la estructura de sus instituciones. Pero las
ideas sobre las que éste descansaba habían
germinado en el Oriente. Toda sociedad
permanente tiene que descansar sobre un
cuerpo de creencias y sobre la voluntad social
que tal cuerpo de creencias origina. Fue en
el Oriente donde los hombres habían apren-
dido a creer en una sola sociedad universal
y en el gobierno de tal sociedad por un rey
que era ‘como un dios entre los hombres’ y
que, efectivamente, era un verdadero dios;
y fue en esto, en el sentimiento de lealtad
hacia la persona de tal monarca, e incluso
en la ‘adoración’, donde encontró su ex-
presión el anhelo social correspondiente.
Si imperium era una palabra latina, la idea
de un imperio y la idea de un emperador
no era de origen latino”.20
Coinciden, en efecto, los historiadores
en que las instituciones políticas romanas
18
Al lado del derecho público, al lado de la
participación activa del ciudadano en las tareas de
gobierno, existe una esfera privada en la que los
individuos son soberanos.
19
El imperium es una de las ideas políticas más
esenciales en Roma. Es la autoridad soberana de
un Estado. Desaparecida la monarquia, el imperium
queda, y para entonces a manos de la asamblea po-
pular, aunque es ejercido predominantemente por
el Senado. Después de la República esta facultad
pasa en parte al emperador y tiende a través de los
tiempos a identificarse con él.
20
ERNEST BARKER, El concepto de Imperio, en el
Legado de Roma, Editorial Pegaso, Madrid, s/f, 3ª
edición, p. 61.
39
son el resultado de situaciones concretas y
no de un sistema de filosofía política. Por
ejemplo, el hecho concreto que hizo posible
la expansión territorial romana y la cimenta-
ción del Imperio fue el ejército profesional.
Conquistada Italia, Roma se encontró en
posesión de un territorio tan considerable
que no era ya posible licenciar las tropas y
permitirles que volvieran periódicamente a
laborar sus campos. La única solución era la
creación de una milicia regular. Esta nueva
tropa era ajena en gran medida a la cons-
titución republicana y prefería seguir a su
general, a quien miraba como un caudillo,
en vez de las instrucciones de un Senado
lejano. Así sucedió que los nuevos hombres
influyentes vinieron a ser los generales, en
especial aquellos que conquistaban la ciega
confianza de sus legiones y que estaban, por
ello, en condiciones de desafiar la autori-
dad senatorial.21 Surgió así el cesarismo,
definido por Barker como “una especie
de autocracia, respaldada por un ejército,
la cual descansa virtualmente sobre alguna
forma de plebiscito, y realmente –por lo
menos, mientras tiene éxito– en una base
de simpatía popular”.22
Cierto es que la estabilidad y coherencia
del Imperio no se mantenían sólo por la
coerción; contribuía a ello, por una parte, la
eficiente administración; por otra, la divini-
zación del emperador, única solución para
unificar la abigarrada mezcla de pueblos,
razas y lenguas sometidos a Roma.
Generalmente se admite que el Dere-
cho Político debe a Roma dos conceptos
de gran importancia que tendrán singular
relevancia en la formación de los Estados
modernos: el concepto de soberanía y el de
imperium.
Respecto al primero de los conceptos
–el de soberanía– su noción emerge de la
relación existente entre la Roma imperial
21
SALVADOR GINER, Historia del Pensamiento Social
Editorial Ariel, Barcelona, 1966, p. 73.
22
Así definido, el cesarismo es idéntico al bona-
partismo. Pero hay entre ellos una diferencia funda-
mental. El bonapartismo mostró un carácter personal
y transitorio, como un resplandor de gloria fugitiva; el
cesarismo en cambio se convirtió en una institución
permanente (BARKER, ob. cit., p. 79).
 Manual de Derecho Político
y los pueblos conquistados. En efecto, aun
cuando éstos gozaban de cierta libertad, la
autoridad del poder imperial quedaba de
manifiesto de diversas formas: los pueblos
administrados no podían hacer la guerra
entre vecinos, Roma imponía el arbitraje;
debían proporcionar contingentes militares,
pagar tributos y otra serie de prestaciones
que accedían en beneficio del Imperio.
“El poder de Roma o, más exactamente
quizás, el del emperador, se presenta como
aquel por encima del cual no existe nada más. La
autoridad del emperador aparecía como la
instancia última, como la autoridad suprema,
y el término del bajo latín superanitas traduce
esta cualidad de un poder sobre el que no
existe ninguna presión. De ahí hemos extraído
nosotros el término soberanía”.23
En cuanto al concepto de imperium –al
cual ya nos hemos referido– cabe puntua-
lizar que los autores encuentran en él la
raíz del poder político moderno.
13.3. La civitas cristiana
Las formas políticas similares a Roma
desaparecen en la Edad Media. Los intentos
de reconstrucción –uno de Carlomagno
y otro de los normandos– sólo tienen ca-
rácter episódico. El concepto de unidad
política con base territorial permanece
generalmente ausente durante este largo
período histórico. El concepto de poder
político centralizado es reemplazado por
el de las poliarquías feudales.
Originariamente el nomadismo de los
pueblos germánicos motiva que el único
vínculo propiamente político existente fuera
el vínculo personal: la fidelidad. Las leyes
no eran territoriales, sino estrictamente
personales. Cuando se hacen sedentarios
los pueblos germanos crean un vínculo in-
tensísimo con el territorio sobre el cual se
han asentado, pero el régimen político que
en esta segunda fase adoptan es extraordi-
nariamente descentralizado.
23
ANDRÉ HAURIOU, Derecho Constitucional e Ins-
tituciones Políticas, Editorial Ariel, Barcelona, 1971,
p. 51.
40
En la organización política germana
no hay un poder centralizado, sino un
poder dividido en muchas esferas: Imperio,
Papada, señores feudales, corporaciones,
ciudades.24
Como anota Carro, “el dualismo prepon-
derante se da entre el poder temporal y el
poder espiritual. Este último, organizado
con las clásicas técnicas romanas, ofrecía
una técnica organizativa muy superior a la
que ofrecían los pueblos germanos. Por
ello le resulta fácil al Papado mantener
una preeminencia sobre las endebles or-
ganizaciones políticas de los germanos; es
así como la ‘civitas Dei’ se impuso sobre la
‘civitas’ diabólica a través de un proceso
histórico de sobra conocido.
En la baja Edad Media se aprecia cómo,
poco a poco, el poder temporal se va inde-
pendizando y va abriéndose camino hacia
el Estado del Renacimiento”.25
Otra característica de este período en
la que coinciden los historiadores atañe
a la escasa o ninguna participación del
pueblo en la vida política. “Esto no sólo
puede decirse de los territorios alemanes
en los que aún no ha llegado a adquirir
vida la idea del Estado y sólo existen restos
ruinosos de la subordinación del indivi-
duo al imperio, sino incluso allí donde
los estamentos se sienten nación política,
lo cual implica precisamente la exclusión
de la mayor parte de los gobernados de la
vida pública”.26
No obstante las notables diferencias cua-
litativas que se pueden observar entre la
forma política de la Edad Media y el Estado
moderno, se reconocen ciertos aportes del
feudalismo:
– El desarrollo de un poderoso indivi-
dualismo de naturaleza aristocrática que,
generalizado, aparecerá más tarde como
una de las raíces de la libertad.
24
Sobre los factores que originan el feudalismo,
ver Historia de las Formas Políticas, de OTTO HINTZE,
Editorial Revista de Occidente, Madrid, 1968, pp. 35
y ss.
25
Ob. cit., p. 49.
26
JELLINEK, ob. cit., p. 242.
 Sección Tercera: La politicidad humana
– El desarrollo de los lazos de hombre
a hombre y la idea de que la sociedad re-
posa, en gran parte, sobre el intercambio
de servicios.
– La exaltación –con la caballería– de
los sentimientos del honor y de la fidelidad,
que se traspondrán a continuación en la
lealtad frente al príncipe y, más tarde aun,
en el civismo moderno.
– Por último, la perspectiva de igualdad
entre los hombres, necesaria para equilibrar
el sentimiento de la jerarquía social, se en-
cuentra en la Edad Media, época de la fe
ardiente, en la igualdad ante Dios.27
14. L A FORMA POLÍTICA MODERNA:
EL ESTADO
Entre los estudiosos de la Teoría del Es-
tado prevalece en la actualidad la opinión
de que sólo a partir del Renacimiento se
comienza a estructurar la forma de organi-
zación política que habría de denominar-
se Estado. Fue, precisamente, en una de
las Repúblicas italianas del Renacimiento,
Florencia, donde vivió Nicolás Maquiave-
lo, cuyo libro más divulgado introduce el
vocablo “lo Stato’’ para la designación del
status político.
En efecto, Maquiavelo comienza El
Príncipe: “Todos los Estados, todas las do-
minaciones que tuvieron y tienen autoridad
sobre los hombres, fueron y son repúblicas
o principados”, con lo que da la genérica
designación técnica de Estado a toda rele-
vante y permanente organización de poder
político.28
“Durante el curso de los siglos XVI y
XVII la nueva acepción que se le da a la
palabra ‘Stato’ y que designa justamente
una nueva estructura concreta histórica, es
receptada en las lenguas española, francesa,
alemana e inglesa. Estado en español, État
en francés, Staat en alemán, State en inglés,
muestran que la concepción de un poder
político monístico, su activa realización y la
27
ANDRÉ HAURIOU, ob. cit., p. 63.
28
MAQUIAVELO, El Príncipe, en Obras, Editorial
Vergara, Barcelona, 1961, p. 95.
41
nominación correspondiente, se expandió
dominante por toda Europa”.29
Queda claro, entonces, que a partir del
período indicado la palabra Estado pasa
a tener un significado “moderno”, ya que
sirve para designar una noción también
“moderna” de forma política. No se trata
entonces –como pretenden algunos auto-
res– de hacer depender de la existencia o
inexistencia de un vocablo el reconocimiento
de la esencia del Estado. Ello implicaría volver
al nominalismo, con lo que encerraríamos
la realidad en vocablos herméticos.30
¿Qué características tiene esta nueva
forma política, esta nueva institucionali-
zación de las relaciones? “Lo propio de la
edad moderna, en materia política, reside
en la instauración de la unidad política,
es decir, del Estado propiamente dicho.
Simultáneamente se esfuma el dualismo
entre el poder espiritual y el poder tem-
poral y entre el príncipe y los estamentos
del vecino. La ‘forma política’ naciente –el
Estado– se diferencia de las anteriores por
la naturaleza de sus ‘elementos’. Es a la vez
Estado-nación, por su especial composición
geodemográfica (territorio y población), y
Estado soberano (absolutista), por el carác-
ter que reviste el poder”.31
Efectivamente, frente a las poliarquías
medievales, en las cuales no se advertía
un centro único de poder, una sola auto-
ridad suprema, provista del máximo de las
facultades de mando y dirección, el Esta-
do emerge como instrumento de control
político fuertemente centralizado y con
la aspiración de constituirse en una uni-
dad absoluta, a cerrarse como un núcleo
social totalmente autónomo. “El Estado
moderno ha nacido como una unidad de
asociación, organizada conforme a una
constitución, gracias a haber dominado
el doble dualismo que forma rey y pueblo
29
ARTURO SAMPAY, La crisis del Derecho Liberal-Bur-
gués, Editorial Losada, Buenos Aires, 1942, p. 158.
30
Sobre el particular puede verse la crítica de DE
LOS RÍOS, FERNANDO a la posición formalista jurídi-
ca de Stammler en ¿Adónde va el Estado?, Editorial
Sudamericana, 1951, p. 208.
31
MARIO JUSTO LÓPEZ, ob. cit., tomo I, p. 320.
 Manual de Derecho Político
y el poder espiritual y temporal. En cada
Estado particular, como no podía por me-
nos, ha tenido lugar este fenómeno de una
manera peculiar, si bien bajo el influjo, en
parte, de relaciones políticas universales…
La idea de la unidad es la conclusión de
una gran evolución histórica. El Estado
moderno tiene como punto final lo que
para el antiguo era el punto de partida.
Como el segundo, atribúyese también a él,
y aun en mayor medida, el derecho y el
poder para dominar de un modo efectivo
todos los aspectos de la vida de la comu-
nidad. Es verdad que pone limitaciones
de grande importancia a su acción; pero
sólo lo son las que él mismo se ha puesto
en vista del conocimiento que tiene de su
problema. Por el contrario, no reconoce
a ninguno de sus miembros un derecho
extraestatista que pueda ofrecerle una li-
mitación absoluta; si existiere, equivaldría
esto a una reaparición de aquel dualismo
que fue vencido después de una lucha de
siglos”.32
Las causas que van a originar tan fun-
damentales cambios en la concepción de
la forma política, son por cierto complejas
y muy difíciles de cualificar. Sin embargo,
es posible decantar algunas de mayor re-
levancia.
Desde luego, la influencia de los des-
cubrimientos geográficos y los progresos
técnicos del Renacimiento. Nuevas condicio-
nes técnicas generales imponen un cambio
también en la técnica de organización del
control social. Algunos descubrimientos que
en principio parecen totalmente ajenos a la
relación política, resultan, no obstante, de
singular incidencia para el nacimiento de
la nueva institucionalización de la relación
del poder. El descubrimiento de la brújula,
por ejemplo, permitió la navegación de
altura, cuya consecuencia fue concentrar
el poder político, creando formaciones más
voluminosas y más fuertes alrededor de
los puntos donde el tráfico marítimo se
cumplía.33
32
JELLINEK, ob. cit., pp. 242-244.
33
FRANCISCO AYALA, ob. cit., pp. 198 y ss.
42
También opera, en el mismo sentido, la
transformación que produce en todos los
dispositivos militares el descubrimiento y
aplicación de la pólvora y la invención de
las armas de fuego. Con la modificación
de la técnica guerrera, que se trasmutó
en el empleo creciente de cañones y ar-
mas manuales de fuego, se hizo necesaria
la creación de un ejército permanente y
adiestrado debido a lo cual los soldados
quedaban económicamente pendientes
de sus pagas. “Con esto, el príncipe se
libra de la tornadiza fidelidad de sus va-
sallos, ganando el Estado el manejo único
de las fuerzas armadas, al mismo tiempo
que hiere de muerte el preponderante
papel político y militar de los caballeros.
Lo costoso de la nueva técnica guerrera
exigió la creación central de los medios
militares, que a su vez apuró una reorga-
nización de la hacienda pública. Recién,
con esta forma de gobierno financiero,
se pudo sustituir al ejército vasallo, de
servicio internamente e inseguro, por
una organización militar continuada y
rígida, cuya dirección está concentrada
en el gobierno del Estado”.34
La administración feudal resultaba inade-
cuada para atender los requerimientos de
una sociedad y de una economía cada vez
más complejas. La burocratización del Estado
se hace inevitable: “el instrumento más
eficaz para lograr la independización de la
unidad de poder del Estado fue la jerarquía
de autoridades, ordenada de modo regular,
según competencias claramente delimitadas
y en la que funcionarios especializados,
nombrados por el superior y económica-
mente dependientes, consagran su actividad
de modo continuo y principal a la función
pública que les incumbe, cooperando así a
la formación consciente de la unidad del
poder estatal. Mediante la burocracia se
elimina la mediatización feudal del poder
del Estado y se hace posible establecer el
vínculo de súbdito con carácter general y
unitario. Los apoyos burocráticos dan a la
moderna construcción del Estado sus netos
34
SAMPAY, ob. cit., p. 158.
 Sección Tercera: La politicidad humana
contornos y condicionan el carácter relati-
vamente estático de su estructura”.35
Ejército permanente y burocracia tu-
vieron por premisas la regularidad del go-
bierno financiero del Estado, que exige un
sistema de impuestos reglados y entradas
predeterminadas.
Los titulares del poder político en la
Edad Media desconocían completamente
los presupuestos financieros, pues nunca
existió una separación entre el erario y el
patrimonio de los príncipes.
La concreción del Estado como eficiente
unidad política, militar y económica sólo
pudo adquirir realidad cuando se corporizó
también como unidad de decisión. En el
continente europeo, ello fue obra de la
monarquía absoluta.
“Históricamente, el Estado soberano
es, ante todo, un Estado autoritario, cuyo
poder está basado en un Derecho propio,
en contraposición a la teoría de la transmi-
35
HERMANN HELLER, Teoría del Estado, Editorial
Fondo de Cultura Económica, México, 6ª edición,
1908, pp. 147-148.
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
I. CONCEPCIONES SOBRE EL
ORIGEN DE LA SOCIEDAD POLÍTICA
A. HIPÓTESIS NATURALISTA
Textos atinentes a párrafo 9:
ARISTÓTELES.38
Política
Universidad Nacional Autónoma de México,
1963, Libro I, Sec. 1ª
EL HOMBRE, ANIMAL POLÍTICO
El porqué sea el hombre un animal políti-
co, más aún que las abejas y todo otro animal
38
(384-322 a. de C.). Filósofo griego, discípulo
de Platón y preceptor de Alejandro Magno. Funda-
dor del Liceo.
43
sión del poder por el pueblo que aparece
ya en la Edad Media. La soberanía es ante
todo histórica: soberanía del príncipe con
tendencia al absolutismo, el cual se asocia
fácilmente con la validez exclusiva absoluta
del poder estatal, pero que solamente apa-
rece en países donde el territorio estatal ha
sido creado de nuevo mediante la política
monárquica centralizadora”.36
Admitir que los Estados modernos apare-
cen en el Renacimiento como monarquías
absolutas no implica, por cierto, pensar
que éstas surgen de la noche a la mañana,
brotando en el vacío, sino que más bien se
constituyen por una especie de desarrollo
y crecimiento que ha venido verificándose
desde siglos atrás en las monarquías medie-
vales, cuyas instituciones prefiguran en algún
modo lo que será el Estado moderno.37
36
OTTO HINTZE, ob. cit., p. 303.
37
Sobre la aparición de las monarquías abso-
lutas modernas, ver OTTO HINTZE, ob. cit., pp. 293
y ss.; AVALA, ob. cit., pp. 201 y ss.; SAMPAY, ob. cit.,
pp. 162 y ss.
gregario, es evidente. La naturaleza –según
hemos dicho– no hace nada en vano; ahora
bien, el hombre es entre los animales el único
que tiene palabra. La voz es señal de pena y de
placer, y por esto se encuentra en los demás
animales (cuya naturaleza ha llegado hasta el
punto de tener sensaciones de pena y de placer
y comunicarlas entre sí). Pero la palabra está
para hacer patente lo provechoso y lo nocivo,
lo mismo que lo justo y lo injusto, y lo propio
del hombre con respecto a los demás animales
es que él sólo tiene la percepción de lo bueno y
de lo malo, de lo justo y de lo injusto y de otras
cualidades semejantes, y la participación común
en estas percepciones es lo que constituye la
familia y la polis.
La polis es asimismo, por naturaleza, ante-
rior a la familia y a cada uno de nosotros. El
todo, en efecto, es necesariamente anterior a
la parte. Destruido el todo corporal, no habrá
 Sección Cuarta
DEL ESTADO
15. Acerca del concepto de Estado.
16. Elementos o condiciones de existencia del Estado.
17. Estado y Derecho.
18. Fines del Estado.

15. ACERCA DEL CONCEPTO DE ESTADO
Como ya se ha puntualizado, se admite
generalmente que el vocablo Estado es la
denominación adecuada para designar la
forma moderna de organización política.
En cierta medida, podría decirse que hoy
día ello es un punto poco discutido en
doctrina.
Por el contrario, detenta hasta nuestros
días un carácter altamente polémico la de-
terminación del concepto del Estado.
David Easton proporciona en las líneas
siguientes una expresiva síntesis de los frus-
trados intentos por encontrar un concepto
unívoco de esta forma política: “¿Qué es
el Estado? Cierto escritor asegura que ha
reunido ciento cuarenta y cinco definiciones
distintas. Pocas veces los hombres han estado
tan marcadamente en desacuerdo acerca
de un vocablo. La confusión y variedad de
significados es tan grande que resulta casi
increíble que no se haya llegado a algún
tipo de uniformidad en los más de dos mil
quinientos años en que esta pregunta ha
estado siendo discutida. Una persona con-
sidera el Estado como la representación del
espíritu moral, su expresión concreta; otra
como el instrumento de explotación usado
por una clase contra las otras. Un autor
lo define simplemente como un aspecto
de la sociedad, que se distingue de ésta
sólo en forma analítica; otro simplemente
como un sinónimo de gobierno. Otro más
piensa que es una asociación aislada y úni-
ca entre un número considerable de otras
asociaciones, como la Iglesia, los sindicatos
y grupos voluntarios similares. Hay pocas
esperanzas de que alguien pueda extraer,
de este caos de diferencias, un significado
respecto al cual la mayoría de los hombres
estén de acuerdo en una forma genuina y
constante. Cuando ha surgido en algunas
ocasiones un consenso general, las pequeñas
diferencias generalmente se han amplifi-
cado y han formado la base de nuevos e
impresionantes desacuerdos”.1
La ciencia desempeña una función propia
cuando, al referirse a conceptos tomados
del lenguaje diario, los aclara y define de
manera tal que dichos conceptos se con-
vierten en instrumentos adecuados a la in-
vestigación. De ello se sigue que el análisis
de un concepto debe basarse siempre en
un uso determinado.
Pero ¿qué actitud asumir cuando la misma
palabra –como ocurre con el término Esta-
do– es empleada en sentidos tan diversos,
ya sea, en el lenguaje diario o en las distin-
tas disciplinas científicas? Pareciera que lo
honesto es reconocer la imposibilidad de
que tal concepto pudiera tener sólo una
función, inequívocamente definida.
La pregunta ¿qué es el Estado? debe ser
formulada independientemente para cada
una de las disciplinas científicas –Ciencias
del Derecho, Sociología, Ciencia Política,
Historia, etc.–, que se refieran al “Estado”
desde uno u otro punto de vista.
Es más, dentro de una misma discipli-
na –como ocurre en el caso del Derecho
Político– puede ser necesario distinguir
entre los diversos significados en que la
palabra es usada.
Por ser tarea del Derecho Político ave-
riguar si los distintos conceptos de Estado
utilizados tienen un núcleo común, la in-
1
Política Moderna, Editorial Letras S.A., México,
1968, p. 111.

53
 Manual de Derecho Político
vestigación debe proyectarse con alcance
prácticamente enciclopédico.
Obviamente, empresa de esa naturaleza
rebasa los estrechos límites de este texto.
De ahí que para ilustrar este tópico tan
controvertido hemos optado por desarro-
llar primeramente la concepción de Estado
ofrecida por el tratadista alemán Georg
Jellinek2 en atención a que nos parece la
más omnicomprensiva para un curso pro-
pedéutico, sin perjuicio de plantear otros
enfoques que también presentan interés.
En la concepción de Jellinek se encuen-
tran presentes lo político, lo social y lo jurídi-
co. Conforme a su metodología es necesario
investigar todas las facetas del Estado.
Por una parte, el Estado es una formación
social; por otra, institución jurídica. De esta
forma la teoría del Estado se descompone
en teoría social y en teoría jurídica.
El Estado es en primer término una for-
mación histórico-social, a la que luego se
suma el derecho.
Ahora bien, desde este punto de vista
sociológico, el Estado se presenta como una
función de la comunidad y está constituido
por relaciones de voluntad de una plurali-
dad de hombres y el problema estriba en
reducir estas relaciones a una unidad.
Para Jellinek el principio unificador es
el fin. Cuando una pluralidad está unida
por fines permanentes, aparece como una
unidad y queda más impresa en nosotros
como una unidad cuanto más numerosos
y aparentes sean los fines unificadores.
Sobre la pluralidad de esas unidades,
cuyo grado de asociación es más o menos
intenso, se alza el Estado, la unidad que posee
la mayor plenitud de fines constantes y la
organización más perfecta y comprensiva.
Es una unidad necesaria que comprende
a todas las demás y descansa sobre el terri-
torio: unidad de asociación de hombres
asentados en un territorio. Lo que distingue
a las relaciones de voluntad integradas en
la unidad de asociación del Estado es que
son relaciones de señorío. El mando es esen-
2
Teoría General del Estado, Editorial Albatros, Bue-
nos Aires, 1954, traducción y prólogo por Fernando
de los Ríos.
54
cial al Estado y poder mandar es capacidad
de imponer incondicionalmente a otros la
voluntad propia. Este poder es originario,
no derivado.
Se obtiene de lo expuesto el concepto
sociológico del Estado: “Es la unidad de aso-
ciación dotada originariamente de poder
de dominación, y formada por hombres
asentados en un territorio”.3
Pero como ya se ha expresado, el con-
cepto sociológico de Estado ha de unirse
a su concepto jurídico. El derecho –dice
nuestro tratadista– es relación entre personas;
y persona es siempre relación de un sujeto
con otro y con el orden jurídico. Persona y
sujeto jurídico es, por tanto, capacidad de ser
titular de derechos, capacidad jurídica.
Ante el derecho, los hombres existen en
cuanto personas y la personalidad no viene
dada en la naturaleza, sino que ha de ser
otorgada por el derecho. El Estado, como el
individuo, sólo existe –en el derecho– como
sujeto jurídico, y en este sentido está próxi-
mo al concepto de la corporación, en el
que es posible subsumirlo. El substrato de
esto lo forman hombres que constituyen
una unidad de asociación cuya voluntad
directora está asegurada por los miembros
de la asociación masiva.
El concepto de la corporación es un con-
cepto puramente jurídico, el cual, como
todo concepto de Derecho, no corresponde
a nada objetivamente perceptible en el mun-
do de los hechos; es una forma de síntesis
jurídica para expresar las relaciones de la
unidad de la asociación y su enlace con el
orden jurídico.
Como concepto de Derecho, el Estado
es “la corporación formada por un pueblo,
dotada de poder de mando originario y
asentada en un territorio determinado;
o para aplicar un término muy en uso, la
corporación territorial dotada de un poder
de mando originario”.4
Como se puede apreciar, existe una evi-
dente similitud entre el concepto social
y el jurídico, pero la diferencia radica en
que mientras el concepto social considera
3
Ob. cit., p. 133.
4
Ob. cit., p. 135.
 Sección Cuarta: Del Estado
al Estado como asociación de personas, en
la definición jurídica, en vez de hablar de
asociación natural, utiliza el término corpo-
ración, que es eminentemente jurídico.
15.1. Concepción sociológica de Hermann
Heller
Entre los exponentes de la concepción so-
ciológica del Estado destaca Hermann Heller,
que concibe al Estado como un fenómeno
de convivencia, como una realidad estructu-
rada de seres humanos que se relacionan en
la vida social a través de vínculos naturales
y culturales. Toda convivencia social, dice
Heller, es siempre ordenada, pero el orden
no es suficiente para permitirle al grupo su
desarrollo. Es preciso, además, un poder,
una jefatura, que convierta la ordenación en
organización. “La ley de la organización es
la ley básica de formación del Estado”.5 La
relativa homogeneidad psicológica, cultural,
geográfica, económica e incluso jurídica
es importante para el movimiento y con-
servación del Estado, pero no es suficiente
para engendrar la unidad estatal. “Esta sólo
puede concebirse, en última instancia, como
resultado de una acción humana consciente,
de una formación consciente de unidad
como organización”.6
Heller concibe al Estado en su estruc-
tura y funciones como fenómeno histórico
moderno. Tiene el convencimiento de la
absoluta imposibilidad de una teoría gene-
ral del Estado universalmente válida para
todos los pueblos y tiempos. Circunscribe,
en consecuencia, su estudio al Estado tal
como se ha formado en la cultura occiden-
tal, a partir del Renacimiento.
Define Heller el Estado como “una estruc-
tura de dominio duraderamente renovada
a través de un obrar común actualizado
representativamente, que ordena en última
instancia los actos sociales sobre un deter-
minado territorio”.7 “Aparece aquí el poder
5 8
HELLER, HERMANN, Teoría del Estado, Editorial Fon-
do de Cultura Económica, México, 1968, p. 248.
6
HELLER, ob. cit., p. 248.
7 9
HELLER, ob. cit.
55
monopolizado territorialmente, la existencia
de un orden jurídico y administrativo orga-
nizado como sistema, que descansa sobre
disposiciones fundamentales, y la existencia
de cuerpo administrativo consagrado a su
cumplimiento”.8
“El género próximo del Estado es, pues,
la organización, la estructura de efectivi-
dad organizada en forma planeada para
la unidad de la decisión y la acción. La di-
ferencia específica, con respecto a todas
las demás organizaciones, es su calidad de
dominación territorial soberana. En virtud
de la soberanía y la referencia al territorio
del poder estatal, todos los elementos de
la organización estatal reciben su carácter
específico. El Estado es soberano única-
mente porque puede dotar a su ordena-
ción de una validez peculiar frente a todas
las demás ordenaciones sociales, es decir,
porque puede actuar sobre los hombres,
que con sus actos le dan realidad de muy
distinta manera a como lo hacen las otras
organizaciones.9
El concepto sociológico concibe al Es-
tado como un fenómeno de convivencia
organizada constantemente renovada por
gobernantes y gobernados (organizadores
y organizados).
15.2. Concepción jurídica de Hans Kelsen
La concepción jurídica del Estado, en
cambio, como señalamos al referirnos al
concepto de Jellinek, visualiza al Estado
como un sujeto de Derecho, como una
persona jurídica. Aún más, Hans Kelsen,
máximo exponente de esta concepción,
estima que “la esfera existencial del Es-
tado posee validez normativa y no efica-
cia causal; que aquella unidad específica
que ponemos en el concepto de Estado,
no radica en el reino de la realidad na-
tural, sino en el de las normas o valores.
El Estado es, por naturaleza, un sistema
FERNÁNDEZ VÁSQUEZ, EMILIO, Diccionario de De-
recho Público, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1981,
p. 284.
HELLER, ob. cit., p. 255.
 Manual de Derecho Político
de normas o la expresión para designar
la unidad de tal sistema. El Estado, como
orden, no puede ser más que el orden
jurídico o la expresión de su unidad”.10
“Para Kelsen, el Estado es la totalidad del
orden jurídico en cuanto constituye un
sistema, o sea, una unidad cuyas partes
son interdependientes, que descansa en
una norma hipotética fundamental”. El
Estado no es, en consecuencia, otra cosa
que la personificación del orden jurídico
que lo constituye y con el cual se identifica.
A diferencia de la concepción sociológica,
el Estado no existe como organización, a
la que posteriormente se data de persona-
lidad jurídica, sino que nace juntamente
con el orden jurídico que lo constituye,
es expresión del conjunto normativo. El
Estado se identifica con el Derecho y no es
una entidad diferente ubicada tras él.
15.3. Concepción de Georges Burdeau
Desde el punto de vista del poder político,
Georges Burdeau define el Estado como “el
titular abstracto y permanente del poder,
del que los gobernantes sólo son agentes
esencialmente pasajeros”.11 El Estado es el
soporte del poder, independientemente
de las personalidades gobernantes y nace
cuando surge la idea de una posible diso-
ciación entre el poder y el individuo que lo
ejerce. Si el poder deja de incorporarse a
la persona del jefe, no puede quedarse sin
titular, le hace falta un soporte. Este soporte
será el Estado, considerado como sede del
poder político. Reducido a su desnudez
esencial, el Estado es, pues, un concepto;
sólo existe porque es pensado a la vez por
los gobernantes que ejercen su poder y por
los gobernados, que ven en él la sede del
poder y el fundamento de las reglas jurídicas
sobre las que se organiza la búsqueda del
bien común. El Estado es una explicación,
10
HANS KELSEN, Teoría General del Estado, Editorial
Nacional, México, 1965, p. 21.
11
GEORGES BURDEAU, Derecho Constitucional e
Instituciones Políticas, Editorial Nacional, Madrid,
1981, p. 23.
56
una justificación y una utilización del fenó-
meno social que es el poder.
Finalmente, desde un punto de vista
pedagógico, es útil recordar el concepto
de Estado que formula el tratadista francés
André Hauriou.12 “El Estado –dice– es una
agrupación humana, fijada en un territorio
determinado y en la que existe un orden
social, político y jurídico orientado hacia
el bien común, establecido y mantenido
por una autoridad dotada de poderes de
coerción’’.
Esta definición, de carácter descriptivo,
comprende los tres elementos que usual-
mente se atribuyen al Estado moderno: el
grupo humano, el territorio y el poder y
que estudiaremos a continuación.
16. ELEMENTOS O CONDICIONES
DE EXISTENCIA DEL ESTADO
Tradicionalmente se considera que el
Estado tiene tres elementos: el grupo huma-
no, el territorio y el poder. Algunos autores
citan otros elementos: el fin del Estado; su
justificación. Hay quienes incluso consi-
deran entre sus elementos constitutivos al
gobierno y la organización jurídica.
Para otros autores, resulta impropio
utilizar el vocablo elementos, por cuanto
ello implicaría concebir al Estado exclusi-
vamente como una realidad corpórea. Es
así como Kelsen comprende esta materia
dentro del estudio de la validez del orden
jurídico, que tiene vigencia como orden
normativo positivo para un pueblo y un
territorio determinado. Burdeau prefiere
hablar de “las condiciones de existencia
del Estado” o “de los supuestos necesarios
para su formación”. Heller se refiere “a las
condiciones para la unidad estatal”.
En este Manual no es posible profun-
dizar el tópico y nos limitamos, por tanto,
a plantear el problema de los elementos
del Estado en general, ya sea como condi-
ciones de existencia o de partes o aspectos
12
ANDRÉ HAURIOU, Derecho Constitucional e Ins-
tituciones Políticas, Editorial Ariel, Barcelona, 1971,
p. 114.
 Sección Cuarta: Del Estado
que deben tenerse en cuenta para llegar
al Estado.
En todo caso, cabe tener presente que
todos los autores coinciden en que esta dis-
tinción en elementos o condiciones implica
una abstracción que sólo se justifica con
propósito didáctico. El Estado no debe ser
considerado en ningún caso como simple
adición aritmética de una pluralidad de com-
ponentes. El Estado constituye una unidad,
un status que engloba dirigentes y dirigidos
y surge de la conexión e interacción mutua
entre ellos.
Representa igualmente un error confun-
dir al Estado con uno solo de sus elemen-
tos o en subrayar la primacía absoluta de
cualquiera de los mismos, sea el pueblo, el
territorio, el poder o el fin.
16.1. El grupo humano
Un Estado supone un grupo de hom-
bres, pueblo o nación, que hacen historia,
que luchan por sobrevivir, por mejorar sus
condiciones de existencia y que cooperan
en la realización de los valores humanos a
los que hacen revivir en los momentos más
cruentos de las grandes crisis. Es así que el
pueblo queda considerado como elemento
esencial en la definición del Estado.13
“Por pueblo”, en la acepción que a no-
sotros nos interesa, se entiende la multitud
de personas que componen un Estado. El
Estado, como toda otra forma de sociedad,
necesita ante todo cierto número de indivi-
duos. La vieja discusión sobre el número de
individuos necesarios como mínimo para
formar un Estado, carece de valor científico.
En algunos autores hallamos consignados
criterios numéricos, pero son puramente
empíricos e inadmisibles racionalmente.
Científicamente sólo podemos decir que
es necesario un número de hombres sufi-
cientemente grande como para permitir
a la multitud una organización completa
y una vida autónoma, independiente de
los poderes externos; porque el Estado
13
Ver Texto Complementario Nº 1 de esta Sec-
ción.
57
tiene esencialmente el carácter de la au-
tarquía, esto es, debe bastarse a sí mismo.
Un número restringido de individuos podrá
formar una familia o a lo más un “clan”
(grupo gentilicio), pero el Estado supone
una mayor diferenciación, una distribución
orgánica de las funciones que asegure de
modo estable y definido el desenvolvimien-
to de la vida humana en todas sus formas
y garantice la autonomía de la misma. La
multitud de hombres que constituyen un
Estado es variable, sin que por esto se al-
tere su personalidad; el Estado subsiste no
obstante el alterarse y el sucederse de las
generaciones y el aumento o disminución
de sus componentes. Esto comprueba que el
Estado no es la simple suma de individuos,
sino un ente nuevo”.14
Es habitual que las palabras pueblo y
población se usen como sinónimos; sin
embargo, tal costumbre es una confusión
terminológica. Mario Justo López intenta
superar el equívoco en los siguientes tér-
minos: “Desde el punto de vista jurídico la
distinción entre población y pueblo puede
ser hecha con mayor precisión, aunque no
siempre ocurre así. En principio, la distinción
radica en la diferencia de status jurídico
entre los integrantes de uno y otro grupo.
Así, la población es un conjunto humano
muy abarcador –el conjunto de hombres
(incluyendo a las mujeres)–, cada uno de
cuyos integrantes es titular de derechos y
obligaciones civiles. En cambio el pueblo
es un conjunto humano menos abarcador
–el conjunto de ciudadanos–, cada uno de
cuyos integrantes es titular no sólo de dere-
chos y obligaciones civiles, sino también de
derechos y obligaciones políticas. En este
sentido el pueblo es también sólo una parte
de la población y designa al conjunto de
seres humanos que tienen un determina-
do status jurídico. Sin embargo, aun con
este criterio, que permite diferenciar con
precisión población y pueblo, este último
vocablo suele ser utilizado con un sentido
más o menos amplio, según comprenda a
‘todos los ciudadanos’ o solamente a los
14
DEL VECCHIO, GIORGIO, Filosofía del Derecho,
Editorial Bosch, Barcelona, 1942, p. 386.
 Manual de Derecho Político
‘ciudadanos con derecho a voto’. En el úl-
timo caso, pueblo es sinónimo de ‘cuerpo
electoral’”.15
Admitiendo que el vocablo pueblo indica
propiamente la multitud de componentes
del Estado, en cuanto que está ligado por
el vínculo político, queda por determinar
si además del vínculo político, o también
sin él, existen otros vínculos naturales de
comunidad. En esta línea de investigación
desembocamos inevitablemente en el con-
cepto de nación.
La idea de nación es relativamente mo-
derna. En un sentido amplio comienza a
vislumbrarse en el Renacimiento y llega a su
plenitud con la Revolución francesa y con
las revoluciones de los siglos XIX y XX.
Así, con anterioridad al Renacimiento
existía un lazo o vínculo universal, el cris-
tiano; y, al lado de éste, existía una serie
de lazos particulares que caracterizaban a
cada grupo social. Se denominaban lazos
de naturaleza, vínculos del vasallaje, de fi-
delidad, de servidumbre, de ciudadanía.
Pero, en todo caso, no existía este sentido
de nacionalidad, que aparece en el Rena-
cimiento y sólo con cierta nitidez en paí-
ses occidentales de Europa, como España,
Francia e Inglaterra.
De todas formas, durante toda la edad
moderna las naciones son meros fenómenos
culturales, cuyo sentido integrador político
descansa exclusivamente en la persona del
rey. El rey era el promotor del vínculo uniti-
vo entre los pertenecientes a todo el grupo
estatal; las fiestas que hoy se denominan
nacionales eran las fiestas de la familia real.
La bandera nacional era la bandera personal
del rey. Es más, en esta época se observan
fenómenos totalmente inconcebibles en
la actualidad. Por ejemplo, el Príncipe de
Condé se pasa a las filas españolas, sin que
ello suponga desdoro para su persona. Aun
en plena Revolución francesa, se sienta en los
escaños de la Constituyente un extranjero,
el famoso liberal inglés Tomás Paine.
La Revolución francesa es el fenómeno
que le da toda la carga pasional al concepto
15
Introducción a los Estudios Políticos, Editorial
Kapelusz, Buenos Aires, tomo I, p. 323.
58
de nación. Hace aparecer el concepto de
nación ligado al de la libertad y progreso.
En nombre de la Revolución se hace caer
la cabeza de Luis XVI para traspasar lo que
hasta entonces era la soberanía real al pueblo,
con lo que surge el nombre de soberanía
nacional. Se crea en Francia una fiesta na-
cional (la del 14 de julio, a diferencia de
la fiesta de san Luis, de los Borbones); se
crea la bandera nacional tricolor, frente
a la blanca bandera real de la flor de lis.
Surge el himno nacional, la Marsellesa, que
aparece con un carácter enfervorizador de
las masas antes desconocido. Todo pretende
nacionalizarse a través de la Revolución
francesa y, efectivamente, Napoleón es el
gran soldado de la nacionalidad; pasea a la
nación francesa con las armas en la mano
por toda Europa y contagia de nacionalismo
a todos los pueblos que atraviesa.
Movimiento basado en un nacionalis-
mo épico es la guerra de independencia
española.
En Alemania, Fichte pronuncia sus famo-
sos catorce discursos a la nación alemana
en el invierno de 1807 a 1808, en Berlín, y
todos ellos son una declaración pasional,
reivindicadora de una nación avasallada,
dirigida a todos los alemanes, sin distinción
alguna entre prusianos o bávaros, sajones
o romanos. Afirma que todo pueblo que
tiene una lengua común constituye una
nacionalidad fuerte y robusta. Del mismo
modo Hegel idealiza al Estado nacional
germano, haciendo surgir el concepto de
pangermanismo, y proclama la misión su-
perior del mundo germano en la Historia
Universal.
Este fenómeno que se observa en los
principales filósofos de la Alemania de
aquel tiempo se ve también reflejado en
las esferas del conocimiento. Por ejemplo,
Savigny crea un Derecho nacional basado
en el espíritu nacional tradicional. Lo que
él llama Volkgeist. En el aspecto económico,
surge la figura de List, que crea lo que llama
la economía nacional. Su libro se denomina
Sistema nacional de economía política, y apa-
rece en 1841, siendo curioso observar que
al mismo tiempo que surge esta economía
nacional, surgen también los atisbos de una
 Sección Cuarta: Del Estado
economía socializadora. Alemania tiene su
Napoleón, que es el estratega Clausewitz,
quien crea el concepto de ejército nacional.
El clima general creado por la concurrencia
de todos estos elementos va a ser después
aprovechado por Bismarck, que consigue
una fácil unificación sobre la base de la
nacionalidad alemana.
Fenómeno muy parecido es el que se pro-
duce en Italia. Con Manzini, Cavour, Garibaldi
y el clima resultante del rissorgimento liberal y
romántico, se forja rápidamente la unificación
de la nación italiana, que se produce en 1860
y definitivamente en 1870.
El movimiento nacionalista aún prosigue
durante los primeros tiempos del siglo XX.
En el Tratado de Versalles, el nacionalismo
consigue el triunfo más esplendoroso; se
desgajaron el Imperio austrohúngaro y el
turco. Del primero surgen Austria; Hun-
gría; Checoslovaquia (nacionalidad no muy
bien delimitada, porque tiene parte checa
y parte eslovaca, y varias minorías de ale-
manes y polacos), hoy constituida en dos
Estados independientes: la República Checa
y Eslovaquia; y Yugoslavia (que tampoco es
una nación, sino un complejo de minorías
nacionales: croatas, eslovenos, servios, mace-
donios y montenegrinos).16 Actualmente, esta
última se ha desgajado en diversos Estados
independientes, como son Croacia, Serbia,
Montenegro y Bosnia-Herzegovina.
¿Es posible lograr una definición de Na-
ción en términos omnicomprensivos? El
problema es arduo por cuanto los elementos
que la configuran son múltiples.
Renán, en una conferencia que se ha he-
cho célebre, y a la que dio por título “¿Qué
es una Nación?”, después de desarrollar
el tema en una bella disertación literaria,
llegó a la conclusión –hoy comúnmente
compartida– de que la nación es una for-
mación histórica:
“De ello no hay duda. Es incontestable
que hay que buscar los elementos consti-
tutivos de una nación en la comunidad de
tradiciones, de aspiraciones, de necesidades;
en el recuerdo de las luchas emprendidas,
16
CARRO MARTÍNEZ, ANTONIO, Derecho Político,
Facultad de Derecho, Madrid, 1959, p. 100.
59
de los triunfos alcanzados y, sobre todo, de
las penalidades soportadas por una causa
común. Pero todo esto sigue siendo vago e
impreciso. Es necesario ir más lejos y penetrar
más adentro de la realidad de las cosas. Para
determinar las condiciones por las cuales
se puede verdaderamente atribuir a una
colectividad el carácter de nación yo no
veo otros medios que los que nos facultan
la sociología y la historia.
Hay, desde luego, un hecho unánimemen-
te reconocido por la sociología: la nación es
un fenómeno propio de la época moderna,
pero no es el producto de una generación
espontánea. Este fenómeno era, sin el menor
género de duda, desconocido en la Anti-
güedad y en la Edad Media; su aparición
con un carácter claramente definido, se
verifica en la Edad Moderna y en tiempos
bien cercanos a nosotros, sobre todo en
la fecha de 1789. Pero esta aparición fue
larga y lentamente preparada.
Lo que realmente constituye el signo
distintivo de una nación, lo que la crea y
sostiene, en suma, es el hecho de que to-
dos los miembros de la colectividad social
establecida en un territorio determinado,
desde el más humilde al más poderoso des-
de el más ignorante al más sabio, tienen la
conciencia más clara y más resuelta de que
persiguen conjuntamente la realización de
cierto ideal que tiene sus raíces en el terri-
torio habitado por ellos y que no podrían
lograr si no tuviesen la posesión del territorio
mismo. He aquí, pues, el fundamento por
excelencia de la unidad nacional.
Esta unidad nacional será tanto más
fuerte, la unidad del alma nacional, si así
puede decirse, será tanto más indefectible
y robusta cuanto las luchas y trabajos para
realizar el fin común hayan sido más largos
y más duros, cuanto las pruebas sufridas
hayan sido más difíciles y prolongadas y
cuanto los dolores y pesares experimentados
hayan sido más agudos y crueles, porque de
una nación, lo mismo que de la humanidad
entera, puede decirse que está hecha más
de muertos que de vivos”.17
17
LEÓN DUGUIT, Soberanía y Libertad, Editorial
Tor, Buenos Aires 1943, pp. 14 y 25.
 Manual de Derecho Político
En síntesis, para la escuela francesa,
la nación es la comunidad integrada por
varios elementos (lengua, cultura, raza,
religión) que, arrancando de un mismo
pasado histórico, se realiza políticamente
en el presente y se pretende continuar en
el futuro. Son grupos de población unidos
por un lazo de parentesco espiritual que
desenvuelve el pensamiento de la unidad
del grupo mismo.
Algunas doctrinas han dado al origen
étnico singular relevancia para constituir
el concepto de nación. El ejemplo más ex-
presivo lo encontramos en el nacionalso-
cialismo, doctrina para la cual los términos
raza y nación designan la misma realidad.
En efecto, “la nación alemana es la raza
germana. Quien no posee los factores ra-
ciales germánicos nunca puede llegar a ser
de nacionalidad alemana.
Todos los demás elementos son insufi-
cientes para la formación de la nacionali-
dad. La conciencia y la unidad nacionales
son consecuencias de la unidad racial, la
cual es el foco de irradiación del cual par-
ten todos los demás elementos vitales de la
nacionalidad. En otros tiempos, la religión
desempeñó una misión similar y todavía hay
pueblos cuya nacionalidad está asentada
sobre su religión. Pero Hitler consideraba a
las Iglesias como definitivamente pasadas a
la historia, y su deseo era eliminar el cristia-
nismo del suelo alemán. En su lugar debía
nacer un nuevo misticismo orientado a dar
culto a la raza germana, piedra angular del
nuevo sistema.
La cultura ha sido otro elemento impor-
tante para ensamblar a los grupos humanos.
El racismo no admite tal teoría. Para Hitler
la cultura tiene un grave inconveniente: es
un factor que adolece de una insuficiente
decantación, porque el judío puede reves-
tirse con facilidad del barniz cultural del
pueblo en el cual vive, y entonces el judío se
convertirá en un miembro de tal comunidad
nacional. La cultura no es lo más radical del
ser humano: no es la cultura la que determina
la nacionalidad, sino la nacionalidad la que
determina la cultura. Cual es la raza, así es
la cultura. Dentro de la cultura nacional,
la raza judía va segregando y extendiendo
60
su propia mentalidad, las ideas destinadas
a minar el alma nacional.
Por semejantes razones, la lengua tam-
poco puede ser factor constitutivo de la
nacionalidad. Como parte importante de
la cultura nacional e instrumento de ex-
presión y comunicación de la misma, la
lengua puede ser un símbolo que exterio-
riza el genio y espíritu de un pueblo; pero
la lengua por sí sola es insuficiente para
definir y determinar la nacionalidad. Con
este criterio no se podría determinar la
nacionalidad. Con este criterio no se podría
determinar al connacional del enemigo,
porque el judío adopta la lengua del país
donde se halla establecido, pero no por eso
deja de ser judío ni pierde su fidelidad a
su propia raza.
Finalmente, la raza fue considerada como
un factor profundo, sólido y eficaz para
realizar y mantener la unidad nacional.
Profundo, por tratarse de la raíz misma del
ser humano, de la que son simples brotes y
ramificaciones todas las demás manifestacio-
nes de la vida humana. Sólido, por cuanto
se trata de un factor biológico, natural y
hereditario que no está a merced de las
opiniones ni de las mutaciones sociales.
Eficaz, porque el sentimiento racial tiende
a superar las demás diferencias existentes
en el seno de la nación, las diferencias de
clase, riqueza y profesión”.18
Las refutaciones al planteamiento na-
cionalsocialista son bien conocidas. Desde
luego cabe puntualizar que el concepto de
“raza” pertenece al orden de las ciencias
naturales, mientras el de “nación” pertenece
al orden político. Pero aun desde el punto
de vista científico el concepto de raza pura
resulta en extremo vulnerable. Las siguientes
notas de Del Vecchio son ilustrativas sobre
el particular: “La unidad de origen étnico
no halla correspondencia en los hechos,
porque desde edades harto remotas se han
producido complejas mezclas de estirpes.
Estas mixturas fueron determinadas por
varias causas: conquistas militares, emigra-
ciones, comercio, etc.; y puede recordarse,
18
YURRE, GREGORIO DE, Totalitarismo y Egolatría,
Editorial Aguilar, Madrid, 1962, pp. 528 y ss.
 Sección Cuarta: Del Estado
además, el fenómeno frecuente, sobre todo
en las sociedades primitivas, de la adopción
(en virtud de la cual individuos de una estir-
pe son incorporados a otra y considerados
ficticiamente como de la misma sangre de
ésta). No existe pues un linaje puro ni aun
allá donde la unión social es muy antigua y
cimentada asimismo por el vínculo político.
Por ejemplo, no sólo la nación italiana,
a causa de las numerosas inmigraciones
y dominaciones, sino también la nación
inglesa, e igualmente la española y la fran-
cesa, unificada en forma de Estado desde
muchos siglos, constan, sin embargo, de
elementos étnicamente diversos. De modo
que siguiendo rigurosamente el concepto
de comunidad étnica debiéramos llegar a
la conclusión de que no existe en el mundo
ninguna nacionalidad.19
El concepto marxista de nación aparece
en la siguiente síntesis: “Forma, histórica-
mente constituida, de comunidad humana;
reemplaza a la nacionalidad. Son propias
de la nación, ante todo, la comunidad de
condiciones materiales de vida; de territo-
rio y de vida económica; la comunidad de
idioma, de psicología, así como también
de determinados rasgos de carácter nacio-
nal que se manifiestan en la peculiaridad
nacional de su cultura. Es la forma más
amplia de comunidad a que ha dado origen
el nacimiento y desarrollo de la formación
capitalista. La base económica de la que
ha surgido la nación estaba dada por la
liquidación de la fragmentación feudal, por
la consolidación de los nexos económicos
entre las distintas regiones del país, por la
unión de los mercados locales en un mer-
cado nacional único. La fuerza rectora de
las naciones surgidas en ese período era la
burguesía, hecho que imprimió por largo
tiempo un determinado sello a su perfil
político-social y espiritual. A medida que
tales naciones burguesas se desarrollan,
en su interior se agudizan cada vez más las
contradicciones sociales, aparece la oposi-
ción entre las clases. La burguesía procura
amortiguar esas contradicciones y avivar los
19
Ob. cit., p. 387.
61
antagonismos entre naciones. Propaga la
ideología del nacionalismo y del egoísmo
nacional. La discordia y el odio entre las
naciones, los conflictos nacionales son una
consecuencia inevitable del capitalismo, El
proletariado opone al nacionalismo burgués
la ideología y la política del internacionalismo
proletario. Al liquidar el capitalismo, cambia
radicalmente el aspecto de la nación. Las
viejas naciones burguesas se convierten en
otras nuevas socialistas, cuyo fundamento
de clase radica en la alianza entre la clase
obrera y el campesinado trabajador. Las
naciones socialistas están libres de anta-
gonismos de clase. Se transforman, por
completo, asimismo, las relaciones entre
nación y nación, desaparecen los restos de
la antigua desconfianza recíproca, cobra
impulso la amistad de los pueblos. A la
sociedad comunista desarrollada le será
propia una nueva forma de comunidad
histórica humana, más amplia que la na-
ción, que unirá en una sola familia a toda
la humanidad. Tal comunidad, no obstante,
se formará tan sólo como resultado de un
prolongado desarrollo y se llegará a ella
bastante después de que se alcance la plena
homogeneidad social”.20
El internacionalismo proletario tuvo en
1914 un momento de prueba crucial: con-
trariando todas las instrucciones recibidas,
los obreros franceses y alemanes se lanzaron
a luchar con denuedo por sus respectivos
países. ¿Prevaleció en ellos el sentimiento
patriótico sobre la solidaridad de clases?
Charles Maurras tiene una respuesta: “La
nación está antes que todos los grupos de
la nación. La defensa del todo se impone
a las partes… En el orden de la realidad
están las naciones. Las naciones antes que
las clases. Las naciones antes que los ne-
gocios”.21
¿Qué relación existe entre Nación y Estado?
Se ha sostenido que “el Estado es la Nación
políticamente organizada”, o bien “que el
Estado es el ordenamiento jurídico de la Na-
20
ROSENTHAL-JUDIN, Diccionario Filosófico, Editorial
Pueblos Unidos, Montevideo, 1967, p. 331.
21
Mis Ideas Políticas, Editorial Huemul, Buenos
Aires, 1962, p. 267.
 Manual de Derecho Político
ción”. Estas concepciones, aceptadas por largo
tiempo, son en la actualidad objetadas con
fundamento. “De hecho, el Estado se funda
sólo sobre el vínculo político, el cual puede
existir aunque falten otros vínculos sociales.
De otra parte, la nación consta de elementos
naturales que se pueden también mantener
fuera de la unidad política. Sin embargo, des-
de otro punto de vista, la teoría en cuestión
contiene una parte de verdad, que consiste
en que toda nación, aunque no siendo Estado
por sí misma, tiende a convertirse en Estado.
Efectivamente, la nación representa un con-
junto de vínculos naturales, un complejo de
identidades y elementos comunes; ahora bien,
el vínculo jurídico es la forma más sólida y
más perfecta de comunidad y, por ende, es
natural que cada nación tenga la tendencia
a constituirse en una unidad política, o sea, a
darse un ordenamiento jurídico conveniente
a sus relaciones de vida, que deben desarro-
llarse dentro de su ámbito y apoyarse en él.
La nación es, por decirlo así, el fundamento
natural del edificio, del cual el Estado debe
ser su coronamiento”.22
No obstante, como anote Luigi Sturzo,
“la nación no se identifica con el Estado,
no sólo porque es una entidad colectiva
mucho más compleja, sino también porque
histórica y psicológicamente trasciende la
forma política en que puede expresarse.
Antes de la unificación, Italia era una nación,
aun cuando estaba políticamente dividida
y parcialmente sometida al extranjero. Ir-
landa, oprimida por Inglaterra, y Polonia,
dividida en tres, no perdieron tampoco la
conciencia de su nacionalidad.
“La nación tiene su dinamismo propio,
que afecta tanto al Estado como organismo
del poder cuanto al Pueblo como fuente
del poder político. Es la caracterización del
espíritu de un pueblo, fija su continuidad
histórica, da su sello a la educación, crea la
posibilidad de residencia en la adversidad
y forma las tendencias en todos los campos,
pero especialmente en las creaciones de la
poesía y el arte”.23
22
DEL VECCHIO, ob. cit., p. 388.
23
Fundamentos de la Democracia, Editorial Huma-
nismo, Buenos Aires, 1969, pp. 12 y ss.
62
16.2. El territorio
El grupo humano requiere un suelo don-
de desplazarse, del cual recibir los alimentos
vitales, donde edificar su albergue y, en fin,
donde enterrar sus muertos. El territorio
es para la nación o pueblo lo que el hogar
para la familia. Sin una tierra que se sienta
propia, que se defienda y cultive, no puede
existir un Estado soberano. Este es, pues, el
segundo elemento esencial y de definición
del Estado: el territorio.
“En tanto que la comunidad política
puede concebirse sin la sedentariedad (tri-
bus nómadas) y no es incompatible con
toda una trabazón de soberanías feudales
(Europa Medieval), la forma particular de
la misma que constituye el Estado supone
necesariamente un territorio estable (conse-
cuencia de la sedentariedad) y excluyente
de cualquier otra soberanía lateral, y por
tanto limitado de un modo preciso por unas
fronteras indiscutibles.24
¿Cuál es el espacio geográfico a que se
hace referencia al hablar de territorio? Co-
múnmente se admite que el territorio del
Estado comprende el suelo, el subsuelo, el
espacio aéreo, y el espacio marítimo.
Al igual que acontece con la población,
no es exigible una determinada extensión
de territorio para que un Estado pueda ser
considerado tal. “De hecho, ocho Estados:
Rusia, Canadá, China, Estados Unidos de
América, Brasil, Australia, India y Argen-
tina, poseen más de la mitad de las tierras
del planeta, mientras los cien Estados más
pequeños no alcanzan al 1% de la super-
ficie del globo terráqueo”.25
16.2.1. El suelo. Es el territorio firme del Es-
tado y está encerrado dentro de líneas que
se llaman límites o fronteras. Las fronteras
se determinan generalmente en tratados.
El subsuelo. Abarca una figura cónica que
va desde el suelo hasta el centro de la Tierra.
24
COSTE, RENÉ, Las Comunidades Políticas, Editorial
Herder, Barcelona, 1971, p. 106.
25
VARGAS C., EDMUNDO, Derecho Internacional
Público, Editorial Jurídica de Chile, 1ª edición 2007,
p. 229.
 Sección Cuarta: Del Estado
Se manifiesta en el derecho regaliano del
Estado sobre las sustancias minerales.
16.2.2. El espacio marítimo. La prolongación
del territorio del Estado “hacia el mar” ha
sido admitida universalmente, ya que siempre
se ha distinguido la alta mar del mar adya-
cente que baña las costas de un país. Este
mar llamado comúnmente “mar territorial”
es parte del espacio territorial del Estado.
Actualmente cabe distinguir los si-
guientes espacios marítimos, a partir
de la costa: “a) Mar territorial; b) Zona
contigua; c) Zona económica exclusiva;
d) Plataforma continental; y e) Fondos
marinos y oceánicos. Considerando que las
delimitaciones del territorio marítimo del
Estado es un tema más propio del Derecho
Internacional Público, sólo esbozaremos
algunas definiciones y breves referencias
atendidas las vinculaciones de este tema
con el Derecho Político.
16.2.2.1. Mar territorial. Cubre una franja
de mar adyacente a las costas de un Estado
y se extiende hasta la línea exterior o de
contorno que lo separa de alta mar. Dicha
extensión es fijada por el Derecho Inter-
nacional, el cual admite hasta doce millas
marinas. Recogiendo lo establecido por el
Derecho Internacional, Chile modificó el
artículo 593 del Código Civil, mediante la
Ley Nº 18.565, de 23 de octubre de 1986,
y aumentó el mar territorial a doce millas
marinas. Anteriormente, éste comprendía
una extensión de tres millas marinas.
En esta zona el Estado ejerce plena so-
beranía con la sola limitación de que está
obligado a permitir el paso inocente, como
consecuencia del principio de libre nave-
gación. El paso es inocente mientras no
sea perjudicial para la paz, el orden o la
seguridad del Estado ribereño y debe ser
continuo, o sea, la nave no debe detenerse.
Esta soberanía se extiende al espacio aéreo
situado sobre el mar territorial, así como
al lecho y al subsuelo de ese mar.
Si bien el Derecho Internacional no im-
pone una extensión precisa al mar territorial
de los Estados, su delimitación no puede
quedar entregada por entero al arbitrio
63
de éstos. Al respecto, la Convención de las
Naciones Unidas sobre Derecho del Mar,
de 1982, dispone que todo Estado tiene
derecho a establecer la anchura de su mar
territorial hasta un límite que no exceda de
doce millas marinas medidas a partir de las
líneas de base determinadas de conformidad
con esta Convención.26
16.2.2.2. Zona contigua. Comprende
un espacio de alta mar contiguo al mar
territorial, donde el Estado ribereño tie-
ne competencia para adoptar medidas de
fiscalización. Su extensión varía según lo
determinado por los diferentes Estados,
pero, de acuerdo al artículo 33 inciso 2 de
la Convención ya mencionada, no podrá
extenderse más allá de 24 millas marinas
contadas desde las líneas de base a partir
de las cuales se mide la anchura del mar
territorial. En la misma ley ya aludida, que
modificó el artículo 593 de nuestro Código
Civil, se estableció una zona contigua de
24 millas marinas. Esto significa que las
primeras 12 millas marinas se sobreponen
al mar territorial y las otras 12 constituyen
la zona contigua propiamente tal y de esta
manera Chile adecuó su legislación a lo
establecido en la Convención del Mar de
1982, aumentando sus derechos en el mar
al máximo de lo que permite este nuevo
acuerdo internacional.
En la zona contigua el Estado puede tomar
las medidas de fiscalización necesarias para la
prevención y sanción de las infracciones de
sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales,
de inmigración o sanitarios cometidas en
su territorio o en su mar territorial.
16.2.2.3. Zona económica exclusiva. Es el
espacio situado más allá del mar territorial y
adyacente a éste y donde el Estado ribereño
tiene derechos de soberanía para los fines
de exploración y explotación, conservación
y administración de los recursos naturales,
tanto vivos como no vivos, en las aguas supra-
yacentes al lecho, en el lecho y el subsuelo
“del mar y con respecto a otras actividades
26
Artículo 3º de la Convención de las Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar, 1982, firmada por
Chile, en Montigo Bay, Jamaica.
 Manual de Derecho Político

con miras a la exploración y explotación decantaba. Posteriormente, la Declaración

económica de la zona, tal como la produc- sobre Zona Marítima, suscrita el 18 de agosto
ción de energía derivada del agua, de las de 1952, en la Primera Conferencia sobre
corrientes y de los vientos.27 Conservación y Explotación de las Rique-
Este concepto nace para cubrir necesi- zas Marítimas del Pacífico Sur reunida en
dades de tipo económico bajo una noción Santiago, los gobiernos de Chile, Ecuador y
diferente a la de mar territorial dado que Perú proclamaron una zona marítima de 200
los Estados necesitan ejercer derechos de millas y la jurisdicción y soberanía exclusiva
soberanía sobre sus recursos y riquezas na- sobre el mar, suelo y subsuelo respectivo. La
turales, y parte importante de estos recursos Ley Nº 18.565, de 23 de octubre de 1986,
se encuentran en las aguas, suelo y subsuelo incorporó al Código Civil el art. 596, que
marino. El concepto de zona económica establece una zona económica exclusiva
exclusiva comprende sólo el ejercicio de de “200 millas marinas, contadas desde las
la soberanía sobre los recursos naturales líneas de base, a partir de las cuales se mide
y no la plena soberanía, como la que se la anchura del mar territorial”.
ejerce sobre el mar territorial. Se conjuga
16.2.2.4. Plataforma continental. A me-
este concepto con la necesidad de asegurar
diados del siglo XVIII algunos autores se
en esos espacios el principio de la libertad
referían a la posibilidad de la soberanía
de navegación marítima y aérea.
del Estado ribereño sobre el lecho del
De acuerdo con la legislación o práctica
mar; sin embargo, el concepto jurídico de
de la mayoría de los Estados latinoameri-
plataforma continental, como un espacio
canos, el límite de extensión máximo del
marítimo diferente, se desarrolló después
mar patrimonial ha sido de 200 millas ma-
de la Segunda Guerra Mundial y se divulgó
rinas, comprendiendo dentro de éstas el
rápidamente.29
mar territorial. “Más allá de esa distancia
La plataforma continental comprende
no habría un límite razonable que pudiere
el lecho y el subsuelo de las áreas subma-
justificar el ejercicio de las competencias
rinas que se extienden más allá de su mar
estatales derivadas de los factores geográficos,
territorial y a todo lo largo de la prolonga-
geológicos o biológicos que han servido de
ción natural de su territorio hasta el borde
fundamento a la extensión de dichas com-
exterior del margen continental, o bien
petencias”.28 La Convención de las Naciones
hasta una distancia de 200 millas marinas,
Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982
contadas desde las líneas de base, a partir
establece en el artículo 57 que “la zona
de las cuales se mide la anchura del mar
económica exclusiva no se extenderá más
territorial, en los casos en que el borde
allá de 200 millas marinas, contadas desde
exterior del margen continental no llegue
las líneas de base, a partir de las cuales se
a esa distancia. En cuanto a la competencia
mide la anchura del mar territorial”.
y derechos del Estado ribereño sobre la pla-
En Chile, la Declaración oficial del Pre-
taforma continental, se le reconoce plena
sidente Gabriel González Videla, del 23 de
soberanía para los efectos de la exploración
junio de 1947, sobre Jurisdicción Marítima,
y explotación de sus recursos naturales.
establece, por primera vez, la extensión de
Estos derechos no afectan al régimen de
200 millas, a pesar de que el nuevo concepto
las aguas suprayacentes ni del espacio aéreo
jurídico de mar patrimonial todavía no se
situado sobre dichas aguas. Podemos apreciar
que los derechos del Estado ribereño en su
27
plataforma continental tienen un conteni-
Véase La Zona Económica Exclusiva, una pers-
pectiva latinoamericana, volumen II, F. Orrego V. y J.
Irigin (editores), Edición Patmos, 1982, Instituto de
29
Estudios Internacionales. Véase La Plataforma Continental como Instituto
28
VARGAS C., EDMUNDO, “América Latina y los del Derecho del Mar, de JULIO CÉSAR LUPINACCI, Pu-
Problemas Contemporáneos del Derecho del Mar”, blicación Especial Nº 61 del Instituto de Estudios
Editorial Andrés Bello, año 1973. Internacionales, 1984.

64
 Sección Cuarta: Del Estado
do similar, de orden económico, referido
exclusivamente a los recursos naturales. La
Convención de las Naciones Unidas sobre
el Derecho del Mar de 1982 define este
espacio en la Parte VI.
Chile adhiere a lo Suscrito por la Con-
vención, y mediante la Ley Nº 18.565, de
1986, ya citada, incorporó el concepto
de plataforma continental en el artículo
596 del Código Civil, cuyo segundo inciso
establece: “el Estado ejerce derechos de
soberanía exclusivos sobre la plataforma
continental para los fines de la conser-
vación, exploración y explotación de sus
recursos naturales”.
16.2.2.5. Fondos marinos y oceánicos.
Al discutirse el concepto de plataforma
continental se estimó que técnicamente
era muy difícil que pudiera explotarse
el fondo del mar situado a más de 200
metros de profundidad. Sin embargo, los
adelantos científicos han demostrado que
es posible la explotación a profundidades
superiores. Se ha planteado, entonces, la
interrogante de hasta qué profundidad
y distancia de las costas corresponden al
Estado ribereño derechos soberanos sobre
la exploración y explotación de los recursos
naturales, sustancias orgánicas y minerales
que yacen en el fondo del mar. Los fondos
marinos y oceánicos extrajurisdiccionales
constituyen un nuevo espacio marítimo
no asimilable a las categorías anteriores y
susceptible de nueva regulación jurídica.30
La Resolución Nº 2.749 (XXV), aprobada
por la Asamblea General de las Naciones
Unidas el 28 de enero de 1971, afirmó la
existencia de una zona internacional de
los fondos, marinos y oceánicos y de su
Subsuelo, reconociéndose que sus límites
aun estaban por determinarse exactamente.
La referida resorción contiene la Declara-
ción de Principios que regulan los Fondos
Marinos y Oceánicos y su subsuelo fuera
de los límites de la jurisdicción nacional.
30
Véase El régimen para exploración y explotación de
los recursos minerales de los Fondos Marinos, de FRANCISCO
ORREGO V., Publicación Especial Nº 62 del Instituto
de Estudios Internacionales, 1984.
65
En ella se afirma que dicha zona, asi como
sus recursos, son patrimonio común de la
humanidad. En consecuencia, no puede ser
objeto de apropiación por parte de Estado
alguno, ni ejercerse sobre ella derechos
de soberanía. “La zona debe estar abierta
a la utilización exclusivamente para fines
pacíficos por todos los Estados” (Principio
5) de la Resolución Nº 2.749), y “la explo-
ración de la zona y la explotación de sus
recursos se realizarán en beneficio de toda
la humanidad” (Principio 7). La Parte XI
de la Convención de las Naciones Unidas
sobre el Derecho del Mar de 1982 regula
este espacio.
16.2.3. El espacio aéreo: Existen diversas
doctrinas acerca de la relación entre el Es-
tado y la atmósfera aérea correspondiente.
Todo Estado –expresa una doctrina– tiene
sobre la parte del espacio aéreo que se ex-
tiende sobre sus dominios terrestres pleno
derecho de soberanía, que debe ejercer
ajustándose, por cierto, a la naturaleza y
caracteres especiales de ese medio y del
mismo derecho de soberanía. El espacio
aéreo, expresa otra, es libre, como el es-
pacio de alta mar sin que ninguna nación
subyacente pueda reclamar derechos en esos
dominios. Otra doctrina distingue la zona
inferior, que está en contacto inmediato
con el suelo, en una extensión variable,
en la cual concede al Estado derechos so-
beranos; mientras que la superior, que se
eleva más allá de esa faja es de uso común
para todas las naciones.
La mayoría de las legislaciones ha acep-
tado la primera teoría y de ello dan tes-
timonio los reglamentos que reculan la
aeronavegación.
Desde 1914 rige el principio de la plena
soberanía sobre el espacio aéreo que se ex-
tiende sobre su territorio terrestre y el mar
territorial. Razones de elemental seguridad
determinaron durante la Primera Guerra
Mundial el establecimiento de este principio
y que no se toleraría ninguna limitación,
ni siquiera en favor del “paso inocente”.
“Desde entonces se ha impuesto la regla
consuetudinaria de que las aeronaves de
un Estado tienen derecho a sobrevolar la
 Manual de Derecho Político
alta mar, pero no el territorio ni el mar
territorial del otro Estado”.31
La circulación por el espacio aéreo in-
terestatal sólo ha resultado posible sobre
la base de tratados bilaterales que regulan
el transporte aéreo civil. Muchas de las
normas que forman parte del Derecho
Aéreo han sido adoptadas del derecho
marítimo.
En el espacio aéreo se reconocen los
siguientes derechos llamados “libertades
del aire”: 1) la de sobrevolar el territorio
de otro Estado sin hacer escalas; 2) la de
hacer escalas para fines no comerciales (re-
paraciones, etc.); 3) la de llevar pasajeros,
carga y correo desde el propio país de la
aeronave a otro país; 4) la de llevar pasa-
jeros, carga y correo al país de la aeronave
respectiva desde otro país, y 5) la de llevar
pasajeros, carga y correo entre dos países
que no son los de la aeronave respectiva.
Las diversas convenciones internacionales
han dado diferente tratamiento a las cinco
libertades del aire.32
Entre las principales Convenciones cabe
destacar las siguientes:
a) La Convención de París en 1919, que
reglamentó la navegación aérea interna-
cional, reconociendo la plena soberanía
de los Estados sobre el espacio aéreo que
está sobre su territorio y sus aguas juris-
diccionales.
b) La Convención de Chicago sobre
Aviación Civil Internacional de 1944, que
reemplazó a la Convención de París. Entre
sus principales disposiciones, señala la distin-
ción entre aeronaves de Estado, es decir, las
utilizadas en servicios militares, de aduanas
o de policía y aeronaves civiles, que son las
no afectadas a los servicios indicados. La
Convención concede derechos solamente
a las aeronaves civiles.
Con el objetivo de desarrollar los princi-
pios internacionales de la aeronavegación,
31
MICHAEL AKEHURST, Introducción al Derecho In-
ternacional, Editorial Alianza Editores, Madrid, 1972,
pp 286 y ss.
32
BENADAVA, SANTIAGO, Derecho Internacional Pú-
blico, 2ª edición actualizada, Editorial Jurídica de
Chile, 1982, p. 244,
66
la Convención de Chicago estableció en
Montreal la Organización de Aviación Civil
Internacional (OACI), que es un organismo
especializado de las Naciones Unidas.
c) Convención de Tokio sobre crímenes
y ciertos otros actos cometidos a bordo de
aeronave de 1963, que cobró relevancia por
referirse al problema de los secuestros aé-
reos. Se echa de menos en esta Convención
la existencia de una obligación de proce-
sar a los secuestradores. Pero esta laguna
quedó subsanada por el Convenio de La
Haya de 1970.
d) Convenio de La Haya para la repre-
sión del apoderamiento ilícito de aeronaves
de 1970. Dispone que los Estados contra-
tantes están obligados a establecer penas
severas para sancionar el apoderamiento
ilícito de aeronaves. e) Convención para la
represión de actos ilícitos dirigidos contra
la seguridad de la aviación civil, adoptada
en la Conferencia de Montreal de 1971.
Complementa el Convenio de La Haya,
por cuanto tipifica los delitos que deben
ser sancionados con penas severas.
16.2.4. El espacio exterior o ultraterrestre. Desde
la colocación en órbita del primer satélite
artificial en 1957, ha surgido un nuevo espacio
que es preciso regular: el espacio exterior. En
efecto, los Estados han lanzado satélites que
han cruzado el espacio aéreo de innumerables
Estados sin que hubiera protestas de parte de
alguno de ellos por violación de su espacio
aéreo. Resulta evidente que la conducta de
los Estados que lanzan satélites, combinada
con la aquiescencia de los restantes Estados,
ha dado lugar a una nueva regla permisiva
de derecho consuetudinario internacional.
La aeronave gozaría de un derecho de paso
inocente. Pero esta argumentación nos lleva a
plantearnos si el espacio aéreo de un Estado
se extiende ilimitadamente hacia arriba o
si encuentra un límite en el espacio exte-
rior o ultraterrestre. Las resoluciones de la
Asamblea General de las Naciones Unidas
han afirmado que la soberanía del Estado
subyacente no se extiende al espacio exterior.
Esto quiere decir que existe un punto en
que termina el espacio aéreo y comienza el
espacio ultraterrestre. La ubicación precisa
 Sección Cuarta: Del Estado
de ese punto es incierta, pero esto no tiene
mayor importancia, porque la altitud mínima
de la órbita de los satélites es, al menos, el
doble de la máxima altitud a la que pueden
volar las aeronaves.
En todo caso, los problemas jurídicos que
plantea la exploración del espacio ofrecen una
gran multiplicidad, y podemos decir, sin temor
a equivocarnos, que el derecho del espacio
es uno de los sectores de mayor crecimiento
del Derecho Internacional (Akehurst).
Durante la década de los sesenta, el desa-
rrollo de la investigación espacial ha hecho
necesaria la formulación de normas explícitas
sobre el alcance de la soberanía estatal más
allá del espacio aéreo. El 20 de diciembre de
1961 la Asamblea General de las Naciones
Unidas recomendó a los Estados la libre ex-
ploración y utilización del espacio exterior,
que no podría “ser objeto de apropiación
nacional” (Resol. 1721/ XVI). En 1963 la
Asamblea “declaró solemnemente” que el
espacio ultraterrestre y los cuerpos celestes
no están sujetos a apropiación nacional me-
diante pretensiones de soberanía (Resolución
1802/XVIII, de 13 de diciembre de 1963).
Finalmente, el Tratado de 27 de enero de
1967 sobre los “Principios que deben regir las
actividades de los Estados en la exploración y
utilización del espacio ultraterrestre, incluso
la Luna y otros cuerpos celestes”, establece
taxativamente que “el espacio ultraterrestre,
incluso la Luna y otros cuerpos celestes, no
podrá ser objeto de apropiación nacional por
reivindicación de soberanía, uso u ocupación,
ni de ninguna otra manera”. De este modo,
parece quedar bien establecido el principio
de limitación de la soberanía vertical hasta
el espacio “ultraterrestre”. Por otro lado, no
se ha llegado a ninguna definición de lo que
se entienda por tal, con lo que se mantiene
abierta la discusión sobre la frontera entre
el espacio sometido a la soberanía nacional
y el no sometido a ella.33
33
VERDROSS, ALFRED, Derecho Internacional Público,
6ª Editorial Aguilar, Madrid, 1980, p. 282. Sobre el
tema véase “La Utilización del Espacio Exterior y
las Comunicaciones”, M. Teresa Infante y Jeannette
Irigoin (editores). Colección Estudios Internacionales
del Instituto de Estudios Internacionales, 1984.
67
Otros acuerdos internacionales suscritos
sobre esta materia son el Acuerdo sobre el
salvamento y la devolución de astronautas y
la restitución de objetos lanzados al espacio
ultraterrestre de 22 de abril de 1968, y el
Convenio sobre la responsabilidad inter-
nacional por daños causados por objetos
espaciales, de 29 de marzo de 1972.
De los diversos convenios, acuerdos y
recomendaciones se concluye que en el
espacio exterior rigen los siguientes prin-
cipios básicos: 1. Exploración y utilización
del espacio ultraterrestre en interés y pro-
vecho de todos los países; 2. Exclusión de
la soberanía; 3. Libertad de exploración
y utilización, y 4. Desmilitarización en lo
relativo a armas nucleares y de destrucción
masiva.
16.2.5. Teorías jurídicas en torno del territorio.
Se han ideado diversas teorías para explicar
el vínculo del Estado con su territorio:
a) El territorio objeto. Esta teoría estima
que el territorio es el objeto material del
Estado; es el elemento sobre el cual el
Estado ejerce su dominium, de manera se-
mejante a la acción del propietario sobre
un predio.
A este grupo pertenecen los que, en tiem-
pos feudales y posteriores, defendieron el
derecho patrimonial de los príncipes. Mani-
festaciones prácticas de esta teoría pueden
considerarse las guerras que se emprendían
por el interés particular de las casas reinantes,
las divisiones y enajenaciones territoriales
efectuadas sin interés ni consulta de los
súbditos, sólo por el arbitrio ventajoso de
los soberanos.34
Se estima que esta teoría es insostenible,
puesto que no cabe dar propiedades sobre
el mismo espacio territorial.
Entre las variantes de esta doctrina cabe
mencionar la posición de Jellinek, para quien
la relación jurídica entre el Estado y su terri-
torio tiene el carácter propio del imperium
(poder de mando o dominación).
34
Se estima que en esta corriente deben ser in-
cluidos los socialistas que, al rechazar la propiedad
privada, hacen del territorio nacional y de cuantos
bienes encierra, objeto patrimonial del Estado.
 Manual de Derecho Político
El territorio –dice Jellinek– es el funda-
mento espacial para que el Estado pueda
desplegar su autoridad sobre todos los hom-
bres que viven en él, ya sean ciudadanos
propios o de un país extraño. Los manda-
mientos de autoridad del Estado deben
realizarse dentro de su territorio, bien traten
de asegurar la situación de éste, bien de
modificarla. Sólo en este sentido se puede
hablar del territorio como de un objeto
del dominio del Estado. Sin embargo, a
menudo se saca de ello una consecuencia
falsa: el territorio mismo está sometido al
dominio inmediato del Estado; existe, en
consecuencia, un derecho real estatista.
Ello es erróneo, agrega Jellinek, pues
“jamás puede el Estado directamente, sino
por la mediación de sus súbditos, ejercer
dominio sobre el territorio… El dominio
sobre el territorio no es, desde el punto de
vista del Derecho Público, dominium, sino
imperium. El imperium significa poder de
mando, mas este poder sólo es referible a los
hombres; de aquí que una cosa sólo pueda
estar sometida al imperium, en tanto el poder
del Estado ordene a los hombres obrar de
una manera con respecto a ella”.35
b) El territorio sujeto; Esta teoría consi-
dera al territorio como elemento esencial
de la personalidad del mismo, o sea, ele-
mento subjetivo del Estado. Este territorio
forma parte del Estado en su calidad de
sujeto.
Carré de Malberg sostiene que el terri-
torio no es un objeto situado fuera de la
persona jurídica del Estado, “sino que es
un elemento de su ser y no de su haber, un
elemento, pues, de su misma personali-
dad, y en este sentido aparece como parte
integrante de la persona del Estado, que
sin él no podría ni siquiera concebirse…
En ausencia de un territorio, el Estado no
puede formarse, y la pérdida de su terri-
torio supondrá su completa extinción. El
territorio es, por tanto, una condición de
existencia del Estado”.36
35
Ob. cit., p. 297.
36
Teoría General del Estado, Editorial Fondo de
Cultura Económica, México, 1948, p. 24.
68
Duguit, representante también de esta
teoría, expresa que el Estado, titular de la
potencia política, no puede existir sin que
haya un territorio exclusivamente afecto
a la colectividad que le sirve de soporte:
“el Estado, que posee la potencia política,
no puede ejercerla sino con la condición
de que haya un territorio exclusivamente
afecto a su ejercicio”.37
c) El territorio límite de competencia. Esta
corriente tuvo en Kelsen a uno de sus prin-
cipales expositores: si el Estado produce el
Derecho es para que se cumpla dentro de
su territorio. El territorio, en consecuencia,
es el ámbito espacial de aplicación de las
normas y preceptos emanados del Estado.
Este carácter completamente normativo se
revela advirtiendo que sólo es “territorio”
el espacio en que “deben” realizarse ciertos
hechos, especialmente los actos coactivos
regulados por el orden jurídico; no el es-
pacio en el que de hecho se realizan, como
se afirma corrientemente, cuando se dice
que el territorio es el escenario en el que
el Estado actúa su poder.38
16.2.6. Problemas de la alteración territorial:
Fundamentalmente existen dos sistemas
de adquisición territorial: uno originario
y otro derivativo. En la actualidad ya no
hay tierras sobre las cuales no se ejerza la
titularidad de algún Estado, de suerte que
en la práctica sólo opera el sistema derivati-
vo, en sus diferentes especies: emancipación
(por ejemplo: las colonias americanas); la
secesión (desintegración austríaca, 1919); la
división (Carlomagno divide su imperio en
tres partes); la permuta (entre Brasil y Perú
en el tratado de límites de 1851; entre Ingla-
terra y Alemania en 1890); la venta (Francia
vende Luisiana a los Estados Unidos por 60
millones de francos; Rusia vende Alaska a
EE.UU., por 7 millones de dólares); la dona-
ción (de Pipino al Papado); y, la conquista,
que es el más frecuente y que representa
37
LEÓN DUGUIT, Traité de Droit Constitutionnel,
1927, tomo II, p. 7.
38
HANS KELSEN, Teoría General del Estado, Editorial
Nacional, México, 1965, pp. 180 y ss.
 Sección Cuarta: Del Estado
las alteraciones territoriales promovidas
por las guerras.
Para la solución de los problemas que
plantean estas alteraciones territoriales, co-
bran singular relevancia las teorías jurídicas
a que hemos aludido.
16.2.7. Geopolítica. La gravitación que el
territorio tiene sobre la vida del Estado ha
sido percibida y puesta de manifiesto por
pensadores de todas las épocas: Platón,
Aristóteles, Maquiavelo, Bodin, Montes-
quieu, Hegel han reconocido y subrayado
la importancia de los factores geográficos
respecto de la estructura y de la actuación
del Estado.
Burdeau explica en estos términos la
influencia del territorio sobre la estructu-
ra política: “el establecimiento sobre un
territorio hace que el grupo llegue a tomar
conciencia de sí mismo. Esta conciencia se
refuerza por el hecho de que la configuración
del territorio, en cuanto rige el porvenir
colectivo, implica adoptar un plan de vida, y
es aquí donde el factor geográfico, después
de haber suscitado la cohesión social, va a
influir también sobre la estructura del orden
político, que a la vez la expresa y garantiza.
La extensión del territorio, las facilidades
más o menos grandes de comunicación que
ofrece, su carácter marítimo o continental,
la existencia o carencia de barreras natu-
rales que dificulten las incursiones de sus
vecinos, el género de recursos que ofrece
y la forma de vida que trae aparejada, las
particularidades de clima con sus repercu-
siones sobré las sicologías individuales, son
otros tantos supuestos cuya acción se ejerce
indudablemente sobre el ordenamiento
del poder”.39
A fines del siglo XIX, Malford Mazkinder,
Friedrich Ratzel y Rudolf Kjellen, con sus
obras colocan las bases para el desarrollo
de una disciplina, cuyo objeto consiste en
investigar la importancia que tiene la con-
figuración del territorio en la suerte de los
pueblos. Para designar esta disciplina se co-
mienza a emplear la expresión geopolítica.
39
Método de la Ciencia Política, Editorial De-
palma, Buenos Aires, 1964, p. 382.
69
Se suele definir la geopolítica como
“ciencia que trata de la dependencia de
los hechos políticos con relación al suelo.
Se basa sobre los amplios cimientos de la
geografía política”. O bien: “la racionali-
zación de los esfuerzos emocionales de las
naciones, para justificar su aspiración a un
espacio adecuado”.
Como recuerda Mario Justo López, en
la Alemania hitlerista, la geopolítica alcan-
zó gran desarrollo, destacándose entre sus
cultores Karl Hanshofer, quien dirigió la
Revista de Geopolítica. Relacionada con la
geopolítica, se desarrolló en Alemania, en-
tre 1933 y 1945, una nueva doctrina, cuyos
propagandistas la denominaron del “espacio
vital” (Lebensraum) y de acuerdo con la cual
se dio ese nombre a aquella superficie te-
rrestre que debía ser accesible a un pueblo
determinado para asegurar el mantenimiento
y desarrollo de su existencia.40
En relación con la importancia desmedi-
da que la geopolítica concede a los influjos
sobre la vida del Estado, resulta de interés la
posición de Heller, en cuanto sostiene que
tales influjos sólo se producen mediatamente,
es decir, a través del hacer humano; y que la
estructura y el proceso político del Estado
nunca resultan en unilateral dependencia
de leyes naturales invariables, de influjos
geopolíticos: en primer lugar, porque el
acontecer estatal, aunque condicionado
por factores naturales, tiene una legalidad
propia, y en segundo término, porque fal-
tan, además, leyes geopolíticas generales e
invariables. La situación geofísica de una
comunidad política es relativamente cons-
tante; su situación geopolítica, en cambio,
resulta, también desde un punto de vista
relativo, rápida y fácilmente mutable.41
16.3. El poder
En los hombres, toda unidad de fines
necesita una voluntad. Esta voluntad que
40
Ver MARIO JUSTO LÓPEZ, ob. cit., tomo I,
p. 337.
41
Ver Texto Complementario atinente a párrafo
16.2.7 de p. 83, de esta Sección.
 Manual de Derecho Político

ha de cuidar de los fines comunes de la la terminología que emplean los autores

asociación, que ha de ordenar y ha de di- suela diferir, en lo substancial se mencionan
rigir la ejecución de sus ordenaciones, es las siguientes:
precisamente el poder de la asociación.
16.3.1.1. Soberanía. En el presente apar-
Por esto, toda asociación, por escasa fuerza
tado, la soberanía es considerada como una
interna que posea, tiene un poder peculiar
característica del poder estatal; en el tomo
que aparece como una unidad distinta de
II de este Manual se desarrollará la pro-
la de sus miembros.42
blemática de la titularidad de su ejercicio
En su acepción más amplia, la palabra
(soberanía popular, nacional y otras).
poder equivale a la “facultad de hacer”,
Toda sociedad está compuesta por un
“aptitud para ejecutar algo”. Por lo mismo,
conjunto complejo de relaciones de poder,
la voz poder se asocia inevitablemente con
de relaciones de mando y obediencia. “Una
la idea de energía, fuerza, pujanza.
persona es un ‘haz’ de relaciones de po-
Ahora bien, como elemento o condi-
der; con respecto a algunas personas, será
ción de existencia del Estado, el poder se
el origen de una relación de mando; con
nos presenta como “la aptitud, capacidad,
respecto a otras, deberá obedecer. Pero hay
energía, fuerza o competencia de que él
un solo centro de poder que genera sólo
dispone para cumplir su fin”.43
relaciones de mando y no está sometido
De ahí que resulta comprensiva la defi-
a obediencia alguna: el poder supremo o
nición del poder que ofrece Burdeau: “una
poder del Estado. El Estado es pues el con-
fuerza al servicio de una idea. Una fuerza
junto de relaciones de poder sometidas a
nacida de la voluntad social preponderan-
un mando supremo. Allí donde haya un
te, destinada a conducir al grupo hacia un
mando supremo, habrá un Estado y todo
orden social que estima benéfico y, llegado
Estado supone la existencia de un mando
el caso, capaz de imponer a los miembros
supremo”.46
los comportamientos que esta búsqueda
Esta característica del poder del Estado,
impone”.44 El poder estatal, por tanto, representa
en cuanto implica que no existe otro superior
el factor permanente de cohesión de la sociedad
o concurrente con él, se denomina sobera-
política.
nía. “La soberanía es el carácter supremo
Como se estudiará más adelante, dentro
de un poder; supremo, en el sentido de
de la sociedad pueden percibirse infinitas
que dicho poder no admite a ningún otro,
relaciones de poder, pero es sin duda el
ni por encima de él, ni en concurrencia
Estado el recinto del poder por antono-
con él. Por tanto, cuando se dice que el
masia.45
Estado es soberano, hay que entender por
ello que, en la esfera en que su autoridad
16.3.1. Características del poder estatal. ¿Cuáles
es llamada a ejercerse, posee una potestad
son las características del poder estatal en
que no depende de ningún otro poder y
la sociedad contemporánea? Aun cuando
que no puede ser igualada por ningún otro
42
poder”.47 Desde este punto de vista, la so-
En el presente párrafo nos ocupamos de estu- beranía es una cualidad del poder.
diar el poder sólo como elemento o condición de
existencia del Estado, reservando para el tomo II “El Estado –dice Heller– es una unidad
de este Manual el análisis de otros aspectos de este decisoria universal para un territorio deter-
tema central de la teoría política. minado y, consecuentemente, es soberano;
43
Como se apreciará en el tomo II de este Ma- de ahí deriva su peculiaridad. Es posible
nual, al estudiar el poder como tema central de la que dos ejércitos luchen por establecer sus
vida política, el poder no es sinónimo de fuerza. Es
más, se suele decir que el poder es la fuerza más el respectivas soberanías sobre un territorio
consentimiento.
44
Método de la Ciencia Política, Editorial Depalma,
46
Buenos Aires, 1964, p. 188. CARRÉ DE MALBERG, ob. cit., p. 26.
45 47
GRONDONA, MARIANO, Política y Gobierno, Edi- HELLER, HERMANN, La Soberanía, Editorial Uni-
torial Columbia, Buenos Aires, 1969, p. 10. versidad Autónoma, México, 1965, p. 214.

70
 Sección Cuarta: Del Estado

determinado, en cuyo caso el jurista tendrá la reforma constitucional del año 1989, que
que aceptar la existencia de una lucha por la señala: “El ejercicio de la soberanía reconoce
soberanía, que durará hasta la terminación como limitación el respeto a los derechos
de la guerra. Es en cambio imposible aceptar esenciales que emanan de la naturaleza hu-
que sobre un mismo territorio existan dos mana. Es deber de los órganos del Estado
unidades decisorias supremas; su existencia respetar y promover tales derechos, garan-
significaría la destrucción de la unidad del tizados por esta Constitución, así como por
Estado y su consecuencia sería el estallido los tratados internacionales ratificados por
de la guerra civil”.48 Chile y que se encuentren vigentes”.50
La cualidad del poder del Estado a la que
16.3.1.2. El poder del Estado es temporal: “Mi
nos venimos refiriendo se denomina común-
reino no es de este mundo”. “Dad al César lo
mente en doctrina soberanía del Estado para
que es del César y a Dios lo que es de Dios”.
diferenciarla de la soberanía en el Estado,
Estos dos textos evangélicos –dice André
que concierne a la cualidad del órgano jerár-
Hauriou– establecen una demarcación entre
quico superior, tema al cual nos referiremos
el dominio espiritual, que es el gobierno de
al estudiar la teoría del gobierno.
las almas, realizado con ayuda de los medios
En síntesis, la “soberanía del Estado” pre-
espirituales, y el dominio temporal, que es
senta como elementos distintivos: a) supremacía
el de los intereses civiles, cuya dirección se
en tanto no hay otro grupo humano, entre la
asegura con la ayuda de sanciones materiales.
población del Estado, de mayor jerarquía, o
Implican igualmente una separación entre
sea, que el Estado no debe obedecer a nadie
la moral y el derecho.51
ni a nadie rendir cuenta de las propias deci-
Poder temporal equivale a poder político,
siones ni de los propios actos; b) dominación,
a poder del Estado, a poder civil, en oposi-
en cuanto el Estado debe ser obedecido por
ción a poder espiritual, que equivale a poder
toda la población que habita su territorio.
religioso. Lo temporal no debe confundirse
Este doble aspecto negativo, por una parte, y
con lo material; el poder temporal se ocupa
positivo, por la otra, y que se proyecta sobre
de los negocios y asuntos que conciernen a
el interior, suele llamarse soberanía interna;
la vida humana en el “tiempo”, en el mun-
y c) calidad de independencia, en cuanto no
do, abarcando muchos aspectos que no son
hay otro grupo humano –Estado o no– en-
estrictamente materiales (por ej.: la educa-
tre los grupos extraños a la población del
ción, la cultura, etc.); el poder espiritual
Estado, al que este último deba obedecer o
se ocupa de los asuntos que conciernen a
rendir cuentas. Este aspecto –negativo– que
la vida humana en su dimensión espiritual
se proyecta hacia el exterior es llamado por
y religiosa, tanto en este mundo como en
algunos soberanía externa.49
relación con el fin último del hombre, más
Luego abordaremos el tópico, pero pa-
allá del tiempo y del mundo, en la vida
rece necesario puntualizar desde ya que,
eterna (Bidart Campos).
aun cuando el poder estatal se presenta
Evidentemente la línea de separación
como supremo y dominante, él es también
entre los dos poderes es difícil precisarla,
limitado, por cuanto en la sociedad contem-
pero se estima que contribuye a lograr una
poránea aparece inevitablemente vinculado
solución ecuánime al problema la conside-
al derecho.
ración de que la decantación no implica
Sobre el particular, cabe tener presente la
disposición contenida en el inciso segundo
del artículo 5º que fuera incorporado por 50
Esta disposición constitucional ha sido objeto
de diversas interpretaciones y debates doctrinarios,
por ejemplo, véase artículo del Prof. Lautaro Ríos
48
LÓPEZ, MARIO JUSTO, ob. cit., tomo I, pp. 354; Álvarez Jerarquía Normativa de los Tratados Internacio-
360 y siguientes. nales sobre Derechos Humanos en Revista de Derecho
49
HAURIOU, ANDRÉ, Derecho Constitucional e Ins- y Jurisprudencia, tomo XCIX - Nº 3, y Revista Ius et
tituciones Políticas, Editorial Ariel, Barcelona, 1971, Praxis, Universidad de Talca, año 2, Nº 2, 1997.
51
p. 141. HAURIOU, MAURICE, ob. cit., p. 171.

71
 Manual de Derecho Político
antagonismo, sino colaboración. “La separa-
ción de la Iglesia y del Estado no es así sino
un equilibrio más armonioso, favorable a la
libertad de todos, a la libertad de la Iglesia,
a la del Estado, a la de las conciencias”.52
16.3.1.3. Monopolio legítimo de la fuerza
física: Con singular explicitud, anota Max
Weber: “En el pasado las más diversas aso-
ciaciones, comenzando por la asociación
familiar, han utilizado la violencia como
un medio enteramente normal. Hoy, por
el contrario, tendremos que decir que Es-
tado es aquella comunidad humana que,
dentro de un determinado territorio, re-
clama (con éxito) para sí el monopolio de
la violencia física legítima. Lo específico de
nuestro tiempo es que a todas las demás
asociaciones e individuos sólo se les con-
cede el derecho a la violencia física en la
medida en que el Estado lo permite. El
Estado es la única fuente del ‘derecho’ a
la violencia”.53
Sobre el particular cabe tener presente
la importancia que para el nacimiento de
la forma política contemporánea, Estado,
tuvo la concentración, en las manos del
monarca, del poder militar: mediante la
creación de un ejército permanente de mer-
cenarios se independiza el monarca de la
adhesión y de la fidelidad feudal, muchas
veces insegura.
Actualmente, “en ciertos aspectos, lo
esencial del poder público reside en ese
monopolio de la coerción material sin la
que el Estado mismo no sería sino una
forma vacía del sentido. Esto se visualiza
cuando un Estado comienza a tolerar en
su territorio milicias armadas que tengan la
posibilidad de hacer ejecutar por medio de
la coerción las órdenes que dan; entonces
se puede decir que el Estado está próximo
a desaparecer. La Alemania de Weimar dejó
así que se disolviera el Estado republicano,
al tolerar la existencia de formaciones ar-
madas nacionalsocialistas”.54
52
WEBER, MAX, El Político y el Científico, Editorial
Alianza Editores, Madrid, 1967, p. 84.
53
HAURIOU, ANDRÉ, ob. cit., p. 143.
54
BURDEAU, ob. cit., p. 249.
72
La Constitución de 1980, en su artículo
101 inciso primero prescribe: “Las Fuer-
zas Armadas dependientes del Ministerio
encargado de la Defensa Nacional están
constituidas única y exclusivamente por el
Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea…”. A
su vez el artículo 103 inciso primero dice:
“Ninguna persona, grupo u organización
podrá poseer o tener armas u otros elemen-
tos similares que señale una ley aprobada
con quórum calificado, sin autorización
otorgada en conformidad a ésta”.
16.3.1.4. Poder institucionalizado: El Estado
es el titular del poder. De él se hace el soporte
del poder, y los gobernantes no ejercen más
que por delegación las facultades que implica.
El poder se divide entonces entre un titular
que es el Estado y agentes de ejercicio que
son los gobernantes”. En las líneas transcri-
tas se encuentra sucintamente planteada la
concepción del poder institucionalizado que
pretende, según Burdeau, reintroducir el
poder en la concepción jurídica del Estado.
“No, sin duda, para hacer del Estado un
instrumento de fuerza, sino para mostrar lo
que es en realidad; la forma más acabada, y a
la vez la más humana del poder político; de
un poder que jamás es la simple dominación
material, sino la energía de una idea del
orden social que tiende a hacer prevalecer,
y en la cual encuentra, simultáneamente,
su fin y su justificación”.55
De hecho, en la sociedad política con-
temporánea el poder estatal se ejerce bajo
formas jurídicas y la autoridad se vincula
a una concepción del derecho. “El orden
político se institucionaliza en derecho. El
derecho es la institucionalización del orden.
La estructura de la comunidad política se
formaliza como orden mediante el derecho
y la acción organizadora del poder político
se realiza también mediante el derecho. El
derecho legitima el poder en la medida en
que el poder se transforma en una institu-
ción jurídica”.56
Todos los autores coinciden en que la
institucionalización del poder es un proceso
55
GONZÁLEZ CASANOVA, ob. cit., p. 150.
56
BURDEAU, ob. cit., pp. 244 y ss.
 Sección Cuarta: Del Estado
histórico. En cierta forma puede decirse
que representa la culminación o corona-
ción de un proceso a veces fatigoso y no
siempre incruento. Es más, incluso en el
presente, hay comunidades con un bajo
nivel de desarrollo en este proceso de ins-
titucionalización.
Burdeau, cuyo punto de vista pasamos
a extractar, distingue dos etapas anteriores
al poder institucionalizado o propiamente
estatal:
El poder anónimo. En general, los etnó-
logos están de acuerdo en reconocer que
el anonimato del poder caracteriza a las
sociedades completamente primitivas; se
encuentra, por así decir, difundido entre
todos los individuos. Las representaciones
colectivas no separan el fin social de los
medios que permitirán alcanzarlo. Cuando
estas representaciones se generalizan, se es-
tablece una costumbre y, simultáneamente,
la conciencia de que debe cumplirse. Así
el poder emana del conjunto de creencias,
supersticiones o de costumbres que direc-
tamente imponen una actitud, sin que sea
necesaria la intervención de la autoridad
personal del jefe. La obediencia toma la
forma de conformismo, que es el verdadero
fundamento de la vida común.
“De aquí que no progresan las socieda-
des en que reina un poder de ese tipo. Las
iniciativas se ven paralizadas por los tabúes.
El grupo subsiste. Pero se halla a merced de
los peligros interiores o exteriores que no
tardarán en provocar su desaparición”.
El poder individualizado. Por eso, cuando
la sociedad, bajo la influencia de diversos
factores, abandona el estado embrionario,
el impulso que la lleva hacia el progreso,
hacia un fin más refinado, es también un
individuo llamado jefe, dotado de iniciativa
y de inteligencia que sabrá salvar el poder de
la parálisis del anonimato. No se modifica
su esencia fundamental, pero a partir de
ese momento toma forma humana.
La fase del poder individualizado corres-
ponde a la gran combinación de pueblos
sobre cuya base se formaron las sociedades
nacionales. No ha concluido, por lo demás,
puesto que la vemos continuarse en las socie-
dades de África y del Medio Oriente, en que
73
a pesar de las apariencias que proporciona
una copia de las instituciones estatales, es el
jefe y en virtud de un título que él mismo
se ha otorgado quien orienta el destino
del grupo. Es que en efecto el Poder no se
individualiza verdaderamente sino a partir
del momento en que se intensifica el ritmo
vital de la colectividad y en que una volun-
tad creadora es capaz de contrabalancear
el ascendiente de la costumbre.
Admite Burdeau que el poder individua-
lizado no se presenta en todas las partes y
en toda época bajo formas rigurosamente
idénticas: entre el jefe indio, el cabecilla de
una banda durante las invasiones bárbaras y
el señor feudal existe una infinita variedad
de matices. Sin embargo, todas estas formas
de mando tienen un rasgo común; quien
ejerce el poder sólo debe su superioridad
a las cualidades individuales (el más fuerte,
el más rico, el más hábil, el más afortuna-
do, etc.). Resulta de ello que en su forma
individualizada el poder se confunde con
quien lo ejerce. El jefe no es el agente del
poder, es el poder. En tales condiciones, las
relaciones de autoridad a obediencia no
van más allá de las relaciones de hombre
a hombre; la jerarquía política es personal,
pero no es institucional.
Entre los inconvenientes del poder in-
dividualizado, Burdeau anota, en primer
lugar, “la reticencia del espíritu humano
para concebir el poder como un simple
fenómeno de fuerza. Cuando la sensibilidad
se hace más exigente, los individuos expe-
rimentan una satisfacción cuando pueden
decirse que no obedecen al hombre sino a
lo que él representa”.
Luego señala el profesor francés la di-
ficultad de hacer admitir la coincidencia
entre la voluntad del jefe y las exigencias
del orden social deseable. “Aparte de que
muchos ejemplos de ceguera o de egoísmo de
los dirigentes prueban que la preocupación
por el bien colectivo no es necesariamente
su preocupación exclusiva, existe una des-
proporción entre la obra que postula la
realización del orden deseado y la duración
de la potestad del jefe”.
Junto a estos defectos que sobre todo se
advierten en el plano espiritual, el poder
 Manual de Derecho Político
individualizado presenta otros que afectan al
ordenamiento práctico de la vida colectiva.
Y en especial no se da ninguna solución al
problema de la legitimidad. Se sabe quién
manda, pero no quién tiene el derecho de
mandar. O, mejor dicho, ese derecho no
aparece sino cuando quien lo ejerce ha
sabido apropiárselo. Pero la misma forma
en que se afirma ese derecho prueba su
incertidumbre. Si el jefe debe ante todo
imponer su título con las armas en la mano
o si se le reconoce ese título en virtud de
una cualidad destinada a desaparecer con
él. Si la victoria lo consagra, si un fracaso lo
elimina definitivamente, es que el derecho
de mandar reside en su persona. Así, mañana
la suerte puede sonreír a otras personas,
puede triunfar una fuerza más grande y el
derecho de mandar integrará el botín del
vencedor… La incertidumbre de las suce-
siones es tanto más intolerable cuanto la
unidad del grupo es más perfecta.
Finalmente, el poder individualizado
presenta el grave riesgo de la arbitrariedad.
“Existe arbitrariedad cuando quien tiene la
autoridad se despreocupa del fin de la regla
social para perseguir sus fines personales…
Si el poder es para él una prerrogativa per-
sonal, nada se opone a que lo utilice como
mejor le parezca: como propietario del po-
der, no se le podría negar la posibilidad
de disponer de él a su arbitrio, so pena de
incurrir en una contradicción”.57
El advenimiento de la etapa del poder
institucionalizado a la cual ya hemos hecho
referencia, marca el momento en que se
perfila una nítida distinción entre el poder
y los gobernantes: “La institucionalización
del poder es la operación jurídica por la
cual el poder político es transferido de la
persona de los gobernantes a una entidad
abstracta: el Estado. El efecto jurídico de esta
operación es la creación del Estado como
soporte del poder, independientemente
de los gobernantes:
En esta etapa queda claramente decan-
tado que los gobernantes “no son el po-
57
BURDEAU, GEORGES, Traité de Science Politique,
Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence,
París, 1949, tomo II, p. 313.
74
der, sino que meros agentes del poder”.
El poder se objetiva, esto es, se emancipa
de las personas concretas que mandan y
obedecen y se institucionaliza en la organi-
zación del Estado, mediante un conjunto
de normas que regulan cómo se accede al
poder, como se distribuyen las facultades
que comprende, por qué procedimientos
se ejerce y con qué límites se actúa.
Como dice Sánchez Agesta, este poder
institucionalizado se regula por el derecho
(Derecho Constitucional), que determina
quién, cómo y con qué límites ha de ser
ejercido. El poder adquiere así en el Estado
una forma específica de legitimación en cuanto
es poder que se ejerce como un derecho,
fundado en el derecho positivo existente que
atribuye a determinadas agencias de decisión
competencias específicas, regula sus proce-
dimientos y sus límites. Así es como el poder
se independiza de las personas concretas que
lo ejercen, esto es, se institucionaliza.
Esta institucionalización hace del poder
un elemento jurídico del orden constitu-
cional. Es poder organizado mediante nor-
mas jurídicas, que regulan la sucesión y la
participación en el poder y delimitan su
esfera y su orden.58
Debe tenerse presente, sin embargo, que
aunque el derecho atribuye y delimita el
poder y en cierta medida lo legitima como
un “derecho a mandar”, esta instituciona-
lización jurídica no agota el tema de la le-
gitimación del poder.59
El mismo Burdeau y muy particularmen-
te Duverger han distinguido una cuarta
etapa en la evolución del poder: la del
poder personalizado. Según estos autores,
se trataría de una cierta involución, ya que
el gobernante recobra un carácter perso-
nal sin salirse aparentemente del marco
institucional.
El gobernante sabe que es un simple
detentador del poder estatal, pero se com-
porta en el ejercicio del mismo como si
fuera realmente el poder.
58
SÁNCHEZ. AGESTA, LUIS, Principios de Teoría Po-
lítica, Editorial Nacional, Madrid, 1979, p. 408.
59
El tema es abordado en el tomo II de este
Manual.
 Sección Cuarta: Del Estado
Diversos son los factores que hacen
emerger este fenómeno en la sociedad con-
temporánea, pero el de mayor gravitación
dice relación con una característica de la
psicología de las masas: prefieren obedecer
al individuo y no a su título. La creencia en
las instituciones es propia de una cultura
abstracta y legalista.
Sobre el particular cabe tener presente
que fueron los partidos fascistas los primeros
en desarrollar el culto del líder, considera-
do como persona y no como ocupante de
un cargo. “Mussolini siempre tiene razón”,
solían decir los fascistas. Los nazistas fueron
más lejos y forjaron toda una teoría jurídica
nueva, la de la Führung (caudillaje), para
justificar y explicar la soberanía de Adolfo
Hitler. Posteriormente, los partidos comu-
nistas acabarían por seguir este ejemplo,
por lo menos en el caso de Stalin.
Como anota Duverger, las técnicas mo-
dernas de la propaganda permiten conferir
al jefe una extraordinaria ubicuidad: su voz
penetra en todas partes gracias a la radio y
televisión. Su imagen está en todos los edificios
públicos, en todas las paredes. El caso límite
sería ese dictador, fruto de la imaginación de
un novelista, el “Hermano Mayor” de Geor-
ge Orwell, cuya voz e imagen acompañan a
cada hombre en cada instante de su vida: Big
Brother, empero, no es más que una imagen y
una voz; en realidad no existe. A la postre, el
poder personal divinizado se despersonaliza:
el jefe se convierte en una mera efigie, un
nombre, un mito, tras la cual otros dan las
órdenes. En cierto sentido, el líder se con-
vierte a su vez en una institución.60
17. ESTADO Y DERECHO61
Hemos expresado que el poder del Es-
tado no se manifiesta en la forma de una
60
Hemos tomado como referencia sobre este punto
el ensayo de M. DUVERGER: “La personalización del
Poder”, capítulo de su obra Los Partidos Políticos, in-
cluido en el volumen: El Gobierno, Estudios Comparados,
Alianza Editores, Madrid, 1981, pp. 161 y ss.
61
El concepto de Estado de Derecho se desarro-
llará, por razones didácticas, en el tomo II de este
Manual.
75
fuerza física que se nos impone, sino en la
forma de un sistema de normas que nos
obligan, independientemente de que, en
nuestro fuero interno, las aceptemos o re-
chacemos.
El Estado mantiene una íntima y compleja
relación con el derecho, en términos tales
que podría estimarse que existe una acción
recíproca de ambos sistemas. Es así como
el Estado ejerce una influencia poderosa
en la formación y en la aplicación de las
reglas jurídicas. A su vez, el derecho limita
la actividad del Estado.
Ello explica que siempre que se piensa
en el Estado lo asociamos al derecho y lo
representamos como algo en el que lo ju-
rídico juega decisivo papel. Por otra parte,
cuando pensamos en el derecho, hallamos
en él implicada la noción de Estado, como
instancia objetiva que impone inexorable-
mente el cumplimiento o la aplicación
del precepto jurídico, como encarnación
u órgano de la autarquía o coercitividad.
Parece, pues, que sea cual fuere el perfil de
cada una de estas nociones, la del Estado y
la del derecho, ambas se implican mutua-
mente en cierto modo. Con fundamento
Recasens Siches anota que “siempre ha sido
uno de los problemas más arduos y que
mayor discusión han suscitado el de fijar
los perfiles de las nociones del Estado y del
derecho puestos una en relación con otra,
el determinar hasta qué punto llega el área
común de estos conceptos y el estructurar
exactamente el engarce del uno con el otro.
Cuestión que por otra parte involucra el
tema de delimitar rigurosamente el ámbito
de la ciencia jurídica y sus relaciones con
otros estudios vecinos”.62
Entre los temas que surgen de la relación
Estado y derecho, se encuentra la antigua
disputa entre el positivismo jurídico y la
teoría del derecho natural.
Aun cuando el tema excede el ámbito de
este libro y su estudio profundizado perte-
nece más bien a la filosofía del derecho, no
podemos omitir una muy escueta referencia
a este polémico tópico, sin otro propósi-
62
BODEMHEIMER, Teoría del Derecho, Editorial Fondo
de Cultura Económica, México, 1964, p. 307.
 Manual de Derecho Político
to que manifestar el carácter altamente
vinculatorio que tiene el derecho político
con otras disciplinas, no necesariamente
empíricas.
Para el positivismo, el derecho es lo que
el Estado legisla. Considera, por lo mismo,
sólo las reglas positivas que han producido
los poderes que en la sociedad crean el de-
recho. El orden jurídico es establecido por
el Estado y no es lo que es sin la autoridad
y poder del Estado. “El positivismo jurídico
es una concepción con arreglo a la cual el
derecho es producido, en un proceso históri-
co, por el poder gobernante en la sociedad.
En esta concepción es derecho sólo aquello
que ha mandado el poder estatal y todo lo
que éste mande es derecho por virtud del
hecho mismo que lo manda”.63
Aun cuando entre los expositores del
positivismo existen ciertos matices diferen-
ciadores es posible señalar ciertas caracterís-
ticas fundamentales de la escuela: a) todo
orden es derecho por el hecho de existir y
b) no hay un valor de justicia trascendente
y objetivo que se incorpore a la realidad
jurídica positiva.
En el otro extremo tampoco existe una
sola escuela del derecho natural. Como
anota Luypen, “quienquiera que emplee
la expresión ‘derecho natural’ se expone a
tener dificultades. ¿Cómo puede utilizarse
sensatamente esta expresión sin verse en la
obligación de mencionar varios centenares
de nombres e igual cantidad de definicio-
nes? ¿Tiene sentido hablar del derecho
natural?”.64 Con todo, también resulta
evidente que desde los estoicos hasta las
modernas formulaciones es posible desta-
car un núcleo de pensamiento típico en el
derecho natural: el derecho es un cuerpo
de preceptos, esto es, de normas de justicia
o equidad. Y ello porque existe un criterio
absoluto, ideal, de lo justo y del derecho,
independiente del hecho de su sanción
positiva de los hechos. Este derecho es, en
consecuencia, plenamente, eternamente
válido e independiente de la legislación,
63
BIDART, ob. cit., p. 252.
64
LUYPEN, W., Fenomenología del Derecho Natural,
Ed Carlos Lohlé, Buenos Aires, p. 63.
76
la convención o cualquier otro expediente
imaginado por el hombre.
Como es fácil comprender, el conflicto
entre el “positivismo” y el “derecho natural”
no es una cuestión de nuevo interés doctri-
nario. Desde el punto de vista conceptual,
esta disputa se desenvuelve en varias etapas:
desde una puramente teorética, pasando
por otra ético-ideológica, hasta llegar a una
etapa práctico-política. Conceptos tan ma-
nejados en nuestra disciplina, tales como
“derechos fundamentales”, “igualdad ante
la ley”, “justicia”, resultan vacíos de conte-
nido, acaso ininteligibles, sin referencia a
esta controversia y su potencial solución.
La intervinculación disciplinaria resulta,
por lo tanto, no sólo recomendable, sino
que imprescindible.
Otro tema vinculado a la relación Estado
y derecho y que también tiene un carácter
interdisciplinario es aquel que atañe a la
personalidad jurídica del Estado.
La configuración del Estado como per-
sona jurídica es relativamente moderna.
Desconocida por griegos y romanos, se
atribuye a la escuela del derecho natural y
de gentes –siglos XVII y XVIII– el mérito
de haber sentado las bases de una perso-
nalidad jurídica del Estado. Conforme a
esta teoría, sobre las personas dominantes
como sobre las personas dominadas existe
otra persona que comprende al pueblo y
al imperante. Ambos forman juntos una
personalidad integral con fundamento te-
rritorial (colectividad geográfica). Como
característica de esta personalidad integral
puede señalarse por una parte la existencia
de normas jurídicas conforme a las cuales,
en lugar del querer y obrar de los indivi-
duos, quiere y obra un sujeto de derecho
independizado; y, por otra parte, que por
virtud de los conceptos de la representación
y del mandato, la voluntad se exterioriza
por medio de órganos.
En consecuencia, al Estado se le considera
dotado de una actividad jurídica propia y
susceptible de obligar o de comprometer
responsabilidad.
Como anota Hauriou, hay que compren-
der bien el sentido de la posición tomada
por el derecho positivo. El Estado no queda
 Sección Cuarta: Del Estado
asimilado a un individuo físico y no conviene
a la idea de persona pretender que existe un
sustrato físico en la personalidad jurídica del
Estado. Pero se ha llegado progresivamente
a este concepto de personalidad moral y
jurídica del Estado, porque es el que mejor
explica su comportamiento.
Admiten los autores que no obstante las
dificultades de orden teórico para recono-
cer personalidad jurídica al Estado, ello es
necesario, por diversas causas: a) Porque
si el Estado tiene un fin único que cum-
plir, un bien común igual para todos los
miembros de la sociedad política, es pre-
ciso reconocer una personalidad jurídica
a toda esta actividad común; b) porque si
existe un patrimonio público, es necesa-
rio que exista una personalidad en torno
del Estado; c) porque la existencia de un
interés colectivo en contraposición con los
intereses particulares implica la necesidad
de la existencia de una personalidad jurí-
dica del Estado.
Cabe puntualizar que la consecuencia
más inmediata de la personalidad del Estado
es su responsabilidad.
18. F INES DEL ESTADO
Determinar si el Estado tiene algún fin, y
en el caso de que la respuesta sea afirmativa,
precisar en qué consiste tal fin es un pro-
blema que ha inquietado a los pensadores
de todas las épocas.
El tema es arduo, complejo y al margen
del esfuerzo de los especialistas, en absolu-
to dilucidado. Para algunos tratadistas, “la
cuestión en torno a los fines que deben
perseguirse con el instrumento técnico-so-
cial Estado, es una cuestión política que cae
fuera de los márgenes de la teoría general
del mismo” (Kelsen). Para otros, “el fin del
Estado es un problema teleológico, que
está más allá de las fronteras del derecho”
(Carro). “De la misma manera que, en las
convenciones privadas de carácter social
entre hombres, no existe ningún fin propio
común, sino fines particulares varios, según
la diversidad de adjuntos, así tampoco se
debe inquirir en los diversos Estados un
77
fin objetivamente determinado y constan-
te” (Haler). Para los organicistas el Estado
es un fin en sí mismo, pero si se quisiera
atribuírsele fines externos, éstos no serían
otros que sus propias funciones.
En la barrera opuesta, se parte afirman-
do que, “si el Estado existe, sin duda que
existe para algún fin. Y siendo el hombre
que constituye el Estado un ser inteligente y
libre, el conocimiento más o menos exacto
y reflexivo de ese fin debe proceder a su
acción que, como racional, ha de apoyarse
en algún motivo y dirigirse a algún objetivo”
(Izaga). “Como toda asociación humana,
también el Estado tiene su finalidad nor-
mal. Precisamente en la comunidad estatal
debe manifestarse con singular claridad la
idea teleológica, en forma de una voluntad
consciente de sus fines” (Fischbach). En
todo caso, dirá Jellinek, “si se prescinde
de la idea de fin, no se puede tener una
noción perfecta del Estado, ya que se omite
una característica que es suficiente por sí
misma para diferenciar el Estado de todas,
las otras formaciones que pretenden ser sus
iguales, cuando no superarlo”.
De todas las consideraciones precedentes
pareciera que se puede obtener la siguiente
conclusión: el problema del fin del Estado
rebasa el campo del derecho, pero ello no
significa que el Estado carezca de fin. Es
más, resulta aconsejable indagar acerca del
fin del Estado para clasificar su concepto.
Con el solo objeto de proporcionar un
esquema primario de este difuso tema, nos
limitamos a describir la clasificación que
distingue entre fin objetivo del Estado y fines
subjetivos del Estado.
El fin objetivo del Estado es el propio de
todo Estado, esto es, la construcción, conso-
lidación y perfeccionamiento de la “comu-
nidad política”. Como dice Sampay, “sólo
un fin causa el verdadero orden del Estado,
así como hay una sola naturaleza humana;
todo objetivo que no se encamine hacia él,
apoyándose en esta naturaleza del hombre,
quita a la multitud ciudadana su trayectoria,
la desorbita, y el aparente orden que causa no
es tal, sino un deslizamiento hacia el caos”.
Desde esta perspectiva, existe un fin único
para el Estado, el mismo para todos los tiem-
 Manual de Derecho Político
pos, que habrá de permanecer idéntico a sí
mismo en todas las formas y que contiene en
su unidad a los demás fines. En cierta forma
coincide con el fin que Jellinek denomina
absoluto, y cuya formulación doctrinaria queda
sintetizada en la locución “bien común”.
Los fines subjetivos del Estado son los
propios de cada Estado, y constituyen los
contenidos muy variables del bien común.
En este caso el factor histórico tiene singular
gravitación y las diversas doctrinas políticas
otorgan el necesario sustento filosófico para
su formulación.
La concepción del hombre, del mundo
y de la vida que se postula determinará el
alcance de los fines del Estado.
A continuación ejemplarizaremos ambos
enfoques.
18.1. Fin objetivo del Estado
De acuerdo con la corriente aristotélico-
tomista y a menudo, también al margen
de ella, se suele afirmar que el fin propio,
objetivo y necesario del Estado es el bien
común.
Se suele definir el bien común como “el
conjunto de condiciones sociales que hacen
posible y favorecen en los seres humanos el
desarrollo integral de sus personas”.65
Según el padre jesuita Francisco Suárez,
el bien común es un status en el cual los
hombres viven en un orden de paz y de
justicia con bienes suficientes para la con-
servación y el desarrollo de la vida material,
con la probidad moral necesaria para la
preservación de la paz externa, la felicidad
del cuerpo político y la conservación con-
tinua de la naturaleza humana”.66
En la Encíclica Pacem in Terris, de Juan
XXIII, se dice: “Todos los individuos y grupos
intermedios tienen el deber de prestar su
colaboración personal al bien común… La
razón de ser de cuantos gobiernan radica
por completo en el bien común. De donde
65
FERNÁNDEZ V., EMILIO, Diccionario de Derecho
Político, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1981, p. 72.
66
Citado por MARIO JUSTO LÓPEZ, ob. cit., t. I,
p. 223.
78
se deduce claramente que todo gobernante
debe buscarlo, respetando la naturaleza del
propio bien común y ajustando al mismo
tiempo sus normas jurídicas a la situación
real de las circunstancias… No se puede
permitir de modo alguno que la autoridad
civil sirva el interés de unos pocos, por-
que está constituida para el bien común
de todos. Sin embargo, razones de justicia
y de equidad pueden exigir, a veces, que
los hombres de gobierno tengan especial
cuidado de los ciudadanos más débiles, que
puedan hallarse en condiciones de inferio-
ridad, para defender sus propios derechos
y asegurar sus legítimos intereses”.
La Constitución Política de 1980, en su
artículo 1º, incorpora a su texto el concepto
de bien común en los siguientes términos:
“El Estado está al servicio de la persona
humana y su finalidad es promover el bien
común, para lo cual debe contribuir a crear
las condiciones sociales que permitan a to-
dos y a cada uno de los integrantes de la
comunidad nacional su mayor realización
espiritual y material posible, con pleno res-
peto a los derechos y garantías que esta
Constitución establece” (Cap. I, Bases de
la Institucionalidad, inc. 4º, art. 1º).
Como se puede apreciar, todas las defini-
ciones transcritas coinciden en señalar que el
bien común no es un mero agregado cuan-
titativo de bienes individuales. Representa,
conceptualmente, un bien supraindividual
hacia el cual se orienta ordenadamente el
bien individual de cada uno de los miembros
de la sociedad. Entre el bien común y el bien
particular no hay antagonismos, ambos se
complementan. La persona humana es, a la
vez, agente y destinatario del bien común.
Otra característica que presentan las de-
finiciones anotadas dice relación con los
elementos que engloba o comprende el bien
común: la paz, la justicia y el bienestar.
La paz implica un orden de convivencia
y de cooperación basado en una comuni-
dad de creencias fundamentales sobre los
problemas de la sociedad, sin perjuicio de
las naturales discrepancias acerca de la apli-
cación de estos principios. A través de la
paz social se logran estabilidad y seguridad
para el individuo y la comunidad.
 Sección Cuarta: Del Estado
Pero el orden no basta por sí mismo y
debe perseguirse necesariamente la justicia
social y, finalmente, el bienestar, a fin de
que todos los individuos puedan llevar una
vida digna.
18.2. Fines subjetivos del Estado
Todas las doctrinas –aceptando o no la
locución “bien común”– admiten que la
actividad del Estado debe encaminarse a la
búsqueda de lo que es “bueno” o “útil” para
la sociedad. ¿A través de qué medios se puede
alcanzar lo que se reputa “bueno” para la
sociedad? ¿Cuál es el rol que corresponde al
Estado en esa tarea? Las respuestas adecuadas
las han tratado de dar las doctrinas políticas
de ayer y de hoy, sin que hasta la fecha se
pueda llegar a un punto pacífico.
En gran medida el criterio que se siga
depende de la escala de valores que se adopte,
según se postulen como valor supremo la
libertad, la igualdad, el orden, el individuo,
la sociedad, el Estado u otro valor.
Aun cuando el tema es desarrollado en el
tomo II de este Manual, al tratar las Doctri-
nas Políticas Contemporáneas adelantamos
algunos planteamientos básicos.
1) Para las doctrinas individualistas, la co-
lectividad debe estar organizada de modo
que permita y asegure el ejercicio de los
derechos inherentes a la personalidad hu-
mana encarnados en el individuo: la vida,
la libertad, la felicidad. En lo material,
garantizar la propiedad privada, con sus
complementos inseparables, la iniciativa y
la empresa privada.
El Estado se limita a supervigilar y ga-
rantizar el desenvolvimiento de aquellas
relaciones. No debe trabar el libre desen-
volvimiento de las llamadas “leyes naturales”
de la economía. El Estado es un “gendar-
me” cuya actividad debe circunscribirse a
mantener el orden y paz social.
El individuo es el instrumento prota-
gónico. La sociedad le sirve; el Estado lo
protege.
Una manifestación extrema del individua-
lismo está representada por “el anarquismo”,
que prescinde totalmente del Estado y sólo
79
admite la actividad colectiva para fines de
carácter material, por ejemplo: la producción
cooperativa de los artículos de subsistencia.
2) Las doctrinas socialistas constituyen
una respuesta contra los excesos del indivi-
dualismo liberal y acentúan la primacía de
lo social. “Aspiran a una justicia social, con
control del orden económico por parte del
Estado, y a una sociedad donde las clases
sociales cooperen o colaboren mutuamente
o directamente no existan”.67
El Estado abandona el rol pasivo que
le adjudican las doctrinas individualistas y
pasa a cumplir funciones reguladoras del
orden, no sólo en lo jurídico, sino en lo
social y, principalmente, en lo económi-
co. Si es necesario debe competir con el
individuo en este campo para mantener
el equilibrio colectivo.
La propiedad no sólo otorga derechos
a su titular, sino que también le impone
deberes. Son precisamente estas doctrinas
las que desarrollan el concepto de “función
social” de la propiedad.
A diferencia de lo que ocurre en las doc-
trinas individualistas, en estas concepcio-
nes la sociedad ocupa el primer plano; el
individuo y el Estado la sirven cumpliendo
funciones coadyuvantes.
3) Finalmente, las concepciones transper-
sonalistas, como su nombre lo indica, postu-
lan que el hombre sólo puede alcanzar su
realización plena en cuanto se subordina a
otra realidad superior: el pueblo, la nación,
el partido o el propio Estado.
La totalidad de la vida colectiva gira en tor-
no al desarrollo de esa entidad superior.
Como dice Bidart, “el hombre queda
denigrado y convertido en una herramienta
del Estado. No es el Estado para el hombre,
sino el hombre para el Estado”.68
67
Como se verá en el tomo II, al tratar las “Doctrinas
Políticas Contemporáneas”, dentro del socialismo se
distinguen diversos matices y corrientes. Una acerta-
da síntesis de las ideologías contemporáneas puede
consultarse en WALTER MONTENEGRO, Introducción
a las doctrinas político-económicas. Editorial Fondo de
Cultura Económica, México, 1973.
68
BIDART CAMPOS, GERMÁN, Lecciones Elementa-
les de Política, Editorial Ediar, Buenos Aires, 1984,
p. 194.
 Sección Quinta
FORMAS DE ESTADO
19. Estado unitario.
20. El Estado federal.
21. Uniones de Estados.
22. La Confederación.
23. El Estado y la comunidad internacional.

Una vez configurado el Estado como mente se clasifican en simples y compuestas,

forma de organización política con todos
sus elementos inherentes, éste puede es-
tructurarse de diversas maneras y presentar
distintas formas. Según el criterio adoptado,
son múltiples las clasificaciones de Estado
formuladas por los estudiosos. Sin embargo,
antes de señalar el criterio a que adhieren
los autores de esta obra, es preciso advertir
lo que se entiende por “forma de Estado”
para no incurrir en el clásico error de con-
fundirla con las “formas de gobierno”.
La forma de Estado atiende fundamen-
talmente a la estructura del poder, del cual
el Estado es el titular; considera la distribu-
ción espacial de la actividad del Estado. La
forma de gobierno, en cambió, concierne
al ejercicio del poder; considera la distri-
bución orgánica de la actividad del Estado.
Atiende a la forma como se ejerce el poder
y como son designados los gobernantes. Así,
solamente, puede explicarse que Estados
de estructura semejante estén regidos por
formas de gobierno diferentes. Así, EE.UU. y
Alemania son Estados federales, con gobier-
no presidencial el primero y parlamentario
el segundo. Y, a la inversa, dos formas de
gobierno semejantes pueden darse en for-
mas de Estado diferentes: México y Chile se
gobiernan según el régimen presidencial,
siendo el primero de estructura federal y
unitario el segundo.
Para clasificar los Estados adoptaremos
el punto de vista jurídico. Jurídicamente,
la forma de Estado deriva de la estructura
interna del poder estatal. En efecto, según
que el aludido poder tenga un titular único
o que él se impute a centros múltiples de
potestad, estaremos en presencia de dos
formas de Estados diversas que tradicional-
pero que aquí designaremos directamente
como Estado unitario y Estado federal.
De este modo, si el poder estatal se dis-
tribuye en varios territorios que lo ejercen
en forma autónoma, estaremos frente a una
estructura federal. Si, por el contrario, el
poder estatal emana de un centro único,
el orden será unitario.
Contra la opinión generalizada, y con
el afán de rectificar errores metodológicos,
no consideraremos dentro de las formas de
Estado la Confederación ni las Uniones de
Estados. Estimamos que tales formaciones
no constituyen, en general, forma de Estado
porque no son Estados. En primer lugar, la
Confederación carece de una Constitución
Política común, no tiene autonomía cons-
titucional. Carece de un centro de poder
soberano con autoridad sobre los ciudadanos
de cada Estado confederado. Carece de un
grupo humano unificado, lo mismo que de
un territorio común. En suma, la Confede-
ración de Estados no reúne las condiciones
de existencia o elementos que cualifican a
un Estado como tal y mal podría, entonces,
ser considerado como una de sus formas.
En consecuencia, dicha formación será es-
tudiada, junto con las Uniones de Estados,
a continuación del Estado federal.1
19. ESTADO UNITARIO
Estado unitario es aquel que no posee
más que un solo centro de impulsión po-
1
Véase GALAZ ULLOA, SERGIO, Derecho Constitucional
e Instituciones Políticas, Universidad de Concepción,
1960.

87
 Manual de Derecho Político
lítica y gubernamental. Es servido por un
titular único, que es el Estado.
La estructura de poder, la organización
política es única, en tanto que un solo aparato
gubernamental cumple todas las funciones
estatales. Los individuos obedecen a una
sola y misma autoridad, viven bajo un solo
régimen constitucional y son regidos por
una legislación común.
El poder estatal se ejerce sobre todo el
grupo humano que habita el Estado, se
dirige a una colectividad unificada. Las de-
cisiones políticas obligan por igual a todos
los gobernados.
Además, el Estado unitario se caracteriza
porque la organización política abarca todo
el territorio estatal y rige para todo su ám-
bito sin entrar a considerar las diferencias
locales o regionales que pudieren existir. El
Estado unitario, por tanto, es aquel en que
el poder conserva una unidad en cuanto
a su estructura, al elemento humano y al
territorio sobre el cual recae.2
Sin embargo, no debe asimilarse esta
idea a la de Estado monocrático o totali-
tario. La unidad monocrática exige una
concentración orgánica del poder en las
manos de uno solo o de algunos. El Estado
unitario, en cambio, es compatible con un
régimen político de división de poderes o
distribución de funciones. Es decir, varios
órganos pueden concurrir al ejercicio del
poder estatal unitario. El totalitarismo, que
descarta toda limitación al poder del Esta-
do, no depende de una estructura estatal
simple o compuesta, pero sí de la extensión
dada a su actividad sobre los individuos y
la colectividad.
El Estado unitario constituye una forma
de Estado que se caracteriza por la centra-
lización política, o sea, que la competencia
legislativa está reservada a los órganos cen-
trales, de tal modo que si existen autoridades
locales la descentralización consiguiente
sólo alcanza a la ejecución de la actividad
estatal. Este tipo de Estado es la forma en
que se realiza del modo más perfecto la
2
Ver PRELOT, MARCEL, Institutions Politiques et
Droit Constitutionnel, 3ème. édition, Dalloz, París,
1963, pp. 222-226.
88
idea del Estado, porque en él un pueblo
es organizado sobre un único territorio y
bajo un solo poder.3
El Estado constituye una organización
y un orden para el ser humano que tiende
por sí mismo hacia la unidad. El proceso
de centralización es un fenómeno natural
inherente al Estado, que se manifiesta desde
que nace como forma política típica de los
tiempos modernos. El poder central surge
como un centro de atracción que tiende
a absorber a los poderes locales para for-
mar una sola unidad de la cual emanen
las decisiones políticas. La formación del
Estado y la centralización son dos fenóme-
nos correlativos.
Hoy día, sin embargo, frente a la com-
plejidad de la vida contemporánea, el Es-
tado, para proveer mejor a la satisfacción
eficiente de los múltiples intereses colectivos,
tiende a la descentralización y a traspasar
facultades a diversos organismos. El Estado
unitario ha ido incorporando los Sistemas
de administración local que pueden ir desde
una mera desconcentración de funciones
hasta una descentralización administrativa
o, más aún, de carácter político.
La actividad del Estado, entonces, puede
organizarse en forma centralizada o en for-
ma descentralizada, según que ésta emane
o no de un centro único de decisión.
Centralización y descentralización son
dos diferentes manifestaciones de la orga-
nización del Estado atendiendo a la forma
como éste desarrolla su actividad, y no de-
ben entenderse como dos categorías rigu-
rosamente limitadas, sino más bien como
una serie continua de diferentes grados y
opuestos que nunca se dan enteramente
puros en la realidad.
19.1. La centralización
“La centralización se produce cuando
el poder público se convierte en el centro
unificador de todas las funciones y las ejerce
en una congestión de la autoridad pública.
3
LÓPEZ, ob. cit., p. 242.
 Sección Quinta: Formas de Estado
El poder político está centralizado cuando
la autoridad que rige el Estado monopoliza,
junto con el cuidado del bien público en
todos los lugares, de todas las materias y en
todos los aspectos, el poder de mando y el
ejercicio de las funciones que caracterizan
a la potestad pública.4
Se configura una sola estructura admi-
nistrativa donde los jefes de las divisiones
y subdivisiones son agentes que ejecutan y
transmiten las decisiones del poder central,
tanto las instrucciones generales como las
órdenes particulares.
El Estado unitario centralizado constituye
una organización piramidal. Las órdenes
descienden desde la cúspide (la capital del
Estado) a la base (los últimos villorrios).
Del mismo modo los recursos humanos,
económicos y naturales de los niveles lo-
cales y provinciales se remontan desde la
base hasta la cúspide. Las colectividades
inferiores no poseen órganos propios ni
poder de decisión.
Evidentemente, tal grado de centraliza-
ción no existe en el mundo contemporáneo,
donde las dimensiones del Estado, con sus
millones de habitantes y sus múltiples nece-
sidades a satisfacer, lo obliga a distribuir sus
funciones y su capacidad de decisión. Frente
a las inoperancias de la centralización han
surgido dos correctivos: la desconcentración
y la descentralización.5
19.2. La desconcentración
La desconcentración se caracteriza por-
que los agentes del poder central no sólo se
limitan a ejecutar las decisiones, sino que
disponen de competencia en determinadas
materias, quedando, respecto de éstas, al
margen de la jerarquía central.
El centro no toma más que una parte
de las decisiones. Los agentes locales del
poder central tienen competencia para
adoptar ciertas decisiones sobre deter-
minados asuntos respecto de los cuales
4
BIDART CAMPOS, Derecho Político, Buenos Aires,
p. 397.
5 6
PRELOT, ob. cit., p. 225.
89
no están sometidos al poder central, en-
tendiéndose sí que en cuanto órganos
como tal permanecen jerárquicamente
subordinados.
En suma, un órgano transfiere faculta-
des y atribuciones a otro órgano, pero éste
queda sujeto a la dependencia jerárquica de
aquél. La desconcentración no crea agentes
independientes, sólo desplaza el centro de
poder de decisión. Es el traspaso de compe-
tencia de un órgano de la administración
a otra inferior.
El órgano desconcentrado carece de
personalidad jurídica, no actúa por sí mis-
mo, sino con la personalidad jurídica del
órgano central. Por ejemplo, en Chile, las
oficinas del Servicio de Impuestos Internos
en las regiones.
Para muchos autores, especialmente
franceses, la desconcentración es una va-
riante de la centralización, una especie de
centralización imperfecta.
19.3. La descentralización
Descentralizar en su acepción más lata
implica una separación. “Descentralizar
quiere decir separar del centro, conside-
rándose como la antítesis de centralizar, o
unir en el centro”.6
Existe descentralización cuando, en
distinta medida, se admite que el poder
público y/o las funciones públicas estén
distribuidos y sean ejercidos con mayor o
menor independencia por ciertos grupos
estructurados en el seno del Estado (co-
munas, provincias), o por órganos creados
específicamente para tales propósitos.
“La descentralización implica siempre
una distribución de la actividad del Estado
que se manifiesta sea como distribución del
poder –o dicho de otro modo, como diver-
sidad de fuentes originarias del derecho
positivo– o como distribución de funciones
derivadas a través de órganos subordinados.
Por lo común se da a la primera el nombre
BIDART, ob. cit., p. 397.
 Manual de Derecho Político
de descentralización política y a la segunda el
de descentralización administrativa.7
19.3.1. Descentralización administrativa. Con el
fin de aumentar la eficiencia de los servicios
públicos, incorporar al progreso los recursos
locales y ejercer mejor el mando, el Estado
distribuye sus funciones y crea órganos para
cumplir cometidos específicos. El Estado
descentraliza la ejecución de la norma, es
decir, realiza una administración “indirecta”
de los asuntos, ya que no administra un
órgano central sino una persona jurídica
creada por él.
Los organismos descentralizados se ca-
racterizan porque no están subordinados
jerárquicamente a ningún otro órgano admi-
nistrativo sino que reciben sus atribuciones
directamente de la ley que los crea. Además,
están dotados de personalidad jurídica y
patrimonio propio en virtud de la ley y son
responsables ante el Poder Central. Ejercen
funciones del Estado y funciones propias
y específicas. Pero, evidentemente, están
sujetos al control del poder central, control
que se ejerce sobre los órganos y sus actos
y que recibe el nombre de “tutela”. Esta se
diferencia de la dependencia jerárquica
–forma de control propia de los órganos
desconcentrados–, porque se ejerce a tra-
vés de un órgano contralor. Además, los
órganos desconcentrados carecen de per-
sonalidad jurídica y de patrimonio propio;
consiste, como ya dijimos, en la traslación
de funciones de un órgano administrativo
a otro. La descentralización, en cambio,
origina una persona jurídica dirigida por
sus propias autoridades.
La descentralización administrativa pue-
de o no tener asiento territorial. Ejemplo
de descentralización administrativa con
diferenciación territorial lo constituye la
actividad que corresponde a una munici-
palidad, que en el ordenamiento constitu-
cional chileno es definida por el artículo
118 inciso 4 de la Constitución Política. Y
ejemplo de descentralización administrativa
o de servicios sin base territorial lo cons-
7 9
LÓPEZ, ob. cit., p. 230.
90
tituye la actividad que corresponde a un
ente encargado de cumplir determinado
servicio público, sea en un Estado federal
o unitario, como es el caso de la Empresa
Nacional de Minería, en nuestro país, que
se relaciona con el Gobierno a través del
Ministerio de Minería.
Ahora bien, estos organismos descentrali-
zados actúan a través del poder del Estado, no
se autogobiernan, “no tienen competencia
para dictar las normas que rigen su activi-
dad”,8 se administran por normas particu-
lares, simples medidas de aplicación, pero
no por disposiciones normativas originarias.
En suma, la descentralización administrativa
no afecta la unidad política del Estado sino
que se circunscribe a la organización de la
administración.
La descentralización administrativa
comporta una pluralidad de instituciones
secundarias que nacen y dependen de la
institución central. Siguiendo a M. Prélot
diremos que “la descentralización es pro-
piamente un régimen de co-administración,
en el cual resulta difícil determinar lo que
corresponde a las administraciones descen-
tralizadas y centralizadas. La trabazón de
los órganos, de los recursos y de las respon-
sabilidades es tal que en la mayoría de los
casos es difícil reconocer al que dirige. En
síntesis, la descentralización, creadora de
instituciones, es igualmente limitadora de
sus libertades. El poder central se desprende
de ciertas funciones y atribuciones, pero
puede retomarlas en cualquier momento.
Es un régimen más bien complementario
que antagónico de la centralización. Le
importa la unidad del Estado en sí mismo,
a pesar de implicar una atenuación de ella
en muchos casos”.9
19.3.2. Descentralización política. Se manifiesta
como una distribución del poder público,
reconociendo diversas fuentes originarias de
derecho positivo. Por lo general, requiere
base territorial, es decir, un ámbito espacial
propio del ente u órganos, donde ejercerá
el poder que le corresponde.
8
LÓPEZ, M. J., ob. cit., tomo II, p. 222.
PRÉLOT, ob. cit., p. 230.
 Sección Quinta: Formas de Estado
El ente se halla investido de poder, de
facultad para generar las normas que han
de regir su actividad. El goce de descen-
tralización política no es el resultado de
una concesión o delegación de poder por
parte del Estado, sino que tiene su origen
en título propio. El poder emana de los
órganos propios del ente.
Además, junto con ser capaz de regirse a
sí mismo en forma autónoma, debe revestir
carácter público, es decir, estar encargado
de gestionar una porción o un aspecto de la
cosa pública. La descentralización política
surge cuando las instituciones ejercen algu-
nas funciones del poder público, estando
facultadas para dar órdenes obligatorias
como las del Estado, dotadas del mismo valor
imperativo y operantes en una jurisdicción
territorial delimitada. Ejemplo típico es el
caso de la actividad que corresponde a un
Estado miembro de un Estado federal.
La descentralización política es un pro-
blema que atañe a la unidad política del
Estado. El poder político se distribuye en
varios territorios que lo ejercen en forma
autónoma. Esta forma de descentralización
es característica, de los Estados federales.
En el Estado unitario, en cambio, el
poder político reconoce una sola fuente
originaria, emana de un centro único. “La
concentración del poder significa, a la vez,
el monopolio reservado a los gobernantes
en la emisión de reglas jurídicas (poder
normativo) y la centralización en su pro-
vecho de medios materiales para asegurar
la ejecución (fuerza pública)”.10 Lo que sí
puede distribuirse en un Estado unitario
es la ejecución de la actividad estatal, a
través de las formas –ya explicadas– de
desconcentración y descentralización ad-
ministrativa. Eventualmente, la descen-
tralización política puede presentarse en
ciertos Estados unitarios, como en los casos
de Italia, España y Bélgica que, atendiendo
a ciertos factores locales, han establecido
“regiones autónomas” dentro de su terri-
torio. Parte de la doctrina los denomina
“Estados Regionales”.
10
LÓPEZ, ob. cit., p. 243.
91
La Constitución italiana contempla,
junto a los entes territoriales propios de
un Estado unitario, es decir, las provincias
y los municipios, a las regiones que son
unidades territoriales con autonomía ga-
rantizada constitucionalmente, que gozan
de facultades legislativas sobre las materias
que la Constitución determina. Del mismo
modo, en España existen ciertas regiones,
como Cataluña y Vasconia, que se caracte-
rizan por detentar facultades legislativas
y poseer órganos legislativos propios. Asi-
mismo, Bélgica presenta fuertes contrastes
entre las zonas de Valonia y Flandes, que se
diferencian por factores étnicos, lingüísticos
y religiosos, de modo tal que puede pre-
verse que Bélgica podría derivar de Estado
unitario a federal.
19.4. La regionalización
Jurídicamente, la regionalización se
considera como una forma de descentra-
lización con asiento territorial, que puede
ser indistintamente de carácter político o
administrativo.
En las últimas décadas el regionalismo
ha cobrado especial importancia y se ha
convertido en uno de los tópicos actuales
de la literatura política. Una serie de fac-
tores evidencian que este hecho obedece
a la necesidad de crear nuevas estructuras
territoriales. Fenómenos tales como la rápida
urbanización, los cambios de los medios
de comunicación, de transporte y de edu-
cación han tornado obsoletos los antiguos
límites territoriales de los municipios y de
las provincias y propugnado un cambio en
las formas territoriales. En ese proceso, la
palabra región ha servido como denomi-
nación común de estas nuevas estructuras
territoriales, sea en el orden supramuni-
cipal, supraprovincial o supranacional.
Son ejemplos del primer orden las “áreas
metropolitanas” con propia organización;
del segundo, las comúnmente llamadas “re-
giones”, y del tercero, las zonas abarcadas
por ciertas organizaciones supraestatales,
tales como la Unión Europea.
Son variadísimos los significados de la
 Manual de Derecho Político
palabra región. Puede entenderse como
una unidad geográfica, obra exclusiva de la
naturaleza, como también se puede pensar
en una unidad socioeconómica caracte-
rizada por ciertas actividades e intereses.
Pero, además, puede existir como ente ju-
rídico-político planificado por el hombre
que ha tomado en consideración elemen-
tos geográficos, económicos y culturales.
En todo caso la regionalización no puede
ser producto del arbitrio, es creación de la
voluntad humana, pero considerando un
complejo de elementos proporcionados
por la naturaleza.
Desde el punto de vista jurídico, la re-
gión ha sido definida como el “ente público
territorial dotado de autonomía legislativa”,
y también como la “entidad pública terri-
torial dotada de personalidad jurídica no
originaria ni soberana; pero esas definicio-
nes, si bien son válidas para determinadas
Constituciones que han contemplado expre-
samente la región, tales como la española
de 1931, la de 1978 y la italiana de 1947, no
contemplan otros supuestos. Por eso, dada
la multiplicidad de posibles manifestacio-
nes, parece preferible no ensayar ninguna
definición de carácter jurídico y limitarse
a tener presente que, en definitiva, en el
indicado sentido, la región no es otra cosa
que el ente territorial estructurado sobre
la base y concordancia con la región geo-
gráfica y socioeconómica y cuyo grado de
competencia estatal depende de muchas
variables.
Por las razones expuestas, no es posible
establecer en forma universal la naturaleza
jurídica de la región. Si nos atenemos a la
institucionalización de ellas a través de la
Constitución española y la italiana, cabría
sostener que gozan de autonomía y que la
potestad legislativa de que son titulares es
del mismo carácter que la estatal, siempre,
claro está, dentro del marco constitucional
nacional.
En Chile se inició en 1974 un proceso
de regionalización administrativa con el fin
de aprovechar mejor los recursos naturales,
la distribución geográfica de la población
y la utilización del territorio nacional. Los
D.L. Nos 573 y 575 de julio de 1974 modifi-
92
caron la estructura político-administrativa
del país, dividiendo el territorio nacional
en 13 regiones –incluida un Área Metro-
politana–, éstas en provincias, y éstas, por
último, en comunas.
Entre los fundamentos de la regionaliza-
ción cabe destacar que principalmente se
perseguía: a) “un equilibrio entre el apro-
vechamiento de los recursos naturales, la
distribución geográfica de la población y
la seguridad nacional, de manera que se
establecieran las bases para una ocupación
más efectiva y racional del territorio na-
cional”; b) “una participación real de la
población en la definición de su propio
destino”; c) “una mejor utilización del te-
rritorio y de sus recursos”.
La normativa referente a la regiona-
lización fue recogida por el Acta Consti-
tucional Nº 2, de 1976, y posteriormente
incorporada a la Constitución Política de
1980. Las normas atinentes a esta materia
se encuentran establecidas en el artículo
3º de la Constitución y en el Capítulo XIV
titulado “Gobierno y Administración In-
terior del Estado”. Esta normativa ha sido
objeto de varias reformas constitucionales
dictadas con posterioridad a la entrada en
vigencia de la Carta de 1980.
Actualmente el artículo 3º, modificado
por la reforma constitucional de 2005, es-
tablece: “El Estado de Chile es unitario. La
administración del Estado será funcional y
territorialmente descentralizada, o descon-
centrada en su caso, de conformidad a la
ley. Los órganos del Estado promoverán el
fortalecimiento de la regionalización del
país y el desarrollo equitativo y solidario
entre las regiones, provincias y comunas
del territorio nacional”.
Por su parte, el artículo 110 inciso primero
del Capítulo XIV dispone: “Para el gobierno
y administración interior del Estado, el terri-
torio de la República se divide en regiones
y éstas en provincias. Para los efectos de la
administración local, las provincias se di-
vidirán en comunas”. El gobierno de cada
región reside en un intendente (art. 111
inciso 1), y en un Consejo Regional (art.
111 inciso 3). La administración local de
cada comuna reside en una municipalidad,
 Sección Quinta: Formas de Estado
constituida por el alcalde, que es su máxima
autoridad y por el Concejo (art. 118).
Cabe señalar que del análisis de nuestro
ordenamiento constitucional se concluye
que el Gobierno Regional (constituido
por el Intendente y el Consejo Regional)
y la Municipalidad se ajustan a las carac-
terísticas propias de la descentralización
administrativa, ya que tienen un ámbito
propio de competencia según la ley orgá-
nica constitucional respectiva y gozan de
personalidad jurídica y patrimonio propios,
debiendo observar “como principio bási-
co la búsqueda de un desarrollo territo-
rial armónico y equitativo” (art. 115). En
la actualidad, la mayoría de los Estados
son unitarios. Lo son Inglaterra, Francia,
Suecia, Noruega, Portugal, Italia, Bélgica,
España, entre otros. Los tres últimos ofre-
cen, como señalamos precedentemente, la
peculiaridad de presentar formas de des-
centralización política, lo que los ubica en
una situación intermedia, ya que avanzan
hacia formas de federalismo. También son
unitarios China, Japón, Indonesia, Polonia,
Rumania, Bulgaria, Hungría, Albania, así
como la mayoría de los Estados de África
y Asia y los países latinoamericanos, con
excepción de México, Venezuela, Brasil
y Argentina.
20. EL ESTADO FEDERAL
20.1. Antecedentes
Diversas razones pueden inducir a una
colectividad a adoptar la estructura federal.
Considerando ciertos factores geográficos,
como su extensión territorial, por ejemplo,
un Estado unitario puede decidir federarse,
como en el caso de Brasil y México; o bien
el orden federal puede ser el resultado de
una vinculación jurídico-política de Estados
hasta entonces independientes, como es el
caso de los Estados Unidos y Suiza. Aparte de
razones geopolíticas, existen otras de gran
importancia que inducen naturalmente a
la unión de ciertas regiones, como es, por
ejemplo, la existencia de intereses econó-
micos, políticos o estratégico-militares, una
93
tradición, ascendencia y lengua comunes.
De todas maneras, la razón principal para
optar a la organización federal es la con-
vicción de que, a pesar de la reconocida
necesidad de unidad nacional, las tradicio-
nes regionales operan contra la fusión de
Estados individuales en una organización
estatal unitaria, siendo necesario que las
diferencias culturales de las diversas en-
tidades se mantengan por medio de un
orden federal.
Uniones de Estados de tipo federal han
existido desde hace siglos. Por ejemplo,
en la antigua Grecia funcionaron las ligas
bélicas, anfictiónica, helénica y aquea. En
Suiza se habla de la “alianza eterna” de sus
cantones desde el siglo XIV y XV. En los
Países Bajos se formó en 1569 la Unión de
Utrecht entre sus siete provincias norteñas.
Pero ninguna de estas formaciones consti-
tuyó un auténtico Estado federal, en parte
por la ausencia de órganos comunes con
jurisdicción directa sobre los ciudadanos
de los Estados Asociados y en parte por la
preponderancia de uno de los miembros.
Otras asociaciones estatales, como el Sacro
Imperio Romano Germánico, fueron, o
bien asociaciones basadas en relaciones de
vasallaje o feudales, o bien, en el mejor de
los casos, de naturaleza semiconfederal.11
El Estado federal nace con la Constitución
norteamericana de 1787, que transformó a
los trece estados independientes que com-
ponían la Confederación, en trece estados
miembros de un Estado federal. Este hecho
fue producto de las circunstancias y de la
necesidad práctica de conciliar la existencia
de una autoridad central con la de varios
estados individuales.12
Sin embargo, la denominación de Estado
federal comienza a sonar por primera vez
en los tiempos de la Confederación Renana
y ya en Zacharia von Berg, Kluber, etc., se
encuentra usada como término contrapuesto
a confederación. Sin embargo, la denomi-
nación no penetra en el derecho positivo,
donde continúan usándose los términos
11
LOEWENSTEIN, K., Teoría de la Constitución, Edi-
torial Ariel, 1970, España, p. 355.
12
Ver texto complementario, atinente a párrafo
20.1 de p. 102.
 Manual de Derecho Político
federación o confederación como equi-
valente al Estado federal. Así acaece, por
ejemplo, en el Tratado de París de 1814, en
las Constituciones Suizas de 1848 y 1874.
Es, pues, en la Literatura alemana donde
surge la denominación Estado federal con
un contenido preciso y como contraste entre
las Confederaciones y las nuevas formas de
organización representadas, primero, por
los Estados Unidos; más tarde, por Suiza
(1846); después por Alemania del Norte y
el Reich (1867 y 1871). Pues, como quiera
que se estimaba, en general, que en estas
organizaciones existía un nuevo sujeto jurí-
dico-político independiente de los Estados
componentes, se afirmó la idea de que en
ambas situaciones tenían que corresponder
términos diferentes, y de aquí que se con-
trapusiese Staatenbund (Confederación,
literalmente: Federación de Estados) a
Bundestaat (Estado federal).13
20.2. Concepto de Estado federal
Lo que califica al Estado federal es que
su actividad es objeto no sólo de descen-
tralización administrativa, sino que además
–y esto es lo que lo diferencia del Estado
unitario descentralizado– de descentraliza-
ción política. En consecuencia, el Estado
federal reconoce varias fuentes originarias
de poder político. Una, que corresponde
al gobierno central, y otras que son propias
de los gobiernos regionales. Cada una actúa
dentro de su esfera, de modo coordinado
pero independiente. La estructura federal
tiene el mérito y tal vez el arte de conciliar
la pluralidad con la unidad, de lograr la
integración de unidades autónomas en una
unidad superior.
Los enfoques conceptuales del Estado
federal son múltiples y cada autor los for-
mula según el o los factores que considere
esenciales en su estructura.
Atendiendo a la soberanía, Antonio Carro
observa que los Estados miembros pierden
13
GARCÍA-PELAYO, MANUEL, Derecho Constitucio-
nal Comparado, Revista de Occidente, Madrid, 1964,
p. 216.
94
sus soberanías peculiares, con lo que dejan
de ser verdaderos Estados para convertirse
en territorios o provincias del nuevo Estado
federal, que pasa a ser el único soberano.
Consecuentemente define el Estado federal
como “la unión de Estados en torno a una
soberanía común a todos ellos”.14
Por su parte, Marcel Prélot, consideran-
do que todo Estado nace formalmente de
una Constitución, define el Estado federal
como aquel donde existe una pluralidad
de ordenamientos constitucionales, entre
los cuales destaca uno como el principal y
al cual están subordinados los demás, sin
perjuicio de que se le reconozcan formas
de participación a los ordenamientos cons-
titucionales menores.15
El Estado federal responde a necesidades
prácticas de diversa índole –económica,
geográfica, cultural, política– que lo im-
pelen a distribuir el poder a través de su
territorio. Atendiendo a esta necesidad de
descentralización política, García-Pelayo
considera que “el Estado federal significa
una forma de división del poder político no
sólo desde el punto de vista funcional, sino
sobre todo desde el punto de vista territorial,
y con arreglo a la cual hay un único poder
para ciertas materias y una pluralidad de
poderes (regionales) para otras”.16
El Estado federal se caracteriza por
una específica estructura, en que no sólo
se trata de equilibrar el poder central con
los poderes regionales, sino de lograr una
síntesis dialéctica entre ambos. Se trata de
un Estado que debe integrar la unidad con
la pluralidad, la centralización y la descen-
tralización.
Por una parte, está el deseo de los Esta-
dos miembros de usufructuar de las venta-
jas de la federación, de ahí su tendencia a
mantenerse en ella; por otra, está el deseo
de mantener su autonomía como unidad
particular.
De este modo, la existencia del Estado federal
está determinada por dos momentos contradic-
14
CARRÓ MARTÍNEZ, ANTONIO, Derecho Político,
Editorial Universidad de Madrid, 1959, p. 237.
15
PRÉLOT, ob. cit., p. 233.
16
CARCÍA-PELAYO, ob. cit., p. 217.
 Sección Quinta: Formas de Estado
torios: la cohesión y el particularismo, los
cuales dependen de una serie de factores
extraconstitucionales de índole natural,
económica, social, etc.
En primer término están los factores geo-
gráficos, tales como la contigüidad espacial,
la cual crea un sentido de copertenencia
que puede incluso acentuarse por el progre-
so de las comunicaciones. Desde el punto
de vista político tiene una importancia de
primer orden –al menos en la etapa inicial
del Estado federal–, la inseguridad militar y,
por consiguiente, la necesidad de defensa
común frente a extraños, porque no sólo
hace surgir la necesidad de la unión, sino
que crea un supuesto de conciencia colec-
tiva, ya que el peligro exterior hace superar
o relativizar los antagonismos internos. Y
este principio no rige solamente para los
Estados federales que han surgido mediante
la unión de Estados independientes, sino
también para aquellos que se han formado
mediante un proceso desintegrador de un
Estado unitario que, si no llega a sus últimas
consecuencias, se debe quizá a supuestos
de índole militar, que contribuyen a man-
tener todavía una conciencia común por
debajo de los antagonismos. Otro factor
cohesivo de primer orden está represen-
tado por elementos de índole económica,
es decir, por un lado por las ventajas eco-
nómicas que para los participantes pueden
desprenderse de la unión; por otro, por las
posibilidades de acoplamiento recíproco de
la estructura económica de cada uno de los
Estados particulares. Una gran importan-
cia cobra también la homogeneidad de la
estructura social y de sus modos y formas
de vida, ya que sobre la unidad o similitud
de esta estructura se basan contenidos co-
munes de conciencia colectiva. No se trata
de algo absolutamente necesario para la
existencia del Estado federal, pero sí de
algo que pueda ponerla en peligro, y de lo
que es buena prueba la Guerra de Secesión
norteamericana. Y, en fin, es fundamental
la similitud de instituciones políticas, no
sólo porque de otro modo se producirían
fricciones entre los regímenes opuestos de
los diversos Estados, intervenciones más o
menos abiertas de los unos en los asuntos de
95
los otros, sino también, y ante todo, porque
el Estado federal afecta a la existencia po-
lítica total del pueblo y su funcionamiento
práctico no sería posible sin una homoge-
neidad político-institucional que rebasara
las particularidades de cada uno de los
miembros. De aquí que las constituciones
federales se ocupen no sólo de fijar esta ho-
mogeneidad, sino también de garantizarla,
estableciendo que los Estados miembros han
de tener determinada forma de gobierno,
de cuya existencia, en caso necesario, se
hace responsable la Federación. Una de
las razones del fracaso de la Constitución
Federal de la India de 1935 fue, sin duda,
la heterogeneidad de las instituciones po-
líticas albergadas en su seno.
Mas junto a estos factores cohesivos han
de operar los factores particularizadores.
Como principales y generales podemos enu-
merar los siguientes: en primer término, la
existencia previa de las partes como unida-
des políticas, sea como Estados, sea como
colonias. Esta previa existencia puede ser
inmediata a la formación del Estado federal
cuando éste ha surgido de una unidad de
Estados hasta entonces independientes, o
puede ser un recuerdo histórico cuando el
Estado federal se ha formado por desinte-
gración de un Estado unitario. En ciertos
casos, es de gran importancia que las partes
constituyan naciones en sentido cultural o
simplemente comarcas diferenciadas por
notas de índole cultural, como la lengua,
las costumbres, el Derecho, etc. Motivo fre-
cuente de particularismo es la divergencia
de intereses económicos frente al resto; la
capacidad financiera para hacer frente a sus
propias necesidades y la diversa estructura
económica de las partes integrantes.
Por consiguiente, el Estado federal reposa
sobre una armonización de la tendencia a
la unidad y a la diversidad, de modo que
la acentuación de los poderes de la Fede-
ración sobre los Estados o de éstos a costa
de aquélla es función de la relación entre
ambas tendencias.17
17
GARCÍA-PELAYO, ob. cit., p. 218.
 Manual de Derecho Político
20.3. Caracteres fundamentales del orden
federal
Cada orden federal puede presentar
ciertos rasgos típicos de su evolución his-
tórica; sin embargo, la gran mayoría de-
tenta inexorablemente ciertos caracteres
fundamentales que lo distinguen de otras
formas de Estado.18
20.3.1. Poder central y poderes locales. Es precisa
la existencia de un poder central con órga-
nos propios y, frente a este poder central, la
existencia de una serie de poderes locales
que actúan en esferas territoriales que sue-
len conservar el nombre de Estado, pero
que frente al Estado federal se denominan
“Estados miembros”. En algunos países es-
tos miembros se llaman provincias, como
es el caso de Argentina; cantones como
en Suiza o territorios (Länder) como en
Alemania.
20.3.2. Constitución federal. La federación se
organiza sobre la base de una Constitución
que es ley suprema, y que juega el papel de
norma central, válida para todo el territorio.
El acto constituyente del Estado federal es
un acto político que integra una unidad
conjunta con colectividades particulares;
un Estado federal se define, según Kelsen,
como un Estado soberano compuesto de
varios Estados. No hay tratado ni pacto que
dé origen contractual a esa unidad de par-
tes, sino una Constitución que se erige en
norma primera de validez para fundar la
validez de los ordenamientos locales.
La primacía de la Constitución federal no
significa negar la atribución de los Estados
particulares para darse su propia organiza-
ción constitucional y legal, sino solamente
subordina estas organizaciones locales a las
pautas de la federación. La Constitución
federal suele ser de tipo rígido, a fin de
evitar modificaciones en perjuicio de los
Estados miembros. O también para evitar
perjuicios a los Estados que constituyen mi-
18
En la síntesis ofrecida a continuación hemos
seguido de cerca las ideas de K. Loewenstein, Bidart
y A. Carró.
96
noría. En todo caso, cada Estado miembro
tiene también su Constitución, que no puede
oponerse en manera alguna a los principios
constitucionales del Estado federal.
20.3.3. Distribución de competencias. Poderes
implícitos. La Constitución federal debe fijar
taxativamente las atribuciones de la Federa-
ción y de los Estados miembros, procurando
buscar una coordinación de intereses. Hay
una superposición de gobiernos sobre la mis-
ma población y el mismo territorio, aunque
quepa distinguir las materias específicas de
cada uno –salvo las llamadas concurrentes
o comunes– y la limitación del poder de los
Estados locales al ámbito de su jurisdicción
territorial y de sus habitantes.
En la distribución de las competencias
yace la clave de la estructura del poder fede-
ral. Existe un mínimo irreductible de com-
petencias federales que son indispensables
para un auténtico orden federal. Afectan a
los siguientes campos: los asuntos exteriores,
la defensa nacional, el sistema monetario,
pesos y medidas, la nacionalidad, comercio y
comunicaciones entre los Estados miembros
y los medios financieros para llevar a cabo
las tareas federales. Este catálogo mínimo
de competencias del Estado central, clásico
en todas las organizaciones federales anti-
guas, ha experimentado –tras experiencias
recientes– una ampliación a causa de las
tareas estatales exigidas por el Estado en
materia de bienestar y otorgamiento de
servicios. Ellas no pueden ser realizadas
si existen desigualdades territoriales en el
ámbito de la organización federal.
En efecto, la Constitución Política de
los EE.UU. de Norteamérica señala expre-
samente un conjunto de competencias que
pertenecen a la Federación de manera ex-
clusiva o concurrente (Art. 1º, sección VIII),
indicando que los poderes que no se hayan
delegado a la Federación corresponden
a los respectivos Estados (Enmienda X).
Es claro, entonces, que la Federación no
puede ejercer otros poderes que aquellos
expresamente enumerados por la Constitu-
ción. “Sin embargo, el desarrollo constitu-
cional de los Estados Unidos no ha seguido
una línea tan rígida de interpretación, y
 Sección Quinta: Formas de Estado
las competencias y poderes de la Federa-
ción se han extendido más allá de lo que
indica una rígida interpretación del texto
constitucional. Ello ha sido posible gracias
a la adopción del principio de los poderes
implícitos y resultantes”.19
Así se ha estimado que, ante la imposi-
bilidad de establecer una lista exhaustiva
de todos los poderes que corresponden a
la Federación, el constituyente se limitó
a enumerar los objetivos fundamentales,
debiendo entenderse que, además, están
dentro de la esfera de competencia del
Congreso Federal todos los medios que
sean apropiados al objeto, que se adapten
a él y sean acordes con la letra y el espíritu
de la Constitución. Tal es el criterio para
determinar si una medida federal cae dentro
de los poderes implícitos. “Además, para
que una medida tenga tal carácter, no es
necesario que derive de manera precisa
de un poder delegado concreto, sino que
puede tener lugar como resultante de varios
poderes o de toda la masa de ellos”.
La doctrina de los poderes implícitos
encuentra su origen en la misma Constitu-
ción Política norteamericana que, además
de señalar expresamente las atribuciones
del Congreso Federal, establece que éste
podrá “hacer todas las leyes necesarias y
convenientes para el uso de estos pode-
res y para el de todos aquellos de que, en
virtud de esta Constitución, puedan estar
investidos el gobierno de los Estados Uni-
dos o cualquiera de sus dependencias y
empleados” (1, VIII).
Evidentemente, en virtud de la teoría de
los poderes implícitos, adoptada también en
Argentina, las atribuciones del poder central
se han ampliado en enormes dimensiones,
no previsibles al momento de la creación
de la Constitución y que han permitido al
Estado norteamericano enfrentar problemas
económicos, sociales y políticos, incluyendo
dos guerras mundiales.
20.3.4. La soberanía es indivisible. La Cons-
titución no distribuye la soberanía entre
19
Véase GARCÍA-PELAYO, ob. cit., p. 361.
97
el Estado federal y los Estados miembros;
no lo hace porque la soberanía es indivi-
sible. Todas las atribuciones de soberanía
corresponden al Estado federal. De ahí se
deduce el principio general que el Derecho
de los Estados miembros en ningún caso
puede infringir el Derecho de la federación
o Estado federal.
El principio de la distribución del poder
es entendido frecuentemente en la teoría
constitucional como la existencia de una
doble soberanía,20 atribuyendo el poder
estatal originario y supremo, esto es, la so-
beranía, tanto al Estado central como a los
Estados miembros en sus respectivos campos
de competencias. Esta concepción es falsa
y hasta peligrosa, como quedó mostrado
en la crisis constitucional más grave de los
Estados Unidos, la Guerra de Secesión, hecha
por los rebeldes sudistas bajo la bandera
de la soberanía estatal. En realidad, en los
Estados federales existe tan sólo la sobera-
nía indivisible del Estado central que, en
el marco de los límites constitucionales,
ha absorbido la soberanía originaria de
los Estados miembros. La distribución del
poder estatal en una organización federal
no puede ser equiparada con un sistema de
doble soberanía. Desde el punto de vista de
la distribución del poder, la organización
federal se propone y consigue proteger los
derechos de los Estados miembros –y de una
manera tan eficaz como sea compatible con
la soberanía del Estado central– contra una
usurpación y absorción anticonstitucional
por parte del Estado central. Se propone
asimismo la protección del Estado central
frente a las intromisiones anticonstitucionales
de los Estados miembros en los dominios
asignados a su exclusiva competencia.
20
Tal es la teoría de la cosoberanía o de la doble
soberanía (descrita por García-Pelayo, ob. cit., p. 220),
que surge en Norteamérica con las discusiones en torno
a la Constitución de 1787. Sostenida por “El Federa-
lista”, fue montada con afán político por Hamilton
a fin de abrir cauce a la federación norteamericana
dentro de la opinión pública. Popularizada en Europa
por Tocqueville, construida en Alemania por Weitz
y sus discípulos, se convirtió en teoría dominante a
mediados del siglo XIX, aproximadamente.
 Manual de Derecho Político
20.3.5. Sistema bicameral. Todo estado
federal suele tener un sistema bicameral.
En general, el pueblo queda representado
bajo dos modalidades diferentes: una Cá-
mara elegida en proporción al número de
habitantes –como en los Estados unitarios– y
otra Cámara elegida en forma igualitaria
por cada uno de los Estados miembros –ex-
clusiva de los Estados federales–. Es el caso
de los Estados Unidos, con su Cámara de
Representantes –representación propor-
cional– y el Senado –representación de dos
senadores por cada Estado miembro.
20.4. Principios que rigen el Estado federal
No obstante las diferencias que puedan
existir entre los Estados miembros, el Estado
federal conforma una unidad; y, por encima de
los rasgos locales, éste se alza como un grupo
humano uniforme que habita un territorio
propio y cuyo poder es soberano hacia dentro
y hacia fuera, pues su autonomía constitucional
es incondicionada, y posee la competencia
de las competencias. Además es producto
de una Constitución, pues está basado en un
acto de soberanía de un pueblo.
El orden federal no es un orden de sim-
ple agregación y superposición de Estados.
No se trata de sobreponer varios ordena-
mientos constitucionales particulares a un
ordenamiento colectivo, sino, como ya se
expresó en páginas anteriores, de resumir
en una nueva unidad dialéctica los diversos
aspectos del Estado federal.
En la fusión y compenetración lograda
entre la unidad y la pluralidad, entran en
juego dos principios o leyes que rigen el
Estado federal: el principio de la autonomía
y el principio de la participación.
20.4.1. Principio de la autonomía. De acuerdo
a esta ley cada Estado miembro federado
conserva cierta independencia en la gestión
de sus asuntos. Esta autonomía se traduce
en la existencia de una Constitución propia
libremente establecida por cada Estado y
libremente modificable, siempre que no se
oponga a los principios establecidos por la
Constitución federal.
98
El ordenamiento constitucional del Estado
miembro configura un régimen de gobierno
completo, es decir, comporta todos los órga-
nos a través de los cuales el poder estatal se
manifiesta habitualmente. La autonomía del
Estado federal no solo implica la autonomía
administrativa, es decir, la ejecución de las
normas, sino la competencia legislativa, es
decir, la capacidad de darse a sí mismo las
normas que regulan su funcionamiento.
Además, implica la existencia de tribunales
propios para aplicar las reglas.
En consecuencia, y pese a establecerse
un orden de prioridad a favor del Estado
federal y su Constitución, existen ámbitos
locales en los cuales las Constituciones esta-
duales pueden regular ciertas materias sin
limitación. Los Estados miembros disponen
de verdadera autonomía constitucional.
Además, las autoridades que gobiernan
un Estado federado emanan de su propio
grupo humano y ejercen el poder en forma
autónoma, no son meros agentes ni están
sometidos a tutela alguna.
Por último, cabe agregar que la Consti-
tución política de un Estado miembro es,
por lo general, de tipo rígido. Contra lo
que sucede en un Estado unitario, donde
el poder central puede aumentar o reducir
el grado de descentralización territorial,
las competencias de un Estado federado
no pueden suprimirse ni restringirse sin
su consentimiento o intervención.21
20.4.2. Principio de la participación. Con arre-
glo a este principio, los Estados federados
colaboran en la formación de la decisión
que valdrá para toda la Unión. Las rela-
ciones a que éste da lugar se manifiestan
en la participación de los Estados como
personalidades autónomas en la formación
de la voluntad federal y en la reforma de
la Constitución federal.
La participación de los Estados miembros
en la formación de la voluntad federal tiene
lugar a través de una Cámara compuesta de
representantes de los Estados que recibe
diversos nombres, según los países: Senado
21
PRÉLOT, ob. cit., p. 237.
 Sección Quinta: Formas de Estado
en los Estados Unidos de Norteamérica;
Consejo de Estado en Suiza; el Consejo Fe-
deral o Bundesrat en Alemania. La elección
de sus miembros puede hacerse con arreglo
a los siguientes métodos: a) por el cuerpo
electoral de los Estados miembros; b) por
determinados órganos constitucionales de
los Estados, y c) dejando a la decisión de los
Estados miembros el método y el órgano
competente para su elección.
Además, los miembros de la Cámara
Federal pueden estar en relación de pari-
dad o hegemonía, que es la solución más
admitida, como acontece en Estados Uni-
dos, por ejemplo; o bien atendiendo a la
importancia, población, riqueza, tamaño u
otros factores, como sucede, por ejemplo,
en Alemania.
Finalmente, la participación de los Esta-
dos miembros en la reforma constitucional
hace que los Estados se integren en el orden
constitucional conjunto, interviniendo en
la actividad suprema de la vida constitu-
cional. Tal participación tiene lugar por
alguno o por ambos de estos sistemas; o
por el derecho de iniciativa de la Cámara
Federal, o por la ratificación de las refor-
mas propuestas, sea por Cámara, sea por
el pueblo de los Estados, sea por órganos
de Estados.
Ahora bien, así como los Estados miem-
bros participan de la actividad política fe-
deral recíprocamente, el Estado federal no
sólo participa sino que limita los ordena-
mientos constitucionales locales en varios
aspectos.
En primer lugar, la Constitución fede-
ral impone a los Estados ciertos principios
y formas concretas de existencia política
(inspiración democrática o comunista, com-
posición y determinación de los diferentes
órganos, etc.), que es esencial para lograr
una vida política homogénea que contribuya
a la unidad del Estado federal.
El derecho federal, como sabemos, tie-
ne primacía sobre el de los miembros; en
otras palabras, las normas jurídicas esta-
blecidas por los Estados pierden validez
si están en contradicción con las normas
jurídicas establecidas por la federación. El
Estado federal se expresa, pues, en un solo
99
orden jurídico, cuya validez descansa en la
Constitución federal.22
En caso de conflictos entre el derecho
federal y local decide un órgano federal
denominado Tribunal Federal con deter-
minadas competencias, según materias y
personas, y que decide soberana, judicial
e inapelablemente. Resuelve conflictos en-
tre los Estados miembros, entre éstos y la
Federación y en los asuntos suscitados por
la aplicación del derecho federal.
Como puede apreciarse, no obstante el
funcionamiento real de los dos principios
mencionados, es decir, la autonomía de los
Estados miembros y su participación en los
asuntos de la Federación, el poder central es
poderoso y posee varios instrumentos para
someter a los poderes locales. La tensión en-
tre la unidad y la pluralidad no se mantiene
de modo inmutable, varía constantemente,
de donde derivan las distintas estructuras
que puede asumir un Estado federal. Ac-
tualmente se observa un movimiento de
tipo centralizado, hacia la mayor unidad
y preponderancia del órgano federal, en
desmedro de la autonomía estadual.
20.5. Tipos de Estados federales y tendencia a
la centralización
Tras el desarrollo del orden federal en
los Estados Unidos de América éste se fue
implantando en diversos países del mundo.
Así, en América son Estados federales Cana-
dá, México, Brasil, Venezuela y Argentina;
en Europa, Alemania, Suiza, Austria; en Asia
y Oceanía, India, Pakistán y Australia, entre
otros. Es interesante recordar que en Chile
se aprobó en 1826 una ley que implantaba
el régimen federal, experiencia que terminó
en un completo fracaso.23
No todos los Estados federales se atienen
estrictamente a los caracteres clásicos, y los
principios de la autonomía y la participación
no juegan de la misma manera. Algunos
Estados colocan el centro de gravedad en
22
GARCÍA-PELAYO, ob. cit., p. 238.
23
Ver texto complementario, atinente a párrafo
20.5 de p. 107.
 Manual de Derecho Político
los Estados miembros y confían a éstos la
mayor parte de las tareas públicas; otros
en cambio robustecen las competencias
de la federación y se caracterizan por una
orientación centralizadora.
Es posible observar esta última tenden-
cia por diversas razones, cuales son ciertas
emergencias como la guerra y las depresiones
económicas que obligan a la concentración
de esfuerzos y a la actuación unitaria para
afrontar los problemas; el intervencionismo
estatal en determinados servicios que sólo
pueden ser prestados eficazmente si se esta-
blecen a nivel nacional; la ayuda financiera
que en algunas ocasiones presta el Estado
a los miembros a través de subvenciones
para cumplir ciertos cometidos; los adelan-
tos técnicos que, sobre todo en materia de
comunicaciones, superan el aislamiento y
facilitan la unión del poder Central en las
comunidades locales. Además, las cadenas
de periódicos y otros medios de comuni-
cación masiva permiten la formación de
una opinión pública federal; por último,
la recaudación de impuestos en favor de
la federación es un instrumento que le da
enorme poder al órgano federal, favore-
ciendo la tendencia centralizadora.
21. UNIONES DE ESTADOS
Comúnmente los Estados se relacionan
entre sí y, a través del tiempo, algunos han
formado ciertas uniones que sin llegar a
constituir un nuevo Estado, conforman
un agregado político distinto dentro de
la comunidad internacional. Justamente,
por no ser realmente Estados, no han sido
consideradas como formas de Estado junto
al Estado Unitario y Federal.
Hoy día ninguna de estas uniones subsiste;
los Estados han buscado otras vías de orga-
nización internacional,24 pero por su valor
histórico interesa considerar la Unión Perso-
nal, la Unión Real, y la Confederación.25
24
Ver texto complementario, atinente a párra-
fo 23.1 de p. 108.
25
En este punto hemos seguido de cerca a GAR-
CÍA-PELAYO, ob. cit., p. 205.
100
21.1. La Unión Personal
Existe la Unión Personal cuando dos
Estados independientes y separados se en-
cuentran unidos por la circunstancia de
tener en común un mismo Jefe de Esta-
do, generalmente un monarca. Es decir,
las Coronas de dos Reinos coinciden en
la persona de un mismo titular, pero con-
servándose ambas comunidades estatales
independientes y distintas. Normalmente
la Unión Personal se produce de manera
casual, es decir, por aplicación automática
de leyes sucesorias de coronas distintas, y
no por un acto internacional.
Lo que caracteriza a la Unión Personal
es que a pesar de la comunidad del titular
las dos Coronas son instituciones distintas,
pertenecientes a dos órdenes jurídico-reales
completamente independientes. El rey, si
bien es la misma persona física, tiene, sin
embargo, dos personalidades como soberano;
no hay actos jurídicamente comunes.
Tales fueron los casos de Jorge I de Ingla-
terra, que siguió siendo príncipe territorial
de Hannover; Carlos I de España fue V de
Alemania; Felipe II y Felipe III, que a la vez que
Reyes de España lo fueron de Portugal.
21.2. La Unión Real
Tal como la Unión Personal, la Unión
Real consiste en una comunidad de monarca
para dos Coronas que permanecen distintas
e independientes. Pero se diferencian en
que esta última no corresponde a un hecho
casual, sino que descansa sobre un funda-
mento jurídico que es el pacto o tratado
de índole internacional. Además, por lo
general tiene órganos de gestión comunes
(Ministros de Asuntos Exteriores, Ejército y
Hacienda, normalmente), destinados a hacer
efectiva una política exterior común.
La soberanía de cada uno de los Estados
no resulta afectada; cada uno mantiene su
independencia.
Ejemplos de unión real fueron los de
Austria-Hungría que se constituyó en 1865
y desapareció después de la Primera Guerra
Mundial; Suecia y Noruega, de 1814 a 1905;
Dinamarca e Irlanda, hasta 1940.
 Sección Quinta: Formas de Estado
22. L A CONFEDERACIÓN
22.1. Concepto
La Confederación es una vinculación
entre Estados, creada por un pacto interna-
cional, con intención de perpetuidad, que
da lugar a un poder que se ejerce sobre los
Estados miembros y no, de modo inmedia-
to, sobre los individuos. La existencia de
la Confederación está determinada por la
consecución de unos fines comunes y, como
éstos están concebidos con carácter perma-
nente, requiere órganos también permanen-
tes. Objetivo común a toda Confederación
ha sido la seguridad exterior e interior, al
que se añaden otras finalidades, variables
según los casos.
El órgano fundamental de la Confedera-
ción es un Congreso o Dieta compuesto de
mandatarios designados por los órganos com-
petentes de cada Estado participante.
Estos enviados están sujetos a mandato
imperativo, es decir, a instrucciones reci-
bidas de sus Gobiernos, quienes pueden
destituirlos de su investidura. De este modo,
el órgano central viene a ser –y así lo de-
finía la Confederación Germánica– un
Congreso Permanente de Embajadores.
Las competencias del Congreso o Dieta
son las necesarias para el desarrollo de los
fines confederales, pero rigurosamente
enumeradas, pudiendo ser modificadas
tan sólo por vía de tratado y requirien-
do, por consiguiente, la unanimidad. Del
mismo modo, las decisiones confederales
han de ser tomadas por unanimidad o, al
menos, por el asentimiento de dos tercios
o tres cuartos de los miembros. No hay
normalmente atribución de funciones
a determinados órganos, sino que todas
pertenecen a la Dieta. Las decisiones de la
Confederación no obligan directamente a
los individuos sino a los Estados, de manera
que para convertirse en derecho válido
para los ciudadanos es indispensable su
transformación en normas jurídicas par-
ticulares de cada Estado miembro.
La Confederación no forma un Esta-
do nuevo distinto de los miembros que la
componen.
101
Esto explica que la Confederación sea
esencialmente transitoria, desapareciendo
una vez alcanzado el objetivo que confe-
deró a los Estados; o cuando se deciden a
integrarse en una forma más coherente y
estable, en un verdadero Estado como es
el Estado federal.
Históricamente la Confederación ha mar-
cado una etapa en la formación del Estado
federal, constituyendo su antesala.
Hoy esta forma de asociación no tiene
sino un mero valor histórico. Podemos citar,
por vía de ejemplos, las siguientes confe-
deraciones:
La Confederación del Rhin. Formada
en 1806 con los restos del Sacro Imperio
Romano Germánico, que había fundado
Otón el Grande en el año 962 y que des-
truyó Napoleón en 1805, dejó de existir
en 1813.
La Confederación Germánica. Estable-
cida por el Congreso de Viena en 1815 y
que integraron 39 Estados independientes.
La autoridad central radicaba en la Die-
ta o Asamblea Diplomática que se reunía
en Francfort. Terminó en 1866 después
de la guerra de los Estados confederados:
Prusia y Austria, siendo reemplazada por
la Confederación de Alemania del Norte,
para dar nacimiento, en 1871, al Estado
federal alemán.
La Confederación Helvética, constituida
por 13 cantones. En 1513 fue reconocida
como independiente por el Tratado de
Westfalia (1648). Bajo la presión del Direc-
torio francés en 1798, se intentó transformar
esta Confederación bajo la forma unitaria.
Finalmente se transforma en Estado federal
después de las revisiones constitucionales
de 1848 y 1874.
La Confederación de los Estados de Nor-
teamérica, que condujo con éxito la guerra
de la independencia, y que se transformó
en Estado federal con la promulgación de
la Carta de Filadelfia en 1787.
La Confederación Perú-Boliviana, orga-
nizada en 1836 por Andrés de Santa Cruz,
con miras a reconstruir el antiguo Virrei-
nato del Perú. Terminó con el triunfo de
las armas chilenas en 1839.
 Manual de Derecho Político
22.2. El Estado federal y la Confederación
Entre el Estado federal y la Confedera-
ción hay diferencias notorias que pueden
sintetizarse así:
– La Confederación se basa en un tra-
tado internacional, mientras que el Estado
federal se funda en una Constitución, en el
sentido jurídico-político de la palabra. De
aquí puede concluirse que la Confederación
es una entidad jurídica internacional, en
tanto que el Estado federal constituye una
entidad jurídico-política.
– En la Confederación, cada Estado, como
consecuencia de permanecer independiente,
forma parte de la comunidad internacional,
mientras que el Estado federal forma un
solo Estado, y sólo la Federación es sujeto
de derecho internacional.
– Esta misma circunstancia determina
que la Confederación carezca de imperio
sobre sus miembros, puesto que, como se ha
visto, los Estados que la integran conservan
en plenitud su soberanía. No acontece así
en la Federación, en la cual, por el hecho
de formarse un solo Estado, es la Federa-
ción la soberana, quedando, por lo tanto,
los Estados que la integran sometidos a su
potestad. Por esto, las decisiones de la Fe-
deración obligan a todos los ciudadanos,
mientras que las de la Confederación, para
ser obligatorias, deben ser ratificadas por
los órganos competentes de los Estados
que forman la Confederación.
– Por último, los Estados miembros de
una Confederación tienen el derecho de
anular las decisiones de la Confederación
en caso de disconformidad, y el derecho
de secesión. Ambos derechos no existen
respecto de los miembros de un Estado
federal (García-Pelayo).
23. EL ESTADO Y LA COMUNIDAD
INTERNACIONAL
El Estado es la forma política que inició
su desarrollo durante el Renacimiento, con
motivo de las grandes unificaciones nacio-
nales, principalmente de Francia, España e
Inglaterra, y es la forma política que, desde
102
entonces, agrupa al hombre contemporá-
neo. El Estado es hoy la “sociedad perfecta”
a la que se refería Aristóteles, por cuanto
da satisfacción a todas las necesidades del
hombre.
Sin embargo, los Estados no han perma-
necido aislados unos de otros. Sino que se
han relacionado permanentemente a través
de interacciones pacíficas –y también vio-
lentas, como la guerra– concretándose éstas
en convenciones y tratados. La comunidad
internacional se presenta como un hecho
natural e indiscutible. “Desde fines del siglo
XVIII los tratados internacionales y, sobre
todo, ciertas convenciones que han creado
alianzas o uniones administrativas para sa-
tisfacer intereses comunes de los Estados,
han ido diseñando uniones de Estados en
sentido lato, de tal modo que puede decirse
–como lo ha hecho Jellinek– que “todos
los Estados, unidos por la comunidad del
Derecho Internacional, forman una gran
comunidad de intercambio”.26
Durante el presente siglo, como conse-
cuencia del enorme desarrollo tecnológico
de los medios de comunicación de masas,
los Estados se han acercado aún más estable-
ciendo múltiples relaciones internacionales,
de modo tal que se ha ido produciendo
una interdependencia recíproca en el logro
del bien público de cada Estado. Proble-
mas derivados de las comunicaciones, de
la contaminación, energéticos sólo pueden
tener solución dentro de un marco de co-
operación entre los países.
Hoy el Estado aislado difícilmente se basta
a sí mismo, ya que en forma inevitable está
inmerso en un orden internacional donde no
sólo existen otros Estados sino otros sujetos
de Derecho Internacional, como son las or-
ganizaciones internacionales. La comunidad
internacional se ha organizado.
23.1. Las organizaciones internacionales
Hasta la guerra que comenzó en 1914 la
comunidad internacional existía sin orga-
26
Véase M. JUSTO LÓPEZ, ob. cit., pp. 362 y ss.
 Sección Quinta: Formas de Estado
nización: “la comunidad internacional no
se había corporizado en una organización
internacional. Lo que había habido –y ése
fue tema de la Teoría General del Estado y
del Derecho Internacional Público fueron
“Uniones de Estados”. Pero estas últimas tu-
vieron siempre carácter parcial, es decir, sólo
establecieron vínculos jurídico-políticos entre
algunos Estados, por lo común muy pocos.
La comunidad internacional comenzó
efectivamente a institucionalizarse con los
tratados de paz concertados entre los años
1919 y 1920, entre los Estados que habían
resultado vencedores y vencidos en la Pri-
mera Guerra Mundial. Entre éstos destacó
el Pacto por el que se constituyó la Sociedad
de las Naciones. Nacen así las denominadas
colectividades interestatales, que deben ser
distinguidas de las colectividades estatales
de estructura compleja (Uniones de Estados
en sentido estricto. Confederación, Esta-
do federal, formaciones sui géneris v. gr.:
Commonwealth).
La Sociedad de las Naciones fue la prime-
ra colectividad interestatal que, con el obje-
tivo de mantener la paz, procuró asociar a
los distintos Estados nacionales. Fueron sus
miembros originarios las potencias aliadas y
asociadas –vencedores– y Alemania, Austria,
Hungría y Bulgaria –vencidos– y algunos Esta-
dos neutrales. Sus órganos principales fueron
la Asamblea y el Consejo. Este primer ensayo
de colectividad interestatal a nivel mundial
no dio resultado. Desde el principio, debido
especialmente a la falta de ratificación de
los Tratados por parte de Estados Unidos de
América, demostró su inoperancia y, por fin,
no pudo evitar la Segunda Guerra Mundial,
hecho este que selló su suerte.
Tras el fracaso de la Sociedad de las Na-
ciones y la derrota de las Potencias del Eje
(Alemania, Italia, Japón y sus aliados), en la
Segunda Guerra Mundial, surgió una nueva
colectividad interestatal, con el carácter
de organización gubernamental mundial,
que se denominó Naciones Unidas y cuya
Carta de creación fue Suscrita en San Fran-
cisco el 26 de junio de 1945.27 Consta de
27
LÓPEZ, ob. cit., tomo I, p. 364.
103
seis órganos principales: 1) el Consejo de
Seguridad compuesto por miembros per-
manentes (Reino Unido, Francia, Estados
Unidos, China y Rusia) y temporales, su
funcionamiento es continuo y sus miembros
tienen el derecho de veto; 2) la Asamblea
General, constituida por todos sus miem-
bros en igualdad de condiciones, se reúne
periódicamente; 3) la Secretaría que actúa
como órgano permanente y de servicio;
4) el Consejo Económico y Social; 5) el
Consejo de Administración Fiduciaria; y
la Corte Internacional de Justicia.
Algunos organismos especializados de las
Naciones Unidas son el Fondo Monetario
Internacional (FMI), la Organización para la
Alimentación y la Agricultura (FAO), la Orga-
nización Internacional del Trabajo (OIT), la
Organización Mundial de la Salud (OMS), la
Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO),
la Organización Internacional de la Propie-
dad Intelectual (OMPI), entre otras.
A nivel regional, existen organizaciones
regionales políticas como la Organización
de Estados Americanos (OEA) creada en
1948 por la Carta de Bogotá; la Liga Ára-
be creada en 1945; la Unión de la Europa
Occidental (UEO) constituida en 1949; la
Organización de la Unidad Africana (OUA)
creada en 1963 y que en 2002 pasó a deno-
minarse Unión Africana (UA).
Asimismo, existen organizaciones regio-
nales de defensa mutua y seguridad colectiva
como, por ejemplo, la Organización del
Tratado del Atlántico Norte (OTAN) estable-
cida en 1949, integrada por Estados Unidos,
Canadá, numerosos Estados europeos y, a
contar de 2004, por varios Estados de Europa
del Este que antes formaban parte del Pacto
de Varsovia; la Organización del Tratado
del Sudeste Asiático (SEATO) constituida
en 1954, entre otras.
La Comunidad Económica Europea de
1957, creada por el Tratado de Roma, es un
caso especial de organización internacio-
nal regional de integración, con facultades
supranacionales, y que ha derivado en lo
que hoy se conoce como la Unión Europea.
(Ver Texto Complementario, atinente a
párrafo 23.1 de p. 109.)
 Manual de Derecho Político
También cumplen una importante ac-
tividad internacional algunas instituciones
que, sin ser organizaciones internacionales
distintas de las Naciones Unidas, han sido
creadas por ella para el cumplimiento de
objetivos determinados. Tal es el caso, por
ejemplo, de la Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR); de la Conferencia de las Naciones
Unidas para el Comercio y el Desarrollo
(UNCTAD); del Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF), y del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).
23.2. La soberanía y el orden internacional
Hemos señalado en el párrafo pertinente
a la soberanía como característica del poder
estatal, que está presente un elemento distin-
tivo cual es su “calidad de independencia”,
en cuanto no hay otro grupo humano, fuera
del Estado, al que se le deba obediencia. Este
aspecto que se proyecta hacia el exterior
es llamado “soberanía externa”.
Los Estados si bien son soberanos en
lo interno, en la medida que se autode-
terminan sin sujeción a otro poder en lo
externo, la soberanía se manifiesta como
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Texto atinente a párrafo 20.1.:
El Estado federal. Antecedentes.
LESLIE LIPSON
Los grandes problemas de la política
Editorial Limusa, México, 1964, pp. 330-333
F EDERALISMO NORTEAMERICANO,
EL COMIENZO DE UNA INVENCIÓN
Mucho más descentralizado, sin embargo,
así en forma como de hecho, es el gobierno
de los Estados Unidos. A este respecto, como
cuando atendieron a Montesquieu y separaron
104
“independencia”, es decir, como el dere-
cho a determinar su política de acción sin
admitir la intervención de otros Estados.
Lo que no significa, como señala Bidart
Campos,28 que el Estado pueda hacer in-
ternacionalmente (o hacia afuera) lo que
se le antoje, sino sólo que internamente
repele todo otro poder ajeno. Internacio-
nalmente se debe decir que el Estado es
independiente, porque no está sujeto a otro
u otros estados, y porque, además, frente a
la organización internacional sólo admite
la jurisdicción internacional (concurrente
con la suya interna, y a veces exclusiva)
cuando la cuestión interesa al bien común
internacional y cae en la órbita del derecho
internacional público.
Esto nos demuestra que la independen-
cia no juega como un principio absoluto
ni ilimitado. Ser independiente no es igual
a carecer de limitaciones provenientes del
bien común internacional y del derecho
internacional. Tales limitaciones existen
y han de ser respetadas. (Ver Texto Com-
plementario, atinente a párrafo 23.2 de
p. 109.)
28
Lecciones Elementales de Política. 4ª Ed., EDIAR,
Argentina, 1984, p. 309.
las tres ramas, los forjadores de la Constitución
manifestaron su preferencia por la dispersión de
poderes. Su realización fue la nueva e ingeniosa
de una unión federal, que indudablemente ha
sido la contribución más característica, duradera
e influyente de los Estados Unidos al arte de
gobernar. ¿En qué consistió esta novedad? Antes
de 1776, las trece colonias estaban por separado,
una por una, ligadas a Inglaterra. No estaban
conectadas entre sí de ninguna manera. Pero
declarar la independencia, librar y ganar una
guerra y construir una nueva nación requirió
la unión. El primer marco destinado a este fin
y propuesto a los estados por el Congreso Con-
tinental fue experimental, y su construcción
 Sección Séptima
TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN
30. Elaboración histórica del concepto de Constitución.
31. Principios del constitucionalismo clásico.
32. Evolución del constitucionalismo.
33. Clasificación y tipología de las constituciones.
34. Casos críticos.

30. ELABORACIÓN HISTÓRICA DEL tucional, y en su medida, alguna constitu-

CONCEPTO DE CONSTITUCIÓN
La palabra “constitución” proviene del
verbo latino “constituere”, que significa or-
denar, formar, integrar, configurar. De ella
deriva la locución “constitutio”; arreglo,
disposición, organización.
No debe extrañar, entonces, que en el
lenguaje corriente el vocablo constitución
se emplee para significar el modo de ser
y de estar de las cosas en general. En tal
sentido se habla de la constitución física
de una persona (débil o robusta), de la
constitución química de cierta combinación
(simple o compleja), etc.
En las disciplinas políticas el vocablo alude
a los caracteres de la unidad política (polis,
imperium, estado); a su modo de ser y a las
normas o reglas que le dan su fisonomía. En
síntesis, se comprende por constitución del
Estado el conjunto de normas y reglas –escritas o
no escritas, codificadas o dispersas– que forman
y rigen su oída política.
Es éste el alcance que Aristóteles atribuía
a la locución politeía, cuando expresaba que
es “el principio según el cual están ordena-
das las autoridades públicas”.1
Ahora bien, “como no se concibe nin-
guna unidad política, ningún Estado, sin
alguna manera de organización en su ser y
en su gobierno, se deduce fácilmente que
toda unidad política tiene su constitución
y que, bajo ese aspecto, todo Estado es
constitucional”.2 Gomo dice Bidart, “toda
formación política, por precaria que haya
sido, ha tenido alguna estructura consti-
ción como norma básica y como realidad.
El constitucionalismo es tan viejo como la
humanidad, porque creemos que desde
su origen, el hombre actualizó, necesaria-
mente, su apetito de vida política; y todas
esas organizaciones, aun rudimentarias,
han tenido “su” constitución, su orden y
su modo de ser.3
En el mismo sentido, anota Carró, “los
grupos sociales no pueden vivir sin que sus
miembros mantengan un mínimo de rela-
ciones; pero desde el momento en que estas
relaciones entre las personas que constituyen
el grupo se repiten a través del tiempo y
con la misma intensidad, estas relaciones
dan lugar a la aparición de los órganos e
instituciones que también mantienen vin-
culaciones entre sí. Todo este entramado
de relaciones viene a ser la constitución de
ese grupo político. La constitución, pues, es
la organización fundamental de las relaciones
de poder del Estado.4
Este concepto amplio de constitución,
al cual, como ya hemos dicho, los griegos
denominaban con el vocablo “politeía”,
pasó a Roma con la expresión “Rem publi-
can constituere”, o sea, constitución de la
“Respública”. En la Edad Media, el término
constitución se reserva para el ámbito de
la Iglesia: constituciones monacales, consti-
tuciones pontificias. En terreno temporal,
son otras las expresiones utilizadas: Cartas,
Fueros, Leyes fundamentales.
Es evidente que en estas manifestaciones
de la idea constitucional se encuentra el
propósito de limitar y organizar un poder, en

1 3
ARISTÓTELES, Política. BIDART, ob. cit., p. 599.
2 4
IZAGA, ob. cit., tomo 2, p. 194. CARRÓ, ob. cit., p. 161.

141
 Manual de Derecho Político
principio absoluto e ilimitado del monarca.
Se considera a estas leyes fundamentales
como el eje de una larga y secular evolución,
durante la cual, lenta y gradualmente, iba
cambiando el concepto que se tenía de la
esencia y titularidad de la soberanía; iba
transformándose el contenido y alcance
de las mismas leyes fundamentales e iban
igualmente variando los trámites y exigen-
cias de su formación.
Partíase, a los comienzos, de la idea que
la soberanía, aunque fraccionada entre
grupos sociales y señores, radicaba, como
en su supremo grado y en última instancia,
en el Rey. Y fueron los grandes señores
(eclesiásticos y seculares) y el Rey quienes,
al impulso de las circunstancias y de conve-
niencias propias, concedían a los pueblos
y ciudades Cartas de fundación, Fueros
y privilegios por los que se gobernaban;
especies que, en términos modernos, lla-
maríamos Cartas otorgadas. Y esas Cartas y
Fueros iban adquiriendo cierta estabilidad
jurídica e inviolabilidad, garantizados como
estaban por el juramento del Príncipe que
los concedía, y por la persuasión que se
fortificaba en los pueblos mismos, consi-
derándolos como propios.
Llegó el tiempo en que no sólo la noble-
za y el clero, sino también el estado llano
de pueblos y ciudades tomaba asiento en
las Cortes y participaba –como el Rey– en
la elaboración de las leyes o de todas o de
algunas que se refiriesen a asuntos graves
de la nación: nuevos impuestos, guerra,
juramento de Príncipes, etc.
Con ello, Leyes, Fueros y Cartas for-
maban un cuerpo legal de categoría es-
pecial, cuerpo que se imponía al respeto
de reyes, señores y ciudadanos y en cuya
observancia se cifraban la estabilidad de
la vida ciudadana y la paz del reino: eran
las Leyes fundamentales.
Así nacía la dualidad del Rey y del Rei-
no, ligados por una especie de contrato
–cuyas condiciones constaban en las leyes
fundamentales– que no podía modificarse
sin mutuo consentimiento.
A fortalecer esta concepción política
contribuía la ideología proveniente de la
Edad Media y que iba prevaleciendo en la
142
mente y escritos de los sabios y se infiltraba
en el ambiente social: la soberanía, prove-
niente en último término de Dios, radica
originariamente en la sociedad, que para su
ejercicio puede transmitirla a determinados
gobernantes condicionada con determina-
das limitaciones que se traducían en una
especie de contrato fundamental.
Así se modelaba y perfeccionaba la figura
del contrato entre el Rey y el Reino, entre
el Rey y los brazos sociales que, reunidos
en Cortes, elaboraban las leyes a las que
todos debían acatamiento.
No tardaron en aparecer las doctrinas
jusnaturalistas, Hobbes, Locke y Rousseau,
y al contrato entre el Rey y la sociedad, lo
sustituyó el mero contrato social. El Rey
se va esfumando, y es la sociedad misma la
que entre sus miembros concibe y realiza el
contrato. No es que se elimine totalmente
al Rey. Pero el Rey es parte, un órgano en
el engranaje político social, un funciona-
rio, aunque de la más alta categoría. Pero
el autor del régimen político, de las leyes
fundamentales, de la Constitución, es la
sociedad.
La revolución francesa vino a poner
el sello a estos principios infundiéndoles,
además, el espíritu enciclopedista y laico.
Destruida la antigua contextura social y
política con la abolición de los gremios, y
suprimidos el clero y la nobleza como cuer-
pos representativos de la nación, quedaba
le tiers État, el Estado llano, como único
representante de la sociedad.
Pocos años antes, y al otro lado del Atlán-
tico, los nuevos Estados norteamericanos, al
constituirse como naciones independientes
y al redactar su Constitución, introducen,
junto a la organización de los poderes, una
tabla de Derechos Humanos como base de
su gobierno.
Con esto están ya configurados todos los
elementos para formular el concepto y tipo
especial de Constitución, característico de
la época constitucionalista que, comenzan-
do a fines del siglo XVIII, aún perdura en
nuestros días.5
5
IZAGA, ob. cit., tomo 2, pp. 196-197.
 Sección Séptima: Teoría de la Constitución
31. PRINCIPIOS DEL CONSTITUCIONALISMO
CLÁSICO
El concepto de constitución que va a
emerger en la época moderna representa,
en cierta forma, una síntesis de la evolución
reseñada y da origen al movimiento que
se conoce como Constitucionalismo Clási-
co. Se trata de un concepto cualificado de
constitución, ya que esta calificación no se
otorga a cualquier complejo normativo del
poder político, sino que sólo a aquel que
se configura de acuerdo a ciertas pautas
más o menos rígidas.
¿Cuáles son estos principios fundamen-
tales que postula el constitucionalismo clá-
sico? En forma sucinta se pueden enunciar
los siguientes:
1) Supremacía de la Constitución; 2)
Derechos fundamentales y sus garantías; 3)
Separación de funciones, y 4) Titularidad
del poder constituyente en el pueblo o en
la nación.
31.1. Supremacía de la Constitución y su
tutela
Esto significa que en el orden jurídico
establecido por la Constitución, las nor-
mas tienen distinto valor y jerarquía: la
Constitución misma, las leyes ordinarias,
los decretos, etc., de donde nacen una
graduación jerárquica y el principio que
se denomina “supremacía de la Consti-
tución”.
La Constitución establece un orden
jurídico-político, de donde brota la au-
toridad del Estado dentro del marco que
la misma determina; comprende y abarca
toda la vida jurídica del Estado. Por ello:
“la sola existencia de una Constitución
basta para afirmar que el Estado de De-
recho, creado por ella, excluye todo el
derecho que no nazca de ella, explícita o
implícitamente, porque ninguna manifes-
tación de voluntad colectiva o personal,
de autoridad o de libertad, es apta para
crear un derecho que, de una o de otra
manera, no tenga origen en la voluntad
143
constituyente, expresada mediante la
Constitución”.6
Como explica Sánchez Agesta, la Cons-
titución determina y fundamenta el orden
jurídico, unificándolo a través de dos vías.
Por la primera establece una serie jerárquica
de competencias, instituyendo los órganos a
quienes corresponde sancionar el derecho,
legislar, reglamentar, administrar y juzgar,
pero sin determinar el contenido concre-
to de estas diversas formas de actuación
del poder; de esta manera, la Constitución
funda la unidad del ordenamiento jurídico
desde el punto de vista formal, mediante la
coordinación y unificación del poder del
Estado. La unidad resulta, pues, únicamente
de la jerarquía de competencias en que cada
órgano inferior queda sujeto y determinado
por el órgano que ejerce una competencia
de rango superior.
Por la otra vía, la Constitución deter-
mina el contenido a través de su fin. La
unificación del jurídico, concretada por
la primera vía, carece de sentido si no se
le da un contenido concreto y material. “A
la jerarquía formal se suma una jerarquía
material de fines y valores que determinan
la definición, interpretación y aplicación del
ordenamiento jurídico; esto es, que realizan
la unidad estática y dinámica sobre la base
de la Constitución”.7
El principio de la supremacía de la
Constitución representa uno de los pila-
res básicos del constitucionalismo. Ahora
bien, ¿cómo obtener que se cumpla en la
práctica? ¿Cómo lograr que él no represente
sino una mera formulación doctrinaria? Se
trata de asegurar que los poderes creados
por la Constitución se desenvuelvan dentro
de los límites que ésta les ha designado: si
una norma es inferior debe conformarse
con la superior. “Se persigue que toda ley,
en sentido lato, toda regla jurídica gene-
ral, sancionada por la autoridad pública y
obligatoria para el pueblo, respete el valor
6
SÁNCHEZ VIAMONTE, “Significado del Constitu-
cionalismo”, Rev. de Jurisprudencia Argentina, 1956,
p. 115.
7
SÁNCHEZ AGESTA, Lecciones de Derecho Político,
Granada, 1959, p. 397.
 Manual de Derecho Político
jerárquico que la Constitución establece.
En definitiva, se trata de garantizar el orden
jurídico constitucionalizado y la supremacía
formal y material de la Constitución”.8
En tal sentido, una de las primeras
medidas de protección, se encuentra
en los propios textos constitucionales,
ya que la generalidad de ellos, en forma
explícita o implícita, hacen referencia a
la superlegalidad y, como corolario, se
manifiesta que ninguna norma o precepto
legal, decreto o tratado, puede prevalecer
frente a las disposiciones expresas de la
Constitución.9
Otras formas de protección y garantía
del orden constitucional se manifiestan
también en el “juramento” o “promesa”
de cumplir y hacer cumplir la Constitución,
que los ocupantes de los cargos o roles de
mando deben prestar al entrar en funcio-
nes, con las responsabilidades inherentes
a su quebrantamiento.
Con todo, el constitucionalismo concibió
mecanismos y técnicas de mayor envergadura
con miras a la preservación del principio
de la supremacía. Son los que pasamos a
desarrollar.
31.1.1. Rigidez constitucional. El principio de
la supremacía constitucional queda reforzado
y reafirmado cuando se establece que las
disposiciones contenidas en la Constitución
no pueden ser modificadas ni derogadas en
los mismos términos que las leyes ordinarias.
Se estima entonces que se está en presencia
de una Constitución rígida.
Si la Constitución y sus disposiciones
son susceptibles de derogarse o modificarse
por el órgano legislativo, valiéndose del
procedimiento ordinario, se entiende que
la Constitución es flexible.
La filosofía de las constituciones flexibles
aparece expresada en la Constitución de la
República Jacobina francesa de 1793, que en
su artículo 28 dispone el “derecho a revisar,
reformar y cambiar la Constitución, puesto
8
LAZZARINI, JOSÉ, “La Supremacía Constitucional”,
Bol. de la Universidad de Córdoba, Argentina, 1964,
pp. 136 y ss.
9
Ver Constitución 1980, arts. 6, 7, 80, 82.
144
que una generación no puede someter a su
voluntad a la generación futura”.
Inglaterra posee una ordenación cons-
titucional propiamente flexible. Sobre la
base del “derecho consuetudinario” (com-
mon law), que no es escrito, descansa en
una pequeña sección escrita llamada “leyes
estatutarias” (statute law), y que puede ser
reformada en cualquier momento por el
Parlamento, sin llenar formalidad comple-
mentaria alguna. Por tanto, desde un punto
de vista meramente formal, la legalidad
constitucional y la ordinaria se encuentran
en un mismo nivel.
Los países de la Commonwealth, en cierta
medida, se mantienen dentro del esquema
de constituciones flexibles. La Constitución
de Nueva Zelanda, por ejemplo, declara en
su primer artículo: “Será legal que el Parla-
mento de Nueva Zelanda, mediante Acta o
Actas, altere en cualquier momento todas o
algunas de las disposiciones de la Constitu-
ción de 1852 (reformada en 1947)”.
Como ya se ha expresado, para el consti-
tucionalismo clásico, sólo las constituciones
rígidas dan suficiente garantía al principio
de la supremacía y son consideradas, por lo
mismo, como constituciones propiamente
tales.
Cabe puntualizar que la exigencia de la
rigidez no implica que las constituciones
sean irreformables o pétreas. Este pun-
to de vista, sostenido por el racionalismo
(una Constitución válida para todo Estado
y para todos los tiempos), se encuentra
desde hace mucho tiempo superado, ya
que es un punto pacífico en doctrina, que
las disposiciones del texto constitucional
deben adaptarse –como toda institución– a
los requerimientos de las necesidades origi-
nadas en el seno social donde ella se aplica.
El desfase que puede originarse entre el
ordenamiento fundamental y la realidad
social, puede, sin duda, precipitar un quie-
bre constitucional.
A fin de no producir el inmovilismo que
origina una Constitución excesivamente rígi-
da, ni la inestabilidad a que puede conducir
una Constitución extremadamente flexible,
se han ideado diversos procedimientos que
procuran mantener un adecuado equilibrio
 Sección Séptima: Teoría de la Constitución
en el proceso de reforma o revisión de la
Constitución.
Lo anterior no obsta a que algunas cons-
tituciones declaren irreformables ciertas
disposiciones –denominadas por ello,
cláusulas pétreas– en atención a que su
contenido tiende a preservar valores que se
consideran esenciales para la comunidad.
Por ejemplo, la Constitución italiana de 1947
prohíbe cambiar la forma republicana de
gobierno; la alemana de 1949, la forma de
estado federal. La Constitución francesa de
1958, prohíbe procedimientos reformistas
“cuando la integridad del territorio está en
peligro” (art. 89).
Los tres sistemas más generalizados
son:
1. La revisión se efectúa por el órgano
legislativo, pero con sujeción a quórum
y formalidades especiales. En los Estados
Unidos, por ejemplo, la reforma puede ser
efectuada por una convención especialmente
elegida o por el Congreso, con mayoría de
dos tercios. En la práctica se ha empleado
siempre este último procedimiento.
Más de un estudioso de la Constitución
norteamericana se ha preguntado si, de
haber sido más viable el procedimiento
de enmienda, hubiera podido evitarse la
Guerra de Secesión. En efecto, de tiempo
en tiempo y en los años que precedieron al
estallido de esa guerra civil, se intentaron
algunas enmiendas a la Constitución que
hubieran podido satisfacer al norte y al sur,
pero ninguna de estas propuestas obtuvo
el suficiente apoyo.
En la Constitución chilena de 1925, el
procedimiento de reforma suponía la inter-
vención de ambas cámaras por separado;
del Congreso Pleno; del Presidente de la
República; y, eventualmente, de la ciuda-
danía a través de una consulta plebiscitaria
convocada por el Ejecutivo.
2. La revisión por una asamblea espe-
cialmente elegida para aprobar la reforma.
La Constitución chilena de 1828 constituye
un ejemplo expresivo de este sistema: su
artículo 133 prescribía que en 1836 debería
elegirse una gran convención constituyente
con el único objeto de estudiar la posible
reforma o adición de la Constitución.
145
3. La intervención del pueblo por la vía
del referéndum. En este caso se estima que
el cuerpo electoral tiene algo que decir
antes de decidir si una enmienda debe o
no efectuarse. Este procedimiento se esta-
blece, por ejemplo, en las constituciones
de Irlanda, Dinamarca, Australia y en la
Constitución de cada uno de los cincuenta
estados norteamericanos.
Cabe señalar que en algunos ordena-
mientos se considera que corresponde al
cuerpo electoral la oportunidad de tomar
la iniciativa y adelantar propuestas de en-
mienda constitucional. Suiza es la patria
de este uso llamado “iniciativa popular”.
Está en la mano de 50.000 ciudadanos con
derecho a voto el iniciar el proceso de en-
mienda constitucional, ya sea en forma de
términos generales ya en forma de proyecto
concreto.
31.1.2. Constitución escrita. La rigidez de la
Constitución encuentra su complemento en
la forma escrita. Por motivos de seguridad
y de claridad se estima que las normas fun-
damentales deben estar contenidas en un
documento único, orgánico y solemne.
Es preciso enfatizar el carácter de único
y orgánico o sistemático que debe presen-
tar el texto constitucional. En la historia
de todos los pueblos se pueden encontrar
ciertos documentos que se refieren a la or-
ganización política, sin que por ello puedan
comprenderse dentro del esquema pro-
pio del constitucionalismo clásico, desde
el momento en que carecen de la unidad
orgánica indispensable.
La idea de la Constitución escrita codi-
ficada es típica de los pensadores del siglo
XVIII, ya que, a través de ella, se pretendía
plasmar por escrito las limitaciones a que
habría de estar sometido el Rey, que hasta
entonces había sido absoluto.
A partir de la Constitución norteamerica-
na de 1787, el hecho de tener un documento
escrito sistematizado se generalizó y la palabra
constitución adquiere ese significado.
En nuestros días la gran excepción está
representada por Gran Bretaña, que carece
de un texto fundamental único y donde
las convenciones, costumbres y tradiciones
 Manual de Derecho Político
desempeñan el rol más importante de su
organización política.
31.1.3. Control de constitucionalidad de las leyes.
Bajo esta locución se engloba a diversos me-
canismos ideados a través del tiempo para
salvaguardar la supremacía constitucional
frente a posibles vulneraciones emanadas
por parte del órgano legislativo.
Según la naturaleza del órgano llamado a
ejercer la tutela, se distingue entre control
político, control jurisdiccional y control
mixto.
Control político. En este caso es el órgano
legislativo el que tiene a su cargo un verda-
dero autocontrol de su actividad normativa.
Su fundamento doctrinario radica en que,
“siendo las cámaras legislativas la represen-
tación más acabada del pueblo, son ellas
las que tienen mayor autoridad, por ejercer
la función de control”. Adopción de este
sistema la encontramos en las constituciones
de Bélgica, Holanda, Suecia, Dinamarca. En
cierta forma era ése también el sistema que
seguía nuestra Constitución de 1833.
También se incluye dentro de este sis-
tema el control operado por un órgano
político diferente de las asambleas legis-
lativas. Se cita como ejemplo el caso de
los senados guardianes de la Constitución,
durante los dos períodos napoleónicos:
Constituciones del año VIII y de 1852. “En
realidad, estos cuerpos nunca han contro-
lado seriamente la constitucionalidad de
las leyes. Pero es cierto que habían sido
domesticados por el Gobierno y, que, bajo
un régimen de tipo dictatorial, ningún
sistema de control de la Constitucionalidad
puede dar buenos resultados”, comenta
André Hauriou.10
Control jurisdiccional. En principio pa-
rece una solución óptima y consecuente
entregar a los tribunales y, en particular, a
los superiores, el control de la constitucio-
nalidad de las leyes, ya que ¿cuál órgano
puede ofrecer mayor competencia técnica,
independencia e imparcialidad?
10
A. HAURIOU, ob. cit., p. 327.
146
Pero no faltan los autores que expre-
sen reticencias al sistema: se estimula la
ambición política de los jueces. Por otra
parte, se agrega, los tribunales son eminen-
temente conservadores y, por lo general,
no están capacitados para comprender los
diferentes aspectos de la realidad política.
Habitualmente la eficacia de este control
se circunscribe al caso de inconstituciona-
lidad planteada.
Como se ha enunciado, éste es el sistema
adoptado en Estados Unidos y, con diversas
variantes, por la mayoría de las constituciones
sudamericanas. El artículo 86, inciso 2º de
nuestra Constitución de 1925 lo consagra
expresamente.
Control mixto. A fin de obviar los incon-
venientes de los controles políticos y los
jurisdiccionales, en algunos textos constitu-
cionales se opta por crear un órgano mixto
de control. Se trata de los comúnmente de-
nominados “tribunales constitucionales”.
Estos tribunales especiales tienen su ori-
gen en 1920 con la Constitución austríaca
que creó un tribunal de garantías constitu-
cionales. Un tribunal similar aparece en la
Constitución checoslovaca del mismo año.
La Constitución española de 1931 y la mayor
parte de las Constituciones de la postgue-
rra consultan tribunales especiales constitu-
cionales. Ejemplos: la Constitución italiana
de 1947 reconoce la Corte Constitucional
compuesta por quince jueces. En Alemania
Federal existe, aparte del Tribunal de Ga-
rantías Constitucionales de los respectivos
“Laender”, el Tribunal de la Federación. En
Francia, la Constitución de 1958 consulta el
Comité nacional o Consejo constitucional.
Los tres miembros son nombrados por el
Presidente de la República, tres por la Asam-
blea y tres por el Presidente del Senado. En
Chile, la Reforma Constitucional de 1970
creó un tribunal constitucional, que también
ejercía control preventivo, y la de 1980 lo
mantiene, aunque con otra integración y
atribuciones.
Atendiendo a la oportunidad en que puede
operar el mecanismo de control, se distingue
entre control preventivo o a priori y control
represivo o a posteriori.
 Sección Séptima: Teoría de la Constitución
El primero se hace presente durante la
tramitación de los proyectos legislativos y
el segundo actúa cuando el texto legal ya
se encuentra en vigencia.
El sistema de nuestro país, que consulta
ambas posibilidades, constituye un ejemplo
expresivo de la forma en que operan estos
controles.
Con anterioridad a la reforma constitu-
cional de 2005, el control represivo de la
constitucionalidad de las leyes se encontraba
radicado en la Corte Suprema y el preventivo
en el Tribunal Constitucional.
A partir de la vigencia de la precitada
enmienda, ambos controles quedaron ra-
dicados en el Tribunal Constitucional.
De acuerdo al Nº 6 del artículo 93 de la
Constitución, la Magistratura Constitucional
puede declarar la “inaplicabilidad” de un
precepto legal para un caso concreto.
En virtud de las facultades que le otorga
el Nº 7 del señalado precepto, el Tribunal
puede, bajo ciertos supuestos, declarar la
“inconstitucionalidad” de un precepto legal,
lo que implica su eliminación del ordena-
miento jurídico nacional, pero sin efecto
retroactivo.11
31.2. Derechos Fundamentales y Garantías
Constitucionales
Con frecuencia los autores e incluso los
mismos textos positivos de rango constitucio-
nal, emplean en forma bastante confusa y li-
gera los vocablos “declaraciones”, “derechos”
y “garantías”‘. Anotemos, sucintamente, que
la significación técnica de estos términos es
diferente. Las “declaraciones” representan
la proclamación de principios superiores
sobre organización y fines del Estado. Los
“derechos” son las facultades morales e
inviolables que competen al hombre para
realizar ciertos actos. Las “garantías” son los
medios para proteger estos derechos.
Aun cuando en los textos de las consti-
tuciones que inician la era del constitucio-
11
Cuando el control se encarga a un solo órgano
se denomina “concentrado”, en oposición al control
difuso que corresponde a todos los jueces.
147
nalismo clásico, no aparecen incorporadas
las declaraciones de derechos, posterior-
mente, tanto el reconocimiento como la
protección de los derechos fundamentales,
pasan a formar un capítulo importante de
los textos modernos.12 En efecto, se acos-
tumbra designar esta sección como parte
“dogmática” de la Constitución.13
Si bien los antiguos no desconocieron las
declaraciones de derechos, en lo que toca al
constitucionalismo clásico, el antecedente
inmediato en esta materia, se encuentra
representado por la “Declaración de Inde-
pendencia” de los Estados Unidos de 1776:
“Tenemos como verdades evidentes por sí
mismas: que todos los hombres han sido
creados iguales; que han sido dotados por
el Creador de ciertos derechos inalienables,
entre los cuales están la vida, la libertad y la
obtención de la felicidad; que los gobiernos
fueron instituidos entre los hombres para
asegurar esos derechos, derivándose sus
poderes justos del consentimiento de los
gobernados; que si cualquier clase de go-
bierno se convirtiere en destructor de esos
fines, el pueblo tiene derecho a modificarlo
o abolirlo e instituir otro nuevo”.
El aporte francés se encuentra represen-
tado por la célebre “Declaración de los Dere-
chos del Hombre y del Ciudadano” aprobada
por la Asamblea Nacional Constituyente
en agosto de 1789; y que proclamó: “Los
derechos naturales, inalienables y sagrados
del hombre”, expesando: “Artículo 19. Los
hombres nacen y quedan libres e iguales
12
Sobre el particular, cabe recordar que la primitiva
Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica
no hacía referencia a los derechos del ciudadano.
Las enmiendas 1 a 10, que fueron añadidas en el
año 1791, contienen el catálogo de los derechos
fundamentales, el que hoy es parte integral de dicha
Constitución.
13
En su Tratado de Derecho Político, publicado en
1925, ADOLFO POSADA distingue entre parte dogmática
y parte orgánica de las constituciones. La primera trata
de los derechos y garantías fundamentales, como
asimismo, de los fines del Estado. La parte orgánica
es aquella en que se determina la estructura políti-
ca del Estado y las normas de su funcionamiento:
naturaleza de los órganos, manera de constituirse
y normas generales, a las que se ha de supeditar su
actividad.
 Manual de Derecho Político
en derechos. Las distinciones sociales no
pueden fundarse más que en la utilidad
común. Artículo 2º. El objeto de toda aso-
ciación política es la conservación de los
derechos naturales e imprescriptibles del
hombre. Esos derechos son la libertad, la
propiedad, la seguridad y la resistencia a la
opresión… Artículo 16. Toda sociedad en
la cual la garantía de los derechos no esté
asegurada ni determinada la separación de
los poderes, carece de constitución”.
Sobre el origen doctrinario de las declara-
ciones, se sostienen diversos puntos de vista.
Para Esmein, por ejemplo. Son un producto
directo de la filosofía del siglo XVIII y del
movimiento espiritual que produjo. Son
los principales axiomas deducidos por los
filósofos y publicistas de una organización
política justa y racional, que proclamaron
solemnemente los autores de las nuevas
constituciones destinadas a aplicarlas.
Jellinek, en cambio, estima que la raíz
de las declaraciones es religiosa. Ese fun-
damento es el de la libertad religiosa que
algunos grupos colonizadores ingleses de
Norteamérica (perseguidos por ideas re-
ligiosas dentro de la escisión protestante)
llevaron consigo en su huida de Europa.
Existiría, por lo tanto, un origen protes-
tante y calvinista de las Declaraciones de
Derechos.
Izaga acepta este punto de vista, pero
puntualiza que este origen cristiano es
mucho más lejano y profundo: en toda la
Edad Media se encuentra la idea de que
el individuo tiene derechos innatos e in-
destructibles.
Anotemos que para otros autores, al mar-
gen de lo que las declaraciones postulen,
es el Estado la única fuente de los derechos
del hombre. El hombre no tiene más dere-
chos que los que el Estado le adjudica, ni
ha tenido nunca otros, ni los tendrá, pese
a todas las filosofías del Derecho y a todas
las bibliotecas del Derecho natural.14
En esta perspectiva, nos parece de inte-
rés la posición “dualista” de Peces-Barba,
quien reconoce por una parte la existencia
14
Citado por IZAGA, ob. cit., tomo II, p. 232.
148
de derechos fundamentales que el hombre
posee por el hecho de ser hombre, por
su propia naturaleza, derechos que le son
inherentes y que, lejos de nacer de una
concesión de la sociedad política, han de
ser por ésta consagrados y garantizados. Sin
embargo, agrega, es evidente que mientras
una sociedad política no reconoce unos
determinados derechos recibiéndolos en su
Derecho positivo interno, o adhiriéndose
a una convención internacional que los
proteja, no se puede hablar de éstos en un
sentido estrictamente jurídico, ni se pueden
alegar ante los tribunales competentes en
caso de infracción.15
El catálogo de los derechos del hombre
se ha ido ampliando en el devenir históri-
co. Al enunciado de corte marcadamente
individualista que caracterizó a las declara-
ciones de fines del siglo XVIII (libertades,
igualdades, propiedad), se ha sumado en
el presente siglo otro conjunto de derechos
en que se enfatiza una connotación social,
como expresa André Hauriou, en la visión
estrictamente liberal e individualista, que es
la de la Revolución francesa: las libertades
aparecen sobre todo como posibilidades,
como virtualidades, como rutas abiertas
ante la independencia y la iniciativa de los
individuos.
Estas observaciones toman todo su valor
cuando se reflexiona al propio tiempo sobre
el contenido de la idea de igualdad, tal como
fue proclamada a fines del siglo XVIII. Es
una igualdad de derecho, es decir, una igual-
dad política y jurídica. Pero la igualdad de
derecho está ampliamente condicionada
por la igualdad de hecho.
Ahora bien, factores económicos, políticos
y sociales obligan a profundizar en la idea
de igualdad, que va ligada estrechamente a
todas las libertades públicas. En esta forma
la lista de las libertades se ha completado
con derechos que se denominan “derechos
sociales” y que tienen un carácter muy di-
ferente de las libertades tradicionales. Se
trata del derecho al trabajo (antes sólo se
mencionaba la “libertad de trabajo”), del
15
PECES-BARBA, GREGORIO, Derechos Fundamentales,
Editorial Guadiana, Madrid, 1976, p. 39.
 Sección Séptima: Teoría de la Constitución
derecho a la educación gratuita, del derecho
a la salud, a la seguridad material, al descan-
so, al tiempo libre, a la asistencia en caso
de invalidez, etc. En esta nueva perspectiva,
los derechos o libertades no constituyen ya
para los individuos unos poderes de actuar,
sino facultades de reclamar determinadas
prestaciones de parte del Estado: instruc-
ción, trabajo, asistencia, etc.16
La inclusión de estos derechos en los
textos constitucionales origina no pocos
problemas para la estabilidad del régimen,
por cuanto no siempre el Estado puede dar
satisfacción a las prestaciones que ellos im-
plican. Por otra parte, a menudo la materia-
lización de los derechos sociales representa
en cierta medida la necesaria restricción de
las libertades clásicas, lo que naturalmente
agudiza el conflicto. Aun cuando el tópico
será desarrollado al tratar la teoría del ré-
gimen político, debemos anticipar que al
descrédito del constitucionalismo escrito
ha contribuido en no poca medida la abis-
mal distancia que existe frecuentemente
entre las prescripciones constitucionales
en materia de derechos sociales y lo que
se cumple en la realidad.17
Al ser incorporadas las declaraciones de
derechos a los textos constitucionales, se
hizo evidente la necesidad de otorgar a los
derechos reconocidos la debida protección a
fin de evitar que ellos fueren impunemente
vulnerados, ya sea por los gobernantes o
por los simples particulares. Las garantías
representan por consiguiente los diversos
mecanismos jurídicos ideados por los orde-
namientos constitucionales para proteger
el adecuado ejercicio de los derechos fun-
damentales. Lamentablemente, por falta de
pulcritud técnica, corrientemente aparecen
confundidos en los textos positivos con los
derechos a los cuales prestan protección.
Cronológicamente, la garantía más efec-
tiva de la libertad personal se halla repre-
sentada por el recurso de amparo (hábeas
corpus). En términos generales, este recurso
16
Extractado de A. HAURIOU, ob. cit., p. 211.
17
Ver en Anexo de este tomo “El Descrédito
del Constitucionalismo Escrito”, por MARIO VER-
DUGO M.
149
procede contra las detenciones o prisiones
ilegales o arbitrarias. Su interposición se
sujeta a formalidades mínimas y su trami-
tación es sumaria atendida la naturaleza
del derecho cautelado.
En algunas legislaciones, por ejemplo
en el art. 21 de la Constitución de 1980, el
amparo tutela la libertad personal, no sólo
cuando existe privación de ella, sino que
también cuando ella se encuentra ilegal o
arbitrariamente amenazada o perturbada.
Asimismo, el recurso de protección consa-
grado en el artículo 20 otorga eficaz tutela
a la mayoría de los derechos reconocidos
en el capítulo III.18
Entre otras garantías consultadas casi
universalmente por los ordenamientos po-
sitivos de rango constitucional, podemos
mencionar: juicio legal previo (nadie puede
ser penado sin este requisito); irretroactividad
de la ley penal (la figura delictiva debe estar
contenida en ley anterior al hecho del proce-
so); tribunales establecidos por ley (se excluyen
las “comisiones especiales”); libertad bajo
fianza (derecho que asiste al sujeto a prisión
preventiva no condenado); inviolabilidad de
la defensa en juicio (comprende la persona y
sus derechos); nadie puede ser obligado a
declarar contra sí mismo y se prohíbe toda
coacción física o psíquica.
Junto a estas garantías fundamentales
procesales, hay que mencionar otras que sin
revestir este carácter contribuyen también
a reforzar la seguridad personal: la invio-
labilidad del domicilio y de la correspondencia.
Obviamente esta garantía tiene igualmente
relación con el reconocimiento del derecho
de propiedad en sus diversas formas.
Suelen omitirse, al señalar las garantías
que protegen los derechos fundamentales,
los recursos y acciones que contemplan los
ordenamientos fundamentales, para velar
por la constitucionalidad de las leyes. Sin
embargo, son ellos instrumentos valiosos
para la defensa de los derechos, por cuanto
permiten invalidar o declarar inaplicables
18
Lamentablemente, durante los estados de
excepción constitucional, el amparo queda muy
restringido. Otro tanto ocurre con el recurso de
protección.
 Manual de Derecho Político
aquellos preceptos legales que en alguna
forma los vulneren.
Al terminar este esquemático análisis de
los derechos fundamentales y sus garantías,
parece imprescindible puntualizar que, al
margen del antecedente doctrinario que les
sirve de fundamento, es un hecho incontes-
table que ellos no pueden ser caracterizados
como “derechos absolutos”. En efecto, como
bien dice Izaga, “ello equivaldría a decir
que son ilimitados e incapaces de normas
que, de alguna manera, regulen o coacten
su ejercicio. Y eso es totalmente falso. Por-
que todo lo creado es limitado en su ser, en
sus fines, en sus aplicaciones y tendencias.
Además, toda actividad que se desarrolla
y vive en sociedad ha de ser susceptible de
regulación. Porque sin ella no sería posible
la actuación simultánea y armónica de los
derechos y libertades similares de los demás
miembros de la sociedad, entrelazándose
en una mutua y común cooperación de
todos. Eso no es posible sin que cada uno
sacrifique, en el ejercicio de su derecho,
aquella parte que sea necesaria para lograr
esa armónica y mutua cooperación, como
es evidente”.19
En síntesis, aun cuando se considere que
los derechos del hombre son inalienables
e innatos, ellos son legislables en su ejerci-
cio, y deben ser regulados por la ley que,
respetándolos en su esencia y garantizán-
dolos en su ejercicio normal, acomode su
desarrollo práctico a las exigencias de la
vida social, variadísima en circunstancias.
Nada hay de arbitrario en su regulación,
que está dirigida, no por la voluntad libre
del legislador, sino por la exigencia natural
del derecho y por la realidad social en que
debe aplicarse.
31.3. Separación de funciones
Esta exigencia es otro de los postulados
del constitucionalismo clásico y, junto a la
garantía de los derechos individuales, fue
elevada a la categoría de verdadero dogma
19
Ob. cit., tomo 2, p. 244.
150
político: “toda sociedad en la cual la garan-
tía de los derechos no esté asegurada, ni
la separación de los poderes determinada,
carece de constitución”, expresa el artículo
16 de la Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano de 1789.
Sobre el alcance de este principio nos
remitimos a lo ya expresado en el párrafo
23 de la Sección Sexta.
31.4. Titularidad del poder constituyente: el
pueblo o la nación
El Poder constituyente se define como aquel
que tiene capacidad o facultad para esta-
blecer o dictar la Constitución.
Ahora bien, existen dos casos principa-
les en que procede el establecimiento de
una nueva Constitución: Cuando nace un
nuevo Estado y cuando cae un régimen
político como consecuencia de un quiebre
institucional.
En ambos casos se plantea inevitable-
mente el problema de determinar la titula-
ridad del poder constituyente. Las diversas
etapas históricas resultan ilustrativas sobre
el particular.
En la Edad Media, la residencia del poder
constituyente no aparece decantada. Ni el
Rey, ni la Iglesia, ni los señores feudales
podían atribuirse en forma prioritaria la
titularidad de dicho poder.
La coexistencia de estos diversos facto-
res de poder explica el nacimiento de los
“pactos o compromisos” entre los estamen-
tos del mundo medieval. Sin duda, el más
comentado por los autores es el celebrado
en 1215, entre los barones y el Rey Juan
Sin Tierra de Inglaterra, pacto conocido
más tarde con la denominación de Carta
Magna.
A partir del Renacimiento, la titularidad
del poder constituyente queda radicada en
el Rey. Las Constituciones de esta época
son la emanación directa de la voluntad del
Monarca absoluto. “El Estado soy yo”, llegan
a decir aquellos monarcas. Por lo tanto, la
Constitución del Estado se identifica con
la voluntad del Monarca, y no existe otro
poder constituyente que el que se radica en
 Sección Séptima: Teoría de la Constitución
su persona. Doctrinariamente, esta posición
del poder constituyente fue defendida por
Rodino y, más acabadamente, por Hobbes.
Cierto es que este poder absoluto, soberano,
este poder constituyente, titularizado en el
Rey, tuvo algunas limitaciones ultratempo-
rales, que se pusieron de manifiesto a través
de las guerras de religión; y algunas limi-
taciones procedentes del mundo político,
como eran las llamadas leyes fundamen-
tales, a las que Montesquieu denominaba
“cuerpos intermedios”.20
El pueblo como nuevo titular del poder
constituyente aparecerá en Inglaterra a
fines del siglo XVII y con caracteres aún
más nítidos en la Declaración de Virginia
de 1776 y en la Constitución norteameri-
cana de 1787.
Con la irrupción del constitucionalismo
clásico la titularidad del poder constituyente
se desplaza al “pueblo o a la nación”. Es así
como en 1787 los norteamericanos decla-
raron: “Nosotros, el pueblo de los Estados
Unidos… disponemos y establecemos esta
Constitución para los Estados Unidos de
América”.
En el continente europeo, durante la
Revolución francesa, se difunde en las
asambleas y en los documentos la teoría
del poder constituyente popular.
En la terminología del derecho político,
las constituciones que se establecen recono-
ciendo la titularidad del pueblo o la nación
en el ejercicio del poder constituyente, se
designan como “democráticas”.
En Francia la doctrina de la titulari-
dad popular del poder constituyente fue
formulada por el abate Sieyès (“¿Qué es
el tercer Estado?”), a quien corresponde
por lo demás haber divulgado la expresión
“poder constituyente”. En el período de
la Revolución, los documentos consagran
explícitamente el principio.
Thomas Paine condensa en estos términos
el espíritu de la época: “Una constitución
no es el acto de un gobierno, sino de un
pueblo que constituye su gobierno, y un
gobierno sin una constitución es un poder
20
CARRÓ, ob. cit., p. 175.
151
sin derecho”.21 Efectivamente, en la época
moderna no se concibe ningún poder cons-
tituyente que no se encuentre radicado en
el pueblo o en la nación.
Por ejemplo, en todos nuestros ordena-
mientos constitucionales se hace referencia
explícita al pueblo como fuente originaria
del poder constituyente. “Mi objeto en la
formación de este Proyecto de Constitución
provisoria –dice O’Higgins en la proclama
de 1818– no ha sido el de presentarla a los
pueblos como una ley constitucional, sino
como un proyecto que debe ser aprobado
o rechazado por la voluntad general. Si la
pluralidad de los votos de los chilenos libres
lo quisiere, este proyecto se guardará como
una Constitución provisoria; y si aquella
pluralidad fuere contraria, no tendrá la
Constitución valor alguno. Jamás se dirá de
Chile que, al formar las bases de su gobierno,
rompió los justos límites de la equidad; que
puso sus cimientos sobre la injusticia, ni que
se procuró constituir sobre los agravios de
una mitad de sus habitantes.
Por cuanto la voluntad soberana de la
Nación, solemnemente manifestada en el
plebiscito verificado el 30 de agosto último,
ha acordado…” expresa el texto promulga-
torio de la Constitución de 1925.22
La actual Constitución también hace
referencias al plebiscito efectuado el 11 de
septiembre de 1980, en el cual “La volun-
tad soberana nacional mayoritariamente
manifestada en un acto libre, secreto e in-
formado, se pronunció aprobando la Carta
Fundamental que le fuera propuesta”.
Ahora bien, partiendo del supuesto que
el poder constituyente reside en el pueblo o
en la Nación, ¿cómo se manifiesta o expresa
su ejercicio en el momento de establecer
una nueva Constitución? Una de las técnicas
que tiene mayor aceptación en doctrina es
la que propone la función constituyente a
una Asamblea o Convención integrada por
representantes elegidos por la ciudadanía
21
Los Derechos del Hombre, Editorial Aguilar, Ma-
drid, 1963, p. 249.
22
Ver Anexo de este tomo: “Los Principios del
Constitucionalismo Clásico en los ordenamientos
fundamentales de Chile”.
 Manual de Derecho Político
especialmente para tal efecto. Este cuerpo
colegiado desaparece una vez que cumple
su objetivo.
Otra fórmula propuesta consiste en some-
ter a consulta popular un proyecto elaborado
por el detentador del poder. Para muchos
autores, en este caso, quien ejerce realmente
el poder constituyente es el gobernante que
prepara el texto fundamental.
Recordemos que en la génesis de la que
habría de ser nuestra Constitución de 1925
se postuló en un principio por una Asamblea
Nacional Constituyente, para optar en defi-
nitiva por el procedimiento de la Consulta
plebiscitaria, tomando como base el proyecto
elaborado por la Comisión Consultiva de-
signada por el Presidente Alessandri.23
Por ser el poder constituyente el que
establece o dicta la Constitución, se sigue
de ello que él debe ser anterior, distinto
y superior a los órganos que en el código
fundamental se establecen y a los cuales se
los faculta generalmente para modificar o
reformar la Constitución.
Desde los tiempos de Sieyès se denomina
al poder que establece la Constitución “po-
der constituyente originario” y a los órganos
a los cuales el ordenamiento faculta para
efectuar la revisión constitucional se los
denomina “poder constituyente derivado
o constituido”.
Como ya hemos explicado, para el cons-
titucionalismo clásico la supremacía del
poder constituyente originario respecto a
los poderes constituidos es de la esencia
del sistema. Actúan, por lo demás, con di-
ferencias de tiempo y de funciones.
Cronológicamente el originario precede
a los poderes constituidos, pero una vez
que ha elaborado la Constitución desapa-
rece del escenario jurídico –aun cuando
permanece latente–, para ser substituido
por los órganos creados. Desde el punto
de vista de las funciones, la diferencia es
igualmente clara: el poder constituyente
originario no gobierna, sino sólo expide la
normatividad fundamental de los órganos
constituidos; éstos, por su parte, deben
23
Sobre esta materia, ver Texto Complementario
sobre génesis Constitución 1980.
152
actuar en los términos y límites señalados
por la ley emanada del constituyente y sólo
podrán modificar la Constitución cumplien-
do y ateniéndose al procedimiento previsto
por el mismo texto fundamental.
Precisando la diversa naturaleza del poder
constituyente originario y derivado, expresa
Carro, “el primero es metajurídico y se suele
manifestar en momentos de revolución,
en momentos en que sobre un caos o un
desorden se hace necesario crear un nuevo
orden o Constitución política. El poder
constituyente originario no trae causa de
las normas constitucionales ni de actuación
política anterior. El poder constituyente ori-
ginario crea ‘ex novo’ el orden político.
El poder constituyente derivativo, en
cambio, trae sus causas de las relaciones u
orden político existente con anterioridad;
se suele manifestar a través de alguno de los
procedimientos de reforma constitucional
que se regulan dentro de las constitucio-
nes. De todas formas el poder constituyente
esencial, el poder constituyente tal y como
suele ser reconocido por la doctrina, es el
poder constituyente originario. Este es el
poder constituyente que verdaderamente
se contrapone a los poderes constituidos
dentro del Estado. El poder constituyente
es el que crea el orden bajo el que va a vivir
el Estado. Todo ejercicio del poder ulterior
va a ser a través de los poderes constituidos
por este poder constituyente”.24
¿Tiene límites el ejercicio del poder cons-
tituyente? Nuevamente hay que distinguir
entre el poder originario y el derivado o
constituido. En relación con el primero, la
doctrina coincide en que en principio él
carece de limitaciones y de actividad. Sin
embargo, con mayor análisis se admiten
ciertas limitaciones: a) debe reconocer los
derechos fundamentales; b) debe admitir
límites impuestos por el orden o convivencia
internacional, y c) no puede negar su propia
titularidad (no podría por ej., traspasarlo
a un grupo o a un hombre).
En lo que atañe al poder derivado o cons-
tituido, las limitaciones son más netas:
24
Ob. cit., p. 172.
 Sección Séptima: Teoría de la Constitución

En primer término, toda reforma de 32.1. Neoconstitucionalismo

la Constitución debe sujetarse al procedi-
miento en ella previsto, única posibilidad
de que ella tenga validez. Luego, si el texto
constitucional consulta la irreformabilidad
de ciertas materias, no es posible la revisión
constitucional de ellas (por ejemplo, reem-
plazar la forma de gobierno republicano por
una monarquía). Una tercera limitación al
ejercicio del poder constituyente derivado
que puede aparecer muy sutil pero que es
de extraordinaria relevancia, concierne al
respeto que debe tener al espíritu general
de la Constitución. Para pensarlo así debe
recordarse que una Constitución representa
un todo normativo orgánico que traduce
los valores dominantes en la sociedad. Si
las reformas no atienden a este factor, se
suscita el fenómeno que Burdeau denomina
fraude a la Constitución.
Cabe puntualizar, finalmente, que las
constituciones, junto con señalar a los ór-
ganos capacitados para efectuar su refor-
ma, indican el procedimiento a que éstos
deben ceñirse. Como viéramos al estudiar
el principio de rigidez constitucional, los
sistemas ideados son diversos y complejos.
En algunos debe elegirse una convención o
asamblea para que se aboque a la tarea (caso
de la Constitución chilena de 1828); en
otras, debe existir una ratificación ciudada-
na (p. ej., Suiza); o bien se encomienda la
reforma al mismo órgano legislativo, pero
exigiendo quórum y procedimientos espe-
ciales (ver Cap. XV, arts. 127 y sgtes. de la
Constitución de 1980).
32. EVOLUCIÓN
DEL CONSTITUCIONALISMO
Las profundas transformaciones origi-
nadas en el ámbito político, económico y
social, como consecuencia de la Primera
Guerra Mundial, impactarán notoriamente
la doctrina constitucional. Ello se advierte
claramente en las constituciones del pe-
ríodo de postguerra (alemana de Weimar,
austríaca, húngara, polaca, checoslovaca,
turca, así como las de la URSS y la española
de 1931).
Bajo esta locución se engloban las ten-
dencias doctrinarias que se manifiestan en
el aludido período histórico, las cuales, más
que rectificar en su esencia los principios
y técnicas del constitucionalismo clásico,
vienen a complementar y a dar adecuación
histórica a los mismos. En este orden de
ideas cabe hacer mención a los siguientes
aportes de esta nueva tendencia:
a) Vigorización del ejecutivo. Varios son
los factores que provocan la preeminencia
del órgano ejecutivo sobre el legislativo.
Destacamos dos de ellos.
En primer lugar la complejidad de los
problemas que plantea la sociedad contem-
poránea precisa, en la mayoría de los casos,
soluciones rápidas e inmediatas. Órganos
colegiados y deliberantes, como son los
congresos y parlamentos, aparecen poco
idóneos para tales efectos.
Por otra parte, la sociedad de masa, típica
expresión del mundo contemporáneo, busca
líderes carismáticos a los cuales entregar su
apoyo emocional. Los ocupantes de los ór-
ganos unipersonales, presidentes, primeros
ministros, resultan más atractivos que un
órgano colegiado, para cumplir ese rol.
La vigorización del ejecutivo, “ejecutivo
fuerte”, se expresa principalmente a través
de las siguientes manifestaciones: posibili-
dad de legislar por la vía de la delegación
de facultades (decretos con fuerza de ley,
en nuestro país); participación activa en el
proceso legislativo (iniciativa exclusiva para
presentar proyectos de ley, urgencia para la
tramitación de los mismos, derecho a veto,
etc.); atribuciones para decretar estados de
excepción constitucional, quedando pre-
munido de facultades casi omnímodas para
restringir y suspender derechos, manejo de
las relaciones internacionales, etc.
b) Incorporación de derechos de contenido
económico-social. La presión social y el auge
de los partidos socialistas en el mundo con-
tribuyeron en forma determinante a que
en las diversas constituciones promulgadas
en este período se incorporaran, junto
a los tradicionales derechos de carácter

153
 Manual de Derecho Político
individual, los de contenido económico-
social (derecho al trabajo, a la educación,
derecho a la seguridad social y derecho de
propiedad con referencia a su “función
social”).25
Generalmente se menciona a la Consti-
tución de Weimar (1919) como la primera
que incorporó al catálogo de derechos tra-
dicionales los de contenido social. Cabe, sin
embargo, mencionar que la mexicana de
1917 ya había prestado este reconocimiento
en forma explícita.26
c) Ampliación del cuerpo electoral. Aun cuan-
do la generalidad de las constituciones de
corte clásico consagraban el principio de
la soberanía nacional o popular, otorgando
a los ciudadanos la participación activa en
el proceso político a través del sufragio, en
la práctica ello tenía un carácter retórico
o nominal, por cuanto los cuerpos electo-
rales eran extremadamente restringidos.
En efecto, los requisitos habilitantes, por
razones de edad, sexo, instrucción y par-
ticularmente por capacidad económica,
eran excesivos.27
Las constituciones de este período tienden
a la ampliación del espectro electoral y el
sufragio pierde su carácter censitario prác-
ticamente en todos los países del mundo.
d) Reconocimiento legal de los partidos po-
líticos. Estas fuerzas políticas nacen y se
expresan en un principio como una nece-
sidad del sistema democrático representa-
tivo y al margen de todo reconocimiento
constitucional o legal. La importancia que
paulatinamente van adquiriendo y que los
25
Véase sobre esta materia y demás tendencias
constitucionales contemporáneas anexo de este tomo
de Ana María García Barzelatto.
26
Nuestra Constitución de 1925, en su texto
primitivo, significó en tal sentido un débil avance:
art. 10 Nº 14.
La Reforma de enero de 1971 (“Estatuto de Garan-
tías”) incorporó efectivamente derechos de contenido
social a nuestro ordenamiento: art. 10 Nº 16.
27
Aparte del requisito de nacionalidad, se pre-
cisaban generalmente 21 ó 25 años de edad, sexo
masculino, saber leer y escribir y ser contribuyente en
porcentajes variables que establecía la ley. En nuestro
país, según Carrasco Albano, en 1878, sólo el 0,5%
de la población cumplía con estos requisitos.
154
convierte en factores inherentes de la de-
mocracia, obliga a su reconocimiento en
las leyes electorales.
e) Coordinación de poderes. El principio
de separación de poderes, no obstante su
validez en cuanto a constituir un factor de
contención contra los abusos de poder, ori-
gina en la práctica problemas para el buen
funcionamiento del régimen político.
Las nuevas tendencias constitucionales
propician, más que una separación de po-
deres, una coordinación de los mismos. En
tal sentido la mayoría de los países europeos
adopta el tipo de gobierno parlamentario,
más acorde con ese propósito que el tipo
presidencial.
32.2. Tendencias constitucionales en la
actualidad
Nuevamente podemos tomar como
referencia para percibir estas manifes-
taciones un hecho bélico: la Segunda
Guerra Mundial. Obviamente, un fenó-
meno de tanta trascendencia histórica
necesariamente trastrueca el orden pre-
existente en forma manifiesta. El mundo
del constitucionalismo es permeable a
tales estímulos y ello se deja traslucir en
las nuevas constituciones.
Siempre con carácter esquemático, re-
señamos los aspectos más relevantes:
a) Atribuciones del Ejecutivo. Continúa en
las constituciones la tendencia a vigorizar
al Ejecutivo, ampliando incluso sus atri-
buciones. Por ejemplo: se incorporan las
denominadas “leyes marcos”, destinadas a
regular en forma general ciertas materias,
entregando al Ejecutivo la tarea de desarro-
llarlas en detalle. (Constitución francesa de
1958.) En general, se propende a ampliar
la llamada potestad reglamentaria de los
ejecutivos.
b) Derechos fundamentales. En esta materia
el reconocimiento de los derechos funda-
mentales, individuales y sociales no sólo se
concreta al marco constitucional interno,
sino que se proyecta al ámbito internacional:
 Sección Séptima: Teoría de la Constitución
Declaración Universal de los Derechos Hu-
manos de 1948? Declaración americana del
mismo año; Convención Europea de 1950;
Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos de 1966 y el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Cul-
turales de 1969, ambos promulgados en
Chile en 1989; y Convención Americana
sobre Derechos Humanos “Pacto de San
José de Costa Rica” de 1969, promulgado
en Chile en 1991.
c) Sufragio universal. Del sufragio general
o amplio, de la etapa del neoconstitucionalis-
mo, llegamos a la del sufragio universal. En
efecto, los requisitos para tener el derecho
a elegir y poder participar en el proceso
político se reducen al mínimo: 18 años de
edad y nacionalidad. Junto con rebajarse
la edad, se han eliminado las exigencias de
instrucción y se ha reconocido el sufragio
femenino.28
d) Reconocimiento constitucional de los parti-
dos políticos. Consecuencia del rol creciente
que en la vida institucional democrática
tienen los partidos políticos, es su recono-
cimiento, esta vez no sólo a nivel legal, sino
con rango constitucional. Tal ocurre en la
Constitución italiana de 1947; alemana de
1949, española de 1978 y otras.29
En algunos países se los reconoce como
personas de derecho público y se les acuerda
financiamiento fiscal para sus actividades
electorales.
e) Relación de poderes. Como se tuvo opor-
tunidad de estudiar en la Sección VI, párrafo
29 de este Manual, diversas constituciones
modernas (Francia, Austria, Irlanda, Portu-
gal, entre otras) han establecido sistemas
de gobierno que se apartan de los modelos
28
En nuestro país el sufragio femenino se reco-
noce para todos los procesos electorales en el año
1949. Se eliminan los requisitos de instrucción y se
rebaja la edad a 18 años en la Reforma Constitucio-
nal de 1970.
29
En Chile la Constitución de 1925 reconoce a
los partidos en forma incidental en el art. 25, y en
forma explícita en el art. 9º, después de la Reforma
de enero de 1971. En la Constitución de 1980, ver
art. 19, Nº 15.
155
clásicos –presidencial y parlamentario– para
configurar tipos mixtos. Ello, como se ha
visto, con el objeto de superar los conflictos
entre ejecutivo y legislativo, evitando lo que
se califica de “bloqueo entre poderes”.30
f) Nuevos órganos estatales y gubernamenta-
les. A los tradicionales órganos legislativo,
ejecutivo y judicial, se agregan otros lla-
mados a cumplir importantes funciones
específicas: Tribunales Constitucionales,
Consejos Económicos, Órganos Contralo-
res, Financieros, de Defensa y Tribunales
Calificadores de Elecciones, etc.
Ello deja de manifiesto que, al margen de
lo que pueden sostener las diversas doctrinas
políticas, el Estado asume cada día mayores
funciones en la vida contemporánea.31
g) Manifestaciones del regionalismo. Final-
mente mencionemos, como otra de las ten-
dencias del constitucionalismo actual, la
presencia del concepto región como nueva
unidad territorial. Sobre el particular nos
remitimos a las explicaciones contenidas en la
Sección V, párrafo 19.4 de este Manual.
33. CLASIFICACIÓN Y TIPOLOGÍA DE LAS
CONSTITUCIONES
Descritos los principios que informan
la escuela del constitucionalismo clásico,
estamos en condiciones de comprender
la distinción entre Constitución material y
Constitución formal.
Constitución en sentido material es el
sistema de normas –escritas o no escritas;
codificadas o dispersas– que se refieren a
la organización fundamental del Estado. El
concepto material de Constitución se define,
por consiguiente, por su objeto o materia. El
sentido material no hace relación ninguna a
30
Sobre esta materia ver NOGUEIRA, HUMBERTO,
Regímenes Políticos Contemporáneos, Editorial Fondo
de Cultura Económica, Stgo., 1985, pp. 301 y ss.
31
En nuestro país la Contraloría General de la
República fue reconocida con rango constitucional
en la Reforma de 1943. El Tribunal Constitucional
en la Reforma de 1970. La Constitución de 1980
incorpora al Banco Central y al Consejo de Segu-
ridad Nacional.
 Manual de Derecho Político
la categoría formal del origen del precepto,
sino a que el objeto o materia reglado sea
de importancia fundamental.
“La Constitución –dice Jellinek– abarca
los principios jurídicos que designan los
órganos supremos del Estado, los modos
de su creación, sus relaciones mutuas, fija
el círculo de su acción y, por último, la
situación de cada uno de ellos respecto al
poder estatal”.32
Crear y estructurar los órganos supremos
del poder estatal, dotándolos de competen-
cia, es, por lo tanto, el contenido mínimo y
esencial de toda Constitución. En tal sentido,
todo Estado está constituido de una manera
determinada, específica y concreta; tiene
una manera de ser, un modo de disposición
de sus elementos, una estructura en cuanto
todo. La Constitución en sentido material
coincide con el concepto genérico o am-
plio de Constitución enunciado al iniciar
esta Sección.
La Constitución en el sentido formal es el
sistema de normas referidas a la estructura
del poder estatal, en cuya elaboración y
mantenimiento se han observado las forma-
lidades que prescribe el constitucionalismo
clásico. Se atiende, por consiguiente, a las
formas y efectos que reviste la técnica jurídica.
“Sabemos que el constitucionalismo moder-
no ha codificado generalmente las normas
jurídicas fundamentales del Estado, para
conferir la inmutabilidad y permanencia;
el texto escrito y rígido ha sido equiparado
a una superley, a una ley de garantías. La
Constitución adquiere, con eso, un carácter
emintemente formal; se distingue de la ley
ordinaria, no sólo por su objeto ni por el
género de las cuestiones que trata, por su
forma de elaboración”.33
Planteada en estos términos la distinción,
se puede concluir que todo Estado tiene
Constitución en sentido material, pero no
todos la tienen en sentido formal.
La clasificación puede explicitarse to-
mando como referencia las constituciones
de Inglaterra y de los Estados Unidos de
Norteamérica.
32
JELLINEK, ob. cit., p. 413.
33
BIDART, ob. cit., p. 512.
156
Inglaterra tiene una Constitución ma-
terial, porque se rige por leyes y conven-
ciones constitucionales que se refieren a
la organización fundamental del Estado,
como la ley que mutiló atribuciones de la
Cámara de los Lores (1911) y la que Meció
el sufragio universal (1918), y varias con-
venciones constitucionales que dan a su
sistema político el carácter de parlamentario.
En cambio, no tiene Constitución formal,
porque al carecer de un poder constitu-
yente no existe diferencia entre esas leyes
constitucionales y las ordinarias. Por otra
parte, no existe un texto escrito único y de
naturaleza orgánica.
La Constitución norteamericana, en cam-
bio, presenta los caracteres de Constitución
tanto en sentido material como formal. En
efecto, la Constitución de 1778-89, con las
diez primeras enmiendas, contiene el fondo
de la Constitución con su tabla de derechos
humanos y la reglamentación de los poderes.
El artículo V de la misma Constitución pro-
pone los trámites necesarios para su reforma,
trámites complejos que no son necesarios
para la formación ni modificación de las leyes
ordinarias. Consta, además, en un documento
escrito, solemnemente promulgada por el
pueblo y es la base de todo el ordenamiento
jurídico norteamericano.34
Otras clasificaciones que habitualmente
aparecen en los textos –y a las cuales nos
hemos referido incidentalmente en esta
Sección– carecen, a nuestro entender, de
relevancia. En efecto, para el constitucio-
nalismo la Constitución debe ser necesa-
riamente escrita, rígida y establecida por
el poder constituyente, cuya titularidad de
ejercicio reside en el pueblo o nación. Las
constituciones no escritas, flexibles y otor-
gadas sólo podrán ser consideradas como
tales desde el punto de vista material.
Conserva interés la clasificación que se
hace entre constituciones breves o sumarias
y constituciones desarrolladas. El problema
no es meramente cuantitativo como pare-
cen entender algunos autores. No se trata
del mayor o menor número de capítulos o
34
El ejemplo se encuentra desarrollado en IZAGA,
ob. cit., tomo 2, p. 198.
 Sección Séptima: Teoría de la Constitución
artículos que tiene el texto constitucional,
sino del aspecto cualitativo, del alcance de
las normas. La Constitución breve o sumaria
se limita a regular los aspectos esenciales
de las instituciones que establece y enco-
mienda a la ley ordinaria su reglamentación
o complementación. Por el contrario, las
constituciones desarrolladas pormenorizan
materias propias de ley ordinaria.
Las constituciones chilenas –con la ex-
cepción de la de 1823, “moralista” de Ega-
ña– han sido breves o sumarias.
La doctrina se inclina preferentemente
por la Constitución breve o sumaria.
Estimamos que la clasificación entre
Constitución escrita y Constitución real es per-
fectamente válida en su contenido, pero
resulta equívoca en cuanto a la termino-
logía empleada. La alusión a constitucio-
nes escritas como uno de los factores de la
contraposición, excluye a cierto tipo de
normas fundamentales, respecto a las cuales
también puede originarse la antinomia que
se procura evidenciar.
Por tal motivo, estimamos más escla-
recedora la distinción entre Constitución y
régimen político. Aun cuando el tema será
profundizado en la Sección de los Regímenes
Políticos (tomo II), creemos oportuno trazar
aquí un esbozo de este planteamiento.
La premisa fundamental de esta clasifica-
ción se traduce en el siguiente enunciado:
la verdadera configuración política de un
pueblo no es siempre lo que aparece en los
textos constitucionales. La Constitución tien-
de a desfigurarse en su aplicación práctica.
“La puesta en marcha de la Constitución
produce un cierto orden, el orden consti-
tucional, que tal vez se separe un poco –o
mucho– de la imagen de orden concebida
por los constituyentes, o de la deducida
por los exégetas del texto (en el caso de
Constitución escrita)”.35
Las causas que pueden provocar este
desfase entre lo que dice el texto constitu-
cional y la realidad son complejas y, para su
adecuada comprensión, es preciso conocer
el rol que en la vida estatal desempeñan las
35
JIMÉNEZ DE PARGA, ob. cit., p. 25.
157
fuerzas políticas. Intertanto, debemos ade-
lantar que la vida política se nos presenta
como un constante fluir que no puede que-
dar paralizado por un texto constitucional.
De ahí que surja la idea de régimen como
un continuo fluir vital de las situaciones
concretas del poder. Se trata, en síntesis,
de visualizar el proceso dialéctico que se
origina entre vida y organización, devenir
y estructura.
Desde esta perspectiva, Jiménez de Parga
define la Constitución como “un sistema de
normas jurídicas, escritas o no, que pretende
regular los aspectos fundamentales de la
vida política de un pueblo”.
El régimen político –según, el mismo au-
tor– es “la solución que se da de hecho a los
problemas políticos de un pueblo”. Como
tal solución es efectiva, el régimen puede
o no coincidir con el sistema de soluciones
establecido por la Constitución. Lamenta-
blemente la mayoría de las veces esta coin-
cidencia está muy lejos de producirse.36
33.1. Tipología de Manuel García-Pelayo
Una de las tipologías de mayor difusión es
la que corresponde a MANUEL GARCÍA-PELAYO,
quien toma como referencia el distinto sentido
metodológico con que se ha elaborado una
constitución, la que, a su vez, es expresión
de una posición filosófica en concordancia
con una doctrina política.37
a) Concepto racional normativo: concibe la
Constitución como un sistema de normas
capaz de planificar la vida política. Sólo
la razón puede poner orden. La Constitu-
ción no sólo es la expresión del orden, es
la creadora de ese orden. De esta suerte
la realidad política está en la ley que la
establece.
Característica del concepto racional
normativo de la Constitución es la de ser
un documento escrito, establecido de una
36
JIMÉNEZ DE PARGA, ob. cit., pp. 25 y 69.
37
La tipología se encuentra desarrollada en De-
recho Constitucional Comparado, Editorial Revista de
Occidente, Madrid, 1957, pp. 33 y ss.
 Manual de Derecho Político
sola vez y para siempre. Sólo el derecho
escrito ofrece garantías de racionalidad;
sólo él permite un orden objetivo y per-
manente.
Históricamente, el contenido de estas
fórmulas constitucionales corresponde al
auge de la doctrina liberal, tanto en su ex-
presión política como económica.
b) Concepto histórico tradicional: surge esta
corriente en el siglo XIX, como reacción
a la posición anterior. Conforme a ella la
Constitución es el resultado de una lenta
transformación histórica. En cada comuni-
dad concurren especiales circunstancias, no
todas dependientes de la voluntad humana
ni de la razón. Frente a la indigencia de la
norma jurídica, ganan importancia los usos
y prácticas políticos. Por eso debe decirse
con propiedad la Constitución de un pueblo,
no de constitución a secas, como estructura
de orden válida para cualquier lugar. Una
constitución consuetudinaria tiene mayor
vigor que una escrita.
Si bien es correcto vincular esta concep-
ción tradicional con la doctrina conservadora,
no debe olvidarse –como anota TAGLE– que
también existe una corriente historicista con
sentido revolucionario, en la cual algunos
incluyen al mismo Carlos Marx.38
c) Concepción sociológica: postula que la
Constitución es el modo de ser de un pue-
blo con todo el complejo de sus riquezas,
carácter, cultura, etc. Por consiguiente, no
interesa tanto el orden descrito por los textos
fundamentales como el orden vivido por
cada pueblo.
A la posición racional-normativa la co-
rriente sociológica contesta que la Consti-
tución es “una forma de ser y no de deber
ser”; a la histórico-tradicional, recuerda
que la Constitución no es el resultado del
pasado, sino que se basa en estructuras del
presente.
En síntesis, mientras la concepción racio-
nal hace girar el derecho sobre la validez y lo
histórico sobre la legitimidad, la sociológica
la hace sobre la vigencia.
38
TAGLE A., CARLOS, Derecho Constitucional, Edi-
torial Depalma, Buenos Aires, 1976, p. 123.
158
Adhieren a esta corriente conservadores,
como Lorenz von Stein, pero sin duda el
mayor vigor dimana del pensamiento de
un socialista, Ferdinando Lassalle: “Los
problemas constitucionales no son prima-
riamente problemas de derecho, sino de
poder; la verdadera Constitución de un
país sólo reside en los factores reales que
en este país rigen”.39
33.2. Tipología de Karl Loewenstein
Karl Loewenstein en su ordenamiento
tipológico de las constituciones, otorga
singular relevancia al factor eficacia. ¿Se
cumple lo ordenado por la Constitución?
Al contestar esta interrogante, abre un es-
pectro de posibilidades:
a) Constituciones normativas. En este tipo
de constituciones existe una efectiva y real
coincidencia entre lo que dice el texto es-
crito y el orden político-social. Titulares y
destinatarios del poder hacen de la Consti-
tución una práctica, la viven efectivamente.
El ambiente nacional y social es favorable
para su realización. La Constitución tiene
una eficacia de ciento por ciento. La Cons-
titución es un traje a la medida.
Según Loewenstein, este tipo de consti-
tuciones se encontraría en los países euro-
peos occidentales y en Estados Unidos de
Norteamérica.40
b) Constituciones nominales. En este caso
el grado de eficacia de la Constitución es
relativo. Puede ser jurídicamente válida,
pero el proceso político no se adapta del
todo a sus normas. El desajuste se origina
por falta de desarrollo de la realidad polí-
tico-social. La norma vale jurídicamente,
pero no tiene existencia histórica; es una
pretensión sincera y quizá llegue a configurar
39
“¿Qué es una Constitución?”, Editorial Siglo
XX, Buenos Aires, 1957, p. 41.
40
Autores como BUONDELL y JIMÉNEZ DE PARGA,
encuentran exagerada la apreciación de Loewens-
tein en tal sentido: en ningún país del mundo las
constituciones cuentan con una eficacia plena, la-
mentablemente.
 Sección Séptima: Teoría de la Constitución

de modo efectivo la realidad sociopolítica. tarse con diversas enfermedades. A lo largo

Puede llegar a ser plenamente eficaz. El de su vida, el Estado sufre contratiempos,
traje debe colgar durante cierto tiempo en vive momentos excepcionales y crisis de
el armario y será usado cuando el cuerpo diversa índole.
haya crecido. Los ordenamientos fundamentales de
Este tipo de constituciones se daría en los diversos Estados no han estado ajenos
los países subdesarrollados. a estas situaciones y, en consecuencia, la
mayoría de las constituciones prevén al-
c) Constituciones semánticas. La Consti-
gunas enfermedades del cuerpo político y
tución es plenamente aplicada, pero no es
prescriben diversos remedios.
más que una formulación del poder políti-
En efecto, frente a ciertas anormalidades
co existente, en beneficio exclusivo de los
o alteraciones, y según sea su gravedad, se
detentadores del mismo. La Constitución
contemplan ciertos procedimientos, como
es efectivamente aplicada, pero no cum-
son los llamados regímenes de emergencia
ple su verdadero rol de ser un medio para
o estados de excepción constitucional.
contener el poder estatal. Si no existiera
Estas situaciones de anormalidad, que
la Constitución, el desarrollo táctico del
permiten declarar los estados de emergencia,
proceso del poder no sería notablemente
pueden originarse por factores externos
diferente. La Constitución es entonces un
(guerra o invasión), por causas internas
puro instrumento de camuflaje. En el símil
(conmoción o graves alteraciones del orden
desarrollado, el traje no es en absoluto un
público) o por fenómenos de la naturaleza
traje, sino un disfraz.
(sismos, inundaciones, etc.). 43
¿Dónde encontramos las constituciones
Declarado el estado de excepción por la
semánticas? Loewenstein, en forma prudente,
autoridad correspondiente y con los requi-
contesta: “no parece tener ningún campo
sitos que el ordenamiento constitucional
específico. Pueden surgir por doquier”.
señale, la autoridad ejecutiva puede suspen-
Sin embargo, señala como “tipo ideal” la
der o restringir el ejercicio de determina-
Constitución de Cuba proclamada por el
dos derechos (libertad personal, derecho
dictador Fulgencio Batista en 1952, tras su
de reunión, de asociación, de opinión y
golpe de Estado. Por otra parte agrega, “la
otros).
Constitución semántica en la forma de tipo
En general, los estados de emergencia
archidemocrático de gobierno de asamblea
tienen por finalidad restablecer la norma-
se ha convertido en práctica corriente dentro
lidad y son de duración limitada.
del ámbito soviético”.41
Como podemos apreciar, frente a cada
Como anota Torcuato Fernández Miran-
alteración o enfermedad del cuerpo político
da, el esquema de Loewenstein representa un
se contempla una institución como remedio
realismo metódico que desplaza el método
adecuado a la circunstancia.
jurídico hacia un planteamiento sociológico
Sin embargo, suele darse el caso de al-
del Derecho constitucional.42
teraciones de mayor gravedad que consti-
tuyen verdaderos estados patológicos den-
tro del orden político y que, por su misma
34. C ASOS CRÍTICOS
naturaleza, no pueden estar previstos en la
Constitución Política. Esto último resulta
El Estado, como cuerpo político, está
evidente, ya que toda Constitución tiende
expuesto, lo mismo que el hombre, a enfren-

41 43
La tipología y comentarios desarrollados se La Constitución de 1980 consulta cuatro estados
encuentran en la obra de LOEWENSTEIN Teoría de la de excepción constitucional: estado de asamblea, de
Constitución, Editorial Ariel, Madrid, 1968, pp. 216 sitio, de emergencia y de catástrofe. Ver arts. 39 a 45.
y ss. Durante el periodo de transición la disposición 24
42
En Estado y Constitución, Editorial Espasa-Calpe, contempla un quinto estado; “peligro de alteración
Madrid, 1975, p. 81. de la paz interna”.

159
 Manual de Derecho Político
a asegurar la estabilidad institucional y la
continuidad jurídica y, en consecuencia,
no puede institucionalizar actos contra las
normas jurídicas establecidas o al margen de
ellas (golpes de Estado, revoluciones, etc.) y
que significan abrir una brecha en el orden
jurídico. La revolución no es un acto jurídico
susceptible de ser constitucionalizado. Los
instrumentos constitucionales no prevén las
revoluciones como actos jurídicos lícitos
ni los efectos que los hechos de esa clase
pueden producir luego. Desde el punto
de vista jurídico son consideradas como
crisis del derecho o como rupturas de la
legalidad. “La Constitución que establece
el derecho a ser violada no sería en rigor
una Constitución”, dice Schmitt.
Tradicionalmente, el Derecho Político
se despreocupaba del estudio de estos ca-
sos críticos o estados patológicos. Cuando
uno de estos fenómenos se presentaba,
el diagnóstico quedaba agotado con la
simple certificación de un hecho: se ha
producido la ruptura de la continuidad
constitucional.
Carré de Malberg, representativo ex-
positor de esta tendencia, expresa: “No
hay sitio en la ciencia del Derecho Público
para un capítulo sobre la teoría jurídica
de los golpes de Estado, de las revolu-
ciones y de sus efectos”.44 Sin embargo,
esta postura en el Derecho Político ha
ido cambiando. Con Jean Blondell nos
encontramos ante una nueva tendencia
para enfrentar estos fenómenos: “Pese a
la supremacía de las constituciones, los
juristas siempre han reconocido, con un
claro concepto de la realidad, que una
revolución que consigue triunfar significa
el final de la Constitución antes vigente
y que los nuevos gobernantes pueden
empezar a trabajar en una tabla rasa”.45
Se aceptan las perturbaciones del orden
político como una realidad susceptible
de estudio y análisis, ya que las más de las
veces supone un quiebre constitucional y
la generación de un nuevo orden.
44
Ob. cit., p. 947.
45
Introducción al Estudio Comparativo de los Gobiernos,
Editorial Rev. de Occid., Madrid, 1973, p. 471.
160
Son muchas las manifestaciones del he-
cho revolucionario. La continuidad jurídi-
ca y la estabilidad constitucional pueden
verse alteradas por múltiples fenómenos
y común es, aun cuando tarea nada fácil,
hacer un distingo entre todos ellos, con-
ceptualizándolos según las características
que asumen.
34.1. Revolución y golpe de Estado
Aunque en estricto rigor no se puede
decir que los griegos conocieron el moderno
concepto de revolución, es de suma impor-
tancia hacer notar cómo ellos distinguieron
entre lo que hoy en día denominamos “re-
volución” y “golpe de Estado”. “Unas veces
los ciudadanos se alzan contra el gobierno
–dice Aristóteles en La Política–46 para im-
poner un cambio de Constitución, para
cambiar la que exista, sea cual fuere, es
decir, para trocar la democracia en oligar-
quía o la oligarquía en democracia, o ésta
en república y en aristocracia o viceversa.
Otras veces el alzamiento no va contra la
forma de gobierno establecida, sino que
se consiente en dejar que subsista, pues lo
que quieren los descontentos es gobernar
ellos mismos”.
La clasificación aristotélica hizo fortuna
y hasta el presente los autores siguen repi-
tiendo que existe revolución cuando los
insurrectos con su acción pretenden cambiar
el orden jurídico-institucional; por el con-
trario, se está en presencia de un golpe de
Estado cuando el propósito se circunscribe
a un simple cambio de gobernantes.
Sobre el particular, estimamos que debe
necesariamente hacerse una puntualización.
Tanto en el caso de la revolución como en
el caso del golpe de Estado, se produce una
ruptura del ordenamiento constitucional,
ya que los nuevos gobernantes acceden al
poder por vía diferente que la señalada en
el ordenamiento preexistente. La caducidad
de la Constitución, desde un punto de vista
jurídico, resulta inevitable.
46
Libro VIII, Cap. I.
 Sección Séptima: Teoría de la Constitución
Partiendo del supuesto que el hecho
revolucionario se produzca en un Estado
regido por una Constitución de corte cons-
titucionalista, ella queda abrogada en forma
orgánica, sea cual fuere la justificación ética
y la legitimidad del movimiento triunfante.
La razón de que ello ocurra así, es simple: la
respuesta que el ordenamiento fundamen-
tal daba a la interrogante ¿quién ejerce el
poder? ya no es válida, no corresponde a la
realidad. La generación del gobierno ha sido
otra, que no se compadece con la fórmula
que establecía el ordenamiento normativo
–aun cuando cuente con la aprobación tá-
cita o expresa de los gobernados–. Y, siendo
la Constitución, ante todo “organización
fundamental de las relaciones de poder
del Estado”, mal podría sobrevivir si ha sido
vulnerada, precisamente, en ese aspecto
de su esencia –no obstante que ello pueda
aparecer impuesto por las circunstancias.
La Constitución escrita no representa
un conjunto de disposiciones yuxtapuestas
e inorgánicas; implica, por el contrario,
una totalidad unitaria y acabada que sólo
se hace inteligible en función del todo, por
cuanto expresa una determinada idea de
derecho y la opción por un régimen político,
también típico. Es por eso que su revisión
o enmienda sólo puede efectuarse por los
canales que ella misma previene.
El hecho revolucionario puede ser mo-
ral, si encuadra con las leyes éticas; puede
ser legítimo si descansa en la juridicidad;
pero no es nunca legal por discordar con
el derecho positivo.
Ahora bien, ¿qué sucede cuando el propio
gobernante revolucionario atribuye vigencia
a la Constitución preexistente? Se trata,
por cierto, de un hecho de extraordinaria
significación, por cuanto revela la decisión
del detentador de hecho para gobernar
conforme a derecho. Sin embargo, ello
no hace revivir el estatuto fundamental
abrogado; solamente el contenido de sus
disposiciones puede cobrar eficacia; pero
no ha cambiado el fundamento de su vali-
dez. La fuerza normativa ya no arranca de
una manifestación del poder constituyen-
te, sino de la decisión del gobernante. La
Constitución formal ha muerto; emerge
161
la Constitución material: reglas y prácticas
para el ejercicio del poder.
Obviamente, ese mismo Estado podrá
volver a regularse por una Constitución
formal –en los términos del constitucio-
nalismo– cuando en su establecimiento se
respeten los principios que ya recordára-
mos. Cabe reiterar, igualmente, que para
que ello ocurra basta un apego nominal
a los principios clásicos. Es preciso que el
nuevo estatuto sea reflejo del pensamiento
y el querer políticos comunes.
Admitido que la consolidación del triun-
fo de los insurrectos produce como efecto
inmediato la abrogación del ordenamiento
constitucional, es posible entrar a distinguir
en cuanto a sus efectos mediatos.
Es dentro de este ámbito cuando tiene
aplicación la tipología de Aristóteles, pero
referida no tan sólo a los aspectos meramen-
te jurídicos, sino que principalmente a la
configuración global de la sociedad.
Cuando como consecuencia de la acción
de los gobernantes “de tacto” se produce
una transformación radical y profunda en el
ordenamiento jurídico y en las estructuras
económico-sociales, estamos en presencia
de una revolución. Cuando, por el contra-
rio, los cambios sólo se circunscriben a lo
político-institucional, sin tocar las estruc-
turas económico-sociales, o sólo lo hacen
tangencialmente, estamos en presencia de
un golpe de Estado.
Se citan como ejemplos clásicos de
revolución: la Francesa de 1789; la Rusa
(bolchevique) de 1917; la China de 1949;
la Cubana de 1959.
En materia de golpes de Estado, Latino-
américa ofrece un espectro variado: Bolivia,
Venezuela, Argentina, los más destacados.
Por el contrario, Chile y Uruguay se pre-
sentaban como ejemplos de estabilidad en
el siglo XX.
Dentro del tipo golpe de Estado se suele
distinguir el pronunciamiento militar de los
cuartelazos. Lo que cualifica al pronuncia-
miento militar es la acción cohesiva de las
Fuerzas Armadas. No se trata de un movi-
miento dirigido por una fracción de una
de sus ramas, ni de un acto de caudillaje,
sino de un movimiento institucional de las
 Manual de Derecho Político
mismas. Generalmente se invoca como fi-
nalidad la defensa de las instituciones y la
integridad nacional.47
Los cuartelazos, putsch y otros movimien-
tos insurreccionales carecen de esa cobertura
institucional y representan sólo fracciones
de las Fuerzas Armadas.48
34.2. El derecho de resistencia a la opresión
Los distintos actos que hemos descrito
son, por lo general, producto –como lo seña-
láramos en su oportunidad– de una reacción
de los gobernados en contra de la comisión
de ciertos “abusos” o mantenimiento de
ciertos “usos” por parte de los gobernantes.
Se producen en el cuerpo político ciertas
“enfermedades” que no tienen remedio
jurídico y por ende se recurre a remedios
extrajurídicos (revolución, golpe de Esta-
do, etc.). El problema, entonces, consiste
en acordar a esos actos la justificación que
jurídicamente no tienen; en legitimarlos
sobre la base de justificaciones extrajurídi-
cas. El derecho de resistencia a la opresión
cumple la función de justificar ciertos actos
de los gobernados frente a determinadas
situaciones que implican arbitrariedad por
parte de los gobernantes.
También denominado derecho de rebe-
lión, “es el derecho que tiene toda sociedad
de hombres dignos y libres para defenderse
contra el despotismo e incluso destruir-
lo”.49 La concepción de este derecho es
de antigua data y su desarrollo ofrece di-
versas variantes a lo largo de la historia del
pensamiento político y en los diferentes
regímenes políticos.
Aun cuando no faltan antecedentes
tanto en los griegos –que manifestaban
un acentuado aborrecimiento por el go-
bierno ilegítimo (“impuro”)– como en la
47
Sobre el particular ver Bando Nº 5 y Decreto
Ley Nº 1 de la Junta de Gobierno de Chile, ambos
del 11 de septiembre de 1973.
48
Sobre el punto ver MELOTTI, UMBERTO, Revo-
lución y Sociedad, Editorial F.C.E., México, 1971.
49
SÁNCHEZ VIAMONTE, CARLOS, El Constituciona-
lismo, Editorial Bibliográfica, Buenos Aires, 1957,
p. 351.
162
Patrística, podemos afirmar que las primeras
exposiciones orgánicas relativas al derecho
de insistencia a la opresión comenzaron a
tener lugar a partir del siglo XII con Juan
de Salisbury, quien en su obra Polycraticus
presenta la primera defensa explícita del
tiranicidio que se encuentra en la literatura
política medieval. “Quien usurpa la espada
merece morir por la espada”.
Un siglo más tarde, Santo Tomás de
Aquino en su obra Del régimen de los prínci-
pes, repudia el tiranicidio, pero sienta las
bases de la resistencia a la opresión, como
acto público de todo un pueblo. Justifica
la resistencia a la tiranía siempre y cuando
quienes resistan se aseguren que su acción
será menos nociva para el bien común que
el mal o abuso que tratan de eliminar. Pos-
teriormente, Marsilio de Padua en su obra
Defensor pacis (1324) expone el derecho de
resistencia a la opresión enlazándolo con el
principio de la soberanía del pueblo.
Al iniciarse la Edad Moderna (siglo XVI)
cobran relieve las defensas que de este dere-
cho hicieron los teólogos españoles Suárez,
en el Tratado de las Leyes, y Mariana, en Del
rey y de la institución real.
Sin embargo, el verdadero realce del
derecho de resistencia a la opresión tiene
lugar con John Locke en su Segundo ensayo
sobre el gobierno civil, obra publicada en 1690.
No sin razón se ha definido a Locke como
el teórico de la revolución inglesa de 1688.
En efecto, en el prefacio del Ensayo justifica
a los ingleses que, a su juicio, obraron en
defensa de sus legítimos derechos, los que
les habían sido arrebatados por el usurpador
Jacobo II. “Siempre que los legisladores
intentan arrebatar o suprimir la propiedad
del pueblo o reducir a los miembros de éste
a la esclavitud de un poder arbitrario, se
colocan en estado de guerra con el pueblo,
y éste queda libre dse seguir obedeciéndole,
no quedándole entonces a ese pueblo sino
el recurso común que Dios otorgó a todos
los hombres contra la fuerza y la violencia…
Este pueblo tiene derecho a readquirir
su libertad primitiva y ante el estableci-
miento de un nuevo poder legislativo (el
que crea más conveniente) provea a su
propia salvaguardia y seguridad, es decir,
 Sección Séptima: Teoría de la Constitución
a la finalidad para cuya consecución están
en sociedad”.50
Mucho se ha discutido en doctrina po-
lítica si el derecho a la rebelión es o no un
derecho a la revolución. Si nos atenemos
a lo expresado por John Locke en su obra
no podemos más que entenderlo como el
derecho que tiene el pueblo a recuperar los
derechos que le han sido vulnerados. Cuando
el gobernante se excede en sus atribuciones,
sobrepasa sus derechos y quebranta la misión
que le ha sido confiada, el pueblo tiene el
deber de ejercer el derecho de resistencia y
liberarse de la opresión a que ha sido some-
tido. En consecuencia, este derecho no tiene
por finalidad la promoción de una sociedad
mejor, no pretende un cambio institucional,
sino la recuperación de los antiguos derechos
que han sido conculcados; es un derecho
contra los gobernantes, pero no contra las
instituciones, por lo que –a lo menos en
su sentido original– no se identifica con el
derecho a la revolución propiamente dicha,
aun cuando en ciertas circunstancias puede
adquirir tal alcance y trascendencia.
El derecho de resistencia a la opresión no
sólo ha existido en la doctrina de los pensado-
res, sino que, además, ha habido reiterados
intentos de institucionalizarlo. La declaración
de los derechos del hombre y el ciudadano
lo incluye entre los derechos naturales e im-
prescriptibles, juntamente con la libertad, la
propiedad y la seguridad (art. 2º).
Sin embargo, su institucionalización, es
decir, su reconocimiento por el derecho
positivo, ha significado un problema para el
constitucionalismo. El Estado de Derecho,
producto del constitucionalismo clásico, im-
plica la existencia de una serie de técnicas
jurídicas (separación de funciones, supre-
macía constitucional, elecciones libres, etc.),
destinadas a excluir la posibilidad teórica de
opresión y, en consecuencia, la necesidad de
remedios extrajurídicos. En otras palabras,
“en el derecho positivo, dentro de las ma-
nos del Estado de Derecho, el derecho de
50
JOHN LOCKE, Segundo ensayo sobre el gobierno civil,
Aguilar, Buenos Aires, 1963, Cap. XIX, p. 239. Véase
en Anexos de este libro Hobbes y Locke, intérpretes de su
época, por ANA MARÍA GARCÍA BARZELATTO.
163
resistencia a la opresión no tiene razón de
existir, porque el constitucionalismo implica
la imposibilidad jurídica de la opresión y la
posibilidad jurídica de impedir o reparar los
abusos”.51 Además, el ejercicio de la rebelión
implica el empleo de la fuerza y ésta es, por
naturaleza, lo opuesto al Derecho.
Después de la Segunda Guerra Mundial
las constituciones dictadas en Europa no
consagran este derecho debido a la difi-
cultad en encontrar fórmulas adecuadas
para su institucionalización; sin embargo,
el espíritu de derecho de rebelión emana
claramente de cada una de las constituciones
del mundo occidental.
34.3. Gobierno de facto
No obstante las situaciones de anorma-
lidad constitucional que puede sufrir un
Estado (revoluciones, golpes de Estado,
etc.), éste debe seguir funcionando. Y esto,
en virtud del principio de la “continuidad
del Estado”. Un Estado no puede saber de
pausas ni interrupciones y exige que en
todo momento haya un gobierno rigién-
dolo y mandándolo. Siempre debe haber
un gobierno que lo dirija, que asegure su
funcionamiento para evitar caer en el caos
o la anarquía, aun cuando ese gobierno
no se haya constituido de acuerdo con las
normas jurídicas vigentes.
Por esta razón ha surgido la doctrina del
gobierno de facto o de hecho en oposición al
gobierno de jure o de derecho. Se caracteriza,
porque “el acceso a los cargos o roles de
gobierno por parte de los nuevos ocupantes
se efectúa contrariando normas jurídicas, o
por lo menos, al margen de ellas”.52 Así el
gobierno será de facto hasta que se produzca
la instauración de un nuevo orden consti-
tucional mediante el ejercicio del poder
constituyente, y el gobierno se convierte
en de jure, ya que estará encuadrado dentro
del nuevo ordenamiento jurídico.
Pero no sólo el gobierno instaurado al
margen de las normas constitucionales y
51
LÓPEZ, p. 102.
52
LÓPEZ, p. 108.
 Manual de Derecho Político
legales constituye gobierno de facto. Exis-
ten otros criterios para determinarlo. El
profesor Dana Montaño observa “que el
hecho apreciable para la determinación del
carácter de un gobierno no es solamente
el modo como ha llegado al poder. Un go-
bierno regularmente constituido, es decir,
elegido de acuerdo a la Constitución y a
la ley, puede devenir gobierno de hecho,
por apartarse de aquélla o de ésta, ora en
el ejercicio de sus atribuciones propias, ora
por haber sobrevenido un vicio que hace
irregular su permanencia en el poder”.53
Podemos determinar, entonces, que es-
tamos en presencia de un gobierno de facto
cuando el conjunto de órganos y de indivi-
duos que dirigen el Estado se apartan de las
normas de derecho vigentes, ya sea porque
se genera con prescindencia del procedi-
miento establecido en la Constitución y en
las leyes para la renovación de los titulares
de los órganos gubernamentales, y en forma
generalmente violenta, o porque en la orga-
nización de las instituciones del Estado, un
poder vulnera los principios de derecho y, en
especial, el de la separación de los poderes y
se arroga, además de sus funciones propias,
otras facultades que han sido entregadas
por la ley a un poder distinto o, por último,
cuando al ejercer sus funciones atropella
abiertamente los derechos y garantías que
la ley concede a sus ciudadanos.
53
Montaño, Dana, Principios de Derecho Público,
tomo II, p. 128.
TEXTO COMPLEMENTARIO
Texto atinente a párrafo 32:
Evolución del Constitucionalismo
MARIO BERNASCHINA GONZÁLEZ
Manual de Derecho Constitucional
Editorial Jurídica de Chile, 1958,
pp. 137 a 141
A PROBACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN DE 1925
Convocatoria a una Asamblea Constituyente.
El país pedía una Asamblea Constituyente y la
164
Según este criterio se puede distinguir
entre los gobiernos que nacen de facto y
aquellos que nacen de jure, pero que devie-
nen de facto por actos posteriores.
Todo gobierno de facto pretende legiti-
marse, ser aceptado y reconocido no sólo
en el plano interno, sino también interna-
cionalmente.
Internamente, un gobierno de facto puede
legitimarse y, además, convertirse en gobierno
de jure al instaurar un nuevo orden consti-
tucional o mediante el reconocimiento del
ordenamiento jurídico vigente y el encuadra-
miento de sus actos a éste. También puede
legitimarse por cualquier medio que signifique
la expresión de la opinión ciudadana con
respecto al régimen de facto y que le permite
confirmar en el poder a los gobernantes que
han llegado a él por vías extralegales, como
el plebiscito, por ejemplo.
En el plano internacional el gobierno de
facto busca primordialmente y con verdadero
carácter de necesidad el reconocimiento
por parte de los demás Estados. Es decir,
un pronunciamiento oficial de la comu-
nidad internacional, considerando que el
gobierno de facto representa legalmente al
Estado y que es capaz de obligar en materia
internacional. Las estrechas relaciones que
mantienen los Estados en materia económi-
ca, técnica, comercial y cultural, entre otras,
explican la importancia fundamental que el
reconocimiento internacional tiene para los
gobiernos de facto.
finalidad principal de la Comisión Consultiva
era la de “informar al Gobierno sobre todo lo
relativo a los procedimientos a que deba ce-
ñirse la organización y funcionamiento de la
Asamblea Constituyente”.
Sin embargo, el presidente Alessandri tuvo
poderosas razones para omitir la convocatoria
de un Congreso elegido por el pueblo, princi-
palmente por la falta de registros electorales.
Subcomisión de forma. La subcomisión que
nos interesa, según lo expresado en la primera