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MANUAL DEL RÉGIMEN LABORAL PÚBLICO
César abanto revilla

Javier Paitán Martínez
MANUAL DEL
RÉGIMEN LABORAL
PÚBLICO
Av. Angamos Oeste 526, Urb. Miraflores

Miraflores, Lima - Perú (01) 710-8900
www.gacetajuridica.com.pe
BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ
Centro Bibliográfico Nacional
348.62 Abanto Revilla, César, 1972-

A11 Manual del régimen laboral público / César Abanto Revilla, Javier
Paitán Martínez.-- 1a ed.-- Lima : Gaceta Jurídica, 2017 (Lima :
Impr. Edit. El Búho).
654 p. ; 17 cm.

Bibliografía: p. 615-632.
D.L. 2017-06003
ISBN 978-612-311-461-9
1. Perú. [Ley n. 30057 : 04-07-2013] - Interpretación y aplicación 2.

Funcionarios públicos - Legislación - Perú - Interpretación y
aplicación 3. Función pública - Legislación - Perú - Interpretación y
aplicación 4. Administración pública - Legislación - Perú -
Interpretación y aplicación I. Paitán Martínez, Javier II. Gaceta
Jurídica (Lima) III. Título
BNP: 2017-1922
MANUAL DEL RÉGIMEN LABORAL PÚBLICO

© César Abanto Revilla / Javier Paitán Martínez
© Gaceta Jurídica S.A.
Primera edición: Junio 2017
1750 ejemplares
Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú
2017-06003
ISBN: 978-612-311-461-9
Registro de proyecto editorial
31501221700557
Prohibida su reproducción total o parcial
D.Leg. Nº 822
Diagramación de carátula: Martha Hidalgo Rivero
Diagramación de interiores: Rosa Alarcón Romero
Gaceta Jurídica S.A.

Av. Angamos Oeste Nº 526, Urb. Miraflores
Miraflores, Lima - Perú
Central Telefónica: (01)710-8900
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Impreso en: Imprenta Editorial El Búho E.I.R.L.
San Alberto Nº 201, Surquillo
Lima - Perú
Junio 2017
A mi amada esposa Liz y mis hijos Álvaro y Diego.
César Abanto
A mis padres por sus enseñanzas, sus consejos,

su paciencia y sus enmiendas. Por ser los forjadores
de lo que hoy represento, y por ser mis entrañables eternos.
Javier Paitán
“En las relaciones laborales de los trabajadores al
servicio del Estado, las personas que trabajan no
deben ser consideradas recursos –aunque humanos–,
tampoco debe prestarse atención solamente –ni tan
siquiera principalmente– a su condición de funcionario
o funcionaria, ya que este es un sustantivo que, al
igual que recurso, evoca más la función –cuando no
el uso– que la naturaleza humana de quien trabaja.
Deben prevalecer las consideraciones humanísticas y
sociales sobre cualquier otra, lo que debe evidenciarse
en el empleo público”.
Mario Ackerman
INTRODUCCIÓN
La historia de la administración pública y, por ende, de los trabajadores

al servicio la misma, como es el caso peruano, es una historia de frustracio-
nes, de viejos ideales, de mitos y de poca realidad. Así pues, a pesar de que
la administración pública en el Perú ha transitado por diferentes procesos his-
tóricos, pasando por el Incanato, el Virreynato hasta llegar a la República,
época en la se establece como uno de sus fines esenciales el lograr el bie-
nestar de la colectividad, en términos de tutelar el interés del Estado sobre los
intereses de los trabajadores públicos, pareciera que la historia sigue siendo
la misma.
En efecto, desde el Estado Gendarme o Policía, de corte liberal, la admi-

nistración pública siguió con misma historia. Sin embargo, esta daría un giro,
de modo positivo, con la introducción del Estado social y democrático de
derecho en nuestra Constitución Política de 1979 y la vigente, de 1993. Aten-
diendo a que el Estado social y democrático propugna una interrelación e
integración de la relación de empleo público y el derecho del trabajo, al punto
de incidir en la laboralización de la relación de empleo público (la expansión
del Derecho del Trabajo) en la administración pública y, por ende, la desad-
ministrativización de la misma (huida del Derecho Administrativo). Esto es, la
convergencia entre las teorías contractualistas y estatutarias, pero casi siem-
pre con la hegemonía de la última.
Al respecto, la relación entre la administración pública y el personal a su

servicio, que pone en marcha la maquinaria administrativa del Estado, viene
a constituir lo que conocemos como “empleo público”. Este, definido como
el conjunto de relaciones laborales que vinculan al Estado en su posición
de empleador, con sus trabajadores públicos sujetos al régimen de carrera
o bajo el régimen laboral privado, trabajadores de empresas públicas, entre
otros(1); sin que ello implique considerar a los trabajadores como recursos,
(1) MIRANDA HURTADO, Guillermo. “Instituciones y perspectivas del Derecho Laboral

Público”. En: Revista de Derecho & Sociedad. Nº 23, Año 15, Lima, 2004, p. 62.
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César Abanto Revilla / Javier Paitán Martínez
aunque humanos, puesto que debe prevalecer las consideraciones humanis-

tas y sociales sobre cualquier otra.
Y es desde de la Constitución donde se van a perfilar las líneas maes-

tras de esta rama particular del Derecho Público, recogiéndose una serie
menciones sobre el empleo público y la función pública (básicamente, los
artículos 39 al 42 de la Constitución)(2). El ejercicio de la función pública por
parte de los trabajadores estatales permite garantizar la prestación de los
servicios públicos en favor de la nación, los mismos que pertenecen al régi-
men jurídico de los funcionarios o servidores del Estado (artículo 42 de la
Constitución), diferentes a los trabajadores de la actividad privada (artículo
28 de la Constitución). Esta separación y diferenciación ha sido tradicional y
sigue siendo profunda, el cual obedece a razones de tradición histórica y jurí-
dica, recogida, sustentada y reforzada por la actual Constitución(3), pero no
excluyentes del todo.
El empleo público en el Perú enfrentó –y sigue enfrentando– signifi-

cativos cambios. Si bien, desde sus orígenes ha presentado problemas de
diversa índole, tales como de estructuras institucionales organizaciones y
funcionales, estos siempre han tenido repercusiones en el personal labo-
ral. Paradójicamente, la noción de empleo público aplicable a todo el Sector
Público (administrativo, empresarial, entre otros sectores) ha introducido una
tensión dialéctica, como lo señalamos anteriormente, entre la laboralización
y la administrativización, que al menos en la coyuntura actual se salda con
esa creciente penetración de la lógica publicista de intevencionismo unilateral
en la ordenación iuslaboral del empleo público y un modo de utilización de la
contratación laboral que conduce hacia la precarización del empleo(4); lo que
en buena cuenta no pareciera presentarse, actualmente, en el Perú.
Justamente, por esta precarización del empleo público laboral, aunado

a otros factores de índole administrativo y de gestión, desde la década de los
noventa se empezó a discutir sobre la reestructuración de la administración
pública peruana, tanto en sus aspectos administrativos y, sobre todo, en los
laborales. Entre los antecedentes históricos de la reforma y reestructuración
del empleo público (denominada desde 2008, como servicio civil), encontra-
mos varios intentos de reforma: un primero (1990-1992), un segundo (1995-
1997), un tercero (2000-2006) y un cuarto (2008 a la actualidad).
(2) ROMERO CÁRDENAS, María José. Relaciones laborales en el empleo público. 2ª edi-
ción, Ibídem Ediciones, Madrid, 1996, p. 17.
(3) PASCO COSMÓPOLIS, Mario. “Consideraciones acerca del Contrato Administrativo de
Servicios”. En: Laborem. Revista de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social. Nº 9, SPDTSS, Lima, 2009, p. 113.
(4) MONEREO PÉREZ, José L. “Las reestructuraciones en el Sector Público y su inciden-
cia en el empleo público laboral”. En: VV.AA. Reestructuración de las administraciones
públicas: Aspectos administrativos y laborales. Comares, Granada, 2015, p. 214.
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Manual del régimen laboral público
Hablar de una reforma del empleo público para muchos era hablar de
un viejo ideal o, simplemente, de un mito. Sin embargo, este viejo ideal se
empezaría a gestar en el año 2008 y concretar, de manera efectiva, el 2013,
esto es, con la entrada en vigencia de un nuevo y único régimen laboral en la
administración pública: el “Servicio Civil” regulado por la Ley N° 30057, Ley
del Servicio Civil; que refleja la persistencia de la influencia del Derecho del
Trabajo en el seno de una organización pública, pero que no significa su pri-
vatización, así como la influencia de algunas de sus instituciones de natura-
leza colectiva en los postulados clásicos de la teoría estatutaria(5), sobre todo
en materia de negociación colectiva.
Volviendo la mirada hacia la reforma normativa del empleo público y su

implementación con la entrada en vigencia del nuevo régimen del Servicio
Civil, nos surge las siguientes interrogantes: ¿Era necesaria esta reforma?
¿Por qué? Según la Autoridad Nacional del Servicio Civil - Servir (ente rector
del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos), en el diagnós-
tico actual del empleo público peruano, entre otros resultados, tenemos una
administración pública en el que laboral más de 1,4 millones de trabajadores
estatales en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) y cada
año ingresan más de cincuenta mil nuevas personas, incrementando la plani-
lla pública en más de mil millones de nuevo soles anuales, que representa un
exorbitante e importante gasto para el país.
Además, reconoce el ente rector que, en el Estado se cuenta con más

de quinientas normas sobre empleo público y con una planilla que tiene más
de cuatrocientos conceptos de pago. Existen servidores que responden a
regímenes laborales diversos, tales como son el Decreto Legislativo Nº 276
(37 % de trabajadores estatales), Decreto Legislativo Nº 728 (26 % de traba-
jadores estatales), Decreto Legislativo Nº 1057 (37 % de trabajadores esta-
tales). Dichos trabajadores cumplen reglas diferentes, perciben desiguales
beneficios, poseen distintas obligaciones que, entre otras distorsiones nor-
mativas, en primer lugar, genera un empleo público laboral sin norte fijo y,
como consecuencia de ello, inequidades para los trabajadores del Estado
y, en sobremanera, la desvalorización del ejercicio de la función pública por
medio de la cual se prestan y garantizan los servicios públicos en favor de
la nación.
Ahora bien, teniendo en consideración que la administración pública res-

pecto de su personal no solo afronta los problemas antes señalados, en aten-
ción a la interrogante anteriormente planteada, no cabe duda, que más que
necesaria era imperativo la promulgación de la Ley del Servicio Civil. Ello,
con la finalidad de ordenar la planilla pública, mejorar la calidad de servicio y,
(5) CANTERO MARTÍNEZ, Josefa. El empleo público: entre estatuto funcionarial y contrato
laboral. Cuenca, 2001: Universidad de Castilla-La Mancha, Marcial Pons, Madrid, p. 23.
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fundamentalmente, revalorar la función pública, además de profesionalizar

el Servicio Civil otorgando mejores y mayores condiciones laborales a los tra-
bajadores del Estado y, a la vez, brindar a los ciudadanos servicios más efi-
cientes y de mejor calidad por parte de la administración pública.
Debemos señalar que no toda reforma laboral en el Perú siempre aca-

rreará, de manera inmediata, mayores y mejores beneficios y condiciones
laborales o el reconocimiento pleno de ciertos derechos que por su naturaleza
laboral fundamental tiene ciertas limitaciones en el régimen de los funciona-
rios y servidores públicos. Pero no es justificable ni muchos menos compren-
sible que, en un modelo de Estado social y democrático de derecho al cual
se adscribe el Perú, la Ley del Servicio Civil, a pesar de conceder mejoras en
derechos laborales individuales de los trabajadores públicos, se haya preten-
dido desconocer un derecho laboral fundamental de corte colectivo, como es
el derecho a la negociación colectiva. “De vez en cuando hay que recordar al
Estado que su subordinación es solo jurídica y no ideológica [menos restric-
tiva de derechos laborales fundamentales]. Este será, sin duda, un camino
largo por transitar, pero donde todos los ciudadanos somos responsables de
que prime siempre un Estado social de derecho”(6).
Como lo advertimos anteriormente, bajo esta lógica publicista de inter-

vencionismo unilateral en la ordenación iuslaboral del empleo público (pos-
tulado clásico de la teoría estatutaria) es frustrante e innegable el reconoci-
miento de dicho derecho en el modelo de relación laboral de empleo público
que reconoce la Constitución Política vigente. Es por ello, esta situación de
precarización del empleo público con recorte de derechos laborales funda-
mentales, mereció un pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional
(“Caso Ley del Servicio Civil”), el cual ratificó el reconocimiento de dicho dere-
cho y ordenó la habilitación expresa en la Ley Nº 30057 y su Reglamento
General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM.
Es evidente entonces que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

viene contribuyendo de manera significativa –y muchas veces de manera
(re)constructiva– en la afirmación de los derechos laborales y principios de
ordenación de las relaciones de trabajo contenidos en la norma fundamen-
tal, centrándose –en el caso que mencionamos– en el ámbito de las relacio-
nes colectivas del empleo público. Esta jurisprudencia tendrá un impacto muy
importante y más claro sobre la nueva legislación del empleo público (tanto
en plano individual y colectivo), que permitirá contribuyendo a reformular
(6) NEVES, Javier; ARCE, Elmer; y LEDESMA, Carlos. “Trabajador público: Entre Derecho
Administrativo y Derecho Laboral”. En: NEVES, Javier; ARCE, Elmer; y LEDESMA,
Carlos. Código de Derecho Laboral: Régimen laboral del Sector Público. Volumen II,
Palestra, Lima, 2012, p. 32.
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desde bases constitucionales algunos componentes más emblemáticos y a

colmar algunas de sus más llamativas lagunas(7).
Superado esta frustración y distorsión del empleo público laboral, nos

surge una segunda interrogante, ¿se puede percibir esta reforma del empleo
público, con la implementación de un nuevo régimen del servicio civil? Al res-
pecto, desde la entrada en vigencia, tanto de la Ley del Servicio Civil (5 de
julio de 2013) como de sus tres reglamentos (14 de junio de 2014), que bus-
can la reforma integral, progresiva y voluntaria del empleo público (ahora
denominado servicio civil), se puede percibir, en principio, un gran cambio, no
solo en los beneficios y las condiciones laborales de los trabajadores estata-
les de la administración pública, donde primará la meritocracia; sino también
en la modernización –estructural y paramétrica– de un Estado más eficiente,
el mismo que se reflejará en los servicios que se brinde a los ciudadanos con
eficiencia, calidad y su debida oportunidad.
Ahora, otro punto es ver los frutos de esta reforma, los mismos que se
reflejarán, efectivamente, con su implementación real del nuevo régimen
del servicio civil en las entidades de la administración pública de los diferen-
tes niveles de gobierno (nacional, regional y local). Así, en la actualidad, ya
son más de 300 entidades que están en proceso de implementación de la Ley
del Servicio Civil, como lo viene informando constantemente Servir.
Los objetivos que tiene el nuevo régimen laboral del empleo público
son varios, tales como, el alcanzar un Estado al servicio de la ciudadanía,
ser transparente en su gestión, ser moderno y gestionado a través de los
subsistemas que conforman el Sistema Administrativo de Gestión de Recur-
sos Humanos, ser fiscalmente equilibrado, brindar servicios calificados, efi-
cientes con un personal meritocrático y adecuadamente remunerado, entre
otros.
En tal sentido, la percepción de la reforma del Servicio Civil es desde ya

notoria y, por ende, trascendente para el desarrollo estructural y sostenible
de la sociedad, con un Estado eficiente y meritocrático en cuanto a su perso-
nal; siendo que sus frutos serán vistos, de manera efectiva, cuando culmine
su implementación en las entidades de la administración pública. Esto ten-
drá un impacto positivo en el proceso de modernización del Estado, en su
aspecto administrativo, de gestión y, principalmente, del personal laboral. Por
lo que no se deberá perder de vista el reconocimiento de los derechos labo-
ral fundamentales en el ejercicio de la función pública, que permitirá otorgar
una mejor prestación de los servicios públicos en favor de la nación. Tampoco
(7) SANGUINETI RAYMOND, Wilfredo. Derecho Constitucional del Trabajo. Relaciones

de trabajo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Gaceta Jurídica, Lima, 2007,
pp. 61-62.
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debe olvidarse que la concesión de los beneficios que regula la Ley del Ser-
vicio Civil será progresiva, en algunos casos con ciertas limitaciones, pero
jamás deberán ser desconocidas como se intentó perpetrar con el derecho a
la negociación colectiva. En este tipo de situaciones, será imprescindible la
compatibilización entre el interés general de la administración pública (meri-
tocracia y eficiencia) y el interés individual y colectivo de los trabajadores del
Estado (mejores y mayores beneficios laborales), primando el diálogo social
y concertado.
Ante lo descrito, nos emana una última interrogante: ¿Este es el modelo

de empleo público que queremos: un nuevo régimen del servicio civil? Sin
duda alguna, para efectos de superar el viejo ideal sobre el mito de la reforma
del empleo público, sin más que justificar, pero quedando abierta la posibi-
lidad de cuestionar algunos ajustes y cambios de índole laboral individual y
colectivo de las relaciones de trabajo en el Servicio Civil, podemos señalar
que este es el modelo de empleo público que se esperaba, no solo por parte
de la administración pública o los trabajadores a su servicio, sino también por
parte de los ciudadanos y el propio Estado; que en conjunto, en una u otra
condición, se constituyen como los actores, gestores y beneficiarios de la fun-
ción pública por medio de la cual se garantiza la prestación de servicios en
favor de toda la nación. No obstante, debemos enfatizar que al ser los tra-
bajadores públicos el potencial humano que pone en marcha la maquinaria
administrativa –enalteciendo sus condiciones humana y sociolaborales–, se
debe prestar atención y conciliar los intereses laborales de estos con los del
Estado (interés general), pues la mejor forma de inversión en un país está en
la fuerza humana trabajadora, el cual constituye una inversión más cualita-
tiva que cuantitativa.
Así pues, en un Estado social y democrático de derecho se hace hin-

capié de que no se debe tener una concepción reduccionista o limitativa del
Estado, menos mercantilista, tratando de someter sus actuaciones y eficien-
cia a consideraciones de costo-beneficio o de índole similar, exclusivamente,
cuando debiera centrarse en la mejor y mayor inversión en los trabajadores
públicos, así como en la calidad e intensidad de los servicios que se brinda
a la población, para atender sus demandas y necesidades, con una adminis-
tración y gestión pública moderna y de compromisos cualitativos –más que
cuantitativos–.
Es por tal motivo que, en el presente libro, titulado Manual del régimen
laboral público, se aborda el estudio del instituto jurídico del “empleo público”
(ahora denominado “Servicio Civil”), respecto de la regulación de las rela-
ciones de trabajo en la administración pública, sus orígenes y configuración
jurídica general. Además, de dar a conocer la coexistencia de los regímenes
laborales en la administración pública (Decretos Legislativos Nºs 276, 728 y
1057), determinando su diagnóstico actual, que se constituirá en las razones
por las que se implementó un nuevo régimen del Servicio Civil regulado por la
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Ley Nº 30057 (vigente desde el 5 de julio de 2013); desde sus primeros inten-
tos de reforma hasta la progresiva implementación por la que vienen atrave-
sando las diferentes entidades públicas, bajo una nueva estructura de gestión
(a través de los subsistemas: de gestión del empleo, del rendimiento, de la
compensación, entre otros) y bajo la responsabilidad del ente rector del Sis-
tema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos: Servir, con el apoyo
infaltable de otros actores principales de la reforma, como son los trabajado-
res, el Estado y la ciudadanía en general.
Siendo que el nuevo régimen del servicio civil aparejó un sinfín de cam-
bios dentro del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en
casi todos sus aspectos, el presente libro también se avoca al estudio de los
principios por los que se rige el nuevo régimen del servicio civil, que en con-
junto con los instrumentos de gestión, el subsistema de gestión del rendi-
miento y de gestión de capacitación, vienen a constituir las disposiciones de
aplicación común y transversal para todas las entidades y servidores de los
regímenes del empleo público laboral.
Seguidamente, se pasará al estudio de los institutos jurídicos que inte-

gran el régimen de las relaciones individuales de trabajo en el empleo público
(acceso, tipología del personal laboral, tiempo de trabajo, remuneraciones
y descansos remunerados, licencias, permisos, causales de extinción de la
relación de trabajo, régimen disciplinario y procedimiento administrativo disci-
plinario, este último tratado en un capítulo especial) y de las relaciones colec-
tivas de trabajo en el empleo público (libertad sindical, negociación colec-
tiva, huelga y Comisión de Apoyo del Servicio Civil), tanto los regulados en
los D. Leg. Nºs 276, 728, 1057 como en la Ley Nº 30057, resaltando que
esta última introduce nuevos derechos individuales al empleo público labo-
ral (tales como, el teletrabajo, la seguridad y salud en el trabajo, la asesoría y
defensa legal, entre otros)
Asimismo, luego del estudio de las diferentes instituciones jurídico-labo-

rales de corte individual y colectivo en los regímenes laborales más repre-
sentativos de la administración pública, se considera imprescindible esbozar
algunos alcances importantes de los regímenes de carreras especiales (del
profesorado y magisterial, de los docentes universitarios, de los profesiona-
les de la salud, de los magistrados, de los fiscales, de los diplomáticos, de los
servidores penitenciarios y de los militares y policías) y de las otras modali-
dades de contratación de personal con el Estado (FAG, PAC y PNUD). Por
último, se desarrollará el estudio sobre la competencia que tiene el Tribunal
del Servicio Civil y el juez con relación a los reclamos que se presentan en la
vía administrativa y judicial, respectivamente, en el marco del empleo público
o Servicio Civil.
Todo lo expuesto hasta aquí, será estudiado en los diez capítulos que
presenta el libro, con el propósito de poner de relieve la importancia que
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tienen las bases doctrinarias sobre el empleo público (actualmente denomi-

nado Servicio Civil) para su mejor entendimiento y comprensión en la teoría y
práctica. Para lo cual, también se dará a conocer, sobre las diferentes mate-
rias que serán abordadas en los diez capítulos, los principales pronuncia-
mientos del Tribunal Constitucional, del Poder Judicial, del Tribunal del Ser-
vicio Civil y, en mayor medida, de las opiniones –algunas de carácter vincu-
lante– contenidas en los informes técnicos emitidos por Servir(8), así como de
los lineamientos establecidos en las diferentes directivas que delimitan los
alcances de los diferentes subsistemas del Sistema Administrativo de Ges-
tión de Recursos Humanos.
En resumen, el presente libro tiene como objetivo repasar, aunque en

su totalidad, los principales fundamentos, características, derechos labora-
les individuales, derechos laborales colectivos, entre otras instituciones que
se reconocen en los regímenes laborales que coexisten en el empleo público
(Decretos Legislativos Nºs 276, 728 y 1057), así como en el nuevo régimen
del servicio civil (Ley N° 30057). Además, de repasar las principales carac-
terísticas de los regímenes de carreras especiales y otros, del régimen disci-
plinario y la competencia para solución de controversias en las relaciones de
trabajo del servicio civil.
De ahí que determinados grupos de la sociedad y quienes operan en

la administración pública deben notar la trascendencia insospechada de la
institución jurídica del empleo público, cuyas repercusiones se manifiestan,
principalmente, en el reconocimiento y tutela de los derechos individuales y
colectivos de orden laboral. Por ello, el presente libro está concebido –en la
medida de lo posible– en un lenguaje simple que, intencionalmente, no con-
tiene, sino lo indispensable respecto del Manual del régimen laboral público,
a fin de facilitar su lectura, especialmente, de los operadores administrativos
y jurídicos.
Por último, es inevitable decir que, tanto los que laboran o dejaron de
laborar en la administración pública siempre deben recordar que el ejercer
–o haber ejercido– función pública tiene un valor –más que material– que
sobrepasa las fronteras de los intereses particulares que pueda tener cada
(8) Los informes técnicos que expide Servir tienen por finalidad emitir una opinión gene-
ral –en algunos casos vinculantes– acerca de determinados temas de su competen-
cia, puesto que dicha entidad, como ente rector del Sistema Administrativo de Gestión
de Recursos Humanos, tiene plenas potestades legales para interpretar el alcance
de la normativa de dicho sistema (integrado por los subsistemas de Planificación de
Políticas de Recursos Humanos, de Organización del Trabajo y su Distribución, de
Gestión del Empleo, de Subsistema Gestión del Rendimiento, Subsistema Gestión de la
Compensación, Subsistema Gestión del Desarrollo y Capacitación, Subsistema Gestión
de Relaciones Humanas y Sociales). Por tanto, no corresponde a ninguna entidad del
Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos determinar la inaplicabilidad
de las opiniones emitidas por Servir en su calidad de ente rector de dicho sistema.
16
persona. Pues servir al Estado es laborar con vocación de servicio civil, lo

que entraña un impacto individual y, sobre todo, colectivo –aunque este sea
mínimo–. Pues en el transcurrir de los años, ello enorgullecerá y enaltecerá
a cada uno de los que todavía son o dejaron de ser trabajadores del Estado,
como sucedió en el caso de Aníbal Hernández, al cumplir 25 años de servi-
cios como trabajador en el área de copias fotostáticas en la vieja sede del
Ministerio de Educación (Edificio Javier Alzamora Valdez), tal cual nos relata
–desde la ficción– Julio Ramón Ribeyro(9):
“Aníbal se detuvo un momento ante la fachada del Ministerio de

Educación y contempló, conmovido, los veintidós pisos de ese edi-
ficio de concreto y vidrio. Los ómnibus que pasaban rugiendo por
la avenida Abancay le impidieron hacer la menor invocación nos-
tálgica y, limitándose a emitir un suspiro, penetró rápidamente por
la puerta principal. A pesar de ser las nueve y media de la mañana,
el gran hall de la entrada estaba atestado de gente que hacía cola
delante de los ascensores. Aníbal cruzó el tumulto, tomó un pasa-
dizo lateral, y en lugar de coger alguna de las escaleras que daban
a las luminosas oficinas de los altos, desapareció por una especie
de escotilla que comunicaba al sótano.
(…)
–¿Me permiten unas breves palabras? –dijo Aníbal, sorbiendo el

corcho de su champán– . No se trata de un discurso. Yo he sido
siempre un mal orador. Solo unas palabras emocionadas de un
hombre humilde.
(…)
–Solo dos palabras –insistió Aníbal–. Con el permiso de ustedes,

quiero decirles algo que llevo aquí en el corazón; quiero decirles
que tengo el orgullo, la honra, mejor dicho, el honor imperecedero,
de haber trabajado veinticinco años aquí… Mi querida esposa, en
paz descanse, quiero decir la primera, pues mis colegas saben que
enviudé y contraje segundas nupcias, mi querida esposa siempre
me dijo: Aníbal, lo más seguro es el ministerio. De allí no te mue-
vas. Pase lo que pase. Con terremoto, con revolución. No ganarás
mucho, pero al fin de mes tendrás tu paga fija, con que, con que…
(…)
(9) RIBEYRO, Julio Ramón. “Espumante en el sótano”. En: Cuentos y Ensayos PUCP.
PUCP, Lima, 2004, pp. 239-250.
17
–Ahora termino –prosiguió Aníbal–. A todos va mi humilde, mi amis-

tosa palabra. Por eso es que, emocionado, levanto mi copa y digo:
ese ha sido uno de los más bellos días de mi vida. Aníbal Hernán-
dez, un hombre honrado, padre de seis hijos, se lo dice con toda
sinceridad. Si tuviera que trabajar veinte años más acá, lo haría
con gusto. Si volviera a nacer, también. Si Cristo recibiera en
el Paraíso a un pobre pecador como yo y le preguntara, ¿qué
quieres hacer?, yo le diría: trabajar en el servicio de copias del
Ministerio de Educación. ¡Salud, compañeros!”.
Lima, 16 de junio de 2017
LOS AUTORES
18
CAPÍTULO I
LA REGULACIÓN DE LAS RELACIONES
DE TRABAJO EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA. ORÍGENES Y CONFIGURACIÓN
JURÍDICA GENERAL DEL EMPLEO
PÚBLICO
LA REGULACIÓN DE LAS RELACIONES DE TRABAJO
EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
ORÍGENES Y CONFIGURACIÓN JURÍDICA
GENERAL DEL EMPLEO PÚBLICO
I. CONSIDERACIONES GENERALES
Para que el Estado pueda cumplir eficiente y eficazmente sus fines y

objetivos esenciales, tales como el lograr el bienestar de la colectividad, es
preciso e indispensable la acción dinámica y permanente de un conjunto de
entidades con múltiples acciones, adecuada y técnicamente coordinadas
entre sí. A este complejo, se denomina en términos generales “administra-
ción pública” que, en otras palabras, es la maquinaria operativa del Estado(10).
García de Enterría y Fernández(11), nos enseña que la administración

pública “se encuentra totalmente organizada y los funcionarios son simples
agentes de esta organización”, es decir, “no es representante de la comuni-
dad, sino una organización puesta a su servicio, lo cual es en esencia distinto.
Sus actos no valen por eso como propios de la comunidad –que es lo caracte-
rístico de la ley, lo que presta a esta su superioridad y su irresistibilidad–, sino
como propios de una organización dependiente, necesitada de justificarse en
cada caso en el servicio de la comunidad a la que está ordenada”.
La administración pública es una organización instrumental que no

necesita de mística alguna, puesto que sus funciones y actividades son con-
tingentes e históricamente variables sometido, esencialmente, a la demanda
social. En un principio, la administración pública se identifica con el Poder
Ejecutivo, en el marco constitucional del principio de división de poderes,
(10) PATRÓN, F. Pedro y PATRÓN, B. Pedro. Derecho Administrativo y administración pública

en el Perú. 8ª edición, Grijley, Lima, 2004, pp. 65-78.
(11) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho
Administrativo: I. 4ª edición, Civitas, Madrid, 1986, pp. 28-29.
21
pero, posteriormente, abarca a todas las entidades públicas en sus diferen-

tes niveles. Así, la administración pública es considerada “como una organi-
zación dotada de personalidad jurídica, nota que basta para individualizarla
de los órganos que actúan otras funciones públicas”.
Sin duda alguna, la administración pública, en cuanto parte de los pode-

res públicos constituidos, tiene indudable relevancia política y jurídica. Se
trata de una organización cuya actividad se hace presente en la mayoría de
los ámbitos y facetas de la vida social, siendo fundamental para el desarro-
llo de la vida de las personas en la sociedad actual, pues tiene como misión
cumplir funciones y proveer o, en su caso, garantizar (en su caso mediante la
llamada regulación económica) la provisión de bienes y servicios indispensa-
bles (seguridad, sanidad, educación, infraestructuras, transporte, suministro
de energía, entre otros muchos)(12).
No son cualquier tipo de actividades las que ejecuta la Administración

Pública como organización de los poderes públicos constituidos, sino solo
las que son imputables a organizaciones de carácter estatal o públicas y que
siempre buscan garantizar el interés público o el bienestar de la colectividad.
1. Un breve repaso de la Administración Pública en el Perú
A lo largo del proceso histórico, tanto a nivel universal como nacional,

el Estado y, por ende, la administración pública, en su desarrollo y actividad,
han presentado esquemas peculiares sumamente interesantes que se debe
valorar e interpretar –con criterio realista y objetivo–, en función de las dife-
rentes épocas de la historia en que se han producido los acontecimientos, así
como la mentalidad de las personas que gobiernan y tuvieron la responsabi-
lidad del país. La administración pública se forjó desde las civilizaciones anti-
guas más importantes de Asia, Europa y América (China, Egipto, India, Israel,
Grecia, Roma, Inglaterra, Francia, Austria y E.E. U.U.), así como en la Amé-
rica Precolombina (los mayas y los aztecas) y a lo largo de la historia del Perú
(Incanato, Virreinato y República).
La administración pública en el Perú se ha desarrollado y evolucionado

en diferentes procesos históricos. Pasando por el Incanato; cuya organiza-
ción del Imperio Incaico fue admirable, tanto para la nobleza como para el
pueblo; posteriormente, por el Virreinato; donde se trató de organizar una
maquinaria administrativa inspirada en la metrópoli española, pero adecuán-
dola a la fenecida organización del Incanato, conformada por el Virrey, la Real
Audiencia, los Cabildos, los Corregidores y las Intendencias; para llegar final-
mente a la República, época en la que se establece los fines esenciales que
(12) PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. 5ª edición, Tirant lo

Blanch, Valencia, 2012, p. 15.
22
debe cumplir la administración pública es el lograr el bienestar de la colecti-

vidad (interés general).
La administración pública en el proceso histórico de la época republi-

cana del Perú también ha transitado por varios etapas(13):
a) Estado gendarme o policía (1821-1895)

Representa la etapa más simple de acción estatal, caracterizado por
ser individualista y liberal (Laissez Faire; Laissez Passer: Dejar hacer, dejar
pasar) y, por ello, la autoridad gubernativa se limitaba a cuidar el orden
público, sin intervención alguna en los problemas económicos, sociales, cul-
turales y sanitarios de la colectividad.
En el Estado gendarme se destacan dos grandes momentos adminis-

trativos, esto es, las reformas de San Martín y Bolívar, al iniciarse la Repú-
blica. Se inicia el proceso histórico de la administración estatal con la procla-
mación de la Independencia y las Reformas de Castilla a mediados del siglo
XIX. En efecto, entre otros sucesos importantes, tenemos que el 8 de octu-
bre de 1821, se expidió el Estatuto Provisional, por el cual se estableció tres
Ministerios: Guerra y Marina, Gobierno y Hacienda y Relaciones Exteriores.
Asimismo, se aprobó la Constitución de 1823, en la cual, además de estable-
cer todas las garantías de la persona y otros aspectos, se establece la divi-
sión de los tres Poderes del Estado, se crean las Prefecturas en lugar de las
Intendencias, siguiendo el modelo francés.
b) Estado-fomento (1895-1930)
Durante el Gobierno Constitucional de don Nicolás de Piérola (1895-
1899), el país alcanzó un gran impulso y desarrollo en diferentes aspectos,
tales como son el político, social, internacional y administrativo. El Estado
asume un nuevo e importante rol propulsando y estimulando la actividad pri-
vada, pero realizando a su vez muchas obras públicas (edificios, carreteras,
pavimentación de calles, alumbrado eléctrico, transporte, etc.), por lo que, en
esta nueva etapa de la vida administrativa del país, se crea el Ministerio del
“Fomento y Obras Públicas”.
Después del gobierno de Piérola le sucedieron diferentes gobiernos: del

Ing. Eduardo López de la Romaña (1899-1903); de don José Pardo (1904-
1908); del primer Gobierno de Augusto B. Leguía (1908-1912), donde se ini-
ció la legislación laboral en el Perú con la promulgación de la Ley de Acci-
dente de Trabajo, Ley Nº 1378 de 1913; de Guillermo Billinghurst (1912-
1914), donde se estableció parcialmente la jornada de ocho horas de labores
(13) Siguiendo a la clasificación de las etapas históricas propuestas por PATRÓN, F. Pedro y
PATRÓN, B. Pedro. 2004. Ob. cit., pp. 117-145.
23
solo para los trabajadores portuarios y donde se promulgó la reglamenta-

ción de huelgas reconociéndolo como un derecho y normando las condicio-
nes para su ejercicio; de Oscar R. Benavides (1914-1915); de José Prado y
Barreda (1915-1919), donde se decretó la Jornada Legal de las ocho horas
para los trabajadores –15 de enero de 1919– y donde se reguló el trabajo
de las mujeres y menores de edad; y, del segundo Gobierno de Augusto B.
Leguía (1919-1930), denominado el “oncenio Leguiísta”, donde se realiza-
ría un amplia labor de desarrollo en los diferentes campos de la administra-
ción pública, entre otros aspectos, como el promulgar la Ley N° 4916 del 7 de
febrero de 1924, que norma los derechos de los trabajadores del Sector Pri-
vado (Ley del Empleado Particular).
c) Estado servicio (1930-1962)

En esta etapa se destaca un concepto más eficaz de la acción del
Estado, a través de eficientes y variados servicios públicos, para cumplir con
sus fines esenciales, tales como “[e]l interés público –interés supremo de la
nación– no solo justifica la actuación administrativa por vía de coacción o de
fomento, sino que puede exigir que la administración aparezca como titular
de una actitud fundamental consistente en proporcionar bienes y servicios
a los administrados”. Se realizaron importantes cambios en la administra-
ción pública (1931-1933), sobre la base de las recomendaciones de la misión
Kemmerer. Además, se estableció el “Sol de Oro” como nueva unidad mone-
taria, en reemplazo de la “Libra Peruana”.
A partir de 1933, se desarrollaron diferentes procesos histórico-lega-

les del ordenamiento y de la administración pública, en distintos gobiernos
de regímenes constitucionales y de facto: el segundo Gobierno del General
Oscar R. Benavides (periodo 1933-1939), en cumplimiento de dar un polí-
tica de asistencia social y bajo el lema “Orden, Paz y Trabajo”, se crearon los
Ministerios de Salud Pública y Asistencia Social, de Educación, entre otras
instituciones, como el Hospital Obrero; el primer gobierno de Manuel Prado
Ugarteche (1939-1945), donde se incidió en el fomento económico mediante
la ejecución de obras públicas y en la protección a la industria, además de
realizar el primer ceso peruano del Siglo XX y emprender una campaña de
alfabetización; el gobierno de José Luis Bustamente y Rivero (1945-1948),
donde el Estado interviene en mayor medida en la política financiera, cam-
biaria y tributaria, además de promulgarse el Decreto Supremo, del 1 de
agosto de 1947, por el cual se amplió el mar territorial a 200 millas de la
Costa, para proteger la riqueza marina; el gobierno del General A. Odría
(1948-1956), donde se contrató a la Misión Norteamericana Klein para la
asesoría de los asuntos administrativos y financieros de la administración
pública, se dictaron leyes para el Seguro Social del Empleado, se aprobó el
Estatuto y Escalafón del Servicio Civil, Ley N° 11377, se decretó el salario
dominical y se dispuso la participación de los trabajadores en las utilidades
24
de las empresas, entre otros aspectos; y, el segundo Gobierno de Manuel

Prado (1956-1962), donde se promulgó la Ley de Fomento y Promoción
Industrial, además de establecerse órganos de planeamiento de Educación,
entre otros aspectos.
d) Estado-Empresa (1962-1980)
Esta etapa viene a constituir la última del periodo Republicano hasta
la actualidad, en la cual el Estado va siendo reemplazado por la empresa
para la realización de diferentes actividades que eran propias de la primera.
De igual forma, por esta etapa pasaron y vienen pasando diferentes gobier-
nos: el Gobierno Militar de los generales Pérez, Godoy, Lindley Vargas Prada
y Torres Matos (1962-1963); el primer gobierno del Arquitecto Fernando
Belaunde Terry (1963-1968), donde se promulgó la Ley Orgánica de Presu-
puesto Funcional de la República, Ley Nº 14816 del 16 de enero de 1964, se
creó la Oficina Nacional de Racionalización y Capacitación de la Administra-
ción - ONARP, quien en el año 1964 elaboró un “Diagnóstico Preliminar de
la Administración Pública” impulsando varias reformas en la administración
pública; el gobierno militar de los generales Juan Velasco Alvarado y Fran-
cisco Morales Bermúdez, donde se constituyeron organismos públicos des-
centralizados: las empresas públicas, para producir bienes y servicios como
acción lucrativa, y las instituciones públicas, para prestar servicios, pero sin
acción lucrativa, asimismo, se crearon los sistemas administrativos (entre
otros, el de Personal), se establece la clasificación de cargo (Decreto Ley
Nº 18160), se dictan normas laborales sobre accidentes de trabajo y enfer-
medades profesionales (Decreto Ley Nº 18846) y sobre contrato individual de
trabajo a plazo fijo (Decreto Ley Nº 18138) y, principalmente, en julio de 1979
se aprobó la Constitución Política del Estado.
e) Estado de Economía Social de Mercado (1980-1992)

Esta etapa republicana de la administración pública se desarrolla
durante el segundo Gobierno de Fernando Belaunde Terry (1980-1985),
donde se aprobó la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Administración
Pública - INAP (1981), en marzo de 1984 se promulgó el Decreto Legislativo
N° 276 denominado “Ley de Bases y Remuneraciones de la Carrera Admi-
nistrativa”, que actualiza y modifica algunas disposiciones de la ley matriz
11377, complementándola –mas no derogándola– en la regulación de los
derechos y deberes de los empleados públicos; el primer Gobierno de Alan
García (periodo 1985-1990), donde en setiembre de 1985 promulgó la Ley
N° 24310 para disponer que se usará el género femenino tratándose de car-
gos ejercidos por mujeres, amplía los alcances del Decreto Ley N° 20530 y,
entre otras medias, dispone eliminar gradualmente la excesiva burocratiza-
ción de la administración pública.
25
f) Estado de Economía Liberal (1992 a la actualidad)

En el Estado de Economía Liberal, iniciado en los años noventa, la polí-
tica peruana ingresó en el espectro del neoliberalismo que campeaba en el
mundo después del final de la guerra fría. En lo que concierne a la Admi-
nistración Pública, la mayor parte de las empresas públicas fue privatizada,
quedando en manos del Estado solo la empresa de petróleos y la del agua
potable en Lima. Coincidentemente con la privatización de las empresas del
Estado, la burocracia también se redujo en sobremanera provocando un
aumento del desempleo, al menos temporal(14).
Esta etapa republicana se gesta durante el primer gobierno de Alberto

Fujimori (1990-1995), donde se restablece el carácter cerrado que original-
mente tenía el Decreto Ley Nº 20530 y se produce el conocido “autogolpe del
Estado” que, entre otros aspectos, trajo como consecuencia la destitución de
los miembros del Tribunal del Servicio Civil y la promulgación a fines de 1993
de una nueva Constitución Política del Estado, la misma que se encuentra
vigente; el segundo gobierno de Alberto Fujimori (1995-2000), después de
realizado el autogolpe del Estado es reelegido en abril de 1995 que, entre
otros aspectos, en julio de 1995, mediante la Ley Nº 26507 disuelve el INAP
y, mediante el Decreto Supremo Nº 054-97-EF y su Reglamento, se crean
las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP); el gobierno
transitorio de Valentín Paniagua (2000 al 2001), donde se reguló la publi-
cación de la Declaración Jurada de Ingresos, Bienes y Rentas de los Funcio-
narios y Servidores del Estado (Ley Nº 27482 reglamentado por el Decreto
Supremo Nº 080-2011-PCM) y, entre otros aspectos, mediante Decreto
Supremo Nº 004-2001-TR se crea una Comisión Multisectorial encargada de
estudiar y elaborar un informe sobre la situación del personal de la admi-
nistración pública, al haberse detectado actos irregulares en la misma; el
gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006), donde, entre los aspectos labo-
rales más importantes, autoriza al Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo la creación del Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores
Públicos (Ley Nº 27556), se restablece las distintas modalidades de despla-
zamiento de personal en la Administración Pública prevista en el artículo 76
del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM (Ley Nº 27557), se establece prohibi-
ciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores públicos, así como
de las personas que prestan servicios bajo cualquier modalidad contractual
(Ley N° 27588), se regula la participación del Poder Ejecutivo en el nombra-
miento y designación de Funcionarios Públicos (Ley Nº 27594), se aprueba la
Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (Ley Nº 27594 regla-
mentada por el Decreto Supremo Nº 030-2002-PCM), se aprueba el Código
de Ética de la Función Pública (Ley Nº 27815), se promulga la Ley Marco
(14) CONTRERAS, Carlos y ZULOAGA, Marina. Historia mínima del Perú. Turner Publicacio-
nes S.L., Madrid, 2014, pp. 272-277.
26
del Empleo Público (Ley Nº 28175), asimismo, se publica la Ley Orgánica de

Gobierno Regionales (Ley Nº 27867, modificada por la Ley Nº 27902) y la Ley
Orgánica de Municipalidades (Ley Nº 27972); el segundo Gobierno de Alan
García Pérez (2006-2011), donde se aprobaron las normas de Gestión del
Empleo Público (conformada por el Decreto Legislativo Nº 1023, que crea la
Autoridad Nacional del Servicio Civil - Servir, rectora del Sistema Administra-
tivo de Gestión de Recursos Humanos; el Decreto Legislativo Nº 1024, que
crea el cuerpo de gerentes públicos; y, el Decreto Legislativo Nº 1025, que
aprueba las normas de capacitación y rendimiento para el Sector Público);
el gobierno de Ollanta Humala Tasso (2011-2016), donde se promulgó la
Ley que regula la contratación de personal altamente calificado en el Sec-
tor Público (Ley Nº 29806) y, principalmente, en lo que concierne al régimen
de contratación del personal en la administración pública, se publica la Ley
del Servicio Civil, Ley Nº 30057 (4 de julio de 2013), el Reglamento General
(Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM), el Reglamento de Compensaciones
(Decreto Supremo Nº 138-2014-EF) y el Reglamento del Régimen Especial
para Gobiernos Locales (Decreto Supremo Nº 041-2014-PCM), todas pro-
mulgadas el 13 de junio de 2014 y que actualmente vienen implementán-
dose de manera progresiva; y, el actual Gobierno del Pedro Pablo Kuczynski
(periodo de julio 2016 a 2021), donde se continúa con la implementación pro-
gresiva del nuevo régimen del Servicio Civil, pero sin la debida atención e
importancia que merece dicha reforma.
En suma, el desarrollo y actividad de la administración pública en el

Perú a lo largo de su historia ha manifestado grandes cambios, priorizando
el bienestar de la colectividad y garantizando siempre el interés público (inte-
rés del propio Estado). Fue en el Gobierno de Alejandro Toledo, el Estado y,
por ende, la administración pública, donde se inició un proceso de moder-
nización, en dación a la Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la
Gestión del Estado y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo
N° 030-2002-PCM.
Mediante las normas antes citadas, a inicios del año 2002 se declara
al Estado peruano en proceso de modernización –apoyado en la suscrip-
ción de convenios de gestión y en la implementación de programas pilotos
de modernización en los distintos sectores de la administración pública cen-
tral– en sus diferentes instancias, dependencias, entidades, organizaciones
y procedimientos, con la finalidad de mejorar la gestión y construir un Estado
democrático, descentralizado y al servicio del estado. Así, se tiene como fina-
lidad fundamental la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato
estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priori-
zando y optimizando el uso de los recursos públicos. El objetivo es alcanzar
un Estado:
27
- Al servicio de la ciudadanía.
- Con canales efectivos de participación ciudadana.
- Descentralizando y desconcentrando.
- Transparente en su gestión.
- Con servicios en su gestión.
- Con servicios públicos calificados y adecuadamente remunerados.
- Fiscalmente equilibrado.
Prosiguiendo con este proceso de modernización del Estado peruano,

en el marco del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos, en
el año 2008, mediante el Decreto Legislativo Nº 1023, se creó la Autoridad
Nacional del Servicio Civil - Servir, como ente rector del Sistema Administra-
tivo de Gestión de Recursos Humanos, con el fin de contribuir a la mejora
continua de la administración del Estado a través del fortalecimiento del Ser-
vicio Civil. Se busca mejorar la función pública por medio de un Servicio Civil
meritocrático, eficiente y eficaz.
Seguidamente, en el año 2013 se promulga la Ley N° 30057, Ley del

Servicio Civil, tratando de mejorar las anteriores reformas del Estado. A raíz
de que el Perú está creciendo y requiere modernizar su Estado, prestar servi-
cios de calidad a sus ciudadanos y tener servidores públicos adecuadamente
remunerados y comprometidos, la Ley del Servicio Civil viene a constituir una
de las reformas más ambiciosas y esperadas de los últimos 20 años de la
maquinaria administrativa, primordialmente, para el potencial humano de la
administración pública.
2. La administración pública en el Estado social y democrático de

derecho
Dentro de la égida de la concepción Keynesiana acerca del rol del Estado

en la economía y el empuje de la idea del Estado social de derecho o estado
de bienestar, la dimensión de la administración pública experimentó un creci-
miento sustancial en el número y tamaño de las instituciones integrantes. Es
que el Estado entró a actuar en campos que anteriormente le eran descono-
cidos, tanto por la necesidad del bienestar de las comunidades y la necesaria
equidad en la relación de convivencia de los diferentes sectores de su pobla-
ción, así como también de la propia dinámica de la promoción de inversiones
privadas asegurando las facilidades estructurales que esta requería(15).
(15) ARDILLA ACUÑA, Federico. “La reforma de la administración pública: entre los para-
digmas externos y las realidades nacionales”. En: VIII Congreso Internacional del CLAD
28
El Estado social y democrático de derecho –ha señalado Federico Ardi-

lla, siguiendo a M. García-Pelayo– no es un Estado socialista; dentro de su
marco, sin embargo, puede llevarse a cabo una acumulación de políticas que,
obviamente, pueden incluso desembocar en un socialismo democrático. Es
una forma de Estado que corresponde históricamente con la etapa del capi-
talismo tardío o neocapitalismo, cuyos principios pretende precisamente san-
ciones, mantener y salvaguardar. Así, aparece una nueva racionalidad en la
estructuración misma del Estado, que de forma directa va a intentar satisfa-
cer las demandas planteadas en aras a la efectividad de una progresiva inte-
gración social(16).
Ciertamente, la administración pública busca mejorar la prestación de

servicios y la ejecución de acciones por parte de las instituciones públicas
–inclusive, empresas estatales– que conforme el gobierno nacional, regional
y local, teniendo como principal protagonista el “potencial humano”, encar-
gado de poner en movimiento toda la “maquinaria administrativa” del Estado,
esto es, el ejercicio de sus actividades en los diferentes órganos del Estado.
Esto es, en el ejercicio de la función pública al servicio de la nación.
La administración pública, por las actividades y servicios que brinda en

los diferentes niveles de la propia administración, juega un rol fundamen-
tal en el Estado y en la sociedad. Por consiguiente, en un Estado social y
democrático de derecho, la administración pública y, sobre todo, quie-
nes conforman dicha maquinaria del Estado, deben cumplir determinadas
pautas generales, tal y como son detalladas por Pedro Patrón, citando a
Muñoz Amato(17):
“a. La tarea gubernamental es enorme, compleja y difícil. La dimensión

de las operaciones, la multiplicidad de los propósitos y la compleji-
dad de los programas exigen formas especiales de Administración.
b. La universalidad y soberanía del gobierno suponen que este ha

de resolver los conflictos de intereses privados, tratando de alcan-
zar el máximo posible de bienestar general. Para esta función hay
requisitos de imparcialidad y equidad que condicionan la conducta
administrativa.
c. El gobierno [nacional, regional y local] es responsable ante el pueblo.

Sus actuaciones están constantemente expuestas a la publicidad y
sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Panamá 28-31 de octu-

bre de 2003. Consulta: 21 de enero de 2017. Ver: <http://unpan1.un.org/intradoc/groups/
public/documents/CLAD/clad0047120.pdf>.
(16) MARTÍN-RETORTILLO BAQUEER, Sebastián. Derecho Administrativo Económico I. La
Ley, Madrid, 1991, p. 36.
(17) PATRÓN, F. Pedro y PATRÓN, B. Pedro. 2004. Ob. cit., pp. 71-72.
29
a la crítica. Las opiniones de esa autoridad superior son muy diver-

sas y variables.
Cualquier asunto puede convertirse en un ingrediente explosivo para

la opinión pública. En un sistema democrático el carácter represen-
tativo del gobierno acentúa esta peculiaridad.
d. Los gobernantes, desde los de más alta jerarquía hasta los del nivel
inferior, representan a un poder inmenso de coacción, frente al cual
requieren protecciones especiales.
Esto supone procedimientos, actitudes y formas de organización

especiales que limiten la autoridad evitando el abuso.
e. La eficiencia de una entidad gubernamental no debe medirse

por la maximización de sus ingresos o la minimización de sus
gastos, sino por la calidad e intensidad con que realice los pro-
pósitos públicos.
Es una equivocación común la de juzgar al Gobierno en térmi-

nos de sus ganancias y pérdidas –como si fuese una empresa
comercial– con el empeño de que gaste poco, no incurra en
deudas y mantenga su presupuesto equilibrado. A menos que
el gobierno sea un negocio de los gobernantes, su eficiencia
siempre debe juzgarse con arreglo como contribuye a la satis-
facción de las necesidades y los ideales del pueblo” (el resal-
tado es nuestro).
En ese sentido, conforme a las pautas antes señalas y que toda admi-
nistración pública en un Estado social y democrático de derecho debe obser-
var, se hace hincapié de que no se debe tener una concepción reduccionista
del Estado, esto es, someter sus actuaciones y eficiencia a consideraciones
de costo-beneficio, exclusivamente, cuando debiera centrarse en la calidad
e intensidad de los servicios que se brinda a la población, para atender sus
demandas y necesidades, con un gestión pública moderna y de compromisos
cualitativos –más que cuantitativos–.
3. La administración pública, empleo público y función pública
Hemos señalado que el potencial humano es el principal factor que pone

en marcha la maquinaria operativa del Estado y, por ende, de la administra-
ción pública en sus diferentes niveles. Desde la antigüedad hasta la moderni-
dad, el Estado “siempre ha necesitado de brazos para ejecutar sus acciones
[potencial humano encargado de poner en movimiento la maquinaria admi-
nistrativa del Estado]. De allí las grandes construcciones en la Mesopotamia,
Egipto, Grecia, Roma, etc., y, en la actualidad, en la prestación de importantes
30
servicios públicos indispensables para la supervivencia de las sociedades.

Estos son los trabajadores o servidores del Estado, que prestan su trabajo
al llamado Leviatán, bajo una relación de dependencia, llamada “régimen del
empleo público” que tiene algunas características particulares”(18).
Es así que, “[l]a doctrina ha denominado como empleo público al con-

junto de funciones y actividades esenciales y propias de la administración
pública, que son realizadas por los empleados públicos. En suma, desde un
punto de vista amplio, el funcionario y servidor público es toda persona que
realiza o ejecuta las funciones esenciales del Estado”(19), determinando, regu-
lando y manifestando su voluntad.
Asimismo, Guillermo Miranda define al Empleo Público como “el conjunto

de relaciones laborales que vinculan al Estado en su posición de empleador,
con sus trabajadores o servidores públicos, Es relación de trabajo aquella
que tiene los siguientes elementos: prestación de servicios, remuneración y
subordinación (elemento tipificador). Siendo que, “[d]entro de este concepto
amplio se ubican los funcionarios públicos y trabajadores sujetos al régimen
de carrera o bajo el régimen laboral privado, trabajadores de empresas públi-
cas, entre otros”(20).
Entonces se denomina empleo público a la relación jurídica que existe

entre el Estado y sus servidores públicos, a través de un vínculo laboral con
ciertas particularidades para la prestación de servicios públicos a la nación y
en el cual se establece una corriente recíproca de obligaciones y derechos
entre las partes (Estado y empleados públicos). Dichas particularidades se
reflejan en la observancia (otros prefieren llamarlo adhesión) de determina-
das normas estatutarias que inciden de alguno u otra forma en la regulación
de las relaciones de trabajo en el empleo público. Ello implica que, además
de la existencia de los tres elementos esenciales que caracterizan a una rela-
ción laboral, está se materializa con el ejercicio de la función pública, desem-
peño de funciones en las entidades públicas del Estado, es decir, el ejercicio
de la “función pública”.
Ahora bien, es importante señalar que nuestra vigente Constitución Polí-

tica de 1993, en el Capítulo IV de su Título I “De la función pública” (artículos
39 al 42) contiene una serie de disposiciones sobre la “función pública” en
general y la “carrera administrativa” en particular:
(18) HARO CARRANZA, Enrique. Derecho laboral en la administración pública. 2ª edición,

Ediciones Legales, Lima, 2012, p. 45.
(19) Ídem.
(20) HURTADO MIRANDA, Guillermo. Ob. cit., pp. 61-75.
31
“CAPÍTULO IV
DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Funcionarios y trabajadores públicos
Artículo 39.- Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al ser-
vicio de la nación. El Presidente de la República tiene la más alta jerar-
quía en el servicio a la nación y, en ese orden, los representantes al
Congreso, ministros de Estado, miembros del Tribunal Constitucional y
del Consejo de la Magistratura, los magistrados supremos, el Fiscal de
la Nación y el Defensor del Pueblo, en igual categoría; y los represen-
tantes de organismos descentralizados y alcaldes, de acuerdo a ley.
Carrera administrativa
Artículo 40.- La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los

derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos. No
están comprendidos en dicha carrera los funcionarios que desempeñan
cargos políticos o de confianza. Ningún funcionario o servidor público
puede desempeñar más de un empleo o cargo público remunerado, con
excepción de uno más por función docente.
No están comprendidos en la función pública los trabajadores de las

empresas del Estado o de sociedades de economía mixta.
Es obligatoria la publicación periódica en el diario oficial de los ingresos

que, por todo concepto, perciben los altos funcionarios, y otros servido-
res públicos que señala la ley, en razón de sus cargos.
Declaración jurada de bienes y rentas
Artículo 41.- Los funcionarios y servidores públicos que señala la ley o

que administran o manejan fondos del Estado o de organismos sosteni-
dos por este deben hacer declaración jurada de bienes y rentas al tomar
posesión de sus cargos, durante su ejercicio y al cesar en los mismos.
La respectiva publicación se realiza en el diario oficial en la forma y con-
diciones que señala la ley.
Cuando se presume enriquecimiento ilícito, el Fiscal de la Nación, por

denuncia de terceros o de oficio, formula cargos ante el Poder Judicial.
La ley establece la responsabilidad de los funcionarios y servidores

públicos, así como el plazo de su inhabilitación para la función pública.
El plazo de prescripción se duplica en caso de delitos cometidos contra

el patrimonio del Estado.
32
Derechos de sindicación y huelga de los servidores públicos
Artículo 42.- Se reconocen los derechos de sindicación y huelga de los

servidores públicos. No están comprendidos los funcionarios del Estado
con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de
dirección, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Poli-
cía Nacional”.
De una lectura integral y sistemática de los artículos en mención, la fun-

ción pública ha sido concebida, desde un punto de vista material, como la rea-
lización o desempeño de funciones en las entidades públicas del Estado(21), es
decir, funcionarios y servidores públicos que están al servicio de la nación, los
mismos que “no son servidores de ningún partido, ni de ningún gobernante o
persona en particular, sino del pueblo mismo”.(22) Así, el Tribunal Constitucio-
nal en la STC recaída en el Expediente N° 0025-2005-AI/TC (fundamentos 51
y 52), en alusión al derecho de acceso a la función pública, por ello conocido
como el “Caso acceso a la función pública”, señala que este último concepto
(función pública), comprende dos tipos de función que suele distinguirse:
- La función pública representativa, que está formada por funciones de

representación política. La función pública representativa –a la que se
designa específicamente como “cargo”– ya se encuentra comprendida
en nuestro ordenamiento de alguna forma en el derecho a ser elegido
(artículo 31 de la Const.), es decir, en el denominado derecho de sufra-
gio pasivo. No obstante, ello no es óbice para que el derecho de acceso
a la función pública comprenda también este tipo de función pública.
Como ejemplos típicos de él se encuentran los cargos políticos desde
las más altas magistraturas, como las de congresista o la de Presidente
de la República, hasta las de alcalde o regidor de las municipalidades.
- La función pública no representativa, que alude a la función pública

profesionalizada. Son ejemplos típicos de este tipo de función pública,
los servidores públicos de la administración, estatal, regional, o muni-
cipal, y desde luego, los de los poderes del Estado y, en general, de
toda entidad pública. Tanto la función pública representativa como la
no representativa deben ser interpretados de la manera más amplia
posible.
(21) De manera similar, el artículo 2 de la Ley Nº 27815, Ley del Código de Ética de la Función
Pública, define a la función pública como “toda actividad temporal o permanente, remu-
nerada u honoraria, realizada por una persona en nombre o al servicio de las entidades
de la Administración Pública, en cualquiera de sus niveles jerárquicos”.
(22) RUBIO CORREA, Marcial. Para conocer la Constitución de 1993. 5ª edición, Pontificia
Universidad Católica del Perú, Lima, 2015, p. 98.
33
Con la citada clasificación propuesta y conforme una interpretación

constitucionalmente adecuada del concepto “función pública”, el Tribunal
Constitucional “exige entenderlo de manera amplia, esto es, desde el punto
de vista material como el desempeño de funciones en las entidades públicas
del Estado, siendo que la determinación de este aspecto ha de efectuarse
casuísticamente. No obstante, en vía de principio, pueden ser considerados
como tales cargos el de los servidores públicos, en general, de conformidad
con la Ley de la materia, de los profesores universitarios, los profesores de
los distintos niveles de formación escolar preuniversitaria, servidores de la
salud, servidores del cuerpo diplomático y, ciertamente, jueces y fiscales”.
La función pública (representativa y profesionalizada) se inserta en la
regulación de las relaciones de trabajo en el empleo público, cuyo ejercicio
por parte de los trabajadores públicos (funcionario y servidores), sin distinción
del régimen laboral al cual se encuentran sujetos, permite su interrelación con
la administración pública y con la propia sociedad, a fin de ejecutar los obje-
tivos en forma eficaz y eficiente, así como atender las demandas de dichas
instancias sociales, respectivamente.
Por lo tanto, “la función pública no se identifica por el tipo de contrato
o vínculo de un trabajador con la administración pública, sino por el desem-
peño de funciones pública en las entidades del Estado; por lo que realizan o
desempeñan función pública los empleados o servidores públicos en gene-
ral de conformidad con la ley, los profesores universitarios, los profesores de
los distintos niveles de formación escolar y preuniversitaria, los servidores de
la salud, los servidores del cuerpo diplomático, los jueces y fiscales, etc”(23).
En efecto, la Constitución, recoge una serie de menciones específicas
sobre el Empleo Público, fundamentalmente los artículos 39 al 42. Aunque
parece evidente que el constituyente ha querido seguir considerando separa-
damente el régimen jurídico de los funcionarios y servidores públicos y el de
los trabajadores de la actividad privada –una simple lectura de los artículos
39 al 42 y de los artículos 24 al 29, así lo ponen de manifiesto– ello no debe
entenderse en el sentido de que se haya previsto una diferenciación absoluta
o radical entre estas dos clases de relaciones de trabajo, sino de que ambas
poseen rasgos distintivos característicos que deben y pueden ser manteni-
dos. De forma que los artículos 24 al 28 (derechos del trabajador) resultan
aplicable en los términos que corresponda a los funcionarios y servidores
públicos y, en la medida, que estos son también considerados trabajadores(24).
(23) STC recaídas en los Expediente Nºs 5057-2013-PA/TC “Caso acceso a la carrera
pública por concurso público” (fundamento 8), 0025-2005-PI/TC “Caso acceso a la fun-
ción pública” (fundamento 52) y 0025-2013-PI/TC y acumulados “Caso Ley del Servicio
Civil” (fundamentos 18 y 19).
(24) Siguiendo a Arroya Yanes y Sánchez Morón. Véase, ROMERO CÁRDENAS, María José.
Relaciones laborales en el empleo público. 2ª edición, Ibídem Ediciones, Madrid, 1996,
pp. 16-19.
34
Así, las relaciones de trabajo del régimen laboral público y del régimen
laboral privado poseen lazos comunes, pero también diferencias sustantivas,
tales como el ejercicio de la función pública que, únicamente, se presenta
en el empleo público, una rama particular del Derecho Público. El empleo
público posee líneas maestras que se perfilan en la Constitución, en cuanto
que sus principios básicos pertenecen a los fundamentos jurídico-estatales,
y en calidad de tales reciben la correspondiente atención, donde queda plas-
mado el carácter de la función pública(25).
II. CONFIGURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO Y DEL PERSONAL

AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La prestación de servicios por parte del personal en la administración

pública es una actividad como cualquier otra que se desempeña en la activi-
dad privada, con algunas particularidades, tales como adicionar a dicha pres-
tación el ejercicio de la función pública. No obstante, la incorporación de dicho
personal no siempre se ha dado de la misma forma, puesto que, dependiendo
de la forma de organización de la función pública, puede darse en una estruc-
tura abierta o cerrada, es decir, en un modelo de sistema de empleo público
abierto o en un sistema de empleo público cerrado.
1. Organización de la función pública: Modelo de sistema del empleo

público
La aparición de las primeras civilizaciones implicó el surgimiento de una

clase burocrática destinada a administrar el poder y los territorios obteni-
dos por la fuerza. Esta burocracia en los Estados monárquicos era elegida y
estaba al servicio del Rey y en condición de súbditos. Posteriormente, en los
Estados modernos, la burocracia se pone al servicio del pueblo y se vincula
jurídicamente con el Estado(26).
Cabe anotar que, la burocracia, una vez instaurada en su plenitud, cons-

tituye una de las estructuras sociales más difíciles de destruir. La burocra-
cia es el medio de transformar la “acción comunitaria” en una “acción socie-
tal” organizada racionalmente. Por esto, la burocracia, como instrumento de
“societalización” de las relaciones de poder, ha sido y es un instrumento de
poder de gran importancia para quien controle el aparato burocrático. En
igualdad de condiciones, una “acción societal”, dirigida y organizarla con
método, prevalece sobre toda resistencia de una “acción de masas” o incluso
(25) Ídem.
(26) HARO CARRANZA, Enrique. 2012. Ob. cit., p. 8.
35
“comunal”. Y con la total burocratización de la administración, queda estable-

cida una forma de poder prácticamente inamovible(27).
La prestación de servicios por parte del personal en la administración

pública es una actividad como cualquier otra que se desempeña en la acti-
vidad privada, con algunas particularidades, tales como adicionar a dicha
prestación el ejercicio de la función pública. No obstante, la incorporación de
dicho personal no siempre se ha dado de la misma forma, puesto que ello
se efectuó dependiendo de la forma de organización de la función pública,
como lo expresan diversos autores sobre la materia(28), quienes han distin-
guido dos modelos clásicos de función pública: a) el modelo abierto, y b) el
modelo cerrado.
a) El modelo de empleo público abierto

Denominado también como sistema de botín o de clientelismo polí-
tico, que se caracteriza por que existe una libre designación (o contratación),
libre remoción (o despido) y una ausencia de una organización de grupos de
carrera con niveles para ascender (no hay carrera, solo hay un puesto de
trabajo).
El modelo de empleo público abierto nació en el siglo XIX en los Estados

Unidos y fue la característica principal del gobierno de dicho país desde el ini-
cio de la República. Como enfatiza Haro Carranza, “este modelo no reconoce
la existencia de una clase burocrática: es el gobierno de turno el que tiene las
atribuciones de elegir libremente al personal público. Este sistema de patro-
nazgo tenía su fundamento, aunque hoy eso no pueda ser entendido así, en
la propia noción del sistema democrático por el cual el gobierno de turno debe
ocupar todos los empleos públicos con el fin de poner en marcha el plan por
el que el pueblo ha votado”.
La intención de este modelo es mantener una organización partidista

activa que opere la maquinaria administrativista del Estado, de manera sen-
cilla contratando personal deliberadamente y con sujeción a ciertos matices
partidarios. No obstante, frente a las necesidades de contar con una adminis-
tración sustentada en el mérito y la capacidad de sus trabajadores públicos,
(27) WEBER, Max. ¿Qué es la burocracia? Libros Tauro, Buenos Aires, 1999, pp. 83-84.
(28) Véase, HARO CARRANZA, Julio. “El nuevo régimen del empleo público: ¿por qué y para
qué? Ágora. Revista de Derecho. Año IV-VI, Nºs 5-6, Lima, 2006, pp. 91-114; MIRANDA
HURTADO, Guillermo. 2004. Ob. cit.; y, PATRÓN, F. Pedro y PATRÓN, B. Pedro. 2004.
Ob. cit., pp. 187-194; DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “El régimen de la carrera administra-
tiva”. En: El Derecho Administrativo y la modernización del Estado Peruano / organizado
por PUCP, Asociación Peruana de Derecho Administrativo. Grijley, Lima, 2008, pp. 499-
543; FONDEVILLA ANTOLÍN, Jorge. Constitución y empleo público: Estudio y propues-
tas en relación a un régimen jurídico común. Comares, Granada, 2000, pp. 109-174;
entre otros.
36
con una organización que aliente su permanencia y su progresión, se inicia

un proceso de reforma con aspiraciones hacia un sistema de empleo público
cerrado, que se inició también a finales del siglo XIX en Estados Unidos.
b) El modelo de empleo público cerrado

Este modelo también es denominado sistema estatutario. Este sistema
se originó en la Francia Napoleónica (posrevolucionaria), caracterizado por
que el ingreso al empleo público se realiza mediante un concurso público sus-
tentado en los principios de mérito y capacidad, donde se garantiza una esta-
bilidad absoluta y que se asemeja en una lógica militar del Servicio Civil. “La
idea de poner en pie instituciones estables, permanentes y duraderas, situa-
das al margen de las luchas políticas, por contraposición a las convulsiones
del periodo revolucionario, es lo que sostiene esta concepción de la función
pública que, por lo demás, enlaza con ideas y regulaciones ya presentes en
el antiguo régimen y es perfectamente coherente con la nueva estratificación
social y el predominio absoluto de la burguesía que surge de la revolución”(29).
En ese sistema, el personal que ingresa a la administración pública, pre-

vio al cumplimiento de los requisitos y condiciones requeridos, goza de una
estabilidad absoluta en el empleo público, pero sujeto a estatuto específico y
un régimen de carrera y de ascensos, de carrera y un régimen de jubilación.
En efecto, la característica principal del sistema de empleo público cerrado,
es que el ingreso del personal, imprescindiblemente, tiene que realizarse
mediante un proceso de selección con un concurso público, en el que se eva-
lúe el mérito y la capacidad, para que posteriormente se sujete a un estatuto
y carrera, divididas en categorías a las que se va ascendiendo, y garantizán-
dose una estabilidad laboral absoluta (propiedad del cargo). El estatuto y la
carrera son considerados como los elementos esenciales de este sistema.
Mientras el estatuto contiene el conjunto de reglas específicas por las

que se debe regir los empleados públicos, en cuanto a sus derechos y obliga-
ciones, la carrera, implica que el ingreso a la administración pública es para
desempeñarse en sucesivos puestos de trabajo, desde uno menor hasta los
más elevados y, por tanto, con mayores y mejores remuneraciones. Hay una
propiedad del cargo desde el ingreso hasta la jubilación del personal en la
2. Modelo de la relación de empleo público en el Derecho Administra-

tivo y en el Derecho Laboral
La regulación de las relaciones de trabajo en el empleo público, para
algunos implica la adhesión a un régimen estatutario (donde impera las reglas
(29) SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. Derecho de la función pública. 2ª edición, Tecnos, Madrid,
1997, p. 34.
37
del Derecho Administrativo) y, para otros, a un régimen laboral (donde impera

las reglas del Derecho del Trabajo). En este último, se advierte la “huida” del
Derecho Administrativo para aplicar el régimen laboral privado en el empleo
público, el cual en sobremanera supuso un espacio de reflexión para el iusla-
boralismo, tal y como lo señaló Guillermo Miranda(30).
El mismo autor destaca que, mientas que en Europa continental el

empleo público ha sido un campo de encuentro para las dogmáticas labora-
listas y administrativistas, en el Perú ambos derechos (sus doctrinas) no han
confluido en el escenario. La ausencia de doctrina sobre el tema ha dejado un
terreno libre para el legislador y la judicatura, produciendo resultados incohe-
rentes sin una adecuada valoración de los intereses concurrentes. En térmi-
nos generales, el legislador ha mostrado su proclividad por fórmulas del Dere-
cho Administrativo, en donde se siente más cómodo para imponer condicio-
nes, y ha “huido a los textos normativos de Derecho Laboral Privado” (labora-
lismo formal) cuando este Derecho Administrativo contradictoriamente ralen-
tizaba o volvía rígido su proceso de toma de decisiones, aunque dicha “huida”
fue para refugiarse imponiendo sus condiciones de autoridad, muchas veces
contradictorias con el Derecho del Trabajo. Asimismo, advierte que, por su
parte la judicatura, pese a ser fiel seguidora de la ley, cuando ha tenido que
definir situaciones no reguladas, ha resuelto usualmente aplicando solo cri-
terios de Derecho Laboral, despreocupándose de otros intereses generales
concurrentes distintos a los laborales.
Así, la naturaleza jurídica de la vinculación del personal en la administra-

ción pública en uno u otro régimen, además de la necesidad de diferenciarlos,
por parte del legislador y la judicatura, resulta de gran importancia, en cuanto
al reconocimiento y goce de los derechos y obligaciones laborales que tiene
dicho personal, en su condición de trabajador público.
a) La teoría estatutaria o unilaterista

Esta teoría se sustenta en el hecho de que la naturaleza jurídica de la
relación de trabajo en el empleo público es unilateral, surgida por exclusiva
voluntad de la administración, cuyo contenido, por lógica consecuencia, es
también determinado solamente por el Estado empleador(31).
Haro Carranza(32) manifiesta que la teoría estatutaria fue defendida por

importantes autores franceses como Maurice Hauriou, Gastón Jèze y Duguit,
quienes manifestaban que el estatuto legal tiene un acto unilateral de auto-
ridad del Estado en el que para nada interviene la voluntad del funcionario o
(30) MIRANDA HURTADO, Guillermo. 2004. Ob. cit., p. 61.

(31) Ídem.
(32) HARO CARRANZA, Enrique. 2012. Ob. cit., pp. 53-54.
38
empleado, a no ser para aceptar el cargo, en cuyo caso no es otra cosa que
la adhesión a un hecho consumado. En efecto, la relación unilateral habi-
lita al Estado como empleador imponer al funcionario vinculaciones jerárqui-
cas y disciplinarias, necesarias para mantener la eficacia de la maquinaria
administrativa, pero colocándolo en un “estado de libertad restringida”, en vir-
tud del cual una parte de sus derechos fundamentales queda subordinada a
las necesidades del servicio. Advierte el citado autor que, tales limitaciones
puede imponerlas la administración incluso al margen de la ley (según la teo-
ría más clásica), pues el dominio de la ley es solo de las relaciones genera-
les (de poder, de sujeción, de libertad y de garantía de la propiedad) entre el
Estado y los ciudadanos en dicha condición.
En la teoría estatutaria existen cinco postulados fundamentales(33): i) una

imposibilidad de acuerdo contractual, debido a la desigual posición jurídica de
las voluntades en juego (voluntad pública-voluntad privada); ii) la incomercia-
bilidad del objeto del contrato; iii) la regulación mediante Ley del contenido
de la relación de empleo público; iv) una posición de supremacía de la admi-
nistración pública una vez iniciada la relación jurídica; y, v) la retroactividad
de los efectos de la relación al momento del acto de nombramiento. En esa
misma línea Edgardo Balbín(34) señala lo siguiente:
“[E]l ingreso del ciudadano en la organización administrativa lo inserta

en una relación de desequilibrio radical determinada por los sagrados
fines a los que sirve. En suma, la sacralización de la que es objeto la
función que desarrolla el dependiente estatal transforma su prestación
en una labor altamente cualificada, que posterga el factor trabajo en
régimen de subordinación como criterio determinante para la estruc-
turación de un régimen jurídico particular”. Enfatiza el citado autor que,
“el empleado se constituyó en un servidor altamente devoto del servi-
cio, con mayores obligaciones y motivación de las que podría resultar
en un sistema de libre contratación en el mercado. El desarrollo de la
función pública importaba un especial apego a la organización, basado
en valores espirituales antes que materiales, que incluso llegaba a cali-
ficar de sediciosa cualquier conducta destinada a la asociación o agru-
pación debido simplemente a que el ejercicio de la función pública no
debía existir más interés predominante que el de la propia organización
administrativa”.
Como se puede advertir, el Derecho Administrativo, en defensa del

interés de la administración pública, regula la mayoría de los aspectos del
(33) Según ORTEGA, Luis. Los derechos sindicales de los funcionarios públicos. Tecnos,
Madrid, 1983, p. 29. Véase, MIRANDA HURTADO, Guillermo. 2004. Ob. cit., p. 62.
(34) BALBÍN TORRES, Edgardo. Unilateralismo y negociación colectiva en la administración
pública. PUCP, Lima, 2005, p. 19 y ss.
39
empleo público, manteniendo una relación desequilibrada entre los trabaja-

dores públicos y el Estado como empleador. Así, se entiende por “Derecho de
la función o empleo público” como “[a]quella parte del Derecho Público y, por
ende, del Derecho Administrativo, que determina de forma unilateral y gene-
ral los derechos y deberes esenciales de los servidores públicos, cualquiera
que sea la naturaleza jurídica de su relación de empleo, así como las con-
diciones esenciales de prestación de los servicios con el fin de asegurar el
correcto funcionamiento de estos”(35).
En el caso peruano, la teoría estatutaria se aplicó, por medio del cual se

permitió que el Estado a través de sus actos unilaterales disponga las accio-
nes de los empleados públicos, quienes solo obedecía a dichos mandatos.
Tampoco poseían capacidad para negociar colectivamente, y si lo tenían esta
se ejercía de manera restringida o con muchas limitaciones.
b) La teoría contractualista o de la “laboralización” de la administra-

ción pública
Esta teoría sostiene que la relación en el empleo público es de naturaleza

laboral y, por tanto, nace de un contrato bilateral, en el que el Estado ocupa
la posición de empleador. La colocación de la relación dentro del ámbito del
Derecho Laboral, tiene entre otras implicancias reconocer a la autonomía pri-
vada como fuente de derecho en el empleo público(36). La desintervención del
Derecho Administrativo y la aplicación del Derecho Laboral en las relaciones
de trabajo en el empleo público produce fenómeno denominado “laboraliza-
ción” de la administración pública, o lo que la doctrina lo ha denominado “ten-
dencia hacia la laboralización” de la función pública(37).
El término “laboralización” tiene dos vertientes bien diferenciadas. Por un

lado, se utiliza para referirse a la incorporación a la administración pública de
personal que no va a estar sometido al Derecho Administrativo. Por otro lado,
para hacer referencia al proceso de desnaturalización del régimen jurídico
público tradicional de la función pública. Este proceso de “despublificación”
(35) Citando a Palomar Olmeda, A. Véase, FONDEVILLA ANTOLÍN, Jorge. 2000. Ob. cit.,
pp. 166-167.
(36) MIRANDA HURTADO, Guillermo. 2004. Ob. cit., p. 62.
(37) Josefa Cantero refiere que, “partiendo del modelo clásico y tradicional de función pública
nos encontramos con tres sistemas que han seguido una distinta evolución. Así, pode-
mos hablar del sistema francés como un modelo paradigmático que intenta mantenerse
ajeno y completamente impermeable al Derecho Laboral, aunque, como veremos des-
pués, no lo consigue totalmente; del caso italiano, como un modelo que se ha dejado
arrastrar por el Derecho Privado y ha sido casi por completo laboralizado, y, por último,
del modelo español de Función Pública, que actualmente está situado a medio camino
entre el sistema clásico francés y el sistema italiano laboralizado”. CANTERO MARTÍ-
NEZ, Josefa. El empleo público: entre estatuto funcionarial y contrato laboral. Universi-
dad de Castilla La Mancha, Cuenca. Marcial Pons, Madrid, 2001, pp. 20-21.
40
de la función pública se ha producido esencialmente por la inclusión en su

régimen tradicional de elementos o instituciones que provienen claramente
del Derecho Laboral(38). Por su parte, Ramón Parada(39) refiere que con el tér-
mino “laboralización” se pretende básicamente poner de manifiesto la desvir-
tuación de los elementos cardinales de un sistema de función pública y que
se centran básicamente en la organización de los funcionarios en cuerpos
jerarquizados según grados personales.
Por ello, la aplicación de la teoría contractualista genera un constante

y persistente enfrentamiento entre el Derecho Administrativo y el Derecho
Laboral. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, en el modelo social y
democrático del Estado determina la superación absoluta del unilateralismo,
como técnica de gobierno de las relaciones laborales en la organización admi-
nistrativa por los basados en la gama de valores y principios previstos en el
Derecho Laboral. La esencia del contrato laboral no se desvirtúa con la impo-
sición del interés público, la que solo adicionará algunas particularidades, de
allí que plantea la plena funcionalidad del derecho de la negociación colectiva
en la relación del empleo público(40).
Esta laboralización contenida en la propuesta de Ley apunta a la vigen-

cia de derechos constitucionales laborales y de aquellos reconocidos en los
convenios colectivos internacionales adoptados por el Perú, y a un desarrollo
normativo que equilibre y matice estos derechos profesionales con el interés
público (razón de ser de la administración pública); esto no significa enton-
ces la aplicación del actual régimen laboral de la actividad privada (normas de
jerarquía primaria), sino más bien se trata de la construcción de un Derecho
que regule el empleo público considerando las materias que deben ser refe-
ridas por la norma estatal, tales como las categorías de empleados públicos,
reglas de acceso y de salida, régimen de responsabilidades, temas sobre los
cuales las normas tendrá el carácter de indisponibles(41).
III. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL PERÚ: EL MODELO DEL

SISTEMA Y LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS RELACIONES
DE TRABAJO EN EL EMPLEO PÚBLICO
En principio, es importante tener presente que el modelo del empleo

público abierto, en el que prima la discrecionalidad del gobierno para la
selección y gestión del personal de la administración pública, y el modelo del
empleo público cerrado, en el que se desarrolla una carrera administrativa
(38) CANTERO MARTÍNEZ, Josefa. 2001. Ob. cit., pp. 311-312.

(39) PARADA VÁSQUEZ, Ramón. Derecho Administrativo II: Organización y empleo público.
Marcial Pons, Madrid, 2010, p. 439.
(40) BALBÍN TORRES, Edgardo. 2005. Ob. cit., p. 14.
41
en función del mérito y capacidad, no son aplicados en puridad en un deter-

minado Estado. Así, la función pública de los diferentes países presenta una
mezcla de dichos modelos, con una preponderancia de uno u otro modelo,
dependiendo de cada realidad, tradición y matices propios del Estado.
El modelo optado por la administración pública peruana ha sido mixto.

En efecto, coexiste el modelo abierto o de confianza política con el modelo
cerrado o de carrera, pero siempre con la primacía de esta última. Desde
la promulgación de la Ley Nº 11377, del Decreto Legislativo N° 276 y de
la Ley Nº 28175, se ha optado por un modelo mixto, “en el que el acceso
se realiza a grupos ocupacionales, a partir de los cuales se ocuparán diver-
sos puestos de trabajo a lo largo de la carrera administrativa. Por lo tanto,
se ha perfilado una dicotomía entre un acceso a través de cuerpos (modelo
cerrado) y una carrera administrativa a través de puesto de trabajo (modelo
abierto), que tiene como consecuencia que se genere un equilibro inestable
en el que se supone que los conocimientos y aptitudes que se exigen para
el ingreso al grupo ocupacional no son específicos para la ocupación de un
puesto concreto”(42).
Respecto de la naturaleza jurídica de las relaciones de trabajo en el

empleo público peruano, debemos advertir que en un primer momento existía
una hegemonía de la teoría estatutaria con el Estatuto y Escalafón del Servi-
cio Civil. Posteriormente, la teoría contractualista se incorporó en el Decreto
Legislativo N° 276, conviviendo con algunos rezagos de la teoría estatuta-
ria, sobre todo en lo que se refiere al ingreso de funcionario público, quien se
encuentra sujeto únicamente al Estado con determinadas reglas especiales y
particulares de la que tiene el empleado público común.
Entonces, en la administración pública peruana se advierte la existen-

cia de una relación bilateral entre el Estado y sus trabajadores, con el reco-
nocimiento de los derechos y obligaciones propios del derecho laboral. La
aplicación de este último derecho en el empleo público descansa en el desa-
rrollo del modelo de Estado social y democrático de derecho, cuya forma
de gobierno está prevista en el artículo 43 de la Constitución Política, que
expresa lo siguiente: “La República del Perú es democrática, social, indepen-
diente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario,
representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la sepa-
ración de poderes”.
Siguiendo a Guillermo Miranda, podemos concluir que, en un Estado

social y democrático por el que opta nuestra Constitución Política (artículo 43),
42
la teoría estatutaria, en la configuración como en la regulación del contenido

de la relación de trabajo, debe descartarse. Ello, debe interpretarse en el sen-
tido que el Derecho Administrativo no debe regular determinados aspectos
del empleo público; por el contrario, este derecho debe ser entendido como
un instrumento de organización del empleo público, mientras que el derecho
laboral y constitucional tienen una naturaleza institucional para el sistema
jurídico(43).
En consecuencia, como lo enfatiza el citado autor, entre la relación del

empleo público con la actuación de la administración pública, confluyen de
manera directa e indirecta diversos intereses sectoriales; sin duda, el inte-
rés de los trabajadores, pero también el interés de otros grupos de la socie-
dad que requieren la prestación continua y regular de los servicios públicos,
el equilibrio de las cuentas públicas, el ejercicio imparcial de funciones públi-
cas, entre otros. Dicha concurrencia de intereses, que eventualmente podrían
entrar en conflicto, origina que la aplicación del derecho del trabajo en el
empleo público deba considerar ciertas modulaciones que permitan compo-
ner razonablemente dichos intereses; respetando los contenidos esencia-
les de los derechos fundamentales e instituciones jurídicas del derecho del
trabajo.
1. La relación de trabajo en el empleo público, en el que prima la

dimensión “funcional” respecto de la “orgánica”
Con la laboralización de la administración pública, en la relación de tra-

bajo en el empleo público se presentan la concurrencia de los intereses de
los trabajadores con los intereses del Estado como empleador. De ahí que,
surja la necesidad de establecer una definición de la “relación laboral cuando
el empleador es el Estado”, en el que prime la dimensión funcional (el dere-
cho del trabajo) respecto de la orgánica (el derecho administrativo).
Al respecto, Javier Neves(44), a partir de los conceptos elaborados por

Alonso Olea y Casas Baamonde, señala que no cualquier trabajo (u ocu-
pación) es objeto de regulación del Derecho del Trabajo, sino solo los que
reúnen ciertas características: trabajo humano, productivo, por cuenta ajena,
libre y subordinado.
(43) MIRANDA, Guillermo. 2004. Ob. cit.

(44) Véase, DÍAZ RONCAL, Kenny. Los principios del empleo público peruano: una propuesta
metodológica para ubicarlos en base a la historia social del Derecho y una referencia a
la colisión con los principios del Derecho del Trabajo. Tesis de Magíster en Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social. Pontificia Universidad Católica del Perú, Escuela de
Posgrado de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Lima, 2017, pp. 11-12.
43
GRÁFICO Nº 1
TIPOS DE TRABAJO
Subordinado
Libre
Por cuenta
Autónomo
ajena
Productivo Forzoso
Trabajo Por cuenta
Humano propia
No
productivo
Fuente: Alonso Olea y Casas Baamonde. Derecho del Trabajo.

Elaboración: Javier Neves. Introducción al Derecho del Trabajo.
A decir de Javier Neves(45), de los factores antes mencionados que carac-

terizan al trabajo que es objeto de regulación del Derecho del Trabajo, se
pueden inferir los elementos esenciales de la relación laboral, los mismos que
definen a una prestación de servicios como laboral y, por tanto, al amparo del
Derecho del Trabajo. Se precisa, según el autor citado, que son tres los ele-
mentos esenciales y, necesariamente, deben presentarse para estar frente a
una relación laboral:
- Sobre la prestación personal de servicios, debe ser un trabaja-

dor determinado y no una persona jurídica. Por regla, dicha persona
debe cumplir con ejecutar la prestación, sin asistentes. Asimismo, dicho
encargo no puede ser transferido a un tercero.
- Sobre la subordinación, es el vínculo jurídico que se constituye entre

quien contrata una prestación de servicios y quien la ejecuta, en buena
cuenta, acreedor y deudor de trabajo. Este último ofrece su actividad
al primero, concediéndole la facultad de conducirla. En base a ello, el
empleador tiene el poder de dirigir, fiscalizar y sancionar al trabajador.
Los límites al ejercicio de dicho poder de dirección están referidos a:
i) que se ejerza en el marco de la labor para la cual fue contratado; y
ii) que se ejerza respetando los derechos fundamentales del trabajador.
- Sobre la remuneración, es la retribución que el acreedor otorga al deu-

dor por ofrecer su trabajo. Si bien tiene carácter contraprestativo, no
se agota en él. La remuneración, en supuestos de suspensión de la
(45) Ídem.
44
prestación de servicios, no se deja de entregar. En dichos casos, el fun-

damento es la defensa de la vida y la salud del trabajador.
Así, Javier Neves(46) destaca que “[l]a presencia conjunta de estos tres
elementos esenciales de la relación laboral, determina la existencia de un
vínculo de dicha naturaleza y, por tanto, la aplicación del ordenamiento pro-
tector”. Por lo que “cualquiera fuera la naturaleza jurídica del empleador,
pública o privada, existe un vínculo laboral con quien le presta servicios. Se
asume, pues, la tesis contractualista del empleo público”.
Además, nos precisa que, “[l]a relación laboral, sin embargo, se rige por
ordenamientos diferenciados para los trabajadores privados y públicos, aun-
que estos tienden a asemejarse cada vez más, superando las adversidades
propias de la primera fase [tesis estatutaria]: la estabilidad laboral pasa tam-
bién al Sector Privado y los derechos colectivos a los empleados públicos (en
el caso de la negociación colectiva, con muy severas limitaciones, referidas
sobre todo al contenido y al procedimiento negocial). Se excluye de estos a
los funcionarios públicos”.
En consecuencia, apreciamos que en la regulación de una relación de

trabajo en el empleo público –que asume la tesis contractualista– está pre-
sente la prestación subordinada y remunerada por un empleado público a
favor del Estado como empleador y, en el que además concurren el interés
particular del primero con el interés público del segundo. Y, precisamente, el
hecho de que el Estado sea el empleador le atribuye a este tipo de relacio-
nes de trabajo en el empleo público una gama de derechos y obligaciones
diversos de los que tienen los trabajadores privados; pues podrán ser simila-
res pero nunca iguales los derechos y obligaciones configurados, puesto que
la actividad de los empleados públicos siempre tendrá como fin último velar
por el interés público(47).
Ahora bien, el Estado como empleador, quien además de imponer

muchas obligaciones y reconocer los derechos de los empleados públicos,
está conformado por todas las instituciones del Poder Ejecutivo (ministe-
rios, organismos públicos descentralizados, entre otras entidades), del Poder
Legislativo (Congreso de la República), el Poder Judicial (conforme a lo pre-
visto en su ley orgánica), los gobiernos regionales (sus órganos y entida-
des), los gobiernos locales (sus órganos y entidades) y los organismos cons-
titucionalmente autónomos (Tribunal Constitucional, Defensoría del Pueblo,
Jurando Nacional de Elecciones, entre otros organismos); en resumen, todas
las entidades de la administración pública sujetas al sistema administrativo de
(46) NEVES MUJICA, Javier. Introducción al Derecho del Trabajo. 2ª edición, PUCP, Lima,
2014, pp. 49-51.
(47) QUISPE CHÁVEZ, Gustavo. Régimen Laboral de los Trabajadores Públicos. Gaceta
Jurídica, Lima, 2011, p. 38.
45
gestión de recursos humanos, las mismas que están señaladas en el artículo

III del Título Preliminar de la Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público
(LMEP) –actualmente, señaladas en el artículo 1 de la Ley N° 30057–, con-
forme a la Constitución y a las leyes.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que en el Perú coexisten tres
regímenes que regulan la relación de trabajo en el empleo público (regula-
dos bajo los decretos legislativos Nºs 276, 728, 1057. Además, se reconoce la
existencia de las Carreras Especiales (según Servir, se contabilizan nueve en
el ordenamiento jurídico), así como otras modalidades de contratación (por
ejemplo, el régimen del Fondo de Apoyo Gerencial al Sector Público - FAG).
Y, recientemente, en julio de 2013 se promulgó la Ley N° 30057, Ley del Ser-
vicio Civil, con el propósito de establecer un nuevo régimen (único y exclu-
sivo) del Servicio Civil (en reemplazo de empleo público).
Por tanto, ante la existencia de diversas normas que regulan el acceso

de los empleados públicos a la administración pública, en el que cada régi-
men regula sus derechos y obligaciones del personal sujeta a estas. En tal
virtud, es menester ubicar el régimen laboral al cual está adscrito el trabaja-
dor concreto, que en mérito de la jurisprudencia constitucional (SCT recaída
en el Expediente Nº 0002-2010-PI/TC) puede enmarcarse en los decretos
legislativos Nºs 276, 728 o 1057, inclusive lo regímenes especiales u otros.
Entonces, cada sistema de contratación laboral del Estado se rige por su pro-
pia normativa, no siendo ninguno complemento de los otros(48), aunque todos
ejerzan la función pública(49).
Al respecto, es menester recordar que la función pública, siguiendo a

la definición establecida por la Carta Iberoamericana de la Función Pública,
“está constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que
se articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran este,
en una realidad nacional determinada. Dichos arreglos comprenden nor-
mas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, políticas explíci-
tas o implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas cuya finalidad es
garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una
administración pública profesional y eficaz, al servicio del interés general. En
el ámbito público, las finalidades de un sistema de gestión del empleo y los
(48) QUISPE CHÁVEZ, Gustavo. 2011. Ob. cit., p. 39.

(49) En esa misma línea, Ernesto García-Trevijano nos señala que, en el ordenamiento espa-
ñol, el alcance de la función pública no se ciñe exclusivamente al ámbito de los cargos
públicos, sino también a la función pública profesional en sentido estricto. Por tanto,
“existe un derecho subjetivo (fundamental) a la igualdad en el acceso a la función pública
profesional, susceptible como tal de amparo constitucional. Deben entenderse, por ello,
superadas las posturas que pretenden ceñir el alcance del artículo 23.2 de la Constitu-
ción exclusivamente a los cargos públicos de carácter político”. GARCÍA-TREVIJANO
GARNICA, Ernesto. “Consideraciones en torno al derecho a la igualdad en el acceso a
la función pública”. En: Revista de Administración Pública. Nº 121, 1990, pp. 247-250.
46
recursos humanos deben compatibilizar los objetivos de eficacia y eficiencia

con los requerimientos de igualdad, mérito e imparcialidad que son propios
de administraciones profesionales en contextos democráticos”.
De este modo, solo aquellas personas que se inserten orgánica o fun-

cionalmente en la estructura de la administración pública, bajo cualquiera de
los regímenes laborales existentes, desarrollarán función pública y es, jus-
tamente, como consecuencia del ejercicio de la función, que se genera una
relación que vincula al Estado como empleador y las personas que prestan
servicios remunerados bajo subordinación, al servicio del interés general(50).
Como lo señalamos anteriormente, la función pública no se identifica por el
tipo de contrato o vínculo de un trabajador con la administración pública, sino
por el desempeño de funciones públicas en las entidades del Estado.
GRÁFICO Nº 2
LA RELACIÓN DE TRABAJO EN EL EMPLEO PÚBLICO DE CARÁCTER FUNCIONAL

Y EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Empleados públicos Relación de trabajo en el

Estado como único
(actualmente, empleo público que asume la
empleador de la
denominado tesis contractualista, pero con
administración pública
servidores civiles) rezagos de la tesis estatutaria.
El empleador puede está

integrados por los diferentes
organismos y entidades públi-
cas de los diferentes niveles
del gobierno (nacional, regional
y local).
Tienen reconocido
los derechos
Vinculación a una entidad pública El régimen laboral del emplea-
y obligaciones
propios de cada y a un régimen laboral específico, dor puede ser:
régimen laboral al ejerciendo función pública. (i) Decretos Legislativos Nºs
cual ingresan. 276, 728 o 1057;
(ii) Regímenes especiales; y,
(iii) Otros regímenes (Geren-
tes Públicos, FAG, PAC y
PNUD).
Elaboración nuestra.
(50) Informe Legal Nº 320-2010-SERVIR/GG-OAJ y STC recaídas en los Expedientes

Nºs 5057-2013-PA/TC (fundamento 8) y 0025-2005-PI/TC (fundamento 52) y 0025-
2013-PI/TC y acumulados (fundamentos 18 y 19).
47
2. Las diferentes categorías de los empleados públicos: los tipos de

personal al servicio de los intereses generales
En la prestación de servicios en la administración pública, como lo señala

María José Romero, se trata de valorar dos elementos que sustantivan dicha
prestación. Por una parte, la consideración de que la actividad administra-
tiva se somete, desde el punto de vista funcional, a esquemas de rendimiento
similares a lo que inspiran el funcionamiento de la empresa privada. Por otra
parte, y equilibrado el alcance de la afirmación anterior, ha de tenerse en
cuenta el factor que introduce la condición pública del sujeto receptor de la
prestación de servicios. A pesar de que la administración pública resulte des-
tinataria de una prestación de trabajo sometida al derecho administrativo u
otro régimen de contratación (como son los FAG, PAC, por poner algunos
ejemplos), no excluye, ni por supuesto impide, la conservación de ciertas pre-
rrogativas y privilegios derivados de su condición de sujeto público(51) y, por
ende, de sujeto de derechos laborales fundamentales.
Teniendo en consideración que existe una diversidad de regímenes

laborales del empleo público que regulan el acceso del potencial humano
(factor principal que pone en movimiento a la maquinaria administrativa del
Estado), así como sus derechos y obligaciones, en la administración pública
podemos encontrar dos categorías de personal que está al servicio de los
intereses generales: funcionarios y servidores.
De acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico laboral público, los fun-

cionarios son elegidos o designados principalmente para desempeñar car-
gos políticos o de confianza, sin concurso, otras veces con una selección de
acuerdo a leyes especiales, sujetos a los diferentes regímenes laborales que
coexisten en el empleo público. Los funcionarios representan al Estado y tie-
nen poder de decisión, expiden resoluciones, otorgan instrumentos públicos,
entre otros actos administrativos.
Por su parte, los servidores públicos, conocidos simplemente como

“empleados”, “empleado público”, “trabajador público”, “trabajador estatal”,
“encargado del servicio público”, y, recientemente, “servidor civil”, ingresan
a la administración pública bajo ciertos requisitos y están sujetos –así como
los funcionarios– a los diferentes regímenes laborales que coexisten en el
Estado. El empleado público es el sujeto que no tienen las facultades de un
funcionario, pero, generalmente, están bajo las órdenes directas e indirec-
tas de aquel. Cabe anotar que, los miembros de las Fuerzas Armadas y Poli-
ciales, si bien en la mayoría de los países no son considerados servidores o
trabajadores públicos.
(51) ROMERO CÁRDENAS, María José. Ob. cit., pp. 80-82.
48
En suma, las categorías de funcionarios y servidores públicos no deben

utilizarse como expresiones sinónimas, porque existen marcadas diferencias,
sobre todo por las funciones y responsabilidades que tienen en las prestacio-
nes de sus servicios en la administración pública. No obstante, dichas cate-
gorías no tienen una lógica mercantil, sino que ambos tienen la de trabajo en
respuesta al “interés general” o el “bienestar de la colectividad”.
Asimismo, esta distinción resultará fundamental debido a que la forma

como sean considerados dicho personal tendrá una correspondencia con los
derechos y obligaciones que le son asociados, más aún cuando estos perte-
nezcan a los diferentes regímenes que regulan las relaciones laborales en el
Estado. Por ejemplo, encontraremos las diferentes categorías en los regíme-
nes laborales del Empleo Público:
- Funcionarios y servidores públicos pertenecientes al régimen de la

carrera administrativa, regulado por el Decreto Legislativo N° 276.
- Funcionarios y servidores públicos pertenecientes al régimen laboral de

la actividad privada, regulado por el Decreto Legislativo N° 728.
- Funcionarios y servidores públicos pertenecientes al régimen laboral

especial de Contratación Administrativa de Servicios, regulado por el
Decreto Legislativo N° 1057.
- Además, el personal al servicio de los intereses generales sujetos a los

regímenes de carreras especiales (profesionales de la salud, magistra-
dos, servidores penitenciarios, etc.) o a otros regímenes, tales como,
el régimen de los Gerentes Públicos, el régimen del Fondo de Apoyo
Gerencial al Sector Público (FAG) o al régimen del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entre otros.
IV. FUENTES DE REGULACIÓN DE LAS RELACIONES DE TRABAJO

EN EL EMPLEO PÚBLICO
1. Noción
El término fuente del Derecho designa todo lo que contribuye a crear el

conjunto de reglas jurídicas aplicables dentro de un Estado en un momento
dado.
Según el artículo V del Título Preliminar de la Ley N° 28175, Ley Marco

del Empleo Público (LMEP), son fuentes de derecho en el empleo público las
siguientes:
49
2. Clasificación de fuentes
a) La Constitución
La Constitución es la norma básica y máxima de todo ordenamiento
jurídico, “es el instrumento jurídico y social que convierte a una colectividad
desorganizada en una colectividad jurídicamente institucionalizada”. “[Al]
proceder de la decisión del poder constituyente (pueblo soberano), (…) no
está sujeta a límite temporal ni material alguno. Su vocación de permanencia
excluye cualquier límite temporal. Y su libertad para regular cualquier materia
deja en claro que no existen restricciones en ese sentido”(52).
En cuanto al empleo público se refiere, la Constitución Política ha mar-

cado un antes y un después de dos etapas radicalmente opuestas respecto
a la configuración del Estado como empleador, reflejada notoriamente en la
contratación laboral de los servidores públicos.
En ese sentido, en la primera etapa del Estado como empleador no

se reconocía relación de naturaleza laboral entre este y sus servidores. El
empleador tenía total dominio de la configuración del vínculo con sus servido-
res. Se aprecia, por lo tanto, el acogimiento de la teoría unilateralista.
El cambio llega con la Constitución Política de 1979, que plasma la tesis

contractualista(53). Ello se evidencia en que introduce el Capítulo VI (De la
Función Pública) y que, por medio de su artículo 62, se reconoce los dere-
chos de sindicalización y de huelga de los servidores públicos.
Cabe señalar, que la percepción del empleo público tuvo un cambio al

adoptarse la teoría contractualista de dicha actividad, que supone olvidar la
concepción tan desigual que existía en las “relaciones laborales estatales”,
para adoptar una concepción más tuitiva al plantearse que este tipo de rela-
ciones jurídicas no dejan de ser relaciones contractuales sujetas a los valores
y principios del Derecho del Trabajo. Ello, indudablemente origina una mayor
tutela en los derechos y bienestar a los trabajadores públicos, negando esa
visión de “sacrificio” que imprimía el unilateralismo a la relación jurídica con
el estado”(54).
Actualmente, la Constitución Política de 1993, contiene un capítulo deno-

minado “De la Función Pública”, y en el artículo 39 hace alusión a los trabaja-
dores públicos al servicio de la nación, reconociendo la tesis “contractualista”.
(52) ARCE ORTIZ, Elmer G. Teoría del Derecho. PUCP, Lima, 2013, pp. 120-121.
(54) Ídem.
50
En esa línea, en el caso del empleo estatal hablamos de “una relación

que vincula al Estado como empleador y a las personas que le prestan servi-
cios remunerados bajo subordinación (Ley N° 28157, artículo 1). Es decir,
estamos ante una relación laboral conforme a su definición clásica; pero en
la que el empleador no es una persona natural o jurídica cualquiera, sino es
el Estado(55).
b) Tratados internacionales y convenios aprobados y ratificados

Los tratados son “acuerdos escritos celebrados entre sujetos internacio-
nales, que crean derechos y obligaciones regidos por el Derecho Internacio-
nal. Pueden celebrarse entre Estados, entre estos y organizaciones inter-
nacionales o entre estas, en forma bilateral o multilateral. Los primeros están
regidos por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969
y, los demás, por la 1986. También pueden consistir en decisiones adoptadas
en el seno de organizaciones internacionales”(56).
Se aprecia que, para su constitución, deben cumplir una triple exigen-

cia: i) ser imputados a entes con subjetividad internacional; ii) originar dere-
chos y obligaciones jurídicas entre las partes; iii) su marco regulador es el
Derecho Internacional. Todos estos requisitos son aplicables a las nomencla-
turas que tienen los tratados: acuerdos, convenios, actos, pactos, protocolos,
entre otros(57).
Conviene señalar a los convenios de la Organización Internacional del

Trabajo (OIT) como las normas internacionales que por excelencia regulan las
relaciones de trabajo entre las partes que las suscriben. Entre dichos conve-
nios resalta en esta materia el Nº 151 “Sobre las relaciones de Trabajo en la
Administración Pública”, ratificado por nuestro país el 27 de octubre de 1980.
Dicho convenio se aboca en forma exclusiva a garantizar un marco de

protección adecuada contra todo acto de discriminación antisindical en rela-
ción con su empleo sobre la cual los estados que suscribientes podrán regular.
A pesar de que el Convenio Nº 151 sea el único –ratificado por el Perú–

que haga referencia a los derechos laborales de los empleados públicos, ello
no significa que el Servicio Civil no pueda verse inspirado por otros convenios
que no estén necesariamente enfocados en dicha materia, como por ejemplo,
el Convenio Nº 1, relativo a las horas de trabajo.
(55) Ídem.
(56) NEVES MUJICA, Javier. 2014. Ob. cit., p. 74.
(57) ARCE ORTIZ, Elmer G. 2013. Ob. cit., pp. 143-144.
51
c) La ley y demás normas con rango de ley

Dentro del grupo de las normas con rango de Ley –que son el segundo
rango dentro de la legislación nacional correspondiente al Gobierno Central,
por debajo de la Constitución Política– la ley encabeza la lista(58).
La producción de la ley requiere de la facultad legislativa del Congreso,

establecida en el artículo 102 de la Constitución Política(59), no obstante las
propuestas legislativas pueden tener diversos orígenes, no solo el Congreso,
como por ejemplo la ciudadanía o el Poder Ejecutivo.
Actualmente, la norma principal del Servicio Civil en el Perú es la Ley

N° 30057, cuyo objeto es establecer un régimen único y exclusivo para las
personas que prestan servicios en las entidades públicas del Estado, así
como para las encargadas de su gestión, del ejercicio de sus potestades y de
la prestación de servicios a cargo de estas; con la finalidad que las entidades
públicas alcancen mayores niveles de eficacia y eficiencia, prestando servi-
cios de calidad a través de un mejor Servicio Civil y promoviendo el desarro-
llo de las personas que lo integran, dejándose claro lo que el ordenamiento
espera de la organización formadas por personas y lo que las personas espe-
ran de la organización(60)(61).
En ese sentido las disposiciones de la referida ley están destinadas a

lograr, entre otras cosas: la mejora de las condiciones económicas de los ser-
vidores civiles; el establecimiento de una carrera basada en el mérito;
Cabe señalar, que en el pasado se dictaron otras normas con rango de

Ley, destinadas a regular el Servicio Civil o empleo público, tales como la Ley
Nº 11377, Estatuto y Escalafón del Servicio Civil.
d) Decreto legislativo
Entre las normas con rango de ley se encuentra el decreto legislativo,
que de acuerdo con el numeral 1 del artículo 11 de la Ley Nº 29158, es una
norma que emana de autorización expresa y facultad delegada por el Con-
greso al Poder Ejecutivo y se circunscribe a una materia específica, debiendo
ser dictado dentro del plazo determinado por ley.
(58) RUBIO CORREA, Marcial. 2002. El Sistema Jurídico. Introducción al Derecho. 8ª edi-
ción, PUCP, Lima, p. 140.
(59) “Artículo 102.- Atribuciones del Congreso Son atribuciones del Congreso: 1. Dar leyes y
resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes. (…)”.
(60) HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis Alberto. Comentarios al Régimen Jurídico de la Ley del Ser-
vicio Civil. Jurista Editores, Lima, 2016, p. 55.
(61) Esta norma “marca una diferencia con todas sus antecesoras debido a que es la primera
norma que plantea unificar los derechos y obligaciones de los funcionarios y servidores
públicos. Ello ayuda a evidenciar que la Ley del Servicio Civil persigue el principio de
igualdad (…)”. DÍAZ RONCAL, Kenny. 2017. Ob. cit., p. 187.
52
Como fuente del Servicio Civil, debemos mencionar al Decreto Legisla-

tivo N° 1023, que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil - Servir, rectora
del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos; conformada
por el Consejo Directivo, la Gerencia General y el Tribunal del Servicio Civil.
El decreto citado ha dotado a Servir de facultades normativas(62), super-

visoras, sancionadoras, interventoras y de resolución de controversias (ejer-
cidas por el Tribunal del Servicio Civil); a fin de lograr de lograr efectividad en
el desarrollo de sus funciones.
e) Decreto de urgencia
Otra fuente del Servicio Civil comprendida en el grupo de las normas
que tienen rango de Ley es el Decreto de Urgencia, que de acuerdo con el
numeral 2 del artículo 11 de la Ley Nº 29158, es el dispositivo mediante el
cual se dictan medidas extraordinarias en materia económica y financiera
(salvo en lo tributario) y se expide cuando así lo requiere el interés nacional.
Además, dicho dispositivo se fundamenta en la urgencia de normar situacio-
nes extraordinarias e imprevisibles.
Como ejemplos de dichas normas en el ámbito del empleo público,

podemos citar al Decreto de Urgencia Nº 090-96 que otorgó una bonificación
especial a los servidores de la administración pública de los sectores Educa-
ción, Salud, Seguridad Nacional, Servicios Diplomático y Personal Adminis-
trativo del Sector Público(63); al Decreto de Urgencia Nº 073-97, que otorgó
una bonificación especial a los trabajadores de la administración pública; y, el
Decreto de Urgencia Nº 011-99, que otorgó una bonificación especial a favor
del personal del Sector Público.
f) Decretos supremos (reglamento)

De acuerdo con el numeral 8 del artículo 118 de la Constitución Política,
el decreto supremo es una norma expedida por el Poder Ejecutivo que “cum-
ple con ejecutar los mandatos legales sin transgredirlos ni desnaturalizarlos.
(62) Por ejemplo, Servir (i) planifica y formula las políticas nacionales del Sistema en materia
de recursos humanos, organización del trabajo y su distribución, gestión del empleo, ren-
dimiento, evaluación, compensación, desarrollo y capacitación, y relaciones humanas en
el Servicio Civil; (ii) proposición de la política remunerativa; (iii) la elaboración de normas
técnicas para el desarrollo e implementación del Sistema; entre otros.
(63) Mediante Informe Técnico Nº 605-2013-SERVIR/GPGSC, Servir concluyó, entre otras
cosas, que las bonificaciones de los Decretos de Urgencia Nºs 090-96, 073-97 y 011-
99 mantienen su vigencia respecto del personal comprendido en el Decreto Legislativo
N° 276 y los demás servidores públicos señalados en estas, con excepción del personal
militar o policial en actividad.
53
Ello implica que no puede contradecir la ley ni la Constitución Política, así

como tampoco puede ir más allá de lo señalado en la ley”(64).
En el grupo de los decretos supremos que son fuentes del Servicio Civil
en el Perú se encuentra, entre otros, el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM,
por el cual se aprueba el Reglamento de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil.
g) Las directivas emitidas por la Autoridad Nacional del Servicio Civil

En simples términos, las directivas son normas infralegales que desa-
rrollan en el lenguaje más claro posible (aunque técnico), la interpretación y/o
aplicación de las normas superiores, a nivel administrativo sustantivo y pro-
cedimental, para su manejo operativo, pero sin exceder el marco previsto por
ley y su reglamento.
En el caso del Servicio Civil, de acuerdo con el literal a) del artículo 8
Decreto Supremo Nº 062-2008-PCM, las directivas solo pueden ser emitidas
por el Consejo Directivo de Servir(65), posteriormente a su aprobación en la
sesión correspondiente, para lo cual se promulgará la correspondiente reso-
lución de presidencia ejecutiva.
Las directivas pueden ser propuestas por las diferentes unidades que
componen Servir, tales como son, por la Gerencia de Políticas de Gestión del
Servicio Civil, la Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento del
Servicio Civil, la Gerencia de Desarrollo del Sistema de Recursos Humanos,
entre otras unidades.
Como ejemplo, podemos citar a la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/
GPGSC, denominada “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador”,
aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-SERVIR-PE,
que tiene por objeto desarrollar las reglas del Régimen Disciplinario y Proce-
dimiento Sancionador que establece la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil y
su Reglamento General.
h) Las sentencias que fijan principios jurisprudenciales emitidas por

las autoridades jurisdiccionales sobre las normas relativas a la
administración pública
El Tribunal Constitucional, en ejercicio de su facultad decisoria (jurisdic-
ción), dictará pronunciamientos que pueden influir en las normas que confor-
man el Servicio Civil. A modo de ejemplo, citamos los siguientes fallos:
(64) ARCE ORTIZ, Elmer G. 2013. Ob. cit., p. 138.

(65) 8.- Funciones y atribuciones del Consejo Directivo
Son funciones y atribuciones del Consejo Directivo: (…)
a) Expedir normas a través de Resoluciones y Directivas de carácter general y de alcance
nacional; (…).
54
- Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 05057-

2013-PA/TC(66), de fecha 16 de abril de 2015, “Caso acceso a la carrera
pública por concurso público”, en la que determinó que el ingreso a una
relación indeterminada con la carrera pública solo puede realizarse
mediante un concurso público donde se seleccione a la persona que
demuestre ser idónea para obtener una plaza vacante según el artículo
5 de la LMEP; para el tribunal, se infiere del citado artículo que dicha
plaza debe estar presupuestada, aunque el mismo no lo mencione. Ade-
más, dicha plaza debe tener un carácter indeterminado y su ingreso
debe procurarse en condiciones de igualdad.
- Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente Nº 0025-

2013-PI/TC (acumulado)(67), de fecha 26 de abril de 2016, “Caso Ley del
Servicio Civil”, mediante la cual se han declarado inconstitucionales y
modificado diversas disposiciones contenidas en la Ley Nº 30057 - Ley
del Servicio Civil, que limitaban el derecho a la negociación colectiva.
- Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 0003-

2013-PI/TC (acumulado)(68), de fecha 3 de setiembre de 2015, “Caso
Ley de Presupuesto Público”, la cual resuelve acciones de inconstitu-
cionalidad contra la Leyes de Presupuesto Público para los años 2012
y 2013, que prohíben a las entidades públicas, reajustar o incrementar
las remuneraciones de sus trabajadores, incluso desde la negociación
colectiva.
La citada sentencia señala que de una interpretación adecuada y razo-

nable de la Constitución Política y los Convenios N° 98 y N° 151 de la
OIT, sobre negociación colectiva en la administración pública, los traba-
jadores públicos tienen el derecho de discutir el incremento de remune-
raciones a través de la negociación colectiva, con respeto del principio
de equilibrio y legalidad presupuestaria.
Sin embargo, el Tribunal advierte que el desarrollo legal sobre la nego-

ciación colectiva de los trabajadores públicos en materia remunerativa
es insuficiente, lo que constituye un incumplimiento de las normas inter-
nacionales (convenios OIT citados) y de la propia Constitución Polí-
tica, por lo que exhorta al Poder Legislativo a enmendar esta omisión,
(66) Proceso de amparo seguido por Rosalía Beatriz Huatuco Huatuco contra el Poder Judi-
cial, publicado en el diario oficial El Peruano el 5 de julio de 2015.
(67) Proceso de Inconstitucionalidad interpuesto por la Confederación General de Trabajado-
res del Perú - CGTP y otros contra diversos artículos de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio
Civil, publicada en el diario oficial El Peruano el 4 de mayo de 2016.
(68) Proceso de inconstitucionalidad interpuesto por el Ilustre Colegio de Abogados del Callao
contra diversos artículos de la Ley Nº 29812, Ley de Presupuesto para el Sector Público
para el año 2012, y de la Ley Nº 29951, Ley de Presupuesto para el Sector Público para
el año 2013, publicada en el diario oficial El Peruano el 18 de setiembre de 2015.
55
dictando las disposiciones legales pertinentes. Para tal efecto, el Tribu-

nal suspendió los efectos de la sentencia (vacatio sententiae) y otorgó
un año de plazo, contado desde la primera legislatura ordinaria del
periodo 2016-2017, para cumplir dicha exhortación.
- Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente

N° 00002-2010-PI/TC(69), de fecha 7 de setiembre de 2010, “Caso cons-
titucionalidad del régimen del CAS”, mediante la cual se ha declarado la
constitucionalidad del Decreto Legislativo N° 1057 que regula el Régi-
men Especial de Contratación Administrativa de Servicios y se consi-
deró al “Contrato Administrativo de Servicios” como un contrato laboral
y no civil.
- Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente N° 008-

2005-PI/TC(70), de fecha 12 de agosto de 2005, “Caso constitucionali-
dad de la Ley Marco del Empleo Público”, mediante la cual se ha decla-
rado la constitucionalidad de diversas disposiciones contenidas en la
Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público y, requiere al legislativo,
apruebe sus normas reglamentarias.
- Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída sobre los Expedientes

Nºs 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC(71), de fecha 12 de agosto de
2005, “Caso acceso a la función pública”, mediante la cual se ha decla-
rado la constitucionalidad de diversas disposiciones contenidas en la
Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público y, requiere al legislativo,
apruebe sus normas reglamentarias.
i) Las resoluciones calificadas como vinculantes por el Tribunal del

Servicio Civil
Según los artículos 17 y 18 del Decreto Legislativo N° 1023, el Tribu-
nal del Servicio Civil es un órgano integrante de Servir que tiene por fun-
ción la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del
(69) Proceso de inconstitucionalidad interpuesto por cinco mil setenta y nueve ciudadanos
contra el Decreto Legislativo Nº 1057 que regula el Régimen Especial de Contratación
Administrativa de Servicio, publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de setiembre
de 2010. Cabe precisar que el 20 de octubre de 2010 fue publicada su resolución de
aclaración.
(70) Proceso de inconstitucionalidad interpuesto por el Secretario de la Confederación Gene-
ral de Trabajadores del Perú, en representación de seis mil setenta y uno ciudadanos
contra la Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público, publicada en el diario oficial El
Peruano el 17 de setiembre de 2005.
(71) Proceso de Inconstitucionalidad interpuesto por el Colegio de Abogados de Arequipa
y el Colegio de Abogados del Cono Norte de Lima contra el artículo 22, inciso c, de la
Ley Nº 26397, Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura, modificado por el
artículo de la Ley Nº 27368, publicada en el portal web del Tribunal Constitucional el 15
de agosto de 2006.
56
sistema, como última instancia administrativa, por lo que sus resoluciones

solo serán impugnadas ante la Corte Superior y cuya sala está conformada
por tres (3) vocales, elegidos por concurso público convocado y conducido
por el Consejo Directivo.
Los vocales permanecerán en el cargo durante tres años, renovables

por decisión unánime del Consejo Directivo, debiendo permanecer en su
cargo hasta que los nuevos integrantes hayan sido nombrados.
Además, el tribunal cuenta independencia técnica para resolver en las

materias de su competencia y conocer recursos de apelación en materia de:
acceso al Servicio Civil; evaluación y progresión en la carrera; régimen disci-
plinario; y, terminación de la relación de trabajo.
De acuerdo con el último párrafo del artículo 4 del Reglamento del Tri-
bunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM,
los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal cons-
tituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria; para lo que
deberán ser adoptados por no menos del cincuenta por ciento más uno del
total de los vocales del Tribunal(72).
Ahora bien, entre los principales precedentes administrativos de obser-

vancia obligatoria (vinculantes) del Tribunal del Servicio Civil, tenemos las si-
guientes resoluciones sobre los siguientes temas:
1. La prescripción en el marco de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil,

contenida en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC.
2. El plazo de prescripción de los derechos laborales regulados por el

D. Leg. Nº 276 y su reglamento aprobado por el D.S. Nº 005-90-PCM,
contenido en la Resolución de Sala Plena Nº 002-2012-SERVIR/TSC.
3. La aplicación de la remuneración total para el cálculo de subsidios, boni-

ficaciones especiales y asignaciones por servicios al Estado, contenida
en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2011-SERVIR/TSC.
4. La adecuación de las instancias administrativas de las entidades del Sis-

tema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos a la competencia
del Tribunal del Servicio Civil, contenida en la Resolución de Sala Plena
N° 001-2010-SERVIR/TSC.
(72) A modo de ejemplo, citamos la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC,

en la cual se establecen criterios (con calidad de precedente administrativo de obser-
vancia obligatoria) para determinar la correcta aplicación de las normas que regulan la
prescripción de la potestad disciplinaria en el marco de la Ley N° 30057 y su Reglamento
General.
57
5. La competencia del Tribunal para evaluar el despido del régimen labo-

ral de la actividad privada, contenida en la Resolución de Sala Plena
Nº 002-2010-SERVIR/TSC.
6. La aplicación del principio de inmediatez, contenida en la Resolución de

Sala Plena Nº 003-2010-SERVIR/TSC.
j) Los pronunciamientos (opiniones) y consultas calificadas como

vinculantes por la Autoridad Nacional del Servicio Civil
De acuerdo con el literal h) del artículo 10 del Decreto Legislativo
Nº 1023, una de las funciones de Servir es la emisión de opinión técnica
vinculante en las materias de su competencia. Lo mismo se reitera en el lite-
ral i) del artículo 5 de su reglamento(73).
No obstante, para que las opiniones que emite Servir, tengan el carácter
vinculante, es necesario contar con la conformidad de su Consejo Directivo.
Lo anterior se desprende del literal d) del artículo 16, del decreto legis-
lativo citado, que establece que el Consejo Directivo de Servir tiene entre sus
funciones el emitir interpretaciones y opiniones vinculantes en las materias
comprendidas en el ámbito del sistema(74).
En ese sentido, mediante el Informe Técnico Nº 113-2013-SERVIR/

GPGSC (opinión de carácter vinculante), se determinó que el Consejo Direc-
tivo de Servir podrá emitir opiniones vinculantes respecto a la correcta aplica-
ción y/o interpretación de las normas que conforman el Sistema Administra-
tivo de Gestión de Recursos Humanos (SAGRH), en los siguientes supuestos:
- Cuando se advierta que los operadores administrativos aplican con

diferentes criterios o interpretan de manera errónea la normativa del
SAGRH, produciendo efectos distintos para supuestos de hecho que
observan las mismas características.
- Cuando se evidencie la necesidad de interpretar o dotar de contenido a

conceptos jurídicos no determinados del SAGRH.
- Cuando se evidencie la existencia de un vacío legal, que de continuar

sin regulación, generaría una distorsión de las normas que conforman el
SAGRH.
(73) “(…) i) Absolver consultas y emitir opinión técnica vinculante en las materias de su com-
petencia (…)”.
(74) De esta manera, cuando Servir emite opinión con carácter vinculante, se indica que la
misma ha sido aprobada por el Consejo Directivo de Servir.
58
- Cuando se evidencie la necesidad de cambiar una opinión/opinión

vinculante.
- Cuando el Consejo Directivo considere necesaria la emisión de una opi-

nión vinculante.
Ahora bien, entre las principales opiniones vinculantes de la Autoridad

Nacional del Servicio Civil - Servir, además del señalado precedentemente,
tenemos los siguientes informes sobre:
1. La aplicación de sanciones de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil por

infracciones al Código de Ética de la Función Pública y faltas de la Ley
del Procedimiento Administrativo General, contenido en el Informe Téc-
nico Nº 1990-2016-SERVIR/GPGSC.
2. La vigencia de la Ley Nº 30334 respecto a la inafectación a los aguinal-

dos, gratificaciones y otorgamiento de bonificación extraordinaria, con-
tenido en el Informe Técnico Nº 1789-2016-SERVIR/GPGSC.
3. El régimen aplicable a la negociación colectiva de los obreros municipa-

les, contenido en el Informe Técnico Nº 1059-2015-SERVIR/GPGSC.
4. Los miembros del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, contenido

en el Informe Técnico Nº 725-2015-SERVIR/GPGSC.
5. La consideración de años de servicios antes del cese para progresión

de reincorporados Ley Nº 27803 y otro, contenido en el Informe Técnico
Nº 625-2014-SERVIR/GPGSC.
6. Los alcances de los convenios colectivos en los gobiernos locales, con-

tenido en el Informe Técnico Nº 523-2014-SERVIR/GPGSC.
7. El destaque de trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad

privada a entidades sujetas al régimen del Decreto Legislativo Nº 276,
contenido en el Informe Técnico Nº 832-2013-SERVIR/GPGSC.
8. La posibilidad de contratar a trabajadores extranjeros mediante el régi-

men de contratación administrativa de servicios CAS, contenido en el
Informe Técnico Nº 828-2013-SERVIR/GPGSC.
9. El pago de indemnización por despido arbitrario a personal de confianza,

contenido en el Informe Legal Nº 0418-2012-SERVIR/GPGSC.
10. La no configuración de doble percepción si un servidor es nombrado

como docente, contenido en el Informe Legal Nº 110-2010-SERVIR/
GG-OAJ.
59
11. La Contraloría General de la República se encuentra bajo el ámbito de

Servir en lo referente al Sistema Administrativo de Gestión de Recur-
sos Humanos, contenido en el Informe Legal Nº 529-2010-SERVIR/
GG-OAJ.
12. La Contraloría General de la República no puede reajustar las remune-

raciones más allá de los topes establecidos en la Ley N° 28212, conte-
nido en el Informe Legal Nº 441-2010-SERVIR/GG-OAJ.
13. Los efectos de las resoluciones generadas en procesos administrativos

disciplinarios no se suspenden por la interposición de recursos adminis-
trativos, contenido en el Informe Legal Nº 190-2010-SERVIR/GG-OAJ.
14. La asignación familiar se calculará sobre la base de la remuneración

mínima vigente a la fecha en que corresponda el pago, contenido en el
Informe Legal Nº 103-2010-SERVIR/GG-OAJ.
k) Los convenios colectivos del Servicio Civil

Conforme al artículo 68 del Reglamento General de la Ley del Servicio
Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, el convenio colec-
tivo es el acuerdo que celebran, por una parte, una o más organizaciones sin-
dicales de servidores civiles y, por la otra, entidades públicas Tipo “A” que
constituyen Pliego Presupuestal.
Inicialmente, la Ley del Servicio Civil tenía disposiciones que indicaban

que por los convenios colectivos solo se negociaría la mejora de las condicio-
nes no económicas; no obstante, en el literal i) del Resolutivo Nº 1 de la senten-
cia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 0025-2013-PI/TC
(acumulado), ha sido declarado inconstitucional dicho extremo, permitién-
dose como objeto del convenio las mejoras de carácter económico, depen-
diendo de las posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la entidad
y la naturaleza de las funciones que en ella se cumplen.
De acuerdo con el artículo 69 del citado reglamento, el convenio se

caracteriza por lo siguiente: (i) modifica de pleno derecho los aspectos de la
relación de servicio sobre los que incide. Las relaciones individuales quedan
automáticamente adaptadas a aquella; (ii) continúa rigiendo mientras no sea
modificado por una convención colectiva posterior acordada entre las mismas
partes, sin perjuicio de aquellas cláusulas que hubieren sido pactadas con
carácter permanente o cuando las partes acuerden expresamente su renova-
ción o prórroga total o parcial. Sus efectos se mantendrán vigentes, respecto
de los servidores, únicamente en tanto estos mantengan vínculo con la enti-
dad con la que se suscribió el convenio; y; (iii) debe formalizarse por escrito
en 3 ejemplares, uno para cada parte y el tercero para su presentación a Ser-
vir con el objeto de su registro, publicidad y archivo.
60
Para llegar a obtener un convenio colectivo se inicia con la presentación

del pliego de reclamos ante la entidad ante el jefe de la Oficina de Recursos
Humanos de la entidad, entre el uno de noviembre y el 30 de enero del año
próximo. Luego de ello deberán cumplirse las condiciones y procedimiento
indicados en los artículos 71 y 72 del citado reglamento.
De acuerdo al artículo 73 del Reglamento General, la vigencia del con-

venio colectivo es de dos años.
3. La regulación constitucional del empleo público y las normas inter-

nacionales
En cuanto a la Constitución Política de 1993, debemos señalar que en

su Capítulo IV, denominado “De la Función Pública”, se fijan las bases de lo
que hoy entendemos por Servicio Civil.
En primer lugar, el artículo 39 establece el reconocimiento de un vínculo

de tipo laboral entre los funcionarios y trabajadores públicos, cuyo contenido
en derechos puede variar de acuerdo a la importancia del cargo. En ese sen-
tido, la remoción de un ministro sería más sencilla que la de un servidor civil
que trabaje bajo el Contrato Administrativo de Servicios (CAS) en una unidad
orgánica.
Por su parte, el artículo 40 se encarga de la carrera administrativa, sin

embargo, ejecuta un uso poco exacto de las definiciones, puesto si bien opta
por la aparente distinción clásica entre “funcionarios” y “servidores” (públi-
cos), luego alude a los trabajadores de las empresas del Estado para excluir-
los de la función pública, diferenciando (al interior del concepto funcionarios
públicos) a los altos funcionarios, para fines de la publicación periódica de los
ingresos que perciben.
No obstante, desarrolla cuatro aspectos que son básicos para el desa-

rrollo normativo posterior:
- La reserva de ley en materia de regulación de la carrera administrativa,

y de derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos.
- La distinción constitucionalmente relevante entre el régimen jurídico

aplicable a los funcionarios y servidores públicos, y el régimen jurídico
aplicable a la relación laboral propia de la actividad privada.
- La necesaria unidad de la carrera administrativa para los servidores del

Estado.
61
- La configuración constitucional de la carrera administrativa como una

institución jurídica indispensable para el funcionamiento de la adminis-
tración pública(75).
El artículo 41 establece la obligación que tienen los funcionarios y ser-

vidores públicos, que señala la ley o que administran o manejan fondos del
Estado o de organismos sostenidos por este, de presentar su declaración
jurada de bienes y rentas al tomar posesión de sus cargos, durante su ejerci-
cio y al cesar en los mismos, mecanismo de control administrativo destinado
a garantizar la transparencia de los funcionarios y servidores públicos.
En mérito al citado artículo, ante la presunción de enriquecimiento ilí-

cito, el Fiscal de la Nación puede intervenir formulando cargos ante el Poder
Judicial. Dicho accionar puede ser motivado por una denuncia de terceros o
de oficio.
Asimismo, se delega a la ley la facultad de configuración de la respon-

sabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como el plazo de su
inhabilitación(76).
Finalmente, el artículo 42 de la Carta Magna reconoce los derechos

de sindicación y huelga solamente para los servidores públicos que vienen
siendo reconocidos desde la Constitución Política de 1979, quedando exclui-
dos los funcionarios del Estado con poder de decisión, los que desempeñan
cargos de confianza, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y la
Policía Nacional.
Se observa que las exclusiones realizadas son necesarias, pues tales

acciones ejecutadas por un funcionario o servidor que desempeñe cargos de
confianza podrían afectar la representatividad o el funcionamiento de la ges-
tión de las entidades. Peor aún sería en el caso de las Fuerzas Armadas y la
Policía Nacional, en cuyo caso se pondría en peligro la defensa de nuestras
fronteras y el orden interno, respectivamente.
Por el lado de las normas internacionales, debemos señalar en pri-

mer lugar al Convenio N° 151 de la OIT, orientado a proteger el derecho de
sindicación de los empleados públicos, protegiéndolos contra todo acto de
(75) MORÓN URBINA, Juan Carlos. “La carrera administrativa”. En: La Constitución comen-
tada, Análisis artículo por artículo. Tomo II, Gaceta Jurídica, Lima, 2015, p. 126.
(76) A pesar que el tercer párrafo del artículo 41 solo menciona la inhabilitación para el ejer-
cicio de función pública, es necesario aclarar que los servidores públicos que incurran
en responsabilidad también serían sujetos de inhabilitación, pues el objetivo de dicho
artículo es promover un marco de control y responsabilidad apara funcionarios y servi-
dores públicos.
62
discriminación antisindical(77) y de todo acto de injerencia por parte de la auto-

ridad pública en su constitución, funcionamiento o administración; dejando a
la legislación nacional la labor de determinar hasta qué punto las garantías
previstas en el citado convenio se aplican a los empleados de alto nivel(78).
También se establece la concesión de facilidades que permitan, a los

miembros de organizaciones de empleados públicos, desempeñarse de
manera rápida y eficaz de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera
de ellas, sin perjudicar el funcionamiento de la administración.
Además, se indica que deberán adoptarse medidas adecuadas a las

condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utiliza-
ción de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas compe-
tentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones
de empleo; para ello se da impulso a los mecanismos de negociación, según
la legislación nacional.
Se encuentra también la Carta de la Función Pública(79), aprobada por el

Estado peruano, cuyos objetivos son: a) definir las bases que configuran un
sistema profesional y eficaz de función pública(80), pieza clave para la gober-
nabilidad democrática de las sociedades contemporáneas y para una buena
gestión pública; b) configurar un marco genérico de principios rectores, polí-
ticas y mecanismos de gestión llamado a constituir un lenguaje común sobre
la función pública en los países de la comunidad iberoamericana; y, c) ser-
vir como fuente de inspiración para las aplicaciones concretas, regulaciones,
desarrollos y reformas que en cada caso resulten adecuadas para la moder-
nización de los sistemas nacionales de función pública en dicho ámbito.
(77) De acuerdo con el artículo 2 del citado convenio, dicha protección se ejercerá especial-
mente contra actos que tengan por objeto: a) sujetar el empleo del empleado público a
la condición de que no se afilie a una organización de empleados públicos o a que deje
de ser miembro de ella; y, b) despedir a un empleado público, o perjudicarlo de cualquier
otra forma, a causa de su afiliación a una organización de empleados públicos o de su
participación en las actividades normales de tal organización.
(78) Al respecto, el numeral 2 del artículo 8 del Protocolo de San Salvador determina que el
ejercicio de los derechos sindicales solo puede estar sujeto a las limitaciones y restric-
ciones previstas por la ley, siempre que estos sean propios a una sociedad democrática,
necesarios para salvaguardar el orden público, para proteger la salud o la moral públi-
cas, así como los derechos y las libertades de los demás. Los miembros de las Fuerzas
Armadas y de la Policía, al igual que los de otros servicios públicos esenciales, estarán
sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la ley.
(79) Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y
Reforma del Estado Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 de junio de 2003.
(80) Debe aclararse, de acuerdo con el punto número 2 de dicha declaración, que la función
pública está constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se
articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran este, en una realidad
nacional determinada.
63
No podemos dejar de mencionar el acuerdo de Promoción Comercial

celebrado entre el Perú y Estados Unidos, por el cual se plantea la reforma
del Servicio Civil como un tema esencial para el proceso de modernización
del Estado, ya y como lo refleja la parte considerativa del Decreto Legislativo
N° 1023, por el cual se crea Servir.
V. PRINCIPIOS DEL EMPLEO PÚBLICO
1. Noción
Los principios son líneas directrices que informan e inspiran, directa o
indirectamente, a las futuras leyes, orientan la interpretación de las existentes
y sirven para resolver los casos no previstos en estas(81). Son valores anterio-
res y superiores que complementan a las normas. Constituyen, por tanto, la
base dogmática y axiológica de todo sistema jurídico.
En tanto proposiciones que sustentan a la ley, los principios cumplen
una triple función:
- Informadora, en tanto inspiran al legislador al elaborar las normas, sir-
viendo así de fundamento al ordenamiento jurídico.
- Integrativa, al actuar como fuente supletoria ante las ausencias, vacíos
o lagunas legales.
- Interpretativa, al servir como criterio orientador del operador jurídico
administrativo y el Poder Judicial en el proceso lógico-valorativo de des-
cifrar o entender la ley.
En tal sentido, el análisis de los derechos y situaciones jurídicas que

puedan presentarse dentro de las relaciones vinculadas al régimen laboral
público, debe tener como soporte a los principios recogidos por las normas
que regulan nuestro Servicio Civil.
Cabe recordar, que el artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº 28175,

Ley Marco del Empleo Público, señalaba lo siguiente con relación a los prin-
cipios, en esta materia:
“Artículo IV.- Principios
Son principios que rigen el empleo público:
1. Principio de legalidad.- Los derechos y obligaciones que generan
el empleo público se enmarcan dentro de lo establecido en la Cons-
titución Política, leyes y reglamentos.
(81) PLÁ RODRÍGUEZ, Américo. Los principios del Derecho del Trabajo. 3ª edición, Depalma,
Buenos Aires, 1998, p. 14.
64
El empleado público en el ejercicio de su función actúa respetando

el orden legal y las potestades que la ley le señala.
2. Principio de modernidad.- Procura el cambio orientándolo hacia la

consecución efectiva de los objetivos de la administración pública.
3. Principio de imparcialidad.- La función pública y la prestación de

servicios públicos se ejerce sin discriminar a las personas y sin reali-
zar diferencias. La implementación de políticas afirmativas respecto
a personas con discapacidad o sectores vulnerables no constituyen
discriminación en los términos de esta ley.
4. Principio de transparencia y rendición de cuentas.- Busca que

la información de los procedimientos que lo conforman sea confia-
ble, accesible y oportuna y que las personas encargadas del manejo
económico rindan cuentas periódicas de los gastos que ejecutan.
5. Principio de eficiencia.- El empleado público ejerce sus activida-

des empleando los medios estrictamente necesarios, teniendo en
cuenta los escasos recursos con que cuenta el Estado.
6. Principio de probidad y ética pública.- El empleado público

actuará de acuerdo a los principios y valores éticos establecidos en
la Constitución y las leyes, que requiera la función pública.
7. Principio de mérito y capacidad.- El ingreso, la permanencia y las

mejoras remunerativas de condiciones de trabajo y ascensos en el
empleo público se fundamentan en el mérito y capacidad de los pos-
tulantes y del personal de la administración pública. Para los ascen-
sos se considera además el tiempo de servicio.
8. Principios de Derecho Laboral.- Rigen en las relaciones indivi-

duales y colectivas del empleo público, los principios de igualdad
de oportunidades sin discriminación, el carácter irrenunciable de
los derechos reconocidos por la Constitución e interpretación más
favorable al trabajador en caso de duda. En la colisión entre princi-
pios laborales que protegen intereses individuales y los que prote-
gen intereses generales, se debe procurar soluciones de consenso
y equilibrio(82).
9. Principio de preservación de la continuidad de políticas del

Estado.- La especialización del empleo público preserva la conti-
nuidad de las políticas del Estado.
(82) De acuerdo al numeral 2 de la parte resolutiva de la STC recaída en el Expediente

Nº 00008-2005-PI/TC, fue declarada infundada la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta contra dicho numeral.
65
10. Principio de provisión presupuestaria.- Todo acto relativo al

empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe estar
debidamente autorizado y presupuestado”(83).
Estos preceptos han sido reformulados, con ocasión de la dación de la

Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, que en el artículo III del Título Preliminar
regula once principios que no coinciden (en forma ni fondo) con los previstos
en su antecedente normativo, por tanto, deberán ser desarrollados en el pre-
sente ensayo, atendiendo a su (futura) primacía temporal.
2. Principios del empleo público
De acuerdo al artículo III del Título Preliminar de la citada ley, son prin-
cipios de la Ley del Servicio Civil (en sustitución del empleo público), los
siguientes:
a) Interés general: El régimen del Servicio Civil se fundamenta en la nece-

sidad de recursos humanos para una adecuada prestación de servicios
públicos.
b) Eficacia y eficiencia: El Servicio Civil y su régimen buscan el logro de

los objetivos del Estado y la realización de prestaciones de servicios
públicos requeridos por el Estado y la optimización de los recursos des-
tinados a este fin.
c) Igualdad de oportunidades: Las reglas del Servicio Civil son genera-

les, impersonales, objetivas, públicas y previamente determinadas, sin
discriminación alguna por razones de origen, raza, sexo, idioma, reli-
gión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole.
d) Mérito: El régimen del Servicio Civil, incluyendo el acceso, la permanen-

cia, progresión, mejora en las compensaciones y movilidad, se basa en
la aptitud, actitud, desempeño, capacidad y evaluación permanente para
el puesto de los postulantes y servidores civiles.
e) Provisión presupuestaria: Todo acto relativo al sistema del Servicio

Civil está supeditado a la disponibilidad presupuestal, el cumplimiento
de las reglas fiscales, la sostenibilidad de las finanzas del Estado, así
como a estar previamente autorizado y presupuestado.
f) Legalidad y especialidad normativa: El régimen del Servicio Civil se

rige únicamente por lo establecido en la Constitución Política, la Ley
N° 30057 y sus normas reglamentarias.
(83) De acuerdo al numeral 1 de la parte resolutiva de la STC recaída en el Expediente

N° 00008-2005-PI/TC, fue declarada infundada la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta contra dicho numeral.
66
g) Transparencia: La información relativa a la gestión del régimen del Ser-

vicio Civil es confiable, accesible y oportuna.
h) Rendición de cuentas de la gestión: Los servidores públicos encarga-

dos de la gestión de las entidades públicas rinden cuentas de la gestión
que ejecutan.
i) Probidad y ética pública: El Servicio Civil promueve una actuación

transparente, ética y objetiva de los servidores civiles. Los servidores
actúan de acuerdo con los principios y valores éticos establecidos en la
Constitución y las leyes que requieran la función pública.
j) Flexibilidad: El Servicio Civil procura adaptarse a las necesidades del

Estado y de los administrados.
k) Protección contra el término arbitrario del Servicio Civil: La Ley

Nº 30057 otorga al servidor civil adecuada protección contra el término
arbitrario del Servicio Civil.
Como se desprende del artículo II del Título Preliminar del Reglamento

General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por el Decreto Supremo N° 040-
2014-PCM, dichos principios se aplican de forma excluyente respecto a los
previstos en otros regímenes, como los Decretos Legislativos Nºs 276, 728
y 1057, y en las carreras especiales, salvo remisión expresa prevista en el
citado reglamento, dejando así constancia de la especialidad de dicha norma
sobre las demás que regulan el empleo público.
Finalmente, cabe destacar que, de forma complementaria a los princi-

pios enumerados, el Código de Ética de la Función Pública, aprobado por la
Ley Nº 27815 (LCEFP), reconoce en su artículo 6 principios adicionales que,
según el artículo 1 del mismo código, rigen (junto con los deberes y las pro-
hibiciones éticas) para los servidores públicos de las diversas entidades que
integran la Administración Pública, a saber:
“Artículo 6.- Principios de la Función Pública
El servidor público actúa de acuerdo a los siguientes principios:
1. Respeto
Adecua su conducta hacia el respeto de la Constitución y las leyes,
garantizando que en todas las fases del proceso de toma de deci-
siones o en el cumplimiento de los procedimientos administrativos,
se respeten los derechos a la defensa y al debido procedimiento.
2. Probidad
Actúa con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer
el interés general y desechando todo provecho o ventaja personal,
obtenido por sí o por interpósita persona.
67
3. Eficiencia
Brinda calidad en cada una de las funciones a su cargo, procurando

obtener una capacitación sólida y permanente.
4. Idoneidad
Entendida como aptitud técnica, legal y moral, es condición esencial

para el acceso y ejercicio de la función pública. El servidor público
debe propender a una formación sólida acorde a la realidad, capa-
citándose permanentemente para el debido cumplimiento de sus
funciones.
5. Veracidad
Se expresa con autenticidad en las relaciones funcionales con todos

los miembros de su institución y con la ciudadanía, y contribuye al
esclarecimiento de los hechos.
6. Lealtad y obediencia
Actúa con fidelidad y solidaridad hacia todos los miembros de su

institución, cumpliendo las órdenes que le imparta el superior jerár-
quico competente, en la medida que reúnan las formalidades del
caso y tengan por objeto la realización de actos de servicio que se
vinculen con las funciones a su cargo, salvo los supuestos de arbi-
trariedad o ilegalidad manifiestas, las que deberá poner en conoci-
miento del superior jerárquico de su institución.
7. Justicia y equidad
Tiene permanente disposición para el cumplimiento de sus funciones,

otorgando a cada uno lo que le es debido, actuando con equidad en
sus relaciones con el Estado, con el administrado, con sus superio-
res, con sus subordinados y con la ciudadanía en general.
8. Lealtad al Estado de derecho
El funcionario de confianza debe lealtad a la Constitución y al Estado

de derecho. Ocupar cargos de confianza en regímenes de facto, es
causal de cese automático e inmediato de la función pública”.
Como se puede apreciar, mas que principios en sentido estricto, el

Código de Ética de la Función Pública prevé valores de orden moral que todo
servidor público debe cumplir, atendiendo a la naturaleza misma que desarro-
lla para (y por) el Estado y la ciudadanía.
68
3. Principios del Derecho del Trabajo
A lo largo del tiempo la forma de trabajar ha cambiado, pues los hombres

pasaron de vivir, hacer negocios y laborar sometidos a exigencias de orden y
coordinación con las máquinas a desempeñarse a través de las redes socia-
les y la tecnología; por ello, en épocas como la actual resulta indispensable
volver a los principios y afirmarse en ellos, ya que su función es semejante a
la que cumple la brújula para el navegante: guiar la nave por aguas seguras,
para evitar el naufragio(84).
En ese sentido, pasaremos a desarrollar sucintamente algunos princi-

pios del Derecho Laboral que, a nuestro parecer, tendrían vinculación con las
normas del Servicio Civil.
a) Principio protector
Este principio tiene como finalidad proteger la dignidad del trabajador en
su condición de persona humana; es decir, una tutela preferencial a favor del
trabajador, con la finalidad de nivelar desigualdades de carácter social, eco-
nómico y cultural, que existen entre este y su empleador; desigualdad que se
traduce en un menor poder de negociación en el primero de ellos(85).
El principio protector se expresa mediante tres reglas fundamentales:
- Regla in dubio pro operario
Es una directiva dada al juez o al interprete para elegir, en caso de

existir duda razonable en la interpretación de la norma (la ley o dis-
positivo no es claro y puede interpretarse de varias formas y con dis-
tintos alcances), obligatoriamente el sentido que resulte más favora-
ble al trabajador. Con este precepto se ampara al más débil y solo
se aplicará en caso de duda, ya que se debe seguir produciendo
pruebas e investigando para alcanzar la certeza.
Como indica Neves(86), para adaptar una norma a un hecho hace

falta siempre interpretarla, por tanto, esta es una fase indispensable
de todo proceso de aplicación de las normas por los órganos juris-
diccionales y administrativos (resolutivos). El problema se suscitará
(84) Prólogo a la Primera Edición. VV.AA. Los principios del Derecho del Trabajo en el Dere-
cho peruano. Libro Homenaje al Profesor Américo Plá Rodríguez. 2ª edición, Grijley,
Lima, 2009, p. XXX.
(85) PODETTI, Mario. “Los principios del Derecho del Trabajo”. En: DE BUEN, Néstro y MOR-
GADO, Emilio (coordinadores). Instituciones de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social. México, 1997, p. 147.
(86) NEVES MUJICA, Javier. Introducción al Derecho del Trabajo. ARA Editores, Lima, 1997,
pp. 126-131.
69
cuando la norma ofrezca a su intérprete más de un sentido, en cuyo

caso debe elegir el que considere más conveniente (al trabajador).
- Regla de la norma más favorable
Estamos ante la aplicación de la norma mas no de su interpreta-

ción. Al respecto, se distingue un sentido propio e impropio. El pri-
mero, se refiere a los casos en que resultan aplicables varias nor-
mas a una misma situación jurídica; en tal caso, el juez debe nece-
sariamente inclinarse por aquella que resulte más favorable al traba-
jador. El segundo, cuando la misma norma es susceptible de varios
significados, por lo que cabe aplicar la regla in dubio pro operario.
Para aplicar esta regla se deben considerar los siguientes pasos:

• La comparación del tenor de las normas, con prescindencia
de las consecuencias económicas;
• La situación del grupo interesado y no solo la del empleado;
• Lo más favorable no debe juzgarse en función de la apre-
ciación subjetiva, sino en forma objetiva, de acuerdo con los
motivos de la norma; y,
• La confrontación debe realizarse de manera tal que se debe
apreciar si la regla inferior es no más favorable al trabajador.
- Regla de la condición más beneficiosa
Prevé que cuando una situación anterior es más beneficiosa para el

trabajador, deberá ser respetada. Las situaciones que se introducen
deben ser para mejorar y no para disminuir los derechos de aquel.
La excepción se justifica en la necesidad de preservar un interés
general, debe ser determinada en forma explícita o implícita por ley
o convenio colectivo, según cuál haya sido la fuente del anterior.
En cambio, las condiciones de trabajo pactadas por las partes pue-

den ser modificadas para el futuro en perjuicio del trabajador cuando
surjan de un convenio homologado, pero son nulas las cláusulas del
convenio colectivo que reduzcan los derechos del trabajador más
allá de los límites de la ley.
b) Principio de primacía de la realidad

En palabras de Plá(87), este principio procura que “en caso de discor-
dancia entre lo que ocurre en la práctica y lo que surge de documentos o
(87) PLÁ RODRÍGUEZ, Américo. 1998. Ob. cit., pp. 243-244.
70
acuerdos, debe darse preferencia a lo primero, es decir, a lo que sucede en

el terreno de los hechos”.
En esa línea, demostrados los hechos ellos no pueden ser contrapesa-

dos o neutralizados por documentos o formalidades. Se trata entonces de
reconocer efectos jurídicos a los hechos antes que a los documentos cuando
exista discordancia entre ambos.
La aplicación de este principio se presenta tanto para la determinación

de la existencia de una relación laboral como para definir situaciones que se
dan en su ejecución.
En cuanto al reconocimiento de la existencia de un contrato de trabajo

(oculto o tácito) se busca ponderar la concurrencia real de los elementos que
tipifican la relación laboral, tales como el servicio personal, la remuneración
y la subordinación.
En cuanto a la ejecución de la relación laboral, comprendería situacio-

nes como el pago de un beneficio calificado formalmente como no remune-
rativo cuando en realidad se trata de verdadera remuneración, o bien la des-
naturalización de un beneficio que se otorga por determinado concepto, pero
resulta un monto desproporcionado para tal fin.
Este principio se aplica también en el régimen laboral público, en la for-

mulación clásica que se utiliza para identificar a la subordinación como cri-
terio definidor del contrato de trabajo que se diferencia de la locación de
servicios regulada por el artículo 1764 del Código Civil(88). Así se eviden-
cia en la sentencia del 6 de noviembre de 2002, recaída en el Expediente
N° 0125-2002-AATC.
c) Principio de irrenunciabilidad de derechos

Este principio propugna la ineficacia de la privación voluntaria por parte
del trabajador de aquellos derechos que resultan indisponibles. La irrenun-
ciabilidad opera respecto a los derechos de los cuales el trabajador es titular.
Estos derechos pueden tener por fuente a la ley o al convenio colectivo, sin
embargo, este convenio no podrá contener renuncia a beneficios de carác-
ter legal, pero podrá renunciar a derechos provenientes de convenios colec-
tivos previos.
Los efectos del convenio colectivo han generado el debate entre la teoría
de la modernidad y la teoría de la incorporación. Por la primera, el convenio
(88) GARCÍA GRANARA, Fernando. “La primacía de la realidad en la inspección del trabajo”.
En: VV.AA. Los principios del Derecho del Trabajo en el Derecho peruano. Libro Home-
naje al Profesor Américo Plá Rodríguez. 2ª edición, Grijley, Lima, 2009, pp. 546-547.
71
colectivo rige desde afuera a los contratos individuales de trabajo y en tal vir-
tud, una vez que el convenio pierde vigencia, deja de incidir en el contrato de
trabajo. Por la segunda, se propone que las cláusulas normativas del conve-
nio colectivo se incorporen al contrato de trabajo, de manera que la posterior
derogación del convenio no afecta el contrato en razón de que los beneficios
establecidos han pasado a integrar el patrimonio del trabajador.
Para Ferro(89), nuestro ordenamiento ha optado por la teoría de la moder-

nidad conforme a la cual opera una incorporación o adaptación provisoria del
convenio colectivo al contrato de trabajo, limitada a la vigencia de aquel.
d) Principio de continuidad de la relación laboral

Este principio considera al contrato de trabajo como uno de duración
indefinida, haciéndole resistente a las circunstancias que en ese proceso
pueden alterar este carácter, de tal manera que el trabajador pueda trabajar
mientras quiera, mientras pueda y mientras exista la fuente de trabajo, salvo
las excepciones que puedan limitar la duración del empleo.
Este principio parte de la premisa de que el contrato de trabajo es un

contrato de tracto sucesivo, es decir, es un vínculo de duración prolongada en
el tiempo entre el empleador y trabajador. De ello, se establece que existe un
vínculo por tiempo indeterminado o indefinido entre las partes.
De otro lado, este principio encierra un elemento sicológico en las partes

involucradas en la relación laboral. Es el elemento subjetivo que genera con-
secuencias tanto para el trabajador como para el empleador. Para el trabaja-
dor, desempeñarse en condiciones estables reduce considerablemente la fra-
gilidad del vínculo laboral. En cuanto al empleador, al encontrarse el trabaja-
dor inmerso en un clima adecuado de trabajo, ve incrementada la productivi-
dad de su negocio.
Entre las características esenciales de este principio encontramos que

nace a favor del trabajador, por tanto, es su potestad invocarlo en su beneficio o
no. El empleador, no puede invocar la continuidad de la relación laboral a efec-
tos de evitar la desvinculación voluntaria a la empresa de parte del trabajador.
e) Principio de no discriminación e igualdad de trato

Para Plá(90), este principio “lleva a excluir todas aquellas diferenciacio-
nes que colocan a un trabajador en una situación inferior o más desfavorable
(89) FERRO DELGADO, Víctor. “El principio de irrenunciabilidad en la interpretación constitu-

cional”. En: VV.AA. Los principios del Derecho del Trabajo en el Derecho peruano. Libro
Homenaje al Profesor Américo Plá Rodríguez. 2ª edición, Grijley, Lima, 2009, p. 160.
(90) PLÁ RODRÍGUEZ, Américo. Ob. cit., pp. 414-415.
72
que el conjunto. Y sin una razón válida ni legitima”. Por tanto, discriminación
significa un trato diferenciado y perjudicial contra determinadas personas o
grupos.
De ello, se concluye que no toda diferenciación es discriminatoria, ya

sea porque no colocan al trabajador en una posición inferior o más desfavo-
rable, como es el caso de las llamadas discriminaciones o acciones positi-
vas, que tienen una razón válida porque se basan en criterios de idoneidad
profesional.
Por tanto, discriminar comprende dos conceptos: de una parte, significa

reconocer la existencia de diferencias, y, por otra parte, equivale a constituir
diferencias. En el primer caso, se reconoce algo existente que permite ser
distinguido como separado de lo general; en el segundo, se crea una diferen-
cia que no existe, dividiendo lo que inicialmente es único. Es decir, al discrimi-
nar se discierne reconociendo como separado o diferente lo que no tiene esa
naturaleza, o se separa y diferencia lo que en esencia no tiene tal carácter.
De forma complementaria, cabe recordar que el principio (derecho) de

igualdad señala que no pueden establecerse tratos desiguales entre trabaja-
dores que se encuentren en idénticas condiciones laborales, por razones de
sexo, raza, nacionalidad, edad, estado civil, o por cualquier motivo de carác-
ter reprochable.
Este principio se aplica tanto en el ámbito público y privado. En el pri-

mero, encierra todas las relaciones que se entablan entre el Estado y los par-
ticulares, manifestándose en el derecho a la igualdad ante la ley, que lo obliga
a tratar igualmente a todas las personas. En el segundo, se presenta en las
relaciones que entablan los particulares entre sí, donde el Estado garantiza
que esas relaciones se desarrollen dentro del marco de la ley; se manifiesta
en la igualdad de trato, obligando a los particulares a no diferenciar a las
personas, salvo que exista una razón válida.
f) Principio de razonabilidad
Este principio consiste en la afirmación esencial de que el ser humano,
en sus relaciones laborales, procede (y debe proceder) conforme a la razón(91).
Es decir, el hombre actúa de manera razonable y no con arbitrariedad, bus-
cando así satisfacer sus propias necesidades de justicia, siguiendo un patrón
lógico.
Dentro del Derecho Laboral este principio se encuentra en temas como

la determinación de la existencia del vínculo laboral, la aplicación del ius
variandi, así como en la aplicación de la facultad sancionadora del empleador.
(91) Ibídem, pp. 364-365.
73
Si bien cabe recordar que la finalidad de la creación de una empresa,

negocio o entidad (empleador), es obtener un beneficio para sus propieta-
rios, ello no implica que se pueda adoptar medidas de fuerza que resulten
irracionales.
Este criterio se suele aplicar en forma accesoria respecto a otros princi-

pios, cumpliendo dos funciones: (i) supuesto de que el hombre normalmente
actúa conforme a la razón y ciertos patrones de conducta; y, (ii) causa ciertas
facultades cuya amplitud puede prestarse a la arbitrariedad.
En cuanto a la facultad sancionadora, cabe recordar que siempre deberá

existir una razonabilidad entra la sanción impuesta y el hecho sancionado.
g) Principio de la buena fe
Este principio implica una actuación acorde con determinados valores,
como la honradez, la lealtad, la fidelidad y el respeto a la confianza que la
relación laboral hace surgir entre el trabajador y el empleador. Es decir, la
actitud que se adopta frente a una relación jurídica.
La buena fe puede ser objetiva o subjetiva. La primera, consiste en el

cumplimiento honesto y cabal de las obligaciones contractuales; la segunda,
hace referencia al error o falsa creencia. Resulta obvio que la buena fe que
debe regir las relaciones de trabajo es la buena fe objetiva que se refiere a un
comportamiento y no a una mera convicción.
Dentro de nuestro ordenamiento jurídico el principio de la buena fe (en

sentido objetivo, es decir, como cumplimiento leal) aparece reconocido con
un carácter general.
No obstante, la trasgresión de la buena fe contractual es una causa

genérica de despido, que acoge las violaciones del deber de la buena fe que
al trabajador le impone la legislación laboral.
Como anota Gamarra(92), la buena fe no solamente es una presunción

básica de toda manifestación del Derecho, sino que constituye un elemento
que sirve como relacionante entre las partes, de honestidad y cumplimiento
de las obligaciones, de confianza mutua, de tal manera que sirva como refe-
rente regulador de la conducta de las partes. Solo de esta manera la buena fe
adquiere legitimidad. Entonces, la condición normativa específica de los prin-
cipios viene dada por la multifuncionalidad.
(92) GAMARRA VÍLCHEZ, Leopoldo. “El deber de buena fe del trabajador: Faltas graves
derivadas de su transgresión”. En: VV.AA. Los principios del Derecho del Trabajo en
el Derecho peruano. Libro Homenaje al Profesor Américo Plá Rodríguez. 2ª edición,
Grijley, Lima, 2009, pp. 631-632.
74
CAPÍTULO II
EL EMPLEO PÚBLICO EN EL PERÚ.
DIAGNÓSTICO DE LOS REGÍMENES
LABORALES QUE COEXISTEN EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
EL EMPLEO PÚBLICO EN EL PERÚ. DIAGNÓSTICO
DE LOS REGÍMENES LABORALES QUE COEXISTEN
EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
En el Perú, la regulación de las relaciones de trabajo en el empleo

público, esto es, la vinculación de la administración pública con su personal
tiene sus primeros orígenes en la Ley Nº 11377, Ley del Estatuto y Escala-
fón del Servicio Civil (vigente por más de 30 años), en la que se podrá evi-
denciar una regulación más estatutaria que contractual. No obstante, pode-
mos encontrar diferentes normas jurídicas que anteceden a dicho estatuto y
la regulación vigente del empleo público (actualmente, denominado Servicio
Civil), los mismos que han transitado por constantes y dinámicos procesos de
deslaboralización (teoría estatutaria) y laboralización (teoría contractualista)
de la administración pública.
Ciertamente, en el año 1821, José de San Martín promulga el Estatuto

Provisional, por el cual dispuso el mantenimiento de la legislación colonial y,
por ende, la identificación de las bases de la administración pública de nues-
tro país en la administración colonial. En el año 1824, Simón Bolivar sería el
que por primera vez establezca juicio sumario y pena capital para aquellos
funcionarios que malversaran los fondos públicos, siendo que dicha medida,
en el año 1831, fue atenuada por Agustín Gamarra.
Posteriormente, en el primer gobierno del Mariscal Ramón Castilla

(1845-1851) se aprueba, entre otras normas, el primer Presupuesto de la
República, la Ley de Ministerios que reconoce los derechos de los emplea-
dos públicos y la Ley de Cesantía y Jubilación. Luego, se emiten un con-
junto de normas en diferentes gobiernos para tratar aspectos parciales de la
administración pública, resultando las más relevantes las promulgadas en los
años 1918, 1920 y 1931. Con la Ley Nº 11377 se trata de manera integral la
carrera administrativa, la misma que fue reemplazada por el Decreto Legisla-
tivo Nº 276, con la finalidad de ordenar la administración pública y adecuarla
77
al desarrollo del Estado(93). A esta última norma que intentó reformar y reorde-
nar la administración pública, le han seguido otras (entre una de las importan-
tes, la Ley Nº 28175(94)), que reflejan el empleo público que tenemos hasta el
día de hoy, tal y como se puede apreciar en el Cuadro Nº 1.
CUADRO Nº 1
LOS ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL EMPLEO PÚBLICO
NORMAS QUE TRATAN PARCIALMENTE EL EMPLEO PÚBLICO
AÑO NORMA
José de San Martín promulga el Estatuto Provisional que reorganizó la administración

1821
pública.
Simón Bolívar estableció juicio sumario y pena capital a los funcionarios públicos que
1824
malversaban los fondos estatales.
El Mariscal Agustín Gamarra atenuó la medida de pena capital y estableció juicio ordi-
1831
nario para culpables que malversaron fondos públicos.
El Mariscal Ramón Castilla aprueba, entre otras normas importantes, el primer Presu-
1845-1851 puesto de la República, promulga la Ley de Ministerios que reconoce los derechos de
los empleados públicos y aprueba la Ley de Cesantía y Jubilación.
José Pardo expide la Ley Nº 2760, que declara inembargables los sueldos, salarios y
1918 pensiones; la Ley Nº 2851 que norma el trabajo de las mujeres; y, el Decreto Supremo
de 1918 de los empleados.
La Constitución del Perú de 1920 establece que nadie podrá gozar de más de un sueldo
1920
o emolumento del Estado, sea cual fuese el empleo o función que se ejerza.
La Junta de Gobierno de David Samanez Ocampo, emite el Decreto Ley Nº 7455 que
1931
reconoció la estabilidad en el empleo público y precisa las causales de separación.
El gobierno del General Odría dicta la Ley Nº 8801, que crea la Dirección General de
1948-1956 Escalafón y listas pasivas dependientes del Ministerio de Hacienda, la cual a partir de
1947 fue denominada como Dirección General de Servicio Civil.
(93) Citando a BASADRE, Jorge (1997). Historia de la República del Perú 1822-1933. Tomo
II. Vide CONTERNO, Elena (2005). “Empleo público: La reforma en discusión”. En: El
camino de la reforma del empleo público. Congreso de la República, Lima, pp. 15-18.
Consulta: 10 de enero de 2017. <http://www4.congreso.gob.pe/congresista/2001/ehe-
rrera/Camino_Reforma_Empleo_Publico.pdf>.
(94) Por mandato expreso de la ley, el Poder Ejecutivo presentó los respectivos proyectos de
ley para la reglamentación de la LMEP: i) P.L. 10877/2004-CR, Carrera Administrativa
de los Servidores Públicos; P.L. 10878/2004-CR, Ley de los Funcionarios Públicos y
Empleados de Confianza; iii) P.L. 10879/2004-CR, Ley de Gestión del Empleo Público; y,
iv) P.L. 10880/2004-CR, Ley de las responsabilidades e incompatibilidades. No obstante,
estos proyectos de ley no fueron discutidos ni aprobados.
78
INTENTOS DE REFORMA Y REORDENAMIENTO DEL EMPLEO PÚBLICO
AÑO NORMA
Mediante la Ley Nº 11377 se creó el Estatuto y Escalafón del Servicio Civil. Tuvo vigen-
1950
cia más de 30 años.
Se aprobó el Decreto Legislativo Nº 276, Nueva Ley de Bases de la Carrera Administra-

1984
tiva y de Remuneración. Derogó la Ley Nº 11377.
1990 Se reglamentó el Decreto Legislativo Nº 276 por Decreto Supremo Nº 005-90-PCM.
2004 Se aprobó la Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público.
Se publicaron los Decretos Legislativos Nºs 1023, 1024, 1025, 1026. También se
2008 publicó el Decreto Legislativo Nº 1057, creándose un tercer régimen laboral en el sector
público.
Se aprobó el Decreto Supremo Nº 007-2010-PCM, Texto Único Ordenado (TUO) de la

Normativa del Servicio Civil, en el que, legalmente, se permite la coexistencia de los
2010
diferentes regímenes laborales en la administración pública, en tanto se implemente de
manera gradual la nueva Ley del Servicio Civil.
EMPLEO PÚBLICO DE HOY: NUEVO SERVICIO CIVIL, REFORMA AMBICIOSA Y ESPERADA
AÑO NORMA
Inicio 2013 Se aprobó la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil.
Se aprobaron los Reglamentos de la Ley Nº 30057: Decretos Supremos Nºs 040-2014-

2014 PCM, 046-2014-PCM y 138-2014-EF.
Proceso de implementación y tránsito al Servicio Civil.
2018 Implementación del nuevo y único régimen laboral público: el Servicio Civil.
Fuente: Leopoldo Gamarra. Reforma del empleo público: necesidad de una ley general.
II. EXISTENCIA DE DIVERSOS REGÍMENES JURÍDICOS DEL

EMPLEO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. Consideraciones generales
De la evolución, desarrollo e intentos de reforma de la administración

pública, también han surgido diferentes formas de regulación de las relacio-
nes de trabajo en el empleo público, esto es, de la prestación de los servi-
cios personales, subordinada y remunerada de los empleados públicos, cual-
quiera fuera su clasificación, con las entidades del Sector Público.
Como lo expresa Jaime Quiroga, “[a] lo largo de la historia republicana,

los servidores del Estado han tenido siempre un régimen legal distinto al de
79
los trabajadores a cargo de empleadores que pertenezcan a estamentos dife-

rentes al público, por la naturaleza del ente que contrata sus servicios, el que
representa a la sociedad misma, asumiendo una magnitud tangencial que
conlleva un grado de abstracción total respecto a la identificación del verda-
dero empleador”(95). Es así que nuestra Constitución establece básicamente
dos regímenes laborales en su Título I: (i) el de la actividad privada, regulado
en los artículos 22 al 29 del Capítulo II; y, (ii) el del servicio público, regulado
en los artículos 39 al 42 del Capítulo IV.
En efecto, “[e]n el Perú ha sido tradicional y sigue siendo profunda la

separación de los trabajadores en dos grandes regímenes jurídicos: el de
los funcionarios y servidores del Estado y el de los trabajadores de la activi-
dad privada. Esta diferenciación, que obedece a razones de tradición histó-
rica y jurídica, recogida, sustentada y hasta reforzada por la actual Constitu-
ción, presenta, sin embargo, matices”, por lo que, “[e]n el mundo laboral [teo-
ría contractualista], la ley actúa como un piso; [y] en el mundo administrativo
[teoría estatutaria], la ley es el techo”(96).
Si bien, inicialmente, la relación de trabajo en el empleo público fue siem-

pre de naturaleza estatutaria y con la prevalencia de un sistema de empleo
público cerrado, aunque con ciertas excepciones, con el tiempo –y hasta la
actualidad– dicha teoría viene siendo reemplazada progresivamente por la
teoría contractualista. De lo cual, se puede sintetizar que en la configura-
ción del empleo público peruano tenemos uno de naturaleza mixta, tanto en
el sistema (abierto y cerrado) como en naturaleza jurídica de la relación de
empleo, aunque en que en esta última confluyen las teorías estatutaria y con-
tractualista, con una constante preponderancia de esta última(97).
Ahora bien, al efectuar un diagnóstico de la situación del empleo público

peruano, podemos afirmar que entre los diversos problemas que enfrenta,
principalmente, tenemos la coexistencia de tres diversos regímenes laborales
(95) BELTRÁN QUIROGA, Jaime. “La evolución de los derechos del empleado público”. En:
Laborem. Revista de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social. Nº 9, SPDTSS, Lima, 2009, p. 15.
(96) Al respecto, para mayores alcances se puede revisar la ponencia de PASCO COSMÓ-
POLIS, Mario. “Consideraciones acerca del contrato administrativo de servicios”. En:
Laborem. Revista de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social. Nº 9, SPDTSS, Lima, 2009, pp. 113-114.
(97) El profesor Javier Neves señala que, respecto de la calificación del vínculo como labo-
ral en el Sector Público, ha evolucionado por tres fases: i) el Derecho Administrativo
regula las actividades del trabajo público y el Estado; ii) cualquiera fuera la naturaleza
del empleador existe vínculo laboral con quien le presta servicios; y, iii) una absoluta
privatización de la regulación laboral en el Sector Público. No obstante, refiere que, a
contracorriente de esta última tendencia, la LMEP se encamina hacia la unificación en
un nuevo ordenamiento laboral público de los regímenes existentes en el Estado. Véase
NEVES MUJICA, Javier. 2014. Ob. cit., p. 51.
80
al interior del Sector Público, las mismas que se sujetan a normas, principios
y criterios diferentes entre cada una. Así, tenemos:
- El régimen de la carrera administrativa, regulado por el Decreto Legis-

lativo Nº 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remu-
neraciones del Sector Público y su Reglamento, aprobado mediante
el Decreto Supremo Nº 005-90-PCM. Conocido también como el “régi-
men público” de la administración pública, de naturaleza estatutaria
y que se rige, principalmente, por el Derecho Administrativo; aunque
confluye también con el reconocimiento de derechos laborales (teoría
contractualista).
- El régimen laboral de la actividad privada, regulado por el Decreto

Legislativo Nº 728 y el Decreto Supremo Nº 003-97-TR, Texto Único
Ordenado de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral (LPCL).
Conocido también como el “régimen privado” del empleo público, de
naturaleza contractual y que se rige, principalmente, por el Derecho
Laboral.
- El régimen laboral especial del CAS, regulado por el Decreto Legisla-

tivo Nº 1057, que regula el Régimen Especial de Contratación Administra-
tiva de Servicio y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo
Nº 075-2008-PCM –modificado por el Decreto Supremo Nº 065-2011-
PCM–, además por la Ley Nº 29849, Ley que establece la eliminación
progresiva del régimen especial del Decreto Legislativo Nº 1057 y otorga
derechos laborales. Conocido también como el “régimen administrativo-
laboral especial de servicios” del empleo público, de naturaleza especial
y con una regulación normativa específica.
Además de la existencia de estos regímenes laborales en la adminis-

tración pública, también se reconoce la existencia de las carreras especiales
(según Servir se contabilizan nueve en el ordenamiento jurídico), así como
otras modalidades de contratación, como son: (i) el régimen de los Geren-
tes Públicos, creado por el Decreto Legislativo Nº 1024; (ii) el régimen del
Fondo de Apoyo Gerencial al Sector Público (FAG), creado por el Decreto
Ley Nº 25650 y habilitado mediante la Ley Nº 29806; (iii) el régimen del Pro-
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); y, (iv) el régimen
del contratación de Personal Altamente Calificado en el Sector Público (PAC),
regulado por la Ley 29806 y su reglamento, aprobado mediante el Decreto
Supremo Nº 016-2012-EF, tal y como se puede apreciar en el Cuadro Nº 2.
81
CUADRO Nº 2
REGÍMENES LABORALES EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
GENERALES CARRERAS ESPECIALES OTROS
Carrera • Profesorado y magisterial Sin Carrera con Vínculo Laboral

• Administrativa (Ley Nº 29944-2012). • Gerentes públicos
(D. Leg. N° 276-1984) • Docentes universitarios (D. Leg. Nº 1024-2008).
(Ley Nº 30220-2014).
• Profesionales de la Salud
(Ley Nº 28561-2005).
• Magistrados
(Ley Nº 29277-2008). Sin Carrera con Vínculo Laboral
Sin Carrera con Vínculo Laboral
• Fiscales • Convenios de administración
• Régimen de la actividad privada
(Ley Nº 30483- 2016). con PNUD.
(D. Leg. N° 728-1991).
• Diplomáticos • Fondo de Apoyo Gerencial
• Contratación Administrativa de
(Ley Nº 28091-2003 y (D. Ley Nº 25650-1992).
Servicios - CAS.
modificada 2005). • Personal altamente calificado
(D. Leg. N° 1057-2008 y modifi-
• Servidores penitenciarios en el Sector Público (Ley
cado en el 2012).
(Ley Nº 29709-2011). N° 29806-2011).
• Militares y policías
(Ley Nº 28359-2004 y
D. Leg. Nº 1148-2012).
Fuente: Servir.
Recientemente, en julio de 2013 se promulgó la Ley Nº 30057, Ley del

Servicio Civil, con el propósito de establecer un nuevo régimen (único y exclu-
sivo) del empleo público (ahora denominado, Servicio Civil), para las personas
que presta servicios en el Estado, así como para aquellas personas que están
encargadas de su gestión, del ejercicio de sus potestades y de la prestación
de servicios a cargo de estas. Este nuevo régimen laboral, temporalmente,
coexistirá con los otros regímenes señalados anteriormente, hasta que todos
hayan migrado al régimen único y exclusivo, que es el objetivo del mismo.
En consecuencia, el vínculo jurídico que regula la relación entre el

Estado y los servidores o trabajadores es de naturaleza laboral, pero comple-
mentado con los principios del empleo público, regulado por los tres regíme-
nes generales (Decretos Legislativos Nºs 276, 728 y 1057) y otros regímenes
de carrera especiales. Así, ante la existencia de diversos regímenes labora-
les de contratación en la administración pública y la consecuente imposibili-
dad de estructurarlos bajo criterios de gestión uniformes, han sido los moti-
vos, entre otros, para la creación del nuevo régimen (único y exclusivo) del
Servicio Civil, como se puede apreciar en el Cuadro Nº 3.
Cabe anotar que, respecto del término “empleo público”, según Servir,
este se utilizaba para designar al sistema de gestión de persona que trabajan
82
en el Estado, enfatizándose principalmente en los derechos de los trabajado-

res y otorgándose poca relevancia a los deberes de quienes trabajan en el
Estado hacia la sociedad. Teniendo en consideración que las personas cons-
tituyen el elemento más valioso en cualquier organización y en la administra-
ción pública ello no debe ser la excepción, el término “Servicio Civil” (en reem-
plazo del empleo público) “engloba a todas las personas que trabajan para
el Estado”. Así, con este último término se hace hincapié en la naturaleza de
servicio hacia los ciudadanos, de la labor que realizan quienes trabajan en el
Estado. Ello se formaliza a partir del 2008 (mediante el Decreto Legislativo Nº
1023), cuando se establece que toda referencia a empleo público debe ser
entendida como Servicio Civil, el cual constituye –y sigue constituyendo–
un elemento clave en la reforma y modernización del Estado, dada la centra-
lidad que tiene en el diseño e implementación de las políticas públicas y en la
relación que establece con los ciudadanos(98).
¿Qué es entonces el Servicio Civil?, la definición de Servicio Civil es
amplia e involucra a todas las personas que trabajan al servicio del Estado
en sus diversas entidades, siendo llamados servidores públicos por el carác-
ter de servicio a la ciudadanía que tienen las funciones y tareas que realizan.
En ese sentido, el Servicio Civil es el conjunto de medidas institucionales por
las cuales se articula y gestiona el personal al servicio del Estado, que debe
armonizar los intereses de la sociedad y los derechos de las personas(99), esto
es, el conjunto de reglas y normas que rigen la gestión de los recursos huma-
nos en el Estado. No obstante, en el presente libro, la referencia al término
del Servicio Civil se efectuará, principalmente, para explicar el nuevo régimen
de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil.
CUADRO Nº 3
EMPLEO PÚBLICO Y SERVICIO CIVIL
REGÍMENES DEL EMPLEO PÚBLICO NUEVO RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL
Régimen General de Carrera Servicio Civil con Carrera y con Vínculo

• Administrativa Laboral
(D. Leg. Nº 276-1984). • Régimen del Servicio Civil (Ley N° 30057-
2013, y su Reglamento, Decreto Supremo
N° 040-2014-2014).
Régimen General Sin Carrera con Vínculo Laboral. • Implementación en un plazo máximo
• Régimen de la actividad privada (D. Leg. Nº 728-1991). de 6 años (2018): un único y exclusivo
• Contratación Administrativa de Servicios - CAS. régimen laboral público, que integre los
• (D. Leg. Nº 1057-2008 y su modificatoria en el 2012). regímenes laborales coexistentes en la
actualidad.
(98) Conforme lo señala el prefacio y la parte introductoria del Servir. El Servicio Civil peruano.
Antecedentes, marco normativo actual y desafíos para la reforma. Servir, Lima, 2012.
(99) Minjus y Servir. Guía sobre el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
en el Sector Público. Minjus y Servir, Lima, 2016, pp. 17-19.
83
Carreras Especiales
Régimen de Carreras Especiales
• Profesorado y magisterial (Ley Nº 29944-2012). • Por la naturaleza de la relación jurídica
• Docentes universitarios (Ley Nº 30220-2014). de prestación de servicios siguen coe-
xistiendo de manera independiente las
• Profesionales de la Salud (Ley Nº 28561-2005).
carreras especiales con el nuevo Servicio
• Magistrados (Ley Nº 29277-2008).
Civil, pero puedo formar parte del Servi-
• Fiscales (Ley Nº 30483- 2016). cio Civil, bajo determinadas condiciones
• Diplomáticos (Ley Nº 28091-2003 y modificada 2005). y cumplimiento de requisitos estableci-
• Servidores penitenciarios (Ley Nº 29709-2011). dos en la Ley N° 30057.
• Militares y policías (Ley Nº 28359-2004 y D.Leg.
Nº 1148-2012).
Otros Regímenes
Sin Carrera con Vínculo Laboral
Servicio Civil sin Carrera
• Gerentes públicos (D. Leg. Nº 1024-2008). y con Vínculo Laboral
Sin Carrera con Vínculo Laboral • Implementación en un plazo máximo de
• Convenios de administración con PNUD. 6 años (2018): un único y exclusivo régi-
men laboral público para los funcionarios
• Fondo de Apoyo Gerencial (D. Ley Nº 25650-1992).
y directivos públicos.
• Personal Altamente Calificado en el Sector Público
(Ley Nº 29806-2011).
Fuente: Servir - Minjus.

En el Informe Final de la Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar

la Situación del Personal de la Administración Pública Central, creado por
Decreto Supremo Nº 004-2001-TR y presentado con fecha el 15 de julio de
2001, se constató que existe un verdadero caos en la administración pública,
debido a que en la misma coexisten una diversidad de regímenes laborales.
Ello, se ve reflejado en la existencia de múltiples organismos y sistemas de
pagos al personal; una dispersión de conceptos remunerados y no remune-
rados; y una gran variedad de montos. Del mismo modo, de la revisión de
los cuadros estadísticos del mismo informe, el Tribunal Constitucional (Expe-
diente Nº 00008-2005-PI/TC) comprobó la inequidad existente en las remu-
neraciones de los servidores del Estado en sus diversas jerarquías y de insti-
tuciones públicas frente a otras(100).
(100) Según lo señala el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente

N° 00008-2005-PI/TC. Asimismo, dicho Colegiado constató, durante el año 2005, “la
subsistencia de diferentes regímenes legales de contratación del empleado público ha
generado la cantidad de 60 000 trabajadores públicos administrativos que se desem-
peñan en la modalidad de servicios no personales, con contratos que vencen cada dos o
tres meses, sin seguridad social, ni CTS, ni vacaciones, situación que no puede ser tole-
rable en un Estado democrático y social de derecho”. (Véase: Verdades y Mitos, La
Reforma del Empleo Público, Encarte de Derecho, El Peruano, 10 de mayo de 2005).
84
Ante la constatación de un verdadero caos en la administración pública

y, por ende, en el empleo público (o Servicio Civil), por la diversidad y subsis-
tencia de regímenes legales de contratación del empleado público, uno de los
primeros pasos para ordenar dichos regímenes laborales en el Estado, se dio
con la emisión del Decreto Legislativo Nº 1023, que crea la Autoridad Nacio-
nal del Servicio Civil - Servir, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión
de Recursos Humanos (SAGRH), encontrándose el ámbito de esta última los
regímenes que están detallados en la tercera disposición complementaria
final del Decreto Legislativo Nº 1023:
“TERCERA.- Regímenes comprendidos en el Sistema
Para los efectos del presente Decreto Legislativo y en tanto se

implemente de modo integral la nueva Ley del Servicio Civil,
el Sistema comprende a los regímenes de carrera y formas de
contratación de servicios de personal utilizados por las enti-
dades públicas, sin que ello implique reconocimiento de dere-
cho alguno. Los regímenes especiales de las Fuerzas Armadas
y de la Policía Nacional del Perú, y del Servicio Diplomático de
la República, se rigen por sus normas y bajo la competencia
de sus propias autoridades, en todo lo que no sea regulado o
les sea atribuido por la Autoridad con carácter específico. La
Carrera Judicial y la correspondiente al Ministerio Público se rigen
por sus propias normas. Respecto a las empresas del Estado suje-
tas al ámbito de competencia del Fondo de la Actividad Empresarial
del Estado - Fonafe, la Autoridad ejercerá sus funciones y atribucio-
nes en coordinación con el citado organismo, con sujeción a lo dis-
puesto en la Constitución Política del Perú y sus leyes especiales”
(el resaltado es nuestro).
En esa misma línea, el artículo 3 del Decreto Supremo N° 007-2010-

PCM, Texto Único Ordenado de la Normatividad del Servicio Civil, se pronun-
ció de la misma forma que la disposición antes citada, cuyas normas, justa-
mente, reconocen legislativamente la diversidad de regímenes laborales en
el Sector Público.
Del mismo modo, a nivel jurisprudencial, inicialmente, como lo mencio-

namos líneas arriba, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el
Expediente Nº 00008-2005-PI/TC, en base al Informe Final de la Comisión
Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Adminis-
tración Pública Central, se reconoce la “subsistencia de diferentes regímenes
legales de contratación del empleado público”.
Posteriormente, con una mayor elaboración y análisis, en la senten-

cia recaída en el Expediente Nº 00002-2010-PI/TC, el Tribunal Constitucio-
nal afirma lo siguiente: “El ordenamiento jurídico peruano contiene cuando
85
menos dos regímenes laborales generales, alrededor de los cuales giran

otros más específicos. Nos referimos a los regulados por los Decretos Legis-
lativos Nº 276 y 728, denominados Ley de Bases de la Carrera Administra-
tiva y de Remuneraciones del Sector Público, el primero, y Ley de Fomento
del Empleo, el segundo, los cuales contiene la legislación marco aplicable
tanto al Sector Público como al Sector Privado, respectivamente (…)”. Asi-
mismo, se precisa que el Decreto Legislativo Nº 1057, además de ser consi-
derado como norma de Derecho Laboral, puede coexistir con los regímenes
generales existentes, propiamente, como “un régimen especial de contrata-
ción laboral para el Sector Público”, que, “resulta compatible con el marco
constitucional”. Siendo que dicho régimen “no es complementario de ninguno
de tales regímenes [Decretos Legislativos Nº 276 y 728], dado que tiene sus
propias reglas de contratación, por lo que se le puede considerar como un
sistema de contratación laboral independiente.
Por su parte, el nuevo régimen del Servicio Civil, desde la emisión del
Decreto Legislativo Nº 1023 y el Decreto Supremo Nº 007-2010-PCM ya tenía
reconocimiento legal, cuando ambas normas hacen referencia expresa a la
“nueva Ley del Servicio Civil”, que fue concretada con la emisión de la Ley
Nº 30057. Las sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los Expe-
diente Nº 00018-2013-PI/TC y el Expediente Nº 0025-2013-PI/TC (acumu-
lado) justificaron en términos generales la promulgación de la Ley Nº 30057,
como el inicio del proceso de reforma normativa, luego de la Ley Marco del
Empleo Público, con el “propósito de solucionar las profundas desigualdades
institucionales en el Servicio Civil”.
Como se puede apreciar, los tres regímenes laborales coexistentes en

el Sector Público, así como el nuevo régimen del Servicio Civil que pretende
establecer un único y exclusivo régimen laboral público en la administración
pública, tienen reconocimiento legal y jurisprudencial, los cuales serán mate-
ria de análisis a lo largo del presente manual, en cuanto a sus antecedentes,
naturaleza, derechos, obligaciones entre otros aspectos referidos a su orga-
nización y procesos de gestión en el marco del Sistema Administrativo de
Gestión de Recursos Humanos.
2. El régimen de la carrera administrativa
El régimen de la carrera administrativa, tiene como antecedente inme-

diato a la Ley Nº 11377, del 9 de mayo de 1950, mediante la cual se creó
el Estatuto y Escalafón del Servicio Civil. Esta norma tuvo tres décadas de
vigencia, aunque su aplicación fue limitada por diversas razones, sobre todo
de orden político y también por la falta de sensibilidad social y de decisión de
algunas autoridades y funcionarios públicos, siendo que en varias veces se
86
intentó modificarla o reemplazarla por otra ley, en atención a los avances de

orden doctrinario y técnico en el sistema personal(101).
Después de varios intentos de modificación y reforma de la Ley Nº 11377,

es recién después de la promulgación de la Constitución de 1979, en el que
se estableció por primera vez a nivel constitucional las disposiciones refe-
ridas a la Función Pública, sentándose las bases para la emisión de una
norma que establezca una nueva Ley de la Carrera Administrativa, “aten-
diendo a los conceptos sustanciales, ya previstos en la Ley Nº 11377, en su
Reglamento y en las normas complementarias de la materia”.
Así, desde los primeros meses de 1984, se regula el régimen de la

carrera administrativa, conocido también como el “régimen laboral público”,
con la promulgación (06 de marzo) y publicación (24 de marzo) del Decreto
Legislativo Nº 276 que aprueba la Ley de Bases de la Carrera Administra-
tiva y de Remuneraciones del Sector Público, reglamentada mediante el
Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, así las como sus demás normas comple-
mentarias y modificatorias. Dicho régimen está conformado por los funciona-
rios y servidores públicos, que desde siempre estuvieron sujetos a un régi-
men laboral distinto a los trabajadores del régimen laboral de la actividad pri-
vada, debidamente sustentada y recogida tanto en la derogada Constitución
de 1979 como en la vigente Constitución de 1993.
El Decreto Legislativo Nº 276 constituye, por excelencia, el régimen

de contratación del personal nombrado y contratado bajo el régimen laboral
público (Decreto Legislativo Nº 276), que se encuentra dentro del marco del
sistema de empleo público cerrado, con ciertas excepciones. Es de natura-
leza estatutaria y, por ende, regulado por el Derecho Administrativo, lo que
significa que las condiciones para la prestación de los servicios están fijadas
por normas de carácter imperativo, de alcance general, frente a las cuales
no hay autonomía de la voluntad. Los elementos que conforman la relación,
tanto los esenciales cuanto los secundarios están fijados con carácter previo,
y nada puede frente a ellos la voluntad de las partes: el ingreso por concurso,
la categoría, el cargo, los derechos, los deberes y obligaciones, la remunera-
ción, el cese motivado por causales específicas, todo está en la ley, nada de
ello radica o deriva de un acto(102).
(101) En efecto, desde 1963 se elaboró el primer proyecto, seguidamente, en 1973, la ONAP
(Ex-Oficina Nacional de Administración de Personal - ONAP) formuló un nuevo proyecto
y su Reglamentación. Recién, desde el año 1974, se crea el Instituto Nacional de Admi-
nistración Pública - INAP y con la promulgación de la Constitución de 1979, donde se
concretiza una nueva Ley de Carrera Administrativa que reforma y reemplaza la Ley
Nº 11377. Véase, PATRÓN, F. Pedro y PATRÓN, B. Pedro. 2004. Ob. cit., pp. 207-208.
(102) Véase Informe Final de la Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación
del Personal de la Administración Pública Central aprobado mediante Decreto Supremo
Nº 004-2001-TR.
87
No obstante, hay algunos autores que señalan que el Decreto Legisla-

tivo N° 276 es el punto de inicio de la etapa laboral de la relación de empleo,
que “implica reconocer la naturaleza laboral de la relación de empleo público
y su consecuencia regulación por derechos laborales constitucionales y por
los principios del derecho del trabajo”, puesto que “cualquiera fuera la natu-
raleza del empleador existe un vínculo laboral con quien le presta servicios”,
delimitándose la especialidad de una relación netamente laboral(103).
Por otra parte, el artículo 1 del Decreto Legislativo N° 276 define a la

carrera administrativa como “(…) el conjunto de principios, normas y proce-
sos que regulan el ingreso, los derechos y los deberes que corresponden a
los servidores públicos, que, con carácter estable prestan servicios de natu-
raleza permanente en la administración pública”, con el objetivo de incorpo-
rar personal idóneo, garantizando su permanencia, desarrollo y promoción
en el desempeño del servicio público, según determinadas calificaciones y
méritos. Tal y como nos refiere Leopoldo Gamarra, “[s]e optó por un régi-
men administrativo-laboral basado en el desarrollo de una trayectoria susten-
tada en el sistema de méritos con ingresos y ascensos por concurso en fun-
ción a niveles de carrera, de cargos y remuneraciones, todos ellos sistema-
tizados y compatibilizados con el presupuesto del Estado”. Asimismo, dentro
del ámbito de aplicación de este régimen se encuentran “los trabajadores del
Sector Público, inclusive municipalidades, Poder Judicial, Congreso, organis-
mos constitucionales autónomos y universidades; en forma supletoria es apli-
cada a los jueces, maestros y trabajadores de salud, que gozan de legisla-
ción especial”(104).
Solo el personal nombrado (servidores públicos de carrera que tiene

estabilidad laboral indeterminada) están comprendidos en la carrera admi-
nistrativa. De acuerdo al artículo 3 del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, se
reconoce como “servidor público” a todo ciudadano que presta servicios en
entidades de la administración pública con nombramiento o contrato de tra-
bajo, con las formalidades de la ley, en jornada legal y sujeto a retribución en
periodos regulares.
No están comprendidos en la misma, pero sí en las disposiciones que

regula dicho régimen en lo que les sea aplicable: los servidores públicos
(103) Véase NEVES MUJICA, Javier. 2014. Ob. cit., p. 50; BALBÍN TORRES, Edgardo. 2005.
Ob. cit., pp. 112-116; PUNTRIANO ROSAS, César. “El régimen de contratación admi-
nistrativa de servicios”. En: Laborem. Revista de la Sociedad Peruana de Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social. Nº 9, SPDTSS, Lima, 2009, pp. 97-100; entre otros
autores.
(104) Citando a Pedro Patrón Faura y Pedro Patrón Bedora. Véase GAMARRA VÍLCHEZ,
Leopoldo. “Reforma del empleo público: Necesidad de una Ley General”. En: Laborem.
Revista de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Nº 9,
SPDTSS, Lima, 2009, p. 35.
88
contratados, los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de con-

fianza. Además, no están comprendidos en ninguna disposición del Decreto
Legislativo Nº 276, los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional, así como los trabajadores de las empresas del Estado o socieda-
des de economía mixta.
Por otra parte, el Decreto Legislativo Nº 276 señala que la estructura de

la carrera administrativa está conformada por tres grupos ocupaciones (pro-
fesional, técnico y auxiliar) y 14 niveles; siendo que a cada nivel le corres-
ponde un conjunto de cargos –los mismos que no forman parte de la carrera
administrativa– compatibles con aquel, dentro de la estructura organizacio-
nal de cada entidad. Los 8 primeros niveles le corresponden al Grupo Profe-
sional, 10 niveles comprendidos entre el tercer y el duodécimo nivel corres-
ponde el Grupo Técnico, finalmente los 7 niveles inferiores al Grupo Auxiliar.
Cabe señalar que, con la emisión de la Ley Nº 27815, Ley del Código
de Ética de la Función Pública, se regula la función pública, determinándose
su ámbito de aplicación, conceptos, fines, principios, deberes y prohibiciones
éticos del “servidor público”, así como la definición de este último término.
Al respecto, a efectos del citado Código es considerado servidor público o
“empleado público a todo funcionario o servidor de las entidades de la admi-
nistración pública en cualquiera de los niveles jerárquicos sea este nom-
brado, contratado, designado, de confianza o electo que desempeñe activi-
dades o funciones en nombre del servicio del Estado”.
Posteriormente, la estructura del régimen de la carrera administrativa se

adecuó a la clasificación de los servidores que estableció la Ley N° 28175,
Ley Marco del Empleo Público: (i) funcionario público; (ii) empleado de con-
fianza; y, (iii) servidor público: directivo superior, ejecutivo, especialista,
apoyo. La Ley N° 28175 se dictó “con vocación de universalidad y con el
objetivo de reconducir en un solo régimen, gobernado por el Derecho Admi-
nistrativo, todos los sistemas incoherentes y heterogéneos que existen en el
Estado. Debía ser seguida por otras cinco leyes, que nunca llegaron a ser
aprobadas: a) carrera del servidor público; b) funcionarios y empleados de
confianza; c) sistema de remuneraciones del empleo público; d) gestión del
empleo público; y e) incompatibilidades y responsabilidades”(105).
En resumen, el régimen de la carrera administrativa constituye un sis-

tema cerrado por niveles, donde se ingresa al último nivel por concurso
público de méritos. Se organiza en tres grupos ocupacionales (profesionales,
técnicos y auxiliares) según formación, capacitación y/o experiencia recono-
cida. Los directivos y los funcionarios no están comprendidos en la carrera
administrativa, pero sí en las disposiciones de la Ley de bases de la carrera
(105) PASCO COSMÓPOLIS, Mario. Ob. cit., p. 118.
89
administrativa en lo que les sea aplicable. La promoción de servidores públi-

cos se realiza bajo criterios de antigüedad, capacitación y evaluación. En
cuanto a las remuneraciones, existe una elevada dispersión del promedio de
ingresos de los servidores públicos por la incompatibilidad legal existente,
siendo Cafae el concepto no remunerativo más significativo para el incre-
mento de sus ingresos. Y, en cuanto a la desvinculación de servidores, no
existe periodo de prueba y el cese solo se produce por causales estableci-
das por ley(106). Así, en la gestión de servidores bajo el régimen de la carrera
administrativa, podemos identificar 8 procesos de: selección, capacitación,
promoción, evaluación, desplazamiento, sanciones, remuneración e incenti-
vos y desvinculación; tal y como se observa en el Gráfico Nº 3, los que serán
desarrollando en los capítulos correspondientes.
GRÁFICO Nº 3
PROCESOS DE GESTIÓN DE SERVIDORES DEL RÉGIMEN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA

(DECRETO LEGISLATIVO Nº 276)
Selección
Desvinculación Capacitación
Proceso de gestión
Remuneración de servidores Promoción
e incentivos (D.Leg. Nº 276)
Sanciones Evaluación
Desplazamiento
Fuente: Servir - GPGRH.

Asimismo, es pertinente señalar que el Régimen de la Carrera Admi-

nistrativa, se rigió por los principios establecidos en el Decreto Legislativo
Nº 276, tales como son: igualdad de oportunidades; estabilidad; garantía de
nivel adquirido, retribución justa y equitativa regulada por un Sistema Único
Homologado; la administración pública constituye una sola institución para la
carrera; el Sistema Único de Remuneraciones; planificación de necesidades
de personal en función del servicio y del presupuesto.
(106) SERVIR. (2012). Ob. cit., p iv (Resumen Ejecutivo).
90
3. El régimen laboral de la actividad privada
Como se señaló anteriormente, el Estado como empleador, por un lado,

tiene personal sujeto al régimen laboral público, como su régimen natural, y
por otro, al régimen laboral privado. La distinción de uno y otro régimen tiene
sustento y acogida en la vigente Constitución de 1993, como en su ante-
cesora, la de 1979. Inclusive en el propio Decreto Legislativo Nº 276 en su
quinta disposición final se reconoce que hay instituciones públicas cuyo per-
sonal está comprendido dentro del régimen de la actividad privada.
De acuerdo con lo expresado en el Informe Final de la Comisión Mul-

tisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Adminis-
tración Pública Central, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004-2001-
TR, en la década de los ochenta, fueron expresamente unificados dentro del
régimen de la actividad privada todos los trabajadores de las empresas del
Estado. A mediados de la década de los noventa, dentro de un proceso de
reforma del Estado que quedó trunco, una serie de entidades e institucio-
nes comenzó también a migrar hacia el régimen laboral privado: entre ellas,
algunas totalmente nuevas, como Indecopi, Osinerg, Conasev; otras recons-
tituidas, como la Contraloría General de la República, Sunat y Aduanas; e
incluso algunas instituciones paradigmáticamente públicas y estatales, como
el Poder Legislativo y el Poder Judicial.
El régimen laboral de la actividad privada, conocido también como el

“régimen laboral privado” del empleo público, se rige por el Decreto Legisla-
tivo Nº 728, Ley de Fomento del Empleo (promulgado el 8 de noviembre de
1991), de naturaleza contractual y, por ende, regulado por el Derecho del Tra-
bajo, con ciertas limitaciones y restricciones de corte presupuestal.
El Decreto Legislativo Nº 728 fue creado con la finalidad de permitir a

los empresarios hacer frente a las crisis económicas por la que atravesaba
el país, relativizando la estabilidad absoluta, otorgando la posibilidad de cele-
brar contratos de trabajo de naturaleza temporal, accidéntela y contratos para
obra o servicios, además de ampliarse las causales objetivas para la extin-
ción del contrato de trabajo, incluyendo la posibilidad de ceses colectiva(107).
El citado Decreto “creó varias modalidades de contratación a tiempo determi-
nado con una gran liberalidad, señaló los casos de suspensión del contrato
de trabajo y limitó la estabilidad laboral de manera que para los trabajadores
que ingresasen en lo sucesivo, si eran despedidos sin causa justa, el juez,
ante la propuesta de reposición o por la indemnización, y si no lo hacía se le
pagaba solo la indemnización”(108).
(107) SERVIR. Ob. cit., p. 47.

(108) RENDÓN VÁSQUEZ, Jorge. Derecho del Trabajo: teoría general. 2ª edición, Grijley,
Lima, 2007, p. 503.
91
En el Estado peruano, dicho régimen trajo como consecuencia la priva-

tización de la mayoría de las empresas estatales y el desplazamiento masivo
de personal de la administración pública hacía el régimen laboral de la acti-
vidad privada, produciendo el fenómeno de la laboralización de la función
pública en casi todas las instituciones y, con ello, la coexistencia de los regí-
menes laborales público y privado, situación que incluso se proyecta al inte-
rior de las mismas instituciones, las mismas que deben manejar dos planillas.
En efecto, el régimen laboral de la actividad privada se dio en un contexto

de reforma del Estado centrada en la creación de entidades que funcionen
como enclaves de excelencia ligadas a las reformas económicas, permitién-
dose aplicar dicho régimen en las entidad públicas responsables del régimen
monetario, del control de la inflación y del déficit fiscal, así como de la regu-
lación general de los mercados (inversión, competencia y propiedad intelec-
tual), inclusive algunas instituciones paradigmáticamente públicas y estatales
como el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional; que
en conjunto, dio lugar a la creación de las denominada “islas de eficiencia”(109).
Como bien señala Mario Pasco, en puridad no se trata de un fenómeno

de laboralización del servicio público o de la penetración total del Derecho
Laboral en las áreas del Derecho Administrativo, sino, en puridad, de un
“fenómeno migratorio: el campo cubierto por el Derecho Administrativo está
siendo abandonado por la administración, por gran parte de ella al menos,
aunque, como es obvio suponer, permanecen dentro contingencias todavía
muy numerosos y mayoritarios (empleados de ministerios y municipios, maes-
tros, etc.)”. Ciertamente, enfatiza el citado autor, “[s]i en los años setenta el
leit motiv era estatizar, en los noventa fue privatizar; si entonces se conver-
tían en públicas innumerables empresas privadas, después se quiso manejar
como privadas muchas agencias gubernamentales en sectores tan emblemá-
ticos como la recaudación tributaria y aduanera, y la previsión y control esta-
tal de los negocios particulares”(110).
Por otra parte, el Decreto Legislativo Nº 728 establece la organización

de las entidades bajo el régimen laboral de la actividad privada, en cuanto
a la clasificación del personal (trabajadores, empleados de confianza y per-
sonal de dirección), la determinación de las escalas remunerativas, el reco-
nocimiento de derechos individuales y colectivos, obligaciones, causales de
despido justo, entre otros aspecto, que en conjunto permitieron gestionar de
manera flexible el personal en la administración pública. Desde esta perspec-
tiva, como el Decreto Legislativo Nº 728 es un régimen que está comprendido
dentro del Estado, ello supuso también la aplicación de normas supletorias,
como la Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público, que establece, entre

(110) PASCO COSMÓPOLIS, Mario. 2009. Ob. cit., p. 117.
92
otros aspectos, los derechos y deberes de los servidores públicos, una nueva
clasificación del personal, las reglas generales de acceso al empleo público,
así como los principios por los que se rige este último.
En resumen, el régimen laboral de la actividad privada constituye un sis-

tema abierto a un puesto determinado donde se incorpora personal capaci-
tado en posiciones de responsabilidad, siendo exonerados del requisito de
ascender peldaño a peldaño en la estructura de niveles. Se organiza bajo un
sistema de puestos, por lo que no existen mecanismos formales de promo-
ción o ascensos de personal. Al igual que en el régimen laboral público admi-
nistrativo, existe una disparidad de sueldos, originando que las brechas de
salarios sean altas por tipo de entidad y grupo ocupacional. Y, en cuanto a
desvinculación de servidores, este régimen establece un periodo de prueba y
compensación económica frente al despido arbitrario como única reparación
por el daño sufrido(111). Así, en la gestión de servidores bajo el régimen laboral
de la actividad privada, podemos identificar 6 procesos de: selección, capa-
citación, promoción, evaluación, remuneración e incentivos y desvinculación;
tal y como se observa en el Gráfico Nº 4, los mismos que serán desarrollando
en los capítulos correspondientes.
GRÁFICO Nº 4
PROCESOS DE GESTIÓN DE SERVIDORES DEL RÉGIMEN LABORAL DE LA ACTIVIDAD PRIVADA

Selección
Proceso de
gestión
de servidores
(D.Leg. Nº 728)
Remuneración e
Promoción
incentivos
Desplazamiento

(111) SERVIR. (2012). Ob. cit., p. iv (Resumen Ejecutivo).
93
4. El régimen laboral especial del CAS
El régimen laboral especial del Contrato Administrativo de Servi-

cios (régimen del CAS), conocido también como el “régimen administrativo-
laboral especial de servicios” del empleo público, está regulado por el Decreto
Legislativo N° 1057, norma de naturaleza especial y que tiene una regulación
normativa específica. Este régimen tiene como antecedente inmediato a los
denominados contratos por “Servicios No Personales” (SNP).
Al respecto, Edgardo Balbín(112) nos explica que el contatro SNP(113) es

aquella “modalidad de contratación no regulada en ninguna norma laboral del
empleo público y que solo contó con escasas alusiones en las normas sobre
contrataciones y adquisiciones del Estado”, siendo que “cerrados los cana-
les de ingreso regular a los empleos públicos por las sucesivas leyes de pre-
supuesto –que aún establecen la prohibición de nombramientos y las con-
trataciones bajo cualquier régimen laboral–, los contratos SNP conformaron
en la mayor parte de las entidades públicas el único mecanismo disponible
para la provisión de personal subordinado”; no obstante, dicho contratos SNP
“generó severos problemas, tanto para los trabajadores que los celebraron
como para el propio funcionamiento de las entidades públicas”, tales como:
- Conformaron una fórmula de encubrimiento de auténticos contratos de

trabajo y de precarización laboral utilizada masivamente por la propia
administración pública, justamente la organización encargada de ase-
gurar la vigencia de la legalidad.
- La ausencia de un marco regular que impusiese parámetros cuan-

titativos o cualitativos para la contratación de los SNP, alentó su uso
discriminatorio.
- La falta de criterios para la celebración de los contratos de SNP hizo

que estos se celebrasen en todo tipo de entidad pública (administra-
ción pública central o periférica) y en los más variados puesto de trabajo
(obreros, auxiliares, profesionales o altos funcionarios).
(112) BALBÍN TORRES, Edgardo. “Segunda ponencia: Análisis del Contrato Administrativo de
Servicios”. En: Laborem. Revista de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social. Nº 9, SPDTSS, Lima, 2009, pp. 121-123.
(113) Como antecedentes más remotos de los contratos SNP encontramos: (i) a la Directivo
N° 02-83-EFC/76.01, aprobada por la Resolución Directoral N° 116-83-EFC/76.01 del
22 de diciembre de 1983, que señala que los servicios no personales son prestados por
personas naturales, sin relación laboral directiva y por personas jurídicas; y, ii) al dero-
gado Reglamento Único de Adquisiciones Para el Suministros de Bienes y Prestación de
Servicio no Personales - RUA, aprobado por el Decreto Supremo N° 065-85-PCM, del
19 de junio de 1985, que definió a los servicios no personal como la actividad de trabajo
que efectúa una persona natural o jurídica ajena al organismo público.
94
- El régimen SNP venía sirviendo como un canal para la discrecionalidad

–y por qué no, para la arbitrariedad– en la provisión de personal en el
Sector Público.
Haciendo un recuento de la evolución de las normas jurídicas sobre el

empleo público, Elmer Huamán(114), respecto de los contratos SNP nos detalla
lo siguiente: “En el Estado, la incorporación del personal que prestaba servi-
cios de manera subordinada se concretizaba, en un primer momento, a tra-
vés de un régimen funcionarial, regido exclusivamente por las normas del
Derecho Administrativo. La doctrina, al respecto, ha señalado que en nues-
tro país la relación entre el personal del Estado y este último se encontraba
regida por la tesis estatutaria, la cual se ha caracterizado, porque establece
un vínculo necesario e indisoluble entre el unilateralismo –componente cen-
tral de la rigidez interna estatutaria– y los fines de interés general persegui-
dos por la organización administrativa. A través de esta tesis, se propugnaba
la regulación exclusiva de la relación de empleo público por el Derecho Admi-
nistrativo. El Derecho del Trabajo, entonces, no regulaba estas relaciones y,
por ello, no se le otorgaba al trabajador estatal la protección que esta seg-
mentación jurídica confiere a todo aquel que presta servicios de naturaleza
subordinada en ajenidad. No obstante, poco a poco se fue produciendo la
denominada ‘huida del Derecho Administrativo’, y en el Estado se empezó a
contratar personal a través de las normas que regulan las relaciones labora-
les en el régimen laboral privado. Por otro lado, a partir de la Constitución de
1979, nuestro ordenamiento jurídico recogió la tesis contractualista, la cual,
básicamente, defendía la penetración del Derecho del Trabajo en la relación
Estado-empleador y su personal. Básicamente, este trastoque se produjo
debido a la instauración, a nivel constitucional, del carácter de principio social
y democrático. Gracias a este principio, se consolida el Derecho del Trabajo
como rama jurídica que regularía toda prestación personal de servicios en su-
bordinación, independientemente de la calidad del empleador. Sin embargo,
este panorama de abarcamiento del Derecho del Trabajo de la relación entre
el Estado y sus trabajadores no resistió la ola flexibilizadora que se desató
en nuestro país en la década de los años noventa del siglo pasado. Una de
las manifestaciones en el ámbito de las relaciones entre el Estado y su per-
sonal de esta flexibilización fue el cese masivo de buena parte de este último
mediante diversas modalidades. La falta de personal en el Estado, debido a
esta expulsión colectiva de su personal, sumado a las rigurosas trabas de las
normas presupuestales, motivaron a que se recurra a alguna figura que per-
mitiera mezclar prestación subordinada de servicios y, a la vez, que se incurra
(114) HUAMÁN ESTRADA, Elmer N. “El contrato administrativo de servicios. Comentarios a

un controvertido régimen de contratación de personal en el Estado”. En: VV.AA. Manual
de Actualización Laboral. Gaceta Jurídica, Lima, 2010, pp. 234-236. Citado en: HUAMÁN
ESTRADA, Luis A. CAS. El Contrato Administrativo-Laboral Especial de Servicios. Grijley,
Lima, 2012, pp. 46-48.
95
en poco gasto del erario nacional. Fue así, entonces, que el contrato de servi-
cios no personales asomó al escenario nacional [al empleo público] y adqui-
rió carta de existencia propia”, el cual persiste hasta la actualidad (prestación
de servicios por orden de servicios o locación de servicios).
Desde esta perspectiva panorámica, en el que las relaciones jurídicas

que regulan el empleo público vienen siendo reemplazadas por los contra-
tos de SNP, para encubrir verdaderos contratos laborales y precarizar la rela-
ción laboral, se propició el planteamiento de una reforma al respecto. Es en
el citado Informe Final de la Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar
la Situación del Personal de la Administración Pública Central donde se hace
hincapié de que el régimen SNP “no corresponde a ninguna categoría jurídica
o específica, al no tener precedentes normativos ni doctrinarios y tampoco
una adecuada precisión legal, pues hasta ahora, salvo menciones aisladas
en normas dispersas, como por ejemplo la Ley de Contrataciones y Adqui-
siciones del Estado, no se han precisado sus alcances a través de ninguna
norma específica. Esta falta de regulación adecuada genera un vacío legal
que podría dar lugar a interpretaciones que, extrapolando conceptos de Dere-
cho Administrativo y del Derecho Laboral, apliquen a estos contratos princi-
pios o criterios inadecuados y hasta incompatibles con su naturaleza”, por lo
que se planteó la creación un “Contrato Administrativo de Servicios”.
En efecto, en el año 2008 con la promulgación del Decreto Legislativo

N° 1057, reglamentada mediante el Decreto Supremo N° 075-2005-PCM,
modificada por Decreto Supremo N° 065-2011-PCM, se introduce la figura del
Contrato Administrativo de Servicios (CAS), denominada por Balbín Torres
como una “figura sui géneris de Derecho Administrativo, no sujeta a las nor-
mas del régimen laboral de la actividad privada ni a las normas del régimen
laboral público”(115), es decir, los trabajadores contratados bajo esta figura se
sujetaban a contratos administrativos y no laborales.
Posteriormente, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el

Expediente N° 00002-2010-PI/TC, por la cual se declara infundada la demanda
de inconstitucionalidad presentada contra el régimen del CAS, señala que
este es “sustitutorio del sistema civil de contratación de locación de servicios,
también conocido como de servicios no personales –regulado por el artículo
1764 y siguientes del Código Civil–, siempre que se advierta la desnaturali-
zación de dicho contrato”, lo que “no significa que el Estado no pueda recu-
rrir a los contratos de locación de servicios, cuando por la naturaleza de la
actividad a desarrollar, ello se justifique”(116). Así, el máximo intérprete de la

(116) Se establece una comparación del régimen del CAS con los regímenes laborales vigen-
tes, en el que se advierte que, en determinados supuestos, aquellos protegen en mayor
medida los derechos fundamentales de los trabajadores; sin embargo, al comparar el
mismo sistema de contratación con las reglas imperantes para los contratos de locación
96
Constitución precisa que el “contrato administrativo de servicios” debe enten-

derse como un contrato propio de un régimen “especial” de contratación labo-
ral para el Sector Público –y no ante un contrato administrativo–, el mismo
que resulta compatible con el marco constitucional, pero no con los regíme-
nes laborales de la actividad privada y pública (fundamento 47).
En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera al régimen del CAS

como un tercer régimen que regula las relaciones jurídicas laborales en el
Estado y, por ende, en la administración pública, exhortándose a diseñar polí-
ticas orientadas a eliminar progresivamente este régimen y a unificarlo en un
nuevo régimen general en el que los trabajadores al servicio del Estado pue-
dan tener derechos y beneficios laborales similares(117). Consecuentemente,
en el año 2012, se emite la Ley Nº 29849, denominada Ley que establece la
eliminación progresiva del régimen especial del Decreto Legislativo Nº 1057
y otorga derechos laborales, mediante la cual se reconoce ciertos derechos
laborales, aunque limitados de aquellos que protegen en mayor medida los
derechos fundamentales de los servidores públicos.
Como bien lo recalca Balbín Torres, con el Decreto Legislativo N° 1057,

inclusive con la Ley N° 29849 que la modifica y adiciona algunos derechos
a los trabajadores del régimen del CAS, se “desconoce la laboralidad de los
servicios prestados en [un] régimen de subordinación, [se] reduce la efecti-
vidad del régimen constitucional del trabajo, consolida diferencias de trato
legislativo injustificadas y mantiene márgenes importantes de discrecionali-
dad en la provisión de servicios subordinados, todo lo cual plantea el riesgo
de abonar muy poco a un desempeño imparcial y profesional de los empleos
públicos”(118). Aunque se haya planteado legislativamente la eliminación pro-
gresiva del régimen laboral especial del CAS, esta pareciera ser una perenni-
zación progresiva del mismo.
Ahora bien, dentro del ámbito de aplicación del Decreto Legislativo

N° 1057, se encuentran todas las entidades de la administración pública,
entendiendo por ellas al Poder Ejecutivo, incluyendo los ministerios y organis-
mos públicos, de acuerdo a lo establecido por la Ley Orgánica del Poder Eje-
cutivo, al Congreso de la República, al Poder Judicial, a los organismos cons-
titucionalmente autónomos, a los gobiernos regionales y locales, a las univer-
sidades públicas y a las demás entidades públicas cuyas actividades se con-
sideran sujetas a las normas comunes de Derecho Público.
de servicios también conocidos como servicios no personales, obviamente la compara-

ción sería más favorable al previsto por el Decreto Legislativo Nº 1057.
(117) MINJUS y SERVIR. 2016. Ob. cit., p. 34.
97
No encontrándose dentro de ámbito de aplicación del Decreto Legislativo

N° 1057, las empresas del Estado, los contratos financiados directamente por
alguna entidad de cooperación internacional con cargo a sus propios recur-
sos, los contratos que se realizan a través de organismos internacionales
que, mediante convenio, administran recursos del Estado peruano para fines
de contratación de personal altamente calificado; así como tampoco, los con-
tratos del Fondo de Apoyo Gerencial, aquellos que corresponden a modalida-
des formativas laborales, ni los de prestación o locación de servicios, consul-
toría, asesoría o cualquier otra modalidad contractual de prestación de servi-
cios autónomos que se realizan fuera del local de la entidad contratante. No
obstante, los trabajadores calificados como funcionarios y directivos designa-
dos por resolución, como una excepción al régimen del CAS, sí pueden ser
contratados bajo el Decreto Legislativo Nº 1057, conforme a la cuarta dispo-
sición complementaria transitoria de su Reglamento, aprobado por el Decreto
Supremo Nº 075-2008-PCM.
En resumen, el régimen laboral especial del CAS constituye un sistema

abierto a un cargo determinado y temporal. Supone una contratación tem-
poral por un periodo restringido a un año fiscal, renovable. A partir del año
2010, adquiere su naturaleza laboral y, en 2012, mediante Ley Nº 29849, se
establece que el servidor bajo este régimen se considera dentro del ámbito
de la Ley Marco del Empleo Público y la Ley del Código de Ética de la Fun-
ción Pública, debiendo ajustarse a la misma y completar su regulación en tér-
minos de los derechos laborales que le competen. Por la naturaleza de dicho
régimen, en este no existe la promoción o ascenso. No existen escalas remu-
nerativas, siendo las remuneraciones son negociadas contrato por contrato y
cuyo promedio mensual varía en función del número de años de permanencia
y por tipo de entidad, sin embargo, el rango de dispersión de los ingresos es
menor que en los regímenes de la carrera administrativa y de la actividad pri-
vada. Y, en cuanto a la desvinculación de servidores, cuenta con compensa-
ción económica (hasta tres remuneraciones como máximo) frente al despido
arbitrario, previo a la superación del periodo de prueba(119).
Entre los procesos que conforman la gestión de servidores bajo el régi-

men del CAS, podemos identificar siete procesos de: selección y contratación,
capacitación, promoción, evaluación, desplazamiento o movilidad, remunera-
ción e incentivos y desvinculación; tal y como se observa en el Gráfico Nº 5,
los que serán desarrollados en los capítulos correspondientes.
(119) SERVIR. 2012. Ob. cit., pp. iv- v (Resumen Ejecutivo).
98
GRÁFICO Nº 5
PROCESOS DE GESTIÓN DE SERVIDORES DEL RÉGIMEN LABORAL ESPECIAL DEL CAS

Selección y
contratación
Proceso de
gestión
Remuneración e de servidores
(D.Leg. Nº 1057) Promoción
incentivos
Desplazamiento
Evaluación
o movilidad

5. Diagnóstico actual del empleo público peruano

Hasta aquí, hemos analizado de manera breve y resumida las principa-
les características de los tres regímenes generales de contratación de perso-
nal en la administración pública. Ahora bien, siguiendo a lo manifestado por
Haro Carranza(120) y Leopoldo Gamarra(121), y lo establecido por Servir, pre-
sentamos el diagnóstico actual del empleo público o Servicio Civil en el Perú:
- En el Perú tenemos más de 1 millón 400 mil servidores públicos, en las

distintas instituciones de la administración pública, empresas estatales,
fuerzas armadas y policiales. Cada año ingresan más de cincuenta mil
nuevas personas, incrementando la planilla pública en más de mil millo-
nes de nuevo soles anuales, que refleja un gasto importante para el
Estado. Asimismo, este universo de servidores públicos, considerando
los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) está represen-
tado por los hombres y mujeres en un porcentaje del 54 % y 46 %, res-
pectivamente; siendo que, además, de 10 servidores públicos 4 tienen
entre 35 y 49 años, tal y como se puede apreciar en el Gráfico Nº 6.
(120) HARO CARRANZA, Julio. (2015). Servir: El nuevo régimen del Servicio Civil en la admi-
nistración pública. Lima: Legales Ediciones, pp. 23-24.
(121) GAMARRA VÍLCHEZ, Leopoldo. (2009). Ob. cit., pp. 37-38.
99
GRÁFICO Nº 6
CARACTERÍSTICAS POR GÉNERO Y EDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS
Género Edad
La edad promedio del servidor público es de 41 años
18%
54 % 13%
14% 14%
46 % Hombres 11% 11%
Mujeres
6%
7%
4%
2%
Menos 25 - 29 30 - 34 35 - 39 40 - 44 45 - 49 50 - 54 55 - 59 60 - 64 65 a
de años años años años años años años años más
25 años años
de 10
servidores 4 tienen entre
públicos 35 y 49 años
Fuente: INEI, ENAHO 2015.

Elaboración: Servir.
- En el Gobierno central, además de la existencia de regímenes especia-

les (Magisterio, Fuerzas Armadas y Policiales, Servicios de Salud, entre
otros) y otros (Gerente Público, PNUD y FAG), coexisten tres regíme-
nes de contratación de p ersonal: (i) los nombrados y contratados bajo
el régimen de la carrera administrativa (Decreto Legislativo N° 276); (ii)
los del régimen laboral privado (Decreto Legislativo N° 728); y, (iii) los
del régimen laboral especial del CAS (Decreto Legislativo N° 1057). Así,
del casi 1 millón 400 mil servidores públicos, tenemos la siguiente repre-
sentación porcentual:
GRÁFICO Nº 7
EL EMPLEO PÚBLICO SEGÚN EL RÉGIMEN LABORAL
37 % servidores civiles 26 % servidores civiles 37 % servidores civiles

D. Leg. 276 D. Leg. 728 D. Leg. 1057 (CAS)
Fuente: Servir.
100
- El Estado cuenta con más de quinientas normas sobre empleo público

y con una planilla que tiene más de cuatrocientos conceptos de pago.
El hecho de que existen servidores que responden a regímenes labo-
rales diversos (Decreto Legislativo N° 276, Decreto Legislativo Nº 728,
Decreto Legislativo N° 1057) y cumplen reglas diferentes, a pesar de
que realizan funciones o ejercen cargos similares, genera serias distor-
siones en los pagos y en los deberes y derechos que le son aplicables,
afectando el clima laboral. Ello impide tener un Servicio Civil hacer efi-
caz, con predictibilidad, con equidades y condiciones que propician un
buen ambiente laboral.
- Existe un desorden en los niveles remunerativos del Sector Público,

debido a que dependen de la modalidad de contratación que se utiliza
en cada entidad. Al respecto, debemos advertir que la propia Constitu-
ción de 1993 sigue la tradicional separación de los trabajadores en dos
grandes regímenes: los artículos 22 al 29 tratan a los trabajadores del
Sector Privado (régimen laboral de la actividad privada), mientras que
los artículos 39 al 42 se ocupa de la función pública (régimen laboral
público).
- Dentro del sistema remunerativo de los trabajadores contratados bajo

el Sistema del Régimen Laboral Público, existen distorsiones que nie-
gan los reales ingresos de los servidores. Para ello, se reformó el
“efecto espejo” que existía en el sistema pensionario del Decreto Ley Nº
20530(122). No obstante, a esta reforma, la situación sigue igual.
- Las restricciones presupuestarias que durante décadas prohibieron la

contratación y nombramiento de personal para tareas de naturaleza per-
manente, han dado lugar a la falta de sinceramiento en los Cuadros
Analíticos de Personal (CAP) y, consecuentemente, en los Cuadros de
Presupuestos Analíticos de Personal (PAP). Esto ha dado lugar al uso
desmedido de la modalidad de los servicios no personales (SNP), que
(122) Sobre la reforma y cierre definitivo del Decreto Ley N° 20530, se puede revisar: MORENO
DE TORO, Carmen y GAMARRA VÍLCHEZ, Leopoldo. La jubilación en el Perú y España.
Mn editores, Lima, 2006; ABANTO REVILLA, César. “Crónica de una muerte anunciada.
Comentarios sobre la reforma del Decreto Ley N° 20530”. En: Actualidad Jurídica. Tomo
Nº 126, Gaceta Jurídica, Lima, mayo, 2004; ABANTO REVILLA, César. “Aproximación a
los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional en la sentencia sobre la reforma
del régimen de pensiones del Decreto Ley Nº 20530”. En: Diálogo con la Jurisprudencia.
Nº 82, Gaceta Jurídica, Lima, 2005; GARCÍA GRANARA, Fernando. “Cédula viva, Segu-
ridad social y reforma previsional”. En: Diálogo con la Jurisprudencia. Nº 58, Gaceta Jurí-
dica, Lima, 2003; GONZÁLES HUNT, César. “El futuro de la cédula viva. Reforma cons-
titucional del régimen previsional del Estado”. En: Actualidad Jurídica. Nº 126. Gaceta
Jurídica, Lima, 2004; TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. “¿Adiós a la pensión 20530 de la
China Tudela?”. En: Actualidad Jurídica. Nº 126. Gaceta Jurídica, Lima, 2004; NEVES
MUJICA, Javier. Pensiones: Reforma y jurisprudencia: El D.L. Nº 20530 y la jurispruden-
cia del Tribunal Constitucional. PUCP, Lima, 2009; entre otros autores.
101
posteriormente fueron reemplazados por los contratos CAS (de natura-

leza laboral, pero de reconocimiento limitado de derechos laborales).
- No se cuenta con una base de datos con información confiable, debido a

que los organismos que la elaboran no la tienen completa y en muchos
casos sus cifras no coinciden. No obstante, desde la creación de Servir
se está tratando de contar con dicha base de datos, el cual se ve refle-
jando en la emisión de diferentes informes (género, discapacidad, nego-
ciación colectiva, entre otros).
- En cuanto a los derechos colectivos de los trabajadores del Sec-

tor Público: se reconocen los derechos de organización sindical y a la
huelga, pero se desconoce y niega el derecho a la negociación colec-
tiva por razones de interés público. Ello, a pesar de que jurisprudencial-
mente se reconoce todos los derechos colectivos a los servidores públi-
cos, de conformidad con el artículo 42 de la Constitución de 1993 y los
Convenios de la OIT relativo a la protección del derecho de sindicación
de los empleados públicos.
- Finalmente, no se aplica una adecuada carrera administrativa ya que los

principales lineamientos de la misma no se cumplen o han quedado sin
vigencia, por el paso del tiempo, por lo que se hace necesario la revisión
de la normativa del empleo público.
Justamente, debido a este diagnóstico de la situación del empleo en el

Perú, con la finalidad de ordenar y uniformar los regímenes laborales públi-
cos, en el marco del proceso de modernización del Estado, que luego de
varios intentos de reforma del empleo público, en el 2013 se crea un nuevo y
único régimen laboral: El Servicio Civil, con la aprobación de la Ley Nº 30057,
Ley del Servicio Civil. Esta reforma emprendida es producto de la política
nacional de modernización de la gestión pública hacia el año 2021, en el que
se busca “un Estado moderno orientado a las personas”, al servicio de los
ciudadados (ver Gráfico Nº 8), a lo que debemos añadir ineludiblemente, “un
Estado orientado también a los servidores públicos”, con el pleno respeto de
los derechos laborales fundamentales, puesto que estos representan la prin-
cipal fuerza productiva de la maquinaria operativa del Estado y, a la vez, son
los que garantizan los servicios a los ciudadanos en el ejercicio de la función
pública.
102
GRÁFICO Nº 8
REFORMA DEL ESTADO PERUANO AL 2021
Gobierno Abierto
Gestión por Sistema de

Gobierno Políticas procesos, información
Electrónico Públicas,
Presupuesto simplificación Servicio seguimiento,
Planes administrativa Civil monitoreo,
Promover en el Perú una Estratégicos para y Organización Meritocrático evaluación y
y Operativos resultados Institucional gestión del
Administración Pública conocimiento
Gobierno
eficiente, enfocada en Institucional
resultados y que rinda
cuentas a los ciudadanos
Fuente: Servir.
103
CAPÍTULO III
LA REFORMA Y ESTRUCTURACIÓN
DEL EMPLEO PÚBLICO. UN NUEVO
Y ÚNICO RÉGIMEN LABORAL
EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
EL SERVICIO CIVIL
LA REFORMA Y ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO
PÚBLICO. UN NUEVO Y ÚNICO RÉGIMEN LABORAL
EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL SERVICIO CIVIL
Hablar de una reforma del empleo público, fue casi siempre hablar de
“un viejo ideal de la administración pública en el Perú. Si bien es verdad que
existía una antigua Ley de Responsabilidad de Funcionarios de 1868, no ha
existido un régimen de carrera administrativo único, organizado e integral
(…), ni menos una ley del servidor público”(123). Sin embargo, este viejo ideal
se vendría gestando en estos últimos años. Así pues, en el 2013 se concreta
la reforma laboral del Servicio Civil (en reemplazo del empleo público), ini-
ciada desde el año 2008, con la promulgación de un nuevo régimen laboral
público: El nuevo Servicio Civil, considerado como una de las reformas más
ambiciosas y esperadas de los últimos 20 años por parte del Estado y, por
ende, de la administración pública.
Para que se concrete esta reforma del régimen laboral en el Sector

Público, se tuvo que transitar por diversas normas respecto de su regula-
ción. Estas normas constituyen los antecedentes que permitieron determinar
un diagnóstico, principalmente, sobre los diferentes intentos de reformas del
Servicio Civil, ante la diversidad de regímenes jurídicos de contratación de
personal en el Estado.
I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LOS INTENTOS DE REFORMA

DEL SERVICIO CIVIL
En principio, es importante destacar que “[l]os orígenes de un Servi-

cio Civil institucionalizado en Perú se remontan a 1937, cuando comenzaron
a operar instituciones con responsabilidad sobre la gestión de los recursos
humanos en el Estado”. Primero “fue la Intendencia General de Hacienda,
que años más tarde fue reemplazada por la Dirección General de Escalafón
(123) GAMARRA VÍLCHEZ, Leopoldo. 2009. Ob. cit., p. 34.
107
y Listas Pasivas, luego por la Dirección General del Servicio Civil, la Ofi-
cina Nacional de Personal (ONAP), el Instituto Nacional de la Administra-
ción Pública (INAP) y, finalmente, por la Autoridad Nacional del Servicio Civil
(Servir), actual rectora del Sistema Administrativo de Recursos Humanos”(124),
como se puede apreciar en el Gráfico Nº 9.
GRÁFICO Nº 9
CRONOLOGÍA DE CREACIÓN DE ENTIDADES A CARGO DE LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS

EN EL SERVICIO CIVIL
1958
Ley del Estatuto
y Escalafón del
Servicio Civil
DGSCP: rectoría del 1981
Servicio Civil Ley de Bases
1937 Creación Consejo de la Carrera
Creación Nacional del 1968 1973 Administrativa
de la Servicio Civil, Escuela Instituto de 1990
Intendencia Instituto Peruano Superior de Nacional de Remuneraciones Reglamento
General de de Administración Administración Administración del Sector de la Carrera
Hacienda Pública Pública Pública Público Administrativa
1950 1961 1969 1979 1989 2008

Ley del Oficina de Oficina de Constitución INAP como Servir
Estatuto y Racionalización y Racionalización y Política: carrera órgano como ente
Escalafón del Capacitación de Capacitación de administrativa, autónomo rector del
Servicio Civil la administración la administración estabilidad laboral, SAGRH
pública pública régimen único
homologado de
igualdad salarial
absoluta

Ahora bien, la reforma de la carrera administrativa y el Servicio Civil

en el Perú no empezó con la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil (LSC)
sino, como lo sostiene Janeyri Boyer, posiblemente dicha reforma se gestó
“durante el gobierno de la transición del presidente Valentín Paniagua (2001),
gracias a los estudios de la Comisión Multisectorial conformada [en febrero
de 2001] para estos propósitos que arrojaron un diagnóstico de la situación
de los servidores públicos a esa fecha (situación que no difiere mucho de la
actual). Continuó con la Ley Marco del Empleo Público - LMEP [2004], para
(124) IACOVIELLO, Mercedes. Diagnóstico institucional del Servicio Civil en América Latina:
Perú. BID, Washington, 2015, p. 6.
108
comenzar a consolidarse con el paquete de decretos legislativos emitido en

el 2008 (…)”(125), concretamente, desde la creación de Servir.
Entonces, efectuando un diagnóstico del Servicio Civil en el Perú, pode-

mos señalar que la LSC no fue el primer ni único intento de reformar el régi-
men laboral del Sector Público, puesto que este se desarrolló por diferentes
etapas, desde de la década de los noventa, como lo veremos(126):
1. Primer intento de reforma (1990-1992): cierre de la carrera adminis-

trativa, expansión de nuevas modalidades de contratación y nue-
vas formas de ingresos en la administración pública
Hasta los años noventa, la Ley del Estatuto y Escalafón del Servicio
Civil y su Reglamento, así como la ley de Bases de la Carrera Administra-
tiva y Remuneraciones del Sector público fueron los principales intentos de
reforma del Servicio Civil peruano. Sin embargo, producto de los cambios de
contexto en materia política y económica en el país, a partir del año 1990 se
inician los intentos de reforma del Servicio Civil con el fin de consolidar el sis-
tema de gestión de recursos humanos en el Estado y la profesionalización de
los servidores civiles.
En esta primera etapa, se cierra la carrera administrativa y se crean

nuevas modalidades de contratación, destacando principalmente seis medi-
das implementadas: (i) reducción de personal; (ii) cierre del ingreso a la
carrera administrativa; (iii) creación del régimen laboral de la actividad pri-
vada; (iv) establecimiento de la modalidad de contratación por servicios no
personales; (v) utilización de modalidades de contratación a través de orga-
nismos internacionales (por ejemplo, el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo - PNUD y Fondo de Apoyo Gerencial - FAG); y, (vi) aproba-
ción de conceptos no remunerativos (por ejemplo, el Cafae).
Mercedes Iacoviello, sobre la base del diagnóstico que realiza en este

primer intento de reforma del Servicio Civil, nos resume lo siguiente: “A
comienzos de la década de 1990, se desarrolló un proceso de reducción
del aparato administrativo (que implicó el despido de 450.000 trabajadores),
se fomentó la flexibilidad del empleo público y la modernización institucional
(…). Asimismo, se cerró el ingreso a la carrera administrativa, se habilitó la
utilización en el ámbito público del régimen laboral privado (D. Leg. Nº 728)
y se propagó la modalidad de Servicios No Personales (…). En este proceso
(125) Para mayores alcances se puede revisar: BOYER CARRERA, Janeyri. “La reforma del
empleo público en el Perú”. En: Soluciones Laborales. Año 7, Nº 77, Gaceta Jurídica,
Lima, 2014, pp. 90-93.
(126) Al respecto, a efectos de abordar este estudio se tendrá en cuenta los diferentes estudios
sobre la materia, principalmente, los realizados por IACOVIELLO, Mercedes. Ob. cit., pp.
6-10; BOYER CARRERA, Janeyri. Ob. cit., pp. 90-93; y, SERVIR. 2012. Ob. cit., pp. 1-18.
109
fue disuelto el Instituto Nacional de la Administración Pública, que encabe-

zaba el proceso de la reforma de la administración pública (…)”.
2. Segundo intento de reforma (1995-1997): modernización del

Estado
En esta etapa se explica la modernización del Estado, cuyo programa
pretendió reducir y hacer más eficiente el aparato estatal, principalmente,
sobre la utilización de los recursos públicos para prestar los servicios básicos
a los ciudadanos que lo requieren. En este segundo intento de reforma, “fue
disuelto el Instituto Nacional de la Administración Pública [INAP], que enca-
bezaba el proceso de la reforma de la administración pública (…)”, debido a
que, entre otros motivos, “[l]a trayectoria normativa del Servicio Civil peruano
no lograba estabilizarse, y las diferentes áreas a cargo de la temática se
encontraban débilmente insitucionalizadas”.
Al recibir escaso apoyo político y de la población, esta propuesta de

modernizar el Estado no pudo concretarse, por lo que solo pudo emitirse
diferentes proyectos de ley, que pretendían flexibilizar y simplificar los sis-
temas administrativos mediante una importante desregulación del aparato
burocrático.
3. Tercer intento de reforma (2000-2006): institucionalidad pública

En esta etapa se trata de establecer la institucionalidad pública y las nor-
mas sobre ética e integridad pública. Ello, porque a inicios del año 2000, se
evidenciaba una profunda desconfianza de los ciudadanos ante el despresti-
gio de la administración pública como prestadora de servicios y por los altos
niveles de corrupción, debido a la falta de mecanismos de transparencia y
control de la gestión(127).
Así pues, en el año 2002, se promulgó la Ley N° 27658, Ley Marco de

Modernización de la Gestión del Estado, cuyo principal objetivo consistía en
declarar al Estado en proceso de modernización para perfeccionar la gestión
(127) En efecto, desde la última década, la administración pública en el Perú vivió –y sigue
viviendo– “una situación altamente paradójica. Toda ella fue sometida desde inicios
de los años noventa a sendos proyectos de reformas y modernización con la finalidad
expresa de eficiencia y transparencia, este último entendido como un requisito para el
ejercicio honesto de las funciones públicas. Sin embargo, el mismo gobierno que impuso
cambios se desplomó –tras una reelección ilegal, avalada con condiciones por la comu-
nidad internacional– bajo el peso de una escandalosa corrupción organizada desde el
vértice del poder político. Hoy en día, la percepción de corrupción en la administración
del Estado es uno de los tópicos más recurrentes en la opinión pública respecto de la
situación política y social del país”. Véase REÁTEGUI, Félix. “Ética y función pública en
el Perú: diagnostico situacional”. En: Precariedad y Proyecto Ética y función pública en
el Perú. Defensoría del Pueblo - Escuela Superior Antonio Ruiz de Montoya, Lima, 2002,
p. 23.
110
pública y conformar un Estado democrático y descentralizado al servicio del

ciudadano.
Dos años después, en 2004, se aprobó la Ley N° 28175, Ley Marco

del Empleo Público (LMEP), mediante la cual, entre sus principales aportes,
establece una nueva clasificación de los grupos ocupacionales al interior del
Servicio Civil, incorporando al interior del grupo de directivos públicos a los
directivos superiores (solo podía conformar el 10 % del total de puestos en
una entidad); además, se establece que a este grupo se ingresa por concurso
público de méritos y capacidades de los servidores ejecutivos y especialistas.
La LME, se proponía, como lo refiere Iacoviello, “comenzar un proceso

de ordenamiento y de reforma gradual del Servicio Civil a través de normas
sobre la carrera del servidor civil público, los funcionarios y empleados de
confianza, la gestión del empleo público, las incompatibilidades y responsabi-
lidades y el sistema de remuneraciones (…). No obstante ello, estas normas
no llegaron a ser elaboradas [solo quedaron en proyectos de ley], por lo que
se dejó sin efecto la reforma, y en los hechos continuó en vigencia la norma-
tiva previa”.
4. Cuarto intento de reforma (inicio 2008): creación de la Autoridad

Nacional del Servicio Civil
En esta etapa, se inicia la actual reforma del Servicio Civil con la crea-
ción de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir). En efecto, en el año
2008, se abre una ventana de oportunidad para la mejora y modernización
del Estado como producto de la implementación del Tratado de Libre Comer-
cio Perú - Estados Unidos. Dicho año, según lo manifiesta Iacoviello, “repre-
sentó un punto de quiebre en esta trayectoria (…). Con una estrategia incre-
mentalista (…), el gobierno sancionó [la promulgación de] una serie de decre-
tos legislativos con el fin de fortalecer la institucionalidad del Servicio Civil
y de profesionanalizar el segmento directivo del empleo público”, como se
puede apreciar:
- Mediante Decreto Legislativo Nº 1023, se crea e implementa la Auto-

ridad Nacional del Servicio Civil - Servir, como organismo rector del
Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos; así como, el
Tribunal del Servicio Civil para la resolución de controversias. Servir,
se “constituye como un organismo técnico adscrito a la Presidencia del
Consejo de Ministros con independencia funcional para actuar en los
diferentes sectores y organismos gubernamentales, dotando al Estado
de cuadros directivos profesionalizados (…)”.
Cabe recordar que, con la creación de Servir se supuso un cambió de

lógica de la conceptualización del empleo público y, por ello, su susti-
tución por el término de Servicio Civil. Significa que, desde la creación
111
del ente rector, se establece que toda referencia al “empleo público”

se entiende sustituida por “Servicio Civil”, porque el tema central no es
empleo público o carrera administrativa sino el Estado al servicio del ciu-
dadano a través del Servicio Civil. Este último término engloba a todas
las personas que trabajan para el Estado, por lo que, es imprescindible
la realización de una adecuada gestión de los servidores públicos con el
fin de lograr una administración pública profesional eficaz al servicio de
la ciudadanía.
- Mediante Decreto Legislativo Nº 1024, se crea y regula el cuerpo de

Gerentes Públicos, con la finalidad de reclutar profesionales altamente
capaces, seleccionados en procesos competitivos y transparentes para
ser destinados a entidades de los tres niveles de gobierno (nacional,
regional y local).
- Mediante Decreto Legislativo Nº 1025, se aprueba las normas de

capacitación y rendimiento para el Sector Público y el Fondo de Fortale-
cimiento del Capital Humano. Se establecen los instrumentos que per-
mitan viabilizar un sistema de evaluación permanente del personal
contratado en el Sector Público, para capacitar a los de rendimiento defi-
ciente, reconocer y premiar al eficiente a través de ascensos, retribución
y reconocimiento moral y, sobre todo, para contar con personal idóneo.
- Mediante Decreto Legislativo N° 1026, se establece un régimen espe-

cial facultativo para que los gobiernos regionales y locales implementen
procesos de modernización integral, a fin racionalizar personal, espe-
cialmente, en regiones y municipalidades.
- Mediante Decreto Legislativo N° 1057, se dispone otorgar algunos

beneficios laborales al personal contratado por la modalidad SNP, suje-
tos en principio a un contrato administrativo y, posteriormente, a un con-
trato laboral “especial”, como lo dispuso la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, como se analizó anteriormente.
II. LA REFORMA NORMATIVA DEL EMPLEO PÚBLICO: EL NUEVO

SERVICIO CIVIL
Ante la coexistencia de varios regímenes laborales de contratación

de personal en la administración pública, que conlleva a un desorden de la
misma en tanto que, cada régimen reconoce distintos derechos y deberes
para los servidores públicos, desde el 2011 se empezó a gestar los cambios
para implementar una reforma del Servicio Civil peruano, no solo enfocán-
dose en el empleo público o carrera administrativa sino, principalmente, en el
Servicio Civil a través del cual se brinda el servicio al ciudadano por parte del
Estado y su personal. Por ello, el reemplazo del término del empleo público
112
por el del Servicio Civil, en el entendido de que se busca una reforma reorien-
tada al servicio de la ciudadanía.
El planteamiento de una reforma del Servicio Civil se encamina para

efectos de “terminar con el desorden que implicaba la coexistencia de la
diversidad de regímenes laborales”, “aportar transparencia y mérito a la ges-
tión de las personas a través de nuevas reglas de juego para la carrera admi-
nistrativa y el segmento directivo”, así como, “fortalecer el rol de Servir como
área rectora y de las oficinas de recursos humanos de las instituciones como
brazos de implementación de los cambios proyectados”. Así, en el marco de
la aprobación de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública
durante el año 2013, se “pone el foco en la meritocracia del Servicio Civil
como parte esencial de la modernización”, siendo para ello fundamental, “una
reforma del Servicio Civil que tenga como principal objetivo el estable-
cimiento de un sistema de derechos y deberes para el correcto funcio-
namiento del empleo público, la selección del personal idóneo para
cada uno de los cargos y el fortalecimiento de la institución del Sistema
de Gestión del Servicio Civil (…)”(128) (el resaltado es nuestro).
Con dicho propósito, el 4 de julio de 2013, se promulgó la Ley Nº 30057,

Ley del Servicio Civil (LSC), mediante la cual se establece un nuevo régimen
(único y exclusivo) laboral en el Sector Público, para las personas que pres-
tan servicios en el Estado, así como para aquellas personas que están encar-
gadas de su gestión, del ejercicio de sus potestades y de la prestación de
servicios a cargo de estas (artículo I del Título Preliminar). Este nuevo régi-
men laboral público, temporalmente, coexistirá con los otros regímenes estu-
diados anteriormente (D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057), hasta que todo el perso-
nal de dichos regímenes haya migrado al régimen único y exclusivo, el cual
se viene implementando de manera progresiva.
Posteriormente, con fecha 13 de junio, se publicaron los tres reglamen-

tos del nuevo régimen del Servicio Civil –cuyo desarrollo de las reglas conte-
nidas en las mismas se efectúa mediante directivas y lineamientos emitidos
por Servir–, las que se detallamos (ver Cuadro Nº 4)(129):
- Reglamento General de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, apro-

bado mediante el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM (Reglamento
General).
(128) IACOVIELLO, Mercedes. 2015. Ob. cit., pp. 8-9.

(129) Extraído de: PRIETO BARRAGÁN, Tracy. Sistema de Gestión de Recursos Humanos del
Sector Público y el nuevo Servicio Civil. Gaceta Jurídica, Lima, 2016, p. 30.
113
- Reglamento del Régimen Especial para Gobiernos Regionales, apro-

bado mediante el Decreto Supremo N° 041-2014-PCM (Reglamento de
Gobiernos Regionales).
- Reglamento de Compensaciones de la Ley N° 30057, Ley del Servicio

Civil, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 138-2014-EF (Regla-
mento de Compensaciones).
CUADRO Nº 4
REGLAMENTO DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL
Reglamento Descripción
Desarrolla los principales elementos de la Ley del Servicio Civil, orga-

nizándolos en dos libros, uno correspondiente a las normas comunes
para todos los regímenes y entidades, y otro con las que son aplicables
para el régimen del Servicio Civil, que es creado con la Ley Nº 30057.
El primer libro abarca las normas del SAGRH; la gestión de la capacita-
ción; la gestión de rendimiento; los derechos colectivos; el régimen dis-
Reglamento general ciplinario y procedimiento sancionador; y, los instrumentos de gestión.
El segundo libro abarca los derechos de los servidores civiles; las obli-
gaciones, prohibiciones e incompatibilidades de los servidores civiles;
la incorporación, suspensión y término del Servicio Civil; y, la organiza-
ción de los servidores civiles en grupos y las reglas que les correspon-
den a cada uno: funcionarios públicos, directivos públicos, servidores
civiles de carrera y servidores de actividades complementarias.
Describe las reglas aplicables al Régimen Especial de Gobiernos Loca-

les, que abarca a las municipalidades que cuentan con menos de veinte
(20) servidores. De acuerdo a los datos del Renamu 2014 (INEI, 2014),
Reglamento de gobiernos
más de 900 municipalidades cuentan con menos de 20 servidores
regionales
(sin considerar el personal bajo la modalidad de locación), siendo que,
para dicho grupo de entidades, Servir elaboró una regulación particular
mediante este reglamento.
Desarrolla el modelo de compensaciones en cuanto a las compensacio-

nes económicas y no económicas aplicables a todos los grupos de ser-
Reglamento de
vidores civiles. Para las compensaciones económicas, describe lo que
compensaciones
abarca la compensación principal, ajustada y priorizada, estableciendo
valores por tipo de entidad, rango y niveles o categorías remunerativas.
El nuevo régimen del Servicio Civil, denominado también como el “nuevo

régimen laboral público de la Ley Nº 30057”, en nuestra opinión, se inspira en
un sistema de empleo público mixto (abierto y cerrado), puesto que por una
parte el ingreso al Servicio Civil se efectúa en base a los principios de mérito,
capacidad e igualdad de oportunidades, mientras que, por otro lado, existe la
posibilidad de elegir y remover libremente a determinados grupos de servido-
res civiles. En efecto, “el sistema que finalmente quedó plasmado en la Ley
114
del Servicio Civil fue el de un Servicio Civil mixto. Así, en la propuesta predo-
mina el acceso a la carrera pública vía concurso público de méritos para la
mayoría de las posiciones previstas, restringiendo los puestos de confianza,
como máximo, al 5 % del total de posiciones previstas. Específicamente
sobre el ingreso al sistema, se propone para el caso de los servidores civiles
de carrera que la incorporación a dicho grupo se dé de manera cerrada, con-
templando cuatro casos excepcionales para justificar concursos públicos de
méritos abiertos; mientras que para el caso de los directivos públicos impera
el principio de especialización en todos los casos para un periodo de entre
tres y nueve años”(130).
Asimismo, se puede advertir, que en la regulación de las relaciones

de trabajo en el Servicio Civil confluyen las teorías contractualista (Derecho
Laboral) y estatutaria (Derecho Administrativo), con la hegemonía de esta
última. El Estado establece sus propias reglas, en el que prima el interés
público (justificándose que es el interés del ciudadano) sobre los intereses de
los servidores civiles (sus derechos laborales), inclusive pretendiéndose des-
conocer legalmente algunos derechos laborales constitucionales, como es la
negociación colectiva sobre materia económica, que mereció un pronuncia-
miento por parte del máximo intérprete de la Constitución.
1. Objetivo y finalidad de la reforma del Servicio Civil

Todos los funcionarios y servidores públicos, en el ejercicio de la función
pública, están al servicio de la nación (artículos 39 y 40 de la Constitución),
por lo que la finalidad esencial de este servicio radica en prestar los servicios
públicos a sus destinatarios –es decir, a los ciudadanos–, con sujeción a la
primacía de la Constitución, los derechos fundamentales, el principio demo-
crático, los valores derivados de la Constitución y al poder democrático y civil
en el ejercicio de la función pública(131).
Por una parte, el ejercicio de la función pública implica tener servido-

res públicos pertenecientes a un único y exclusivo régimen de contratación
de personal, que en el ejercicio de la función pública no tengan distincio-
nes respecto del reconocimiento de derechos laborales u otras reglas dife-
renciadas, aunque realicen funciones o ejercen cargos idénticos o similares.
En el empleo público coexisten 3 regímenes generales (Decretos Legisla-
tivo Nºs 276, 728 y 1057), cada una con sus propias reglas, por ello, con el
fin de ejecutar una verdadera política de empleo público, el objeto del nuevo
(130) TORRES BALCÁZAR, Víctor. La implementación de la Ley SERVIR durante el periodo

2013-2016: un análisis de los factores que explican los avances en el proceso de tránsito
de los ministerios. Tesis de Magíster en Ciencia Política y Gobierno con mención en
Políticas Públicas y Gestión Pública. Pontificia Universidad Católica del Perú, Escuela
de Posgrado de Ciencia Política y Gobierno, Lima, 2016, p. 32.
(131) STC recaída en el Expediente N° 0008-2005-PI/TC (fundamento 14).
115
Servicio Civil “es establecer un régimen único y exclusivo para las personas
que prestan servicios en las entidades públicas del Estado, así como para
aquellas personas que están encargadas de su gestión, del ejercicio de sus
potestades y de la prestación de servicios a cargo de estas” (artículo I del
Título Preliminar de la LSC).
Asimismo, entre otros objetivos que tiene el nuevo Servicio Civil –que
constituye uno de los pilares centrales de la política de modernización de la
gestión pública– podemos señalar los siguientes:
- Mejorar la calidad del servicio público, en el que se busca que el ciu-

dadano sea mejor atendido.
- Ordenar la planilla pública, con la finalidad de tener una única carrera

pública y terminar, progresivamente, con el caos en las contrataciones y
remuneraciones.
- Revalorar la función pública, a fin de atraer y retener al talento en el

Estado, así como, mejorar el clima laboral y que los servidores sientan
que es un orgullo trabajar para el Estado, sustentado en los valores de
vocación de servicio, excelencia, responsabilidad y respeto.
Por otra parte, el ejercicio de la función pública implica tener, además de

un único régimen laboral público, servidores públicos adecuadamente remu-
nerados y comprometidos, porque son quienes están a cargo de brindar los
servicios más eficientes y de mejor hacia los ciudadanos. De este modo, la
finalidad del nuevo Servicio Civil es que, “las entidades públicas del Estado
alcancen mayores niveles de eficiencia y eficacia, y presten efectivamente
servicios de calidad a través de un mejor Servicio Civil [el enfoque al ciuda-
dano], así como promover el desarrollo de las personas que lo integran [la
meritocracia]” (artículo II del Título Preliminar de la LSC).
Esta finalidad, a su vez, se resume en torno a dos aspectos que deben

concitar la atención de la reforma del Servicio Civil y que apelan al contenido
de la Carta Iberoamericana de la Función Pública de la Función Pública(132),
aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administra-
ción Pública y Reforma del Estado (Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 de
junio de 2003):
- La meritocracia: La relevancia de las competencias de las personas

y la gestión de estas en el desempeño de una entidad pública. Esto
es, se busca otorgar mejores condiciones laborales a los servidores
públicos sobre la base del mérito, que le permitirá crecer personal y
(132) TORRES BALCÁZAR, Víctor. Ob. cit., p. 45.
116
profesionalmente dentro de una carrera a través de concursos públicos

y constantes evaluaciones.
- El enfoque ciudadano: La importancia de la adecuación de la cantidad

de puestos y de ocupantes a las actividades y las tareas que deben rea-
lizar las entidades públicas en atención a su norma de creación y con la
finalidad de atender al ciudadano que espera determinado bien o ser-
vicio. Dicho enfoque fue tomado en cuenta recién desde el año 2008 y
concretizada con la reforma del Servicio Civil, mediante el cual se plan-
tea brindar a los ciudadanos servicios más eficientes y de mejor calidad
por parte del Estado, al estar este al servicio del ciudadano a través del
Servicio Civil.
En nuestra opinión, siguiendo a Luis A. Huamán(133), se debe tener en

cuenta que, si bien el nuevo Servicio Civil establece la “preeminencia de la
eficacia y eficiencias administrativas lo que, en buena cuenta, no resulta
reprochable pues contribuye a que el ciudadano pueda encontrar prestacio-
nes imputables a los poderes públicos al encontrarse ligadas a las tareas de
la administración cabiendo la posibilidad de reclamarlas de ser el caso; (…)
no debe olvidarse que en materia de gestión de las organizaciones, el
componente humano representa un importante aspecto que no debe ser
dejado de lado pues son ellos quienes (…) contribuyen a materializar los
cometidos de la organización” (el resaltado es nuestro).
Por ello, conviene subrayar que el nuevo Servicio Civil debió tener como
propósito material “compaginar los fines de la administración pública con las
necesidades de su personal”, esto es, “conciliarse, en la relación de presta-
ción de servicios al Estado, los fines jurídico-públicos cautelados por la Admi-
nistración [tutela del interés general] con la calidad de vida del personal fun-
cionarial [tutela de los derechos laborales fundamentales y constitucionales]”.
Aunque, formalmente, se haya perdido esta valiosa oportunidad con la emi-
sión de la LSC, conforme se puede apreciar de la lectura de los principios
señalados en el artículo III del Título Preliminar de la LSC (interés general,
eficiencia y eficacia, igualdad de oportunidades, mérito, entre otros), se debe
considerar que materialmente el ente rector puede implementar dicha conci-
liación –directa e indirectamente– en el contenido de sus directivas y linea-
mientos que permiten la implementación de la reforma del Servicio Civil.
2. Ámbito de aplicación de la reforma del Servicio Civil

El nuevo Servicio Civil comprende a todos los servidores civiles que brin-
dan servicios en toda entidad del Estado independientemente de su nivel de
(133) HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis A. Comentarios al Régimen Jurídico de la Ley del Servicio
Civil: Ley Nº 30057. Jurista Editores, Lima, 2016, pp. 55-56.
117
gobierno y del régimen en el que se encuentre (artículo III del Título Prelimi-
nar del Reglamento General de la LSC). Así, siguiendo a Lui. A. Huamán(134),
están comprendido dentro del ámbito de aplicación del régimen del nuevo
Servicio Civil las entidades públicas señaladas en el artículo 1 de la LSC:
- El Poder Ejecutivo, incluyendo ministerios y organismos públicos

Básicamente, se refiere al amplio cuerpo técnico-funcionarial que forma
parte del conjunto de organizaciones administrativas de la Ley N° 29158,
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), entre los cuales se encuen-
tran: la Presidencia de la República, el Consejo de Ministros, la Presi-
dencia del Consejo de Ministros, los Ministerios, las Entidades Públicas
del Poder Ejecutivo que acogen a los organismos públicos ejecutores y
los organismos públicos especializados que, a su vez, aglutinan a los
organismos reguladores y a los organismos técnicos especializados.
- El Poder Legislativo
Aunque, inicialmente, se prohibió la aplicación de la regulación del
nuevo Servicio Civil al Congreso de la República, conforme a la Primera
Disposición Complementaria Final de la LSC, este extremo de dicha dis-
posición fue declarado inconstitucional por la STC recaída en el Expe-
diente N° 0025-2013-PI/TC (acumulado), “Caso Ley del Servicio Civil”,
por lo que ahora sí resulta aplicable la regulación especial en materia de
personal establecida en la LSC y ya no supletoriamente.
- El Poder Judicial
El nuevo Servicio Civil le es aplicable al personal que efectúa funciones
administrativas, las cuales son diferentes profundamente con las
funciones jurisdiccionales, al punto que debe hablarse, con propiedad,
de la Administración del Poder Judicial –por ejemplo, las funciones admi-
nistrativas que efectúa el personal de la Presidencia del Poder Judicial,
del Consejo Ejecutivo, de la Gerencia General, etc.–, la cual se encuen-
tra alejada de las potestades de impartirse justicia. Asimismo, debe
tenerse en cuenta que, en el “Caso Ley del Servicio Civil”, se precisó
que los auxiliares jurisdiccionales se encuentran dentro de los alcan-
ces del nuevo Servicio Civil, puesto que el hecho de que dicho personal
labore en el Poder Judicial, no implica que efectué función jurisdiccional
y, por ende, deba ser comprendida en un régimen especial.
- Los gobiernos regionales

Los alcances del nuevo Servicio Civil se aplican al personal típicamente
funcionarial como a los servidores públicos en los términos postulados
(134) HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis A. Ob. cit., pp. 96-106.
118
en el artículo 44 de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regio-

nales. Respecto de los obreros de los gobiernos regionales, en un ini-
cio la propia legislación en materia del Servicio Civil dispuso su inapli-
cación (exclusión), sin embargo, con la emisión de la STC recaída en el
Expediente Nº 0025-2013-PI/TC (acumulado), se señaló que estos ejer-
cen función pública, aun cuando no desempeñen labores administrati-
vas, por lo que sí se encuentran dentro de los alcances del nuevo Servi-
cio Civil.
- Los gobiernos locales
Los alcances del nuevo Servicio Civil se aplican al personal típicamente

funcionarial como a los servidores públicos en los términos postulados
de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, en tanto las muni-
cipalidades tengan como personal a más de 20 personas (existe un régi-
men jurídico especial cuando las municipalidades tengan un máximo de
20 personas). Respecto de los obreros de los gobiernos municipales,
en un inicio la propia legislación en materia del Servicio Civil dispuso su
inaplicación, sin embargo, con la emisión de la SCT recaída en el Expe-
diente N° 0025-2013-PI/TC (acumulado), se estableció que estos ejer-
cen función pública, aun cuando no desempeñen labores administrati-
vas, por lo que también se encuentran dentro de los alcances del nuevo
Servicio Civil.
- Los organismos a los que la Constitución Política del Perú y las

leyes confieren autonomía
Los alcances del nuevo Servicio Civil se aplican al personal que ejerce
función pública en los organismos constitucionales autónomos que tie-
nen competencia administrativa, cuasi juridiccionales y juridiccionales:
las organizaciones integrantes de la “Administración Electoral”, confor-
mada por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), el Registro Nacional
de Identificación y Estado Civil (Reniec) y la Oficina Nacional de Pro-
cesos Electorales (ONPE); el Tribunal Constitucional (TC), el Ministerio
Público (MP), el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), el Banco
Central de Reserva del Perú (BCR), la Contraloría General de la Repú-
blica (CGR), la Defensoría del Pueblo (DP) y la Superintendencia de
Banca, Seguros y Administradoras de Fondos de Pensiones (SBS).
Cabe precisar que, si bien, inicialmente, se prohibió la aplicación de la

regulación del nuevo Servicio Civil a los servidores civiles del BCR, la
SBS, la CGP –así como del Congreso de la República y la Superin-
tendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (Sunat)–,
conforme a la primera disposición complementaria final de la LSC, el
extremo de la referida disposición fue declarada inconstitucional por la
SCT recaída en el Expediente Nº 0025-2013-PI/TC (acumulado). De
119
esta manera, ahora sí les es aplicable –no de manera supletoria, como

lo era antes– a dichas entidades, la regulación especial en materia de
personal establecida en la LSC a los servidores civiles de los organis-
mos constitucionalmente autónomos mencionados.
Asimismo, dentro de los alcances del nuevo Servicio Civil, se encuen-

tran los colegios profesionales y las universidades, a pesar de que se
regulen por leyes que les confiere autonomía, distinto de los organismos
constitucionales autónomos.
- Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del

Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades admi-
nistrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas comu-
nes de Derecho Público
Están comprendidos dentro de los alcances del nuevo Servicio Civil,

otros entes jurídico-públicos en términos de la LOPE, justamente las que
regulan las actividades de los Programas y Proyectos Especiales (activi-
dades no permanentes), así como de los contratos temporales para pro-
yectos especiales (actividades estacionales), ambos, fuertemente vincu-
lados al ejercicio de la actividad administrativa y, por tanto, de la función
pública.
3. Trabajadores, servidores, obreros, entidades y carreras no com-

prendidos en el nuevo régimen del Servicio Civil
La primera disposición complementaria final de la LSC excluyó dentro
del ámbito de aplicación del régimen del nuevo Servicio Civil, entre otros tra-
bajadores, servidores, entidades y carreras, a los servidores civiles pertene-
cientes al BCR, el Congreso de la República, la Sunat, la SBS, la CGR, así
como, a los obreros de los gobiernos regionales y gobiernos locales(135); aun-
que se rigen supletoriamente por las disposiciones de la LSC referido a la
regulación de sus principios, su organización y de su Régimen Disciplinario y
Proceso Administrativo Sancionador.
Al respecto, el Tribunal Constitucional en el “Caso Ley del Servicio Civil”

(fundamentos 63, 67 y 70), primero enuncia que, “resulta admisible en térmi-
nos constitucionales que la Ley Nº 30057, objetada tras señalar que el régi-
men del Servicio Civil se aplica a las entidades del Sector Público (artículo 1)
prevea, a modo de excepción, una disposición que establezca que no
(135) Janeyri Boyer nos relata que la exclusión de los servidores del régimen del Servicio
Civil de dichas entidades habría obedecido más a motivos políticos que técnicos, ya que
salvo el BCR que se encontraba en el proyecto de ley primigenio, y en el dictamen de la
Comisión de Presupuesto, el resto de organismos fueron incorporados en los debates de
pleno. Vide BOYER CARRERA, Janeyri. Ob. cit., pp. 97-98.
120
están comprendidos en él determinados servidores en función de la espe-

cial naturaleza o particularidad de la prestación del Servicio Civil(136), lo cual
debe ser determinado por el legislador de manera razonable y con la debida
justificación.
Sin embargo, en relación a la “exclusión de los servidores civiles servi-

dores civiles pertenecientes al BCR, el Congreso de la República, la Sunat,
la SBS y la CGR”, el máximo intérprete de la Constitución advierte que la
prestación de servicios que realizan estos “(con excepción de los trabajado-
res de las empresas del Estado y los servidores sujetos a las carreras espe-
ciales) no tiene la especial naturaleza o la particularidad requerida en relación
con la prestación de servicios de los demás servidores civiles, de manera tal
que sea indispensable o necesaria la regulación de un tratamiento especial.”
Por lo tanto, “[n]o se evidencia justificación válida o base objetiva alguna que
sustente la exclusión de aquellos servidores públicos de los alcances de la
Ley del Servicio Civil, por lo que dicha exclusión resulta arbitraria e irrazona-
ble, y por lo mismo, el precepto legal impugnado deviene en inconstitucional”.
En esa misma línea, respecto del caso de los obreros de los gobiernos
regionales y gobiernos locales, el Tribunal Constitucional en el citado caso,
señaló que estos realizan función pública, en la medida que se encuentran
al servicio del Estado, aun cuando en realidad no realizan una “carrera admi-
nistrativa” (funciones administrativas), puesto que “no toda persona que se
vincula a la función pública, necesariamente realiza carrera administrativa”,
conforme a lo establecido en el artículo 39 de la Constitución. Por esta fun-
damentación, lo obreros regionales y municipales a fin de “tender a mante-
ner un régimen uniforme para la función pública sin exclusiones arbitrarias y
atendiendo además a que no pueden ser considerados parte de una carrera
especial”, se encuentran dentro del ámbito de aplicación de los alcances del
nuevo Servicio Civil.
En definitiva, teniendo en cuenta los fundamentos del “Caso Ley del

Servicio Civil” por las cuales se declaró inconstitucional algunos extremos
de la primera disposición complementaria final de la LSC, podemos seña-
lar que, conforme a la nueva redacción de la citada disposición, no están
(136) Se añade en la SCT recaída en el Expediente N° 0025-2013-PI/TC y Acumulados, que

“[u]na regulación en ese sentido ya fue establecida, desde un inicio, en la Ley Nº 28175,
Marco del Empleo Público, que contempla que un determinado grupo de trabajadores,
por la especial naturaleza o la particularidad de la prestación de los servicios, deben
regularse mediante leyes específicas (artículo 111 de su Título Preliminar). Este criterio
fue seguido por el Decreto Legislativo Nº 1023, al establecer que los regímenes especia-
les de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú, y del Servicio Diplomático
se rigen por sus propias normas y bajo la competencia de sus propias autoridades, en
todo lo que no sea regulado o les sea atribuido por la Autoridad con carácter específico.
La carrera judicial y la correspondiente al Ministerio Público se rigen por sus propias
normas (tercera disposición complementaria final)”.
121
comprendidos dentro del ámbito de aplicación del nuevo Servicio Civil, úni-
camente, los trabajadores de las empresas del Estado, sin perjuicio de lo dis-
puesto en la tercera disposición complementaria final del Decreto Legislativo
Nº 1023, ni los servidores sujetos a carreras especiales.
Para los efectos del régimen del Servicio Civil se reconocen como carre-
ras especiales las normadas por:
- Ley Nº 28091, Ley del Servicio Diplomático de la República.
- Ley Nº 30220, Ley Universitaria (que derogó a la Ley Nº 23733, Ley

Universitaria).
- Ley Nº 23536, Ley que establece las normas generales que regulan el
trabajo y la carrera de los Profesionales de la Salud.
- Ley Nº 29944, Ley de Reforma Magisterial.
- Ley Nº 28359, Ley de Situación Militar de los Oficiales de las Fuerzas

Armadas.
- Decreto Legislativo Nº 1149, Ley de la Carrera y Situación del personal

de la Policía Nacional del Perú.
- Ley Nº 29709, Ley de la Carrera Especial Pública Penitenciaria.
- Decreto Legislativo Nº 052, Ley Orgánica del Ministerio Público.
- Ley Nº 29277, Ley de la Carrera Judicial.
Reiteramos, las excepciones (o exclusiones) que prevé el nuevo Servi-

cio Civil está razonablemente fundada en la especial naturaleza o la particu-
laridad de la prestación de servicios del grupo de servidores públicos señala-
dos en la primera disposición complementaria final de la LSC: (i) trabajadores
de las empresas del Estado, exclusión que además se sustenta en el artículo
40 de la Constitución, a los que se les aplica algunas políticas del Sistema de
Recursos Humanos del Estado, en tanto se coordine con Fonfe; y (ii) servido-
res sujetos a carreras especiales, como lo sería la prestación de servicios de
los profesionales de la salud, de los magistrados, de los fiscales, etc.
En consecuencia, existen determinados servidores que no están com-

prendidos en el ámbito de aplicación del nuevo Servicio Civil por la particu-
laridad especial que configura sus prestaciones de servicios, tales como: el
Servicio Diplomático de la República (Ley Nº 28091); la nueva Ley Universi-
taria (Ley Nº 30220); los profesionales de salud (Ley Nº 23536); la Carrera
Pública Magisterial (Ley Nº 29944); los oficiales de las Fuerzas Armadas (Ley
Nº 28359); el personal de la Policía Nacional (Decreto Legislativo Nº 1149);
los miembros de la carrera pública penitenciaria (Ley Nº 29709); los fiscales
122
(Decreto Legislativo Nº 052) y los jueces (Ley Nº 29277); no obstante, debe

precisarse que a tales servidores les resulta aplicable supletoriamente “el
artículo III del Título Preliminar, referido a los principios de la Ley del Servi-
cio Civil; el Título II, referido a la organización del Servicio Civil; y el Título V,
referido al régimen disciplinario y procedimiento administrativo sancionador,
establecidos en la presente Ley” (primera disposición complementaria final
de la LSC).
III. IMPLEMENTACIÓN DE LA REFORMA DEL SERVICIO CIVIL:

REFORMA INTEGRAL, GRADUAL Y VOLUNTARIA
Desde la entrada en vigencia, tanto de la Ley del Servicio Civil (5 de julio

de 2013 como de sus tres reglamentos (14 de junio de 2014), que buscan
la reforma del Servicio Civil, se percibe en principio un gran cambio, no solo
en las condiciones laborales de los servidores civiles de la administración
pública, donde además primará la meritocracia; sino también en la moder-
nización –estructural– de un Estado más eficiente, el que se reflejará en los
servicios que se brinde a los ciudadanos con eficiencia, calidad y su debida
oportunidad.
Esta percepción se puede corroborar en la encuesta realizado por Ipsos

Apoyo respecto de la aprobación de la reforma del Servicio Civil(137). Ahora,
otro punto es ver los frutos de esta reforma, los que se reflejarán efectiva-
mente con su implementación real en las entidades de la administración
pública, siendo que ya son más de 300 entidades que están en proceso de
implementación, como lo viene informando constantemente Servir (ver en su
portal web: relación de entidades en tránsito al régimen de la Ley del Ser-
vicio Civil, al 5 de junio de 2017).
En tal sentido, la percepción de la reforma del Servicio Civil es desde ya

notoria y trascendente para el desarrollo estructural y sostenible de la socie-
dad, con un Estado eficiente y meritocrático. Siendo que sus frutos serán vis-
tos, efectivamente, cuando culmine su implementación en las entidades de
la administración pública, el cual tendrá un impacto positivo en el proceso de
modernización del Estado, en los tres niveles de gobierno (nacional, regional
(137) Según dicha encuesta, poco más de un tercio de entrevistados conoce o ha oído hablar
acerca de la reforma del Servicio Civil, siendo que el 56 % la aprueba y el 30 % la desa-
prueba. Se advirtió también que la gran mayoría de entrevistados están de acuerdo con
que la meritocracia (entendida como “remuneraciones y ascensos en función al mérito
y desempeño de los trabajadores”) sea la base principal de la reforma, asimismo, un
84 % aprueba de manera informada la reforma. Véase IPSOS PUBLIC AFFAIRS. (2013).
Evaluación de la Reforma del Servicio Civil. Preparado en exclusiva para: SERVIR. Con-
sulta: 10 de enero de 2017. Ver: <http://files.servir.gob.pe/WWW/files/Ley%20del%20
Servicio%20Civil/Informe%20Ipsos%20Apoyo.pdf>.
123
y local). Así tendremos una mejor prestación de los servicios que se brinda
a los ciudadanos y, sobre todo, en el reconocimiento de los derechos labo-
rales fundamentales y otorgamiento de mejores condiciones laborables a los
servidores del Estado, que vienen a conformar los beneficios que ofrece la
reforma del Servicio Civil, tal y como se detalla en el Cuadro Nº 5.
CUADRO Nº 5
BENEFICIOS DEL NUEVO RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL
Un régimen laboral público único basado en la meritocracia como instrumento

para elevar la calidad del Servicio Civil.
El establecimiento de una nueva carrera en el Servicio Civil. La Ley Nº 30057

establece un nuevo mecanismo de carrera basado en familias de puestos y
es transversal a todo el Estado. El régimen de la carrera administrativa y el
del Decreto Legislativo Nº 728 seguirán bajo sus normas, en lo que resulten
aplicables
Acceso a capacitación constante, planificada y articulada para el servidor civil

Beneficios para pagada por la entidad, brindándole las facilidades para ejecutar la misma.
los servidores
Incremento de ingresos para los servidores mediante dos aguinaldos (uno en

Navidad y otro en Fiestas Patrias) y la CTS equivalente a un sueldo por año.
Se facilita la movilidad de los servidores públicos al interior de la entidad y de

otras entidades del Estado, promoviendo el desarrollo personal del servidor
público.
Se establecen reglas claras y uniformes para llevar a cabo los procesos disci-
plinarios, capacitaciones, evaluaciones, compensaciones, etc.
Beneficio para los

Mejorar la calidad de servicios que se ofrecen al ciudadano.
ciudadanos
Beneficio para el
Promover la continuidad de las políticas públicas.
Estado
Beneficio para la
administración Mejor control y uso de los recursos públicos.
pública
Fuente: Autoridad Nacional del Servicio Civil.

De lo expuesto, se advierte que nos encontramos ante una reforma

del Servicio Civil que se caracterizará por ser una reforma integral, gradual
y voluntaria, siendo del mismo modo su implementación. Además de los
124
cambios normativos con la reforma, también se pretende “lograr un cambio

en las normas no escritas que rigen la actuación de los empleados públicos;
es decir, de un cambio cultural”(138). Siguiendo a Janeyri Boyer, podemos iden-
tificar los principales aspectos por las que se caracteriza dicha reforma (nor-
mativa y cultural) y, por ende, su implementación:
1. Reforma e implementación gradual

El nuevo Servicio Civil es una reforma gradual, pero irreversible, en la
medida que el proceso de implementación de entidad por entidad, según cri-
terios de composición de regímenes al interés de la entidad, naturaleza de
las funciones, nivel de gobierno, presupuesto y prioridades del Estado, com-
prende un periodo máximo de seis años, que se inició el 5 de julio de 2013
(entrada en vigencia de la LSC) y vence el 4 de julio de 2019.
Sin embargo, teniendo en cuenta el número de entidades de los tres

niveles de gobierno y el número de procedimientos preparatorios para el pase
de cada una de ellas al nuevo régimen conduce a advertir que el proceso de
implementación podría durar más de seis, lo que tal vez justifica que estamos
antes una reforma gradual, pero irreversible.
2. Reforma voluntaria para los trabajadores, pero obligatoria para las

entidades
El nuevo Servicio Civil es una reforma voluntaria para los servidores de
los actuales regímenes laborales regulados por los D. Leg. Nºs 276, 728 y
1057, aunque, debemos advertir que en este último régimen solo será si es
que desean permanecer en el Estado, porque se prevé que al ser un régimen
temporal desaparecerá cuando termine el proceso de implementación. Ello
constituye el traslado voluntario de servidores bajo los citados regímenes al
régimen del Servicio Civil.
Por otra parte, el nuevo Servicio Civil es una reforma obligatoria

para todas las entidades comprendidas dentro de los alcances de la LSC,
debiendo estas iniciar la implementación progresiva en un plazo máximo de
seis años desde la entrada en vigencia de dicha norma (5 de julio de 2013).
Si al 31 de diciembre de 2017 las entidades no han iniciado el proceso de
(138) Al respecto, “Longo identifica dos mitos que deben ser extirpados del inconsciente colec-
tivo de las organizaciones: el mito del agravio comparativo referido a la actitud mental
que tiende a percibir como discriminatoria cada propuesta o aplicación de un tratamiento
diferenciado en las cuestiones referentes al personal; y el mito del derecho adquirido,
que alude al modelo mental que tiende a considerar cada aspecto del empleo (cargo,
retribución, condiciones de trabajo), como un derecho subjetivo inalienable” (el resaltado
es nuestro). Véase ARRISUEÑO, Gabriel y RITTER, Patricia. “Apuntes para una reforma
del empleo público”. En: Ius et veritas. Nº 34, año 17, PUCP, Lima, 2007, p. 168.
125
implementación del nuevo régimen, a partir del 1 de enero de 2018 serán

comprendidos, automáticamente en la reforma. Para tal efecto, Servir emitirá
la correspondiente resolución de inicio que permita la incorporación formal al
proceso de reforma del Servicio Civil.
3. Reforma e implementación integral

La reforma del Servicio Civil es integral en la medida que prevé una
reorganización de la administración pública, tanto de su estructura orgánica
(donde se aplica, hegemónicamente, la teoría estatutaria) como de la función
pública (donde se aplica en parte limitada la teoría contractualista). Por ello,
las entidades públicas requieren de una preparación previa para la implemen-
tación del nuevo régimen, pasando por lo menos por los pasos establecido en
la tercera disposición complementaria final de la LSC: preparación, análisis
situacional, mejora interna e implementación del nuevo régimen).
IV. TRÁNSITO DE LAS ENTIDADES AL NUEVO RÉGIMEN DEL

SERVICIO CIVIL
Como lo señalamos anteriormente, los frutos de la reforma del Servi-

cio Civil se concretizarán, efectivamente, cuando culmine su implementación
en las entidades de la administración pública. Esta “implementación de la
reforma implica, por un lado, diseñar y poner a funcionar reglas que ordenen
y mejoren el funcionamiento de los recursos humanos en las entidades públi-
cas y, por otro lado, acompañar y promover el tránsito ordenando de las enti-
dades y lo servidores al nuevo régimen”(139).
El tránsito al nuevo Servicio Civil, que es obligatorio para todas las enti-
dades públicas dentro del ámbito de aplicación de la LSC, implica seguir cua-
tro etapas (preparación, análisis situacional, mejora interna e implementación,
como se puede apreciar en el Gráfico Nº 10) por parte de las dichas entida-
des, puesto que ellos en las diferentes etapas deberán ejecutar varias accio-
nes(140), conforme a las reglas y metodologías establecidas por la LSC y su
Reglamento General. Al respecto, mediante la Resolución N° 034-2017-SER-
VIR-PE se aprueba los “Lineamientos para el tránsito de una entidad pública
al régimen del Servicio Civil” que tienen como objeto establecer la ruta que
las entidades públicas deberán seguir para transitar al nuevo régimen.
(139) SERVIR. Implementación de la reforma del Servicio Civil: Avances y logros durante el
año 2014. SERVIR, Lima, 2015, p. 6.
(140) MINJUS y SERVIR. 2016. Ob. cit., pp. 63-94.
126
GRÁFICO Nº 10
TRÁNSITO DE LAS ENTIDADES AL NUEVO RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL
4
3
IMPLEMENTACIÓN
MEJORA INTERNA
2 • Organización y
• Aplicación de aplicación de
ajustes al Mapeo de concursos públicos
ANÁLISIS SITUACIONAL procesos. de méritos.
1
• Aplicación del • Cálculo de la dota-
mapeo de puestos. ción de puestos y
REPARACIÓN posiciones.
• Aplicación del • Elaboración del
• Conformación mapeo de procesos. manual de perfiles de
de Comisión de • Identificación y puestos.
Tránsito. priorización de • Elaboración del
• Capacitación a oportunidades de cuadro de puestos de
la Comisión de la entidad. Servidores transitan
mejora. progresivamente
Tránsito.
al régimen de la
50 % del proceso de Ley Nº 30057.
tránsito de la entidad.
50 % del proceso de tránsito de la entidad.
Fuente: Servir.
Conviene subrayar que este proceso progresivo de implementación del

nuevo régimen del Servicio Civil implicó, a su vez, la implementación norma-
tiva y de las reglas de juego que se tienen que aplicar en la reforma o lo que
es la implementación operativa. Esta “reforma implica un diagnóstico, análi-
sis y mejora interna de la entidad y posterior determinación de la dotación de
la entidad: qué puestos se requieren y cuántos ocupantes en cada uno para
las funciones que debe ejecutar”, para que posteriormente, “recién [se reali-
cen] los concursos bajo el nuevo régimen”(141).
En el primer punto (1), ha resultado imprescindible la emisión de los tres

reglamentos de la LSC: el Reglamento General, el Reglamento del Régimen
Especial para Gobiernos Locales y el Reglamento de Compensaciones.
En esa misma línea, ha sido importante –y sigue siendo así, por las
constantes modificaciones– la formulación y aprobación –algunas todavía en
proceso– de las directivas de implementación del nuevo Servicio Civil
(entre las cuales tenemos: la guía de mapeo de puestos, las normas para la
gestión del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en las
entidades públicas, las reglas de aplicación progresiva para la aprobación del
(141) PRIETO BARRAGÁN, Tracy. Ob. cit., p. 37.
127
cuadro de puestos de las entidades y los lineamientos para la administración,

funcionamiento, procedimiento de inscripción y consulta del Registro Nacio-
nal de Sanciones de Destitución y Despido - RNSDD) y de las directivas de
formulación (entre las cuales tenemos: la Directiva sobre familia de puestos
y roles al Servicio Civil, el manual de puestos tipo, los niveles de carrera del
Servicio Civil, la directiva sobre gestión del rendimiento, la directiva sobre la
capacitación, las metodologías para dimensionar entidades, el Régimen dis-
ciplinario y procedimiento sancionador de la Ley y las reglas complemen-
tarias para la aplicación de la LSC y sus reglamentos). Estas directivas en
conjunto constituyen los instrumentos de gestión de recursos humanos en el
Sector Público emitidos por Servir, para efectivizar la aplicación de la LSC y
sus reglamentos.
En el segundo punto (2), para que la implementación del nuevo régimen

del Servicio Civil no quede en la simple mención de normas y directivas, se ha
dispuesto una implementación operativa. Para lo cual ha sido indispensa-
ble la rectoría de Servir que, entre otras acciones, implementó las siguientes:
(i) constantes capacitaciones a los servidores, así como a las diferentes enti-
dades públicas de los tres niveles del gobierno; (ii) la difusión del nuevo régi-
men, informando sus ventajas y lo significativo que resulta para la sociedad
en general; (iii) la realización y absolución de consultas sobre los diversos
aspectos que conciernen a la implementación del nuevo régimen; (iv) la reali-
zación de encuestas, para tener una muestra de la percepción de la reforma
y su avance; y, (v) la realización de cursos virtuales sobre la LSC, que per-
miten fomentar una “cultura del Servicio Civil”, cuyos ejes principales son los
servidores civiles y la ciudadanía en general.
Al 31 de diciembre 2015, conforme lo indicó Servir, se tenía en pro-

ceso de tránsito al nuevo régimen del Servicio Civil a un total de 213 entida-
des públicas, lo que representa un incremento de 99 entidades con relación
al año 2014, abarcando a los tres niveles de gobierno y a los diferentes tipos
de entidad que existen al interior de cada nivel. Así, estaban en proceso de
tránsito: 151 entidades del nivel nacional (71 %), 52 entidades del nivel local
(25 %) y 10 entidades del nivel regional (5 %) (ver Gráfico Nº 11)(142). Al 5 de
junio de 2017, hay un total de 307 entidades en proceso de tránsito al nuevo
régimen.
(142) Tomado del documento Minjus-Servir. 2016. Ob. cit., pp. 63-64. Las entidades del
gobierno nacional incluyen los 19 ministerios. Los ministerios iniciaron su proceso de
transición durante los años 2013 y 2014, salvo la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM) y el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) que iniciaron el
proceso durante el primer trimestre del año 2015. Dentro de las entidades públicas del
gobierno nacional que han iniciado el proceso de transición también están 3 Organismos
Constitucionales Autónomos (OCA) de los 10 que se encuentran bajo el alcance de la
Ley, los 4 Organismos Reguladores, 29 Organismos Públicos Ejecutores (OPE) de 36 que
existen y 32 Organismos Técnicos Especializados (OTE) de un total de 34, entre otros.
128
GRÁFICO Nº 11
TRÁNSITO DE LAS ENTIDADES AL NUEVO RÉGIMEN DEL SERVICIO HASTA EL 2015
250
213
200
151
114
100 88
52
22 10
4
0
2014 2014
Nacional Regional Local Total
Fuente: Servir.
1. Traslado de servidores bajo los regímenes de los Decretos

Legislativos Nºs 276, 728 y 1057 al nuevo régimen del Servicio Civil
Debemos recordar que el traslado de servidores bajo los regímenes de
los D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057 al nuevo régimen del Servicio Civil es volun-
tario y previo concurso público de méritos. Así pues, los servidores que ganen
los concursos y opten por su traslado al nuevo régimen, dejan de pertenecer
a su régimen con la respectiva liquidación de beneficios sociales, sin tener
derecho a ninguna de las condiciones y beneficios establecidos en dichos
regímenes (cuarta disposición complementaria transitoria de la LSC).
Se decidió el pase voluntario porque prudencialmente el nuevo régimen

será implementado gradualmente hasta convertirse en el único y exclusivo
régimen del Servicio Civil. No obstante, como lo advierte Janeyri Boyer, a
pesar de que el nuevo régimen ofrece una serie de incentivos (14 sueldos
más uno adicional por CTS, progresión de la carrera transversal) para que los
servidores de los regímenes laborales de los D. Leg. Nºs 276 y 728 concur-
sen, también, cabe decirlo, ofrece una serie de desincentivos (congelamiento
definitivo de los aludidos regímenes o el otorgamiento de los mismos benefi-
cios económicos que reconoce el D. Leg. Nº 728). Estos último, permite que
dicho personal permanezca en sus regímenes.
Asimismo, debemos señalar que, si bien el nuevo régimen del Servicio

Civil se implementará progresivamente en un plazo no mayor a seis años (que
vence el 2018), desde la entrada en vigencia de la LSC (5 de julio de 2013),
129
todas las disposiciones referidos a los principios y a la organización del Servi-

cio Civil, así como, a los derechos colectivos son de aplicación inmediata para
los servidores civiles comprendidos en los regímenes de los D. Leg. Nºs 276,
728 y 1057. Del mismo modo, desde la entrada en vigencia del Reglamento
General de la LSC (14 de junio de 2014), son de aplicación inmediata las dis-
posiciones sobre la capacitación y evaluación del desempeño, así como el
régimen disciplinario y procedimiento sancionador.
2. Reglas de implementación del nuevo régimen del Servicio Civil

De conformidad con las normas de la LSC y su reglamento general, la
resolución de “inicio del proceso de implementación del nuevo régimen del
Servicio Civil” (RI) es un documento que emite Servir a solicitud de la entidad
en proceso de tránsito luego de haber aplicado las siguientes tres herramien-
tas: Mapeo de puesto, mapeo de procesos e identificación y priorización de
mejoras (a finales del 2015 se otorgaron 20 RI)(143).
De acuerdo con la segunda disposición complementaria final del Regla-

mento General, las entidades públicas que transiten o no al nuevo régimen del
Servicio Civil, pero están incluidas en el proceso de implementación, a partir
de la emisión de la RI tendrán que tener en cuenta las siguientes reglas(144):
a) No pueden contratar servidores bajo los regímenes de los D. Leg.

Nºs 276 y 728. Solo podrán contratar servidores bajo el régimen regu-
lado por el Decreto Legislativo Nº 1057 (CAS) en aquellos puestos que
no hayan sido sometidos a concurso bajo la Ley Nº 30057. Estas con-
trataciones podrán realizarse hasta la emisión de la resolución de culmi-
nación del proceso de implementación, sin que sea necesario su publi-
cación en el diario oficial.
Estos contratos bajo el régimen regulado por el D. Leg. Nº 1057 tendrán

una duración máxima de 6 meses calendario. Sin embargo, la entidad
podrá renovar dichos contratos hasta la aprobación de la resolución de
culminación del proceso de implementación.
Las plazas vacantes que se generen en los regímenes de los D. Leg.

Nºs 276 y 728 solo podrán cubrirse con servidores bajo el régimen
regulado por el D. Leg. Nº 1057, en tanto no se concursen bajo la Ley
Nº 30057.
b) De manera excepcional, para el caso de puestos de confianza, se podrá

designar funcionarios o servidores bajo los regímenes de los Decretos
Legislativos Nº 276 y 728.
(143) Véase MINJUS y SERVIR. 2016. Ob. cit., pp. 66-68.

(144) Ídem.
130
c) A partir de la resolución de inicio de proceso de implementación y hasta

la emisión de la resolución de culminación del proceso de implementa-
ción, las entidades podrán cubrir los puestos directivos con servidores
sujetos a los siguientes regímenes laborales:
- D. Leg. Nº 1024, Decreto Legislativo que crea y regula el Cuerpo de
Gerentes Públicos.
- D. Ley Nº 25650, que crea el Fondo de Apoyo Gerencial al Sector
Público.
- Ley Nº 29806, Ley que regula la contratación de personal altamente
calificado en el Sector Público y dicta otras disposiciones.
- Directivos superiores y ejecutivos, conforme a los literales a) y b) del
numeral 3 del artículo 4 de la Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo
Público.
- Egresados de programas para directivos de la Escuela Nacional de
Administración Pública - ENAP, que tengan como objetivo el ocupar
puestos directivos.
d) Pueden realizar destaques con entidades que cuenten con resolución

de inicio del proceso de implementación. En el caso de los demás regí-
menes laborales coexistentes, según corresponda, pueden renovar los
destaques existentes.
e) Deja de ser aplicable a la entidad y a sus servidores, la Ley Nº 28212,

Ley que regula los ingresos de los Altos Funcionarios, Autoridades y
dicta otras medidas, así como sus disposiciones modificatorias, comple-
mentarias y reglamentarias solamente a los puestos bajo el régimen de
la Ley Nº 30057.
f) Se levantan los topes a la capacitación previstos en la sexta disposi-

ción complementaria transitoria del reglamento general para la formación
laboral. Las entidades pueden otorgar capacitaciones a sus servidores,
en los términos previstos en la Ley Nº 30057 y su reglamento general.
Asimismo, a partir de la emisión de la resolución de culminación de pro-

ceso de implementación del nuevo régimen del Servicio Civil, las entidades
tendrán que tener en cuenta las siguientes reglas:
a) Después de la culminación del proceso de implementación de la entidad

todo directivo público debe ingresar por concurso público, con excepción
de los directivos de confianza.
Se considera como servidor de confianza según el inciso e) del artículo

3 de la Ley Nº 30057, a aquel servidor civil que forma parte del entorno
directo e inmediato de los funcionarios públicos o directivos públicos y
131
cuya permanencia en el Servicio Civil está determinada y supeditada a

la confianza por parte de la persona que lo designó. Puede formar parte
del grupo de directivos públicos, servidor civil de carrera, o servidor de
actividades complementarias. Ingresa sin concurso público de méritos,
sobre la base del poder discrecional con que cuenta el funcionario que
lo designa. No conforma un grupo y se sujeta a las reglas que corres-
pondan al puesto que ocupa. Su proceso de selección se limita al cum-
plimiento del perfil establecido para el puesto y no requieren aprobar un
concurso público de méritos conforme enuncia el segundo párrafo del
artículo 8 de la LSC.
b) Podrán realizar destaques solo con entidades que hayan iniciado el pro-
ceso de implementación.
c) Solo podrán incorporar servidores bajo el régimen de la Ley Nº 30057 y

no podrán incorporar servidores, a ningún grupo, bajo ningún otro régi-
men de contratación.
V. ESTRUCTURACIÓN DEL NUEVO SERVICIO CIVIL: EL SISTEMA

ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS
1. Definición
La LSC, recogiendo la conceptualización realizada por el Decreto Legis-
lativo N° 1023, establece que el Sistema Administrativo de Gestión de Recur-
sos Humanos (SAGRH) es el encargado de establecer, desarrollar y ejecu-
tar la política de Estado respecto del Servicio Civil, a través del conjunto de
normas, principios, recursos, métodos, procedimiento y técnicas utilizados
por las entidades del Sector Público en la gestión de los recursos humanos.
Se encarga de regular y vigilar todo el capital humano del Estado. Por ello,
el SAGRH –creada en el año 2007 por la LOPE– se organiza en 7 subsis-
tema que a su vez se desarrollan en 23 procesos, teniendo como ente rec-
tor a Servir(145).
Con la implementación del SAGRH se busca elevar la calidad de

acción del Estado y, por ende, la calidad de las políticas públicas en mate-
ria de empleo público, encontrando un Servicio Civil de calidad. “En el ámbito
público, las finalidades de un sistema de gestión del empleo y los recursos
humanos [como lo es el SAGRH] deben compatibilizar los objetivos de eficacia
(145) Al respecto, para un mayor estudio sobre el SAGRH véase: PRIETO BARRAGÁN, Tracy.
2016. Ob. cit., p. 13 y ss.; MARTÍNEZ TRELLES, Antony. “Manual de los sistemas admi-
nistrativos del Sector Público”. En: Administración Pública & Control. Gaceta Jurídica,
Lima, 2015, pp. 21-45; entre otros autores.
132
y eficiencia con los requerimientos de igualdad, mérito y neutralidad que son

propios de administraciones profesionales en contextos democráticos”(146).
2. Alcances del SAGRH

Están sujetas al SAGRH todas las entidades señaladas en el artículo 3
del Decreto Legislativo Nº 1023, encontrando a las siguientes:
- Los ministerios y sus organismos públicos, programas y proyectos

adscritos.
- El Poder Legislativo, Poder Judicial y organismos constitucionalmente

autónomos.
- Los gobiernos regionales, sus organismos públicos, sus programas y

proyectos adscritos.
- Los gobiernos locales, sus organismos públicos, sus programas y pro-

yectos adscritos. e. Las universidades públicas.
- Las empresas del Estado pertenecientes a los tres niveles de gobierno.
- Entidades administradoras de fondos intangibles de la seguridad social

de acuerdo con la LOPE.
3. Determinación de entidades tipo A y tipo B

De conformidad con la LSC y su Reglamento General (literal a. del
artículo IV del Título Preliminar), en concordancia con la Resolución de Pre-
sidencia Ejecutiva Nº 28-2014-SERVIR-PE, Directiva Nº 002-2014-SERVIR/
GDSRH “Normas para la Gestión del Sistema Administrativo de Gestión de
Recursos Humanos en las entidades públicas”, solo para efectos del SAGRH
se establece la definición de las entidades Tipo A y Tipo B, de la siguiente
manera:
a) Entidad pública Tipo A: Es considerada entidad de este tipo a aque-

lla organización que cuente con personería jurídica de Derecho Público,
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas
y, por tanto, se encuentran sujetas a las normas comunes de Derecho
Público.
(146) LONGO, Francisco. “Marco analítico para el diagnóstico institucional de Sistemas de

Servicio Civil”. En: ECHEBARRÍA, Koldo (editor). Informe sobre la situación del Ser-
vicio Civil en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 2006,
p. 5. Consulta: 20 de noviembre de 2016. Ver: <https://publications.iadb.org/bitstream/
handle/11319/5895/Informe%20sobre%20la%20situaci%C3%B3n%20del%20servi-
cio%20civil%20en%20Am%C3%A9rica%20Latina.pdf?sequence=1>.
133
b) Entidad pública Tipo B: Es considerada entidad de este tipo como a

aquellas que cumplan los siguientes criterios:
- Ser un órgano desconcentrado, proyecto, programa o unidad ejecu-
tora conforme a la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional
de Presupuesto Público, de una entidad pública Tipo A.
- Tener competencia para contratar, sancionar y despedir, conforme a
su manual de operaciones o documento equivalente.
- Contar con una oficina de recursos humanos o la que haga sus veces,
conforme a su manual de operaciones o documento equivalente.
- Contar con un titular, entendiéndose como la máxima autoridad
administrativa y/o una alta dirección o la que haga sus veces, con-
forme a su manual de operaciones o documento equivalente.
- Contar con resolución del titular de la entidad pública a la que perte-
nece definiéndola como entidad pública Tipo B.
Entonces, podemos entender por entidades públicas Tipo B como a

aquellos órganos desconcentrados, proyectos, programas o unidades eje-
cutoras conforme a la Ley N° 28411 de una entidad Tipo A. Igualmente, para
que cuenten con poder disciplinario, de alguna forma, mediante el numeral
5.2 de la Directivo N° 02-2015-SERVIR/GPGSC, aprobado por Resolución de
Presidencia Ejecutiva N° 101-2015-SERVIR-PE –modificado mediante Reso-
lución de Presidencia Ejecutiva N° 092-2016-SERVIR-PE–, se delimita, indi-
rectamente, quiénes son o no entidades de Tipo B que cuenten con poder dis-
ciplinario, en los siguientes supuestos:
- Cuando una norma o instrumento de gestión les ha otorgado la facultad

de sancionar, y son declaradas entidades Tipo B.
- Cuando una norma o instrumento de gestión les ha otorgado la facultad

de sancionar, y no son declaradas entidades Tipo B.
- Cuando no se les ha otorgado la facultad de sancionar y son declaradas

entidades Tipo B.
De este modo, para efectos del SAGRH y, sobre todo, para el nuevo
régimen del Servicio Civil, debe tenerse en cuenta quienes son entidades
Tipo A y Tipo B.
4. Organización del SAGRH o modelo de Gestión de Recursos

Humanos en el Sector Público
El SAGRH está integrado por Servir, el Tribunal del Servicio Civil y las
Oficina de Recursos Humanos de las entidades de la administración pública
(Tipo A y Tipo B).
134
4.1. Rectoría del Servicio Civil: Servir

Servir ejerce la rectoría del SAGRH y del nuevo régimen del Servicio
Civil y a otros regímenes conforme al Decreto Legislativo Nº 1023, con com-
petencia a nivel nacional y sobre todas las entidades y regímenes de la admi-
nistración pública. En su condición de ente rector y sin perjuicio de las demás
facultades que le confiere el Decreto Legislativo Nº 1023, Servir(147) ejerce las
siguientes atribuciones:
- Formular, gestionar y evaluar periódicamente la política nacional del
Servicio Civil que se implementa a través de políticas específicas en los
subsistemas.
- Dictar normas, directivas, opiniones y reglas en materia del Sistema Admi-
nistrativo de Gestión de Recursos Humanos con carácter vinculante.
- Establecer metodologías, procedimientos e instrumentos que deben
aplicar o utilizar las entidades.
- Realizar el monitoreo de los procesos correspondientes a la Gestión de
Recursos Humanos. Servir podrá solicitar información a las entidades
sobre el cumplimiento o nivel de avances, de la normativa, directivas,
reglas, metodologías, procedimientos o instrumentos establecidos.
- Supervisar a las Oficinas de Recursos Humanos, lo cual comprende la
revisión en vía de fiscalización posterior o concurrente y cuando lo deter-
mine conveniente, sobre el cumplimiento de los procesos, normatividad,
directivas, reglas, metodologías, procedimientos, instrumentos corres-
pondientes, entre otros, que formen parte del SAGRH, así como reco-
mendar la revisión de las decisiones y actos de la entidad e imponer las
medidas correctivas correspondientes.
- Sancionar los incumplimientos que se deriven de las normas o políticas
del sistema de recursos humanos.
- Intervenir en caso de detectar graves irregularidades en la administra-
ción o gestión de los recursos humanos en materia de concursos.
- Resolución de controversias.
- Todas aquellas que la ley establezca.
(147) El ente rector está conformado por: (i) la alta dirección, conformado por el Consejo Direc-
tivo. La Presidencia Ejecutiva, la Gerencia General y el Tribunal del Servicio Civil; (ii) los
órganos de control, en el cual se encuentra la Oficina de Control Institucional; (iii) los
órganos de asesoramiento, conformado por la Oficina de Asesoría Jurídica, la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto; (iv) los órganos de apoyo, conformado por la Oficina Gene-
ral de Administración; y, v) los órganos de línea, constituido por la Gerencia Pública, la
Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil, la Gerencia de Desarrollo del Sis-
tema de Recursos Humanos y la Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento
del Servicio Civil.
135
4.2. Tribunal del Servicio Civil: Órgano de resolución de controversias

El Tribunal del Servicio Civil (TSC) es un órgano integrante de Servir que
tiene por función la resolución de las controversias individuales que se sus-
citen al interior del SAGRH de conformidad con lo establecido en el Decreto
Legislativo Nº 1023 y sus disposiciones modificatorias. El TSC está confor-
mado por 3 vocales, elegidos por concurso público de méritos –bajo la con-
ducción del Consejo Directivo–, actuando dentro de sus facultades y atribu-
ciones en las siguientes 4 materias(148):
- Acceso al Servicio Civil.

- Evaluación y progreso en la carrera civil.
- Régimen disciplinario.
- Término de la relación de trabajo.
4.3. Oficina de Recursos Humanos: Gestores de los subsistemas

Las Oficinas de Recursos Humanos (ORH) de las entidades públicas, o
las que haga sus veces, constituyen el nivel descentralizado responsable de
la gestión de recursos humanos, sujetándose a las disposiciones que emita el
ente rector. Así, dichas oficinas tienen las siguientes funciones:
- Ejecutar e implementar las disposiciones, lineamientos, instrumentos o

herramientas de gestión establecidas por Servir y por la entidad.
- Formular lineamientos y políticas para el desarrollo del plan de gestión
de personas y el óptimo funcionamiento del sistema de gestión de recur-
sos humanos, incluyendo la aplicación de indicadores de gestión.
- Supervisar, desarrollar y aplicar iniciativas de mejora continua en los

procesos que conforman el sistema de gestión de recursos humanos.
- Realizar el estudio y análisis cualitativo y cuantitativo de la provisión

de personal al servicio de la entidad de acuerdo a las necesidades
institucionales.
- Gestionar los perfiles de puestos.
- Administrar y mantener actualizado en el ámbito de su competencia el

Registro Nacional de Personal del Servicio Civil y el Registro Nacional
de Sanciones de Destitución y Despido que lo integra.
(148) Mediante la centésima tercera disposición complementaria final de la Ley de Presu-

puesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013 se dispuso derogar la competencia del
TSC para resolver en última instancia controversias sobre pago de remuneraciones, por
lo que actualmente, solo tiene competencia sobre 4 materias.
136
- Otras funciones que se establezcan en las normas reglamentarias y lo

dispuesto por el ente rector del sistema.
En resumen, las ORH se encargan de ejecutar e implementar las nor-

mas y lineamientos dictados por Servir en sus entidades; asimismo emiten
lineamientos y políticas internas para la gestión de los procesos del SAGRH
dentro de su entidad en concordancia con los objetivos organizacionales de
la misma. El ámbito de acción de las ORH comprende la gestión de siete (7)
subsistemas del SAGRH que, a la vez, tienen como finalidad contribuir al
fortalecimiento del Servicio Civil y a la mejora continua de la administración
pública, optimizando finalmente el servicio al ciudadano.
Ahora bien, es preciso señalar que las ORH solo con fines de Gestión
de Recursos Humanos se clasifican en entidades de Tipo A y Tipo B. Las pri-
meras son aquellas que cuentan con personería jurídica de Derecho Público,
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por
tanto, se encuentran sujetas a las normas comunes de Derecho Público. Por
su parte, las segundas son aquellos órganos desconcentrados, proyectos,
programas o unidades ejecutoras conforme a la Ley Nº 28411 de una entidad
pública Tipo A y deben tener competencia para contratar, sancionar y despe-
dir. Además, debe contar con una oficina de recursos humanos o la que haga
sus veces, un titular, entendiéndose como máxima autoridad administrativa
y/o una alta dirección o la que haga sus veces; y, deben contar con una reso-
lución del titular de la entidad pública a la que pertenece definiéndola como
entidad Tipo B(149).
Por otra parte, cada entidad contará con una ORH, o la que haga sus
veces, la cual podrá ser otro órgano de apoyo de aquella y se encuentra a
cargo de un directivo cuya función principal consiste en el cumplimiento de
actividades especializadas en recursos humanos. Las entidades con menos
de 80 servidores civiles podrán asignar la función a una oficina a cargo de un
directivo cuya función secundaria consista en el cumplimiento de actividades
especializadas en recursos humanos. Mantienen vínculos funcionales con
Servir, en tanto son parte del SAGRH y son las responsables de gestionar el
Servicio Civil en la entidad.
5. Ámbito del SAGRH: Subsistemas (interrelacionados) del modelo

de Gestión de Recursos Humanos de Servir
El subsistema es un conjunto de procesos interrelaciones que for-
man parte del SAGRH, ubicándose en el primer nivel de desagregación del
mismo. Ahora bien, el SAGRH comprende 7 ámbitos o subsistemas: la pla-
nificación de políticas de recursos humanos, la organización del trabajo y su
(149) MINJUS y SERVIR. 2016. Ob. cit., pp. 48-49.
137
distribución, la gestión del empleo, la gestión del rendimiento, la gestión de la

compensación, la gestión del desarrollo y la capacitación y la gestión de las
relaciones humanas; y 23 procesos en total.
Al respecto, la Directiva Nº 002-2014-SERVIR/GDSRH “Normas para la

Gestión del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en las
entidades públicas”, de conformidad con el artículo 3 del Reglamento General
presenta las definiciones de los 7 subsistemas, procesos y productos espe-
rados, que en conjunto comprende el ámbito de aplicación de las ORH, tal y
como se muestra en el Gráfico Nº 12(150).
GRÁFICO Nº 12
SISTEMA ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS:

ÁMBITO DE ACCIÓN DE LAS OFICINA DE RECURSOS HUMANOS
Ss. 1 Planificación de políticas de Recursos Humanos
1. Estrategias, políticas
2. Planificación de RR.HH.
y procedimientos
Ss. 2 Organiza- Ss. 3 Gestión del empleo Ss. 5 Gestión de la

ción del trabajo y su compensación
Gestión de la Administración
distribución
incorporación de personas
3. Diseño de 9. Administración 12. Administración de

5. Selección
puestos de legados compensaciones
10. Control de
4. Administración 6. Vinculación
asistencia 16. Administración de
de puestos pensiones
7. Inducción 11. Desplazamiento
8. Periodo de 12. Procedimientos

Ss. 6 Gestión
prueba disciplinarios
del desarrollo y
capacitación
13. Desvinculación
17. Capacitación
Ss. 4 Gestión del rendimiento
18. Progresión de la
14. Evaluación del desempeño carrera
Ss. 7 Gestión de relaciones humanas y sociales
19. Relaciones 20. Seguridad y 21. Bienestar 22. Cultura y 23. Comunicación
laborales salud en el social clima organi- interna
individuales y trabajo zacional
colectivas
Fuente: Autoridad Nacional del Servicio Civil - Servir.
(150) Un mayor desarrollo de los 7 subsistemas que contempla el modelo de Gestión de

Recursos Humanos de Servir, lo podemos encontrar en: Minjus y Servir. 2016. Ob. cit.,
pp. 49-62 y PRIETO BARRAGÁN, Tracy. 2016. Ob. cit., pp. 16 y 23.
138
En efecto, dentro del SAGRH encontramos los siguientes subsistemas:
5.1. Subsistema de Planificación de Políticas de Recursos Humanos

Este subsistema es el que permite organizar la gestión interna de recur-
sos humanos, en congruencia con los objetivos estratégicos de la entidad.
Asimismo, permite definir las políticas, directivas y lineamientos propios de la
entidad con una visión integral, en temas relacionados con recursos huma-
nos. Los procesos que se consideran dentro de este subsistema son: a) Estra-
tegia, políticas y procedimientos y b) Planificación de recursos humanos.
5.2. Subsistema de Organización del Trabajo y su Distribución

En este subsistema, se define las características y condiciones de ejer-
cicio de las funciones, así como los requisitos de idoneidad de las personas
llamadas a desempeñarlas. Los procesos que se consideran dentro de este
subsistema son: a) diseño de los puestos y b) administración de puestos.
5.3. Subsistema de Gestión del Empleo

Incorpora el conjunto de políticas y prácticas de personal destinadas a
gestionar los flujos de servidores en el SAGRH desde la incorporación hasta
la desvinculación. Este subsistema contiene procesos que han sido clasifi-
cados en los grupos de gestión de la incorporación y de administración de
personas.
Dentro del grupo de gestión de la incorporación, encontramos a los si-

guientes procesos: (i) selección, (ii) vinculación, (iii) inducción, (iv) periodo
de prueba. Y, en el grupo de administración de personas encontramos los
siguientes procesos: (i) administración de legajos, (ii) control de asistencia,
(iii) desplazamientos, (iv) procedimientos disciplinarios, y (v) desvinculación.
5.4. Subsistema de Gestión del Rendimiento

En este subsistema, se identifica y reconoce el aporte de los servido-
res civiles a los objetivos y metas institucionales. Asimismo, por medio de
este subsistema, se evidencian las necesidades de los servidores civiles para
mejorar el desempeño en sus puestos y, como consecuencia de ello, de la
entidad. El proceso de este subsistema es la evaluación de desempeño.
5.5. Subsistema de Gestión de la Compensación

Este subsistema incluye la gestión del conjunto de ingresos y benefi-
cios que la entidad destina al servidor civil, como contraprestación a la con-
tribución de este a los fines de la organización, de acuerdo con los puestos
que ocupa. Los procesos que se consideran dentro de este subsistema son:
a) administración de compensaciones y b) administración de pensiones.
139
5.6. Subsistema de Gestión del Desarrollo y Capacitación

Este subsistema contiene políticas de progresión en la carrera y desa-
rrollo de capacidades, destinadas a garantizar los aprendizajes individuales y
colectivos necesarios para el logro de las finalidades organizativas, desarro-
llando las competencias de los servidores y, en los casos que corresponda,
estimulando su desarrollo profesional. Los procesos que se consideran den-
tro de este subsistema son: a) capacitación y b) progresión en la carrera
5.7. Subsistema Gestión de Relaciones Humanas y Sociales

Este subsistema comprende las relaciones que se establecen entre la
organización y sus servidores civiles en torno a las políticas y prácticas de
personal. Los procesos que se consideran dentro de este subsistema son:
a) relaciones laborales individuales y colectivas, b) seguridad y salud en el
trabajo, c) bienestar social, d) cultura y clima organizacional y e) comunica-
ción interna.
Los 7 subsistemas antes definidos se interrelacionan unas con otras, lle-

gando a constituirse en el Modelo del SAGRH, como se puede observar del
Gráfico Nº 13.
GRÁFICO Nº 13
INTERRELACIÓN DE LOS SUBSISTEMAS DEL MODELO DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS
Ss. 1 Planificación de políticas de Recursos Humanos
Ss. 5 Gestión
Ss. 3 Gestión del empleo de la
Ss. 2 compensación
Organización
del trabajo y su
distribución Ss. 6 Gestión
Ss. 4 Gestión del rendimiento del desarrollo y
capacitación
Ss. 7 Gestión de relaciones humanas y sociales
Fuente: Servir.
140
CAPÍTULO IV
DISPOSICIONES COMUNES
Y TRANSVERSALES A TODAS
LAS ENTIDADES Y LOS SERVIDORES
DE LOS REGÍMENES DEL EMPLEO
PÚBLICO Y DEL SERVICIO CIVIL
DISPOSICIONES COMUNES Y TRANSVERSALES
A TODAS LAS ENTIDADES Y LOS SERVIDORES
DE LOS REGÍMENES DEL EMPLEO PÚBLICO
Y DEL SERVICIO CIVIL
Desde la entrada en vigencia de la LSC (5 de julio de 2013) y de su

Reglamento General (14 de junio de 2014), todas las entidades y los servi-
dores civiles en los regímenes de los D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057 se sujetan
a disposiciones o reglas comunes y transversales previstas en el nuevo régi-
men del Servicio Civil.
Se pone en vigor las disposiciones aplicables a todas las entidades

y servidores de los regímenes laborales antes señalados, tales como son:
i) los principios de la LSC; la organización del Servicio Civil (desarrollado en
el Capítulo III); los instrumentos de gestión; los derechos colectivos; las nor-
mas de la LSC sobre gestión de la capacitación; las normas de la LSC sobre
gestión del rendimiento y la evaluación del desempeño y las normas de la
LSC sobre el régimen disciplinario y régimen sancionador; entre otros dere-
chos individuales, como son la defensa legal.
Como lo refiere el Tribunal Constitucional, “conviene precisar prima facie

que la organización del Servicio Civil –que, entre otros aspectos, comprende
los derechos y deberes de los servidores públicos, la gestión de su capaci-
tación, el rendimiento y evaluación de desempeño, así como, el régimen dis-
ciplinario y el procedimiento sancionador– está referida a la creación de un
determinado régimen laboral, cuyo propósito es alcanzar los mayores nive-
les de eficacia y eficiencia en el servicio público (artículo II de su Título Pre-
liminar), no así, a la naturaleza jurídica u organización básica de las enti-
dades públicas, ni a las funciones o competencias encomendadas por la
143
Constitución. Tampoco está referido a las demás materias que la Constitu-

ción establece que deben ser regulados mediante ley orgánica”(151).
Dicho de otra manera, la aplicación de estas disposiciones comunes y

transversales se justifica en el hecho de que el nuevo régimen del Servicio
Civil se propone implementar un régimen laboral único, con el establecimiento
de un nuevo mecanismo de carrera basado en familias de puesto que sea
transversal a todas las entidades de los diferentes niveles de gobierno (nacio-
nal, regional y local) del Estado. Asimismo, con la finalidad de ejecutar las dis-
posiciones, lineamientos, instrumentos o herramientas de gestión estable-
cidas por Servir por parte de las Oficinas de Recursos Humanos, o las que
haga de sus veces, es imprescindible contar con dichas reglas de carácter
general y comunes.
La observación de dichas disposiciones comunes y transversales es

imperativa, puesto que con ello, además de permitir concretar la implemen-
tación de un régimen laboral único y exclusivo, se contribuirá con el fortaleci-
miento del Servicio Civil y la mejora continua de la administración pública, sin
descuidar los intereses de los servidores civiles que también atraviesan por
el proceso de profesionalización de la función pública.
En la existencia de relaciones de empleo público o Servicio Civil en la

administración pública, se admite la existencia de reglas que sean comu-
nes o puedan tener algún punto de conexión, es decir, un grupo de dispersas
regulaciones que afectan tanto a los regímenes laborales del empleo público
como al nuevo régimen del Servicio Civil. Así pues, en el presente Capítulo IV
desarrollaremos las disposiciones referidas a los principios de la LSC, los ins-
trumentos de gestión y las normas de la LSC sobre gestión de capacitación
y de rendimiento, siendo estas el grupo de regulaciones que afectan a todas
las entidades y los servidores de los regímenes del empleo público y el nuevo
II. PRINCIPIOS VIGENTES QUE RIGEN LOS DIVERSOS REGÍMENES

DE CONTRATACIÓN DE PERSONAL EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA Y EL NUEVO RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL
Como bien lo precisó Américo Plá(152), los principios son aquellas pautas
generales, las directrices que informan las normas e inspiran soluciones, sir-
viendo en diversas fases de la vida normativa, en particular, en su proceso
de conformación –inspirando sus contenidos–, interpretación y aplicación
(151) Fundamento 11 de la SCT recaída en el Expediente N° 0025-2013-PI/TC (acumulados).

(152) PLÁ RODRÍGUEZ, Américo. 1998. Ob. cit., p. 9.
144
–integrando lagunas–. Así, todo sistema de empleo (público o privado) se fun-

damenta en determinados pilares, los cuales son conocidos como principios,
que tienen una triple función: informadora, interpretadora e integradora.
La carrera administrativa, así como el Servicio Civil, se encuentran estre-

chamente vinculada con otros derechos y principios, tales como el derecho
de acceso a la función pública en condiciones de igualdad (artículos 2.2 y 3
de la Constitución), el principio del ejercicio de la función pública al servicio
de la nación (artículo 39 de la Constitución), el derecho a la adecuada protec-
ción contra el despido arbitrario en la administración pública (artículo 27 de la
Constitución), entre otros(153). Por esta razón surge la imperiosa necesidad de
incorporar principios propios del empleo público o del Servicio Civil.
En un primer momento, como consecuencia de promulgación de la Ley

N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, reglamen-
tada por el Decreto Supremo N° 030-2002-PCM, el 19 de febrero se publicó
la Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público (LMEP)(154), vigente parcial-
mente –hasta la actualidad– desde el 20 de febrero de 2004. En el artículo
VI del Título Preliminar de dicha norma, se establecieron por primera vez y
de manera integral los principios rectores del empleo público: 1) principio de
legalidad; 2) principio de modernidad; 3) principio de imparcialidad; 4) princi-
pio de transparencia y rendición de cuentas; 5) principio de eficiencia; 6) prin-
cipio de probidad y ética pública; 7) principio de mérito y capacidad; 8) princi-
pios de Derecho Laboral, dentro de los cuales encontramos los principios de
igualdad, irrenunciabilidad de derechos, interpretación favorable; 9) principios
de preservación de la continuidad de políticas del Estado; y, 10) principio de
provisión presupuestaria.
Sin embargo, con la promulgación de la LSC, los principios señalados

en la LMEP son reemplazados por los principios de la primera norma, detalla-
dos en el artículo III del Título Preliminar. De este modo, desde el 5 de julio de
2013, los principios de la LSC son de aplicación inmediata para todos los ser-
vidores civiles en los regímenes de los D. Leg. Nºs 276 y 728, y –aunque de
manera implícita– del D. Leg. Nº 1057. Inclusive, estos principios se aplican
de manera supletoria para los trabajadores de las empresas y servidores de
(153) Fundamento 82 de la SCT recaída en el Expediente N° 0025-2013-PI/TC (acumulado).

(154) Al respecto, como lo refiere Roberto Del Águila, dicha norma respondió no solo a las pre-
ocupaciones del gobierno por mejorar la gestión pública reformando la situación laboral
de los servidores estatales, sino además a la concientización de la ciudadanía respecto a
la necesidad de restablecer un régimen integral de carrera administrativa y evitar con ello
que el aparato estatal continúe siendo considerando un botín laboral para las huestes
de cada partido o movimiento que logra acceder al gobierno de la república. Véase DEL
ÁGUILA, Robert. “La reforma de la administración pública: análisis sistémico preliminar
de la Ley Marco del Empleo Público”. En: Actualidad Jurídica. Gaceta Jurídica, Lima,
2004, pp. 17-25.
145
las carreras especiales no comprendidos dentro de los alcances de la LSC,

conforme a su primera disposición complementaria final.
2. Principios que rigen el empleo público y el nuevo régimen del

Servicio Civil
Los principios contenidos en el artículo III del Título Preliminar de la
LSC , que tienen por objeto regir, de una parte, la organización y, de otra,
(155)
el modo de funcionamiento del Servicio Civil o del empleo público; además

de intervenir en distintos aspectos y parcelas del ámbito jurídico de regula-
ción del empleo de los servidores públicos en la administración pública son
los siguientes:
- Principio de interés general: El régimen del Servicio Civil se funda-

menta en la necesidad de recursos humanos para una adecuada pres-
tación de servicios públicos. Es decir, con este principio se busca garan-
tizar un adecuado manejo de los recursos humanos y su relación con
la administración estatal y la prestación efectiva del servicio público, en
el que será más importante el interés general de la colectividad (interés
del Estado) sobre los intereses particulares (intereses de los servidores
civiles).
- Principios de eficacia y eficiencia: El Servicio Civil y su régimen bus-

can el logro de los objetivos del Estado y la realización de prestaciones
de servicios públicos requeridos por el Estado y la optimización de los
recursos destinados a este fin.
El principio de eficacia es un principio organizativo abierto, pues lo único

que exige es que se ordene a los funcionarios y servidores civiles de
alguna manera el cumplimiento de sus funciones estatales (sin orden
de carrera administrativa no habría, evidentemente, actuación eficaz),
pero no señala cómo habrá de realizarse esta operación. De este modo,
con este principio se advierte que la ordenación de la carrera adminis-
trativa no se establece en beneficio exclusivo de los servidores civiles,
sino también de la administración, con el fin de que esta pueda articular
un servicio eficaz de los intereses generales(156).
(155) Inspirados en los principios rectores de todo sistema de función pública, establecidos en
la Carta Iberoamericana de la Función Pública, aprobada en la XIII Cumbre Iberoame-
ricana de Jefes de Estado y de Gobierno. Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo. Santa Cruz de la Sierra, del 14 al 15 de noviembre de 2003, p. 3. Así,
los principios de igualdad de todos los ciudadanos, mérito, desempeño y capacidad,
eficacia, efectividad y eficiencia, transparencia y pleno sometimiento a la ley al derecho
deberán inspirar las políticas de gestión del empleo y los recursos humanos y quedar en
todo caso salvaguardados en las prácticas concretas de personales.
(156) Siguiendo a ROMERO CÁRDENAS, María José. Ob. cit., p. 24.
146
- Principio de igualdad de oportunidades: Las reglas del Servicio Civil

son generales, impersonales, objetivas, públicas y previamente deter-
minadas, sin discriminación alguna por razones de origen, raza, sexo,
idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole.
- Principio de mérito: El régimen del Servicio Civil, incluyendo el acceso,

la permanencia, progresión, mejora en las compensaciones y movilidad,
se basa en la aptitud, actitud, desempeño, capacidad y evaluación per-
manente para el puesto de los postulantes y servidores civiles. Este prin-
cipio es uno de los que inspiran el régimen del Servicio Civil.
- Principio de provisión presupuestaria: Todo acto relativo al sistema

del Servicio Civil está supeditado a la disponibilidad presupuestal, el
cumplimiento de las reglas fiscales, la sostenibilidad de las finanzas del
Estado, así como a estar previamente autorizado y presupuestado.
- Principio de legalidad y especialidad normativa: El régimen del Ser-

vicio Civil se rige únicamente por lo establecido en la Constitución Polí-
tica, la LSC y sus normas reglamentarias.
- Principio de transparencia: La información relativa a la gestión del

régimen del Servicio Civil es confiable, accesible y oportuna.
- Principio de rendición de cuentas de la gestión: Los servidores públi-

cos encargados de la gestión de las entidades públicas rinden cuentas
de la gestión que ejecutan.
- Principio de probidad y ética pública: El Servicio Civil promueve una

actuación transparente, ética y objetiva de los servidores civiles. Los
servidores actúan de acuerdo con los principios y valores éticos estable-
cidos en la Constitución y las leyes que requieran la función pública.
- Principio de flexibilidad: El Servicio Civil procura adaptarse a las nece-

sidades del Estado y de los administrados.
- Principio de protección contra el término arbitrario del Servicio

Civil: La LSC otorga al servidor civil adecuada protección contra el tér-
mino arbitrario del Servicio Civil.
Cada uno de los principios –previstos en el artículo III del Título Preli-
minar de la LSC– encierran una serie de contenidos y alcances referidos a
la organización, funcionamiento y la regulación del empleo de los servido-
res públicos. Así pues, se define a “aquellos principios aplicativos de carác-
ter interno, que han de orientar forzosamente el régimen organizativo, así
como las bases del funcionamiento del Sistema [del Servicio Civil]”. A aque-
llos principios de carácter organizativo, “por medio de los cuales se estable-
cen las pautan que definen el modo de organización escogido, así como el
régimen de funcionamiento con que el Sistema [del Servicio Civil] se dota
147
asímismo, extendiéndose a los instrumentos fundamentales de la política de

empleo”(157). La vigencia de estos principios, entiéndase, no se produce solo
respecto de la organización administrativa pública, sino que se proyecta tam-
bién en el ámbito de las propias regulaciones jurídicas personales (relaciones
de empleo público o Servicio Civil) que intervienen en dicha organización(158).
Los criterios sobre los que se basa la organización administrativa y el
funcionamiento interno del Servicio Civil se orientan, principalmente, en torno
a los principios de interés general, eficiencia y eficacia, provisión presupues-
taria, legalidad y especialidad normativa, transparencia, rendición de cuen-
tas de la gestión, probidad y ética pública y de flexibilidad. Mientras la regu-
lación del Servicio Civil se orienta, fundamentalmente, por los principios de
igualdad de oportunidades, mérito y de protección contra el término arbitra-
rio del Servicio Civil.
A nivel doctrinal es importante tener en cuenta algunos aspectos cla-
ves que nos permitan entender mejor los principios que rigen el Servicio Civil,
determinando su verdadero sentido. Al respecto, Javier Arévalo(159) manifiesta
que los principios consagrados en el nuevo régimen del Servicio Civil no reco-
gen en su integridad los principios del Derecho del Trabajo (principios de
favorabilidad, de igualdad de oportunidades, irrenunciabilidad y protección
contra el término del Servicio Civil), sino de una manera fragmentada, dando
preferencia a la aplicación de los principios del Derecho Administrativo (prin-
cipios de interés general, de eficacia y eficiencia, de legalidad y especialidad
normativa de transparencia, de rendición de cuentas de la gestión y flexibi-
lidad). Consecuentemente, los principios rectores de la LSC son muy limita-
dos y con un contenido principalmente administrativo, dejando el lado el con-
tenido propio que deben tener los principios propios del empleo público (prin-
cipios de mérito, de probidad y ética pública).
Por su parte, Kenny Díaz(160) nos enseña que existe una abstracción de
los valores en el empleo público que fueron pasando de sociedad en socie-
dad hasta llegar a la nuestra, ofreciéndonos un mandato de optimización,
según permitan un grado de flexibilidad en su aplicación, en mayor o menor
medida de acuerdo a los intereses en juego. Así, el citado autor, nos ofrece
una nueva clasificación de los principios vigentes del empleo público, el cual
compartimos, como se detalla a continuación:
(157) Respecto de la connotación de los principios de organización y funcionamiento, se puede

revisar: RAMOS QUINTANA, Margarita. “Principios de organización y funcionamiento”.
En AA. VV. (Coordinados por Luis Ángel Triguero Martínez). El Derecho del Empleo
Público. El estatuto jurídico del empleo. Estudio sistemático de la Ley 56/2003, del 16
de diciembre, de empleo actualizado con la reforma laboral. Comares, Granada, 2011,
pp. 203-219.
(158) ROMERO CÁRDENAS, María José. 1996. Ob. cit., pp. 80-83.
(159) ARÉVALO VELA, Javier. “Los principios del Derecho del Empleo Público”. En: Solucio-
nes Laborales. Nº 92, Año 8, Gaceta Jurídica, Lima, 2015, pp. 127-134.
(160) DIAZ RONCAL, KENNY. Ob. cit., pp. 194-199.
148
- Principio del Estado social y democrático: Por un lado, en el marco

de la Constitución Política del Perú de 1993, este principio permite el
reconocimiento del servidor y funcionario público como un “sujeto
social”, con intereses particulares distintos a los de la administración
pública, razón por la cual deben gozar de todos los derechos individua-
les y colectivos que gozan quienes trabajan en el Sector Privado. Por
otro lado, conforme el artículo 40 de la Constitución de 1993, permite
el respeto de las funciones y competencias del Poder Legislativo, res-
pecto de la regulación del ingreso a la carrera administrativa, y los dere-
chos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos. Se trata,
por tanto, de un mandato al Congreso de la República, a aquel que tiene
la competencia legislativa, una reserva de ley (como el propio Tribu-
nal Constitucional lo ha establecido en la sentencia recaída en el Expe-
diente Nº 05057-2013-PA/TC).
- Principio de acceso a la función pública en condiciones de igual-

dad: Como derecho, aunque no esté contemplado en el catálogo de
derechos de la Constitución de 1993, conforme nuestro ordenamiento
constitucional y, concretamente, el sistema de derechos constituciona-
les, porque está reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos de los que el Estado peruano es parte. Asimismo, este princi-
pio tiene dos manifestaciones o expresiones rígidas. Por un lado, el sis-
tema de acceso mediante la superación de un concurso público de méri-
tos. Por otro, la extinción del vínculo por causal, en la cual la regulación
de un “procedimiento administrativo” para canalizar el poder disciplina-
rio de la administración pública en su faceta de empleadora, desvirtúa el
principio, al tratarse de un rezago de la teoría de la sujeción especial.
- El principio de mérito: Este principio sujeta el acceso al empleo público

mediante un concurso público sobre la base a los méritos y capacidades
de las personas, de acuerdo con los requerimientos de cada grupo ocu-
pacional, que se inicia con la convocatoria que realiza la entidad y cul-
mina con la resolución correspondiente y la suscripción del contrato. El
principio de mérito es considerado como la otra cara de la moneda que
comparte con el principio de acceso a la función pública en condiciones
de igualdad, puesto que el primero busca satisfacer la necesidad de que
la función pública sea ejercida por el personal idóneo, pensando en la
eficiencia de la administración pública.
- Principio de equilibrio presupuestal: Principio que, por su condición

de tal, conforme a lo establecido en los artículos 77 y 78 de la Constitu-
ción de 1993, permite al legislador aplicarlo en mayor o menor medida,
dependiendo de los intereses en juego. Este principio guarda relación
con la regla de provisión presupuestaria que establece que todo acto
relativo al empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe
estar debidamente autorizado y presupuestado, del cual se puede
149
observar dos momentos distintos: (i) En cuanto al principio de provisión

presupuestaria, nos encontramos en la etapa de determinación o asig-
nación del presupuesto para cada pliego o para cada sector de la admi-
nistración pública (por medio de la Ley de Presupuesto que se emite
todos los años); y, (ii) En cuanto a la regla de provisión presupuestaria,
se ubica en un momento posterior, cuando el presupuesto ya ha sido
atribuido a cada sector, a cada entidad pública.
- Principio de perseveración de la continuidad de las políticas del

Estado: Este principio establece que la especialización del empleo
público preserva la continuidad de las políticas del Estado que, como
justificación, busquen satisfacer el interés público y que suelen estan-
carse debido al cambio de gestión, el cambio de gobierno o, específica-
mente, el cambio de funcionarios públicos. Se trata de un mandato de
optimización en tanto permite que los nuevos funcionarios decidan con-
tinuar las políticas públicas iniciadas por sus antecesores, sobre la base
del interés público, lo que sea más eficiente para la sociedad. En ese
sentido, puede aplicarse en mayor o menor medida, dependiendo de los
valores, derechos o principios a los cuales se oponga.
- Principios del principio de legalidad: Este principio guarda relación

directa con el bien jurídico tutelado por la misma Constitución en el
artículo 40, con relación a que la ley regula el ingreso a la carrera admi-
nistrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los servido-
res públicos. Se trata, de un mandato al legislador para desarrollar, entre
otras cuestiones, la responsabilidad de los servidores públicos. En ese
sentido, conjugando esto con el principio de legalidad, cuando el funcio-
nario o servidor público afecte este principio, afectará también el inte-
rés público, en tal caso tendrá que asumir las responsabilidades que les
correspondan, en el marco de un procedimiento que tutele sus derechos
e intereses (como es el que el legislador ha propuesto).
- Principios del Derecho del Trabajo: La persistencia de la convivencia

de regímenes de derechos y obligaciones en la administración pública,
así como el reconocimiento del servidor público como un “sujeto social”,
en el que se debe aceptar que tiene intereses particulares distintos a los
de la administración pública, razón por la cual deben gozar de todos los
derechos individuales y colectivos que gozan quienes trabajan en el Sec-
tor Privado, así como la vigencia de los principios del Derecho del Trabajo,
para estos casos en donde sea aplicable. Debido a ello, resulta importante
la inclusión de los principios del Derecho del Trabajo, como lo proponía
la Ley Marco del Empleo Público y, más aún, cual el Tribunal Constitu-
cional en la sentencia recaída en el Expediente Nº 0008-2005-AI/TC, ya
ha concluido en la vigencia de los principios del Derecho del Trabajo en
el Sector Público (vale aclarar que siempre será bajo el análisis del caso
por caso): “17. Del mismo modo y dada su vinculación con la materia
150
evaluada, es necesario desarrollar el marco constitucional del régi-

men del trabajo, toda vez que sus normas, con las particularidades
y excepciones que ella misma prevé, se aplican tanto al régimen
público como al privado de trabajo y nos servirán conjuntamente con
el marco constitucional de la función pública, para el análisis de la cons-
titucionalidad de los artículos impugnados” (el resaltado es nuestro).
Como podemos apreciar, la clasificación que nos ofrece la LSC y la esta-

blecida por Kenny Díaz son de gran importancia para la organización, funcio-
namiento y la regulación del empleo público (actualmente, denominado Ser-
vicio Civil) de los servidores públicos en la administración pública, aunque
difieren en que la primera norma no incorporó expresamente los principios
del Derecho del Trabajo –como sí lo hizo la LMPE–, ante el escenario inmi-
nente en donde persista la convivencia de los regímenes laborales existentes
(D. Leg. Nºs 276 y 728, este último fundamentalmente) con el nuevo régimen
del Servicio Civil (Ley Nº 30057).
A nivel jurisprudencial, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída

en el Expediente N° 0025-2013-PI/TC (acumulado) consideró que “los princi-
pios del interés general, la igualdad de oportunidades, el mérito, la provisión
presupuestaria, la flexibilidad, la protección contra el término arbitrario del
Servicio Civil, etc., encuentran su fundamento en la Constitución, y, por tanto,
constituyen el eje central sobre los cuales se asienta el régimen del Servicio
Civil recogidos en la Ley Nº 30057”. Precisa además que, “estos principios no
pretenden desconocer los derechos laborales de los servidores del Estado,
sino que, bien entendidas las cosas, lo que buscan es armonizar estos con
los principios del servicio público, puesto que todos los funcionarios y trabaja-
dores públicos están al servicio de la nación (artículo 39 de la Constitución),
a fin de lograr la efectiva prestación de los servicios requeridos por el Estado
y los administrados” (fundamento 25); sin que tampoco se haga referencia
expresa a los principios del Derecho del Trabajo.
Se debe recordar que, junto a las particularidades propias de la realidad

social subyacente al Derecho del Trabajo, resulta obligada una referencia a
los principios que el ordenamiento laboral establece, en conformidad a lo esti-
pulado en el artículo 26 de la Constitución de 1993, pues tales principios cons-
tituyen el rasgo de identificación de lo que son sus peculiaridades más nota-
bles, por comparación a otras regulaciones cercanas a la nuestra(161), como
son los establecidos en ordenamiento del empleo público o Servicio Civil.
(161) Al respecto, Cruz Villalón, citando a De la Villa Gil y López Cumbre, resume en tres los
principios básicos informadores del Derecho del Trabajo: a) la contraposición de inte-
reses y la canalización del conflicto social, b) el principio tuitivo y la protección de la
estabilidad social, y c) la promoción de la autonomía colectiva, sin perjuicio del protago-
nismo estatal. CRUZ VILLALÓN, Jesús. Compendio de Derecho del Trabajo. 2ª edición,
Tecnos, Madrid, 2009, pp. 54-55.
151
Así pues, la exclusión a toda referencia de los principios del Derecho

del Trabajo también impidió –y seguirá impidiendo– la incorporación de otros
principios, tales como el principio fundamental para velar por los intereses de
los trabajadores públicos. Este es, el denominado principio de participa-
ción institucionalizada de los interlocutores sociales, mediante el cual se
fomenta la participación institucional de las organizaciones sindicales y de las
entidades públicas más representativas de la administración pública para la
tutela de los intereses que los mismos representan en relación con la mate-
ria del empleo, de la política de empleo público(162). Este principio, siguiendo
la definición establecida por Cruz Villalón(163), no es otro que la participación
institucional de aquellas organizaciones de las entidades públicas y sindi-
cales de la administración pública “que ostentan la condición de más repre-
sentativas, dando forma al modelo democrático de relaciones de trabajo que
demanda no solo facultades de interlocución, sino también de integración
de los agentes sociales en la composición de organismos relevantes para la
tutela de los intereses que los mismos representan”.
El tratamiento del principio de participación institucional de los interlo-

cutores sociales es tal vez, la innovación y novedad más significativa que
se obvió introducir en el nuevo régimen del Servicio Civil. Este principio tam-
bién responde a la necesidad de reformar y modernizar el Servicio Civil en un
espacio de diálogo social, conforme así lo demanda nuestro Estado social y
democrático de derecho y que, a su vez, permite una mejor canalización del
conflicto social.
Sin perjuicio de lo señalado precedentemente, en resumen, a partir del

5 de julio de 2013, todas las entidades públicas y los servidores civiles de los
(162) Según testimonios de representantes gremiales, antes de la década del 90 existieron

corrientes sindicales promovidas únicamente por trabajadores de la administración
pública. Se había fundado la Confederación Intersectorial de Trabajadores Estatales
(CITE), la cual había obtenido algunas conquistas por medio de la negociación bilateral,
en un proceso de diálogo social. Sin embargo, el gobierno autoritario del expresidente
Fujimori logró que tal asociación fuera desarmada a través de la aplicación de leyes que
reestructuraban numerosas entidades del Estado, dando lugar a la cesantía en el empleo
de importantes líderes sindicales del régimen laboral público. Desde aquel momento no
existe en el Perú una representación sindical de tercer grado que congregue a todos los
sectores de la administración pública, pese a la existencia de las centrales sindicales.
Véase VILLARROEL, Amalia B. Situación actual comparada de las relaciones labora-
les en el Sector Público de nueve países de América Latina (Argentina, Brasil y Chile;
Colombia, Ecuador y Perú; Costa Rica, El Salvador y Panamá). Serie: Documento de
Trabajo, 198. OIT/Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, Lima,
2005, p. 98. Consulta: 3 de enero de 2017. Ver: <http://bdspublico.lim.ilo.org/Documen-
tos_estudios/situacion%20actual%20comparada.pdf>.
(163) Por todos, CRUZ VILLALÓN, Jesús. “La representatividad sindical y empresarial en las
relaciones laborales y el sistema público español”. En: Relaciones laborales: Revista
crítica de teoría y práctica. La Ley, Nº 1, 2005, citado en RAMOS QUINTANA, Margarita.
2011. Ob. cit., p. 206.
152
regímenes laborales del empleo público se rigen por los principios definidos
en el artículo III del Título Preliminar de la LSC, así como los trabajadores de
las empresas del Estado y los regímenes de carreras especiales, aunque en
estos últimos, la aplicación de dichos principios es supletoria.
Asimismo, debemos precisar que, el hecho de que sigan vigentes los

principios contenidos en la LMEP, aunado con la reticencia del traslado “volun-
tario” de los servidores de los regímenes laborales de los D. Leg. Nºs 276 y
728, podría incidir en la coexistencia de la aplicación de principios de dife-
rentes normas. Es cierto que la LMEP(164) se dejará sin efecto al momento de
implementarse en su totalidad la LSC en las entidades de la administración
pública a las cuales les es aplicable. Pero qué pasa si dicha implementación
no se efectúa en su totalidad, más aún cuando en uno se prima el interés de
los trabajadores y en el otro el interés general del Estado. He ahí el dilema
que deberá afrontar nuestro régimen laboral público, tanto por el ente rector
como por los órganos judiciales e, inclusive, los jurisdiccionales.
CUADRO Nº 6
PRINCIPIOS DEL EMPLEO PÚBLICO Y DEL SERVICIO CIVIL
PRINCIPIOS DEL EMPLEO PÚBLICO PRINCIPIOS DEL SERVICIO CIVIL
- De interés general.
- Legalidad.
- De eficacia y eficiencia.
- Modernidad.
- De igualdad de oportunidades.
- Imparcialidad.
- De mérito.
- De transparencia y rendición de cuentas.
- De provisión presupuestaria.
- De eficiencia.
- De legalidad y especialidad normativa.
- De probidad y ética pública.
- De transparencia.
- De mérito y capacidad.
- De rendición de cuentas de la gestión.
- De Derecho Laboral (principio de igualdad, irrenunciabili-
- De probidad y ética pública.
dad de derechos, interpretación favorable).
- De flexibilidad.
- De preservación de la continuidad de políticas del Estado.
- De protección contra el término arbi-
- De provisión presupuestaria.
trario del Servicio Civil.
10 principios 11 principios
Vigentes desde el 20 de febrero de 2004 hasta la

Vigentes desde el 4 de julio de 2013.
implementación real de la LSC.
Fuente: LMEP y LSC.

(164) La LMEP quedará derogada por el literal b) de la única disposición complementaria dero-
gatoria de la Ley Nº 30057, publicada el 4 julio 2013, el que entrará en vigencia una vez
que la LSC se implemente en su totalidad.
153
III. INSTRUMENTOS DE GESTIÓN
La organización interna de la entidad pública se rige por varios instru-
mentos de gestión vinculados con los servidores públicos, los mismos que
se dividen en: i) documentos de gestión y ii) registros(165). La aprobación
de los primeros es de responsabilidad exclusiva de cada entidad del Sector
Público, conforme a los lineamientos establecidos por los respectivos entes
rectores del Sistema Administrativo(166) (la Secretaría de Gestión Pública de
la Presidencia del Consejo de Ministros o la Autoridad Nacional del Servicio
Civil, por ejemplo). Por su parte, los segundos, si bien pueden también ser
aprobados por los entes rectores del Sistema Administrativo, cada entidad a
fin de llevar una gestión y eficaz y eficiente de sus procesos y organización
también puede disponer de la aprobación de registros.
Los instrumentos de gestión(167) en general permiten implementar los

diversos subsistemas del Sistema de Administración de Gestión de Recur-
sos Humanos, facilitando el accionar de las Oficinas de Recursos Humanos,
tales como en la organización del trabajo y distribución, la gestión del empleo,
la gestión de relaciones humanas y sociales, entre otros subsistemas. Por
ello, es importante conocer cuáles son los instrumentos de gestión que se
encuentran vigentes, teniendo en cuenta que, con la entrada en vigencia del
nuevo régimen del Servicio Civil, algunos instrumentos existentes se derogan
y otros entran en vigor.
2. Instrumentos de gestión aprobados antes de la entrada en vigencia

de la LSC y su Reglamento General
Al respecto, antes de la entrada en vigencia de la LSC (5 de julio de
2013) y de su Reglamento General (14 de junio de 2014), se constató entre
(165) SERVIR. 2012. Ob. cit., pp. xvi-xvii.

(166) Según el artículo 46 de la Ley N° 29158 (LOPE), los Sistemas Administrativos tienen
por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración
pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso. Los Sistemas Administrativos de
aplicación nacional están referidos a las siguientes materias: 1. Gestión de Recursos
Humanos, 2. Abastecimiento, 3. Presupuesto público, 4. Tesorería, 5. Endeudamiento
público, 6. Contabilidad, 7. Inversión pública, 8. Planeamiento estratégico, 9. Defensa
judicial del Estado 10. Control y 11. Modernización de la gestión pública.
(167) Según la Carta Iberoamericana de la Función Pública, la organización del trabajo
requiere instrumentos de gestión de recursos humanos destinados a definir las caracte-
rísticas y condiciones de ejercicio de las tareas (descripción de los puestos de trabajo),
así como los requisitos de idoneidad de las personas llamadas a desempeñarlas (perfiles
de competencias). En: V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración
Pública y Reforma del Estado. 2003. Ob. cit., p. 13.
154
otros instrumentos de gestión –algunos de los cuales se encuentran vigentes

en la actualidad, aunque parcialmente– los siguientes:
2.1. Los documentos de gestión están conformados por:

a) Reglamento de Organización y Funciones - ROF
Es el documento técnico normativo de gestión institucional que esta-

blece la estructura orgánica de la entidad, funciones generales y específicas
de la entidad, de cada uno de sus órganos, unidades orgánicas, así como
las relaciones de coordinación y control entre órganos, unidades orgánicas y
entidades cuando corresponda.
Este documento de gestión, además de regularse mediante la Ley

Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo(168) y Ley Nº 27658, Ley Marco
de Modernización de la Gestión del Estado(169) reglamentada por el Decreto
Supremo Nº 030-2002-PCM(170), se rige, principalmente, por el Decreto
Supremo Nº 043-2006-PCM(171), mediante el cual se aprueban los lineamien-
tos para la elaboración y aprobación del ROF por parte de las entidades de la
En caso se requiera realizar alguna modificación del ROF(172), de

acuerdo a los “Lineamientos para la elaboración y aprobación del Regla-
mento de Organización y Funciones - ROF por parte de las entidades de
la administración pública”, aprobados mediante Decreto Supremo Nº 043-
2006-PCM, dicha modificación debe coordinarse con la Secretaría de Ges-
tión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros –y no con Servir–,
porque esta es el ente rector del Sistema Administrativo de Modernización de
la Gestión Pública.
(168) Establece los criterios generales y principios que regulan la estructura interna de las enti-
dades públicas, sus competencias y tipos de órganos involucrados en el funcionamiento
de las entidades pública.
(169) Establece el marco general sobre el diseño y estructura de las entidades de la adminis-
tración pública, en los diferentes niveles de gobierno.
(170) Establece los aspectos generales de la implementación del proceso de modernización
de la gestión pública, rol subsidiario de las entidades públicas entre otras disposiciones
intersectoriales.
(171) Mediante su artículo 3 dispuso la derogación expresa de dos documentos normativos
que regulaban, hasta el año 2006, la formulación del ROF en las entidades de la admi-
nistración pública, tales como son, la Directiva Nº 005-82-INAP/DNR, “Normas para
la Formulación del Reglamento de Organización y Funciones de los Organismos de la
Administración Pública”, aprobada por Decreto Supremo Nº 002-83-PCM y la Directiva
Nº 002-95-INAP-DNR, “Lineamientos técnicos para formular los documentos de ges-
tión en un marco de modernización administrativa”, aprobada por Resolución Jefatural
Nº 109-95-INAP/DNR.
(172) Informe Técnico N° 2238-2016-SERVIR/GPGSC.
155
b) Manual de Organización y Funciones - MOF
Es el documento de gestión institucional que permite vincular las

funciones generales contenidas en el ROF. Es decir, es aquel instrumento de
gestión administrativa interno que consigna la estructura orgánica y descrip-
ción específica de los cargos que integran las diversas entidades del Estado,
el cual se da a nivel de cargo o puesto de trabajo desarrollándolas a partir
de la estructura orgánica y funciones generales establecidas en el ROF, así
como sobre la base de los requerimientos de cargos considerados en el CAP.
El ROF, además de tener como marco normativo la Ley Nº 29158, la

Ley Nº 27658 y el Decreto Supremo Nº 030-2002-PCM, se rige, principal-
mente, por la Resolución Jefatural Nº 095-95-INAP/DNR, “Normas para la
formulación del Manual de Organización y Funciones”, la que fue derogada
el 2 de octubre de 2013 mediante la Resolución de Presidencia Ejecutiva
Nº 161-2013-SERVIR-PE, que aprobó la Directiva Nº 001-2013-SERVIR-
GDSRH, “Formulación del Manual de Perfiles de Puestos (MPP)”.
Debe precisarse que esta directiva también se dejó sin efecto mediante
la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 052-2016-SERVIR-PE, publi-
cada el 25 de marzo de 2016, mediante la cual se aprueba la Directiva
Nº 001-2016-SERVIR-DGSRH “Normas para la Gestión del Proceso de
Diseño de Puestos y Formulación del Manual de Perfiles de Puestos - MPP”,
la que, actualmente, tiene por finalidad que las entidades públicas cuenten
con perfiles de puestos ajustados a las necesidades de los servicios que
prestan y que les permitan gestionar los demás procesos del SAGRH; lo cual
contribuye a la mejora continua de la gestión de los recursos humanos en el
Estado y al fortalecimiento del Servicio Civil.
c) Cuadro de Asignación de Personal - CAP
Es el documento de gestión institucional que clasifica cada uno de los

cargos y puestos de trabajo de una entidad, de acuerdo con el nivel adquirido,
nombramientos y ascensos efectuados en la entidad, independientemente
del régimen laboral al que pertenezca la entidad. Se formula a partir del ROF
de la entidad, definiendo la cantidad de recursos humanos que resulten nece-
sarios para apoyar en la gestión de las actividades de la organización.
Este documento de gestión se regía, principalmente, por el Decreto

Supremo Nº 043-2006-PCM, mediante el cual se aprobaron los lineamien-
tos para la elaboración y aprobación del Cuadro para Asignación de Personal
- CAP por parte de las entidades de la administración pública; no obstante,
posteriormente, dicha norma fue derogada expresamente por el inciso e) de
la única disposición complementaria derogatoria del Reglamento General de
la Ley Nº 30057, aprobado por el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM.
156
d) Presupuesto Analítico de Personal - PAP
Es el documento de gestión institucional que refleja, en términos presu-

puestarios y financieros, el gasto unitario y global que representa contar con
determinada cantidad de servidores públicos. Comprende, a su vez, el grupo
ocupacional al que pertenece cada cargo, niveles remunerativos, conceptos
remunerativos desglosados más las bonificaciones eventuales, aguinaldos y
gratificaciones que percibe un servidor público.
En ese sentido, el PAP es el documento en el cual se considera el pre-

supuesto para los servicios específicos del personal permanente y eventual,
en función de la disponibilidad presupuestaria, es decir se refleja en térmi-
nos presupuestarios y financieros el gasto global que representa contar con
determinada cantidad y calidad de servidores públicos(173).
La Resolución Jefatural Nº 019-82-INAP-DIGESNAP que aprueba la

Directiva Nº 001-82-INAP-DNP, vigente a la fecha, establece los lineamien-
tos para el proceso de formulación, aprobación y modificación del PAP en las
entidades del Sector Púbico, respondiendo a criterios y racionalidad, unifor-
midad, flexibilidad y dinamismo. No obstante, se debe tener en cuenta que
mediante la cuarta disposición complementaria final de la LSC se dispone la
creación del Cuadro de Puesto de la Entidad (CPE) como el instrumento de
gestión para cada entidad en reemplazo del CAP y PAP.
Cabe precisar que, mediante la Resolución de Presidencia Ejecu-

tiva Nº 304-2015-SERVIR/PE se aprobó la Directiva Nº 002-2015-SERVIR/
GDSRH, “Normas para la gestión del proceso de administración de puestos,
y elaboración y aprobación del Cuadro de Puesto de la Entidad - CPE”, se
deja sin efecto la Directiva Nº 001-2014-SERVIR/GPGSC “Reglas de aplica-
ción progresiva para la aprobación del Cuadro de Puestos de las Entidades”,
sus anexos y su modificatoria, aprobadas mediante las Resoluciones de Pre-
sidencia Ejecutiva Nºs 152 y 234-2014-SERVIR/PE.
e) Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA
Es el documento que contiene toda la información ordenada y sistema-

tizada relativa a los procedimientos y trámites administrativos incluyendo res-
ponsables, requisitos y costos, que el público usuario (todos los receptores
de los servicios públicos) debe realizar para obtener alguna información o
servicio de las entidades públicas. El TUPA tiene como objetivo unificar, redu-
cir y simplificar de preferencia todos los procedimientos (trámites) que per-
mita brindar servicios eficientes y de calidad al ciudadano. Es decir, con dicho
instrumento se busca flexibilizar los procedimiento administrativos en las dife-
rentes entidades públicas.
157
f) Manual de Procedimientos - Mapro
Es el documento interno de cada institución en el que se establecen los

procedimientos y servicios administrativos (incluyendo responsables y fases).
Es el documento de gestión que describe en forma sistemática, ordenada y
secuencial, el conjunto de operaciones del cotidiano quehacer institucional,
con la finalidad de uniformizar, reducir, simplificar y unificar la información
relativa al trámite de la petición formulada por los administrados y los servi-
dores de la entidad, debiendo guardar coherencia con la normativa vigente.
Por ejemplo, Servir mediante el Mapro que tiene aprobado establece el

procedimiento del desarrollo de actividades documentadas para la atención
de los recursos de apelación sometidos a conocimiento del Tribunal del Ser-
vicio Civil, con la finalidad de garantizar una atención adecuada de dichos
recursos en conformidad con la normativa vigente.
2.2. Los registros están conformados por:

a) El Registro Nacional de Personal del Servicio Civil - RNPSC
Es aquel registro que compila la información de todas las personas que

brindan servicios al Estado, independientemente del régimen laboral estatu-
tario u otras formas de contratación. Su administración y actualización está
a cargo de la Gerencia de Desarrollo del Sistema de Recursos Humanos de
Servir, conforme a lo establecido en el Decreto Legislativo N° 1023. Cabe pre-
cisar, que si bien se dispuso la creación del RNPSC este no se llegó a imple-
mentar por dicha gerencia, puesto que no existe ningún lineamiento sobre la
formulación y aprobación de dicho registro.
b) Registro Nacional de Sanciones, Destituciones y Despidos - RNSDD
Es la herramienta que permite a las entidades del Estado registrar y con-

sultar acerca de servidores sancionados por destitución y despido, así como
infracciones del Código de Ética, inhabilitaciones ordenadas por el Poder
Judicial, entre otros. Su administración y actualización está a cargo de la
Gerencia de Desarrollo del Sistema de Recursos Humanos de Servir.
Para el funcionamiento, actualización y consulta de la información del

referido registro, al que hace referencia el artículo 242 de la Ley Nº 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo General, se promulgó el Decreto Supremo
Nº 089-2006-PCM y la Resolución Ministerial Nº 017-2007-PCM, que aprobó
la Directiva Nº 001-2007-PCM/SG, “Directiva para el uso, registro y consulta
del Sistema Electrónica del Registro Nacional de Sanciones de Destitución y
Despido - RNSDD”; ambas normas fueron derogadas por el inciso b) de la
Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de
la LSC, publicado el 13 de junio de 2014.
158
3. Instrumentos de gestión aprobados desde la entrada en vigencia

de la LSC y su Reglamento General
Conforme a lo descrito anteriormente, es importante destacar que, desde
la entrada en vigencia de la LSC y su Reglamento General, todas las enti-
dades de la administración pública, que están obligadas a transitar al nuevo
régimen del Servicio Civil y con la finalidad de cumplir a cabalidad con sus
funciones sustantivas(174) y de administración interna(175), tienen el deber impe-
rativo de adecuar sus antiguos instrumentos de gestión interna a los nuevos
instrumentos establecidos en las referidas normas, entre los cuales también
se encuentran los documentos de gestión y los registros.
3.1. Los documentos de gestión del nuevo régimen del Servicio Civil
están conformados por:
a) Cuadro de Puestos de la Entidad - CPE
En el marco de la entrada en vigencia de la LSC (cuarta disposición

complementaria final) y su Reglamento General (artículo 128), se dispone
la creación del Cuadro de Puesto de la Entidad (CPE), como instrumento de
gestión para cada entidad en reemplazo del CAP y PAP, mediante el cual se
establecen los puestos y su valorización, así como el presupuesto asignado a
cada uno de ellos, incluidos los puestos vacantes presupuestados, entre otra
información. Al respecto, Servir, en coordinación con el Ministerio de Econo-
mía y Finanzas, sería la encargada de emitir la directiva para la elaboración
del CPE por las entidades, siendo su titular el responsable para su obligato-
rio cumplimiento.
En efecto, mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 304-2015-

SERVIR-PE, se formaliza la aprobación de la Directiva Nº 002-2015-SERVIR/
GDSRH “Normas para la gestión del proceso de administración de puestos, y
elaboración y aprobación del Cuadro de Puestos de la Entidad - CPE”(176) (en
adelante, Directiva del CPE), dejándose sin efecto las Resoluciones de Presi-
dencia Ejecutiva Nºs 152 y 234-2014-SERVIR-PE. Posteriormente, mediante
(174) De acuerdo al Reglamento General de la LSC, las funciones sustantivas son aquellas
directamente vinculadas a la formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas.
También lo son aquellas actividades normativas, de asesoría técnica y de ejecución
directamente vinculadas al cumplimiento de los objetivos de las entidades, establecidos
en el marco de sus normas sustantivas.
(175) De acuerdo al Reglamento General de la LSC, las funciones de administración interna
son aquellas que permiten el funcionamiento de la entidad y son el soporte para el ejer-
cicio de las funciones sustantivas. Son funciones de administración interna las de pla-
nificación, presupuesto, contabilidad, racionalización, organización, recursos humanos,
sistemas de información y comunicación, asesoría jurídica, gestión financiera, gestión de
medios materiales, abastecimiento, entre otros. Esta lista no es taxativa y depende de la
naturaleza de la institución.
(176) Publicada en el diario oficial El Peruano el 13 de noviembre de 2015.
159
Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 057-2016-SERVIR-PE se modifica

diversos numerales de la Directiva del CPE, así como se introducen nuevas
en la misma(177).
La citada Directiva define al CPE como aquel instrumento de gestión en

el cual las entidades, además de establecer los puestos, su valorización, el
presupuesto asignado a cada uno de ellos, incluidos los puestos vacantes,
entre otra información, tiene por objetivo contemplar todos los puestos de la
entidad que se encuentran bajo los regímenes de la Ley Nº 30057, los D. Leg.
Nºs 276 y 728 y las carreras especiales. Siendo que en su Anexo Nº 1, con-
tiene los puestos del régimen de la LSC y de carreras especiales, de acuerdo
a la siguiente distribución: (i) Sección A: puestos del régimen de la LSC y
(ii) Sección B: puestos de carreras especiales. Por su parte, el Anexo Nº 2
contiene los puestos bajo regímenes de los D. Leg. Nºs 276 y 728.
Es importante señalar que el CPE reemplaza el CAP y el PAP al

momento que la entidad lo aprueba, contemplando los puestos de las enti-
dades que se encuentren o no incluidos dentro del ámbito de aplicación del
Régimen del Servicio Civil, concordado con el artículo 3 del D. Leg. N° 1023.
La aprobación del CPE está sujeta a la aprobación mediante resolución del
Consejo Directivo de Servir con opinión favorable del Ministerio de Econo-
mía y Finanza - MEF. En cambio, los CPE de los organismos públicos deben
contar con opinión favorable previa de la entidad a la cual pertenecen, siendo
que, la propuesta de CPE de las entidades Tipo B es aprobada por la entidad
Tipo A a la que pertenecen.
Asimismo, respecto de la elaboración y aprobación del CPE tienen res-

ponsabilidad delimitadas: (i) la Oficina de Recursos Humanos de la entidad,
o la que haga sus veces; (ii) la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la
entidad, o la que haga sus veces; (iii) el titular de la entidad(178) o el titular del
órgano competente para aprobar los instrumentos de gestión conforme a la
normativa de creación o reglamentaria de la entidad; (iv) la Autoridad Nacio-
nal del Servicio Civil - Servir, que tiene como responsabilidad dar la confor-
midad sobre los aspectos relacionados al número de puestos y posiciones
(177) Al respecto se modifican los siguientes numerales de la Directiva del CPE: 3.8; 3.10;
3.11; 3.12; 3.13; 3.14; 4.2.1; 4.2.3; el literal f) del numeral 4.3; 5.2.4; 5.2.6; 5.2.7; el literal
a) del numeral 5.3.1.1; los literales a), b) y h) del numeral 5.3.2; 6.1; 7.7; el Cuadro Nº 1 y
el Glosario del Cuadro Nº 1 del Anexo Nº 1; y, los numerales 1.6, 4.2 y 6 del Anexo Nº 4.
Por otra parte, en dicha Directiva se incorpora lo siguiente: el literal q) del numeral 4.3; el
literal 1.7 en el Anexo Nº 4 y los Anexos Nº 6 y Nº 7. Asimismo, se dispone la derogación
de los literales c) y d) del numeral 5.3.1.1
(178) Para fines del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, de conformi-
dad con la LSC y su Reglamento General, se entiende que el “titular de la entidad” es
la máxima autoridad administrativa. En el caso de los gobiernos regionales y locales, la
máxima autoridad administrativa es el gerente general del gobierno regional y el gerente
municipal, respectivamente
160
de cada entidad y sus modificaciones; y, (v) el MEF, ente rector del Sistema
Administrativo de Presupuesto, quien valida la asignación presupuestal para
los puestos aprobados.
El objetivo de la Directiva Nº 002-2015-SERVIR/GDSRH con sus modi-

ficaciones, es establecer las normas técnicas y procedimientos de observan-
cia obligatoria que las entidades públicas deben seguir para la elaboración y
aprobación del CPE y para la gestión del proceso de Administración de Pues-
tos del Subsistema de Organización del Trabajo y su Distribución, así como,
regular lo concerniente a la elaboración del CAP Provisional(179).
b) Cuadro para Asignación de Personal Provisional - CAP Provisional
Con la entrada en vigencia de la LSC y su Reglamento General, se crea

el CPE como aquel documento de gestión que reemplaza al CAP y al PAP,
por lo que, se deja sin efecto el Decreto Supremo Nº 043-2004-PCM, que
regulaba la formulación y aprobación del CAP.
En este contexto de derogación y en cumplimiento a lo dispuesto por la

duodécima disposición complementaria transitoria del Reglamento General,
Servir aprobó mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 152-2014-
SERVIR-PE la Directiva Nº 001-2014-SERVIR/GDSRH, que estableció las
reglas para la aprobación de un CAP Provisional y que posteriormente fue
modificada a través de la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 234-2014-
SERVIR/PE. No obstante, con Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 304-
2015-SERV\R-PE se dejó sin efecto la Directiva Nº 001-2014-SERVIR-PE y
se aprobó la Directiva Nº 002-2015-SERVIR/GDSRH, “Normas para la ges-
tión del proceso de administración de puestos, y elaboración y aprobación del
Cuadro de Puestos de la Entidad - CPE” (Directiva del CPE), que, además de
establecer las reglas de aplicación para la elaboración, aprobación y modifica-
ción de los CPE de las entidades, regula la elaboración y aprobación del CAP
Provisional a efectos de facilitar que todas las entidades públicas cuenten con
instrumentos de gestión actualizados para operar adecuadamente(180).
Así, la Directiva del CEP define al CAP Provisional como el documento

de gestión de gestión de carácter temporal que contiene los cargos definidos
y aprobados de la entidad, sobre la base de su estructura orgánica vigente
prevista en su ROF o Manual de Operaciones, según corresponda, cuya fina-
lidad es viabilizar la operación de las entidades públicas durante la etapa de
transición del Sector Público al Régimen del Servicio Civil previsto en la Ley
Nº 30057 y en tanto se reemplace el CAP y PAP por el CPE. Siendo que para
la elaboración y aprobación del CAP Provisional se deberá tener en cuenta
las disposiciones establecidas en el Anexo N° 4 de la Directiva del CPE, tanto

161
las entidades creadas bajo el régimen del Servicio Civil(181) o creadas bajo
regímenes distintitos(182).
La aprobación del CAP Provisional se efectuará por diferentes normas
de orden jerárquico, dependiendo del nivel de gobierno de la entidad (nacio-
nal, regional y local). Asimismo, estas deberán cumplir con publicar su CAP
Provisional en el diario oficial El Peruano y, simultáneamente, en el portal ins-
titucional de la entidad, bajo responsabilidad de los funcionarios responsa-
bles conforme a la Ley Nº 27806, Ley de transparencia y Acceso a la Infor-
mación Pública.
En resumen, el CAP Provisional es el documento de gestión institucio-
nal de carácter temporal que contiene los cargos definidos y aprobados de la
entidad, sobre la base de su estructura orgánica vigente prevista en su ROF,
cuya finalidad es viabilizar la operación de las entidades públicas durante
la etapa de transición del Sector Público al régimen del Servicio Civil regu-
lado por la Ley Nº 30057. Por tanto, las entidades públicas en tanto no cuen-
ten con el CPE como resultado del proceso de tránsito al nuevo régimen del
Servicio Civil deberán observar el procedimiento y reglas establecidas en el
Anexo 4 de la Directiva del CPE.
CUADRO Nº 7
APROBACIÓN DEL CAP PROVISIONAL
Gobierno nacional, que incluye ministerios, organismos públicos, sus

programas y proyectos adscritos, entidades administradoras de fondos
Por resolución ministerial
intangibles de la seguridad social empresarial y las empresas del estado
pertenecientes al gobierno nacional.
Por resolución del titular Poder Judicial, Poder Legislativo, organismos constitucionalmente
del pliego autónomos y universidades públicas.
Gobierno regional, sus programas y proyectos adscritos y las empresas

Por ordenanza regional
pertenecientes al gobierno nacional.
Gobierno local, sus programas y proyectos adscritos y las empresas

Por ordenanza municipal
pertenecientes al gobierno local.
(181) Las entidades creadas bajo el régimen de la Ley Nº 30057 que cuenten con ROF o
Manual de Operaciones vigente, según corresponda, pueden tramitar la aprobación de
un CAP Provisional siguiendo los lineamientos definidos en el presente anexo. La vigen-
cia de sus CAP Provisionales es de seis (6) meses, periodo en el cual deberán presentar
a Servir y al MEF sus proyectos de CPE. El periodo señalado podrá ser ampliado de ofi-
cio por Servir siempre que la entidad haya presentado formalmente el proyecto de CPE a
Servir y al MEF; la prórroga durará el tiempo que transcurra hasta la aprobación de este.
(182) Las entidades creadas bajo regímenes distintos al de la Ley Nº 30057 que cuenten con
ROF o Manual de Operaciones vigente, pero que no cuenten con CAP o CAP Provisio-
nal, pueden tramitar la aprobación de un CAP Provisional siguiendo los lineamientos
definidos en el Anexo 4 de la Directiva del CPE.
162
c) Manual de Puestos Tipo - MPT
El Manual de Puestos Tipo - MPT, documento de gestión aprobado por

Servir y que reemplaza al Clasificador de Cargos del INAP, contiene la des-
cripción del perfil de los puestos tipo, en cuanto a las funciones y requisitos
generales, necesarios dentro de cada rol de la familia de puestos y que sirven
de base para que las entidades elaboren su Manual de Perfiles de Puestos.
Mediante la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 100-2015-SER-

VIR/PE, se aprueba la Directiva Nº 001-2015-SERVIR/GPGSC, “Familias de
puestos y roles y Manual de Puestos Tipo (MPT) aplicables al régimen del
Servicio Civil”; así como el “Catálogo de Puestos Tipo” y sus modificatorias.
Señala la citada Directiva que, la finalidad del MPT es establecer las reglas
para la organización de los puestos en el Estado en niveles y categorías, los
elementos de los puestos tipo, así como las reglas de operación, responsabi-
lidades y mecanismos de actualización del Catálogo de Puestos Tipo.
El MPT incorpora el Catálogo de Puestos Tipo, como aquel documento

que contiene los puestos tipo por familia de puestos y por rol, según corres-
ponda, el que sirve como marco para que las entidades elaboren el Manual
de Perfiles de Puestos (MPP) y el Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE).
Ahora bien, se dispuso que Servir es la entidad responsable de la elabora-
ción y actualización del Catálogo de Puestos Tipo, así como de brindar los
lineamientos específicos para su adecuado uso por parte de las Oficinas de
Recursos Humanos o quienes hagan sus veces, y de supervisar su cumpli-
miento; mientras que las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades, o
quienes haga sus veces, harán uso del Catálogo de Puestos Tipo, de acuerdo
a los lineamientos que Servir establezca, sin realizar modificaciones o ade-
cuaciones al mismo, no obstante, de identificar la necesidad de una actualiza-
ción, deberán seguir el procedimiento previsto en el numeral 6.6. de la Direc-
tiva Nº 001-2015-SERVIR/GPGSC.
El uso del MPT y del Catálogo de Puestos Tipo permite viabilizar la estan-
darización de criterios para la selección, capacitación, desarrollo y evaluación
de desempeño del personal; siendo la base para el desarrollo de la progresión
en el Servicio Civil de carrera y para la valorización de los puestos. Asimismo,
es preciso señalar que en la Directiva se establece que el Puesto Tipo se com-
pone de tres grupos de elementos, tal y como se muestra en el Gráfico Nº 14:
- Elementos de la familia de puestos, que describen de forma general

a los puestos tipo que conforman una familia, en este caso es la misión
del puesto tipo que pertenecen a una familia de puestos, indicando, de
manera resumida, qué hacen y con qué finalidad.
- Elementos del rol, que describen todos los puestos tipo que pertene-
cen a un rol: ámbitos de acción y ámbitos de conocimiento. En algu-
nos roles se ha visto por conveniente manejar subgrupos así que estos
163
elementos se definen por cada subgrupo. En el caso de los directivos

públicos, no se contemplan elementos por rol.
- Elementos específicos del puesto tipo, que lo caracterizan y distin-

guen: nivel o categoría, funciones; formación académica; conocimien-
tos específicos y técnicos; competencias; y, experiencia. Cabe precisar
que los directivos se organizan en niveles de directivos(183), los servido-
res civiles de carrera se organizan en niveles de carrera(184) y los servi-
dores de actividades complementarias en categorías(185); y, los puestos
tipo se asignarán por cada nivel o categoría según corresponda.
GRÁFICO Nº 14
ELEMENTOS DEL PUESTO TIPO
Elementos de la familia de puestos
Elementos del rol
Elementos específicos (puesto tipo)

- Ámbitos de
- Misión acción - Nivel / categoría - Experiencia
- Ámbitos de - Funciones - Competencias
conocimiento - Formación académica
- Conocimientos
Fuente: Servir-GPGSC.
(183) Servir establecerá la forma de organización de los directivos públicos. Al respecto, debe
tenerse en cuenta que, en el año 2015, el ente rector elaboró un documento en el que
se plasmó las grandes líneas del modelo de directivos públicos en consonancia con las
tendencias internacionales sobre Dirección Pública Profesional de los países más desa-
rrollados. Véase Servir. Documento de trabajo Nº 1-2015: Marco conceptual del grupo de
Directivos Públicos del Servicio Civil peruano. Instrumento de trabajo para la discusión.
Servir, Lima, 2015.
(184) La definición de cada nivel es transversal a todo el Estado en el ámbito de la carrera, es
decir a todos los roles y familias que la integran. Así, los servidores civiles de carrera se
organizan en cuatro (4) niveles, que son aplicables a todas las familias de puestos y roles
correspondientes este grupo de servidores:
- Nivel 1 (CA1): Asistente.
- Nivel 2 (CA2): Analista.
- Nivel 3 (CA3): Coordinador / especialista.
- Nivel 4 (CA4): Ejecutivo / experto.
(185) En el caso de los servidores de actividades complementarias, las categorías por cada
rol varían dependiendo de la forma en que se organicen los puestos en su interior, por lo
tanto, las categorías estarán descritas al interior de cada uno.
164
d) Manual de Perfiles de Puestos - MPP
El Manual de Perfiles de Puesto - MPP, que es aprobado por cada enti-

dad en reemplazo del MOF, es el documento de gestión que describe de
manera estructurada todos los perfiles de puestos de la entidad, de acuerdo
con la directiva que establezca Servir para dicho fin. La Oficina de Recursos
Humanos, o quien haga sus veces, realizará las coordinaciones con el área
pertinente para la publicación del MPP y sus actualizaciones, en el portal de
transparencia de la entidad, una vez aprobado el documento por las instan-
cias respectivas.
Al respecto, mediante la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 161-

2013-SERVIR/GDSRH, se aprobó la Directiva N° 001-2013-SERVIR/GDSRH,
“Formulación del Manual de Perfiles de Puestos (MPP)”, la que entró en
vigencia desde el 2 de enero de 2014 hasta el 25 de marzo de 2016, fecha
en la cual se publicó la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 052-2016-
SERVIR-PE, que aprueba la Directiva Nº 001-2016-SERVIR/GDSRH, “Nor-
mas para la gestión del proceso de diseño de puestos y formulación del
Manual de Perfiles de Puestos - MPP”, dejando sin efecto la Resolución
de Presidencia Ejecutiva Nº 161-2013-SERVIR-PE que aprobó la Directiva
N° 001-2013-SERVIR/GDSRH y sus anexos.
A partir de la entrada en vigencia de la Directiva N° 001-2013-SERVIR/

GDSRH (derogado actualmente) dejó de existir el marco legal habilitante
sobre el MOF, por lo que no era factible su modificación ni la elaboración de
este último. Posteriormente, mediante la nueva Directiva N° 001-2016-SER-
VIR/GDSRH (aplicable y vigente actualmente), se señala que el MPP es el
documento de gestión que describe de manera estructurada todos los perfiles
de puestos de la entidad desarrollados a partir del ROF y el informe de dimen-
sionamiento, disponiéndose el reemplazo del MOF por el MPP(186).
Se debe destacar la opinión emitida por Servir, mediante el Informe Téc-

nico N° 2238-2016-SERVIR/GPGSC, en el cual detalla las diversas directivas
aprobadas en materia del MPP, estableciendo diversas precisiones y criterios
que son de suma importancia y de observancia obligatoria por parte de todas
las entidades públicas, tales como:
- Con relación a la Directiva N° 001-2013-SERVIR/GDSRH, “Formu-

lación del Manual de Perfiles de Puestos (MPP)”, vigente desde el
2 de enero de 2014 hasta el 25 de marzo de 2016, Servir ha estable-
cido que, las entidades públicas en los tres niveles de gobierno (nacio-
nal, regional y local), los procesos de selección de personal CAP y
CAS debían tener como requisito previo el perfil del puesto respectivo,
165
utilizando la “Guía Metodológica para elaborar Perfiles de Puestos en

las entidades públicas”, conforme al artículo 2 de la de la Resolución de
Presidencia Ejecutiva Nº 161-2013-SERVIR/GDSRH. Esta guía consti-
tuía el Anexo N° 3 de la Directiva Nº 001-2013-SERVIR/GDSRH, “For-
mulación del Manual de Perfiles de Puestos (MPP)”.
De este modo, estos perfiles formaban parte del MPP de la entidad,

dado que, a partir del 2 de enero de 2014, los procesos de selección
debían tener los perfiles del MPP como única fuente formal. En tanto
dure este proceso de adecuación, en caso la entidad se encuentre en
proceso de actualización y/o modificación de su MOF, o que haya culmi-
nado el referido proceso, este último mantendrá su vigencia hasta que
se adecúe a la nueva normativa y deberá ser reemplazado de manera
progresiva por el MPP. A efectos de la derogada Directiva, las entida-
des debían seguir utilizando el Clasificador de Cargos vigente, el mismo
que se modificaría y/o actualizaría de acuerdo a los perfiles de pues-
tos que se aprueben en cada entidad. Los requisitos definidos en los
perfiles de puesto prevalecen sobre los establecidos en el Clasificador
de Cargos; en consecuencia, deberían modificarse en el Clasificador.
Asimismo, las entidades deberían seguir utilizando el CAP vigente en
la elaboración de los perfiles del puesto, en tanto se apruebe el CPE,
según corresponda.
- Con relación a la Directiva Nº 001-2016-SERVIR/GDSRH, “Normas

para la gestión del proceso de diseño de puestos y formulación del
Manual de Perfiles de Puestos- MPP”, vigente desde el 26 de marzo
de 2016, Servir ha señalado que esta tiene como objetivo establecer las
normas técnicas y procedimientos de observancia obligatoria sobre el
proceso de Diseño de Puestos del SAGRH, el cual comprende los linea-
mientos que las entidades deben seguir para la elaboración, aprobación
y modificación del MPP.
Se ha establecido determinados supuestos bajo los cuales las entida-

des públicas deben elaborar perfiles de puestos, conforme a lo estable-
cido en el Capítulo III de la Directiva N° 001- 2016-SERVIR/GDSRH y
el Anexo N° 1 “Guía metodológica para el Diseño de Perfiles de Pues-
tos para entidades públicas aplicable a regímenes distintos a la Ley
N° 30057, Ley del Servicio Civil”:
i) Entidades públicas que no cuentan con resolución de inicio del pro-

ceso de implementación para el nuevo régimen:
- Para contratar a servidores bajo los regímenes de los D. Leg.
Nºs 276, 728 y 1057.
- Las entidades públicas que cuentan con un MOF y que aprue-
ben o modifiquen su ROF o su CAP Provisional, se encuentran
166
facultadas a elaborar perfiles respecto a aquellos cargos com-

prendidos en la respectiva adecuación estructural.
ii) Entidades públicas que cuentan con resolución de inicio del proceso
de implementación y aún no cuentan con resolución de culminación
del proceso de implementación:
- Para contratar únicamente a servidores bajo el régimen del

D. Leg. N° 1057.
- Para contratar funcionarios o servidores civiles de confianza

en los regímenes de los D. Leg. Nºs 276 y 728, de conformi-
dad con la excepción contenida en el numeral iii) del literal
a) de la segunda disposición complementaria final del Regla-
mento General de la LSC, en caso resulte necesario hacer
cambios en la descripción del puesto correspondiente.
iii) Para el caso de entidades que se encuentren exceptuadas de las

prohibiciones de ingreso, nombramiento, designación y contratación
establecidas en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público u
otra norma nacional con rango de ley, están obligadas a elaborar
perfiles para sus procesos de incorporación.
El MPP, según opinión de Servir contenida en el en el Informe Técnico

Nº 2238-2016-SERVIR/GPGSC, se formula por primera vez en la etapa del
proceso de tránsito de las entidades al régimen del Servicio Civil, específica-
mente después de haber concluido las tres (3) fases del Dimensionamiento
establecidas en la Directiva Nº 001-2015- SERVIR/GDSRH, “Normas para
la aplicación del dimensionamiento de las entidades públicas”. En este sen-
tido, no es necesario elaborar todo el MPP, dado que las entidades pueden
elaborar los perfiles de puestos que requieran para sus procesos de selec-
ción, en tanto el MPP consolidado se formulará de acuerdo a las etapas com-
prendidas en los “Lineamientos para el tránsito de una entidad pública al régi-
men del Servicio Civil”, aprobados por Resolución de Presidencia Ejecutiva
Nº 160-2013-SERVIR/PE. Siendo que, con la resolución que aprueba el MPP,
el MOF y el Clasificador de Cargos de la entidad quedan sin efecto; y, en caso
el perfil del puesto elaborado para los regímenes de los D. Leg. Nºs 276 y 728
difiera del Clasificador de Cargos, este último deberá modificarse en función
del nuevo perfil del puesto.
Por tanto, se concluye que, en caso las entidades se encuentren en pro-

ceso de actualización y/o modificación de su MOF, o que haya culminado el
referido proceso, dicho documento de gestión mantendrá su vigencia hasta
que se adecúe a la nueva normativa y deberá ser reemplazado de manera
progresiva por el MPP. No es viable efectuar la modificación del MOF de
la entidad bajo lineamientos previstos en una norma que no se encuentra
vigente, puesto que, mediante la Directiva N° 001-2016-SERVIR/GDSRH se
167
establece que la modificación del MOF debe realizarse de acuerdo a lo esta-

blecido en su Capítulo III y Anexo N° 1. Ahora bien, en caso la entidad no
cuenta con resolución de inicio solo puede modificar sus perfiles de puestos
en dos supuestos; siendo uno de ellos el contar con puestos vacantes bajo
los regímenes de los D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057 y que se requieran cubrir
mediante el proceso de selección correspondiente(187).
e) Reglamento Interno de los Servidores Civiles - RIS
Desde la entrada en vigencia de la LSC y su Reglamento General,

todas las entidades públicas están obligadas a contar con un único Regla-
mento Interno de los Servidores Civiles - RIS. Este es el documento de ges-
tión interno mediante el cual se establece las condiciones en las cuales debe
desarrollarse el Servicio Civil en la entidad, además de señalarse los dere-
chos y obligaciones del servidor civil y la entidad pública, así como las san-
ciones en caso de incumplimiento.
Es también obligación de la entidad poner a disposición de cada servi-

dor civil el RIS al momento de su ingreso o de la aprobación del mismo, o lo
que ocurra primero.
3.2. Los registros del nuevo régimen del Servicio Civil están conforma-
dos por:
a) Registro de control de asistencia
Es el instrumento para el registro permanente de control de asistencia,

en el que los servidores civiles consignan de manera personal el ingreso y
salida dentro del horario establecido, es decir, el horario de trabajo.
La entidad, teniendo en cuenta la naturaleza de la función, puede dispo-

ner la exoneración de dicho registro de asistencia a determinados servidores
civiles (por ejemplo, para los servidores de confianza o los funcionarios públi-
cos de libre designación y remoción).
b) Legajos de los servidores civiles
Las entidades públicas deben llevar un legajo por cada servidor civil,
cuya administración y custodia está a cargo de la Oficina de Recursos Huma-
nos de la entidad o la que haga sus veces. Los legajos pueden ser llevados
tanto en archivos físicos como en archivos digitales, para lo cual cada entidad
deberá adoptar las medidas pertinentes para evitar la pérdida de información.
El legajo debe contener como mínimo: copia de los documentos de iden-

tidad del servidor, de su cónyuge o conviviente y de sus hijos menores de
168
edad; copia de los documentos que acrediten la formación y experiencia del

servidor previas a su ingreso a la entidad; certificados o constancias de las
formaciones que reciba el servidor durante su relación con la entidad; resulta-
dos de los procesos de evaluación de desempeño a los que se ha sometido
el servidor; documentos en los que consten las sanciones disciplinarias que
puedan ser impuestas al servidor; así como los reconocimientos que pueda
recibir por parte de sus superiores; la resolución de incorporación, de progre-
sión y de término.
c) El Registro Nacional de Sanciones, Destituciones y Despidos

- RNSDD
El RNSDD es la herramienta electrónica del Sistema Administrativo de

Gestión de Recursos Humanos donde las entidades obligatoriamente inscri-
ben y actualizan las sanciones impuestas a sus servidores civiles, las mis-
mas que se publicitan a través del módulo de consulta ciudadana de Servir,
bajo la responsabilidad directa de la Gerencia de Desarrollo del Sistema de
Recursos Humanos.
El RNSDD, se encuentra regulado por la LSC (artículo 98) y su Regla-

mento General (artículo 125), en concordancia con la Resolución de Presi-
dencia Ejecutiva N° 233-2014-SERVIR-PE, que aprueba la Directiva N° 001-
2014-SERVIR/GDSRH, “Directiva que aprueba los Lineamientos para la
Administración, Funcionamiento, Procedimiento de Inscripción y Consulta
del Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido” (Directiva del
RNSDD), mediante la cual se establece las disposiciones generales y espe-
cíficas aplicables al RNSDD.
En la Directiva N° 001-2014-SERVIR/GDSRH, además de definir al

RNSDD, expone las finalidades que tiene este registro: (i) Garantizar por
parte de las entidades el cumplimiento de las sanciones inscribibles, impi-
diendo la prestación de servicios en el Estado de personas con suspensión o
inhabilitación vigente; (ii) contribuir a la transparencia en la incorporación de
los recursos humanos al Estado; y, (iii) constituir una garantía para los sancio-
nados sobre la contabilización exacta del periodo que dura su sanción. Nin-
guna entidad pública del Estado podrá alegar desconocimiento o ignorancia
de las sanciones inscritas en el Registro(188).
El RNSDD es público y garantiza el acceso a su información a toda per-

sona, por lo que es obligación de las entidades inscribir las sanciones en
dicho registro conforme al contenido literal del acto administrativo que impone
la sanción, la misma que estará bajo la administración y supervisión de
Servir (Gerencia de Desarrollo del Sistema de Recursos Humanos - GDSRH).
169
Para ello, la Directiva N° 001-2014-SERVIR/GDSRH establece tres tipos de

usuarios del registro, previo el cumplimiento del procedimiento para la obten-
ción del usuario:
- Usuario de inscripción: Tiene acceso al aplicativo electrónico del

Registro, para inscribir, modificar, suspender, anular y eliminar las san-
ciones que emite su entidad, además de efectuar consulta. Solo se
otorga un usuario de inscripción a cada entidad.
- Usuario de lectura: Tiene acceso al aplicativo electrónico del Regis-

tro, solo para realizar consultas. Cada entidad tiene derecho a un usua-
rio de lectura. Excepcionalmente, se otorgarán usuarios adicionales de
este tipo cuando se encuentre debidamente sustentada la necesidad de
la entidad, en virtud de su capacidad operativa. Las oficinas de control
institucional de cada entidad pueden solicitar un usuario de este tipo.
- Usuario de Contraloría General de la República: Tiene acceso al apli-

cativo electrónico del Registro, para inscribir, modificar, suspender, anular
y eliminar las sanciones que emite a los servidores civiles de las entida-
des de los distintos niveles de gobierno; además de efectuar consultas.
Los órganos competentes para solicitar usuario y acceder al aplicativo

electrónico del RNSDD son: (i) la Oficina de Recursos Humanos a través de
su jefe o el que haga sus veces, quien a su vez es el responsable de la ins-
cripción de las sanciones por responsabilidad administrativa disciplinaria y las
inhabilitaciones ordenadas por el Poder Judicial a sus servidores o exservido-
res; y, (ii) la Contraloría General de la República, quien es responsable de la
inscripción de las sanciones que se imponen por responsabilidad administra-
tiva funcional que hubieran quedado firmes o causado estado.
En primer lugar, las sanciones que son materia de inscripción en el

RNSDD son: (i) las de destitución o despido y suspensión; (ii) las sancio-
nes impuestas por responsabilidad administrativa funcional por la Contraloría
General de la República y el Tribunal Superior de Responsabilidades Admi-
nistrativas; (iii) las inhabilitaciones ordenadas por el Poder Judicial; y, (iv) las
otras que determine la normativa.
Las sanciones derivadas de procedimientos por responsabilidad admi-

nistrativa disciplinaria, tales como son, la sanción de suspensión se inscribe
en el RNSDD al día siguiente de haber sido notificada al servidor civil; y las
sanciones de destitución y despido se inscriben, a más tardar, al día siguiente
de: (i) haber transcurrido el plazo de apelación de quince (15) días hábiles sin
que el servidor civil haya interpuesto recurso de apelación contra el acto que
lo sancionó; y, (ii) haber notificado al servidor civil la resolución que agota la
vía administrativa, confirmando la sanción.
170
Las sanciones que son materia de inscripción en el RNSDD derivadas

de procedimientos por responsabilidad administrativa funcional, tales como
son las sanciones de inhabilitación y suspensión emitidas como consecuen-
cia de procedimientos por responsabilidad administrativa funcional seguidos
por la Contraloría General de la República, se inscriben en el aplicativo elec-
trónico del Registro, en un plazo máximo de cinco (5) días hábiles contados
desde el día siguiente de cumplidos los siguientes supuestos: (i) haber trans-
currido el plazo de apelación de quince (15) días hábiles sin que el servidor
civil haya interpuesto recurso de apelación contra el acto que lo sancionó; y,
(ii) que el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas haya noti-
ficado al servidor civil la resolución del recurso de apelación interpuesto por
este, resolviéndose sancionarlo en última instancia administrativa.
Ahora bien, respecto del plazo para inscribir las inhabilitaciones ordena-
das por el Poder Judicial, las entidades inscriben en el RNSDD las inhabilita-
ciones ordenadas mediante sentencia consentida y ejecutoriada emitidas por
el Poder Judicial, en los supuestos de los numerales 1 o 2 del artículo 36 del
Código Penal, en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles contados desde
el día siguiente de haber sido notificadas.
Cabe precisar que las sanciones derivadas de procedimientos por res-

ponsabilidad administrativa disciplinaria y aquellas ordenadas por sentencia
del Poder Judicial solo serán visibles en la herramienta electrónica del Regis-
tro hasta el último día del plazo de vigencia de la sanción. Lo anterior opera
automáticamente, sin mediar ninguna solicitud, así como la rehabilitación y
no constituyen precedente o demérito para el servidor civil.
Respecto de la rehabilitación de los servidores civiles de una sanción

de inhabilitación o suspensión emitida como consecuencia de procedimien-
tos por responsabilidad administrativa funcional seguidos por la Contraloría
General de la República, la misma se produce automáticamente a los tres
(3) años de cumplida efectivamente la sanción que indica la resolución, no
pudiendo constituir precedente o demérito para el sancionado.
Asimismo, la citada Directiva establece, entre otras disposiciones espe-

cíficas, los siguientes lineamientos: la rectificación donde se requiera del
RNSDD de la inscripción de una sanción por errores materiales; la obligación
de consultar el registro por las entidades de la administración pública, pre-
vio al proceso de incorporación y verificar de manera mensual la relación de
nuevos inhabilitados para el ejercicio de la función pública; el acceso a todas
las personas de la información de sanciones inscritas y vigentes en el regis-
tro, mediante la búsqueda en la dirección electrónica(189), de consulta gratuita
e impresiones sin costo alguno, o en el marco de la Ley de Transparencia y
(189) Véase: <http://www.sanciones.gob.pe/transparencia/>.
171
Acceso a la Información Pública a la entidad pública que emitió e inscribió la

sanción o a la Autoridad Nacional del Servicio Civil; la obligación de emitir el
reporte mensual por parte del Tribunal del Servicio Civil, en el plazo de cinco
(5) días hábiles desde el primer día hábil del siguiente mes, a la Gerencia de
Desarrollo del Sistema de Recursos Humanos, sobre las resoluciones que
haya emitido agotando la vía administrativa en materia de régimen disciplina-
rio, específicamente respecto de suspensiones, destituciones y despidos que
hayan sido notificados al servidor civil sancionado; y, la determinación de las
responsabilidades, en caso del incumplimiento e irregularidades con lo esta-
blecido en la Directiva, por parte del Órgano de Control Institucional o a tra-
vés de una denuncia ciudadana ante la Autoridad Nacional del Servicio Civil,
esto es, ante la Gerencia de Desarrollo del Sistema de Recursos Humanos.
En resumen, respecto de la importancia que tiene el RNSDD en las enti-

dades de la administración pública, siguiendo a lo manifestado por Servir(190),
se puede llegar a las siguientes conclusiones:
- Las sanciones que se inscriben en el Registro tienen como finalidad que

las entidades públicas garanticen el cumplimiento de las sanciones y no
permiten la prestación de servicios en el Estado a personas con inha-
bilitación vigente.
- Las entidades públicas se encuentran obligadas a consultar en el

RNSDD si los participantes de los procesos de selección, independien-
temente del régimen, se encuentran con inhabilitación para ejercer la
función pública u otra sanción.
- En caso de que las personas incorporadas a una entidad pública cuen-

ten con inhabilitación para el ejercicio de la función pública o hubiese
devenido en inhabilitado, la entidad deberá dar por concluido o termi-
nada automáticamente su vinculación, sin perjuicio de las responsabili-
dades administrativas que se puedan determinar.
- En la administración pública existen personas que fueron contratadas

mediante formas no laborales, como es el caso de los locadores de
servicios o terceros, en tanto estos asuman la condición de funcionario
o servidor público se deberá verificar que se encuentren habilitados para
el ejercicio de la función pública.
d) Plataforma de Concursos Públicos de Méritos
En cumplimiento de la décimo quinta disposición complementaria final

del Reglamento General de la LSC y de la segunda disposición complemen-
taria transitoria de la Directiva Nº 002-2016-SERVIR/GDSRH, “Normas para
172
la Gestión de los Procesos de Selección en el Régimen de la Ley Nº 30057,

Ley del Servicio Civil”, aprobada mediante Resolución de Presidencia Ejecu-
tiva Nº 060-2016-SERVIR/PE, se establece que Servir iniciará la implemen-
tación de la plataforma informática de concursos públicos de méritos para
puestos de entidades de nivel nacional, a través de la cual se gestionará la
etapa de convocatoria y reclutamiento del concurso, siendo que, los postulan-
tes deberán registrar su información y postular a los puestos convocados por
las entidades públicas a través de esta plataforma.
Este aplicativo se desarrollará de manera progresiva e iniciará por el

grupo de Directivos Públicos. Así, a partir de la entrada en vigencia de la
Directiva Nº 002-2016-SERVIR/GDSRH (2 de abril de 2016), es obligatorio
que los postulantes de concursos públicos de méritos de puestos directivos
registren su postulación a través de la plataforma que será proporcionada por
Servir.
e) Registro de la Compensación por Tiempo de Servicios - RCTS
Mediante la quinta disposición complementaria final de la LSC se dis-

puso la creación del Registro de la Compensación por Tiempo de Servicios
(RCTS) a cargo del MEF, con la finalidad de centralizar la información para la
liquidación de la compensación por tiempo de servicios y otras prestaciones
del personal de los regímenes del D. Leg. Nº 728 y el D. Leg. Nº 276 que se
trasladen al nuevo régimen. Entendiéndose también aplicable para los servi-
dores civiles del nuevo régimen del Servicio Civil.
IV. GESTIÓN DE CAPACITACIÓN VIGENTE Y APLICABLE A TODAS

LAS ENTIDADES Y SERVIDORES DE LOS REGÍMENES DEL
EMPLEO PÚBLICO Y DEL SERVICIO CIVIL
1. Consideración generales
La capacitación siempre ha recibido mayor atención por parte del Sec-
tor Privado y, de manera parcial y otras veces casi nula, por el Sector Público.
Así, en el Sector Privado es entendida como el capacitar a una persona para
brindarle mayores aptitudes que le permitan desempeñarse con éxito en su
puesto, adecuando su perfil a los conocimientos y competencias requeridos
para dicho puesto o adaptándolo a los permanentes cambios que la tecnolo-
gía y el mundo globalizado exigen(191).
(191) Citando a Martha Alles. Véase CAMPOS TORRES, Sara. “La capacitación laboral y los
planes de sucesión”. En: Soluciones Laborales. Nº 73, Año 7, Gaceta Jurídica, Lima,
2014, pp. 129-130.
173
Entre, los principales beneficios de la capacitación, que también se han

reflejado en el Sector Público, tenemos son los siguientes: (i) consolida la inte-
gración de los miembros de la organización; (ii) genera una disposición desin-
teresada por el logro de la misión; (iii) genera alta productividad mediante la
promoción de actitudes positivas, creatividad, innovación y disposición para
el trabajo; y, (iv) mejora el desempeño de los trabajadores y desarrolla una
mejor comunicación entre ellos; contribuyendo a la formación de líderes.
Por los beneficios que brinda la capacitación y por el rol importante que
cumplen en la sociedad, resulta vital que la administración pública implemente
y renueve la gestión de capacitación del personal con el que se vincula. La
administración pública “representa el instrumento de materialización de los
fines estatales, pues, es un elemento transcendental que contribuye a la vida
democrática, siendo la fortaleza de la relación entre ciudadanos y Estado,
para lo cual toda sociedad siempre aspira al institucionalismo, entendida esta
como un proceso constante, que implica en este derrotero que la entidad
organizacional esté siempre desarrollada, y que su aceptación y legitimidad
en una cultura esté construida sobre reglas claras. Bajo esa perspectiva, no
queda margen de duda de que uno de los protagonistas de dicha función es
el servidor civil [así como su capacitación]. Y es que adentrarse en dicho ele-
mento involucra la necesaria tarea de evaluar constantemente su rol [con una
constante capacitación y evaluación]”(192).
En el presente capítulo desarrollaremos los aspectos más importantes

de la capacitación en la administración pública, en tanto es considerado como
uno de los principales subsistemas de gestión de recursos humanos del
Estado, a partir del momento en que entró en vigencia el nuevo régimen del
Servicio Civil, cuyo marco normativo del proceso de capacitación, pertene-
ciente al Subsistema del Desarrollo del SAGRH fue establecida mediante la
Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 141-2016-SERVIR-PE, que aprueba
la Directiva “Normas para la gestión de capacitación en las entidades públi-
cas”, con la finalidad de desarrollar los procedimientos, reglas e instrumentos
para la gestión de capacitación, con el propósito de mejorar el desempeño
de los servidores civiles para brindar servicios de calidad a los ciudadanos.
2. La gestión de capacitación antes de la entrada en vigencia de la

LSC y del Reglamento General
Conforme a lo establecido en los artículos 11 y 15 de la LMEP, la capaci-
tación en la administración pública fue definida como un deber y un derecho
(192) Citando a Goodsell, Barzelay y Osen. Véase FARROÑAY ESPINOZA, Roberto. “La for-
mación del servidor civil como derecho. Crítica a su regulación en la Ley del Servicio
Civil peruana”. En: Revista Estudios Jurídicos Democracia y Justicia. Centro de Estudios
Democracia y Justicia - Universidad de Talca. Nº 4, 2016. Consulta: 15 de enero de 2016.
Véase: <http://cedej.cl/web/wp-content/uploads/2016/04/2.pdf>.
174
del empleado público, que está orientado al desarrollo de conocimientos,

actitudes, prácticas, habilidades y valores del empleado, para garantizar el
desarrollo de la función pública y los servicios públicos, mejorar su desem-
peño laboral, propiciar su realización personal, técnica o profesional y brindar
mejor servicio al usuario.
Por su parte, el D. Leg. N° 1025(193), que aprueba normas de capacita-

ción y rendimiento para el Sector Público, señala que la capacitación en las
entidades públicas tiene como finalidad el desarrollo profesional, técnico y
moral del personal que conforma el Sector Público, por lo que contribuye a
mejorar la calidad de los servicios brindados y es una estrategia fundamental
para alcanzar el logro de los objetivos institucionales, a través de los recur-
sos humanos capacitados (artículo 2). La capacitación debe ser un estímulo
al buen rendimiento y trayectoria del trabajador y un elemento necesario para
desarrollo de la línea de carrera que conjugue las necesidades organizativas
con los diferentes perfiles y expectativas profesionales del personal.
En la LMEP y su reglamento, aprobado mediante el D.S. N° 009-2010-

PCM(194), se establecen las reglas para la capacitación y la evaluación del per-
sonal al servicio del Estado, como parte del SAGRH a que hace referencia
la tercera disposición complementaria final del D. Leg. N° 1023. Es así que,
con excepción de las Fuerzas Armadas, de la Policía Nacional del Perú, el
personal comprendido de la Carrera Judicial del Poder Judicial y del Ministe-
rio Público, el ámbito de aplicación de la citada norma respecto a la capaci-
tación se extiende incluso a los organismos autónomos, en tanto su personal
se encuentra inmerso dentro del SAGRH. Asimismo, las empresas del Estado
sujetas al ámbito de competencia del Fonafe coordinarán a través del citado
organismo y Servir, la definición y aplicación de sus políticas de evaluación y
capacitación del personal.
Cabe resaltar que las disposiciones sobre capacitación contenidas en

el D. Leg. Nº 1025 y su Reglamento, D.S. N° 009-2010-PCM, son de natura-
leza transversal y de aplicación al Servicio Civil. Es decir, las disposiciones
sobre capacitación se aplican a todos los regímenes laborales del empleo
público (D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057), sin perjuicio de la regulación contenida
en las mismas. A continuación, se explicará brevemente las normas sobre
(193) Mediante el D. Leg. N° 1025 se deroga el D. Ley Nº 17726, que crea la Escuela Superior
de Administración Pública - ESAP; el artículo 18 del D. Leg. Nº 534, Ley del Instituto
Nacional de Administración Pública; y, se deja sin efecto el D.S. Nº 064-2003-PCM, que
adscribe la Escuela Superior de Administración Pública a la Presidencia del Consejo de
Ministros, asumiendo la Autoridad las funciones y atribuciones de la ESAP.
(194) Esta norma derogó el D.S. N° 018-85-PCM, así como el Capítulo VI (disposiciones
sobre capacitación, contenidas en los artículos 67 al 73) y los artículos 113 (licencia
capacitación oficializada), 116 (licencia por capacitación no oficializada) y 188 del D.S.
Nº 005-90-PCM.
175
capacitación contenidas en el régimen de la carrera administrativa, el régi-

men laboral de la actividad privada y el régimen laboral especial del CAS.
2.1. Régimen de la carrera administrativa

Conforme a lo establecido en el D. Leg. N° 276 (artículo 18) reglamen-
tado mediante el D.S. N° 005-90-PCM, y sin perjuicio de la aplicación trans-
versal de las disposiciones del D. Leg. N° 1025 y su Reglamento, la capaci-
tación constituye un deber y un derecho del servidor público, además de un
requisito previo para participar en los procesos de ascenso, cambio de grupo
ocupacional y desplazamiento contemplados en el régimen de la carrera
administrativa, para lo cual es indispensable que cada entidad establezca
programas de capacitación adecuados para cada nivel de carrera, con la fina-
lidad de mejorar el servicio público e impulsar el desarrollo profesional, tales
como el ascenso del servidor.
Teniendo en consideración las disposiciones del reglamento del D. Leg.

N° 276, podemos señalar que los programas de capacitación debían conte-
ner las políticas institucionales de capacitación, las acciones de capacitación,
los recursos financieros asignados y los mecanismos de control que salva-
guarden la ejecución del programa de capacitación. La capacitación fue con-
siderada como un requisito fundamental para intervenir en un concurso de
ascenso (artículos 44 y 49).
Así pues, la capacitación requerida significaba la acumulación de un

mínimo de cincuentiún (51) horas (tres créditos) por cada año de permanen-
cia en el nivel de carrera para los tres grupos ocupacionales, establecién-
dose el crédito como unidad de cálculo para el factor capacitación. Cada cré-
dito equivale a diecisiete (17) horas de clase efectivas con presencia docente
o treinticuatro (34) horas de trabajos prácticos. En los casos de cursos a
distancia estos debían establecer la equivalencia correspondiente y, excep-
cionalmente, en las jurisdicciones donde el Estado no pueda garantizar un
adecuado servicio de capacitación será sustituida por el factor experiencia
reconocida, la que era certificada mediante un examen de conocimientos en
relación con la currícula de los programas formales de capacitación aproba-
dos por el INAP(195) (reemplazada por la ENAP) para cada nivel de carrera
(artículos 46, 47 y 48).
Para postular al cambio del grupo ocupacional el servidor también debía

cumplir la capacitación mínima, así como, los requisitos de formación gene-
ral, el tiempo mínimo de permanencia en el nivel de carrera y el desempeño
(195) El extinto Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) era la entidad responsa-
ble de la aprobación de las normas de los sistemas administrativos relativos, entre otros
procesos, a la capacitación del personal.
176
laboral. La capacitación a acreditarse por el servidor para el cambio de grupo

ocupacional no sería menor al cincuenta por ciento (50 %) de la capacitación
acumulada exigida para el nivel y grupo ocupacional al que postula; la misma
que estará directamente relacionada con su especialidad y las funciones a
desarrollar en el nuevo grupo ocupacional (artículos 61 y 64). Del mismo
modo, en el caso del desplazamiento de un servidor para desempeñar dife-
rentes funciones dentro o fuera de su entidad, se efectuaba teniendo en con-
sideración su capacitación, así como su formación y experiencia, según su
grupo y nivel de carrera (artículo 75).
Asimismo, es preciso señalar que la capacitación en general y por cada

nivel de carrera tenía que estar contenida, necesariamente, en el registro del
servidor, así como el correspondiente escalafón. Finalmente, se debe indicar
que los programas de incentivo también dispusieron la atención de présta-
mos para la capacitación de los servidores.
2.2. Régimen laboral de la actividad privada

La capacitación en el régimen laboral de la actividad privada es consi-
derada como un derecho de los trabajadores que se vinculan bajo dicho régi-
men. La regulación y reconocimiento expreso de la capacitación está conte-
nida en los artículos 84, 85 y 86 del D.S. Nº 003-97-TR, Texto Único Ordenado
del D. Leg. Nº 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral (LPCL)(196).
Al respecto, de las citadas disposiciones se advierte que, el emplea-

dor tiene la obligación de proporcionar a sus trabajadores la correspondiente
capacitación para que estos puedan mejorar su productividad y sus ingre-
sos. El empleador y los representantes de los trabajadores o de la organiza-
ción sindical correspondiente pueden establecer de común acuerdo Progra-
mas de Capacitación y Productividad, organizados a través de comisiones
paritarias. Las acciones de capacitación tienen como finalidad incrementar la
(196) “Título III

Capacitación laboral y productividad
Artículo 84.- El empleador está obligado a proporcionar al trabajador capacitación en el
trabajo a fin de que este pueda mejorar su productividad y sus ingresos.
Artículo 85.- El empleador y los representantes de los trabajadores o de la organización
sindical correspondiente, podrán establecer de común acuerdo Programas de Capacita-
ción y Productividad, organizados a través de comisiones paritarias.
Artículo 86.- Las acciones de capacitación tendrán las siguientes finalidades:
a) Incrementar la productividad;
b) Actualizar y perfeccionar los conocimientos y aptitudes del trabajador en la actividad
que realiza;
c) Proporcionar información al trabajador sobre la aplicación de nueva tecnología en la
actividad que desempeña;
d) Preparar al trabajador para ocupar una vacante o puesto de nueva creación;
e) Prevenir riesgos de trabajo”.
177
productividad, actualizar y perfeccionar los conocimiento y aptitudes del tra-

bajador en la actividad que realiza, entre otros.
Sin embargo, muy pocas entidades de la administración pública con per-

sonal sujeto al régimen laboral de la actividad privada realizaron programas
de capacitación. Ello se refleja, ante la inexistencia de documentos o eva-
luaciones que determinen la efectividad e impacto de las capacitaciones a
la mejora del servicio público, situación semejante al caso de las entidades
sujetas al régimen de la carrera administrativa(197).
2.3. Régimen laboral especial del CAS

De acuerdo a lo establecido en el D. Leg. Nº 1023 (quinta disposición
complementaria final) y en el D. Leg. Nº 1025 (artículo 18), los servidores con-
tratados sujetos al D. Leg. Nº 1057 se incorporan a los procesos de capacita-
ción llevados a cabo en la administración pública. El cual constituye un gran
avance para dichos servidores, puesto que en el régimen de Servicio No Per-
sonales (SNP) la capacitación no se encontraba regulada, por reconocer este
solamente un vínculo administrativo –y no laboral–.
Por tanto, los servidores públicos bajo el régimen laboral especial del
CAS se rigen, sin distinción alguna, por las disposiciones sobre capacitación
contenidas en el D. Leg. N° 1025 y su Reglamento, normas que regulan la
capacitación –y rendimiento– en la administración pública.
3. La gestión de capacitación desde la entrada en vigencia de la LSC

y su Reglamento General
3.1. Consideraciones generales

El D. Leg. N° 1025 y su Reglamento, que aprobaron las normas de capa-
citación del personal vinculado con la administración pública, se aplicaron de
manera transversal al Servicio Civil en general con independencia del régi-
men de contratación del personal (D. Leg. Nºs 276, 728 o 1057). No obstante,
desde la entrada en vigencia de la LSC (5 de julio de 2013) se dispuso que
una vez implementada esta norma, el D. Leg. Nº 1025 quedaría derogado
(literal b. de su única disposición complementaria derogatoria).
En efecto, desde el 5 de julio de 2013 la LSC determinó que las disposi-

ciones sobre la capacitación se aplicarán de manera inmediata a los servido-
res civiles de los regímenes de los D. Leg. Nºs 276 y 728, una vez que entren
en vigencia la norma reglamentaria sobre dicha materia (novena disposi-
ción complementaria final). Así, con la entrada en vigencia del Reglamento
(197) Como se da cuenta en MINJUS y SERVIR. 2016. Ob. cit., p. 30.
178
General de la LSC (14 de junio de 2014), se dispuso que las disposiciones

contenidas en el Libro I, “Normas Comunes a todos los Regímenes y Enti-
dades” son de aplicación para todas las entidades públicas y los servidores
públicos que transiten o se incorporen o no al nuevo régimen del Servicio
Civil; tales como, las referidas a la Gestión de la Capacitación, cuyas dispo-
siciones están vigentes a la fecha y son de aplicación a todas las entidades y
regímenes laborales de la administración pública (segunda disposición com-
plementaria final).
Con el propósito de que el Estado planifique y formule las políticas

nacionales en materia de recursos humanos a fin de alcanzar estándares de
eficacia y eficiencia de la gestión pública que, a su vez, permitan atender las
demandas y necesidades de la sociedad, se debe tener en cuenta, y prioriza,
la capacitación del servidor civil.
Mediante la Directiva “Normas para la gestión de capacitación en las

entidades públicas” (en adelante, Directiva para la gestión de capacitación)
se desarrolla el marco normativo del proceso de capacitación de la LSC y su
Reglamento General, respecto de los tipos de capacitación existentes (for-
mación laboral y formación profesional), del ciclo de capacitación (etapa de
planificación de la capacitación, etapa de ejecución y etapa de evaluación),
de los actores de la capacitación, del financiamiento y costos de la capacita-
ción, de las facilidades para la capacitación registrada en el PDP, entre otros
aspectos relacionados al citado proceso.
3.2. La capacitación en el nuevo régimen del Servicio Civil

Tal y como nos enseña Tracy Prieto, la capacitación es el proceso por el
que se busca la mejora del desempeño de los servidores civiles para brindar
servicios de calidad a la ciudadanía, efectuándose a través del cierre de bre-
chas o desarrollo de competencias o conocimientos del servidor. Por lo que la
capacitación debe ir alineada con el perfil del puesto y los objetivos estratégi-
cos de la entidad, a través de acciones de capacidad, que no son otras cosas
que, las actividades de enseñanza-aprendizaje que pueden realizarse dentro
o fuera de la entidad y dentro o fuera de la jornada de trabajo(198).
De acuerdo a la LSC (artículo 10) y su Reglamento General (artículo

9), el proceso de capacitación, al ser parte del Subsistema de Gestión del
Desarrollo y Capacitación, tiene como finalidad: (i) mejorar el desempeño
de los servidores civiles, indistintamente de su régimen laboral de vincula-
ción (D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057), para brindar servicios de calidad a los
(198) La brecha “implica una diferencia entre el desempeño deseado del servidor civil y su
desempeño actual en función a su perfil del puesto, siempre que esta sea por falta o bajo
nivel de conocimiento y/o competencia. Véase PRIETO BARRAGÁN, Tracy. 2016. Ob.
cit., p. 77.
179
ciudadanos; (ii) fortalecer y mejorar las capacidades de los servidores civi-

les para el buen desempeño; y, (iii) ser una estrategia fundamental para
alcanzar el logro de los objetivos institucionales del Estado y de las propias
entidades.
En efecto, la finalidad de la capacitación en el Servicio Civil es cerrar las

brechas identificadas en los servidores civiles, fortaleciendo sus competen-
cias y capacidades para contribuir a la mejora de la calidad de los servicios
brindados a los ciudadanos y las acciones del Estado y alcanzar el logro de
los objetivos institucionales. Asimismo, constituye una estrategia fundamental
para el fortalecimiento del Servicio Civil como medio para mejorar la eficien-
cia y eficacia de la administración pública.
Para ello, las entidades públicas deben planificar su plan de capacita-

ción tomando en cuenta la demanda en aquellos temas que contribuyan efec-
tivamente al cierre de brechas de conocimiento o competencias de los servi-
dores para el mejor cumplimiento de sus funciones, o que contribuyan al cum-
plimiento de determinado objetivo institucional (artículo 13 de la LSC)
Sin perjuicio de lo expuesto, debemos indicar que si bien la capacita-

ción contribuye al crecimiento personal y profesional de quienes prestan sus
servicios al Estado, en sí la capacitación no es un derecho –como sí lo era
en la LMEP– que pueda ser exigido a las entidades públicas para que estas
lo acaten según los requerimientos de quien lo solicita, sino que por el con-
trario, la capacitación que se brinda tiene por finalidad buscar la mejora de la
calidad de los servicios que recibe el ciudadano, así como fortalecer y mejo-
rar las capacidades de los servidores civiles y alcanzar los objetivos institu-
cionales estratégicos trazados(199). De lo expuesto, se puede advertir que la
capacitación desde diferentes perspectivas es de gran relevancia. Siguiendo
a Julio Haro(200), podemos establecer la importancia de la capacitación desde
tres perspectivas:
- Desde la perspectiva de la gestión pública, la capacitación permitirá

contar con personal preparado que desempeñe, técnica y éticamente
las funciones de su cargo y sea un servidor civil eficiente que permita
el logro de las metas organizacionales, que redunden en beneficio de la
colectividad.
- Desde la perspectiva del usuario de la gestión pública, la capaci-

tación permitirá que la atención que brinde el personal sea oportuna y
amable en sus trámites, con un trato diligente, adecuado y transparente.

(200) HARO CARRANZA, Julio E. El Nuevo Régimen del Servicio Civil en la Administración
Pública. Ob. cit., p. 160.
180
- Desde la perspectiva del servidor civil, la capacitación permitirá que

los servidores estén preparados técnicamente y estar en condiciones
de enfrentar nuevos retos, es decir, para cumplir metas profesionales y
personales.
Por otra parte, es menester precisar que, de acuerdo al artículo 14 de

la LSC, no son consideradas como actividades de capacitación, los estudios
primarios y secundarios ni los estudios de pregrado que conlleven a la obten-
ción de un título profesional. De igual forma, no están comprendidos dentro
de los programas de capacitación, con excepción de aquellos destinados a la
inducción, los servidores públicos contratados temporalmente a los cuales se
refiere el artículo 84 de la LSC(201). Por lo tanto, dichas actividades y dichos
servidores no se encuentran comprendidos dentro de la gestión de la capaci-
tación regulado en la LSC y su Reglamento General.
La capacitación, aunque no lo reconozca así expresamente la LSC,

debe ser considerada como un derecho del servidor y un deber de la enti-
dad pública en concederlo(202); y, no tan solo, como un requisito indispensable
para acceder a los mecanismos de promoción o reingreso en el Servicio Civil
o una condición de trabajo (artículo 43, literal e. de la LSC). Por otro lado, la
capacitación en el nuevo régimen del Servicio Civil debe incorporar mecanis-
mos que favorezcan y estimulen el crecimiento de las competencias de los
servidores civiles (principal articulador de la maquinaria administrativa), así
como para mantener alto su valor de contribución, satisfaciendo en lo posi-
ble sus expectativas de desarrollo profesional en armonía con las necesida-
des de la administración pública(203), siempre en el marco del respeto de los
derechos fundamentales reconocidos a todo trabajador por la Carta Magna y
“descartándose de manera definitiva la inclusión de otros factores de valora-
ción a la misma esencia del Estado social de derecho”(204).
(201) “Artículo 84. Contratación temporal

Excepcionalmente se puede contratar de manera directa a plazo fijo en los casos de
suspensión previstos en el artículo 47 de la presente Ley, así como en los casos de
incremento extraordinario y temporal de actividades. Estas situaciones deben estar debi-
damente justificadas. Los contratos no pueden tener un plazo mayor a nueve (9) meses.
Pueden renovarse por una sola vez antes de su vencimiento, hasta por un periodo de tres
(3) meses. Cumplido el plazo, tales contratos concluyen de pleno derecho y son nulos los
actos en contrario. El personal contratado bajo esta modalidad no pertenece al Servicio
Civil de Carrera”.
(202) Antes de la entrada en vigencia del nuevo régimen del Servicio Civil, el propio Servir con-
sideraba a la capacitación en el régimen de la carrera administrativa, como un deber de
la entidad, un derecho del servidor público y un requisito para el ascenso. Servir. 2012.
Ob. cit., p. 29.
(203) Conforme así lo establece la Carta Iberoamericana de la Función Pública, en su numeral
37, referido al desarrollo de la función pública.
(204) STC Exp. Nº 04331-2008-PA/TC (fundamento 9).
181
a) Reglas de la gestión de la capacitación
La gestión de la capacitación, de acuerdo a lo establecido en el artículo

11 de la LSC y la Directiva para la gestión de capacitación, se rige por las
siguientes reglas:
- Los recursos destinados a capacitación están orientados a mejorar la

productividad de las entidades públicas. La planificación de la capaci-
tación se realiza a partir de las necesidades de cada institución y de la
administración pública en su conjunto.
- El acceso a la capacitación en el Sector Público se basa en criterios

objetivos que garanticen la productividad de los recursos asignados, la
imparcialidad y la equidad.
- La gestión de la capacitación en el Sector Público procura la especiali-

zación y eficiencia, fomentando el desarrollo de un mercado de forma-
ción para el Sector Público, competitivo y de calidad, a partir de la capa-
cidad instalada de las universidades, de la Escuela Nacional de Admi-
nistración Pública (ENAP), de los institutos y de otros centros de forma-
ción profesional y técnica, de reconocido prestigio.
- Los resultados de la capacitación que reciben los servidores civiles y su

aprovechamiento en favor de la institución deben ser medibles.
- El servidor civil que recibe una capacitación financiada por el Estado

está obligado a permanecer, al menos, el doble de tiempo que duró la
capacitación. Dicha obligación no alcanza a funcionarios públicos ni ser-
vidores de confianza. No obstante, si estos últimos renuncian al término
de la capacitación, deben devolver el valor de la misma.
En el caso que la capacitación sea financiada por el propio servidor

o por terceros, las entidades públicas otorgarán las facilidades a un servi-
dor o funcionario para que este se capacite, lo cual no constituye un derecho
–contrariamente a lo considerado como tal por la LMEP–, debiendo, además
de conceder la licencia correspondiente, evaluar que dicha capacitación (for-
mación laboral) esté dirigida al logro de los objetivos estratégicos de la enti-
dad y teniendo en cuenta que la capacitación que se brinde o autorice guarde
relación con las funciones desempeñadas por el servidor o funcionario(205).
La regulación pertinente del artículo 11 de la LSC, por lo menos, supera

con creces la redacción del D. Leg. N° 1025 (artículo 2), que consideraba a
la capacitación como un incentivo, siendo que la primera disposición integra
de manera profunda a la segunda, bajo el siguiente entendimiento, como lo
182
manifiesta Luis A. Huamán(206): “Se obliga a que la capacitación si bien puede

dirigirse a la mejora del personal deba contener, como puntual elemento
reglado, la necesaria consonancia con la que la Administración en especí-
fico espera de un proceso de formación personal y profesional del servidor
civil buscándose evitar que los políticos utilicen dañosamente la figura de la
capacitación, más que como una verdadera herramienta de estímulo perso-
nal, como un arbitrario sistema premial alternativo al jurídico, esto es, alimen-
tado de las nociones del juego político y el clientelaje buscando, además, en
dicho propósito negativo y reprochable, encajar cualquier saber o competen-
cia transmitidos a la noción de capacitación para hacer mal uso de los fon-
dos públicos”.
b) Ente rector de la gestión de capacitación y sus funciones
De acuerdo a la LSC (artículo 12), el Reglamento General (artículo 11)

y la Directiva para la gestión de la capacitación (numeral 5.2.), los actores de
la capacitación son: Servir en su calidad de ente rector; las entidades públi-
cas del Estado a través de sus oficinas de recursos humanos; los entes recto-
res(207) de políticas nacionales y sectoriales y de los sistemas administrativos
y funcionales; los servidores civiles; y, los proveedores de capacitación, tam-
bién son considerados actores en la gestión de capacitación.
Servir se constituye como el ente rector de la capacitación del Sector

Público, cuya función es planificar, priorizar, desarrollar, así como gestionar
y evaluar la política de capacitación para el Sector Público (artículo 12 de la
LSC). Se encarga de certificar los programas de capacitación laboral y pro-
fesional ofrecidos en universidades, institutos y otros centros de formación
profesional y técnica, preferentemente sobre los temas de gestión pública,
políticas públicas, desarrollo y gestión de proyectos para los tres niveles de
gobierno. Dicha certificación es voluntaria y se efectúa de conformidad con
las normas que para dichos efectos emite dicho ente rector (artículo 15 de la
LSC).
En consecuencia, Servir, en su condición de ente rector de la capacita-

ción del Sector Público, planifica, desarrolla, gestiona y evalúa la política de
(206) HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis A. Ob. cit., pp. 199-200.

(207) “Artículo 13.- De los Entes Rectores
Los entes rectores promueven y desarrollan capacitación en el ámbito de su competen-
cia. Informan a Servir su programación, así como su ejecución.
La planificación de la capacitación de los entes rectores sirve de base para la planifica-
ción de la formación laboral de los operadores de dichos sistemas en el Sector Público.
Se elaboran a partir de los resultados de los diagnósticos que realizan en coordinación
con Servir, usando los lineamientos emitidos por este u otras metodologías definidas por
el ente rector del sistema administrativo o funcional”.
183
capacitación del Sector Público; por lo que tiene bajo su responsabilidad las
siguientes funciones:
- Planificar, formular, desarrollar y gestionar la política nacional de capaci-

tación en el Servicio Civil y evaluar sus resultados.
- Dictar normas para la capacitación de aquellos que en la evaluación de

desempeño no alcancen un grado de suficiencia compatible con las obli-
gaciones y responsabilidades del puesto.
- Planificar, organizar y promover acciones, planes o programas destina-

dos a fortalecer el Servicio Civil, preferentemente orientados a temas
de gestión pública, políticas públicas, desarrollo y gestión de proyectos
para los tres niveles de gobierno.
- Priorizar la adopción de medidas destinadas a mejorar y/o fortalecer la

capacitación en función de las necesidades del Sector Público para el
cumplimiento de los objetivos del Estado.
- Desarrollar los instrumentos técnicos normativos en el marco de su com-

petencia para la implementación de la política de capacitación del Sector
Público.
- Monitorear el cumplimiento por parte de las entidades de los criterios,

procedimientos y regulaciones de la materia.
- Identificar las necesidades de capacitación y proveer información rele-

vante al mercado.
- Certificar programas de formación laboral y profesional.
- Establecer reglas y criterios para identificar las universidades, institutos

y otros centros de formación profesional catalogados como de primer
nivel.
- Gestionar programas para cubrir subsidiariamente las necesidades de

capacitación de otras entidades.
- Otras que sean necesarias para el cumplimiento de la finalidad de la

capacitación en el Sector Público.
En la gestión de capacitación no solo se requiere el cumplimiento de

las funciones por parte de Servir, sino también se requiere que las entida-
des públicas planifiquen su capacitación tomando en cuenta la demanda en
aquellos temas que contribuyan efectivamente al cierre de brechas de cono-
cimiento o competencias de los servidores para el mejor cumplimiento de
sus funciones, o que contribuyan al cumplimiento de determinado objetivo
institucional (artículo 13 de la LSC). Para lo cual, las Oficina de Recursos
184
Humanos, o la que haga de sus veces, serán las responsables en conducir

la capacitación en las entidades públicas, debiendo cumplir las funciones pre-
vistas en el artículo 12 del Reglamento General:
- Planifican la capacitación atendiendo a las necesidades de formación

laboral y formación profesional de los servidores civiles para el mejor
cumplimiento de sus funciones.
- Ejecutan la capacitación, directamente o mediante terceros, garanti-

zando el cumplimiento de los criterios y reglas básicas sobre la difusión,
acceso y obligaciones establecidos en las normas.
- Evalúan la capacitación recibida, de acuerdo con lo establecido en las

normas correspondientes.
- A través de la entidad, financian, co-financian o gestionan financiamiento

público o privado, de fuente nacional o extranjera, de acuerdo con las
reglas previstas en la normativa.
- Registran e informan la capacitación ejecutada.
- Las demás establecidas en la normativa.
3.3. Clases de capacitación: formación laboral y profesional

De acuerdo con el artículo 16 de la LSC y la Directiva para la gestión de
la capacitación (numeral 6), la capacitación en el nuevo régimen del Servicio
Civil se clasifica en dos tipos, uno de formación laboral y la otra de formación
profesional, produciéndose cambios trascendentales en materia de gestión
de las necesidades de capacitación, bajo la rectoría de Servir y el accionar de
las Oficina de Recursos Humanos, o la que haga de sus veces.
3.3.1. Capacitación por formación laboral en el Servicio Civil

A partir de la vigencia de la LSC y su Reglamento General, todos los ser-
vidores civiles, independientemente de su régimen laboral con el que se vin-
culen con la Administración Pública, tienen derecho a recibir formación laboral.
La formación laboral tiene por objeto capacitar a los servidores civiles en

cursos, talleres, seminarios, diplomados u otros que no conduzcan a grado
académico o título profesional y que permitan, en el corto plazo, mejorar la
calidad de su trabajo y de los servicios que prestan a la ciudadanía. Se aplica
para el cierre de brechas de conocimientos o competencias, así como para la
mejora continua del servidor civil, respecto de sus funciones concretas y de
las necesidades institucionales. Por ello, dentro de la formación laboral están
comprendidas la capacitación interinstitucional y las pasantías, organizadas
con la finalidad de transmitir conocimientos de utilidad general a todo el Sec-
tor Público (artículos 16 y 17 de la LSC).
185
La capacitación por formación laboral, conforme a la LSC y sus dispo-

siciones reglamentarias y complementarias, está bajo la responsabilidad de
las Oficinas de Recursos Humanos, o la que haga sus veces, quien deberá
observar las reglas referidas al acceso a este tipo de capacitación, su planifi-
cación, su forma de financiamiento, los lineamientos establecidos por Servir,
entre otras reglas
a) Acceso a la formación laboral
En principio, todos los servidores civiles, después de haber superado

el periodo de prueba e independientemente del grupo de servidores civiles
al que pertenezcan, pueden acceder a la capacitación laboral o formación
laboral. No obstante, las entidades podrán, en casos excepcionales, prever
la formación laboral para servidores que se encuentren en periodo de prueba
(artículo 14 del Reglamento General).
Pueden acceder a la formación laboral el personal del Servicio Civil, los

funcionarios públicos y los servidores de confianza. El personal del Servicio
Civil accede a dicha formación con cargo a los recursos de la entidad, mien-
tras que, en el caso de los otros servidores civiles (funcionarios públicos y
servidores de confianza), los recursos asignados para dicha capacitación, no
puede exceder, por año, del doble del total de su compensación económica
mensualizada.
b) Planificación de la formación laboral
Para planificar la capacitación laboral o formación laboral, la entidad ten-

drá en cuenta el siguiente orden de prioridades (artículo 14 del Reglamento
General):
- Necesidades de capacitación previstas en los planes de mejora de los

servidores civiles con calificación de personal de rendimiento sujeto a
observación.
- Requerimientos originados en nuevas funciones, herramientas, u otros

cambios que afecten el funcionamiento de la entidad.
- Requerimientos para cierre de brechas identificados en diagnósticos

institucionales, de entes rectores o planes de mejora de los servidores
de la entidad, con el fin de mejorar el desarrollo de las funciones actua-
les de la entidad, incluyendo el aprendizaje de los idiomas quechua y
aymara y otras lenguas de pueblos indígenas u originarios.
- Necesidades identificadas para facilitar el cumplimiento de los objetivos

institucionales de mediano plazo.
- Necesidades identificadas por Servir para el fortalecimiento del Servicio

Civil.
186
c) Financiamiento de formación laboral a solicitud del servidor civil
El personal del Servicio Civil puede acceder a la formación laboral con

cargo a los recursos de la entidad. En cambio, en el caso de los funcionarios
públicos y servidores civiles, los recursos asignados para dicha capacitación,
no puede exceder, por año, del doble del total de su compensación econó-
mica mensualizada.
Los servidores civiles que hayan sido calificados como personal de ren-
dimiento distinguido en al menos una (1) de las tres (3) últimas evaluaciones
de desempeño, pueden solicitar el financiamiento o cofinanciamiento de acti-
vidades de formación laboral que se enmarquen en: i) requerimientos para
cierre de brechas identificados en diagnósticos institucionales, de entes rec-
tores o planes de mejora de los servidores de la entidad, con el fin de mejo-
rar el desarrollo de las funciones actuales de la entidad, incluyendo el apren-
dizaje de los idiomas quechua, aymara y otras lenguas de pueblos indígenas
u originarios; y, ii) necesidades identificadas para facilitar el cumplimiento de
los objetivos institucionales de mediano plazo. La entidad atenderá la solici-
tud de acuerdo con sus posibilidades presupuestales (artículo 15 del Regla-
mento General).
Y en caso existan dos o más servidores que cumplan con los requisitos
establecidos para ser beneficiados con financiamiento por formación laboral,
la entidad, en función de sus prioridades, decidirá tomando en consideración
criterios objetivos que garanticen la productividad de los recursos asignados,
la imparcialidad y la equidad.
Ahora bien, conforme a la Sexta Disposición Complementaria Final Tran-

sitoria del Reglamento General, se dispuso que las entidades que no cuen-
ten con resolución de inicio de implementación solo podrán brindar formación
laboral por servidor, hasta por el equivalente a una (1) UIT y por un periodo
no mayor a tres meses calendario. Tal disposición se aplica a todas las accio-
nes de capacitación de tipo formación laboral que el servidor reciba durante
el año fiscal correspondiente. No obstante, una vez que la entidad ingrese al
nuevo régimen del Servicio Civil, puede planificar la formación laboral con-
forme al diagnóstico de necesidades de capacitación que realice y según lo
establecido en los artículos 14, 15 y 16 del Reglamento General(208).
Asimismo, en caso que las capacitaciones son auto gestionadas por los
servidores, es decir, financiadas y coordinadas por los propios servidores,
estas no se enmarcan en el Plan de Desarrollo de las Personas (PDP) y, por
tanto, no se afectan por lo establecido en la citada disposición complementa-
ria transitoria. Por el contrario, la capacitación que haya ha sido identificada
187
en el PDP de la entidad deben enmarcarse en lo establecido en la Sexta Dis-

posición Complementaria Final Transitoria del Reglamento General(209).
d) Formación laboral para servidores calificados como personal de

rendimiento sujeto a observación
El servidor civil que haya sido calificado en su evaluación de desem-

peño como personal de rendimiento sujeto a observación será capacitado por
su entidad en el plazo de seis (6) meses calendario posteriores a la evalua-
ción, que se contabilizan desde el día siguiente de la notificación de la califi-
cación y, en caso solicite la confirmación, desde el día siguiente de la notifica-
ción del pronunciamiento del Comité Institucional de Evaluación (artículo 16
del Reglamento General).
A este servidor civil, le corresponde recibir formación laboral según las

necesidades determinadas en su plan de mejora. La formación laboral puede
ser impartida dentro de la entidad o fuera de ella, pudiendo ser brindada por
proveedores de capacitación o por otros servidores civiles, según resulte más
eficaz para cubrir las brechas de conocimiento o habilidades identificadas en
su plan de mejora. La formación laboral puede darse dentro o fuera del hora-
rio de trabajo, a discrecionalidad de la entidad.
Si el servidor civil se niega a recibir la formación laboral brindada por la

entidad, se considera resistencia al superior jerárquico lo cual se dejará cons-
tancia en su legajo y perderá el derecho a solicitar la confirmación de su cali-
ficación ante el Comité Institucional de Evaluación en su siguiente evaluación
de desempeño.
Si la entidad no cumple con proporcionar la formación correspondiente,

automáticamente incurre en responsabilidad y no se configurará el supuesto
de cese por causa relativa a la capacidad del servidor en los casos de desa-
probación, previsto en el literal i) del artículo 49 de la LSC, si el servidor fuera
calificado como personal de rendimiento sujeto a observación en la evalua-
ción inmediata siguiente.
3.3.2. Capacitación por formación profesional en el Servicio Civil

La formación laboral conlleva a la obtención, principalmente, del grado
académico de maestrías en áreas requeridas por las entidades. Tiene por
finalidad preparar a los servidores públicos en universidades, institutos y
otros centros de formación profesional y técnica, de primer nivel; atendiendo
a la naturaleza de las funciones que desempeñan y a su formación profesio-
nal (literal b. del artículo 16 de la LSC).
(209) Ídem.
188
Con respecto al otorgamiento de la capacitación profesional, el segundo

párrafo de la Sexta Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento
General, estableció que desde el año 2015, la formación profesional solo
corresponde a los servidores incorporados en el régimen de la LSC(210). Así,
las entidades públicas tienen la imperiosa necesidad de observar las reglas
referidas al acceso a la formación laboral, su planificación, los lineamientos
establecidos por Servir, entre otras reglas.
a) Acceso a la formación profesional
Solo los servidores civiles de carrera pueden ser sujetos de formación

profesional. Excepcionalmente, los directivos públicos que no sean de con-
fianza pueden acceder a maestrías, siempre que ellas provengan de un fondo
sectorial, de un ente rector o de algún fideicomiso del Estado para becas y
créditos. Así, para acceder a formación profesional, el servidor civil de carrera
o el directivo público, al momento de su postulación al financiamiento, debe
cumplir, como mínimo, los siguientes requisitos (artículo 18 de la LSC):
- Formar parte del servicio del Estado por un periodo no menor de tres (3)
años consecutivos o cinco (5) años alternos en el Sector Público.
- Acreditar el grado académico requerido para postular al programa.
- Tener durante los últimos tres (3) años una calificación de buen rendi-
miento y/o rendimiento distinguido.
- No haber sido sancionado con una suspensión en los últimos tres años.
Los servidores civiles de carrera que hayan sido calificados como per-
sonal de rendimiento distinguido en al menos dos (2) de las cuatro (4) últimas
evaluaciones de desempeño en la carrera, pueden solicitar el financiamiento
o cofinanciamiento de actividades de formación profesional.
En esos casos, el servidor civil de carrera deberá acreditar la admisión

al programa seleccionado. Dichos servidores, cuando su trayectoria profesio-
nal lo amerite, también podrán solicitar a la entidad el financiamiento o co-
financiamiento de programas de idiomas destinados a complementar estu-
dios previos para cerrar las brechas que les permitan cumplir con los requisi-
tos de postulación a un programa de formación profesional en el extranjero.
Siendo que, la entidad atenderá estas solicitudes de acuerdo con sus posibi-
lidades presupuestales.
Aquellos servidores civiles que reciban formación profesional con cargo

a recursos del Estado peruano tienen la obligación de devolver el costo de la
(210) Ídem.
189
misma en caso de que obtengan notas desaprobatorias o menores a las exi-

gidas por la entidad pública antes del inicio de la capacitación.
Excepcionalmente y de manera justificada, por necesidades instituciona-

les, se podrá financiar a servidores de carrera o directivos públicos que ante-
riormente hubieran recibido formación profesional con recursos del Estado.
b) Planificación de la formación profesional
Para planificar la formación profesional, la entidad tendrá en cuenta el

siguiente orden de prioridades (artículo 17 del Reglamento General):
- Necesidades identificadas para facilitar el cumplimiento de los objetivos

institucionales de mediano plazo.
- Necesidades identificadas por Servir para el fortalecimiento del Servicio

Civil.
3.4. Compromisos asociados a la capacitación por formación laboral

y profesional
Los servidores civiles beneficiados con acciones de las capacitaciones
por formación laboral o profesional tienen el deber de cumplir como mínimo,
los siguientes compromisos (artículo 19 del Reglamento General):
- Comprometerse a permanecer en la entidad o devolver el íntegro del

valor de la capacitación, o en su defecto el remanente según corres-
ponda, en atención a la directiva aprobada por Servir.
- Aprobar o cumplir con la calificación mínima establecida por la entidad

cuando corresponda.
- Sujetarse a las penalidades establecidas en caso de incumplimiento.
- Cumplir con los requerimientos de evaluación de la capacitación que le

sean solicitados.
- Transmitir, a solicitud de la entidad, los conocimientos adquiridos con los

demás servidores civiles de la institución.
El valor de la capacitación para determinar la duración del tiempo de

permanencia o la devolución del valor de la misma se calculará, tomando
en cuenta, al menos, el costo de la capacitación, su equivalencia en costo
por hora del servidor beneficiado en función de su compensación económica
y la duración de la capacitación, de acuerdo con lo previsto en la directiva
correspondiente.
190
Además, los servidores civiles suscribirán, como condición previa al

goce del beneficio, un acuerdo con la entidad formalizando los compromisos
mínimos y los específicos requeridos por la misma.
De otro lado, los servidores civiles que reciben formación laboral y son
evaluados por segunda vez como personal de rendimiento sujeto a observa-
ción y, consecuentemente, es calificado como personal “desaprobado”, no le
será aplicable el compromiso de permanecer en la entidad previsto en el lite-
ral a) del presente artículo.
Por último, las obligaciones establecidas en el artículo 19 del Regla-

mento General de la LSC, se empiezan a computar al día siguiente de con-
cluida la comisión de servicios asignada o la licencia otorgada, siendo facti-
ble postergarlas únicamente por causas justificadas o periodo de vacacio-
nes que le correspondiera. La prestación de servicios a que aluden dichos
artículos se debe realizar en la misma entidad que otorgó la licencia o comi-
sión de servicios.
3.5. Reglas de aplicación común para la capacitación por formación

laboral y profesional
a) De las facilidades para la capacitación por formación laboral y
profesional
La entidad está obligada a otorgar la licencia correspondiente cuando

la capacitación es financiada o canalizada total o parcialmente por el Estado
o asignar la comisión de servicios según corresponda. Adicionalmente, se
debe de tener en cuenta los siguientes puntos (artículo 20 del Reglamento
General):
- Cuando la formación laboral se enmarque en los supuestos de los litera-

les a, b y c del artículo 14 del Reglamento General, se considerará como
comisión de servicios para los servidores sujetos a dicha formación.
- Solo corresponde compensar horas de la jornada a los servidores desig-

nados como proveedores de capacitación siempre que la actividad se
realice fuera de su jornada de servicio.
- En los casos previstos en los literales d) y e) del artículo 14 del Regla-

mento General, así como para la formación profesional, la entidad otor-
gará las licencias de acuerdo con lo previsto en el numeral 47.1, literal
c. –suspensión perfecta– y numeral 47.2, literal e. –suspensión imper-
fecta– del artículo 47 de la LSC según corresponda, atendiendo a la
naturaleza de la actividad de capacitación.
Asimismo, en el caso que la capacitación sea financiada por el propio

servidor o por terceros, las entidades públicas otorgarán las facilidades a un
191
servidor o funcionario para que este se capacite, lo cual no constituye un

derecho, debiendo, además de conceder la licencia correspondiente, evaluar
que dicha capacitación (formación laboral) esté dirigida al logro de los objeti-
vos estratégicos de la entidad y teniendo en cuenta que la capacitación que
se brinde o autorice guarde relación con las funciones desempeñadas por el
servidor o funcionario(211).
b) Información de la capacitación
Las Oficinas de Recursos Humanos llevan un registro interno de la

capacitación recibida por cada servidor donde se consigne, como mínimo, el
nombre de la persona capacitada, el tipo de capacitación recibida, la mate-
ria, duración, el proveedor y el costo. Lo anterior debe ser remitido a Servir
cuando lo solicite (artículo 21 del Reglamento General).
Los centros de formación y escuelas pertenecientes al Sector Público

deben remitir a Servir la información de su programación de actividades de
capacitación que regularmente impartan. Para lo cual, dicho ente rector pon-
drá a disposición de las entidades la información de la oferta disponible prio-
rizada, de preferencia con certificación, clasificada por criterios para facilitar
su identificación.
Sobre la base de la información de los diagnósticos institucionales,

registros de las entidades, y otras fuentes disponibles, Servir deberá defi-
nir en ciclos de tres (3) años, las materias de capacitación priorizadas para el
desarrollo del Servicio Civil a que se refiere el literal e. del artículo 14 y el lite-
ral b. del artículo 17 del Reglamento General.
c) Certificación de programas de capacitación
Al respecto, Servir realiza la certificación de los programas de formación

laboral y formación profesional ofrecidos por los proveedores de capacita-
ción públicos y privados, preferentemente sobre los temas de gestión pública,
políticas públicas, desarrollo y gestión de proyectos para los tres niveles de
gobierno, con el fin de asegurar estándares de calidad adecuados (artículo 22
El proceso de certificación es voluntario y podrá ser delegado a entida-

des nacionales o internacionales competentes en la materia. El proceso de
certificación será definido por Servir estableciendo los plazos de validez de
la certificación, procedimientos de renovación o retiro de la certificación, tipos
de capacitadores que pueden aplicar, criterios de evaluación y estándares,
entre otros.
(211) Ídem.
192
d) De la evaluación de la capacitación
La evaluación de la capacitación tomará en cuenta el desarrollo cabal

de la capacitación, los niveles de satisfacción de los servidores, los logros
de aprendizaje y su aplicación práctica, conforme a la directiva aprobada por
Servir (artículo 23 del Reglamento General).
3.6. De los becarios

Además de que el nuevo régimen del Servicio Civil disponga otorgar a
los servidores civiles la capacitación por formación laboral y por formación
profesional, estos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 24 del Regla-
mento General, también podrán postular a becas del Sector Público; para lo
cual, deben reunir, como mínimo, los siguientes requisitos:
- Formar parte del Sector Público por un periodo no menor a cuatro (4)
años acumulados o dos (años) consecutivos que será contabilizado inde-
pendientemente del número de entidades públicas en las que hubiera
prestado servicio.
- Ser presentado como candidato a la beca por el Titular o quien haga sus
veces en la entidad.
- Acreditar la admisión al programa seleccionado.
- No haber sido sancionado con una suspensión en el último año de

evaluación.
Excepcionalmente y de manera justificada se podrá financiar a servido-

res que anteriormente hubieran sido beneficiados con una beca total o par-
cial financiada con recursos del Tesoro Público, de acuerdo con los paráme-
tros establecidos en la directiva.
Por ello, Servir mediante la Directiva “Normas para la gestión del pro-
ceso de capacitación en las entidades públicas” establece las características
o las condiciones de los mecanismos de financiamiento que serán conside-
rados becas(212), referido al financiamiento de la capacitación con otras fuen-
tes que provengan tanto del Sector Público (becas financiadas por la ENAP,
(212) Al respecto, debemos señalar que, ante de la entrada en vigencia del nuevo régimen
del Servicio Civil, mediante la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 153-2011-PE, se
aprobó la Directiva N° 003-2011-SERVIR-GDCR “Directiva para la implementación de
los convenios de cooperación suscritos con Centros con sede en el extranjero para el
otorgamiento de becas de maestría en asuntos públicos”, la misma que tendrá que tendrá
que adecuarse o dejarse sin efecto, al momento de emitir Servir la respectiva directiva en
el marco de la LSC y sus Reglamento General –y no el D. Leg. Nº 1025–.
193
Reto Excelencia, Pronabec) como del Sector Privado (becas gestionadas por
la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APIC).
CUADRO Nº 8
DIRECTIVA “NORMAS PARA LA GESTIÓN DEL PROCESO DE CAPACITACIÓN
EN LAS ENTIDADES PÚBLICAS”
TIPOS DE CAPACITACIÓN
Tiene como objetivo el cierre de brechas de conocimientos o com-

petencias del servidor para, en el corto plazo, mejorar la calidad de
su trabajo y de los servicios que prestan a la ciudadanía. Apunta
también a la mejora continua del servidor.
La acción de capacitación no conduce a la obtención de grado aca-

démico o título profesional. Se desarrolla a través de las siguientes
Formación laboral acciones: talleres, cursos, diplomados o programas de especia-
lización (24 créditos), capacitación interinstitucional, pasantía y
conferencia.
Acceden todos los servidores después de haber superado el periodo

de prueba, pudiendo hacerse excepciones si se trata de un curso. No
acceden los servidores contratados temporalmente según el artículo
84 de la LSC.
Tiene como objetivo buscar el desarrollo de los servidores civiles a

través de estudios que conllevan al grado, principalmente de maes-
tro (y también de doctor), teniendo en cuenta la naturaleza de las
funciones que desempeña.
Formación profesional
La acción de capacitación conduce a la obtención de maestrías y
doctorados.
Acceden los servidores civiles de carrera bajo el régimen de la LSC,

quedando excluidos de los D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057.
FASES DE LA ETAPA DE PLANIFICACIÓN DE LA CAPACITACIÓN
(1) Conformación del Comité Es el responsable de que la planificación responda a objetivos estra-
de Planificación de tégicos de la entidad y de generar condiciones para implementar las
Capacitación acciones de capacitación.
(2) Sensibilización sobre

Es la etapa donde se debe motivar a los servidores de la entidad
la importancia de la
respecto de la importancia de la gestión de la capacitación.
capacitación
Es la etapa de recolección de información de las necesidades de

(3) Diagnóstico de necesida-
capacitación de los servidores en alineamiento a las funciones de los
des de capacitación (DNC)
puestos y a los objetivos estratégicos de la entidad.
(4) Elaboración del Plan de

A partir del DNC se elabora el PDP, que es el instrumento para ges-
Desarrollo de Personas
tionar las acciones de capacitación.
(PDP)
194
INSUMOS PARA EL DIAGNÓSTICO DE NECESIDADES DE CAPACITACIÓN
Los órganos y unidades orgánicas plantean sus necesidades de

capacitación. Estas pueden ser de formación laboral o formación
Requerimiento
profesional. Para ello, se debe seguir el correspondiente procedi-
de capacitación
miento de la presentación del PDP, la evaluación por parte de la ORH
y el presupuesto disponible.
En el ciclo de gestión de rendimiento, en la etapa de retroalimen-

tación se elabora el plan de mejora con las recomendaciones de
Planes de mejora
capacitación que ayuden a la mejora del desempeño del Servicio
del ciclo de gestión
Civil. Estos planes de mejora se incorporan en la segunda versión del
del rendimiento
diagnóstico de necesidades de capacitación, como máximo al 30 de
enero del año en vigencia del PDP.
El diagnóstico de conocimientos permite identificar las brechas de

conocimiento y orientar las estrategias de capacitación. En el pro-
Resultados del diagnóstico cedimiento, la información de los diagnósticos de conocimientos se
de conocimientos incorpora en la segunda versión del diagnóstico de necesidades de
capacitación, como máximo al 30 de enero del año en vigencia del
PDP.
ELEMENTOS A TENER EN CUENTA EN LA ETAPA DE EJECUCIÓN DE LA CAPACITACIÓN
Compromisos de los
Formatos de ejecución del PDP,
Criterios de calidad para la ejecución de bene f iciar ios de la
que contiene la matriz de eje-
la capacitación, bajo la responsabilidad capacitación, previs-
cución del PDP y el formato de
de la ORH. tos en el artículo 19 del
compromisos de capacitación.
Reglamento General.
NIVELES DE EVALUACIÓN DE LA CAPACITACIÓN
En este nivel se mide la satisfacción de los participantes, a través

Reacción de las encuestas de satisfacción. Se aplica a todas las acciones de
capacitación del PDP, al momento de culminarlas.
En este nivel se mide los conocimientos adquiridos de acuerdo a

los objetivos de aprendizaje, con la herramienta que proporcione el
Aprendizaje
proveedor de capacitación. Se realiza al inicio y al final, o durante y
al final de la acción de capacitación (pretest y postest).
En ese nivel se mide el grado en que las competencias y/o conoci-

mientos aprendidos se trasladan al desempeño de los servidores. La
propuesta de aplicación es elaborada por el beneficiario y validada
Aplicación
por el jefe inmediato. Se presenta en un plazo de 30 días hábiles pos-
teriores a la finalización de la capacitación de la ORH y la evaluación
del cumplimiento en un plazo no mayor a 6 meses.
En este nivel se mide los efectos de mediano plazo atribuibles direc-

tamente a la acción de capacitación, a través de indicadores de ges-
Impacto
tión de la entidad, cuya medición de impacto será la propuesta por la
entidad. No se ha determinado el momento en que se aplica.
195
FINANCIAMIENTO Y FACILIDADES DE LA CAPACITACIÓN
Con recursos de la entidad total o parcialmente: esto solo puede

asignarse a acciones de capacitación contempladas en el PDP.
Con otras fuentes de financiamiento: pueden ser a través de becas

Financiamiento de los sectores privado (con recursos de empresas privadas nacio-
nales o entidades internacionales) y público (puede provenir a través
del ENAP, del Pronabec, de Reto Excelencia o de los entes rectores
de sistemas administrativos.
Las facilidades que las entidades brindan para la participación de los

beneficiarios en la capacitación implica el otorgamiento de la licencia
o comisión de servicios, según corresponda. Es aplicable cuando la
Facilidades capacitación es financiada o canalizada total o parcialmente por el
Estado, cuyos detalles para su aplicación y pertinencia están esta-
blecidas en la Directiva para la gestión de la capacitación (numeral
6.5).
Fuente: Tracy Prieto. Sistema de Gestión de Recursos Humanos del Sector Público y el nuevo Servicio Civil,
pp. 78-84.
V. GESTIÓN DEL RENDIMIENTO Y EVALUACIÓN VIGENTE Y

APLICABLE A TODAS LAS ENTIDADES Y SERVIDORES DE LOS
REGÍMENES DEL EMPLEO PÚBLICO Y DEL SERVICIO CIVIL
De manera similar a lo señalado respecto de la capacitación en la admi-
nistración pública, institución estudiada anteriormente, la implementación de
mecanismos de evaluación del personal de los diferentes regímenes labo-
rales del Sector Público ha sido uno de los aspectos menos abordados, tal
vez uno de los más olvidados, a pesar su regulación, en lo que concierne al
empleo público o Servicio Civil.
Considerando que siempre existió un proceso de evaluación en el

ingreso o periodo de prueba del personal en la administración pública, depen-
diendo del régimen laboral al cual pertenezca (D. Leg. Nºs 276, 728 o 1057),
y no durante el desarrollo de sus funciones. Este último tipo de evaluación fue
incorporada en el nuevo régimen del Servicio Civil, con el propósito de que
la administración pública cuente con servidores civiles que desempeñen sus
funciones con eficiencia y calidad.
Es por ello, que resulta transcendente estudiar en el presente capítulo

los aspectos más importantes de lo que fue la gestión del rendimiento y eva-
luación antes de la entrada en vigencia del nuevo régimen del Servicio Civil y
de lo que es actualmente, conforme a las normas de la LSC y su Reglamento
196
General, las que son de aplicación a todos los servidores civiles, indepen-
dientemente de su régimen laboral con el que se encuentren vinculados con
la administración pública. Dicha aplicación, se efectuará en concordancia con
la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 277-2015-SERVIR-PE, de fecha 7
de octubre de 2015, que aprueba la “Directiva que desarrolla el Subsistema
de Gestión del Rendimiento”.
2. La evaluación de desempeño antes de la entrada en vigencia de la

LSC y su Reglamento General
La evaluación de desempeño de los servidores públicos, que está com-
prendida dentro del subsistema de gestión del rendimiento, “está en el cen-
tro de las preocupaciones de las políticas de los gobiernos y de las institucio-
nes gubernamentales, en todos los niveles de la gestión nacional, regional y
local”, por lo cual, “se realiza un criterio en primer lugar del servicio público, el
servidor público y de evaluar al servicio público”. Así, los fundamentos bási-
cos que han tenido los gobiernos para impulsar el desarrollo de indicadores
de desempeño en las instituciones públicas radica en la exigencia por opti-
mizar los niveles de eficiencia y fortalecer los mecanismos de rendición de
cuentas hacia los ciudadanos y los grupos de interés que rodean la acción
pública”(213).
La LMPE(214), sin establecer ninguna definición de la evaluación de de-

sempeño, como si lo efectuó en el caso de la capacitación, la vinculó den-
tro de uno de sus objetivos, el cual consistía en normar las relaciones de tra-
bajo en el empleo público y la “gestión del desempeño” laboral para brin-
dar servicios de calidad a los usuarios, sobre la base de las políticas de ges-
tión por resultados. Por ello, la retribución del desempeño laboral del empleo
público se efectúa de acuerdo a un sistema de evaluación con equidad y jus-
ticia teniendo en cuenta como mínimo los criterios de universalidad, base téc-
nica y competencia laboral (artículo 13).
Por su parte, el D. Leg. Nº 1025 –en concordancia con la Quinta Dis-

posición Complementaria Final del D. Leg. Nº 1023–, que aprueba normas
de capacitación y rendimiento para el Sector Público, sí tiene una remi-
sión expresa al proceso de evaluación del desempeño. Así, la citada norma
refiere que, la evaluación de desempeño es el proceso obligatorio, inte-
gral, sistemático y continuo de apreciación objetiva y demostrable del con-
junto de actividades, aptitudes y rendimiento del servidor en cumplimiento de
(213) HARO CARRANZA, Julio E. Ob. cit., p. 171.

(214) Por su parte, la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, señaló que la
Administración Pública debe estar orientada por principios y valores, entre otros, la eva-
luación de la carrera pública de manera que permita el surgimiento de la meritocra-
cia, con profesionales honestos y de calidad; a fin de tener una real modernización del
Estado.
197
sus objetivos y metas, que llevan a cabo obligatoriamente las entidades en

la forma y condiciones que se señalan en la normativa. El proceso de eva-
luación se sujeta al cumplimiento de ciertas reglas mínimas, entre otros, el
deber de aplicarlo en función de factores mesurables, cuantificables y verifi-
cables (artículo 18).
Según el Reglamento del D. Leg. N° 1025 (D.S. N° 009-2010-PCM),

la evaluación del desempeño es un instrumento de gestión para la mejora
continua de la calidad de los servicios brindados por las personas al servi-
cio del Estado, que tiene como objetivo la identificación de necesidades de
capacitación, así como la verificación y calificación de los logros de modo
individual y, cuando corresponda, grupal en función de las metas estableci-
das institucionalmente y acordadas en el ejercicio de las funciones inheren-
tes al cargo. Las evaluaciones de desempeño de las personas al servicio
del Estado son tomadas en consideración como uno de los factores para el
ascenso, de acuerdo a la normativa vigente.
En efecto, tanto el D. Leg. Nº 1025 como su Reglamento establecen las

reglas para la evaluación de desempeño del personal al servicio del Estado,
como parte del SAGRH. Es así que, con excepción de las Fuerzas Armadas,
de la Policía Nacional del Perú, el personal comprendido de la Carrera Judi-
cial del Poder Judicial y del Ministerio Público, el ámbito de aplicación de la
citada norma respecto a la evaluación del desempeño se extiende incluso a
los organismos autónomos, en tanto su personal se encuentra inmerso dentro
del Sistema. Asimismo, las empresas del Estado sujetas al ámbito de compe-
tencia del Fonafe coordinarán a través del citado organismo y Servir, la defi-
nición y aplicación de sus políticas de evaluación del personal.
Las disposiciones sobre la evaluación de desempeño contenidas en el

D. Leg. Nº 1025 y su Reglamento son de naturaleza transversal y de aplica-
ción a todos los servidores públicos, es decir, se aplican a todos los regíme-
nes laborales del empleo público (D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057), sin perjuicio
de la regulación contenida en las mismas.
2.1. Régimen de la carrera administrativa

Conforme a lo establecido en el D. Leg. N° 276, sin perjuicio de la apli-
cación transversal de las disposiciones contenidas en el D. Leg. N° 1025 y
su Reglamento, la evaluación de desempeño laboral es un proceso obligato-
rio que se debe realizar en forma permanente y se califica en forma periódica
de acuerdo con los criterios y puntajes que se establezcan (artículo 53 del
D.S. N° 005-90-PCM). A través de métodos técnicos, periódicamente, debe-
rán evaluarse los méritos individuales y el desempeño en el cargo, como fac-
tores determinantes de la calificación para el concurso (artículo 19 del D. Leg.
N° 276).
198
La evaluación está a cargo del jefe inmediato de cada servidor público,

estableciéndose que la misma es uno de los elementos a tomar en cuenta en
el proceso de promoción, sin embargo, en lo que se refiere a los cargos políti-
cos o de confianza, el régimen de la carrera administrativa no prevé una eva-
luación de desempeño laboral, tampoco desarrolla los criterios y los puntajes
que deben ser considerados en las evaluaciones de desempeño. Es recién
desde el 2008 que se aprueba las normas de capacitación y rendimiento para
el Sector Público (D. Leg. N° 1025) que cubre este vacío(215).
No obstante, los vacíos legales respecto de las evaluaciones de de-

sempeño conjuntamente a la vinculación de las mismas con el despido han
dado lugar a que las evaluaciones no sean valoradas como mecanismos para
mejorar las competencias de los servidores públicos ni para que contribuyan
con criterios objetivos para el ascenso de dichos servidores(216).
2.2. Régimen laboral de la actividad privada

La LPCL no establece regulación alguna respecto a la evaluación de de-
sempeño del personal que se encuentra bajo el régimen laboral de la activi-
dad privada.
Sin embargo, en lo que respecta al personal de la administración pública

sujeta al régimen laboral de la actividad privada, la evaluación del desem-
peño se regía por las normas de naturaleza transversal y de aplicación al Ser-
vicio Civil en general, tales como: la LMEP que refiere que la retribución del
desempeño laboral se realice de acuerdo con un sistema de evaluación con
equidad y justicia, el cual debe tener como criterios mínimos la universalidad,
la base técnica y la competencia laboral (artículo 13); y, el D. Leg. Nº 1025
(artículos 18 al 20) y su Reglamento (artículos 29 al 41) que señalan que
algunas entidades públicas bajo este régimen laboral implementaron evalua-
ciones de desempeño para satisfacer los requerimientos de los ciudadanos y
el logro de los objetivos institucionales de la entidad.
Cada entidad desarrolla procesos de evaluación del desempeño de

manera anual, que mida las competencias y el logro de las metas por parte
del personal, tomando en cuenta las metodologías y los factores de evalua-
ción de los servidores en todos sus niveles. En esos casos, la evaluación
(215) Al respecto, se señaló que, en el régimen de la carrera administrativa, el ingreso y remo-

ción era de libre discrecionalidad de la autoridad responsable y, por tanto, la separación
no requería justificación causal alguna. La ausencia de criterios uniformes para los pro-
cesos de evaluación de desempeño y la débil cultura de evaluación en la administración
pública convirtieron a estos procesos en requisitos formales que no logran reflejar el
rendimiento real de los servidores públicos. Citando a Iacoviello & Zuvanic, en Servir.
Ob. cit., p. 33.
(216) Ídem.
199
permite medir el desempeño del trabajador, cubrir brechas y determinar las

necesidades de capacitación. No obstante, debido a que los criterios son dis-
tintos al interior de cada entidad y la utilidad de los resultados es diversa,
todavía persisten las brechas, a pesar de que no se han encontrado eviden-
cias de la separación del personal a causa de un deficiente resultado en la
evaluación(217).
2.3. Régimen laboral especial del CAS

De acuerdo a lo establecido en el D. Leg. N° 1023 (Quinta Disposición
Complementaria Final) y en el D. Leg. N° 1025 (artículo 18), los servidores
contratados bajo el régimen del D. Leg. N° 1057 se incorporan a los procesos
de evaluación llevados a cabo en la administración pública. Esto significó un
gran cambio para dichos servidores, puesto que en el régimen de la SNP no
se encontraban sujetos a ningún proceso de evaluación, al reconocer este,
únicamente, un vínculo administrativo –y no laboral–.
Por tanto, los servidores públicos bajo el régimen laboral especial del
CAS se rigen sin distinción alguna por las disposiciones de evaluación de de-
sempeño contenidas en el D. Leg. Nº 1025 y su Reglamento, normas que
regulan el rendimiento en el Sector Público, conforme así lo prevé el D.S.
N° 075-2008-PCM (artículo 14), modificado por el D.S. N° 065-2011-PCM.
Esta última norma señala que, la evaluación de las personas bajo la moda-
lidad CAS solo puede ser utilizada para identificar necesidades de capacita-
ción y no para justificar la separación por bajo desempeño. La inexistencia de
una relación entre la evaluación de desempeño y la renovación de las CAS
muestra que este tipo de contratación es muy precaria(218).
3. El proceso de evaluación desde la entrada en vigencia de la LSC

y su Reglamento General

El D. Leg. Nº 1025 y su Reglamento, que aprobaron las normas de ren-
dimiento –y capacitación– para el Sector Público, se aplican de manera trans-
versal al personal del Servicio Civil en general con independencia de su régi-
men de contratación (D. Leg. Nºs 276, 728 o 1057). No obstante, desde la
entrada en vigencia de la LSC (5 de julio de 2013) se dispuso que una vez
implementada esta norma, el D. Leg. Nº 1025 quedaría derogado (literal b. de
su Única Disposición Complementaria Derogatoria).

(218) Ibídem, p. 60.
200
En efecto, desde el 5 de julio de 2013 la LSC determinó que las dispo-

siciones sobre la capacitación se aplicarán de manera inmediata a los ser-
vidores civiles de los regímenes de los D. Leg. Nºs 276 y 728, una vez que
entren en vigencia la norma reglamentaria sobre dicha materia (Novena Dis-
posición Complementaria Final). Así, con la entrada en vigencia del Regla-
mento General de la LSC (14 de junio de 2014), se dispuso que las disposi-
ciones contenidas en el Libro I, “Normas Comunes a todos los Regímenes y
Entidades” son de aplicación para todas las entidades públicas y los servido-
res públicos que transiten o se incorporen o no al nuevo régimen del Servicio
Civil; tales como, las referidas a la Gestión del Rendimiento, cuyas disposi-
ciones están vigentes a la fecha y son de aplicación a todas las entidades y
regímenes laborales de la administración pública.
En ese sentido, la LSC establece que la Gestión del Rendimiento, que

comprende el proceso de evaluación del desempeño, es llevada a cabo por
las entidades públicas en la oportunidad, forma y condiciones que señale el
ente rector de dicho subsistema (Servir), cuya aplicación se realizará bajo cri-
terios de progresividad y gradualidad de acuerdo a la programación de imple-
mentación de la gestión del rendimiento que, mediante acuerdo del Consejo
Directivo, defina Servir (artículo 22).
Al respecto, mediante la Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 097-

2015-SERVIR-PE, se aprueba el “Plan de Acción para la Implementación
del Modelo de Gestión de Rendimiento en su Etapa Piloto”, cuya ejecu-
ción, desarrollo, implementación, monitoreo y evaluación fue encargada a
la Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento del Servicio Civil.
En cumplimiento con dicho Plan, mediante Resolución de Presidencia Ejecu-
tiva N° 267-2015-SERVIR-PE, se aprobó el Grupo 2 de entidades que imple-
mentarán el modelo de Gestión de Rendimiento en su etapa piloto, fase 1(219).
El “Plan de Acción para la Implementación del Modelo de Gestión del

Rendimiento en su Etapa Piloto” tiene como finalidad: Lograr la implemen-
tación del Modelo de Gestión del Rendimiento en un grupo determinado de
entidades, asegurando el cumplimiento de la estrategia y contribuyendo con
ello al proceso de consolidación del modelo de Gestión del Rendimiento, para
lo cual se ha delimitado su objetivo general(220) y específicos(221).
(219) Al respecto, la lista de entidades priorizadas que conforman el Grupo 2 para la fase 1 se
puede apreciar en el Anexo de Resolución Nº 267-2015-SERVIR-PE, en concordancia
con el artículo 1 de la Resolución N° 056-2016-SERVIR-PE, publicada el 1 de abril de
2016.
(220) Su objetivo general es definir las actividades y tareas necesarias para garantizar la
implementación del Modelo de Gestión del Rendimiento en su etapa piloto, con un hori-
zonte de dos años, asegurando la gestión de evidencias y casos de éxitos en las entida-
des públicas.
(221) Sus objetivos específicos son: (i) contar con la normativa necesaria para la aplicación
del Modelo de Gestión del Rendimiento; (ii) dotar de las capacidades necesarias a las
201
Posteriormente, mediante la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 277-

2015-SERVIR-PE, de fecha 7 de octubre de 2015, se aprueba la “Directiva
que desarrolla el Subsistema de Gestión del Rendimiento”, la que tiene por
finalidad establecer los lineamiento para la implementación del referido sub-
sistema a efectos de que las entidades del Estado alcancen mayores nive-
les de eficiencia y eficacia al identificar, reconocer y promover el aporte de los
servidores civiles en los procesos institucionales.
La implementación del subsistema de gestión del rendimiento es pro-

gresiva y gradual, conforme a la normativa de la materia y de acuerdo con la
estrategia definida por Servir. Por ello, se establece que la citada Directiva es
de obligatorio cumplimiento para las entidades que se encuentran implemen-
tando el subsistema de Gestión del Rendimiento en el marco de la Resolución
de Presidencia Ejecutiva Nº 097-2015-SERVIR. Una vez cumplido el plazo de
ejecución del Plan de Acción para la implementación del modelo de Gestión
del Rendimiento en su etapa piloto, la Directiva será de cumplimiento obliga-
torio de todas las entidades públicas establecidas en el artículo 1 de la LSC y
en la Segunda Disposición Complementaria Final de su Reglamento General.
3.2. La gestión del rendimiento (evaluación) en el nuevo régimen del

Servicio Civil
En principio, es menester señalar que la evaluación del desempeño es
un mecanismo de medición del rendimiento de los servidores civiles, lo cual
es coherente con el esquema meritocrático que propone el nuevo régimen
del Servicio Civil y “cuyo objetivo final es que los ciudadanos puedan gozar
efectivamente de la prestación de un servicio público de calidad. Así, este
principio se encuentra presente tanto en el ingreso (concurso de méritos),
como en la permanencia (evaluaciones del buen desempeño) y progresión
(por concurso entre aquellos servidores que demostraron buen desempeño)
de los servidores dentro de la carrera del Servicio Civil”(222).
De acuerdo a la LSC (artículo 19) y su Reglamento General (artículo 25),

la evaluación del desempeño, proceso comprendido dentro de la gestión
del rendimiento, tiene por finalidad estimular el buen rendimiento y el com-
promiso del servidor civil. Permite identificar, reconocer y promover el aporte
de los servidores civiles con los objetivos y metas institucionales y evidencia
las necesidades requeridas por aquellos para mejorar el desempeño en sus
puestos –así como su medición– y, como consecuencia de ello, de la entidad.
entidades seleccionadas para la implementación del Modelo de Gestión del Rendimiento

dentro de un adecuado y planificado proceso de gestión de cambio cultural; (iii) realizar
desde Servir un acompañamiento y asistencia técnica permanente a las entidades de
los grupos 1 y 2; y, (iv) asegurar capacidades en Servir para desarrollar el proceso de
implementación.
(222) STC Exp. Nº 00018-2013-PI/TC (fundamento 36).
202
Por otra parte, se debe señalar que la evaluación de desempeño es

el proceso obligatorio, integral, sistemático y continuo de apreciación obje-
tiva y demostrable del rendimiento del servidor público en cumplimiento de
los objetivos y funciones de su puesto; la que es llevada a cabo obligatoria-
mente por las entidades públicas en la oportunidad, forma y condiciones que
señale el ente rector (artículo 24 de la LSC). Este proceso está sujeto a cier-
tas reglas mínimas, las que son desarrolladas por el Tribunal Constitucional
en la sentencia recaída en el Expediente N° 00018-2013-PI/TC (fundamento
38), denominándolas “garantías”. A saber:
- Cada servidor debe conocer con anticipación sobre qué factores o metas
será evaluado, que además de ser mensurables y verificables, deben
estar relacionados con las labores y responsabilidad del puesto que
desempeña y orientados a alcanzar las metas institucionales (artículos
2, literal a. y 22, literal c. de la LSC). Así, los factores a medir como de-
sempeño deben estar relacionados con las funciones del puesto.
- Las metodologías y tipos de evaluación del desempeño son fijadas por
el ente técnico y especializado –como es Servir–, y de acuerdo a crite-
rios objetivos como las características institucionales de las entidades, y
los servicios y tipos de funciones que brindan (artículo 23 de la LSC). El
proceso de evaluación debe realizarse en función de factores o metas
mensurables y verificables
- El proceso de evaluación de realiza con una periodicidad anual. Ahora
bien, el resultado de la evaluación debe ser notificado al servidor público,
y de existir disconformidad con el resultado se podrá recurrir ante un
comité para la revisión de la calificación, y que en caso de calificación
de “personal desaprobado”, el servidor tiene derecho a apelar la misma
ante el Tribunal del Servicio Civil (artículo 25 de la LSC).
- El servidor que no participe en un proceso de evaluación por motivos
atribuibles a su exclusiva responsabilidad es calificado como personal
desaprobado.
- Las oficinas de recursos humanos –o las que hagan sus veces– desa-
rrollan actividades de capacitación para atender los casos del personal
calificado como “de rendimiento sujeto a observación”, a fin de garan-
tizar un proceso adecuado de formación laboral, en los seis (6) meses
posteriores a la evaluación.
En atención a las disposiciones del nuevo régimen del Servicio Civil

referidas al proceso de evaluación del desempeño, el Tribunal Constitucio-
nal en la sentencia recaída en el Expediente N° 0025-2013-PI/TC (funda-
mentos 117) nos recuerda que, justamente, en dicho proceso “es preciso que
exista una definición de las responsabilidades, metas y objetivos de cada
cargo y función; asimismo, es preciso que el servidor público conozca previa-
mente las obligaciones y metas para el ejercicio de sus funciones, y la forma
203
en que será examinado su desempeño, así como los mecanismos a través de

los cuales podrá cuestionar esa evaluación”.
La gestión de rendimiento se ejecuta mediante actos de administración

interna y encuentra soporte en instrumentos técnicos, confiables y consisten-
tes, así como en metodologías verificables de valoración del cumplimiento de
las funciones, compromisos y metas de los servidores, de acuerdo con los
fines y objetivos institucionales y con el perfil del puesto que ocupan. La pla-
nificación institucional constituye fuente de información objetiva para la valo-
ración del rendimiento, facilitando la consistencia entre el desempeño del ser-
vidor y el cumplimiento de objetivos y metas de la entidad.
a) Relación del subsistema de gestión del rendimiento con otros

subsistemas
Resulta de gran relevancia la evaluación de los servidores públicos, no

solo al momento de su ingreso o periodo de prueba, sino también durante la
permanencia en el Servicio Civil. Con ello, se permitirá exigir la idoneidad que
deben tener todos los funcionarios y trabajadores públicos que están al ser-
vicio de la nación (artículos 39 y 40 de la Constitución), en aras de garantizar
la calidad en la prestación de los servicios públicos, pero sin que ello implique
el desconocimiento de los derechos fundamentales propios del trabajador en
un Estado social y democrático de derecho.
Por ello, la gestión del rendimiento es uno de los pocos subsistemas de

recursos humanos que se relaciona con otros, como son con el: i) de organi-
zación del Trabajo y su Distribución; ii) de gestión del empleo; y, iii) de gestión
del desarrollo y la capacitación, tal y como se puede apreciar del cuadro Nº 9.
CUADRO Nº 9
RELACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RENDIMIENTO CON OTROS SUBSISTEMAS DE RECURSOS HUMANOS
RELACIÓN DEL SUBSISTEMA DE GESTIÓN DEL RENDIMIENTO
Con el subsistema de Organización Con el subsistema de Con el subsistema de Gestión del

del Trabajo y su Distribución Gestión del Empleo Desarrollo y la Capacitación
Se relaciona a través de los perfi- Se relaciona en la medida en que

La relación con el sub-
les de puestos, tomando de estos brinda información que sirve de
sistema de Gestión del
las funciones y/o competencias insumo para planificar y diseñar
Rendimiento responde a
que serán fuentes de información e programas de capacitación (de
que este último genera
insumo principal para la Gestión del formación laboral y profesional)
información para la des-
Rendimiento. A su vez, este subsis- a través del Plan de Desarrollo de
vinculación del servidor
tema se retroalimenta con los resul- las Personas. Asimismo, sirve de
de la entidad, en caso
tados provenientes de la Gestión del insumo en los procesos de progre-
corresponda.
Rendimiento. sión en la carrera, de ser el caso.
Fuente: Directiva que desarrolla el Subsistema de Gestión del Rendimiento.

204
b) Alcances de la evaluación de desempeño
Están comprendidos dentro de la evaluación de desempeño los directi-

vos públicos, tengan o no la condición de confianza, a los servidores civiles
de carrera y a los servidores de actividades complementarias.
3.3. Componentes de la gestión del rendimiento(223)

La gestión del rendimiento es un subsistema que comprende un pro-
ceso continuo y sistemático de gestión de recursos humanos, basado en ins-
trumentos técnicos, confiables y consistentes, así como en una metodolo-
gía verificable y que se relaciona con otros subsistemas de recursos huma-
nos. Ello, a su vez, le permite identificar, reconocer y promover el aporte de
los servidores civiles, de acuerdo al puesto que ocupan, a los objetivos y las
metas institucionales; además, de evidenciar las necesidades requeridas por
los servidores para mejorar el desempeño en sus puestos.
Así, este subsistema es definida a través de cuatro componentes que

sistemáticamente integran la Gestión del Rendimiento, los cuales son: i) el
Ciclo de la Gestión del Rendimiento; ii) los roles y responsabilidades en la
evaluación de desempeño; iii) la metodología de evaluación de desempeño;
y, iv) los factores de evaluación de desempeño; dentro de los cuales también
se encuentran subcomponentes y las que deben ser observadas por todas
las entidades comprendidas dentro de los alcances del nuevo régimen del
Servicio Civil.
3.4. El ciclo de la gestión del rendimiento

Es un proceso integral, continuo y sistémico, de carácter anual, que ini-
cia a partir de la aprobación del Plan Operativo Institucional (POI) y finaliza
como máximo, al cierre del ejercicio fiscal. En razón a su naturaleza y carac-
terísticas propias, las entidades podrán contar con alternativas de calendario,
que no necesariamente tenga a “enero” como mes de inicio, siempre que se
asegure como mínimo la sujeción a las etapas previstas en el presente regla-
mento y asegurando que, de conformidad con el artículo 22 de la LSC (refe-
rido al proceso de evaluación de desempeño), la evaluación de desempeño
se realice anualmente. El titular de la entidad mediante resolución aprueba el
calendario de la entidad y sus modificaciones.
(223) Los subtemas serán desarrollados, a modo de un resumen, de conformidad con las dis-
posiciones desarrolladas en la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 277-2015-SER-
VIR-PE, que aprueba la “Directiva que desarrolla el Subsistema de Gestión del Rendi-
miento” (Directiva de gestión del rendimiento), en el marco del desarrollo normativo de la
LSC y su Reglamento General sobre dicha materia.
205
Al ser la gestión del rendimiento un ciclo continuo dentro de una entidad,

se inicia con: a) la etapa de planificación; para pasar luego por b) la etapa
de establecimiento de metas y compromisos; c) la etapa de seguimiento;
d) la etapa de evaluación, para culminar con e) la etapa de retroalimenta-
ción. Con esta última etapa concluye el ciclo de la gestión del rendimiento.
Las etapas del ciclo de la gestión del rendimiento deben ejecutarse

secuencialmente, es decir una después de otra, y necesariamente deben
realizarse todas ellas para cumplir con el mencionado ciclo (artículo 49 del
Reglamento General). De no realizarse una de las referidas etapas, se da
por no realizado el ciclo de la gestión del rendimiento con las consiguientes
responsabilidades.
Las entidades definirán el cronograma institucional de actividades que

garantice la implementación del ciclo de la gestión del rendimiento. El titular
de la entidad aprueba mediante resolución el mencionado cronograma, en el
cual se establecen de manera programada las acciones para el cumplimiento
de las cinco etapas del ciclo.
a) Etapa de planificación
El ciclo de la gestión del rendimiento se inicia con la etapa de planifica-

ción y comprende las acciones de comunicación, sensibilización, capacita-
ción, conformación del Comité Institucional de Evaluación (CIE) y en general
todas aquellas acciones que aseguren el desarrollo y ejecución del ciclo de la
gestión del rendimiento, descritas en el artículo 38 del Reglamento General.
Esta etapa abarca todas aquellas acciones necesarias para asegurar

que el ciclo anual se desarrolla y ejecuta de acuerdo con los parámetros
establecidos, debiendo permitir asegurar el conocimiento y compromiso de
todos los agentes implicados en la gestión del rendimiento en una determi-
nada entidad.
b) Etapa de establecimiento de metas y compromisos
La etapa de establecimiento de metas y compromisos corresponde al

momento del proceso en el que se concretan los acuerdos sobre metas indi-
viduales o grupales y compromisos individuales que asumirán los servido-
res civiles para el periodo de rendimiento y que serán objeto de evaluación
del desempeño. De este modo, el evaluador convoca al servidor evaluado a
una reunión en la que se definen los acuerdos sobre las metas individuales
y/o grupales, así como los compromisos que asumirá el servidor evaluado.
En caso que el evaluador no cumpla en convocar al evaluado a la reunión de
establecimiento de metas y compromisos se procederá de acuerdo a lo pre-
visto en el Manual de Gestión del Rendimiento (39 del Reglamento de la LSC
y numeral 6.2.1.2. de la Directiva de gestión del rendimiento).
206
Las entidades dispondrán la aplicación progresiva de compromisos,

atendiendo al desarrollo de la capacidad institucional para realizar adecuada-
mente la identificación de aspectos conductuales de los servidores. La pro-
gresividad puede ser determinada por áreas, equipos, periodos, etc., según
sea adecuado para la estrategia de desarrollo institucional de la entidad.
Asimismo, podrán incorporarse como factores de evaluación compro-

misos y metas individuales y metas grupales en el marco de la gestión del
rendimiento de una determinada entidad. Las metas grupales se establecen
por parte de los responsables de área y por aquellos que tengan asignados
funcionalmente servidores, y deben ser ratificadas por los jefes de unidades
orgánicas en los términos que defina Servir al efecto (artículos 35 y 36 del
Reglamento General).
Los compromisos y metas individuales se establecen respondiendo a

los objetivos de la unidad orgánica y de la entidad, reflejados en el Plan Ope-
rativo Institucional (POI). Para su definición, se tomarán en cuenta las si-
guientes consideraciones:
- Deberán relacionarse de manera inequívoca con la función que desem-

peña el servidor, así como ser específicos, medibles, alcanzables, rele-
vantes y prever un plazo para su cumplimiento, dentro del periodo a
evaluar.
- Deberán considerar los resultados alcanzados por el servidor en el pro-

ceso de evaluación del desempeño del año previo, si lo hubiera, y tomar
en cuenta los recursos materiales y tecnológicos disponibles para la eje-
cución del trabajo.
- Se asociarán a productos, servicios o resultados que debe entregar el

servidor en ejercicio de la misión y funciones asociadas a su puesto de
trabajo, debiendo quedar consignada la forma como se observará su
cumplimiento a través de evidencias.
Las metas individuales y compromisos se definirán a propuesta del eva-

luador y deberán estar acordes con el plan de mejora del servidor civil. El ins-
trumento para la consignación de metas y compromisos de los servidores es
definido por Servir y deberá ser suscrito por el evaluador y el evaluado.
El evaluador comunica al servidor civil las metas y compromisos asig-

nados. Sin perjuicio de ello, el servidor podrá dejar constancia por escrito y
debidamente fundamentado las observaciones que tenga sobre las metas y
compromisos asignados a él. La disconformidad del evaluado debe respon-
der a causales justificadas de imposibilidad de cumplimiento, asociados a la
no adecuación de los compromisos y metas con las consideraciones mínimas
establecidas por el artículo siguiente del presente reglamento.
207
Por otra parte, las metas fijadas solo podrán modificarse, una vez ini-
ciado el ciclo, a solicitud del evaluador o evaluado si se presentase alguna de
las siguientes condiciones sobrevinientes:
- Cambios en el Plan Operativo Institucional que afecten indiscutible y

directamente a las metas establecidas.
- Cambio de puesto por razones de movilidad temporal o definitiva.
- Reasignación significativa de recursos.
La modificación debe justificarse documentalmente con la firma del eva-

luador y evaluado, para luego ser ratificado por parte del superior jerárquico
del evaluador. Por otro lado, el superior jerárquico del evaluador revisará
total o aleatoriamente la consistencia de las metas y compromisos estableci-
dos para todos los servidores civiles a su cargo; pudiendo, de ser necesario,
realizar ajustes a los factores de evaluación acordados. Estos ajustes debe-
rán ser comunicados al evaluador, quien a su vez los comunicará al servidor
evaluado.
En esta etapa se utilizará el Formato de Fijación de Factores de Evalua-

ción que forma parte del Manual de Gestión del Rendimiento.
c) Etapa de seguimiento
La etapa de seguimiento inicia inmediatamente después de la defini-

ción de metas y compromisos y conlleva responsabilidades para el evaluado
y el evaluador. En esta etapa se realiza el monitoreo constante por parte del
evaluador del cumplimiento de las metas y compromisos del evaluado, con-
templando la continua orientación, motivación y apoyo del evaluador, la res-
ponsabilidad y esfuerzo del servidor civil evaluado para el cumplimiento de
las metas trazadas, así como el cumplimiento del Plan de Mejora del ciclo de
gestión del rendimiento del año anterior (artículo 42 del Reglamento General
y numeral 6.2.1.3. de la Directiva de gestión del rendimiento).
Se identifican las dificultades en el cumplimiento de las metas por parte

del servidor evaluado y sobre estas, se plantearán opciones de mejora, reco-
giéndose las evidencias sobre el desempeño del servidor a través del For-
mato de Registro de Evidencias. Para documentar el seguimiento del eva-
luador se empleará el Formato de Reunión de Seguimiento. Ambos forma-
tos son parte del Manual de Gestión del Rendimiento. De este modo, la etapa
de seguimiento deberá cumplirse como mínimo en un periodo de seis meses
calendario dentro del ciclo de la gestión del rendimiento.
El recojo de evidencias debe realizarse obligatoriamente en al menos

una oportunidad y dentro del segundo trimestre de esta etapa. Este registro
de evidencias debe constar en el expediente de cada servidor. En caso de
208
que el evaluador no cumpla con realizar el recojo de evidencias dentro del

plazo previsto, se procederá de acuerdo a lo previsto en el Manual de Ges-
tión del Rendimiento.
d) Etapa de evaluación
De acuerdo con lo establecido en los artículos 43 y 44 del Reglamento

General –que dispone la aplicación de las consideraciones sobre la evalua-
ción, la calificación, la comunicación de la calificación, las excepciones a la
aplicación de una calificación, las evaluaciones extraordinarias y la acredi-
tación de capacidades– y la Directiva de gestión del rendimiento (numeral
6.2.1.4.), en esta etapa el evaluador realiza la valoración del desempeño del
servidor evaluado luego de contrastar los resultados logrados en el cumpli-
miento de las metas y compromisos establecidos, a partir del seguimiento rea-
lizado y las evidencias registradas. Dicha valoración se efectúa de acuerdo
con la escala de evaluación desarrollada en el Manual de Gestión del Rendi-
miento y deberá ser enviada a la Oficina de Recursos Humanos para el otor-
gamiento de la calificación respectiva.
Esta etapa concluye con la notificación de la calificación al servidor eva-

luado por parte del evaluador, a través del Formato de Notificación de cali-
ficación obtenida. Los resultados de la calificación obtenida por el evaluado
se incluyen en su legajo personal (numeral 6.4 de la Directiva de gestión del
rendimiento).
En caso de no estar de acuerdo con la calificación, los servidores civiles

evaluados con la calificación de sujeto a observación, pueden solicitar la
confirmación de dicha calificación ante el Comité Institucional de Evaluación,
a través del Formato de Confirmación de Evaluación. Los citados Formatos
se encuentran contenidos en el Manual de Gestión del Rendimiento.
Existen evaluaciones extraordinarias por situaciones especiales

fuera de la fecha establecida en el cronograma institucional de cada entidad,
cuando se produzca:
- Un cambio de evaluador, debiendo el evaluador saliente realizar las eva-

luaciones de los servidores a su cargo antes de su desvinculación del
puesto.
- Un cambio definitivo de puesto del servidor, producto de concurso de

méritos o designación.
- Un encargo temporal del evaluado.
e) Etapa de retroalimentación
Esta etapa inicia luego de la notificación de la calificación obtenida por el
evaluado. Dentro de los diez (10) días hábiles posteriores a dicha notificación
209
el evaluador deberá, obligatoriamente, convocar a una reunión formal con

cada uno de los servidores evaluados a su cargo, con el fin de efectuar la
retroalimentación, que consiste en el intercambio de opiniones y expectativas
entre evaluador y el servidor evaluado con base en los resultados del desem-
peño, finalizando dicha reunión con la formulación de un Plan de Mejora para
el servidor evaluado. En dicho Plan se identifica recomendaciones de capa-
citación y otros aspectos que coadyuven a la mejora del desempeño del ser-
vidor (artículos 25 y 45 de la LSC y numeral 6.2.1.5. de la Directiva de ges-
tión del rendimiento).
En caso el servidor evaluado no asista a la reunión de retroalimenta-

ción convocada por su evaluador, por razones atribuibles a su exclusiva res-
ponsabilidad, se tendrá por realizada dicha etapa, procediendo el evaluador
a elaborar el respectivo Plan de Mejora que debe ser notificado al servidor
evaluado.
Por otra parte, si bien, la calificación debe ser notificada al servidor eva-
luado, este puede solicitar documentadamente la confirmación de la califica-
ción adjudicada ante un Comité cuya conformación la establece el artículo 32
del Reglamento General, que define la situación de modo irrecurrible. Ello, no
será posible en caso la calificación resulte ser como personal “desaprobado”
que lleva a la terminación del vínculo en aplicación del literal i) del artículo 49
de la LSC, en cuyo caso procede recurrir al Tribunal del Servicio Civil en vía
de apelación.
Asimismo, en esta etapa se utilizarán los formatos de Acta de Retroali-

mentación y de Plan de Mejora. Ambos formatos se encuentran en el Manual
de Gestión del Rendimiento.
3.5. Roles y responsabilidades de los actores de la gestión del rendi-

miento
En este componente de subsistema de gestión del rendimiento se iden-
tifica a los actores que intervienen en el mismo (como es el caso de Servir,
entre otros órganos), definiendo sus roles y responsabilidades y su participa-
ción en cada una de las etapas del ciclo de la gestión del rendimiento; ade-
más, de cumplir con sus responsabilidades establecidas en la LSC (artículo
21) y su Reglamento General (artículo 26), en concordancia con la Directiva
de la gestión del rendimiento (numeral 6.2.2.).
a) Autoridad Nacional del Servicio Civil - Servir
En su calidad de ente rector del SAGRH, regula la implementación del

subsistema de gestión del rendimiento para las entidades públicas. Sus res-
ponsabilidades respecto al proceso de evaluación se encuentran reguladas
en el artículo 27 del Reglamento General, las cuales son:
210
- Definir los factores, metodologías, instrumentos y procedimientos bási-

cos, a ser utilizados por las entidades en cada una de las etapas de la
gestión del rendimiento, tomando en consideración la diversidad institu-
cional en materia organizacional y funcional, los grupos de servidores
civiles, entre otros criterios.
- Opinar, según lo dispuesto en las directivas, sobre las modificaciones

o adecuaciones que las entidades propongan realizar a las metodolo-
gías, instrumentos y procedimientos básicos y factores aprobados para
la gestión del rendimiento.
- Orientar a las entidades públicas en la correcta aplicación de los facto-

res, metodologías, instrumentos y procedimientos básicos establecidos
en el marco de la implementación de la gestión del rendimiento.
- Supervisar el funcionamiento integral de la gestión del rendimiento,

incluyendo la posibilidad de solicitar informes, realizar visitas de revisión
y, de ser necesario, adoptar los mecanismos para verificar la aplicación
correcta de las metodologías, instrumentos y procedimientos básicos y
los parámetros establecidos en la normativa.
- Definir las estrategias y lineamientos asociados al proceso de imple-

mentación progresiva de la gestión del rendimiento en las entidades
públicas.
- Pronunciarse sobre medidas correctivas que debe realizar una determi-

nada entidad, en caso se detecten situaciones que desnaturalicen los
objetivos de la gestión del rendimiento, y de ser el caso, imponer a las
entidades las sanciones establecidas en el D. Leg. Nº 1023, cuando la
entidad no las implemente.
- Velar para que el sistema en su conjunto cumpla con los fines previstos
de conformidad con el artículo 19 de la LSC y proponer adecuaciones al
mismo, en un marco de mejoramiento continuo.
- Otras que la normativa establezca.
b) El titular de la entidad
A efectos del SAGRH, el titular de la entidad es la máxima autoridad

administrativa que tiene bajo su responsabilidad el funcionamiento del sis-
tema de gestión del rendimiento en su respectiva entidad.
Es el encargado de definir a los servidores civiles de confianza que serán
evaluados en el ciclo de gestión del rendimiento debiendo, para tal efecto,
comunicarlo expresamente a la Oficina de Recursos Humanos durante la
etapa de planificación. Debe cumplir con las responsabilidades establecidas
en el artículo 28 del Reglamento General, las cuales son:
211
- Asegurar que se lleve a cabo el proceso de gestión del rendimiento en

su institución.
- Nombrar anualmente a los miembros del Comité Institucional de

Evaluación.
- Crear las condiciones para que la gestión del rendimiento respete todos
los parámetros establecidos, con el fin de asegurar el cumplimiento de
los derechos y deberes de los servidores públicos.
- Las demás que le asigne la normativa.
c) La oficina de Recursos Humanos

Es el órgano responsable de la conducción operativa de la gestión del
rendimiento en la entidad y tiene que cumplir con las responsabilidades pre-
vistas en el artículo 29 del Reglamento General:
- Aplicar la metodología e instrumentos para la gestión del rendimiento,

definidos por Servir o en su caso por la entidad, de acuerdo con los
lineamientos establecidos.
- Capacitar a los funcionarios públicos, directivos, jefes, responsables de

área o quien tenga asignado funcionalmente servidores y a los servido-
res civiles, cuando sea necesario, en la aplicación de las metodologías,
instrumentos y procedimientos básicos para la gestión del rendimiento.
- Comunicar a los servidores civiles los procedimientos básicos y caracte-

rísticas de la gestión del rendimiento, así como los derechos y obligacio-
nes que les corresponden.
- Monitorear el correcto desarrollo de la gestión del rendimiento en la

entidad.
- Asignar la calificación de los servidores evaluados, de conformidad con

los puntajes obtenidos en la evaluación y trasladarla a los evaluadores
para la comunicación oportuna a los servidores civiles.
- Informar oportunamente al titular de la entidad sobre los avances y difi-

cultades de las distintas etapas de la gestión del rendimiento en la enti-
dad, así como de los resultados del proceso.
- Derivar oportunamente los informes de gestión del rendimiento a Servir

en la fecha y condiciones que se establezcan al efecto.
- Informar a Servir sobre las alternativas o adecuaciones a los factores,

metodologías, instrumentos y procedimientos tipo de gestión del rendi-
miento, de acuerdo con la naturaleza y características de la entidad y a
sus objetivos institucionales.
212
- Revisar, identificar y proponer medidas de mejora de la gestión del ren-

dimiento de las personas en la entidad.
- Adoptar las medidas necesarias para mantener los registros y documen-

tos requeridos para asegurar la efectividad del sistema de gestión del
rendimiento.
- Otras que le asigne la normativa.
Además del cumplimiento del listado de responsabilidades enunciados,

la Oficina de Recursos Humanos, o la que haga de sus veces, además está
a cargo de las siguientes:
- Sistematizar el cuadro de evaluadores de la entidad, debiendo comu-

nicar los nombres y cargos de los servidores que cumplirán dicho rol,
e identificar a los servidores bajo su supervisión. Dicha comunicación
deberá ser oportuna, dentro de la etapa de planificación del ciclo de
la gestión del rendimiento y utilizando medios internos que garanticen
el acceso y conocimiento de dicha información a los servidores de la
entidad.
- Informar al titular de la entidad sobre los avances, dificultades y pro-

puestas de mejora en las distintas etapas del ciclo de la gestión del
rendimiento, así como de los resultados obtenidos al término de cada
ciclo.
- Remitir a Servir, bajo responsabilidad del titular de la entidad, hasta el

31 de mayo de cada año, el informe con los resultados del proceso de
implementación del ciclo anterior del mencionado subsistema en su
entidad, a través del Formato de Reporte Final del ciclo de Gestión del
Rendimiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 50 del Reglamento
General.
d) Los evaluadores
Los funcionarios públicos, directivos públicos, jefes o responsables de
área y, en general, quien tenga asignado funcionalmente servidores bajo
supervisión, son considerados como evaluadores dentro del subsistema de
gestión del rendimiento. Son los encargados de registrar, archivar y custo-
diar los expedientes de los servidores evaluados a su cargo dentro del ciclo
de la gestión del rendimiento, luego de lo cual serán remitidos a la Oficina de
Recursos Humanos para su custodia definitiva e incorporación en el legajo
personal de cada servidor civil evaluado.
Por ello, deben cumplir con las siguientes responsabilidades que prevé
el artículo 30 del Reglamento General:
213
- Implementar la gestión del rendimiento en la unidad, área o equipo a su

cargo.
- Aplicar las metodologías e instrumentos definidos en cada una de las

etapas de la gestión del rendimiento.
- Establecer las metas conjuntamente con los servidores a evaluar, de

acuerdo con los lineamientos y plazo establecidos al efecto.
- Remitir oportunamente a la Oficina de Recursos Humanos de la enti-

dad el informe conteniendo las metas de rendimiento del personal a su
cargo.
- Realizar el seguimiento permanente al rendimiento de los servidores a

su cargo y formular las acciones correctivas y recomendaciones que se
requieran para el mejoramiento de su desempeño.
- Velar, en la medida de lo posible, por el cumplimiento de las acciones de

mejora establecidas para sus colaboradores.
- Documentar las evidencias y mantener los registros correspondientes,

según se establezca en los procedimientos de gestión del rendimiento.
- Evaluar el rendimiento de los servidores a su cargo y remitir los resulta-

dos a la Oficina de Recursos Humanos de la entidad en el plazo y forma
establecidos en los procedimientos de gestión del rendimiento.
- Comunicar al servidor el resultado de la evaluación y notificarle las cali-

ficaciones obtenidas.
- Brindar retroalimentación a los servidores a su cargo sobre la califica-

ción obtenida.
- Otras que se establezcan en la normativa.
El superior jerárquico del evaluador revisará total o aleatoriamente la

consistencia de los compromisos y metas adoptados para los servidores civi-
les a su cargo, pudiendo definir, de ser necesario, ajustes a los mismos, los
cuales serán comunicados al evaluador, quien deberá comunicarlo al servi-
dor civil.
e) Los evaluados
Son los servidores civiles quienes deben participar activa, permanente
y constructivamente en las diferentes etapas de la gestión del rendimiento.
Del mismo modo que los demás actores del subsistema de gestión del ren-
dimiento, los evaluados también son tienen que cumplir como mínimo las
siguientes responsabilidades previstas en el artículo 30 del Reglamento
General:
214
- Participar de manera proactiva y constructiva en las diferentes etapas o

fases establecidas a lo largo del periodo.
- Cumplir con la normativa desarrollada para la implementación de la ges-

tión del rendimiento.
- Solicitar a su supervisor inmediato ser evaluados dentro del plazo pre-

visto por la entidad, en caso de que su calificación no haya sido notificada.
- Solicitar revisión de metas y compromisos establecidos, en caso de

disconformidad.
- Solicitar la verificación de la calificación obtenida en la evaluación del

desempeño, en caso de que proceda, ante el Comité Institucional de
Evaluación (CIE) y, en su caso, recurrir frente a una calificación como
personal desaprobado, en los términos del artículo 25 de la LSC.
- Participar en las reuniones de seguimiento que se programen con el

evaluador a lo largo del ejercicio, así como en la reunión de retroalimen-
tación y de establecimiento de compromisos y metas.
- Participar en las actividades de información y capacitación programadas

por la entidad para la adecuada marcha de la gestión del rendimiento.
f) El Comité Institucional de Evaluación - CIE

Es la instancia que se encarga en cada entidad de confirmar la califica-
ción otorgada en la etapa de evaluación de desempeño cuando un evaluado
así lo solicite (artículo 25 de la LSC). El CIE, cuya conformación y votación
se encuentran previstas en el artículo 32 del Reglamento General, tiene res-
ponsabilidades reguladas en los artículos 31 y 33 de la citada norma, las cua-
les son:
- Verificar, a solicitud del servidor evaluado y luego de culminada la etapa
de evaluación, la correcta aplicación de los instrumentos de evaluación
de desempeño y la calificación otorgada.
- Confirmar la calificación asignada al evaluado en la evaluación del
desempeño.
- Informar a la Oficina de Recursos Humanos para que derive la evalua-
ción de desempeño al superior jerárquico del evaluador, según obser-
vaciones, para que realice la nueva calificación, cuando corresponda.
Esta nueva calificación por parte del superior jerárquico del evaluador,
es definitiva y no podrá ser objeto de nueva verificación por el Comité.
- Documentar las decisiones que tome, las cuales tienen naturaleza de
irrecurrible, salvo la excepción prevista en el segundo párrafo del artículo
25 de la LSC.
215
La oficina de Recursos Humanos sistematiza el cuadro de evaluadores

de la entidad. Por su parte, el CIE se rige de acuerdo a las siguientes dispo-
siciones fijada en los literales a. al n. del apartado 6.2.2.6. de la Directiva de
gestión del rendimiento. Por razones de dimensionamiento organizacional y/o
existencia de sedes desconcentradas las entidades podrán conformar más
de un CIE, previa autorización de Servir.
Asimismo, aunque no esté señalada expresamente en ninguna de las

disposiciones de la LSC y su Reglamento General, en la Directiva de gestión
del rendimiento (apartado 6.6.) se define el “rol de las Oficinas de Plantea-
miento”, o la que haga sus veces, que tienen como responsabilidad el formu-
lar oportunamente el POI, para dar inicio al ciclo de gestión del rendimiento.
La citada Directiva también refiere que dichas oficinas son las encargadas de
coordinar y ratificar con los responsables de las unidades orgánicas y órga-
nos, la propuesta de las metas grupales para los servidores evaluados las
cuales deben estar necesariamente vinculadas al POI.
3.6. La metodología de evaluación de desempeño

Los tipos de evaluación de desempeño deben ajustarse a las caracterís-
ticas institucionales, a los servicios que brindan y a los tipos de puesto exis-
tentes en una entidad. Por ello, Servir deberá establecer criterios objetivos
para definir el tipo de evaluación de desempeño que corresponde en cada
caso (artículo 23 de la LSC).
Es así que, mediante la Directiva de gestión del rendimiento (numeral

6.2.3.), Servir establece la metodología del proceso de evaluación de desem-
peño, que comprende criterios básicos a ser utilizados por las entidades en
cada una de las etapas del ciclo de la gestión del rendimiento. Ello, con el fin
de implementar el subsistema en todas las entidades públicas, respetando las
características de dimensionamiento, experiencia en la materia, las funciones
y responsabilidades de los servidores y su impacto en el logro de los objetivos
institucionales, para lo cual se establece diversas segmentaciones:
a) Segmentación de servidores
Es la categorización de servidores civiles para fines de la implementa-

ción del subsistema de gestión del rendimiento, para lo cual se identifican
segmentos de servidores civiles, de acuerdo a las funciones y responsabili-
dades que cumplen en concordancia con la metodología en la que se basa
el subsistema de gestión del rendimiento, a fin de asignar de manera objetiva
los factores de evaluación y sus respectivos pesos.
La presente segmentación se realiza sin perjuicio de la definición y per-

tenencia a los grupos de servidores regulados en los artículos 2 y 3 de la
LSC, en el D. Leg. Nº 276 y en el D. Leg. Nº 728. Se establece cuatro (4) seg-
mentos de servidores evaluados:
216
- Directivos: Servidores civiles que desarrollan funciones relativas a la

organización, dirección o toma de decisiones de un órgano, unidad orgá-
nica, programa o proyecto especial.
- Mandos medios: Servidores civiles, no incluidos en el grupo de Directi-

vos, con funciones de responsabilidad sobre personal o de conducción
y coordinación de equipos. Incluye a todos aquellos profesionales que
pese a no estar dentro del grupo de Directivos son responsables de la
gestión y supervisión de servidores civiles a su cargo.
- Personal ejecutor: Servidores civiles sin conducción de equipos o

personas, con funciones de especialistas, analistas o expertos. En este
grupo se incluye además a los asesores.
- Personal operador y de asistencia: Servidores civiles con funciones

de asistencia, operativos o apoyo sin coordinación de equipos o
personas.
La presente segmentación de servidores se aplica para todas las entida-

des, sin perjuicio de la segmentación de entidades propuesta a continuación:
- Segmentación de entidades: Consiste en la categorización de entida-

des en función a su dimensionamiento organizacional y/o experiencia en
materia de evaluación de desempeño, se establece tres (3) segmentos
de entidades:
i) Entidades de hasta 20 servidores civiles.
ii) Entidades con más de 20 servidores civiles.
iii) Entidades que cuentan con un modelo de gestión del rendimiento

o evaluación del desempeño, sin importar el número de servidores
civiles que las integren.
3.7. Los factores de evaluación

Se entiende por factores de evaluación aquellos aspectos observables
y verificables sobre los cuales el evaluador deberá sustentar la valoración de
la actuación del servidor civil. Por tal razón, la evaluación se realiza tomando
en cuenta, principalmente, factores o metas individuales relacionadas a la
función que desempeña el servidor, sin perjuicio, de tomar en cuenta facto-
res grupales cuando se hubiera establecido oficialmente indicadores de ges-
tión para la entidad y sus unidades orgánicas (artículo 24 de la LSC y nume-
ral 6.2.4. de la Directiva de gestión del rendimiento).
De este modo, los factores de evaluación son las metas y los compro-
misos, los mismos que se fijan durante la etapa de establecimiento de metas
y compromisos del ciclo de la gestión del rendimiento. Para la medición de
217
ambos factores de evaluación se establecerán las variables que faciliten su

determinación y la verificación de su cumplimiento, las que se desarrollan en
el Manual de Gestión del Rendimiento:
a) Las metas
Son los factores de evaluación con los que se evalúa el cumplimiento de

logros asignados en forma individual a cada servidor civil evaluado o al obje-
tivo asignado órgano o unidad orgánica a la que pertenecen. Existen dos (2)
tipos de metas:
- Metas individuales: Están relacionadas con la misión y función del

puesto del servidor civil evaluado. Son asignadas individualmente por
el evaluador en función del segmento al que pertenece cada servidor
evaluado y deben estar asociadas de manera directa a los objetivos del
órgano o unidad orgánica.
- Metas grupales: Están relacionadas con los objetivos del área o uni-
dad orgánica a la que pertenece el servidor civil evaluado. Son asig-
nadas grupalmente a los servidores civiles pertenecientes a un mismo
órgano o unidad orgánica. Las metas grupales a su vez, se constitu-
yen en las metas individuales para los servidores pertenecientes al seg-
mento Directivo, de acuerdo a lo previsto en la presente directiva. Se
pueden tomar en cuenta metas grupales, cuando la entidad cuente y
haya aprobado formalmente indicadores de gestión para sus órganos y
unidades orgánicas en su POI.
Las metas podrán ser modificadas solo en tres (3) casos específicos, de
acuerdo con el artículo 41 del Reglamento General:
- Cambios en el POI que afecten directamente las metas establecidas.
- Cambio de puesto por razones de movilidad temporal o definitiva.
- Reasignación significativa de recursos.
b) Los compromisos
Son aspectos conductuales del servidor civil evaluado. Se asignan

en forma individual y están relacionados a la misión y función del puesto.
Los servidores civiles podrán ser evaluados por compromisos únicamente
cuando las oficinas de Recursos Humanos, o quien haga sus veces, de su
entidad hayan acreditado ante Servir contar con la capacidad técnica para
hacerlo. En el caso de evaluación por compromisos a Directivos, se podrá
evaluar siempre y cuando se cuente con la asistencia técnica de la Geren-
cia de Desarrollo de la Gerencia Pública de Servir. Los compromisos pueden
ser de dos tipos:
218
- Transversales o generales: Son competencias aplicables a todos los

servidores civiles, sin tener en consideración el puesto que ocupen o la
función que desempeñen.
- Específicos: Son competencias que se encuentran directamente rela-

cionadas al puesto de cada servidor civil evaluado.
3.8. Derechos de los servidores civiles evaluados

Los derechos de los servidores civiles en el proceso de evaluación de
rendimiento son los siguientes (numeral 6.3. de la Directiva de gestión del
rendimiento):
- A ser evaluado anualmente, dentro de los parámetros establecidos en la
LSC, sus Reglamentos y la Directiva de gestión del rendimiento.
- Solicitar la revisión de metas y compromisos establecidos, en caso de
disconformidad, para lo cual, el evaluado deberá dejar constancia por
escrito fundamentando las observaciones que pudiera tener respecto
a las metas asignadas, solicitando su revisión a la Oficina de Recursos
Humanos, o la que haga sus veces, la cual derivará el formato al supe-
rior jerárquico del evaluador, quien validará o modificará los factores de
evaluación que considere necesarios, siempre en base a la observación
formulada por el evaluado. Dicha decisión tendrá carácter irrecurrible.
- Solicitar la confirmación de la calificación obtenida en la evaluación del
desempeño, ante el Comité Institucional de Evaluación dentro del plazo
de 5 días hábiles siguientes a la reunión de retroalimentación única-
mente en el caso que el servidor evaluado haya obtenido la calificación
de rendimiento sujeto a observación, de acuerdo con el artículo 44 del
Reglamento General.
- Recurrir al Tribunal del Servicio Civil vía apelación, cuando hubiera obte-
nido calificación de personal desaprobado, de acuerdo al artículo 25 de
la LSC.
- Establecer con su evaluador un plan de mejora.
- Acceder a formación laboral en caso de obtener la calificación de rendi-
miento sujeto a observación.
- Otros que considere la LSC, sus reglamentos y la directiva de gestión
del rendimiento.
a) Información personal de evaluación

Cada servidor debe contar con información personal de evaluación en
su legajo, de acuerdo con el formato que se defina para tal efecto, incluyendo
lo siguiente (artículo 48 del Reglamento General):
219
- Las metas y compromisos individuales asignados al servidor, el plazo

para su cumplimiento y el documento de notificación al servidor.
- Registro del desempeño del servidor, a lo largo del periodo de segui-

miento.
- Evaluación y calificación asignada al servidor, en el periodo de eva-

luación.
- Constancia de notificación de la calificación otorgada al servidor.
- Acta de la retroalimentación realizada con el servidor, incluyendo el plan

de mejora.
- Las observaciones que por escrito y debidamente fundamentadas plan-

tee el servidor, sobre dichas metas y compromisos, plazos, acciones de
seguimiento y, en general, todos los actos y acciones vinculadas con las
etapas de la gestión del rendimiento.
b) Impacto de la evaluación en la gestión de los recursos humanos
El resultado (impacto) de la evaluación deberá tenerse en cuenta, entre

otros aspectos, para:
- Participar en concurso público de méritos transversal.
- Otorgar incentivos de acuerdo con las disposiciones que se dicten al

efecto por las instancias competentes.
- Priorizar las necesidades de capacitación.
- La desvinculación del Servicio Civil.
- Fortalecer la toma de decisiones de mejoramiento institucional y de las

personas de la institución.
- Las demás que se consideren por el ente rector o las entidades de

acuerdo con los lineamientos definidos.
3.9. Consecuencias de la evaluación

De acuerdo con el artículo 26 de la LSC, la evaluación es la base para la
progresión en el grupo de servidores civiles de carrera, las compensaciones
y la determinación de la permanencia en el Servicio Civil. Mediante la Direc-
tica de gestión del rendimiento (numeral 6.4.), en concordancia con el citado
artículo, se establecen los métodos y criterios de evaluación, debiéndose
tomar en cuenta el número total de servidores de la entidad, el tipo de pues-
tos existentes, el nivel de gobierno, el sector al que pertenece, la naturaleza
220
de las funciones que cumple, la naturaleza de sus servicios o el rango de

recursos presupuestarios.
Así, una vez realizada la evaluación se obtendrá una puntuación que

será remitida por el evaluador a la Oficina de Recursos Humanos, en un plazo
máximo de tres (3) días hábiles, a efectos de que esta última asigne la cali-
ficación al servidor evaluado y la remita al evaluador dentro de un plazo de
diez (10) días hábiles. Una vez que el evaluador recibe la calificación deberá
notificarla al evaluado, dentro del plazo de 2 días hábiles (artículo 44 del
La calificación obtenida por un servidor en el proceso de evaluación del

desempeño podrá ser de:
a) Personal de rendimiento distinguido
Es la máxima calificación que puede alcanzar un servidor luego del pro-

ceso de evaluación. Esta calificación la establece la junta de directivos a par-
tir de la lista de candidatos que elabora la Oficina de Recursos Humanos, o
quien haga sus veces, de acuerdo al procedimiento establecido en el apar-
tado 6.4.2. de la directiva de gestión del rendimiento.
b) Personal de buen rendimiento
Representa un rendimiento y desempeño satisfactorio del servidor de

acuerdo a los siguientes rangos de puntuación para: i) el segmento de Direc-
tivos el puntaje deberá ser igual o mayor a 70 puntos; y, ii) los otros segmen-
tos de servidores el puntaje deberá ser igual o mayor a 60 puntos.
Solo los servidores que califiquen como personal de rendimiento distin-

guido o personal de buen rendimiento tienen derecho a participar en los pro-
cesos de progresión en la carrera que se convoquen en el Estado. Debe tener
en cuenta que, las entidades solo pueden calificar como personal de rendi-
miento distinguido hasta el diez por ciento (10 %) de los servidores civiles en
cada evaluación. En caso de empate, se pueden plantear mecanismos que
permitan cumplir con lo señalado en la LSC y su Reglamento General.
c) Personal de rendimiento sujeto a observación
Corresponde a los casos en que el servidor evaluado hubiera obtenido

una calificación por debajo del mínimo esperado, tal como se establece en el
Manual de Gestión del Rendimiento. Para el segmento de directivos, dicha
calificación deberá ser igual o menor a 69 puntos. Para los otros segmentos,
igual o menor de 59 puntos. En este caso el plan de mejora que se elabore,
deberá considerar las necesidades de formación laboral que requiere el ser-
vidor evaluado con el fin de mejorar su desempeño en el próximo ciclo de la
gestión del rendimiento.
221
Los servidores que obtengan una calificación de personal de rendi-

miento sujeto a observación, tendrán derecho y prioridad a la formación labo-
ral en los temas considerados en su respectivo plan de mejora.
Las oficinas de recursos humanos, o las que haga sus veces, desarro-
llan actividades de capacitación para atender los casos de personal evaluado
en la categoría de personal de rendimiento sujeto a observación, que garan-
tice un proceso adecuado de formación laboral, en los seis (6) meses poste-
riores a la evaluación.
d) Personal desaprobado
Si habiendo recibido formación laboral el servidor fuera evaluado por
segunda vez como personal de rendimiento sujeto a observación, es califi-
cado como personal “desaprobado”. La calificación de desaprobado se pro-
duce en forma automática en los siguientes casos:
- Obtener una calificación de rendimiento sujeto a observación por segun-
da vez consecutiva.
- Obtener una calificación de rendimiento sujeto a observación en dos (2)
oportunidades dentro de un periodo de cinco (5) años calendario en el
mismo puesto.
- Cuando el servidor civil no participe en un proceso de evaluación por
motivos atribuibles a su exclusiva responsabilidad; dicha renuencia a la
participación debe estar debidamente comprobada.
Los servidores que obtengan una calificación de desaprobado serán

desvinculados automáticamente de la entidad. Para tal efecto, la Oficina de
Recursos Humanos proyecta la formalización del término mediante resolución
de la instancia correspondiente, dentro de los 30 días calendarios siguientes.
Sobre las consecuencias del proceso de evaluación establecidas en el

nuevo régimen del Servicio Civil, en sendas sentencias del Tribunal Cons-
titucional (Expedientes Nºs 00018-2013-PI/TC y 0025-2013-PI/TC (acumu-
lado)), se ha declarado constitucional el artículo 26 de la LSC, al advertir que
no existe afectación alguna al derecho-principio de igualdad ni el derecho de
igualdad de oportunidades sin discriminación. En el primer pronunciamiento
(fundamento 45), textualmente, se ha establecido lo siguiente:
“Por tanto, debido a la importancia que reviste un adecuado servi-
cio a la nación, es necesario que los servidores civiles se encuen-
tren sometidos a evaluación, en aras de garantizar la calidad en la
prestación de los servicios públicos, razón por la cual este extremo
debe ser declarado infundado, máxime si dicha evaluación busca
contribuir al desarrollo de los servidores civiles. Aquel personal cali-
ficado como de ‘rendimiento sujeto a observación’ (artículo 26 de la
ley impugnada) tendrá la oportunidad de ser capacitado para rendir
222
una próxima evaluación, luego de lo cual, y solo en caso de ser ubi-

cado nuevamente en dicha categoría, se configurará la causal de
término del Servicio Civil establecida en el artículo 49.i, causal que
no vulnera el derecho a la estabilidad laboral, sino que configura
una causa justificada de despido, dado que el servidor retirado de la
carrera del Servicio Civil estará demostrando con ello que no cuenta
con la capacidad e idoneidad para el ejercicio de su función”(224).
En esa misma línea, el segundo pronunciamiento del Tribunal Constitu-

cional (fundamentos 119 al 121) precisa que, “(…) la permanencia en la fun-
ción pública está condicionada a que los servidores públicos aprueben la eva-
luación de desempeño, lo cual, resulta acorde el derecho al trabajo y a la per-
manencia en la función pública, previsto en los artículos 27 y 40 de la Cons-
titución”, por lo que el personal desaprobado puede ser desvinculado de la
entidad, al haber quedado demostrada la falta de capacidad e idoneidad del
servidor para el ejercicio de la función pública; la que no contraviene el prin-
cipio de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral.
3.10. Supervisión y responsabilidad en informar

Corresponde a Servir aprobar los lineamientos y las metodologías para
el desarrollo de los procesos de evaluación, así como supervisar su cumpli-
miento por parte de las entidades públicas, pudiendo hacer cumplir los mis-
mos en los casos en los que detecte discrepancias que desnaturalicen los
objetivos de la evaluación (artículo 27 de la LSC). Así, mediante la Resolución
de Presidencia Ejecutiva Nº 277-2015-SERVIR-PE, que desarrolla el Subsis-
tema de Gestión del Rendimiento, Servir como ente rector supervisa los pro-
cesos de evaluación.
De acuerdo a la Directiva de gestión del rendimiento, Servir remite

anualmente a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República
(224) Agrega el Tribunal Constitucional que, “[e]n esa línea, cabe precisar que la evaluación
del desempeño de los servidores civiles no es ajeno a las regulaciones comparadas, tal
y como se aprecia en el estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos - OCDE, denominado The State of The Public Service, 2008, según el cual
los países que lo integran –como Estados Unidos, Corea del Sur, Alemania, Francia,
Gran Bretaña, Australia, entre otros– tienen como obligatoria la evaluación de desem-
peño de sus servidores públicos. A nivel de América Latina, según el Banco Interame-
ricano de Desarrollo, en el precitado Informe sobre la situación del Servicio Civil en
América Latina, países como Uruguay, Costa Rica, Chile, Colombia, Argentina, México,
Bolivia o Venezuela, también prevén dicha obligatoriedad. Siguiendo dicho informe, en
algunos de estos países se sanciona con posibilidad de cese el resultado negativo en la
evaluación de desempeño, tales como Alemania, Argentina, Bélgica, Bolivia, Canadá,
Chile, Colombia, Corea del Sur, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Fran-
cia, Guatemala, Irlanda, México, Reino Unido o Uruguay. Incluso se advierte que el cese
se produce por dos evaluaciones negativas, en países como México, Uruguay o Bolivia”
(fundamento 46).
223
del Congreso de la República y a la Contraloría General de la República un

informe de los resultados de las evaluaciones efectuadas (artículo 21 de la
LSC). El informe deberá contener los siguientes puntos:
- El avance del proceso de implementación.
- El número de entidades que reportaron la evaluación.
Para elaborar dicho informe, Servir, previamente, recibe información de

las entidades, quienes entregan la misma todos los 31 de mayo de cada año,
bajo responsabilidad de su titular.
CUADRO Nº 10
GESTIÓN DEL RENDIMIENTO EN EL NUEVO RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL
GESTIÓN DEL RENDIMIENTO
Da inicio al ciclo de la Gestión del Rendimiento. Comprende

1) Etapa de
todas las acciones descritas en el artículo 38 del Reglamento
planificación
General de la LSC.
2) Etapa Se determinan las metas individuales

de estable- Se definen los y grupales
cimiento factores de
de metas y evaluación Se determinan los compromisos trans-
compromisos versales o generales y los específicos
3) Etapa de Se realiza el monitoreo constante por parte del evaluador del

seguimiento cumplimiento de las metas y compromisos del evaluado.
Rendimiento distinguido, que representa

la máxima calificación.
Buen rendimiento, que representa un

rendimiento y desempeño satisfactorio
Ciclo de la del servidor.
gestión del
rendimiento 4) Etapa de Rendimiento sujeto a observación, que
evaluación Consecuencias representa una calificación por debajo
El evaluador de la evaluación del mínimo esperado.
realiza la o calificación
valoración del Desaprobado, que representa la des-
desempeño vinculación automática al ser calificado
del servidor en dos oportunidades la calificación
evaluado luego de rendimiento sujeto a observación
de concluir con (2 veces de manera consecutiva o 3
la segunda y veces en un periodo de 5 años calen-
tercera etapa. darios en el mismo puesto) o no haber
participado del proceso de evaluación.
Se realiza de manera excepcional en

determinadas situaciones, en caso el
Evaluaciones
servidor evaluado cambie de puesto
extraordinarias
definitivo o esté bajo encargo temporal
y cuando haya un cambio de evaluador.
224
5) Etapa de Se convoca a una reunión formal con cada evaluado para

Ciclo de la gestión
retroalimen- intercambiar expectativas y opiniones en base a los resulta-
del rendimiento
tación dos del desempeño.
Ente rector que regula la implementación del subsistema de

gestión del rendimiento para las entidades públicas, cuyas
responsabilidades están previstas en el artículo 27 del Regla-
Servir mento General de la LSC.
También brinda asistencia técnica y acompañamiento, a
través de la Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendi-
miento del Servicio Civil.
Es la máxima autoridad administrativa que es responsable del

Titular de la funcionamiento del subsistema de gestión del rendimiento en
entidad su respectiva entidad. Sus responsabilidades están previstas
en el artículo 28 del Reglamento General de la LSC.
Es el órgano responsable de la conducción operativa del sub-

Oficina de
sistema de gestión del rendimiento en el órgano, unidad orgá-
Recursos
nica, área o equipo a su cargo. Sus responsabilidades están
Humanos
previstas en el artículo 29 del Reglamento General de la LSC.
Roles y res-
ponsabilidades Son los responsables de implementar la gestión del rendi-
Los
miento. Sus responsabilidades están previstas en el artículo
evaluadores
30 del Reglamento General de la LSC.
Son los encargados de participar activamente facilitando el

proceso de implementación y consolidación de la gestión del
Los evaluados
rendimiento en su entidad. Sus responsabilidades están pre-
vistas en el artículo 34 del Reglamento General de la LSC.
Se encarga de confirmar la calificación otorgada en la etapa

El Comité
de evaluación de desempeño cuando un evaluado así lo soli-
Institucional
cite. Sus responsabilidades están previstas en los artículos 31
de Evaluación
y 33 del Reglamento General de la LSC.
Es la máxima autoridad administrativa que es responsable del

* Oficinas de funcionamiento del subsistema de gestión del rendimiento en
Planeamiento su respectiva entidad. Su responsabilidad está prevista en el
artículo 28 del Reglamento General de la LSC.
Comprende criterios básico a ser utilizados por las entidades en cada una de
las etapas del ciclo de la Gestión del Rendimiento, con la finalidad de realizar la
Metodología implementación del subsistema en todas las entidades públicas, de acuerdo a la
segmentación de servidores y a la segmentación de entidades establecidas en
la directiva.
225
Entre sus derechos tenemos:

- A ser evaluado anualmente.
- Solicitar la revisión de metas y compromisos establecidos, en caso de
disconformidad.
- Solicitar la confirmación de la calificación obtenida en la evaluación del desem-
Derecho de los peño, ante el Comité Institucional de Evaluación.
servidores civiles - Recurrir ante el Tribunal del Servicio Civil, en caso de obtener la calificación de
evaluados personal desaprobado.
- Establecer con su evaluador un plan de mejora.
- Acceder a formación laboral en caso de obtener la calificación de rendimiento
sujeto a observación.
- Otros que considere la LSC, sus Reglamentos y la Directiva de Gestión del
Rendimiento.
El resultado de la evaluación deberá tenerse en cuenta, entre otros aspectos,

para:
- Participar en concurso público de méritos transversal.
- Otorgar incentivos de acuerdo con las disposiciones que se dicten al efecto
Impacto e por las instancias competentes.
importancia de la - Priorizar las necesidades de capacitación.
evaluación - La desvinculación del Servicio Civil.
- Fortalecer la toma de decisiones de mejoramiento institucional y de las
personas de la institución.
- Las demás que se consideren por el ente rector o las entidades de acuerdo con
los lineamientos definidos.
Supervisión y Servir es el responsable de la supervisión de los procesos de evaluación y entre-

responsabilidad gar anualmente un informe sobre los resultados al Congreso de la República y a la
en informar Contraloría General de la República.
Fuente: LSC, Reglamento General y Directiva de gestión del rendimiento.

226
CAPÍTULO V
RÉGIMEN JURÍDICO DE LA REGULACIÓN
DE LAS RELACIONES INDIVIDUALES
O SERVICIO CIVIL
DE LAS RELACIONES INDIVIDUALES DE TRABAJO
EN EL EMPLEO PÚBLICO O SERVICIO CIVIL
Luego del análisis de los aspectos fundamentales sobre el empleo

público, sus intentos de reforma, principios por los que se rige, entre otros
aspectos –comunes y transversales– referidos a la organización y funciona-
miento de la administración pública, en el presente capitulo se abordará el
estudio del régimen jurídico de la regulación de las relaciones individuales de
trabajo en el empleo público o Servicio Civil. En otras palabras, los derechos
individuales de los trabajadores del Estado, que contienen diversas institu-
ciones esenciales del Derecho del Trabajo, tales como: el acceso al empleo
público o Servicio Civil, la progresión; la jornada laboral y horario de trabajo;
las remuneraciones; los descansos remunerados; las acciones de desplaza-
miento; la suspensión y terminación de la relación individuales de trabajo; la
protección adecuada contra el despido o destitución arbitraria; el derecho a
la defensa y asesoría legal, la protección social; la seguridad y salud en el
trabajo, entre otros que son reconocidos en cada uno de los regímenes del
empleo público o Servicio Civil.
Teniendo en consideración que nuestro estudio está delimitado, bási-

camente, en los tres regímenes laborales coexistentes del empleo público
que, a la vez y en la actualidad, conviven inminentemente con el nuevo régi-
men del Servicio Civil, se abordará el estudio de los derechos individuales
que reconocen cada uno de estos regímenes de contratación de personal en
la administración pública y que no son similares. De la comparación, diferen-
ciación y confrontación de estos derechos se podrá advertir los incentivos y
desincentivos que ofrece cada uno de los regímenes laborales del empleo
público y del nuevo régimen del Servicio Civil.
El acceso, características, derechos y obligaciones, finalización de la

relación laboral o estatuaria, etc., están regulados en cada caso de manera
229
específica y expresa, lo que a su vez ha dado lugar a que los mecanismos de

protección de tales regímenes sean diferentes y específicos, como de alguna
manera lo ha señalado el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en
el Expediente N° 206-2005-PA/TC, denominado Caso Baylón.
II. CLASIFICACIÓN DE LOS GRUPOS OCUPACIONALES Y DE LOS

GRUPOS DE SERVIDORES CIVILES: TIPOLOGÍA DE PERSONAL
AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Entiende Mario Pasco(225) que “la denominación aplicada a quienes pres-

tan servicios al Estado ha sufrido variaciones a lo largo del tiempo y no ha
tenido nunca carácter uniforme”. Así pues, el citado autor nos explica que “en
términos generales, se ha utilizado poco la expresión “trabajador del Estado”,
la cual, sin embargo, aparece esporádicamente a lo laboral. Los más gene-
ralizado y común es llamar “servidor público” para quien asume cargos de
dirección o de confianza, vale decir, al personal jerárquico, cobijados, todos
bajo la expresión genérica “servidor civil”, que era la utilizada por el Esta-
tuto, en gran medida para diferenciarlo de los servidores castrenses”. Estas
nomenclaturas incidieron –y siguen incidiendo– bastante en la clasificación
de los grupos ocupacionales o en los actualmente denominados grupos de
servidores civiles.
Lo que resulta que, la clasificación de los grupos ocupacionales ha ido

variando en razón del avance de la necesidad de modernizar la administra-
ción pública en materia de empleo público(226). En 1950, la Ley del Estatuto
y Escalafón del Servicio Civil, estableció una clasificación a los empleados
públicos en cuatro grupos: (i) empleados de carrera(227); (ii) empleados adscri-
tos(228); (iii) personal del servicio interno(229); y, iv) personal con poder de deci-
sión y de confianza(230).
(225) PASCO COSMÓPOLIS, Mario. “PERÚ”. En: ACKERMAN, Mario y Grupo de los Nueve.
Trabajadores del Estado en Iberoamérica. Porrúa, Mexico, D.F., 1999, pp. 213-214.
(226) HARO CARRANZA, Julio E. Ob. cit., pp. 517-519.
(227) Conformados por personal permanente que prestan servicios en las reparticiones del
Estado y ocupando plazas debidamente presupuestadas.
(228) Los que desempeñan los cargos de secretarios, asesores o cualquier otro cargo de con-
fianza en cualquiera de los niveles sea político, sea profesional o sea técnico.
(229) Conformado por todos aquellos servidores que realizaban servicios auxiliares como, por
ejemplo: choferes, ascensoristas, portapliegos, ujieres, etc.
(230) Conformado por aquellos que tienen el ius imperium, es decir, aquellos que toman las
decisiones al más alto nivel.
230
En 1984 al promulgarse el D. Leg. N° 276, se estableció una nueva cla-

sificación, considerando a los funcionarios, profesionales, técnicos y auxi-
liares, siendo que solo los tres últimos estaban considerados en la carrera
administrativa.
Es recién con la LMEP(231), que dejando de lado el criterio de las jerar-

quías de los puestos en la determinación del espacio de los funcionarios
públicos, establece una delimitación basada en definiciones claras y preci-
sas. Así pues, por primera vez en nuestra legislación se define qué es un
fenómeno de confianza política y, por tanto, cuáles son los espacios en donde
se debe desplegar lo predominante político sin que se vulnere el principio de
no injerencia en la parte técnica. Para tal efecto, los grupos ocupacionales en
la LMEP se clasificaron considerando a los funcionarios públicos, empleados
de confianza y servidores públicos.
Ahora bien, con la entrada en vigencia de la LSC, se trae una nueva cla-
sificación de los servidores públicos en las relaciones individuales de trabajo
en el empleo público (ahora denominado Servicio Civil). Sin embargo, dicha
clasificación está referida solo a los grupos ocupacionales de los servidores
civiles que ingresa o se trasladan al nuevo régimen del Servicio Civil, por lo
que, en caso existan servidores públicos de los regímenes laborales de los D.
Leg. Nºs 276 y 728 que no decidan trasladarse al nuevo régimen, estos man-
tendrán la clasificación que ostentaban conforme a la LMEP, salvo los cargos
de los funcionarios públicos.
2. Grupo ocupacional del régimen de la carrera administrativa

Dentro del empleo público se ubica el régimen de la carrera admi-
nistrativa(232), regulada por el D. Leg. Nº 276 y sus normas reglamentarias
(D.S. Nºs 018-85-PCM, actualmente derogada, y 005-90-PCM). Con base
en dichas normas, se establece una definición del servidor público y del
(231) La LMEP fue promulgado el 19 de febrero de 2004 y entró en vigencia el 1 de enero

de 2005, pero no de manera plena, al encontrarse pendiente la promulgación de sus
normas de desarrollo en materia de: i) Ley de la Carrera del Servidor Civil; ii) La Ley de
los Funcionarios Públicos y Empleados de Confianza; iii) La Ley del Sistema de Remu-
neraciones del Empleo Público; iv) La Ley de Gestión del Empleo Público; y, v) La Ley
de Incompatibilidades y Responsabilidades. Por esta razón, la entrada de vigencia de
la LMEP no implicó la derogación del D. Leg. Nº 276 y de sus normas reglamentarias
(D.S. Nºs 018-85-PCM y 005-90-PCM). No obstante a ello, la LMEP estableció “la clasi-
ficación del empleo público en nuevos grupos ocupacionales”, conforme lo reconoció la
STC recaída en el Expediente Nº 00008-2005-PI/TC (fundamento 6).
(232) Cabe recordar que, el régimen de la carrera administrativa no es el único que conforma
el empleo público, puesto que muchas veces se le asocia como sinónimo. En el empleo
público, también coexisten otros regímenes laborales, tales como son los del D. Leg.
Nºs 728, 1057 y otros especiales, que fueron tratados en el Capítulo II del presente libro.
231
funcionario público –pero no del funcionario de confianza– (artículos 3 y 4 del

D.S. N° 005-90-PCM), en los siguientes términos:
- Servidor público: Es aquel ciudadano que presta servicios en entida-

des de la administración pública, con las formalidades de la Ley, en jor-
nada legal y sujeto a retribución remuneratoria permanente en periodos
regulares.
- Funcionario público: Es aquel ciudadano que es elegido o designado

por autoridad competente conforme al ordenamiento legal para desem-
peñar cargos del más alto nivel en los poderes públicos y en los órganos
con autonomía.
Tomando en cuenta solo la categoría del servidor público, el D. Leg.

N° 276 y el D.S. N° 005-90-PCM establecen que la carrera administrativa se
estructura orgánica y funcionalmente por grupos ocupacionales y niveles cla-
sificados en razón a su formación, capacitación o experiencia reconocida.
Así, la carrera administrativa se estructura por 3 grupos ocupacionales

(profesionales, técnicos y administrativos) y 14 niveles. A cada nivel le corres-
ponderá un conjunto de cargos compatibles con aquel, dentro de la estructura
organizacional de cada entidad. Se precisa que, los cargos son los puestos
de trabajo a través de los cuales los funcionarios y servidores desempeñan
las funciones asignadas, pero que no forman parte de la carrera administra-
tiva, pues esta no se efectúa a través del cargo sino por niveles de carrera de
cada grupo ocupacional(233).
a) Los grupos ocupacionales
Los grupos ocupacionales son categorías que permiten organizar a los

servidores públicos en razón de su formación, capacitación y experiencia
reconocida, las mismas que se clasificación en tren categorías:
- El grupo ocupacional profesional: Está constituido por servidores con

título profesional o grado académico reconocido por la Ley universitaria.
Le corresponde 8 niveles de carrera y el tiempo mínimo de permanen-
cia en cada uno de los niveles de este grupo ocupacional es de tres (3)
años.
(233) La asignación a un cargo siempre es temporal, y es determinada por la necesidad insti-

tucional. Se respeta el nivel de carrera, grupo ocupacional y especialización alcanzados.
Cada entidad pública establece, según normas, los cargos que requiere para cumplir
sus fines, objetivos y funciones. Por otra parte, los cargos de responsabilidad directiva
son compatibles con los niveles superiores de carrera de cada grupo ocupacional, según
corresponde. Por el desempeño de dichos cargos, los servidores de carrera percibirían
una bonificación diferencial (artículos 23 al 27 del D.S. N° 005-90-PCM).
232
- El grupo ocupacional técnico: Está constituido por servidores con for-

mación superior o universitaria incompleta o capacitación tecnológica o
experiencia técnica reconocida. Le corresponde 10 niveles de carrera y
el tiempo mínimo de permanencia en cada uno de los niveles de este
grupo ocupacional es de dos (2) años en los dos (2) primeros niveles y
de tres (3) años en los restantes.
- El grupo ocupacional auxiliar: Está constituido por servidores que tie-

nen instrucción secundaria y experiencia o calificación para realizar labo-
res de apoyo. Le corresponden siete (7) niveles de carrera y el tiempo
mínimo de permanencia en cada uno de los niveles de este grupo ocu-
pacional es de dos (2) años en los dos (2) primeros niveles, de tres (3)
años en los dos siguientes y de cuatro (4) años en los restantes.
La sola tenencia del título, diploma, capacitación o experiencia no implica

pertenencia al grupo ocupacional o técnico si no se ha postulado expresa-
mente para ingresar en él.
b) Los niveles
Los niveles son los escalones que se establecen dentro de cada grupo
ocupacional para la progresión del servidor en la carrera administrativa. El
nivel de carrera alcanzado por el servidor se garantiza mediante su reconoci-
miento formal, la incorporación nominal en el escalafón(234) de la administra-
ción pública y el desempeño de funciones asignadas por la entidad.
La carrera está compuesta por 14 niveles. Al grupo profesional le corres-

ponde los ocho (8) niveles superiores; al grupo técnico, los 10 niveles com-
prendidos entre el tercero y el decimosegundo; y al grupo auxiliar, los siete (7)
niveles inferiores, siendo que las interrelaciones entre niveles de grupos ocu-
pacionales diferentes no implican las mismas exigencias.
(234) El escalafón de servidores de carrera es aquel documento que contiene la ubicación del
personal en cada uno de los grupos ocupacionales y niveles según sus méritos dentro
del proceso de progresión en la carrera administrativa. En dicho documento se podrá
verificar el orden de méritos de los servidores, considerando: i) el tiempo de permanen-
cia en su nivel de carrera; ii) capacitación obtenida durante su permanencia en el nivel de
carrera, correspondiente; y, iii) el resultado de la valoración de los estudios de formación
general, méritos individuales y desempeño laboral
El escalafón de servidores de carrera se actualiza de oficio en cada grupo ocupacional
y por niveles de carrera al término de cada proceso de ascenso. Los datos del Escalafón
referidos a cada servidor tienen validez en toda la administración pública. La finalidad
del escalafón es permitir planificar el desarrollo de la carrera de los servidores conside-
rando las necesidades de capacitación, la determinación de vacantes para el ascenso y
los estímulos correspondientes, de acuerdo con las posibilidades financieras del Estado.
Los escalafones de las entidades se integran territorialmente coincidiendo con la des-
centralización regional y local (artículos 92 al 96 del D.S. N° 005-90-PCM).
233
El ingreso a la carrera administrativa se hará por el nivel inicial de cada

grupo de carrera y el ascenso será por concurso de méritos. Asimismo, para
la progresión sucesiva en los niveles se tomará en cuenta los estudios de for-
mación general y de capacitación específica o experiencia reconocida, los
méritos individuales, adecuadamente evaluados y el tiempo de permanen-
cia en el nivel.
GRÁFICO Nº 15
ESTRUCTURA DEL PERSONAL DEL RÉGIMEN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA
Niveles
VIII
VII Funcionarios
. públicos y/o
FUNCIONARIOS . directivos
(8 niveles) superiores
II (LMEP)
I
14
13
12 Profesionales
. (8 niveles)
.
CARRERA Técnicos 07
(14 niveles) (10 niveles) 06
.
. Auxiliares
03 (7 niveles)
02
01
Fuente: Servir - GPGSC.
Posteriormente, mediante la LCEFP, se establecería una definición más

completa del servidor público, en los siguientes términos: “(…) se considera
como servidor público a todo funcionario, servidor o empleador de las entida-
des de la Administración Pública, en cualquiera de los niveles jerárquicos sea
este nombrado, contratado, designado, de confianza o electo que desempeñe
actividades o funciones en nombre del servicio del estado” (artículo 4, nume-
ral 4.1). No obstante, con la entrada en vigencia de la LMEP (17 de abril de
2005), esta definición de “servidor público” es reemplazada por el de “empleado
público”, según la Única Disposición Complementaria de la Ley N° 28496.
A su vez, la LMPE –corrigiendo las deficiencias presentadas por el

D. Leg. N° 276 respecto de la tipología del personal al servicio del empleo
público– define por primera vez, en nuestra legislación laboral pública, qué es
234
un funcionario de confianza y lo diferencia de las categorías de funcionario

público y servidor público (o empleado público), lo cual constituyó un aporte
importante. No obstante, a la definición que realiza la LMEP, es relevante dife-
renciar quiénes son considerados funcionarios de confianza y funcionarios de
dirección(235):
- Funcionario de confianza, responde a una confianza política, que será

originario cuando se sustenta en una elección popular mediante los
mecanismos de representación democrática (por ejemplo, los alcaldes y
regidores), y derivada cuando la designación del funcionario provenga
por decisión de algunos de los poderes constituidos en una entidad (por
ejemplo, los gerentes municipales que son designados por el alcalde).
- Funcionario de dirección, responde a la existencia de atribuciones

para conducir grupos de servidores públicos, sea porque se hace cum-
plir preceptos legales o porque se implementan las políticas dispuestas
por el gobierno de turno.
La LMPE, luego de establecer que el Estado como empleador se vincula

con las personas que le prestan servicios remunerados bajo subordinación,
incluyendo a las relaciones de confianza política originaria (artículo 1), esta-
blece que este personal del Servicio Civil se clasifica en 3 grupos ocupa-
cionales(236): i) funcionario público; ii) empleado de confianza; y, iii) servidor
público (artículo 4).
a) Funcionario público
Es aquel que desarrolla funciones de preeminencia política, reconocida
por norma expresa, que representa al Estado o a un sector de la población,
desarrolla políticas del Estado o dirige organismos o entidades públicas. El
funcionario público puede ser:
- De elección popular directa y universal o confianza política originaria.
- De nombramiento y remoción regulados.
- De libre nombramiento y remoción.
(235) Citando a Guillermo Miranda. CAMPOS TORRES, Sara R. “Régimen laboral de los servi-
dores públicos. Preguntas & respuestas jurisprudenciales: Formas especiales de conclu-
sión del proceso”. En: Cuadernos Jurisprudenciales. Nº 53, Gaceta Jurídica, Lima, 2005,
p. 4.
(236) Según opinión de Servir, en ninguno de estos tres grupos se contempla a los pensio-
nistas del Estado, puesto que la condición de “servidor público” se pierde desde que se
extingue el vínculo laboral entre el trabajador y la entidad para la cual prestaba servicios.
Ello debido a que para que exista una relación de trabajo deben confluir tres elemen-
tos: a) prestación personal de servicios; b) vínculo de subordinación; c) remuneración.
Entonces, resulta evidente que el vínculo entre un pensionista –ya sea bajo el régimen
del D. Ley N°s 19990 o 20530– y el Estado no es de naturaleza laboral (Informe Técnico
N° 2118-2016-SERVIR/GPSC).
235
b) Empleado de confianza
Es aquel que desempeña cargo de confianza técnico o político, distinto

al del funcionario público. Se encuentra en el entorno de quien lo designa o
remueve libremente y en ningún caso será mayor al 5 % de los servidores
públicos existentes en cada entidad.
Desde el 10 de noviembre de 2016, para el cálculo del cinco por ciento

(5 %) de empleados de confianza en las entidades públicas, se entenderá
que los “servidores públicos existentes en cada entidad” hace referencia a la
sumatoria de los cargos ocupados y previstos en su CAP o en el CAP Pro-
visional, más el número de servidores contratados bajo el régimen laboral
especial del CAS de la misma entidad. En ningún caso, el número de emplea-
dos de confianza será mayor a 50, siendo que mediante Resolución de Presi-
dencia Ejecutiva debidamente justificada (que deberá publicarse en el diario
oficial El Peruano), Servir puede establecer excepciones debidamente justifi-
cadas a este tope (artículo 2 del D.S. N° 084-2016-PCM).
En el caso del Congreso de la República la precitada disposición se apli-

cará de acuerdo a su Reglamento.
c) Servidor público
El servidor público se clasifica en:
- Directivo superior
Es el servidor que desarrolla funciones administrativas relativas

a la dirección de un órgano programa o proyecto, la supervisión
de empleados públicos, la elaboración de políticas de actuación
administrativa y la colaboración en la formulación de políticas de
gobierno. El ingreso a este grupo es mediante concurso de méritos
y capacidades de los servidores ejecutivos y especialistas, no exce-
diendo del 10 % del total de empleados de la entidad. La ineficien-
cia en este cargo da lugar al regreso a su grupo ocupacional.
Una quinta parte (1/5) del porcentaje referido en el párrafo anterior

puede ser designada o removida libremente por el titular de la enti-
dad. Asimismo, no podrán ser contratados como servidores ejecuti-
vos o especialistas salvo que cumplan las normas de acceso regu-
ladas en el D. Leg. N° 276.
- Ejecutivo
Es el servidor que desarrolla funciones administrativas, entiéndase

por ellas al ejercicio de autoridad, de atribuciones resolutivas, las de
fe pública, asesoría legal preceptiva, supervisión, fiscalización, audi-
toría y, en general, aquellas que requieren la garantía de actuación
236
administrativa objetiva, imparcial e independiente a las personas.

Los servidores ejecutivos conforman un grupo ocupacional.
- Especialista
Es el servidor que desempeña labores de ejecución de servicios

públicos y no ejerce función administrativa. Conforman un grupo
ocupacional.
- De apoyo
Es el servidor que desarrolla labores auxiliares de apoyo y/o com-

plemento. Conforman un grupo ocupacional.
Como se pue apreciar en el gráfico Nº 16, si bien existen diferencias en

cuanto a la clasificación establecidas por el D. Leg. N° 276 y la LMEP, res-
pecto de la organización del personal del empleo público, existe una corres-
pondencia entre dichas clasificaciones, prevaleciendo las categorías de cla-
sificación definidas por la última norma.
GRÁFICO Nº 16
CORRESPONDENCIA DE CLASIFICACIÓN DE PERSONAL ENTRE EL D. LEG. N° 276 Y LA LMEP
Régimen laboral Régimen laboral

276 LMEP
Funcionarios de libre
nombramiento y
remoción
Funcionarios
Funcionarios de
nombramiento y
remoción regulados.
Empleado de confianza
Directivos superiores
Carrera Carrera
Directivo
Profesionales superior
Ejecutivo
Técnicos
Especialista
Auxiliares
Apoyo
Fuente: SERVIR - GPGSC.
237
Teniendo en consideración la clasificación del personal del empleo

público que establece la LMEP, entonces, es válido plantearse la siguiente
interrogante: ¿A quiénes comprende la carrera administrativa? Al res-
pecto, están comprendidos en la carrera administrativa los “servidores públi-
cos” que con carácter estable prestan servicios de naturaleza permanente
en entidades la administración pública(237) (del gobierno nacional, regional y
local), con nombramiento o contrato de autoridad competente, con las forma-
lidades de Ley, en jornada legal y sujeto a retribución remunerativa perma-
nente en periodos regulares.
En efecto, los servidores públicos nombrados están comprendidos en

la carrera administrativa, puesto que estos son los únicos que pueden hacer
carrera y, por ende, gozan del derecho de estabilidad laboral conforme lo
prevé el D. Leg. Nº 276 (artículos 24, inciso b. y el D.S. Nº 005-90-PCM
(artículos 34 y 100). Este personal está al servicio de la Nación y por tal
razón están obligados a: i) cumplir el servicio público buscando el desarro-
llo nacional del país y considerando que trasciende los periodos de gobierno;
ii) supeditar el interés particular al interés común y a los deberes del servicio;
iii) constituir un grupo calificado y en permanente superación; iv) desem-
peñar sus funciones con honestidad, eficiencia, laboriosidad y vocación de
servicio; y, v) conducirse con dignidad en el desempeño del cargo y en su
vida social.
Asimismo, es importante recalcar que, los funcionarios y empleados

de los gobiernos regionales, conforme a la Ley N° 27867, Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales (artículo 44), se sujetan al régimen laboral general
aplicable a la administración pública, esto es, la carrera administrativa, salvo
los obreros municipales que por disposición expresa son contratado bajo el
régimen laboral de la actividad privada.
Del mismo modo, los funcionarios y servidores de los gobiernos locales,

conforme a la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (artículo 37),
también se sujetan al régimen de la carrera administrativa(238). No obstante,
respecto de los obreros que prestan sus servicios a las municipales, por la
(237) Por ejemplo, los servidores permanentes de ministerios, municipalidades, gobiernos

regionales, poderes del estado, universidades, entre otras instituciones públicas.
(238) Respecto al régimen aplicable a los empleados de las municipalidades, Servir mediante
el Informe Técnico N° 1897-2016-SERVIR/GPGSC concluye lo siguiente:
- Durante la vigencia del Estatuto y Escalafón del Servicio Civil (desde el 16 de junio
de 1950 hasta el 24 de marzo de 1984), formaban parte de la carrera administrativa
regulada por dicho estatuto y su reglamento.
- A partir del de enero de 1984, con la entrada en vigencia de la Ley N° 23853, Ley
Orgánica de Municipalidades, se sujetaban al régimen del D. Leg. N° 276.
- A partir del 28 de mayo de 2003, con la entrada en vigencia de la Ley N° 27972, Ley
Orgánica de Municipalidades, se sujetan al régimen del D. Leg. N° 276.
238
naturaleza de sus labores (tales como el personal municipal de vigilancia),

son servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada, por
lo que se les debe reconocer los derechos y obligaciones inherentes a dicho
régimen; aunque también puede ser contratado bajo el régimen laboral espe-
cial del CAS, al no existir prohibición normativa alguna(239).
En contraposición al planteamiento de la primera interrogante: ¿A

quiénes no comprende la carrera administrativa? Al respecto, están
excluidos parcialmente de la carrera administrativa, pero no de las disposi-
ciones del D. Leg. N° 276 y su Reglamento en lo que les sea aplicable, los
funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza, los funciona-
rios públicos contratados y los funcionarios y servidores que tienen su pro-
pio régimen, tal como los profesionales de la salud, docentes universitarios,
diplomáticos, entre otros.
Están excluidos totalmente de la carrera administrativa, así como de

las disposiciones del D. Leg. N° 276 y su Reglamento, los trabajadores de
las empresas del Estado o de sociedades de economía mixta, cualquiera sea
su forma jurídica, así como, los miembros de las Fuerzas Armadas y Fuer-
zas Policiales.
De este modo, el grupo ocupacional del régimen de la carrera adminis-

trativa –así como se verá, del régimen laboral de la actividad privada y del
régimen laboral especial del CAS–, se rige por la clasificación establecida en
el artículo 4 de la LMPE, el cual se mantiene vigente –y se mantendrá– en
tanto coexistan servidores públicos bajo dicho régimen (D. Leg. N° 276); más
aún, cuando estos servidores decidan por no trasladarse al nuevo régimen
del Servicio Civil.
3. Grupo ocupacional del régimen laboral de la actividad privada

Dentro del empleo público también se encuentra el régimen laboral de
la actividad privada (D. Leg. Nº 728). Este régimen se incorporó como una
de las formas de contratación de los servidores públicos en un contexto de
reforma del Estado centrada en la creación de entidades que funcionen como
enclaves de excelencia ligadas a las reformas económicas. De esta manera,
se permitió a las entidades públicas responsables del régimen monetario,
el control de la inflación y el régimen fiscal, así como a la regulación de los
mercados (inversión, competencia y propiedad intelectual) aplicar el régimen
laboral de la actividad privada, creándose así islas de eficiencia(240).
En efecto, con la finalidad de flexibilizar el marco legal de contratación

laboral y propiciar un mayor acceso a la administración pública creando islas
(239) Informe Técnico Nº 1927-2016-SERVIR/GPGSC.

239
de eficiencia, se dispuso sobremanera, en los organismos constitucional-

mente autónomos, organismos reguladores, organismos técnicos especia-
lizados, entre otros, la contratación de personal bajo el régimen del D. Leg.
Nº 728, fenómeno que se conoce como la “laboralización” de la administra-
ción pública(241), el cual se mantiene vigente.
El D. Leg. Nº 728, además de disponer la celebración de contratos de

trabajo a tiempo determinado(242) e indeterminado(243) –estas aplicadas en muy
pocas situaciones– entre el trabajador y el Estado como empleador, no esta-
blece ninguna categoría de clasificación del personal que comprende o algún
mecanismo de carrera o promoción. Por ello, cada entidad sujeto al régimen
laboral de la actividad privada, en aplicación supletoria de la LMEP(244) sobre
la clasificación del personal en el empleo público, a través de sus instrumen-
tos de gestión interna establecen sus propios grupos ocupacionales (profe-
sionales, técnicos y auxiliares) y con sus propios niveles.
Cabe precisar que, la mayoría de obreros regionales y municipales

de las entidades públicas en sus diferentes niveles de gobierno (nacional,
regional y local) se encuentran sujetos al D. Leg. Nº 728, a pesar de que
las entidades donde se incorporan o prestan sus servicios son de persone-
ría jurídica pública sujetos, por naturaleza jurídica, al régimen de la carrera
administrativa.
4. Grupo ocupacional del régimen laboral especial del CAS

El régimen de contratación administrativa de servicios creada durante
el año 2008 –en reemplazo de los SNP–, regulada por el D. Leg. Nº 1057,
modificada por la Ley Nº 29849 –que afirmó el carácter laboral, y no adminis-
trativo, del CAS– no establece clasificación alguna del personal sujeto a este
régimen.
(241) El fenómeno de la laboralización de la administración pública tuvo su auge en la

década de los 90, el cual se ha mantenido en muchas entidades de sectores importantes
del Sector Público. Así, recientemente, mediante la Ley Nº 30555, publicada el 26 de
abril de 2017 en el diario oficial El Peruano, se incorpora al régimen laboral del D. Leg.
Nº 728 a los trabajadores profesionales, no profesionales, asistenciales y administrativos
de EsSalud que se encuentran bajo el régimen de contratación administrativa de servi-
cios. Ello, en plena implementación de la Ley del Servicio Civil, Ley Nº 30057, que nada
o poco interesó –o desconocen– los legisladores que promulgaron la Ley Nº 30555.
(242) Contrato de trabajo a plazo fijo o sujeto a modalidad: Los contratos de trabajo a plazo fijo
pueden ser de las siguientes modalidades: de naturaleza temporal, accidental y de obra
o servicio.
(243) Contrato de trabajo a plazo indeterminado: Este tipo contractual puede celebrarse de
forma escrita o verbal y generalmente se utiliza para cubrir labores principales y perma-
nentes en la entidad.
(244) Entre otras cosas, la LMEP estableció los derechos y deberes generales de los servido-
res públicos bajo el régimen laboral de la actividad privada, una nueva clasificación del
personal y las reglas generales de acceso al Servicio Civil.
240
No obstante, al ser el régimen de contratación administrativa de servi-

cios aplicable a toda entidad sujeta al D. Leg. Nº 276 y a otras normas que
regulan carreras administrativas especiales, así como, a las entidades suje-
tas al régimen laboral de la actividad privada, con excepción de las empre-
sas del Estado, se advierte que la categorización del grupo ocupacional del
D. Leg. Nº 1057 se rige por lo establecido en el artículo 4 de la LMPE (funcio-
narios, empleados de confianza y servidores públicos).
Es importante reiterar que, si bien la gran mayoría de los obreros regio-

nales y municipales se vinculan bajo el régimen laboral especial CAS, porque
no hay impedimento alguno legal ni constitucionalmente, debe precisarse que
su régimen por la naturaleza de los servicios que prestan es el régimen labo-
ral de la actividad privada. Al respecto, mediante Casación Laboral Nº 7945-
2014-Cusco, la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transito-
ria de la Corte Suprema de Justicia de la República estableció que, los obre-
ros municipales no pueden ser contratados bajo régimen laboral especial del
CAS, fijándose el siguiente precedente vinculante: “El régimen laboral de los
obreros municipales es el de la actividad privada; en consecuencia, no pue-
den ser contratados bajo el régimen especial del contrato administrativo de
servicios”. Este criterio se ha mantenido en diversos pronunciamientos del
Poder Judicial, así como del Tribunal Constitucional.
5. Grupo de servidores civiles del nuevo régimen del Servicio Civil

Carlos Alza(245) afirma que en la literatura existen dos modelos paradig-
máticos y generales del Servicio Civil: i) el modelo de Servicio Civil de carrera;
y, ii) el de Servicio Civil de empleo; siendo que en la práctica lo normal es
encontrar servicios civiles que tiendan hacia uno u otro. Siguiendo a Mauri-
cio Dussauge, identifica las características principales de cada uno de estos
modelos:
“Servicios civiles de carrera. El ingreso de los servidores públicos

se suele dar a la base o a niveles iniciales de un grupo ocupacional
(no a un puesto específico). Se privilegia la formación de una línea
de carrera dentro del Estado diseñándose algunos arreglos institu-
cionales con este fin (por ejemplo, reservando los puestos superio-
res a quienes ya forman parte del Servicio Civil). Los procesos de
reclutamiento y selección suelen privilegiar el nivel educativo prede-
terminado por un estatuto. Las condiciones para ascender muchas
veces están detalladas por el marco regulatorio y privilegian tanto el
mérito como los años de experiencia en la carrera.
(245) ALZA BARCO, Carlos. Estudio sobre la evolución de la política del Servicio Civil peruano
durante los últimos 30 años (1980 - 2011) para la Autoridad Nacional del Servicio Civil -
Servir. SERVIR, Ob.cit., pp. 4-5.
241
Servicios civiles de empleo. Muchas veces aplican la misma legis-

lación laboral del Sector Privado al del servicio público. El sistema
está diseñado de modo que no asume que los servidores públicos
harán únicamente una línea de carrera dentro del Sector Público,
sino que podrían alternar labores en el Sector Privado. El ingreso
al Servicio Civil suele darse a un puesto específico antes que a
un grupo ocupacional. Para el tema promocional (de ascensos y
aumentos salariales), la experiencia es un criterio adicional (la anti-
güedad no es determinante). Para ascender a un puesto superior,
se dan concursos abiertos en los que se entra en competencia con
personas provenientes del Sector Privado”.
Siendo que el nuevo régimen del Servicio Civil “busca modernizar la

función pública a través de un Servicio Civil meritocrático, flexible y con altos
niveles de eficiencia que sirva mejor a todos los peruanos”, se advierte que
se ha optado por el modelo del Servicio Civil de carrera, aunque con algunas
características del Servicio Civil de empleo.
Es justamente, con base en los fines que persigue el modelo que impera
en el nuevo régimen del Servicio Civil, se establece una nueva categoriza-
ción del personal del Servicio Civil, denominándolos grupos de servidores
civiles del Servicio Civil –y ya no grupos ocupacionales–. Debe tenerse
en cuenta que, de una organización desordenada y dispersa de los puestos
del Estado, se viene transitando a una nueva estructura de los puestos que
es establecida por el nuevo régimen del Servicio Civil, regulado por la Ley
Nº 30057. En esta nueva organización de los puestos del Estado se abarca
una serie de elementos(246):
- Los servidores se organizan en grupos: i) funcionario público; ii) directivo

público; iii) servidor civil de carrera; iv) servidor de actividades comple-
mentarias; y, v) servidores de confianza, los que pueden existir en cual-
quier de los grupos antes señalados (artículo 2 de la LSC).
- Al interior de cada grupo, los servidores se organizan en familias de

puestos y roles, para lo cual se tendrá que observar las disposiciones
contenidas en la Directiva Nº 001-2015-SERVIR/GPGSC, “Familias de
puestos y roles y Manual de Puestos Tipo (MPT), aprobada mediante
Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 100-2015-SERVIR-PE –modi-
ficada por Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 004-2016-SERVIR-
PE–, aplicables al régimen del Servicio Civil.
- Así también, en lo que se refiere a jerarquía, los puestos se organizan en

niveles (subniveles) y categorías (y subcategorías) según sea el grupo
(246) Véase PRIETO BARRAGÁN, Tracy. Ob. cit., pp. 42-49.
242
de servidores, para lo cual también se tendrá que observar las disposi-

ciones contenidas en la Directiva N° 001-2015-SERVIR/GPGSC, que
incorpora en el MPT, la definición de los niveles en que se organizan los
puestos de los servidores civiles de carrera.
5.1. Funcionario público

Es un representante político o cargo público representativo, que ejerce
funciones de gobierno en la organización del Estado, dirige o interviene en
la conducción de la entidad, así como aprueba políticas y normas. Por tanto,
ejerce atribuciones políticas y normativas (facultad para diseñar y aprobar
políticas y normas o reglas de carácter general, en el ámbito y materias de
su competencia), así como administrativas (actos de dirección y de gestión
interna).
Los funcionarios públicos se clasifican, de manera similar a lo estable-

cido en la LMEP, en: i) funcionario público de elección popular, directa y uni-
versal; ii) funcionario público de designación o remoción regulada; y, iii) fun-
cionario público de libre designación y remoción, tal y como se detalla a
continuación:
CUADRO Nº 11
CLASIFICACIÓN DEL GRUPO DE SERVIDORES CIVILES DEL SERVICIO CIVIL:
FUNCIONARIOS PÚBLICOS
FUNCIONARIOS PÚBLICOS DEL NUEVO RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL
Para ser funcionario público se requiere cumplir con los requisitos contemplados para cada puesto según
la ley específica. Sin perjuicio de ello, se requiere:
- Tener la nacionalidad peruana, en los casos en que la naturaleza del puesto lo exija, conforme a la
Constitución Política del Perú y a las leyes específicas.
- Tener hábiles sus derechos civiles.
- No estar inhabilitado para ejercer función pública o para contratar con el Estado, de acuerdo a resolu-
ción administrativa o resolución judicial definitiva.
- No tener condena por delito doloso.
Es el funcionario elegido mediante elección popular, directa y universal, como

consecuencia de un proceso electoral conducido por la autoridad competente
para tal fin. El ingreso, permanencia y término de su función están regulados
por la Constitución Política del Perú y las leyes de la materia
i) Funcionario público Son funcionarios públicos de elección popular, directa y universal:

de elección popular 1) Presidente de la República.
2) Vicepresidentes de la República.
3) Congresistas de la República y del Parlamento Andino.
4) Presidentes, vicepresidentes y consejeros regionales.
5) Alcaldes, teniente alcaldes y regidores.
243
Es aquel cuyos requisitos, proceso de acceso, periodo de vigencia o causales

de remoción están regulados en norma especial con rango de ley.
Son funcionarios públicos de designación y remoción regulados:

1) Magistrados del Tribunal Constitucional.
2) Defensor del Pueblo y defensor adjunto.
3) Contralor General de la República y vicecontralor.
4) Presidente y miembros del Jurado Nacional de Elecciones.
5) Miembros del Consejo Nacional de la Magistratura.
6) Director general y miembros del Consejo Directivo de la Academia de la
Magistratura.
7) Titulares, adjuntos, presidentes y miembros de órganos colegiados de
ii) Funcionario público los organismos constitucionalmente autónomos.
de designación o 8) Titulares, adjuntos y miembros de órganos colegiados de entidades
remoción regulada que cuenten con disposición expresa sobre la designación de sus
funcionarios.
9) Los jueces que integren el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.
10) Fiscal de la Nación del Ministerio Público.
11) Presidente de la Corte Suprema.
12) Rectores y vicerrectores de las universidades públicas.
13) Titulares, adjuntos, presidente y miembros del consejo directivo de
los organismos técnicos especializados y reguladores y tribunales
administrativos.
14) Gobernadores.
15) Aquellos señalados por norma con rango de ley, siempre que cumplan
con lo dispuesto en los artículos 53 y 54 de la presente Ley.
Es aquel funcionario cuyo acceso al Servicio Civil se realiza por libre decisión
del funcionario público que lo designa, basada en la confianza para realizar
funciones de naturaleza política, normativa o administrativa.
Estos funcionarios deben contar con estudios superiores o experiencia, así
como cumplir con los requisitos mínimos establecidos para el puesto, de
acuerdo a lo señalado en los documentos de gestión de la entidad o en la
norma correspondiente.
iii) Funcionario público

Son funcionarios públicos de libre designación y remoción:
de libre designación y
remoción 1) Ministros de Estado.
2) Viceministros.
3) Secretarios generales de ministerios, secretario general del despacho
presidencial y aquellos que por ley expresa tengan igual jerarquía.
4) Titulares, adjuntos, presidentes y miembros de los órganos colegiados de
libre designación y remoción.
5) Gerente general del gobierno regional.
6) Gerente municipal.
Fuente: LSC y su Reglamento General.

244
Las atribuciones, clasificación y requisitos que deben cumplir los funcio-

narios públicos para ser considerados como tales, entre otros aspectos refe-
ridos a los requisitos mínimos para funcionarios de libre designación o remo-
ción y causales de terminación de dicha condición, así como sus efectos, se
encuentran previstas en la LSC (artículos 58 al 64). Mientras que las dispo-
siciones que regulan sus derechos y obligaciones, incorporación, permanen-
cia y término, así como sus efectos, están previstas en el Reglamento Gene-
ral (artículos 237 al 245).
5.2. Directivo público

La categoría de directivo público es una nueva categoría que intro-
duce la LSC, puesto que este no es funcionario público ni servidor civil de
carrera o de actividad complementaria. La incorporación de una nueva cate-
goría en nuestra legislación laboral pública es producto de la reforma del
régimen civil y la institucionalización de los directivos públicos, o directivos
profesionales, o gerentes públicos, en el Perú y en muchos países de Amé-
rica Latina, el mismo que guarda relación con el cambio de modelos de ins-
piración weberiana o tradicional hacia modelos inspirados en los sistemas
neo gerenciales o de la nueva administración pública(247).
Según la Carta Iberoamericana de la Función Pública, estimando que

los requerimientos de profesionalidad de la administración que son consus-
tanciales a la función pública se extienden a la franja directiva o general de
los sistemas político-administrativos, define a la Función Directiva Profesional
(punto 53), en el siguiente sentido:
“(…) Esta Carta entiende por tal [Función Directiva Profesional]

aquel segmento de cargos de dirección inmediatamente subor-
dinado al nivel político de los gobiernos, cuya función es dirigir,
bajo la orientación estratégica y el control de aquel, las estruc-
turas y procesos mediante los cuales se implementan las polí-
ticas públicas y se producen y proveen los servicios públicos.
Se trata de una función diferenciada tanto de la política como de las
profesiones públicas que integran la función pública ordinaria. La
adecuada definición y consolidación de una dirección pública profe-
sional son básicas para un correcto diseño institucional de los siste-
mas públicos contemporáneos” (el resaltado es agregado).
Siendo que “[l]a naturaleza de la función directiva pública exige, para

la garantía de su profesionalidad, regulaciones específicas”, tal y como lo
señala el punto 55 de la Carta Iberoamericana de la Función Pública. En el
caso peruano, la LSC definió al directivo público como aquel servidor civil
(247) HARO CARRANZA, Julio E. Ob. cit., pp. 528-529.
245
que desarrolla funciones relativas a la organización, dirección o toma de deci-

siones de un órgano, unidad orgánica, programa o proyecto especial. Es así
que, el directivo público tiene funciones de organización, dirección o toma
de decisiones sobre los recursos a su cargo; vela por el logro de los objeti-
vos asignados y supervisa el logro de metas de los servidores civiles bajo su
responsabilidad.
Los directivos públicos son designados para desempeñar puestos hasta

el tercer nivel organizacional de la entidad, de modo que solo el 20% de los
directivos públicos existentes en cada entidad pública pueden ser ocupados
por cargos de confianza, siendo que dicho límite específico se debe contar
dentro del límite general del 5 % del total de puestos previstos en la entidad
para los servidores de confianza. Al respecto, Servir cada tres años será la
responsable en publicar la lista de directivos públicos existentes en cada enti-
dad y aquellas plazas que puedan ser ocupadas por servidores de confianza.
Las funciones del directivo público, su forma de incorporación y asigna-

ción de puestos en dicha condición, las características de su contratación,
así como, la forma de la evaluación de su desempeño y los límites estableci-
dos en cuanto al número total de servidores civiles previstos en el CPE, reu-
bicación y encargo de puesto de directivos públicos, entre otros aspectos, se
encuentran previstos en la LSC (artículos 58 al 64) y su Reglamento General
(artículos 237 al 245).
Es menester señalar que, los directivos en el ejercicio de sus funciones

(función directiva) tiene ciertas particularidades que la hacen única. Por lo
cual, según Servir, se debe tener una visión integral de la función directiva (en
lo político, estratégico y operativo) a la hora de definir las políticas, lineamien-
tos e implementación del grupo de directivos públicos del nuevo régimen del
Servicio Civil. Siendo que el fin último de la función directiva profesional es
generar el mayor impacto posible, utilizando la menor cantidad de recursos
en beneficio de la ciudadanía, que a la vez permitirá el impulso del país, a tra-
vés de un Estado más competitivo, meritocrático y enfocado en satisfacer las
preferencias públicas de los ciudadanos y las ciudadanas(248).
5.3. Servidor civil de carrera

Los servidores de carrera en el nuevo régimen del Servicio Civil, los que
por excelencia reflejan el modelo del Servicio Civil de carrera, se encuentran
agrupados en un solo grupo de servidores civiles (denominados servidores
civiles de carrera), a diferencia de los cuatro grupos ocupacionales en que
se hallaban agrupados en la LMEP.
(248) SERVIR. Documento de Trabajo N° 1-2015: Marco conceptual del grupo de directivos
públicos del Servicio Civil peruano. SERVIR, Lima, p. 53.
246
Según la LSC, el Servidor Civil es quien realiza funciones directamente

vinculadas al cumplimiento de las funciones sustantivas y de administración
interna de una entidad, en el ejercicio de una función administrativa, la pres-
tación de servicios públicos, o la gestión institucional.
Por otro lado, el Servicio Civil de carrera es un sistema único e inte-

grado, en el cual están únicamente comprendidos los servidores civiles de
carrera, mas no los funcionarios, los directivos públicos, los servidores de
confianza, los servidores de servicios complementarios ni los contratados
temporalmente. Similar exclusión se estableció en el régimen de la carrera
administrativa.
Las funciones del servidor civil de carrera, las características de su con-

tratación, el mecanismo de su incorporación, la progresión del servidor de
carrera, el periodo de prueba y suplencia, las acciones de desplazamiento o
movilidad, así como la estructura del Servicio Civil de carrera en familia de pues-
tos de servidores de carrera, entre otros aspectos, se encuentran previstos en
la LSC (artículos 62 al 73) y su Reglamento General (artículos 246 al 259).
Asimismo, es menester señalar que los numerales 6.6.1. y 6.6.2. de

la Directiva N° 001-2016-SERVIR/GPGSC, “Reglas y Estructura del Servicio
Civil de Carrera de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil” –conforme a lo dis-
puesto en la LSC y su Reglamento General– establece la estructura general
del Servicio Civil de carrera a nivel del Estado. Así, el Servicio Civil de carrera
se organiza en cuatro (4) niveles(249), siendo que, cada nivel de la carrera se
divide en tres (3) subniveles, los que facilitan la organización y gestión de los
puestos en su interior.
Los niveles describen una línea de progresión para los servidores y son
aplicables a todas las familias de puestos y roles de los servidores civiles de
carrera; siendo que, las entidades públicas no están obligadas a contemplar
puestos de todos los niveles y subniveles de carrera. Tanto los niveles de
carrera, como sus subniveles están descritos en el numeral 6.4.2 de la Direc-
tiva “Familias de puestos y roles y Manual de Puestos Tipo (MPT) aplicables
al régimen del Servicio Civil”.
5.4. Servidores de actividades complementarias

Son aquellos servidores que realizan funciones indirectamente vincu-
ladas al cumplimiento de las funciones sustantivas y de administración
interna de una entidad. Es decir, realizan funciones de soporte, complemento,
manuales u operativas respecto de las funciones sustantivas y de administra-
ción interna que realiza cada entidad.
(249) Los niveles describen una línea de progresión para los servidores y son aplicables a
todas las familias de puestos y roles de los servidores civiles de carrera.
247
Los servidores de actividades complementarias ingresan mediante con-

curso público de méritos y pueden ser contratados a plazo indeterminado o
a plazo fijo. Asimismo, sus funciones, el mecanismo de su incorporación, el
periodo de prueba y las modalidades por las cuales pueden ser contratados,
así como, sus derechos y obligaciones y su organización en familias de pues-
tos, entre otros aspectos, se encuentran previstos la LSC (artículos 74 al 76)
y su Reglamento General (artículos 260 al 262).
5.5. Servidores de confianza

Es aquel servidor civil que forma parte del entorno directo e inmediato
de los funcionarios públicos o directivos públicos y cuya permanencia en el
Servicio Civil está determinada y supeditada a la confianza por parte de la
persona que lo designó. Puede formar parte del grupo de directivos públicos,
servidor civil de carrera, o servidor de actividades complementarias. Ingresa
sin concurso público de méritos, sobre la base del poder discrecional con que
cuenta el funcionario que lo designa sin conformar un grupo, pero si se sujeta
a las reglas que correspondan al puesto que ocupa.
Los servidores de confianza, que son contratados temporalmente, no

pertenecen al Servicio Civil de carrera. Su número en ningún caso es mayor
al cinco por ciento (5 %) del total de puestos previstos por la entidad pública,
con un mínimo de dos (2) y un máximo de cincuenta (50) servidores de con-
fianza, correspondiendo al titular de la entidad pública la determinación de la
ubicación de los servidores de confianza. Este porcentaje incluye a los direc-
tivos públicos a que se refiere el artículo 64 de la LSC.
Los límites de contratación de los servidores de confianza, las conse-

cuencias del incumplimiento de dichos límites, su forma de ingreso, contrata-
ción y designación, entre otras situaciones particulares, se encuentran previs-
tos en las disposiciones de la LSC (artículos 77 al 79) y su Reglamento Gene-
ral (artículos 263 y 264).
CUADRO N° 12
CLASIFICACIÓN DEL GRUPO OCUPACIONAL Y DEL GRUPO DE SERVIDORES CIVILES
Personal del empleo público y del Servicio Civil
1950 Grupos ocupacionales
Empleados de carrera.
Empleados a contrata.
Ley N° 11377, Estatuto y Escalafón
del Servicio Civil
Empleados adscritos (asesor o cargos de confianza).
Personal del servicio interno.
248
Funcionarios públicos.
D. Leg. N° 276, Ley de Bases de Profesionales.

la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector Público Técnicos.
Auxiliares.
Empleados de confianza.
Ley Nº 28175, Directivos superiores.

Ley Marco del Empleo Público
Servidores ejecutivos.
Servidores auxiliares.
La tipología del personal establecida en la LMEP se aplicó sin distinción alguna para los servidores
públicos sujetos al régimen del D. Leg. N° 276, así como, de los regímenes del D. Leg. N° 728 –aunque
de manera supletoria– y del D. Leg. N° 1057.
2013 Grupos de servidores del Servicio Civil
Directivo público.
Servidores de
Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil Servidor civil de carrera. confianza.
Servidores de actividades complementarias.
Fuente: Normas respectivas del empleo público.

III. ACCESO DEL PERSONAL AL EMPLEO PÚBLICO O AL SERVICIO

CIVIL. CONCURSO PÚBLICO DE MÉRITOS EN UN RÉGIMEN
DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
1. Consideraciones generales sobre el acceso al empleo público

o al Servicio Civil
Señala el Tribunal Constitucional que la carrera administrativa consti-
tuye un bien jurídico constitucional cuyo desarrollo y delimitación de su con-
tenido y alcance específico han sido encargados al legislador (fundamento
44 de la STC recaída en el Expediente N° 0008-2005-PI/TC), que busca dos
finalidades (fundamento 80 del “Caso Ley del Servicio Civil”):
249
- Por un lado, establecer el estatuto jurídico en el que se desarrollen los

aspectos medulares del Servicio Civil, relaciones con los derechos y
deberes de los servidores públicos sobre la base de la igualdad y el
mérito, a fin de que las entidades alcances mayores niveles de eficacia
y eficiencia, y presten efectivamente servicios de calidad.
- Por otro lado, preservar a los servidores públicos al margen de la inje-

rencia política o de otra análoga, a fin de garantizar el normal desarrollo
de la función pública con sujeción a la Constitución y los valores deriva-
dos de ella.
Si bien, corresponde al legislador el desarrollo, entre otros aspectos, de

los requisitos y condiciones para el acceso a la función pública (artículo 40 de
la Constitución), este acceso (como un derecho) debe realizarse en condicio-
nes de igualdad, puesto que el bien jurídico es la facultad de acceder o inter-
venir en la función pública, teniendo en cuenta el principio consustancial de
mérito que vincula plenamente a toda entidad pública y al Estado en general
(fundamentos 42 y 50 del “Caso Ley del Servicio Civil”).
Por tanto, si bien todas las personas tienen el derecho de acceder a la

función pública (entiéndase al empleo público o al Servicio Civil), este está
supeditado a la realización de un concurso público y abierto, sobre la base
del principio de mérito en condiciones de igualdad (específicamente, igualdad
de oportunidades), esto es, sin discriminación alguna por razones de origen,
raza, sexo, religión, opinión, condición económica o de cualquier índole. Ello
constituye la regla general de acceso al empleo público o Servicio Civil, indis-
tintamente del régimen jurídico de contratación de personal al que se quie-
ren incorporar.
1.1. Acceso a los regímenes del empleo público

A nivel legislativo, de conformidad con la LMEP (artículos 5 y 8) y el
D. Leg. N° 1023 (artículo IV del Título Preliminar), cuyas normas son de apli-
cación transversal a todos los regímenes de contratación de personal de la
administración pública y, por ende, de aplicación indistinta a todos los regí-
menes laborales del empleo público (D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057), se esta-
blece que el acceso o incorporación al empleo público –antes llamado empleo
público– permanente o temporal se realiza imperativamente mediante con-
curso público y abierto, por grupo ocupacional, con base en los méritos y
capacidades de las personas, en condiciones de igualdad(250). El proceso de
(250) De acuerdo a lo establecido en la Carta Iberoamérica de la Función Pública (apartado

20), la gestión de los procesos de acceso al empleo público, se han de llevar a cabo
observando los siguientes principios: publicidad; libre concurrencia; transparencia; espe-
cialidad y garantía de imparcialidad de los órganos técnicos encargados de gestionar y
resolver los procedimientos de acceso; fiabilidad y validez probadas de los instrumentos
250
selección se inicia con la preparación de bases, seguidamente de la convo-

catoria, evaluación y elección, culminando con la resolución correspondiente
o suscripción del contrato.
La inobservancia de las normas de acceso vulnera el interés general

e impide la existencia de una relación válida, por lo que resulta ser nulo de
pleno derecho el acto administrativo que las contravenga, sin perjuicio de las
responsabilidades administrativas, civiles o penales de quien lo promueva,
ordena o permita (artículo 9 de la LMEP).
En la misma línea establecida por las normas antes citadas, el Tribu-

nal Constitucional en su sentencia recaída en el Expediente N° 05057-2013-
PA/TC (precedente vinculante), así como en su respectiva resolución aclara-
toria, ha establecido las nuevas reglas de acceso (incorporación o ingreso) al
Sector Público, tanto en el régimen laboral público como en el privado, resul-
tando necesario el cumplimiento de tres requisitos concurrentes:
a) La definición de una plaza o vacante de duración indeterminada.
b) La necesidad de que dicha plaza esté debidamente presupuestada.
c) La realización previa de un concurso público de méritos, para la cober-

tura de dicha plaza.
El establecimiento de estos requisitos ha generado una diversidad de

posturas doctrinarias, así como judiciales y jurisdiccionales. Por un lado, se
establece el impedimento de nuevas incorporaciones que no cumplan con
las nuevas reglas de acceso establecidas en el precedente vinculante y, por
otro, la inaplicación de dicho precedente en algunos casos particulares, en
los que se haya originado la “captura o subsunción de la subjetividad labo-
ral”, como algunos magistrados o vocales lo han señalado(251). No obstante,
utilizado para verificar las competencias de los aspirantes; elección del mejor candidato,
de acuerdo a los principios de mérito y capacidad; agilidad, eficiencia y eficacia de los
procesos de reclutamiento y selección. En el caso peruano, podemos advertir que con
la LMEP solo se cumplen 4 de los principios de acceso al empleo público fijados en
la citada Carta (publicidad, libre concurrencia, transparencia y elección del mejor can-
didato); en cambio, la LSC trata de garantizar casi la totalidad de los principios antes
referidos, conforme a la lectura integral de sus disposiciones sobre la gestión de acceso
al Servicio Civil.
(251) Al respecto, el vocal Omar Toledo señaló que, “el precedente Huatuco Huatuco implica
la inobservancia de los principios del derecho del trabajo y la afectación de los derechos
de los trabajadores originando la captura o subsunción de la subjetividad laboral que
resulta incompatible con los principios que sustentan un sistema democrático y social
de derecho en el que debe primar la dignidad de la persona” (Sentencia del 17/07/2015,
Cuarta Sala Laboral Permanente de Lima, Tribunal Unipersonal, Vocal Ponente Omar
Toledo Toribio, Exp. N° 27013-2013-0-1801-JR-LA-03).
251
todas las entidades de la administración pública tienen la obligación de aca-

tar y cumplir dicho precedente vinculante, salvo en determinados casos con-
cretos mediante mandato judicial(252) se disponga lo contrario.
1.2. Acceso al nuevo régimen del Servicio Civil

En la LSC se establece que el ingreso al nuevo régimen del Servicio
Civil se realice por medio de un concurso público con base en los principios
por que los se rige, tales como el de meritocracia y el de igualdad de opor-
tunidades, entre otros. Cabe precisar que el principio de mérito se encuen-
tra presente tanto en el ingreso (concurso de méritos), como en la perma-
nencia (evaluaciones del buen de desempeño) y progresión (por concurso
entre aquellos servidores que demostraron buen desempeño) de los servido-
res dentro de la carrera del Servicio Civil.
Cabe precisar que, en el caso de las carreras especiales y de los otros

regímenes del Sector Público, si bien estos se rigen por sus propias reglas
específicas de acceso, ello no impide que también puedan observar las reglas
generales de acceso al Servicio Civil. Es decir, tienen el deber imperativo de
seleccionar a su personal mediante concursos públicos y abiertos, en los
casos que corresponda, sobre la base del principio de meritocracia e igual-
dad de oportunidades, salvo aquellos cargos de libre designación y nombra-
miento o cargos de confianza.
1.3. Excepciones a la regla de acceso al empleo público o al Servicio

Civil
Frente a la regla general de acceso al Servicio Civil, existen excepcio-
nes en los que no se exige un ingreso mediante concurso público y abierto de
méritos, como es el caso de los puestos de confianza contemplada en cada
régimen jurídico de contratación de personal (D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057,
y Ley N° 30057). Sin embargo, para que se proceda con el ingreso directo
–sin concurso público de méritos– del personal que ostenta la condición de
confianza, sus puestos deben estar determinadas en los correspondientes
documentos de gestión interna de la entidad (CAP Provisional, MOF o CPE);
cuya inobservancia es sancionada conforme con la nulidad de pleno de dere-
cho del acceso (por ejemplo, conforme a lo establecido en el artículo 9 de la
LMPE).
(252) Por ejemplo, en la Casación Laboral N° 4822-2015-Lima, se ha señala que, “[n]o resulta
obligatorio para el trabajador haber ingresado por concurso público a trabajar para el
Estado si el actor ha ganado un proceso judicial previo con sentencia que tiene autoridad
de cosa juzgada en la que se reconoce su condición de trabajador con vínculo laboral
indeterminado”.
252
2. La gestión de incorporación a los regímenes del empleo público

Como se puede apreciar, el ingreso al Servicio Civil, de manera espe-
cífica, al régimen de la carrera administrativa, al régimen laboral de la activi-
dad privada y al régimen laboral especial del CAS, necesariamente debe rea-
lizarse mediante concurso público y abierto de méritos en igualdad de oportu-
nidades, salvo algunas excepciones.
En esa misma línea, tanto la LSC como su Reglamento General esta-

blecieron que la incorporación al Servicio Civil se realiza mediante concurso
público de méritos o sin este (contratación directa) y en cumplimiento de
requisitos legales especiales.
Ahora bien, es importante señalar que el acceso al Servicio Civil, deno-

minado también proceso de selección, forma parte de subsistema de gestión
del empleo, específicamente, la gestión de incorporación. De esta forma, al
proceso de selección le sucede los procesos de vinculación –el cual culmina
con la resolución correspondiente o la suscripción del contrato–, de induc-
ción –para facilitar y garantizar la integración y adaptación a la entidad y al
puesto– y culmina con el proceso de periodo de prueba –donde se verifica la
adaptación al puesto y la conveniencia de las condiciones del mismo– pre-
visto en algunos regímenes laborales. A continuación, desarrollaremos cada
proceso en los diferentes regímenes laborales del empleo público y en el
nuevo régimen del Servicio Civil.
2.1. Gestión de incorporación al régimen de la carrera administrativa

a) Proceso de selección
En el Perú, las obligaciones y derechos entre el Estado y sus servi-
dores civiles son determinados, principalmente por el D. Leg. Nº 276 y su
Reglamento; regulándose no solo los derechos, deberes y responsabilida-
des, sino también el ingreso del potencial humano requerido por la adminis-
tración pública para el logro de sus fines. Dicho ingreso puede efectuarse a
través de la denominada carrera administrativa o mediante las diversas for-
mas de contratación, previstas en la ley correspondiente(253).
“El artículo 40 de la Constitución reconoce a la carrera administrativa

como un bien jurídico constitucional, precisando que por ley se regularán
el ingreso, los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores”(254).
Así, En el régimen laboral público se prevé la existencia de dos condiciones
de servidores, tales como son los servidores nombrados, que pertenecen a la
(253) QUISPE CHÁVEZ, Gustavo. Ob. cit., p. 49.

(254) STC recaída en el Expediente Nº 008-2005-PI/TC (Fundamento 55), emitida por el Pro-
ceso de Inconstitucionalidad contra la Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público.
253
carrera administrativa y se les aplica íntegramente las disposiciones del refe-

rido régimen laboral, y los servidores contratados, que si bien no forman parte
de la carrera administrativa se les aplica en lo que corresponda las disposi-
ciones del citado régimen.
Por tanto, el ingreso al régimen de la carrera administrativa del perso-
nal en la condición de servidor de carrera o de servidor contratado para labo-
res de naturaleza permanente, se efectúa obligatoriamente mediante con-
curso público de méritos y el respeto al principio de igualdad de oportuni-
dades(255). Además del cumplimiento de la referida regla de acceso al Ser-
vicio Civil, es imprescindible cumplir con los requisitos para la convocatoria
(artículo 12 del D. Leg. N° 276 y artículo 6 de la LMEP)(256), los requisitos para
postular (artículo 7 de la LMEP(257)) y el procedimiento de selección (artículo
8 de la LMEP(258)).
La incorporación a la carrera administrativa será por el nivel inicial del
grupo ocupacional al cual postuló. Por ejemplo, el ingreso al grupo ocupacio-
nal profesional se acredita mediante el título profesional o grado académico
expedido por las instituciones superiores reconocidas por la Ley universitaria;
mientras que, el ingreso de los servidores a los grupos ocupacionales técnico
y auxiliar tendrá como requisito mínimo poseer educación secundaria com-
pleta además de las otras condiciones que se requieren para cada grupo ocu-
pacional (artículo 36 del D.S. N° 005-90-PCM).
Es importante que las vacantes para la contratación del personal estén
previamente presupuestadas, es decir, que cada entidad cuente con los ins-
trumentos indispensables para tal fin, las denominadas disposiciones para la
(255) Es preciso señalar que, el ingreso a la carrera administrativa, propiamente dicha, se

puede efectuar mediante dos modalidades: i) donde se requiere obligatoriamente un
concurso público de méritos; y, ii) donde existe un tránsito de servidor contratado (contra-
tados excepcionalmente para labores de naturaleza permanente) a servidor de carrera.
(256) Son requisitos para el ingreso a la carrera administrativa: ser ciudadano peruano en ejer-
cicio; se restringe que extranjeros puedan ingresar a la carrera administrativa, acreditar
buena conducta y salud comprobada, reunir los atributos propios del respectivo grupo
ocupacional, presentarse y ser aprobado en el concurso de admisión, existencia de un
puesto de trabajo presupuestado en el CAP –actualmente, CAP Provisional– y en el PAP,
entre otros que determine la ley.
(257) Son requisitos para postular: declaración de voluntad del postulante, tener hábiles sus
derechos civiles y laborales, no poseer antecedentes penales ni policiales, incompatibles
con la clase de cargo, reunir los requisitos y/o atributos propios de la plaza vacante, no
contar con sentencia condenatoria consentida y/o ejecutoriada por alguno de los delitos
previstos en los artículos 382, 383, 384, 387, 388, 389, 393, 393-A, 394, 395, 396, 397,
397-A, 398, 399, 400 y 401 del Código Penal o sanción administrativa que acarree inha-
bilitación, inscritas en el Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles, los
demás que se señale para cada concurso.
(258) El procedimiento de selección se inicia con la convocatoria que realiza la entidad y
culmina con la resolución correspondiente y la suscripción del contrato. Asimismo, la
convocatoria se realiza por medios de comunicación de alcance nacional y en el portal
informático respectivo.
254
cobertura de plaza del personal en el régimen laboral de la carrera administra-

tiva, tal y como lo prevé la LMEP. Por tanto, el ingreso de personal al régimen
de la carrera administrativa solo tendrá eficacia y efectividad cuando se cuenta
con la plaza presupuestada, el cual se autoriza de manera expresa en la Ley
de Presupuesto del Sector Público del año fiscal en el que se realice(259). De lo
contrario, dicho ingreso será nulo de pleno derecho, sin perjuicio de la respon-
sabilidad del funcionario que autorizó tal acto, así como de su titular.
Al respecto, si bien todas las entidades públicas de los diferentes nive-

les de gobierno (nacional, regional y local) gozan de autonomía política, eco-
nómica y administrativa en los asuntos de su competencia, estas deben ejer-
cerse de conformidad con los límites que imponen las diversas normas que
componen la legislación laboral pública vigente, como son las normas de la
LMEP y la carrera administrativa –que establecen las reglas, los requisitos y el
procedimiento para la incorporación de los servidores públicos en dicho régi-
men–, así como las normas presupuestales –que establecen restricciones en
materia de contratación de personal–; resultando nulo todo acto sobre ingreso
a la carrera administrativa que contravenga tales disposiciones. Actualmente,
la propia LSC establece una restricción imperativa para la contratación de
servidores del D. Leg. N° 276 (Segunda Disposición Complementaria Final).
b) Proceso de vinculación
El proceso de selección de personal bajo el régimen de la carrera admi-
nistrativa, previa realización del concurso público de méritos, culmina con
la emisión de la correspondiente resolución o la suscripción del contrato
a favor del servidor público, en su condición de nombrado o contratado,
respectivamente.
En efecto, el ganador del concurso público ingresa a la administración
pública mediante “resolución de nombramiento” o “contrato”, en la que ade-
más se expresa el respectivo puesto de trabajo (artículo 32 del D.S N° 005-
90-PCM). Mientras que el personal nombrado ingresa mediante la resolu-
ción de nombramiento, sin requerirse de un contrato de trabajo, en cambio,
los servidores contratados ingresan mediante la suscripción de su respectivo
contrato(260).
En ese mismo sentido, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída
en el Expediente Nº 008-2005-PI/TC, estableció que, “siendo la carrera
administrativa un bien jurídico constitucional que debe ser garantizado por
el legislador, [se] estima que el inciso cuestionado [de la LPCL], referido a
(259) Las leyes de presupuestos anuales permanentemente disponen expresamente la

prohibición del ingreso de personal en el Sector Público por servicios personales, sin
embargo, también autoriza de manera expresa supuesto de contratación excepcional de
personal para la administración pública.
(260) Informe Legal N° 398-2012-SERVIR/GPGRH.
255
las obligaciones de los empleados públicos, solo será constitucional en la

medida en que el contrato de trabajo y las fuentes normativas del empleo
público, previsto en él, se apliquen o los empleados de confianza o que se
refiere la ley, mientras que, para el caso de los servidores públicos sujetos
a la carrera administrativa, solo estarán sujetos a las fuentes normativas del
empleo público, no siéndoles de aplicación la disposición referida al contrato
de trabajo” (fundamento 55).
Respecto del ingreso al régimen al régimen de la carrera administrativa

mediante contrato, se prevé dos formas excepcionales de contratación:
- La contratación temporal excepcional
Se contrata personal para realizar funciones de carácter temporal

o accidental, en el que no se requiere necesariamente de concurso
y donde la relación contractual concluye al término del mismo. Los
servicios prestados en esta modalidad de contratación no gene-
ran derecho de ninguna clase a efectos de la carrera administra-
tiva y se efectúa para el desempeño de (artículo 38 del D.S. Nº 005-
90-PCM): i) Trabajos para obra o actividad determinada; ii) labores
de proyectos de inversión y proyectos especiales, cualquiera sea
su duración; y, iii) labores de reemplazo de personal permanente
impedido de prestar servicios, siempre y cuando sea de duración
determinada.
- La contratación excepcional de trabajos de naturaleza perma-

nente
Esta modalidad de contratación, donde se requiere de un concurso

público de méritos, procede solo en caso de máxima necesidad
debidamente fundamentada por la autoridad competente de la enti-
dad pública; por lo que, el contrato y sus posteriores renovaciones
no podrán exceder de tres (3) años consecutivos (artículos 39 y 40
del D.S. N° 005-90-PCM).
Se prevé dos (2) posibilidades por las que un servidor contratado

–bajo cualquiera de las dos formas excepcionales de contratación
de personal– puede acceder al nombramiento (denominado, trán-
sito de servidor contratado a servidor de carrera), de acuerdo al
tiempo que viene prestando sus servicios personales (artículo 40 del
D.S. N° 005-90-PCM)(261):
(261) Artículo 40 del D.S. N° 005-90-PCM: “El servidor contratado a que se refiere el artículo
puede ser incorporado a la Carrera Administrativa mediante nombramiento, por el primer
nivel del grupo ocupacional para el cual concursó, en caso de existir plaza vacante y de
contar con evaluación favorable sobre su desempeño laboral, después del primer año
256
- Como facultad exclusiva de la entidad: No es un derecho del

servidor contratado
La Ley Nº 24041(262) otorga a los servidores públicos contratados

para labores de naturaleza permanente, que tengan más de un año
(1) ininterrumpido de servicios, una determinada estabilidad, dado
que solo pueden ser cesados o destituidos si incurren en la comi-
sión de una falta grave tipificada en el D. Leg. N° 276, con sujeción
a un previo procedimiento disciplinario. Ello no implica que un ser-
vidor contratado con más de un (1) año ininterrumpido de servicios
goce de los mismos derechos de un servidor de carrera, dado que el
ingreso a la carrera administrativa supone el cumplimiento de cier-
tos requisitos esenciales.
Así, el servidor contratado que ha prestado servicios más de un (1)

año ininterrumpido de servicios y cumple con el procedimiento pre-
visto en el D. Leg. Nº 276 y su Reglamento, “puede” –no es un dere-
cho– ser incorporado a la carrera administrativa mediante nombra-
miento, por el primer nivel del grupo ocupacional para el cual con-
cursó. Ello, será posible en caso de existir plaza vacante y de con-
tar el servidor contratado con evaluación favorable sobre su desem-
peño laboral, después del primer año de servicios ininterrumpidos.
- Por desnaturalización del vínculo por exceso de plazo: Es un

derecho del servidor contratado
Cuando el servidor contratado adquiere el derecho a ser nombrado

por haber transcurrido tres (3) años de servicios ininterrumpidos y
se cumpla con el procedimiento previsto en el D. Leg. Nº 276 y su
Reglamento. En este supuesto, vencido el plazo máximo de con-
tratación de tres (3) años, la incorporación del servidor a la carrera
administrativa constituye un “derecho” reconocido y la entidad
deberá gestionar la provisión y cobertura de la plaza correspon-
diente, al haber quedado demostrada su necesidad.
de servicios ininterrumpidos. Vencido el plazo máximo de contratación, tres (3) años, la

incorporación del servidor a la carrera administrativa constituye el derecho reconocido
y la entidad gestionará la provisión y cobertura de la plaza correspondiente, al haber
quedado demostrada su necesidad (...)”.
(262) La Ley N° 24041 tiene por finalidad otorgar protección contra el despido a los servido-
res contratados comprendidos en su ámbito de aplicación. No están comprendidos en
los beneficios de la citada Ley los servidores públicos contratados para desempeñar:
i) Trabajos para obra determinada; ii) labores en proyectos de inversión, proyectos espe-
ciales, en programas y actividades técnicas, administrativas y ocupacionales, siempre
y cuando sean de duración determinada; iii) labores eventuales o accidentales de corta
duración; y, iv) funciones políticas o de confianza.
257
c) Proceso de inducción
Culminado el proceso de vinculación, mediante el cual el servidor se

incorpora al régimen de la carrera administrativa mediante una resolución
de nombramiento o un contrato, este régimen brinda la inducción respectiva,
como un requisito básico para el inicio de la función pública. Así, las entida-
des públicas están obligadas a brindar “capacitación inicial (entiéndase induc-
ción)” a los recién ingresados al régimen de la carrera administrativa, sobre
los fines y objetivos de la entidad, derechos y obligaciones y las funciones a
desempeñar (artículo 35 del D.S. Nº 005-90-PCM).
Es deber de cada entidad establecer programas de capacitación para

cada nivel de carrera y de acuerdo con las especialidades, como medio de
mejorar el servicio público e impulsar el ascenso del servidor (artículo 18 del
D. Leg. N° 276); así como inducciones para el inicio de la función pública.
d) Proceso de periodo de prueba
El periodo de prueba, como señala Blancas Bustamante, es una institu-

ción que hace posible que ambas partes de la relación laboral –empleador y
trabajador– se conozcan mutuamente y, sobre todo, valoren las condiciones
generales –personales, profesionales y las propias del medio en que debe
realizarse el servicio– antes de otorgar a dicha relación un grado mayor de
permanencia y seguridad(263).
En esa misma línea, el Tribunal Constitucional en reiterada jurispruden-

cia ha definido el periodo de prueba como: “el lapso durante el cual el emplea-
dor evalúa el desempeño del trabajador en un determinado puesto de tra-
bajo; su duración es de tres [3] meses, a cuyo término el trabajador alcanza el
derecho a la protección contra el despido arbitrario”(264), mas no la estabilidad
laboral. En el caso de los servidores públicos bajo el régimen laboral público
no se regula periodo de prueba alguna.
En efecto, mediante el nombramiento(265) se oficializa la incorporación

de una persona a la carrera administrativa luego de haber sido declarado
ganador del concurso público de provisión de plazas(266), además de adquirir
(263) BLANCAS BUSTAMANTE, Carlos. El despido en el Derecho Laboral peruano. 2ª edi-

ción, Ara Editores, Lima, 2006, p. 126.
(264) Sentencia recaída en el Expediente Nº 1057-2002-PA/TC, fundamento 2.
(265) Para el nombramiento, se debe cumplir tres condiciones: i) existencia de plaza vacante
considerada en el PAP sobre la base del CAP Provisional, ii) haber participado en con-
curso público de provisión de plazas; y, iii) reunir los requisitos del ingreso a la carrera
administrativa. Asimismo, el nombramiento se materializa en la respectiva resolución de
nombramiento, en la que se precisará los siguientes datos: Nombres y apellidos, fecha
de efectividad del nombramiento, cargo, Nº de plaza, nivel y clase, programa, subpro-
grama y dependencia.
(266) QUISPE CHÁVEZ, Gustavo. Ob. cit., p. 55.
258
la estabilidad laboral, sin que previamente pase algún periodo de prueba

(artículo 34 del D.S. N° 005-90-PCM), como sí se exige en el régimen laboral
de la actividad privada y el régimen laboral especial del CAS.
La estabilidad laboral(267) –que se origina del derecho al trabajo– a la que

se alude en la carrera administrativa, es una suerte de mecanismo de protec-
ción por el cual los servidores civiles no pueden ser cesados ni destituidos
sino por causa prevista en la ley y de acuerdo con el procedimiento estable-
cido. Dicha estabilidad, en la carrera administrativa, permite el ejercicio per-
manente, continuo y eficaz de la función pública en garantía del interés gene-
ral, en base a los servicios públicos que se ofrecen. Los servidores públicos
requieren de estabilidad para el ejercicio de sus funciones, las cuales en la
gran mayoría de los casos son de naturaleza permanente, con las obligacio-
nes y derechos que fijan las normas legales y administrativas vigentes.
e) El reingreso y reincorporación de personal en el régimen de la

carrera administrativa
El reingreso a la carrera administrativa es la autorización a un exservidor

para ingresar nuevamente al servicio. Para que se configure objetivamente
un supuesto de hecho válido de reingreso a la carrera administrativa deben
concurrir los siguientes requisitos(268) (artículo 41 del D.S. Nº 005-90-PCM):
- Debe ser solicitada por el servidor que pretende reingresar.
- El solicitante debe de haber formado parte de la carrera administrativa.
- Debe existir necesidad institucional que justifique el reingreso.
- Debe existir una plaza vacante y presupuestada a ser ocupada por el
solicitante del reingreso.
- Dicha plaza vacante y presupuestada debe ser del mismo nivel de
carrera u otro inferior al que tenía el solicitante del reingreso al momento
de su cese, antes de que la misma se someta a concurso de ascenso.
- El reingreso debe tener lugar previa evaluación de las calificaciones y

experiencia laboral del servidor solicitante del reingreso.
(267) Hay que distinguir entre lo que se conoce como estabilidad laboral y estabilidad en el
puesto o cargo. La estabilidad laboral implica, el derecho de conservar un trabajo o
empleo, independientemente de que el trabajador esté sujeto a la posibilidad de traslado
de funciones o de un cargo a otro, mientras que la estabilidad en el cargo implica la per-
manencia en un cargo, puesto o función específicos, sin que se le pueda trasladar sin
causa justificada; en consecuencia, puede decirse que la estabilidad laboral es el género
y la estabilidad en el cargo o puesto es una especie de ese género, siendo que, quien
goza de estabilidad en el cargo goza a la vez de estabilidad laboral, no así a la inversa
pues la estabilidad laboral no implica forzosamente estabilidad en el cargo.
259
- La solicitud de reingreso debe plantearse dentro de los dos (2) años poste-
riores al cese (criterio establecido en la Resolución N° 01788-2014-SER-
VIR/TSC-Primera Sala), siempre que no exista impedimento legal o
administrativo por parte del solicitante al reingreso.
Los servidores públicos contratados no se encuentran comprendidos en

la carrera administrativa, por tanto, estos no podrían acceder a la figura del
reingreso; puesto que la figura del reingreso a la carrera administrativa es de
aplicación únicamente a los servidores nombrados y de ningún modo a los
trabajadores que basan su vinculación con las entidades públicas en razón
de la aplicación de la Ley N° 24041 (servidores públicos contratados para
labores de naturaleza permanente)(269).
Por otra parte, la reincorporación a la carrera administrativa, prevista

en el inciso g. del artículo 24 del D. Leg. N° 276, es definida como aquel dere-
cho del servidor público separado del servicio, sin haber terminado el vínculo
laboral, que tiene la autorización de asumir sus funciones en el mismo nivel
que ostentaba al momento de su separación y en su dependencia de origen
en la entidad pública. La reincorporación procede en los siguientes casos:
i) suspensión por tiempo determinado por falta disciplinaria; ii) licencias por
capacitación oficializada o no oficializa (derogadas, actualmente, y reempla-
zadas por las licencias de formación laboral y de formación profesional esta-
blecidas en la LSC); iii) licencia por motivos personales y particulares, licen-
cia sindical; iv) comisiones de servicios; v) culminación de destaque; vi) cul-
minación de designación política o cargo de confianza; vii) por mandato judi-
cial; viii) rehabilitación de incapacidad física o mental; y, ix) vacaciones; entre
otros supuestos que puedan surgir en las entidades públicas.
Es común que en la actualidad existan más casos de reincorporación

por mandato judicial, debido a los ceses colectivos que acontecieron durante
la década de los noventa, o por arbitrariedades cometidas algunos servido-
res o función públicos de las entidades de la administración pública. Sobre
el particular, Servir(270) ha emitido una opinión estableciendo las siguientes
precisiones:
- Sobre la base de las definiciones establecidas por el Diccionario de la Real
Academia Española(271), se precisa que los términos de “reincorporación”
(269) Ídem.
(270) Informe Legal N° 310-2012-SERVIR/GG-OAJ.
(271) El término “reincorporación” adquiere el siguiente significado: “Reincorporación: Acción
y efecto de reincorporar”. Y la expresión “reincorporar” significa: “Reincorporar: 1. Vol-
ver a incorporar, agregar o unir a un cuerpo político o moral lo que se había separado
de él. 2. Volver a incorporar a alguien a un servicio o empleo.” Por su parte, el término
“reposición” adquiere el siguiente significado: “Reposición: Acción y efecto de reponer
o reponerse”. Y, la expresión “reponer” significa: “Reponer: 1. Volver a poner, constituir,
colocar a alguien o algo en el empleo, lugar o estado que antes tenía”.
260
o de “reposición” de servidores públicos por mandato judicial, tienen un

significado similar, que es el de volver a poner a algo o a alguien en el
lugar que tenía antes, ya sea un empleo, servicio o un espacio físico
determinado.
- En el ordenamiento jurídico laboral, específicamente, en el régimen

laboral de la actividad privada, el significado del término “reposición”
tiende a que una persona (en este caso, un trabajador) vuelva a ocupar
el lugar que tenía antes (en este caso, un puesto de trabajo) del cual fue
despojado con afectación de sus derechos constitucionales (es el caso
del despido nulo), según se advierte de los artículos 34(272) y 42(273) de la
LPCL.
- La expresión “reposición” también es utilizada en el régimen laboral de

la carrera administrativa, regulado por el D. Leg. N° 276, cuando un ser-
vidor (que pertenece a dicho régimen) es despedido arbitrariamente de
una entidad pública; y así lo ha considerado también el Tribunal Consti-
tucional en su sentencia de fecha 28 de noviembre de 2005 recaída en
el Expediente N° 206-2005-AA/TC:
“21. Con relación a los trabajadores sujetos al régimen laboral

público (...), el Tribunal Constitucional estima que la vía normal para
resolver las pretensiones individuales por conflictos jurídicos deriva-
dos de la aplicación de la legislación laboral pública es el proceso
contencioso administrativa, dado que permite la reposición del tra-
bajador despedido y prevé la concesión de medidas cautelares.
22. En efecto, si en virtud de la legislación laboral pública (Decreta

Legislativo Nº 2761, Ley N° 24041 y regímenes especiales de servi-
dores públicas sujetas a la carrera administrativa) y del proceso con-
tencioso administrativo es pasible la reposición, entonces las con-
secuencias que se deriven de los despidos de los servidores públi-
cos o del personal que sin tener tal condición labora para el Sector
Público (Ley Nº 24041), deberán dilucidarse en la vía contenciosa
administrativa por ser la idónea, adecuada e igualmente satisfacto-
ria, en relación al proceso de amparo, para resolver las controver-
sias laborales públicas (...)”.
(272) “Artículo 34.- (...) En los casos de despido nulo, si se declara fundada la demanda el
trabajador será repuesto en su empleo, salvo que en ejecución de sentencia, opte por la
indemnización establecida en el artículo 38”.
(273) “Artículo 42.- El empleador que no cumpla el mandato de reposición dentro de las vein-
ticuatro (24) horas de notificado, será requerido judicialmente bajo apercibimiento de
multa, cuyo monto se incrementará sucesivamente en treinta (30 %) por ciento del monto
original de la multa a cada nuevo requerimiento judicial hasta Ja cabal ejecución del
mandato (...)”.
261
- Por tanto, conforme a lo expuesto en los apartados precedentes, se con-

cluye que, los términos “reincorporación” y “reposición” son empleados
comúnmente en la práctica judicial con el mismo fin semántico y jurídico:
reponer al trabajador en el lugar de trabajo del que fue despojado (des-
pedido) de manera arbitraria o nula, con prescindencia de su régimen
laboral (privado o público).
- Así pues, el Estado está en la obligación de pagar las remuneraciones y

demás beneficios establecidos por ley que correspondan al trabajador,
dependiendo del régimen laboral a que se encuentra sujeto, además
de aquellos beneficios que hubieran sido pactados de manera bilateral
(empleador-trabajador) o por negociación colectiva. Siendo que, para la
procedencia del pago de dichos beneficios, es irrelevante la forma en
que el trabajador ingresó a laborar al Estado, es decir, si transitó pre-
viamente por un proceso de selección de personal, si fue designado
libremente por la entidad (trabajadores de confianza y personal de con-
fianza) o si su incorporación fue dispuesta por mandato judicial.
2.2. Gestión de incorporación al régimen laboral de la actividad privada

El acceso de los servidores públicos al régimen laboral de la actividad
privada se encuentra regulada por las disposiciones de la LMEP(274) (artículos
5, 6, 8 y 9) y el D. Leg. N° 1023 (artículo IV del Título Preliminar), además de
las propias normas de dicho régimen.
Por tanto, el acceso al régimen laboral de la actividad privada se realiza

mediante concurso público abierto, en base a los méritos y capacidades de
las personas y en un régimen de igualdad de oportunidades, cuyo proceso
de selección inicia con la convocatoria –cumpliendo los requisitos estableci-
dos en el artículo 6 de la LMPE y otras que establezca cada entidad(275)– y
culmina con la suscripción del contrato bajo la regulación del Decreto Legis-
lativo N° 728.
(274) Publicada en el diario oficial El Peruano el 19 de febrero de 2004. De acuerdo a la Única

Disposición Complementaria Derogatoria, una vez que se implemente la LSC, la LMEP,
quedará derogada.
(275) Así, para la realización de la fase de la convocatoria de personal, la entidad contratante
requiere cumplir –de manera concurrente– ciertas exigencias:
a) tener la plaza presupuestada y vacante, la cual debe difundirse en medios de comuni-
cación de alcance nacional y en el portal web de la entidad;
b) identificar el puesto de trabajo;
c) describir de las competencias y los méritos requeridos, establecidos en el MOF;
d) definir de los criterios de puntuación; y,
e) determinar la remuneración a abonar al servidor.
262
Cabe señalar que, las entidades incluidas en el proceso de implemen-

tación del nuevo régimen del Servicio Civil, quedan prohibidas de incorporar
personal bajo los regímenes de los D. Leg. Nºs 276 y 728, salvo los casos de
funcionarios o cargos de confianza; puesto que la incorporación de servido-
res que se efectúe se sujeta a las disposiciones de dicho régimen (Segunda
Disposición Complementaria y Transitoria de la LSC).
Cumplida las exigencias requerida en el proceso de selección, tanto de
la entidad como del postulante, y culminado este con la evaluación –bajo
la responsabilidad de las oficinas de recursos humanos, que regularmente
disponen de sistema de reclutamiento y selección con altas exigencias, o
de comités ad hoc, conformado por tres o cuatro miembros, incluyendo un
representante del área de recursos humanos y un representante del área que
requiere el personal– y la elección del ganador del concurso público de méri-
tos; se procede con la etapa de suscripción del contrato a tiempo indetermi-
nado o un contrato a plazo fijo (contratos modales), bajo las condiciones esta-
blecidas en el régimen laboral de la actividad privada(276).
El postulante que gana la plaza vacante y presupuestada bajo el régi-
men laboral de la actividad privada tiene derecho a una inducción inicial, que
lo oriente sobre la política institucional e indique sus derechos, obligaciones
y funciones, los que son establecidos mediante los documentos de gestión
interna de las entidades sujetas a dicho régimen.

El servidor público contratado a plazo indeterminado tiene que superar
el periodo de prueba de tres (3) meses, el cual puede ser prorrogable. En el
caso del personal de confianza, el periodo de prueba se extiende a seis (6)
meses y, en el caso de los directivos, a un (1) año (artículo 10 de la LPCL).
Luego de culminar el periodo de prueba de forma satisfactoria, el servidor
público adquiere el derecho a la estabilidad laboral, así como a la protección
contra el despido arbitrario.
e) Reposición de exservidores públicos

Las entidades públicas sujetas al régimen laboral de la actividad privada
también se encuentran bajo los alcances de la Ley Nº 27803 que implementa
las recomendaciones derivadas de las comisiones encargadas de revisar los
ceses colectivos (creadas por las Leyes Nºs 27452 y 27586), por lo que las
plazas generadas durante los años 2002 y 2010 debían ser primero desti-
nadas para reponer a exservidores públicos. En tal sentido, las entidades
263
reguladas por la Ley de fomento del empleo celebraron procesos de selec-

ción solo cuando gozaron de excepciones a las normas de austeridad apro-
badas anualmente en las leyes de presupuesto y contaban con plazas extras
a las reportadas para la reposición de exservidores públicos(277).
Asimismo, permanentemente a través de la vía administrativa (Tribunal
del Servicio Civil) o judicial (Poder Judicial), inclusive en sede constitucional
(Tribunal Constitucional) se vienen ventilando procesos sobre reposición o
reicorporación de trabajadores que se vinculan con el Estado bajo el régimen
laboral de la actividad privada.
2.3. Gestión de incorporación al régimen laboral especial del CAS

El ingreso al régimen laboral especial del CAS, además de regirse por
las disposiciones de la LMEP (artículos 5, 6, 8 y 9) y el D. Leg. Nº 1023
(artículo IV del Título Preliminar), se sujeta a lo establecido en el D. Leg.
Nº 1057, modificada mediante la Ley Nº 29849, y su Reglamento, aprobado
mediante D.S. Nº 075-2008-PCM, modificada mediante el D.S. Nº 065-2011-
PCM, sobre las reglas y requisitos de acceso a dicho régimen.
En principio, para llevar a cabo el proceso de selección en el régimen

laboral especial del CAS, la entidad de la administración pública deberá elabo-
rar los respectivos perfiles de puestos de acuerdo a lo establecido en la Direc-
tiva Nº 001-2016-SERVIR/GDSRH, aprobado mediante Resolución de Pre-
sidencia Ejecutiva Nº 052-2016-SERVIR-PE, específicamente, en el Anexo
Nº 01 denominado “Guía metodológica para el diseño de perfiles de puestos
para entidades públicas aplicable a regímenes distintos a la Ley N° 30057,
Ley del Servicio Civil”. Una vez que los perfiles de puestos hayan sido vali-
dados, la entidad deberá iniciar el proceso de selección observando lo dis-
puesto en el “Modelo de convocatoria para la contratación administrativa de
servicios” y su instructivo, aprobados mediante Resolución de Presidencia
Ejecutiva Nº 107-2011-SERVIR/PE, modificada por Resolución de Presiden-
cia Ejecutiva Nº 108-2011-SERVIR-PE(278); cuyos instrumentos son de aplica-
ción obligatoria para todas las entidades que deseen contratar bajo el régi-
men del D. Leg. Nº 1057(279).

(278) De conformidad con el artículo 2 de la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 108-
2011-SERVIR-PE, publicada el 17 setiembre 2011 y vigente desde el 2 de enero de 2012,
se precisa la Única Disposición Complementaria Modificatoria de la Resolución de Pre-
sidencia Ejecutiva Nº 107-2011-SERVIR/PE, en el sentido que en los procesos de selec-
ción realizados en el marco del régimen de Contratación Administrativa de Servicios
solo son obligatorias las etapas de evaluación curricular y la entrevista, siendo
opcional la evaluación psicológica u otros mecanismos de evaluación.
264
El D. Leg. N° 1057 (artículo 1) y su Reglamento (artículo 3) establecen

las reglas para el ingreso a cualquier puesto bajo el régimen laboral espe-
cial del CAS en igualdad de oportunidades, garantizando el cumplimiento
de los principios de mérito y capacidad. El primer dispositivo prescribe que
el acceso a dicho régimen se realiza obligatoriamente mediante concurso
público; en tanto, que el segundo prevé el procedimiento de selección que
incluye cuatro (4) etapas:
- Etapa preparatoria: Comprende el requerimiento del órgano o unidad

orgánica usuaria, que incluye la descripción del servicio a realizar y los
requisitos mínimos y las competencias que debe reunir el postulante, así
como la descripción de las etapas del procedimiento, la justificación de
la necesidad de contratación y la disponibilidad presupuestaria determi-
nada por la oficina de presupuesto o la que haga sus veces de la enti-
dad. No son exigibles los requisitos derivados de procedimientos ante-
riores a la vigencia del D. Leg. Nº 1057 y su Reglamento.
- Etapa de convocatoria: Comprende la publicación de la convocatoria
en el portal institucional, en un lugar visible de acceso público del local
o de la sede central de la entidad convocante sin perjuicio de utilizarse,
a criterio de la entidad convocante, otros medios de información adicio-
nales para difundir la convocatoria. La publicación de la convocatoria
debe hacerse y mantenerse desde, cuando menos, cinco (5) días hábi-
les previos al inicio de la etapa de selección. Debe incluir el cronograma
y etapas del procedimiento de contratación, los mecanismos de evalua-
ción, los requisitos mínimos a cumplir por el postulante y las condicio-
nes esenciales del contrato, entre ellas, el lugar en el que se prestará
el servicio, el plazo de duración del contrato y el monto de la retribución
a pagar, conforme a la Segunda Disposición Complementaria Final del
Reglamento.
- Etapa de selección: Comprende la evaluación objetiva del postulante.
Dada la especialidad del régimen, se realiza, necesariamente, mediante
evaluación curricular y entrevista, siendo opcional para las entidades
aplicar otros mecanismos (conforme a la Resolución de Presidencia
Ejecutiva Nº 108-2011-SERVIR-PE), como la evaluación psicológica, la
evaluación técnica o la evaluación de competencias específicas, que se
adecuen a las características del servicio materia de la convocatoria. En
todo caso, la evaluación se realiza tomando en consideración los requi-
sitos relacionados con las necesidades del servicio y garantizando los
principios de mérito, capacidad e igualdad de oportunidades. El resul-
tado de la evaluación, en cada una de sus etapas, se publica a través de
los mismos medios utilizados para publicar la convocatoria, en forma de
lista por orden de mérito, que debe contener los nombres de los postu-
lantes y los puntajes obtenidos por cada uno de ellos.
265
- Etapa de firma y suscripción del contrato: Comprende la suscripción

del contrato dentro de un plazo no mayor de cinco días hábiles, conta-
dos a partir del día siguiente de la publicación de los resultados.
Ahora bien, como regla excepcional, el ingreso al régimen especial labo-

ral de contratación administrativa de servicios puede realizarse sin concurso
público de méritos, cuya forma de ingreso es denominada contratación
directa en el régimen CAS.
En esta forma de contratación, la única posibilidad de ingreso al régi-

men CAS, sin concurso público de méritos, se encuentra prevista en la Pri-
mera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29849 (que modifica el
D. Leg. N° 1057) y está referida al personal mencionado en los numerales 1),
2), e inciso a) del numeral 3) del artículo 4 de la LMEP (funcionarios públi-
cos, empleados de confianza y directivos superiores, respectivamente); res-
pecto del cual se dispone además que, solo puede ser contratado para ocu-
par una plaza orgánica contenida en el CAP de la entidad (actualmente reem-
plazado mediante el CAP Provisional). En tal sentido, el personal a que hace
referencia la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29849
no necesita pasar por un concurso público de méritos para ser contratados
bajo el régimen del CAS, sin embargo, el puesto o plaza debe estar previsto
en el CAP Provisional de la entidad. Así, los funcionarios públicos, sobre los
cuales recae lo establecido en dicha disposición, son solo los de libre nom-
bramiento y remoción, los cuales se excluyen de la realización de concurso
público, siendo que dicha disposición no es extensiva a los funcionarios de
elección popular o de nombramiento y remoción regulados, quienes se rigen
por sus normas y características de su cargo(280).
CUADRO Nº 13
MODELO DE PROCESO DE SELECCIÓN DE PERSONAL BAJO EL RÉGIMEN DEL CAS
PUNTAJE MÍNIMO PUNTAJE

Nº ETAPAS CARÁCTER DESCRIPCIÓN
APROBATORIO MÁXIMO
Inscripción vía página

Inscripción
No tiene No tiene web para ser convocados
1 virtual de Obligatorio
puntaje puntaje a la siguiente etapa de
postulantes
evaluación.
Revisión de Revisión del Formato 1 para

No tiene No tiene
2 cumplimiento Eliminatorio conocer el cumplimiento de
puntaje puntaje
de requisitos los requisitos mínimos.
266
Evaluación escrita de
Evaluación
3 Eliminatorio 20 30 conocimientos requeridos
técnica
por el perfil.
Calificación de la
Evaluación
4 Eliminatorio 20 30 documentación según perfil
curricular
de puesto y Anexo A.
Evaluación de las
Evaluación Obligatorio / No tiene No tiene
5 competencias señaladas en
psicológica (*) referencial puntaje puntaje
el perfil.
Evaluación de conocimientos,
habilidades, competencia,
Entrevista
6 Eliminatorio 25 40 ética/compromiso del
personal
postulante a cargo del comité
de selección.
Puntaje mínimo aprobatorio: 70 puntos

Puntaje máximo: 100 puntos
El cuadro de méritos se elaborará solo con aquellos postulantes que hayan aprobado todas las etapas
del proceso de selección: Evaluación técnica, verificación curricular y entrevista personal.
(*) Etapa opcional, cuyos resultados son de carácter referencial, sin embargo la participación es de carácter obligatorio.
Fuente: Servir.
En la incorporación al régimen laboral especial del CAS mediante con-
curso público de méritos y la incorporación directa de personal al régimen del
D. Leg. Nº 1057, sin concurso público de méritos, el proceso de vinculación
está referida a la etapa de firma y suscripción del contrato administrativo
de servicios, el cual debe realizarse dentro de los cinco (5) días hábiles, con-
tados a partir del día siguiente de la publicación de los resultados.
Si vencido el plazo el seleccionado no suscribe el contrato por causas

objetivas imputables a él, se debe declarar seleccionada a la persona que
ocupa el orden de mérito inmediatamente siguiente, para que proceda a la
suscripción del respectivo contrato dentro del mismo plazo, contado a partir
de la respectiva notificación. De no suscribirse el contrato por las mismas con-
sideraciones anteriores, la entidad convocante puede declarar seleccionada
a la persona que ocupa el orden de mérito inmediatamente siguiente o decla-
rar desierto el proceso. En estos supuestos encontramos una figura similar al
de los accesitarios, previsto en el régimen de la carrera administrativa.
Una vez suscrito el contrato, la entidad tiene cinco (5) días hábiles
para ingresarlo al registro de contratos administrativos de servicios de cada
267
entidad y a la planilla electrónica regulada por el D.S. Nº 018-2007-TR, modi-

ficada mediante D.S. Nº 015-2010-TR.
Respecto de la posibilidad de incorporación –y vinculación– directa de

los servidores públicos al régimen laboral especial del CAS, sin concurso
público de méritos, Servir ha emitido varias opiniones sobre las diversas
situaciones en la que se puede disponer dicha contratación, encontrando
los siguientes criterios establecidos –y que no son los únicos– por el ente
rector(281):
- La Primera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29849,

señala que el personal del empleo público clasificado como funcionario,
servidor de confianza y directivo superior, según las definiciones de la
LMPE, puede ser contratado mediante el régimen de contratación admi-
nistrativa de servicios, estando su contratación excluida de la realización
del concurso público. La misma que debe ser entienda únicamente para
el personal de libre designación y remoción, por lo que en el caso de los
funcionarios públicos de elección popular y de designación y remoción
regulados, no se aplica la citada disposición.
- La LMEP distingue entre las categorías de “empleado de confianza” y

“directivo superior”, y establece los porcentajes máximos que en cada
categoría pueden existir en la entidad. En consecuencia, la contratación
de servidores de confianza y directivos de libre designación y remoción
bajo el régimen de contratación administrativa de servicios, al amparo
de la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29849,
debe respetar el porcentaje máximo que la LMEP establece para cada
categoría (5 %).
- Es posible la contratación de un servidor del D. Leg. N° 276 como direc-

tivo, bajo el régimen especial laboral del CAS, este procede siempre que
se tenga como finalidad ocupar una plaza orgánica contenida en el CAP
(actualmente, CAP Provisional), sin la necesidad de efectuar un con-
curso público de méritos; y la designación en dichos cargos se efectúe
por libre decisión del titular de la entidad.
- Respecto de la posibilidad de contratar personal directivo perteneciente

al D. Leg. Nº 276 bajo otro régimen, como es al D. Leg. Nº 1057, se esta-
blece que, las entidades del Sector Público sí pueden contratar perso-
nal directivo perteneciente al D. Leg. Nº 276 vía CAS, en tanto dichas
plazas existan previamente en el CAP (actualmente, CAP Provisional)
tal como lo señala la Ley Nº 29849 y la designación en dichos cargos se
(281) Informe Legal N° 478-2012-SERVIR/GG-OAJ, N° 377-2011-SERVIR/GG-OAJ e Informe

Técnico N° 1899-2016-SERVIR/GPGSC.
268
efectúe por libre decisión del titular de la entidad. Es decir, para los car-
gos de confianza donde la designación y remoción es libre.
- Respecto de la posibilidad de contratación de los procuradores públi-

cos de los gobiernos regionales, se establece que dicho personal se
vincula laboralmente con el gobierno regional mediante la condición de
nombrado en el régimen de la carrera administrativa. No obstante, la
exoneración establecida para la contratación de personal bajo el régi-
men laboral especial del CAS en la Ley Nº 29849, solo es aplicable para
los cargos de confianza, es decir, aquellos cuya designación y remo-
ción es libre, supuesto en el cual no se encuentra el cargo de Procura-
dor Público Regional, al cual se accede mediante concurso público de
méritos.
De igual manera como sucede en el régimen de la carrera adminis-
trativa y el régimen laboral de la actividad privada, el postulante que gana
la vacante requerida y presupuestada (requisitos) bajo el régimen del CAS
tiene derecho a una inducción inicial, que lo oriente sobre la política institu-
cional e indique sus derechos, obligaciones y funciones, los que son esta-
blecidos mediante los documentos de gestión interna de las entidades suje-
tas a dicho régimen.

El artículo 10 del D. Leg. N° 1057, incorporado mediante de la Ley
N° 29849, referido a la extinción del contrato, prevé el periodo de prueba
de tres (3) meses para todos los servidores que hayan firmado y suscrito el
contrato bajo el régimen laboral especial del CAS. Durante el tiempo en que
dure el periodo de prueba, al cual está sujeto el servidor para la evaluación
de sus aptitudes, la entidad de la administración pública tiene la facultad de
resolver el contrato administrativo de servicios de manera unilateral, sin incu-
rrir en ningún tipo de responsabilidad administrativa o pago de alguna pres-
tación económica.
Por tanto, si bien un servidor se encuentra en el periodo de prueba de

tres (3) meses con los mismos derechos laborales del servidor que ya superó
dicho periodo, durante la duración del mismo la entidad pública contratante
puede extinguir el contrato administrativo de servicios sin el pago de indem-
nización alguna. Este pago indemnizatorio solo procederá cuando se haya
superado el periodo de prueba, activándose la protección contra el despido
arbitrario de los servidores sujetos bajo este régimen(282).
(282) Informe Técnico N° 639-2014-SERVIR/GPGSC y Resolución del Tribunal del Servicio

Civil N° 01565-2013-SERVIR/TCS-Primera Sala.
269
3. La gestión de incorporación al nuevo régimen del Servicio Civil

El objetivo de la LSC es poder establecer en el empleo público, ahora
denominado Servicio Civil, un régimen laboral público único y exclusivo para
el personal que presta servicios en las entidades públicas de la administración
pública, así como para aquel personal que está encargada de la gestión, del
ejercicio de sus potestades y de la prestación de servicios a cargo de estas;
aunque exista un grupo de servidores que no están comprendidos en la LSC.
Con la entrada en vigencia de la LSC, la incorporación al Servicio Civil

está comprendida por la gestión de las normas, procedimientos y herramien-
tas referentes al acceso y adecuación de los servidores civiles al puesto y a
la entidad. Así, el mecanismo de acceso al nuevo régimen del Servicio Civil
se efectúa mediante el proceso de incorporación, que además de regirse
por los principios de mérito, transparencia e igualdad de oportunidades, está
dividida las fases de selección, vinculación, inducción y periodo de prueba.
Es así que, para efectivizar el cumplimiento de la gestión del empleo en

cuanto a su incorporación, Servir a través de la Resolución de Presidencia
Ejecutiva Nº 060-2016-SERVIR/PE(283) aprobó la Directiva Nº 002-2016-SER-
VIR/GDSRH, “Normas para la Gestión de los Procesos de Selección en el
Régimen de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, con el objetivo de esta-
blecer las normas técnicas, métodos y procedimientos de cumplimiento obli-
gatorio en materia de gestión de procesos de selección (especialmente, en
las modalidades de concurso público y contratación directa) del nuevo régi-
men del Servicio Civil.
Con la aplicación de la citada Directiva –la cual es concordante con

la LSC y su Reglamento General– se tiene por finalidad estandarizar y uni-
formizar el proceso de selección para promover que las entidades públicas
cuenten con servidores civiles idóneos de acuerdo a los perfiles de puestos,
sobre la base de los principios de meritocracia, transparencia e igualdad de
oportunidades.
Entonces, para la gestión de los procesos de incorporación al Servicio

Civil todas las entidades comprendidas en el nuevo régimen del Servicio Civil,
con excepción de los que se encuentran excluidos del mismo (Primera Dispo-
sición Complementaria Final de la LSC), tienen el deber imperativo de obser-
var y cumplir con las disposiciones de la LSC y su Reglamento General que
regulan dicha materia, en concordancia con la Directiva Nº 002-2016-SER-
VIR/GDSRH; siendo que en esta última está determinada las responsabilida-
des de los órganos que intervienen en los procesos de selección (ver Cua-
dro Nº 14).
(283) Publicada en el diario oficial El Peruano, el 2 de marzo de 2016.
270
CUADRO Nº 14
RESPONSABILIDAD EN LA GESTIÓN DE INCORPORACIÓN AL SERVICIO CIVIL
RESPONSABILIDAD DE LOS ÓRGANOS
Es responsable de la solicitud de requerimiento de incorporación de servidores

El órgano o
civiles y de la elaboración de las pruebas de conocimientos requeridos para el
unidad orgánica
puesto sometido a concurso.
Es responsable de conducir los procesos de selección en el marco de las nor-

mas y lineamientos establecidos en la LSC, su Reglamento General y la Directiva
La oficina
N° 002-2016-SERVIR/GDSRH. Son responsables de definir y aprobar las bases,
de recursos
así como gestionar el desarrollo de las etapas del proceso que correspondan.
humanos de cada
También es responsable de las publicaciones y comunicaciones del proceso, de la
entidad, o la que
verificación de la información presentada por el postulante y de la custodia de la
haga sus veces
documentación del concurso público de méritos.
Es responsable de realizar la entrevista final, elegir al candidato idóneo, elaborar

y suscribir las actas administrativas del Comité (los cuales serán parte del expe-
diente de custodia de la oficina de recursos humanos, o la que haga sus veces) y
El comité de resolver los recursos de reconsideración que recaigan contra el concurso público
selección de méritos. Para los comités conformados por el jefe de la oficina de recursos
humanos o quien haga sus veces y el jefe de la unidad orgánica solicitante o su
representante, este último contará con voto dirimente.
Son responsables de realizar el seguimiento de la publicación de los resultados

El postulante y el
parciales y final del concurso público de méritos, de acuerdo al cronograma esta-
candidato
blecido en las bases del concurso.
- Proporciona las evaluaciones psicotécnicas y de competencias de los concur-

La Autoridad sos públicos de méritos de puestos de directivos públicos.
Nacional del
- Realiza veedurías a la aplicación de las evaluaciones.
Servicio Civil
- Servir - Conduce los concursos públicos de méritos de directivos públicos por delega-
ción de las entidades públicas.
Fuente: Directiva Nº 002-2016-SERVIR/GDSRH.

Elaboración propia.
3.1. El proceso de selección

El proceso de selección –proceso del Subsistema de Gestión del
Empleo del SAGRH– es aquel mecanismo de incorporación al Servicio Civil
(al grupo de directivos públicos, servidores civiles de carrera y servidores de
actividades complementarias), con la finalidad de seleccionar a las personas
más idóneas para el puesto sobre la base del mérito, igualdad de oportunida-
des en el acceso a la función pública, competencia y transparencia y cumpli-
miento de los requisitos para acceder al mismo (artículo 8 de la LSC).
En el caso de los servidores de confianza, el proceso de selección se

limita al cumplimiento del perfil establecido para el puesto y, por tanto, no
requiere aprobar un concurso público de méritos.
271
a) Tipos de procesos de selección
De lo previsto en la LSC (artículo 8) y su Reglamento General (artículos

161 al 178), los tipos de procesos de selección para el nuevo régimen del
Servicio Civil son de tres tipos: i) concurso público de méritos; ii) contratación
directa; y, iii) cumplimiento de requisitos de leyes especiales.
- Concurso público de mérito
Es el proceso de selección que tiene por objetivo seleccionar a la per-

sona más idónea para el puesto en base a una convocatoria pública y evalua-
ciones acordes a las características del puesto. Es proceso requiere, necesa-
riamente, de la realización de un concurso público de méritos, para la incor-
poración al Servicio Civil. El concurso público de méritos está bajo la gestión
y conducción del órgano técnico de la oficina de Recursos Humanos.
Este proceso de selección puede ser de dos tipos:
i) Concurso público de méritos transversal: Es el proceso por el sola-

mente pueden postular los servidores civiles de carrera con vínculo
vigente, para acceder a un puesto de carrera distinto en la propia enti-
dad o en una entidad diferente, siempre que cumplan con el perfil del
puesto y los requisitos para postular. Sus alcances están establecidos
en el artículo 167 del Reglamento General(284).
ii) Concurso público de méritos abierto: Es el proceso por el que se

accede a un puesto propio del grupo de directivos públicos, de servido-
res civiles de carrera en los casos previstos por la LSC(285) y de servidores
(284) Asimismo, para el Concurso Público de Méritos Transversal, el servidor civil de carrera
deberá cumplir con los requisitos establecidos en el numeral 6.2.2 (referido a los requi-
sitos para participar en un concurso público de méritos) y 6.3 (referido a los supues-
tos de reingreso y retorno al Servicio Civil de carrera), respectivamente, de la Directiva
Nº 001-2016-SERVIR-GPGSC “Reglas y Estructura del Servicio Civil de Carrera de la
Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil”.
(285) Servidores de carrera, en los supuestos establecidos en el numeral 6.1 de la Directiva
Nº 001-2016-SERVIR-GPGSC “Reglas y Estructura del Servicio Civil de Carrera de la
Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil”:
“6.1 Ingreso al Servicio Civil de carrera
(…)
Se ingresa al Servicio Civil de carrera por concurso público de méritos abierto, en los
siguientes supuestos:
a) Para cubrir una vacante de nivel inicial de una familia de puestos de Servidores civiles
de carrera. El nivel inicial corresponde al primer nivel de la carrera, es decir CA1 - Asis-
tente, sin distinguir entre subniveles. Este ingreso solo podrá darse en las entidades en
que se ha previsto puestos en dicho nivel.
b) Cuando se trate de entidades nuevas, para cubrir una vacante en cualquier nivel de
una familia de puestos de Servidores civiles de carrera. Entiéndase por entidad nueva
aquella que ha sido creada bajo el régimen de la Ley N° 30057 y que cuenta por
272
de actividades complementarias, y al que puede postular cualquier per-

sona, siempre que cumpla con el perfil del puesto requerido. Sus alcan-
ces están establecidos en el artículo 168 del Reglamento General.
Para el inicio del concurso público de méritos, la entidad pública requiere

contar con el puesto vacante y presupuestado, incluido en el cuadro de pues-
tos de la entidad (CPE), además del perfil de puesto aprobado en el Manual
de Perfiles de Puesto (MPP) y los criterios definidos para la calificación de los
postulantes. Asimismo, cumplir con las etapas del concurso público: 1) etapa
preparatoria; 2) etapa de convocatoria y reclutamiento; 3) etapa de evalua-
ción; y, 4) etapa de elección; las mismas que están desarrolladas en el nume-
ral 5.2.3 de la Directiva Nº 002-2016-SERVIR/GDSRH(286).
La responsabilidad durante el concurso público de méritos, las funciones

del comité de selección, las comunicaciones durante el concurso público de
méritos y la impugnación de los resultados del concurso, entre otros supues-
tos, se encuentran regulados en las disposiciones del Reglamento de la LSC
(artículos 174 al 177), así como en los correspondientes numerales de la
citada directiva.
- Contratación directa
Proceso de selección en el cual no se requiere de un concurso público
de méritos para la vinculación, sino solo se requiere la verificación por parte
de la entidad del cumplimiento del perfil de puesto en relación con los requi-
sitos de formación y experiencia, sin perjuicio que, de considerarlo conve-
niente, la entidad establezca otros medios o instrumentos de selección, siem-
pre que estos estén debidamente identificados en el aviso de convocatoria.
Esta modalidad de contratación se aplica para contratar a los servido-

res de confianza, los servidores por suplencia por progresión en la carrera,
entre otros servidores señalados en el artículo 178 del Reglamento General.
primera vez con Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE). Los concursos públicos de
méritos abiertos serán aplicables para los puestos de dichas entidades que sean con-
cursados por primera vez según el plan de implementación del CPE.
c) Para cubrir una vacante de un Puesto Altamente Especializado en cualquier nivel de
una familia de puestos de Servidores civiles de carrera.
d) Cuando se declare desierto el concurso transversal a nivel de las entidades que se
encuentran bajo el ámbito de la presente Directiva, para un puesto en particular. En
ese caso, se procederá a convocar un concurso público de méritos abierto”.
(286) De acuerdo a la Segunda Disposición Complementaria Transitoria, en la etapa de convo-
catoria y reclutamiento del concurso, los postulantes deberán registrar su información y
postular a los puestos convocados por las entidades públicas a través de la “Plataforma
de Concursos Públicos de Méritos” de entidades a nivel nacional, aplicativo que se imple-
mentará por Servir (Décimo Quinta Disposición Complementaria Final del Reglamento
General). Su desarrollo será de manera progresiva e iniciará por el grupo de Directivos
Públicos.
273
- Cumplimiento de requisitos de leyes especiales
Este proceso de selección es aplicable para los casos previstos en la

clasificación de funcionarios establecida en el literal b. del artículo 52 de la
LSC (funcionarios públicos de designación o remoción regulada, tales como
son los magistrados del Tribunal Constitucional, el Presidente de la Corte
Suprema, entre otros funcionarios), en los casos que su incorporación se
encuentre regulada por norma especial con rango de ley.
b) Requisitos para la incorporación al Servicio Civil
Sin perjuicio de tratarse de cualquier modalidad del proceso de selec-

ción (concurso público de méritos, contratación directa y cumplimiento de
requisitos de leyes especiales), para la incorporación al Servicio Civil es indis-
pensable cumplir los siguientes requisitos (artículo 9 de la LSC, artículo 162
del Reglamento General y numeral 5.1. de la Directiva Nº 002-2016-SERVIR/
GDSRH):
- Estar en ejercicio pleno de sus derechos civiles, esto es, haber cumplido
la mayoría de edad al momento de presentarse al concurso público de
méritos o de la contratación directa.
- Cumplir con los requisitos mínimos exigidos para el puesto.
- No tener condena por delito doloso, con sentencia firme.
- No estar inhabilitado administrativa o judicialmente para el ejercicio de

la profesión, para contratar con el Estado o para desempeñar función
pública. Están inhabilitados administrativamente quienes están com-
prendidos en el Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Des-
pido o quienes lo están judicialmente con sentencia firme para el ejerci-
cio de la profesión, cuando ello fuere un requisito del puesto, para con-
tratar con el Estado o para desempeñar Servicio Civil.
- No estar inscrito en el Registro de Deudores de Reparaciones Civiles

por Delitos Dolosos (Redereci), conforme a lo previsto en el artículo 5 de
la Ley Nº 30353.
- Tener la nacionalidad peruana, solo en los casos en que la naturaleza

del puesto lo exija, conforme a la Constitución Política del Perú y a las
leyes específicas.
- Los demás requisitos previstos en la Constitución de 1993 y las leyes,

cuando corresponda.
Estos requisitos puede ser materia de declaración jurada, sujeta a veri-

ficación posterior en cualquier momento y hasta antes de producirse la deci-
sión final del proceso de selección.
274
c) Condiciones previas para la realización del proceso de selección
Para efectivizar la incorporación al Servicio Civil, todas las entidades

deben cumplir las condiciones establecidas en el artículo 163 del Reglamento
General de la LSC. Esto es, tener la aprobación del perfil de puesto en el
Manual de Puesto (MPP) y estas debidamente presupuestada en el CPE; o,
que el puesto esté previsto se encuentre regulado por norma especial, solo
para el caso de funcionarios públicos.
3.2. El proceso de vinculación

Aprobada cualquiera de las modalidades de acceso, se formaliza el ini-
cio del vínculo entre el servidor civil y la entidad pública ya sea con la emi-
sión de una Resolución Administrativa o con la firma de un contrato, depen-
diendo al grupo que corresponda (artículos 161, 180 al 182 del Reglamento
General).
a) Formalización del inicio del vínculo mediante la emisión de una

resolución administrativa
Para el inicio del vínculo de los funcionarios y directivos públicos se

requiere la emisión de una resolución administrativa, por parte de la de la
autoridad competente conforme a la normativa de la materia. En el caso de
los servidores civiles de carrera, se requiere la emisión de una resolución del
responsable de la Oficina de Recursos Humanos o quien haga sus veces.
El contenido mínimo de la resolución administrativa comprende la fecha

de inicio del vínculo del servidor, la determinación del periodo de prueba, de
ser el caso, y la remisión a las normas que regulen los derechos y obligacio-
nes del servidor civil, el nombre del puesto, grupo y familia de puestos.
b) Formalización del inicio del vínculo mediante la firma de un contrato
En el caso de los servidores de actividades complementarias, servido-

res de confianza y servidores bajo contratación directa, el inicio de sus víncu-
los con las entidades públicas se estable mediante la firma del contrato con
la autoridad que tenga atribuida dicha función, la que puede ser delegada.
El contenido mínimo del contrato comprenderá la fecha de inicio del

vínculo, el grupo y familia de puesto del servidor civil, cuando fuere el caso,
la duración del periodo de prueba, las funciones que desempeñará el servi-
dor público, la causa objetiva de la contratación temporal si fuere el caso, las
obligaciones y responsabilidades que deberá cumplir el servidor en el ejerci-
cio de sus funciones y, en general, aquello que no estuviere contemplado en
los instrumentos de gestión y en la normatividad de la entidad en la que se
desempeñará.
275
La persona seleccionada para ocupar un puesto(287) en una entidad,

denominada “candidato”(288), cuenta con un plazo máximo de 31 días calen-
dario para asumir el puesto para el que fue elegido; cuyo plazo se contabiliza
a partir del día siguiente de la publicación de los resultados en el medio esta-
blecido en las bases. Transcurrido el mismo, la entidad se encuentra facul-
tada a vincularse con el accesitario si lo hubiera o a declarar desierto el con-
curso público (artículo 179 del Reglamento General).
El “accesitario”, conforme a la definición establecida en la Directiva

N° 002-2016-SERVIR/GDSRH, es el candidato que habiendo obtenido la con-
dición “Califica” después de todas las evaluaciones, no es elegido para ocu-
par el puesto porque se ubica en orden de mérito inmediato inferior del candi-
dato elegido. En caso que el ganador del correspondiente proceso de selec-
ción no pudiera acceder al puesto obtenido, no realizara las acciones nece-
sarias para su vinculación con la entidad o no hubiera superado el periodo de
prueba, la entidad puede o no cubrir el puesto con el accesitario.
3.3. El proceso de inducción

La inducción tiene la finalidad de poner en conocimiento a los servido-
res civiles, la información relacionada al funcionamiento general del Estado,
a su institución, a sus normas internas, y finalmente a su puesto. Así, la enti-
dad, a través de la oficina de Recursos Humanos o de quien haga sus veces,
deberá organizar las actividades de inducción para sus nuevos servidores
civiles, indistintamente del grupo al que pertenezcan o modalidad contractual
(artículo 184 de la LSC).
La ejecución de esta actividad no debe exceder de la etapa de incorpo-

ración. Corresponde a Servir aprobar la directiva sobre la información mínima
que se debe incluir en la inducción.
3.4. El proceso de periodo de prueba

En principio es menester tener en cuenta, como lo refiere José Luis Jara,
que el nuevo régimen del Servicio Civil, regulado por la LSC y su Reglamento
General, ha corregido los defectos de la regulación del periodo de prueba de
la legislación privada, puesto que dicho periodo ha sido previsto con el obje-
tivo de realizar la respectiva retroalimentación, apreciación y validación de las
habilidades técnicas, competencias o experiencia del servicio en el puesto.
(287) Es el conjunto de funciones y responsabilidades que corresponden a una posición dentro

de una entidad, así como los requisitos para su adecuado ejercicio. El puesto podrá tener
más de una posición siempre que el perfil de este sea el mismo.
(288) Es el postulante que obtiene la condición “califica” luego de la etapa de convocatoria y
reclutamiento del proceso de selección.
276
Además, permitirá a este último la adaptación en dicho puesto, así como la

conveniencia de las condiciones del puesto(289).
El periodo de prueba por parte de la entidad, tiene por objeto, realizar
retroalimentación, apreciar y validar las habilidades técnicas, competencias
o experiencia del servidor en el puesto y por parte del servidor, la adaptación
de este en el puesto, así como la conveniencia de las condiciones del puesto.
Se computa desde que el servidor inicia la prestación de servicios en la enti-
dad y su duración debe constar por escrito en la resolución administrativa o
en el contrato, dependiendo de cada caso.
El periodo de prueba se aplica a todos los servidores civiles, así como,
a quienes prestan servicios bajo la condición de contratación temporal(290),
excepto a los funcionarios públicos, quienes no están sujetos a ningún periodo
de prueba(291). Los servidores bajo los regímenes de los D. Leg. Nºs 276,
728 y 1057 que ganen los concursos y opten voluntariamente por el traslado
al nuevo régimen del Servicio Civil no se encuentran sujetos al periodo de
prueba previsto en la LSC y su Reglamento General.
Así, el servidor civil de carrera que se incorpora mediante concurso
público se sujeta a un periodo de prueba de tres (3) meses (artículo 72 de
la LSC y 190 del Reglamento General), el cual puede ser prorrogable. En el
caso de los Directivos Públicos(292), el periodo de prueba se extiende a seis
(6) meses (artículos 60.4 de la LSC y 189 del Reglamento General), debiendo
constar el mismo por escrito en la resolución administrativa de inicio.
Ahora, en el caso de los servidores de actividades complementarias,
el periodo de prueba que no podrá ser mayor de tres (3) meses, se trate de
(289) El nuevo régimen del Servicio Civil “ha regulado la formalidad que debe tener el periodo
de prueba, señalando que su duración deberá constar por escrito en la resolución admi-
nistrativa o contrato, dependiendo de cada eso, ello lo diferencia de su similar en la legis-
lación privada en la que el periodo de prueba adopta la forma del contrato, vale decir será
escrito si es escrito o verbal, si este fuese verbal, actuando como una figura implícita,
toda vez que en caso no se haya previsto operará el plazo previsto por la norma”. Véase
JARA BAUTISTA, José L. “El periodo de prueba en el Perú y la adecuada protección
de derechos constitucionales: Análisis a propósito de la regulación contenida en la Ley
del Servicio Civil-Ley Nº 30057”. En: Actualidad Gubernamental: Revista de Gobierno &
Políticas Públicas. Instituto Pacífico, Lima, 2016.
(290) En el caso de contratación temporal, si bien también le es aplicable el periodo de prueba,
este le es aplicable cuando dicha contratación sea igual o exceda de los seis meses
(291) El servidor civil de confianza ingresa al Servicio Civil sin concurso público de méritos,
debiendo cumplir con el perfil del puesto en función de conocimientos y experiencia, pero
no se encuentran sujetos a periodo de prueba (artículo 263 del Reglamento General).
(292) Todos los directivos públicos están sujetos al periodo de prueba de tres (3) o seis (6)
meses. Así, se señala que no está exonerado del periodo de prueba aquel Directivo
que en las dos últimas evaluaciones de desempeño haya logrado sus metas podrá ser
contratado por cualquier entidad, sin necesidad de proceso de selección, siempre que
cumpla con el perfil del puesto (artículo 243 del Reglamento General).
277
vinculación a plazo indeterminado o a plazo fijo (artículo 75 de la LSC y 191

del Reglamento General), el que deberá constar por escrito en el contrato.
Para los servidores de actividades complementarias a plazo fijo, se
deberá respetar los siguientes criterios: i) contratos con una duración de
hasta tres (3) meses, el periodo de prueba será máximo de quince (15) días
calendario; ii) contratos con una duración de hasta seis (6) meses, el periodo
de prueba será máximo de un (1) mes calendario; y, iii) contratos mayores a
seis (6) meses, el periodo de prueba será hasta tres (3) meses y no menos
de un (1) mes calendario.
Es preciso señalar que, los aspectos referidos al objeto del periodo de

prueba, su aplicación, los derechos y obligaciones que genera para el servi-
dor civil y la entidad, las consecuencias al no superar el periodo de prueba
(término del Servicio Civil), los periodos de pruebas fijados para los directi-
vos públicos, servidores civiles de carrera y servidores de actividades com-
plementarias, entre otros aspectos, están previstos en las disposiciones de la
LSC (artículos 60.4, 72 y 75) y su Reglamento General (artículos 185 al 191).
Ahora bien, superado el periodo de prueba, el vínculo entre el servidor

civil y la entidad se presume indeterminado (sobre todo, en el caso de los ser-
vidores civiles de carrera), con excepción a los casos previstos en la LSC y su
Reglamento General o normas especiales que regulan la actividad de la enti-
dad. No obstante, todos los servidores civiles, después de haber superado el
periodo de prueba, independientemente del grupo al que pertenezcan, pue-
den acceder a formación laboral; inclusive, las entidades podrán, en casos
excepcionales, prever formación laboral para servidores que se encuentren
en periodo de prueba.
En ese sentido, una vez finalizado el periodo de prueba cuando el mismo

es obligatorio y al culminar la inducción correspondiente, termina la incorpo-
ración del servidor civil al nuevo régimen del Servicio Civil.
3.5. El reingreso y retorno al nuevo régimen del Servicio Civil
3.5.1. Reingreso al nuevo régimen del Servicio Civil

El reingreso está regulado por la LSC (artículo 68), el Regla-
mento General (artículos 251 y 252) y el numeral 6.3 de la Directiva
N° 001-2016-SERVIR/GPGSC. Así, encontramos dos tipos de reingreso:
a) Reingreso del servidor a la carrera por renuncia

Respecto del reingreso, debemos señalar que los servidores civiles de
carrera que renuncien pueden reingresar al Servicio Civil de Carrera en el
mismo nivel o en un nivel superior, siempre que ganen el concurso público de
méritos transversal convocado para el puesto al que postulen. El reingreso
278
debe producirse dentro de los dos (2) años posteriores a la renuncia. Depen-
diendo del nivel al que reingresen, se aplica las siguientes reglas:
- Si el reingreso es al mismo nivel o a un nivel inferior en que se encon-
traba al término de su vínculo, no serán exigibles los requisitos para par-
ticipar en un concurso público de méritos transversal, previstos en el
numeral 6.2.2. de la Directiva N° 001-2016-SERVIR/GPGSC.
- Si el reingreso es un nivel superior, sí deben cumplir las condiciones
descritas en el numeral 6.2.2. de la Directiva N° 001-2016-SERVIR/
GPGSC.
Estas reglas de reingreso también son aplicables para los servido-

res civiles de carrera que hayan sido designados como directivos públicos
por concurso público o confianza y desean reingresar a la carrera. En estos
casos, no se exige que reingresen dentro de los dos (2) años posteriores al
término de su vínculo, pudiendo hacerlo cuando culmine el periodo a que se
refiere el numeral 60.1 de la LSC (3 años, renovables en dos oportunidades).
a) Reingreso del servidor a la carrera por renuncia

De acuerdo con lo establecido por el numeral 6.3.2. de la Directiva
N° 001-2016-SERVIR/GPGSC, el servidor civil de carrera cuyo vínculo quede
extinto por las causales de supresión de puesto debido a causas tecnológi-
cas, estructurales u organizativas y por extinción de la entidad por mandato
normativo expreso, previstas en los literales k. y l. del artículo 49 de la LSC,
tiene derecho a postular a un concurso público de méritos transversal en los
siguientes dos (2) años computados a partir del día siguiente de la fecha de
notificación de la Resolución de término del vínculo del servidor y conforme
a las condiciones establecidas en la norma que determina la supresión o la
extinción.
En este supuesto de reingreso, el servidor civil de carrera solo puede
concursar a un puesto de su mismo nivel y deberá contar con, al menos, una
calificación de personal de buen rendimiento en las evaluaciones de los últi-
mos dos (2) años. No se requiere haber tenido un tiempo de permanencia de
dos (2) años en su puesto.
3.5.2. Retorno al nuevo régimen del Servicio Civil

Respecto del retorno al nuevo régimen del Servicio Civil, encontramos
tres tipos, de acuerdo con lo establecido en los numerales 6.3.3., 6.3.4. y
6.3.5 de la Directiva N° 001-2016-SERVIR/GPGSC:
a) Retorno del servidor a la carrera en su mismo puesto en su entidad

de origen
El servidor civil de carrera tiene derecho a retornar a su mismo puesto
en su entidad origen en los siguientes supuestos:
279
- Ha sido seleccionado como directivo público por concurso público y no

superó el periodo de prueba.
- Ha progresado en el Servicio Civil de carrera y no superó el periodo de

prueba en el nuevo puesto al que accedió, conforme a lo previsto en el
- Ha sido designado servidor de confianza y la misma es retirada o quien

hizo la designación termina su vinculación con la entidad.
- Ha sido designado como funcionario público y culmina su periodo de

designación o termina su vinculación con la entidad por cualquier otro
motivo.
En los tres primeros casos, para que proceda el retorno, el servidor

deberá solicitar a la entidad una licencia, hasta por un periodo máximo de
nueve (9) meses. La entidad tendrá la facultad de otorgar la licencia hasta
por el plazo mencionado. Durante el periodo de licencia otorgado, el servidor
puede retornar a su mismo puesto. Asimismo, en caso transcurra el periodo
de licencia otorgado y el servidor no hubiese retornado, este deberá formali-
zar su renuncia y la entidad deberá convocar, en un plazo máximo de seis (6)
meses contados desde el inicio de la licencia, a un concurso público de méri-
tos transversal para ocupar la plaza dejada por el servidor.
b) Retorno en el caso de destaque
Es el desplazamiento del servidor civil de carrera a una entidad distinta

por un periodo que no deberá exceder de un año. El destaque no procede
para ocupar un puesto de directivo público ni en los casos que el servidor esté
incurso en un procedimiento disciplinario.
La entidad que requiere el destaque debe contar con el puesto dentro

del CPE y presentar una solicitud fundamentada, la cual es evaluada por el
área respectiva de la entidad en la que desempeña sus funciones el servidor
y por la Oficina de Recursos Humanos. De ser aprobada la solicitud y con-
tando con el consentimiento del servidor, se autoriza el destaque mediante
una Resolución de la Oficina de Recursos Humanos debidamente fundamen-
tada, con las siguientes condiciones:
- El servidor civil de carrera mantiene el vínculo con la entidad de origen.
- Por el destaque, el servidor no pierde sus oportunidades de progresión

ni se interrumpe el cómputo de su tiempo de servicios.
- El servidor civil de carrera retorna al puesto de carrera de la entidad de

origen.
280
- El servidor civil está sujeto a las normas y disposiciones que rigen la

entidad de destino.
- La entidad de destino otorga la compensación del puesto en dicha

entidad.
3.6. Ingreso a la carrera durante el proceso de implementación del

nuevo régimen del Servicio Civil
Según la Única Disposición Complementaria Final de la Directiva
N° 001-2016-SERVIR/GPGSC, durante el proceso de implementación del
nuevo régimen del Servicio Civil, se ingresa al Servicio Civil de carrera, en los
siguientes supuestos:
- Cuando un servidor bajo los regímenes de los D. Leg. Nºs 276, 728 y
1057, siempre y cuando tenga contrato con una entidad pública o haya
tenido contrato vigente al 4 de julio de 2013 o en una fecha posterior,
ingrese por concurso de traslado a cubrir una vacante en cualquier nivel
de una familia de puestos de servidores civiles de carrera.
- Cuando una persona ingresa por concurso público de méritos abierto

convocado para un 10 % de los puestos, a cubrir una vacante en cual-
quier nivel de una familia de puestos de servidores civiles de carrera.
- Cuando una persona ingresa a través de un concurso público de méritos

abierto a un puesto para el que se haya realizado el concurso de tras-
lado y este haya sido declarado desierto.
4. Incorporación a los regímenes especiales y otros

El ingreso a los regímenes laborales especiales del empleo público (sec-
tor salud, educación, servicio diplomático y penitenciario), se rigen por sus
propias normas, por lo que sus disposiciones asignan diferentes requisitos
para el ingreso del personal, los procedimientos de selección, entre otros
criterios.
No obstante, el ingreso a dicho régimen se logra obligatoriamente

mediante concurso público de méritos en un régimen de igualdad de oportu-
nidades, con transparencia, conforme lo prevé la LMEP y el D. Leg. Nº 1023,
las mismas que son de aplicación transversal a todos los regímenes labora-
les (generales y especiales) del empleo público.
5. Bonificaciones
Generalmente las entidades de la administración pública (sujetos a los
regímenes laborales de los D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057) señaladas en el
artículo III del Título Preliminar de la LMEP y siempre que involucre el personal
281
a que se refiere la Tercera Disposición Complementaria Final del D. Leg.

N° 1023, tienen la obligación de consignar en las bases de los concursos
públicos la aplicación de dos tipos de bonificaciones a candidatos en los con-
cursos públicos de méritos: i) la bonificación por ser personal licenciado de las
Fuerzas Armadas; y, ii) la bonificación por ser personal con discapacidad(293).
Estas bonificaciones también se reconocen en el nuevo régimen del

Servicio Civil regulado por la LSC y su Reglamento General, en concordan-
cia, con la Directiva Nº 002-2016-SERVIR/GDSRH “Normas para la Gestión
de los Procesos de Selección en el Régimen de la Ley Nº 30057, Ley del Ser-
vicio Civil” (numeral 5.2.5.).
Las bases de los concursos público de méritos, sin distinción del régi-
men laboral (D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057 y la Ley N° 30057), deben consignar
la aplicación de la bonificación a personal licenciado de las Fuerzas Armadas.
Asimismo, el incumplimiento del otorgamiento de dichas bonificaciones aca-
rrea responsabilidad administrativa, deviniendo en nulo la etapa o el proceso
de selección.
5.1. Bonificación por ser personal licenciado de las Fuerzas Armadas

Conforme a la Ley Nº 29248 (artículo 61) y su Reglamento, aprobado
mediante D.S. Nº 021-2009-DE-SG, los licenciados de las Fuerzas Armadas
que hayan cumplido el servicio militar bajo la modalidad de acuartelado que
participen en un concurso público de méritos, llegando hasta la evaluación de
entrevista final y que haya alcanzado el puntaje mínimo aprobatorio en esta
evaluación, tienen derecho a una bonificación del 10 % en la entrevista final.
Así, en el caso de las entidades de la administración pública suje-

tos a los regímenes laborales de los D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057, en cum-
plimiento de lo dispuesto mediante la Resolución de Presidencia Ejecu-
tiva Nº 61-2010-SERVIR-PE, tienen la obligación de asignar una bonifica-
ción del 10 % sobre el puntaje obtenido en la etapa de entrevista, siempre
que el postulante lo haya indicado en su ficha resumen curricular o carta de
(293) Llama la atención que las entidades públicas solo reconozcan estos dos tipos de bonifi-
caciones (para el personal licenciado de las Fuerzas Armadas y para las personas con
discapacidad), cuando la Ley Nº 27674, Ley que establece el acceso de Deportistas de
Alto Nivel a la Administración Pública (publicado el 21 de febrero de 2002), y su Regla-
mento, aprobado mediante D.S. Nº 089-2003-PCM (publicado el 11 de noviembre de
2003), disponen que la calificación de “Deportistas de Alto Nivel” constituye un mérito
evaluable adicional a los demás criterios de evaluación para acceder a las plazas vacan-
tes en la Administración Pública, centros educativos y universidades. Para lo cual se
determina una bonificación según la escala de 5 niveles (del 20 %, 16 %, 12 % y 8 %). Si
bien, la Ley N° 27674 como su Reglamento se encuentran vigentes, estos no se aplican
en las entidades públicas, tampoco ha recibido el tratamiento por parte de Servir, a tra-
vés de alguna Directiva o algún otro instrumento de gestión.
282
presentación y haya adjuntado en su currículo vitae documentado copia sim-

ple del documento oficial emitido por la autoridad competente de las Fuerzas
Armadas, conforme a lo establecido en la Ley Nº 29248 y su Reglamento.
Del mismo modo, las entidades sujetas al nuevo régimen del Servicio
Civil, en cumplimiento de lo dispuesto por la Directiva Nº 002-2016-SERVIR/
GDSRH (numeral 5.2.5.), tienen la obligación de reconocer el derecho a una
bonificación del 10 % en la entrevista final, al personal licenciado de las Fuer-
zas Armadas.
5.2. Bonificación por ser personal con discapacidad

En principio, es importante recordar que la Ley N° 29973, Ley Gene-
ral de la Persona con Discapacidad y su Reglamento, aprobado mediante
Decreto Supremo N° 002-2014-MIMP, que regulan los derechos y beneficios
de las personas con discapacidad(294), mediante los cuales se establecen,
entre otras reglas laborales, la “cuota de empleo”. Así, las citadas normas
disponen que las entidades públicas están obligadas a contratar personas
con discapacidad en una proporción no inferior al 5 % de la totalidad de su
personal(295).
Por otra parte, de acuerdo al artículo 48 y a la Séptima Disposición Com-

plementaria Final de la Ley Nº 29973, en los concursos públicos de méri-
tos convocados por las entidades públicas, independientemente del régimen
laboral (sujetos a los D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057), a los postulantes con dis-
capacidad que cumplan con el requisito para el puesto y que hayan obtenido
un puntaje aprobatorio, se les otorgará una bonificación del 15 % sobre el
puntaje total. Para la asignación de dicha bonificación, el postulante tiene la
obligación de indicarlo en su ficha resumen curricular o carta de presentación,
adjuntando el respectivo certificado de discapacidad(296).
(294) El total de la población con discapacidad en la PEA, en el año 2012, representó el 2 %
de la PEA nacional, cifra inferior a la cuota del 5 % en el Sector Público y 3 % en el
Sector Privado. Asimismo, del total de la población con discapacidad en la PEA, 278 mil
se encontraban trabajando y 38 mil están desempleados; siendo el 1,5 % de servidores
públicos (21 mil) personas con discapacidad. Véase: SERVIR. (2016). Congreso de la
República: “La implementación de la Ley del Servicio Civil y la situación de las personas
con discapacidad” [diapositiva]. Consulta: 20 de febrero de 2017. Véase: <http://www.
congreso.gob.pe/Docs/comisiones2016/InclusionDiscapacidad/files/2016_12_06_
final_implementaci%C3%B3n_y_discapacidad_-_ppt_ jc_comisi%C3%B3n_del_con-
greso_-_2.pdf>.
(295) Para mayores alcances sobre la cuota de empleo de las personas en estado de disca-
pacidad se puede revisar: BREGAGLIO, Renata, CONSTANTINO, Renato y LENGUA,
Adrían. “Querer no (siempre) es poder: Algunos problemas laborales de las personas con
discapacidad en el ordenamiento peruano”. En: Derecho & Sociedad. Nº 47, Lima, 2016,
pp. 199-213.
(296) La regulación del certificado de la discapacidad, entre otros aspectos, están previstos en
los artículos 76, 77 y 78 de la Ley N° 29973:
283
Del mismo modo, las entidades sujetas al nuevo régimen del Servicio
Civil, en cumplimiento de lo dispuesto por la Directiva Nº 002-2016-SERVIR/
GDSRH (numeral 5.2.5.), tienen la obligación de reconocer el derecho a una
bonificación del 15 % en la entrevista final, al personal con discapacidad.
Las entidades implementan procesos de selección con las condicio-

nes adecuadas de acceso a los ambientes donde se desarrollan las eta-
pas del proceso y adecuan las pruebas y evaluaciones, tomando en cuenta
los requerimientos y necesidades de asistencia de los candidatos con dis-
capacidad, además de ajustes razonables y apoyos que sean necesarios
(numeral 5.2.6. de la Directiva). Para ello, la Oficina de Recursos Humanos
revisa la ficha del postulante para realizar las acciones que correspondan en
el caso de que el postulante haya indicado la necesidad de asistencia. Asi-
mismo, con relación a las condiciones adecuadas de accesibilidad, ajustes
razonables y apoyos resulta aplicable lo establecido en el artículo 3 del D.S.
Nº 002-2014-MIMP.
“Artículo 76.- Certificado de la discapacidad

El certificado de discapacidad acredita la condición de persona con discapacidad y es
otorgado por médicos certificadores registrados de establecimientos de salud pública y
privada a nivel nacional. La evaluación, calificación y la certificación son gratuitas.
La certificación es inmediata cuando la discapacidad sea evidente o congénita.
Las Brigadas Itinerantes Calificadoras de Discapacidad (Bicad) están a cargo del Minis-
terio de Salud y deberán atender la demanda de certificación de personas con discapa-
cidad que no puedan acudir a los establecimientos de salud a nivel nacional.
Artículo 77. Falsificación de certificados
El personal que otorgue certificados falsos respecto del grado o la existencia de una
discapacidad incurre en el delito de falsificación regulado en el artículo 431 del Código
Penal, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas a las que haya lugar.
Artículo 78. Registro Nacional de la Persona con Discapacidad
78.1 El Registro Nacional de la Persona con Discapacidad, a cargo del Consejo Nacio-
nal para la Integración de la Persona con Discapacidad (Conadis), compila, procesa y
organiza la información referida a la persona con discapacidad y sus organizaciones,
proporcionada por las entidades públicas de los distintos niveles de gobierno. Contiene
los siguientes registros especiales:
a) Registro de personas con discapacidad.
b) Registro de organizaciones que representan a las personas con discapacidad.
c) Registro de organizaciones conformadas por personas con discapacidad.
d) Registro de personas naturales o jurídicas u organizaciones que brindan atención,
servicios y programas a personas con discapacidad.
e) Registro de personas naturales o jurídicas importadoras o comercializadoras de bie-
nes o servicios especiales y compensatorios para personas con discapacidad.
f) Registro de sanciones por el incumplimiento de la presente Ley.
g) Otros que acuerde el Conadis.
78.2 La inscripción en el Registro Nacional de la Persona con Discapacidad es gratuita.
El reglamento del Consejo Nacional para la Integración de la Persona con Discapacidad
(Conadis) establece los requisitos y procedimientos para la inscripción en los registros
especiales”.
284
CUADRO Nº 15
BONIFICACIONES EN EL ACCESO DEL PERSONAL AL EMPLEO PÚBLICO O SERVICIO CIVIL
PUNTAJE FINAL
Bonificación
Lic. FF. AA.
Puntaje = Evaluación + Evaluación + Entrevista + (10 %
total técnica curricular personal Entrevista
personal
Bonificación por
Puntaje final = Puntaje total + discapacidad (15 %
Puntaje total)
Fuente: Servir.
Si el candidato tiene derecho a las bonificaciones por ser personal licen-

ciado de las Fuerzas Armadas y, a la vez, contar con una discapacidad, estas
bonificaciones se suman y tendrá derecho a una bonificación total de 25 %
sobre el puntaje de la entrevista final (ver cuadro Nº 16).
CUADRO Nº 16
OTORGAMIENTO DE DOBLE BONIFICACIÓN
Bonificación a personal licenciado de las Fuerzas Armadas = 10 % Entrevista final.
Bonificación a personal con discapacidad = 15 % Entrevista final.
Suma de bonificaciones = 25 % Puntaje de entrevista final.
6. Restricciones para la contratación de personal en la administración

pública
Para ingresar al Sector Público, según el criterio establecido en el “Caso
Huatuco”, tanto en el régimen laboral público como en el privado, resulta
necesario: i) la definición de una plaza o vacante de duración indeterminada;
ii) la necesidad de que dicha plaza esté debidamente presupuestada; iii) la
realización previa de un concurso público de méritos, para la cobertura de
dicha plaza.
Entonces, la regla para el acceso al Servicio Civil, indistintamente del
régimen al que se vincule el servidor, es que se exija un concurso público
ceñido a los principios de mérito y capacidad, igualdad de oportunidades y
publicidad; salvo en el caso de puestos de confianza conforme a los docu-
mentos de gestión interna (CAP, MOF o clasificador de cargos), en los que no
se requiere dicho concurso, pero la persona designada debe cumplir con el
perfil mínimo del puesto.
285
Por razones de austeridad fiscal desde la segunda mitad de la década

del ochenta, según lo refiere Servir, las leyes de presupuesto vinieron impo-
niendo limitaciones al nombramiento y a la contratación de personal bajo cual-
quier forma o modalidad; pues, las mencionadas restricciones presupuesta-
rias para el acceso de personal necesario para la administración pública, han
generado las siguientes consecuencias: i) que todas las entidades públicas
tengan un gran número de plazas vacantes y muchas se hayan visto obliga-
das a cubrir los cargos directivos con profesionales ajenos a la carrera admi-
nistrativa, impidiendo ascender a personal de carrera que podrían haber ofre-
cido mejores calificaciones; y, ii) otra medida adoptada por las entidades con-
sistió en recurrir a la contratación de personal a través de contratos de Servi-
cios No Personales (contratos SNP), a quienes no se registraba en las plani-
llas del Estado, y que posteriormente fue sustituida por el Contrato Adminis-
trativo de Servicios, en el que se reconoce algunos derechos laborales –y no
todos– del personal bajo dicho régimen.
Reforzando las razones de austeridad, mediante el Texto Único Orde-

nado de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto,
aprobado por D.S. N° 304-2012-EF, en su Tercera Disposición Transitoria se
dispuso que, la administración pública, en materia de gestión de personal,
deberá tener en cuenta lo siguiente: “a) El ingreso de personal solo se
efectúa cuando se cuenta con la plaza presupuestada. Las acciones que
contravengan el presente numeral serán nulas de pleno derecho, sin
perjuicio de la responsabilidad del funcionario de la Entidad que auto-
rizó tales actos, así como de su Titular” (el resaltado es agregado).
Por tanto, para ingresar al Sector Público, las entidades públicas per-
tenecientes a los regímenes de los D. Leg. Nºs 276 y 728, principalmente,
además de cumplir con los criterios señalados por el Tribunal Constitucional
(“Caso Huatuco”), en concordancia con lo dispuesto por el D.S. Nº 304-2012-
EF, también están obligadas a observar las restricciones que contienen las
leyes de presupuesto anual (normas de austeridad), mediante las cuales se
ha dispuesto en materia de personal que queda prohibido el ingreso de per-
sonal por servicios personales y el nombramiento en el Sector Público, salvo
las excepciones previstas (en el caso de los servidores públicos sujetos al
régimen laboral público, se les permiten, únicamente, la contratación de per-
sonal en los supuestos de reemplazo por cese, ascenso o promoción de per-
sonal, o para la suplencia temporal de los servidores públicos). Lo contrario a
lo dispuestos por las normas de austeridad, aún se cumpla con las reglas de
acceso al Servicio Civil, resultará nulo de pleno derecho, por vulnerarse el
derecho de acceso a la función pública.
Del mismo modo, aunque no esté expresamente señalado en las nor-

mas de austeridad, las entidades sujetas al régimen laboral especial del CAS,
para celebrar un contrato administrativo de servicios, además de tener el
“requerimiento realizado por la dependencia usuaria”, también debe contar
286
con la “disponibilidad presupuestaria” para efectuar dicha contratación. Aún

no exista restricción para el ingreso de personal bajo dicho régimen, de igual
forma, es imperativo contar con la disponibilidad presupuestaria, sin la cual
no habría ninguna contratación al respecto.
Por otra parte, cabe señalar que de acuerdo a la Segunda Disposi-

ción Complementaria y Transitoria de la LSC, modificado por el artículo 3
del D. Leg. Nº 1337(297), se ha establecido para las entidades incluidas en el
proceso de implementación del nuevo régimen del Servicio Civil, entre otras
reglas, las siguientes:
- En el régimen del D. Leg. Nº 276 queda prohibida la incorporación de
personas, así como cualquier forma de progresión bajo dicho régimen,
salvo en los casos de funcionarios o cargos de confianza.
- En el régimen del D. Leg. Nº 728, solo hasta la aprobación del CPE,
está autorizada la contratación para reemplazo de personas bajo dicho
régimen.
- El régimen del D. Leg. Nº 1057 es de aplicación hasta la culminación del
proceso de implementación en cada entidad pública.
- Asimismo, a partir de la aprobación del CPE, toda incorporación de ser-
vidores que se efectúe se sujeta a las disposiciones del nuevo régimen
del Servicio Civil contenido en la LSC y sus disposiciones complementa-
rias y reglamentarias.
7. El nepotismo
La regla de acceso al empleo público o Servicio Civil ha sido establecida
en el D. Leg. N° 1023 y la LMEP. Esta última norma sanciona con nulidad los
actos administrativos que contravengan las normas de acceso al Servicio Civil,
puesto que vulnera el interés general e impide la existencia de una relación
válida, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles o penales
de quien lo promueva, ordene o permita(298). De ello, se advierte la importancia
que reviste el cumplimiento de las disposiciones y reglas que rigen el proceso
de selección del personal para el ingreso al Servicio Civil, indistintamente del
régimen laboral de vinculación con la administración pública.
Es así que, mediante la Ley Nº 26771, reglamentada por el D.S. N° 021-
2000-PCM, modificado posteriormente por los D.S. Nºs 017-2002-PCM y
034-2005-PCM, se estableció la prohibición de ejercer la facultad de nom-
bramiento y contratación de personal en el Sector Público, en caso de paren-
tesco, incorporando al ordenamiento jurídico peruano una prohibición en el
proceso de selección, esto es, la “prohibición del nepotismo”.
(297) Publicado en el diario oficial El Peruano el 6 de enero de 2017.

287
Dicha prohibición es aplicable a las todas entidades independien-

temente de su fuente de financiamiento, incluyendo a las fuentes de coo-
peración internacional reembolsable o no reembolsable, tales como son:
a) entidades representativas de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial;
b) Ministerio Público, Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de
Procesos Electorales, Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, Con-
sejo Nacional de la Magistratura, Defensoría del Pueblo, Contraloría Gene-
ral de la República, Tribunal Constitucional; c) organismos públicos creados
por Ley; d) entidades correspondientes a los gobiernos regionales y locales,
sus organismos descentralizados y empresas; e) entidades y empresas bajo
el ámbito del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial
del Estado (Fonafe).
Por otra parte, es preciso señalar que, tanto la LSC (artículo 83) como
su Reglamento General (artículo 160) –de similar regulación a lo estable-
cido en la Ley N° 26771 y su Reglamento– establecen la regulación del
nepotismo, cuyos alcances y precisiones son establecidos en la Directiva
N° 002-2016-SERVIR/GDSRH (numeral 4.6).
Así, la LSC establece que, “[l]os servidores civiles incluyendo a los fun-
cionarios que gozan de la facultad de nombramiento y contratación de perso-
nal o tengan injerencia directa o indirecta en el proceso de selección o contra-
tación de personas, están prohibidos de ejercer dicha facultad en su entidad
respecto a sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo
de afinidad y por razón de matrimonio. Son nulos los contratos o designacio-
nes que se realicen en contravención de lo dispuesto en este artículo”, agre-
gando que, “[s]e aplica las mismas reglas en el caso de convivientes o unio-
nes de hecho”.
Sin embargo, a pesar de que ambas normas citadas, así como la direc-
tiva en mención, ya se encuentran vigentes, la regulación establecida en las
mismas sobre el nepotismo será aplicable, únicamente, a los servidores civi-
les que ingresen, de manera voluntaria y previo concurso público de mérito,
al nuevo régimen del Servicio Civil.
a) Definición
El artículo 1 de la Ley Nº 26771(299) –modificado por la Ley N° 30294–,

delimitando la definición del nepotismo, señala que los funcionarios, directivos
(299) Artículo 1 de la Ley Nº 26771:

“Los funcionarios, directivos y servidores públicos, y/o personal de confianza de las enti-
dades y reparticiones públicas conformantes del Sector Público Nacional, así como de
las empresas del Estado, que gozan de la facultad de nombramiento y contratación de
personal, o tengan injerencia directa o indirecta en el proceso de selección se encuen-
tran prohibidos de nombrar, contratar o inducir a otro a hacerlo en su entidad respecto a
288
y servidores públicos, y/o personal de confianza de las entidades y reparti-

ciones públicas conformantes del Sector Público, así como de las empre-
sas del Estado, que gozan de la facultad de nombramiento y contratación de
personal, o tengan injerencia directa o indirecta en el proceso de selección
se encuentran prohibidos de nombrar, contratar o inducir a otro a hacerlo en
su entidad respecto a sus parientes hasta el cuarto grado de consanguini-
dad, segundo de afinidad, por razón de matrimonio, unión de hecho o convi-
vencia(300). Dicha prohibición se extiende, inclusive, a la suscripción de con-
tratos de locación de servicios, contratos de consultoría, y otros de natura-
leza similar.
La norma busca impedir la incorporación de personal a la administración

pública sustentada en la cercanía familiar que pudiera existir con el funcio-
nario o servidor competente para contratar o con capacidad para influir sobre
quien puede hacerlo, de allí que se proscriba el nombramiento o contratación
del pariente por consanguinidad o afinidad e, incluso, del cónyuge.
La justificación de una prohibición de este tipo se encuentra expresada

en los considerandos de la norma reglamentaria al señalarse que “el nepo-
tismo constituye una práctica inadecuada que propicia el conflicto de intere-
ses entre el interés personal y el servicio público; restringe el acceso en con-
diciones de igualdad a las funciones públicas, la dificultad que las entidades
públicas puedan cumplir objetivamente con las funciones para las que fue-
ron creadas; debilita un ambiente saludable para el control interno y para la
sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, por razón
de matrimonio, unión de hecho o convivencia.
Extiéndase la prohibición a la suscripción de contratos de locación de servicios, contra-
tos de consultoría, y otros de naturaleza similar”.
(300) La Ley Nº 26771, conocida también como la “Ley contra el nepotismo”, ha sido modifi-
cada, con el afán de endurecer los supuestos en que se aplicaría dicha norma. Así, se
incorporan y precisan tres cambios importantes: los grados de parentescos alcanzados,
las acciones a prohibir y los tipos de modalidad de contrataciones. En ese sentido, se
precisa que los funcionarios, directivos y servidores públicos, y/o personal de confianza
de las entidades y reparticiones públicas conformantes del Sector Público, así como de
las empresas del Estado, se encuentran prohibidos de nombrar, contratar o inducir a otro
a hacerlo en su entidad respecto a sus parientes.
Asimismo, la norma señala que dichos parientes alcanzarán hasta el cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, por razón de matrimonio, unión de hecho o con-
vivencia. Finalmente, extiende la prohibición a la suscripción de contratos de locación
de servicios, contratos de consultoría, y otros de naturaleza similar.
Así lo estableció la Ley Nº 30294, norma que modifica el artículo 1 de la Ley que esta-
blece la prohibición de ejercer la facultad de nombramiento y contratación de personal en
el Sector Público, en casos de parentesco (Ley Nº 26771), publicada el 28 de diciembre
de 2014 en el diario oficial El Peruano.
Véase CERNA, Cecilia. Comentario del 6 de enero de 2015 a “Endurecen ley con-
tra el nepotismo: Ahora se considerará nepotismo contratar al conviviente”. En:
LA LEY. 2015. Consulta: 15 de octubre de 2016. Véase: <http://laley.pe/not/2045/
ahora-se-considerara-nepotismo-contratar-al-conviviente/>.
289
evaluación; e incluso perturba la disciplina laboral debido a la falta de impar-

cialidad del superior para ejercer su potestad de mando en un plano de igual-
dad sobre los servidores vinculados familiarmente con los funcionarios con
poder de decisión”(301).
En efecto, la prohibición de ejercer el nepotismo se dirige a impedir el

ingreso a la administración pública de cónyuges y parientes (hasta el cuarto
grado de consanguinidad y segundo de afinidad) y en cualquiera de sus regí-
menes laborales, sean los de tipo general como el de la carrera administrativa
(D. Leg. N° 276), el régimen laboral de la actividad privada (D. Leg. N° 728),
régimen de contratación administrativa de servicios (D. Leg. N° 1057), así
como en las carreras especiales (profesorado, docentes universitarios, pro-
fesionales de la salud, magistrados, fiscales, diplomáticos, entre otros)(302).
b) Configuración del acto de nepotismo
Se configura el acto de nepotismo, de conformidad con lo establecido

la Ley Nº 26771 (artículo 1) y su Reglamento (artículo 2), en los siguientes
casos(303):
- Cuando los funcionarios de dirección y/o personal de confianza de la

entidad ejerzan su facultad de nombramiento y contratación de per-
sonal respecto de parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad,
segundo de afinidad y por razón de matrimonio, unión de hecho o convi-
vencia (ver cuadro Nº 17).
CUADRO N° 17
PARIENTES POR CONSANGUINIDAD Y POR AFINIDAD
Parientes por consanguinidad Parientes por afinidad
Primer grado : Padres e hijos Primer grado : Esposo(a) - suegro(a)
Segundo grado : Abuelos
Tercer grado : Bisabuelos, nietos, tíos y sobrinos Segundo grado : Esposo(a) - cuñado(a)
Cuarto grado : Primos hermanos, nietos y hermanos
Fuente: Artículos 236, 237 y 238 del Código Civil.

Elaboración propia.
- Cuando los funcionarios de dirección y/o personal de confianza de la

entidad ejerzan injerencia directa o indirecta en el nombramiento y con-
tratación de personal:

(303) Informes Técnicos Nºs 039-2014-SERVIR/GPGSC y 2052-2014-SERVIR/GPGSC.
290
• Injerencia directa: Esta se presume, salvo prueba en contrario,

cuando el funcionario o servidor que guarda el parentesco indi-
cado tiene un puesto superior a aquel que tiene facultad de nombra-
miento y/o contratación de personal, al interior de su entidad.
Al respecto, una evidencia de influencia de una persona respecto a
otra, es la relación de jerarquía o subordinación que existe entre las
mismas; en virtud de la cual, la primera puede supervisar su labor,
dirigirla y eventualmente sancionarla o corregirla cuando el caso lo
amerite. Por ello, independientemente de la clasificación de dicho
cargo dentro del empleo público o cualquier otra norma del Servicio
Civil, consideramos que para fines de las normas de nepotismo, se
encuentra comprendido en las limitaciones de la Ley N° 26771 y su
reglamento, aquellas personas que dentro de la estructura jerarquía
de la organización, ejercen influencia en los funcionarios o profesio-
nales que tienen entre sus funciones, convocar, seleccionar, evaluar
y contratar al personal de la entidad(304).
• Injerencia indirecta: Procede una vez descartada la injerencia
directa y es ejercida por un funcionario de dirección y/o confianza
que sin formar parte de la entidad en la que se realizó la contrata-
ción o el nombramiento tiene, por razón de sus funciones, alguna
injerencia en quienes toman o adoptan la decisión de contratar o
nombrar en la Entidad correspondiente. En este supuesto, corres-
ponde a quien imputa la falta aportar los elementos probatorios sufi-
cientes para acreditar la comisión de la misma (toda vez que no
aplica la presunción legal de la injerencia directa).
c) Procedimiento para la determinación del acto de nepotismo
Para la determinación del nepotismo, conforme a lo establecido en el

artículo 1 de la Ley Nº 26771 –y que fue modificado por el artículo único de la
Ley Nº 30294–, se requiere de la identificación de tres elementos, ordenados
de manera secuencial, en la medida en que uno constituye el supuesto nece-
sario del siguiente. Estos son:
i) la existencia de una relación de parentesco hasta el cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o por matrimonio, unión de hecho
o convivencia, entre los funcionarios, directivos y servidores públicos,
y/o personal de confianza de las entidades y reparticiones públicas con-
formantes del Sector Público y la persona contratada;
ii) que el familiar haya sido contratado (laboral o civilmente), nombrado
o designado para desempeñar una labor o función en las entidades y
291
reparticiones públicas conformantes del Sector Público, donde presta

servicios los funcionarios, directivos y servidores públicos, y/o personal
de confianza, que dispusieron dicha contratación;
(iii) que los funcionarios, directivos y servidores públicos, y/o personal de

confianza de las entidades y reparticiones públicas conformantes del
Sector Público hayan realizado la contratación, nombramiento o desig-
nación, o ejercido injerencia con la misma finalidad.
Es menester recalcar que dicho análisis tripartito es de naturaleza

secuencial, esto es, que no se puede pasar al análisis del segundo elemento
si primero no se ha acreditado la existencia del anterior.
Ejemplo:
Si un regidor ejerce injerencia en la contratación de su hermano, bajo el régimen laboral de con-
tratación administrativa de servicios, en el gobierno local donde ejerce dicho cargo, la cuestión en
controversia consisten en determinar si el regidor distrital incurrió en el acto de nepotismo respecto
de la contratación de su hermano.
Se incurre en ACTO DE NEPOTISMO, de verificarse lo siguiente: i) que entre el regidor y el hermano
existe relación de parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad; ii) la existencia de una
relación laboral o contractual entre la entidad a la cual pertenece la autoridad y la persona contratada;
y, iii) la determinación de la injerencia en la contratación.
Por otra parte, se estaría incurriendo en la causal de nepotismo establecida en el artículo 22, numeral
8, de la Ley Nº 29792, Ley Orgánica de Municipalidades, cuya sanción es la vacancia.
d) Prohibiciones
La configuración del actor de nepotismo tiene como consecuencia inme-

diata el establecimiento de ciertas prohibiciones (previstas en los artículos 2
y 3 del D.S. Nº 021-2000-PCM), las mismas que son aplicables respecto de
parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, por
razón de matrimonio, unión de hecho o convivencia, inclusive, cuando se trata
de la suscripción de contratos de locación de servicios, contratos de consul-
toría, y otros de naturaleza similar. Así, tenemos las siguientes prohibiciones:
- La prohibición de ejercer la facultad de nombrar, contratar, intervenir en
los procesos de selección de personal, designar cargos de confianza o
en actividades ad honorem o nombrar miembros de órganos colegiados.
- La prohibición de ejercer injerencia directa o indirecta en el nombra-
miento, contratación, procesos de selección de personal, designación
de cargos de confianza o en actividades ad honorem o nombramiento
de miembros de órganos colegiados.
Por ejemplo, el funcionario o servidor que tiene dentro de sus faculta-

des la potestad de hacer efectivo el nombramiento o la contratación de perso-
nal, está prohibido de intervenir en la realización del mismo a favor de algún
292
pariente hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y por

razón de matrimonio. Sin embargo, no configura acto de nepotismo, los casos
de matrimonio posteriores al nombramiento o contratación del funcionario.
e) Nulidad de contratación por actos de nepotismo

En cuanto a las consecuencias de la comisión del acto de nepotismo, la
Ley N° 26771 y su Reglamento (artículo 5), establecen la nulidad de los actos
administrativos que dispone el ingreso a la administración pública, así como
los contratos, cuando ambos se realicen contraviniendo dicha Ley.
La nulidad deberá materializarse mediante acto administrativo que así lo

declare o mediante declaratoria de nulidad del contrato correspondiente. En
ambos casos, el acto que declara la nulidad debe estar debidamente motivado
y haber sido emitido garantizado el derecho de defensa de los involucrados.
f) Procedimiento y sanción aplicable a los funcionarios, servidores

o autoridades que incurren en actos de nepotismo
El artículo 6 del Reglamento de la Ley N° 26771 determinó el procedi-
miento aplicable a los funcionarios, servidores o autoridades que incurren en
actos de nepotismo, en el siguiente modo:
- Para el caso de los servidores y funcionarios del régimen laboral público,
se aplicará el procedimiento disciplinario señalado en el D.S. Nº 005-90-
PCM (Capítulo XIII - Del Proceso Administrativo Disciplinario) y los
respectivos artículos del D. Leg. N° 276.
- Para el caso de los servidores y funcionarios del régimen laboral de la
actividad privada, se aplicará el literal ll. del artículo 12 y el literal a. del
artículo 25, según corresponda, del Texto Único Ordenado del Decreto
Legislativo Nº 728, aprobado mediante D.S. Nº 003-97-TR.
- Para el caso de alcaldes y regidores se aplicará lo dispuesto en los
artículos 23, 26 numeral 3) y 27 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades.
Ahora bien, a partir del 14 de setiembre de 2014, el régimen discipli-

nario y procedimiento sancionador de la LSC es de aplicación a los servido-
res de los regímenes de los D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057. Por tanto, cuando
corresponda evaluar la posible infracción a la prohibición de nepotismo, a
partir del 14 de setiembre de 2014, el procedimiento sancionador aplicable
será el establecido por la LSC, tanto para los servidores de los regímenes de
los D. Leg. Nºs 276(305), 728 y 1057, teniendo en cuenta, además, lo dispuesto
(305) Al respecto, el procedimiento disciplinario contenido en los Capítulos XII y XIII del D.S.
N° 005-90-PCM fue derogado por la Única Disposición Complementaria Derogatoria del
D.S. N° 040-2014-PCM.
293
en el numeral 6 de la Directiva Nº 02- 2015-SERVIR/GPGSC5, “Régimen Dis-

ciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio
Civil”(306).
Asimismo, debemos recalcar que el procedimiento disciplinario en el

caso de los regímenes de carreras especiales es el dispuesta en sus pro-
pias normas, aplicándose supletoriamente las normas de la LSC y su Regla-
mento General(307).
g) Función del Órgano de Control Interno Auditoria Interna y de la ofi-

cina de Recursos Humanos
De conformidad con lo establecido en la Ley N° 26771 (artículo 2) y el

D.S. N° 021-2000-PCM (artículos 4,) corresponde a los Órganos de Control
Interno (u Órganos de Auditoría Interna) de cada entidad:
- Verificar el contenido de los documentos presentados por aquellos que
se incorporen a la entidad.
- Verificar que se haya efectuado un proceso de selección y evaluación
transparente de acuerdo al cargo o posición que ocupará en la entidad
el funcionario o contratado, de conformidad con el D.S. Nº 017-96-PCM,
a fin de determinar si se produjo o no el acto de nepotismo del funcio-
nario de dirección y/o personal de confianza de la misma entidad, en la
contratación o nombramiento.
Asimismo, para efectos de determinar la nulidad de los actos administra-

tivos que disponen el ingreso a la administración pública, los órganos de Con-
trol Interno serán los encargados de verificar las denuncias que se presenten,
analizando los antecedentes de los contratos existentes a fin de determinar si
la persona contratada tiene grado de parentesco con quien toma la decisión o
con quienes podrán tener injerencia directa o indirecta. De comprobarse que
hubo alguno de los dos tipos de injerencia en la toma de la decisión, el con-
trato no sería renovado.

(307) Por ejemplo, ¿qué procedimiento se aplica a los directores de centros educativos que
incurren en la prohibición de nepotismo? Al respecto, Servir ha señalado que, el pro-
cedimiento disciplinario aplicable a los docentes, entre ellos, los directores de centros
educativos, por infracción a la prohibición de nepotismo es el señalado en artículo 90 del
Reglamento de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial y su Reglamento, aprobado
por el D.S. N° 004-2013-ED, norma de carácter especial que regula el procedimiento
disciplinario para los profesores de la carrera pública magisterial. En este procedimiento,
es la comisión de procesos administrativos disciplinarios la encargada de evaluar si hay
mérito para el inicio del procedimiento. Por tanto, los docentes de la Ley N° 29944, entre
los cuales se encuentran los directores de centros educativos, se sujetan al procedi-
miento disciplinario llevado a cabo por la comisión de procedimientos administrativos
disciplinario, de acuerdo al inciso h del artículo 48 de la Ley N° 29944 y al artículo 90 de
su Reglamento (Informe Técnico N° 039-2016-SERVIR/GPGSC).
294
Por otra parte, corresponde a la oficina de Recursos Humanos de cada

entidad, o la que haga de sus veces, recabar una declaración jurada de toda
persona que ingrese a prestar servicios, independientemente de su régi-
men laboral o contractual, por la que consigne el nombre completo, grado de
parentesco o vínculo conyugal y la oficina en la que eventualmente presten
servicios sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo
de afinidad, o su cónyuge, en la misma entidad. Para este efecto dichas ofi-
cinas deberán facilitar al declarante el listado de sus trabajadores a nivel
nacional.
IV. PROGRESIÓN EN EL EMPLEO PÚBLICO O EN EL SERVICIO CIVIL
La progresión, en términos de la LMEP, implica la asunción de funciones
y responsabilidades de dificultades o complejidad mayor a las del nivel de
procedencia (artículo 2). Si bien la referida norma es de aplicación transver-
sal para todas las entidades y servidores públicos sujetos a los regímenes de
los D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057, la progresión solo fue aplicable en el régi-
men laboral público, al ser el único régimen que lo contempló, expresamente,
como un derecho (la progresión en la carrera administrativa) de los servido-
res públicos nombrados (artículo 24, inciso a) del D. Leg. Nº 276 y artículo 99
del D.S. N° 005-90-PCM).
A pesar de esta particularidad, la progresión en el régimen laboral de la

actividad privada, sin que ello implique una progresión propiamente definida
por la LMEP, sirvió para implementar mecanismos de ascenso y para premiar
a los mejores trabajadores, quienes podían asumir las funciones y responsa-
bilidades de mayor dificultad o complejidad. Esto permitió la implementación
de una línea de carrera (por ejemplo, en el BCR, SBS, Sunat, entre otras enti-
dades públicas de personería jurídica privada). En el caso del régimen laboral
especial del CAS, debido su naturaleza jurídica temporal, existe un impedi-
mento para la implementación de cualquier mecanismo que siquiera se ase-
meje al ascenso o línea de carrera similar al régimen laboral público o el de
la actividad privada.
Por otra parte, la progresión en la carrera en el nuevo régimen del

Servicio Civil, de acuerdo a lo establecido en la LSC y su Reglamento Gene-
ral, en concordancia con la Directiva Nº 002-2014-SERVIR/GDSRH, “Normas
para la Gestión del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Huma-
nos en las entidades públicas” (numeral 6.1.6.), es considerado como uno
de los procesos –además de la capacitación– que forman parte del subsis-
tema de Gestión del Desarrollo y la Capacitación. Así, la progresión es enten-
dida como aquel proceso mediante el cual los servidores civiles desarrollan
una línea de carrera, a través de concursos públicos de méritos, con base en
295
el buen rendimiento y aporte en el cumplimiento de metas institucionales por

parte del servidor.
Como se puede apreciar, los procesos de progresión en la carrera son

mecanismos de vital importancia, debido a que –de acuerdo a los puntos 37 y
39 de la Carta Iberoamericana de la Función Pública– favorecen y estimulan
el crecimiento de las competencias de los empleados públicos, satisfaciendo
en lo posible las expectativas de progreso profesional, en armonización con
las necesidades de las entidades públicas.
De esta manera, “la promoción a puestos de trabajo de nivel superior

[sobre todo en el nuevo régimen del Servicio Civil] deberá basarse en la valo-
ración del rendimiento, el análisis del potencial y el desarrollo de competen-
cias”, para lo cual deberán utilizarse “instrumentos dotados de la mayor obje-
tividad posible, que reduzcan los riesgos de arbitrariedad, nepotismo o clien-
telismo en tales procesos [como lo viene haciendo Servir a través de la emi-
sión de la Directiva Nº 002-2014- SERVIR/GDSRH]”.
2. Progresión en el régimen de la carrera administrativa

En el régimen de la carrera administrativa, la progresión es conside-
rada un derecho del servidor nombrado que le permite hacer carrera pública,
para desarrollarse en la carrera administrativa, con base al mérito, sin dis-
criminación política, religiosa, económica, de raza o de sexo, ni de ninguna
otra índole. Para la progresión se proporciona iguales oportunidades a todos
los servidores, fijando anteladamente posibilidades y condiciones de carác-
ter general e impersonal, que garantizan su desarrollo y progresión, sin que
la dimensión de la entidad constituya un factor limitante (artículo 24, inciso a,
del D. Leg. y artículos 4 y 99 del D.S. N° 005-90-PCM).
La progresión implica la asunción de funciones y responsabilidades de

dificultad o complejidad mayor a las del nivel de procedencia, que se expresa
mediante el ascenso del servidor en la carrera administrativa(308). El ascenso
se produce mediante promoción a nivel inmediato superior de su respec-
tivo grupo ocupacional, prohibiéndose la promoción automática(309); previo
(308) Regulado en el Capítulo III - Del Ascenso en la Carrera: artículos 16 al 20 del D. Leg.
N° 276; y en el Capítulo V - De la Progresión en la Carrera: artículos 42 al 66 del D.S.
N° 005-90-PCM.
(309) En el régimen de la carrera administrativa el ascenso no se alcanza de manera auto-
mática con la permanencia en un cargo realizando determinada función durante cierto
periodo o por el solo hecho de haber obtenido un grado académico, sino que está sujeto
al cumplimiento de requisitos (tiempo mínimo de permanencia en el nivel y capacita-
ción requerida para el siguiente nivel) y un procedimiento de evaluación, debiendo el
servidor participar en un concurso interno de ascenso (meritocrático y en igualdad de
condiciones, sin ser objeto de discriminaciones), en el que, a través de métodos téc-
nicos, se valoran los siguientes factores: a) estudios de formación general, b) méritos
296
concurso de méritos, por lo que cada entidad podrá realizar hasta dos (2) con-
cursos para ascenso, siempre que existan las respectivas plazas vacantes(310).
Para tal efecto, es importante tener en cuenta los diferentes criterios

establecidos por Servir(311), entre los cuales tenemos:
- La progresión en la carrera administrativa se efectúa a través de:

i) ascenso del servidor de carrera al nivel inmediato superior de su res-
pectivo grupo ocupacional; y, ii) cambio de grupo ocupacional. En ambos
casos se requiere de un previo concurso de méritos, existencia de pla-
zas vacantes presupuestadas y cumplimiento obligatorio de los requisi-
tos normativa mente establecidos; sin que el cambio se produzca a un
nivel inferior al alcanzado, salvo consentimiento expreso del servidor.
- Para el ascenso, se fija una cuota anual de vacantes conforme al orden

de prioridades señalado en el artículo 58 del D.S. Nº 005-90-PCM, res-
pecto al cual la reconversión ocupa el último lugar de prelación y requiere
la autorización previa de la Dirección General del Presupuesto Público
del MEF.
- La Ley Nº 30372, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año

Fiscal 2016 (como la de 2017, Ley Nº 30158) no efectúa limitaciones a
las entidades públicas para la realización de sus concursos internos de
méritos para ascensos o promoción, siendo requisito indispensable con-
tar con plazas vacantes y presupuestadas. Por lo tanto, las disposicio-
nes previstas en el régimen de la carrera administrativa sobre la progre-
sión deben interpretarse en concordancia con las normas presupuesta-
les vigentes, bajo sanción de nulidad de dicho acto y responsabilidad de
quien lo promueva, ordena o permita.
a) Ascenso o promoción vertical al nivel inmediato superior

El ingreso de un servidor al régimen de la carrera administrativa se efec-
túa en el nivel inicial de un determinado grupo ocupacional, siendo que, pos-
teriormente y previo al cumplimiento de ciertos requisitos, podrá ascender al
individuales, y e) desempeño laboral; fundamentándose principalmente en el mérito y

capacidad de los postulantes y del personal de la administración pública (Informe Téc-
nico N° 2237-2016-SERVIR/GPGSC).
(310) De acuerdo con el D. Leg. N° 276, para la cobertura de plazas vacantes mediante con-
cursos se debe partir de la necesidad de personal de la entidad en función del servicio
y sus posibilidades presupuestales. En este sentido, se debe considerar como plaza
vacante a toda aquella que se encuentra prevista en el PAP, en calidad de vacante, y
cuyo cargo se encuentra consignado en el CAP o en el CAP Provisional; es decir, se
requiere que la plaza además de estar consignada en el CAP o CAP Provisional también
cuente con disponibilidad presupuestal.
(311) De acuerdo a los Informes Técnicos Nºs 2093-2016-SERVIR/GPGSC y 2093-2016-
SERVIR/GPGSC.
297
nivel inmediato superior de su respectivo grupo ocupacional. Así, el ascenso

vertical en la carrera administrativa se expresa a través del ascenso del ser-
vidor al nivel inmediato superior dentro del mismo grupo ocupacional, el cual
implica la asunción de funciones y responsabilidades de dificultad o compleji-
dad mayor a las del nivel de procedencia, el cual se rige por criterios de anti-
güedad y capacidad (artículos 42 y 44 del D.S. Nº 005-090-PCM).
Para participar en el proceso de ascenso, el servidor deberá cumplir

previamente con dos requisitos fundamentales: i) el tiempo mínimo de
permanencia en cada uno de los grupos ocupacionales; y, ii) la capaci-
tación requerida para el siguiente nivel (artículos 45, 46, 47 y 48 del D.S.
Nº 005-90-PCM).
Luego de cumplir con los requisitos fundamentales de tiempo mínimo de

permanencia en el nivel y capacitación requerida, el servidor queda habilitado
para intervenir en el concurso de ascenso, en el que se valorarán: i) los estu-
dios de formación general, que se acreditan mediante certificados, diplomas o
títulos expedidos de acuerdo a Ley (artículo 50 del D.S. Nº 005-90-PCM); ii) los
méritos individuales, que son las acciones que trascienden positivamente a las
funciones de competencia de cada servidor, así como la obtención de mayo-
res calificaciones a las exigidas en su respectivos nivel de carrera (artículo 51
del D.S. N° 005-90-PCM); y, iii) el desempeño laboral, que considera el cum-
plimiento de las funciones y responsabilidades de cada servidor y es valorado
para cada nivel, esto es, la foja de servicios satisfactorios que acredite la capa-
cidad, solvencia y contracción al trabajo (artículos 52 y 53 del D.S. Nº 005-90-
PCM y Quinta Disposición Complementaria y Final del D. Leg. Nº 1023).
En los casos en que existan dos o más servidores públicos que obten-
gan el mismo puntaje final en el concurso de ascenso, habrá una preferen-
cia al servidor con mayor tiempo de permanencia en el nivel, en el grupo
ocupacional o tiempo de servicios al Estado (artículo 55 del D.S. Nº 005-90-
PCM), puesto que, si bien los criterios de antigüedad y capacidad son los dos
factores que rigen la progresión al interior de la carrera administrativa, el pri-
mero es el determinante en este tipo de casos.
Ahora bien, resulta ser nulo todo acto administrativo o pacto colec-
tivo que apruebe ascensos automáticos o desvirtúe la aplicación y valora-
ción de factores establecidos por las disposiciones del régimen de la carrera
administrativa. Del mismo modo, cuando el cambio de grupo ocupacional no
cumpla con lo establecido será nulo de pleno derecho (artículo 60 del D. S.
Nº 005-90-PCM).
Sobre el particular, la Ley N° 27444, modificada mediante el D. Leg.

Nº 1272, faculta a las entidades declarar la nulidad de sus propios actos
administrativos cuando adolezcan de alguna de las causales de nulidad pre-
vistas en el artículo 10 del citado texto normativo, en tanto dichos actos hayan
298
quedado firmes y exista un agravio del interés público. Sin embargo, la nuli-
dad de oficio solo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior
al que expidió el acto que se invalida o si se trata de un acto emitido por una
autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será
declarada por resolución de la misma entidad.
b) Cambio de grupo ocupacional
El cambio de grupo ocupacional es el tipo de ascenso que está reser-

vado, únicamente, para los servidores de carrera que alcanzan el mayor nivel
dentro del grupo ocupacional al que pertenecen (profesional, técnico o auxi-
liar). Por ello, dicho cambio respeta el principio del nivel alcanzado y la espe-
cialidad adquirida, el cual se efectúa teniendo en consideración las necesida-
des institucionales y los intereses del servidor.
Procede a petición expresa del servidor, previa existencia de vacantes

en el nivel al cual se postula y, además, dicho servidor deberá cumplir previa-
mente con la formación general, el tiempo mínimo de permanencia en el nivel
de carrera, la capacitación mínima y el desempeño laboral (artículos 60 y 61
del D. S. N° 005-90-PCM).
Para postular al cambio de grupo ocupacional, el servidor deberá cum-

plir previamente con los siguientes requisitos:
- La formación general, requerida para el cambio a los grupos ocupa-

cionales profesional o técnico está constituida por los títulos y grados
académicos o certificaciones necesarias para la pertenencia al grupo
(artículos 18, 19 y 23 del D. S. N° 005-90-PCM).
- El tiempo mínimo de permanencia en el nivel de carrera para el cam-

bio de grupo ocupacional, el servidor deberá cumplir con el tiempo de
permanencia exigido para su nivel de carrera del grupo ocupacional de
procedencia (artículos 18, 19 y 63 del D. S. N° 005-90-PCM).
- La capacitación a acreditarse por el servidor para el cambio de grupo

ocupacional no será menor al 50 % de la capacitación acumulada exi-
gida para el nivel y grupo ocupacional al que postula. Dicha capacitación
estará directamente relacionada con su especialidad y las funciones a
desarrollar en el nuevo grupo ocupacional (artículo 64 del D. S. N° 005-
90-PCM).
- El desempeño laboral, la evaluación del desempeño laboral exigida

para el cambio de grupo ocupacional corresponderá a la inmediata infe-
rior de la gradación valorativa más alta fijada por la norma pertinente.
Dicha evaluación será la resultante de promediar las efectuadas durante
el tiempo de permanencia en el nivel de carrera (artículo 65 del D. S.
N° 005-90-PCM).
299
En efecto, el cambio de grupo ocupacional respeta el principio de garan-

tía del nivel alcanzado y la especialidad adquirida, requiriéndose de la exis-
tencia de vacantes en el nivel al cual se postula, estando el servidor sujeto
a cumplir de manera previa y obligatoria con determinados requisitos previs-
tos en la normativa propia de la carrera administrativa. Solo cuando el servi-
dor de carrera haya alcanzado el nivel más alto dentro de su grupo ocupacio-
nal podrá acceder a la progresión, a través del cambio del grupo ocupacional;
debiendo iniciar, de resultar favorecido en el concurso respectivo, por el pri-
mer nivel del grupo ocupacional al que postuló(312).
De acuerdo al artículo 20 del D. Leg. Nº 276, existe una prohibición de

disminuir el nivel adquirido. Por ello, el cambio de grupo ocupacional, pre-
vio el cumplimiento de los requisitos correspondientes, no puede producirse
a un nivel inferior al alcanzado, salvo consentimiento expreso del servidor.
GRÁFICO Nº 17
PROGRESIÓN EN EL RÉGIMEN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA
PROFESIONALES
1 2 3 4 5 6 7 8
ASCENSO
Tiempo de Horas de
permanencia capacitación
(3 años por (51 horas
c/nivel) c/nivel)
Cambio de grupo ocupacional
TÉCNICOS
Formación
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Acumulado de tiempo de
ASCENSO permanencia y horas de
capacitación
Tiempo de Horas de Desempeño laboral
permanencia capacitación
(entre 2-3 años (51 horas
para c/nivel) c/nivel)
Cambio de grupo ocupacional
PROFESIONALES
Acumulado de tiempo de
1 2 3 4 5 6 7 permanencia y horas de
capacitación
ASCENSO
Formación
Tiempo de
Horas de Desempeño laboral
permanencia
capacitación
(entre 2-4
(51 horas
años para
c/nivel)
c/nivel)
300
Es importante señalar que, respecto de la promoción interna en la prác-

tica, las instituciones gubernamentales se han visto impedidas de establecer
cuotas anuales de ascenso por cada nivel y grupo ocupacional, así como de
dirigir procesos anuales de ascenso desde 1993 debido, principalmente, al
programa de reposición de exservidores públicos cesados y a las prohibicio-
nes presupuestales de reconvertir plazas. Durante los últimos años, las pla-
zas vacías han estado reservadas, principalmente, para las reincorporacio-
nes de los ceses colectivos (Ley Nº 27803 promulgada en 2002), lo cual ha
reducido sustancialmente la posibilidad de que las entidades realicen proce-
sos de promoción interna(313). Frente a ello, Servir ha fijado una opinión vincu-
lante respecto del derecho a la progresión que tienen los trabajadores rein-
corporados al amparo de la Ley N° 27803.
En efecto, en la r opinión vinculante emitida por Servir, contenida en

el Informe Legal N° 0625-2014-SERVIR/GPGSC, se señaló textualmente lo
siguiente:
“Un concurso interno que tenga como objetivo la progresión de traba-
jadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada y/o del régi-
men de la carrera administrativa debe garantizar, entre otros aspectos,
la igualdad de oportunidades a quienes cumplan los requisitos estableci-
dos y el tiempo mínimo de permanencia en el puesto de trabajo. Así, los
trabajadores reincorporados, por aplicación de la Ley N° 27803, cuentan
con el reconocimiento de un vínculo laboral previo con el Estado, que
determina su experiencia en el Sector Público, permitiéndoles postular
a una plaza de mayor nivel y categoría remunerativa, en tanto cumplan
con los demás requisitos establecidos en el perfil de la plaza convocada.
En efecto, no debe perderse de vista que la sola acumulación de años
de servicio prestado en el Estado no resulta suficiente para que se pro-
duzca efectivamente la progresión del trabajador a un puesto de mayor
jerarquía, pues existen otros criterios que deben ser cumplidos para que
ello opere; como por ejemplo, la experiencia específica en las funciones
realizadas por el cargo al que se postula, el tiempo mínimo de perma-
nencia previa en determinados cargos, estudios actualizados respecto a
las funciones a realizar entre otros requisitos.
Resulta claro que, si bien la reincorporación de los trabajadores públicos
injustamente cesados colectivamente comporta el inicio de una nueva
relación laboral y no la continuación de la interrumpida por el cese colec-
tivo, conforme a la Ley Nº 27803 y otras análogas, también es cierto que
los años laborados con anterioridad mantienen su eficacia para su con-
sideración como experiencia laboral previa para ser computados en con-
cursos públicos o internos de progresión en la carrera administrativa.
(313) Servir. Ob. cit., p. 32.
301
Ahora bien, sobre la consideración de los años de servicios para efec-

tos de los procesos de ascenso y/o progresión prestados por los servi-
dores cesados irregularmente y repuestos por la Ley N° 27803 permite
advertir sobre un vacío normativo debido a que la Ley N° 27803 no ha
regulado dicho supuesto. En ese sentido, al evidenciar la existencia de
un vacío legal que de continuar sin regulación, generaría una distorsión
de las normas que conforman el Sistema Administrativo de Gestión de
Recursos Humanos, se estableció como opinión de carácter vincu-
lante lo siguiente:
- Los años laborados por el servidor con anterioridad al cese

colectivo son computados como experiencia laboral a efectos
de participar en un concurso público o procesos de ascenso
para efectos de la progresión en la carrera.
- La reincorporación debe efectuarse en el mismo puesto y con

las mismas funciones que el servidor desempeñaba antes del
cese irregular. En caso de no ser posible, las tareas asignadas
deben ser similares a las que desempeñaba antes, y de acuerdo
a la formación y experiencia del trabajador.
- Los servidores reincorporados tienen el derecho a solicitar

judicialmente la revisión de los actos de la entidad en el curso
de la ejecución de la reincorporación, a efectos de que se cum-
pla fielmente con lo dispuesto en la sentencia o con la finalidad
de denunciar nuevas afectaciones a sus derechos” (el resaltado
es agregado).
Otro aspecto importante a tener en cuenta es sobre los servidores rein-

corporados por mandato judicial y el respeto del nivel de carrera alcan-
zado. Al respecto, según opinión de Servir(314), los mandatos judiciales de
reincorporación de trabajadores cesados deben ejecutarse en los términos
expuestos en la sentencia, con pleno respeto del nivel y/o categoría remu-
nerativa alcanzados. De este modo, en todo proceso de reincorporación por
mandato judicial se debe respetar el nivel de carrera alcanzado por el servi-
dor y, por ende, el nivel y/o categoría remunerativa que le corresponde con-
forme al régimen de la carrera administrativa.
3. Progresión en el régimen laboral de la actividad privada

El personal que está sujeto al régimen laboral de la actividad laboral pri-
vada (D. Leg. N° 728) no constituye un sistema de carrera, sino solo un sis-
tema de puestos, en el que no existen mecanismos legales de promoción o
302
ascensos de los servidores civiles que prestan servicios bajo dicho régimen,
puesto que cualquier movimiento o cambio de puesto depende de procesos
interno de cada una de las entidades públicas. Estas implementan concur-
sos internos en los que un trabajador puede acceder a alguna plaza vacante
de mayor jerarquía, cuyos mecanismo de promoción son desarrollados –y lo
siguen siendo– en los documentos de gestión interna de cada entidad, tales
como los reglamentos internos de trabajo(315).
El servidor que se incorpora a la administración pública bajo el régimen

laboral de la actividad privada, en opinión de Servir(316), lo hace en un puesto
o cargo específico, siempre que reúna el perfil y los requisitos del puesto y
haya transitado previamente por un proceso de selección de personal público
y abierto. Así pues, existen dos opciones para la cobertura de plazas, cuya
elección dependerá exclusivamente de la discrecionalidad de la entidad y de
las políticas sobre ingreso de personal que la misma establezca: i) realiza-
ción de un concurso público de méritos; o, ii) realización opcional de un con-
curso interno.
De optarse por la segunda alternativa, la entidad deberá cumplir nece-

sariamente los lineamientos señalados en el numeral 2.10 del Informe Legal
Nº 1061-2011-SERVIR/GG/OAJ(317), emitido por el ente rector, los mismos que
deberías estar contenidos en un reglamento interno expreso, tales como son:
- Debe ser realizado bajo criterios de selección técnicos y objetivos.
- Debe garantizar el derecho del avance del servidor en la línea de carrera

implementada por la entidad mediante el reconocimiento de sus méritos,
desempeño, calificaciones y experiencia.
- Debe basarse en las competencias y capacidades de las personas, en

cuyo caso resultaría necesario establecer –como una de las etapas del
proceso de ascensos– métodos objetivos de evaluación y medición de
dichas competencias y capacidades.
- Debe brindar igualdad de oportunidades a todos quienes cumplan los

requisitos establecidos para el puesto al que postulan.
(315) Ob. cit., p. 30.

(317) Al respecto, en dicha opinión se concluyó lo siguiente: i) la LMEP establece que el con-
curso público de méritos es requisito para el acceso al empleo público, con lo que en
principio el concurso interno para la promoción del personal vinculado a la entidad bajo el
régimen laboral de la actividad privada no se opone a la LMEP, siempre que las personas
que concursan al interior de la entidad hubieran accedido a la misma mediante concurso
público de méritos; por ello, ii) cada entidad deberá regular los procedimientos internos
bajo los cuales considere realizar concursos internos de promoción entre su personal,
teniendo como elementos mínimos lo previsto en los numerales 2.10, 2.11 y 2.12 del
Informe Legal N° 1061-2011-SERVIR/GG/OAJ.
303
- Debe considerar un tiempo mínimo de permanencia en el puesto de

trabajo.
- Las plazas consideradas para la promoción de personal deben encon-

trarse contempladas en el CAP (actualmente, reemplazado por el CAP
Provisional) de la entidad, vacantes y presupuestadas.
Se debe precisar que en el régimen laboral de la actividad privada se

efectúa una “promoción del personal” y no una progresión, dado que no fue
diseñado para incorporar una carrera al interior del Estado. Por tanto, los ser-
vidores que ingresan a un régimen laboral a prestar servicios en la adminis-
tración pública están sujetos a las normas específicas de su propio régimen,
por lo que no podrían ascender o progresar en un régimen distinto(318).
4. Progresión en el régimen laboral especial del CAS

En el régimen laboral especial del CAS (D. Leg. N° 1057) no se regula
la promoción o ascenso del personal sujeto a dicho régimen. Por naturaleza
administrativo-laboral especial que ostenta y por permitirse solo la suscrip-
ción de contratos a plazo fijo, impide que cualquier entidad con personal bajo
este régimen pueda implementar algún mecanismo de progresión. Es decir,
si una entidad pública contrata a un servidor público bajo el régimen del CAS
solo podrá efectuarlo en un plazo determinado, pese a que posteriormente
se puedan efectuar renovaciones o prórrogas del contrato, lo que impide que
existan los ascensos o promociones.
5. Progresión en el nuevo régimen del Servicio Civil
5.1. La progresión en el Servicio Civil de carrera

En el nuevo régimen del Servicio Civil, la progresión, identificada como
“progresión en la carrera”, es entendida como aquel proceso mediante el cual
los servidores civiles desarrollan una línea de carrera, a través de concur-
sos públicos de méritos; siempre y cuando su régimen laboral lo contemple.
Como políticas de progresión en la carrera y desarrollo de capacidades, con-
tenidos en la Gestión de Desarrollo y Capacitación, las progresiones en la
carrera están destinadas a garantizar los aprendizajes individuales y colecti-
vos necesarios para el logro de las finalidades organizativas, desarrollando
las competencias de los servidores y, en los casos que corresponda, estimu-
lando su desarrollo profesional.
En esa misma línea, la LSC (artículos 69 al 71) y su Reglamento Gene-

ral (artículos 258 y 259) establecen que la progresión de los servidores civiles
304
de carrera –cuyas funciones y características están previstas en los artículos

65 y 66 de la LSC– es un derecho que se les reconoce e implica que este
accede a un puesto vacante dentro de la misma entidad y en otra, a través de
un concurso público de méritos transversal, siendo que sus consecuencias,
requisitos, entre otros aspectos, están previstos en dichas normas.
Ahora bien, la aplicación de las disposiciones, tanto de la LSC como de

su Reglamento General, que regulan –de manera directa e indirecta– la pro-
gresión en el nuevo régimen del Servicio Civil, se aplicará en concordancia
con lo establecido en la Directiva Nº 002-2014-SERVIR/GDSRH, “Normas
para la Gestión del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Huma-
nos en las entidades públicas” (numeral 6.1.6.). Esta última tiene por finalidad
definir –además de las condiciones de acceso– las reglas de desarrollo y pro-
gresión de los servidores civiles de carrera, para garantizar la continuidad de
las políticas públicas, el logro de los objetivos del Estado y la mejora continua
en la calidad de los servicios que se brinda.
5.2. Justificación de la progresión en el Servicio Civil de carrera

El que sea un derecho solo de los servidores civiles de carrera, con-
forme lo prevé el artículo 138 del Reglamento General, encuentra su justifi-
cación en el hecho de que, “el Servicio Civil de carrera promueve el mérito y
establece mecanismos claros y transparentes para su progresión, la cual está
diseñada para que el servidor civil desarrolle una línea de carrera y le facilite
la planificación del desarrollo de su trayectoria profesional y personal, la cual
puede ser dentro de la misma familia de puestos, favoreciendo así la espe-
cialización dentro de un grupo de puestos afines, pudiendo progresar también
en otra familia de puestos de carrera.
La progresión en la carrera busca garantizar la continuidad de las polí-

ticas públicas, el logro de los objetivos del Estado y la mejora continua en la
calidad de los servicios que brinda el Estado. El Servicio Civil de carrera es
un sistema único e integrado, constituido por el conjunto de normas, princi-
pios, reglas, procesos y procedimientos que tiene por objeto la incorporación,
la profesionalización, y la retención del personal competente en el servicio del
Estado” (artículo 246 del Reglamento General de la LSC).
En ese sentido, el desarrollo en el Servicio Civil de carrera significa que

los servidores, previo concurso público de méritos, pueden ocupar puestos de
igual o diferente jerarquía en cualquier entidad del Estado. También implica la
adquisición en cada puesto, de conocimientos, habilidades y experiencia, las
cuales lo habilitan para aspirar a otro puesto para desarrollar su trayectoria
profesional. Por lo tanto, el desarrollo del servidor civil de carrera se realiza a
través de la progresión, cuyo mecanismo es el concurso público de méritos
transversal (artículo 131 del Reglamento General).
305
El nuevo régimen del Servicio Civil se rige, principalmente, por el prin-

cipio del mérito, por tanto, la progresión en la misma –así como su perma-
nencia– se fundamenta en el buen rendimiento y aporte al cumplimiento de
metas institucionales por parte del servidor civil. Por ello, la progresión se
basa en la aptitud, actitud, desempeño, capacidad y evaluación permanente
para los servidores civiles.
5.3. Tipos de progresión en el Servicio Civil de carrera

La progresión en el nuevo régimen del Servicio Civil, como un dere-
cho de los servidores civiles de carrera puede ocurrir hasta en dos (2) nive-
les superiores, respecto del nivel en que se encuentra el servidor civil. Asi-
mismo, puede ser –de igual forma a lo establecido en el régimen del D. Leg.
N° 276– de dos tipos:
a) Dentro de una misma familia de puestos, dentro del mismo nivel o de un

nivel superior.
b) En otra familia de puesto, dentro del mismo nivel, o un nivel superior o

inferior.
Cabe precisar que, la organización de las familias de puestos para los

servidores civiles de carrera –que tiene por finalidad brindar una línea de pro-
gresión y desarrollo profesional, con predictibilidad en la carrera y fortale-
ciendo la eficacia de la gestión pública en temáticas específicas– se dividen
en niveles que permiten la progresión del servidor de carrera, los mismos que
están definidos en relación con la complejidad de funciones y responsabilida-
des (artículos 256 y 257 del Reglamento General).
La definición de los niveles para las familias de puesto del Servicio

Civil de carrera está determinada en la Resolución de Presidencia Ejecu-
tiva N° 100-2015-SERVIR-PE –modificada mediante Resolución de Presi-
dencia Ejecutiva N° 004-2016-SERVIR-PE–, que aprobó la Directiva Nº 001-
2015-SERVIR-GPGSC “Familias de puestos y roles y Manual de Puestos
Tipo (MPT) aplicables al régimen del Servicio Civil”; así como, el “Catálogo de
Puestos Tipo”, que forma parte integrante del Manual de Puestos Tipo (MPT).
5.4. Requisitos para participar en los procesos de progresión en el

Servicio Civil de carrera
Según la LSC, tienen derecho a participar en los procesos de progre-
sión en la que carrera que se convoquen, únicamente, los servidores que
califiquen como personal de rendimiento distinguido o de buen rendimiento
(artículo 26).
306
Por otro lado, para participar en un concurso público de méritos trans-

versal, mediante el cual se puede acceder al derecho de progresión de los
servidores civiles de carrera, este debe cumplir, como mínimo, con los si-
guientes requisitos:
a) Tener un tiempo de permanencia de dos (2) años en su puesto.
b) Contar con, al menos, una calificación de “personal de buen rendi-

miento” en las evaluaciones de los últimos dos (2) años.
5.5. Consecuencia de la progresión en el Servicio Civil de carrera

El servidor civil de carrera que gane el concurso público de méritos
transversal y acceda al nuevo puesto, solo tiene derecho a las compensacio-
nes y a las prerrogativas establecidas para el puesto concursado y en tanto
se mantenga en dicho puesto. Estos servidores se encuentran sujetos a un
periodo de prueba de tres (3) meses en el nuevo puesto al que acceden.
Cada oportunidad de progresión genera derechos diferentes y no acu-

mulables, con excepción del tiempo de servicios. La progresión únicamente
da lugar al otorgamiento de la compensación del puesto concursado.
5.6. Resolución de progresión

La progresión de los servidores civiles de carrera deberá constar en una
resolución de la Oficina de Recursos Humanos o de quien haga sus veces.
Dicha resolución debe contener como mínimo, lo señalado en el artículo 258
del Reglamento General:
- La identificación del servidor civil.
- La entidad, familia de puestos y nivel del cual proviene.
- La familia de puestos y nivel del puesto al que progresa.
- La compensación económica del puesto.
- La fecha de inicio de funciones en el puesto al cual ha progresado.
La resolución de progresión será emitida al inicio del vínculo del servidor

de acuerdo al modelo que Servir apruebe para tal fin. Asimismo, la resolución
de progresión –así como el de incorporación y de término– estará contenida
en el legajo de los servidores civiles, cuya administración y custodia está a
cargo de la Oficina de Recursos Humanos de la entidad o la que haga de sus
veces (artículo 131 del Reglamento General).
307
V. TIEMPO DE TRABAJO: JORNADA LABORAL Y HORARIO DE

TRABAJO EN EL EMPLEO PÚBLICO Y EN EL SERVICIO CIVIL
a) Definición de jornada laboral y horario de trabajo
Alonso Olea y Casas Baamonde(319) nos presentan una definición clara

y precisa respecto de lo que debemos comprender por las instituciones de la
jornada laboral y del horario de trabajo. Así, “por jornada de trabajo [o jornada
laboral] se entiende el tiempo que cada día –hoy, pese a lo incorrecto de la
expresión, cada semana o cada año– ha de dedicar el trabajador a la ejecu-
ción del contrato de trabajo; el tiempo de trabajo diario, semana o anual. (…),
la jornada es una primera aproximación para medir la prestación que el tra-
bajador debe”.
Mientras que, “el horario de trabajo es la determinación de los momentos

precisos en que cada día se ha de entrar y salir al trabajo según la jornada,
y sitúa, por tanto, con exactitud cuándo, dentro de cada día, la prestación es
debida; se suma así a la prestación de tiempo determinado la prestación en
tiempo determinado. Aquellos momentos pueden ser los mismos todos los
días del año o variar según calendario, con el que el horario forma un todo;
pueden también variar de unos trabajadores a otros, siendo el supuesto más
importante de variación exigido por los turnos de trabajo, si los hay”.
Esto quiere decir que, la jornada laboral y el horario de trabajo en con-

junto conforman el tiempo de trabajo que dedica el trabajador para el cum-
plimiento de sus actividades, tanto en el Sector Privado o Público. En este
último, es el tiempo de trabajo de los servidores públicos para el cumplimiento
de la función pública en virtud de la cual ejercen una función administrativa
o prestan servicios públicos directamente vinculado al cumplimiento de las
funciones sustantivas y de administración interna de la entidad; esto es, el
tiempo para cumplir la tarea que tienen asignada de modo permanente en el
Estado.
b) Reconocimiento internacional de la jornada laboral
A nivel internacional, el reconocimiento de la institución de la jornada

del trabajo, así como para su reconocimiento constitucional, ha recorrido un
largo camino a través de la historia, el que se inicia en el año 1886 en la ciu-
dad de Chicago, Estados Unidos, donde 350 mil trabajadores iniciaron una
huelga reclamando una jornada laboral de ocho horas, siendo brutalmente
(319) ALONSO OLEA, Manuel y CASAS BAAMONDE, María Emilia. Derecho del Trabajo.
19ª edición, Civitas, Madrid, 2011, pp. 265-273.
308
reprimidos por las autoridades y perdiéndose muchas vidas en defensa de

sus intereses, sacrificio que obtuvo resultados recién en 1919 con el naci-
miento de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) donde la jornada
máxima de trabajo fue reconocida en su primer convenio, el trascendental
Convenio Nº 1 de la OIT(320).
El Convenio Nº 1 de la OIT es denominado “Convenio sobre las horas

de trabajo (industria)”, que en el primer párrafo de su artículo 2 señala lo
siguiente: “En todas las empresas industriales públicas o privadas o en sus
dependencias, cualquiera que sea su naturaleza con excepción de aquellas
en que solo estén empleados los miembros de una misma familia, la duración
del trabajo del personal no podrá exceder de ocho [8] horas por día y cua-
renta y ocho [48] por semana (…)”(321).
En esa misma línea de reconocimiento, le sigue el artículo 24 de la

Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 como el artículo
7, literal d. del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, que reconocen que toda persona tiene el derecho a una limita-
ción razonable de la duración de trabajo y de las horas de trabajo, respectiva-
mente. De igual forma, el artículo 7, literal g. del Protocolo Adicional a la Con-
vención Americana sobre derechos humanos en materia de derechos econó-
micos, sociales y culturales dispone que los Estados garantizarán la limita-
ción razonable de las horas de trabajo, tanto diarias como semanales, y que
las jornadas serán de menor duración cuando se trate de trabajos peligrosos,
insalubres o nocturnos.
La jornada de trabajo fue uno de los primeros temas que propició el

surgimiento del Derecho del Trabajo como una rama autónoma del Dere-
cho y quizá el primer derecho laboral conquistado mediante la lucha social
de los trabajadores. En efecto, los movimientos sindicales se levantaron en
procura de una jornada máxima de labores y, fruto de ello, no solo las legis-
laciones de muchos países sino el primer Convenio Internacional del Tra-
bajo de la OIT dedicaron importantes disposiciones para regular la jornada
de trabajo(322).
(320) Citando a DEVEALI, Mario. Tratado del Derecho del Trabajo. Tomo II, 2ª edición, Edi-
torial La Ley, Buenos Aires, 1972, pp. 18-27. Véase, DOLORIES, Javier y ARELLANO,
Luis Eduardo. Jornada de Trabajo. En: La Constitución comentada. Análisis artículo por
artículo. Tomo I (Directors Walter Gutierrez), Gaceta Jurídica, Lima, 2005, pp. 542-547.
(321) Es preciso tener presente que, en el año 1935, la OIT emite el Convenio N° 047 “Conve-
nio sobre las cuarenta horas”, con la finalidad de reducir las horas de trabajo a cuarenta
horas (40) por semana. Al respecto, este Convenio no ha sido ratificado por el Perú, por
lo que solo tenemos en consideración en los regímenes laborales privados y públicos lo
dispuesto por el Convenio N° 1 de la OIT.
(322) TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. El derecho individual del trabajo en el Perú: Un enfoque
teórico - práctico. Gaceta Jurídica, Lima, 2015, p. 402.
309
c) Reconocimiento constitucional de la jornada laboral
En nuestro país la institución de la jornada de trabajo tiene reconoci-

miento legislativo desde 1919, a través del D.S. del 15 de enero de 1919,
consagrado posteriormente en las Constituciones de 1979 (artículo 44) y la
vigente de 1993 (artículo 25). Siendo que en esta última se observa un cierto
matriz flexibilizador de la jornada de trabajo(323), como se puede apreciar de
su contenido que señala lo siguiente: “La jornada ordinaria de trabajo es de
ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales, como máximo” y “en
caso de jornadas acumulativas o atípicas, el promedio de horas trabajadas en
el periodo correspondiente no puede superar dicho máximo”.
Existe un reconocimiento constitucional de la institución de la jornada

laboral y, por ende, del establecimiento del horario de trabajo respetando sus
límites. Entonces, podemos concluir que la jornada de máxima de trabajo
–diaria y semanal– es un derecho laboral fundamental(324). Así, teniendo en
consideración las disposiciones de los tratados internacionales y la vigente
Constitución Política sobre el tratamiento que se le da a la institución de la
jornada de trabajo, el Tribunal Constitucional (fundamento 15 del precedente
vinculante de Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 04635-2004-
AA/TC) ha establecido los siguientes límites razonables:
- Las jornadas de trabajo es de ocho (8) horas diarias y de cuarenta y ocho

(48) semanales son prescritas como máximas en cuanto a su duración.
- Es posible que bajo determinados supuestos se pueda trabajar más de 8

horas diarias y de 48 por semana, siempre que el promedio de horas de
trabajo, calculado para un periodo de tres semanas, o un periodo más
corto, no exceda de 8 horas diarias ni de 48 por semana. Este supuesto
dependerá del tipo de trabajo que se realice.
- El establecimiento de la jornada laboral debe tener una limitación

razonable.
- Las jornadas serán de menor duración cuando se trate de trabajos peli-

grosos, insalubres o nocturnos.
(323) DOLORIES, Javier y ARELLANO, Luis Eduardo. Ob. cit., pp. 542-547.
(324) En tal sentido, la Corte Constitucional Colombiana, cuya jurisprudencia es invocada
constantemente por nuestro Tribunal Constitucional, en la sentencia C-710/96, ha esta-
blecido que: “El derecho de todo trabajador de cesar en su actividad por un periodo de
tiempo, tiene como fines, entre otros, permitirle recuperar las energías gastadas en la
actividad que desempeña, proteger su salud física y mental, el desarrollo de la labor
con mayor eficiencia, y la posibilidad de atender otras tareas que permitan su desarrollo
integral como persona. El descanso, así entendido, está consagrado como uno de los
principios mínimos fundamentales que debe contener el estatuto del trabajo (…) y, por
ende, debe entenderse como uno de los derechos fundamentales del trabajador”.
310
- En el caso de nuestro país, la Constitución impone la jornada máxima

de trabajo de 48 horas semanales, de modo que, siendo esta la norma
más protectora, prevalecerá sobre cualquier disposición convencional
que imponga una jornada semanal mayor; (por ejemplo, el artículo 4 del
Convenio Nº 1 de la OIT).
Con el establecimiento, a nivel jurisprudencial, de estos límites razo-

nables para el reconocimiento de las jornadas máximas de trabajo se busca
que, “los trabajadores gocen efectivamente del derecho al disfrute del tiempo
libre y al descanso, la salud y protección del medio familiar, a la igualdad de
oportunidades sin discriminación, y la irrenunciabilidad de derechos recono-
cidos en la Constitución en el esquema de las relaciones laborales, de modo
que no se vea afectada la dignidad del trabajador por la contravención de
alguno de los derechos antes aludidos”(325).
2. Jornada laboral y horario de trabajo en la administración pública

Como se manifestó inicialmente, existe una diferencia entre la jornada
laboral y horario de trabajo, entendiéndose la primera como el tiempo efectivo
máximo que el servidor está a disposición de la entidad y el segundo como la
distribución diaria de la jornada que comprende la hora de ingreso y de salida
por cada día de trabajo. El horario de trabajo es la representación del periodo
temporal durante el cual el trabajador se encuentra a disposición del emplea-
dor para la prestación de sus servicios y, evidentemente, este lapso no podrá
ser mayor al de la jornada laboral, que algunos autores lo denominan jornada
legal de trabajo(326).
Ahora bien, inicialmente, la jornada de trabajo de todas las entidades

públicas, independientemente del régimen laboral al que estuvieran adscri-
tos los servidores civiles, se rigió por lo dispuesto en el D. Leg. N° 800 (publi-
cado el 3 de enero de 1996) que en su artículo 2 –que modificó el artículo 1
del D. Ley N° 18223– fijó el horario corrido en una sola jornada de trabajo al
día de siete horas cuarenta y cinco minutos (7.45) de duración en el curso
de los meses de enero a diciembre. Y, respecto del horario de trabajo, con-
forme al artículo 1 del citado Decreto, se estableció que todas las entidades
de la administración pública fijen su horario de atención al público no menor
de siete horas diarias.
Posteriormente a la promulgación del D. Leg. N° 800 (vigente hasta la

fecha, aunque de manera formal), le sucedieron otras normas que fijaron, res-
pectivamente, la jornada laboral de las entidades de la administración pública
(325) Resolución del Tribunal del Servicio Civil N° 01625-2016-SERVIR/TSC-Primera Sala.

(326) TOYAMA, Jorge y VINATEA, Luis. Guía Laboral 2013. 6ª edición, Gaceta Jurídica, Lima,
2013, p. 282.
311
(D. Leg. N° 1023) y el horario de trabajo (entendiéndose como el horario de

atención al público) de las mismas (Ley N° 27444).
La Décima Disposición Final del D. Leg. N° 1023 establece que, la jor-

nada laboral del Sector Público –de conformidad con el artículo 25 de la Cons-
titución de 1993– es de ocho (8) horas o 48 horas semanales, como máximo,
y en caso dicha jornada sea menor por disposición de la ley, esta será prefe-
rentemente destinada a la atención pública, haciéndose referencia al horario
de atención al público.
Sobre este último, el artículo 138 de la Ley N° 27444 (modificado por el

artículo 2 del D. Leg. Nº 1275, publicado el 21 de diciembre de 2016) esta-
blece que, el horario de atención diario es establecido por cada entidad cum-
pliendo un periodo no coincidente con la jornada laboral ordinaria, para favo-
recer el cumplimiento de las obligaciones y actuaciones de la ciudadanía.
Para el efecto, distribuye su personal en turnos, cumpliendo jornadas no
mayores de ocho horas diarias. De este modo, se establece diversas reglas
que deberán observarse para la realización de cualquier atención referido al
procedimiento administrativo general –y no a las condiciones de trabajo de
los servidores públicos–, entre las cuales tenemos:
- Son horas hábiles las correspondientes al horario fijado para el funcio-

namiento de la entidad, sin que en ningún caso la atención a los usua-
rios pueda ser inferior a 8 horas diarias consecutivas.
- El horario de atención es continuado para brindar sus servicios a todos

los asuntos de su competencia, sin fraccionarlo para atender algu-
nos en determinados días u horas, ni afectar su desarrollo por razones
personales.
- El horario de atención concluye con la prestación del servicio a la última

persona compareciente dentro del horario hábil.
- Los actos de naturaleza continua iniciados en hora hábil son conclui-

dos sin afectar su validez después del horario de atención, salvo que el
administrado consienta en diferirlos. Dicho consentimiento debe constar
de forma indubitable.
- En cada servicio rige la hora seguida por la entidad; en caso de duda o a

falta de aquella, debe verificarse en el acto, si fuere posible, la hora ofi-
cial, que prevalecerá.
De lo expuesto, podríamos concluir que en aplicación del principio lex

posterior derogat legi priori, el artículo 2 del D. Leg. N° 800 (vigente desde
el 4 de enero de 1996) que fijó la jornada de trabajo para las entidades del
Sector Público habría quedado sin efecto (derogación tácita) por lo estable-
cido en la Décima Disposición Final del D. Leg. N° 1023 (vigente desde 22
312
de junio de 2008), puesto que esta última se ajusta a los parámetros previs-
tos en el artículo 25 de la Constitución de 1993(327). Asimismo, respecto de la
regulación establecida sobre el horario de trabajo en el artículo 1 del D. Leg.
N° 800, esta tendría que adecuarse a lo establecido en el artículo 138 de la
Ley N° 27444.
En ese sentido, todas las entidades del Sector Público, indistintamente

de su régimen de contratación laboral (D. Leg. Nºs 276, 728, 1057, inclusive
la LSC, Ley N° 30057), tienen la obligación de establecer su jornada de tra-
bajo sin exceder de los límites previstos en la Constitución y la ley (8 horas
diarias o 48 horas semanales), así como su horario de trabajo sin transgre-
dir el horario de atención al público que en ningún caso puede ser inferior a 8
horas diarias consecutivas(328); cuyo tiempo de trabajo deberán estar conteni-
dos en sus respectivos documentos de gestión interna.
Existe un reconocimiento expreso de las instituciones de la jornada de

trabajo y del horario de trabajo conforme a lo previsto en la Constitución,
cuyo desarrollo legislativo es uniforme en todos los regímenes laborales del
empleo público y del nuevo régimen del Servicio Civil, con la particularidad
de que estos serán determinados por cada entidad –de manera objetiva y en
función de sus necesidades– mediante los respectivos documentos de ges-
tión interna. La jornada laboral y el horario de trabajo constituyen un derecho
para todos los servidores civiles y una obligación de los mismos, respecto de
su cumplimiento.
3. La jornada laboral en los regímenes del empleo público: D. Leg.

Nºs 276, 728 y 1057
De acuerdo a lo establecido en la Constitución Política y en el D. Leg.
N° 1023 –norma de aplicación transversal–, todos los servidores tienen dere-
cho a gozar de una jornada de trabajo máximo de 8 horas diarias o 48 sema-
nales, independientemente del régimen laboral al cual están vinculados y de
la regulación que cada uno ofrece sobre dicha institución.
(327) No obstante, en la jurisprudencia constitucional, el Tribunal Constitucional en las sen-

tencias recaídas en los Expedientes Nºs 03091-2009-PA/TC (fundamento 5) y 03885-
2010-PA/TC se sigue invocando los alcances de la duración máxima de la jornada de
trabajo del D. Leg. Nº 800 (7.45 horas), cuando el D. Leg. Nº 1023, en observancia de lo
dispuesto por la Constitución de 1993, lo fija en 8 horas.
(328) Así, por ejemplo, el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, mediante
el Acuerdo Nº 006-2005, insto a las entidades públicas al efectivo cumplimiento de lo
previsto en el inciso 1) del artículo 138 de la Ley Nº 27444, disponiendo que el horario
de atención a los usuarios, para la realización de cualquier actuación, en asuntos rela-
tivos, entre otros, a la contratación pública, no puede ser inferior a las 8 horas diarias
consecutivas.
313
Por tanto, todas las entidades de la administración pública, a través de

sus documentos de gestión interna (reglamentos internos, directivas u otros)
y por autoridad competente, pueden fijar y modificar (ampliar o reducir) la jor-
nada diaria de trabajo con sujeción al límite constitucional y legal establecido,
pudiendo esta ser menor a dicho límite o establecer una jornada ampliada
siempre que no sobrepase el segundo tope (48 horas semanales)(329).
a) La jornada laboral prevista en el régimen de la carrera administrativa
En el régimen de la carrera administrativa, el servidor público es aquel

ciudadano en ejercicio que presta sus servicios personales en entidades de
la administración pública con nombramiento o contrato de autoridad compe-
tente, con las formalidades previstas por Ley, en jornada legal y sujeto a retri-
bución remunerativas permanente en periodos regulares (artículo 3 del D.S.
Nº 005-90-PCM). Así, mediante el Manual Normativo de Personal Nº 001-92-
DNP, “Control de Asistencia y Permanencia”, aprobado por Resolución Direc-
toral Nº 010-92- INAP/DNP, de fecha 27 de mayo de 1992 y vigente desde
el 29 de mayo de 1992, se estableció los lineamientos para la formulación
del Reglamento de Control de Asistencia y Permanencia con que debe con-
tar cada entidad con personal sujeto al régimen del D. Leg. Nº 276, determi-
nando las pautas para la fijación de la jornada y horario de trabajo.
En el Manual Normativo de Personal Nº 001-92-DNP se determinó la

jornada ordinaria de trabajo de 8 horas diarias o 48 semanales, pudiéndose
reducir por convenio colectivo o por ley, conforme a lo previsto por el artículo
44 de la Constitución de 1979 (derogado actualmente).
Sobre el particular, si bien las pautas establecidas en el Manual sobre

jornada y horario de trabajo todavía se encuentran vigentes y se siguen apli-
cando por algunas entidades públicas, las mismas deberán de adecuarse y
aplicarse –e interpretarse– de conformidad con lo establecido en la vigente
Constitución de 1993 (artículo 25), la Ley N° 27444 (artículo 138) y el D. Leg.
N° 1023 (Novena Disposición Complementaria Final). Ello, sobre todo, para
efectos de fijar o modificar la jornada legal de trabajo, así como del horario
de trabajo.
b) La jornada laboral prevista en el régimen laboral de la actividad

privada
En el caso de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad

privada, el marco legal de la jornada y horario del trabajo, además de la esta-
blecida en el D. Leg. N° 1023, se encuentra regulada en el D. Leg. N° 854,
Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en Sobretiempo reglamen-
tado mediante el D.S. N° 008-2002-TR; el D.S. N° 007-2002-TR, Texto Único
314
Ordenado de la Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en Sobretiempo

reglamentado por el D.S. Nº 008-2002-TR (modificado por el D.S. N° 012-
2002-TR); y, el D.S. N° 004-2006-TR, modificado por el D.S. N° 011-2006-TR,
que dicta disposiciones sobre el registro de control de asistencia y de salida
en el régimen laboral de la actividad privada.
En este conjunto de normas están contenidas las reglas para la regu-

lación de la jornada de trabajo (ordinaria y reducida), de los trabajadores
que no están comprendidos en la jornada máxima, del horario de trabajo,
del sobretiempo, entre otros aspectos relacionados al tiempo de trabajo en
la prestación de los servicios personales bajo el régimen laboral de la activi-
dad privada.
El artículo 1 del D.S. Nº 007-2002-TR, Texto Único Ordenado de la Ley

de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en Sobretiempo, establece que la
jornada ordinaria de trabajo para varones y mujeres mayores de edad es de 8
horas diarias o 48 horas semanales, señalando, además, que se puede esta-
blecer una jornada menor a las máximas ordinarias mediante ley, convenio o
decisión unilateral del empleador. El artículo 2 de la citada norma estable las
reglas del procedimiento que tiene que seguir el empleador para la modifica-
ción de jornadas, horarios y turnos.
c) La jornada laboral prevista en el régimen laboral especial del CAS
Respecto de los servidores públicos del régimen laboral especial del

CAS, en el artículo 6, literal g, del D. Leg. Nº 1057 –modificado por el artículo
2 de la Ley Nº 29849– se establece que la jornada de trabajo máximo es de 8
horas diarias o 48 horas semanales y cuando el servidor labore en una enti-
dad en la que existe una jornada de trabajo reducida establecida para los tra-
bajadores sujetos a los regímenes laborales generales (D. Leg. Nºs 276 y
728), le será aplicable tal jornada especial.
El establecimiento de una jornada de trabajo reducida en este régimen

tiene como finalidad igualar la jornada laboral de los trabajadores sujetos al
régimen laboral especial del CAS con los otros regímenes generales. Para
tal efecto, se debe tener en cuenta los alcances y criterios establecido por
Servir(330), como son los siguientes:
- Para que prime la jornada reducida en favor de los trabajadores suje-

tos al régimen del CAS se deberá verificar el cumplimiento de dos con-
diciones: i) que coexistan diversos regímenes laborales al interior de la
entidad concernida (uno de los cuales debe ser el régimen laboral espe-
cial del CAS); y, ii) que exista una jornada reducida aplicable a los tra-
bajadores de alguno de los regímenes laborales generales existentes;
315
entendiéndose por “jornada reducida” aquella que se hubiera fijado por

debajo del límite general de 8 horas diarias o 48 semanales, sea por ley,
por convenio colectivo o por cualquier fuente válida del Derecho del Tra-
bajo y de conformidad con las disposiciones que regulan la gestión de
personal en las entidades de la administración pública.
- Es posible que exista más de una jornada reducida para los trabajado-
res de regímenes generales (establecida en atención a consideracio-
nes diversas, como el tipo de labor o las condiciones especiales de rea-
lización de la misma). En estos casos, a los trabajadores bajo el régi-
men laboral especial del CAS, debería aplicárseles aquella jornada que
corresponda a las labores que los mismos se encuentran llamados a
realizar. Así, por ejemplo, si el tiempo de trabajo estuviera organizado
por áreas operativas, de manera que cada una contara con una jornada
reducida; para los trabajadores sujetos al D. Leg. N° 1057 debería ele-
girse la jornada que corresponda al área en la que se van a desem-
peñar; garantizando así el cumplimiento de la anotada intención de equi-
paración que ha inspirado la norma bajo análisis.
- La reducción de la jornada laboral de los trabajadores del régimen labo-

ral especial del CAS que cuenten con contratos vigentes no vulnera las
normas anuales de presupuesto, pues la Segunda Disposición Comple-
mentaria Transitoria de la Ley Nº 29849 establece que la aplicación de
sus disposiciones, entre las que se encuentra la adecuación de la jor-
nada reducida en los contratos de los trabajadores que prestan servi-
cios en entidades que cuentan con regímenes laborales generales,
no se encuentra comprendida en las medidas presupuestarias sobre
gasto en ingresos de personal que establezcan las leyes anuales de
presupuesto.
Ahora bien, siguiendo los lineamientos establecidos por el ente rec-

tor, respecto de los alcances de la jornada laboral de los trabajadores suje-
tos al régimen laboral especial del CAS que realizan funciones de los tra-
bajadores sujetos a los regímenes especiales de carrera, se precisa
lo siguiente(331):
- Como regla, se debe tener en cuenta que la contratación de trabajado-

res para los cuales se haya previsto un régimen especial de carrera (por
ejemplo, el de los profesionales de la salud), debería realizarse prefe-
rentemente en dicho régimen, y no en el régimen del CAS; optando
por este solo cuando las funciones resulten compatibles con el
mismo, y para aquellos casos en que la necesidad del servicio lo haga
indispensable.
(331) Ídem.
316
- Cuando ello ocurra, la contratación que se efectúe no se encontrará

sujeta a las normas de la carrera especial, sino que se regirá íntegra-
mente por el régimen laboral especial del CAS y, en esa medida, la jor-
nada se sujetará a lo que haya establecido el contrato respectivo; consi-
derando que, para dicho régimen laboral, la jornada máxima puede ser
fijada en 48 horas a la semana.
- Por tal motivo, a los trabajadores contratados mediante el régimen labo-
ral especial del CAS para realizar funciones propias de los regíme-
nes especiales de carrera hasta antes de la entrada en vigencia de la
Ley N° 29849 (6 de marzo de 2012), se les aplicará la jornada laboral
que sus contratos hayan previsto, no existiendo habilitación legal para
que la entidad, de manera unilateral o por acuerdo con el trabajador,
reduzca la misma; pues a diferencia de los regímenes laborales gene-
rales, las carreras especiales no han sido incluidas en las disposiciones
del artículo 6 del D. Leg. N° 1057, modificado por la Ley N° 29849.
- Asimismo, conviene precisar que no existe impedimento legal para que
las entidades públicas establezcan que los contratos CAS celebrados a
futuro, para la prestación de servicios propios de los regímenes espe-
ciales de carrera, puedan tener una jornada reducida que coincida con
la jornada aplicable a la referida carrera especial, siempre que existan
razones justificadas para ello.
Por lo tanto, todas las entidades públicas sujetas al régimen laboral

especial del CAS deben velar por el estricto cumplimiento de las disposi-
ciones que regula la jornada laboral de su personal y adoptar las medidas
correspondientes con esa finalidad. Así, deben tener en consideración los
lineamientos establecidos por el ente rector, entre ellas el establecimiento de
la jornada de trabajo reducida o la reducción proporcional de la contrapresta-
ción por el incumplimiento de las horas de servicios semanales pactadas en
el contrato o la compensación con descanso físico por la prestación de servi-
cios en sobretiempo.
4. El horario de trabajo en los regímenes del empleo público: D. Leg.

Nºs 276, 728 y 1057
Mientras la jornada laboral es el tiempo de labor en el día o semana,
el cual no debe exceder de los límites establecidos constitucionalmente; el
horario de trabajo(332) se refiere a la hora de ingreso y salida, es decir, la
representación del periodo temporal durante el cual el trabajador se encuen-
tra a disposición del Estado como empleador para la prestación de sus servi-
cios y, evidentemente, este lapso no podrá ser mayor al de la jornada de
trabajo.
(332) Informe Técnico N° 135-2016-SERVIR-GPGSC.
317
Para la fijación del horario de trabajo se debe tener en cuenta el horario

de atención, el mismo que es establecido por cada entidad –al no existir dis-
posición que con carácter general lo determine– cumpliendo un periodo no
coincidente con la jornada laboral ordinaria, con la finalidad de que los usua-
rios puedan seguir con sus trámites administrativos de manera ininterrum-
pida; siendo que, para el efecto, distribuye su personal en turnos, cumpliendo
jornadas no mayores de 8 horas diarias.
Si bien en el Sector Público no existe una disposición que con carácter

general regule la determinación del horario de trabajo de las entidades de la
administración pública, dicha potestad recae en cada entidad pública, quien
tiene la obligación de determinar su horario de trabajo de manera objetiva y
en función de sus necesidades.
Para dicha determinación se deberá respetar el horario de atención a los

usuarios (previsto en el artículo 138 de la Ley N° 27444), que en ningún caso
puede ser inferior a 8 horas diarias consecutivas. Asimismo, se debe tener en
cuenta que el horario de atención diario establecido por cada entidad debe
cumplirse en un periodo no coincidente con la jornada laboral ordinaria, a fin
de favorecer el cumplimiento de las obligaciones y actuaciones de la ciuda-
danía; para lo cual, distribuye su personal en turnos, cumpliendo jornadas no
mayores de 8 horas diarias.
En ese sentido, cada entidad, a través de sus documentos de gestión

interna –lo cual puede suceder, inclusive, a raíz de una negociación colec-
tiva– deberá determinar su horario de trabajo de manera objetiva y en función
a sus necesidades, con sujeción al límite constitucional(333) y los lineamientos
que pueda determinar el ente rector.
5. Modificación de la jornada laboral y el horario de trabajo en los

regímenes del empleo público
Las autoridades de la administración pública, conforme al principio de
legalidad, deben actuar dentro de las facultades que le estén atribuidas, no
pudiendo otorgar o aprobar beneficios o tratamientos especiales si no existe
norma previa que específicamente los habilite para ello. Por lo tanto, cual-
quier decisión que adopte el Estado, en calidad de empleador debe emitirse
dentro del marco normativo de las potestades regladas que la Ley le faculta,
caso contrario, cualquier exceso a dichos límites carecería de validez(334).
Todas las entidades del Sector Público deberán respetar la jornada

de trabajo máxima establecida constitucional y legamente. Así, la Consti-
tución Política en su artículo 25 señala que la jornada de trabajo es de 8

318
horas diarias o 48 horas semanales, como máximo, siendo que la conjunción

disyuntiva “o”, para referirse a los límites máximos de la jornada de trabajo (8
horas diarias o 48 horas semanales), permite al empleador fijar una jornada
mayor a las 8 horas diarias, pero sin exceder el límite de 48 horas semanales.
Por tanto, teniendo en cuenta la previsión de la jornada laboral máxima sema-
nal, no es posible establecer (por costumbre, acuerdo o unilateralmente) una
jornada laboral semanal por encima de dicho límite legal, pero sí una jornada
inferior(335).
La modificación de la jornada laboral en la administración pública, se

ha establecido de alguna forma en los diferentes regímenes. Por ejemplo, en
el régimen de la carrera administrativa la modificación de la jornada de tra-
bajo se encuentra regulada en el Manual Normativo de Personal N° 001-92-
DNP. En el régimen laboral especial del CAS se faculta la implementación de
la jornada reducida en algunos casos, que implica una modificación de la jor-
nada. Asimismo, en el caso del régimen laboral de la actividad privada, los
empleadores se encuentran facultados a reducir o ampliar la jornada ordina-
ria de trabajo, sin exceder los límites legales.
Cabe precisar que, el pago de horas extras, aún esté regulado en el régi-
men laboral de la actividad privada, se encuentra inmersa en la prohibición
prevista en las normas anuales del presupuesto (como del presente año, en
el numeral 8.6 del artículo 8 de la Ley Nº 30518(336)), lo cual genera una gran
discusión en el Sector Público, puesto que tampoco es posible la disminución
unilateral del valor de la hora de trabajo(337).
Respecto del horario de trabajo en el Sector Público –que comprende

desde el ingreso hasta la salida del servidor, incluyendo el tiempo de refrige-
rio en el Sector Público–, si bien no existe una disposición que con carác-
ter general regule su determinación así como su modificación, corresponde
a cada entidad, a través de sus documentos de gestión interna determinar
–lo cual puede suceder a raíz de una negociación colectiva– el horario de
ingreso, refrigerio y el horario de salida, en función de sus necesidades y con
sujeción al límite constitucional, los mismos que debe ser debidamente comu-
nicados a los servidores para su cumplimiento(338).
No obstante, tanto la determinación como la modificación del horario

de trabajo en el Sector Público deberá respetar la jornada laboral máxima

(336) “Artículo 8. Medidas en materia de personal
(…)
8.6. Las entidades públicas, independientemente del régimen laboral que las regule, no
se encuentran autorizadas para efectuar gastos por concepto de horas extras”.
319
establecida por la Constitución de 1993 y por el D. Leg. N° 1023, así como

deberá efectuarse en cumplimiento del horario de atención al usuario previsto
en la Ley N° 27444.
6. El refrigerio en los regímenes laborales de los D. Leg. Nºs 276, 728

y 1057
Los servidores públicos, además de la jornada laboral que se les reco-
noce, tendrán derecho a un tiempo necesario para el refrigerio en el respec-
tivo centro de trabajo (artículo 2 del D. Leg. N° 800). Se concede un tiempo
prudencial y suficiente para el refrigerio de mediodía o la merienda intrajorna-
rial, a fin de restaurar en parte el desgaste físico-mental del contingente labo-
ral, debiendo ingerirse los alimentos dentro o fuera del respectivo centro de
trabajo.
La determinación de un horario de refrigerio permite al trabajador

poder ingerir sus alimentos, necesarios para seguir cumpliendo con el ejer-
cicio de la función pública en servicio de la Nación. Durante la duración del
refrigerio se suspende la obligación del trabajador de prestar servicios, por lo
que dicho horario (de 45 minutos como máximo en la gran mayoría de entida-
des y con cierta flexibilidad) no forma parte de la jornada de trabajo(339).
Por lo tanto, las entidades públicas, indistintamente del régimen laboral

al cual pertenezca su personal, en virtud de su poder de dirección que osten-
tan, deberán determinar dentro del horario de trabajo el correspondiente hora-
rio de refrigerio, en función a sus necesidades y a través de sus documentos
de gestión interna (por ejemplo, el Reglamento Interno de Trabajo - RIT, en el
caso de los trabajadores del régimen laboral de la actividad privada).
Este poder de dirección para determinar el horario de refrigerio de los

servidores públicos no debe restringir los derechos laborales reconocidos por
la Constitución o la ley o contravenir las disposiciones de orden público.
7. Trabajadores excluidos de la jornada máxima: personal de con-

fianza
Los empleados de confianza del Sector Público están sujetos determi-
nadas particularidades en el ejercicio de la función pública, conforme a lo dis-
puesto en la Constitución Política (artículos 39 y 40) y la LMEP (artículo 4
(339) Al respecto, el inciso d) de la Tercera Disposición Transitoria de la Ley Nº 28411, Ley

General del Sistema Nacional de Presupuesto establece: “El pago de remuneraciones
solo corresponde como contraprestación por el trabajo efectivamente realizado (...)”, por
lo que durante la hora de refrigerio no hay prestación efectiva de servicios, motivo por el
cual dicho tiempo no puede estar incluido en la jornada de trabajo.
320
numeral 2). Así, la vinculación del personal de dirección y empleados de

confianza del régimen del D. Leg. N° 276 tiene particularidades que lo dife-
rencia del resto de personal de la entidad, pues por la naturaleza de sus
funciones se encuentran excluidos de la jornada máxima legal. Por ejem-
plo, el gerente municipal al ser un funcionario de confianza encargado de la
dirección ejecutiva y administrativa de la municipalidad se encontraría exento
de la jornada máxima de trabajo y consecuentemente del registro de asisten-
cia y salida(340).
En consecuencia, la entidad no tendría que emitir acto alguno pues dada

la condición de funcionario de confianza se justifica la exclusión del regis-
tro de asistencia y salida. No obstante, los funcionarios que se encuentren
de comisión de servicios, por horas o días, deberán justificar la ausencia de
su puesto informando a la autoridad que lo delegó sobre la labor efectuada,
así como la rendición de viáticos y/ o movilidad que se le haya asignado. De
lo cual, se observa que existen distintos mecanismos para validar el cumpli-
miento de labores de los empleados de confianza(341).
Ahora bien, la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Pre-
supuesto señala lo siguiente, “[e]n la Administración Pública en materia de
gestión de personal, se tomará en cuenta lo siguiente: (…) El pago de remu-
neraciones solo corresponde como contraprestación por el trabajo efectiva-
mente realizado, quedando prohibido, salvo disposición de Ley expresa en
contrario o por aplicación de licencia con goce de haber de acuerdo a la nor-
matividad vigente, el pago de remuneraciones por días no laborados” (literal d.
de la Tercera Disposición Transitoria).
Teniendo en cuenta esta disposición, si bien el personal de confianza

no se encuentra sujeto a marcación de asistencia por la naturaleza de sus
funciones y porque no se le aplica la jornada máxima legal, la entidad podría
solo para efectos de verificación de asistencia disponer la necesidad de mar-
cación de asistencia, para aquellos empleados de confianza que considere
pertinente(342).
Del mismo modo, la jornada laboral de los empleados de confianza del

régimen laboral de la actividad privada ostentan un estatus especial dentro
de la institución pública. Así, en la STC recaída en el Expediente Nº 03501-
2006-PA/TC se mencionó las particularidades a que se sujetan los emplea-
dos de confianza, siendo una de ellas el que se encuentran excluidos de
la jornada máxima legal, indicándose lo siguiente: “h) No tienen derecho al

(341) Ídem.
(342) Informe Técnico W 186 2014-SERVIR/GPGSC.
321
pago de horas extras, pues el artículo 5 del Decreto Supremo N° 007-2002-TR,

TUO de la Ley del Jornada de Trabajo, horario y trabajo en sobretiempo,
establece que el personal de dirección se encuentra excluido de la jornada
máxima legal”(343).
Finalmente, respecto del personal de confianza sujeto bajo el nuevo

régimen del Servicio Civil, siguiendo el mismo criterio establecido en la juris-
prudencia del Tribunal Constitucional, tampoco se encuentran sujetos a una
jornada de servicio (en reemplazo de jornada laboral), tales como los que
conforman el grupo de servidores civiles de funcionarios (artículo 235 del
8. Trabajo en sobretiempo en la administración pública y la prohibi-

ción de pago de horas extras
Se entiende por horas extras o trabajo en sobretiempo al trabajo extraor-
dinario realizado más allá de la jornada ordinaria, diaria o semanal. Este tra-
bajo en sobretiempo involucra necesariamente una prestación efectiva de
labores y, por ende, vienen a constituir una prolongación de la jornada de tra-
bajo, que reiteramos, debe ser de carácter voluntario y proporcionalmente
remunerado por su carácter extraordinario, es decir, con un valor adicional al
costo normal de la jornada habitual(344).
En el Sector Público, es mediante el D.S. Nº 007-2010-PCM, TUO de

la Normatividad del Servicio Civil (artículo 98), norma de aplicación y general
a todos los regímenes laborales, que se reconoce a los servidores públicos
que realicen en exceso su jornada de trabajo el pago de una remuneración en
forma proporcional a su haber básico, sin que ello le sea aplicable a los fun-
cionarios. No obstante, de que solo en el régimen laboral de la actividad pri-
vada (D.S. Nº 007-2002-TR) existe un reconocimiento expreso del pago de
horas extras, mas no en el régimen de la carrera administrativa ni en el régi-
men laboral especial del CAS; lo cual ha generado un sin de reclamos en la
vía administrativa, judicial y hasta jurisdiccional.
En vista de dicha situación, en el I Pleno Jurisdiccional Supremo en mate-

ria laboral realizado los días 4 y 14 de mayo de 2012, en el que por primera
vez se reunieron los jueces supremos para lograr seguridad y predictibilidad
(343) Ídem.
(344) Es necesario precisar, como primera regla general del trabajo en sobretiempo, su carácter
voluntario para ambas partes, tanto en su otorgamiento como en su prestación; ya que solo
por excepción, puede ser obligatorio, en la medida que medie un hecho fortuito o fuerza
mayor, con incidencia en la seguridad de las personas, el patrimonio del empleador, o la
subsistencia de las actividades de la empresa. BASUALDO HILARIO, Arturo F. “Las horas
extras en el Sector Público. A propósito del Primer Pleno Jurisdiccional Supremo Laboral”.
En: Soluciones Laborales. Nº 58, Gaceta Jurídica, Lima, 2012, pp. 139-150.
322
jurídica, se abordó entre otros temas(345), el tratamiento de las horas extras en

el Sector Público (Tema Nº 3)(346), básicamente en dos aspectos principales:
- Sobre las limitaciones presupuestales como justificación para el no reco-
nocimiento de horas extras en el Sector Público. Al respecto, en el I
Pleno Jurisdiccional Supremo se acordó lo siguiente: “Las limitaciones
presupuestales no privan a los trabajadores del Sector Público de gozar
del pago de horas extras si se ha realizado trabajo en sobretiempo”.
- Sobre la posibilidad de las entidades del Sector Público de compensar el
pago de horas extras con periodos de descanso sustitutorio. Al respecto,
en el I Pleno Jurisdiccional Supremo se acordó lo siguiente: “Existe la
posibilidad que las entidades del Sector Público compensen el pago de
horas extras con periodos de descanso sustitutorio. Sin embargo, para
ello, tal como en el Sector Privado, es necesaria la aceptación del tra-
bajador y su manifestación de conformidad consignada en un acuerdo
(convenio)”.
En atención a estos acuerdos, concernientes al pago de horas extras en
el Estado, sin bien esta última como empleador tiene la obligación de reco-
nocer el pago de horas extras en tanto el trabajador haya realizado trabajo
en sobretiempo, dicha compensación se efectuará solo con periodos de des-
canso sustitutorio, debido a las limitaciones presupuestales que se estable-
cen anualmente de no reconocer pago económico alguno en dicha situación.
Por ejemplo, el numeral 8.6 del artículo 8 de la Ley Nº 30518, Ley de

Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2017, prohíbe el pago de
(345) Asimismo, en aquel Pleno Jurisdiccional se abordaron otros dos temas: (1) Procedencia
de la pretensión de reposición por despido incausado y fraudulento en la vía ordinaria
laboral y en la nueva Ley Procesal del Trabajo Nº 29497. El que a su vez analizó los
siguientes aspectos: a) sobre la procedencia de la pretensión de reposición por despido
incausado y despido fraudulento en la vía laboral regulada por la nueva Ley Procesal del
Trabajo (Ley Nº 29497); y, b) sobre la procedencia de la pretensión de reposición por
despido incausado y despido fraudulento en la vía laboral regulada por la Ley Procesal
del Trabajo (Ley Nº 26636); y, (2) Indemnización por daños y perjuicios derivados en
enfermedades profesionales. Que a su vez analizó cuatro aspectos: a) sobre la com-
petencia del órgano jurisdiccional laboral para conocer de las demandas de daños y
perjuicios por enfermedad profesional, tanto por daño patrimonial como por daño moral
tanto en el marco de la Ley N° 26636 como en la Ley N° 29497; b) sobre la responsa-
bilidad del empleador en los daños y perjuicios derivados de enfermedad profesional y
su naturaleza contractual, así como la necesidad de calificar la misma como tal por el
demandante; c) sobre la necesidad de que el demandante acredite los elementos de la
responsabilidad civil; y, d) sobre la forma de determinar el quantum indemnizatorio.
(346) En el Tema 3 también se trató sobre los trabajadores que no se encuentran sujetos a la
jornada de trabajo y, por tanto, tienen derecho al pago de horas extras: trabajadores que
cumplen labores intermitentes. Al respecto, el I Pleno Jurisdiccional Supremo acordó lo
siguiente: “Los trabajadores de espera, vigilancia o custodia, no están comprendidos
en la jornada máxima solo si es que su prestación de servicios se realiza de manera
intermitente”.
323
horas extras a los servidores de las entidades públicas, independientemente

del régimen laboral que las regule. La inexistencia o falta de previsión pre-
supuestaria pareciera justificar el desconocimiento de la remuneración por el
trabajo en sobretiempo o, en caso existiera dicha provisión, la regla general
en el Sector Público es el reconocer el trabajo en sobretiempo, pero compen-
sado mediante descanso físico. Esto último se viene aplicando en todas las
entidades de la administración pública, porque es un mandato que deriva de
las normas anuales presupuestales.
Ahora bien, para efectos de cumplir con el pago de las horas extras con
descanso sustitutorio, en el que además se requiere la aceptación del traba-
jador mediante un acuerdo, las entidades de la administración pública, a tra-
vés de documentos de gestión interna, con sujeción a lo dispuesto por ley,
pueden determinar el procedimiento de esta forma de compensación del tra-
bajo realizado en sobretiempo o en horas extras. Este procedimiento tiene
que ser puesto en conocimiento de los servidores públicos.
Por lo tanto, teniendo en cuenta la prohibición presupuestal establecida

anualmente, en caso de producirse en el Sector Público trabajo en sobre-
tiempo (horas extras) o la prestación de servicios en días no laborables (sába-
dos, domingos y feriados), este podrá ser compensado con periodos equiva-
lentes de descanso físico, lo cual no generaría gasto adicional a la entidad
empleadora(347).
Si los servidores de una entidad realizan labores fuera de su jornada de

trabajo no sería posible compensar mediante un pago efectivo, sino deberá
de otorgársele un descaso compensatorio. Esta compensación debe ser
(347) Cabe precisar que, respecto haciendo alusión a las jornadas atípicas aplicables sobre
todo en el Sector Privado, en la STC recaída en el Expediente N° 04635-2004-AA/TC
(Fundamentos 16 y 17), el cual constituye precedente vinculante, se ha establecido lo
siguiente: “(…) si bien nuestra Constitución impone un máximo para la jornada de trabajo
(diaria y semanal), tampoco no obliga a que siempre y en todas las actividades laborales
se establezca dicho máximo (8 horas diarias y 48 semanales), Piénsese, a modo de
ejemplo, en amplios sectores de la administración pública y del Sector Privado que no
llegan a trabajar 48 horas semanales, así como también en aquellas actividades labora-
les que, por su esfuerzo físico, justifican una jornada menor a la máxima”. Por tanto, “[l]as
disposiciones que permiten trabajar más de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas
semanales, siempre que la media de horas trabajadas en un periodo de tres semanas
no exceda de cuarenta y ocho horas, constituyen una excepción que deberá aplicarse
razonable, justificada y proporcionalmente, según el tipo de trabajo de que se trate y res-
petando los derechos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales
de derechos humanos. En estos casos será indispensable el pago de horas extras,
conforme a ley” (el resaltado es agregado).
En ese sentido, todo exceso a la jornada máxima laboral es considerado como una labor
en sobretiempo y, por tanto, implica el pago de horas extras en el Sector Privado, mas no
en el Sector Público.
324
realizada conforme a los criterios señalados en el Primer Pleno Jurisdiccional

Supremo en materia laboral realizado en el año 2012(348).
Asimismo, se debe recordar que de acuerdo a “los artículos 76 y 77 de

la Constitución regulan el principio de equilibrio presupuestario, obligando la
implementación de normas relativas al presupuesto público con las que se
asignen equitativa y equilibradamente la economía que da pie a la presta-
ción eficaz y oportuna de los servicios brindados por cada sector del Estado,
tratándose entonces, de una importante distribución de los recursos públicos
que va a desembocar en un beneficio general para la sociedad”; razón por la
cual se limita coherente y razonablemente el pago de horas extras en el Sec-
tor Público(349).
9. Registro y asistencia del personal de la administración pública

Mediante la Resolución Directoral N° 010-92-INAP/DNP, de fecha 29
de mayo de 1992, que aprueba el Manual Normativo de Personal Nº 001-92-
DNP “Control de Asistencia y Permanencia”, se estableció los lineamientos
para la formulación del Reglamento de control de Asistencia y Permanencia
del personal de la administración pública.
Este Manual tuvo por finalidad proporcionar a las entidades públicas un

instrumento que formalice y garantice la puntualidad, asistencias y perma-
nencia en el centro de trabajo, así como el reconocimiento de méritos de los
trabajadores dentro de un ambiente de disciplina laboral.
Así, respecto al control de asistencia y permanencia, entre otros aspec-

tos importante, define al Control de Asistencia y Permanencia como “el pro-
ceso mediante el cual se regula la asistencia y permanencia de los funcio-
narios y servidores en su centro de trabajo, de acuerdo a la jornada laboral
y horarios establecidos. Las pautas para el registro y control de asistencia
deben constituirse en instrumentos que norma disposiciones internas que la
entidad adopta para el control de la asistencia, puntualidad y permanencia de
los trabajadores en su centro de trabajo, basado en necesidades del servicio
y en los derechos y obligaciones de los servidores y funcionarios”.
Por otro lado, el citado Manual destacó la responsabilidad que tienen

las oficinas de personal o quien haga sus veces (actualmente, las Oficina de
Recursos Humanos) en formular y actualizar el Reglamento de Control de
Asistencia y Permanencia, pues son quienes conducen y difunden las accio-
nes de control de personal. Además. los jefes de dicha oficinas y jefes de las

(349) Véase NAVARRETE MALDONADO, Alejandro. “La compensación por la labor de sobre-
tiempo en las entidades públicas. Análisis de la prohibición al pago de horas extras”. En:
Soluciones Laborales. Nº 88, Gaceta Jurídica, Lima, 2015, pp. 127-135.
325
unidades orgánicas y de control interno de cada entidad, se encargarán de

cumplir y hacer cumplir en su ámbito lo dispuesto en los documentos de ges-
tión interna (por ejemplo, el reglamento interno).
No obstante, a la importancia que significó el Manual Normativo de Per-

sonal Nº 001-92-DNP, sobre todo para los regímenes laborales que existían
durante su promulgación, se hace necesaria su actualización, o en todo caso
su reemplazo, acorde con las leyes vigentes. Esta necesidad surge, debido
a que se han expedido nuevos dispositivos legales en materia de administra-
ción de personal, jornada laboral, horario de trabajo y derechos laborales del
servidor público y, más aún, por estar el Estado en un proceso de moderniza-
ción a nivel organizacional y funcional en servicio de la nación.
Por otro lado, al no estar sujetos los empleados y directivos de confianza

a la jornada laboral máxima –teniendo además un horario de trabajo flexi-
ble–, indistintamente del régimen laboral al que están vinculados, también se
encuentran excluidos del marcado de asistencia y, por tanto, no están some-
tidos a una fiscalización respecto de su cumplimiento ni al pago o compensa-
ción con descanso físico por las horas extras que generen(350). Por ejemplo,
el gerente municipal por la naturaleza de sus funciones como funcionario de
confianza encargado de la dirección ejecutiva y administrativa de la munici-
palidad se encuentra exento de la jornada máxima de trabajo y consecuente-
mente del registro de asistencia y de salida(351).
No obstante, en opinión del ente rector, la entidad puede estable-

cer mecanismos para validar el cumplimiento de las labores asignadas al
empleado de confianza, entre otras, el registro o marcación de asistencia
para aquellos servidores de confianza que considere pertinente(352).
10. Tardanzas e inasistencias: incumplimiento de la jornada y horario

de trabajo
Constituye tardanza, el ingreso al centro de trabajo después de la hora
establecida por la respectiva entidad pública. Por ello, resulta conveniente
que en los documentos de gestión interna se precise el tiempo máximo de
(350) En el Sector Público el personal directivo ejerce funciones relativas a la dirección de

órganos, programas o proyectos; supervisión sobre otros servidores civiles, elaboración
de políticas administrativas y colaboración en la formulación de políticas de gobierno. De
ese modo, no cualquiera que tenga el nivel remunerativo de directivo es necesariamente
considerado como tal, pues en la práctica debe ejercer las funciones antes menciona-
das. Las entidades, teniendo en cuenta la LMEP, deben evaluar caso por caso si los
servidores que ostentan el nivel remunerativo de directivo –o de personal de confianza–
realizan dichas funciones a fin de comprenderlos o no en la jornada máxima de trabajo
(Informe Técnico Nº 1764-2016-SERVIR/GPGSC).
326
tolerancia para el ingreso de personal, a cuyo término se procederá al retiro

de las tarjetas de control de asistencia. Además, de indicarse el número de
veces (semanal o mensual) en que el trabajador puede hacer uso de la tole-
rancia, de lo contrario proceda los mecanismos de descuento o de compen-
sación posterior a la hora de salida y las causas por las cuales se puede jus-
tificar la tardanza.
Teniendo en cuenta al Manual Normativo de Personal Nº 001-92-DNP,

en los documentos de gestión interna de las entidades debe quedar clara-
mente establecido que los descuentos por tardanzas e inasistencias injustifi-
cadas no tienen naturaleza disciplinaria, por lo que no eximen de la aplicación
de la sanción de acuerdo a ley.
Por otra parte, constituye inasistencia, la no concurrencia al centro

de trabajo, el retiro del personal antes de la hora de salida sin justificación
alguna, la omisión del marcado de tarjeta de control al ingreso y/o salida sin
justificación y el ingreso excediendo el término de tolerancia.
En dicho caso, el servidor público deberá señalar los motivos, plazos y

documentos sustentatorios para justificar las inasistencias, en caso contrario
será considerada inasistencia injustificada. Esta última, no solo da lugar a los
descuentos correspondientes, sino que la misma es considerada como falta
de carácter disciplinario sujeta a las sanciones dispuestas por ley.
Las tardanzas, así como las inasistencias injustificadas, descontadas

del ingreso total que percibe el trabajador constituye ingresos al Fondo de
Asistencia y Estímulo(353), según lo estableció el Manual Normativo de Per-
sonal Nº 001-92-DNP. En cambio, los descuentos por licencias sin goce de
remuneraciones, sanciones disciplinarias y paralización de labores se revier-
ten al Tesoro Público.
Al respecto, es preciso recordar que conforme a lo establecido en el

literal d) de la Tercera Disposición Transitoria de la Ley Nº 28411, se esta-
bleció que no corresponde el pago de remuneraciones por el tiempo dejado
de trabajar, por lo que las inasistencias o tardanzas injustificadas del perso-
nal, debiéndose descotar del pago de la remuneración. Esto no impide que
(353) Entre los estímulos que podemos encontrar en el Sector Público, según el Manual Nor-
mativo de Personal Nº 001-92-DNP, tenemos:
- Por su puntualidad y labor desarrollada el trabajador debe ser estimulado, de acuerdo
con los lineamientos de política institucional sobre el particular.
- Independientemente al estímulo que pudiera otorgar el Comité de Administración del
Fondo de Asistencia y Estímulo - Cafae, cada entidad podrá conceder permisos a los
trabajadores más destacados, tendientes a promover su autorrealización personal, los
mismos que podrán ser otorgados el día del Empleado Público.
- La transcripción de felicitaciones escrita, deberá ser archivada en el legajo personal,
constituyendo mérito para el trabajador.
327
el empleador –atendiendo a su poder de dirección– regule mediante disposi-

ciones internas el procedimiento para que las horas dejadas de trabajar por
los permisos o licencias debidamente autorizados, puedan ser compensadas
con el sobretiempo que tenga acumulado el trabajador o que pueda acumu-
lar en un determinado periodo(354).
11. La jornada laboral y el horario de trabajo en el nuevo régimen del

Servicio Civil
11.1. La jornada de servicio

El artículo 35, literal c., de la LSC establece que el servidor civil tiene
derecho a la jornada laboral –ahora denominada jornada de servicio– de 8
horas o 48 horas semanales, como máximo. Esta jornada de servicio, deno-
minada así por el Reglamento General de la LSC (artículo 156, literal e) es
también considerada como una obligación del servidor civil, porque este debe
cumplir con sus funciones en la jornada de servicio establecida.
Además, el servidor civil tiene la prohibición de ejecutar actividades o

utilizar tiempo de la jornada, o recursos de la entidad, para fines ajenos a los
institucionales; así como, de realizar actividad política en horario de servicio o
dentro de la entidad (artículo 157, literales d. y e., del Reglamento General).
No están sujetos a jornada de servicio el grupo de servidores civiles confor-
mado por los funcionarios (artículo 235 del Reglamento General).
Tanto la LSC y su Reglamento General señalan que los servidores civi-

les tienen derecho a una jornada de 8 horas diarias o cuarenta y 48 horas
semanales como máximo, la misma que deberá estar contenida en el Regla-
mento Interno de los Servidores Civiles-RIS.
Por lo señalado, todas las entidades públicas están obligadas a contar

con un único RIS, la misma que tiene como finalidad establecer condiciones
en las cuales debe desarrollarse el Servicio Civil en la entidad y en la cual se
establece como mínimo la jornada de servicio, horario, el tiempo de refrige-
rio y las normas de control de asistencia al Servicio Civil que se aplican en la
entidad (artículo 129 del Reglamento General)(355).
El RIS (que se asemeja al RIT que regula el régimen laboral de la activi-

dad privada) constituye, por excelencia, una expresión del poder de dirección
del Estado cuando actúa como empleador, ya que establece la normatividad

(355) Desde la entrada en vigencia de la LSC y su Reglamento General, todas las entidades
públicas están en la obligación de contar con un RIS, que contiene, entre otros derechos
y obligaciones de los servidores civiles, las disposiciones sobre la jornada, horario y
tiempo de servicios.
328
necesaria a la que deben sujetarse los servidores civiles para el debido cum-
plimiento de sus funciones y responsabilidades en el ejercicio de la función
pública, así como para la obtención de los derechos y beneficios que les
corresponden. Sin embargo, el poder de reglamentación del Estado-emplea-
dor no debe restringir derechos laborales reconocidos por la Constitución y
la legislación sobre la materia o contravenir disposiciones de orden público.
De otro lado, cada entidad está facultada a establecer turnos de servi-

cio –fijos o rotativos– así como a modificar el horario del servicio respetando
la jornada de servicio máxima establecida, según las necesidades de la enti-
dad y el Estado (artículo 147 del Reglamento General).
El trabajo en sobretiempo es excepcional, voluntario y compensable con

periodos equivalentes de descanso. En ningún caso, se paga horas extras
por servicios realizados en sobretiempo –de manera similar a lo establecido
en los regímenes del empleo público–, tampoco nadie puede ser obligado a
trabajar horas extras, salvo en los casos justificados en que la labor resulte
indispensable a consecuencia de un hecho fortuito o fuerza mayor (artículo
145 del Reglamento General)(356).
De acuerdo con las necesidades de la entidad, en el nuevo régimen del

Servicio Civil se introdujo una novedosa forma de contratación, esto es, per-
mitir a las entidades contratar a personal a media jornada, con el reconoci-
miento de sus vacaciones, gratificación y CTS proporcionales a la compensa-
ción económica recibida (artículo 146 del Reglamento General).
11.2. Horario de servicio

Por otra parte, el horario de trabajo en el nuevo régimen del Servicio
Civil es denominado horario de servicio. Se establece que, es facultad de
la entidad pública establecer el horario de servicio, entendiéndose por tal la
hora de ingreso y salida de los servidores civiles (artículo 147 del Reglamento
General).
Las entidades públicas que hayan establecido la jornada máxima de

servicio semanal podrán establecer bolsas de horas compensables. Igual-
mente, las entidades están facultadas a establecer turnos de servicio –fijos o
rotativos– así como a modificar el horario de servicio respetando la jornada
de servicio máxima establecida, según las necesidades de la entidad y el
Estado. Los horarios deberán ser establecidos considerando las horas más
(356) Servir emitirá la directiva sobre la restitución de las horas de trabajo en sobre-
tiempo con periodos equivalentes de descanso, así como su modalidad, oportunidad
y autorización.
329
convenientes para que la ciudadanía pueda hacer uso de los servicios que
presta la entidad(357).
11.3. Refrigerio
Respecto del refrigerio, en el caso de jornadas de servicio que se cum-
plen en horario corrido, el servidor civil tiene derecho a un tiempo de refrige-
rio que no puede ser inferior a cuarenta y cinco (45) minutos.
La entidad pública establece el tiempo de refrigerio dentro del horario de

trabajo, no pudiendo otorgarlo antes de su inicio ni luego de concluido. Debe
tenerse en que cuenta que el tiempo de refrigerio no forma parte de la jornada
de servicio (artículo 150 del Reglamento General), similar regulación que en
los otros regímenes laborales.
11.4. Registro permanente de control y asistencia

Asimismo, las entidades públicas están obligadas a contar con un regis-
tro permanente de control de asistencia, en el que los servidores civiles con-
signan de manera personal el ingreso y salida dentro del horario establecido.
La entidad, teniendo en cuenta la naturaleza de la función, puede exonerar de
dicho registro de asistencia a determinados servidores civiles.
11.5. Teletrabajo
Algo novedoso que introduce el nuevo régimen del Servicio Civil, en el
sentido de conciliar la vida (personal y familiar) con el trabajo, es la modalidad
de contratación de los servidores civiles mediante el teletrabajo (artículo 148
del Reglamento General), cuya regulación se encuentra en la Ley Nº 30036,
Ley que regula el teletrabajo, y sus normas reglamentarias.
De este modo, las entidades públicas en función de sus necesidades

podrán disponer de dicha modalidad contractual, en el que se advierte el
cumplimiento de la jornada laboral y del horario de trabajo conforme a la
Constitución y las disposiciones del nuevo régimen.
VI. DESCANSOS REMUNERADOS EN EL EMPLEO PÚBLICO Y EN

EL SERVICIO CIVIL
Los descansos remunerados son los periodos de tiempo (suspensión
imperfecta de labores) durante el cual se suspende la prestación de servicios
(357) El procedimiento para el establecimiento de turnos y la modificación del horario de ser-

vicio se establece mediante Directiva emitida por Servir.
330
del trabajador, sin que exista la pérdida de su remuneración, es decir, cuando

cesan las obligaciones por parte del trabajador y se mantienen los del Estado
como el empleador(358).
Después de la jornada laboral y las remuneraciones, los descansos

remunerados podrían ser considerados como los derechos más importantes
de los trabajadores del Sector Público o Privado. Pues, después del esfuerzo
realizado en el ejercicio de las actividades o funciones propias del trabajador,
este requiere de un tiempo para recuperarse física y mentalmente, ya sea
durante determinados periodos a la semana o anualmente.
El artículo 25 de la Constitución Política establece que todos los traba-

jadores –tanto del Sector Privado como público– tienen derecho al descanso
remunerado semanal y al descanso remunerado anual y, precisa, que su dis-
frute y goce se regule por ley o por convenio. Así, respecto del derecho a un
descanso anual remunerado, este se reconoce “sin pronunciarse sobre los
requisitos, contenido, temas de delegación normativa a la autonomía privada
y las vicisitudes que pueden presentarse, los que serán regulados por la nor-
mativa infraconstitucional”(359); como sucede en el: i) régimen de la carrera
administrativa (D. Leg. Nº 276); ii) régimen laboral de la actividad privada
(D. Leg. Nº 728); iii) régimen laboral especial del CAS (D. Leg. Nº 1057); y,
(iv) nuevo régimen del Servicio Civil (Ley Nº 30057).
Teniendo en consideración las normas internacionales que reconocen el

derecho a un descanso anual remunerado, es oportuno indicar que el Perú
ha ratificado el Convenio N° 52 de la OIT sobre el derecho vacacional, el
mismo que sirve de base para el desarrollo normativo del derecho vacacio-
nal, en virtud de que la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución
de 1993 señala que, los derechos fundamentales se interpretan de conformi-
dad con las normas internacionales sobre derecho humanos aprobadas por
el Perú(360).
La finalidad de los descansos remunerados es que los trabajadores

puedan recuperar las energías desgastadas durante la semana laborada y
destinen tiempo para sí mismos y sus familias, así como el reconocimiento
de determinados días en función de las festividades o acontecimientos por
(358) BERNUY ÁLVAREZ, Oscar. “Descansos remunerados y vacaciones”. En: Actualidad

Empresarial. N° 283, segunda quincena, Lima, julio 2013, pp. VI-1. Consulta: 18 de
noviembre de 2017. Véase: <http://aempresarial.com/asesor/adjuntos/vacaciones.pdf>.
(359) TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. Ob. cit., p. 429.
(360) Entre otras normas internacionales que reconocen el derecho a las vacaciones, pero de
manera general sin aludir a los aspectos concretos del descanso vacacional, tenemos el
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales
y Culturales; la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Véase TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge.
Ob. cit., p. 429.
331
feriados. Estos días de descanso son retribuidos con la remuneración equi-

valente a los ordinarios días de trabajo(361).
2. Tipos de descansos remunerados

Entre los diferentes tipos de descansos remunerados reconocidos nor-
mativamente tenemos los siguientes:
2.1. Descanso semanal obligatorio

Todo trabajador, sea del Sector Privado o Público, tiene derecho como
mínimo a 24 horas consecutivas de descanso en cada semana, el que se
otorgará preferentemente en día domingo. La remuneración por el día de
descanso semanal obligatorio es equivalente al de una jornada ordinaria y
se abonará en forma directamente proporcional al número de días efectiva-
mente trabajados.
El derecho de descanso remunerado es un derecho que se le reconoce
a todos los trabajadores estatales, indistintamente del régimen de contrata-
ción con el que se encuentran vinculados con la Administración Pública.
2.2. Descansos en días feriados y no laborables

Los trabajadores, sean del Sector Privado o Público, tienen derecho a
descanso remunerado en los días feriados que se establece legalmente para
el Sector Privado y Público, o para ambos.
2.3. Descanso vacacional anual

Todo trabajador, sea del Sector Privado o Público, tiene derecho a 30
días calendario de descanso vacacional, debidamente, remunerado y por
cada año completo de servicios.
Estos derechos del trabajador público o privado, en general, se susten-
tan en dos principios: por un lado, son descansos obligatorios y, por otro, son
remunerados, como lo enfatiza Elmer Arce(362).
3. Descansos remunerados en los regímenes del Empleo Público:

D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057
3.1. Descansos remunerados en el régimen de la carrera administrativa

a) Descanso remunerado en días feriados
El D.S. N° 178-91-PCM dicta las normas (artículos 1 al 3) sobre el
derecho a descanso remunerado en los días feriados de los servidores del
(361) TOYAMA, Jorge y VINATEA, Luis. Ob. cit., p. 301.

(362) ARCE ORTIZ, Elmer. Derecho individual del trabajo en el Perú: Desafíos y deficiencias.
2ª edición, Palestra, Lima, 2013, p. 491.
332
régimen de la carrera administrativa. Por tanto, los funcionarios y servidores

públicos comprendidos en dicho régimen tienen derecho al descanso remu-
nerado, en los siguientes días feriados:
- Año Nuevo (1 de Enero).
- Jueves Santo y Viernes Santo (movibles).
- Día del Trabajo (1 de mayo).
- San Pedro y San Pablo (29 de junio).
- Fiestas Patrias (28 de julio).
- Santa Rosa de Lima (30 de agosto).
- Combate de Angamos (8 de octubre).
- Todos los Santos (1 de noviembre).
- Inmaculada Concepción (8 de diciembre).
- Navidad del Señor (25 de diciembre)
Los días feriados señalados se celebrarán en la fecha respectiva. Cual-

quier otro feriado no laborable de ámbito no nacional o gremial, se hará efec-
tivo el día lunes inmediato posterior a la fecha, aun cuando corresponda con
el de descanso del trabajador.
Al ser el D.S. N° 178-91-PCM una normativa especial que regula los

descansos remunerados del personal sujeto al régimen de la carrera admi-
nistrativa, no corresponde la aplicación de otra normativa, como la estable-
cida para los trabajadores del régimen laboral de la actividad privada. Ade-
más, al no haberse previsto en la primera norma el otorgamiento de un pago
extra o adicional por efectuar labora en algún día feriado, solo corresponde
otorgar a la entidad el respectivo descanso físico como compensación(363); y
mucho menos cuando el 1º de mayo coincida con el día de descanso sema-
nal obligatorio.
En efecto, al no haberse establecido en el régimen de la carrera admi-

nistrativa un pago adicional por prestar servicios el 1º de mayo cuando dicho
día coincida con el de descanso semanal obligatorio, corresponde a la enti-
dad disponer el otorgamiento de un descanso físico como compensación en
caso se haya prestado servicios –por necesidad institucional– en dicho día
no laborable. Debiéndose entender que, dicha compensación se refiere al
333
otorgamiento de un descanso físico y no a una compensación económica

(pago remunerativo); toda vez que de considerarse esta última, se estaría vul-
nerando las disposiciones establecidas en las leyes anuales de presupuesto
del Sector Público, específicamente lo referente a la prohibición de incre-
mentos remunerativos(364), previstos en las leyes anuales de presupuesto (por
ejemplo, lo establecido en el artículo 6 de la Ley N° 30518), las cuales tienen
sustento constitucional (artículos 77 y 78).
b) Descansos anuales remunerados
A nivel constitucional se reconoce que todo trabajador tiene derecho al

descanso anual remunerado, precisando que el goce y disfrute de dicho dere-
cho se regulará por ley o por convenio. Así, a nivel legislativo, en el caso de
los servidores del régimen de la carrera administrativa se establece como uno
de los derechos de dicho personal gozar anualmente de treinta (30) días de
vacaciones remuneradas (artículo 24, inciso d., del D. Leg. N° 276).
En el citado régimen también se precisa la regulación del ciclo labo-

ral para el reconocimiento de las vacaciones, la posibilidad de acumularlas,
el goce de las vacaciones truncas y el establecimiento del rol de vacacio-
nes por parte de las entidades públicas (artículos 102, 103 y 104 del D.S.
Nº 005-090-PCM).
El rol de vacaciones es establecido por cada entidad pública, que ten-

drán que aprobarlo en el mes de noviembre de cada año para el año siguiente,
en función del ciclo laboral completo, para lo cual se tendrá en cuenta las
necesidades del servicio y el interés del servidor. Cualquier variación pos-
terior de las vacaciones deberá efectuarse en forma regular y con la debida
fundamentación.
La aprobación del rol de vacaciones resulta de mucha importancia, por-

que, por una parte, permite la mejor organización y gestión del personal y de
la entidad y, por otro, garantiza los objetivos y metas institucionales.
Ahora bien, siguiendo los lineamientos establecidos por Servir(365), de

conformidad con la regulación prevista por el D. Leg. Nº 276 y su Regla-
mento, sobre el reconocimiento y goce del descanso vacacional del personal
sujeto a dicho régimen, estableció los siguientes criterios que tienen que ser
observados por todas las entidades públicas:
(364) Ídem.
(365) Informes Legales Nºs 125-2010-SERVIR/GG-OAJ, 102-2012-SERVIR/GPGRH y 256-
2012-SERVIR/GG-OAJ, Informe Legal Nº 044-2010-SERVIR/GG-OAJ; e Informes Téc-
nicos Nºs 2317-2016-SERVIR/GPGSC y 265-2014-SERVIR/GPGSC.
334
- En materia de derecho a las vacaciones, no cabe distinción entre

los servidores de carrera, los contratados y los funcionarios, con-
forme al artículo 25 de la Constitución.
El artículo 24, inciso d., del D. Leg. N° 276 establece como uno de los
derechos de los “servidores de carrera” gozar anualmente de treinta
(30) días de vacaciones remuneradas, por lo que, literalmente, se puede
entender que las vacaciones solo son un derecho de dichos servidores.
Ello corresponde a una lectura errónea y limitada, puesto que la refe-
rida disposición debe interpretarse de acuerdo a lo previsto en el artículo
25 de la Constitución, que concede el derecho de vacaciones a todos
los trabajadores. Por ello, en concordancia con el artículo 2 del D. Leg.
N° 276, se habilita el reconocimiento del derecho vacacional a los con-
tratados y funcionarios. Así por ejemplo, los funcionarios que desem-
peñan cargos políticos tienen el derecho a gozar de vacaciones.
En el caso de que un servidor de carrera del régimen del D. Leg. N° 276

sea designado o asuma un cargo de confianza bajo otro régimen labo-
ral o de contratación, deberá reservar su plaza de origen, conforme se
señala en el numeral 3.1.3 del Manual Normativo de Personal N° 002-
92-DNP “Desplazamiento de Personal”, aprobado por Resolución Direc-
toral N° 013-92· INAP-DNP. En ese sentido, si el servidor al reservar su
plaza de origen no ha hecho uso de su descanso vacacional ganado en
su cargo primigenio, se desprende que al retornar a su plaza de origen
dicho derecho podrá ser ejercido toda vez que este se reservó durante
el periodo de la suspensión del vínculo. Asimismo, gozará del derecho
de vacaciones durante el periodo en que asumió el cargo de confianza
bajo otro régimen laboral.
- El servidor o funcionario, una vez cumplido el ciclo laboral de

un (1) año, debe gozar del descanso vacacional, pero puede, de
común acuerdo con la entidad, acumular hasta dos (2) periodos
vacacionales.
En efecto, todos los funcionarios y servidores públicos tienen derecho a

gozar anualmente de 30 días de vacaciones. Este derecho se obtiene al
cumplir el ciclo laboral, esto es, al acumular 12 meses de trabajo efec-
tivo, computándose para este efecto las licencias remuneradas y el mes
de vacaciones cuando corresponda. Asimismo, las vacaciones anuales
y remuneradas pueden acumularse hasta dos (2) periodos de común
acuerdo con la entidad, preferentemente por razones del servicio.
- El servidor que cesa antes de hacer uso de las vacaciones gana-

das, tiene derecho a percibir, como compensación vacacional, una
remuneración mensual total por el ciclo laboral acumulado. En caso
335
no se acumule un ciclo completo, la compensación será proporcio-

nal al tiempo trabajado, calculándose por dozavas partes (vacacio-
nes truncas).
Ahora bien, en caso de fallecimiento, la compensación se otorga a sus
familiares directos en el siguiente orden excluyente; cónyuge, hijos,
padres o hermanos. Para el pago del beneficio vacacional, deberá con-
siderarse todos los conceptos de pago de carácter remunerativo que
percibe o percibía mensualmente el servidor.
- Corresponde el pago de vacaciones no gozadas siempre y cuando el

funcionario, contratado o servidor de carrera haya cesado en el ser-
vicio antes de hacer uso de su descanso vacacional, y por no más de
dos periodos vacacionales acumulados. En este último caso, si un
servidor o funcionario público cuenta con una acumulación de más
de dos (2) periodos vacacionales, el pago por vacaciones no goza-
das corresponderá solo hasta por los dos (2) referidos periodos.
Si el servidor de carrera al reservar su plaza de origen (con motivo de
una designación o contratación bajo otro régimen) no ha hecho uso de
su descanso vacacional ganado en su cargo primigenio, este podrá
ser efectuado al retornar a su puesto de origen, salvo que cese en sus
funciones, para lo cual se otorgará el pago por vacaciones no gozadas
y/o truncas. En tal sentido, si el servidor cesa luego de retornar a su
puesto de origen, tendrá derecho al pago de sus vacaciones no goza-
das (únicamente por los periodos vacacionales acumulados con el límite
indicado) y vacaciones truncas (de corresponder).
- El adelanto de vacaciones sí procede en el caso del personal sujeto

al régimen de la carrera administrativa, puesto que no contraviene
la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto
En el régimen de la carrera administrativa, el otorgamiento del adelanto
de vacaciones no contraviene la Ley Nº 28411, porque se ampara en
los artículos 110 y 118 del D.S. Nº 005-90-PCM, que prevén la licencia a
cuenta del periodo vacacional como uno de los derechos de los servido-
res y funcionarios(366). No obstante, en este régimen el referido adelanto
(que se materializa a través de la mencionada licencia) no es irrestricto,
pues procede siempre que dicha licencia se dé por una de las dos cau-
sas específicas siguientes: i) el matrimonio; y, ii) la enfermedad grave
del cónyuge, padres o hijos.
(366) Estas disposiciones reglamentarias son un desarrollo del literal e) del artículo 24 del
D. Leg. Nº 276, que establece que es derecho de los servidores: “Hacer uso de permisos
o licencias por causas justificadas o motivos personales, en la forma que determine el
reglamento”. En ese sentido, forman parte del bloque normativo que sustenta la habilita-
ción en este régimen el descanso vacacional adelantado.
336
Adicionalmente, el otorgamiento del adelanto de vacaciones se condi-

ciona a que el servidor cuente con más de un (1) año se servicios efec-
tivos y remunerados en condición de nombrado o contratado, para cum-
plir labores de naturaleza permanente. Siendo así, el otorgamiento de
cada licencia (matrimonio y enfermedad) a cuenta del periodo vacacio-
nal se conceden por un periodo no mayor a 30 días. Asimismo, para
efecto del cómputo de dichas licencias, se acumularán por cada cinco
(5) días consecutivos o no, los días sábado y domingo, así como los
feriados no laborables de ser el caso.
3.2. Descansos remunerados en el régimen laboral de la actividad

privada
Los descansos remunerados de los trabajadores del régimen labo-
ral de la actividad privada están regulados, además del marco constitucio-
nal (artículo 25) e internacional (Convenio Nº 52 OIT), por el D. Leg. N° 713,
legislación sobre descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régi-
men laboral de la actividad laboral, y su Reglamento, aprobado mediante
D.S. N° 012-92-TR, Reglamento sobre Descansos Remunerados.
Cabe precisar que en este régimen se deberá tener en cuenta las nor-
mas presupuestales en lo que les sea aplicable, puesto que “en el seno de
la relación jurídica laboral entre una entidad del Estado y un servidor público,
debe prestarse especial atención al principio de equilibrio presupuestario”(367),
regulado por los artículos 77 y 78 de la Constitución de 1993.
a) Descanso semanal obligatorio
El D. Leg. N° 713 reconoce expresamente el derecho de descanso

semanal obligatorio. De este modo, todo trabajador sujeto al régimen labo-
ral de la actividad privada tiene derecho como mínimo a 24 horas consecuti-
vas de descanso en cada semana, el que se otorgará preferentemente en día
domingo (artículos 1 al 2).
La remuneración por el día de descanso semanal obligatorio será equi-

valente al de una jornada ordinaria y se abonará en forma directamente pro-
porcional al número de días efectivamente trabajados.
Asimismo, cuando los requerimientos de la producción lo hagan indis-

pensable (ello sucede sobre todo en el Sector Privado), el empleador podrá
establecer regímenes alternativos o acumulativos de jornadas de trabajo
y descansos respetando la debida proporción, o designar como día de
(367) NAVARRETE MALDONADO, Alejandro. “La compensación por la labor de sobretiempo

en las entidades públicas. Análisis de la prohibición al pago de horas extras”. Ob. cit.,
p. 132.
337
descanso uno distinto al domingo, determinando el día en que los trabajado-

res disfrutarán del descanso sustitutorio en forma individual o colectiva. Ello,
es aplicable sobre todo para los trabajadores del sector minero y, en excep-
cionales casos, en el Sector Público.
b) Descanso en días feriados
El derecho de descanso en días feriados, también es un derecho que

se les reconoce a los trabajadores del régimen laboral de la actividad privada
(artículos 5 al 9 del D. Leg. Nº 713). Entonces, se tendrá este derecho en los
días feriados señalados en esta ley, así como en los que se determinen por
dispositivo legal específico, tales como son:
- Año Nuevo (1 de enero).
- Jueves Santo y Viernes Santo (movibles).
- Día del Trabajo (1 de mayo).
- San Pedro y San Pablo (29 de junio).
- Fiestas Patrias (28 y 29 de julio).
- Santa Rosa de Lima (30 de agosto).
- Combate de Angamos (8 de octubre).
- Todos los Santos (1 de noviembre).
- Inmaculada Concepción (8 de diciembre).
- Navidad del Señor (25 de diciembre).
Los feriados establecidos en el artículo anterior se celebrarán en la

fecha respectiva. Cualquier otro feriado no laborable de ámbito no nacional
o gremial, se hará efectivo el día lunes inmediato posterior a la fecha, aun
cuando corresponda con el descanso del trabajador (artículo único de la Ley
N° 26331).
Aquellos trabajadores que laboren en su día de descanso sin sustituirlo

por otro día en la misma semana, tendrán derecho al pago de la retribución
correspondiente a la labor efectuada más una sobretasa del 100 %. Los tra-
bajadores tienen derecho a percibir por el día feriado no laborable la remune-
ración ordinaria correspondiente a un día de trabajo, el cual se percibirá sin
condición alguna. No obstante, en el Sector Público dicho pago está restrin-
gido disponiéndose en su lugar la compensación mediante descanso físico.
Por otra parte, siempre que el Día del Trabajo (1° de mayo) coincida con
el día de descanso semanal obligatorio, se debe pagar al trabajador un día
338
de remuneración por el citado feriado, con independencia de la remuneración

por el día de descanso semanal. Sobre el particular, en el Sector Público(368)
se identifican dos situaciones: i) que el 1° de mayo coincida con un día ordi-
nario, en cuyo caso el trabajador tiene derecho a no laborar ese día y a per-
cibir el pago que hubiese correspondido a un día de trabajo; y, ii) que el 1° de
mayo coincida con el día de descanso semanal, en cuyo caso el trabajador
tiene derecho al descanso físico semanal, al pago por el mismo y a un pago
adicional por el Día del Trabajo.
Se determina que no existe disposición que lleve a inferir la posibili-

dad de sustituir el pago adicional por el 1° de mayo con un día de descanso,
pues la finalidad de la norma pasa por otorgar a los trabajadores cuyo des-
canso semanal coincida con el Día del Trabajo un adicional remunerativo no
susceptible de ser reemplazado, dado el carácter imperativo de la norma(369).
c) El derecho de las vacaciones anuales
Según el D. Leg. N° 713, el trabajador tiene derecho a treinta (30) días

calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios, pre-
vio al cumplimiento del récord vacacional; cuyo derecho no solo alcanza a
los trabajadores, sino también resulta aplicable al personal de confianza o de
dirección (artículos 10 al 23).
- Requisitos para el goce de vacaciones
Para que el reconocimiento y goce de este derecho se debe cumplir los

siguientes requisitos:
i) Cumplir con una jornada ordinaria mínima de cuatro (4) horas dentro del
año de servicios. Para determinar el año de labores exigido se compu-
tará desde la fecha en que el trabajador ingresó al servicio del emplea-
dor o desde la fecha que el empleador determine, si compensa la frac-
ción de servicios correspondiente.
ii) Cumplir dentro del año completo de servicios el récord mínimo de días
laborados, en función de la jornada laboral a la semana, como se señala:
a) Tratándose de trabajadores cuya jornada ordinaria es de seis (6)

días a la semana, haber realizado labor efectiva por lo menos 260
días en dicho periodo.
b) Tratándose de trabajadores cuya jornada ordinaria sea de cinco (5)

días a la semana, haber realizado labor efectiva por lo menos 210
días en dicho periodo.

(369) Informe Técnico N° 224-2016-SERVIR-GPGSC.
339
c) En los casos en que el plan de trabajo se desarrolle en solo cua-

tro (4) o tres (3) días a la semana o sufra paralizaciones tempora-
les autorizadas por la Autoridad Administrativa de Trabajo, los traba-
jadores tendrán derecho al goce vacacional, siempre que sus faltas
injustificadas no excedan de 10 en dicho periodo.
- Cómputo de los días efectivos de labor
A efectos del récord vacacional, se consideran como días efectivos de

trabajo los siguientes: la jornada ordinaria mínima de cuatro (4) horas; la jor-
nada cumplida en día de descanso cualquiera que sea el número de horas
laborado; las horas de sobretiempo en número de cuatro (4) o más en un día;
las inasistencias por enfermedad común, por accidentes de trabajo o enfer-
medad profesional, en todos los casos siempre que no supere 60 días al año;
el descanso previo y posterior al parto; el permiso sindical; las faltas o ina-
sistencias autorizadas por ley, convenio individual o colectivo o decisión del
empleador; el periodo vacacional correspondiente al año anterior; y, los días
de huelga, salvo que haya sido declarada improcedente o ilegal.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que se consideran faltas injustifica-

das las ausencias no comprendidas en el cómputo de los días efectivos de
labor.
- Oportunidad y goce del descanso vacacional
La oportunidad del descanso vacacional será fijada de común acuerdo

entre el empleador y el trabajador, teniendo en cuenta las necesidades de
funcionamiento de la empresa y los intereses propios del trabajador y, a falta
de acuerdo, el empleador en uso de su facultad directriz decidirá la oportu-
nidad de goce del descanso vacacional. Este goce es en forma ininterrum-
pida, no obstante, el empleador, en atención a la solicitud escrita del traba-
jador, podrá autorizar dicho goce en periodos que no podrán ser inferiores a
siete (7) días calendario.
Asimismo, el trabajador puede convenir por escrito con su empleador en

acumular hasta dos (2) descansos consecutivos, siempre que después de un
año de servicios continuo disfrute por lo menos de un descanso de siete (7)
días naturales.
Es preciso señalar que, en las demás disposiciones del D. Leg. N° 713

y de las normas del régimen laboral de la actividad privada no se ha regu-
lado sobre la posibilidad de adelantar el descanso vacacional. Sin embargo,
cuando este régimen es aplicado al personal de entidades públicas, debe
tenerse en cuenta que la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto, que prohíbe el pago de remuneraciones por días no laborados
340
(salvo norma expresa que lo permita), y, de otro lado, impide efectuar adelan-
tos con cargo a remuneraciones(370).
Entonces, otorgar vacaciones a un trabajador sin que se hayan confi-

gurado las dos condiciones establecidas en el D. Leg. N° 713 para alcanzar
el derecho a ellas, claramente, implicaría pagar por días no laborados y, a la
vez, supondría adelantar la remuneración ya que el goce físico iría acompa-
ñado del pago de la remuneración vacacional, infringiendo las prohibiciones
anotadas. En esa medida, en este ámbito dicho anticipo no está permitido(371).
- Remuneración vacacional
La remuneración vacacional será abonada al trabajador antes del inicio

del descanso, el cual es equivalente a la que el trabajador venía percibiendo
habitualmente. Se considera remuneración, a este efecto, la computable para
la compensación por tiempo de servicios (CTS), aplicándose analógicamente
los criterios establecidos para la misma.
El empleador está obligado a hacer constar expresamente en el libro

de planillas, la fecha del descanso vacacional, y el pago de la remuneración
correspondiente. Asimismo, el descanso vacacional puede reducirse de 30 a
15 días, con la respectiva compensación de quince días de remuneración. El
acuerdo de reducción debe constar por escrito.
- Pago de vacaciones no gozadas
Respecto del pago de las vacaciones no gozadas y vacaciones trun-

cas, los trabajadores que cesen después de cumplido el año de servicios y
el correspondiente récord vacacional, sin haber disfrutado del descanso, ten-
drán derecho al abono del íntegro de la remuneración vacacional. El récord
trunco será compensado a razón de tantos dozavos y treintavos de la remune-
ración como meses y días computables hubiere laborado, respectivamente.
- Indemnización por no disfrute del descanso vacacional: triple

vacacional
Los trabajadores, en caso de no disfrutar del descanso vacacional den-

tro del año siguiente a aquel en el que adquieren el derecho, percibirán el
beneficio denominado triple vacacional, constituido por los siguientes con-
ceptos remunerativos: i) una remuneración por el trabajo realizado; ii) una
remuneración por el descanso vacacional adquirido y no gozado; y, iii) una
indemnización equivalente a una remuneración por no haber disfrutado del
descanso (artículo 23 del D. Leg. Nº 713).

(371) Ídem.
341
Esta indemnización no está sujeta a pago o retención de ninguna apor-

tación, contribución o tributo. El monto de las remuneraciones indicadas será
el que se encuentre percibiendo el trabajador en la oportunidad en que se
efectúe el pago.
En efecto, en el régimen laboral de la actividad privada, en caso no se

haya utilizado el descanso vacacional, dentro del año siguiente a aquel en el
que se adquiere dicho derecho, el trabajador percibirá, además de la remune-
ración por el trabajo realizado en el mes que debían descansar y de la remu-
neración por el descanso vacacional adquirido y no gozado, una indemniza-
ción equivalente a una remuneración por no haber disfrutado del descanso.
No obstante, la indemnización por falta de descanso vacacional “no alcanza
a los gerentes o representantes de la empresa que hayan decidido no hacer
uso del descanso vacacional” (artículo 24 del D.S. Nº 012-92-TR), de lo cual
se desprende que dicha indemnización no correspondería al personal de con-
fianza que ostente dichos cargos.
En esa misma línea, en el caso de las entidades públicas sujetas al régi-

men de la actividad privada, respecto al pago de indemnización por no dis-
frute del descanso vacacional, Servir(372) ha señalado lo siguiente: “los traba-
jadores que no han utilizado el descanso vacacional una vez cumplido el año
de servicios y el correspondiente récord, tienen derecho al pago de vaca-
ciones no gozadas equivalente a una remuneración vacacional, no estable-
ciéndose un límite de años de servicio sin hacer uso del descanso para su
otorgamiento”.
- Diferencias de las vacaciones reconocidas en el régimen de la

carrera administrativa y en el régimen laboral de la actividad privada
La diferencia de las vacaciones de los servidores del régimen de la

carrera administrativa con los trabajadores del régimen laboral de la actividad
privada radica fundamentalmente en que no se genera el derecho a indem-
nización por vacaciones no gozadas, como sucede en el Sector Privado. En
este se reconoce el abona la triple vacacional consistente en: i) una remu-
neración por el trabajo realizado(373); ii) una remuneración por el descanso
vacacional adquirido y no gozado desde el año o ciclo; y, iii) una indemniza-
ción por vacaciones no gozadas.
Por otro lado, en el régimen de la carrera administrativa, es posible acu-

mular los descansos vacacionales hasta por dos (2) periodos equivalente a
(372) Informe legal N° 164-2010-SERVIR/GG-OAJ.

(373) La cual es abonada en el mes en que realiza el trabajo efectivo sin goce del descanso,
por lo que realmente solo recibe producto del incumplimiento de otorgar descanso dos
remuneraciones (remuneración por descanso vacacional adquirido y no gozado y la
indemnización vacacional).
342
24 meses como máximo. En caso se exceda los dos periodos acumulables,

la ley ha previsto únicamente el pago de una compensación vacacional por
el derecho ya ganado (artículo 104 del D.S. Nº 005-90-PCM). Por tanto, no
existe imposición legal sobre el Estado en su calidad de empleador en dicho
régimen, ni derecho en pro de los servidores públicos a exigir y hacer efec-
tivo una indemnización equivalente a una remuneración en caso de no haber
disfrutado de su descanso vacacional oportunamente. En cambio, en el régi-
men laboral de la actividad privada sí se reconoce una indemnización de tal
índole(374).
3.3. Descansos remunerados en el régimen laboral especial del CAS

En el régimen laboral especial del CAS, los descansos remunerados
también son considerados como tipos de suspensión imperfecta de la rela-
ción laboral, por hacer uso del descanso físico semanal y anual, así como en
días de feriado. Los descansos remunerados de este régimen se sujetan a
las normas generales de las entidades de la administración pública.
a) Descanso remunerado semanal
Los trabajadores del régimen laboral especial del CAS tienen derecho
al descanso semanal obligatorio de 24 horas consecutivas como mínimo
(artículo 6, inciso c., del D. Leg. N° 1057), de similar forma a lo establecido en
los regímenes laborales de la carrera administrativa y de la actividad privada.
b) Descanso en días feriados
Sobre los descansos en días feriados para los trabajadores del régimen
laboral especial del CAS, en opinión de Servir(375), se advierte que, a dife-
rencia del régimen de la carrera administrativa (D.S. N° 178-91-PCM) y del
régimen laboral de la actividad privada (D. Leg. N° 713), en los que existe
una norma que de modo expreso establece el derecho al descanso remune-
rado en los días feriados, en este régimen (D. Leg. N° 1057) no se prevé tal
regulación.
Atendiendo al derecho a la igualdad que la Constitución Política reco-

noce (artículo 2, numeral 2), no existiría una justificación objetiva y razonable
para dar un tratamiento distinto a los trabajadores del régimen laboral espe-
cial del CAS, quienes también tienen derecho al descanso remunerado en los
días feriados. Por lo tanto, es razonable que los feriados remunerados esta-
blecidos con carácter general para el Sector Público y privado también sean
aplicables para los trabajadores del régimen laboral especial del CAS; sin
perjuicio que la entidad pública, por necesidades del servicio, pueda disponer
(374) Publicado en el diario oficial El Peruano el 8 de noviembre de 1991.

343
la realización de labores en dichos feriados. En dicho supuesto deberá com-

pensar al trabajador con descanso físico las horas o días laborados.
No obstante, ello no implica que las disposiciones reglamentarias que

atienden a la naturaleza de las labores que realizan los trabajadores del régi-
men laboral de la actividad privada sean de aplicación para los trabajadores
bajo el régimen laboral especial del CAS.
Dicho ello y contextualizando lo afirmado de manera conjunta, debemos

entender que al ser el régimen laboral especial del CAS un régimen de carác-
ter especial, tal como lo reconoció la STC recaída en el Expediente N° 00002-
2011-PI/TC, “significa haber admitido desde la perspectiva constitucional, que
los derechos, beneficios y demás condiciones que este régimen prevé no son
(ni tienen que ser) los mismos de otros regímenes. Por lo tanto, y a manera
de precisión, a los trabajadores bajo el régimen del D. Leg. N° 1057 solo le
son aplicables los feriados remunerados establecidos con carácter general
en el artículo 2 del D.S. N° 178-91-PCM y del artículo 6 del D.Leg. N° 713;
sin que ello implique el pago adicional dispuesto por el artículo 9 de las dis-
posiciones reglamentarias establecidas en el D.S. N° 012-92-TR, es decir,
un pago adicional –con independencia de la remuneración por el día de des-
canso semanal– por coincidir el 1° de mayo con un día de descanso sema-
nal obligatorio”(376).
c) Descanso vacacional
Con fecha 6 de abril de 2012 se publicó la Ley Nº 29849, cuya finalidad

fue la de eliminar progresivamente la contratación administrativa de servicios
y dar paso al reconocimiento del D. Leg. N° 1057 como una relación jurídica
laboral, en el que se otorgan derechos laborales. Dicha Ley fue denominada
por el Tribunal Constitucional como “una modalidad especial de contratación
temporal privada del Estado” (STC recaía en el Expediente N° 002-2010-
PI/TC), en la que se incorporó algunos derechos laborales, tales como el otor-
gamiento de vacaciones remuneradas de 30 días naturales.
Sin duda alguna, esta incorporación constituye una mejora en la situa-

ción de los trabajadores bajo el régimen laboral especial del CAS, pues con la
entrada en vigencia de la Ley N° 29849 (7 de abril de 2012) se extendió sus
vacaciones de 15 días naturales a 30, puesto que este es un derecho laboral
constitucional. Así, tanto el D. Leg. N° 1057 (artículo 6, inciso f.) y su Regla-
mento (artículo 8, numeral 8.1.), modifican sus disposiciones y reconocen a
los servidores el derecho al descanso físico, que consiste en no prestar servi-
cios por un periodo de 30 días calendario por cada año de servicios cum-
plido, recibiendo el íntegro de la contraprestación, siendo que la renovación
344
o prórroga del contrato administrativo de servicios no interrumpe el tiempo de

servicios acumulado.
Entonces, tienen derecho al descanso de 30 días naturales, aquellos

trabajadores bajo el régimen laboral especial del CAS que hayan laborado
ininterrumpidamente durante un año de servicios después de la entrada en
vigencia de la Ley N° 29849 (7 de abril de 2012). Caso contrario –conforme
a lo establecido por el artículo 103 de la Constitución Política de 1993(377)– la
norma aplicable será la vigente al generarse el derecho (antes del 7 de abril
de 2012).
De esta manera, el hecho determinante es el cumplimiento del año de

servicios, si este ocurrió al amparo de la norma anterior, el derecho a vaca-
ciones se rige por esta, y esta situación no podría ser revisada o modificada
por la nueva norma ya que hacerlo importaría una aplicación retroactiva. En
cambio, si el hecho (el cumplimiento del año) se genera con la vigencia de la
última, esta se aplica íntegramente(378).
Por ejemplo, en el caso que el trabajador cumplió el año de servicios

antes del 7 de abril de 2012 y no gozó de vacaciones, la consecuencia será
que durante ese año en el que presto ininterrumpidamente sus labores, ten-
drá derecho a 15 días naturales de vacaciones, pues la aplicación de la ley
–según nuestra Constitución– no es retroactiva. En cambio, si el trabajador
cumplió el año de servicios el 8 de abril de 2012, la consecuencia jurídica
será el otorgamiento de 30 días naturales, debido a que cumplido el año com-
pleto de prestación de servicios durante la vigencia de la Ley N° 29849 (7 de
abril de 2012).
En materia de derecho a las vacaciones en el régimen laboral especial

del CAS, es que estas se otorgan tanto a los servidores como a los que se de-
sempeñan como funcionarios, empleados de confianza y directivos, sin dis-
tinción alguna.
- Oportunidad y goce del descanso vacacional
El descanso físico debe disfrutarse de forma ininterrumpida; sin

embargo, a solicitud escrita del trabajador, se podrá autorizar el goce fraccio-
nado en periodos no inferiores a siete (7) días calendario.
(377) “Artículo 103.- Leyes especiales, irretroactividad, derogación y abuso del derecho
Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero
no por razón de las diferencias de las personas. La ley, desde su entrada en vigencia, se
aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene
fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favo-
rece al reo. La ley se deroga solo por otra ley. También queda sin efecto por sentencia
que declara su inconstitucionalidad”.
345
La oportunidad del descanso físico es determinada por las partes. De no

producirse acuerdo, la determina la entidad contratante teniendo en cuenta lo
dispuesto en el párrafo siguiente.
El descanso físico debe gozarse dentro del año siguiente de haberse

alcanzado el derecho, bajo responsabilidad administrativa funcional del fun-
cionario o servidor titular del órgano responsable de la gestión de los contra-
tos administrativos de servicios de cada entidad. No obstante, la falta de dis-
frute dentro de dicho plazo no afecta el derecho del trabajador a gozar el des-
canso con posterioridad.
- Acumulación de vacaciones
Si el contrato CAS concluye al año de servicios o después de este sin

que se haya hecho efectivo el descanso vacacional de 30 días naturales, el
trabajador percibe el pago correspondiente al descanso físico acumulado y
no gozado por cada año de servicios cumplido, sin observar a tal efecto, un
máximo de periodos.
Es decir, al momento del cese del trabajador, la entidad empleadora

deberá proceder con el pago de los conceptos por vacaciones no gozadas
que se hubiese generado durante la vigencia de su vínculo laboral, sin obser-
var un máximo de periodos a efectos del referido pago.
En el régimen laboral especial del CAS y sus disposiciones reglamenta-

rias y complementarias no han regulado –como si sucede en los regímenes
de los D. Leg. Nºs 276 y 728– la acumulación de periodos vacacionales, por
lo cual se entiende que los servidores sujetos a dicho régimen que no hayan
gozado de su descanso vacacional en la oportunidad correspondiente (den-
tro del año siguiente de haberse alcanzado el derecho), mientras mantengan
vínculo laboral con la entidad empleadora, podrán gozar con posterioridad de
todo el periodo de descanso físico al que tengan derecho(379).
- Adelanto de vacaciones
En el régimen laboral especial del CAS no se regula el adelanto de vaca-

ciones. Sin embargo, mediante la Ley N° 29849 se extiende a los servidores
sujetos a dicho régimen las licencias reconocidas en los regímenes labora-
les generales, siendo una de ellas la licencia a cuenta del periodo vaca-
cional regulada en el régimen del D. Leg. N° 276. De esto modo, en caso de
corresponder otorgar licencias a cuenta por periodo vacacional, estas se con-
ceden por un periodo no mayor a 30 días, siendo que para lo cual el cómputo
de dichas licencias, se acumularán por cada cinco (5) días consecutivos o
(379) Informe Técnico N° 421-2016-SERVIR/GPGS.
346
no, los días sábado y domingo, así como los feriados no laborables, de ser
el caso(380).
No obstante, si bien se reconocen las licencias a cuenta del periodo

vacacional para los trabajadores sujetos al régimen laboral especial del CAS,
el otorgamiento de la misma se sujeta al cumplimiento de requisitos, a la eva-
luación y conformidad institucional; y debe ser evaluada considerando, par-
ticularmente, el carácter temporal del contrato administrativo de servicios(381).
- Pago de vacaciones no gozadas y trucas
Por un lado, respecto del pago de las vacaciones no gozadas, si el

contrato concluye al año de servicios o después de este sin que se haya
hecho efectivo el respectivo descanso físico, el trabajador percibe el pago
correspondiente al descanso físico acumulado y no gozado por cada año de
servicios cumplido y, de corresponder, el pago proporcional dispuesto en el
párrafo siguiente. Se trata del pago de las vacaciones no gozadas (nume-
ral 8.5 del artículo 8 del D.S. Nº 075-2008-PCM, modificado por el D.S.
Nº 065-2011-PCM).
Por otro lado, respecto del pago de las vacaciones truncas, si el contrato
se extingue antes del cumplimiento del año de servicios, con el que se alcanza
el derecho a descanso físico, el trabajador tiene derecho a una compensa-
ción a razón de tantos dozavos y treintavos de la retribución como meses y
días hubiera laborado, siempre que a la fecha de cese, el trabajador cuente, al
menos, con un mes de labor ininterrumpida en la entidad. El cálculo de la com-
pensación se hace con base en el cincuenta por cien (100 %) de la retribución
que el contratado percibía al momento del cese (numeral 8.6 del artículo 8 del
D.S. N° 075-2008-PCM, modificado por el D.S. N° 065-2011-PCM).
El pago de las vacaciones no gozadas y truncas deberán efectuarse, por

parte de la entidad contratante, en la siguiente e inmediata oportunidad en la
que ordinariamente se les abona la remuneración a los servidores CAS, con-
forme así lo dispone imperativamente la Novena Disposición Complementa-
ria Final del D.S. Nº 075-2008-PCM.
4. Descansos remunerados en el nuevo régimen del Servicio Civil
4.1. Descanso semanal obligatorio

La LSC (artículo 35, literal d.) y su Reglamento General (artículo 149)
reconocen como uno de los derechos individuales de los servidores civiles el
descanso semanal obligatorio de 24 horas consecutivas, como mínimo.

347
Pero, cuando los requerimientos del servicio que presta la entidad

pública lo hagan indispensable, el servidor civil podrá prestar servicios en su
día de descanso semanal, en cuyo caso la entidad pública deberá fijar obli-
gatoriamente el día o días en que el servidor civil compensará el descanso
semanal.
Las modalidades de los descansos semanales deberán estar conteni-

das en el único Reglamento Interno de los Servidores Civiles - RIS aprobado
por todas las entidades de manera obligatoria. El RIS tiene como finalidad
establecer condiciones en las cuales debe desarrollarse el Servicio Civil en
la entidad, señalando los derechos (tales como, los descansos remunerados
semanales) y obligaciones del servidor civil y la entidad pública, así como las
sanciones en caso de incumplimiento (artículo 129 del Reglamento General).
4.2. Descanso en feriados

Si bien la LSC no reconoce expresamente el derecho del descanso en
días feriados, es su Reglamento General (artículo 149) que prevé expresa-
mente el derecho del servidor civil al goce del descanso compensado econó-
micamente en los días feriados señalados en el artículo 6 del D. Leg. Nº 713,
siendo esta norma de aplicación, únicamente, para los trabajadores del régi-
men laboral de la actividad privada, y ahora también para los servidores civiles.
Cuando los requerimientos del servicio que presta la entidad pública lo
hagan indispensable, el servidor civil podrá prestar servicios en su día feriado,
en cuyo caso la entidad pública deberá fijar obligatoriamente el día o días en
que el servidor civil compensará el descanso feriado trabajado (artículo 149
4.3. Descanso anual remunerado

La LSC (artículo 35, literal b.) y su Reglamento General (artículo 139)
consideran al descanso anual remunerado (vacaciones) como uno de los
derechos individuales del servidor civil, esto es, el derecho de gozar un des-
canso vacacional efectivo y continuo de 30 días calendarios por cada año
completo de servicios. Este tiempo de servicio se computa desde la fecha en
que el servidor civil ingresó a prestar servicio en la entidad.
Por este motivo, el descanso vacacional, de igual forma que los demás
regímenes laborales del empleo público (D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057) tam-
bién es considerado un supuesto de suspensión imperfecta (literal c. del
artículo 47 de la LSC).
a) Días de libre disponibilidad

Se establece que en el descanso vacacional forman parte los días de
libre disponibilidad, el cual se computa con cargo a los días de descanso
348
vacacional y se contabilizan como días calendario del periodo vacacional (lite-

ral b. del artículo 35 de la LSC). Al respecto, el servidor civil puede disponer
libremente de hasta siete (7) días hábiles, de los 30 días calendario corres-
pondientes a su descanso vacacional, en el año en el que se generó; sin que
proceda la acumulación (artículo 144 del Reglamento General).
Los días de libre disponibilidad se podrán utilizar en periodos no meno-

res de media jornada ordinaria de servicio, para la realización de actividades
personales, sin necesidad de justificar su utilización. Pueden ser dispuestos
antes de cumplir el año y récord vacacional, siempre y cuando se cuente o
se haya generado días equivalentes al número de días a utilizar. Las normas
internas de cada entidad pública establecen el procedimiento para solicitar el
uso de los días de libre disponibilidad.
b) Requisitos para gozar del descanso anual remunerado
De similar forma a lo establecido para el régimen laboral de la actividad

privada, en el artículo 140 del Reglamento General, se estableció que para
que los servidores civiles gocen del derecho a gozar del descanso vacacional
de 30 días por cada año completo de servicio deberán cumplir los siguientes
requisitos:
- Cumplir periodos no menores de media jornada ordinaria de servicio, es

decir, una jornada mínima de 4 horas diarias –o en promedio–, aunque
expresamente la LSC ni su Reglamento General lo señalen.
- Cumplir con el récord vacacional que se señala a continuación:
i) Tratándose de servidores civiles cuya jornada ordinaria es de seis

(6) días a la semana, deben haber realizado labor efectiva al menos
doscientos sesenta (260) días en dicho periodo.
ii) Tratándose de servidores civiles cuya jornada ordinaria es de cinco

(5) días a la semana, deben haber realizado labor efectiva al menos
doscientos diez (210) días en dicho periodo.
A efectos del cómputo del récord vacacional, considerado desde la

fecha en que el servidor civil se vinculó al Servicio Civil, se contempla los
días efectivos de trabajo, tales como (literal b. del artículo 140 del Regla-
mento General):
- La jornada de servicio; de acuerdo con lo señalado en el artículo 145 del

Reglamento General.
- Las horas de descanso con las que se compensa el sobretiempo, siem-

pre que hayan sido descontadas de la jornada ordinaria de servicio.
349
- Las inasistencias por enfermedad común, por accidentes de trabajo o

enfermedad profesional, en todos los casos siempre que no supere 60
días al año.
- El descanso pre y postnatal.
- El permiso por lactancia materna.
- Las horas en las que se compensa el permiso por docencia a que se

refiere el artículo 152 del Reglamento General, siempre que las horas
de docencia hayan sido descontadas de la jornada ordinaria de trabajo.
- El permiso y licencia sindical.
- El periodo vacacional correspondiente al año anterior.
- Los días de huelga, salvo que haya sido declarada improcedente o

ilegal.
- Las inasistencias autorizadas por ley, convenio individual o colectivo o

decisión de la entidad.
c) Cómputo del descanso anual remunerado para el personal que se

traslada al régimen
En el caso de los servidores que se hubieran trasladado al nuevo régi-
men del Servicio Civil en aplicación de la Cuarta Disposición Complementaria
Transitoria de la LSC, el año de servicio exigido –para el goce del descanso
anual remunerado– se computa desde la fecha del traslado del servidor civil.
d) Entrega económica por descanso vacacional
Los servidores civiles del nuevo régimen del Servicio Civil tienen dere-
cho a percibir una entrega económica con motivo del goce del descanso
vacacional, en sustitución y por un monto equivalente al que le corresponde-
ría percibir mensualmente por concepto de valorizaciones principal y ajustada
y, si correspondiera, valorización priorizada. Se abona en la oportunidad de
pago de la compensación económica mensual (artículo 142 del Reglamento
General).
e) Pago de la entrega económica vacacional y no gozada

El nuevo régimen del Servicio Civil prevé dos reglas aplicables a los ser-
vidores civiles para la entrega económica vacacional (artículo 143 del Regla-
mento General):
- En el caso de vacaciones no gozadas
Si el vínculo del servidor civil termina después de cumplido el año de
servicio y el récord, sin haber disfrutado del descanso vacacional,
350
tendrá derecho a percibir el íntegro de la entrega económica vaca-

cional correspondiente.
- En el caso de vacaciones truncas
Si el vínculo del servidor civil termina antes de cumplido el

cómputo del año de servicio, tendrá derecho a percibir tantos doza-
vos y treintavos de la entrega económica vacacional correspon-
diente como meses y días computables hubiere prestado servicio,
respectivamente.
f) Oportunidad del descanso vacacional
La oportunidad del descanso vacacional se fija, en principio, de común

acuerdo entre el servidor civil y la entidad, decidiendo esté, en último lugar, en
caso de falta de acuerdo (artículo 141 del Reglamento General).
Para tal fin, de similar forma a lo previsto en el régimen de la carrera

administrativa, las oficinas de Recursos Humanos de las entidades, o la que
haga de sus veces, aprueban la programación del rol de vacaciones en el
mes de noviembre de cada año para el año siguiente; correspondiendo al
inmediato superior del servidor civil dar cumplimiento a la programación del
rol de vacaciones.
Asimismo, se dispuso que el Poder Ejecutivo, mediante decreto supremo

puede establecer que hasta quince (15) días calendario del descanso vaca-
cional se gocen de forma general por todos los servidores civiles de una
o más entidades públicas, cuyas reglas para su aplicación serán estableci-
das por el ente rector con la emisión de la respectiva directiva. Esta medida
encuentra su justificación en el sentido que pretende implementarse una polí-
tica sociolaboral de tratar de conciliar la vida (personal y familiar) con el Ser-
vicio Civil (trabajo en las entidades públicas).
g) Acumulación de vacaciones
La falta de goce del descanso vacacional en el año siguiente en que se

generó el derecho tiene como única consecuencia la acumulación del referido
descanso, sin que se genere derecho a compensación económica alguna
adicional (literal b. del artículo 35 de la LSC y artículo 141 del Reglamento).
Por tanto, la acumulación de periodos de descanso vacacional, procede

de manera excepcional a solicitud del servidor público y solo hasta por dos
(2) periodos de descanso vacacional, cuyo límite se asemeja a lo establecido
en el régimen de la carrera administrativa. En este caso, tampoco se genera
derecho a compensación económica adicional alguna.
351
h) Impedimento de gozar el descanso vacacional
El descanso vacacional no podrá ser otorgado cuando el servidor civil

esté incapacitado por enfermedad o accidente, salvo que la incapacidad
sobrevenga durante el periodo de vacaciones (artículo 141 del Reglamento
General).
Asimismo, durante el tiempo que dura el procedimiento administra-

tivo disciplinario el servidor civil procesado, según la falta cometida, puede
ser separado de su función y puesto a disposición de la oficina de recur-
sos humanos. Mientras se resuelve su situación, el servidor civil tiene dere-
cho al goce de sus remuneraciones, pero está impedido de hacer uso de sus
vacaciones.
i) Derecho al descanso vacacional de los servidores de actividades

complementarias de plazo indeterminado y para los servidores de
confianza
Si bien, el descanso vacacional es un derecho que se le reconoce a

todos los servidores civiles, existen algunas particularidades en su recono-
cimiento para los servidores de actividades complementarias de plazo inde-
terminado y para los servidores de confianza, conforme lo prevé los artículos
262 y 264 del Reglamento General de la LSC, respectivamente.
En el caso de los servidores de actividades complementarias de

plazo indeterminado tienen derecho a gozar de un descanso vacacional
efectivo y continuo de 30 días calendario por cada año completo de servicios
y a percibir una entrega económica con motivo del goce del descanso vaca-
cional, por un monto igual al que le correspondería percibir como compensa-
ción económica mensual y en sustitución de la misma. Se abona en la opor-
tunidad de pago determinada en las normas pertinentes.
Asimismo, dichos servidores pueden disponer libremente de hasta siete

(7) días hábiles, de los 30 días calendario correspondientes a su descanso
vacacional en el año en el que se generó. No procede la acumulación, salvo
como días de vacaciones no utilizados.
Los días de libre disponibilidad se podrán utilizar en periodos no meno-

res de media jornada ordinaria de trabajo, para la realización de actividades
personales, sin necesidad de justificar su utilización. Los referidos días pue-
den ser dispuestos antes de cumplir el año y récord vacacional, siempre y
cuando se cuente o se haya generado días equivalentes al número de días a
utilizar, y se contabilizan como días calendario de descanso vacacional.
Por su parte, los servidores de confianza pueden hacer uso de la

totalidad de su descanso vacacional en periodos menores a siete (7) días
352
calendario, previo acuerdo con la entidad, con excepción de los días de libre
disponibilidad, los cuales se podrán utilizar en periodos no menores de media
jornada ordinaria de trabajo, para la realización de actividades personales,
sin necesidad de justificar su utilización.
Los días de libre disponibilidad pueden ser dispuestos antes de cumplir

el año y récord vacacional, siempre y cuando se cuente o se haya generado
días equivalentes al número de días a utilizar. Su goce se computa con cargo
a los días de descanso vacacional y se contabilizan como días calendario del
periodo vacacional (literal b. del artículo 35 de la LSC).
VII. LA REMUNERACIÓN EN EL EMPLEO PÚBLICO Y EN EL

SERVICIO CIVIL
Manuel Alonso y Emilia Casas(382) nos recuerdan que “del contrato de
trabajo derivan obligaciones recíprocas y que la prestación es el contenido
de la obligación. En las obligaciones recíprocas cada parte debe sus propias
prestaciones y tiene derecho a las de la otra; además, y en ello consiste la
reciprocidad, con la prestación de una parte (su deber y el derecho de la otra)
se corresponde la de la otra (deber de esta y derecho de la una)”.
De lo cual, afirman los citados autores, “lo que configura el contrato de

trabajo como recíprocos es la correspondencia que existe entre las presta-
ciones básica del trabajador (prestar su trabajo, trabajar) y del empresario
(remunerar el trabajo prestado). Así, “la obligación de remunerar el trabajo,
básica del empresario [o del Estado como empleador], es una obligación de
dar una cosa a otro; esta cosa que se da es el salario; pero lo definitorio del
salario no es la cosa que se da y recibe, que puede ser muy diversa según la
clase de salario, ni el acto de darla o recibirla, sino el título en virtud del cual
se da y se recibe. Es salario se da como contenido u objeto de la prestación
del empresario en cumplimiento de su obligación básica de remunerar el tra-
bajo, y se recibe por el trabajador como contraprestación de su trabajo”.
Por la relevancia del salario y su impacto, no solo en plano jurídico-

laboral, en la sociedad y economía, es pertinente que sea reconocido como
un derecho fundamental de todos los trabajadores, tanto del Sector Privado
como del público, sin distinción y limitación alguna.
(382) ALONSO, Manuel y CASAS, Emilia. Derecho del Trabajo. 19ª edición, Civitas, Madrid,
2001, pp. 321-322.
353
En nuestro ordenamiento jurídico laboral(383), “la remuneración no sola-

mente constituye uno de los tres elementos esenciales del contrato de tra-
bajo, sino que constituye un derecho fundamental reconocido por el artículo
24 de la Constitución de 1993”. Efectivamente, dicha disposición “contiene
una fórmula de contenido general y de preceptividad o eficacia diferida
(o programática) al señalar que el trabajador [privado o público] tiene dere-
cho a una remuneración equitativa y suficiente que procure para él y su fami-
lia bienestar material y espiritual. Sin embargo, de otro lado, representa un
interés del Estado en su tratamiento, fija un determinado marco de desa-
rrollo legal y de interpretación judicial y, finalmente, se indica –en el propio
artículo– que su cobro tiene prioridad sobre otros adeudos del empleador,
reconociendo una remuneración mínima vital”(384).
2. Características de la remuneración en el Sector Público

La remuneración tiene un reconocimiento legal y constitucional en nues-
tro ordenamiento jurídico laboral. Constituye la retribución otorgada en las
relaciones de trabajo de empleo privado o empleo privado, el íntegro de lo
que el trabajador recibe por sus servicios, en dinero o en especie, siempre
que sea de libre disposición. Siguiendo a Gustavo Quispe(385), la remunera-
ción tiene las siguientes características:
- La remuneración es contraprestativa
El pago corresponde al trabajador –del Sector Privado o Público– por la

puesta a disposición de su actividad. Pero es más que una contraprestación,
ya que la inactividad temporal del trabajador originada en ciertas causas, no
conlleva a la suspensión de la remuneración. Así, tenemos supuestos en los
cuales se recibe a pesar de que el trabajador no ejecuta su prestación per-
sonal como, por ejemplo, la que recibe por descanso vacacional, por licencia
por enfermedad, etc.
- Es de libre disposición del trabajador
La remuneración per se es de libre disposición, esto es, que el trabaja-

dor dispone a su libre arbitrio o decisión del pago que recibe por sus servicios,
sin condicionamientos de ninguna clase.
(383) “Artículo 24.- El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que
procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual.
El pago de la remuneración y de los beneficios sociales del trabajador tiene prioridad
sobre cualquiera otra obligación del empleador.
Las remuneraciones mínimas se regulan por el Estado con participación de las organiza-
ciones representativas de los trabajadores y de los empleadores”.
(384) TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. Ob. cit., pp. 279-280.
(385) QUISPE CHÁVEZ, Gustavo. Ob. cit., pp. 102-103.
354
- Se puede pagar en dinero o en especie
En efecto, la remuneración puede ser retribuida de dos formas: en

dinero(386) (se abona la remuneración en moneda de curso legal o moneda
extranjera) o a través del pago en especie, que no es otra cosa que la entrega
de bienes o de algún beneficio valuable en dinero, que le generan una ven-
taja patrimonial al trabajador, lo que a su vez supone el disfrute, utilización y
consumo de dichos bienes.
- La Ley no le debe haber sustraído el atributivo remuneratorio
Este es un aspecto importante, pues existen conceptos que por natu-

raleza calificarían como remuneración, pero que la ley les excluye esta cali-
dad. Por ejemplo, sucede con la bonificación por escolaridad dispuesta por el
Decreto Supremo N° 010-2010-EF, a la que se le excluye el carácter remune-
rativo, o las diferentes bonificaciones que se otorgan a los servidores públi-
cos del régimen de la carrera administrativa.
En el Sector Público la remuneración también constituye un derecho de

todas las personas que prestan sus servicios en las entidades públicas, indis-
tintamente del régimen contractual al que están vinculados (D. Leg. Nºs 276,
728 o 1057 y Ley Nº 30057). Por ello, la remuneración de los trabajadores
estatales (actualmente denominada compensación económica por la LSC),
además de observar las características antes referidas, deben cumplir con
las disposiciones establecidas en cada uno de los regímenes laborales del
empleo público o del nuevo régimen del servicio, así como los principios por
los que se rige la remuneración.
Adicionalmente, es importante tener en cuenta que las remuneraciones

del personal que presta servicios en el Sector Público, se encuentra determi-
nados, modificados y, muchas veces, limitados, principalmente, por las nor-
mas presupuestales. Esto es, como lo refiere el autor citado, “delimitan los
montos e incrementos remunerativos para los servidores”.
Por ejemplo, las escalas remunerativas de las entidades públicas, sin

perjuicio del régimen laboral al que se sujetan, deben aprobarse mediante
decreto supremo refrendado por el MEF, siendo nula toda disposición en con-
trario, bajo responsabilidad, conforme a lo dispuesto por el TUO de la Ley
Nº 28411, aprobado por D.S. Nº 304-2012-EF(387). En tal sentido, no corresponde
(386) A partir del 1 de enero de 2008, la Remuneración Mínima Vital (RMV) equivalía a S/ 550,
en junio del 2012 se fijó en S/ 750, desde el 1 de abril de 2016 se fijó en S/ 850, el cual se
mantiene hasta la actualidad.
(387) El D.S. Nº 304-2012-EF, regula en su Cuarta Disposición Transitoria, referido al trata-
miento de las remuneraciones, bonificaciones, asignaciones y demás beneficios del
Sector Público, que “[l]as escalas remunerativas y beneficios de toda índole, así como
los reajustes de los remuneraciones y bonificaciones que fueran necesarias durante el
355
la aprobación de escalas remunerativas mediante procedimientos referidos

a la aprobación de instrumentos de gestión interna, sin perjuicio de lo cual
las entidades podrán desarrollar pautas referenciales internas relativas a las
contraprestaciones de los servidores del régimen administrativo de servidos,
debiendo considerar para tal efecto los topes remunerativos fijados por la nor-
mativa sobre el particular(388).
Las leyes de presupuesto anuales desde el año 1993 hasta la actua-

lidad mantienen la restricción de reajustar u homologar la remuneración o
crear nuevas bonificaciones, las que requieren de norma expresa que auto-
riza dichas acciones. Estas restricciones inclusive son extensivas a efectos
de las negociaciones colectivas. Por ejemplo, La Ley Nº 30518, Ley de Pre-
supuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2017(389), ha establecido una
limitación aplicable a todas las entidades públicas en los diferentes niveles
de gobierno (nacional, regional y local), en virtud de la cual, elimina cualquier
posibilidad de incremento remunerativo, independientemente de su forma,
modalidad, periodicidad y fuente de financiamiento(390).
La falta de una política remunerativa uniforme aplicable para todas las

entidades del Sector Público, aunado con la desordenada coexistencia de
tres regímenes laborales distintos –sin considerar los regímenes de carreras
especiales y las otras modalidades de contratación de personal– con regula-
ciones diferentes en cada una de estas respecto de sus escalas remunerati-
vas, genera una gran distorsión de estas, inclusive al interior de cada entidad
(en esta pueden coexistir varios regímenes laborales).
Año Fiscal para los Pliegos Presupuestarios comprendidos dentro de los alcances de
la Ley General, se aprueban mediante decreto supremo refrendado por el ministro de
Economía y Finanzas, a propuesta del Titular del Sector. Es nula toda disposición con-
traria, bajo responsabilidad”. Entonces, a efectos de la aprobación de las escalas que
fijen sus políticas remunerativas, las entidades comprendidas dentro del SAGRH debe-
rán observar dicha disposición, estando prohibido la aprobación de escalas remunera-
tivas mediante procedimientos contenidos en cualquier instrumento de gestión interna
(Informe Legal N° 441-2010-SERVIR/GG-OAJ).
(389) “Artículo 6. Ingresos del personal
Prohíbase en las entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos
locales, el reajuste o incremento de remuneraciones, bonificaciones, dietas, asigna-
ciones, retribuciones, estímulos, incentivos, compensaciones económicas y beneficios
de cualquier naturaleza, cualquiera sea su forma, modalidad, periodicidad, y fuente de
financiamiento. Asimismo, queda prohibida la aprobación de nuevas bonificaciones,
asignaciones, incentivos, estímulos, retribuciones, dietas, compensaciones económicas
y beneficios de toda índole con las mismas características señaladas anteriormente.
Los arbitrajes en materia laboral se sujetan a las limitaciones legales establecidas por la
presente norma y disposiciones legales vigentes. La prohibición incluye el incremento de
remuneraciones que pudiera efectuarse dentro del rango o tope fijado para cada cargo
en las escalas remunerativas respectivas”.
356
Para corregir, uniformizar, y ordenar las grandes distorsiones que se

observan en las remuneraciones del empleo público, esto es, los ingresos
de los servidores públicos (cuyo costo de la planilla pública representa un
porcentaje considerable del presupuesto nacional anual: 30 % anualmente,
conforme a la exposición de motivos de la LSC), con la entrada en vigen-
cia del nuevo régimen del Servicio Civil se propone cumplir con dichas fina-
lidades, complementándolas con un específico Reglamento de Compen-
saciones que establezca las escalas remunerativas, ahora denominadas
“compensaciones”.
En efecto, mediante el Reglamento de Compensaciones de la LSC,

aprobado mediante D.S. Nº 138-2014-EF, se tiene por objeto establecer las
disposiciones reglamentarias para la valorización y regulación de las com-
pensaciones económicas y la determinación de las compensaciones no eco-
nómicas, establecidas en la LSC.
A través de dicha norma se identifica y determina los factores, criterios,

niveles, así como las escalas remunerativas del Sector Público, para con-
cretar los lineamientos de una política remunerativa de las entidades suje-
tas al SAGRH. Dichos lineamientos fueron desarrollados en el marco de las
funciones que tiene Servir (literal b. del artículo 10 del D. Leg. Nº 1023(391))
en coordinación con el MEF, los que se vienen implementando progre-
sivamente.
3. Ingresos de los altos funcionarios y autoridades del Sector Público

De conformidad a lo establecido en el artículo 39 de la Constitución de
1993, se promulga la Ley Nº 28212 –modificada por el D.U. N° 038-2006(392)–
con la finalidad de regular los ingresos de los altos funcionarios y autoridades
del Estado, creándose la Unidad de Ingreso del Sector Público (URPS(393))
como valor de referencia para fijar los ingresos de dichos funcionarios y
autoridades.
(391) Es función de Servir, entre otras, proponer la política remunerativa de las entidades
sujetas al SAGRH, que incluye la aplicación de incentivos monetarios y no monetarios
vinculados al rendimiento, que se desarrolla en el marco de los límites presupuestarios
establecidos por la ley y en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas.
(392) De conformidad con la Segunda Disposición Complementaria y Final del D.U. N° 038-
2006, publicado el 30 diciembre 2006, se establece que en concordancia con lo dis-
puesto en el citado Decreto de Urgencia, la referencia a “remuneración” que contiene la
presente Ley y demás normas reglamentarias y complementarias se entiende hecha a
“ingreso” y la referencia en dichas normas a la “Unidad Remunerativa del Sector Público
- URSP” se entiende hecha a la “Unidad de Ingreso del Sector Público”.
(393) El artículo 3 de la Ley N° 28212 dispone la creación de la Unidad Remunerativa del
Sector Público - URSP (entendida como Unidad de ingreso del Sector Público - UISP),
que servirá como referencia para el pago de las remuneraciones de los altos funciona-
rios y autoridades del Estado, cuyo monto será fijado por el Poder Ejecutivo, antes de la
357
El desarrollo constitucional y legal de la jerarquía y remuneraciones de

los altos funcionarios y autoridades del Sector Público se aplica a los esta-
blecidos en el ámbito de aplicación de la Ley Nº 28212, en el siguiente orden:
- El Presidente de la República.
- Los congresistas de la República.
- Los ministros de Estado.
- Los miembros del Tribunal Constitucional.
- Los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura.
- Los magistrados supremos.
- Los miembros de la Junta de Fiscales Supremos.
- El Defensor del Pueblo.
- Los miembros del Jurado Nacional de Elecciones
- Los presidentes y consejeros de los gobiernos regionales.
- Los alcaldes y regidores provinciales.
- Los alcaldes y regidores distritales.
- Los presidentes de los Gobiernos Regionales y los alcaldes provinciales y
distritales son las máximas autoridades dentro de sus circunscripciones.
- El Alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima tiene, para todo
efecto, la jerarquía que corresponde a un presidente de gobierno
regional.
- Las autoridades nacionales, regionales y locales deben respetar, bajo
responsabilidad, las precedencias consecuentes de las normas sobre
jerarquía establecidas en este artículo.
De acuerdo a la jerarquía establecida, el Presidente de la República

tiene la más alta jerarquía en el servicio, quien no podrá percibir un monto
mayor a 10 UIPS (artículo 2 de la Ley Nº 28212). Esta última se fijó para el
año 2017 en la suma de S/ 2600.00, mediante D.S. Nº 067-2016-PCM, como
se ha venido efectuando en años anteriores, como se puede apreciar en el
siguiente cuadro:
presentación del proyecto de la Ley de Presupuesto del Sector Público del año en que
tendrá vigencia.
Recientemente, mediante D.S. Nº 067-2016-PCM se fijó en S/ 2600.00 el monto corres-
pondiente a la UIPS para el 2017.
358
CUADRO Nº 18
UNIDADES DE INGRESO DEL SECTOR PÚBLICO (2009 AL 2016)
UNIDAD DE INGRESO DEL SECTOR

AÑOS NORMA
PÚBLICO (EN SOLES)
2009 Decreto Supremo N° 076-2008-PCM
2012 Decreto Supremo N° 074-2011-PCM S/ 26,000.00

2013 Decreto Supremo N° 089-2012-PCM (desde el 2009 hasta el 2016)
Entonces, el Presidente de la República percibe un ingreso no mayor

a S/ 26,000.00, seguido de las autoridades señalas en el respectivo orden y
conforme a las reglas establecidas en la norma sobre la materia (artículos 2
y 4 de la Ley Nº 28212).
CUADRO Nº 19
UISP DE LOS FUNCIONARIOS O AUTORIDADES DEL ESTADO
FUNCIONARIO O AUTORIDAD DEL REMUNERACIÓN MÁXIMA (EN UISP) INGRESO MÁXIMO

ESTADO UISP = 2,600.00 SOLES (EN SOLES)
Presidente de la República 10 UISP S/ 26,000.00
Congresista de la República 6 UISP S/ 15,600.00
Presidente de gobierno regional 5 y media UISP S/ 14,300.00
Alcalde de la Municipalidad de Lima 5 y media UISP S/ 14,300.00
Alcaldes provinciales y distritales 4 y un cuarto UISP S/ 11,050.00
En el régimen de remuneraciones de altos funcionarios y autoridades

del Estado se perciben 12 remuneraciones por año y 2 gratificaciones en los
meses de julio y diciembre (gratificación por Fiestas Patrias y por Navidad),
cada una de las cuales no puede ser mayor a una remuneración mensual.
Asimismo, respecto de la percepción de las dietas de los altos funcio-

narios y autoridades del Estado, en primer lugar, las personas al servicio del
359
Estado y que en representación del mismo formen parte de directorios, no

percibirán dietas en más de una (1) entidad. En segundo lugar, los conseje-
ros regionales y regidores municipales reciben únicamente dietas, según el
monto que fijen los respectivos consejos regionales y concejos municipales,
de conformidad con lo que disponen sus respectivas leyes orgánicas. En nin-
gún caso dichas dietas pueden superar en total el treinta por ciento (30 %)
de la remuneración mensual del Presidente del Gobierno Regional o del
Alcalde correspondiente (artículo 5 de la Ley Nº 28212).
4. Remuneraciones en los regímenes del empleo público: D. Leg.

Nºs 276, 728 y 1057
4.1. Sistema Único de Remuneraciones en el régimen de la carrera

administrativa
4.1.1. Definición
Es importante resaltar que en el régimen del D. Leg. N° 276, que tiene
justamente como denominación “Ley de Bases de la Carrera Administrativa y
de Remuneraciones del Sector Público”, en su artículo 5 dispuso el estable-
cimiento de un Sistema Único de Remuneraciones (cuyo desarrollo está
contenido en el Título II) regido por los principios de universalidad, base téc-
nica, relación directa con la carrera administrativa y adecuada compensación
económica.
El establecimiento del citado sistema es porque a efectos del régimen

de la carrera administrativa, la administración pública constituye una sola ins-
titución en sus diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local) y,
por ende, un Sistema Único de Remuneraciones; dentro del cual se esta-
blece una compensación adecuada (remuneración) que retribuye el desem-
peño laboral con equidad y justicia, en el cumplimiento del ejercicio público
en favor de la nación(394).
En tal sentido, se reconoce a la remuneración como un derecho de fun-

cionarios y servidores públicos, cuya percepción tiene que corresponder a su
nivel y la misma que está constituida por tres elementos básicos (ver gráfico
Nº 18): i) haber básico; ii) bonificaciones; y, iii) beneficios (literal c. del artículo
24 del D. Leg. Nº 276 y artículo 43 del D.S. Nº 005-90-PCM).
Ahora bien, respecto de los alcances de la Remuneración Mínima

Vital (RMV), es pertinente precisar que esta, siguiendo los lineamientos
(394) El tener un Sistema Único de Remuneraciones supone que los niveles de carrera y los
conceptos remunerativos son los mismos para toda la carrera administrativa y que el
nivel remunerativo alcanzado se preserva, incluso, cuando se produce movilidad hori-
zontal entre entidades (artículo 7 del D. Leg. N° 276.)
360
establecidos por el ente rector(395), ha sido establecida únicamente para los

trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada (D. Leg. Nº 728)
y al régimen laboral especial del CAS (D. Leg. Nº 1057).
Por lo tanto, los funcionarios y servidores públicos sujetos al régimen de

la carrera administrativa se rigen, exclusivamente, bajo el Sistema Único de
Remuneraciones regulado por el D. Leg. Nº 276, su Reglamento y normas
complementarias. Este sistema no puede ser modificado por las entidades
públicas, pero sí por las normas de presupuesto.
4.1.2. Estructura de la remuneración

En principio, es importante resaltar la labor que viene efectuando Servir,
que tiene como sus atribuciones la absolución de consultas referidas al sen-
tido y alcance de la normativa sobre el SAGRH, dentro de los cuales se
encuentran los subsistemas de compensaciones. Dicha labor se enmarca en
la emisión de diversas opiniones técnico-legales (otras vinculantes) respecto
de la aplicación e interpretación de las diferentes instituciones que conforman
las relaciones de trabajo en el empleo público o Servicio Civil.
Con la citada atribución conferida a Servir, teniendo en consideración el

precedente administrativo de observancia obligatoria del Tribunal del Servi-
cio Civil contenida en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2011-SERVIR/TSC
del 18 de junio de 2011 –vigente y de aplicación obligatoria por parte de todas
las entidades estatales)–, en el Informe Legal Nº 524-2012-SERVIR/GPGSC,
se precisaron los alcances de la estructura de la remuneración del personal
sujeto al régimen de la carrera administrativa, así como las características de
los conceptos de pago y los criterios que se deben considerar para definir la
base de cálculo aplicable a la determinación de beneficios en dicho régimen.
La observación de este informe emitido por el ente rector es fundamental,
para el correcto entendimiento de la estructura de la remuneración de los fun-
cionarios y servidores públicos del régimen del D. Leg. Nº 276.
Siguiendo a los lineamientos establecidos en el citado informe, se advierte

que la estructura del sistema de pago del régimen de la carrera administrativa,
viene siendo regulado, básicamente, por tres (3) instrumentos normativos que
se complementan entre sí y establecen de manera amplia lo que se entiende
por el concepto de remuneración en el régimen de la carrera administrativa,
definiendo las reglas de cada uno de estos instrumentos normativos: (i) el
D. Leg. Nº 276; (ii) el D.S. Nº 057-86-PCM; y, (iii) el D.S. Nº 051-91-PCM.
a) Reglas de la remuneración según el D. Leg. N° 276

El concepto “remuneración” se encuentra definido, de manera implí-
cita, en el D. Leg. N° 276 y con un alcance amplio. Por tanto, como se
361
aprecia en el Gráfico Nº 18, la remuneración se encuentra constituida por tres

componentes:
- El haber básico, aquel que se fija para: i) los funcionarios, de acuerdo con
cada cargo y ii) los servidores, de acuerdo con cada nivel de carrera(396).
La remuneración de los servidores contratados será fijada en el respec-
tivo contrato de acuerdo a la especialidad, funciones y tareas específi-
cas que se le asignan, y no conlleva bonificaciones de ningún tipo, ni los
beneficios que este régimen establece. Por otra parte, la remuneración
de los funcionarios se fija por cargos específicos, escalonados en ocho
(8) niveles, teniendo en cuenta que el nivel máximo corresponde al Pre-
sidente de la República.
- Las bonificaciones, que comprende a: i) la personal, que corresponde
a la antigüedad en el servicio, computadas por quinquenios ii) la familiar,
que corresponde a las cargas familiares; y iii) la diferencial, que corres-
ponde a un servidor de carrera por el desempeño de un cargo que impli-
que responsabilidad directa o para compensar condiciones de trabajo
excepcionales respecto del servicio común.
- Los beneficios, que incluyen la asignación por cumplir 25 o 30 años de
servicios, los aguinaldos y la compensación por tiempo de servicios.
GRÁFICO Nº 18
REMUNERACIONES DE FUNCIONARIOS Y SERVIDORES PÚBLICOS

DEL RÉGIMEN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA
HABER BÁSICO BONIFICACIONES BENEFICIOS

• Servidores: de acuerdo con cada • Personal: corresponde a la antigüe- • Asignación por cumplir 25
nivel de carrera. dad en el servicio, computada por y 30 años de servicios.
• Funcionarios: de acuerdo con el quinquenios. • Aguinaldos.
cargo. • Familiar: corresponde a las cargas • Compensación por tiempo
• Se regula en proporción a la Uni- familiares. de servicios.
dad Remunerativa Pública (URP) • Diferencial: corresponde a los
y como porcentaje de este. cargos de responsabilidad directiva.
(396) El haber básico de los servidores públicos se regula anualmente en proporción a la Uni-
dad Remunerativa Pública (URP) y como un porcentaje de esta. El monto de la URP será
fijado por el decreto supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, y será
actualizado periódicamente de acuerdo con la política del Gobierno y la disponibilidad
presupuestal. El reajuste de la URP conlleva la actualización de los haberes básicos y de
las bonificaciones referidas a ellos. Teniendo en cuenta que los niveles de carrera admi-
nistrativa son catorce (14), la estructura de las remuneraciones se efectúa de la siguiente
manera: a) El nivel inferior, corresponde a un haber básico equivalente a una (1) URP; b),
El nivel máximo, se calcula en un número entero de URP; y, c) Los niveles intermedios,
se escalonan proporcionalmente entre el nivel inferior y máximo.
362
b) Reglas de la remuneración según el D.S. Nº 057-86-PCM
Mediante el D.S. Nº 057-86-PCM (artículo 2), publicado el 17 de octu-

bre de 1986, fue emitido con el objetivo de regular el ordenamiento remunera-
tivo de funcionarios y servidores públicos, adecuarlo progresivamente al Sis-
tema Único de Remuneraciones dispuesto por el D. Leg. Nº 276 y precisán-
dose con base en dos conceptos: (i) remuneración principal y (ii) transitoria
por homologación. Este instrumento normativo está compuesto por:
- Remuneración principal, compuesta por la remuneración básica y la

remuneración reunificada.
La remuneración principal es la compensación que perciben los funcio-

narios y servidores por sus servicios prestados a la administración pública,
que resulta de adicionar la remuneración básica y la remuneración reunifi-
cada. Por otro lado, la remuneración reunificada es aquella que resulta de
integrar en un solo concepto las remuneraciones complementarias del tra-
bajador, excepto la personal y familiar; las remuneraciones complementarias
del cargo y las especiales: condiciones de trabajo, riesgo de vida y funciones
técnicas especializadas; así como otros conceptos remunerativos de carácter
permanente que se vengan otorgando bajo cualquier nomenclatura o deno-
minación al amparo de disposiciones legales (administrativas o pactos colec-
tivos), con excepción de las otorgadas por ley expresa (artículo 6 de. D.S.
Nº 057-86-PCM)(397).
- Transitoria por homologación
La remuneración transitoria para homologación regulada por el D.S.

Nº 057-86-PCM, vigente en la actualidad, cuando corresponda otorgarla, solo
será respecto de los ingresos remunerativos y no sobre ingresos no remune-
rativos que por mandato expreso no forma parte de la base de cálculo de nin-
gún beneficio. Los servidores de carrera que hubiesen ocupado alguno de
los cargos establecidos en el anexo 11 del D.S. Nº 051-91-PCM, tienen dere-
cho a percibir la transitoria para homologación, percibida en el cargo de con-
fianza, si y solo si hayan estado desempeñando el cargo en forma real y efec-
tiva por un periodo no menor de doce meses ininterrumpidos o por un periodo
acumulado no menor de 24 meses(398).
Ahora bien, siguiendo la línea interpretativa del ente rector(399), cabe

advertir que el D.S. Nº 057-86-PCM –así como el D.S. Nº 107-87-PCM– se
encontraría parcialmente derogado, la que se vincula a las parte normativa

(398) Informes Técnicos Nºs 1606-2016-SERVIR/GPGSC y 1867-2016-SERVIR/GPGS.
(399) Siguiendo la línea interpretativa recogida en los Informes Legales Nºs 598 y 887-2011-
SERVIR/GG-OAJ.
363
que establecen importes concretos de remuneraciones y bonificaciones a

pagar y/o que expresamente se les asigna el carácter transitorio, mas no así
la parte que regula con carácter permanente lo relativo a la estructura del Sis-
tema Único de Remuneraciones.
c) Bonificaciones, compuesta por la personal, familiar y diferencial.
(i) Bonificación personal
Al respecto, la bonificación personal, que forma parte de la remunera-

ción de los funcionarios y servidores público (artículo 43 del D. Leg. N° 276),
es aquel concepto de pago del régimen 276 que la institución concede de ofi-
cio, únicamente, al servidor nombrado por cada quinquenio (antigüedad del
servicio) a razón de 5 % de su remuneración básica sin exceder los 8 quin-
quenios (artículo 51 del D. Leg. N° 276 y artículo 82 del D.S. Nº 057-86-PCM).
La bonificación personal se concederá solamente a los servidores nom-

brados por la antigüedad en el servicio; esto es, cada cinco años (por única
vez en cada caso) y tomará como base de cálculo la remuneración básica
vigente al momento de generarse el derecho, siempre que haya cumplido con
la antigüedad indicada en la norma.
Dicha bonificación no constituye un incremento remunerativo y, por

ende, no afecta lo establecido en las leyes anuales del presupuesto del Sec-
tor Público respecto de la restricción del reajuste o incremento remunerativo.
Asimismo, el cómputo de tiempo de servicios para los efectos del pago de
bonificación personal de aquel servidor que ingresa a la carrera administra-
tiva (nombrado), luego de haber sido contratado para realizar labores admi-
nistrativas de naturaleza permanente, se inicia desde la suscripción del pri-
mer contrato de servicios personales entre él y la entidad(400).
(ii) Bonificación familiar
La bonificación familiar atiende las cargas familiares, por lo que corres-

ponde a la madre, si ella y el padre prestan servicios al Estado, siendo fijada
anualmente por Decreto Supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de
Ministros.
No se debe confundir con la asignación familiar, regulada por la Ley

N° 25129, mediante la cual establece que todo trabajador, únicamente, del
régimen laboral de la actividad privada percibe dicho concepto por tener a su
cargo uno o más hijos menos de 18 años, extendiéndose por seis (6) años
más, en caso el hijo mayor se encuentre efectuando estudios superiores o
universitarios.
364
(iii) Bonificación diferencial

La bonificación diferencial resulta de la diferencia entre la remunera-
ción total que corresponde al cargo de mayor responsabilidad que asume el
servidor de carrera y la remuneración total de su cargo primigenio. El pago
se efectiviza a partir del segundo mes de encargatura, pero se considera el
mismo desde el primer día de haber asumido las funciones(401).
Dicha bonificación tiene por objeto: i) compensar a un servidor de carrera
–no aplicable a funcionarios– por el desempeño de un cargo que implique
responsabilidad directiva; y, ii) compensar condiciones de trabajo excepcio-
nales respecto del servicio común (inciso a. del artículo 53 del D. Leg. Nº 276
y artículo 124 del D.S. Nº 005-90-PCM).
Así, el servidor de carrera designado para desempeñar cargos de res-
ponsabilidad directiva, con más de 5 años en el ejercicio de dichos cargos,
percibirá de modo permanente la bonificación diferencial al finalizar la desig-
nación. Por otra parte, adquieren derecho a la percepción permanente de
una proporción de la referida bonificación diferencial quienes al término de
la designación cuenten con más de tres (3) años en el ejercicio de cargos de
responsabilidad directiva.
Al respecto, el desempeño de un cargo de responsabilidad directiva
implica la realización de actividades que conlleven al ejercicio de poder de
dirección, expresado en la capacidad y deber de dirigir un grupo humano,
organizando, normando y supervisando el trabajo de sus integrantes; así
como ejercer la representación de la organización o ejercer la titularidad de
una unidad orgánica determinada y tener la capacidad de adoptar decisiones
en el ámbito de su competencia. Ahora bien, para que proceda el pago de la
bonificación diferencial de manera permanente, es necesario que se cumplan
las siguientes condiciones(402):
- Se trate de un servidor de carrera.
- Haya sido designado para desempeñar cargos de responsabilidad
directiva.
- Cuando se trate de más de cinco (5) años en el ejercicio de dichos cargos,
percibirá de modo permanente el 100 % de la bonificación diferencial.
- Cuando se trate de más de tres (3) años en el ejercicio de cargos de res-
ponsabilidad directiva, percibirá una proporción de la referida bonifica-
ción diferencial(403).

(403) Servir, en su calidad de ente rector del SAGRH, mediante el Informe Legal N° 394-
2012-SERVIR/GPGRH desarrolla la proporcionalidad de la percepción de la bonificación
diferencial, para lo cual se debe tener en cuenta los siguientes criterios:
365
d) Beneficios, compuesta por la asignación por cumplir 25 y 30 años de

servicios, los aguinaldos y la compensación por tiempo de servicios.
(i) Asignación por cumplir 25 o 30 años de servicios
Se otorga por un monto equivalente a dos (2) remuneraciones mensua-

les totales, al cumplir 25 años de servicios, y tres (3) remuneraciones men-
suales al cumplir 30 años de servicios. Se otorga por única vez en cada caso.
Inicialmente, existió una contradicción normativa sobre aspectos remu-

nerativos entre el D. Leg. Nº 276 y el D.S. N° 051-91-PCM (normas reglamen-
tarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los trabajadores
al servicio del Estado) respecto de la base de cálculo para el otorgamiento
del beneficio de asignación por 25 y 30 años de servicios, puesto que la pri-
mera se contrapuso a la segunda. La primera señaló que dicho beneficio se
calcula sobre la remuneración mensual total, mientras la segunda en función
de la remuneración total permanente, con excepción de los casos de la com-
pensación por tiempo de servicios, bonificación diferencial, bonificación per-
sonal, así como el beneficio vacacional.
En el año 2011, como lo indicamos anteriormente, el Tribunal del Servi-

cio Civil emitió un precedente administrativo mediante la Resolución de Sala
Plena Nº 001-2011-SERVIR-TSC (precedente vinculante de observancia obli-
gatoria por parte de todas las entidades), estableciendo que para el cálculo
de las asignaciones por 25 y 30 años de servicios al Estado y de los subsi-
dios por luto y gastos de sepelio, las entidades públicas deben efectuarlo en
“a) Si un servidor ejerce cargos de responsabilidad directiva durante más de 5 años,

entonces tendrá derecho a percibir de modo permanente la bonificación diferencial com-
pleta. En otras palabras, a partir de los 5 años (5 años y 1 día) corresponderá el 100 %
de dicha bonificación; y,
b) Si un servidor ha desempeñado cargos de responsabilidad directiva por más de 3
años, pero finaliza antes de acumular 5 años y 1 día, entonces tendrá derecho a percibir
de modo permanente una proporción de la bonificación diferencial. Dicha proporción se
determina aplicando una regla de proporcionalidad (regla de tres simple) donde el 100 %
está representado por 5 años más 1 día de labor, de manera que por periodos menores
corresponde un porcentaje menor.
Por ejemplo, siguiendo a lo señalado por el ente rector, corresponderá por 3 años y 1
día el porcentaje de 60.02 % [(3 años y 1 día*100)/5 años y 1 día]. En ambos casos, el
cálculo exacto de la bonificación diferencial a reconocer implica determinar el número de
días que duró la encargatura o designación que generó el pago diferencial. Estando a lo
señalado en el párrafo precedente cabe precisar que la proporción mínima de bonifica-
ción diferencial permanente a otorgar es a partir de 60.02 % por 3 años y 1 día, pudiendo
ser un porcentaje mayor en razón a la cantidad de días en los que se ejerció el cargo
de responsabilidad directiva y que deben ser calculados por la entidad en cada caso
particular.
Dicho cálculo específico corresponde realizarlo a cada entidad, conforme a sus instru-
mentos de gestión interna”.
366
base a la remuneración total que percibe el servidor, en concordancia con

el Informe Legal N° 524-2012-SERVIR/GPGSC(404).
(ii) Aguinaldo por Fiestas Patrias y Navidad
Se otorgan aguinaldos en Fiestas Patrias y Navidad por el monto que

se fije por Decreto Supremo cada año y, siguiendo los lineamientos estable-
cidos por el ente rector, dicho concepto (aguinaldo) debe distinguirse de la
gratificación(405).
En efecto, el aguinaldo es un beneficio propio del régimen del D. Leg.

Nº 276 y del régimen del D. Leg. Nº 1057 y se otorga conforme a la Ley
Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, las leyes de
presupuesto anual del Sector Público y los decretos supremos que con motivo
del pago de cada aguinaldo aprueba el Ministerio de Economía y Finanzas-
MEF. Por su parte, la gratificación comprende a los trabajadores del régimen
del D. Leg. N° 728 y se otorga conforme a la Ley N° 27735, Ley que regula el
Otorgamiento de las Gratificaciones para los Trabajadores del Régimen de la
Actividad Privada por Fiestas Patrias y Navidad.
En tal sentido, en el régimen del D. Leg. N° 276, los aguinaldos por Fies-
tas Patrias y Navidad se otorgan a los funcionarios y servidores nombrados y
contratados, cuyos montos son fijados anualmente por la Ley de Presupuesto
del Sector Público, mientras que sus condiciones (requisitos) para el otor-
gamiento de estos son establecidas anualmente mediante decreto supremo
aprobado por el MEF.
(iii) Compensación por tiempo de servicios
Inicialmente, la compensación por tiempo de servicios (CTS) se otor-

gaba únicamente al personal nombrado del régimen de la carrera adminis-
trativa, al momento del cese. No obstante, posteriormente, mediante el D.S.
Nº 051-91-PCM (artículo 9) se precisó lo siguiente: “Las Bonificaciones, bene-
ficios y demás conceptos remunerativos que perciben los funcionarios, direc-
tivos y servidores otorgado con base en el sueldo, remuneración o ingreso
total serán calculados en función de la remuneración total permanente, con
excepción de los casos siguientes: a) Compensación por Tiempo de Servicios
(404) Al respecto, dicho informe fue emitido conforme a las disposiciones legales vigentes
y respetando el precedente administrativo emitido por el Tribunal del Servicio Civil,
mediante el cual se precisaron los alcances de la estructura de pago del régimen del
Decreto Legislativo Nº 276, las características de los conceptos de pago y los criterios
que se deben considerar para definir la base de cálculo aplicable a la determinación de
beneficios en el régimen de la carrera administrativa; por lo que debe ser tomado en
cuenta por las entidades que conforman el Sistema Administrativo de Gestión de Recur-
sos Humanos (Informe Técnico Nº 2046-2016-SERVIR/GPGSC).
367
que se continuarán percibiendo con base en la remuneración principal que

establece el presente Decreto Supremo (...)”.
Siendo así, de conformidad a los lineamientos establecidos por Servir(406),

se establece que dicha norma reconoce a la CTS como uno de los conceptos
remunerativos que perciben los funcionarios, cuyo cálculo se realiza en fun-
ción a la remuneración principal, y no a la remuneración total.
En tal sentido, de una lectura conjunta de los artículos 43 y 54 (primige-

nio) del D. Leg. Nº 276 con el artículo 9 del D.S. Nº 051-91-PCM (norma con
rango legal y posterior a la Ley Nº 25224), se concluye que la CTS se otorga
también a los funcionarios y servidores públicos, una vez concluida su vincu-
lación con la entidad, es decir, al cese, y no antes, previo cumplimiento de los
requisitos establecidos en las normas de dicho régimen y de acuerdo con los
siguientes parámetros:
- Funcionarios y servidores públicos con menos de 20 años de servicios,

la CTS que se otorga es del 50 % de su remuneración principal por cada
año completo o fracción mayor de 6 meses.
- Funcionarios y servidores públicos nombrados con más de 20 años de

servicios, la CTS que se otorga es de una remuneración principal para
los servidores por cada año completo o fracción mayor de 6 meses,
hasta por un máximo de 30 años de servicios.
El cálculo de la CTS, necesariamente, se realiza tomando como base la

remuneración principal –y no la remuneración total–, la que está conformada
por la Remuneración Básica y la Remuneración Reunificada, pero sin con-
siderar el reajuste dispuesto por el D.U. Nº 105-2001. Además, este benefi-
cio se entrega al momento que el servidor cese (fallecimiento, renuncia, cese
definitivo o destitución)(407).
En caso de cese y posterior reingreso, la cantidad pagada surte efectos

cancelatorio del tiempo de servicios anterior para este beneficio. Asimismo,
las entidades públicas solo podrán adelantar la compensación por tiempo
de servicios para la adquisición de terreno y la compra o construcción de
vivienda única destinada al uso del servidor y su familia. Esta es una excep-
ción de adelanto de pago de CTS.

(407) Cabe señalar que, la Octogésima Novena Disposición Complementaria Final de la Ley
Nº 30372, Ley de Presupuesto para el Año Fiscal 2016, ha establecido otorgar a los fun-
cionarios y servidores nombrados bajo el régimen del Decreto Legislativo Nº 276 –que
cesen durante el 2016– una entrega económica extraordinaria equivalente a diez (10)
remuneraciones mínimas vitales, la que se abona de manera adicional a la CTS (Informe
Técnico N° 1972-2016-SERVIR/GPGSC).
368
a) Reglas de la remuneración según el D.S. Nº 051-91-PCM
Mediante el D.S. Nº 051-91-PCM, publicado el 6 de mayo de 1991, por

un lado, regula las normas reglamentarias orientadas a determinar los nive-
les remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y pensionistas
del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sis-
tema Único de Remuneraciones y Bonificaciones.
Por otro lado, el D.S. Nº 051-91-PCM integra los conceptos de las dos
normas anteriores (D. Leg. Nº 276 y D.S. Nº 057-86-PCM) y establece el
marco legal que regula el sistema de pago de remuneraciones de funciona-
rio y servidores públicos sujetos al régimen de la carrera administrativa. Para
fines remunerativos se establece dos tipos de remuneraciones, esto es: i) la
remuneración total permanente (constituida –entre otras– por la remunera-
ción transitoria para homologación); y, ii) la remuneración total(408).
Ambas categorías son base de cálculo tanto para los beneficios como
para las pensiones que reciben los servidores del régimen de la carrera
administrativa, conforme lo precisado en el numeral 3.6 del Informe Legal
Nº 524-2012-SERVIR/GPGS.
En ese sentido, la estructura vigente del sistema de pago del régimen de

la carrera administrativa se establece conforme se muestra en el gráfico Nº 19.
GRÁFICO Nº 19
ESTRUCTURA DE LA REMUNERACIÓN DEL RÉGIMEN DEL D. LEG. N° 276
Remuneración Total
Beneficios
Otros conceptos
Remuneración total permanente otorgados por ley Asignación
expresa por cumplir
25 y 30 años
de servicios
Remuneración Transitoria por Bonificación
Bonificaciones
principal homologación especial Aguinaldos
del D.S.
Remuneración Personal Nº 051-91-PCM Compensación
básica Incrementos
por tiempo de
por costo de Familiar Bonificación del servicios
Remuneración vida y saldos D.U. Nº 37-94
reunificada por procesos de
Diferencial Bonificación
homologación especial del D.U.
Nº 011-99
369
- Remuneración total permanente, definida como aquella categoría

cuya percepción es regular en su monto, permanente en el tiempo y
se otorga con carácter general para todos los funcionarios, directivos
y servidores de la administración pública. Está constituida por la remu-
neración principal, bonificación personal, bonificación familiar, remune-
ración transitoria para homologación y la bonificación por refrigerio y
movilidad.
- Remuneración total, definida como aquella categoría constituida por la

remuneración total permanente y los conceptos remunerativos adiciona-
les otorgados por ley expresa, los que se dan por el desempeño de car-
gos que implican exigencias y/o condiciones distintas al común.
Respecto de los conceptos de pago que integran la remuneración total en

el régimen de la carrera administrativa, es menester señalar que en el Informe
Legal N° 524-2012-SERVIR/GPGS, que complementó lo indicado por el Tribu-
nal del Servicio Civil en la Resolución de Sala Plena N° 001-2011-SERVIR/TSC,
se precisó los alcances de la estructura de pago del régimen del D. Leg. Nº 276,
sus características y los criterios que se deben considerar para definir la base de
cálculo aplicable a la determinación de beneficios en dicho régimen(409).
Para tal efecto, en el Anexo N° 3 del citado informe, se elaboró una lista
de conceptos de pago, detallando si son base de cálculo de beneficios o no y,
de igual modo, se determinaron cuáles tienen naturaleza remunerativa. Por lo
tanto, las entidades públicas, indistintamente de su nivel de gobierno, deberán
de seguir los lineamientos señalados en el Informe Legal Nº 524-2012-SER-
VIR/GPGSC, a efectos determinar la base de cálculo o no de los beneficios
correspondientes a los servidores sujetos a la carrera administrativa(410).
Por ejemplo, para el cálculo de las asignaciones por 25 y 30 años

de servicios al Estado y de los subsidios por luto y gastos de sepe-
lio, las entidades públicas deben efectuarlo con base en la remuneración
total que percibe el servidor, en cumplimiento de la Resolución de Sala
Plena Nº 001-2011-SERVIR/TSC(411), en concordancia con el Informe Legal
(409) Informe Técnico Nº 2157-2016-SERVIR/GPGS

(410) Ídem.
(411) Los criterios interpretativos expresados en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2011-SER-
VIR/TSC serán de aplicación en todos los casos que, al 18 de junio de 2011, se encuen-
tren en trámite, así como en los casos futuros. No serán aplicables, en cambio, cuando a
la fecha señalada haya quedado firme el acto administrativo que desconoce el pago del
beneficio con base en la remuneración total del servidor, que ocurre una vez vencido el
plazo para interponer los recursos administrativos previstos legalmente.
Para el efecto vinculante del citado precedente administrativo, como lo precisa Servir,
importa que al 18 de junio de 2011 el servidor no haya perdido el derecho a solicitar o
impugnar (ante las instancias correspondientes) el pago del beneficio económico (aque-
llos señalados expresamente en el fundamento 21 de la Resolución bajo comentario).
370
Nº 524-2012-SERVIR/GPGSC, emitido el 21 de diciembre de 2012, ambos

de observancia obligatoria por parte de todas las entidades públicas.
A continuación, se presenta las definiciones de cada uno de los con-

ceptos que comprende la estructura del sistema de pago del régimen de la
carrera administrativa, conforme a los instrumentos normativos que la regu-
lan, tal y como se puede apreciar del Cuadro Nº 20.
CUADRO Nº 20
CONCEPTOS QUE CONFORMAN LA ESTRUCTURA REMUNERATIVA DEL RÉGIMEN DEL D. LEG. N° 276
REMUNERACIONES
CONCEPTO DEFINICIÓN NORMATIVA BASE LEGAL
“(...) retribución que se otorga al trabajador designado o

Remuneración nombrado. Sirve de base para el cálculo de las bonificacio- D.S. Nº 057-86-PCM,
básica nes y la compensación por tiempo de servicios, con excep- artículo 5.
ción de la Bonificación Familiar”.
“(...) aquella que resulta de Integrar en un solo concepto las

remuneraciones complementarlas del trabajador, excepto la
personal y familiar; las remuneraciones complementarias
del cargo y las especiales: Condiciones de trabajo, riesgo
Remuneración de vida y funciones técnicas especializadas; así como otros D.S. Nº 057-86-PCM,
reunificada conceptos remunerativos de carácter permanente que se artículo 6.
vengan otorgando bajo cualquier nomenclatura o denomi-
nación al amparo de disposiciones legales: administrativas
o pactos colectivos, con excepción de las otorgadas por Ley
expresa”.
‘’(...) compensación que percibe el trabajador y que resulta

Remuneración D.S. Nº 057-86-PCM,
de adicionar la remuneración básica y la remuneración
principal artículo 4.
reunificada”.
“(...) Remuneración de carácter pensionable, constituida por

Remuneración los Incrementos por costo de vida” otorgados al trabajador D.S. Nº 057-86-PCM,
transitoria y los saldos que se generen como consecuencia de los pro- artículo 7.
cesos de homologación”.
“Aquella cuya percepción es regular en su monto, perma-

nente en el tiempo y se otorga con carácter general para
Remuneración todos los funcionarios, directivos y servidores de la Admi-
D.S. Nº 051-91-PCM,
total nistración Pública; y está constituida por la remuneración
artículo 8, Inciso a.
permanente principal, bonificación personal, bonificación familiar, remu-
neración transitoria para homologación y la bonificación por
refrigerio y movilidad”.
“Es aquella que está constituida por la remuneración total

permanente y los conceptos remunerativos adicionales
Remuneración D.S. Nº 051-91-PCM,
otorgados por Ley expresa, los que se dan por el desempeño
total artículo 8, inciso b.
de cargos que Implican exigencias y/o condiciones distintas
al común”.
371
BONIFICACIONES
“(...) aquella que se otorga de oficio al trabajador nombrado

Bonificación por cada quinquenio de tiempo de servicios al Estado, a D.S. N° 057-86-PCM,
personal razón de 5 % de la Remuneración Básica sin exceder de ocho artículo 8.
(8) quinquenios”.
“(...) se otorga al personal con uno a cuatro miembros de

Bonificación D.S. N° 057-86-PCM,
familia a su cargo”. Procede un monto adicional por cada
familiar artículo 9.
miembro de familia a su cargo en exceso de cuatro.
Bonificación
Aquella que “tiene por objeto (...) Compensar a un servidor
diferen- D. Leg. N° 276,
de carrera por el desempeño de un cargo que implique res-
cial por artículo 53, inciso a.
ponsabilidad directiva (...)”.
encargatura
Aquella que “tiene por objeto (...) compensar condiciones de

trabajo excepcionales respecto del servicio común”. “(...) se
Bonificación
otorga por el desempeño del cargo en situación excepcional D. Leg. N° 276,
diferencial
respecto de las condiciones normales de trabajo y estará artículo 53, inciso b
por condicio-
orientada entre otros aspectos, a incentivar el desarrollo de y D.S. N° 057-86-
nes de trabajo
los programas microrregionales dentro del proceso de des- PMC, artículo 10.
excepcionales
centralización”. Se otorga considerando: descentralización,
altitud, y riesgo.
No hay definición normativa. “1. Las entidades del Sector

Público, independientemente del régimen laboral que las
regule, otorgan a sus funcionarios, servidores y/o pen-
Ley N° 28411, Ley
sionistas (...) una bonificación por escolaridad (...). 2. Las
General del Sistema
Bonifica- Leyes de Presupuesto del Sector Público fijan los montos
Nacional de Presu-
ción por que por concepto de ‘bonificación por escolaridad, se otor-
puesto, quinta dis-
Escolaridad gan a los funcionarios, servidores, obreros, personal sujeto
posición transitoria,
a carreras reguladas por leyes específicas, así como a los
numerales 1 y 2.
pensionistas disposición del Sector Público’. El otorga-
miento en cada es reglamentado, mediante decreto supremo
refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas.
BENEFICIOS
Asignación “Se otorga por un monto equivalente a dos remuneraciones

por cumplir mensuales totales, al cumplir 25 años de servicios, y tres D. Leg. N° 276,
25 o 30 años remuneraciones mensuales al cumplir 30 años de servicios. artículo 54, inciso a.
de servicios Se otorga por única vez en cada caso”.
Ley N° 28411, Ley

Aguinaldo No hay definición normativa. Se otorgan en estas fechas por General del Sistema
por Fiestas el monto de acuerdo a lo que dispone el reglamento que se Nacional de Presu-
Patrias y aprueba mediante decreto supremo refrendado por el Minis- puesto, quinta dis-
Navidad tro de Economía y Finanzas. posición transitoria
numerales 1 y 2.
Aquella que “se otorga al personal nombrado al momento del

Compen- cese por el importe del 50 % de su remuneración principal
sación por para los servidores con menos de 20 años de servicios o de D. Leg. N° 276,
tiempo de una remuneración principal para los servidores con 20 o más artículo 54, inciso c.
servicios años de servicios por cada año completo o fracción mayor
de 6 meses y hasta por un máximo de 30 años de servicios”.
Fuente: Anexos 1 del Informe Legal N° 0524-2012-SERVIR-GPGSC.
372
Se debe tener en cuenta que, además de las bonificaciones antes deta-

lladas, existen otras reconocidas por diferentes normas que regulan la remu-
neración del régimen de la carrera administrativa.
Así, tenemos el D.U. Nº 037-94(412), que dispuso el otorgamiento de una

bonificación especial a determinados servidores públicos, excluyéndose a
los que pertenecen a los gobiernos locales, siendo nulo todo pacto en con-
trario (artículo 2). Sobre el particular, el Tribunal Constitucional en la senten-
cia recaída en el Expediente Nº 2616-2004-AC/TC precisó los alcances del
ámbito de aplicación para el otorgamiento de la referida bonificación especial
y dispuso que el pago de dicha bonificación se deberá otorgar sin la necesi-
dad de contar con sentencia en calidad de cosa juzgada.
Por otra parte, mediante el D.S. Nº 051-91-PCM (artículo 12) se dispuso

extender, a partir del 1 de febrero de 1991, una bonificación especial pre-
vista en el D. Leg. N° 608 (artículo 28), en los siguientes términos: (i) 35 % a
favor de los funcionarios y directivos y (ii) 30 % en favor de los profesionales,
técnicos y auxiliares. Para el cálculo de dicha bonificación se deberá utilizar
como base la remuneración total –y no la remuneración total permanente–,
conforme lo precisó el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el
Expediente N° 3714-2005-PC/TC(413).
Asimismo, como lo manifiesta Servir, “[d]esde 1993, las leyes anuales

de presupuesto público han prohibido cualquier medida que suponga incre-
mentos remunerativos en favor de los servidores públicos. Esto ha generado
que las remuneraciones de los servidores públicos se mantengan congela-
das en el tiempo, pero no sus ingresos, que han ido mejorando mediante el
aumento del Cafae o la aprobación de bonos especiales a algunas institucio-
nes. (…) Esto tiene un fuerte impacto sobre el régimen pensionario, ya que,
siendo un concepto no remunerativo, no es utilizado como parte de la base
de cálculo para establecer las pensiones de jubilación, aun cuando el Cafae
representa un significativo porcentaje del ingreso mensual y anual de los ser-
vidores públicos”(414).
En efecto, a través del Comité de Administración de Fondos de Asisten-

cia y Estímulo - Cafae, cuya constitución solo está autorizada en una entidad
pública con la autorización del D.S. Nº 006-75-PM-INAP y, únicamente, para
los servidores sujetos al régimen del D. Leg. Nº 276, se dispuso el otorga-
miento de incentivos Cafae a dichos servidores, con cargo a fondos públicos.
(412) Publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de julio de 1994. Al respecto, para mayores
alcances se puede revisar los lineamientos establecidos por el ente rector que, entre otros,
tenemos los Informes Técnicos Nºs 036-2017-SERVIR/GPGSC y 2276-2016-SERVIR/
GPGSC.
373
Este beneficio no alcanza al personal bajo los regímenes de los D.

Leg. Nºs 728 y 1057 u otros. No obstante, estos últimos pueden implemen-
tar organizaciones bajo la denominación de Cafae, pero no bajo los alcan-
ces de las normas de Derecho Privado (Derecho Civil, entre otros), sin remi-
sión a las referidas del D. Leg. Nº 276, teniéndose en cuenta que los incen-
tivos Cafae son conceptos no remunerativos que no tienen naturaleza pen-
sionaria, mucho menos, sirven de base de cálculo para cualquier otro bene-
ficio o asignación(415).
4.1.3. Conceptos de pago en el régimen de la carrera administrativa

De acuerdo a los lineamientos establecidos en el Punto IV del Informe
Legal N° 0524-2012-SERVIR-GPGSC(416), el concepto de pago es definido
como “aquella categoría con base en las cual se establece una retribución
monetaria o un derecho a través de la cual una persona es retribuida por los
servicios prestados”, pudiendo tener naturaleza remunerativa o naturaleza no
remunerativa. Así, “el carácter remunerativo de un concepto de pago estará
definido por dos elementos: (i) la naturaleza remunerativa y (ii) principio de
legalidad”.
En aplicación de estos elementos, “[l]os conceptos de pago del régi-

men 276 están referidos a aquellas categorías con base en las cual se esta-
blece una retribución monetaria o un derecho a las personas que trabajan en
el Estado bajo el régimen 276. Sus características están establecidas a partir
su condición de remunerativo o no, así como de su ubicación al interior (…)
[de la estructura del sistema de pago del régimen de la carrera administra-
tiva]”, para fines de determinar que conceptos se encuentran dentro o fuera
del marco normativo del régimen 276(417).

(416) Al respecto, en dicho informe se identifica los componentes del sistema de pago de
la remuneración total: las retribuciones que se otorgan al trabajador estrictamente por
su trabajo; las remuneraciones complementarias del trabajador, excepto la personal y
familiar; las remuneraciones complementarias del cargo; las remuneraciones especia-
les (condiciones de trabajo, riesgo de vida y funciones técnicas especializadas); entre
otros conceptos remunerativos permanentes que se estuvieran otorgando a la entrada
en vigencia del D.S. Nº 057-86-PCM.
La transitoria por homologación se compone de los incrementos por cosos de vida;
las bonificaciones y beneficios por aquellos conceptos que el D. Leg. Nº 276 y el D.S.
Nº 051-92-PCM y el D.S. Nº 057-86, respectivamente, han calificado expresamente
como tales; y, los otros conceptos se componen por los montos adicionales que cumplen
dos requisitos: (i) son otorgados por dispositivos específico con rango de ley, (ii) se dan
por desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones distintas al común.
(417) Al respecto, el Anexo 3 se detalla los conceptos de pago que están contenidos en el
régimen de la carrera administrativa y en el Anexo 4, los conceptos de pago del régimen
de la carrera especial de los docentes.
374
- Criterios para determinar si un concepto de pago es o no base de

cálculo para beneficios
Estos criterios se encuentran señalados en la sección V del citado

Informe, mediante los cuales cualquier entidad pública podrá establecer si
un concepto de pago es o no base de cálculo para los beneficios del perso-
nal sujeto al régimen de la carrera administrativa, entre los cuales tenemos:
a. Análisis de la condición de remunerativo: El concepto de pago

será remunerativo si cumple con 2 acepciones: (i) tiene naturaleza
remunerativa. Es decir, es otorgado como contraprestación de una
labor realizada, se percibe de manera permanente en el tiempo, y
representa un beneficio para el servidor; y, (ii) no ha sido excluido
como remunerativo por una norma. Asimismo, existen concep-
tos que explícitamente señalan su condición de remunerativos en la
norma de creación.
b. Tipificación en la estructura de pago del D. Leg. Nº 276: Refe-

rido a la posición del concepto de pago al interior de la estructura de
pago del régimen del D. Leg. 276 Nº (ver Gráfico 1 del Informe Legal
Nº 0524-2012-SERVIR/GPGSC), a partir de las características del
concepto y la normativa del dicho régimen.
c. Clasificación de concepto como base de cálculo de beneficios:

Un concepto será considerado como base de cálculo si: (i) forma
parte de la estructura de pago del régimen del D. Leg. Nº 276 y en
la misma, está ubicado dentro de la remuneración total; y, (ii) no ha
sido excluido como base de cálculo de beneficios por una norma.
En consecuencia, para que un concepto de pago sea base de cálculo

de beneficios en el régimen de la carrera administrativa debe cumplir con tres
requisitos, de manera concurrente: (i) ser remunerativo; (ii) ser parte de la
remuneración total; y, (iii) no hayan sido excluidos como base de cálculo de
beneficios por una norma.
Los conceptos que cumplan con los tres requisitos antes señalado serán
considerados para el cálculo de beneficios. No obstante, existe un meca-
nismo alternativo para determinar si un concepto de pago puede ser consi-
derado como base de cálculo. Al respecto, será una norma expresa, del nivel
correspondiente, que le otorgue dicha condición, siendo que, en estos casos
y en cumplimiento del principio de legalidad, la calificación normativa primará
sobre la naturaleza jurídica o conceptual.
En el informe en mención se efectuó el análisis de algunos conceptos

remunerativos –de acuerdo a la normativa que los regula– que son base de
cálculo para los beneficios del régimen del D. Leg. Nº 276 (70 conceptos de
pago), por lo cual, el operador jurídico deberá utilizar los criterios mencionados
375
en el mismo para evaluar los demás conceptos de pago no detallados en el

Informe Legal N° 0524-2012-SERVIR/GPGSC.
4.1.4. Pago de beneficios sociales y plazo de prescripción

Por último, si el pago de beneficios sociales cuyos montos fueron
calculados en función de la moneda anterior (lnti), deberán observar la Ley
N° 25295 a efectos de realizar la conversión a la moneda actual (soles),
ello en atención a la citada teoría de los hechos cumplidos, conforme lo
dispuso el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente
N° 04831-2007-PC/TC(418).
Asimismo, el plazo de prescripción para solicitar el cumplimiento de los

derechos laborales de los servidores del régimen de la carrera administra-
tiva es de cuatro (4) años contados desde el día siguiente en que se extin-
gue el vínculo, de conformidad con lo establecido en la Resolución de Sala
Plena N° 002-2012 SERVIR/TSC (precedente administrativo de observancia
obligatoria)(419).
4.2. Remuneración del régimen laboral de la actividad privada(420)
4.2.1. Definición y estructura de la remuneración

Son varias las relaciones laborales que se pueden estructurar en el
Estado como empleador. Es así que, los servidores públicos o trabajadores
estatales que ingresan a la administración pública bajo un determinado régi-
men laboral se regulan por su propio marco normativo, en la que se estable-
cerá el tratamiento respectivo de la remuneración y otros ingresos que pueda
establecer.
La remuneración de los trabajadores del régimen laboral de la actividad

privada que tienen al Estado como su empleador, se rige por las disposicio-
nes de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral (LPCL), aprobada
por el D.S. N° 003-97-TR y demás normas complementarias o adicionales
que establecen el otorgamiento de los beneficios sociales(421).

(420) Siguiendo a CASTILLO, Jorge y FLORES, Renán. El Empleo Público y la Gestión de
Recursos Humanos en la Administración Pública. ECB ediciones, Thomson Reuters,
Lima, 2013, pp. 61-70.
(421) En artículo 4 de la LPCL, señala que el contrato de trabajo se caracteriza por ser subor-
dinado, remunerado y con prestación personal de servicios por el trabajador. Para mayo-
res alcances sobre la estructura de la remuneración de los trabajadores bajo el régimen
laboral de la actividad privada, véase: VALDERRAMA, Luis y otros. Régimen laboral
explicado 2016. Gaceta Jurídica, Lima, 2015, pp. 169-278.
376
Como lo refiere Jorge Toyama(422), “[l]a remuneración es uno de los tres

elementos esenciales del contrato de trabajo, representa todo lo que percibe
el trabajador [del Sector Privado o público] por los servicios prestados, sea
en dinero o en especie, siempre que sea de su libre disposición. Significa, por
lo tanto, una ventaja o incremento patrimonial para el trabajador y su fami-
lia, sin tener en cuenta la condición, el plazo o la modalidad de entrega, salvo
que, ciertamente, se encuentre excluido legalmente o que por definición, no
ingrese dentro de la referida institución”.
Agrega dicho autor, “[l]a definición de remuneración es relevante en

tanto que los conceptos que ingresan en esta categoría forman parte de los
beneficios sociales (CTS, vacaciones, indemnizaciones, etc.) y de los tribu-
tos y aportes laborales (EsSalud, aportes a las AFP, etc.) salvo el Impuesto
a la Renta de quinta categoría que se regula por su propia norma.” Por ello,
la remuneración del trabajador del régimen laboral de la actividad privada se
rige por las disposiciones de la LPCL, cuya estructura remunerativa está con-
formada por la remuneración básica, que es la remuneración principal que se
recibe de manera fija, y remuneraciones complementarias, que está confor-
mado por los complementos o suplementos remunerativos; siendo que estos
últimos pueden ser determinados por las partes o previstos legalmente, o
mediante negociación colectiva, aunque este último tiene muchas limitacio-
nes en el Sector Público.
Entonces, adicionalmente al otorgamiento de la remuneración del ser-

vidor bajo el régimen del D. Leg. N° 728, su marco normativo contempla
otros beneficios (complementos o suplementos remunerativos), como son los
siguientes:
a) Asignación familiar
Beneficio regulado por la Ley Nº 25129 y su Reglamento, aprobado por

el D.S. Nº 035-90-TR, mediante los cuales se establece que los trabajadores
de la actividad privada cuyas remuneraciones no se regulan por negociación
colectiva, percibirán el equivalente al 10 % del ingreso mínimo legal por todo
concepto de asignación familiar.
Mediante Informe Legal Nº 103-2010-SERVIR-OAJ (opinión de carácter

vinculante emitido por Servir), se estableció que, efectivamente, lo regulado
por la Ley Nº 25129 es aplicable también para los trabajadores del régimen
del D. Leg. Nº 728 que laboran en la administración pública, precisando que
cualquier pago inferior al 10 % de la remuneración mínima vital –vigente a la
fecha que corresponda el pago– configura un incumplimiento laboral.
(422) TOYAMA, Jorge y VINATEA, Luis. Ob. cit., p. 169.
377
En aquellos casos en los que entidad pública no hubiera efectuado el

pago de la asignación familiar de manera oportuna; el incumplimiento de
dicha obligación da origen al pago del interés legal laboral. Este interés se
devenga a partir del día siguiente de aquel en que se produjo el incumpli-
miento y hasta el día de su pago efectivo (D. Ley N° 25920), sin necesidad de
que el trabajador deba reclamarlos o demuestre haber sufrido algún daño o
perjuicio a consecuencia del incumplimiento(423).
b) Gratificaciones por Fiestas Patrias y Navidad
Beneficio regulado por la Ley N° 27735 y su Reglamento, aprobado

por el D.S. N° 005-2002-TR, mediante los cuales se regula el otorgamiento
de las gratificaciones para los trabajadores del régimen laboral de la activi-
dad privada por Fiestas Patrias y Navidad, esto es, dos (2) remuneraciones
adicionales.
En efecto, los trabajadores sujetos al régimen del D. Leg. N° 728 tienen

derecho a percibir dos (2) gratificaciones en el año, una con motivo de Fies-
tas Patrias (28 de julio) y la otra con ocasión de la Navidad (25 de diciem-
bre), siendo que el plazo para pagar las gratificaciones –indisponible para las
partes– vence en la primera quincena de julio y en la primera quincena de
diciembre, respectivamente(424).
c) Compensación por tiempo de servicios

La CTS está regulado por el D. Leg. Nº 650, Ley de Compensaciones
por Tiempo de Servicios, el D.S. Nº 001-97-TR, Texto Único Ordenado de la
Ley de Compensación por Tiempo de Servicios, y por el D.S. Nº 004-97-TR,
Reglamento de la Ley de Compensación por Tiempo de Servicios; por los
cuales se dispone su otorgamiento, esto es, una remuneración anual.
Siguiendo los lineamientos establecidos por Servir, la CTS de los ser-

vidores del régimen del D. Leg. Nº 728 –y de la Ley N° 30057– se deposita
semestralmente en la institución elegida por el servidor (Ley N° 30408).
Al respecto, la Décimo Primera Disposición Transitoria y Final del D.S.

Nº 004-97-TR dispuso lo siguiente: “La modificación dispuesta por el artículo
único de la Ley Nº 30408, Ley que modifica el artículo 2 del Texto único

(424) Como lo señalamos anteriormente, es importante diferenciar la gratificación y el agui-
naldo, puesto que son dos conceptos distintos y dependen del régimen laboral del bene-
ficiario. A aquellos comprendidos bajo el D. Leg. Nº 276 solo les corresponde recibir
aguinaldos (fijado regular y anualmente en S/ 300.00), conforme a lo indicado en la Ley
Nº 28411 y dentro del tope previsto por las leyes anuales de presupuesto del Sector
Público, mientras que el monto de la gratificación que percibe un servidor bajo el régimen
del D. Leg. Nº 728 es de una remuneración (Informe Técnico Nº 1919-2016-SERVIR/
GPGSC).
378
ordenado del [D. Leg. Nº 650] (…) no resulta aplicable a la compensación

por tiempo de servicios correspondiente a periodos anteriores al semestre
noviembre 2015 - abril 2016”. Precisando que, “[e]l monto a pagarse por con-
cepto de compensación por tiempo de servicios correspondiente al periodo
comprendido entre el mes de noviembre del año 2015 y el mes de abril del
año 2016 será depositado hasta el lunes 16 de mayo del año 2016.
d) Otros beneficios legales y convencionales
Entre estos beneficios considerados legales podemos encontrar a la

compensación por despido arbitrario, el pago de pensiones, seguro social,
vacaciones anuales, utilidades y otros conceptos. Entre los beneficios con-
vencionales podemos encontrar al bono por buen desempeño, bono de ali-
mentación, escolaridad, entre otros.
4.2.2. Pago de beneficios sociales y plazo de prescripción

Ahora bien, las entidades del régimen laboral de la actividad privada
están obligadas en cumplir con el pago de los beneficios sociales del servidor
cuando este cese por los motivos establecido en dicho régimen (artículo 16
de la LPCL), dentro de las 48 horas establecidas por ley.
Por otro lado, los servidores públicos podrán exigir a las entidades públi-
cas el pago de algún derecho de contenido económico (como las remunera-
ciones, gratificaciones y demás beneficios sociales) mientras se encuentre
vigente el vínculo contractual entre ambos, y hasta cuatro (4) años después
de extinguido dicho vínculo(425).
Asimismo, es pertinente recalcar que al ser el régimen del D. Leg. Nº 728

uno propio del Sector Privado, el que, por el fenómeno de la “laboralización”
de la administración pública se insertó en las entidades públicas. En lo que
se refiera a la remuneración es importante observar las leyes anuales del
presupuesto, así como los lineamientos establecidos por Servir, a través de
sus opiniones, y del Tribunal del Servicio Civil, a través de sus resoluciones,
puesto que la regulación establecido en la LPCL cuando se pretenda aplicar
–en puridad– en el Sector Público encontraría muchas veces algunas limita-
ciones o restricciones por las normas presupuestales.
4.3. Remuneración del régimen laboral especial del CAS
4.3.1. Remuneración básica

A raíz de la STC recaída en el Expediente Nº 00002-2010-PI/TC (Fun-
damento 47), en el que se define al contrato administrativo de servicios como
379
un contrato propio de un régimen “especial” de contratación laboral para el

Sector Público (laboralización del CAS), el cual es compatible con el marco
constitucional, se entiende que el personal sujeto al régimen laboral especial
del CAS se rige por sus propias normas confiriéndole únicamente los benefi-
cios(426) y las obligaciones inherentes al régimen especial.
A fin de que, el régimen laboral especial del CAS sea compatible con
nuestra Constitución (artículo 24) y, por ende, constitucional, se debe garan-
tizar y proteger el derecho a la remuneración de los trabajadores sujetos
a dicho régimen; sin excluirlos del manto tuitivo del derecho del trabajo y,
sobre todo, sin generar inestabilidad en sus ingresos. Por ello se requería
–y se sigue requiriendo– un tratamiento jurídico justo y con razones obje-
tivas de la remuneración de los trabajadores del régimen laboral especial
del CAS(427).
Por ello, a lo servidores sujetos al régimen del D. Leg. N° 1057 no le

son aplicables las disposiciones específicas del régimen laboral del D. Leg.
Nº 276, ni las del régimen del D. Leg. N° 728 u otras normas que regulen
carreras administrativas especiales. No obstante, sí le son aplicables, en lo
que resulte pertinente, la LMEP; la Ley Nº 27815, Ley del Código de Ética de
la Función Pública y las demás normas de carácter general que regulen el
Servicio Civil, los topes de ingresos mensuales, entre otras normas.
En cuanto al reconocimiento de la remuneración para los trabajadores

del régimen laboral especial del CAS, sus disposiciones no son alentadoras
y hasta podríamos señalar que son un tanto discriminatorias en compara-
ción con los otros regímenes laborales del empleo público. En efecto, “a dife-
rencia de lo que sucede respecto de los trabajadores adscritos a los regíme-
nes laborales del D. Leg. N° 728 y del D. Leg. Nº 276, cuyas remuneraciones
están compuestas por ciertos complementos y suplementos legales deter-
minados respecto de ellas, en el [D. Leg. Nº 1057] (…) se adopta la clásica
estructura conformada por un solo concepto recibido por los servicios presta-
dos, llamado remuneración básica o haber básico”(428).
(426) Los beneficios adicionales otorgados por la norma que regula el régimen del D. Leg.
N° 1057 y su reglamento son: remuneración; vacaciones por 30 días calendario; afilia-
ción al régimen contributivo que administra EsSalud; afiliación a un régimen pensionario,
opcional para aquellos que ya venían prestando servicios al Estado; licencias con goce
de haber por maternidad, paternidad, entre otras; derechos a que hace referencia la Ley
Nº 29783, Ley de seguridad y salud en el trabajo; derechos colectivos de sindicalización
y huelga.
(427) ÁVALOS, Oxal y CÁCERES, Joel. “La contraprestación en el Régimen Especial de
Contratación Administrativa de Servicios”. En: ÁVALOS, Oxal y LÓPEZ, Edwin (coord.).
Comentarios al Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios: Comen-
tarios, análisis y críticas de los mejores especialistas. Juristas, Lima, 2011, p. 89.
(428) QUISPE, Gustavo. Ob. cit., p. 213.
380
El artículo 6 del D. Leg. N° 1057 –modificado por el artículo 2 de la Ley

N° 29849– reconoce como un derecho del trabajador, únicamente, el perci-
bir una remuneración no menor a la remuneración mínima legalmente esta-
blecida. De ello, se advierte que las partes tienen la facultad de determinar la
remuneración, en tanto esta no sea menor a la remuneración mínima vital ni
tampoco supere los topes de ingresos mensuales.
4.3.2. Pago de beneficios sociales

Respecto de los demás beneficios sociales que se reconoce a los servi-
dores de los regímenes laborales de los D. Leg. Nºs 276 (CTS, bonificación
familiar, entre otros) y 728 (CTS, Gratificaciones, entre otros), los servidores
que pertenecen al régimen del D. Leg. N° 1057 tiene restricción en el acceso
de estos, puesto que este último no contempla el pago de la CTS, gratifica-
ciones, entre otros beneficios que son propios de otros regímenes. No obs-
tante, mediante las leyes presupuestales se ha tratado de paliar dichas dife-
rencias, otorgando a los servidores del régimen laboral especial del CAS (D.
Leg. N° 1057) el aguinaldo por Fiestas Patrias y Navidad, aunque sea el único
beneficio.
Así, los únicos beneficios que se reconoce a los trabajadores del régi-
men laboral especial del CAS son, de corresponder, el aguinaldo por Fiestas
Patrias y Navidad, el pago de las vacaciones no gozadas y truncas, o remu-
neraciones impagas; los que deberán liquidarse por parte de la entidad con-
tratante, en la siguiente e inmediata oportunidad en la que ordinariamente
se les abona la remuneración a los servidores CAS, conforme así lo dis-
pone imperativamente la Novena Disposición Complementaria Final del D.S.
Nº 075-2008-PCM.
4.4. Aportes, contribuciones e impuestos

En todos los regímenes laborales del empleo público (D. Leg. Nºs 276,
728 y 1057), la remuneración de los servidores públicos está afecto a los des-
cuentos legales de pensiones de pensiones (ONP: 13 % o AFP: 13 % aproxi-
madamente) y salud (EsSalud: 9 %), a los tributos (catalogadas como renta
de quinta o cuarta categoría, dependiendo del régimen laboral), entre otros
descuentos establecidos por las propias entidades públicas (por tardanzas
e inasistencias, cuotas sindicales o institucionales) o dispuestas mediante
mandato judicial (por obligaciones alimentarias: embargo de hasta el 60 % de
los ingresos totales).
Se debe tener presente que, respecto de las gratificaciones de julio y
diciembre de los trabajadores del régimen laboral de la actividad privada y de
los aguinaldos de julio y diciembre de los servidores público (D. Leg. Nºs 276
y 1057), se encuentran inafectos a aportaciones, contribuciones o descuen-
tos de toda índole, excepto aquellos establecidos, conforme a lo establecido
por la Ley N° 30334. Esta infectación con relación a las gratificaciones y los
381
aguinaldos de julio y diciembre serían abonados a los trabajadores públicos

como una bonificación extraordinaria de carácter temporal, pero no remune-
rativo ni pensionable(429).
Así, respecto a la inafectación a los aguinaldos y gratificaciones, así

como al otorgamiento de la bonificación extraordinaria establecidas por la Ley
N° 30334 se debe tener en cuenta el Informe Técnico Nº 1789-2016-SERVIR/
GPGSC, opinión de carácter vinculante emitido por Servir, que precisa los si-
guientes criterios de observancia obligatoria a todas las entidades públicas:
“- La Ley Nº 30334 en el año 2015, reconoce como beneficio la inafecta-

ción de los aguinaldos y gratificaciones respecto a aportaciones, con-
tribuciones o cualquier descuento no autorizado por ley o el trabajador.
Asimismo, establece que el empleador abone al trabajador el monto del
aporte correspondiente a EsSalud con relación a las gratificaciones de
julio y diciembre; no obstante, este último beneficio no es extensible a
aquellos servidores que perciban aguinaldos.
- Estos beneficios son los mismos reconocidos anteriormente por Ley

N° 29351 y su ampliatoria dispuesta por Ley Nº 29714, que estable-
cen un periodo de vigencia desde el 2 de mayo de 2009 hasta el 31 de
diciembre de 2014.
- En la medida que la Ley Nº 30334 no estableció un periodo de vigencia

para los beneficios mencionados en el numeral 3.5.1, debe entenderse
que estos tienen carácter permanente, por lo que a la fecha se encuen-
tran vigentes”.
4.5. Prohibición de doble percepción de ingresos del Estado y excep-

ciones
a) Prohibición de doble percepción
En la búsqueda de ordenar el ejercicio de la función pública al ser-
vicio de la nación, evitando cualquier tipo de clientelismo en los cargos
(429) En un anterior trabajo sostuvimos que, uno de los principales fundamentos de la Segu-
ridad Social es el principio de solidaridad, el cual supone que toda la sociedad deba
contribuir a su financiamiento. Tomando en cuenta que los aportes constituyen la prin-
cipal fuente de financiamiento de EsSalud, concluimos que a mediano y largo plazo la
inefactación de las gratificaciones –de julio y diciembre de los trabajadores del régimen
laboral de la actividad privada y de los aguinaldos de julio y diciembre de los servidores
público– afectará gravemente el sistema de Seguridad Social en nuestro país, pues sin
estos fondos se estaría limitando la rentabilidad, seguridad y equilibrio financiero del
régimen contributivo de la seguridad social en salud. ABANTO, César y PAITÁN, Javier.
“¿Exonerar o no exonerar las gratificaciones? He ahí el dilema de la Seguridad Social”.
En: Gaceta Constitucional y Procesal Constitucional. Nº 91, Gaceta Jurídica, Lima, 2015,
pp. 171-183.
382
públicos y a fin de garantizar la efectiva prestación de servicios en la admi-

nistración pública, el artículo 40 de la Constitución Política establece que,
“[n]ingún funcionario o servidor público puede desempeñar más de un
empleo o cargo público remunerado, con excepción de uno más” “por fun-
ción docente”. Siendo que dicha prohibición de doble percepción se encuen-
tra plasmada de modo general, con independencia del régimen laboral
(D. Leg. Nºs 276(430), 728, 1057 y carreras especiales).
Esta disposición, a nivel legislativo, fue desarrollada por la LMEP esta-

bleciendo lo siguiente: “Ningún empleado público puede percibir del Estado
más de una remuneración, retribución, emolumento o cualquier tipo de
ingreso. Es incompatible la percepción simultánea de remuneración y pen-
sión por servicios prestados al Estado”, precisando que, “[l]as únicas excep-
ciones las constituyen la función docente y la percepción de dietas por par-
ticipación en uno (1) de los directorios de entidades o empresas públicas”
(artículo 3).
Respecto al alcance de la expresión “cualquier tipo de ingreso”, debe

asumirse que comprende a “todos aquellos conceptos que pudiesen ser
pagados con fondos de carácter público, cualquiera sea la fuente de financia-
miento”; en consecuencia, los funcionarios o servidores públicos no pueden
percibir un segundo ingreso del Estado por servicios prestados a su favor,
cualquiera que sea la denominación que se le otorgue a dicho ingreso (remu-
neración, retribución, honorarios, emolumento o pensión) que deriven del
ejercicio de cargo o función pública. Las únicas excepciones a la prohibición
de doble percepción son el ingreso por función docente y la percepción de
dietas por participación en uno de los directorios de entidades o empresas
públicas(431).
Entonces, normativamente se encuentra prohibido realizar más de una

actividad remunerada y subordinada para el Estado, así como recibir un
segundo ingreso del este último. Es decir, ningún funcionario o servidor que
desempeñe función pública estaría habilitado para recibir contraprestación
adicional de otra entidad de la administración pública; salvo las excepciones
normativamente permitidas. Por lo tanto, si bien de las referidas disposicio-
nes normativas se advierte que se impide al empleado público mantener un
doble vínculo con el Estado, sino que manteniendo un vínculo laboral previo
(430) El artículo 7 del D. Leg. N° 276, concordante con la Constitución Política, señala lo
siguiente: “Ningún servidor público puede desempeñar más de un empleo o cargo público
remunerado, inclusive en las Empresas de propiedad directa o indirecta del Estado o de
Economía Mixta. Es incompatible asimismo la percepción simultánea de remuneracio-
nes y pensión por servicios prestados al Estado. La única excepción a ambos principios
está constituida por la función educativa en la cual es compatible la percepción de pen-
sión y remuneración excepcional”.
383
del cual percibe una remuneración, no podría percibir un ingreso adicional por
parte de este, salvo un ingreso por función docente o dietas por ser miembro
de un órgano colegiado del Sector Público(432).
Por su parte, Servir en varias de sus opiniones(433), respecto de la prohi-

bición de ingresos del Estado, así como de la incompatibilidad de funciones
derivadas de esta, estableció los siguientes criterios de observancia obligato-
ria por parte de todas las entidades públicas, tales como son:
- La prohibición de doble percepción remunerativa se encuentra plas-

mada de modo general, con independencia del régimen laboral (D. Leg.
N°s 276, 728, 1057 y carreras especiales), por lo que el funcionario o
servidor que desempeña función pública solo podrá percibir adicional-
mente a su contraprestación, un segundo ingreso del Estado, siempre
y cuando este sea por función docente o por la percepción de dietas
por participación en uno (1) de los directorios de entidades o empresas
públicas, caso contrario incurriría en la prohibición de doble percepción.
- La labor de consultoría que otorga una persona (consultor), que no tiene

la condición previa de funcionario o servidor público, independiente-
mente del régimen laboral (D. Leg. N° 276 o D.L. N° 1057), no se encon-
traría sujeta a la prohibición de doble percepción ya referida. Por el con-
trario, si se encontraría sujeta a dicha prohibición, la persona que otorga
la labor de consultoría que tiene previamente la condición de funcionario
o servidor público.
- De acuerdo a la LCEFP, Los funcionarios y servidores públicos están

prohibidos de mantener intereses personales, laborales, económicos o
financieros que puedan suscitar un conflicto con el cumplimiento de los
deberes y funciones inherentes a su cargo. Se requiere analizar cada
situación específica con la finalidad de garantizar la imparcialidad en el
ejercicio de sus funciones.
- Asimismo, de acuerdo a la LMEP, los empleados públicos están obliga-

dos a dedicarse de manera exclusiva durante su jornada de trabajo a las
labores que la entidad le asigne, sin poder realizar ninguna otra labor
distinta. En ese sentido, si un empleado público desempeña su labor
a tiempo completo en una entidad pública ya sea como docente, solo
podrá establecer un segundo vínculo con el Estado por la misma fun-
ción, pero a tiempo parcial o por la percepción de dietas por participa-
ción en uno (1) de los directorios de entidades o empresas públicas.

(433) Informes Técnicos Nºs 700-2015-SERVIR/GPGSC, 275-2015-SERVIR/GPGSC, 218-
2015-SERVIR/GPGSC, 1467-2015-SERVIR/GPGSC, 733-2015-SERVIR/GPGSC, entre
otros.
384
- No obstante, a lo señalado anteriormente, dicha obligación no resulta

aplicable a cargos o funciones que no requieran dedicación exclusiva ni
a tiempo completo, tales como los realizados por el ejercicio de la fun-
ción docente a tiempo parcial o por la percepción de dietas por participa-
ción en uno (1) de los directorios de entidades o empresas públicas. Así
también, no resulta aplicable al ejercicio de la actividad profesional inde-
pendiente –que no implica el ejercicio de cargo o función pública–, tales
como la locación de servicios o servicios de terceros propiamente dichos,
realizados fuera de la jornada laboral y en entidades del Sector Privado.
b) Excepciones de la prohibición de doble percepción
Al respecto, excepcionalmente, el pensionista trabajador afiliado al régi-

men pensionario del D. Ley Nº 19990 (del Sector Privado o Público) podrá
percibir simultáneamente pensión y remuneración o retribución, cuando la
suma de estos conceptos no supere el 50 % de la UIT vigente (artículo 45 del
D. Ley Nº 19990).
Del mismo modo, mediante Ley Nº 30026 (vigente desde el 24 de mayo

de 2013), modificada mediante la Ley Nº 30539, se autoriza a los gobiernos
regionales, los gobiernos locales, las instituciones públicas y las empresas
del Estado la contratación de pensionistas de la Policía Nacional del Perú
y de las Fuerzas Armadas para prestar servicios en áreas vinculadas con la
seguridad ciudadana, la seguridad nacional y los servicios administrativos,
quienes pueden percibir simultáneamente pensión y remuneración del Estado.
El objetivo de esta medida es “permitir y facilitar que el personal mili-

tar y policial en situación de retiro pueda prestar servicios en la administra-
ción pública con el fin de coadyuvar, con sus conocimientos y experiencia,
en la lucha frontal contra la delincuencia y seguridad ciudadana en general,
sin perjudicar su derecho a percibir la pensión adquirida. Entonces, para que
el pensionista de la Policía Nacional del Perú o de las Fuerzas Armadas que
perciba una remuneración por prestar servicios en el Estado no tenga que
suspender la percepción de pensión, su labor necesariamente debe enmar-
carse en seguridad ciudadana o nacional”(434).
5. La compensación (remuneración) en el nuevo régimen del Servicio

Civil

El tratamiento de las remuneraciones en los regímenes laborales del
empleo público, anteriormente estudiados, es compleja como consecuencia
del desorden que existe en dicha materia y la diversidad de reglas por las
385
cuales se rige cada uno de los regímenes que, a su vez, generan en la prác-
tica criterios de pago diferentes a los servidores públicos, dificultando la admi-
nistración de la planilla pública(435).
El Estado cuenta con una planilla que tiene más de 400 conceptos de
pago, sumando a la coexistencia de tres regímenes laborales –sin contar los
de regímenes especiales y otras modalidades de contratación de personal–
genera serias distorsiones en los pagos y en los deberes y derechos de los
servidores públicos, afectando el clima laboral(436).
Con la promulgación de la LSC, cuyo objetivo es establecer un régimen

laboral único, uniforme y exclusivo para las personas que prestan servicios
en las entidades públicas del Estado (denominado por la LSC, servidores
civiles), así como para aquellas personas que están encargadas de su ges-
tión, del ejercicio de sus potestades y de la prestación de servicios a cargo de
estas; también, tiene como propósito establecer una política remunerativa
única y uniforme para dicho personal.
Con la necesidad de reformular lo concerniente a los ingresos de los ser-

vidores públicos, a los que la LSC denomina “compensaciones”, cuya plani-
lla pública representa alrededor del 30 % del presupuesto nacional anual; así
como, con la finalidad de corregir las grandes distorsiones remunerativas en
el Sector Público, que inclusive se presenta al interior de cada uno de estos,
se define las líneas generales del empleo público –que se realiza a través de
la LSC– complementada con lo establecido y considerado en el Reglamento
de Compensaciones de la LSC, aprobado mediante D.S. Nº 138-2014-EF
(vigente desde el 14 de junio de 2014)(437).
En efecto, atendiendo a que el establecimiento de la política remunera-

tiva del Sector Público es función de Servir, en coordinación con la Dirección
de Gestión de Recursos Públicos del MEF (Décima Disposición Complemen-
taria Final de la LSC), mediante el Reglamento de Compensaciones se desa-
rrolla la regulación de los aspectos relacionados a las compensaciones de los
servidores civiles, clasificadas por la LSC en “compensaciones económicas”
y “compensaciones no económicas”.
(435) Por ejemplo, en el régimen del D. Leg. Nº 276 existen más de cuatrocientos conceptos
de pago con diferentes características e incluso diferente terminología que dificultan la
administración de la planilla estatal. Por un lado, dificulta la gestión de las planillas al
operador en una entidad, que no tiene la certeza de cuánto debe recibir exactamente
cada servidor. Por otro lado, no permite que los propios servidores públicos conozcan
cuál es el monto total que deberían recibir. Así también, dificulta la claridad respecto
de que conceptos son base de cálculo para el pago de beneficios y pensiones (Informe
Técnico Nº 0524-2012-SERVIR/GPGSC).
(436) SERVIR. 2015. Ob. cit., p. 5.
(437) Conforme a lo señalado en la Exposición de Motivos del Reglamento de Compensacio-
nes de la LSC.
386
El objetivo del Reglamento de Compensaciones es establecer las dis-

posiciones reglamentarias para la valorización y regulación de las compen-
saciones económicas y la determinación de las compensaciones no econó-
micas, establecidas en la LSC. Dichas disposiciones son de aplicación a las
entidades comprendidas en el artículo 1 de la LSC, con excepción de los
gobiernos locales, para las que se tendrá en consideración lo establecido en
la Única Disposición Complementaria Transitoria del referido reglamento.
5.2. La gestión de la compensación en el nuevo régimen del Servicio

Civil
En el nuevo régimen del Servicio Civil, la “compensación” –en reemplazo
de remuneración– es definida como el conjunto de ingresos y beneficios que
la entidad destina al servidor civil para retribuir la prestación de sus servicios
a la entidad de acuerdo al puesto que ocupa, que comprende a la compensa-
ción económica y a la compensación no económica; teniendo como objetivo
el captar, mantener y desarrollar un cuerpo de servidores efectivo que contri-
buya con el cumplimiento de los objetivos institucionales (artículos 28, 29 y 30
de la LSC y artículo 3 del Reglamento de Compensaciones).
Por un lado, la “compensación económica” del puesto es la contrapres-

tación en dinero, correspondiente a las actividades realizadas en un determi-
nado puesto. Por otro lado, la “compensación no económica” está constituida
por los beneficios otorgados para motivar y elevar la competitividad de los
servidores civiles, los que no son de libre disposición del servidor.
Las compensaciones se encuentran dentro del subsistema de gestión

de la compensación, el cual incluye la gestión del conjunto de ingresos y
beneficios que la entidad destina al servidor civil, como contraprestación a la
contribución de este a los fines de la organización, de acuerdo con el puesto
que ocupa (Directiva Nº 002-2014-SSERVIR/GPGSC). Por ello, teniendo en
cuenta dicho subsistema, el nuevo régimen del Servicio Civil pretende regular
la gestión de la administración de compensaciones y de pensiones de los ser-
vidores civiles de manera ordenada y uniforme, a fin de garantizar los dere-
chos laborales y la eficiente prestación de los servicios públicos en favor de
la nación.
Es por ello que, la gestión de la compensación (económica como la no

económica) se rigen por las normas y medidas institucionales que regulan la
retribución por la prestación de servicios personales al Estado y, principal-
mente, por los siguientes principios:
- Competitividad: El sistema de compensaciones busca atraer y retener

personal idóneo en el Servicio Civil peruano.
- Equidad: Al trabajo desempeñado en puestos similares, pero en con-

diciones diferentes de exigencia, responsabilidad o complejidad le
387
corresponde diferente compensación económica y al trabajo desempe-

ñado en puestos y condiciones similares le corresponde similar compen-
sación económica.
- Consistencia interna: Las compensaciones dentro de la misma enti-

dad guardan relación con las condiciones de exigencia, responsabilidad
y complejidad del puesto.
- Consistencia intergubernamental: Las compensaciones de puestos

similares, entre las entidades de la administración pública son compara-
bles entre sí. Esta regla se aplica teniendo en cuenta el nivel de respon-
sabilidad y competencias de la entidad. La nomenclatura de los puestos
no conlleva a la presunción de igual trabajo y por ende no implica simi-
lar compensación, ni sirve de base para evaluar la consistencia interna
ni intergubernamental.
Cabe precisar que mediante la Resolución de Presidencia Ejecu-

tiva N° 100-2016-SERVIR-PE se aprobó la Directiva N° 003-2016-SER-
VIR/GPGSC, “Reglas procedimentales para valorizar los puestos de la Ley
N° 30057, Ley del Servicio Civil”, mediante la cual se determinan los criterios,
pautas específicas, procedimiento, entre otros aspecto, para la valorización de
los puestos (dentro de los cuales se encuentra la estrucuta de la compensa-
ción económica) considerando la LSC y su Reglamento de Compensaciones.
5.3. Compensación económica de los servidores civiles

5.3.1. Definición
La compensación económica, así como su pago, se efectúa al servidor
civil como contraprestación por el desempeño de las funciones del puesto que
ocupa, razón por la cual solo procede por el servicio efectivamente realizada.
Su abono se efectúa en pagos mensuales, equivalente cada uno a un

catorceavo (1/14) de dicho monto, y en dos pagos adicionales al año, por
concepto de aguinaldos, equivalentes también, cada uno de ellos, a un cator-
ceavo (1/14) del mismo monto anual. Así, el valor día efectivo de servicio se
obtiene de dividir entre trescientos sesenta y cinco (365) el monto equivalente
a doce catorceavos (12/14) de la compensación económica.
La compensación económica que corresponde al servidor civil se deter-

mina como un monto anual que comprende los conceptos detallados en
el artículo 5 del Reglamento de Compensaciones (artículo 31 de la LSC y
artículos 4 al 22 del Reglamento de Compensaciones).
5.3.2. Composición de la compensación económica

La compensación económica que se otorga a los servidores civiles de
las entidades públicas es anual y está compuesta de la valorización que solo
388
comprende (artículo 31 de la LSC y artículo 5 del Reglamento de Compen-

saciones, en concordancia con la Directiva Nº 003-2016-SERVIR/GPGSC):
- Valorización principal: Es el componente económico directo de la fami-

lia de puestos, entendida esta en los términos indicados en el literal g.
del artículo 3 de la LSC.
- Valorización ajustada: Se otorga al puesto en razón de la entidad y

en función a los criterios de jerarquía, responsabilidad, presupuesto a
cargo, personal a su cargo, alcance de sus decisiones o monto que invo-
lucran sus decisiones sobre los recursos del Estado.
- Valorización priorizada, de manera adicional y de acuerdo a situacio-

nes atípicas o especiales de la prestación del servicio (por altitud, riesgo
de vida, riesgo legal o servicios efectivos en el extranjero, accesibili-
dad geográfica, etc.). Esta valorización es aprobada mediante decreto
supremo refrendado por el MEF y se restringe al tiempo que duren las
condiciones de asignación.
Según el Reglamento de Compensaciones(438), siguiendo a Tracy Prieto

cuando hace referencia a la valorización de los puestos en el nuevo régimen
del Servicio Civil, se desarrolla lo siguiente:
- Para la valorización principal define los niveles remunerativos aplica-

bles por grupos de servidores: directivos públicos, servidores civiles de
carrera y servidores de actividades complementarias. Estos están aso-
ciados a un monto económico anual, a partir de la combinación de algu-
nos de los siguientes criterios: nivel organizacional, nivel de reporte,
rango en que se clasifica la entidad bajo criterios presupuestales, fami-
lia de puestos-rol.
- Para la valorización ajustada señala que esta se determina a partir de

dos criterios: función del puesto, número de personas bajo dirección /
supervisión, cuyos valores específicos varían por grupo de servidores.
- Para la valorización priorizada, esta será aprobada por Decreto Supremo

refrendado por el MEF.
(438) “La Resolución Ministerial N° 151-2016-EF/53, que aprueba las Normas Complemen-
tarias para la aplicación del Reglamento de Compensaciones de la Ley Nº 30057, Ley
del Servicio Civil, contiene las reglas para el cálculo de la valorización principal de los
servidores. Estas reglas vinculan los niveles y subniveles de los servidores civiles de
carrera, las categorías y subcategorías de servidores de actividades complementarias, y
los niveles organizacionales (en los casos que corresponda). Esto conjuga los elementos
de la nueva organización de los puestos con la valorización”. Véase: PRIETO BARRA-
GÁN, Tracy. Ob. cit., pp. 103-106.
389
Por otra parte, cabe señalar que dentro del concepto de compensa-
ción económica también se incluyen los siguientes: (i) las vacaciones, que
es entrega económica por el derecho vacacional, pagadas de treinta días;
y, (ii) los aguinaldos, que son las entregas económicas por Fiestas Patrias
y Navidad (numeral 31.1 del artículo 31 de la LSC). De este modo, solo la
valorización principal, ajustada, las vacaciones y los aguinaldos están suje-
tos a cargas sociales de Seguridad Social en salud y pensiones, así como al
Impuesto a la Renta (Segunda Disposición Complementaria Final del Regla-
mento de Compensaciones).
- Fuente de financiamiento de la compensación económica del

puesto
La compensación económica del puesto se financia con recursos ordi-

narios, recursos directamente recaudados o ambos, de acuerdo a las parti-
das presupuestales correspondientes programadas para cada entidad. En
ningún caso se puede utilizar financiamiento proveniente de partidas presu-
puestales diferentes a las programadas (artículo 32 de la LSC).
Es menester precisar que el pago de dicha compensación solo corres-

ponde como contraprestación por el trabajo efectivamente realizado, que-
dando prohibido el pago de compensaciones por días no laborados, salvo
el pago por aplicación de suspensión imperfecta a que se refiere el numeral
47.2 del artículo 47 de la LSC. Asimismo, queda prohibido autorizar o efectuar
adelantos con cargo a la compensación económica del puesto.
5.3.3. Valorización de la compensación económica

La valorización de la compensación económica es el mecanismo por el
cual se determina el monto que se asigna a un puesto determinado y que,
como contraprestación en dinero, corresponde otorgar al servidor civil que lo
ocupe (artículo 6 del Reglamento de Compensaciones).
La determinación de ese monto implica la valorización del puesto, y

corresponde ser validada por el MEF, a través de su Dirección General de
Gestión de Recursos Públicos, considerando lo propuesto por la entidad. Así,
para la formulación de su propuesta, la entidad deberá tener en cuenta las
reglas determinadas en el artículo 6 del Reglamento de Compensaciones.
La suma de los montos de la valorización principal, la valorización ajus-

tada y la valorización priorizada, en caso esta última correspondiera, consti-
tuye la compensación económica asignada al puesto, que se abonará al ser-
vidor civil que lo ocupe (numeral 31.2 del artículo 31 de la LSC).
Los montos de las compensaciones económicas, determinadas para los

diferentes puestos de una entidad, deben ser considerados por esta en la ela-
boración de los cuadros de puestos a los que se refiere la Cuarta Disposición
390
Complementaria Final de la LSC. En efecto, la valorización de la compensa-

ción económica de los puestos del Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE) –
incluso en el caso de sus modificaciones– no podrá exceder, en conjunto, en
más de quince por ciento (15 %) a la asignación de recursos considerados
en el presupuesto institucional de la Unidad Ejecutora para la atención de los
pagos correspondiente a las Partidas de Gastos 2.1.1 “Retribuciones y Com-
plementos en Efectivo” y 2.3.2.8.1 “Contrato Administrativo de Servicios”, en
la oportunidad de elaboración del CPE. Dicho porcentaje podrá ser modifi-
cado previo informe favorable de la Dirección General de Presupuesto Público
y de la Dirección General de Gestión de Recursos Públicos del MEF. Al res-
pecto, se deberá observar lo establecido en la Directiva N° 003-2016-SER-
VIR/GPGSC y en la Resolución Ministerial N° 151-2016-EF/53.
- Valorización principal del puesto de directivo público
Por otra parte, la valorización principal que corresponde a un puesto

de directivo público se determina en función a las características y condicio-
nes del puesto y considerando, además, la entidad a la que este pertenece.
El monto de esta compensación se determina considerando el valor máximo
que, en los cuadros Anexos del 1 al 7 –modificado por el artículo 2 del D.S.
Nº 408-2015-EF, publicado el 27 diciembre 2015–, se consigna en el casillero
determinado por la intersección de la fila definida al evaluar el puesto en fun-
ción a sus características o condiciones, con la columna que la evaluación
del rango de la entidad y la categoría del puesto determinó. Además, para su
determinación, se tiene que observar lo establecido en el artículo 7 del Regla-
mento de Compensaciones; y, para la determinación de la valorización ajus-
tada de dicho puesto se tiene que observar lo establecido en el artículo 8 de
la misma norma.
- Valorización principal del puesto de servidor civil de carrera
La valorización principal que corresponde a un puesto de servidor civil

de carrera se determina en función a las características y condiciones del
puesto y considerando, además, la entidad a la que este pertenece. El monto
de esta Compensación se determina considerando el valor máximo que, en
los cuadros Anexos del 8 al 14 –modificado por el artículo 2 del D.S. N° 408-
2015-EF–, se consigna en el casillero determinado por la intersección de la
fila definida al evaluar el puesto en función a sus características o condicio-
nes, con la columna que la evaluación del rango de la entidad y la categoría
del puesto determinó.
Para la determinación de la valorización principal que corresponde a un

puesto de servidor civil de carrera, se tiene que observar lo establecido en el
artículo 9 del Reglamento de Compensaciones; y, para la determinación de la
valorización ajustada de dicho puesto se tiene que observar lo establecido en
el artículo 10 de la misma norma.
391
- Valorización principal del puesto de servidores de actividades

complementarias
La valorización principal que corresponde a un puesto de servidor de

actividades complementarias se determina en función de las características
y condiciones del puesto y considerando, además, el nivel de la entidad a
la que este pertenece. El monto de esta valorización se determina conside-
rando el valor máximo que, en los cuadros Anexos del 15 al 21 –modificado
por el artículo 2 del D.S. N° 408-2015-EF–, se consigna en el casillero deter-
minado por la intersección de la fila definida al evaluar el puesto en función a
sus características o condiciones, con la columna que la evaluación del rango
de la entidad y la categoría del puesto determinó.
Para la determinación de la valorización principal que corresponde a un

puesto de servidor de actividades complementarias, se tiene que observar lo
establecido en el artículo 11 del Reglamento de Compensaciones; y, para la
determinación de la valorización ajustada de dicho puesto se tiene que obser-
var lo establecido en el artículo 12 de la misma norma.
- Reglas para el pago de la compensación económica del puesto
Las entidades públicas de los diferentes regímenes laborales del empleo

público, inclusive de las carreras especiales, para fines de disponer el pago
de la compensación económica del puesto (directivo, servidor civil de carrera
y servidor de actividades complementarias), tiene el deber de tener en cuenta
las siguientes reglas (artículo 34 de la LSC):
- La planilla única de pago de las entidades solo es afectada por los des-
cuentos establecidos por ley, por cuotas sindicales expresamente auto-
rizadas por el servidor, y por mandato judicial expreso, de corresponder.
- Las compensaciones económicas no están sujetas a indexaciones,

homologaciones, nivelaciones o cualquier otro mecanismo similar de
vinculación.
- Las compensaciones económicas se establecen en moneda nacional

salvo los casos de servicios efectivos en el extranjero.
- Los funcionarios públicos y directivos públicos que no presten servicios

a tiempo completo solo reciben la proporción equivalente a la compen-
sación económica del puesto.
- La compensación económica se abona a cada servidor civil luego de

ser registrada y autorizada por el “aplicativo informático para el registro
centralizado de planillas y de datos de los recursos humanos del Sector
Público - Aplicativo Informático” a cargo del MEF.
392
- La compensación económica por los trabajos efectivamente realizados

por el servidor civil solo puede ser determinada según se regula en la
LSC y su Reglamento de Compensaciones.
5.3.4. Entrega económica vacacional

El servidor civil tiene derecho a percibir una entrega económica con
motivo del goce del descanso vacacional, en sustitución y por un monto equi-
valente al que le correspondería percibir mensualmente por concepto de la
valorización principal y ajustada y, si correspondiera, valorización priorizada.
Se abona en la oportunidad de pago de la compensación económica mensual
(artículo 13 del Reglamento de Compensaciones).
Ahora bien, para la entrega económica vacacional, se tiene que

seguir las siguientes reglas especiales (artículo 14 del Reglamento de
Compensaciones):
- Si la relación del servidor civil termina después de cumplido el año de
servicios y el correspondiente récord, sin haber disfrutado del descanso
vacacional, tendrá derecho a percibir el total de la entrega económica
vacacional correspondiente (lo que se conoce como vacaciones no
gozadas).
- Si la relación de servicios del servidor civil termina antes de cumplido el
año de servicios y el correspondiente récord, tendrá derecho a percibir
tantos dozavos y treintavos de la entrega económica vacacional corres-
pondiente como meses y días computables hubiere servido, respectiva-
mente (lo que se conoce como vacaciones truncas).
5.3.5. Derecho a percibir aguinaldos

Los servidores civiles tienen derecho a percibir como entregas económi-
cas, dos (2) aguinaldos en el año, uno con motivo de Fiestas Patrias, por el
periodo de enero a junio, y el otro con motivo de Navidad, por el periodo de
julio a diciembre (artículo 15 del Reglamento de Compensaciones). Ambos
aguinaldos forman parte de la compensación económica a que se refiere el
Los requisitos para su percepción, oportunidad de pago, monto com-

pleto y truncos de los aguinaldos están debidamente regulados, respectiva-
mente, en los artículos 16, 17, 18 y 19 del Reglamento de Compensaciones.
- Requisitos para percibir los aguinaldos

El servidor civil debe tener relación de servicios vigentes en cada oportu-
nidad en que corresponde percibir el aguinaldo o, en su defecto, encontrarse
en alguno de los supuestos de suspensión imperfecta de la relación de Servi-
cio Civil previstos en el numeral 47.2 del artículo 47 de la LSC.
393
- Oportunidad de pago de los aguinaldos
Los aguinaldos de Fiestas Patrias o de Navidad se abonan en los meses

de julio y diciembre respectivamente, conjuntamente con la compensación
mensual.
- Monto de los aguinaldos
El monto de cada aguinaldo es equivalente a un catorceavo (1/14) de

la compensación económica anual del servidor civil, es decir, una suma igual
a la compensación económica que mensualmente percibe el servidor en los
meses de julio y de diciembre, según se trate del aguinaldo con motivo de
Fiestas Patrias o de Navidad, respectivamente.
- Aguinaldos truncos y proporcionales
Al servidor público que concluya su relación con la entidad antes de la

fecha en la que corresponda abonar el aguinaldo, se le reconocerá el derecho
a percibir, por concepto de aguinaldo trunco, tantas sextas partes del monto
del aguinaldo como meses completos hubiera servido durante el semestre
correspondiente.
Si en la oportunidad en que corresponde abonar el aguinaldo, el servidor

civil tuviera menos de 6 meses de servicio, tendrá derecho a percibir el agui-
naldo en un monto proporcional a los meses de servicios prestados, a razón
de un sexto (1/6) por mes calendario completo de servicio en el semestre, y
de un treintavo (1/30) por cada día, en caso de fracciones de mes.
5.3.6. Compensación por tiempo de servicios

Los servidores civiles tienen derecho a una compensación por tiempo
de servicios - CTS, por cada año de servicio efectivamente prestado (artículo
20 del Reglamento de Compensaciones). Para la determinación del año de
servicio efectivamente prestado se considera como días efectivos de servi-
cio los establecidos para el cómputo del récord vacacional en el Reglamento
General de la LSC.
- Cálculo del monto completo y proporcional de la CTS
De acuerdo al artículo 33 de la LSC y el artículo 21 del Reglamento

de Compensaciones –modificado por el artículo 1 del D.S. N° 408-2015-EF,
publicado el 27 diciembre 2015, el monto de la CTS por cada año de servi-
cio efectivamente prestado equivale al 100 % del monto que resulta de calcu-
lar el promedio mensual de la valorización principal y ajustada percibida por
el servidor civil en cada mes durante los últimos 36 meses de servicio efecti-
vamente prestado.
394
En caso de que la antigüedad de trabajo efectivamente prestado sea

menor a 36 meses, se hace el cálculo de manera proporcional. Así, el monto
correspondiente de la CTS será el resultado de la división del promedio men-
sual de conformidad con lo señalado en los párrafos precedentes entre 365,
multiplicado por el número de días efectivamente prestados.
De igual forma, el monto de la CTS de los funcionarios públicos de libre

designación y remoción, a los que se refiere el inciso c. del artículo 52 de la
LSC, equivale al 100 % del promedio de la compensación económica que
mensualmente hubiera percibido durante los últimos 36 meses de servicios,
sin considerar los montos correspondientes a los aguinaldos. Si el tiempo de
servicios fuera menor a los 36 meses señalados, el promedio de la compen-
sación económica se determinará sobre el tiempo de servicios efectivamente
prestado y considerando, en lo que fuera pertinente, conforme a lo estable-
cido en el último párrafo del artículo 21 del Reglamento de Compensaciones.
- Oportunidad de pago de la CTS
En un inicio las entidades públicas, con personal sujeto al régimen labo-

ral de la actividad privada estaban en la obligación de efectuar los depósitos
de CTS de acuerdo a las reglas del D. Leg. Nº 650, Ley de Compensación
por Tiempo de Servicios, además de regularizar los depósitos que no hubie-
ran efectuado en años anteriores.
Con la entrada en vigencia de la LSC (5 julio de 2013) se incorporó como

tercer párrafo al artículo 2 del D. Leg. Nº 650 el siguiente texto: “Cuando el
empleador sea una entidad de la Administración Pública la compensación por
tiempo de servicios que se devengue es pagada directamente por la entidad,
dentro de las 48 horas de producido el cese y con efecto cancelatorio”(439).
En observancia de dicha disposición, a partir del 5 de julio de 2013,

todas las entidades públicas con personal bajo el nuevo régimen del Servi-
cio Civil –así como de la actividad privada– tendrían que abonar directamente
la CTS dentro de las 48 horas de producido el cese del mismo y con efecto
cancelatorio.
Posteriormente, debido al gran descontento que generó la nueva moda-

lidad de depósito de la CTS para los servidores del régimen laboral de la acti-
vidad privada, con fecha 8 de enero de 2016, se promulga la Ley Nº 30408,
(439) Del mismo modo, en el segundo párrafo del artículo 33 de la LSC y el artículo 22 del
Reglamento de Compensaciones, se estableció que el pago de la CTS correspondiente
a cada año de servicio efectivamente prestado solo se efectiviza a la culminación del
vínculo del servidor con cada entidad, dentro de las 48 horas de producido el término del
Servicio Civil y con efecto cancelatorio.
395
mediante la cual, además de modificar el tercer párrafo del artículo 2 del

D. Leg. Nº 650, estableció los siguientes criterios:
- La CTS se devenga desde el primer mes de iniciado el vínculo laboral;

cumplido este requisito toda fracción se computa por treintavos.
- La CTS se deposita semestralmente en la institución elegida por el tra-

bajador (entendiéndose también por el servidor civil). Efectuado el depó-
sito queda cumplida y pagada la obligación, sin perjuicio de los reinte-
gros que deban efectuarse en caso de depósito insuficiente o que resul-
tare diminuto.
- Lo establecido en los puntos precedentes es de aplicación obliga-

toria para los trabajadores de la administración pública sujetos al
régimen de la actividad privada del D. Leg. Nº 728 y a los servidores
civiles que ingresen al nuevo régimen del Servicio Civil establecido
por la LSC.
En mérito a dicha modificación y criterios antes señalados, mediante el

D.S. Nº 006-2016-TR (promulgado el 12 de mayo de 2016), el Reglamento
de la Ley de Compensación por Tiempo de Servicios, aprobado por Decreto
Supremo Nº 004-97-TR, es adecuado a lo establecido en la Ley Nº 30408,
Ley que modifica el artículo 2 del D. Leg. Nº 650.
- Registro de la Compensación por Tiempo de Servicios - RCTS
Mediante la Quinta Disposición Complementaria Final de la LSC se dis-

puso la creación del Registro de la Compensación por Tiempo de Servicios
(RCTS) a cargo del MEF, con la finalidad de centralizar la información para la
liquidación de la compensación por tiempo de servicios y otras prestaciones
del personal de los regímenes del D. Leg. Nº 728 y el D. Leg. Nº 276 que se
trasladen al nuevo régimen. Entendiéndose también aplicable para los servi-
dores civiles del nuevo régimen del Servicio Civil.
Así, mediante la Primera Disposición Complementaria Final del Regla-

mento de Compensaciones de la LSC, se determina que el MEF mediante
resolución ministerial tiene la responsabilidad de implementar el funciona-
miento del RCTS.
5.4. Compensación no económica de los servidores civiles
5.4.1. Definición
La compensación no económica está constituida por el conjunto de
beneficios no monetarios que la entidad pública destina al servidor civil
con el objetivo específico de motivarlo y elevar su competitividad. Estos
beneficios no son de libre disposición del servidor ni tampoco constituyen
396
ventaja patrimonial (artículos 29 de la LSC y artículo 23 del Reglamento de

Compensaciones).
5.4.2. Modalidades de la compensación no económica

La compensación no económica puede materializarse en bienes y/o
servicios que la entidad pública entrega y/o presta en favor del servidor civil,
de acuerdo con las posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la
entidad y la naturaleza de las funciones que en ella se cumplen.
Ente las modalidades de entrega de la compensación no económica,

tenemos los siguientes:
- Reconocimientos o distinciones de parte de la entidad pública por temas

relativos a las funciones, actividades o responsabilidades de su puesto
o logros, premios o condecoraciones de carácter científico o académico.
- Facilidades que mejoren la calidad de vida del servidor civil y de su

familia, tales como programas de vacaciones útiles para hijos menores
de edad o facilidades para acceder a instalaciones recreativas y clubes
deportivos.
- Mejoras al ambiente y clima laboral a través de la instalación de cafete-

rías, comedores, estacionamientos, gimnasios, lozas deportivas, entre
otras.
- Convenios con empresas para el otorgamiento de descuentos corpora-

tivos a sus servidores.
La lista antes señalada tiene carácter únicamente enunciativo, pudiendo

la entidad pública establecer otras modalidades de entrega de la compensa-
ción no económica, similares a las descritas en los literales anteriores, ya sea
de manera unilateral o a través de un convenio individual o colectivo.
Desde la entrada en vigencia de la LSC, estas compensaciones econó-

micas fueron las únicas que se determinaron como materias de negociación
colectiva. Sin embargo, mediante la STC recaída en el Expediente N° 0025-
2013-PI/TC y acumulados, se determinó que también pueden negociarse
materias que versen sobre compensaciones económicas.
5.5. Aportes, contribuciones e impuestos

Solo la valorización principal, ajustada, los aguinaldos y la entrega eco-
nómica vacacional se encuentran afectos al impuesto a la renta y a las contri-
buciones y aportes a la seguridad social en materia de pensiones (ONP: 13 %
o AFP: 13 % aproximadamente) y salud (EsSalud: 9 %), conforme lo prevé,
expresamente, el numeral 31.5 del artículo 31 de la LSC.
397
5.6. Pago de beneficios sociales, plazo de prescripción y prohibición

El plazo de prescripción para reclamar cobro de ingresos, beneficios
sociales y otros derechos derivados de la compensación económica de los
servidores civiles es de cuatro (4) años contados a partir del término de la
relación laboral que generó el derecho que se invoca (artículo 37 de la LSC),
de similar forma a lo regulado para el régimen laboral de la actividad privada.
Asimismo, se debe precisar que los servidores del Servicio Civil no
pueden percibir del Estado más de una compensación económica, retribu-
ción, emolumento o cualquier otro tipo de ingreso, por lo que es incompati-
ble la percepción de dichos ingresos con la pensión por servicios prestados
al Estado o por pensiones financiadas por el Estado.
Las únicas excepciones la constituyen la percepción de ingresos por
función docente y la percepción de dietas de participación en directorios de
entidades o empresas estatales o tribunales administrativos o en otros órga-
nos colegiados. Asimismo, los servidores del Servicio Civil se encuentran pro-
hibidos de percibir ingresos por dedicación a tiempo completo en más de una
entidad pública a la vez(440).
5.7. La compensación económica de los funcionarios públicos en el

marco del nuevo régimen del Servicio Civil
En observancia de los lineamientos establecidos por Servir(441), en princi-
pio, se debe tener en cuenta que el artículo 52 de la LSC, vigente y de aplica-
ción común a todos los regímenes (D. Leg. Nºs 276, 728 y CAS), señala que
los funcionarios públicos pueden ser de elección popular directa y universal,
de designación o remoción regulada y de libre designación y remoción. Así,
con relación a los funcionarios de libre designación y remoción, es decir de
aquellos cuyo acceso al Servicio Civil se realiza por libre decisión del funcio-
nario público que los designa basada en la confianza para realizar funciones
de naturaleza política, normativa o administrativa, entre los que se encuentra:
1) Ministros de Estado, 2) Viceministros, 3) Secretarios generales de Ministe-
rios y aquellos que por ley expresa tengan igual jerarquía, 4) Titulares, adjun-
tos, presidentes y miembros de los órganos colegiados de libre designación y
remoción, 5) Gerente General del Gobierno Regional, 6) Gerente Municipal.
Así, la compensación económica para los funcionarios antes referidos
se aprobaría mediante decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo
de Ministros. Al respecto, mediante D.S. N° 023-2014-EF, como parte del
inicio de la implementación progresiva del nuevo régimen del Servicio Civil
y de acuerdo a las posibilidades presupuestales, se aprobaron los montos
mínimos y máximos correspondientes a la compensación económica de los
(440) MINJUS y SERVIR. 2016. Ob. cit., 40.

398
funcionarios públicos a los que se refiere el literal e. del artículo 52 de la LSC,

esto es, de los funcionarios de libre designación y remoción, los cuales se
encuentran detallados en el anexo de la citada norma.
En el caso de los ingresos de los funcionarios públicos de los gobiernos

regionales y gobiernos locales la citada disposición de la LSC, la Segunda
Disposición Complementaria Final del D.S. Nº 023-2014-EF estableció que
el monto de la compensación económica establecido en el anexo del mismo,
para dichos funcionarios, deberá ser aprobado mediante acuerdo del Con-
sejo Regional o acuerdo del Concejo Municipal, según corresponda.
Consecuentemente, los funcionarios de libre designación y remoción,

quienes tienen dicha condición en virtud de la libre decisión del funcionario
público que los designó como tales en atención a la confianza, están com-
prendidos en los alcances del citado D.S. Nº 023- 2014-EF y, por tanto, están
facultados para percibir los montos indicados en dicha norma. Por ejemplo,
los gerentes municipales que ostenten dicho cargo en su calidad de funcio-
narios de libre designación y remoción se encuentran bajo el amparo del indi-
cado decreto supremo, y podrán percibir los montos estipulados en este en
concordancia con la disponibilidad presupuestal de sus entidades; a contrario
sensu, aquellos servidores que no tengan la calidad de funcionarios de libre
designación y remoción no estarían comprendidos en los alcances del D.S.
N° 023-2014.
Ahora bien, según el artículo 2 del Anexo de la Resolución Ministerial
N° 064-2014-EF/43 que aprueba normas complementarias para la mejor apli-
cación del D.S. N° 023-2014-EF, se establece lo siguiente:
“Artículo 2. - Acciones administrativas a cargo de las Entidades
2.1 Las entidades deben modificar su presupuesto analítico de per-
sonal respecto a los funcionarios comprendidos en el ámbito del
Decreto Supremo Nº 023-2014-EF con la finalidad de recoger el
monto de la compensación respectiva.
2.2 EI monto mensual de la compensación económica debe regis-
trarse en el aplicativo informático para el registro centralizado de
planillas y de datos de los recursos humanos del Sector Público
(aplicativo informático) a cargo de la Dirección General de Gestión
de Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas”.
Asimismo, en cumplimiento a lo ordenado por el artículo 3 de la Reso-

lución Ministerial Nº 064-2014-EF/43, Servir(442) cumple con expedir los si-
guientes listados:
399
- El listado de los organismos públicos del Poder Ejecutivo que cuentan

con funcionarios (titular de la entidad) que tienen la condición de funcio-
narios de libre designación y remoción y, por lo tanto, se encuentran en
los alcances del D.S. Nº 023-2014-EF (ver anexo 1).
- El listado de los organismos públicos del Poder Ejecutivo que cuentan

con órganos colegiados (Consejos Directivos o Directorios) cuyos miem-
bros son de libre designación y remoción (anexo 2). Sobre el particular,
los organismos públicos deben tener en consideración que conforme a
la Tercera Disposición Complementaria Final del D.S. Nº 023-2014-EF,
los funcionarios públicos que perciban dietas por sus servicios continúan
percibiéndolas de acuerdo a su respectivo marco legal vigente, no sién-
doles aplicable los montos de la compensación económica establecidos
en el anexo de dicha norma.
Asimismo, Servir precisa que la mención en el D.S Nº 023-2014-EF a

los “secretarios generales que por ley expresa tengan igual jerarquía que los
secretarios generales de ministerios” se refiere a los órganos de línea de la
Presidencia del Consejo de Ministros.
En resumen, corresponde a cada entidad pública determinar el monto

de la compensación económica del de los funcionarios públicos a los que se
refiere el literal e. del artículo 52 de la LSC (los funcionarios de libre desig-
nación y remoción), de acuerdo a lo señalado en el D.S. Nº 023-2014-EF y
sus normas complementarias, para proceder a incluir dicho monto en el PAP
y a registrarlo en el aplicativo informático para el registro centralizado de pla-
nillas y de datos de los recursos humanos de la Dirección General de Ges-
tión de Recursos Humanos del MEF. Precisándose que, en las plazas que ya
hubieran transitado al nuevo régimen del Servicio Civil, no podrán ser incor-
porados personal bajo el régimen de Contratación Administrativa de Servi-
cios (CAS)(443).
VIII. D E S P L A Z A M I E N T O O M O V I L I D A D D E L P E R S O N A L D E L
EMPLEO PÚBLICO Y DEL SERVICIO CIVIL
Todo empleador (privado o público), en virtud del poder de dirección,
denominada ius variandi, puede introducir modificaciones no esenciales en la
prestación de trabajo. Empero, las modificaciones sustanciales de la relación
laboral, salvo norma expresa facultativa o procedimiento administrativo o judi-
cial, en principio, no suelen ser reguladas vía un procedimiento determinado
400
y previo a la implementación de variaciones; puesto que el ius variandi es un

poder excepcional(444).
Es cierto que existen modificaciones que no son sustanciales para las

relaciones laborales de los servidores públicos por parte de las entidades
públicas, sin embargo, también hay modificaciones sustanciales que, a nivel
legal, previamente, están determinados mediante un procedimiento a cum-
plir y otras veces no. Por ello, es imposible elaborar una lista que diferencie
claramente las modificaciones que califican como esenciales o sustanciales
de las que no ingresan en esta categoría, que sean pasibles de una actua-
ción unilateral del empleador. Existen materias –como la elevación de la jor-
nada laboral– que no podrían ser modificadas unilateralmente por el emplea-
dor (privado o público) y ciertos aspectos de la movilidad funcional que ingre-
san dentro del ius variadi(445), tales como son las acciones de desplazamiento
del régimen laboral público.
En la administración pública, representando por las entidades públicas

sujetas a los diferentes regímenes laborales del empleo público o del nuevo
régimen del Servicio Civil, en virtud del poder de dirección que ostenta, tiene
regulada la facultad de establecer modificaciones esenciales y no esenciales
de las relaciones de trabajo del personal en cualquier régimen en el que se
encuentra. Siendo que las modificaciones más representativas de las relacio-
nes laborales del empleo público, las que pueden ser calificadas unas veces
como sustanciales y otros como no esenciales, se encuentran en las accio-
nes de desplazamiento o movilidad del personal, en el que prima el interés
público respecto del interés particular de cada servidor civil; con la finalidad
de garantizar la eficiencia, regularidad y continuidad de las actividades que
cada entidad tiene a su cargo para sus fines(446).
Entonces, el desplazamiento de personal, indistintamente del régimen

laboral al que pertenezcan, es la acción administrativa mediante la cual un
trabajador pasa a desempeñar diferentes funciones dentro o fuera de su enti-
dad, teniendo en consideración las necesidades del servicio, su formación,
capacitación, experiencia laboral, grupo ocupacional y categoría remunera-
tiva; así como el pleno respeto de sus derechos laborales fundamentales.
No obstante, se debe precisar que el desplazamiento no constituye un

derecho del servidor público, sino una facultad de la entidad pública, que como
empleador en las relaciones de trabajo en el empleo público o Servicio Civil
ejerce el poder de dirección que ostenta (ius variandi). No nos encontramos
frente a un derecho del servidor, sino a acciones que tiene como fundamento
(444) Por todos, ARCE ORTIZ, Elmer. 2013. Ob. cit., pp. 451-485 y TOYAMA MIYAGUSKU,
Jorge. 2015. Ob. cit., pp. 235-270.
(445) TOYAMA MIYAGUSKU, Jorge. 2015. Ob. cit., p. 236.
401
el interés público, por lo que solo de forma excepcional, en supuestos previa-

mente determinado por ley, se faculta al servidor solicitar el desplazamiento
(por salud o razones familiares) y solo respectos de algunos casos (por ejem-
plo, la rotación o el destaque en el régimen laboral público).
2. Acciones de desplazamiento del personal en los regímenes del

empleo público: D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057
2.1. Acciones de desplazamiento en el régimen de la carrera adminis-

trativa
El desplazamiento o movilidad de personal sujeto al régimen de la carrera
administrativa se encuentra regulado en el Capítulo VII del D.S. N° 005-90-
PCM (artículos 75 al 85), en el que, además y previamente se ofrece, una
definición de lo que consiste la asignación de funciones, término de aplica-
ción transversal para todas las acciones de desplazamiento (artículo 74).
Por un lado, la asignación permite precisar las funciones que debe de-
sempeñar un servidor dentro de su entidad, según el nivel de carrera, grupo
ocupacional y especialidad alcanzada; siendo que, la primera asignación de
funciones se produce al momento del ingreso a la carrera administrativa y, las
posteriores asignaciones, se efectúan al aprobarse, vía resolución, el despla-
zamiento del servidor.
Por otro lado, el desplazamiento del servidor para desempeñar diferen-

tes funciones dentro o fuera de su entidad, se efectúa, además de tener en
consideración su formación, capacitación y experiencia, según su grupo y
nivel de carrera, a través de las diferentes acciones administrativas (deno-
minada modalidad o formas de desplazamiento), tales como son: la designa-
ción, la rotación, la reasignación, el destaque, la permuta, el encargo, la comi-
sión de servicios y la transferencia (artículos 75 y 76 del D.S. N° 005-90-PCM).
Para garantizar la efectividad de las modalidades de desplazamiento

del servidor público sujeto al régimen de la carrera administrativa, mediante
Resolución Directoral N° 013-92-INAP-ONP se aprobó el Manual Normativo
de Personal N° 002-92-0NP “Desplazamiento de Personal”(447), de fecha 2 de
setiembre de 1992 y vigente desde el 8 de octubre de 1992, por el cual se
regula de manera detallada las disposiciones (generales y especiales) que
las entidades públicas deben ser observadas para la realización de las dife-
rentes acciones de personal o formas de desplazamiento, sujetándose a las
siguientes reglas de carácter general:
(447) El Manual Normativo de Personal N° 002-92-DNP se encuentra vigente; en consecuen-

cia, forma parte del ordenamiento legal vigente (Informe Técnico Nº 498-2016-SERVIR/
GPGSC).
402
- Para efectivizar las acciones administrativas de desplazamiento de los

servidores públicos es necesario que la entidad de origen tenga conoci-
miento previo de la petición, a fin de que esta pueda pronunciarse sobre
el pedido u objetarlo por razones propias del servicio. El traslado se da
previo consentimiento del servidor público.
- La entidad de origen tendrá un plazo de 15 días hábiles para expresar su

aceptación o no aceptación al pedido formulado por la entidad de des-
tino, entendiéndose que de no dar respuestas en dicho plazo, se habría
generado una aceptación tácita, quedando la entidad de destino facul-
tada para ejecutar la acción administrativa de desplazamiento.
- La efectividad del desplazamiento correrá a partir de los plazos estable-

cidos en cada una de las modalidades de desplazamiento, tomándose
en cuenta la fecha en que el servidor asume sus funciones en la depen-
dencia de destino, desde la cual también devengarán las remuneracio-
nes correspondientes, debiendo guardar relación en este caso con la
fecha en que dejó de laborar en la dependencia de origen.
- Los desplazamientos a otras entidades públicas y/o lugar geográfico

diferente al de la residencia habitual deberá contar con el consenti-
miento expreso del trabajador. Se considera como lugar habitual de tra-
bajo al que corresponde al ámbito jurisdiccional donde labora el servidor.
Ejemplo, en el caso de Lima se considera a Lima Metropolitana.
- Antes de ejecutar un desplazamiento de personal se debe tener en

cuenta que el trabajador no se encuentre con proceso administrativo
disciplinario aperturado o impedido legal o judicialmente. Según sea el
caso, solo procede la rotación de personal.
- Los desplazamientos de persona por: reasignación, permuta, encargo y

transferencia, proceden únicamente para trabajadores nombrados; sin
embargo, debe tenerse en cuenta que mediante algunas leyes de pre-
supuesto de años anteriores se ampliaron el alcance de las acciones de
desplazamiento, al establecer que estas involucran también a los servi-
dores contratados para labores de naturaleza permanente, siempre que
hayan superado el periodo de 3 años fijado en el artículo 15 del D. Leg.
N° 276(448).
(448) Por ejemplo, las Leyes Nºs 29142 (artículo 9, núm. 9.6), 29289 (artículo 8, núm. 8.2),
29465 (artículo 9, núm. 9.3) y 29626 (artículo 9, núm. 9.3), Leyes de Presupuesto de los
años 2008, 2009, 2010 y 2011, respectivamente, amplían los alcances de las acciones
de desplazamiento de personal a los servidores contratados para labores de naturaleza
permanente que hayan superado el periodo de tres (3) años fijado por el artículo 15 del
D. Leg. N° 276 (Informe Legal N° 597-2011-SERVIR/GG-OAJ).
403
- Al efectivizarse el desplazamiento de un servidor público por designa-

ción, reasignación, permuta o transferencia, la entidad de origen remitirá
de oficio a la de destino el legajo personal correspondiente.
- Cuando el servidor público por estrictas razones del servicio es trasla-

dado o desplazado a lugar geográfico diferente al de su residencia habi-
tual, tiene derecho al pago previo de los gastos de traslado por la vía
más conveniente e instalación en el lugar de destino.
- El servidor o funcionario que es desplazado, está obligado a hacer

entrega del cargo a su jefe inmediato o a quien este designe, formali-
zando el acto con el “acta de entrega del cargo”, con copia a la Oficina
de Recursos Humanos o a quien haga sus veces y a la unidad orgánica
de control interno.
- El servidor público para desplazarse definitivamente a otra enti-

dad deberá esperar que la entidad de origen recepcione la resolución
correspondiente.
- El desplazamiento por destaque, permuta o transferencia procede

excepcionalmente dentro de la misma entidad cuando las condiciones
geográficas de lejanía o las de orden presupuestal lo requieren.
- Adicionalmente, los servidores públicos trasladados de una entidad a

otra conservan el nivel de carrera alcanzado y la remuneración que per-
ciben. Si son trasladados a una localidad fuera de su residencia habitual,
tienen derecho al pago previo de los gastos de traslado e instalación en
el lugar de destino.
En ese sentido, las modalidades de desplazamiento del personal público

sujeto al régimen de la carrera administrativa están reguladas en el D.S.
N° 005-90-PCM y el Manual Normativo de Personal N° 002-92-DNP, cuyo
ámbito de aplicación recae en los servidores públicos de dicho régimen, prin-
cipalmente, a los nombrados y, excepcionalmente, –por autorización expresa
de las normas anuales de presupuesto–, a los contratados. Así, no pueden
aplicarse extensivamente a los trabajadores del régimen laboral de la activi-
dad privada o del régimen laboral especial del CAS, salvo que la normativa
interna de la entidad las hubiese regulado; sin que ello signifique la afectación
de la capacidad operativa de la entidad.
2.1.1. Modalidades de acciones administrativas de desplazamiento

El artículo 76 del D.S. N° 005-90-PCM establece la clasificación de las
diferentes acciones administrativas de desplazamiento de los servidores
públicos, mientras que los numerales 3.1 al 3.8 del Manual Normativo de Per-
sonal N° 002-92-DNP establecen las disposiciones específicas de cada una
de dichas acciones. Al respecto, ambas normas tienen que ser observadas
404
por las entidades sujetas al régimen de la carrera administrativa, para fines

de disponer el desplazamiento del personal.
El incumplimiento de las disposiciones que regulan estas acciones admi-

nistrativas de desplazamiento generaría la nulidad de la misma de acuerdo a
las disposiciones establecidas en la Ley Nº 27444, sin perjuicio de las demás
responsabilidades que pudieran advertirse, como es el caso de la responsa-
bilidad disciplinaria.
Entre las diversas acciones administrativas de desplazamiento tenemos:
a) Designación
La designación consiste en el desempeño de un cargo de responsa-

bilidad directiva o de confianza por decisión de la autoridad competente en
la misma o diferente entidad; en este último caso se requiere del conoci-
miento previo de la entidad de origen y del consentimiento del servidor. Si el
designado es un servidor de carrera, al término de la designación reasume
funciones del grupo ocupacional y nivel de carrera que le corresponda en la
entidad de origen. En caso de no pertenecer a la carrera, concluye su relación
con el Estado (artículo 77 del D.S. Nº 005-90-PCM).
Respecto de la connotación de funcionarios con poder de decisión y car-

gos de confianza, Servir(449) estableció los elementos distintivos de un cargo
directivo, aquel en el que se ejerce el poder de dirección, en los siguientes
términos:
- Tener mando sobre todo o parte del personal de la organización, esto es,
tener capacidad y la obligación de dirigir un grupo humano, organizando,
normado y supervisando el trabajo de sus integrantes.
- Dicho poder debe ser formal, esto es, estructurado, derivar del hecho de
ocupar cargos previstos en los instrumentos de gestión de la entidad.
- Ejercer la representación de la organización o ejercer la titularidad de

una unidad orgánica determinada.
- Tener la capacidad de adoptar decisiones.
Asimismo, siguiendo los lineamientos establecidos por Servir(450), las

plazas de los funcionarios con poder de decisión y cargos de confianza
(449) Informe Legal Nº 238-2010-SERVIR/GG-OAJ.

(450) El servidor designado debe cumplir con el perfil establecido para ocupar dicho cargo (de
responsabilidad directiva o de confianza); siendo que las entidades establecen el perfil de
cada puesto dentro de su organización en los instrumentos de gestión interna, por lo que
deben evaluar permanentemente sus necesidades de personal para mantenerlos actua-
lizados (Informe Técnico N° 524-2016-SERVIR/GPGSC). Se debe cumplir, además, con
405
deben estar debidamente aprobadas en los documentos de gestión interna

(por ejemplo, el CAP Provisional) de cada entidad de los diferentes niveles de
gobierno (nacional, regional y local), cuya formalidad debe observarse. Sin
embargo, ante su inobservancia, la calificación de dichas plazas se determi-
nará de acuerdo a la naturaleza de las funciones que son propias de los fun-
cionarios con poder de decisión y cargos de confianza.
Cada entidad pública es responsable en la administración y la custo-

dia de los documentos de gestión interna, a efectos de ordenar su gestión
administrativa y para efectos de acreditar –mas no calificar– la naturaleza
de las funciones que son propias de los funcionarios con poder de decisión
y cargos de confianza; así como para determinar las atribuciones de dichos
funcionarios.
El Manual Normativo de Personal Nº 002-92-DNP (numeral 3.1.) deli-

mita de manera específica los alcances de la designación, regulada en el
artículo 77 del D.S. Nº 005-90-PCM, así como establece la mecánica ope-
rativa, es decir, las reglas de observancia obligatoria que tienen que cum-
plir tanto la autoridad, que tiene la facultad de disponer la realización de esta
acción administrativa (ius variandi), como el propio servidor público, en quien
recae la acción administrativa de la designación.
Advirtiéndose varias reglas de aplicación práctica siguiendo los linea-

mientos de Servir, se establece la mecánica operativa de la entidad y del ser-
vidor público respecto de la designación, tales como: el retorno a la plaza
de origen del servidor designado(451); el supuesto de la designación conti-
nua en dos cargos de confianza(452); la consignación de la designación en
los instrumentos de gestión interna(453); la reserva de plaza de carrera(454); el
los requisitos mínimos o perfil previsto para el cargo, así como respetar el límite máximo
establecido en el artículo 4 de la LMEP (Informe Técnico Nº 1343-2016-SERVIR/
GPGSC).
(454) Si un servidor bajo régimen de la carrera administrativa o de la actividad privada que
presta servicios en una entidad puede establecer un segundo vínculo laboral en otra o
con la misma entidad bajo otro régimen (por ejemplo, CAS); para ello previamente debe
suspender –de manera perfecta– el vínculo laboral primigenio (mediante la reserva de
plaza o licencia sin goce de remuneraciones, de ser el caso); en caso contrario, se incu-
rriría en lo prohibición de doble percepción. En el caso que un servidor de carrera bajo el
régimen laboral del D. Leg. N° 276 sea designado en cargo de confianza bajo el mismo
régimen, la referida suspensión con reserva de plaza, será por el término que dure la
designación y una vez finalizada esta, el servidor reasume las funciones del nivel que le
corresponde (Informes Técnicos Nº 1744-2016-SERVIR/GPGSC y 1995-2016-SERVIR/
GPGSC).
406
pago de la correspondiente bonificación diferencial(455); la responsabilidad en

incumplimiento de las reglas sobre designación(456); entre otros aspectos.
b) Rotación
La rotación es la acción administrativa que consiste en la reubicación del

servidor al interior de la entidad para asignarle funciones según su nivel de
carrera y grupo ocupacional y categoría remunerativa alcanzados. Se efec-
túa por decisión de la autoridad administrativa cuando es dentro del lugar
habitual de trabajo o con el consentimiento del interesado en caso contrario
(artículo 78 del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM).
Por su parte, el Manual Normativo de Personal Nº 002-92-DNP deli-

acción administrativa, como el propio servidor, en quien recae la acción admi-
nistrativa de la designación.
Advirtiéndose varias reglas de aplicación práctica siguiendo los linea-

mientos de Servir(457), se establece la mecánica operativa de la entidad y del
servidor público respecto de la rotación, tales como: la previsión del puesto
en el CAP o CAP Provisional(458), la connotación de máxima autoridad admi-
nistrativa en la rotación de personal(459), la posibilidad o no de la delegación
de las funciones y facultades por parte de la máxima autoridad administra-
tiva(460); entre otros aspectos.
c) Reasignación
La reasignación consiste en el desplazamiento de un servidor, de una

entidad pública a otra, sin cesar en el servicio y con conocimiento de la enti-
dad de origen. Procede en el mismo grupo ocupacional y nivel de carrera

(458) Desde un punto de vista del derecho laboral, se puede entender por empleador a la
persona, física o jurídica, de naturaleza pública o privada, que ejerce un poder de direc-
ción sobre el trabajador, esto significa, que puede ordenar y dirigir dicha prestación de
servicios (mediante instrucciones u órdenes). Fiscalizar el cumplimiento de la misma,
y finalmente, sancionar a dicho trabajador ante el incumplimiento de sus obligaciones
(Informe Técnico Nº 496-2016-SERVIR/GPGSC).
(459) La máxima autoridad administrativa de una entidad de la Administración Pública es
aquella que forma parte de la Alta Dirección, según lo regulen en sus documentos de
gestión interna, y que actúa como nexo de coordinación entre esta y los órganos de ase-
soramiento y de apoyo (Informe Técnico Nº 498-2016-SERVIR/GPGSC).
407
siempre que exista plaza vacante no cubierta en el correspondiente concurso

de ascenso. La reasignación a un nivel inmediato superior de la carrera solo
procede mediante concurso de méritos para el ascenso, conforme a lo esta-
blecido en el presente reglamento (artículo 79 del D.S. Nº 005-90-PCM).
Por su parte, el Manual Normativo de Personal Nº 002-92-DNP deli-

acción administrativa, como el propio servidor, en quien recae la acción admi-
nistrativa de la designación. De ello se advierte varias reglas de aplicación
práctica siguiendo los lineamientos de Servir, tales como: la reasignación de
un servidor contratado para labores de naturaleza permanente del Decreto
Legislativo Nº 276(461); entre otros aspectos.
Mediante la reasignación, un servidor nombrado del régimen del D. Leg.

N° 276 es desplazado definitivamente de una entidad pública a otra, lo cual
implica la conclusión de sus funciones en la entidad de origen y el inicio de
nuevas funciones en la entidad de destino, sin que se produzca una interrup-
ción del vínculo laboral con el Estado o el cese o término de la carrera admi-
nistrativa. De acuerdo al Manual Normativo de Personal N° 002-92-PCM, la
reasignación solo es posible para el personal nombrado y no para funciona-
rios públicos(462).
d) Destaque
El destaque consiste en el desplazamiento de un servidor a otra entidad

a pedido de esta debidamente fundamentado, para desempeñar funciones
asignadas por la entidad de destino de su campo de competencia funcional.
El servidor seguirá percibiendo sus remuneraciones en la entidad de origen.
El destaque no será menor de 30 días, ni excederá del periodo presupuestal
(1 año), debiendo contar con el consentimiento previo del servidor (artículo 80
del D.S. Nº 005-90-PCM).
Por su parte, el Manual Normativo de Personal Nº 002-92-DNP (nume-

ral 3.4) delimita de manera específica los alcances de la designación, regu-
lada en el artículo 80 del D.S. Nº 005-90-PCM, así como establece la mecá-
nica operativa de la entidad y del servidor público respecto del destaque,
advirtiéndose varias reglas de aplicación práctica siguiendo los lineamientos
de Servir, tales como; la prohibición del destaque y supuestos de excepción

408
de la misma(463); la habilitación para la continuación del destaque(464), la prohi-

bición de destaques prevista en el nuevo régimen del Servicio Civil(465); entre
otros aspectos.
A partir del 14 de junio de 2014, como lo señala Servir, no es posible rea-

lizar nuevos destaques fuera de la regulación prevista en la referida LSC y su
Reglamento General. Esta prohibición resulta aplicable a todas las entidades
y a todos los servidores civiles en general (inciso e. de la Segunda Disposi-
ción Complementaria Final del Reglamento General de la LSC). No obstante,
los destaques que hubieran estado vigentes antes de la entrada en vigencia
del Reglamento General se mantendrían vigentes. La prohibición de autori-
zar los destaques contenida en la LSC no resulta aplicable cuando se trate de
servidores que pertenecen a las carreras especiales, expresamente recono-
cidas por la citada Ley y cuando las normas de carrera especial hayan regu-
lado expresamente el destaque.
e) Permuta
La permuta consiste en los desplazamientos simultáneos entre dos ser-

vidores, pertenecientes a un mismo grupo ocupacional y nivel de carrera y
provenientes de entidades distintas. Los servidores deberán contar con la
misma especialidad o realizar funciones en cargos compatibles o similares en
sus respectivas entidades; para casos distintos a los señalados se requiere
necesariamente la conformidad previa de ambas entidades (artículo 81 del
D.S. N° 005-90-PCM).

lada en el artículo 81 del D.S. Nº 005-90-PCM, así como establece opera-
tiva de la entidad y del servidor público respecto de la permuta, advirtiéndose
varias reglas de aplicación práctica siguiendo los lineamientos de Servir(466),
tales como: la permuta del personal administrativo del Sector Educación, bajo
el régimen del D. Leg. N° 276, que tiene su propia regulación en dicho sec-
tor(467); entre otros aspectos.
f) Encargo de puesto o de funciones
El encargo es temporal, excepcional y fundamentado, pues solo pro-

cede en ausencia del titular para el desempeño de funciones de responsabi-
lidad directiva compatibles con niveles de carrera superiores al del servidor.
(463) Informe Técnico Nº 1257-2016-SERVIR/GPGS.

409
En ningún caso debe exceder el periodo presupuestal (artículo 82 del D.S.

N° 005-90-PCM).
Por su parte, el Manual Normativo de Personal Nº 002-92-DNP (numeral

3.6) delimita de manera específica los alcances de la designación, regulada
en el artículo 82 del D.S. Nº 005-90-PCM, así como establece la mecánica
operativa de la entidad y del servidor público respecto de la acción administra-
tiva del encargo, advirtiéndose varias reglas de aplicación práctica siguiendo
los lineamientos de Servir, tales como: la definición de responsabilidad admi-
nistrativa(468); los tipos de encargo(469):
- Encargo de puesto (acción administrativa mediante la cual se autoriza el

desempeño de un cargo con plaza presupuestada vacante); y,
- Encargo de funciones (acción administrativa mediante la cual se auto-

riza al servidor encargado el desempeño de funciones por ausencia del
titular de la plaza debido a licencia, vacaciones, destaque o comisión de
servicio).
Asimismo, Servir establece ciertos criterios respecto del derecho al

pago de la compensación económica en tanto se ejerza el encargo por más
de 30 días, por ejemplo, sobre la bonificación diferencial por modalidad de
encargo de la Jefatura del Órgano de Control Institucional(470); la procedencia
del encargo solo en ausencia del titular para el desempeño de funciones de
responsabilidad directiva compatibles con niveles de carrera superiores al del
servidor de carrera; el requerimiento de una plaza vacante, prevista y presu-
puestada en el CAP de la entidad; entre otros supuestos.
g) Comisión de servicios
La comisión de servicios es el desplazamiento temporal del servidor

fuera de la sede habitual de trabajo, dispuesta por la autoridad competente,
para realizar funciones según el nivel de carrera, grupo ocupacional y espe-
cialidad alcanzados y que estén directamente relacionadas con los objetivos
(468) Si bien no existe norma que defina la “responsabilidad directiva” en el régimen de la

carrera administrativa, puede advertirse que esta posee elementos distintivos, entre los
cuales la dirección sobre un grupo humano constituye un elemento inherente o íntima-
mente vinculado, así tenemos los siguientes: a) Implica la realización de actividades que
conlleven el ejercicio de poder de dirección, expresado en la capacidad y la obligación de
dirigir un grupo humano, organizando, normando y supervisando el trabajo de sus inte-
grantes; b) Debe ser formal, esto es, estructurado y derivar del hecho de ocupar cargos
previstos en los instrumentos de gestión de la entidad; c) Ejercer la representación de
la organización o ejercer la titularidad de una unidad orgánica determinada; y, d) Tener
la capacidad de adoptar decisiones en el ámbito de su competencia (Informe Técnico
N° 1207-2016-SRVIR/GPGSC).
(469) Informe Técnico N° 025-2016-SRVIR/GPGSC.
(470) Informe Técnico N° 463-2016-SRVIR/GPGSC.
410
institucionales. No excederá, en ningún caso, el máximo de 30 días calenda-

rio por vez (artículo 83 del D.S. Nº 005-90-PCM).

3.7) delimita de manera específica los alcances de la designación, regulada
en el artículo 83 del D.S. Nº 005-90-PCM, así como establece la mecánica
operativa de la entidad y del servidor público respecto de la acción adminis-
trativa de la comisión de servicios, advirtiéndose varias reglas de aplicación
práctica siguiendo los lineamientos de Servir, tales como: el financiamiento
de viáticos otorgados en comisión de servicios(471); el derecho que tiene el ser-
vidor de continuar percibiendo su remuneración y demás beneficios durante
la comisión de servicios; el retorno a la plaza de origen del servidor al término
de la comisión, de servicios, entre otros aspectos.
h) Transferencia
La transferencia consiste en la reubicación del servidor en una entidad
diferente a la de origen, en igual nivel de carrera y grupo ocupacional alcan-
zado. La transferencia tiene carácter permanente y excepcional y se produce
solo por fusión, desactivación, extinción y reorganización institucional. Asi-
mismo, esta acción administrativa conlleva además la respectiva dotación
presupuestal que pasará a formar parte del presupuesto de la nueva entidad
(artículo 84 del D.S. N° 005-90-PCM).

lada en el artículo 84 del D.S. Nº 005-90-PCM, así como establece la mecá-
nica operativa de la entidad y del servidor público respecto de la de la acción
administrativa de la transferencia, advirtiéndose varias reglas de aplicación
práctica siguiendo los lineamientos de Servir, tales como: limitaciones presu-
puestales de la transferencia por carácter permanente y excepcional(472): la
habilitación presupuestal para la realización de la transferencia, entre otros
aspectos.
Por ejemplo, en el caso de los servidores de cualquier entidad pública,
la transferencia de un servidor se efectuará a requerimiento fundamentado
de la entidad de destino, en coordinación con la dirección General de Presu-
puesto Público del MEF, quien autoriza la transferencia de la respectiva par-
tida mediante Resolución, siendo que el servidor transferido se sujeta a los
derechos, obligaciones y beneficios que le corresponda de acuerdo a ley.
(471) Corresponde a la entidad asumir todos los gastos relacionados con la comisión de servi-
cios (viáticos) conforme al D.S. N° 007-2013-EF, el mismo que señala que, el financia-
miento de los viáticos asignados en comisión de servicios se otorga con cargo al pre-
supuesto institucional de los pliegos correspondientes, sin que se demande recursos
adicionales al Tesoro Público.
411
En resumen, la transferencia de personal implica una cesión de posi-

ción contractual respecto de la entidad empleadora, sin que la continuidad
del vínculo laboral del personal se vea afectada. Así, si un servidor de una
Entidad A es transferido a la Entidad B, a partir de dicho momento esta última
asume la condición de entidad empleadora del servidor, sin que ello implique
la interrupción de dicho vínculo. Las reglas que regulan la transferencia de
personal varían de acuerdo al régimen laboral al que se encuentre sujeto el
servidor.
2.2. Acciones de desplazamiento en el régimen laboral de la actividad

privada
El artículo 9 de la LPCL señala que el empleador está facultado para
introducir cambios o modificar turnos, días u horas de trabajo, así como la
forma y modalidad de la prestación de las labores, dentro de los criterios de la
razonabilidad y las necesidades de la empresa(473). De este modo, el emplea-
dor puede disponer respecto del trabajador, la movilidad funcional, movilidad
geográfica y movilidad temporal (tiempo de trabajo), entre otras modificacio-
nes, con la debida modificación objetiva y razonable; puesto que lo contrario
sería considerado como un acto de hostilidad del empleador, mas no un acto
de modificación.
Si bien las entidades públicas sujetas al régimen laboral de la activi-

dad privada no disponen de una regulación particular para efectuar acciones
de desplazamiento –como las que se encuentran reguladas para el régimen
de la carrera administrativa– de acuerdo a las atribuciones que le confiere el
artículo 9 de la LPCL existe la posibilidad de realizar estas, puesto que ello
deriva del poder de dirección de la entidad pública, siendo Servir el ente rec-
tor encargado de establecer los lineamientos para la procedencia de algunas
acciones de desplazamiento, tales como:
a) El encargo
Siguiendo los lineamientos del Servir(474), se ha señalado que el encargo

en el régimen laboral de la actividad privada no cuenta con una regulación
especial, sin embargo, las entidades en ejercicio de su poder de dirección
podrán disponer el desplazamiento de su personal, a cargos que implique
responsabilidad directiva, en razón a las necesidades institucionales.
Ahora bien, en dicho régimen no se ha previsto o establecido expresa-

mente si, además de la remuneración primigenia, corresponde otorgar una
bonificación adicional a un trabajador que adición a sus funciones asume
un cargo de responsabilidad directiva o de confianza, por lo que se deberá
(473) TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. 2015. Ob. cit., p. 240.

412
observar el reglamento interno de trabajo, directiva o normativa interna de la

entidad, a efectos de determinar su regulación.
Por tanto, conforme lo dispuso el ente rector, en el régimen laboral de

la actividad privada es procedente el pago de bonificación diferencial por
desempeño de encargo en tanto se mantenga el encargo de funciones y/o
puesto; sin que ello signifique el otorgamiento de una bonificación diferen-
cial permanente (que es exclusivo para el personal del régimen de la carrera
administrativa). Las condiciones y requisitos para el pago de la bonificación
diferencial por encargo de funciones deben ser reguladas en el Reglamento
Interno de los Servidores Civiles (RIS) o a través de documentos internos, los
cuales se otorgan previo cumplimiento de los mismos y están sujetan al pre-
supuesto de la entidad.
Al respecto, el pago por encargo a un servidor es el resultante de la remu-

neración prevista para su plaza de origen y la plaza materia del encargo. Este
pago, se sustenta en las prestaciones recíprocas que implica el contrato de
trabajo y en la necesidad de que estas mantengan un equilibrio, de modo que
a mayor responsabilidad corresponda también una mayor contraprestación.
b) La designación
En el régimen de la actividad privada no está regulada la designación

como modalidad de desplazamiento, tales como son la designación de cargo
de confianza(475). No obstante, la posibilidad de realizar una designación de
un trabajador bajo este régimen deriva del poder de dirección de la entidad
empleadora (conforme lo prevé el artículo 9 de la LPCL), quien deberá esta-
blecer internamente el procedimiento a seguir. Por ese motivo, Servir ha esta-
blecido las reglas que se tiene que cumplir para fines de realizar las designa-
ciones como acciones de desplazamiento en las entidades públicas:
- Ser dispuestas por los órganos competentes de las mismas, conforme

a las competencias establecidas para tal efecto en los instrumentos de
gestión institucional tales como el ROF.
- Las plazas materia de designación deben estar contempladas en los ins-

trumentos de gestión institucionales elaborados, con base en la estruc-
tura organizacional de las entidades, que contienen los cargos previstos
como necesarios para el funcionamiento de estas, tales como el CPE,
CAP o CAP Provisional.
- En las designaciones, las entidades deberán considerar que el perso-

nal sobre el que recaen las mismas cumpla con los perfiles necesarios
para ocupar los respectivos puestos, los cuales a su vez deberán estar
413
establecidos en los instrumentos de gestión pertinentes (MPP, MOF o

Clasificador de Cargos).
- No resulta válida la designación de quien no cuente con el perfil estable-

cido, debido a que ello implicaría una contravención a los documentos
de gestión que regulan los perfiles de puestos de la entidad y a las nor-
mas de acceso al empleo público.
c) La reasignación
De acuerdo a lo establecido por Servir(476), la figura de la reasignación

prevista en el régimen del D. Leg. Nº 276 puede ser aplicada de manera aná-
loga al personal sujeto al régimen laboral de la actividad privada, sea con la
denominación de reasignación o traslado, bajo ciertas condiciones:
- Desplazamiento permanente o definitivo de un servidor de una unidad,

dependencia u órgano desconcentrado a otro de destino dentro de la
entidad, en el mismo cargo y nivel remunerativo (categoría y remunera-
ción son condiciones contractuales esenciales), siempre que exista una
plaza vacante y presupuestada en el lugar de destino; generándose una
continuidad de la relación laboral y sujetándose a los instrumentos de
gestión o directivas internas previamente aprobadas.
- La reasignación o traslado implica el desplazamiento solo del servidor a

otro puesto igual y con el mismo nivel remunerativo y no el movimiento
de la plaza contemplada en el CAP o CAP Provisional y PAP, debido a
que es requisito que en el lugar de destino exista una plaza vacante y
presupuestada del mismo cargo y nivel remunerativo; en consecuencia,
el servidor trasladado cubre definitivamente la plaza del lugar de des-
tino, generándose simultáneamente la vacancia de plaza de origen.
- Si después de efectuado el traslado a otra unidad, dependencia u órgano

desconcentrado, el servidor cesa o culmina su vínculo laboral, se genera
la vacancia de ese puesto y no del puesto que ocupaba antes del tras-
lado (lugar de origen), en mérito a que dicha acción consiste en el des-
plazamiento solo del servidor y no el movimiento del cargo o puesto ni
de la plaza que ocupaba primigeniamente.
d) El destaque
No existe norma que habilite a las entidades públicas a efectuar des-

taques del personal bajo el régimen laboral de la actividad privada, puesto
que dicha modalidad de desplazamiento únicamente se efectúa respecto
414
de servidores sujetos al régimen de la carrera administrativa, en concordan-

cia con los lineamientos establecidos en el Manual Normativo de Personal
Nº 002-92-DNP “Desplazamiento de Personal”.
Sin embargo, siguiendo a los lineamientos establecido por Servir(477),

debemos señalar que sí es posible destacar trabajadores sujetos al régimen
laboral de la actividad privada entre las entidades previstas en el artículo I del
Título Preliminar de la Ley Nº 27444. Para tales efectos, deben observarse
las siguientes dos condiciones fundamentales o esenciales:
- El servidor destacado mantiene su plaza en la entidad de origen, la

que abona todas sus remuneraciones y beneficios mientras dure el
desplazamiento.
- El destaque no genera derecho al servidor de percibir las bonificacio-

nes, gratificaciones y demás beneficios que por pacto colectivo pudieran
otorgar a los servidores sujetos a negociación colectiva o no de la enti-
dad de destino, ni tampoco de percibir diferencia remunerativa alguna.
Es importante destacar que, con el destaque de personal para cubrir las

necesidades de otras entidades se genera el intercambio de experiencias y
un adecuado aprovechamiento de los recursos humanos, lo cual, además,
evita la generación de mayores gastos para el Estado(478).
Posteriormente, la regulación de desplazamientos, bajo la modalidad de

destaque, de los trabajadores regidos bajo el régimen del D. Leg. Nº 728(479),
fue establecida en la Vigésima Segunda Disposición Complementaria Tran-
sitoria del Reglamento General de la LSC, incorporada por el artículo 2 del
D.S. Nº 075-2016-PCM. Al respecto, se estableció que las entidades del Sec-
tor Público, cuyo personal se encuentra sujeto al régimen del D. Leg. Nº 728,
podrán realizar acciones de destaque, para lo cual deberán cumplir con las
siguientes condiciones:
- Se requiere la aceptación de la entidad de origen, la entidad de destino

y del servidor civil.
- El servidor seguirá percibiendo sus remuneraciones en la entidad de

origen.
(477) Mediante el Informe Técnico Nº 832-2013-SERVIR/GPGSC, se modifica el criterio con-

tenido en el Informe Legal Nº 333-2012-SERVIR/GPGSC, por el cual se concluyó que no
existe en los regímenes laborales de los D. Leg. Nºs 728 y 1057 disposición que habilite
a las entidades públicas a efectuar destaques de su personal a otras entidades, y que
dicha modalidad de desplazamiento únicamente puede efectuarse respecto de servido-
res sujetos al régimen laboral del D. Leg. Nº 276.
(478) Informe Legal Nº 093-2010-SERVIR/GG-OAJ.
(479) Tomado de la exposición de motivos del D.S. N° 075-2016-PCM.
415
- Deberán respetarse las condiciones contractuales esenciales de los ser-

vidores involucrados, como la categoría y remuneración, según lo pre-
visto en las disposiciones del régimen del D. Leg. Nº 728.
- El desplazamiento del servidor necesariamente será para desempeñar

las funciones de los puestos previstos en los instrumentos de gestión de
la entidad de destino.
- El trabajador destacado mantiene su puesto en la entidad de origen,

mientras dure el desplazamiento.
El servidor en situación de destaque no puede percibir bonificaciones,

gratificaciones o beneficios que por decisión unilateral de la entidad o pacto
colectivo pudieran otorgarse a los servidores sindicalizados o no, de la enti-
dad de destino. Asimismo, los servidores de entidades del Sector Público,
sujetos a régimen del D. Leg. Nº 728, que sean destacados a una entidad
cuyos servidores pertenezcan al régimen de la carrera administrativa (D. Leg.
Nº 276) no podrán percibir el estímulo que otorga el Fondo de Asistencia y
Estimulo (Cafae).
Asimismo, mediante el D.S Nº 1337, que modifica la Segunda Disposi-

ción Complementaria Transitoria de la LSC (literal d.), se dispone lo siguiente:
“Los destaques entre entidades públicas pueden realizarse desde y hacia las
entidades que no cuenten con la resolución de inicio del proceso de imple-
mentación, así como desde y hacia dichas entidades con entidades públicas
que hayan iniciado el proceso de implementación, y, desde y hacia las entida-
des que cuenten con la resolución de inicio del proceso de implementación.
Están permitidos los destaques entre entidades públicas que pertenezcan al
régimen previsto en la presente Ley”.
2.3. Acciones de desplazamiento en el régimen laboral especial del

CAS
El desplazamiento o movilidad del personal contratado bajo el régimen
laboral especial del CAS encuentra su regulación particular en el artículo 11,
literales a, b y c, del D.S. Nº 075-2008-PCM, modificado por el D.S. Nº 065-
2011. Así, los trabajadores bajo contrato administrativo de servicios pueden,
sin que implique la variación de la retribución o del plazo establecido en el
contrato, ejercer la suplencia al interior de la entidad contratante o quedar
sujetos, únicamente, a las siguientes acciones administrativas de desplaza-
miento de personal: (i) designación temporal; (ii) rotación; y, (iii) comisión de
servicios.
En el régimen laboral especial del CAS, únicamente, se contemplan la

figura de la suplencia y las 3 acciones de desplazamiento (designación, rota-
ción y comisión de servicios); sin que la aplicación de dichas figuras que
impliquen variación de la remuneración o del plazo señalado en el contrato
416
administrativo de servicios. Por ello, corresponde a cada entidad verificar que

el servidor suplente reúna el perfil necesario para desempeñar adecuada-
mente las funciones materia de suplencia, y que dicha acción no implique
una alteración o variación de las condiciones contractuales o esenciales del
contrato administrativo de servicios como son la remuneración y el plazo de
contratación(480).
a) Designación
Procede la acción administrativa de designación temporal, como repre-

sentante de la entidad contratante ante comisiones y grupos de trabajo como
miembro de órganos colegiados y/o como directivo superior o empleado de
confianza, observando las limitaciones en la LMEP. Por ejemplo, se habilita la
designación en cargos directivos de confianza bajo el régimen laboral espe-
cial del CAS(481).
Si bien, es posible que un servidor contratado bajo el régimen labo-

ral especial del CAS efectúe una suplencia o sea designado temporalmente
dentro de la entidad, ello no genera el derecho al pago diferencial. Según
Servir(482), este criterio se ve ratificado por el Tribunal Constitucional a través
de la sentencia recaída en el Expediente Nº 00002-2010-PI/TC, lo cual desde
nuestro punto de vista resulta injustificado e irrazonable en comparación a los
demás regímenes de los D. Leg. Nºs 276 y 728, en los que sí se reconoce el
pago diferencial por concepto este tipo de acción de desplazamiento.
La incorporación al régimen laboral especial del CAS es a través de con-

curso público, no obstante, de manera excepcional la legislación vigente per-
mite contratar directamente al personal mencionado en los numerales 1), 2)
e inciso a) del numeral 3) del artículo 4 de la LMEP (funcionarios públicos,
empleados de confianza y directivos superiores); respecto del que se dis-
pone, además, que solo puede ser contratado para ocupar una plaza orgá-
nica contenida en los documentos de gestión interna. Si la entidad tiene un
funcionario público, empleado de confianza o directivo superior que será con-
tratado bajo el régimen del D. Leg. Nº 1057 y que venga prestando servicios
(480) La designación es la acción que consiste en el desempeño de un cargo de responsa-

bilidad directiva o de confianza por decisión de la autoridad competente en la misma
o diferente entidad, de naturaleza temporal, por lo que no conlleva estabilidad. Por lo
general, la persona que es designada en un puesto directivo o de confianza, se vincula
al régimen laboral que corresponde a la entidad, ya sea este del régimen laboral de la
actividad pública o privada. Sin embargo, también puede ser vinculada a través de un
régimen laboral o contractual distinto al de la entidad, ya sea porque es contratado bajo
el régimen de contratación administrativa de servicios (CAS), inclusive de acuerdo a las
reglas del Fondo de Apoyo Gerencial - FAG (Informe Técnico N° 1561-2016-SERVIR/
GPGSC).
417
bajo una modalidad diferente, deberá extinguirse o suspenderse de manera

perfecta el vínculo laboral primigenio para luego suscribir el respectivo con-
trato administrativo de servicios(483).
La designación temporal no debe ser aplicada como la modalidad de

desplazamiento contemplada en el régimen del D. Leg. Nº 276, dado que úni-
camente esta acción administrativa de desplazamiento permite que el per-
sonal del régimen del D. Leg. Nº 1057 (con vínculo preexistente con la enti-
dad) pueda desempeñarse como: i) Representante de la entidad contratante
ante comisiones y grupos de trabajo; ii) Miembro de órganos colegiados; y,
iii) Directivo superior o empleado de confianza(484).
En resumen, la designación temporal, como toda acción de desplaza-

miento de personal en el régimen laboral especial del CAS, no implica o aca-
rrea estabilidad en el cargo bajo desempeño. Se responde honradamente a
labores o actividades de alcance fugaz o transitorio, y una vez concluida la
labor objeto de designación, el trabajador del régimen laboral especial del
CAS regresa o mantiene sus labores materia de contratación especial(485),
pero no es razonable ni justificable el restringir el pago de la diferencial por la
designación efectuada, pues “a mayor responsabilidad corresponde también
una mayor contraprestación”.
b) Rotación temporal
La acción administrativa de rotación temporal procede al interior de la

entidad contratante para prestar servicios en un órgano distinto al que solicitó
la contratación, hasta por un plazo máximo de 90 días calendario durante la
vigencia del contrato.
c) Comisión de servicios
La acción administrativa de comisión de servicio procede para realizar

temporalmente funciones fuera de la entidad contratante, la que por necesi-
dad del servicio puede requerir el desplazamiento del trabajador fuera de su
provincia de residencia o del país, hasta por un plazo máximo 30 días calen-
dario, en cada oportunidad.
Como se puede apreciar, en el régimen laboral especial del CAS, úni-

camente, procede las acciones de desplazamiento de personal previstas
en el artículo 11, literales a, b y c, del D.S. Nº 075-2008-PCM, modificado
por el D.S. Nº 065-2011. Por la naturaleza especial que tienen los contratos
administrativos de servicios y su carácter temporal, en la que, además, se

(485) HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis Alberto. 2012. Ob. cit., p. 315.
418
proscribe la aplicación de las disposiciones específicas del régimen de los

D. Leg. Nºs 276 y 728, las únicas acciones de desplazamiento de personal
son la designación temporal, rotación temporal y comisión de servicios, en
los términos en los que se encuentra regulado en el régimen laboral espe-
cial del CAS(486).
3. Acciones de desplazamiento de personal en nuevo régimen del

Servicio Civil

Mediante la Directiva Nº 002-2014-SERVIR/GDSRH, “normas para la
Gestión del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en
las Entidades Públicas”, se establecieron los lineamientos que las entida-
des públicas, en el ámbito de acción de las Oficinas de Recursos Humanos,
deben seguir para la gestión del Sagrh. Así, el ámbito de acción de las Ofici-
nas de Recursos Humanos –que tiene como finalidad contribuir al fortaleci-
miento del Servicio Civil y a la mejora continua de la administración pública,
optimizando finalmente el servicio al ciudadano– comprende la gestión de 7
subsistemas, dentro de los cuales se encuentra el subsistema de gestión del
empleo (artículo 3 del Reglamento General).
Al respecto, el subsistema gestión del empleo, en el que se encuentran

los procesos de gestión de incorporación y de administración de persona,
incorpora el conjunto de políticas y prácticas de personal destinadas a ges-
tionar los flujos de los servidores civiles en el Sagrh desde la incorporación
hasta la desvinculación.
La gestión administración de personas comprende la gestión de la nor-

matividad, procedimientos y herramientas referentes a la administración y
control de los servidores civiles en la administración pública, contendiendo
dentro de sus cinco procesos, el de “desplazamiento”.
El proceso de desplazamiento o movilidad de personal comprende la

gestión de movimientos de los servidores civiles a otros puestos o funciones
dentro o fuera de la entidad, de forma temporal. Incluye los desplazamien-
tos por designación, rotación, destaque, encargo de funciones y comisión de
servicios, de acuerdo a normas y procedimientos administrativos estableci-
dos para cada tipo de desplazamiento.
(486) Algunos autores señalan lo siguiente: “la redacción de la norma reglamentaria actual es
de mayor alcance, pues permite el uso y manejo de diversas figuras de desplazamiento
de personal; empero, ha dejado otras aplicables al caso tales como el destaque, rea-
signación, permuta, encargo, asignación y la transferencia, que son igualmente de uso
habitual u ordinario en el empleo público.” HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis Alberto. 2012.
Ob. cit., pp. 319-320.
419
Estos desplazamientos deben establecerse por disposición fundamen-

tada de la entidad pública y cumpliendo los requisitos específicos para cada
caso.
3.2. La gestión de desplazamiento en el nuevo régimen del Servicio

Civil
El artículo 81 de la LSC y el artículo 265 del Reglamento General, con-
sideradas como disposiciones comunes para el grupo de servidores civiles,
prescriben que, el desplazamiento de personal es el acto de administración
mediante el cual un servidor civil, por disposición fundamentada de la enti-
dad pública, pasa a desempeñar temporalmente diferentes funciones dentro
o fuera de su entidad, teniendo en consideración las necesidades del Servi-
cio Civil y el nivel ostentado.
Por disposición fundamentada de la entidad y en función al cumplimiento

de las metas y prioridades institucionales, se podrá desplazar a los servidores
civiles, en puestos diferentes, pero del mismo nivel y con la misma compen-
sación, dentro o fuera de la familia de puestos en la cual cumple funciones.
Para tal efecto, se deberá contar con la conformidad del servidor, excepto los
casos señalados expresamente.
3.3. Modalidades de desplazamiento de los servidores civiles

En el nuevo régimen del Servicio Civil las modalidades de desplaza-
mientos que contempla la LSC y su Reglamento General son los siguientes:
a) designación como directivo público o como servidor de confianza; b) rota-
ción; c) destaque; d) encargo de funciones; y, e) comisión de servicios.
Con excepción de la comisión de servicios, los desplazamientos de un

servidor civil pueden hacerse dentro de la misma familia o a otra diferente
y requieren que el servidor civil cumpla con el perfil del puesto al que está
siendo desplazado (artículo 266 del Reglamento General).
Asimismo, durante el desplazamiento, el servidor sigue sumando el

plazo a que se refiere el artículo 71 de la LSC como requisito para participar
en un concurso público de méritos transversal. Asimismo, no se suspende su
derecho a participar en dichos concursos, excepto en los casos de designa-
ción como directivo público o servidor de confianza (artículo 66 de la LSC).
La necesidad institucional que motiva las diversas modalidades de

desplazamiento, como concluye Alejandro Navarrete(487), “se encuentra
(487) NAVARRETE MALDONADO, Alejandro. “Modalidades de desplazamiento en el Servicio

Civil: Alcances, características y requisitos”. En: Soluciones Laborales. Nº 94, Gaceta
Jurídica, Lima, 2015, p. 111.
420
plenamente relacionada con la operatividad del servicio público prestado por

la entidad, sea para suplir algunas deficiencias o para contribuir con la mejora
del servicio [civil]”. Así, cada modalidad de desplazamiento “se amolda a una
necesidad institucional, y por eso es que tenemos aquellos desplazamientos
que incluso se pueden materializar fuera de las zonas habituales de trabajo o
para ocupar cargos de alta jerarquía que desafortunadamente no cuenta con
un titular”; por lo que resulta importante conocer los alcances, las caracterís-
ticas y los requisitos de dichas modalidades de desplazamiento en la LSC y
su Reglamentos General.
a) Designación como directivo público o como servidor de confianza
La designación como directivo público, previa la aprobación del con-

curso público de méritos, o como servidor de confianza, en el caso que se
designado por el directivo público (artículo 265 del Reglamento General).
Las entidades públicas en el presente ejercicio (2017), que no cuenten

con la resolución de “inicio de proceso de implementación” del nuevo régimen
del Servicio Civil, se encuentran expresamente habilitadas por la Ley de Pre-
supuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2017, Ley N° 30518, para la
designación en cargos de confianza y de directivos superiores de libre desig-
nación y remoción, conforme a los documentos de gestión de la entidad, a la
LMEP, y demás normativa sobre la materia, en tanto se implemente la LSC,
en las respectivas entidades (literal a. del numeral 8.1. del artículo 8).
b) Rotación
La rotación es el desplazamiento temporal que consiste en la reubica-

ción del servidor civil al interior de la entidad para asignarle funciones según el
perfil del puesto a ocupar. Es el desplazamiento temporal del servidor civil de
carrera y complementario dentro de una misma entidad a un puesto similar.
Dicha modalidad de desplazamiento se efectúa por decisión de la enti-

dad y, excepcionalmente, en caso hubiera una diferencia en la compensación
económica con el puesto de origen, esta es cubierta por la entidad de destino.
La rotación puede darse por un plazo máximo de un año, mediante una

resolución de la oficina de recursos humanos o quien haga sus veces, debi-
damente fundamentada, requiere del consentimiento del servidor si se efec-
túa fuera del lugar habitual de trabajo, con excepción de los puestos que con-
lleven, dentro de sus funciones, el traslado permanente cada cierto tiempo
(artículos 265 y 267 del Reglamento General).
c) Destaque
El destaque consiste en el desplazamiento temporal de un servidor civil

de carrera y de actividades complementarias a otra entidad a pedido de esta
421
debidamente fundamentado, para desempeñar funciones asignadas por la

entidad de destino dentro de su campo de competencia funcional.
El servidor civil percibe las compensaciones económicas en la entidad

de destino. Ahora bien, el destaque no es menor de 30 días calendario, ni
excede el periodo de un año, debiendo contar con el consentimiento previo
del servidor en caso de destaque a otro ámbito geográfico (artículo 265 del
Asimismo, es precio tener en cuenta que ante la necesidad de permi-

tir que las entidades que no se encuentren en proceso de implementación
al nuevo régimen, tengan la posibilidad de emplear el destaque, con la fina-
lidad de mejorar la gestión de los recursos humanos y dicha acción redunde
en un mejor servicio al ciudadano; por lo que, se prevé que las entidades con
servidores sujetos al régimen del D. Leg. N° 728 realicen desplazamiento de
personal (destaques), de manera excepcional; cuyas reglas se determinaron
en la Vigésima Segunda Disposición Complementaria Transitoria del Regla-
mento General de la LSC –incorporada por el artículo 2 del Decreto Supremo
N° 075-2016-PCM–, en concordancia con lo establecido por el D.S. Nº 1337,
que modifica la Segunda Disposición Complementaria Transitoria de la LSC.
d) Encargo de funciones
El encargo de funciones –sin hacer referencia al encargo de puestos

como el régimen del D. Leg. N° 276– es el desplazamiento de un servidor
civil a un puesto donde se realizan funciones de conducción o dirección en
la misma entidad. Es temporal, excepcional y fundamentado. El encargo de
funciones se autoriza mediante una resolución de la Oficina de Recursos
Humanos o quien haga sus veces, debidamente fundamentada.
Solo procede siempre y cuando el servidor civil cumpla con el perfil del
puesto vacante. En ningún caso debe exceder el periodo, debiendo contar
con el consentimiento previo del servidor. Si excede los 30 días calendario, el
servidor tendrá derecho a percibir la diferencia de compensación económica
(artículos 265 y 268 del Reglamento General).
e) Comisión de servicios
La comisión de servicios consiste en el desplazamiento temporal de los

servidores civiles para realizar funciones correspondientes a su puesto fuera
de su entidad, dentro del territorio nacional o en el extranjero. Para fines de la
comisión de servicios fuera del ámbito nacional, la autorización es de acuerdo
con las normas que regulan los viajes de los servidores al exterior.
Si la comisión no excede 10 días calendario, es imprescindible la auto-

rización escrita del superior jerárquico. De exceder dicho plazo, la comisión
debe ser autorizada y sustentada por el Director de Recursos Humanos,
422
teniendo un plazo máximo de hasta por 30 días calendario; salvo el caso

de capacitación de acuerdo con lo establecido en el presente Reglamento
(artículos 265 y 269 del Reglamento de la LSC).
CUADRO Nº 21
SERVIDORES CIVILES EXCLUIDOS DE LAS MODALIDADES DE DESPLAZAMIENTO
TIPO DE MODALIDAD DE DESPLAZAMIENTO SERVIDORES EXCLUIDOS
Designación como directivo público o como servidor de

confianza
Servidores de confianza
Rotación y funcionarios públicos
Destaque
Encargo de funciones
Servidores de confianza
Comisión de servicios
Fuente: Alejandro Navarrete. “Modalidades de desplazamiento en el Servicio Civil: Alcances, característi-

cas y requisitos”.
IX. SUSPENSIÓN DE LAS RELACIONES DE TRABAJO EN EL

EMPLEO PÚBLICO O SERVICIO CIVIL
Martín Valverde y otros autores nos indican que, durante el transcurso
de la relación de trabajo suelen surgir situaciones que impiden de forma tem-
poral su normal desenvolvimiento por afectar de manera notable, bien la pres-
tación de trabajo bien a la organización de la empresa.
Así, la suspensión de las relaciones de trabajo en el empleo público o
Servicio Civil “entraña una paralización temporal y no definitiva en los efectos
del contrato de trabajo. Ese elemento es temporal es esencial a dicha institu-
ción, con independencia de que su duración pueda estar prevista y predeter-
minada o de que, por el contrario, se encuentre indeterminada por lo que res-
pecta a su momento final”. “No significa, en consecuencia, el cese de la tota-
lidad de las obligaciones propias del contrato de trabajo, pues se mantiene
el vínculo entre las partes, aun cuando sea en una situación singular. Ambas
partes siguen sujetas, desde luego, a sus respectivas obligaciones de buena
fe, y el trabajador debe seguir observando, en particular, sus deberes de no
competencia desleal”(488).
(488) MARTÍN, Antonio; RODRÍGUEZ-SAÑUDO, Fermín y GARCÍA, Joaquín. Derecho del

Trabajo. 24ª edición, Tecnos, Madrid, 2015, p. 257.
423
Es así que, las relaciones de trabajo en el Sector Privado o Público

se puede suspender de dos maneras: i) suspensión perfecta, se produce
cuando cesa temporalmente la obligación del trabajador de prestar el servicio
y la del empleador de pagar la remuneración respectiva, sin que desaparezca
el vínculo laboral; ii) suspensión imperfecta, se verifica cuando el emplea-
dor debe abonar la remuneración sin contraprestación efectiva de labores(489).
Ahora bien, la suspensión importa la cesación temporal de la prestación

de los servicios del trabajador y, según sea el caso, del pago de la remune-
ración por el empleador, según las causas que la motivan pueden ser de ori-
gen legal o convencional. En los ordenamientos jurídicos laborales, como es
el empleo público, se establece una lista legal de las causas de suspensión
en interés del trabajador o en interés del empleador, la que se produce por
los motivos establecidos en cada régimen laboral, por motivos del descanso
vacacional o la solicitud de los permisos y licencias.
2. La suspensión de la relación de trabajo en los regímenes del

Empleo Público: D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057
2.1. Tipos de suspensión de la relación laboral en el régimen de la

En el régimen de la carrera administrativa, los tipos de supuestos de
suspensión de la relación jurídica laboral son: (i) el descanso vacacional;
(ii) los permisos y licencias (con o sin goce de remuneraciones).
a) El descanso vacacional
El artículo 25 de la Constitución Política del Perú prescribe que es dere-

cho de todo trabajador, sea del Sector Privado o Público, el “descanso sema-
nal y anual remunerados”. No obstante, “su disfrute y su compensación se
regulan por ley o por convenio”. Así, el descanso vacacional anual consti-
tuye un derecho inherente en toda relación de trabajo sujeto al régimen del
D. Leg. Nº 276.
En ese sentido, teniendo en consideración las diferentes opiniones emi-

tidas por Servir(490), sobre el otorgamiento del descanso vacacional para ser-
vidores y funcionarios públicos del régimen de la carrera administrativa, todas
las entidades públicas con personal sujeto a dicho régimen debe tener en
cuenta los siguientes lineamientos:
(489) TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. 2013. Ob. cit., p. 331.

(490) Informes Legales Nºs 125-2010-SERVIR/GG-OAJ, 102-2012-SERVIR/GPGRH y 256-
2012-SERVIR/GG-OAJ; e, Informe Técnicos Nºs 2317-2016-SERVIR/GPGSC, 2071-
2016-SERVIR/GPGSC, entre otros.
424
- En materia de derecho a las vacaciones, no cabe distinción entre los

servidores de carrera, los contratados y los funcionarios.
- Los funcionarios que desempeñan cargos políticos a nivel de gobiernos

locales tienen el derecho a gozar de vacaciones.
- El servidor o funcionario, una vez cumplido el ciclo laboral de un (1) año,

debe gozar del descanso vacacional, pero puede, de común acuerdo
con la entidad, acumular hasta dos (2) periodos vacacionales.
- El servidor que cesa antes de hacer uso de las vacaciones ganadas,

tiene derecho a percibir, como compensación vacacional, una remune-
ración mensual total por el ciclo laboral acumulado. En caso no se acu-
mule un ciclo completo, la compensación será proporcional al tiempo
trabajado, calculándose por dozavas partes (vacaciones truncas).
- Corresponde el pago de vacaciones no gozadas siempre y cuando el

funcionario, contratado o servidor de carrera haya cesado en el servi-
cio antes de hacer uso de su descanso vacacional, y por no más de dos
periodos vacacionales acumulados. En este último caso, si un servidor
o funcionario público cuenta con una acumulación de más de dos (2)
periodos vacacionales, el pago por vacaciones no gozadas correspon-
derá solo hasta por los dos referidos periodos.
- La diferencia de las vacaciones de los servidores del régimen de la

carrera administrativa con los trabajadores del régimen privado radica
fundamentalmente en que no se genera el derecho a indemnización por
vacaciones no gozadas, como sucede en el Sector Privado en el que se
le abona la “triple vacacional” consistente en: (i) una remuneración por
el trabajo realizado; (ii) una remuneración por el descanso vacacional
adquirido y no gozado desde el año o ciclo; y, (iii) una indemnización por
vacaciones no gozadas.
b) Permisos
Los permisos son supuestos de suspensión imperfecta de la relación de

trabajo en el régimen de la carrera administrativa. Los servidores públicos del
régimen del D. Leg. Nº 276 pueden hacer uso de permisos por causas jus-
tificadas o motivos personales, la cual debe ser autorizada por la autoridad
competente, además de estar condicionada a las necesidades del servicio,
pudiendo negarse a otorgarlo, reducirlo o diferirlo; en cuyo caso primará el
interés público (artículo 24, inciso e, del D. Leg. Nº 276).
Por su parte, el Manual Normativo de Personal Nº 001-92-DNP “Control

de Asistencia y Permanencia” (numeral 3.4), establece las siguientes caracte-
rísticas de los permisos en el régimen de la carrera administrativa:
425
- El permiso es la autorización para ausentarse por horas del centro de

trabajo. El uso del permiso se inicia a petición de la parte y está condi-
cionado a las necesidades del servicio y a la autorización del jefe inme-
diato. El permiso se formaliza mediante la “papeleta de permiso”.
- Estas autorizaciones en horario reducido o de verano se limitarán a lo
estrictamente indispensable debidamente justificados, o siendo proce-
dentes los permisos sin goce de remuneraciones.
- Los permisos se concederán por los mismos motivos que para las licen-
cias, lo que posibilitará la acumulación o deducción correspondiente o
compensación horaria.
- Hay permisos con goce de remuneraciones: enfermedad, gravidez,
capacitación oficializada, citación expresa: judicial, militar y policías y
por función edil. También se otorgan en casos especiales: por docencia
o estudios universitarios, por representatividad sindical y por lactancia.
Por refrigerio hasta 30 minutos diarios, y otros de acuerdo a ley.
- El permiso se iniciará después de la hora de ingreso. Excepcionalmente,
el trabajador no registrará la hora de ingreso, siempre y cuando se trate
de casos debidamente justificados y solicitados con 24 de antelación.
- En casos de emergencia de no encontrarse el jefe inmediato e inmediato
superior los permisos serán autorizados por el Jefe de Personal o quien
haga sus veces.
- Los permisos sin goce de remuneraciones y a cuenta del periodo vaca-
cional serán acumulados mensualmente y expresados en días y horas
para el descuento correspondientes, tomando como unidad de referen-
cia la jornada laboral vigente, salvo que sean compensados con traba-
jos autorizados por necesidad del servicio.
- Los permisos acumulados durante un mes debidamente justificados no
podrán exceder del equivalente a un día de trabajo.
Entonces, se puede solicitar permisos por horas durante la jornada labo-

ral no pudiendo exceder dichos permisos en un día por cada mes de trabajo.
Los permisos se deben encontrar debidamente justificados, no constituyendo
un derecho del trabajador sino un derecho potestativo del empleador a con-
cederlos o no. Asimismo, cabe precisar que, el permiso en esencia es una
suspensión de la relación laboral por el lapso de horas que se determine,
pero siempre inferior a la jornada legal y dentro del horario de trabajo. Si el
permiso abarca toda la jornada este deberá ser catalogado como una licen-
cia, que como veremos más adelante tiene otra connotación(491).
426
El régimen de la carrera administrativa contempla cuatro: (4) supuestos

de permisos, adicionado con la que otorga otras leyes específicas: (i) permiso
para ejercer docencia universitaria; (ii) permiso para cursar estudios superio-
res; (iii) permiso por lactancia; y (iv) permisos para casos excepcionales.
Al respecto, fuera de estos supuestos que dicho régimen contempla, se

debe recalcar, que el permiso no constituye un derecho del trabajador, sino
que forma parte de los derechos potestativos del empleador concederlo o no.
Debe ser solicitado con anterioridad a su concesión efectiva, el cual puede
ser denegado, reducido o diferido si la entidad así lo dispone.
i) Permisos para ejercer docencia universitaria
Los servidores tendrán derecho a gozar de permisos para ejercer la

docencia universitaria hasta por un máximo de seis (6) horas semana-
les, el que deberá ser compensado por el servidor. Se acredita con la
constancia y horario emitido por la universidad (artículo 24, inciso h del
D. Leg. Nº 276 y el artículo 107 del D.S. Nº 005-90-PCM).
ii) Permisos para cursar estudios superiores
Los servidores que sigan estudios superiores con éxito tendrán dere-
cho a gozar de permisos hasta por un máximo de seis (6) horas, el que
deberá ser compensado por el servidor. Este permiso deberá ser solici-
tado de forma anual y semestral, y se deberá acreditarse con la cons-
tancia de matrícula y el horario de clases que emita el instituto o univer-
sidad (artículo 24, inciso h del D. Leg. Nº 276 y el artículo 107 del D.S.
Nº 005-90-PCM)
iii) Permiso por lactancia
Las servidoras del régimen de la carrera administrativa, al término del

periodo postnatal, tendrán derecho a una hora diaria de permiso por
lactancia hasta que el hijo cumpla un (1) año de edad (artículo 18 del
D.S. Nº 005-90-PCM). El permiso por lactancia constituye un derecho de
todas las madres trabajadores.
iv) Permiso excepcional
Los servidores, en casos excepcionales debidamente fundamentos,

pueden solicitar permiso a la autoridad respectiva para ausentarse por
horas del centro laboral durante la jornada de trabajo. Los permisos acu-
mulados durante un mes y debidamente justificados no podrán exceder
del equivalente a un día de trabajo.
427
c) Licencias
Las licencias son autorizaciones para no asistir al centro de trabajo uno

o más días. El uso del derecho de licencia se inicia a petición de parte y está
condicionado a la conformidad institucional, formalizándose con la resolución
correspondiente (artículo 109 del D.S. Nº 005-90-PCM).

3.4) establece las reglas para efectivizar el otorgamiento de las licencias del
personal del régimen de la carrera administrativa, tales como para el otorga-
miento de las licencias con goce de remuneraciones y las licencias sin goce
de remuneraciones.
(i) Las licencias con goce de remuneraciones
Las licencias con goce de remuneraciones, es decir, con suspensión

imperfecta de la relación laboral, se otorgan en los siguientes casos: por enfer-
medad, por gravidez; por fallecimiento del cónyuge, padres, hijos o herma-
nos; por citación expresa: judicial, militar o policial; por función edil (artículo
110 del D.S. N° 005-90-PCM). A ello, se suman las licencias por paternidad y
por adopción, reconocidos por leyes específicas.
- Licencia por enfermedad y gravidez
En principio, es importante tener presente que, la licencia por neopla-

sia maligna, regulada por el D. Ley Nº 11377, ha sido tácitamente dero-
gada (no puede ser otorgada a la fecha), al haber sido dicha regulación
reemplazada por el D. Leg. Nº 276 que es aplicable a los servidores per-
tenecientes a dicho régimen. La licencia por enfermedad establecida
para los servidores del Decreto Legislativo Nº 276 se otorga en concor-
dancia con lo dispuesto por la Ley Nº 26790(492).
En efecto, la licencia por enfermedad –siendo derogada el de gravidez–

se encuentra regulada por los artículos 110, inciso a. y 111 del D.S.
Nº 005-90-PCM. Se otorga conforme a regulado en la Ley Nº 26790,
(492) En principio, debemos indicar que conforme al último párrafo del artículo 55 del Decreto
Ley N° 11733, Estatuto y Escalafón del Servicio Civil, sobre el otorgamiento de licencias
por enfermedades a los empleados públicos, se establecía que si la enfermedad fuera
tuberculosis o neoplasia maligna (cáncer) no recuperable y debidamente diagnosticada,
en consecuencia, estos tendrían derecho a una licencia hasta por dos años con el goce
íntegro de su haber. No obstante, y tal como se ha pronunciado Servir, en virtud de la
aplicación del principio contenido en el artículo 1 del Título Preliminar del Código Civil
(referente a que: “una Ley solo puede ser derogada por Ley posterior”), el Decreto Ley
Nº 11733 se encontraría derogado tácitamente, toda vez que la materia de dicha norma
ha sido íntegramente regulada por el D. Leg. Nº 276 (Informe Legal Nº 080-2011-SER-
VIR/GGOAJ e Informes Técnicos Nºs 154 y 510- 2016-SERVIR/GPGSC).
428
Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, su reglamento y

demás disposiciones complementarias sobre la materia.
En alusión a estas licencias, corresponde también el otorgamiento de la

prestación económica que deriva de la seguridad social en salud, tales
como el subsidio por incapacidad temporal o el subsidio por maternidad.
El pago de dichos subsidios corresponde ser otorgados a los servido-
res, previo cumplimiento de requisitos para su otorgamiento y dentro de
la observancia de las normativas o directivas del Seguro Social de Salud
- EsSalud(493).
El subsidio por incapacidad temporal es el monto dinerario al que

tiene derecho el asegurado titular, con el objeto de resarcir las pérdidas
económicas derivadas de la incapacidad temporal para el trabajo. Se
otorga mientras dura la incapacidad del trabajador, hasta un máximo de
11 meses y 10 días consecutivos, previo al vigésimo primer día de inca-
pacidad (20 primeros días), en el que el empleador continúa obligado al
pago de la remuneración o retribución(494).
Por su parte el subsidio por maternidad es el monto dinerario al que

tienen derecho las trabajadoras afiliadas a EsSalud, con el objeto de
resarcir el lucro cesante generado como consecuencia del alumbra-
miento y las necesidades de cuidado del recién nacido. Se otorga a la
asegurada titular durante los 98 días de goce de descanso por materni-
dad y será 128 (30 días adicionales) en caso de nacimiento múltiple(495).
El sistema de seguridad social en salud (a cargo de EsSalud) apunta a

que cuando los trabajadores se encuentran atravesando una situación
de incapacidad temporal o de maternidad que determine que su contrato
se encuentre suspendido y dejen de percibir su remuneración regular,
se les otorgue una prestación económica que reemplace dicho ingreso
(prestación se denomina subsidio). Por lo tanto, corresponde al servi-
dor interponer los recursos impugnatorios previstos en la Ley Nº 27444
(493) El marco normativo de las prestaciones económicas (subsidios), está compuesto, ade-
más de la Ley N° 26790 y su Reglamento, por la Ley Nº 26842, Ley General de Salud,
Ley N° 27056, Ley de Creación del Seguro Social de Salud (EsSalud), el D.S N° 002-99-
TR - Reglamento de la Ley N° 27056, el Acuerdo Nº 58-14-ESSALUD-2011 - Reglamento
de Pago de Presaciones Económicas aprobado por el Consejo Directivo de Essalud, la
Directiva N° 08-GG-ESSALUD-2012, la Directiva Nº 015-GG-ESSAUD-2014, la Direc-
tiva N° 09-GG-ESSALUD-2016, “Pago de Subsidios por Maternidad”, aprobado mediante
RGG N° 518-GG-ESSALUD-2016, del 27/04/2016 y demás normativa sobre la materia;
los mismos que deberán ser cumplidos por parte de todas las entidades públicas.
(494) Respecto del cómputo de la incapacidad temporal prolongada, se puede revisar el
Informe Técnico N° 2009-2016-SERVIR/GPGSC.
(495) Mediante el D.S. N° 02-2016-TR, es extendió el goce de la licencia por maternidad en 8
días adicionales, tanto para el caso de nacimiento simple (98 días) como múltiple (128
días).
429
–como es el caso del recurso de apelación, reconsideración o revisión,

según corresponda– contra los actos administrativos que considere que
vulneran algún derecho, sin perjuicio de la responsabilidad de la entidad
encargada de la gestión o trámite para el pago del subsidio, de ser el
caso.
- Licencia por fallecimiento de cónyuge, padres, hijos o hermanos
La licencia por fallecimiento del cónyuge, padres, hijos o hermanos se

otorga por 5 días en cada caso, pudiendo extenderse hasta tres días
más cuando el deceso se produce en lugar geográfico diferente donde
labora el servidor (artículos 110, literal a, y 112 del D.S. N° 005-90-PCM).
- Licencia por citación expresa de la autoridad judicial, militar o

policial
La licencia por citación expresa de la autoridad judicial, militar o policial

competente, se otorga al funcionario o servidor que acredite la notifica-
ción con el documento oficial respectivo. Abarca el tiempo de concurren-
cia más los términos de la distancia (artículos 110, literal a), 114 del D.S.
N° 005-90-PCM; y, artículo 56 de la Ley N° 27178).
- Licencia por función edil
Los regidores que trabajan como servidores público o privado gozan de

una licencia de hasta 20 horas semanales, tiempo que será dedicado
exclusivamente a sus labores municipales. El empleador está obligado
a conceder dicha licencia y a preservar su nivel remunerativo, así como
a no trasladarlos ni reasignarlos sin su expreso consentimiento mientras
ejerzan la función municipal, bajo responsabilidad (artículo 110, inciso a
del D.S. N° 005-90-PCM y artículo 11 de la Ley N° 27972).
En efecto, los regidores que trabajan como dependientes en el Sec-

tor Público o privado gozan de licencia con goce de remuneraciones
hasta por 20 horas semanales, constituyendo obligación de su emplea-
dor conceder dicha licencia, bajo responsabilidad y sin reducir su nivel
remunerativo(496).
- Licencia por paternidad

A partir del 21 de setiembre de 2009, se otorga mediante la Ley N° 29409
reglamentado mediante el D.S. N° 014-2010-TR, una licencia por pater-
nidad para el trabajador del Sector Público y Privado cuyo cónyuge
alumbre un hijo suyo, esto es, una licencia remunerada por 4 días hábi-
les consecutivos al trabajador.
430
Este derecho de los padres trabajadores es de carácter irrenunciable e

insustituible, no obstante, se exige que estos comuniquen a su emplea-
dor con una anticipación de 15 días la fecha del probable parto.
- Licencia por adopción
Esta licencia(497) se encuentra regulada por la Ley N° 27409, mediante

se dispone que, el trabajador peticionario de adopción (solo la madre en
caso que ambos cónyuges laboren) tiene derecho a 30 días naturales
de licencia con goce de remuneraciones (como límite máximo por año
calendario sin importar el número de adopciones que se tramite) conta-
dos a partir de:
• El día siguiente de expedida la resolución administrativa de coloca-

ción familiar y suscrita el acta de entrega del niño correspondiente,
de conformidad con lo establecido por la Ley de Procedimiento
Administrativo de adopción de menores de edad declarados judi-
cialmente en abandono, según la Ley Nº 26981.
• El día siguiente en que queda consentida o ejecutoriada la resolu-

ción judicial de adopción en los casos en los que, por vía de excep-
ción, cuando el que posea vínculo matrimonial con el padre o madre
del niño por adoptar o el que posea vínculo de parentesco hasta el
cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad con el niño
por adoptar, haya sido quien inició la acción judicial de adopción del
menor en cuestión.
En cualquiera de los dos casos, el trabajador deberá comunicar a su

empleador, en un plazo no menor de 15 días naturales a la entrega
física del niño, de la voluntad de gozar de la licencia correspondiente.
Asimismo, en los casos en los que por cualquier motivo se revoque la
resolución que aprobó la adopción, la licencia concluirá inmediatamente,
debiéndose contabilizar los días de licencia gozados para fines de deter-
minar el plazo máximo de licencia al año que le resten al trabajador en
caso de solicitar otra adopción.
(ii) Licencia sin goce de remuneraciones
Las licencias sin goce de remuneraciones, es decir, con suspensión per-

fecta de la relación laboral, se otorgan en los casos de capacitación (laboral o
profesional) y por motivos particulares. Las licencias también se pueden otor-
gar a cuenta del futuro periodo vacacional en los casos de matrimonio del ser-
vidor o por motivos particulares hasta por un plazo máximo de 90 días, en un
(497) CASTILLO, Jorge y FLORES, Renán. 2013. Ob. cit., p. 40.
431
periodo no mayor de un año de acuerdo con las razones que exponga el ser-
vidor y las necesidades del servicio. Las razones en este caso deben respon-
der a motivos particulares del servidor.
Cabe precisar que, los periodos de licencia sin goce de remuneraciones

no son computables como tiempo de servicios en la administración pública,
para ningún efecto (artículo 117 del D.S. Nº 005-90-PCM). Entre los tipos de
licencias sin goce de remuneraciones, tenemos:
- Licencia por motivos particulares
Esta licencia se otorga hasta por noventa 90 días, en un periodo no

mayor de un año de acuerdo con las razones que exponga el servi-
dor y las necesidades del servicio (artículos 110, literal b, y 115 del D.S.
N° 005-90-PCM).
- Licencia a cuenta del periodo vacacional
Dentro de estas licencias tenemos (artículos 110, literal c, y 118 del D.S.
N° 005-90-PCM):
• Licencia por matrimonio

Será deducida del periodo vacacional inmediato siguiente del fun-
cionario o servidor, sin exceder de 30 días.
• Licencia por enfermedad grave del cónyuge, padre o hijos

Será deducida del periodo vacacional inmediato siguiente del fun-
cionario o servidor, sin exceder de 30 días.
- Licencia por capacitación laboral
Conforme a lo señalado por Servir(498), el Capítulo VI “De la capacitación

para la carrera” del D.S. Nº 005-90-PCM, así como los artículos 113 y
116, referidos a la licencia por capacitación oficializada y no oficializada,
respectivamente, fueron derogados por la Única Disposición Comple-
mentaria Derogatoria del D.S. Nº 009-2010-PCM que aprueba el Regla-
mento del D. Leg. Nº 1025.
Posteriormente, la Segunda Disposición Complementaria Final del

Reglamento General de la LSC, vigente desde el 14 de junio de 2014,
dispuso la aplicación a todas las entidades públicas y los servidores
públicos que transiten o se incorporen o no al régimen de la LSC, las
disposiciones referidas a la Gestión de la Capacitación (contenidas
en el Libro I), específicamente a las facilidades de la capacitación, las
432
que están vigentes a la fecha y son de aplicación a todas las entidades

y regímenes laborales de la administración pública.
Así, se dispuso que, en el marco del otorgamiento de capacitación labo-

ral en la LSC, a partir del Año Fiscal 2015, las entidades que no cuen-
ten con resolución de inicio de implementación solo podrán brindar for-
mación laboral por servidor, hasta por el equivalente a una (1) UIT y por
un periodo no mayor a tres (3) meses calendario. Las entidades públicas
están en la obligación de otorgar la licencia correspondiente –con o sin
goce de haber– cuando la capacitación es financiada o canalizada total
o parcialmente por el Estado o asignar la comisión de servicios según
corresponda.
2.2. Tipos de suspensión de la relación laboral en el régimen laboral

de la actividad privada
El Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728, Ley de Pro-
ductividad y Competitividad Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo
N° 003-97-TR (LPCL), en su artículo 11 regula las situaciones que dan lugar
a la suspensión del contrato de trabajo del personal sujeto al régimen laboral
de la actividad privada, las cuales pueden ser perfecta e imperfecta(499).
Así, en el artículo 3 de la LPCL se determina un listado de causas que

originan la suspensión de una relación de trabajo y, por tanto, el otorgamiento
de las licencias con o sin goce de remuneraciones, además de las reconoci-
das por otras normas específicas, tales como son, entre otros motivos:
- Por invalidez temporal, regulado por los artículos 12, inciso a, y 13 de la

LPCL.
- Por enfermedad y accidente comprobados, regulada por el artículo 12,

inciso b, de la LPCL.
- Por maternidad durante el descanso prenatal y postnatal, regulada por

la Ley N° 26644, incorporado por Ley N° 27606 y Ley N° 29992, modifi-
cada recientemente por el D.S. N° 02-2016-TR.
- Por descanso vacacional, regulada por los artículos 17 al 19 del D. Leg.

N° 713.
- Por desempeño de cargos sindicales, regulada por el artículo 12 de la

LPCL y los artículos 17, 19 y 20 del D.S. N° 01-92-TR.
(499) Para mayores alcances sobre las suspensiones laborales regulados en la LPCL, se
puede revisar: VALDERRAMA, Luis y otros. 2015. Ob. cit., pp. 32-37 y VV.AA. Comen-
tarios a la Ley de Productividad y Competitividad Laboral: 25 ensayos que analizan la
reforma laboral individual. Gaceta Jurídica, Lima, 2016, pp. 261-276.
433
- Por la imposición de una sanción disciplinaria, regulada por el inciso g

del artículo 12 de la LPCL.
- Por el ejercicio del derecho de huelga, regulado por el artículo 12, inciso
h. de la LPCL y el artículo 77 del D.S. N° 010-2003-TR.
- Por la detención del trabajador, salvo el caso de condena privativa de la

libertad, regulada por el artículo 12, inciso i. de la LPCL.
- Para la inhabilitación administrativa o judicial por periodo no superior a

tres meses, regulada por los artículos 12, inciso j. y 14 de la LCPL.
- Las concedidas por el empleador, regulada por el artículo 12, inciso k.

por la LPCL.
- Por casos fortuitos o de fuerza mayor, regulada por el artículo 12, inciso
l. de la LPCL; entre otras licencias que la propia LPCL reconoce.
- Las que son establecidos por otras normas especiales (por ejemplo, la
licencia por adopción).
Sobre estas últimas, tenemos las licencias: por paternidad, regulada por
la Ley N° 29409 y el D.S. N° 014-2010-TR; por adopción, regulada por la Ley
N° 27409; por ser donantes de sangre, regulada por el artículo 10 de la Ley
N° 27282; por eventos deportivos, regulada por la Ley N° 28036; para desem-
peñar cargos parlamentarios, regulada por el artículo 1 de la Ley N° 16559;
para desempeñarse como regidores, regulada por el artículo 11 de la Ley
N° 27972, entre otros. Así, también se reconoce el permiso por la hora de lac-
tancia materna, regulada por el artículo 1 de la Ley N° 27591, artículo Único
de la Ley N° 27403, Ley N° 28731 y artículos 1 y 2 de la Ley N° 27240.
2.3. Tipos de suspensión de la relación laboral en el régimen laboral

especial del CAS
El régimen laboral especial del CAS, en los términos del Tribunal Cons-
titucional (Expediente Nº 00002-2010-PI/TC), regula un contrato de trabajo
especial del Sector Público y no un contrato administrativo. De este modo, se
reconoció a los trabajadores de dicho régimen, entre otros derechos, las si-
guientes licencias: por paternidad, maternidad y otras licencias a las que tie-
nen derecho los trabajadores de los regímenes generales (D. Leg. Nºs 276
y 728).
Ahora bien, en el régimen laboral especial del CAS se enlista las cau-
sas que originan la suspensión de la relación laboral en el régimen CAS, sea
esta perfecta e imperfecta y, por ende, el otorgamiento de las correspondien-
tes licencias con o sin goce de remuneraciones, y en otros casos los respec-
tivos permisos.
434
Así tenemos (artículo 12 del D.S. N° 075-2008-PCM, modificado por el

D.S. N° 065-2011-PCM) las siguientes suspensiones de la relación de tra-
bajo, dentro de los cuales se encuentran los descansos, licencias o permisos,
en el régimen laboral especial del CAS:
2.3.1. Suspensión imperfecta (suspensión con contraprestación)

Tenemos los siguientes supuestos:
- Los supuestos regulados en el régimen contributivo de EsSalud (por
ejemplo, la licencia por incapacidad temporal para el trabajo o por mater-
nidad) y conforme a las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.
- Por ejercicio del derecho al descanso pre y post natal de noventa (90)
días, conforme a lo regulado por la Ley Nº 26644 –norma que precisa
el goce del derecho de descanso prenatal y posnatal de la trabajadora
gestante–, su reglamento y las disposiciones pertinentes de EsSalud. El
descanso a que alude el presente inciso es un derecho laboral funda-
mental irrenunciable.
- Por causa fortuita o de fuerza mayor, debidamente comprobada, para
lo cual se aplica supletoriamente lo dispuesto en la LPCL (artículo 12,
inciso l).
- Por licencia con goce de haber, cuando corresponda conforme a lo dis-
puesto por el D. Leg. Nº 1025, norma que aprueba normas de capacita-
ción y rendimiento para el Sector Público, las misma que fueron reem-
plazadas por la capacitación laboral y profesional, reguladas por la LSC
y su Reglamento General.
- Por hacer uso del descanso físico semanal, anual y del compensatorio
por horas laboradas en sobretiempo (artículo 8 del D.S. N° 075-2008-
PCM, modificado por el D.S. N° 065-2011-PCM), conforme se analizó en
el punto VI del presente Capítulo V.
- Por fallecimiento de cónyuge, concubina, padres, hijos o hermanos
hasta por tres (3) días pudiendo extenderse hasta tres (3) tres días más
cuando el deceso se produce en provincia diferente a donde labora el
trabajador.
2.3.2. Suspensión perfecta (suspensión sin contraprestación)

Este tipo de suspensión se presenta por hacer uso de permisos perso-
nales en forma excepcional, por causas debidamente justificadas.
2.3.3. Licencias y permisos del régimen laboral especial del CAS

Conforme a las diversas causas que motivan a la suspensión perfecta e
imperfecta de la relación de trabajo en el régimen de la carrera administrativa,
435
se establece también la concesión de las respectivas licencias o permisos,

según corresponda. Al respecto, siguiendo a los lineamientos establecidos
por Servir(500), tenemos los siguientes permisos y licencias: (i) permiso por
lactancia; (ii) licencia por paternidad; (iii) licencia por fallecimiento de familiar;
(iv) permiso por onomástico; (v) jornada de trabajo de los profesionales de la
salud contratados bajo régimen laboral especial del CAS.
a) Permisos
Según el artículo 8-A del D.S. Nº 075-2008-PCM –modificado mediante

D.S. Nº 065-2011-PCM–, se reconoce a los servidores del régimen laboral
especial del CAS los siguientes permisos: (i) el permiso por lactancia materna
y (ii) el permiso licencia por paternidad.
- Permiso por lactancia
La madre trabajadora sujeta al régimen del D. Leg. N° 1057, al término

del periodo posnatal, tiene derecho a una (1) hora diaria de permiso
por lactancia materna hasta que su hijo cumpla un año de edad, con-
forme a lo previsto en la Ley Nº 27240, Ley que otorga permiso por lac-
tancia materna, permiso que debe ejercerse dentro de la jornada de
trabajo, considerándose dicha hora diaria como efectivamente labo-
rada para todos los efectos, incluyéndose el goce de la remuneración
correspondiente.
El permiso por lactancia puede ser fraccionado en dos tiempos igua-

les y otorgados dentro de la jornada laboral, sin que en ningún caso
sea materia de descuento. Es similar a lo otorgado en el régimen de la
carrera administrativa y en el régimen laboral de la actividad privada.
- Permiso por onomástico
El artículo 6 literal g. del D. Leg. Nº 1057, señala que el trabajador sujeto

al contrato administrativo de servicios tiene derecho a las licencias con
goce de haber por maternidad, paternidad, y otras licencias a los que
tienen derecho los trabajadores de los regímenes laborales generales
(D. Leg. Nºs 276 o 728). Así, respecto al permiso por onomástico,
el artículo 147 literal g) del D.S. Nº 005-90-PCM reconoce el “[o]torga-
miento de un día de descanso por el onomástico del servidor”.
Sobre dicho permiso, el Manual Normativo de Persona N° 003-93-DNP

señala que, “los trabajadores tienen derecho a un día de descanso
remunerado por onomástico. Si tal día no es laborable el descanso se
436
efectivizará el primer día útil siguiente. (...)”. En consecuencia, de con-

formidad a la interpretación sistemática de la normativa antes citada, el
permiso por onomástico es extensible a los servidores del régimen labo-
ral especial del CAS, el que se otorgará de manera remunerada, y si en
caso este coincide con un día no laborable, el descanso se hará efectivo
el primer día laborable siguiente.
b) Licencias
Según el artículo 8 del D.S. N° 075-2008-PCM, se reconoce a los

servidores del régimen CAS las siguientes licencias con y sin goce de
remuneraciones:
- Licencia por paternidad
El servidor sujeto al régimen laboral especial del CAS tiene derecho a

licencia por paternidad, en el caso de alumbramiento de su cónyuge o
conviviente, de acuerdo a lo establecido en la Ley Nº 29409, Ley que
concede el derecho de licencia por paternidad a los trabajadores de la
actividad pública y privada.
Por tanto, para los casos de licencia por paternidad, el padre trabajador
de dicho régimen tiene derecho a ausentarse hasta por cuatro (4) días
hábiles consecutivos, con goce de haber. El inicio de la licencia se com-
puta desde la fecha que el trabajador indique, y está comprendida entre
la fecha de nacimiento del hijo y la fecha en que la madre o el hijo sean
dados de alta por el centro médico respectivo.
- Licencia por fallecimiento
El artículo 6 literal g. del D. Leg. Nº 1057, señala que el trabajador sujeto

al contrato administrativo de servicios tiene derecho a las licencias con
goce de haber por maternidad, paternidad y otras licencias a los que
tienen derecho los trabajadores de los regímenes laborales gene-
rales. Es decir, sobre esto último, a las licencias que gozan los servido-
res sujetos al régimen de la carrera administrativa (D. Leg. Nºs 276) y los
del régimen laboral de la actividad privada (D. Leg. Nºs 728).
En ese sentido, el servidor del régimen laboral especial del CAS tendrá
derecho a las licencias que los regímenes de los D. Leg. Nºs 276 y 728
reconocen expresamente para sus trabajadores. En esa línea, tendrá
derecho a la licencia por fallecimiento establecida en los artículos 110 y
112 del D.S. Nº 005-90-PCM, en concordancia con el Manual Normativo
de Personal N° 003-93-DNP, la que según el manual normativo citado se
otorga en días hábiles.
437
3. Suspensión de la relación de trabajo en el nuevo régimen del

Servicio Civil
3.1. Definición y supuestos de suspensión de la relación del Servicio

Civil
La suspensión de la relación laboral recibe su tratamiento jurídico tanto
en la LSC (artículos 46 y 47) como en su Reglamento General (artículo 192),
en cuyo marco normativo se reconoce las dos modalidades de suspensión
(perfecta e imperfecta) existentes en los demás regímenes laborales del
empleo público.
Por un lado, la suspensión del Servicio Civil es perfecta cuando cesa

temporalmente la obligación del trabajador de prestar el servicio y la del
empleador de otorgar la compensación respectiva, sin que desaparezca el
vínculo laboral; por otro, la suspensión es imperfecta cuando el empleador
debe otorgar la compensación sin contraprestación efectiva de labores.
Los servidores civiles de carrera se incorporan al régimen del Servicio

Civil por un periodo indeterminado y están sujetos únicamente a las causales
de suspensión establecidas en los artículos 47 de la LSC, en concordancia,
con su Reglamento General.
La suspensión del Servicio Civil tiene que estar debidamente susten-

tada. Se declara mediante resolución administrativa –que tendrá como ane-
xos los documentos que acreditan la causal– del responsable de la Oficina de
Recursos Humanos o quien haga sus veces, en la que se consigna la causal
y la fecha en que se hace efectiva.
Entonces, según el artículo 47 de la LSC, se detalla los supuestos de

suspensión perfecta e imperfecta de la relación de trabajo en el Servicio Civil,
que son casi similares a los tipos de suspensiones que regula la LPCL.
3.2. Tipos de suspensión perfecta de la relación del Servicio Civil

El Servicio Civil, según las causas detalladas en el numeral 41.7 del
artículo 47 de la LSC, se suspende de manera perfecta en los siguientes
casos:
a) La maternidad durante el descanso pre y posnatal
Es la suspensión perfecta a que se refiere el inciso a. del artículo 47.1

de la LSC y el artículo 193 del Reglamento General, por la cual todas las ser-
vidoras civiles, sin discriminación alguna, de acuerdo con la ley de la mate-
ria (Ley Nº 26790, modificado por el D.S. N° 02-2016-TR, y demás normativa
complementaria y adicional) gozan de un descanso pre y postnatal (licencia
por maternidad).
438
Así, las servidoras civiles tienen derecho al otorgamiento de la licen-

cia por descanso pre y posnatal, que se regula por lo establecido en la Ley
Nº 26644 y normas complementarias, modificatorias y reglamentarias, esto
es, el goce del descanso por maternidad durante los 98 días y, en caso de
nacimiento múltiple, 128 (30 días adicionales).
Es importante tener presente que, existen 5 normas en particular que
protegen a las madres trabajadoras, emitidas en el marco de lo dispuesto por
el artículo 23 de la Constitución Política, que señala lo siguiente: “trabajo, en
sus diversas modalidades, es objeto de atención prioritaria del Estado, el cual
protege especialmente a la madre, al menor de edad y al impedido que tra-
bajan”. Así tenemos: i) la Ley N° 30367, que regula el descanso pre y pos-
natal y la protección contra el despido de las madres trabajadoras; ii) la Ley
Nº 27240, que regula el permiso por lactancia materia (1 horas hasta que
el hijo cumpla 1 año de edad); iii) la Ley N° 29896, que dispone obligatoria-
mente la implementación de lactarios a las empresas privadas y entidades del
Estado; iv) la Ley Nº 28048, que regula la protección a la mujer gestante en
situación de riesgo; y, v) la Ley N° 26790, que regula el otorgamiento de los
subsidios por maternidad y lactancia a favor de las madres trabajadoras(501).
Sobre la última norma citada (Ley N° 26790), en efecto, se reconoce en
el pago del subsidio por el descanso materno (98 o 128 días, según corres-
ponda), cuyo abono será de acuerdo con la Ley N° 26790, sus normas regla-
mentarias y complementarias, además de las directivas que para tal efecto
emite EsSalud (por ejemplo, la Acuerdo N° 58-14-ESSALUD-2011 - Regla-
mento de Pago de Presaciones Económicas aprobado por el Consejo Direc-
tivo de Essalud, Directiva N° 08-GG-ESSALUD-2012, Directiva N° 015-GG-
ESSAUD-2014, entre otros).
b) El ejercicio de cargos políticos de elección popular o haber sido

designado como funcionario público de libre designación y remo-
ción que requieran desempeñarse a tiempo completo
De acuerdo a lo referido en el inciso b. del artículo 47.1 de la LSC, en
concordancia con el artículo 194 del Reglamento General, se suspende de
(501) Recientemente, mediante la Casación N° 6031-2015-Del Santa, de fecha 8 de noviem-

bre de 2016, la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte
Suprema, ha precisado –decisión controvertida– que “corresponde otorgar el subsidio
por maternidad, aunque se labore durante el descanso materno”. Al respecto, el Cole-
giado Supremo, luego de un análisis de la normativa sobre la materia, “considera que
al haberse consignado el impedimento de realizar trabajo remunerado para percibir
el subsidio por maternidad en el Reglamento de la Ley N° 26790 como en la Directiva
N° 08-GGESSALUD-2012, normas de menor jerarquía (…), debe preferirse lo estable-
cido en la Ley N° 26790, por ser la de mayor jerarquía, por ende se advierte que no
resulta amparable la infracción normativa del artículo 12 de la Ley N° 26790, toda vez
que dicha norma (aplicación temporal al caso de autos) no contempla en modo alguno la
condición de realizar trabajo remunerado para percibir el subsidio por maternidad
(fundamento Décimo cuarto).
439
manera perfecta la relación del Servicio Civil por el ejercicio de cargos polí-
ticos de elección popular o el desempeño en cargos de libre designación y
remoción, que implique tiempo completo, cuya regulación será establecida
por Servir (con la directiva respectiva, conforme al artículo 153 del Regla-
mento General).
Se aplica al servidor civil de carrera que los siguientes supuestos:

i) cuando es designado funcionario por elección popular o ii) cuando es desig-
nado como funcionario público de libre designación y remoción (artículo 236
del Reglamento General). No se aplica a los directivos públicos ni a los servi-
dores de actividades complementarias contratados a plazo fijo.
c) El permiso o licencia concedidos por la entidad
Es la suspensión perfecta a que se refiere el inciso c. del artículo 47.1 de

la LSC, de conformidad al artículo 195 del Reglamento General. Es de aplica-
ción a los servidores civiles de acuerdo con lo establecido en las normas que
regulan su grupo, el Reglamento Interno y/o a lo establecido en su respectivo
contrato, en concordancia con los lineamientos que establezca Servir (con la
directiva que apruebe).
Cabe precisar que los permisos y/o licencias que regula la LSC y su
Reglamento General se otorgarán de acuerdo a la naturaleza de estos, que
son similares a los otorgados por la LPCL.
d) El ejercicio del derecho de huelga
Es la suspensión perfecta que procede cuando se ejerce el derecho de

huelga a que se refiere el inciso d. del artículo 47 de la LSC, de conformidad
al artículo 196 del Reglamento General. Dicha suspensión rige para los servi-
dores civiles de carrera y los servidores de actividades complementarias, de
acuerdo a las normas establecidas en el Reglamento General.
e) La suspensión temporal y la inhabilitación para el ejercicio profe-

sional o el ejercicio de la función pública (en ambos casos por un
periodo no mayor a 3 meses)
Según lo establecido en el inciso e. del artículo 47.1 de la LSC y el

artículo 197 del Reglamento General, se genera una suspensión perfecta de
la relación del Servicio Civil, la sanción de suspensión temporal sin goce de
compensación económica por comisión de faltas de carácter disciplinario, a
que se refiere el artículo 98 del Reglamento General, así como la pena pri-
vativa de libertad efectiva; ambos por periodos no mayores a tres (3) meses.
f) La detención del servidor por la autoridad competente
Según el artículo 198 del Reglamento General, la detención del servidor

civil a que se refiere el inciso g. del artículo 47.1 de la LSC en los casos de
440
flagrante delito o por orden judicial, es causal de suspensión perfecta mien-

tras dure la detención.
g) La sentencia de primera instancia por delitos de terrorismo, narco-

tráfico, corrupción o violación de la libertad sexual
Según se refiere el inciso h. del artículo 47.1 de la LSC y el artículo 199

del Reglamento General de la LSC, este tipo de suspensión regula los casos
especiales por sentencia en primera instancia. Así, la condena en primera
instancia por delitos de terrorismo, narcotráfico, corrupción o violación de la
libertad sexual configura suspensión perfecta.
De no confirmarse la sentencia en primera instancia, el servidor civil de

carrera, así como los servidores de actividades complementarias contratados
a plazo indeterminado pueden retornar al Servicio Civil en el mismo nivel. En
el caso de los directivos públicos y servidores de actividades complementa-
rias contratados a plazo fijo, podrán retornar al servicio, dentro del periodo
de su contrato, que se contabiliza desde que la sentencia absolutoria quedó
firme.
Adicionalmente, los servidores civiles que hayan sido absueltos en el

proceso judicial tendrán derecho a percibir, únicamente, las compensaciones
económicas principal y ajustada, así como aguinaldos por Fiestas Patrias y
Navidad, y compensación por tiempo de servicios, no correspondiéndole nin-
guna otra compensación económica.
Esta causal no aplica a ninguno de los funcionarios, a quienes se les

aplica las normas contenidas en la Constitución Política sobre antejuicio
constitucional.
h) El caso fortuito o fuerza mayor, debidamente sustentado
El caso fortuito o fuerza mayor debidamente sustentado, a que se refiere

el inciso i. del numeral 47.1 del artículo 47 de la LSC, configura suspensión
perfecta del Servicio Civil, de conformidad con lo establecido en el artículo
200 del Reglamento General.
En la calificación del caso fortuito o fuerza mayor, se tendrá en cuenta

que el hecho invocado tiene carácter inevitable, imprevisible e irresistible y
hace imposible la ejecución del servicio por un tiempo determinado, así como
lo establecido en los artículos pertinentes del Código Civil; cuya regulación es
similar a lo dispuesto en la LCP.
3.3. Tipos de suspensión imperfecta de la relación del Servicio Civil

El Servicio Civil, según se refiere el numeral 47.2 del artículo 47 de la LSC,
se suspende de manera imperfecta en los siguientes casos: (i) la enfermedad
441
y el accidente comprobados; (ii) la invalidez temporal; (iii) el descanso vacacio-

nal; y, (iv) el permiso o licencia para el desempeño de cargos sindicales.
Cabe precisar que, según se refiere el artículo 16 del Reglamento de

Compensaciones, en la que se establece los requisitos para la percepción
de los aguinaldos, el servidor civil debe tener relación de servicios vigente en
cada oportunidad en que corresponde percibir el aguinaldo o, en su defecto,
encontrarse en alguno de los supuestos de suspensión imperfecta de la rela-
ción de Servicio Civil previstos en el numeral 47.2 del artículo 47 de la LSC.
a) La enfermedad y el accidente comprobados
La enfermedad y el accidente de trabajo comprobado suspenden el Ser-

vicio Civil, de acuerdo al plazo establecido en la normativa sobre seguridad
social en salud, esto es la Ley N° 26790 y demás normativa sobre la materia.
Asimismo, se otorgará el correspondiente subsidio por incapacidad tem-

poral, cuyo monto dinerario trata resarcir las pérdidas económicas derivadas
de la incapacidad temporal para el trabajo. Se otorga mientras dura la incapa-
cidad del trabajador, hasta un máximo de 11 meses y 10 días consecutivos(502).
b) La invalidez temporal
La invalidez temporal suspende el Servicio Civil, de acuerdo al plazo

establecido en la normativa sobre seguridad social en salud, esto es la Ley
Nº 26790. Asimismo, se otorgará el correspondiente subsidio por incapacidad
temporal, cuyo monto dinerario trata resarcir las pérdidas económicas deri-
vadas de la incapacidad temporal para el trabajo. Se otorga mientras dura la
incapacidad del trabajador, hasta un máximo de 11 meses y 10 días conse-
cutivos, cuya regulación es similar a la establecida para los regímenes labo-
rales del empleo público.
c) El descanso vacacional
Se suspende de manera imperfecta el Servicio Civil durante 30 días

naturales, esto es, el descanso anual remunerado y obligatorio, conforme a
lo desarrollado en el punto VI del presente Capítulo V (referido al descanso
anual remunerado en el nuevo régimen del Servicio Civil).
(502) El marco normativo de las prestaciones económicas (subsidios), está compuesto, ade-
más de la Ley Nº 26790 y su Reglamento, por la Ley N° 26842, Ley General de Salud,
Ley N° 27056, Ley de Creación del Seguro Social de Salud (EsSalud), el D.S N° 002-99-
TR - Reglamento de la Ley N° 27056, el Acuerdo N° 58-14-ESSALUD-2011 - Reglamento
de Pago de Presaciones Económicas aprobado por el Consejo Directivo de Essalud, la
Directiva N° 08-GG-ESSALUD-2012, la Directiva N° 015-GG-ESSAUD-2014, la Direc-
tiva N° 09-GG-ESSALUD-2016, “Pago de Subsidios por Maternidad”, aprobado mediante
RGG N° 518-GG-ESSALUD-2016, del 27/04/2016 y demás normativa sobre la materia;
los mismos que deberás ser cumplidos por parte de todas las entidades públicas.
442
d) El permiso y la licencia para el desempeño de cargos sindicales
El permiso y la licencia a que se refiere el artículo 61 del Reglamento

General de la LSC, también suspenden de manera imperfecta el Servicio Civil.
Al respecto, el convenio colectivo podrá contener las estipulaciones ten-

dientes a facilitar las actividades sindicales en lo relativo a reuniones, comuni-
caciones, permisos y licencias sindicales, las que configuran un supuesto de
suspensión imperfecta del Servicio Civil, de acuerdo con el literal d. del nume-
ral 47.2 del artículo 47 de la Ley.
A falta de acuerdo, las entidades públicas solo están obligadas a otorgar

permisos o licencias sindicales para actos de concurrencia obligatoria hasta
un límite de 30 días calendario por año y por dirigente.
El límite de 30 días calendario al año por dirigente no se aplicará cuando

exista convenio colectivo o costumbre más favorable.
- El permiso o licencia concedidos por la entidad, por cuenta o interés de

la entidad.
- Licencias por paternidad, conforme a la ley de la materia.
- Por citación expresa judicial, militar, policial u otras citaciones derivadas
de actos de administración interna de las entidades públicas.
3.4. Suspensión de la relación del Servicio Civil para los funcionarios

Según el artículo 236 del Reglamento General, la suspensión del Servi-
cio Civil para los funcionarios de elección popular, directa y universal y para
los funcionarios públicos de designación o remoción regulada se rigen por
sus normas específicas.
Para el caso de funcionarios de libre designación y remoción se apli-

can las causales de suspensión que están establecidas en el artículo 47 de
la LSC, con excepción de lo dispuesto el literal b. del numeral 47.1 y literal d.
del numeral 47.2 del artículo 47 de la LSC.
3.5. Otras causas de suspensión perfecta o imperfecta

- Suspensión por la participación para ser directivo público
Por un lado, tenemos la causa referida a la participación en la formación
para ser directivo público en la Escuela Nacional de Administración Pública
(ENAP), la que puede originar una suspensión perfecta o imperfecta de la
relación del Servicio Civil, según fuera el caso. Para tal efecto, la resolución
que autoriza la suspensión imperfecta tiene que estar debidamente funda-
mentada, la cual se publica en el portal institucional de la respectiva entidad
pública.
443
4. Suspensión por la imposición de una medida cautelar

Por otro lado, la imposición de una medida cautelar(503), de conformidad
con las normas sobre el procedimiento sancionador disciplinario establecidos
en la LSC y su Reglamento General, puede originar también una suspensión
perfecta o imperfecta según el caso.
La adopción de medidas cautelares suspende el Servicio Civil de manera

imperfecta cuando se separa al servidor de sus funciones y se coloca a dispo-
sición de la Oficina de Recursos Humanos o la que haga sus veces para reali-
zar trabajos que le sean asignados de acuerdo con su especialidad; o cuando
se le exonera de la obligación de asistir al centro de trabajo (artículo 201 del
4.1. La impugnación de la suspensión de la relación del Servicio Civil

Todo proceso de impugnación respecto a la suspensión perfecta o
imperfecta de la relación del Servicio Civil se desarrolla con respeto al debido
procedimiento y se sujeta a las siguientes condiciones:
- Se realiza en una vía procedimental previamente establecida.
- Se sujeta a plazos perentorios y de prescripción.
- Se realiza por escrito.
- No requiere firma de abogado colegiado.
La instancia competente para dictar la medida correspondiente es la

misma autoridad que aplicó la suspensión que se quiere impugnar (cuando
el recurso interpuesto sea de reconsideración) o el Tribunal del Servicio Civil
(tratándose de los recursos de apelación), siendo que en esta última tiene
por función la resolución de controversias individuales que se susciten al inte-
rior del SAGRH, en diferentes materias (cuatro específicamente), tales como:
acceso al Servicio Civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disci-
plinario y terminación de la relación de trabajo.
Al respecto, el Tribunal del Servicio Civil constituye última instancia admi-

nistrativa, siendo que sus resoluciones podrán ser impugnadas únicamente
ante la Corte Superior a través de la acción contencioso administrativa.
(503) Para mayores alcances sobre la regulación de las medidas cautelares en el nuevo régi-
men del Servicio Civil, aún referidos en el caso del procedimiento administrativo dis-
ciplinario, se puede revisar: JARA BAUTISTA, José L. “Tratamiento de las medidas
cautelares en el nuevo régimen disciplinario de la Ley del Servicio Civil, Ley N° 30057:
naturaleza excepcional y extensión de sus efectos”. En: Legis.pe. Lima, 2017 (abril 28 de
2017). Consulta 20 de mayo de 2017. Véase: <http://legis.pe/tratamiento-las-medidas-
cautelares-nuevo-regimen-disciplinario-la-ley-del-servicio-civil-ley-30057-naturaleza-
excepcional-extension-efectos/>.
444
X. TÉRMINO O EXTINCIÓN DE LAS RELACIONES DE TRABAJO

EN EL EMPLEO PÚBLICO Y EN EL SERVICIO CIVIL
1. Algunas cuestiones sobre la estabilidad en el trabajo y la extinción

de la relación de trabajo
El derecho al trabajo debe entenderse siempre en su doble aspecto,
tanto para acceder a un trabajo remunerado que permita vivir con dignidad,
como para conservar el empleo y, con ello, los medios económicos para una
subsistencia razonable(504). Sin duda alguna, aquí no referimos a la “estabili-
dad en el trabajo”, tanto en su matiz de ingreso como el de salida, que de por
sí constituye el punto de partida del derecho al trabajo.
Tal y como lo refiere Oscar Ermida(505), “el trabajo humano, objeto del
contrato o de la relación de trabajo, no se consuma instantáneamente, sino
que se ejecuta a lo largo del tiempo. Así es que tanto el contrato como la rela-
ción de trabajo tienen también esa dimensión temporal, circunstancia que lo
cataloga como contrato o relación de ejecución continuada”; siendo que, “a
ello se agrega la circunstancia de que el sustento del trabajador depende de
su labor, razón por la cual es necesario brindarle cierta seguridad de mante-
nimiento de su fuente de trabajo”.
En efecto, la estabilidad laboral es la máxima expresión del principio de

continuidad, y que según Américo Plá(506), el alcance o proyección de dicho
principio se reflejan en las siguientes consecuencias: i) preferencia por con-
tratos de duración indefinida, ii) amplitud para la admisión de las transfor-
maciones del contrato, iii) facilidad para mantener el contrato a pesar de los
incumplimientos o nulidades en que se haya incurrido, iv) resistencia a admi-
tir la rescisión unilateral del contrato, por voluntad patronal, v) interpretación
de las interrupciones de los contratos como simples suspensiones y, vi) pro-
longación del contrato en casos de sustitución del empleador.
Por su parte, Oscar Ermida(507) señala que la estabilidad en el trabajo,

como todo instrumento jurídico, es un mecanismo técnico perfectamente jus-
tificado que se inscribe en la finalidad protectora del derecho laboral (tanto en
su ingreso como en su salida), inclusive permitiendo la efectiva vigencia de
otros institutos del derecho del trabajo, el cual no es infalible, ni mucho menos
(504) PASCO COSMÓPOLIS, Mario. “Suspensión de contrato de trabajo”. En: BUEN, Néstor
y MORGADO, Emilio (Coord.). Instituciones de derecho del trabajo y de la seguridad
social. Academia Iberoamericana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social y
Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1997, pp. 502-503.
(505) ERMIDA URIARTE, Oscar. La estabilidad del trabajo en la empresa ¿Protección real o
ficticia? Acali Editorial, Montevideo, 1983, p. 11.
(506) PLÁ RODRÍGUEZ, Américo. 1978. Ob. cit. p. 156.
(507) ERMIDA URIARTE, Oscar. 1983. Ob. cit., pp. 71-72.
445
una panacea; siendo que, además, no puede alcanzar a todo tipo de trabaja-
dores –aunque sí a la mayoría–. Su efectividad depende de una serie de cir-
cunstancias, fácticas y jurídicas. Entre estas, deben destacarse: a) una ade-
cuada reglamentación de las categorías excluidas y de las causas de despido
justificado; b) la previsión de protecciones eficaces para dichas situaciones;
y, c) la previsión de la acción de reinstalación efectiva.
Sin embargo, la estabilidad en el trabajo, ubicada dentro del principio de

continuidad del contrato de trabajo y de la relación laboral, alcanza su mayor
especificidad, su carácter más distintivo, sus efectos más incisivos y –por eso
mismo– más discutidos, frente a su vinculación con el problema de la extin-
ción del contrato de trabajo o de la relación de trabajo por voluntad o acto
unilateral del empleador(508), siendo que dicha problemática, que de por sí no
alcanza ningún equilibro entre las partes, favorece más a la generación de
conflictos laborales, en perjuicio sobre todo del trabajador.
En efecto, el contrato de trabajo es de duración indefinida conforme al

principio protector de continuidad laboral en favor del trabajador, pues este
puede permanecer en su puesto de trabajo, en tanto así lo desee, mientras
pueda y mientras exista la fuente de trabajo, salvo las excepciones previs-
tas en las normas que pueden limitar la duración de la relación de trabajo (la
suspensión de la relación de trabajo) o disponer el cese por causas especí-
ficas (la extinción de la relación de trabajo). En estas últimas, el principio de
continuidad se ve limitada por las causales de extinción de la relación laboral.
La extinción del contrato de trabajo o de la relación de trabajo(509) supone

la ruptura definitiva del vínculo obligacional entre el trabajador y el emplea-
dor. “La terminación de la relación [de trabajo] cesa la obligación empresarial
de seguir abonando la remuneración así como cesa la obligación del trabaja-
dor de seguir prestando sus servicios”(510), la que se puede producir por dife-
rentes causas justificadas, unas fundamentadas en la voluntad unilateral del
empleador o del trabajador, o en la concurrencia de estas, y otras que respon-
den a actos o hechos ajenos a la voluntad de las partes del vínculo laboral.
Así, para extinguir la relación de trabajo, cada vez es más firme y exten-
dida la convicción de que esta solo se debe disolver válidamente cuando
(508) Ibídem, p. 13.

(509) En nuestra legislación laboral no existe una distinción entre la relación de trabajo (que
se inicia en el preciso momento en que se empieza a prestar el servicio personal) y el
contrato de trabajo (que se perfecciona por el simple acuerdo de voluntades), puesto que
en ambos casos se establecen como elementos de definición la prestación de servicios
personal de manera subordinada y el pago de una remuneración. Sin embargo, cabe
precisar que la existencia de la primera presupone la existencia de la segunda, por lo que
en se optará al uso del término de la “relación de trabajo”.
(510) ARCE ORTIZ, Arce. 2013. Ob. cit., pp. 511-512.
446
exista algún motivo justificado(511), como es el caso de las causales previa-

mente determinadas en los regímenes laborales del empleo público o Ser-
vicio Civil; siendo que el mismo tendrá como efecto inmediato el despido
del trabajador por causa justa. Cabe precisar que este último (despido por
causa justa) se traduce en otro principio específico, el principio de causali-
dad, que exige, valga la redundancia, una causa justa como factor deter-
minante para la validez jurídica del despido; exigencia esta que, por con-
siguiente, descarta la voluntad subjetiva del empleador como elemento jurídi-
camente suficiente para determinar la legitimidad del acto extintivo de la rela-
ción laboral(512).
De lo expuesto, podemos señalar que la estabilidad laboral llega a flexi-

bilizarse por iniciativa del empleador, en tanto la permanencia de un traba-
jador en su puesto de trabajo –aun estando en contra de su voluntad– se ve
concluida, extinguida, finalizada o terminada por razones válidas o causas
debidamente justificadas, las que están previstas en las disposiciones de la
legislación laboral. Por lo tanto, la extinción del contrato de trabajo conduce
directamente al final de la relación laboral, que habilita de manera automá-
tica al empleador a decidir de manera unilateral el despido del trabajador, por
algún motivo justificado y previsto normativamente.
En la administración pública, la extinción de las relaciones de trabajo

del empleo público o Servicio Civil se produce, únicamente, por alguna de las
causas justificada y establecida en la normativa, de acuerdo al régimen labo-
ral en el que se encuentre sujeto el servidor público, sea de los regímenes
laborales del empleo de los D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057 o del nuevo régimen
del Servicio Civil regulado por la LSC. La extinción de las relaciones indivi-
duales de trabajo tiene como efecto inmediato el cese definitivo de las obliga-
ciones a cargo del servidor civil y de la entidad pública.
2. Extinción de las relaciones de trabajo en los regímenes del Empleo

Público: D. Leg. Nºs 276, 1057 y 728
2.1. Causales de extinción de la relación laboral en el régimen de la

El D. Leg. Nº 276 consagra la estabilidad laboral absoluta de entrada de
los servidores de carrera, motivo por el cual estos solo pueden ser cesados
y destituidos únicamente por las causas previstas en la Ley y de acuerdo al
procedimiento establecido.
(511) PLÁ RODRÍGUEZ, Américo. 1978. Ob. cit., p. 172.

(512) BLANCAS BUSTAMANTE, Carlos. “El principio de continuidad y el despido individual”.
En: Los Principios del Derecho del Trabajo en el Derecho peruano. Libro Homenaje al
profesor Américo Plá Rodríguez. Sociedad Peruana del Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social. 2ª edición, Grijley, Lima, 2009, p. 316.
447
Las causales que dan término a la relación de trabajo en el régimen de

la carrera administrativa son las siguientes (34 del D. Leg. N° 276): (i) falle-
cimiento, (ii) renuncia, (iii) cese definitivo y, (iv) destitución. Las tres prime-
ras causales (fallecimiento, renuncia y cese definitivo) tienen su origen en la
voluntad unilateral del trabajador o por la voluntad concurrente de ambas par-
tes de la relación laboral, mientras que la última (destitución) es consecuen-
cia de la voluntad unilateral de la administración.
El término de la carrera administrativa se formaliza mediante resolución

del titular de la entidad o de quien esté facultado para ello, en el que men-
cionará la causal que se invoca y los documentos que acreditan esta. En los
casos de fallecimiento, renuncia o cese definitivo, la resolución respectiva
expresará, adicionalmente, todos los aspectos referentes a la situación labo-
ral del exservidor, a fin de facilitar el inmediato ejercicio de los derechos eco-
nómicos que le corresponda (artículos 183 y 184 del D.S. Nº 005-90-PCM).
Por otro lado, el servidor público al término de la carrera administra-

tiva, el servidor deberá hacer entrega formal del cargo, bienes y asuntos pen-
dientes de atención, ante quien la autoridad competente disponga (artículo
191 del D.S. N° 005-90-PCM). Entre las diversas causales de extinción de
la relación de laboral en el régimen de la carrera administrativa tenemos los
siguientes:
a) Fallecimiento del trabajador
El ejercicio de la función pública por parte de los funcionarios y servi-

dores públicos es una prestación personal y directa, por lo que la muerte de
dicho personal acarrea la extinción de la relación laboral.
b) Renuncia
Para que se produzca la extinción de la relación laboral bastará la sola

decisión del trabajo producto de un acto de voluntad libre, sin que sea nece-
sario que justifique su decisión.
Para la procedencia de la renuncia, esta deberá ser presentada con anti-

cipación no menor de 30 días calendario, siendo potestad del titular de la enti-
dad o del funcionario que actúa por delegación, la exoneración del plazo seña-
lado (artículo 34 del D. Leg. Nº 276 y el artículo 85 del D.S. Nº 005-90-PCM).
c) Cese definitivo
El cese definitivo en la carrera administrativa del servidor se produce por

las siguientes causales, conforme a lo previsto en los artículos 34 y 35 del D.
Leg. Nº 276 y artículo 186 del D.S. Nº 005-90-PCM:
448
- Límite de 70 años de edad
Una causa justificada para el cese de un servidor es el alcanzar el límite

de los setenta (70) años de edad, sin la posibilidad de pactar la prolongación
del vínculo por encima del límite legal establecido (inciso a. del artículo 35 del
D. Leg. Nº 276).
Asimismo, el Tribunal Constitucional ha interpretado que resulta facti-

ble aplicar supletoriamente el cese por límite de edad previsto en el inciso a.
del artículo 35 del D. Leg. Nº 276 a los funcionarios que desempeñan cargos
políticos o de confianza, siempre que ello no afecte el derecho del trabaja-
dor a acceder a una pensión dentro de alguno de los regímenes previsiona-
les que coexisten en nuestro ordenamiento jurídico (STC recaída en el Expe-
diente N° 08623-2006-PA/TC).
- Pérdida de la nacionalidad
De acuerdo a los señalado en los artículos 39 y 40 de la Constitución,

solo los peruanos pueden ejercer la función pública en servicio de la nación,
a contrario sensu, al perder la nacionalidad peruana también se cesaría en el
régimen de la carrera administrativa.
- Incapacidad permanente física o mental
El cese definitivo se produce por las deficiencias físicas, intelectuales,

mentales o sensoriales sobrevenidas cuando, realizados los ajustes razona-
bles correspondientes, impiden el desempeño de sus tareas (inciso d) del
artículo 35 del D. Leg. N° 276 y el artículo 187 del D.S. N° 005-90-PCM).
Los ajustes razonables se entienden como la posibilidad de realizar algunas
medidas a fin de garantizar la estabilidad laboral o permanencia de los servi-
dores públicos en el ejercicio de sus funciones o actividades.
Al respecto, estas deficiencias se acreditarán mediante pronunciamiento

emitido por una la Junta Médica (Comisión Médica) designada por EsSalud o
el Ministerio de Salud o la Junta de Médicos designada por el Colegio Médico
del Perú, la que en forma expresa e inequívoca deberá establecer la condi-
ción de a que se refiere esta causal de cese definitivo (incapacidad perma-
nente física o mental).
Por lo tanto, solo a través de un Informe Médico expedido conforme a

ley, se puede acreditar la determinación de las deficiencias físicas, intelectua-
les, mentales o sensoriales sobrevenidas cuando (incapacidad permanente
física o mental), el que no puede ser reemplazado o desvirtuado mediante la
presentación de un certificado médico de incapacidad temporal; siendo que
449
dicho informe mantiene su validez y por lo tanto todos sus efectos para los
fines respectivos(513).
Asimismo, luego de realizado los ajustes razonables correspondiente,

cuyas deficiencias impiden el desempeño de las tareas de los servidores
públicos se procederá con aplicar la causal de cese definitivo en la carrera
administrativa.
- Ineficiencia o ineptitud comprobada para el desempeño del cargo
En este tipo de cese definitivo, el servidor cesado por ineficiencia o inep-

titud será sometido a una junta investigadora integrada por un servidor del
mismo grupo ocupacional, nivel de carrera y especialidad; el jefe de perso-
nal y un funcionario designado por el titular de la entidad, quien presidirá. La
junta se pronunciará en forma sumaria por la aplicación o no del cese defini-
tivo (artículo 189 del D.S. N° 005-90-PCM).
- La supresión de plazas originadas en el proceso de modernización

institucional en los gobiernos regionales y gobiernos locales, con
arreglo a la legislación de la materia
Esta causal de cese definitivo fue adicionada al artículo 35 del D. Leg.

N° 276 mediante la Única Disposición Complementaria del D. Leg. N° 1026,
mediante el cual se otorgó facultades a los gobierno regionales y locales para
implementar procesos de modernización institucional integral. Esta última
norma habilitó el cese definitivo de los funcionarios y servidores públicos que
laboraban en dichos gobiernos.
- La negativa injustificada del servidor o funcionario público a ser

transferido a otra plaza dentro o fuera de su residencia
Esta causal de cese definitivo fue adicionada al artículo 35 del D. Leg.

N° 276 mediante la Única Disposición Complementaria del D. Leg. N° 1026.
- Cese por ineficiencia comprobada
De acuerdo al artículo 20 del D. Leg. N° 1025, norma de aplicación trans-

versal para todas las entidades y servidores públicos sin distinción del régi-
men laboral al que se sujetan, si habiendo recibido capacitación que garan-
tice un proceso adecuado de formación o actualización laboral fuera eva-
luado por segunda vez como personal de rendimiento sujeto a observación,
será calificado como personal de ineficiencia comprobada, lo cual será causa
justificada de extinción del vínculo laboral o contractual o a la terminación de
la carrera, según corresponda.
450
El procedimiento de cese está a cargo de la entidad y requiere de una

comunicación escrita a través de la cual se exprese la causa, las razones del
cese y la documentación que sustente la calificación.
Debe tenerse que, esta causal es reemplazada por las disposiciones

que regula la LSC y su Reglamento General, mediante la cual también se
establece la terminación del Servicio Civil por la desaprobación en la califica-
ción por ser segunda vez.
d) Destitución o extinción de la relación laboral por aplicación del

régimen administrativo disciplinario
Los servidores públicos son responsables civil, penal y administrativa-

mente por el cumplimiento de las normas legales y administrativas en el ejer-
cicio del servicio público, sin perjuicio de las sanciones de carácter discipli-
nario por las faltas que cometan (artículo 25 del D. Leg. N° 276). Esta cau-
sal de extinción en el régimen de la carrera administrativa se puede presen-
tar en dos supuestos:
- Destitución por la comisión de una falta administrativa grave
Procederá la destitución como sanción más grave que se impone por la

comisión de una falta disciplinaria, previo procedimiento administrativo disci-
plinario, siendo que el desarrollo del régimen disciplinario en la carrera admi-
nistrativa y su procedimiento administrativo, a partir del 14 de setiembre de
2014, se rige por la LSC y su Reglamento General, en las que se determi-
nan las faltas disciplinarias, los criterios para establecer la sanción, la clasi-
ficación de las sanciones, el procedimiento administrativo disciplinario, entre
otros aspectos.
- Destitución automática por condena judicial
La condena penal (con sentencia firme) privativa de la libertad por delito

doloso cometido por un servidor público lleva consigo la destitución automá-
tica (artículo 29 del D. Leg. Nº 276).
Ahora bien, teniendo en cuenta que desde el 14 de setiembre de 2014

se aplica el régimen administrativo disciplinario y procedimiento sanciona-
dor regulado por la LSC y su Reglamento General, respecto de la destitu-
ción automática por condena penal en el régimen del D. Leg. Nº 276, se debe
tener en cuenta los lineamientos establecidos por Servir(514).
Al respecto, el ente rector concluyó que, los servidores con senten-

cia penal firme con ejecución suspendida, a partir de 14 de setiembre de
(514) Informes Técnicos Nºs 2229-2016-SERVIR/GPGSC, 2126-2016-SERVIR/GPGSC y 2274-

2016-SERVIR/GPGSC.
451
2014, no pueden ejercer función pública en una entidad pública; procediendo

consecuentemente a la destitución automática. No obstante, las condenas
penales suspendidas en sus efectos, e impuestas hasta el 13 de setiembre
de 2014, correspondía a las Comisiones de Procesos Administrativos Disci-
plinarios evaluar si el servidor puede seguir prestando servicios. Siendo así,
estas Comisiones no podrían desactivarse hasta que culmine el trámite de
todas las condenadas penales consentidas y ejecutoriadas que, además, se
encuentran suspendidas en sus efectos y hayan sido impuestas hasta el 13
de setiembre de 2014; en dicho escenario, estas comisiones deben observar
las reglas que sobre el particular establece el artículo 161 del Reglamento del
D. Leg. N° 276.
Asimismo, el servidor destituido no podrá reingresar al servicio público

durante el término de 5 años como mínimo (artículo 30 del D. Leg. Nº 276).
Sin embargo, la destitución será definitiva en el caso de servidores adminis-
trativos del Sector Educación y, en general, de todo órgano dedicado a la edu-
cación, capacitación, formación, resocialización o rehabilitación, condenados
por cualquiera de los delitos de terrorismo previstos en el D. Ley Nº 25475,
por el delito de apología del terrorismo tipificado en el inciso 2 del artículo
316 del Código Penal, por cualquiera de los delitos de violación de la libertad
sexual tipificados en el Capítulo IX del Título IV del Libro Segundo del Código
Penal o por los delitos de tráfico ilícito de drogas.
e) Pagos que corresponden frente al cese del servidor público
Tal y como está establecido en el capítulo referido al tratamiento de la

remuneración de los funcionarios y servidores públicos del régimen de la
carrera administrativa, al terminar la relación laboral deberá otorgarse el pago
de los beneficios sociales, según le corresponda, tales como: la compen-
sación por tiempo de servicios; compensación vacacional; los subsidios por
fallecimiento del servidor, de familiar directo del servidor y por gasto de sepe-
lio; entre otros beneficios que le corresponda conforme al marco normativo
del D. Leg. N° 276.
2.2. Causales de extinción de la relación laboral en el régimen laboral

de la actividad privada
La extinción de la relación de trabajo en el régimen laboral de la activi-
dad privada está regulada expresamente en la LPCL y su Reglamento, apro-
bado mediante D.S. Nº 001-96-TR, se prevé una lista de causas de extinción
de la relación de trabajo, los que pueden responder, como lo señalamos ante-
riormente, a la voluntad de las partes (trabajador y empleador) o a diversas
situaciones ajenas a dicha voluntad, siendo que en estas últimas se puede
contemplar, por ejemplo, el supuesto de la invalidez absoluta permanente,
entre otras causales.
452
De modo que, en el artículo 16 de la LPCL(515), se enumera las diversas

y diferentes causas específicas –y legítimas– que suponen la extinción del
vínculo laboral en el régimen laboral de la actividad privada, tales como son:
a) El fallecimiento del trabajador o del empleador si es persona natural;
b) La renuncia o retiro voluntario del trabajador;
c) La terminación de la obra o servicio, el cumplimiento de la condición
resolutoria y el vencimiento del plazo en los contratos legalmente cele-
brados bajo modalidad;
d) El mutuo disenso entre trabajador y empleador;
e) La invalidez absoluta permanente
f) La jubilación;
g) El despido, en los casos y forma permitidos por ley;
h) La terminación de la relación laboral por causa objetiva, en los casos y
formas permitidos por la presente ley.
CUADRO N° 22
CAUSALES DE EXTINCIÓN DE LA RELACIÓN LABORAL EN EL RÉGIMEN DEL D. LEG. N° 728
CAUSAS JUSTAS
CAUSALES GENERALES
POR CAPACIDAD POR CONDUCTA
Pérdida de capacidad Condena penal por delito do-

Fallecimiento
física o mental loso
Renuncia o retiro voluntario (requiere un

Inhabilitación del trabajador
aviso con 30 días de anticipación)
Término del contrato (casos bajo modalidad

temporal) Falta grave, tales como incum-
Rendimiento plimiento de las obligaciones
Mutuo disenso promedio deficiente del trabajador, disminución de-
en relación con liberada y reiterada del rendi-
Invalidez absoluta permanente la capacidad del miento, apropiación (sea efec-
trabajador tivamente consumada o frus-
Jubilación: obligatoria cuando se cumple 70 trada) de bienes o servicios
años y voluntaria cuando se cumple 65 años del empleador y entrega de
información a terceros, entre
Cese colectivo por causa objetiva, en los otros.
casos y forma permitidos por ley
Fuente: Servir-GPGSC.
(515) Para mayores alcances sobre la extinción de las relaciones laborales regulados en la
LPCL, se puede revisar: VALDERRAMA, Luis y otros. 2015. Ob. cit., pp. 37-61 y VV.AA.
Comentarios a la Ley de Productividad y Competitividad Laboral: 25 ensayos que anali-
zan la reforma laboral individual. 2016. Ob. cit., pp. 297-405.
453
Sobre la base de lo prescrito en la legislación laboral, conforme se

observa en el Cuadro N° 22, la extinción de la relación de trabajo se puede
agrupar en varios supuestos y clasificarse de la siguiente manera(516):
- Causas derivadas de la voluntad coincidente del trabajador y del

empleador: la terminación de la obra o servicio, el cumplimiento de la
condición resolutoria y el vencimiento del plazo en los contratos legal-
mente celebrados bajo modalidad, el mutuo disenso.
- Causas derivadas de la voluntad unilateral de las partes: trabajador

(la renuncia) y empleador (el despido).
- Causas ajenas a la voluntad de las partes: la muerte del trabajador

o del empleador personal natural, la invalidez absoluta permanente, la
jubilación obligatoria.
- Causas ajenas a la voluntad de las partes con aprobación de la

autoridad competente: el cese colectivo por causas objetivas.
Respecto de las causas justas de despido relacionadas con la con-

ducta del trabajador, reguladas en el artículo 24 de la LPCL, es menes-
ter tener en consideración los lineamientos establecidos por la Directiva
Nº 002-2015-SERVIR-GPGSC, “Régimen Disciplinario y Procedimiento San-
cionador de la Ley Nº 30057, Ley de Servicio Civil”, aprobada por la Resolu-
ción de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-SERVIR-PE, para fines de apli-
car las correspondientes reglas sustantivas y procedimentales en el régimen
administrativo disciplinario, en cuanto es aplicable a todos los servidores y
exservidores de los regímenes bajo los D. Leg. Nºs 276, 728, 1057 y de la
Ley Nº 30057.
Por otra parte, al cese del trabajador del régimen laboral de la actividad
privada, la entidad pública está en la obligación de entregar los correspon-
dientes documentos: i) el correspondiente certificado de trabajo, dentro de
las 48 horas del cese, en el que se indique su tiempo de servicios y el cargo
en que se desempeñó; el certificado de retenciones de rentas de quinta cate-
goría; la constancia de aportes al sistema pensionario y constancia de cese
para retiro de la CTS, el que será entregado dentro de las 48 horas de pro-
ducido el cese.
(516) Véase: ARÉVALO, Javier y ÁVALOS, Oxal. Causas y efectos de la extinción del contrato
de trabajo. Monografías de jurisprudencia especializada 1. Grijley, Lima, 2007, pp. 78-79;
y PUNTRIANO ROSAS, César A. “La terminación de la relación de trabajo. Alternativas y
recomendaciones”. En: Actualidad Jurídica. Nº 154, Gaceta Jurídica, Lima, 2006, p. 227.
454
2.3. Causales de extinción de la relación laboral en el régimen laboral

especial del CAS
El D. Leg. N° 1057 (artículo 10) y su Reglamento (artículo 13) enlistan
las causales de extinción del contrato administrativo de servicios (CAS) de los
servidores sujetos a dicho régimen.
La extinción del CAS se da por las siguientes causales:
- Por voluntad unilateral del trabajador, en el caso de la renuncia o retiro

voluntario del servidor (previo aviso con 30 días de anticipación).
- Por voluntad unilateral del empleador, en el caso de la resolución arbi-

traria o injustificada del CAS y la inhabilitación administrativa, judicial o
política por más de tres meses.
- Por voluntad concurrente de ambas partes, en el caso del mutuo disenso

y el vencimiento del plazo del contrato.
- Por desaparición de las partes, en el caso del fallecimiento y la extinción

de la entidad contratante.
- Por causas ajenas a la voluntad de las partes, en el caso de la invalidez

absoluta permanente sobreviniente.
- Recientemente, se ha incorporado una nueva causal de extinción del

CAS: “contar con sentencia condenatoria consentida y/o ejecutoriada
por alguno de los delitos previstos en los artículos 382, 383, 384, 387,
388, 389, 393, 393-A, 394, 395, 396, 397, 397-A, 398, 399, 400 y 401 del
Código Penal o sanción administrativa que acarree inhabilitación, inscri-
tas en el Registro Nacional de Sanciones contra Servidores Civiles”.
Estas causales tienen similar tratamiento a lo regulado los regímenes de

los D. Leg. Nºs 276 y 728, en lo que se refiere al fallecimiento del servidor, la
extinción de la entidad contratante, el mutuo disenso o acuerdo entre le con-
tratado y la entidad contratante, invalidez absoluta permanente sobreviniente
del contratado y la renuncia o decisión unilateral del servidor.
En el caso de la renuncia o decisión unilateral del servidor, este debe

comunicar por escrito su decisión a la entidad contratante con una anticipa-
ción de 30 días naturales previos al cese. Este plazo puede ser exonerado
por la autoridad competente de la entidad, por propia iniciativa o a pedido
del contratado. En este último caso, el pedido de exoneración se enten-
derá aceptado si no es rechazado por escrito dentro del tercer día natural de
presentado.
Asimismo, es importante señala que, al producirse la extinción del con-

trato administrativo de servicios, la entidad contratante debe proceder al
455
pago de los derechos que correspondan al trabajador, como máximo, en la

siguiente e inmediata oportunidad en la que ordinariamente abona la retribu-
ción a sus trabajadores bajo el régimen del D. Leg. Nº 1057 (Novena Disposi-
ción Complementaria Final del D.S. Nº 075-2008-PCM). Esto vendría a cons-
tituir la liquidación del pago por extinción del contrato administrativo de servi-
cios, en los cuales solo se reconocería, solo en caso de corresponder, las
remuneraciones dejadas de pagar, las vacaciones no gozadas o truncas, o la
indemnización por resolución arbitraria; las que serán determinadas por cada
entidad contratante.
2.3.1. Extinción injustificada por decisión unilateral de la entidad: Reso-

lución arbitraria o injustificada
Llama la atención del establecimiento de una causal arbitraria o injustifi-
cada en el régimen laboral especial del CAS. Esta causal, denominada reso-
lución “arbitraria” o “injustificada” del CAS por parte de la entidad contratante,
consiste en la extinción del CAS por voluntad unilateral no justificada, la cual
es permitida por ley(517).
Al respecto, el artículo 27 de la Constitución de 1993 estipula lo siguiente:

“La ley otorga al trabajador adecuada protección contra el despido arbitra-
rio”. De la lectura de esta disposición, se puede advertir que nuestro orde-
namiento jurídico laboral no reconoce la estabilidad laboral absoluta –que
importa la nulidad del despido y la reposición del trabajador–, sino la rela-
tiva, puesto que a nivel legislativo se podrá extinguir la relación de trabajo
por razones objetivas. Lo contrario constituirá despido arbitrario, siendo la
ley encargada de otorgar la protección adecuada (reposición o pago de una
indemnización).
Carlos Blancas nos recuerda que en épocas anteriores (1970, la medida

frente al despido injustificado o incausado (arbitrario) era la reposición del tra-
bajador en su anterior puesto de trabajo, en las mismas condiciones desem-
peñadas, con derecho a los aumentos salariales y mejoras producidas, inclu-
sive, al reintegro de las remuneraciones dejadas de percibir desde el des-
pido(518). En el caso del cese de los servidores del régimen laboral especial
del CAS por la resolución arbitraria o injustificada de los contratos solo otorga
una medida reparadora, y sus mínimas expresiones, el pago de una indemni-
zación, mas no la tutela restitutoria.
(517) Este tipo de causal será desarrollada con mayor amplitud en el punto XI del Capítulo V,
cuando se trate la protección adecuada contra el despido arbitrario –si cabe mencionarlo
así en la práctica– en el régimen laboral especial del CAS.
(518) TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. Los contratos de trabajo y otras instituciones del Dere-
cho Laboral. Gaceta Jurídica, Lima, 2008, p. 465.
456
Esta causal de despido tiene una connotación semejante a la figura del

despido libre, en el que sin importar la causa se decide cesar al trabaja-
dor, sin que ello signifique reposición, aunque si el pago de una indemni-
zación, pero en un monto precario, que a todas luces no garantiza la ade-
cuada protección contra el despido arbitrario(519). La sola y pura decisión de
la administración pública en extinguir el contrato administrativo de servicios,
aun cuando esta inmotivada, a todas luces, lesiona no solo el elemental dere-
cho al trabajo sino, también, otro medular derecho cual es el del debido pro-
ceso en sede administrativa(520).
Sin perjuicio de ello, en el Reglamento del D. Leg. Nº 1057 se advertiría

que, la decisión unilateral de la entidad contratante se sustenta en el incum-
plimiento injustificado de las obligaciones derivadas del contrato o de las obli-
gaciones normativas aplicables al servicio, función o cargo; o en la deficien-
cia en el cumplimiento de las tareas encomendadas. Frente a este supuesto,
aunque no esté sustentada en lo señalado anteriormente, la entidad contra-
tante debe seguir el siguiente procedimiento:
- La entidad contratante debe imputar al contratado el incumplimiento

mediante una notificación debidamente sustentada.
- El contratado tiene un plazo de 5 días hábiles, que puede ser ampliado

por la entidad contratante, para expresar los descargos que estima
conveniente.
- Vencido ese plazo la entidad debe decidir, en forma motivada y según

los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, si resuelve o no el con-
trato, comunicándolo por escrito al contratado, en un plazo no mayor a
10 días hábiles.
- Esta decisión es impugnable de acuerdo a lo establecido el artículo 16

del Reglamento del D. Leg. Nº 1057.
No obstante, con la reforma efectuada del D. Leg. Nº 1057, mediante

la Ley Nº 29849, no se reconoce el establecimiento de dicho procedimiento,
sino solo se ciñe a señalar que procede la resolución arbitraria o injustifi-
cada del CAS de manera unilateral por la entidad contratante y sin mediar
(519) En comparación con el régimen laboral de la actividad privada, en este se reconoce por
lo menos dos tipos de despidos: (i) el despido legal, el cual se efectúa por causa justa y
comprobada, previo procedimiento establecido por ley; y, (ii) los despidos ilegales, que
se efectúan sin causa justa. En estos últimos, procede el pago de una indemnización en
caso de verificar el despido indirecto, y la reposición, en caso del despido nulo, incau-
sado o fraudulento. Véase CAMPOS, Sara y QUISPE, Gustavo. “Inicio y término de la
relación laboral”. En: Manual Operativo del Contador Nº 5. Gaceta Jurídica, Lima, 2012,
p. 181.
(520) HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis A. 2012. Ob. cit., p. 439.
457
incumplimiento del contratado. Siendo que, este despido arbitrario solo gene-
raría el derecho al pago de una indemnización –mas no la reposición– equi-
valente a las remuneraciones mensuales dejadas de percibir hasta el cum-
plimiento del plazo contractual, con un máximo de tres (3) remuneraciones.
Asimismo, se precisa que la resolución arbitraria se efectivizará cuando

el servidor CAS supera el periodo de prueba de tres (3) meses. Caso con-
trario, solo corresponderá cesar al trabajador sin el pago de ninguna indem-
nización, por no superar el periodo de prueba. Como lo señalamos anterior-
mente, en el régimen laboral especial del CAS se ha configurado legalmente
una figura similar al de despido libre.
En esa misma línea, con relación a este tipo de causal y la protección

que recibe por parte de la Constitución, el Tribunal Constitucional en la sen-
tencia recaída en el Expediente Nº 03818-2009-PA/TC precisó que, “(…) la
solución de reposición desnaturalizaría la esencia especial y transitoria del
contrato administrativo de servicios, por cuanto los contratos de trabajo en
este régimen son a plazo determinado y no a plazo indeterminado”. Por tal
razón, “(…) al régimen laboral especial del contrato administrativo de servi-
cios no le resulta aplicable el régimen procesal de eficacia restitutoria (read-
misión en el empleo), sino únicamente el régimen procesal de eficacia restitu-
toria (indemnización)”. El carácter transitorio del régimen del CAS a la actua-
lidad podría considerársela como “permanente”, por lo que urge un mejor
protección y tutela por parte del Estado, es un régimen laboral más que
coexiste con menores beneficios laborales con los demás regímenes laborales
generales.
El Tribunal Constitucional, máxime intérprete de los derechos laboral

fundamentales que se le reconoce a todo trabajo, sin distinción del régimen
laboral al cual se sujeta, ha venido precisando algunos alcances a la causa
de extinción del CAS por decisión unilateral de la entidad contratante. Si bien,
inicialmente, la jurisprudencia de este colegiado descartaba, en la gran mayo-
ría de los casos, la posibilidad de aplicar la medida restitutoria (reposición)
a los trabajadores del régimen laboral especial del CAS despedidos arbitra-
ria o injustificadamente, este criterio actualmente está variando y, por ende,
se está observando un cambio en dicha jurisprudencia, aunque solo sea en
determinados casos.
Se ha sostenido, por ejemplo, si se demuestra la existencia de una

relación laboral, el trabajador CAS despedido puede solicitar su reposi-
ción. Es decir, procede la reposición en aquellos casos en los cuales, frente
a la suscripción de un contrato administrativo de servicios (CAS), luego de
demostrada la existencia de una relación laboral de naturaleza indetermi-
nada, por vulnerar los derechos del trabajador por resultar fraudulento. Por
ello, procede su reposición (STC recaída en el Expediente Nº 00876-2012-
PA/TC).
458
2.3.2. Vencimiento del plazo del contrato administrativo de servicios

Al respecto, la duración del contrato administrativo de servicios (CAS)
está regulado en el artículo 5 del D.S. N° 075-2008-PCM, modificado por el
artículo 1 del D.S. N° 065-2011-PCM, en los siguientes términos:
“Artículo 5.- Duración del contrato administrativo de servicios
5.1. El contrato administrativo de servicios es de plazo determinado.

La duración del contrato no puede ser mayor al periodo que corres-
ponde al año fiscal respectivo dentro del cual se efectúo la con-
tratación; sin embargo, el contrato puede ser prorrogado o reno-
vado cuantas veces considere la entidad contratante en función de
sus necesidades. Cada prórroga o renovación no puede exceder del
año fiscal y debe formalizarse por escrito antes del vencimiento del
plazo del contrato o de la prórroga o renovación anterior.
5.2. En caso el trabajador continúe laborando después del venci-

miento del contrato sin que previamente se haya formalizado su pró-
rroga o renovación, el plazo de dicho contrato se entiende automá-
ticamente ampliado por el mismo plazo del contrato o prórroga que
esté por vencer, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponde
a los funcionarios o servidores que generaron tal ampliación auto-
mática. Para tal efecto, la entidad contratante informa al trabajador
sobre la no prórroga o la no renovación, con una anticipación no
menor de cinco (5) días hábiles previos al vencimiento del contrato”.
De una lectura del artículo expuesto, siguiendo los lineamientos esta-

blecidos por Servir(521), se puede concluir que el plazo original del CAS es
susceptible de ser ampliado, vía renovación o prórroga; sin que exista un
número máximo de posibles renovaciones o prórrogas, pero que tienen que
realizarse, necesariamente, dentro del año fiscal, puesto que estas depen-
den de la entidad contratante en función de sus necesidades y disponibilidad
presupuestal.
Así como se regula las renovaciones o prórrogas del CAS, la referida

disposición legal también ha regulado la no renovación o no prórroga. Es
decir, la decisión de no renovación del CAS, entendiéndose por tal que la
entidad contratante no está obligada a renovar o prorrogar el contrato, pero
sí debe informar tal decisión al trabajador con una anticipación no menor de
cinco (5) días hábiles previos al vencimiento del CAS. Este supuesto está
regulado como una de las formas de extinción del CAS por vencimiento del
mismo.
459
Por ello, el vencimiento del plazo del CAS, y al no existir ninguna renova-
ción o prórroga, constituye una de las causales de extinción del CAS, lo cual
obedece, precisamente, a la naturaleza temporal del régimen laboral espe-
cial del CAS. Una vez extinguida la relación laboral entre el servidor y la enti-
dad contratante. Esta última deberá proceder a efectuar el pago de los dere-
chos laborales que correspondan al trabajador, de acuerdo a lo establecido
en la Novena Disposición Complementaría Final del Reglamento del D. Leg.
N° 1057, como lo señalamos anteriormente.
En esa misma línea, el Tribunal del Servicio Civil (mediante la Resolu-

ción N° 00520-2017SERVIR/TC) ha precisa que la extinción de la relación de
trabajo en el régimen laboral especial del CAS por vencimiento del plazo de
contrato entre el trabajador y la entidad es una causal prevista en el D. Leg.
N° 1057 y en su Reglamento; “lo cual no tiene la misma naturaleza jurídica
que una resolución arbitraria del contrato, razón por la cual ‘no corresponde
pago de indemnización ni menos aún la reposición del trabajador’”.
Entonces, se podría concluir que el “vencimiento del CAS no origina pago

de una indemnización ni reposición”, de conformidad con el D. Leg. N° 1057
y su Reglamento, y demás disposiciones modificatorias y complementarias.
3. Extinción o término de la relación de trabajo en el nuevo régimen

del Servicio Civil

Mediante la Directiva N° 002-2014-SERVIR/GDSRH, “normas para la
Gestión del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en
las Entidades Públicas”, se establecieron los lineamientos que las entida-
des públicas, en el ámbito de acción de las Oficinas de Recursos Humanos,
deben seguir para la gestión del SAGRH.
El ámbito de acción de las Oficinas de Recursos Humanos, que tiene

como finalidad contribuir al fortalecimiento del Servicio Civil y a la mejora con-
tinua de la administración pública, optimizando finalmente el servicio al ciuda-
dano, comprende la gestión de siete (7) subsistemas conforme a lo estable-
cido en el artículo 3 del Reglamento General de la LSC, dentro de los cuales
se encuentra el subsistema de gestión del empleo.
Al respecto, el subsistema gestión del empleo, en el que se encuentran

los procesos de gestión de incorporación y de administración de persona,
incorpora el conjunto de políticas y prácticas de personal destinadas a ges-
tionar los flujos de los servidores civiles en el SAGRH desde la incorporación
hasta la desvinculación. La gestión Administración de Personas comprende la
gestión de la normativa, procedimientos y herramientas referentes a la admi-
nistración y control de los servidores civiles en la administración pública que
contiene, entre sus cinco procesos, el proceso la desvinculación.
460
El proceso de desvinculación (término) es el proceso mediante el cual

finaliza el vínculo entre el servidor civil y la entidad, conforme a la norma-
tiva aplicable. Comprende la formalización de la extinción del vínculo, para
lo cual, es importante que la entidad pública disponga del formato y registro
de entregas de cargo, resoluciones de desvinculación y encuestas de salida
(productos esperados).
El contrato de trabajo (similar a la relación del Servicio Civil) es definido

como aquel “acuerdo de voluntades entre dos partes, una llamada emplea-
dor y la otra trabajador, por el cual una de ellas se compromete a prestar sus
servicios en forma personal y remunerada (el trabajador) y la otra (emplea-
dor), que se obliga al pago de la remuneración correspondiente y que, en vir-
tud de un vínculo de subordinación (dependencia), goza de las facultades de
dirigir, fiscalizar y sancionar los servicios prestados”(522). De este modo, se
puede advertir que relación de trabajo en el nuevo régimen Servicio Civil goza
de una presunción de estabilidad en el trabajo, tanto en su matiz de acceso
como en el de salida, la que se ve flexibilizada (con la extinción) por causas
debidamente justificada y contempladas en LSC.
Es así que las relaciones de trabajo, constituidas también en el nuevo

régimen del Servicio Civil, pueden extinguirse como consecuencia de un
hecho, voluntario o extraño a la voluntad de los contratantes, que por sí
mismo o por mandato de la ley, tiene efectos extintivos. En el ámbito laboral,
en aplicación del principio de continuidad o estabilidad, la legislación de cada
país en forma mayoritaria tiende a restringir las causales de terminación de
la relación laboral, buscando conservar la misma en favor del trabajador(523).
En el caso el caso peruano, contrariamente, a restringir las causales de

extinción de la relación de trabajo, se tiene una lista amplia, como se puede
apreciar en la LPCL, la que ha sido un referente importante para que la LSC
enlista sus causales de terminación del Servicio Civil, incorporando inclusive
otras novedosas, como es el caso del cese en casos de desaprobación.
Asimismo, nótese que el término utilizado por la LSC es “terminación del

Servicio Civil” y no “extinción de la relación de trabajo”, “más allá de la termi-
nología aplicada, no revisten mayor diferencia, tratándose íntegramente de la
misma situación y las mismas implicancias”(524).
La estabilidad en el empleo público se ve flexibilizada, y otras veces

interrumpida, por las causales de terminación del Servicio Civil, advirtiéndose
desde ya una problemática, que de por sí no alcanza ningún equilibro entre
(522) TOYAMA, Jorge y VINATEA, Luis. 2013. Ob. cit., p. 13.

(523) ARÉVALO, Javier y ÁVALOS, Oxal. 2007. Ob. cit., p. 77.
(524) NAVARRETE MALDONADO, Alejandro. Servicio Civil: aspectos fundamentales. 2015,
Ob. cit., p. 17.
461
las partes, pues favorece más a la generación de conflictos laborales, en per-

juicio del Estado como empleador y sobre todo del trabajador público (servi-
dor civil). Así, podría advertirse que las causales de terminación del Servicio
Civil, más que acercar el equilibro entre los factores de mérito y eficiencia en
la administración pública, propician el desarrollo de estructuras jurídicas de
difícil interpretación y aplicación, más aún si hay una falta de criterios juris-
prudenciales al respecto.
3.2. Causales de término de la relación del Servicio Civil

De acuerdo a la LSC (artículo 74) y su Reglamento General (artículo
203), prescriben que la relación laboral en el Servicio Civil termina con la con-
clusión del vínculo que une a la entidad con el servidor civil; siendo que la
misma se sujeta únicamente a las causales previstas en dichas normas, las
mismas que se encuentran enlistadas en el artículo 49 de la LSC y desarro-
llados artículos 206 al 228 del Reglamento General (similares a las estable-
cidas en la LPCL).
En efecto, según el artículo 49 de la LSC, las causales de término del
Servicio Civil son las siguientes:
a. Fallecimiento.
b. Renuncia.
c. Jubilación.
d. Mutuo acuerdo.
e. Alcanzar el límite de edad de 70 años.
f. Pérdida o renuncia a la nacionalidad peruana en los casos en los que
corresponde.
g. La destitución por falta de carácter disciplinario.
h. La inhabilitación para el ejercicio profesional por un periodo mayor a tres
meses.
i. No superar el periodo de prueba con resolución debidamente acreditada.
j. La supresión del puesto debido a causas tecnológicas, estructurales y
organizativas.
k. Extinción de la entidad por mandato normativo expreso.
l. Por decisión discrecional en el caso de los servidores civiles de con-
fianza y funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción.
m. Cese por causa objetiva relativa a la incapacidad física o mental sobre-
viviente del servidor que impida el ejercicio que le corresponden.
n. De manera facultativa para el servidor al llegar a los 65 años.
462
En estas formas de extinción de las relaciones de trabajo en el nuevo

régimen del Servicio Civil, clasificadas a partir de distintos criterios, se otorga
un papel preponderante a la voluntad de las partes, ya sea de manera unila-
teral (renuncia o despido) o bilateral (mutuo acuerdo), para dar paso segui-
damente a las causas ajenas a dichas voluntades, referidas a la imposibili-
dad del trabajador (incapacidad física o mental sobreviniente) o a la imposi-
bilidad o inconveniente de la entidad pública (extinción por mandato norma-
tivo expreso).
Por supuesto, no se puede negar la deficiente técnica jurídica de nues-

tra legislación laboral (del Sector Privado o Público) en clasificar las causas
de extinción de las relaciones de trabajo (o del Servicio Civil), por lo que, en
palabras del profesor Mario Pasco(525), se sugiere la clasificación más sencilla
que jamás se haya propuesto: “el despido y las demás”.
Las causas de terminación anteriormente referidas, además de tener

como consecuencia común el poner fin al Servicio Civil, de manera que en
el servidor civil extinguen, finalizan, concluyen o terminan su vínculo jurídico
con su entidad empleadora, también habilita a este último despedir por causa
justa al primero. A saber, se reduce la tutela del derecho del trabajo, y en algu-
nos casos llegan a su mínima expresión, produciéndose el despido unilateral
a pedido del empleador fundamentándose, entre otras causas, en la capaci-
dad del servidor en los casos de desaprobación.
4. Causales de término de la relación del Servicio Civil
a) Fallecimiento
El fallecimiento del servidor civil, la declaración judicial de muerte pre-

sunta y declaración de ausencia, de conformidad con las normas del Código
Civil, configuran el término del Servicio Civil (literal a. del artículo 49 de la LSC
y el artículo 206 del Reglamento General).
Dicho término se sustenta en una causa ajena a la voluntad de las par-

tes de la relación de trabajo del Servicio Civil.
b) Renuncia
La renuncia se funda en la libertad de trabajo que la Constitución (artículo
2, inciso 15, y artículo 23) consagra como un derecho fundamental de la per-
sona. Lo contrario, es decir, en los casos de renuncia no voluntaria, se confi-
gurará un despido fraudulento, conforme se advirtió en la STC recaída en el
Expediente Nº 628-2001-AA/TC.
(525) PASCO COSMÓPOLIS, Mario (Coord.) “La extinción de la relación laboral”. En: Análisis
Laboral. Aele Editorial, Lima, 1987, p. 243.
463
Ahora bien, en el nuevo régimen del Servicio Civil, la renuncia es cau-

sal de término de la conclusión del vínculo, que deriva de la voluntad unilate-
ral del servidor civil. Este deberá presentar por escrito y con una anticipación
no menor de 30 días calendarios, su renuncia, dirigida al jefe inmediato supe-
rior o al directivo o funcionario público de quien el servidor civil dependa orgá-
nicamente, debiendo indicar la fecha de término de la conclusión del vínculo.
El servidor civil que reciba la renuncia, deberá remitirla a la Oficina de

Recursos Humanos, con su opinión respecto a la exoneración del plazo, de
haber sido solicitada.
La exoneración del plazo podrá ser rechazada, por escrito, hasta dentro
de cinco (5) días hábiles de presentada la renuncia. Vencido este último plazo
y de no haber respuesta de la Oficina de Recursos Humanos, la exoneración
se dará por aceptada de manera tácita. La negativa de exonerar del plazo de
preaviso de renuncia obliga al servidor a prestar sus servicios hasta el cum-
plimiento del plazo, el cual deberá constar en el comunicado que deniegue
la exoneración conjuntamente con la fecha de terminación del Servicio Civil
(literal b. del artículo 49 de la LSC y el artículo 207 del Reglamento General).
c) Jubilación(526)
En principio, es importante señalar que, la jubilación está siempre aso-

ciada al término de la “tercera edad”. Al respecto, dicha expresión sustituye
–más o menos eufemísticamente pero sin duda con elegancia–, a la de vejez
o ancianidad; ubicándose en los tramos superiores de la expectativa de vida
y, estadísticamente se la fija a partir de los 60 o los 65 años. En la fijación
de la edad de jubilación o tercera edad concurren diversos criterios, tales
como el cronológico (momento fijado “objetivamente” con fines distintos y
normativos y buscados en las ciencias médicas y demográficas), biológico
(momento en que se produce un descenso, reducciones cuantitativas en el
funcionamiento y rendimiento de todo o parte del organismo humano) y labo-
ral (momento en la que una determinada edad en la cual la problemática
laboral del trabajador asume ciertas características comunes). Esta última es
la más recurrida y utilizada, puesto que su primera aproximación con referen-
cia a la tercera edad, se da con relación con la edad de retiro y acceso a la
jubilación, esto es, con la finalización de la edad activa(527).
(526) Para mayores alcances sobre la jubilación como causal de extinción de la relación labo-
ral, véase: PAITÁN MARTÍNEZ, Javier. “Procedencia de la jubilación como causal de
extinción de la relación laboral en la Casación N° 16297-2014-ICA: ¿Importa el cese del
trabajador para percibir una pensión de jubilación en el régimen previsional privado?”.
En: Soluciones Laborales. Gaceta Jurídica, Lima, 2016, pp. 24-35.
(527) ERMIDA URIARTE, Oscar. “La Tercera Edad en el Derecho laboral y la Seguridad
Social”. En: Derecho y Sociedad. Nº 1, PUCP, Lima, 1989, p. 7.
464
Ahora bien, con base en la edad del trabajador, la jubilación puede enfo-
carse desde dos ámbitos:
(i) Del derecho de la seguridad social, como un requisito indispensable

para el acceso de una pensión; es decir, la jubilación genera el pago
de la prestación económica (pensión) que corresponde a la contingen-
cia por vejez, previo al cumplimiento de ciertos requisitos previstos en el
régimen previsional respectivo.
(ii) Del Derecho del Trabajo, como el establecimiento de legislaciones labo-

rales para configurar la procedencia del retiro del centro de trabajo; es
decir, la jubilación es considerada como una causa válida e inobjetable
de extinción de la relación laboral.
Así, en el cumplimiento de la edad de jubilación puede dar lugar al naci-

miento del derecho a la pensión, así como puede ser una causa extintiva de
la relación de trabajo en el régimen laboral privado. Claramente, podemos
advertir que la causa de la edad de jubilación puede dar lugar a dos efec-
tos jurídicos que pueden o no ser simultáneos entre sí: 1) para la obtención
del derecho a la pensión de jubilación, en el Derecho de la Seguridad Social,
denominándose la edad de acceso a la pensión; y, 2) como una causa de
terminación de la relación laboral, en el Derecho del Trabajo, denominándose
la edad de retiro.
En el nuevo régimen del Servicio Civil, la jubilación termina la relación

en el Servicio Civil, la cual opera cuando el servidor civil sea notificado de
la resolución que reconozca su derecho a la pensión de jubilación (edad de
acceso a la pensión), a cargo del Sistema Nacional de Pensiones (SNP) o del
Sistema Privado de Pensiones (SPP), bajo cualquier modalidad. Bajo ningún
supuesto el vínculo del Servicio Civil podrá persistir si es que el servidor per-
cibe una pensión de jubilación (artículo 208 del Reglamento General).
La resolución o documento que se expida, según sea el caso, será emi-

tido por el servidor civil de la misma jerarquía del servidor civil que formalizó
la vinculación. Asimismo, el nuevo régimen del Servicio Civil, de igual forma a
lo regulado por la LPCL, establece donde modalidades de jubilación:
- Término facultativo por edad: jubilación voluntaria
Considerando básicamente la normativa previsional, la jubilación viene a

constituir un derecho al reposo, en especie de premio que la sociedad otorga
a quienes han trabajado durante su juventud y su edad madura, debiendo
descansar a partir de una determinada edad(528). Al respecto, este tipo retiro o
(528) FAJARDO CRIVILLERO, Martín. Teoría general de seguridad social. San Marcos, Lima,
1997, p. 209.
465
cese de la relación laboral –así como del Servicio Civil– es denominado jubi-
lación voluntaria, en el que el trabajador opta en su ejercicio de manera libre,
sin coerción alguna.
Es así que, cuando el servidor civil al cumplir la edad ordinaria de jubila-

ción (65 años de edad) o la edad adelantada o anticipada (menos de 65 años
de edad), decide si continúa prestando servicios o se retira para acogerse a
la jubilación (edad de retiro), en cualquiera de las modalidades del régimen
previsional en el que se encuentre afiliado. Cabe precisar que en el SNP, la
pensión de jubilación comienza al concluir la relación de trabajo del Servicio
Civil, no obstante, al reingresar en la actividad productiva, se puede percibir
la pensión y remuneración, o en caso ambos conceptos superen el 50 % de la
UIT vigente, se debe suspender la percepción de una de dichas prestaciones.
En cambio, en el SPP, el servidor civil puede percibir la pensión de jubi-

lación sin concluir la relación laboral, inclusive después de cumplir los 65 o 70
años de edad (en este último caso, en caso de existir pacto en contrario). El
servidor civil puede continuar laborando o volver a trabajar sin dejar de recibir
su pensión de jubilación, en cualquier de sus modalidades, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 87 del Título V del Compendio de Normas Reglamen-
tarias del SPP, aprobado mediante la Resolución Nº 080-98-EF/SAFP, el cual
deberá ser observado por parte de las entidades de la administración pública.
El término del vínculo opera por la decisión del servidor civil de jubilarse,
sin que le resulten aplicables las reglas previstas en el artículo 207 del Regla-
mento General de la LSC para el supuesto de la renuncia, pero se deberá
tener que dicha causal operará de diferente manera, dependiendo si el servi-
dor está afiliado al SNP o al SPP.
Asimismo, la resolución o documento que se expida, según sea el caso,

será emitido por el servidor civil de la misma jerarquía del servidor civil que
formalizó la vinculación (literal c. del artículo 49 de la LSC y el artículo 210 del
- Término obligatorio por límite de edad: jubilación obligatoria
La jubilación obligatoria, también denominada la jubilación forzosa(529),

mediante la cual se impone el cese automático y obligatorio del servidor civil,
(529) Al respecto, como lo sostiene el maestro Javier Neves, este tipo de jubilación “por el
solo hecho de ser impuesta al trabajador, resultar ser inconstitucional”, ya que vulnera
el derecho fundamental al trabajo, así como los principios del Derecho del Trabajo, tales
como: el in dubio pro operario, el de continuidad en la relación laboral, y el de igualdad y
el mandato de no discriminación. Véase RÍOS HOLGUÍN, Christian A. “Los criterios inter-
pretativos ‘pro empleador’ de la Corte Suprema en el caso de la jubilación obligatoria y
automática. Análisis de la Casación N° 2501-2009-Ica”. En: Actualidad Jurídica. Nº 199,
Gaceta Jurídica, Lima, 2010, p. 254.
466
cuando este cumple 70 años de edad, salvo que se trate de funcionarios

públicos de órganos colegiados cuya función es de asistencia temporal y per-
ciben dieta.
La resolución o documento que se expida, según sea el caso, será emi-

tido por el servidor civil de la misma jerarquía del servidor civil que forma-
lizó la vinculación (literal e. del artículo 49 de la LSC y artículo 209 del Regla-
mento General).
d) Mutuo acuerdo
El mutuo acuerdo –similar al mutuo disenso– pone término al vínculo del

Servicio Civil, el cual debe constar por escrito en documento que debe ser fir-
mado por el servidor y la Oficina de Recursos Humanos.
No podrá acordarse el otorgamiento de algún derecho o forma de com-

pensación económica o no económica adicional al correspondiente legal-
mente por el término del Servicio Civil, salvo el caso de protección temporal
de salud. Asimismo, la resolución o documento que se expida, según sea el
caso, será emitido por el servidor del mismo nivel del servidor civil que forma-
lizó la vinculación, y tendrá efectos declarativos (literal d. del artículo 49 de la
LSC y artículo 211 del Reglamento General).
e) Pérdida o renuncia a la nacionalidad peruana, en los casos en que

la naturaleza del puesto la exija como requisito para acceder al Ser-
vicio Civil
El servidor civil que haya perdido o renunciado a la nacionalidad peruana

deberá comunicar dicha situación a la entidad donde presta servicios, dentro
de un plazo no mayor a tres (3) días hábiles de notificada o conocida la con-
dición. El incumplimiento de esta obligación constituye una falta disciplinaria,
conforme a lo contemplado por el inciso a. del artículo 85 de la Ley.
Esta causal solo procederá cuando la naturaleza del puesto así lo exija
y tal requisito se haya establecido previamente en el manual de perfiles de
puesto.
La resolución o documento que se expida, según sea el caso, será expe-

dida por el servidor del mismo nivel del servidor civil que formalizó la vincula-
ción. Asimismo, la pérdida o la renuncia de la nacionalidad peruana se suje-
tarán a las normas especiales que regulan tales materias (literal f. del artículo
49 de la LSC y artículo 212 del Reglamento General).
f) La destitución
En la LSC, la destitución –similar al despido– es una causal de termi-

nación del Servicio Civil que deriva de la voluntad unilateral de la entidad,
por las causales determinadas en la LSC y no atentatorios de los derechos
467
laborales fundamentales reconocidos por la Constitución, que de manera

general se puede calificar como “destitución legal” –similar al despido legal–.
Por ello, la destitución –al igual que el despido– cuenta con siguientes
características: (i) es un actor unilateral y potestativo, solo la entidad emplea-
dora está autorizada en realizarlo; (ii) es un actor recepticio, puesto que se
requiere la manifestación de voluntad del servidor civil; (iii) es un acto extin-
tivo, porque extingue la relación existente entre el servidor civil y la entidad
empleadora; (iv) debe materializarse por un acto formal, a fin de cautelar el
derecho de defensa del servidor civil y debido procedimiento, en observancia
del artículo 93 de la LSC; (v), observancia del principio de causalidad, puesto
que debe justificarse el cese en alguna de las causales contempladas en el
artículo 87 de la LSC; y, (vi) efectivizarse por un acto motivado, en observan-
cia del principio de razonabilidad(530).
Tenemos las siguientes modalidades de destitución:
- La condena penal por delito doloso; así como la pena privativa de
libertad efectiva por delito culposo por un plazo mayor a 3 meses
La condena penal por delito doloso deberá constar en sentencia que
cause estado, o que haya quedado consentida o ejecutoriada, vinculado con
la actividad funcional del servidor por un plazo mayor a 3 meses (literal g. del
artículo 49 de la LSC(531) y el artículo 213 del Reglamento General ).
El término del vínculo del Servicio Civil en este caso, operará inmediata-
mente, es decir, procede de manera inmediata y automática, ya sea con pena
privativa o restrictiva de libertad o limitativa de derechos, multa o aun en los
casos de conversión, suspensión, reserva de fallo y exención de pena esta-
blecidos por la Ley de la materia.
La condena con pena privativa de libertad por delito culposo por un plazo
mayor a tres 3 meses calendario, deberá constar en sentencia que cause
estado, o que haya quedado consentida o ejecutoriada. Asimismo, la resolu-
ción o documento que se expida, según sea el caso, será emitido por el ser-
vidor civil de la misma jerarquía del servidor civil que formalizó la vinculación.
- Destitución por falta de carácter disciplinario
En relación a la causal de destitución por falta de carácter disciplina-
rio, el artículo 85 de la LSC tipifica como faltas de carácter disciplinario cuya
(530) NAVARRETE MALDONADO, Alejandro. 2015. Servicio civil: Aspectos fundamentales.

Ob. cit., pp. 30-32.
(531) Según la STC recaída en el Expediente N° 0025-2013-PI/TC, el literal g., debe interpre-
tarse en el siguiente sentido: “Son causales de término del Servicio Civil las siguientes: la
pena privativa de libertad efectiva por delito culposo vinculado con la actividad funcional
del servidor por un plazo mayor a tres (3) meses”.
468
gravedad será determinada en un proceso disciplinario administrativo, tales

como son las siguientes: 1) impedir el funcionamiento del servicio público;
2) la utilización o disposición de los bienes de la entidad pública en benefi-
cio propio o de terceros; 3) el abuso de autoridad, la prevaricación o el uso
de la función con fines de lucro; 4) la afectación del principio del mérito en
el acceso y progresión en el Servicio Civil; y, 5) la doble percepción de com-
pensaciones económicas, salvo los casos de dietas y función docente, entre
otros.
Cabe señalar que el régimen disciplinario y el procedimiento sanciona-

dor regulado por la LSC es de aplicación obligatoria, a partir del 14 de setiem-
bre de 2014, para todas las entidades públicas y sus servidores, independien-
temente del régimen laboral al cual se sujetan (Undécima Disposición Com-
plementaria Transitoria del Reglamento General); para lo cual, se debe tener
en cuenta las normas procedimentales y sustantivas aplicables a los procedi-
mientos administrativos disciplinarios aplicables en el tiempo.
La destitución solo puede darse por las causas previstas en el artículo

85 de la LSC y previo proceso administrativo disciplinario. Lo contrario puede
configurar una destitución nula (se expresa una causa inconstitucional), injus-
tificada (por no cumplirse con el procedimiento o la causa no se pudo demos-
trar en juicio)(532), los cuales tienen como consecuencia la reposición o el pago
de una indemnización, según corresponda (artículos 224 al 228 del Regla-
mento General(533)).
(532) NAVARRETE MALDONADO, Alejandro. 2015. Ob. cit., p. 36.

(533) “Artículo 224.- La destitución nula
Es nula la destitución que se produzca en base las siguientes causales:
a) La afiliación a un sindicato, la participación en actividades sindicales, ser candidato a
representante de los trabajadores o actuar o haber actuado en esa calidad.
b) La discriminación, por cualquiera de las causas enumeradas en el artículo III, literal c,
del Título Preliminar de la Ley.
c) El embarazo, si el cese, destitución, resolución del contrato se produce en cualquier
momento del período de gestación o dentro de los noventa (90) días calendario posterio-
res al parto, siempre que la entidad hubiera tenido conocimiento de dicho estado.
d) La presentación de un reclamo a la entidad o la acción ante las autoridades judiciales
o administrativas competentes.
Artículo 225.- La destitución injustificada
Es injustificada toda aquella destitución en la que la entidad no haya llegado a acreditar
la existencia de la causal invocada en el procedimiento de desvinculación o aquella des-
titución que se haya realizado sin la observancia del procedimiento previsto para cada
caso.
Artículo 226.- Consecuencias de la destitución injustificada y la destitución nula
La destitución declarada nula o injustificada por el Tribunal del Servicio Civil o el Poder
Judicial genera en el servidor el derecho a solicitar el pago de una indemnización o la
reposición a su mismo puesto o a un puesto similar de no ser posible lo primero, con-
forme al artículo 36 de la Ley. En el caso de la reposición, esta se da sin perjuicio del
pago de las compensaciones dejadas de percibir con motivo de la destitución. El servidor
469
g) La inhabilitación para el ejercicio profesional o el ejercicio de la

función pública, en ambos casos por un periodo mayor a tres (3)
meses
Encontramos dos modalidades de inhabilitación:
- Inhabilitación para el ejercicio de la función pública
La inhabilitación para el ejercicio de la función pública es aquella

impuesta por la autoridad administrativa o judicial. Conocida la inhabilitación,
el servidor del mismo nivel del servidor civil que formalizó el vínculo, emitirá la
resolución o documento de conclusión del vínculo del Servicio Civil.
El término de la relación de trabajo del Servicio Civil rige desde la fecha

en que rige la inhabilitación. Los actos que se hayan producido a partir de esa
fecha y hasta que la Oficina de Recursos Humanos o quien haga sus veces
tomó conocimiento de la misma no son anulables.
En ningún caso, podrá acordarse el otorgamiento de algún derecho o

forma de compensación económica o no económica adicional al correspon-
diente legalmente por la terminación del Servicio Civil (literal h. del artículo 49
de la LSC y artículo 214 del Reglamento General).
- Término por inhabilitación para el ejercicio profesional
La inhabilitación para el ejercicio profesional es aquella impuesta al ser-

vidor por los colegios profesionales (por ejemplo, el Colegio de Abogados de
repuesto tendrá los mismos deberes, derechos y condiciones aplicables a los servidores
de grupo que corresponda al momento de la reposición.
No procede la reposición en el caso de los servidores de confianza.
Artículo 227.- La indemnización por la destitución nula o injustificada
La indemnización a que se refiere la Ley tomará como base de cálculo la compensación
económica compuesta de la principal y la ajustada pagada en el último mes de servicio.
La indemnización equivale a una y media de dichas compensaciones económicas men-
suales, por cada año completo de servicios, hasta un máximo de doce (12) compensa-
ciones económicas mensuales. Las fracciones se abonan en forma proporcional por
dozavos y treintavos.
No procede la indemnización en el caso de los servidores de confianza.
Artículo 228.- La indemnización por la destitución nula o injustificada para servi-
dores de actividades complementarias
En el caso de los servidores de actividades complementarias contratados a plazo fijo
y los trabajadores de contratación directa, la indemnización será equivalente a una y
media de compensaciones económicas tomando como base de cálculo la compensación
económica compuesta de la principal y la ajustada pagada en el último mes de servicio,
por cada mes completo dejado de prestar servicios, con un máximo de doce (12) com-
pensaciones principales y ajustadas mensuales”.
470
Lima(534)). Procede la conclusión del vínculo cuando la inhabilitación profesio-

nal impida al servidor el ejercicio del puesto que a la fecha de producirse la
misma está ocupando. Se reconoce y declara en los mismos términos previs-
tos en el artículo precedente.
No cabe la conclusión del vínculo si la inhabilitación se produjese como
sanción por falta de pago de las cuotas al colegio profesional. En ese caso,
el servidor contará con un plazo de 15 días hábiles para regularizar su situa-
ción y comunicarlo a la entidad.
Vencido ese plazo, sin que se haya regularizado la situación, la entidad
procederá a expedir la resolución o comunicación, según corresponda, con-
cluyendo el vínculo. El término de la conclusión del vínculo en el presente
supuesto rige desde la fecha en que rige la inhabilitación. Los actos que se
hayan producido, a partir de esa fecha y hasta que la Oficina de Recursos
Humanos tomó conocimiento de esta, no son anulables.
En ningún caso, podrá acordarse el otorgamiento de algún derecho o
forma de compensación económica o no económica adicional al correspon-
diente legalmente por el término de la conclusión del vínculo. Asimismo, la
resolución que se expida o comunicación, según sea el caso, el término de la
conclusión del vínculo tendrá efectos declarativos (literal h. del artículo 49 de
la LSC y artículo 215 del Reglamento General).
h) Cese por causa relativa a la capacidad del servidor en los casos

de desaprobación
Respecto a la desaprobación como causal de término del Servicio Civil,
previamente conforme a lo establecido por Servir(535), se debe indicar que la
LSC ha establecido como resultado del proceso de evaluación de desem-
peño que los servidores civiles sean calificados como: i) personal de rendi-
miento distinguido; ii) personal de buen rendimiento; iii) personal de rendi-
miento sujeto a observación; y, iv) personal desaprobado. Con relación en
esta última categoría, la norma precisa los supuestos por los cuales un servi-
dor civil será calificado como personal desaprobado:
“- Haber obtenido una calificación de rendimiento sujeto a observa-
ción por segunda vez consecutiva, pese haber recibido formación
laboral.
(534) Al respecto, mediante Decreto Legislativo N° 1265, publicado en el diario oficial El

Peruano, el 16 de diciembre de 2016, se constituye y crea el Registro Nacional de Abo-
gados Sancionados en el ejercicio profesional; cuya implementación se regula por la
Resolución Ministerial N° 0092-2017-JUS. El objeto de dicho registro –cuya nómica es
pública– es inscribir obligatoriamente en aquella plataforma a los profesionales del dere-
cho incursos en prácticas indebidas, que no podrán contratar con el Estado ni ejercer
función pública mientras dure la sanción impuesta, previo procedimiento.
471
- No haber participado en un proceso de evaluación por motivos atri-

buibles a su exclusiva responsabilidad. En caso de producirse cual-
quiera de los supuestos reseñados, la entidad notificará dicha califi-
cación a los servidores, quienes en ejercicio de su derecho de con-
tradicción podrán recurrir al Tribunal del Servicio Civil en vía de
apelación”.
Siendo así, es pertinente precisar que la causal de término del Servicio

Civil prevista en el inciso i. del artículo 49 de la LSC, ha sido desarrollado por
el Libro II de su Reglamento General (artículo 216). De acuerdo al artículo
137 del este Reglamento, el mencionado Libro II solo es aplicable al personal
que ingrese al nuevo régimen del Servicio Civil, consecuentemente, las dis-
posiciones del marco normativo de la LSC referidas al cese por causa rela-
tiva a la capacidad del servidor en casos de desaprobación solo serán aplica-
bles a dichos servidores(536).
Entonces, la desaprobación como causal de término del Servicio Civil

debe ser el resultado de la evaluación de desempeño (a que se refiere la LSC
en el Capítulo III del Título III), corresponde a la calificación establecida en
el inciso d. del artículo 26 de la LSC de personal desaprobado. Esta causal
procede cuando se haya obtenido la calificación de personal de rendimiento
sujeto a observación por segunda vez y se haya procedido de acuerdo con lo
previsto en el último párrafo del artículo 26 de la LSC y el artículo 46 Regla-
mento General.
La resolución o documento que se expida, según sea el caso, será expe-

dida por el servidor del mismo nivel del servidor civil que formalizó el vínculo
(literal i. del artículo 49 de la LSC y el artículo 216 del Reglamento General).
Como se indicó, la causal de término del Servicio Civil por causa relativa
a la capacidad del servidor en casos de desaprobación prevista en el artículo
49 de la LSC solo será aplicable al personal que ingrese al régimen del Servi-
cio Civil, cuando se produzcan los supuestos establecidos en la LSC.
Cuando el trabajador pertenezca a la administración pública y se encuen-

tre en el régimen laboral del D. Leg. Nº 728 y en el caso que hubiera tenido
“un rendimiento deficiente en relación a su capacidad y con el rendimiento
(536) Por otro lado, el D. Leg. N° 1023 y la LSC han señalado que los procesos de evaluación
de desempeño del subsistema gestión de rendimiento forman parte del SAGRH, por
lo tanto, las disposiciones de dicho subsistema son aplicables a todas las entidades
de la administración pública. Así pues, el personal que preste servicios en una entidad
pública, independientemente de su régimen de vinculación (D. Leg. Nºs 276,728, 1057 o
carrera especial), se encontrará sujeto a los procesos de evaluación de desempeño que
esta pueda realizar. Para dicho efecto, Servir, en su condición de ente rector, emitirá las
disposiciones complementarías que regulen los alcances, la metodología y aplicación
del Subsistema de Gestión de Rendimiento en la Administración Pública.
472
promedio en labores y bajo condiciones similares” podría subsumirse bajo

la causal de despido justo conforme al inciso b. del artículo 23 del TUO del
D. Leg. Nº 728, previa observancia de la normativa vigente que la entidad
haya desarrollado respecto a la evaluación de desempeño (rendimiento) de
su personal, el cual deberá estar en concordancia con las disposiciones que
regule el órgano rector (Servir) en lo relacionado al subsistema de gestión de
rendimiento en la administración pública.
Por lo tanto, esta causal de término del Servicio Civil solo está previsto
para el servidor civil que sea calificado como personal desaprobado previo
proceso de evaluación de desempeño. Asimismo, se debe reconocer que en
el “caso de la Ley del Servicio Civil”, se declaró la constitucionalidad de la
causal de término del Servicio Civil prevista en el inciso i. del artículo 49 de la
LSC, señalando lo siguiente:
“43. En cuanto a la capacidad del trabajador –en caso de desapro-

bación– como causal de término del Servicio Civil (artículo 49.i de
la ley impugnada), la estabilidad laboral de los servidores civiles se
encuentra sujeta a que aprueben la evaluación de desempeño, lo
cual resulta acorde con la idoneidad que se exige a todos los fun-
cionarios y trabajadores públicos que están al servicio de la nación
(artículos 39 y 40 de la Constitución).
44. La finalidad esencial de este servicio radica en prestar los

servicios públicos a sus destinatarios –es decir, a los ciudada-
nos–, con sujeción a la primacía de la Constitución, los dere-
chos fundamentales, el principio democrático, los valores deri-
vados de la Constitución y al poder democrático y civil en el
ejercicio de la función pública (fundamento 14 de la STC Exp.
Nº 0008-2005-PETC). En esa lógica, la ley impugnada se inspira en
los principios de eficacia, eficiencia, mérito, probidad y ética pública,
entre otros (artículo III del Título Preliminar de la Ley Nº 30057), bus-
cando promover el desarrollo de las personas que lo integran y de
este modo lograr que las entidades públicas presten servicios de
calidad (artículo II del Título Preliminar de la precitada ley).
45. Por tanto, debido a la importancia que reviste un adecuado ser-

vicio a la nación, es necesario que los servidores civiles se encuen-
tren sometidos a evaluación, en aras de garantizar la calidad en la
prestación de los servicios públicos, razón por la cual este extremo
debe ser declarado infundado, máxime si dicha evaluación busca
contribuir al desarrollo de los servidores civiles. Aquel personal cali-
ficado como de ‘rendimiento sujeto a observación’ (artículo 26 de la
ley impugnada) tendrá la oportunidad de ser capacitado para rendir
una próxima evaluación, luego de lo cual, y solo en caso de ser ubi-
cado nuevamente en dicha categoría, se configurará la causal de
473
término del Servicio Civil establecida en el artículo 49.i, causal que

no vulnera el derecho a la estabilidad laboral, sino que configura
una causa justificada de despido, dado que el servidor retirado de la
carrera del Servicio Civil estará demostrando con ello que no cuenta
con la capacidad e idoneidad para el ejercicio de su función.
(…)
51. En este contexto, y teniendo en cuenta las limitaciones a

las que se encuentra sujeto el uso de estas causales de tér-
mino del Servicio Civil, corresponde declarar dada la demanda
en el extremo de los artículos 49.i y 49.k de la Ley Nº 30057, por
cuanto no contravienen los artículos 1, 23 ni 27 de la Constitu-
ción” (el resaltado es nuestro).
i) Termino por no superar el periodo de prueba
El periodo de prueba –que forma parte de la gestión de incorporación al

Servicio Civil– por parte de la entidad, tiene por objeto realizar retroalimenta-
ción, apreciar y validar las habilidades técnicas, competencias o experiencia
del servidor en el puesto y por parte del servidor, la adaptación de este en el
puesto, así como la conveniencia de las condiciones del puesto. Se computa
desde que el servidor inicia la prestación de servicios en la entidad y su dura-
ción debe constar por escrito en la resolución administrativa o en el contrato,
dependiendo de cada caso.
El periodo de prueba se aplica a todos los servidores civiles, así como,

a quienes prestan servicios bajo la condición de contratación temporal(537),
excepto a los funcionarios públicos, quienes no están sujetos a ningún periodo
de prueba(538). Los servidores bajo los regímenes de los D. Leg. Nºs 276,
728 y 1057 que ganen los concursos y opten voluntariamente por el traslado
al nuevo régimen del Servicio Civil no se encuentran sujetos al periodo de
prueba previsto en la LSC y su Reglamento General.
Con respecto al servidor civil de carrera que se incorpora mediante

concurso público, este se sujeta a un periodo de prueba de tres (3) meses
(artículo 72 de la LSC y 190 del Reglamento General), el cual puede ser
(537) En el caso de contratación temporal, si bien también le es aplicable el periodo de prueba,

este le es aplicable cuando dicha contratación sea igual o exceda de los seis meses
(artículo 202 del Reglamento General de la LSC).
(538) El servidor civil de confianza ingresa al Servicio Civil sin concurso público de méritos,
debiendo cumplir con el perfil del puesto en función de conocimientos y experiencia, pero
no se encuentran sujetos a período de prueba (artículo 263 del Reglamento General de
la LSC).
474
prorrogable. En el caso de los Directivos Públicos(539), el periodo de prueba

es de tres (3) a seis (6) meses (artículo 60.4 de la LSC y 189 del Reglamento
General), debiendo constar el mismo por escrito en la resolución administra-
tiva de inicio.
Ahora, en el caso de los servidores de actividades complementarias, el

periodo de prueba que no podrá ser mayor de tres (3) meses, aun se trate
de vinculación a plazo indeterminado o a plazo fijo (artículo 75 de la LSC y
artículo 191 del Reglamento General), el que deberá constar por escrito en
el contrato.
Para los servidores de actividades complementarias a plazo fijo, se

deberá respetar los siguientes criterios: (i) contratos con una duración de
hasta tres (3) meses, el periodo de prueba será máximo de 15 días calen-
dario; (ii) contratos con una duración de hasta seis (6) meses, el periodo de
prueba será máximo de un (1) mes calendario; y, iii) contratos mayores a seis
(6) meses, el periodo de prueba será hasta tres (3) meses y no menos de un
(1) mes calendario.
Es preciso señalar que, los aspectos referidos al objeto del periodo de

prueba, su aplicación, los derechos y obligaciones que genera para el servi-
dor civil y la entidad, las consecuencias al no superar el periodo de prueba
(término del Servicio Civil), los periodos de pruebas fijados para los directivos
públicos, servidores civiles de carrera y servidores civiles de actividades com-
plementarias, entre otros aspectos, están previstos en las disposiciones de la
LSC (artículos 60.4, 72 y 75 de la LSC) y su Reglamento General (artículos
185 al 191).
Ahora bien, superado el periodo de prueba, el vínculo entre el servidor

civil y la entidad se presume indeterminado (sobre todo, en el caso de los ser-
vidores civiles de carrera), con excepción a los casos previstos en la LSC y su
Reglamento General o normas especiales que regulan la actividad de la enti-
dad. No obstante, todos los servidores civiles, después de haber superado el
periodo de prueba, independientemente del grupo al que pertenezcan, pue-
den acceder a formación laboral; inclusive, las entidades podrán, en casos
excepcionales, prever formación laboral para servidores que se encuentren
en periodo de prueba.
En ese sentido, una vez finalizado el periodo de prueba cuando el

mismo es obligatorio y al culminar la inducción correspondiente, termina la
(539) Todos los directivos públicos están sujetos al periodo de prueba de 3 o 6 meses. Así,
señala que no está exonerado del periodo de prueba aquel directivo que en las dos
últimas evaluaciones de desempeño haya logrado sus metas podrá ser contratado por
cualquier entidad, sin necesidad de proceso de selección, siempre que cumpla con el
perfil del puesto (artículo 243 del Reglamento General de la LSC).
475
incorporación del servidor civil al nuevo régimen del Servicio Civil. En caso
no superar el periodo de prueba en los diferentes supuestos que se aplica
para los grupos de servidores civiles del Servicio Civil procede el término del
mismo (es decir, la desvinculación definitiva).
j) Término por supresión del puesto debido a causas tecnológicas,

estructurales u organizativas
Entendidas como las innovaciones científicas o de gestión o nuevas

necesidades derivadas del cambio del entorno social o económico, que lle-
van cambios en los aspectos organizativos de la entidad.
De conformidad con el inciso k. del artículo 49 de la Ley y el artículo 217

del Reglamento General de la LSC, la terminación podrá fundamentarse en
uno de los siguientes supuestos:
- Causas tecnológicas, referidas a cambios por innovaciones cientí-

ficas que determinen que sean obsoletos ciertos métodos de opera-
ción, encontrando sustitución en otros más modernos.
- Causas estructurales, son los hechos relacionados con cambios

en la gestión del trabajo o en el diseño de los puestos de trabajo con
el fin de propiciar el mejor funcionamiento de la entidad, los cuales
deberán encontrarse debidamente acreditados o cuando exista una
norma que varíe la estructura organizacional de la entidad, así como
en los casos de reorganización administrativa.
- Causas organizativas, en atención a necesidades derivadas del

cambio del entorno social o económico, que implican un cambio en
la organización del trabajo los cuales deberán encontrarse debida-
mente acreditado y cuya urgencia sea notoria.
Para suprimir puestos por las causales señaladas en el artículo prece-

dente, la entidad, además de cumplir con el procedimiento establecido en el
artículo 218 del Reglamento General, deberá presentar a Servir y a la Secre-
taría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, los requi-
sitos solicitados dicha disposición.
Atendiendo a lo anteriormente expuesto, en el “caso de la Ley del Ser-

vicio Civil” se declaró la constitucionalidad de la causal de término del Servi-
cio Civil prevista en el inciso k. del artículo 49 de la LSC, al encontrarse debi-
damente limitadas y, por cuanto, no contravienen los artículos 1, 23 ni 27 de
la Constitución.
k) Término por extinción de la entidad por mandato normativo expreso
El decreto supremo y la ordenanza regional u ordenanza municipal

que autoricen la extinción de la entidad, programa o proyecto deben estar
476
debidamente fundamentadas acreditando las causas y la excepcionalidad de

su adopción, y contar con la opinión técnica favorable de Servir y de la Secre-
taría de Gestión Pública de la PCM, de modo previo a su aprobación.
Dicha norma establece un plazo mínimo de seis (6) meses contados a

partir de su publicación para ejecutar la extinción. Para fines del reingreso se
aplica lo dispuesto en el artículo 68 de la LSC. La entidad deberá comunicar
al servidor civil de la extinción a través de una resolución, la cual, explicará
los motivos de la terminación y la fecha en la cual surtirá efectos (literal l. del
artículo 49 de la LSC y artículo 219 del Reglamento General)
l) Término por decisión discrecional, en el caso de los servidores

civiles de confianza y funcionarios públicos de libre nombramiento
y remoción
El término por decisión discrecional procede en los casos de servidores

civiles de confianza y funcionarios de libre designación y remoción. Se rea-
liza mediante resolución del mismo nivel a la que lo designó o comunicación
escrita en los casos en que la vinculación se realizó mediante contrato (literal
m. del artículo 49 de la LSC y artículo 222 del Reglamento General).
La incorporación, permanencia y término del Servicio Civil para los fun-

cionarios se realiza de acuerdo con lo establecido en el artículo 52 de la LSC,
en el que se determina la clasificación de los funcionarios públicos (artículo
233 del Reglamento General). La designación y término de los funcionarios
de los literales b. y c. del artículo 52 de la LSC, se realiza mediante Resolu-
ción del nivel y fuente previstos en la normatividad de la materia.
Para el caso de funcionarios del gobierno nacional, la designación y

término surte efectos a partir del día de su publicación en el diario oficial El
Peruano. En el caso de los funcionarios de los gobiernos regionales y loca-
les, la designación y término surte efectos a partir de la correspondiente noti-
ficación al funcionario.
Ahora bien, el término del vínculo de los funcionarios no genera pago

compensatorio, otorgamiento de suma a título de liberalidad, ni indemnización
alguna(540), salvo la compensación por tiempo de servicios de corresponder.
(540) A nivel judicial –también jurisprudencial– dicha disposición legal de la LSC sobre el tér-
mino del Servicio Civil por el retiro de confianza merecerá un pronunciamiento. Mientras
tanto, la Corte Suprema en la Casación N° 3106-2016-Lima ha fallado de la siguiente
manera: “A los trabajadores de confianza [que puede ser equiparado a los que regula
LSC en un futuro] les corresponde la indemnización ante un despido arbitrario que se
fundamente únicamente en el retiro de confianza como causal para extinguir el vínculo
laboral”. Este fallo resulta ser muy controvertido y, sobre todo, contrario a la naturaleza
jurídica misma del cargo de confianza, puesto que en este no se ostenta ninguna estabili-
dad laboral, tanto en su matiz de ingreso como de salida y cuya situación es conocida por
477
Tampoco procede reposición o situación análoga (artículo 234 del Regla-

mento General).
m) Término por causa relativa a la incapacidad física o mental sobre-

viniente del servidor que impida el ejercicio de las funciones que le
corresponden
La incapacidad física o mental sobreviniente debe ser declarada con-

forme a la normativa sobre la materia Ley. La negativa injustificada y pro-
bada del servidor civil a someterse a los exámenes médicos, que por Ley o
convenio se establezcan en cumplimiento de las normas sobre Seguridad y
Salud en el Trabajo, configura una causal para el término de la conclusión
del vínculo (literal n. del artículo 49 de la LSC y artículo 220 del Reglamento
General).
Respecto de la incapacidad física o metal sobreviniente del servidor civil

–similar a la causal de invalidez absoluta permanente regulada en la LPCL–,
de una lectura integral de la LSC y su Reglamento General, se puede adver-
tir que la misma tiene una definición precisa. Entonces, se debe precisar que,
a fin de conservar el empleo, para fines de proceder con el término del Servi-
cio Civil mediante esta causal, dicha incapacidad deberá referirse a las peo-
res formas de incapacidad total y previo a la realización de los ajustes razona-
bles (regulado por la Ley Nº 29973, Ley de Personas con Discapacidad)(541).
Por su parte el Tribunal del Servicio Civil mediante la Resolución

N° 00948-2013-SERVIR/TSS-Segunda Sala, sobre el asunto ha establecido
que, en concordancia con la LPCL (artículos 12, 13, 16 y 20), se debe distin-
guir los efectos de la incapacidad en la relación de trabajo. Por un parte, el
efecto suspensivo producido por la declaración de incapacidad temporal y,
por otro, el efecto extintivo que opera automáticamente al certificar el padeci-
miento de una incapacidad permanente. Por lo que, atendiendo a estas con-
sideraciones, en el nuevo régimen del Servicio Civil, solo procedería el tér-
mino de la relación de trabajo del Servicio Civil si es que el servidor padece
de una incapacidad permanente.
n) Término de la contratación a plazo fijo
Asimismo, es preciso señalar lo previsto en el artículo 221 del Regla-

mento General que regula el término de la contratación a plazo fijo. Al res-
pecto, la vinculación en los casos de contratación directa prevista en los
las partes de la relación de trabajo, como se señaló en la Casación N° 18450-2015-Lima

(contraria a la Casación antes citada).
(541) Sobre el particular, véase PAITÁN MARTÍNEZ, Javier. “Delimitación del concepto de
‘Invalidez Absoluta Permanente’ del trabajador como causal de extinción de la relación
de trabajo ¿Tendencia aún no cristalizada en torno a su aplicación?”. En: Soluciones
Laborales. Nº 100, Gaceta Jurídica, Lima, 2016, pp. 19-29.
478
artículos 73 y 84 de la LSC y de la contratación de servidores de actividades

complementarias prevista en el artículo 76 de la LSC terminará por la conclu-
sión de los proyectos o servicios específicos, el cumplimiento de la condición
resolutoria o el vencimiento del plazo en los contratos legalmente celebrados
bajo tales modalidades.
La comunicación que la entidad pudiera hacer del término de la conclu-

sión del vínculo contractual, tiene carácter informativo y no constituye un acto
constitutivo de derecho ni un acto administrativo.
4.1. Formalidad del término de la relación del Servicio Civil y respon-

sabilidad de la entidad
Para el término de la conclusión del vínculo se requiere la emisión y
notificación de una resolución o documento, según sea el caso, del servidor
civil de la misma jerarquía del servidor civil que formalizó la vinculación, en la
que se expresará la causal de término y fecha del mismo. La resolución de
término de la conclusión del vínculo tendrá efectos declarativos en aquellos
casos donde expresamente lo señale el Reglamento General (artículo 204).
Ahora bien, una vez emitida la resolución o documento correspondiente

que determina el término de la conclusión del vínculo, el servidor deberá rea-
lizar la entrega del informe de gestión del puesto que venía ocupando, bajo
responsabilidad administrativa (artículo 205 del Reglamento General).
Por otra parte, una vez emitida la Resolución o documento correspon-

diente, según sea el caso, del servidor civil de la misma jerarquía que el que
formalizó la vinculación, se deberá poner a disposición del servidor civil, den-
tro de los dos días siguientes del término, los pagos que se derivan del cese,
la liquidación de beneficios sociales, el Certificado de Impuesto a la Renta de
Quinta Categoría y la Constancia de servicios mediante resolución o docu-
mento correspondiente de la misma jerarquía que la que formalizó el vínculo
4.2. Mecanismos de impugnación del término de la relación del Servicio

Civil
En principio, es preciso señalar que, según lo refiere el artículo 50 de la
LSC y los artículos 229, 230 y 231 del Reglamento General, todo proceso de
impugnación sobre el término del Servicio Civil se desarrolla con respeto al
debido procedimiento y se sujeta a las siguientes condiciones:
- Se realiza en una vía procedimental previamente establecida: Frente

a la resolución que determina el término del vínculo del servidor con la
entidad o el hecho que materialice el término del vínculo con la entidad
civil, cabe el recurso de apelación.
479
- Se sujeta a plazos perentorios y de prescripción: La apelación deberá

ser presentada ante la autoridad que emitió la resolución o que mate-
rializó la terminación, para que esta, dentro de los 10 días hábiles si-
guientes de presentada la apelación, la eleve ante el Tribunal del Servi-
cio Civil de manera conjunta con la resolución que ocasiona la termina-
ción del Servicio Civil y los documentos que se consideren relevantes
para sustentar la terminación.
La apelación del término de la relación se efectúa en el plazo máximo de

15 días hábiles de notificada la resolución de término del vínculo, en las
siguientes causales a que se refiere los literales g), h), i) y k) del artículo
49 de la LSC. En los casos en los que no haya sido emitida la resolución,
pero se hubiese materializado el término, el cómputo de plazo se inicia
desde el día que se materializó la terminación.
- Se realiza por escrito: La apelación deberá cumplir los requisitos de

admisibilidad previstos en el artículo 18 del Reglamento del Tribunal del
Servicio Civil, aprobado mediante D.S. Nº 008-2010-PCM y modificado
por D.S. Nº 135-2013-PCM.
- No requiere firma de abogado colegiado: No se requiere la firma de abo-

gado colegiado, conforme al literal d. del artículo 50 de la Ley.
4.3. Formas de reingreso al Servicio Civil

En el nuevo régimen del Servicio Civil, se regulan dos formas de reingreso:
a) Reingreso al Servicio Civil de carrera por renuncia
Según el artículo 251 del Reglamento General, el reingreso a que se

refiere el artículo 68 de la LSC se produce cuando un servidor civil de carrera
que ha terminado su vínculo por renuncia vuelve a ingresar al Servicio Civil
de carrera.
El reingreso se produce a través de un concurso público de méritos

transversal, siempre y cuando este postule dentro de los dos años calen-
dario posteriores a su renuncia, debiendo asimismo cumplir con haber per-
manecido dos (2) años en el puesto que ocupaba al momento de su renun-
cia si concursa para un puesto del mismo, superior o inferior nivel dentro de
una misma o en otra familia de puestos y contar con, al menos, una califica-
ción de personal de buen rendimiento en las evaluaciones de los últimos dos
(2) años.
Si el reingreso se produce a través de un concurso público de méri-

tos transversal al puesto del mismo nivel y familia de puestos que ocupaba
al momento de su renuncia, sin que exista progresión, no serán exigible los
requisitos establecidos en el artículo 71 de la LSC.
480
El plazo de dos (2) años, a que se refiere el artículo 68 de la LSC, para

el reingreso al Servicio Civil de carrera se computa a partir del día siguiente
de la fecha de notificación de la resolución de término del vínculo del ser-
vidor. Si el vencimiento de los dos (2) años del plazo se produce durante
la postulación en un concurso público de méritos transversal de la persona
interesada en el reingreso, este plazo se extiende hasta la culminación de
dicho concurso.
b) Reingreso por otras causas
Según el artículo 252 del Reglamento de la LSC, el servidor civil de

carrera cuyo vínculo quede extinto por las causales reguladas en los incisos
k. y l. del artículo 49 de la LSC tiene derecho a postular a un concurso público
de méritos en los siguientes dos años computados a partir del día siguiente
de la fecha de notificación de la resolución de término del vínculo del servi-
dor y durante el plazo establecido para la ejecución de la supresión y extin-
ción, respectivamente, conforme a lo establecido en el artículo 68 de la LSC.
Dentro de este marco, el servidor civil de carrera puede presentarse a

los concursos públicos de mérito transversales en su mismo nivel y deberá
contar con, al menos, una calificación de personal de buen rendimiento en las
evaluaciones de los últimos dos (2) años.
Finalmente, debe tenerse presente que la aplicación de las causales

de término de la relación de trabajo en el Servicio Civil tiene que efectuarse
con plena observancia de los derechos laborales fundamentales y los princi-
pios que reconoce nuestra Constitución. Atendiendo a esta consideración, y
siguiendo a Joaquín Pérez(542), en el nuevo régimen del Servicio Civil debe es
un imperativo el garantizar la estabilidad y continuidad de la relación de tra-
bajo, puesto que dichos principios son consideradas axiomáticas e inaliena-
bles de la relación laboral en virtud de una importante actividad normativa”.
Asimismo, la garantía de la estabilidad y continuidad laboral tiene su jus-

tificación, en el siguiente sentido: “[l]a estabilidad [como la continuidad] en el
empleo, la seguridad del ingreso vital, se convierte en la contrapartida a la su-
bordinación; se admiten altas dosis de sometimiento al poder patronal a cam-
bio de la garantía del empleo: tanto sufrimiento pero también tanta cer-
teza, tanta subordinación pero también tanta garantía, garantía que, no
obstante, modula, atenuándolo, el sometimiento del trabajador al que-
dar parcialmente liberado de la compulsión que supone la amenaza de
perder el trabajo” (el resultado es nuestro). Esto debe evitarse con el nuevo
(542) PÉREZ, Joaquín y BAYLOS, Antonio. Estabilidad en el empleo. Trotta, Madrid, 2004,
p. 49.
481
XI. PROTECCIÓN ADECUADA CONTRA EL DESPIDO O DESTITU-

CIÓN ARBITRARIA, CON OBSERVANCIA DEL DEBIDO PRO-
CESO
El despido es un fenómeno que ha recibido mucha atención por parte de
la jurisprudencia y la doctrina, sobre todo en el Sector Privado, desde siem-
pre. Al ser el despido un modo de extinción del vínculo laboral que se basa
en la voluntad unilateral del empleador, es muy fácil que no se puedan evi-
denciar extinciones o terminaciones contractuales arbitraria, siendo que las
mismas colocan al trabajador en una posición de permanente inseguridad,
el que es abonado en muchos casos por comportamientos arbitrarios y abu-
sivos por parte de los empleadores(543), sea del Sector Privado o del Sector
Público.
La legalidad del despido guarda relación directa con la presencia de una

causa y un procedimiento preestablecido, esto es, “la regulación por parte del
ordenamiento jurídico de cualquier tipo de poderes unilaterales, sean estos
públicos o privados, va unida a una legitimación en atención a determinados
fines así como a su compatibilidad con otros intereses posiblemente afecta-
dos, sean estos públicos o privados, va una a una legitimación en atención a
determinados fines así como a su compatibilidad con otros intereses posible-
mente afectados, lo que desemboca por lógica natural en la precisa imposi-
ción de causas justificativas. Pero, más allá de ello, en el caso concreto del
despido, el principio de causalidad encuentra un inmediato entronque con la
protección de la tutela de la estabilidad en el empleo, en la medida en que
se considera que solo si ocurre una causa justificativa debe perjudicarse la
continuidad del trabajador en su empleo”(544).
Precisamente esta protección de la tutela de la estabilidad en el empleo

o también denominada como “protección contra el despido arbitrario” surge
como un derecho de los trabajadores que tiene una estabilidad en su vínculo
laboral, sean el Sector Privado como en el Sector Público. Por despido arbi-
trario se entiende a aquel acto unilateral del empleador (público o privado) en
el que no se expresa una causa justa prevista legalmente o demostrada en
un procedimiento administrativo o proceso judicial.
En efecto, en nuestro ordenamiento jurídico-laboral no se le concede

al empleador la facultad de realizar un despido ad nutum (sin causa), más
bien se persigue prohibir estos despidos sin causas, por ser arbitrarios; lo
(543) ARCE ORTIZ, Elmer. 2013. Ob. cit., p. 512.

(544) CRUZ VILLALÓN, Jesús. “La regulación del despido”. En: Soluciones Laborales. Nº 24,
Gaceta Jurídica, Lima, 2009, p. 101.
482
cual es razonable, por cuanto en un Estado social y democrático de derecho

no se pueden admitir comportamientos irracionales en perjuicio de los tra-
bajadores(545). Al respecto, el artículo 27 de la Constitución prescribe que la
ley otorga al trabajador una adecuada protección contra el despido arbitra-
rio, el cual se puede concretizar mediante medidas restitutorias (reposición)
o indemnizatorias.
Entonces, teniendo en consideración que el empleador en la adminis-
tración pública es el Estado (representado por sus respectivos organismos)
y que los trabajadores pueden pertenecer al régimen laboral de los D. Leg.
Nºs 276, 728, 1057 o al nuevo régimen del Servicio Civil regulado por la Ley
N° 30057, entre otros derechos que reconoce cada régimen, existe una uni-
formidad respecto del derecho a la protección adecuada contra el despido
arbitrario o destitución arbitraria –despido que no tiene como soporte la cau-
salidad ni el debido procedimiento–, aunque los efectos varíen en cada régi-
men. En unos puede proceder la reposición o la indemnización, o ambos, y
en otras solo la indemnización.
Ahora bien, es preciso determinar que no todo trabajador de los regíme-
nes laborales que coexisten en la administración pública reciben protección
contra el despido arbitrario, puesto que la regla es que solo reciben dicha pro-
tección los trabajadores que gozan de estabilidad laboral, aunque excepcio-
nalmente, se permite el goce de esta protección a los trabajadores con con-
tratos temporales, como se puede apreciar en el Cuadro Nº 23.
CUADRO Nº 23
TRABAJADORES ESTATALES QUE RECIBEN PROTECCIÓN CONTRA EL DESPIDO
O DESTITUCIÓN ARBITRARIA
Decreto Legislativo Decreto Legislativo Decreto Legislativo

Ley N° 30057
Nº 276 N° 728 N° 1057
Servidores públicos de
Trabajadores luego de
la carrera administrativa
superar el periodo de
(servidores públicos nom- Servidores civiles de
prueba de tres (3) meses Trabajadores que supe-
brados) carrera que superan
(D.S. Nº 003-97-TR) y raron el periodo de prue-
el periodo de prue-
los que realizan una jor- ba de tres (3) meses
Servidores contratados por ba de tres (3) eses
nada de trabajo mayor a
más de un año ininte- cuatro horas diarias
rrumpido (Ley Nº 24041)
Restitución o Restitución o indem-

Restitución Solo indemnización
Indemnización nización
(545) ARCE ORTIZ, Elmer. La nulidad del despido lesivo de derechos constitucionales. ARA
Editores, Lima, 2006.
483
2. Protección adecuada contra el despido arbitrario en el régimen

de la carrera administrativa
Única y exclusivamente hace carrera administrativa el servidor nom-
brado, el que tiene estabilidad laboral indeterminada de acuerdo a Ley. Dicha
estabilidad se adquiere a partir del nombramiento, puesto que en el régimen
de la carrera administrativa no existe periodo de prueba (artículo 3 del D. Leg.
N° 276 y artículo 34 del D.S. Nº 005-90-PC).
Así, es un derecho del servidor de carrera el gozar de estabilidad labo-

ral y a no ser cesado ni destituido, sino por causa justa prevista en la ley y
de acuerdo al procedimiento establecido (literal b. del artículo 24 del D. Leg.
N° 276).
De lo expuesto, se advierte que el D. Leg. N° 276 y su Reglamento regu-

lan el derecho de protección adecuada contra el despido arbitrario para aque-
llos servidores públicos de carrera que gozan del derecho a la estabilidad
laboral, es decir, para los servidores nombrados, quienes no tienen que pasar
periodo de prueba alguno. En ese sentido, dicha protección solo alcanzaría
a los servidores nombrados y no a los servidores contratados temporalmente
bajo el régimen del D. Leg. N° 276, ni para aquellos funcionarios que no for-
men parte de la carrera administrativa. Tanto el D. Leg. N° 276 y su Regla-
mento han distinguido el grado de protección que otorgan a los servidores
nombrados de los servidores contratados frente a un cese o destitución(546).
Ahora bien, el artículo 15 del D. Leg. N° 276, en concordancia con el

artículo 39 del D.S. N° 005-90-PC, contempla la posibilidad de que los servi-
dores contratados ingresen a la carrera administrativa, al señalar que la con-
tratación de un servidor público para realizar labores administrativas de natu-
raleza permanente será excepcional y que no podrá renovarse por más de 3
años consecutivos. Por tanto, los servidores contratados si pueden acceder a
la carrera administrativa a través del nombramiento y previo el cumplimiento
de ciertos requisitos(547).
Asimismo, se debe tener en cuenta lo establecido por el artículo 1 de

la Ley N° 24041, mediante el cual se señala que, “los servidores públicos
contratados para labores de naturaleza permanente, que tengan más de un
año ininterrumpido de servicios, no pueden ser cesados ni destituidos sino
por las causas previstas en el Capítulo V del D. Leg. Nº 276 [desde el 14 de
setiembre de 2014, por las causas señaladas por la LSC] y con sujeción al
(546) Resolución N° 00093-2015-SERVIR/TSC-Segunda Sala.

(547) El D. Leg. N° 276 prevé que el servidor contratado pueda ser incorporado al régimen de
carrera, por voluntad de la entidad o por desnaturalización del vínculo por exceso del
plazo, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa (Informe Legal
N° 596-2011-SERVIR/GG-OAJ).
484
procedimiento establecido en él, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo

15 de la misma ley”. De este modo, solo aquellos servidores contratados que
tengan más de un (1) de ininterrumpido de servicios adquieren cierta estabi-
lidad laboral contra la decisión unilateral del Estado de resolver su contrato,
la misma que solo procederá frente a la detección de falta grave previo pro-
cedimiento disciplinario. En esta situación se goza de una protección contra
el despido arbitrario.
Respecto a la protección adecuada contra el despido, según el Tribunal

Constitucional(548), refiere que la Constitución ha consagrada en el artículo 27
el principio de reserva de ley para la determinación de la protección frente al
despido arbitrario, siendo que el legislador nacional puede desarrollar el con-
tenido de dicho artículo, optando por una “protección preventiva” contra el
despido arbitrario, de modo que la ley debe prever que no se puede despedir
sin causa justa para ello y previo procedimiento disciplinario.
Por lo tanto, podemos concluir que, para el caso de los servidores de la

carrera administrativa y para los servidores contratados bajo el régimen del
D. Leg. N° 276 que realizan labores de naturaleza permanente y vienen pres-
tando servicios por más de un (1) año ininterrumpido, el legislador ha previsto
tal protección preventiva al disponer que no pueden ser cesados ni destitui-
dos sino por causa prevista y previo procedimiento, según lo dispuesto en el
literal b. del artículo 24 del D. Leg. N° 276 y el artículo 1 de la Ley N° 24041,
respectivamente(549).

laboral de la actividad privada
El artículo 10 de la LPCL establece que, el periodo de prueba es de
tres (3) meses, a cuyo término el trabajador alcanza derecho a la protec-
ción contra el despido arbitrario. Al respecto, las partes pueden pactar un
término mayor en caso las labores requieran de un periodo de capacitación
o adaptación o que por su naturaleza o grado de responsabilidad tal prolon-
gación pueda resultar justificada. La ampliación del periodo de prueba debe
constar por escrito y no podrá exceder, en conjunto con el periodo inicial, de
seis meses en el caso de trabajadores calificados o de confianza y de un año
en el caso de personal de dirección.
En efecto, luego de superado el periodo de prueba el trabajador goza del

derecho a la protección contra el despido arbitrario, siendo que solo procede
el despido fundado en causas relacionada con su conducta o su capacidad,
(548) STC recaídas en los Expedientes N° 976-2001-AA/TC (fundamentos 11 y 12.a) y de la

STC Exp. Nº 1124-2001-AA/TC (fundamento 12).
(549) Resolución Nº 00093-2015-SERVIR/TSC-Segunda Sala.
485
en cuyos casos no procede el pago de ninguna indemnización, conforme lo

prevé el artículo 34 de la LPCL.
Por el contrario, el despido será arbitrario por no haberse expresado

causa o no poderse demostrar en juicio, por lo que el trabajador tendrá dere-
cho al pago de la indemnización establecida en el artículo 38 de la LPCL,
como única reparación al daño sufrido. Simultáneamente, podrá demandar el
pago de cualquier otro derecho o beneficio social pendiente. En los casos de
despido nulo, si se declara fundada la demanda el trabajador será repuesto
en su empleo, salvo que, en ejecución de sentencia, opte por la indemniza-
ción establecida en el artículo 38.
En atención a la remisión establecida en el artículo 27 de nuestra Cons-

titución Política –así como al artículo 10 de la LPCL–, nuestro legislador optó
por un régimen de estabilidad laboral relativa, y la LPCL estableció que la
protección adecuada frente al despido arbitrario, en el régimen laboral de la
actividad privada, debía darse a través del pago de una indemnización, equi-
valente a una remuneración y media ordinaria mensual por año completo de
servicios, con un máximo de doce remuneraciones. Solo en casos de des-
pido nulo, es decir, aquellos que tiene como motivo un hecho que constituye
una violación de derechos constitucionales, conforme a la lista taxativa que
establece el artículo 29 de la LPCL, era posible la reposición en el empleo y
el pago de las remuneraciones devengadas(550).
Conforme lo establece el artículo 36 de la LPCL, el plazo para accionar

judicialmente en los casos de nulidad de despido, despido arbitrario y hostili-
dad caduca a los treinta días naturales de producido el hecho(551). Asimismo,
la caducidad no admite interrupción ni suspensión, salvo que sea imposi-
ble reclamar el derecho ante tribunal peruano. Del mismo modo, en la Casa-
ción Laboral Nº 5983-2014-Moquegua, respecto de la reposición por des-
pido incausado, se señaló que, “la caducidad no admite interrupción ni
suspensión, salvo en los casos que sea imposible reclamar el derecho
ante un tribunal peruano. Este supuesto está referido en el caso que
exista una imposibilidad de recurrir ante el juez por motivos extremos
que impidan el funcionamiento del órgano jurisdiccional peruano, sea
por caso fortuito o fuerza mayor”.
En las sentencias del Tribunal Constitucional, recaídas en los Expedien-

tes Nºs 1124-2001-AA/TC(552) (caso del Sindicato Unitario de Trabajadores de
(550) GUTIÉRREZ GONZALES, Armando. “La protección contra el despido arbitrario de los
trabajadores de confianza”. En: Ius la revista. Nº 38, PUCP, Lima, 2009, p. 170.
(551) Ídem.
(552) El Tribunal Constitucional estima que el contenido esencial de este derecho constitucio-
nal implica dos aspectos: El de acceder a un puesto de trabajo, por una parte y, por otra,
el derecho a no ser despedido sino por causa justa. Aunque no resulta relevante para
486
Telefónica del Perú), 976-2002-AA/TC(553) (caso Llanos Huasco) y 206-2005-

PA/TC (Caso Baylón Flores), este Colegiado Supremo establece un régimen
de estabilidad laboral mixta, al permitir a los trabajadores optar por la reposi-
ción en el empleo, vía el proceso de amparo, en los casos de despido incau-
sado y despido fraudulento (además de los casos de despido nulo), por con-
siderar que estos afectan el contenido esencial del derecho al trabajo.
CUADRO 24
TIPOS DE DESPIDO EN EL RÉGIMEN LABORAL DE LA ACTIVIDAD PRIVADA
EL DESPIDO EN EL PERÚ (D. LEG. N° 728)
Despido legal El despido por causa justa y comprobada
El despido indirecto
Protección a través de la indemnización
El despido nulo
Despido ilegal
El despido incausado
Protección a través de la reposición
El despido fraudulento
Las únicas diferencias que establece la LPCL en el tratamiento de la

protección contra el despido arbitrario se da respecto a (i) los trabajadores
que no hayan superado el periodo de prueba; (ii) los que realizan una jornada
de trabajo menor a cuatro horas diarias; y, (iii) los trabajadores con contrato
sujeto a modalidad. En los dos primeros casos, dichos trabajadores no ten-
drían derecho a esa protección frente al despido arbitrario, mientras que en el
tercer caso, la indemnización por el despido arbitrario no se calculará en fun-
ción a los años de servicios, sino en función a los meses dejados de laborar
hasta el vencimiento del contrato(554).
En cuanto a los trabajadores de confianza (artículo 43 de la LPCL: traba-

jadores de dirección y de confianza), la LPCL no estableció ninguna diferencia
resolver la causa, cabe precisar que, en el primer caso, el derecho al trabajo supone
la adopción por parte del Estado de una política orientada a que la población acceda
a un puesto de trabajo; si bien hay que precisar que la satisfacción de este aspecto de
este derecho constitucional implica un desarrollo progresivo y según las posibilidades
del Estado. El segundo aspecto del derecho es el que resulta relevante para resolver
la causa. Se trata del derecho al trabajo entendido como proscripción de ser despedido
salvo por causa justa.
(553) El Tribunal Constitucional extendió esa protección a aquellos casos de despido fraudu-
lento, esto es, cuando se imputa al trabajador hechos notoriamente inexistentes, falsos
o imaginarios; se le atribuye una falta no prevista legalmente; se produce la extinción de
la relación laboral con vicio de voluntad; o, mediante la “fabricación de pruebas”.
(554) GUTIÉRREZ GONZALES, Armando. 2009. Ob. cit., p. 171.
487
sobre esta materia; y ello podría deberse a que el legislador consideró que,
por más que se trate de confianza, no deberían tener una protección distinta
a la que se otorga a los trabajadores que realizan labores ordinarias; o, sim-
plemente, a que en ese momento no resultaba necesario establecer alguna
diferencia en atención al régimen de estabilidad relativa antes señalado(555).
Por su parte, el Tribunal Constitucional, sobre los trabajadores de con-

fianza, en la sentencia recaída en el Expediente N° 4492-2004-AA/TC señaló
lo siguiente: “(…) con relación a los trabajadores de confianza, tal como lo
ha establecido este Tribunal en la Sentencia Nº 0746-2003-AA/TC, a quien
ejerce un puesto de confianza no le corresponde la reposición, sin perjui-
cio de dejar a salvo el derecho de accionar en la vía correspondiente”. Por
lo tanto, en tanto alegue la pérdida de confianza respecto de un trabajador
que desempeña labores de confianza, sin alegar ninguna causa legal pre-
vista, la vía del proceso de amparo no será la idónea para que dicho traba-
jador reclame su derecho, por lo que no podrá optar por la reposición en el
empleo, sino que solo le podrá reclamar el pago de la indemnización por des-
pido arbitrario(556).
Los criterios del Tribunal Constitucional, así como de la Corte

Suprema(557), han variado durante estos últimos años, sin que todavía haya
uniformidad sobre dicha materia, más aún cuando se tratan de trabajadores
de confianza del régimen laboral de la actividad privada que laboran en la

laboral especial del CAS
El texto del artículo 3 del D. Leg. Nº 1057 –modificado por el artículo
2 de la Ley Nº 29849(558)– establece que el contrato administrativo de servi-
cio era una modalidad especial de contratación laboral, privativa del Estado,
regulada por la referida norma, y que no se encuentra sujeto al régimen de
(555) Ídem.
(556) Ídem.
(557) Entre las principales casaciones en materia de despido, tenemos las siguientes: (i) en
el despido arbitrario, las Casaciones Nºs 2359-2012-Lima, 12943-2014-Lima y 3615-
2014-Lima; (ii) en la nulidad del despido, la Casación Nº 7472-2015-Lima); (iii) en el
despido incausado, las Casaciones Nºs 3348-2009-Lima, 10589-2013-Huara, 854-
2015-Huara, 15959-2013-Huánuco, 2377-2014-Lima y 300-2014-Lima; y, (iv) en el des-
pido fraudulento, la Casación Laboral N° 7145-2014-Arequipa. Véase ALVA CANALES,
Armando. Despido laboral: Nuevos criterios jurisprudenciales. Gaceta Jurídica, Lima,
2016, pp. 34-63.
(558) El texto original del artículo 3 del D. Leg. Nº 1057 establecía que el contrato adminis-
trativo de servicio era una modalidad propia del Derecho administrativo y privativa del
Estado que no encontraba sujeta a las disposiciones del D. Leg. N° 276, ni al TUO del
D. Leg. Nº 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por D.S. Nº 003-
97-TR, ni a ninguna de las otras normas que regulan carreras administrativas especiales.
488
la carrera administrativa, el régimen laboral de la actividad privada ni a otras

normas que regulan carreras administrativas especiales. Además, se esta-
blece que el régimen laboral especial del CAS tiene carácter transitorio.
Entonces los contratos administrativos de servicios se rigen, única y

exclusivamente, por las disposiciones contenidas en el D. Leg. N° 1057, tal
como es la regulación de la duración del contrato, conforme a lo previsto en el
literal h. del numeral 13.1 del artículo 13 del Reglamento del D. Leg. N° 1057,
así como en los numerales 5.1 y 5.2 del artículo 5 de esta última norma,
mediante las cuales se establece que una forma de extinción de la relación
laboral se produce al vencer el plazo de duración de dicho contrato(559).
Asimismo, conforme a lo previsto en el literal f. del artículo 10 del D. Leg.

N° 1057 y el numeral 13.3 del artículo 13 de su reglamento, si bien el con-
trato administrativo de servicio se celebra a plazo determinado y es renova-
ble, el mismo puede extinguirse, entre otras causales, por resolución arbitraria
o injustificada de la entidad contratante, que genera –únicamente– el derecho
al pago de una indemnización equivalente a las remuneraciones mensuales
dejadas de percibir hasta el cumplimiento del plazo contractual, con un máximo
de tres (3); mas no a la reposición en el cargo que se venía desempeñando.
Es preciso indicar que la aplicación de la resolución arbitraria o injusti-

ficada del contrato administrativo de servicios (CAS) que tiene como efecto
el pago de la correspondiente indemnización, solo procederá cuando el ser-
vidor público haya superado el periodo de prueba es de tres (3) meses. Este
tipo de protección contra el despido arbitrario se sustenta en el artículo 27 de
la Constitución Política del Perú, aun sea solo resarcitoria.
Al respecto, en alusión a dicho artículo aplicable al régimen CAS, el

Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N° 03818-
2009-PA/TC precisó que el derecho de la protección contra el despido arbi-
trario también resulta aplicable al régimen laboral-administrativo regulado por
el D. Leg. N° 1057, en los siguientes términos: “(…) la solución de reposi-
ción desnaturalizaría la esencia especial y transitoria del contrato administra-
tivo de servicios, por cuanto los contratos de trabajo en este régimen son a
plazo determinado y no a plazo indeterminado”. Sobre la base de la conside-
ración anterior, este Colegiado Supremo concluye que, “(…) al régimen labo-
ral especial del contrato administrativo de servicios no le resulta aplicable el
régimen procesal de eficacia restitutoria (readmisión en el empleo), sino úni-
camente el régimen procesal de eficacia restitutiva (indemnización).
(559) El Tribunal Constitucional, en las sentencias recaídas en los Expedientes Nºs 03818-
2009-PA/TC, 03704-2011-PA/TC, 1735-2012-PA/TC, 3127-2012-PA/TC, entre otras, ha
señalado que una forma de extinción de la relación laboral es conforme al literal h. del
numeral 13.1 del artículo 13 del Reglamento del D. Leg. N° 1057.
489
Se observa claramente que, de acuerdo con lo resuelto por el Tribunal

Constitucional, al gozar los trabajadores bajo el régimen del D. Leg. Nº 1057
de protección ante un despido arbitrario, su relación laboral especial con las
entidades públicas empleadoras solamente puede finalizar o terminar por
alguna causal expresamente establecida en la citada norma o en su Regla-
mento; correspondiendo en caso se produjera un despido arbitrario o injusti-
ficado el pago de la correspondiente indemnización, conforme a las disposi-
ciones establecidas en el régimen laboral especial del CAS y la interpretación
efectuada por el Máximo Intérprete de la Constitución(560).
Resulta oportuno mencionar que, existe una protección contra el des-

pido arbitrario de los trabajadores más antiguos, es decir, aquellos que antes
de vincularse al régimen del D.Leg. N° 1057, formaban parte del grupo que
prestaba sus servicios bajo la modalidad de SNP. Al respecto, existe jurispru-
dencia elaborada por el TC y el Poder Judicial, los cual refieren que solo pro-
cede la reposición de un trabajador CAS cuando este, con anterioridad, ya
venía prestando servicios bajo los famosos contratos de servicios no perso-
nales o por contrato de locación de servicios(561), los cuales se conocen como
desnaturalización del CAS.
Sobre este último, el II Pleno Jurisdiccional Supremo en materia labo-

ral, en el tema 2, se acordó que, los CAS se desnaturalizan cuando se veri-
fica que previo a la suscripción del contrato CAS, el locador de servicios tenía
en los hechos, una relación laboral de tiempo indeterminado encubierta. Por
tanto, en aplicación del principio de primacía de la realidad, correspondería la
celebración de un contrato a plazo indeterminado, dependiendo del régimen
al que pertenece la entidad (D. Leg. Nº 726 o D. Leg. Nº 728). Ahora bien,
en un caso respecto de una trabajadora que solicitó que se le reconozca su
condición de trabajadora en el régimen laboral de la actividad privada, aun
cuando primero laboró bajo contrato de locación de servicios y, luego, desde
julio de 2008, suscribió de manera voluntaria el contrato CAS, en un pro-
nunciamiento del Poder Judicial (Expediente Nº 719-2010-BS, Caso de la
señora Nelly Crispin contra el Ministerio de la Mujer) inaplicó el régimen CAS
y reconoció el vínculo laboral de la demandante bajo el régimen laboral de
la actividad privada(562); lo que demuestra que en caso de verificarse la natu-
raleza permanente de las funciones que desempeña un trabajador o trabaja-
dora, aun se haya suscrito de manera voluntaria un contrato administrativo de
(560) Resolución Nº 00815-2016-SERVIR/TS-Primera Sala.

(561) Al respecto, se puede revisar HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis A. CAS: El contrato administra-
tivo-laboral especial de servicios. 2012. Ob. cit., pp. 389-462.
(562) Asimismo, entre las sentencias que tratan sobre el particular, tenemos la Casación Labo-
ral Nº 07-2012-La Libertad, la sentencia de la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia
de Cajamarca, recaída en el Expediente Nº 6508-2009-IDA, así como la STC recaída
en el Expediente Nº 09248-2006-PA/TC, 03082-2010-PA/TC; entre otras sentencias.
Véase HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis A. 2012. Ob. cit.
490
servicios, en aplicación del principio de primacía de la realidad, procedería la

desnaturalización de este y, por ende, la suscripción de un contrato (en caso
de la reposición) en el régimen que pertenezca la entidad (D. Leg. Nº 276 o
Nº 728, mas no el D. Leg. Nº 1057).
En esa misma línea, en la STC Exp. Nº 00876-2012-PA/TC se declara

fundada la demanda de amparo interpuesta por un trabajador del régimen
CAS, ordenando la reposición del mismo al haberse demostrado el carácter
fraudulento de la contratación administrativa de servicios cuando ya reunía la
condición de trabajador a plazo indeterminado. Por tanto, jurisprudencialmente,
existe una protección adecuada frente al despido arbitrario (en su efecto de res-
titución) en favor del trabajador a plazo indeterminado, mas no para los nuevos
que ingresaron después de julio de 2008, que está desprotegidos y solo reci-
ben una indemnización tasada (en razón de un despido similar al despido libre).
5. Protección adecuada contra el término arbitrario en el nuevo régi-

men del Servicio Civil
En el régimen del nuevo Servicio Civil, la protección contra el término
arbitrario (o destitución arbitraria) de la relación de trabajo del Servicio Civil
está considerada como uno de los principios de la LSC y como un derecho.
Así, los servidores civiles tienen derecho a una adecuada protección con-
tra el término arbitrario del Servicio Civil, tal como lo establece el literal k.
del artículo III del Título Preliminar de la LSC (artículo 35 de la LSC y 138 del
En cuanto a la protección contra el término arbitrario, la LSC establece

como regla el pago de una indemnización o la reposición, frente a la destitu-
ción nula o injustificada. Al respecto, se puede establecer las siguientes dife-
rencias entre ambos tipos de destitución(563):
CUADRO Nº 25
TIPOS DE TÉRMINO ARBITRARIO DEL SERVICIO CIVIL
Tipo de destitución Características Base Legal
No se cumplió con el procedimiento

Injustificada La causa no se puede demostrar en Artículo 225 del Reglamento General
juicio
Nulo Se expresa una causa inconstitucional Artículo 24 del Reglamento General
Fuente: Alejandro Navarrete. Servicio civil: Aspectos fundamentales.

(563) NAVARRETE MALDONADO, Alejandro. 2015. Ob. cit. p. 36.
491
5.1. Protección contra la destitución nula

Es nula la destitución que se produzca con base en las siguientes cau-
sales (artículo 36 de la LSC y artículo 22 del Reglamento General):
- La afiliación a un sindicato, la participación en actividades sindicales, ser

candidato a representante de los trabajadores o actuar o haber actuado
en esa calidad.
Los servidores civiles gozan de protección contra todo acto de discri-

minación tendiente a menoscabar la libertad sindical con relación a su
empleo. En tal virtud, no puede condicionarse el empleo de un servidor
a la afiliación, no afiliación o desafiliación, obligársele a formar parte de
un sindicato, ni impedírsele hacerlo. La destitución fundada en dichos
supuestos será declarada nula (artículo 52 del Reglamento General).
Cuando el servidor sea dirigente sindical, la entidad deberá remitir por

escrito, de manera simultánea, la comunicación donde se invoque la
causal de suspensión o destitución, a la organización sindical y al servi-
dor civil. La organización sindical podrá actuar en defensa del dirigente
sin necesidad de poder especial (artículo 64 del Reglamento General).
- La discriminación, por cualquiera de las causas enumeradas en el

artículo III, literal c, del Título Preliminar de la LSC.
- El embarazo, si el cese, destitución, resolución del contrato se produce

en cualquier momento del periodo de gestación o dentro de los 90 días
calendario posteriores al parto, siempre que la entidad hubiera tenido
conocimiento de dicho estado.
- La presentación de un reclamo a la entidad o la acción ante las autorida-

des judiciales o administrativas competentes.
5.2. Protección contra la destitución injustificada

Es injustificada toda aquella destitución en la que la entidad no haya lle-
gado a acreditar la existencia de la causal invocada en el procedimiento de
desvinculación o aquella destitución que se haya realizado sin la observan-
cia del procedimiento previsto para cada caso (artículo 225 del Reglamento
General).
5.3. Consecuencias de la destitución injustificada y la destitución nula

En caso de que el término del Servicio Civil sea declara nula o injus-
tificada por el Tribunal del Servicio Civil o el juez, el servidor civil tendrá el
derecho a solicitar el pago de una indemnización o la reposición a su mismo
puesto o a un puesto similar de no ser posible lo primero. En caso de que la
492
entidad se haya extinguido o esté en proceso de hacerlo solo corresponde la

indemnización (artículo 36 de la LSC y artículo 226 del Reglamento General).
El término del Servicio Civil por no superar el periodo de prueba no

genera el pago de indemnización en favor del servidor civil (artículo 187 del
a) Reposición por la destitución nula o injustificada
Aquel servidor civil repuesto lo es en su puesto u otro del mismo nivel,

cuya reposición se da sin perjuicio del pago de las compensaciones dejadas
de percibir con motivo de la destitución. Todo servidor civil repuesto se sujeta
a los mismos deberes, derechos y condiciones aplicables a los servidores del
grupo que corresponda al momento de la reposición.
b) La indemnización por la destitución nula o injustificada
Es nula la destitución que se fundamente en discriminación por razón de

origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cual-
quiera otra índole.
La indemnización a que se refiere la LSC tomará como base de cálculo

la compensación económica compuesta de la principal y la ajustada pagada
en el último mes de servicio, por lo que equivale a una y media de dichas
compensaciones económicas mensuales, por cada año completo de servi-
cios, hasta un máximo de doce (12) compensaciones económicas mensua-
les. Las fracciones se abonan en forma proporcional por dozavos y treintavos.
En el caso de los servidores de actividades complementarias contrata-

dos a plazo fijo y los trabajadores de contratación directa, la indemnización
será equivalente a una y media de compensaciones económicas tomando
como base de cálculo la compensación económica compuesta de la prin-
cipal y la ajustada pagada en el último mes de servicio, por cada mes com-
pleto dejado de prestar servicios, con un máximo de doce (12) compensacio-
nes principales y ajustadas mensuales (artículo 36 de la LSC y artículos 227
y 228 del Reglamento General).
c) En el caso de los servidores de confianza no procede reposición

ni indemnización
Sobre la base de lo antes expuesto, es preciso indica que, no procede

reposición ni indemnización en el caso de los servidores de confianza. El
vínculo entre los servidores de confianza y la entidad se establece en un con-
trato escrito de naturaleza temporal, cuya vigencia se condiciona a la con-
fianza de quien los designa, y donde se precisan las condiciones de empleo,
el puesto a ocupar y la contraprestación a percibir (artículos 31 y 79 de la
LSC).
493
En efecto, el contrato puede resolverse, sin que ello genere el derecho a

pago compensatorio, otorgamiento de suma a título de liberalidad ni indemni-
zación alguna por la terminación del vínculo con la entidad pública. Asimismo,
la designación de servidores de confianza se realiza mediante el acto admi-
nistrativo que corresponda de acuerdo a ley o mediante el acto de administra-
ción contemplado en la LSC, según sea el caso. Dicha designación debe ser
publicada en la página web de la entidad.
De igual forma, para el caso de funcionarios públicos y directivos públi-

cos que no sean de confianza se aplican las reglas especiales previstas en la
LSC (artículo 56) y su Reglamento General (artículo 234), el cual establece
que, “El término del vínculo de los funcionarios no genera pago compensa-
torio, otorgamiento de suma a título de liberalidad, ni indemnización alguna,
salvo la Compensación por Tiempo de Servicios de corresponder. Tampoco
procede reposición o situación análoga”.
El establecimiento de estas disposiciones de la LSC y su Reglamento

General respecto de la terminación del Servicio Civil, entre otros aspectos
sobre derechos laborales individuales, que relativamente son recientes en
el ordenamiento jurídico laboral público, merecerá la emanación de criterios
jurisprudenciales –así como de la Corte Suprema– que deberán complemen-
tarse imprescindiblemente con la labor de los legisladores.
XII. DEL DERECHO A LA DEFENSA Y ASESORÍA LEGAL EN EL

EMPLEO PÚBLICO Y EN EL SERVICIO CIVIL
Los funcionarios y servidores públicos de cierto nivel, por la naturaleza
de sus funciones y la jerarquía de sus cargos, efectúan actos, toman decisio-
nes u omiten acciones en el ejercicio regular de sus funciones por las cuales
podrían verse inmersos en procesos judiciales.
Siendo que ello acarrea un costo para los funcionarios y servidores

públicos, quienes en el ejercicio de sus funciones se ven inmersos en pro-
ceso judiciales que cuestionan la validez y legalidad de sus decisiones, así
como la imputación de responsabilidad de estos.
Así, en un principio, se reconoció el acceso a la defensa judicial de fun-

cionarios y servidores (así como de exfuncionarios y exservidores) pertene-
cientes, únicamente, a entidades, instituciones y organismos del Poder Eje-
cutivo. Posteriormente, desde la entrada en vigencia de la LSC, la defensa
y asesoría legal sería considerada como un derecho de dicho personal de
todas las entidades de la administración pública, sea del gobierno nacional,
regional o local.
494
Por tanto, los funcionarios y servidores públicos de todas las entidades

de la administración pública, sujetos al régimen de la carrera administrativa,
al régimen laboral de la actividad privada, al régimen laboral especial del CAS
y, sobre todo, al nuevo régimen del Servicio Civil tienen derecho a la defensa
y asesoría legal.
Ahora bien, resulta pertinente repasar el marco normativo de la defensa

legal que se estableció, en un primer momento, única y exclusivamente
para las entidades del gobierno nacional para que, seguidamente, recién
con la promulgación de la LSC y con la entrada en vigencia de la Directiva
N° 004-2015-SERVIR/GPGSC, “reglas para acceder al beneficio de defensa
y asesoría de los servidores y exservidores civiles”, aprobada mediante Reso-
lución de Presidencia Ejecutiva Nº 284-2015-SERVIR-PE, se reconozca la
defensa y asesoría legal, previo el cumplimiento de ciertos requisitos, como
un derecho de todos los funcionarios y servidores públicos, sin distinción del
régimen laboral al que se encuentran sujetos en las entidades públicas de los
tres niveles del gobierno (nacional, regional y local).
2. Defensa judicial de funcionarios y servidores regulada por el D.S.

Nº 018-2002-PCM
Mediante D.S. Nº 018-2002-PCM de fecha 7 de marzo de 2002(564), se
autorizó a las entidades, instituciones y organismos del Poder Ejecutivo, a
contratar servicios especializados en asesoría legal correspondiente, en forma
gratuita, en el caso de que sus funcionarios o servidores –así como, para
los a la fecha de entrada en vigencia del citado decreto hayan cesado en el
cargo– sean demandados administrativa, civil o penalmente por actos, omi-
siones o decisiones adoptadas en el ejercicio regular de sus funciones, se
vean inmersos en procesos judiciales en los que se cuestione la validez y
legalidad de estas.
Estos servicios también podían ser contratados para funcionarios o ser-

vidores que, a la fecha de entrada en vigencia de este D.S. Nº 018-2002-PCM
9 de marzo de 2002), hayan cesado en el cargo y que sean demandados por
los actos, omisiones o decisiones tomadas en el ejercicio de su cargo. Es el
caso de los exfuncionarios y exservidores públicos.
No obstante, los servicios de asesoría legal, conforme al artículo 1 del

D.S. Nº 018-2002-PCM, disponía que era atribución única y exclusivamente
de las entidades, instituciones y organismos del Poder Ejecutivo –cuya con-
formación está detallada en el artículo 2 de la LOPE(565)– las que podrán
(564) El D.S. Nº 018-2002-PCM fue publicado en el diario oficial El Peruano el 8 de marzo de

2002.
(565) El Poder Ejecutivo está integrado por (artículo 2 de la Ley N° 29158):
1. La Presidencia de la República.
495
contratar dichos servicios para sus funcionarios y servidores. De este modo,

solo las entidades públicas del Poder Ejecutivo (gobierno nacional) podían
acceder al servicio de la asesoría legal correspondiente para sus funciona-
rios y servidores, en aplicación de las disposiciones del D.S. N° 018-2002-
PCM; mas no las entidades públicas del gobierno regional y del gobierno
local, quienes fueron excluidos del ámbito de aplicación del citado Decreto
Supremo.
El D.S. N° 018-2002-PCM resultaba ser insuficiente toda vez que limi-

taba sus alcances al ámbito del Poder Ejecutivo, no estableciendo disposi-
ción alguna para los servidores que prestan o prestaron servicios en otras
entidades de la administración pública como las pertenecientes a otros nive-
les de gobierno y poderes del Estado, entre otros y tampoco hacía extensivo
la utilización de este derecho en procesos distintos a los judiciales(566).
3. El derecho de defensa y asesoría legal en el nuevo régimen del

Servicio Civil: Directiva N° 004-2015-SERVIR/GPGSC

El D.S. Nº 018-2002-PCM resultaba ser insuficiente toda vez que limi-
taba sus alcances al ámbito del Poder Ejecutivo, no estableciendo disposi-
ción alguna para los servidores que prestan o prestaron servicios en otras
entidades de la administración pública como las pertenecientes a otros nive-
les de gobierno y poderes del Estado, entre otros y tampoco hacía extensivo
la utilización de este derecho en procesos distintos a los judiciales(567).
Por ello y, con la finalidad de garantizar una mejor atención de sus dere-
chos y brindar una adecuada protección legal a todos los servidores civiles,
cuya función implique la toma de decisiones, la realización de actos o la omi-
sión de los mismos en el ejercicio de sus funciones, la LSC, en el literal l.
del artículo 35, reglamentado por el artículo 154 del D.S. N° 040-2014-PCM,
contempla la necesidad de incluir disposiciones que permitan un adecuado
2. El Consejo de Ministros.
3. La Presidencia del Consejo de Ministros.
4. Los Ministerios.
5. Entidades Públicas del Poder Ejecutivo.
Los ministerios y las entidades públicas ejercen sus funciones en respuesta a una o
varias áreas programáticas de acción, las cuales son definidas para el cumplimiento de
las funciones primordiales del Estado y para el logro de sus objetivos y metas.
Todas las entidades públicas del Poder Ejecutivo se encuentran adscritas a un Ministerio
o a la Presidencia del Consejo de Ministros.
496
ejercicio del derecho de defensa de los servidores civiles que mejore la con-
tenida en el D.S. N° 018-2002-PCM(568).
Este derecho individual se aprueba en el marco de la implementación

de un nuevo régimen del Servicio Civil que, además de tener como finalidad
que las entidades públicas del Estado alcancen mayores niveles de eficacia y
eficiencia y presten efectivamente servicios de calidad a la ciudadanía, tiene
como objetivo promover el desarrollo de las personas que lo integran, quie-
nes para el ejercicio regular de sus funciones, tales como actos, omisiones o
decisiones adoptadas, merecen defensa y asesoría legal.
La defensa y asesoría es otorgado a pedido de parte, previa evalua-

ción de la solicitud. Siendo que, si al finalizar el proceso, el beneficiario resul-
tara responsable, este deberá reembolsar el costo del asesoramiento y de la
defensa especializados; siendo que Servir emitiría la directiva que regulará
el procedimiento para solicitar y acceder al mencionado beneficio, requisitos,
plazos, montos, entre otros (artículo 154 del Reglamento General)(569).
Si bien, el citado derecho se encuentra ubicado dentro del Libro II del

Reglamento General, cuyas disposiciones aún no se encuentran vigentes,
debemos tener en consideración que de acuerdo a lo previsto en la Segunda
Disposición Complementaria Final de la LSC, las entidades públicas deben
otorgar la defensa y asesorías, a que se refiere el literal l. del artículo 35 de
la LSC, a los servidores civiles que ejerzan o hayan ejercido funciones y
resuelto actos administrativos o actos de administración interna bajo crite-
rios de gestión en su oportunidad. Por tanto, en aplicación de la Novena Dis-
posición Complementaria Final de la LSC, el derecho de defensa y asesoría
legal contemplado en el literal l. del artículo 35 de dicha norma, se encuen-
tra vigente desde el día siguiente de la publicación de la LSC, esto es, desde
el 5 de julio de 2013(570).
En efecto, en cumplimiento de las disposiciones anteriormente seña-

ladas, específicamente, el artículo 154 del Reglamento General, mediante
Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 284-2015-SERVIR-PE, vigente
desde el 23 de octubre de 2015, se aprobó la Directiva Nº 004-2015-SERVIR/
GPGSC(571), “Reglas para acceder al beneficio de defensa y asesoría de los
servidores y exservidores civiles”, modificada posteriormente mediante Reso-
lución N° 185-2016-SERVIR-PE.
(568) Ídem.
(569) En el marco del régimen de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, se regula el derecho
de los servidores civiles a contar con defensa y asesoría legal; no obstante, dicha dispo-
sición será aplicable cuando Servir emita la directiva respectiva que regule el procedi-
miento para solicitar y acceder a tal beneficio.
(571) Publicada en el diario oficial El Peruano el 24 de marzo de 2015.
497
En dicha directiva se reguló las disposiciones para la solicitar y acce-

der al beneficio de la defensa y asesoría legal, asesoría contable, económica
o afín de los servidores y exservidores civiles de las entidades de la admi-
nistración pública (gobierno nacional, regional y local), con cargo a los recur-
sos de la entidad, en procesos que se inicien por omisiones, actos o decisio-
nes adoptadas o ejecutadas en el ejercicio regular de sus funciones o en el
ejercicio regular de encargos. “Antes de la entrada en vigencia de la Directiva
Nº 004-2015-SERVIR/GPGSC no existía en nuestro ordenamiento una nor-
mativa de alcance general en el Servicio Civil que regulara la defensa y ase-
soría de los servidores y exservidores de todas las entidades públicas”(572).
Están comprendidos en la Directiva Nº 004-2015-SERVIR/GPGSC

los servidores y exservidores civiles que se encuentren prestando o hayan
prestado servicios para una entidad pública, sea esta Tipo A o Tipo B, de
acuerdo a la definición dispuesta por el literal a) del artículo IV, Título Pre-
liminar (Disposiciones Generales del Reglamento General y en ejercicio de
la función pública) del Reglamento General, “debiendo precisarse que dicha
definición se aplica exclusivamente para el Sagrh y no tiene implicancias
para aspectos de estructura y organización del Estado ni para otros sistemas
administrativos”(573).
El artículo IV del Título Preliminar del Reglamento General, relativo a las

definiciones, señala que por “servidor civil” se entiende a los servidores del
régimen de la Ley organizados en los siguientes grupos: funcionario público,
directivo público, servidor civil de carrera y servidor de actividades comple-
mentarias, así como a los servidores de todas las entidades, independien-
temente de su nivel de gobierno, cuyos derechos se regulan por los D. Leg.
Nºs 276, 728, 1057, así como bajo la modalidad de contratación directa a
que hace referencia el Reglamento General. Por tanto, las disposiciones de
la Directiva N° 004-2015-SERVIR/GPGSC son aplicables a todas las enti-
dades públicas independientemente del régimen laboral o estatutario de su
personal(574).
Con la entrada en vigencia de la Directiva Nº 004-2015-SERVIR/GPGSC

(23 de octubre de 2015), se tiene por finalidad procurar la defensa y aseso-
ría, entre las cuales se encuentra la defensa y asesoría legal, de los servido-
res y exservidores de todas las entidades de la administración pública,
independientemente de su autonomía y nivel de gobierno al que pertenecen
(gobierno nacional, regional y local), incluso de aquellas solicitudes de aseso-
ría legal y defensa judicial en trámite, de conformidad con lo estipulado en la
LSC (literal l. del artículo 35) y su Reglamento General (artículo 154).

498
Así pues, las entidades deberán adecuar progresivamente sus procedi-

mientos sobre asesoría y defensa para servidores y exservidores civiles a las
estipulaciones señaladas en la citada directiva.
3.2. Reglas para acceder a la defensa y asesoría legal de los servidores

y exservidores civiles
Ahora bien, para acceder al beneficio del derecho de defensa y aseso-
ría legal por parte de los servidores civiles (en servicio y los que dejaron de
prestar servicios) de todas las entidades de la administración pública, en pro-
cesos que se inicien por omisiones, actos o decisiones adoptadas o ejecuta-
das en el ejercicio regular de sus funciones o en el ejercicio regular de encar-
gos, estos (funcionarios y exfuncionarios) deben cumplir con los lineamien-
tos (condiciones y requisitos) exigidos en la Directiva N° 004-2015-SERVIR/
GPGSC, en la que se regula el procedimiento para solicitar y acceder a dicho
beneficio, conforme se puede apreciar en el Cuadro Nº 26.
CUADRO Nº 26
REGLAS PARA ACCEDER AL BENEFICIO DE DEFENSA Y ASESORÍA DE LOS SERVIDORES
Y EXSERVIDORES CIVILES
Lineamientos de la Directiva Nº 004-2015-SERVIR/GPGSC
4. Ejercicio regular de funciones: Es aquella actuación, activa o pasiva, con-

forme a las funciones, actividades o facultades propias del cargo o de la uni-
dad organizacional a la que pertenece o perteneció el solicitante en el ejercicio
de la función pública, así como también la actuación que resulta del cumpli-
miento de disposiciones u órdenes superiores.
5. Bajo criterios de gestión en su oportunidad: Es aquella actuación, activa
o pasiva, que no forma parte del ejercicio de funciones del solicitante, tales
como el ejercicio de un encargo, comisión u otro ejercicio temporal de activi-
dades dispuestos a través de actos de administración interna o cualquier otro
acto normativo predeterminado. Asimismo, se refiere a las acciones efectua-
das en contextos excepcionales en nombre o al servicio de las entidades de la
Administración Pública persiguiendo los fines propios de la función pública.
Definiciones
6. Titular de la entidad: Para fines de la presente directiva, se entiende que el
titular de la entidad es la máxima autoridad administrativa de una entidad
pública. En el caso de los Gobiernos Regionales y Locales, la máxima auto-
ridad administrativa es el Gerente General del Gobierno Regional y el Gerente
Municipal, respectivamente.
7. Costas: Están constituidas por las tasas judiciales, los honorarios de los
órganos de auxilio judicial y los demás gastos judiciales realizados en el
proceso.
8. Costos: Son costos del proceso el honorario del abogado de la parte vence-
dora, más un cinco por ciento destinado al Colegio de Abogados del Distrito
Judicial respectivo para su Fondo Mutual y para cubrir los honorarios de los
Abogados en los casos de Auxilio Judicial.
499
El beneficio de derecho de defensa y asesoría es el derecho individual que

tienen los servidores y exservidores civiles, de conformidad con lo prescrito
en el literal l) del artículo 35 de la Ley del Servicio Civil y artículo 154 de su
Reglamento General, para solicitar y contar con la defensa y asesoría legal,
asesoría contable, económica o afín, con cargo a los recursos de la entidad
que corresponda, para su defensa en procesos judiciales, administrativos,
constitucionales, arbitrales, investigaciones congresales y policiales, en los
que resulten comprendidos, sea por omisiones, actos administrativos o de
administración interna o decisiones adoptadas o ejecutadas en el ejercicio
regular de sus funciones o actividades o bajo criterios de gestión en su opor-
Contenido del tunidad, inclusive como consecuencia de encargos, aun cuando al momento
derecho de defensa de iniciarse el proceso hubiese concluido su vinculación con la entidad; y
y asesoría estrictamente relacionadas con el ejercicio de la función pública.
Este beneficio se extiende a todas las etapas de los procesos mencionados
en el párrafo precedente hasta su conclusión y/o archivamiento definitivo en
instancias nacionales. Así, el ejercicio del derecho a que se refiere el presente
numeral también puede comprender el recibir defensa y asesoría en la etapa
de investigación preliminar o investigación preparatoria, actuaciones ante el
Ministerio Público y la Policía Nacional.
El contenido del derecho de defensa y asesoría no se extiende al reconoci-
miento de concepto alguno, producto del resultado del proceso, procedi-
miento o investigación, a favor del servidor o exservidor civil.
Para acceder a la defensa y asesoría, se requiere de una solicitud expresa con-

teniendo los requisitos establecidos en el numeral 6.3 del artículo 6 de la pre-
sente Directiva y que haya sido citado o emplazado formalmente en calidad de
denunciado, investigado, procesado, imputado, demandado, testigo, tercero
Procedencia civilmente responsable o para la actuación de alguna prueba, dentro de alguno
del ejercicio de los procesos, investigaciones o procedimientos previos mencionados en el
del derecho a la numeral 5.2 del artículo 5 de la presente Directiva.
defensa y asesoría Los hechos vinculados al servidor o exservidor civil en el proceso o investiga-
ción deben estar relacionados a una omisión, acción o decisión realizada en el
ejercicio regular de sus funciones o actividades o bajo criterios de gestión en
su oportunidad, como está definido en los numerales 5.1.1 y 5.1.2 del artículo
5 de la presente Directiva; derivadas del ejercicio de la función pública.
No procede el beneficio de defensa y asesoría solicitado en los siguientes

supuestos:
a) Cuando el solicitante no tenga la calidad de denunciado, investigado, pro-
cesado, imputado, demandado, testigo, tercero civilmente responsable –de
ser el caso– o no haya sido citado para la actuación de alguna prueba en
los procesos, procedimientos previos o investigaciones a que se refiere el
numeral 5.2 del artículo 5 de la presente Directiva.
Improcedencia
del beneficio de b) Cuando el solicitante no obstante tener la calidad de denunciado, investigado,
defensa y asesoría procesado, imputado, demandado, testigo, tercero civilmente responsable
–de ser el caso– o haya sido citado para la actuación de alguna prueba en
los procesos, procedimientos previos o investigaciones a que se refiere el
numeral 5.2 del artículo 5 de la presente Directiva, los hechos imputados no
estén vinculados a omisiones, acciones o decisiones en el ejercicio regular
de sus funciones o bajo criterios de gestión en su oportunidad como servi-
dor civil o exservidor civil de la respectiva entidad, derivadas del ejercicio
de la función pública.
500
c) Cuando se trate de procesos o investigaciones que pretendan ser impulsados

en calidad de demandante o denunciante por el propio servidor o exservidor
civil en contra de terceros o de la entidad en la que presta o prestó servicios.
d) Cuando la investigación o proceso, objeto de la solicitud ya se encuentre
resuelto o archivado con resolución administrativa que haya causado estado,
laudo arbitral firme o sentencia consentida o sentencia ejecutoriada.
e) Otras que se señalen posteriormente por norma específica.
Para acceder al derecho de defensa y asesoría, el solicitante debe presentar

ante la oficina de trámite documentario o la que haga sus veces de la entidad
respectiva, los siguientes documentos:
a) Solicitud dirigida al titular de la entidad, con carácter de declaración jurada,
conteniendo los datos completos de identificación, domicilio real, preci-
sando su condición de servidor o exservidor civil, datos del expediente del
procedimiento, proceso o investigación respectivo, una narración de los
hechos, copia de la notificación o comunicación recibida, calidad del empla-
zamiento y mención expresa de que los hechos imputados están estricta-
mente vinculados a omisiones, acciones o decisiones en el ejercicio regular
de sus funciones o bajo criterios de gestión que en su oportunidad como
servidor civil o exservidor civil adoptó, derivadas del ejercicio de la función
pública (ver Anexo 1).
a) Compromiso de reembolso por medio del cual el solicitante se compromete a
devolver el costo de asesoramiento y de la defensa, si al finalizar el proceso
se demuestra su responsabilidad (ver Anexo 2), de acuerdo a las condiciones
Requisitos para la que establezca la entidad.
admisibilidad de la b) Propuesta de servicio de defensa o asesoría precisando si esta se solicita
solicitud por todo el proceso o por alguna etapa. Cuando se proponga un determi-
nado defensor o asesor deberá señalarse las razones de dicha propuesta,
así como el monto estimado de los respectivos honorarios profesionales
propuestos (ver Anexo 3).
c) Compromiso de devolver a la entidad los costos y las costas determinados
a su favor, en caso no resulte responsable en el procedimiento, proceso o
investigación y siempre que dicho pago haya sido ordenado por la autoridad
competente. Dicha devolución se realiza a la entidad correspondiente, en el
plazo de diez (10) días hábiles, contado a partir del momento en que la parte
vencida haya efectuado el pago dispuesto por la autoridad competente (ver
Anexo 4).
Se entiende por costas y costos lo señalado en los artículos 410 y 411 del Texto
Único Ordenado del Código Procesal Civil.
Los documentos presentados tendrán la calidad de declaración jurada para
todos los efectos legales que correspondan, conforme a la presunción de vera-
cidad contenida en el artículo 42 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General y por consiguiente sujetos a verificación.
a) Presentación de solicitud
El servidor o exservidor presentará su solicitud, en forma gratuita, adjuntando
Procedimiento de los documentos señalados en el numeral precedente, dirigidos al Titular de la
tramitación de la entidad, debidamente llenados y firmados.
solicitud ante la La omisión de los requisitos exigidos en el numeral 6.3 del artículo 6 de la pre-
entidad sente Directiva, debe ser subsanada por el solicitante dentro del plazo máximo
de dos (2) días hábiles desde que le sea requerido. Este plazo adicional sus-
pende todos los plazos señalados en la presente Directiva.
501
En caso el solicitante no subsane los requisitos de admisibilidad, se considera

automáticamente como no presentada la solicitud, y los recaudos se ponen a
disposición del servidor o exservidor para que los recabe en la oficina de trámite
documentario o la que haga sus veces de la respectiva entidad; sin perjuicio que
pueda nuevamente formular su solicitud.
b) Informe de la oficina de asesoría jurídica
Recibido el expediente, la oficina de asesoría jurídica o la que haga sus veces
deberá solicitar los antecedentes del solicitante a la oficina de recursos huma-
nos o la que haga sus veces de la respectiva entidad, así como cualquier otra
documentación necesaria para evaluar la solicitud, debiendo remitirse lo solici-
tado en un plazo no mayor de tres (3) días hábiles.
Una vez recibida la información solicitada, la oficina de asesoría jurídica o la
que haga sus veces en un plazo máximo de cinco (5) días hábiles, emite opi-
nión sobre el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia de
la solicitud planteada. Asimismo, prepara el proyecto de resolución respectivo
y eleva todo el expediente a la autoridad competente para resolver.
El informe que emita la oficina de asesoría jurídica o quien haga sus veces debe
pronunciarse también respecto a la cautela de los intereses de la entidad con
la finalidad de evaluar la intervención de Procuradores Ad Hoc en el proceso
correspondiente, como se determina en el numeral 6.8 del artículo 6 de la pre-
sente directiva.
Procedimiento de
c) Procedencia de la solicitud
tramitación de la
De considerarse que procede la solicitud, se formaliza esta mediante resolución
solicitud ante la
del titular de la entidad, indicando expresamente la procedencia o no de la auto-
entidad
rización del otorgamiento del beneficio de defensa y asesoría y disponiendo que
los órganos competentes adopten las acciones para la ejecución de los gastos
respectivos.
La resolución respecto a la procedencia o no de la solicitud presentada no debe
exceder del plazo de quince (15) días hábiles de recibida la solicitud por la enti-
dad. Vencido dicho plazo, sin pronunciamiento expreso de la entidad, el servidor
o exservidor considerará aprobada su solicitud, sin perjuicio de la responsabi-
lidad administrativa que pudiera corresponder al servidor civil que incurrió en
demora o inacción.
En el caso que el titular de la entidad sea el que solicite la defensa y asesoría,
se aplica de manera supletoria el numeral 3) del artículo 88 de la Ley Nº 27444,
así como el procedimiento previsto en los artículos 89 y 90 de la Ley Nº 27444.
d) Contratación de servicios de defensa y asesoría
Aprobada la solicitud, la oficina de asesoría jurídica, considerando la informa-
ción que le remitan las áreas competentes de la entidad sobre la materia que
genera la solicitud, el estado del proceso, procedimiento o investigación, así
como la etapa procesal, realizará el requerimiento respectivo a la oficina general
de administración o a quien haga sus veces para la contratación del servicio
correspondiente.
En caso exista conflicto de intereses, el servidor o exservidor civil podrá solici-
tar la contratación de un nuevo servicio de defensa o asesoría.
La aplicación de la presente directiva se financia con cargo al presupuesto de

las entidades que contraten los servicios de defensa y asesoría, sin demandar
recursos adicionales al tesoro público.
El ejercicio del derecho de defensa y asesoría, atendiendo a la naturaleza de los
Financiamiento procedimientos, procesos o investigaciones, se puede contratar por etapas con
sujeción al marco normativo correspondiente.
La oficina general de administración o quien haga sus veces en la entidad tomará
las previsiones que resulten necesarias para la cobertura de las contingencias
que se deriven de los procesos respectivos.
502
La entidad por medio de sus órganos competentes supervisará el cumpli-

miento estricto del contrato u orden de servicio según corresponda, pudiendo
solicitar informes sobre la estrategia especializada, avances del caso, diligen-
Supervisión y cias, entre otros.
contratación Anualmente, la oficina general de administración o quien haga sus veces, en
coordinación con el órgano competente, debe evaluar el servicio contratado
para aquellos casos que superen un ejercicio presupuestal, a efectos de pro-
gramar oportunamente su continuidad.
Si al finalizar el proceso, procedimiento o investigación se determinara la res-

ponsabilidad a cargo del servidor o exservidor civil, este debe reembolsar el
monto abonado por concepto de honorarios profesionales por la asesoría pro-
fesional prestada y la defensa legal, a la culminación del proceso, debiendo ser
requerido previamente mediante comunicación escrita, por la oficina gene-
ral de administración o quien haga sus veces. En caso de incumplimiento de
reembolso ante dicho requerimiento, la mencionada oficina remitirá copia de
los antecedentes al procurador público de su entidad o del sector correspon-
diente para el inicio de las acciones legales que pudieren tener lugar.
La oficina general de administración o quien haga sus veces queda facultada
a adoptar las medidas que correspondan para el recupero del monto a que se
Obligación de refiere el presente numeral, en coordinación con la oficina de asesoría jurídica
reembolso o quien haga sus veces o la procuraduría pública correspondiente a la entidad,
según corresponda.
Para fines de establecer el reembolso del monto integral abonado por la
defensa y asesoría, la responsabilidad del servidor o exservidor civil se deter-
minará hasta la efectiva conclusión y/o archivamiento del proceso, procedi-
miento o investigación.
La conclusión se produce en cualquiera de los siguientes supuestos:
a) Cuando la decisión ha quedado consentida o ejecutoriada o,
b) Cuando se han resuelto los recursos de impugnación presentados ante
otras instancias, etapas, o autoridades competentes, y siempre que sean por
los mismos hechos por los que se aprobó la defensa y asesoría.
El Titular de la entidad podrá solicitar al consejo de defensa jurídica del Estado,

conforme a su normativa, que se nombren procuradores ad hoc en los casos
Intervención
en los que sus servidores o exservidores civiles sean denunciados por actos,
de Procuradores
omisiones o decisiones adoptadas en el ejercicio de sus funciones o bajo
Ad Hoc
criterios de gestión en su oportunidad, con el objetivo de constituirse en el
proceso y cautelar los intereses de la entidad.
Entrega de
Las entidades públicas deberán brindar información oportunamente que con-
información para la
tribuya a la defensa y asesoría solicitada por el servidor o exservidor civil.
defensa y asesoría
Cabe precisar que, la solicitud para que un abogado o asesor especí-

fico sea contratado para la defensa del servidor o exservidor a que se refiere
el inciso b. del numeral 6.3 de la citada directiva tiene la condición de pro-
puesta y no es una condición de obligatorio cumplimiento por parte de la enti-
dad, pues la contratación de los servicios para brindar la defensa o asesoría
503
se financia con cargo al presupuesto de la entidad sin demandar recursos

adicionales al tesoro público(575).
Asimismo, el beneficio de defensa y asesoría es el derecho individual de

los servidores y exservidores civiles a solicitar y contar con la defensa y ase-
soría legal, puede otorgarse respecto a los procesos o procedimientos inicia-
dos por la propia entidad y en contra de su propio personal, así como aquellos
derivados de informes de control, es decir, el otorgamiento de dicho beneficio
puede darse también en aquellos procesos judiciales iniciados por las propias
entidades y en contra de su propio personal(576).
Para lo cual, es deber de la oficina general de administración o quien

haga sus veces gestionar los recursos necesarios para el financiamiento de
la contratación de los servicios de defensa y asesoría, a fin de garantizar
el adecuado ejercicio del derecho a la defensa y asesoría legal de servi-
dores y/o exservidores, conforme se encuentra establecido en la Directiva
Nº 004-2015-SERVIR/GPGSC(577).
Por otro lado, es importante precisar que, al no estar previsto expre-

samente en la LSC, el Reglamento General y la Directiva, la posibilidad de
que la defensa y asesoría legal sea ejercida por algún órgano o unidad orgá-
nica de un entidad (Oficina de Asesoría Jurídica o la que haga sus veces),
dicha situación no sería factible, pues sería contrario al espíritu de las nor-
mas señalas(578).
Respecto del derecho al beneficio de defensa legal y compromiso de

reembolso para acceder al beneficio, debemos precisar que, “si al finalizar el
proceso, procedimiento o investigación se determinara la responsabilidad a
cargo del servidor o exservidor civil, este deberá reembolsar el monto abo-
nado por concepto de honorarios profesionales por la asesoría profesional
y la defensa legal a la culminación del proceso. La entidad debe requerir
dicho reembolso mediante comunicación escrita. En caso de incumplimiento
de pago, la Oficina General de Administración queda facultada a adoptar las
medidas que correspondan para el recupero del monto en coordinación con
la Oficina de Asesoría Jurídica o la Procuraduría Pública correspondiente a
la entidad, de acuerdo al numeral 6.7 de la Directiva N° 004-2015-SERVIR/
GPGSC.
Sin perjuicio de lo antes señalado, a manera de opinión y crítica, debe-

mos señalar que, si bien el derecho que tiene toda persona a un abogado para
asumir su defensa es un imperativo que deviene de la propia Constitución; sin

(577) Ídem.
504
embargo, cuando se trata de un servidor o exservidor civil de la administra-

ción pública (por ejemplo, exfuncionarios de gobiernos regionales), más aún
cuando la defensa legal es financiada por el erario nacional, resulta un poco
controvertida. Al respecto, surgen las siguientes interrogantes: ¿Quién fisca-
liza el cumplimiento de las normas respecto a la asesoría y defensa legal?
¿Procede la defensa de un funcionario que dejó dicho cargo hace más de 5
años? ¿Hasta qué monto se puede financiar la asesoría y defensa legal?
La fiscalización estaría a cargo de cada entidad, pero ello es insufi-

ciente, puesto que pueden presentarse conflicto de intereses, por ejemplo.
Ahora bien, el financiamiento y el reembolso del beneficio de defensa legal
son tal vez los aspectos que más llaman la atención respecto de su recono-
cimiento y otorgamiento. Pues, en principio, se debe tener en cuenta que es
con el dinero de todos los peruanos con que se financia la defensa del servi-
dor o exservidor civil que afronta un proceso administrativo o judicial, aun se
disponga el reembolso del monto gastado.
A continuación, presentamos los formatos de los Anexos a que alude

la Directiva N° 004-2015-SERVIR/GPGSC, a fin de que puedan tenerse pre-
sente por parte de la entidad y de los servidores o exservidores civiles que
requieren el beneficio de la defensa y asesoría legal (anexos 1, 2, 3 y 4):
ANEXO 1
MODELO DE SOLICITUD
Lugar…y fecha (precisar día, mes y año)

Señor(a)
(nombres y apellidos completos)
(cargo)
(entidad)
Presente.-
Asunto: Solicitud de defensa o asesoría
Referencia: Nº de Expediente del Proceso, Procedimiento o Investigación
De mi consideración:
Yo,.............. (nombre, DNI, teléfono y dirección del solicitante), me dirijo a usted en mi calidad de
.......... (cargo o función que desempeña o desempeñada) en la entidad que usted representa, para soli-
citarle al amparo de lo dispuesto en el numeral l) del artículo 35 de la Ley Nº 30057 y el artículo 154 del
Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, se sirva disponer lo necesario para que se me brinde (precisar
si es defensa o asesoría).......por cuanto he sido comprendido en ........... (investigación, procedimiento
o proceso) siguiente:
a) Promovido por ................ (indicar la persona natural o jurídica, autoridad o entidad que pro-
mueve la investigación, procedimiento o proceso).
b) Ante la autoridad.............. (indicar la autoridad ante quien se lleva la investigación, procedi-
miento o proceso).
c) Sobre la materia siguiente.... (precisar la materia u objeto de investigación o proceso judicial,
administrativo, constitucional, arbitral, congresal, policial, del Ministerio Público o procedi-
miento previo, de corresponder).
505
d) Donde se me involucra en los siguientes hechos ...... (describir brevemente los hechos que se
imputan en la investigación, proceso o procedimiento previo).
e) Los hechos se desarrollaron durante el ejercicio de mis funciones como............ (precisar el
cargo que ejerce o ejerció) en la entidad............ (consignar el nombre de la entidad).
Para estos efectos cumplo con adjuntar lo siguiente:
a) Copia del documento que acredita la citación o el emplazamiento en la investigación, procedi-
miento o proceso correspondiente.
b) Compromiso de reembolso.
c) Propuesta de defensa o asesoría.
d) Compromiso de devolución.
Esperando una pronta atención a la presente, hago propicia la ocasión para expresarle las muestras
de mi mayor consideración y estima personal.
Atentamente,
------------------------------------------------------
(Firma)
Nombres y apellidos completos del solicitante
DNI Nº........
Nota: En todo lo no prescrito por el presente Anexo 1, se tiene presente lo establecido en el artículo 113
de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
ANEXO 2
COMPROMISO DE REEMBOLSO
Yo,................. (precisar nombres y apellidos), en mi calidad de (servidor civil o exservidor civil) de

la entidad (nombre de la entidad) ..........., identificado con D.N.I. Nº .........., en relación a la solicitud de
defensa o asesoría presentada con fecha .............. y al proceso ....... (indicar proceso, procedimiento
o investigación), seguido en mi contra ante .............. (precisar la autoridad respectiva), DECLARO EN
FORMA VINCULANTE y BAJO RESPONSABILIDAD, que asumo el compromiso de reembolsar a la entidad
............... (nombre de la entidad), el monto abonado por concepto de honorarios profesionales de la ase-
soría especializada solicitada por derecho de defensa o asesoría, si al finalizar el proceso se demostrara
responsabilidad a cargo del suscrito, conforme a lo establecido en el numeral l) del artículo 35 de la Ley
Nº 30057 y el segundo párrafo del artículo 154 del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM.
Para el caso del servidor civil con vínculo vigente con la entidad:
Para estos efectos, autorizo inclusive a la entidad........... (nombre de la entidad), a descontar, si se
diere el caso, de mi liquidación de beneficios sociales, el monto que correspondiera, según informe ela-
borado por la Oficina General de Administración o la que haga sus veces, de modo que cubra la integridad
de lo que se pagó por mi derecho de defensa o asesoría.
En caso surjan discrepancias o controversias en la interpretación o incumplimiento en la ejecución
de alguno de los compromisos emitidos en el presente documento, me someto a la jurisdicción de los
jueces y tribunales que correspondan, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles o
penales a que hubiere lugar, conforme a la normatividad vigente.
Ciudad,.... de ..... de 2....
------------------------------------------------------
(Firma)
DNI Nº........
506
ANEXO 3
PROPUESTA DE DEFENSA O ASESORÍA

Lugar... y fecha (día, mes y año)
Señor(a)
....................
Jefe(a) de la Oficina General de Administración
(Nombre de la entidad)
Presente.-
Asunto: Propuesta de defensa o asesoría
De mi consideración:
Es grato dirigirme a usted, para saludarlo(a) cordialmente y, a la vez, informar que, con relación a la
defensa o asesoría solicitada en mi calidad de........... (cuenta o no con vínculo vigente) de la entidad que
usted representa, propongo como (señalar persona natural o jurídica que brindará el servicio de defensa
o asesoría, detallando la materia en que se especializa la persona natural o jurídica)...........(consignar
nombres y apellidos completos) ......................................................., de conformidad con lo dispuesto
en el numeral 6.3 del artículo 6 de la Directiva sobre “Reglas para el ejercicio del derecho de defensa y
asesoría de los servidores y exservidores civiles”.
Agradeciendo la atención, hago propicia la ocasión para expresarle las muestras de mi mayor con-
sideración y estima personal.
Atentamente,
------------------------------------------------------
(Firma)
DNI Nº........
ANEXO 4
COMPROMISO DE DEVOLUCIÓN
Yo,..................... (nombres y apellidos completos), en mi calidad de ......... (precisar si cuenta o no

con vínculo vigente) de la entidad ........... (nombre de la entidad), identificado con D.N.I. Nº .........., en
relación a la solicitud de defensa o asesoría presentada con fecha .............. y al proceso ..................
(indicar proceso/investigación) seguido en mi contra ante .............. (precisar la autoridad respectiva),
DECLARO EN FORMA VINCULANTE y BAJO RESPONSABILIDAD, que asumo el compromiso de devolver
a la entidad ............... (nombre de la entidad), los costos y las costas determinados a mi favor, en caso
no resulte responsable en el procedimiento, proceso o investigación y siempre que dicho pago haya sido
ordenado por la autoridad competente. Dicha devolución se realiza a la entidad correspondiente, en el
plazo de diez (10) días hábiles, contado a partir del momento en que la parte vencida haya efectuado el
pago dispuesto por la autoridad competente, en los procesos o procedimientos que corresponda, como
se indica en el numeral 6.3 del artículo 6 de la Directiva Nº XXX-2015-SERVIR/GPGSC, aprobada por
Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº XXX-2015-SERVIR/PE.
En caso de surgimiento de discrepancia o controversia en la interpretación o incumplimiento en
la ejecución del compromiso declarado en el presente documento, me someto a la jurisdicción de los
jueces y tribunales que correspondan, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles o
penales, a que hubiere lugar, conforme a la normatividad vigente.
Ciudad,.... de ..... de 2....
------------------------------------------------------
(Firma)
DNI Nº........
507
XIII. PROTECCIÓN SOCIAL DEL SERVIDOR CIVIL: PENSIONES Y SALUD
La seguridad social es un componente trascendental en la estructura

política, social, económica y jurídica de todos los países, a tal punto que las
decisiones de los gobernantes, con relación al sistema que adoptarán en
determinado momento histórico, pueden originar un ahorro considerable de
los recursos del Estado o, por el contrario, generar reclamos sociales, deri-
vados del descontento por prestaciones insuficientes, que a su vez tendrán
impacto negativo en el Tesoro Público.
Dos son los principales objetivos de un sistema previsional: primero,
lograr el máximo grado de cobertura posible; y segundo, que las prestacio-
nes que ofrezca sean suficientes para cubrir un nivel mínimo de consumo en
la vejez, como puede ser el caso de los funcionarios y servidores públicos
(ahora denominados en conjunto, servidores civiles).
Es así que, el artículo 11 de la Constitución Política de 1993 señala que el
Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través
de entidades públicas, privadas o mixtas, supervisando su eficaz funcionamiento.
En materia de pensiones, desde finales de 1992 tenemos un sistema
previsional dual, en que contamos con un sistema público, conformado a
su vez por cuatro regímenes(579), y uno privado, a cargo de empresas par-
ticulares denominadas AFP, que administran los aportes de los trabajadores
(públicos o privados) que se afilian a dicho régimen; son supervisadas por la
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS).
En la medida que el régimen del Decreto Ley N° 20530 está cerrado
desde el 18 de noviembre de 2004, por mandato de la Ley N° 28389, que
modificó la Primera Disposición Final de la Constitución Política de 1993, y
que a los regímenes pensionarios de los militares y policías, así como el de
los servidores diplomáticos, solo ingresan aquellos empleados públicos que
pertenezcan a dichas instituciones, nos centraremos en el Sistema Nacional
(SNP)(580) y el Sistema Privado de Pensiones (SPP)(581).
(579) Ley de Pensiones Militar Policial (Decreto Ley N° 19846), Sistema Nacional de Pensio-
nes (Decreto Ley N° 19990), Ley de Pensiones de los Servidores Públicos (Decreto Ley
N° 20530) y Ley de Pensiones de los Servidores Diplomáticos (Decreto Legislativo N° 894).
(580) Sistema de reparto administrado desde 1995 por la Oficina de Normalización Previsional
(ONP). “Pese a las dudas que subsisten respecto de la eficiencia del Estado como admi-
nistrador de derechos pensionarios, lo cierto es que el Sistema Nacional de Pensiones
tiene más de cuatro décadas desde su creación en 1973”, cuya evolución se ha manifes-
tado en menor medida a nivel legislativo, pero en sobremanera, a nivel jurisprudencial,
como se puede apreciar de las STC recaídas en los Expedientes Nºs 050-2005-AI/TC
(acumulado) y 1417-2005-PA/TC, por poner algunos ejemplos. Para mayores alcances
sobre el SNP, véase ABANTO REVILLA, César. Manual de Sistema Nacional de Pensio-
nes. Gaceta Jurídica, Lima, 2014.
(581) Para mayores alcances sobre el SPP, sus constantes reformas, así como las presta-
ciones pensionarias que regula a favor del asegurado y sus derechohabientes, sus
508
De acuerdo al artículo 16 de la Ley Nº 28991, Ley de Libre Desafiliación

Informada, el empleador (público o privado) debe entregar a aquellos traba-
jadores no afiliados, que ingresen por primera vez a un centro laboral, una
copia de un “Boletín Informativo”(582) que contenga las características, diferen-
cias y demás peculiaridades de los sistemas pensionarios vigentes, a fin que
decidan libremente su afiliación, para lo cual tendrán un plazo de diez (10)
días, para expresar su voluntad, y diez (10) adicionales para ratificar o cam-
biar su decisión. Vencido este último plazo sin que el trabajador hubiera ele-
gido, el empleador lo afiliará en el Sistema Privado de Pensiones.
El hecho que el servidor o empleado público pertenezca al régimen labo-

ral de los Decretos Legislativos Nº 276, Nº 728 o Nº 1057, o al de la Ley
N° 30057, no cambia el procedimiento de afiliación y pago de aportes (con-
tribuciones) al régimen pensionario al que finalmente se decida incorporarse.
Cabe precisar que la Ley Nº 29849, Ley que establece la eliminación

progresiva del Régimen Especial del Decreto Legislativo Nº 1057 y otorga
derechos laborales, precisa en el literal j de su artículo 6 que el contrato
CAS otorga al trabajador el derecho a afiliarse a un régimen de pensiones,
pudiendo elegir entre el SNP o el SPP, y cuando corresponda, al Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR).
En lo concerniente a las prestaciones en salud para los servidores de la

carrera pública, cabe acotar que los Decretos Legislativos Nºs 276 y Nº 728
establecen expresamente el derecho de los servidores comprendidos bajo
dichos regímenes a estar comprendidos en el sistema de seguridad social en
salud; sin embargo, ambas normas tienen una cláusula abierta en la que se
reconoce a los trabajadores comprendidos en su ámbito de aplicación todos
los demás derechos reconocidos en otras leyes y reglamentos.
Por su parte, las normas que regulan el contrato administrativo de servi-

cios (CAS), establecen expresamente este derecho para los trabajadores
comprendidos en dicho régimen laboral. Así, el artículo 6 del Decreto Legis-
lativo Nº 1057, modificado por el artículo 2 de la Ley Nº 29849, determina lo
siguiente:
“Artículo 6.- Contenido
El Contrato Administrativo de Servicios otorga al trabajador los si-

guientes derechos: (…)
antecedes, su regulación jurisprudencial, entre otros aspectos de suma relevancia,

véase ABANTO REVILLA, César. Manual de Sistema Privado de Pensiones. Gaceta
Jurídica, Lima, 2013.
(582) Boletín elaborado por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo en coordinación
con la SBS y la ONP, aprobado por la Resolución Ministerial N° 044-2013-TR de fecha 1
de marzo de 2013.
509
k) Afiliación al régimen contributivo que administra EsSalud. La con-

tribución para la afiliación al régimen contributivo que administra
EsSalud tiene como base máxima el equivalente al 30 % de la UIT
vigente en el ejercicio por cada asegurado.
Cuando el trabajador se encuentre percibiendo subsidios como con-

secuencia de descanso médico o licencia pre y posnatal, le corres-
ponderá percibir las prestaciones derivadas del régimen contribu-
tivo referido en el párrafo anterior, debiendo asumir la entidad con-
tratante la diferencia entre la prestación económica de EsSalud y la
remuneración mensual del trabajador”.
Finalmente, la Ley del Servicio Civil reconoce a los servidores públicos

el derecho a la seguridad social en salud. Así, el literal k) del artículo 35 de la
citada ley establece lo siguiente:
Artículo 35.- Derechos individuales del servidor civil
El servidor civil tiene los siguientes derechos: (…)
h) Seguridad social en salud y pensiones, de acuerdo a la legisla-

ción sobre la materia”.
Como puede advertirse, en los tres de los cuatro regímenes laborales

antes mencionados existe una remisión a la “legislación sobre la materia”, es
decir a las normas que regulan las prestaciones de seguridad social en salud
para los trabajadores del Sector Público.
En el conjunto de tales normas tenemos, en primer lugar, que la Ley

Nº 26790, Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, establece
en su artículo 2 que el “Seguro Social de Salud otorga cobertura a sus ase-
gurados brindándoles prestaciones de prevención, promoción, recuperación
y subsidios para el cuidado de su salud y bienestar social, trabajo y enferme-
dades profesionales”.
El artículo 3 de la citada ley determina que:
“Artículo 3.- Asegurados
Son asegurados del Régimen Contributivo de la Seguridad Social en

Salud, los afiliados regulares o potestativos y sus derechohabientes.
Son afiliados regulares: Los trabajadores activos que laboran bajo

relación de dependencia o en calidad de socios de cooperativas de
trabajadores (…)”.
510
Y en el artículo 4 se determina lo siguiente:
“Artículo 4.- Entidades empleadoras
Para fines de la aplicación de la presente ley, se entiende por Enti-

dades Empleadoras a las empresas e instituciones públicas o pri-
vadas que emplean trabajadores bajo relación de dependencia, las
que pagan pensiones y las cooperativas de trabajadores.
Como puede apreciarse, los trabajadores del Sector Público son asegu-
rados obligatorios de la seguridad social en salud, por lo que las entidades
públicas están obligadas a efectuar el aporte correspondiente, el cual equi-
vale al 9 % de la remuneración mensual, conforme lo establece el artículo 6
de la citada ley:
“Artículo 6.- Aportes
Los aportes por afiliación al Seguro Social de Salud son de carácter

mensual y se establecen de la siguiente forma:
a) Afiliados regulares en actividad:
El aporte de los trabajadores en actividad, incluyendo tanto los que

laboran bajo relación de dependencia como los socios de cooperati-
vas, equivale al 9 % de la remuneración o ingreso. La base imponi-
ble mínima mensual no podrá ser inferior a la Remuneración Mínima
Vital vigente. Es de cargo de la entidad empleadora que debe decla-
rarlos y pagarlos a EsSalud, al mes siguiente, dentro de los plazos
establecidos en la normatividad vigente, a aquel en que se deven-
garon las remuneraciones afectas.
Para estos efectos se considera remuneración la así definida por

los Decretos Legislativos Nºs 728 y 650 y sus normas modificato-
rias. Tratándose de los socios trabajadores de cooperativas de tra-
bajadores, se considera remuneración el íntegro de lo que el socio
recibe como contraprestación por sus servicios”.
No obstante, esta regla no se aplica para los trabajadores CAS, toda vez
que, tal como ya se ha señalado antes, el aporte que efectúan las entidades
públicas respecto de estos trabajadores tiene como base máxima el 30 % de
la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) vigente en el año correspondiente. Ello
implica que para el año 2017 el aporte máximo a la seguridad social en salud
por trabajador CAS asciende a S/ 109.35.
Por último, es importante tener prese que de conformidad a lo esta-

blecido en la Undécima Disposición Complementaria Transitoria de la LSC,
los servidores que se encuentren en el régimen pensionario del Decreto Ley
511
N° 20530, Régimen de Pensiones y Compensaciones por Servicios Civiles

prestados al Estado(583) (conocido como el régimen de la “cédula viva”, actual-
mente cerrado) no comprendidos en el Decreto Ley Nº 19990, que opten por
incorporarse al nuevo régimen del Servicio Civil regulado por la Ley Nº 30057
no se les acumula el tiempo de servicios, debiendo afiliarse al Sistema Nacio-
nal de Pensiones (SNP) o al Sistema Privado de Administración de Fondos
de Pensiones (SPP), durante este nuevo periodo de trabajo.
Así, para el cálculo de la pensión a que se refiere el artículo 5 de la Ley

N° 28449, Ley que establece las nuevas reglas del régimen de pensiones del
Decreto Ley N° 20530, se toma como referencia la fecha de traslado al nuevo
Ahora bien, cuando dichos servidores culminen su Servicio Civil, percibi-

rán la pensión bajo el régimen del Decreto Ley N° 20530 (pensión de cesan-
tía), más aquella que pudiera haber generado en el SNP o SPP: pensión de
jubilación o de vejez –inclusive invalidez–, en el caso del titular de la pensión,
y pensión de sobrevivientes o de sobrevivencia (de viudez, de orfandad o de
ascendientes), en el caso de los beneficiarios del titular.
(583) Al respecto, para mayores alcances sobre el régimen de la cédula viva, se pueden revisar
los siguientes trabajos: ABANTO REVILLA, César. “Crónica de una muerte anunciada.
Comentarios sobre la reforma del Decreto Ley N° 20530”. En: Actualidad Jurídica. Nº 126
Gaceta Jurídica, Lima, 2004; ABANTO REVILLA, César. “Aproximación a los criterios
establecidos por el Tribunal Constitucional en la sentencia sobre la reforma del régimen
de pensiones del Decreto Ley N° 20530”. En: Revista Diálogo con la Jurisprudencia.
Nº 82, Gaceta Jurídica, Lima, 2005; GONZÁLES HUNT, César. “El futuro de la cédula
viva. Reforma constitucional del régimen previsional del Estado”. En: Actualidad Jurídica.
Nº 126, Gaceta Jurídica, Lima, 2004; NEVES MUJICA, Javier. Pensiones: Reforma y
Jurisprudencia. El D.L. Nº 20530 y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. PUCP,
Lima, 2009; entre otros.
512
CAPÍTULO VI
DE LAS RELACIONES COLECTIVAS DE
TRABAJO EN EL EMPLEO PÚBLICO
Y EN EL SERVICIO CIVIL. DERECHO
DE SINDICACIÓN, DE HUELGA Y DE
NEGOCIACIÓN COLECTIVA
DE LAS RELACIONES COLECTIVAS DE TRABAJO
EN EL EMPLEO PÚBLICO Y EN EL SERVICIO CIVIL.
DERECHO DE SINDICACIÓN, DE HUELGA
Y DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA
Como se sabe, el Derecho del Trabajo tiene un doble origen histórico

jurídico, que coexisten en un equilibrio permanente cambiante, tanto en el
tiempo como en el especio: por un lado (origen heterónomo), la intervención
directa del Estado a través de la ley, limitando las facultades del empleador y
estableciendo reglas de juego en las relaciones entre capital y trabajo, por el
otro (origen autónomo), la acción directa de los trabajadores organizados en
sindicatos que imponen o negocian aquellos límites o reglas a través del con-
flicto o negociación colectiva. Así, tenemos consolidado un Derecho del Tra-
bajo de fuente heterónoma y claramente dicotómico: protector del trabaja-
dor individual pero controlador y limitador de la acción colectiva(584) en
el Sector Privado y, sobre todo, en el Sector Público.
Jorge Rendón(585) refiere que, el Derecho del Trabajo, denominado colec-

tivo, trata de tres grandes aspectos de las relaciones laborales:
- De las organizaciones sindicales.
- De la prevención y solución de los conflictos de trabajo.
- De las paralizaciones colectivas del trabajo.
(584) BOZA, Guillermo y otros. Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo Comentada. Consul-
tores Jurídicos Asociados, Lima, 1994, p. 3.
(585) RENDÓN VÁSQUEZ, Jorge. Derecho del Trabajo Colectivo: Relaciones colectivas en la
actividad privada. Grijley, Lima, 2014, 2014, pp. 9-10.
515
Las organizaciones sindicales, enfatiza el autor citado, son los sujetos

fundamentales del Derecho del Trabajo colectivo, quien actúan en represen-
tación de los trabajadores o de los empleadores, según estén constituidas por
unos u otros. “Su acción, contestada por la parte contraria, da lugar a conflic-
tos, para cuya atenuación o extinción el Estado ha organizado diversos pro-
cedimientos de previsión y solución. Estos conflictos pueden originar parali-
zaciones colectivas del trabajo, como huelgas y lock-outs, mediante las cua-
les una parte entiende presionar a la otra, para llevarla a una aceptación de
sus puntos de vista o exigencias”.
El marco normativo internacional que regula las relaciones colectivas de

trabajo e instituciones que la conforman, tales como son las organizaciones
sindicales, la negociación colectiva y la huelga, está conformado, principal-
mente, por los Convenios (ratificados) y Recomendaciones de la OIT, entre
los cuales tenemos:
- Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindi-

cación, 1948 (núm. 87).
- Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva,

1949 (núm. 98).
- Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135).
- Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública,

1978 (núm. 151).
- Recomendación sobre los representantes de los trabajadores, 1971

(núm. 143).
- Recomendación sobre las relaciones de trabajo en la administración

pública, 1978 (núm. 159).
A nivel nacional, nuestra Constitución Política de 1993 prescribe la regu-

lación de los derechos colectivos en los artículos 28, 42 y 153, en los cuales
se señala lo siguiente:
“Artículo 28.- Derechos colectivos del trabajador
Derecho de sindicación, negociación colectiva y derecho de huelga.

El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colec-
tiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático:
1. Garantiza la libertad sindical.
2. Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución

pacífica de los conflictos laborales. La convención colectiva tiene
fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado.
516
3. Regula el derecho de huelga para que se ejerza en armonía con

el interés social. Señala sus excepciones y limitaciones.
(…)
Artículo 42.- Derechos de sindicación y huelga de los servicios

públicos
Se reconocen los derechos de sindicación y huelga de los servido-

res públicos. No están comprendidos los funcionarios del Estado
con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o
de dirección, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de
la Policía Nacional.
(…)
Artículo 153.- Prohibición a jueces y fiscales
Los jueces y fiscales están prohibidos de participar en política, de

sindicarse y de declararse en huelga”.
A nivel legislativo, las normas básicas que regulan las relaciones colec-
tivas en el Sector Privado, específicamente, las relaciones laborales del régi-
men de la actividad privada, en cuanto a la sindicación, negociación colectiva
y huelga, son la Ley de Relaciones Colectiva de Trabajo, Texto Único Orde-
nando fue aprobado por el D.S. Nº 010-2003-TR (LRCT) y su Reglamento,
contenido en el D.S. Nº 011-92-TR.
En el Sector Público, las relaciones colectivas de trabajo, en cuanto a la

sindicación, negociación colectiva y huelga, cualquier fuera el régimen al que
estuvieran sometidos los trabajadores, desde el 5 de julio de 2013, se rigen
por el nuevo régimen del Servicio Civil regulado por la LSC y su Reglamento
General. No obstante, por remisión expresa de las citadas normas, las rela-
ciones colectivas de los trabajadores de la administración pública también se
rigen, supletoriamente, por las disposiciones de las relaciones laborales del
régimen de la actividad privada (LRCT).
Antes de la entrada en vigencia de la LSC, cada régimen de contrata-

ción de personal de la administración pública (D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057)
establecía la respectiva regulación respecto de sus relaciones colectivas de
trabajo. Así tenemos:
- Las relaciones colectivas del trabajo de los servidores públicos sujetos

al régimen de la carrera administrativa se regían, expresamente, por el
D. Leg. Nº 276 (artículo 24) y su Reglamento (artículos 120 al 122); así
como, aunque no de una manera expresa, por la LMEP (artículos IV y V
del Título Preliminar).
517
- Las relaciones colectivas del trabajo del personal sujeto al régimen labo-
ral de la actividad privada se regían, expresamente, por el D.S. Nº 010-
2003-TR, TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, cuyas
disposiciones, inclusive, se podían aplicar en el ámbito laboral público,
en tanto las instituciones reguladas por la legislación privada no se opo-
nían a la naturaleza del servicio público.
- Las relaciones colectivas del trabajo de los servidores sujetos al régimen

laboral especial del CAS se regían por el D.S. Nº 010-2003-TR, TUO de
la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo y sus normas reglamenta-
rias. Esta remisión fue prevista por disposición expresa del artículo 6,
literal i. del D. Leg. Nº 1057, mediante el cual se estableció que el traba-
jador tiene el derecho a la libertad sindical, pero su ejercicio se realiza
conforme al D.S. Nº 010-2003-TR.
Si bien la libertad sindical, cuyo contenido está constituido, esencial-

mente, por la organización y actividad sindical, la negociación colectiva y
la huelga, siendo estos derechos fundamentales de toda relación laboral
(pública o privada), en el empleo público, equivocadamente, solo se recono-
cía el derecho a la sindicación y a la huelga, mas no el de negociación colec-
tiva, amparándose en que el artículo 42 de la Constitución solo enumera los
dos primeros derechos.
No obstante, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el

Expediente N° 00008-2005-AI/TC(586), que resolvió la acción de inconstitucio-
nal contra la LMEP, aclarando dichas equivocaciones, en virtud del Convenio
N° 151 de la OIT relativo a la protección del derecho de sindicación y los pro-
cedimientos para determinar las condiciones del empleo en la administración
pública, señala lo siguiente: “(…) La Constitución reconoce los derechos
de sindicación y huelga para los trabajadores, derechos que también son
aplicables a los empleados públicos con las limitaciones que la propia
Constitución establece. (…) En ese sentido, la Constitución reconoce en su
artículo 42 el derecho de sindicación de los servidores públicos. Consecuente-
mente, las organizaciones sindicales de los servidores públicos serán titulares
del derecho a la negociación colectiva, con las excepciones que establece el
mismo artículo 42, a saber los funcionarios del Estado con poder de decisión,
los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, y los miembros de
las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional” (el resaltado es nuestro).
Asimismo, el referido Colegiado preciso lo siguiente: “En el caso del

Perú, el ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los servidores
(586) Posteriormente, tomando en consideración gran parte de los fundamentos de esta sen-
tencia, el Tribunal Constitucional emitió un pronunciamiento en el mismo sentido, rati-
ficando dichos fundamentos, como se podrá apreciar en el “Caso La Ley del Servicio
Civil”.
518
públicos, a través de sus organizaciones sindicales, como cualquier otro

derecho, no es absoluto y está sujeto a límites. (…) Consecuentemente, si el
empleador de los servidores públicos es el Estado a través de sus diferentes
dependencias, las limitaciones presupuestarias que se derivan de la Consti-
tución deben ser cumplidas en todos los ámbitos del Estado”.
En ese sentido, si bien el reconocimiento de los derechos colectivos de

los servidores públicos ha significado un proceso de lucha ardua y permanente
y, sobremanera, de la negociación colectiva, de conformidad con lo estable-
cido en los artículos 28 y 42 de la Constitución y la interpretación efectuada
de estos –así como del bloque de constitucionalidad– por parte del Tribunal
Constitucional, los empleados públicos tienen el pleno reconocimiento de los
derechos de sindicación y huelga, así como de la negociación colectiva, cuyo
ejercicio de este último se encuentra sujeto a la limitaciones establecidas por
los artículos 77 y 78 de la Constitución Política. Sin embargo, “el no haber rati-
ficado el Convenio 135 de la OIT hace que ciertos derechos propios del ejerci-
cio de la actividad sindical, como la huelga y la negociación colectiva, se vean
limitados”(587), como lo fue este último derecho en el texto original de la LSC y
su Reglamento (prohibición de negociar colectivamente materia de compen-
saciones económicas, es decir, todo tipo de concepto remunerativo).
Asimismo, se debe precisar que los funcionarios(588) del Estado con

poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección,
así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional no
son titulares de los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga;
así como, los jueces y fiscales que están prohibidos de sindicarse y de decla-
rarse en huelga.
II. TUTELA COLECTIVA DE LAS RELACIONES LABORALES:

SINDICACIÓN, NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y HUELGA
Alfredo Villavicencio enfatiza que la tutela colectiva –expresión mucho

más explícita de su función y finalidad que libertad sindical o autonomía colec-
tiva, aunque lo reconoce como sinónimos– es el instituto que reúne inescindi-
blemente la sindicación, negociación colectiva y huelga. Es una institución
(587) VILLARROEL, Amalia B. Situación actual comparada de las Relaciones Laborales en el

Sector Público de nueve países de América Latina (Argentina, Brasil y Chile; Colombia,
Ecuador y Perú; Costa Rica, El Salvador y Panamá). Serie: Documentos de Trabajo, 198,
OIT/Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, Lima, 2005, p. 96.
(588) El funcionario público tiene una categoría diferente a la del servidor público. El primero,
al ser considerado “empleado de confianza”, no cuenta con derechos gremiales. El ser-
vidor público, por el contrario, sí cuenta con el derecho de sindicalización y de huelga.
Sin embargo, la legislación sobre Libertad Sindical en el Sector Público es “oscura y
limitada”. Ídem.
519
multifuncional por el rol determinante que tiene en los procesos de distribu-

ción de la riqueza y del poder en una determinada sociedad, transcendiendo,
del ámbito de las relaciones laborales (privada o públicas) para convertirse
en un componente esencial del Estado Constitucional de Derecho y en un
instrumento clave a fin de conseguir cuotas cada vez mayores de igualdad
sustancial(589).
Los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga que con-

forman la tutela colectiva o libertad sindical ponen en evidencia el “trípode”
sobre el que se erige esta. Lo que refleja una relación necesaria de recipro-
cidad o interdependencia (interna) entre los tres derechos fundamentales(590).
Esta reunión imprescindible de derechos se aplica tanto a las relaciones de
trabajo colectivo del empleo privado como del empleo público.
GRÁFICO Nº 20
INTERDEPENDENCIA DE LOS DERECHOS COLECTIVOS LABORALES
Sindicación
(autonomía
colectiva)
Tutela
Negociación colectiva
colectiva Huelga
(autonomía (autotula)
normativa)
III. EL DERECHO DE SINDICACIÓN
La LSC reconoce el derecho de todos los servidores civiles a organi-

zarse con fines de defensa de sus intereses, sin que la autoridad promueva
actos que limiten la constitución de organismos sindicales o el ejercicio del
derecho de sindicación (artículo 41 de la LSC). Esto constituye el ejercicio del
(589) VILLAVICENCIO RÍOS, Alfredo. “Negociación colectiva: Nuevos espacios y contenidos”.

En: VII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. SPDTS,
Lima, 2016, p. 94.
(590) BOZA PRO, Guillermo. Lecciones de Derecho del Trabajo. PUCP, Lima, 2011, pp. 68-69.
520
derecho a la libertad sindical, reconocido por la doctrina laboral y por la nor-

matividad nacional e internacional.
1. Libertad sindical
Por un lado, la libertad sindical comprende el derecho de los servido-
res civiles a constituir, afiliarse y desafiliarse a organizaciones sindicales del
ámbito que estimen conveniente. Las organizaciones sindicales tienen el
derecho de elegir a sus representantes, redactar sus estatutos, formar parte
de organizaciones sindicales de grado superior, disolverse, organizar su
administración, sus actividades y formular su programa de acción.
Por otro lado, la libertad sindical también se manifiesta en el derecho a

desarrollar libremente actividades sindicales en procura de la defensa de sus
intereses (artículo 151 del Reglamento General).
En ese sentido, las organizaciones de servidores civiles, además de

defender sus intereses, deben coadyuvar en el propósito de mejora conti-
nua del servicio al ciudadano y de no afectar el funcionamiento eficiente de la
entidad o la prestación del servicio. De lo cual se advierte que hay una hege-
monía en defender los intereses del Estado sobre los interes de los servido-
res civiles.
Asimismo, en atención a los artículos 42 y 153 de la Constitución, cuya

regulación es recogida por la LSC y su Reglamento General, se delimita el
ámbito de aplicación subjetiva del derecho de sindicación, excluyéndose a
los siguientes: (i) funcionarios del Estado con poder de decisión; (ii) los que
desempeñan cargos de confianza; (iii) los que desempeñan cargos de direc-
ción; (iv) los miembros de las Fuerzas Armadas y policiales; (v) los jueces; y,
(vi) los fiscales(591).
2. Protección de la libertad sindical

En el nuevo régimen del Servicio Civil regulado por la LSC, se estable-
cen las garantías de protección de libertad sindical de los servidores civiles
(591) En el Informe Técnico Nº 523-2014-SERVIR/GPGSC (opinión de carácter vinculante),

Servir, concluyó lo siguiente: “3.1. el marco infraconstitucional que regula el derecho a la
negociación colectiva de los se,rvidores públicos, en especial en el ámbito municipal, no
ha sido claro en establecer sus alcances, lo cual ha dificultado a los operadores jurídicos
determinar qué servidores son titulares del derecho en mención”. Por ello, “(…) es que
están excluidos del derecho de sindicación, por mandato constitucional, y por ende, del
derecho a la negociación colectiva, los funcionarios públicos, de acuerdo con la Ley
Marco del Empleo Público (incluido el alcalde), así como el personal de confianza y direc-
tivo de las municipalidades, por lo que a dichos servidores no les alcanzan los convenios
colectivos celebrados entre el gobierno local y las organizaciones sindicales”.
521
frente a actos de discriminación antisindical y frente a actos de injerencia, res-

pectivamente (artículos 52 y 53 del Reglamento General).
a) Protección frente a actos de discriminación antisindical
Los servidores civiles gozan de protección contra todo acto de discrimi-

nación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo.
En tal virtud, no puede condicionarse el empleo de un servidor a la afiliación,
no afiliación o desafiliación; obligársele a formar parte de un sindicato; ni
impedírsele hacerlo. La destitución fundada en dichos supuestos será decla-
rada nula de acuerdo con el artículo 36 de la LSC.
b) Protección frente a actos de injerencia
Las organizaciones sindicales gozan de adecuada protección frente a

los actos de injerencia de cualquier entidad pública. Se entiende por actos de
injerencia todos aquellos actos que tiendan a restringir o entorpecer el ejer-
cicio del derecho de sindicación o a intervenir en la constitución, organización
y administración de los sindicatos.
Cuando los actos de injerencia antes mencionados sean realizados por

directivos públicos o servidores de confianza, cualquiera sea su régimen, se
entenderá que han cometido una falta de carácter disciplinario por incumpli-
miento de las normas establecidas en la LSC y su Reglamento General, de
acuerdo con el literal a. del artículo 85 de la LSC. Y, en el caso de que los
actos de injerencia sean realizados por funcionarios públicos, estos serán
procesados de acuerdo a sus normas.
En dichos casos, los servidores civiles o las organizaciones sindicales

afectadas deberán recurrir a la Oficina de Recursos Humanos o quien haga
sus veces, para que se siga el trámite regular de acuerdo con el régimen dis-
ciplinario y al procedimiento sancionador establecido en la a LSC y su Regla-
mento General.
3. Fines, funciones y obligaciones de la organización sindical

Son fines y funciones de las organizaciones sindicales las previstas en
el artículo 53 del Reglamento General, que son los siguientes:
- Representar el conjunto de servidores civiles comprendidos dentro de

su ámbito, en los conflictos, controversias o reclamaciones de natura-
leza colectiva.
- Celebrar convenios colectivos de acuerdo con lo establecido en la LSC,

circunscritos a lo establecido en su artículo 42 y en el literal e. de su
artículo 43, y limitados por lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo
40 y en el literal b. del artículo 44.
522
- Representar o defender a sus miembros en las controversias o reclama-

ciones de carácter individual, salvo que el servidor civil accione direc-
tamente en forma voluntaria o por mandato de la ley, caso en el cual la
organización sindical podrá actuar en calidad de asesor.
- En general, todos los que se ajusten a sus fines y a las leyes.
Son obligaciones de las organizaciones sindicales, de conformidad con

el artículo 55 del Reglamento, las siguientes:
- Observar estrictamente sus normas institucionales con sujeción a las

leyes y normas que las regulan.
- Llevar libros de actas y registro de afiliación sindical. La Autoridad Admi-

nistrativa de Trabajo sella dichos registros.
- Asentar en el libro de actas las correspondientes asambleas y sesiones

de la junta directiva, consignando los acuerdos y demás decisiones de
interés general.
- Comunicar a la Autoridad Administrativa de Trabajo la reforma de sus

estatutos, acompañando copia autenticada del nuevo texto. Asimismo,
deberán comunicar a dicha Autoridad y a la entidad o entidades públicas
de su ámbito la nueva nómina de junta directiva, dentro de los cinco (5)
días hábiles siguientes.
- Comunicar a la entidad la constitución del sindicato.
- Otorgar a sus dirigentes la credencial que los acredite como tales.
- Las demás que señalen las leyes y normas que regulan a las organiza-
ciones sindicales.
4. Constitución de sindicatos, federaciones y confederaciones

Para la constitución de los sindicatos, federaciones y confederaciones
es importante cumplir con el requisito esencial de número de servidores civi-
les que conformarán los mismos, tal y como se establece sobre el particular
en la LRCT.
a) Sindicatos
Para constituirse y subsistir, las organizaciones sindicales deberán afi-

liar por lo menos a veinte (20) servidores civiles con inscripción vigente, tra-
tándose de organizaciones sindicales por ámbito de entidad pública. En el
caso de organizaciones sindicales de mayor ámbito al de la entidad pública,
se requerirá de la afiliación de cincuenta (50) servidores que cuenten también
con inscripción vigente.
523
Las entidades cuyo número de servidores civiles no alcance el requerido

para la constitución de organizaciones sindicales establecido en el párrafo
anterior, podrán elegir dos (2) delegados que los representen ante su entidad
b) Federaciones y confederaciones
Para constituir una federación se requiere la unión de no menos de

dos (2) organizaciones sindicales del mismo ámbito. Y para constituir una
confederación se requiere la unión de no menos de dos (2) federaciones
registradas.
Las federaciones y confederaciones se rigen por la LSC y su Regla-

mento General (artículo 57 del Reglamento General de la LSC) y supletoria-
mente, en tanto corresponda y no le sea oponible, por la LRCT.
c) La constitución, registro y disolución de la organización sindical
En principio, se debe tener presente que las organizaciones sindicales

se constituyen por medio de asamblea, en donde se aprueba el estatuto y
se elige a la junta directiva, todo lo cual debe constar en acta refrendada por
notario público, a falta de este, por el juez de paz letrado de la localidad, con
indicación del lugar, fecha y nómina de asistentes.
Las organizaciones sindicales de servidores civiles (sindicatos), las

federaciones y confederaciones se registran en el Registro de Organizacio-
nes Sindicales de Servidores Públicos, regulado por la Ley Nº 27556 y sus
normas reglamentarias. El registro es un acto formal, no constitutivo y le con-
fiere personería jurídica. Asimismo, cumplido el trámite de registro, podrán
por este solo mérito inscribirse en el registro de asociaciones para efectos
civiles (artículo 58 del Reglamento General de la LSC).
Respecto de la disolución de las organizaciones de trabajadores, se

debe precisar que estas no están sujetas a disolución o suspensión por vía
administrativa, puesto que solo se disuelven voluntariamente, según lo esta-
blecido en sus propios estatutos. Excepcionalmente, las organizaciones sin-
dicales pueden disolverse por mandato judicial consentido o ejecutoriado
5. Las licencias sindicales y los actos de concurrencia obligatoria

a) Licencias sindicales
El convenio colectivo podrá contener las estipulaciones tendientes a

facilitar las actividades sindicales en lo relativo a reuniones, comunicaciones,
permisos y licencias sindicales, las mismas que configuran un supuesto de
suspensión imperfecta del Servicio Civil, de acuerdo con el literal d. del nume-
ral 47.2 del artículo 47 de la LSC.
524
A falta de acuerdo, las entidades públicas solo están obligadas a otorgar

permisos o licencias sindicales para actos de concurrencia obligatoria hasta
un límite de 30 días calendario por año y por dirigente. Este límite no se apli-
cará cuando exista convenio colectivo o costumbre más favorable (artículo 61
b) Actos de concurrencia obligatoria
Se entiende por actos de concurrencia obligatoria aquellos supuestos

establecidos como tales por la organización sindical de acuerdo con lo pre-
visto en su estatuto, así como las citaciones judiciales, administrativas o poli-
ciales relacionadas con la actividad sindical.
La asistencia de los dirigentes sindicales que sean miembros de la comi-

sión negociadora a las reuniones que se produzcan durante todo el trámite de
la negociación colectiva no será computables dentro del límite de los treinta
(30) días calendario a que hace referencia el artículo precedente (artículo 62
Según el artículo 63 del Reglamento General, los dirigentes sindicales

con derecho a solicitar permiso de la entidad pública para asistir a actos de
concurrencia obligatoria a que se refiere el artículo precedente serán los si-
guientes: a) secretario general; b) secretario adjunto, o quien haga sus veces;
c) secretario de defensa; y, d) secretario de organización.
La licencia sindical se limitará al secretario general y al secretario de

defensa cuando la organización sindical afilie entre 20 y 50 servidores civi-
les. En el caso de las que afilien menos de 20 servidores civiles, tendrán el
derecho ambos delegados. La organización sindical deberá comunicar, con la
debida anticipación, a la entidad a la que pertenece el dirigente sindical la uti-
lización de la licencia para acudir a actos de concurrencia obligatoria.
6. Suspensión o destitución de dirigentes sindicales

Cuando el servidor sea dirigente sindical, la entidad deberá remitir por
escrito, de manera simultánea, la comunicación donde se invoque la causal
de suspensión o destitución a la organización sindical y al servidor civil. La
organización sindical podrá actuar en defensa del dirigente sin necesidad de
poder especial.
Al respecto, es preciso señalar que ni la LSC ni su Reglamento Gene-

ral han contemplado a la institución del fuero sindical; sin embargo, hay que
tener en cuenta que el D.S. Nº 010-2003-TR, de aplicación supletoria a las
normas antes citadas, llenará el vacío advertido (artículo 64 del Reglamento
General).
525
IV. LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE LOS EMPLEADOS PÚ-

BLICOS(592)
Es importante conocer el antecedente histórico jurídico de la negocia-
ción colectiva en el Sector Público en nuestro ordenamiento laboral. Como
antecedente reciente tenemos a la Constitución de 1979, en la cual se reguló
expresamente los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga.
En dicho contexto, y en lo que respecta a los derechos colectivos del
Sector Privado, el D. Ley Nº 25592, Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo,
constituía su base legal. Por su parte, en el caso del Sector Público, las nor-
mas a aplicar eran el D.S. Nº 003-82-PCM, el D.S. Nº 026-82-JUS y el D.S.
Nº 070-85-PCM (referente a la negociación colectiva en los gobiernos loca-
les). Nótese la existencia de diversas regulaciones respecto de la aplicación
de los derechos colectivos, lo cual constituyó uno de los motivos por lo que
se emitiera una ley que unificara tales regulaciones en una sola como parte
de una reforma laboral.
Es así que el 4 de julio de 2013 se publicó la LSC, entrando en vigencia
la misma al día siguiente (5 de julio). Asimismo, el 14 de junio de 2014 entró
en vigencia el Reglamento General. Estas normas que regulan el nuevo régi-
men del Servicio Civil contenían las disposiciones sobre derechos colectivos
aplicables inmediatamente a los servidores públicos sujetos a los regímenes
laborales de los D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057, por las cuales se imponía a las
organizaciones sindicales la prohibición de negociar colectivamente compen-
saciones económicas, lo cual se encontraba en concordancia con las leyes
anuales de presupuesto del Sector Público aprobadas por el Congreso de la
República desde el ejercicio fiscal 2006.
En virtud de ello y ante las demandas de inconstitucionalidad sobre
dichos extremos restrictivos, el Tribunal Constitucional en el “caso de la Ley
del Servicio Civil” emitió un pronunciamiento sobre la negociación colectiva
en el Sector Público, dejando no muy claros determinados aspectos (como
son sus efectos), pero sí ratificando que los trabajadores estatales tienen
reconocido el derecho fundamental a la negociación colectiva. Además, en
dicho pronunciamiento se estableció los lineamientos para que el Congreso
de la República apruebe una ley integral que regule la negociación colectiva
en el Sector Público en el marco de la implementación del nuevo régimen del
Servicio Civil, cuya elaboración se entiende que deberá ser coordinada con
el ente rector del SAGRH.
(592) Agradecemos encarecidamente al señor Miguel Ángel Moreno Avellaneda, Abogado por
la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, por la inestimable y valiosa colaboración
en la preparación del presente tema.
526
Recientemente, Servir en un estudio realizado sobre la negociación

colectiva en el Sector Público, después del análisis de una serie de indicado-
res durante el periodo 2009-2014, entre otros puntos, nos indica que existe
una cierta tendencia creciente de la cantidad de convenios colectivos entre
entidades públicas y organizaciones sindicales registrados ante la Autoridad
Administrativa de Trabajo, pasando de 81 en el año 2009 a 106 en el año
2014, revirtiéndose, de esta manera, la caída registrada en los años anterio-
res, como se puede apreciar en el gráfico Nº 21. Asimismo, dicho ente rec-
tor nos informa que la negociación colectiva en el Estado se desarrolla, prin-
cipalmente, en la actividad empresarial y a nivel de municipalidades, entida-
des cuya fuente de financiamiento son los recursos generados por ellas mis-
mas y cuentan con servidores sujetos al régimen laboral de la actividad pri-
vada (básicamente, obreros en el caso de municipalidades)(593).
GRÁFICO Nº 21
SECTOR PÚBLICO: CONVENIOS COLECTIVOS REGISTRADOS, 2006-2014
110
106
91 93 90 91
86 88
81
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Anuarios Estadísticos Sectoriales.

Elaboración: Servir-GPGSC.
2. La negociación colectiva como derecho fundamental, reconocida

en la Constitución
Como lo indicamos anteriormente, la Constitución Política de 1993 ha
regulado un tratamiento diferenciado respecto de los regímenes privado y
(593) Según Servir, del total de convenios colectivos registrados en el periodo 2006-2014, el
75 % correspondió a empresas públicas (44 %) y gobiernos locales (31 %), mientras que
el 25 % restante se dividió equitativamente entre gobiernos regionales, programas/pro-
yectos, organismos públicos ejecutores, organismos constitucionalmente autónomos,
organismos técnicos especializados, ministerios, entre otros. Véase SERVIR. Negocia-
ción colectiva en el Sector Público. SERVIR-GPGSC, Lima, 2016, pp. 7-15.
527
público. En efecto, los trabajadores del Sector Privado encuentran su regula-

ción en el Título I, Capítulo II (artículos 21 al 29), mientras que el régimen de
los funcionarios y servidores públicos está regulado en el Título I, Capítulo IV
(artículos 39 al 42).
Siendo así, en cuanto a los derechos colectivos, el artículo 28 de nuestra

Carta Magna ha establecido expresamente el reconocimiento constitucional
de los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga para los tra-
bajadores; es decir, constituyen derechos fundamentales tal y como los con-
cibió la Constitución de 1979. No obstante, en el marco del régimen público,
la Constitución solo ha reconocido en su artículo 42 los derechos de sindica-
ción y huelga, dejando aparentemente fuera del bloque de constitucionalidad
a la negociación colectiva.
Es por ello que muchos conocedores del Derecho, en dicha materia,

han concluido y señalado que el derecho de negociación colectiva en el
Sector Público no constituye un derecho constitucional o fundamental, sino
uno de configuración legal. Es decir, que su regulación está a cargo de una
ley, concordando dicho argumento con el Convenio Nº 151 de la OIT (en el
que aparentemente se interpreta que la negociación colectiva no constituye
un mecanismo específico, único o exclusivo para dar cumplimiento a dicho
convenio)(594), por lo que en la negociación colectiva en el Sector Público se
restringía la negociación sobre compensaciones económicas y todo lo rela-
cionado con dicha materia.
Al respecto, es conveniente precisar que, respecto de la limitación de

incrementos remunerativos dispuesto por las leyes anuales de presupuesto
del Sector Público, en la sentencia expedida por el Tribunal Constitucional
recaída en el Expedientes Nºs 0003-2013 (acumulado), declaró inconstitucio-
nal las frases “beneficios de toda índole” y “mecanismo” referente a la prohi-
bición de ingresos del artículo 6 de la Ley Nº 29951, Ley de Presupuesto del
Sector Público para el Año Fiscal 2013, y de las leyes de presupuesto de los
años 2014 y 2015 –entendiéndose también las posteriores leyes que regulen
dicha materia–, dada la conexión que existe entre estas.
(594) Convenio de la Organización Internacional de Trabajo Nº 151, sobre la protección del

derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo
en la administración pública
“Artículo 7.-
Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales
para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de nego-
ciación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados
públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que
permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación
de dichas condiciones” (el resaltado es agregado).
528
No obstante, el mismo Tribunal dispuso la vacatio sententiae respecto

de la inconstitucionalidad de la prohibición de negociación colectiva para
incrementos salariales en el Sector Público –que no es absoluta–, a efec-
tos de su implementación por parte del Congreso de la República; por lo que
dichas prohibiciones señaladas en las normas presupuestales antes referidas
(específicamente la señalada en la Ley Nº 29551) todavía se mantienen váli-
das y vigentes(595), salvo ley expresa que disponga lo contrario y, por ende, la
autorice.
Asimismo, teniendo en consideración el Expediente N° 00008-2005-

AI/TC, en la sentencia del TC sobre el caso “Ley del Servicio Civil” (funda-
mentos 143 al 148), se ha establecido lo siguiente:
- “(…) A través de una interpretación aislada y restrictiva de estas disposi-

ciones se podría obtener el sentido interpretativo de que los servidores
públicos no tienen derecho a la negociación colectiva, toda vez que la
disposición contenida en el artículo 42 de la Constitución omite su reco-
nocimiento de manera expresa. Una interpretación de tal naturaleza
resulta contraria a la Constitución por cuanto no es conforme con
una lectura unitaria y sistemática de las disposiciones de la norma
fundamental.
- (…) a partir de una interpretación sistemática de los artículos 28 y 42

de la Constitución se puede obtener el sentido interpretativo de que
los empleados o servidores públicos tienen derecho a la negociación
colectiva, toda vez que el primero de los artículos mencionados reco-
noce de manera expresa dicho derecho a todos los trabajadores,
entre los que se encuentran los trabajadores públicos, mientras que
el segundo no los excluye expresa o implícitamente a este grupo de
trabajadores.
- (…) este Tribunal ha establecido que la ausencia de individualización

semántica de este derecho en el artículo 42 de la Constitución no
tiene por objeto excluir de su reconocimiento a los trabajadores o
servidores públicos, sino enfatizar la importancia de los derechos a
la sindicalización y huelga en este grupo de trabajadores (…)” (énfasis
agregado).
De acuerdo al último pronunciamiento del TC, el derecho de negociación

colectiva no constituiría uno de configuración legal, sino que de acuerdo a la
interpretación sistemática de los artículos 28 y 42 de la Constitución, puesto
que la negociación colectiva siempre ha sido considerada como un derecho
de carácter fundamental. En tal sentido, el Tribunal Constitucional concluye
(595) Informe Técnico Nº 942-2015-SERVIR-GPGSC.
529
que no existiría diferenciación alguna entre los regímenes privado y público

en el extremo de regular la negociación colectiva; es decir, el citado artículo
28 de la Constitución incluye al artículo 42, por lo que también aplica a los
servidores públicos(596), con las exclusiones que se prevén expresamente.
Asimismo, es importante destacar que el Tribunal Constitucional ha

resuelto por incluir los conceptos de incrementos remunerativo o econó-
micos (denominados por la LSC compensaciones económicas) dentro del
término general de condiciones de trabajo. En definitiva, a partir de la sen-
tencia “caso Ley de Presupuesto Público” las condiciones de trabajo o de
empleo se constituyen en materias de carácter absoluto (fundamento 154
del caso Ley del Servicio Civil) que incluyen el incremento de las contrapres-
taciones económicas que reciben los servidores públicos, sujetas a un pro-
ceso de mutación y enriquecimiento constante (fundamento 60 del caso Ley
de Presupuesto)(597).
Así, el TC “considera que el concepto ‘condiciones de trabajo o con-

diciones de empleo’ es uno de amplio alcance que rebasa o trasciende a
los permisos, licencias, capacitación, uniformes, ambiente de trabajo u otras
facilidades para el desarrollo de la actividad laboral y comprende también
cuestiones como las contraprestaciones dinerarias directas, estímu-
los, ascenso, periodos de descanso, prácticas laborales y en general toda
medida que facilite la actividad del servidor público en el cumplimiento de
sus funciones”(598).
Entonces, de acuerdo al caso Ley del Servicio Civil –en concordancia

con el caso Ley de Presupuesto Público–, tanto al LSC como su Reglamento
General modificaron sus disposiciones respecto de la regulación de la nego-
ciación colectiva (en cuanto a la presentación del pliego de reclamos, por
ejemplo), específicamente, habilitando a incorporar en las materias de nego-
ciación colectiva materias de compensaciones económicas y otras similares.
Conforme lo describe el propio ente rector, es importante resaltar que

durante el periodo 2009-2014 se han venido acordando mejoras remunera-
tivas vía negociación colectiva a pesar de la prohibición de la negociación
de incrementos remunerativos de cualquier índole en las entidades públicas,
establecida en las correspondientes leyes anuales de presupuesto del Sector
(596) Siendo así, del artículo 42 de la Constitución solo quedaría como restricción o prohi-
bición que los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan
cargos de confianza o de dirección, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y
de la Policía Nacional se encuentren dentro del alcance de los derechos de sindicación,
negociación colectiva y huelga, como lo señalamos anteriormente.
(597) MORENO, Miguel y PROCHAZKA, Carolina. “Caso de la Ley del Servicio Civil: La nego-
ciación colectiva en el Sector Público en mérito de las sentencias del Tribunal Constitu-
cional”. En: Soluciones Laborales. Año 9, Nº 108, Gaceta Jurídica, Lima, 2016, pp. 86-87.
(598) Ibídem, p. 86.
530
Público y en la LSC (desde el año 2013), que solo permitía negociar mejoras
de compensaciones no económicas (lo cual incluye condiciones de trabajo
y empleo, conforme los artículos 42 y 44, literal b.)(599). Sin embargo, con el
caso Ley del Servicio Civil se declara inconstitucional dicha disposición y se
habilita la negociación de mejoras de compensaciones económicas.
GRÁFICO Nº 22
SECTOR PÚBLICO: CONVENIOS COLECTIVOS REGISTRADOS SEGÚN MATERIA ACORDADA, 2006-2014
Otros* Asignaciones y/o bonificaciones

por uniforme
Asignaciones y/o bonificaciones 23 % 11 %
por útiles de aseo Bonificaciones por cierre
2% de pliego de reclamos
8%
Asignaciones y/o
bonificaciones por el hijo Asignaciones y/o
3% bonificaciones
por escolaridad
Asignaciones y/o 8%
bonificaciones por la esposa Asignaciones y/o
3% bonificaciones
por refrigerio
Asignaciones y/o bonificaciones 8%
por quinquenio
3% Aumento
Asignaciones y/o remunerativo
bonificaciones general al obrero
por movilidad 7%
5% Aumento remunerativo
Asignaciones y/o Asignaciones y/o general al empleado
bonificaciones bonificaciones
por fallecimiento 7%
por fallecimiento
del familiar del trabajador
6% 6%
* Asignaciones y/o bonificaciones por trabajo nocturno, asignaciones y/o bonificaciones por horas
extras, bonificación extraordinaria por única vez, bonificación única por productividad, cláusula de
salvaguarda, otras asignaciones y bonificaciones.
Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Anuarios Estadísticos Sectoriales.

Elaboración: Servir-GPGSC.
(599) Según Servir, en el periodo comprendido entre los años 2006 y 2014, las organizaciones
sindicales y las entidades públicas han venido negociando y acordando diversas mate-
rias, siendo las más recurrentes “asignaciones y/o bonificaciones por uniforme”, “bonifi-
cación por cierre de pliego de reclamos”, “asignaciones y/o bonificaciones por escolari-
dad”, “asignaciones y/o bonificaciones por refrigerio”, “aumento remunerativo general al
obrero”, “aumento remunerativo general al empleado” y “asignaciones y/o bonificaciones
por fallecimiento del trabajador”. Véase SERVIR. 2016. Ob. cit., pp. 13-14.
531
3. Procedimiento de la negociación colectiva

A partir de la vigencia de la LSC y su Reglamento General, las dispo-
siciones que regulan los derechos colectivos en las relaciones del empleo
público o Servicio Civil son de aplicación común y transversal a todos los
servidores y entidades públicas, sujetos a los diferentes regímenes labora-
les (D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057). Siendo, inclusive, que las negociaciones
colectivas iniciadas con anterioridad a la entrada en vigencia del Reglamento
General se adecuarán a lo establecido en las normas del nuevo régimen del
Servicio Civil; considerando, para tal efecto, la etapa en la que se encuentren
(novena disposición complementaria transitoria del Reglamento General).
Por tanto, el procedimiento de negociación colectiva se rige, principal-

mente, por las normas del nuevo régimen del Servicio Civil, regulado por la
LSC y su Reglamento General, con la aplicación supletoria, en lo que no se
le oponga, de los establecido en el Texto Único Ordenado de la Ley de Rela-
ciones Colectivas de Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 010-2003-
TR (segundo párrafo del artículo 40 de la LSC).
De este modo, de conformidad con el tercer párrafo del artículo 72 del

Reglamento General, las partes tienen que informar a Servir el inicio de la
negociación colectiva y, en su momento, su culminación. Asimismo, las nego-
ciaciones deben efectuarse hasta el último día del mes de febrero; caso con-
trario, las partes pueden solicitar el inicio de un procedimiento de conciliación
hasta el 31 de marzo, cuya autoridad competente estará a cargo de un cuerpo
técnico especializado y calificado de la Autoridad Administrativa de Trabajo(600),
hasta la implementación de la Comisión de Apoyo del Servicio Civil.
4. La negociación colectiva y la prohibición de incrementos remune-

rativos
Al respecto, Servir en reiterativas opiniones, antes y después de la emi-
sión del caso Ley del Servicio Civil (en la que se habilita constitucionalmente
la negociación colectiva de mejoras en compensaciones económicas), viene
afirmando que, en el marco regulatorio de la LSC, el derecho de los servi-
dores (en materia de negociación colectiva) a solicitar mejoras en las con-
diciones de trabajo no alcanza a las compensaciones económicas o remu-
neraciones, por lo que la vía de la negociación colectiva no es la pertinente
para obtener aumentos remunerativos; caso contrario, se declararán nulos
los convenios colectivos o laudos arbitrales que vulneren lo señalado, de con-
formidad con el segundo párrafo del artículo 44 de la LSC, concordante con
el artículo 78 de su Reglamento General(601).

532
El ente rector justifica dicha opinión, en el sentido de que estaría pen-

diente por parte del Congreso de la República aprobar la regulación de la
negociación colectiva para el Sector Público, debiéndose realizar en la pri-
mera legislatura ordinaria del periodo 2016-2017 y por el plazo que no podrá
exceder de un año). Y porque el propio Tribunal Constitucional decretó que
durante este lapso existe la vacatio sententiae respecto de la inconstitucio-
nalidad de la prohibición de negociación colectiva para incrementos salaria-
les en el Sector Público.
En consecuencia, se reitera que aún se mantienen válidas y vigentes,

las prohibiciones de negociación colectiva para incrementos salariales(602),
inclusive en los arbitrajes; lo cual resulta irrazonable y contrario a los prin-
cipios que rigen la negociación colectiva (tales como la negociación libre y
voluntaria sobre materia remunerativa), así como a su contenido esencial
(que es, justamente, el poder negociar colectivamente materias económicas,
y no tan solo condiciones de trabajo), determinados en la propia Constitución
como en los convenios de la OIT.
Por otra parte, mediante el Informe Técnico Nº 1059-2015-SERVIR/

GPGSC (opinión de carácter vinculante), Servir ha establecido que a los obreros
municipales sujetos al régimen laboral de la actividad privada (D. Leg. Nº 728)
les resulta aplicable las disposiciones de la LSC y su Reglamento General
sobre derechos colectivos, lo cual incluye la negociación colectiva. Asimismo,
en una opinión vinculante anterior (Informe Técnico Nº 0523-2014-SERVIR/
GPGSC), se precisó que los alcances de los convenios colectivos entre el
gobierno local y las organizaciones sindicales no les son aplicables a los fun-
cionarios públicos de las municipalidades, tales como son el personal de con-
fianza y directivo.
V. ORDENACIÓN JURÍDICA DE LOS PROCEDIMIENTOS DE PRE-

SIÓN COLECTIVA: DERECHO DE HUELGA
1. Ejercicio del derecho de huelga

El derecho de huelga de los servidores públicos está reconocido en el
artículo 42 de la Constitución Política, con las exclusiones que la norma fun-
damental establece. Cabe precisar que no existe una definición exacta sobre
la huelga que permita a priori sacar conclusiones sobre la legitimidad de las
distintas modalidades de ejercicio del derecho de huelga; sin embargo, algu-
nas modalidades (como la ocupación del centro de trabajo o el centro a ritmo
lento o las huelgas de celo), que no se limitan a la típica interrupción de
(602) Ídem.
533
labores, han sido aceptadas por el Comité de Libertad Sindical siempre y

cuando revistan carácter pacífico(603).
Al respecto, el Tribunal Constitucional (Expediente Nº 0008-2005-PI/TC,
fundamento 40) ha precisado que este es un derecho que “(…) consiste en la
suspensión colectiva de la actividad laboral, la misma que debe previamente
ser acordada por la mayoría de los trabajadores y debe efectuarse en forma
voluntaria y pacífica –sin violencia sobre las personas o bienes– y con aban-
dono del centro de trabajo”(604).
Así pues, conforme lo refiere el citado colegiado (Expediente N° 02211-
2009-PA/TC, fundamento 12), “(…) a través del derecho a la huelga, los tra-
bajadores se encuentran facultados para desligarse de manera temporal de
sus obligaciones jurídico-contractuales, a efectos de lograr la obtención de
algún tipo de mejora por parte de sus empleadores, en relación a ciertas con-
diciones socioeconómicas o laborales. La huelga no tiene una finalidad en sí
misma, sino que es un medio para la realización de determinados fines liga-
dos a las expectativas e intereses de los trabajadores, y se ejerce cuando
se ha agotado previamente la negociación directa con el empleador” (el
resaltado es agregado)(605).
Por tanto, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (prin-
cipalmente, en el Expediente Nº 0008-2005-PI/TC, fundamento 40), se debe
tener en cuenta que “el derecho a la huelga no es absoluto y su ejercicio
puede ser limitado por la ley, a fin de que dicho derecho se ejerza en armo-
nía con el interés público”.
Con la entrada en vigencia de la LSC (5 de julio de 2013), según su
artículo 45, numerales 45.1 y 45.2, el ejercicio de la huelga se manifiesta de
las siguientes formas:
(603) La comisión de expertos ha hecho notar que:

“Cuando la legislación nacional garantiza el derecho de huelga, muy a menudo se plan-
tea el problema de determinar si la acción emprendida por los trabajadores efectiva-
mente constituye una huelga de conformidad con la definición contenida en la ley. En
general, cabe considerar como huelga toda suspensión del trabajo, por breve que sea
esta; ahora bien, establecer esta calificación resulta menos fácil cuando, en lugar de pro-
ducirse una cesación absoluta de la actividad, se trabaja con mayor lentitud (huelga de
trabajo a ritmo lento) o se aplica el reglamento al pie de la letra (huelga de celo o trabajo
a reglamento); trátase en ambos casos de huelgas que tienen efectos tan paralizantes
como la suspensión radical del trabajo. Observando que las legislaciones y las prácticas
nacionales son extremadamente variadas sobre este punto, la Comisión estima que las
restricciones en relación a los tipos de huelgas solo se justificarían si la huelga perdiese
su carácter pacífico. (...) Según la Comisión, sería preferible que la imposición de restric-
ciones a los piquetes de huelga y a la ocupación de los lugares de trabajo se limitaran a
los casos en que estas acciones dejen de ser pacíficas (OIT, 1994a, párrafos 173 y 174)”.
Véase GERNIGON, Bernard; ODERO, Alberto y GUIDO, Horacio. Principios de la OIT
sobre el derecho de huelga. OIT, Ginebra, 2000, p. 12.
(605) Ídem.
534
- El derecho de huelga se ejerce una vez agotados los mecanismos de

negociación o mediación. Para tal efecto, los representantes del perso-
nal deben notificar a la entidad sobre el ejercicio del citado derecho con
una anticipación no menor a 15 días. Es ilegal el ejercicio del derecho de
huelga que no haya cumplido con lo establecido en el presente artículo.
- El ejercicio del derecho de huelga permite a la entidad pública la contra-

tación temporal y directa del personal necesario para garantizar la pres-
tación de los servicios mínimos de los servicios esenciales y mínimos de
los servicios indispensables para el funcionamiento de la entidad, desde
el inicio de la huelga y hasta su efectiva culminación.
La huelga es la interrupción continua y colectiva del trabajo, adoptada

mayoritariamente y realizada en forma voluntaria de manera pacífica por los
servidores civiles, con abandono del centro de trabajo. Los representantes de
los servidores civiles deben notificar a la entidad pública sobre el ejercicio de
huelga con una anticipación no menor a 15 días calendario (artículo 79 del
Reglamento General de la LSC).
Los efectos de la huelga declarada, observando los requisitos legales

establecidos, produce los siguientes efectos:
- Si la decisión fue adoptada por la mayoría de los servidores civiles del

ámbito comprendido en la huelga, se produce la suspensión perfecta del
Servicio Civil de todos los servidores comprendidos en este. Se excep-
túan los puestos de dirección y los servidores que deben ocuparse de
los servicios indispensables y esenciales.
- Si la decisión fue tomada por la mayoría de servidores del sindicato,

pero no por la mayoría de los servidores del ámbito comprendido, se
produce la suspensión perfecta del Servicio Civil de los servidores del
sindicato con las excepciones antes señaladas.
Ahora bien, la huelga puede comprender a una entidad pública, a uno

o varios de sus establecimientos, o a cualquier ámbito según la organización
sindical comprometida. Asimismo, podrá ser declarada por un tiempo deter-
minado o indefinido. Si no se indica previamente su duración, se entenderá a
tiempo indefinido (artículo 82 del Reglamento General).
2. Requisitos para la declaratoria de huelga

Para la declaratoria de huelga se debe cumplir con los siguientes requi-
sitos, previstos en el artículo 80 del Reglamento General:
- Que tenga por objeto la defensa de los derechos e intereses de los ser-
vidores civiles en ella comprendidos.
535
- Que la decisión sea adoptada en la forma que expresamente determi-

nen los estatutos y que representen la voluntad mayoritaria de los traba-
jadores comprendidos en su ámbito.
- El acta de asamblea deberá ser refrendada por notario público o, a falta
de este, por el juez de paz letrado de la localidad.
- Tratándose de organizaciones sindicales cuya asamblea esté confor-
mada por delegados, la decisión será adoptada en asamblea convocada
expresamente.
- Que sea comunicada a la entidad pública por lo menos con una antici-
pación de quince (15) días calendario, acompañando copia del acta de
votación. La entidad deberá avisar a los usuarios de los servicios del ini-
cio de la huelga.
- Que la negociación colectiva no haya sido sometida a arbitraje.
- Que la organización sindical entregue formalmente la lista de servidores
civiles que se quedará a cargo para dar continuidad a los servicios indis-
pensables a los que se hace referencia en el artículo 83 el Reglamento
General.
Al respecto, será la Comisión de Apoyo del Servicio Civil la que conozca

y resuelva en primera y única instancia administrativa los conflictos y contro-
versias que puedan surgir entre entidades públicas y organizaciones sindica-
les o los mismos servidores, como son aquellos respecto a la improcedencia
o ilegalidad de la huelga. No obstante, conforme lo refiere el ente rector(606),
en el marco de la negociación colectiva de la Ley Nº 30057, en tanto no se
implemente la Comisión de Apoyo al Servicio Civil, corresponderá al Ministe-
rio de Trabajo y Promoción del Empleo - MTPE, conocer y resolver en las res-
pectivas instancias administrativas los referidos sobre la declaración de la ile-
galidad o improcedencia de huelga.
3. La huelga atípica
No están amparadas por la presente norma las modalidades atípicas,
tales como la paralización escalonada por horas de zonas o secciones neu-
rálgicas de la entidad; el trabajo a desgano, a ritmo lento o a reglamento; la
reducción deliberada del rendimiento; cualquier paralización en la que los
servidores civiles permanezcan en el centro de trabajo; o la obstrucción del
ingreso al mismo (artículo 81 del Reglamento General); por lo cual, además
de ser un huelga improcedente o ilegal, no existe obligación por parte de la
entidad empleadora a efectuar el pago de las remuneraciones a favor de los
servidores civiles.
536
Sobre este tema, aún no esté referido directamente a la regulación de

la LSC y su Reglamento General, el Tribunal Constitucional en la STC Exp.
Nº 215-2002-AA/TC (fundamento 2) ha dispuesto que: “(…) aparte de que el
Sindicato no acredita haber comunicado la declaración de huelga a la Auto-
ridad Administrativa de Trabajo, el referido Decreto Ley señala que uno de
los efectos de la huelga es la suspensión de todos los efectos de los contra-
tos individuales de trabajo, inclusive la obligación de abonar la remuneración,
sin afectar la subsistencia del vínculo laboral. La empleadora ha actuado,
pues, conforme al principio de legalidad, al haber efectuado el des-
cuento correspondiente al día de paralización sin afectar el vínculo laboral
subsistente” (el resaltado es agregado).
De este modo, al declararse la ilegalidad de la huelga por cualquiera

de los supuestos previstos en la normativa correspondiente (por ejemplo,
lo dispuesto por el artículo 81 y la vulneración del artículo 80 del Regla-
mento General), la entidad empleadora está en la facultad de realizar los
descuentos remunerativos correspondientes por la paralización ilegal, con-
forme a la interpretación que sobre el particular ha realizado el mismo Tribu-
nal Constitucional(607).
4. Los servicios indispensables y los servicios esenciales

Al respecto, reiteramos que las modalidades atípicas de huelga no están
amparadas legalmente. Los servicios indispensables y los servicios esen-
ciales de la entidad no deben ser afectados por el ejercicio del derecho de
huelga, por lo que se debe exigir a los servidores en conflicto que cumplan
con garantizar la permanencia del personal necesario que asegure la conti-
nuidad (atención) de dichos servicios mínimos, a fin de que los mismos no
sean interrumpidos totalmente(608).
La continuidad de los servicios públicos en el ejercicio de la función

pública se sustenta en la hegemonía del interés general, esto es, el interés
del Estado para garantizar los mismos.
a) Los servicios indispensables
Los servicios indispensables no pueden ser interrumpidos. Se definen

como servicios indispensables para la entidad aquellos cuya paralización
ponga en peligro a las personas, la seguridad, la conservación de los bie-
nes o impida la reanudación inmediata de la actividad ordinaria de la entidad
pública una vez concluida la huelga (artículo 83 del Reglamento General).

537
b) Los servicios esenciales
Cuando la huelga afecte los servicios esenciales, se deberá garantizar

la permanencia del personal necesario para impedir su interrupción total y
asegurar su continuidad. Se entiende por tales servicios aquellos cuya inte-
rrupción pone en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la
población (artículo 84 del Reglamento General).
Los servicios esenciales son:
- Los establecidos en el artículo 83 del Texto Único Ordenado de la Ley

de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado mediante D.S. Nº 010-
2003-TR. Así, son servicios públicos esenciales: a) los sanitarios y de
salubridad; b) los de limpieza y saneamiento; c) los de electricidad, agua
y desagüe, gas y combustible; d) los de sepelio, y los de inhumaciones
y necropsias; e) los de establecimientos penales; f) los de comunica-
ciones y telecomunicaciones; g) los de transporte; h) los de naturaleza
estratégica o que se vinculen con la defensa o seguridad nacional; i) los
de administración de justicia por declaración de la Corte Suprema de
Justicia de la República; y, j) otros que sean determinados por ley.
- Los casos en los que se produzca una huelga en una actividad no califi-
cada como servicio esencial, pero que por su prolongación en el tiempo
pone en peligro la vida, seguridad o salud de toda o parte de la población.
- Otros establecidos por ley específica.
c) Deber de continuidad de servicios indispensables y servicios

esenciales
En los casos en que la huelga afecte servicios indispensables o servi-

cios esenciales, los servidores civiles en conflicto deberán garantizar la per-
manencia del personal necesario para que atienda los servicios mínimos de
los servicios indispensables y/o de los servicios esenciales.
Anualmente, el titular de la entidad que preste servicios esenciales

comunicará a sus servidores civiles u organización sindical que los repre-
sente, el número, ocupación y horarios de servidores (artículo 85 del Regla-
mento General).
En el caso de que los servidores civiles no atendieran adecuadamente

los servicios mínimos de los servicios indispensables y/o de los servicios
esenciales, las entidades podrán contratar temporalmente el reemplazo de
dicho personal, de acuerdo a lo establecido en el numeral 45.2 del artículo
45 de la LSC.
538
VI. LA SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS ENTRE ORGANIZACIONES

SINDICALES Y ENTIDADES PÚBLICAS
1. La Comisión de Apoyo al Servicio Civil

La Comisión de Apoyo al Servicio Civil es el órgano facultado para cono-
cer y resolver en primera y única instancia administrativa los conflictos y con-
troversias que, dentro del ámbito de su competencia, surjan entre organiza-
ciones sindicales y entidades públicas o entre estas y los servidores civiles
2. Competencias de la Comisión
La Comisión es competente para resolver las siguientes materias
(artículo 87 del Reglamento General):
- Elección del presidente del tribunal arbitral.
- Improcedencia e ilegalidad de la huelga.
- En caso de controversia, determinar los servicios mínimos de los servi-

cios indispensables y de los servicios esenciales.
3. Designación de los miembros de la Comisión

Los miembros de la Comisión son profesionales independientes, no
pueden ser servidores civiles al momento de la designación y son especia-
listas en Derecho Administrativo, Constitucional o Laboral. Los miembros de
la Comisión serán designados por un plazo de tres (3) años (artículo 89 del
La Comisión, adscrita a Servir, está conformada por tres miembros titu-

lares designados mediante resolución del Consejo Directivo de Servir para
resolver las controversias que se le presenten. En dicha resolución se desig-
nará, además, a dos miembros suplentes, quienes remplazarán a los miem-
bros titulares en caso de ausencia.
Los miembros de la Comisión percibirán dietas por su asistencia a las

sesiones. Asimismo, a los miembros de la Comisión se les aplica las obliga-
ciones, prohibiciones e incompatibilidades previstas en la LSC y en su Regla-
mento General (artículo 88 del Reglamento General).
Sobre la Comisión de Apoyo al Servicio Civil, cabe precisar que esta

no tiene referencia alguna en la LSC, sino es su Reglamento General el que
la crea, por lo cual “podría sostenerse la vulneración del artículo 118, inciso
539
8, [de la Constitución] por parte del Poder Ejecutivo”. Pero, sin perjuicio de
ello, con las atribuciones que se le ha conferido a la Comisión por parte de su
norma de creación, “permitirán reforzar dos manifestaciones de la autonomía
colectiva referidas a la autorregulación y a la autotutela”(609).
(609) DÍAZ RONCAL, Kenny. “¿Reforzando la autonomía colectiva por medio de la Comisión
de Apoyo al Servicio Civil, institución creada en el marco del nuevo régimen de empleo
público?”. En: Soluciones Laborales. Nº 86, Gaceta Jurídica, Lima, 2015, pp. 143, 148.
540
CAPÍTULO VII
RÉGIMEN DISCIPLINARIO Y
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINARIO (PAD) EN EL NUEVO
RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL
RÉGIMEN DISCIPLINARIO Y PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINARIO (PAD) EN EL NUEVO RÉGIMEN
DEL SERVICIO CIVIL
I. RÉGIMEN DISCIPLINARIO Y PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

EN EL NUEVO RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL
La Constitución de 1993, en sus artículos 39, 40 y 41, regula la respon-
sabilidad administrativa de los funcionarios y servidores públicos de los tres
niveles del gobierno (nacional, regional y local), los mismos que al estar al
servicio de la nación y ante el incumplimiento de sus obligaciones, mediante
la ley sobre la materia se establece –así como se regula– sus respectivas res-
ponsabilidades (administrativa, funcional, civil o penal), así como el plazo de
inhabilitación en el ejercicio de la función pública.
Entonces, los funcionarios y servidores públicos (bajo los D.Leg. Nºs 276,
728 o 1057) que incumplen con sus deberes y obligaciones relaciona-
dos a su cargo dan lugar a la imposición de una responsabilidad admi-
nistrativa –diferente a la civil, penal o administrativa funcional–. Así, se
estableció un marco legal del régimen de responsabilidad administra-
tiva de dicho personal y la potestad administrativa disciplinaria a cargo del
Estado, en el que el incumplimiento de las conductas obligatorias (impo-
sición de prestar un servicio público) está asociado a determinadas
sanciones.
543
GRÁFICO N° 23
DESORDEN NORMATIVO SOBRE EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO
Régimen de responsabilidad
disciplinaria del personal de
carrera (D.L. Nº 276)
Personal de carrera
administrativa
Código de Ética de la Función (D.L. Nº 276)
Pública
Régimen de las faltas Personal sujeto al

administrativas previstas régimen laboral
en la Ley Nº 27111, LPAG privado
(arts. 239 a 243) (D.L. Nº 728)
Infracciones previstas en la Ley

de Contrataciones Estatales Personal sujeto al
denominado régimen
de Contratación Adm.
de Servicios (CAS)
Régimen que otorga potestad
disciplinaria directa a la
Contraloría para determinar
responsabilidad administrativa
funcional
Fuente: Servir.
En este escenario, a fin de contar con funcionarios y servidores públi-

cos adecuadamente remunerados y comprometidos en el cumplimiento
de sus deberes y obligaciones derivadas de su cargo, que tienen inciden-
cia directa e indirecta en la prestación de servicios que se brinda a los ciu-
dadanos, mediante la Ley Nº 30057, su Reglamento General y la Direc-
tiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC, denominada “Directiva del Régimen Dis-
ciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servi-
cio Civil”, la misma que aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva
Nº 101-2015-SERVIR-PE, modificada por la Resolución de Presidencia Eje-
cutiva Nº 092-2016-SERVIR-PE(610), se establece un marco legal único y uni-
forme del régimen disciplinario y procedimiento sancionador a cargo de la
administración pública, para todo el personal que presta servicios en las
(610) Publicada en el diario oficial El Peruano el 24 de marzo de 2015 y vigente desde el 25 de

marzo de 2015. Al respecto, en dicha normativa, complementando lo regulado por la LSC
y su Reglamento General, se detalla el ámbito del régimen disciplinario y procedimiento
administrativo sancionador, los instrumentos de gestión a utilizarse, los alcances del
poder disciplinario, la vigencia del régimen disciplinario y PAD, las reglas procedimenta-
les y sustantivas, las funciones de las autoridades del PAD, del secretario técnico, entre
otros aspectos sobre la materia; las mismas que tienen que ser observadas por todas las
entidades de la administración pública con potestad sancionadora.
544
entidades públicas del Estado, bajo los regímenes laborales regulados por
los Decretos Legislativos Nºs 276, 728 y 1057 y por la LSC.
GRÁFICO Nº 24
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO (PAD) ÚNICO Y UNIFORME,

EN EL MARCO DE LA LSC
Faltas de los regímenes:

276, 728, 1057, 30057.
Ex servidores civiles (que
dejaron el estado): quienes Supletoriamente (1a DCF
cambiaron de entidad son LSC): servidores de entidades
procesados donde excluidas, regímenes
se cometió la falta. especiales (médicos, jueces,
etc.), obreros.
PAD - LSC
Canaliza a través de su Normas sobre nepotismo.

procedimiento las faltas Conflictos de intereses e
del Código de Ética de la incompatibilidades.
Función Pública.
Fuente: Servir.
En el nuevo régimen del Servicio Civil se desarrollaron las reglas proce-

dimentales(611) (dentro de las cuales se encontraban los plazos de prescrip-
ción) y sustantivas(612), a fin de garantizar un debido procedimiento adminis-
trativo disciplinario en resguardo de los derechos de los funcionarios y servi-
dores públicos (en actividad y los que están fuera de servicio).
2. Potestad disciplinaria de la Administración Pública y responsabili-

dad administrativa disciplinaria
En primer lugar, como lo refiere José L. Jara(613): “La potestad sancio-
nadora de la administración pública es el poder jurídico que le permite castigar
(611) Desde el 25 de marzo de 2015 son consideradas reglas procedimentales: las auto-
ridades competentes del procedimiento administrativo disciplinario, las etapas o fases
del procedimiento administrativo disciplinario y plazos para la realización de actos pro-
cedimentales, las formalidades previstas para la emisión de los actos procedimentales,
las reglas sobre actividad probatoria y ejercicio del derecho de defensa, las medidas
cautelares y los plazos de prescripción.
(612) Desde el 25 de marzo de 2015 son consideradas reglas sustantivas: los deberes y/u
obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos de los servidores, las faltas,
las sanciones: tipos, determinación, graduación y eximentes.
(613) JARA BAUTISTA, José. Manual práctico: Derecho Administrativo disciplinario en el
marco de la Ley del Servicio Civil, Ley Nº 30057: desde un enfoque de las opiniones
técnicas de Servir. Grupo editorial Lex & Iuis, Lima, 2016, pp. 45-46.
545
a los administrados cuando estos lesionan determinados bienes jurídicos

reconocidos en el marco constitucional y legal vigente, ello con el propósito
de incentivar el respeto y cumplimiento del ordenamiento jurídico y desincen-
tivar que los servidores incurran en infracciones”, precisando que esta potes-
tad disciplinaria “se funda en un imperativo general de coerción asignado
por Ley, a fin de cumplir los mandatos establecidos en las normas dirigidas a
regular y/o determinar las conductas de los ciudadanos”.
Además, indica el citado autor que la materialización de la potestad san-

cionadora la encontramos a través de una sanción administrativa, “la cual no
es sino la manifestación de la potestad sancionadora del Estado, por lo que
su validez, en el contexto de un Estado de derecho respetuoso de los dere-
chos fundamentales, estará condicionada al respeto de la Constitución y de
los principios en esta consagrados. Por ello la administración, en el desarro-
llo de los procedimientos administrativos disciplinarios, está vinculada al irres-
tricto” de dichos derechos y principios.
GRÁFICO Nº 25
TITULARIDAD PARA PODER SANCIONAR - ENTIDADES
Entidad TIPO A: “aquella organización que cuente con personería

jurídica de derecho público, cuyas actividades se realizan en virtud de
potestades administrativas y por tanto, se encuentran sujetas a normas
comunes de derecho público”.
Entidades TIPO B: órganos desconcentrados, proyectos, programas, o

unidades ejecutoras de una entidad pública Tipo A que, conforme a su
SAGRH manual de operaciones o documento equivalente, cumplan los siguientes
criterios:
a) Tener competencia para contratar, sancionar y despedir.
b) Contar con una Oficina de Recursos Humanos o la que haga sus veces,
un titular, entendiéndose como la máxima autoridad administrativa y/o
una alta dirección o la que haga sus veces.
c) Contar con resolución del titular de la entidad pública a la que pertenece
definiéndola como entidad tipo B.
También cuentan con poder disciplinario los órganos

desconcentrados, proyectos, programas o unidades ejecutoras
que no han sido declaradas como entidad pública Tipo B pero sí
se les ha otorgado la facultad de sancionar mediante una norma o
instrumento de gestión.
Fuente: Servir.
Ahora bien, la responsabilidad administrativa disciplinaria, en el nuevo

régimen del Servicio Civil es definida, como aquella exigencia por parte del
Estado a los servidores civiles (D. Leg. Nºs 276, 728, 1057 y Ley Nº 30057)(614)
(614) El régimen disciplinario y procedimiento sancionador tiene como ámbito de aplicación a

los servidores señalados en el artículo 90 del Reglamento General:
546
por las faltas que hubieran cometido, las mismas que se encuentran previstas
en la LSC, en el ejercicio de sus funciones o de la prestación de servicios, ini-
ciando para tal efecto el respectivo procedimiento administrativo disciplinario
(PAD) e imponiendo la sanciones que corresponda. Esta potestad disciplina-
ria se rige por los principios señalados en el artículo 230 de la Ley Nº 27444,
sin perjuicio de los demás principios que rigen el poder punitivo del Estado.
GRÁFICO Nº 26
ESTRUCTURA BÁSICA DEL PAD
PAD - LSC (estructura básica)

Segunda
instancia
Fase instructiva Fase

sancionadora
INVESTIGACIÓN
PRELIMINAR INICIO PAD INFORME DEL SANCIÓN O
INSTRUCTOR ARCHIVAMIENTO
Documento Concluye por la comi- Si el sancionador
que contiene sión o no comisión de decide apartarse de
imputación la falta y recomienda la recomendación del
de cargos sanción o archivo. Si instructor, fundamenta
notificado al se apartase de la ST, la razón.
servidor. fundamenta la razón.
Fuente: Servir.
“Artículo 90.- Ámbito de Aplicación

Las disposiciones de este Título se aplican a los siguientes servidores civiles:
a) Los funcionarios públicos de designación o remoción regulada, con excepción del
Defensor del Pueblo, el Contralor General de la República, los miembros del Jurado
Nacional de Elecciones, los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, el Jefe
de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Jefe del Registro Nacional de Iden-
tificación y Estado Civil, los miembros del Directorio del Banco Central de Reserva y
el Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones.
b) Los funcionarios públicos de libre designación y remoción, con excepción de los Minis-
tros de Estado.
c) Los directivos públicos;
d) Los servidores civiles de carrera;
e) Los servidores de actividades complementarias y
f) Los servidores de confianza.
Los funcionarios públicos de elección popular, directa y universal se encuentran exclui-
dos de la aplicación de las disposiciones del presente Título. Su responsabilidad admi-
nistrativa se sujeta a los procedimientos establecidos en cada caso”.
547
Cabe anotar que la denominación que asume el Reglamento –e incluso

la LSC–: “responsabilidad administrativa disciplinaria” es un contradictio in ter-
minis (combinación de palabras cuyos significados están en conflicto), ya que
la responsabilidad administrativa recae sobre administrados y los empleados
públicos no son administrados. Por ello, desde el punto de vista legal de la
Ley Nº 27444, la responsabilidad disciplinaria se define como actos de admi-
nistración interna(615).
3. Procedimiento administrativo disciplinario: reglas sustantivas y

procedimentales
En el nuevo régimen del Servicio Civil, regulado por LSC y su Regla-
mento General, respecto del régimen disciplinario y procedimiento sancio-
nador, se señalan sus disposiciones generales, las faltas disciplinarias que
prevé, las sanciones a imponerse, el procedimiento administrativo sanciona-
dor y el instrumento de gestión donde se inscriben las sanciones: el Registro
Nacional de Sanciones de Destitución y Despido - RNSDD. Es decir, se seña-
lan, entre otros aspectos, las reglas sustantivas y procedimentales, tal y como
se puede apreciar en el cuadro Nº 27.
CUADRO Nº 27
REGLAS SUSTANTIVAS Y PROCEDIMENTALES
Reglas sustantivas Reglas procedimentales
° Autoridades competentes del procedimiento admi-

° Los deberes y/u obligaciones, prohibiciones nistrativo disciplinario.
como incompatibilidades y derechos de los ° Etapas o fases del procedimiento disciplinario y pla-
servidores. zos para la realización de actos procedimentales.
° Las faltas. ° Formalidades previstas para la emisión de los
° Las sanciones: tipos, determinación, gradua- actos procedimentales.
ción y eximentes. ° Reglas sobre actividad probatoria y ejercicio del
° Plazos de prescripción. derecho de defensa.
° Medidas cautelares.
En los Capítulos I y II del Título V: Régimen disciplinario y procedimiento

sancionador de la LSC se regulan las disposiciones sobre las faltas de carác-
ter disciplinario y el régimen de sanciones y procedimiento sancionador, res-
pectivamente. Así, son faltas de carácter disciplinario que, según su grave-
dad, pueden ser sancionadas con suspensión temporal o con destitución,
previo proceso administrativo:
(615) PAREDEZ ESPINOZA, Brucy. “Régimen disciplinario y procedimiento sancionador en

el Reglamento de la Ley Nº 30057”. En: Soluciones Laborales. Nº 79, Gaceta Jurídica,
Lima, 2014, p. 116.
548
- El incumplimiento de las normas establecidas en la LSC y su Regla-

mento General.
- La reiterada resistencia al cumplimiento de las órdenes de sus superio-

res relacionadas con sus labores.
- El incurrir en acto de violencia, grave indisciplina o faltamiento de pala-

bra en agravio de su superior del personal jerárquico y de los compañe-
ros de labor.
- La negligencia en el desempeño de las funciones.
- El impedir el funcionamiento del servicio público.
- La utilización o disposición de los bienes de la entidad pública en bene-

ficio propio o de terceros.
- La concurrencia al trabajo en estado de embriaguez o bajo la influencia

de drogas o sustancias estupefacientes.
- El abuso de autoridad o el uso de la función con fines de lucro(616).
- El causar deliberadamente daños materiales en los locales, instalacio-

nes, obras, maquinarias, instrumentos, documentación y demás bienes
de propiedad de la entidad o en posesión de esta.
- Las ausencias injustificadas por más de tres (3) días consecutivos o por
más de cinco (5) días no consecutivos en un periodo de treinta (30) días
calendario, o más de quince (15) días no consecutivos en un periodo de
ciento ochenta (180) días calendario.
- El hostigamiento sexual cometido por quien ejerza autoridad sobre el

servidor civil, así como el cometido por un servidor civil, cualquiera sea
la ubicación de la víctima del hostigamiento en la estructura jerárquica
de la entidad pública.
- Realizar actividades de proselitismo político durante la jornada de tra-

bajo, o a través del uso de sus funciones o de recursos de la entidad
pública.
- Discriminación por razón de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión

o condición económica.
(616) Al respecto, la norma original contemplaba el término “la prevaricación”; sin embargo,
mediante la STC Exp. Nº 00005-2013-PI/TC (acumulado), dicho término fue declarado
inconstitucional y, por ende, fue omitido en la nueva redacción de dicho literal que prevé
una falta administrativa en la LSC.
549
- El incumplimiento injustificado del horario y la jornada de trabajo(617).
- La afectación del principio de mérito en el acceso y la progresión en el

Servicio Civil.
- Actuar o influir en otros servidores para obtener un beneficio propio o

beneficio para terceros.
- La doble percepción de compensaciones económicas, salvo los casos

de dietas y función docente.
- Las demás que señale la ley.
Es así que el procedimiento administrativo disciplinario, con los respec-

tivos órganos competentes, se instaura a efectos de determinar la presunta
falta de carácter disciplinario (prevista en el artículo 85 de la LSC) de los ser-
vidores civiles en el ejercicio de sus funciones y, de ser el caso, la correspon-
diente sanción, tales como son la amonestación escrita, la suspensión sin
goce de remuneraciones o la destitución.
CUADRO Nº 28
ÓRGANOS COMPETENTES DEL PAD
Primera instancia
Sanción Órgano Oficialización Segunda instancia
Órgano instructor
sancionador de la sanción
Amonestación Jefe inmediato del Jefe inmediato del Jefe de Recur- Jefe de Recursos
escrita presunto infractor presunto infractor sos Humanos Humanos
Jefe inmediato del Jefe de Recursos Jefe de Recur- Tribunal del Servicio
Suspensión
presunto infractor Humanos sos Humanos Civil
Jefe de Recursos Titular de la Titular de la Tribunal del Servicio

Destitución
Humanos entidad entidad Civil
Las autoridades del PAD cuentan con el apoyo de un secretario técnico

que tiene entre sus funciones esenciales precalificar y documentas todas las
(617) Al respecto, se debe tener presente lo establecido por la Ley Nº 30119 (artículo 5): “El
uso indebido de la licencia es una falta disciplinaria de carácter grave que constituye
incumplimiento de las obligaciones de trabajo y que supone el quebrantamiento de la
buena fe laboral, considerada en el literal a) del artículo 25 del Texto Único Ordenado
de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por el Decreto Supremo
Nº 003-97-TR; en el literal m) del artículo 28 del Decreto Legislativo Nº 276, Ley de Bases
de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público; y en el literal n) del
artículo 85 de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil”.
550
etapas del PAD (artículo 92 de la LSC). El secretario técnico es designado por

la máxima autoridad administrativa de la entidad, en adición a las funciones
que ejerce la entidad o específicamente para dicho propósito. El secretario
técnico puede ser un servidor civil que no forme parte de la Oficina de Recur-
sos Humanos de la entidad; no obstante, en el ejercicio de sus funciones
reporta a esta. Sus funciones específicas están detalladas en el numeral 8.2
de la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC.
GRÁFICO Nº 27
FUNCIONES DE LA SECRETARÍA TÉCNICA
- Recibir las denuncias e Conocer y documentar Acompañar la etapa

investigar todas las etapas
del procedimiento de la instrucción y
- Declararlas “no ha lugar disciplinario (custodia de apoyar durante todo
a trámite” expedientes) el PAD
Iniciar de oficio Proponer medidas

Tramitar los informes
investigaciones por cautelares (de ser el
de control
comisión de una falta caso)
Fuente: Servir.
Es así que, conforme al criterio establecido por el ente rector(618), el régi-

men disciplinario regulado por la LSC, vigente desde el 14 de setiembre de
2014 y que es aplicable a los servidores públicos de los D. Leg. Nºs 276, 728
y 1057, independientemente de que las entidades en las cuales presten servi-
cios hayan o no iniciado el proceso de tránsito al nuevo régimen del Servi-
cio Civil regulado por la LSC, se deberá tener en consideración los siguientes
lineamientos sobre el particular:
- La aplicación de reglas sustantivas y procedimentales en los procedi-

mientos administrativos disciplinarios (PAD) instaurados antes del 14
de setiembre de 2014 (con resolución u otro acto de inicio expreso) se
rigen por las normas sustantivas y procedimentales vigentes aplicables
a los servidores civiles conforme a su régimen de vinculación (D. Leg.
Nºs 276, 728 o CAS, según corresponda) al momento de la instauración
del procedimiento hasta la resolución de los recursos de apelación que,
de ser el caso, se interpongan contra los actos que ponen fin al PAD.
551
- Los PAD instaurados desde el 14 de setiembre de 2014, por hechos

cometidos con anterioridad a dicha fecha, se rigen por las reglas pro-
cedimentales previstas en la LSC y su Reglamento General y por las
reglas sustantivas aplicables al momento en que cometieron los hechos.
- Los PAD instaurados desde el 14 de setiembre de 2014, por hechos

cometidos a partir de dicha fecha, se regirán por las normas procedi-
mentales y sustantivas sobre régimen disciplinario previstas en la LSC y
su Reglamento General.
Ahora bien, sobre el régimen disciplinario y procedimiento administrativo

sancionador, además de cumplir con los lineamientos contenidos en la Direc-
tiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC, se deben observar las opiniones vincu-
lantes emitidas por Servir –así como sus demás opiniones sobre la materia–
contenidas en los siguientes informes:
- Informe Técnico Nº 1990-2016-SERVIR/GPGSC, mediante el cual se pre-

cisan los alcances sobre la aplicación de sanciones de la Ley Nº 30057,
Ley del Servicio Civil, por infracciones al Código de Ética de la Función
Pública y faltas de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
- Informe Legal Nº 110-2010-SERVIR/GG-OAJ, mediante el cual se esta-

blece que no se configura doble percepción si un servidor es nombrado
como docente, a fin de no ser sujeto pasible de sanción administrativa
por la falta referida a la doble percepción de compensaciones económi-
cas, cuya excepción es la percepción de dietas y por el ejercicio de la
función docente.
- Informe Legal N° 190-2010-SERVIR/GG-OAJ, mediante el cual se esta-

blece que los efectos de las resoluciones generadas en procesos admi-
nistrativos disciplinarios no se suspenden por la interposición de recur-
sos administrativos.
Asimismo, las entidades de la administración pública deberán acatar los

precedentes administrativos de observancia obligatoria emitidos por el Tribu-
nal del Servicio Civil, siendo uno el referida al tratamiento de la prescripción
en la LSC y su Reglamento General, que abordaremos a continuación.
II. PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS DE OBSERVANCIA OBLI-

GATORIA CONTENIDOS EN LA RESOLUCIÓN DE SALA PLENA
Nº 001-2016-SERVIR/TSC
A efectos de determinar la correcta aplicación de las normas que regu-

lan la prescripción (considerada como una regla procedimental desde el 25 de
marzo de 2015) de la potestad disciplinaria en el marco de la LSC, el Reglamento
General y la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC, el Tribunal del Servicio Civil
552
emitió la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC(619), cuyos crite-

rios expuestos en los fundamentos 21 (sobre la naturaleza jurídica de la pres-
cripción), 26 (sobre el plazo de prescripción en el nuevo régimen del Servicio
Civil), 34 (sobre el inicio del plazo de prescripción a partir de la toma de cono-
cimiento de los hechos por parte de la Secretaría Técnica de los procedimien-
tos disciplinarios), 42 y 43 (sobre el plazo de duración del procedimiento admi-
nistrativo disciplinario) constituyen precedentes administrativos de observancia
obligatoria, los mismos que deben ser cumplidos por los órganos competentes
del SAGRH humanos a partir del 28 de noviembre de 2016.
Como lo señalamos anteriormente, en el nuevo régimen del Servicio

Civil regulado por la LSC y su Reglamento General, respecto del régimen dis-
ciplinario y procedimiento sancionador, se señalan sus disposiciones genera-
les, las faltas disciplinarias que prevé, las sanciones a imponerse, el procedi-
miento administrativo sancionador y el instrumento de gestión donde se ins-
criben las sanciones: el RNSDD.
De este modo, la prescripción es una de las figuras contempladas en el

régimen disciplinario, cuya regulación generó determinadas lagunas y vacíos
legales que obstruyeron el desarrollo normal del procedimiento, generando
incertidumbre tanto para la entidad pública (empleador) como para el servidor
imputado. Así, respecto de dicha institución procedemos a enunciar los últi-
mos precedentes administrativos de observancia obligatoria contenidos en la
Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC.
1. Sobre la naturaleza jurídica de la prescripción: ¿regla procedimen-

tal o regla sustantiva?
Al respecto, entre otros puntos importantes tratados en la Resolución de
Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC (en adelante, Resolución de Sala), el
Tribunal del Servicio Civil infiere que la prescripción en el ámbito del Derecho
Administrativo, al igual que en el Derecho Pena, constituye un límite a la potes-
tad punitiva del Estado, el cual garantiza que los administrados sean investi-
gados o procesados por la administración pública dentro de un plazo razona-
ble, de lo contrario, quedará extinta la posibilidad de accionar dicha potestad.
En un principio, la prescripción fue considerada como una regla sustan-

tiva, conforme a la LSC y su Reglamento General. Sin embargo, a partir del
25 de marzo de 2015, fecha de entrada en vigencia de la Directiva y las reglas
contenidas en ella, la naturaleza jurídica de dicha institución se modificó y fue
considerada como una regla procedimental.
(619) Publicada en el diario oficial El Peruano el 27 de noviembre de 2016 y vigente desde el

28 de noviembre de 2016.
553
Entonces, ante esta modificación de la naturaleza jurídica de la prescrip-

ción en función a la fecha de publicación de una Directiva y las reglas conteni-
das en ella, considerando que la tesis dominante sobre dicha institución jurí-
dica es la sustantiva y donde la aplicación e interpretación de las disposicio-
nes que regulan el régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la
LSC y su Reglamento General tienen que primar sobre cualquier otra dispo-
sición de rango inferior que se emita (como lo es la Directiva), el Tribunal del
Servicio Civil, en el fundamento 21 de la Resolución de Sala, fija como prece-
dente administrativo de observancia obligatoria lo siguiente:
“(…) la prescripción es una forma de liberar a los administrados de

las responsabilidades disciplinarias que les pudieran corresponder,
originada por la inacción de la Administración Pública, quien implí-
citamente renuncia al ejercicio de su poder sancionador. Por lo que
(…), la prescripción tiene una naturaleza sustantiva, y por ende,
para efectos del régimen disciplinario y procedimiento sancionador
de la Ley, debe ser considerada como una regla sustantiva”.
2. El plazo de prescripción en el nuevo régimen del Servicio Civil: ¿el

plazo de prescripción es de 3 años, 1 año o ambos?
Conforme a lo previsto en la LSC (artículo 94) y su Reglamento Gene-
ral (numeral 97.1 del artículo 97), la facultad para determinar la existencia
de faltas disciplinarias e iniciar el procedimiento disciplinario prescribe “a
los tres (3) años calendario de cometida la falta, salvo que, durante ese
periodo, la Oficina de Recursos Humanos de la entidad, o la que haga sus
veces, hubiera tomado conocimiento de la misma. En este último supuesto,
la prescripción operará un (1) año calendario después de esa toma de cono-
cimiento por parte de dicha oficina, siempre que no hubiere transcurrido el
plazo anterior”.
Al respecto, de las normas citadas se advierte que la Ley Nº 30057

prevé dos plazos para la prescripción del inicio del procedimiento disciplina-
rio a los servidores civiles: a) de tres (3) años, cuyo cómputo inicia a partir
de la comisión de la falta; y b) de un (1) año, cuyo cómputo inicia a partir de
conocida la falta por la Oficina de Recursos Humanos de la entidad o la que
haga sus veces.
Así, a efectos de aplicar correctamente las disposiciones que regulan

el cómputo de los plazos de prescripción (de 3 años y 1 año) en el marco de
la LSC y su Reglamento General, el Tribunal del Servicio Civil, en el funda-
mento 26 de la Resolución de Sala, precisa como precedente administrativo
de observancia obligatoria lo siguiente:
“(…) de acuerdo al Reglamento [General], el plazo de un (1) año

podrá computarse siempre que el primer plazo –de tres (3)
554
años– no hubiera transcurrido. Por lo que, mientras no hubiera

prescrito la potestad disciplinaria por haber transcurrido tres
(3) años desde la comisión de la falta, las entidades contarán
con un (1) año para iniciar procedimiento administrativo disci-
plinario si conocieran de la falta dentro del periodo de los tres
(3) años” (el resaltado es agregado).
A manera de ejemplo, el Tribunal del Servicio Civil señala que “si los
hechos fueron cometidos el 15 de marzo de 2015, la potestad disciplinaria
prescribirá a los tres (3) años de cometida la falta, es decir, el 15 de marzo
de 2018. Pero si la Oficina de Recursos Humanos tomara conocimiento de
la falta dentro de aquel periodo, la potestad disciplinaria ya no prescribirá al
cumplirse los tres (3) años de cometida la falta, sino en el plazo de un (1) año
de producida la toma de conocimiento de la misma, pudiendo darse hasta
dos supuestos: primero, en el que estando a punto de transcurrir el plazo de
los tres (años) desde la comisión de la falta, se adicionará en el cómputo del
plazo de prescripción un (1) año desde que RR. HH. o la que haga sus veces
toma conocimiento de la falta; y, segundo, en el que no habiendo trascurrido
el plazo de los tres (años) desde la comisión de la falta, se computará solo el
plazo de prescripción de un (1) año desde que RR. HH. o la que haga de sus
veces toma conocimiento de la falta.
3. El inicio del plazo de prescripción a partir de la toma de conoci-

miento de los hechos por parte de la Secretaría Técnica de los pro-
cedimientos disciplinarios: ¿puede la Secretaría Técnica iniciar un
procedimiento administrativo sancionador o imponer una sanción?
De acuerdo con lo establecido por la LSC (artículo 92) y su Reglamento
General (artículo 93), son autoridades competentes del procedimiento admi-
nistrativo disciplinario: i) el jefe inmediato del presunto infractor; ii) el jefe de
Recursos Humanos o quien haga sus veces; iii) el titular de la entidad; y, iv) el
Tribunal del Servicio Civil. Así, dichas normas precisan también que estas
autoridades cuentan con el apoyo de un secretario técnico, el mismo que
no tiene capacidad de decisión, por lo que sus informes u opiniones no son
vinculantes.
De lo expuesto se advierte que el secretario técnico, conforme a la LSC

y su Reglamento General, no constituye una autoridad dentro del procedi-
miento administrativo disciplinario –sino solo un órgano de apoyo– y, por
ende, no tiene potestad para iniciar el procedimiento administrativo disciplina-
rio o imponer sanción alguna. Al respecto, cabe precisar que la Directiva con-
sidera que el plazo de prescripción también empezará a computarse desde
que la Secretaría Técnica haya tomado conocimiento de la falta mediante un
reporte o denuncia.
555
Así, teniendo en cuenta que la prescripción tiene como función la de pro-

teger al administrado frente a la actuación sancionadora de la Administración,
cuya potestad recae en las autoridades competentes que ejercen poder de
sanción, previstas taxativamente, de acuerdo a una correcta interpretación
la LSC (artículo 92) y su Reglamento General (artículo 93) –que no guarda
armonía con lo dispuesto en la Directiva–, el Tribunal del Servicio Civil, en el
fundamento 34 de la Resolución de Sala, precisa como precedente adminis-
trativo de observancia obligatoria lo siguiente:
“(…) en cumplimiento del artículo 51 de la Constitución Política, en

estricta observancia del principio de legalidad recogido en la Ley
Nº 27444 y, de conformidad con la Ley y el Reglamento [General],
(…) el plazo de prescripción no puede empezar a computarse
desde el momento en que la Secretaría Técnica tome conoci-
miento de una falta, toda vez no tiene capacidad de decisión
dentro del procedimiento administrativo disciplinario” (el resal-
tado es agregado).
4. El plazo de duración del procedimiento administrativo disciplina-

rio: ¿El cómputo del plazo final es al momento de la emisión o de la
notificación de la resolución de sanción?
Tanto la LSC (artículo 94) y su Reglamento General (artículo 106) fijan
claramente que, una vez iniciado el procedimiento administrativo disciplina-
rio a un servidor civil (de los Decretos Legislativos Nºs 276, 728 o 1057), las
entidades cuentan con un (1) año para imponer la sanción respectiva o dis-
poner el archivamiento del procedimiento, de lo contrario, operará la pres-
cripción. Así, el momento a partir del cual comenzará a computarse el plazo
de un (1) año, esto es, desde el inicio del procedimiento administrativo disci-
plinario, se produce con la notificación al servidor civil del acto de inicio del
procedimiento.
No obstante, se debe tener en cuenta que las citadas normas difieren

respecto del momento que se debe considerar para determinar cuándo fina-
liza el cómputo del plazo del procedimiento administrativo disciplinario. En
efecto, la Ley Nº 30057 se refiere expresamente al momento de emisión de
la resolución de sanción, mientras que el Reglamento General –así como la
Directiva–, al momento de notificación de la comunicación que impone la
sanción o archiva el procedimiento.
Ante esta situación de incertidumbre e inseguridad jurídica, respecto de

la finalización del cómputo del plazo del procedimiento administrativo disci-
plinario –emisión o notificación–, en aplicación de la ley sobre las normas de
menor jerarquía y el principio de legalidad, el Tribunal del Servicio Civil, en los
fundamentos 42 y 43 de la Resolución de Sala, fija como precedente adminis-
trativo de observancia obligatoria el siguiente criterio:
556
“(…) resulta lógico [aplicar] (…) la Ley antes que el Reglamento

[General], lo cual además es una obligación establecida en el
artículo 51 de la Constitución y el principio de legalidad [recogido
en la Ley Nº 27444]”; por lo que “(…) una vez iniciado el proce-
dimiento administrativo disciplinario el plazo prescriptorio de
un (1) año debe computarse conforme lo ha establecido expre-
samente en la Ley, esto es, hasta la emisión de la resolución
que resuelve imponer la sanción o archivar el procedimiento”
(el resaltado es agregado).
En resumen, se puede advertir que en los criterios vinculantes (prece-

dentes administrativos de observancia obligatoria) emitidos por el Tribunal
del Servicio Civil, ante la existencia diversas aplicaciones e interpretaciones
–muchas veces discordantes– de las disposiciones que regulan la prescrip-
ción de la potestad disciplinaria en el marco de la LSC y su Reglamento Gene-
ral, en concordancia con la Directiva, prevaleció la aplicación de la primera
norma (LSC) sobre las de menor jerarquía (Reglamento General y Directiva),
para determinar la responsabilidad de los servidores civiles que infringen sus
obligaciones e imponerles la correspondiente sanción (amonestación escrita
o verbal, suspensión o destitución).
Lo anteriormente expuesto tiene la finalidad de salvaguardar, preser-

var y obtener el correcto funcionamiento de la organización administra-
tiva –que está en proceso de una reforma laboral–, así como su correcta
actuación frente a los ciudadanos, que requieren de un personal que
cumpla con sus deberes y obligaciones; puesto que lo contrario gene-
raría la desvaloración de la función pública y una deficiente prestación
de los servicios a los que está obligado a brindar el Estado.
557
CAPÍTULO VIII
REGÍMENES DE CARRERAS
ESPECIALES
REGÍMENES DE CARRERAS ESPECIALES
En el Perú existen cerca de cuarenta regímenes laborales, entre los

ámbitos público y privado; sin embargo, para efectos del presente trabajo
desarrollaremos sucintamente algunos de los regímenes vinculados a la acti-
vidad pública.
I. RÉGIMEN DEL PROFESORADO Y MAGISTERIAL
El profesor es un agente fundamental de la educación que contribuye

con la familia, la comunidad y el Estado a la formación integral del educando.
La carrera del profesorado está regulada por una serie de cuerpos nor-
mativos. Se inicia con la Ley Nº 24029, Ley del Profesorado, publicada el 15
de diciembre de 1984, y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo
Nº 19-90-ED.
A través de la Ley Nº 25212, publicada el 20 de mayo de 1990, se pro-

rroga la vigencia de la citada Ley del Profesorado, y se modifican sus artículos
8, 11, 13, 16, 18, 20, 21, 22, 24, 30, 31, 34, 43, 45, 48, 52, 53, 58, 63, 64, 66,
así como la primera, segunda, quinta y octava disposiciones transitorias.
El 12 de julio de 2007 se publica la Ley N° 29062, que modifica la Ley

del Profesorado en lo referido a la carrera pública magisterial; su Reglamento
fue aprobado mediante el Decreto Supremo N° 003-2008-ED, publicado el 10
de enero de 2008.
Esta ley regiría en paralelo con la Ley N° 24029, manteniendo los cinco
(5) niveles de la carrera magisterial(620) y las tres (3) áreas de desempeño
(620) Ley Nº 29062. “Artículo 7.- Estructura de la Carrera Pública Magisterial (…)
El tiempo mínimo de permanencia en los niveles magisteriales es el siguiente:
a. Primer (I) Nivel Magisterial: Tres (3) años.
b. Segundo (II) Nivel Magisterial: Cinco (5) años.
c. Tercer (III) Nivel Magisterial: Seis (6) años.
561
laboral, diferenciándose en los años de servicios requeridos para el ascenso

de nivel y la existencia de una evaluación para su ingreso.
Actualmente, la carrera del profesorado se rige por la Ley Nº 29944,

Ley de Reforma Magisterial(621), publicada el 25 de noviembre de 2012, y su
Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2013-ED, publicado
el 3 mayo de 2013. Esta ley busca normar las relaciones entre el Estado y los
profesores que prestan servicios en las instituciones y programas educativos
públicos de educación básica y técnico-productiva, y en las instancias de ges-
tión educativa descentralizada.
De acuerdo con la nueva norma, la carrera magisterial está estructurada
sobre la base de ocho (8) escalas magisteriales y cuatro (4) áreas de desem-
peño laboral(622); asimismo, unifica los regímenes establecidos por las Leyes
N° 24029 y N° 29062.
Para acceder a la carrera del profesorado se requiere acreditar el título
profesional pedagógico, aun para los casos donde los profesores fueron nom-
brados para ejercer dicha función sin contar con el título pedagógico, quienes
deberán postular y acreditar el título profesional.
La carrera del profesorado está conformada por dos áreas, a saber:

- La docencia, referida a la acción directa con el educando en los centros
y programas educativos.
- La administración, referida a funciones de gestión operativa de la
educación.
d. Cuarto (IV) Nivel Magisterial: Seis (6) años.

e. Quinto (V) Nivel Magisterial: Hasta el momento del retiro de la carrera.
(621) Con relación a esta norma, ver las SSTC recaídas en los Exps. Nº 0019-2012-PI/TC
(caso Nº 1), Nº 0020-2012-PI/TC (caso Nº 2), Nº 0021-2012-PI/TC, Nº 0008-2013-PI/TC,
Nº 0009-2013-PI/TC, N° 0010-2013-PI/TC y Nº 0013-2013-PI/TC (Caso Nº 3: acumulados).
(622) “Artículo 11.- Estructura de la Carrera Pública Magisterial (…)
Las escalas magisteriales y el tiempo mínimo de permanencia en cada una de estas son:
a) Primera Escala Magisterial: Dos (2) años.
b) Segunda Escala Magisterial: Dos (2) años.
c) Tercera Escala Magisterial: Tres (3) años.
d) Cuarta Escala Magisterial: Tres (3) años.
e) Quinta Escala Magisterial: Tres (3) años.
f) Sexta Escala Magisterial: Tres (3) años.
g) Sétima Escala Magisterial: Cuatro (4) años.
h) Octava Escala Magisterial: Hasta el momento del retiro de la carrera.
La Ley Nº 30541 modificó la Ley Nº 29944 y establece disposiciones para el pago de
remuneraciones de docentes de Institutos y Escalas de Educación Superior”.
562
Un aspecto a considerar es el concerniente al ascenso que se realiza

entre un nivel y otro, siendo imprescindible cumplir el tiempo mínimo de per-
manencia en cada nivel y la aprobación del curso de perfeccionamiento.
Otro aspecto a resaltar es lo referido al horario de trabajo, este se rea-

liza en jornada laboral semanal ordinaria que es de 24 horas pedagógicas de
45 minutos cada una. En esta jornada no están incluidos los profesores que
prestan sus servicios en el Sector Privado, no obstante, mantienen el derecho
a dicha jornada laboral. Para los profesores de nivel jerárquico y directivo, la
jornada laboral es de 40 horas semanales.
Finalmente, señalamos que este cuerpo normativo asegura el derecho

a la estabilidad en la plaza, nivel, cargo, lugar y centro de trabajo, por lo que
el profesor se convierte en el dueño de su plaza sin que pueda ser cambiado
sin su consentimiento.
II. RÉGIMEN DE LOS DOCENTES UNIVERSITARIOS
La carrera del docente universitario en el ámbito público y privado está

regulada por la Ley Nº 23733(623) - Ley Universitaria, publicada el 17 de diciem-
bre de 1983.
Los aspectos relacionados con los niveles remunerativos de esta ley

solo son aplicados a los docentes de las universidades estatales; los de los
docentes de las universidades privadas se rigen por sus normas internas, de
acuerdo al principio de la autonomía administrativa.
Dicha norma ha sido posteriormente modificada –entre otras– por las

Leyes Nº 26215 y Nº 26302, que a su vez fuera sustituida por la Ley Nº 28637.
El 25 de mayo de 1995 se publicó la Ley Nº 26457, que declaró la reor-

ganización de las universidades nacionales, precisando que la Comisión
Reorganizadora podía establecer un programa de incentivos al retiro volun-
tario del personal administrativo y docente, así como llevar a cabo exámenes
de evaluación y selección; sin embargo, esta ley no derogó a la Ley Nº 23733
ni sus modificaciones.
El 5 de noviembre de 2000 se publicó la Ley Nº 27366, restituyendo la

plena vigencia de la Ley Universitaria.
Finalmente, el 9 de julio de 2014 fue publicada la Ley Nº 30220 - Ley

Universitaria. Este dispositivo legal tiene por objeto normar la creación, fun-
cionamiento, supervisión y cierre de las universidades; promoviendo el mejo-
ramiento permanente de la calidad educativa.
(623) Fue suspendida entre los años 1995 y 2000.
563
En lo referente a la docencia universitaria, esta ley establece –entre

otros aspectos– las categorías, los requisitos, la admisión y promoción de
dicha carrera. Resalta el rol del docente investigador; igualmente, el régimen
de dedicación, deberes, derechos y las sanciones que pueden recibir por las
faltas cometidas; así como el aspecto remunerativo del docente de la univer-
sidad pública(624) (artículos 79 al 96).
Los docentes universitarios están divididos en tres grupos, entre los cua-
les no existe una relación de jerarquía. Para mayor detalle, presentamos el
siguiente cuadro Nº 29:
CUADRO Nº 29
ORGANIZACIÓN DE LA CARRERA DE LOS DOCENTES UNIVERSITARIOS
Grupo Niveles Criterio
• Auxiliar (3 años)
Profesores ordinarios • Asociado (5 años) Antigüedad y grado académico
• Principal (7 años)
• Visitante
• Investigador
Profesores extraordinarios A criterio de cada entidad
• Honorario
• Emérito
Prestan servicios a plazo determinado

Profesores contratados A criterio de cada entidad
y bajo condiciones predeterminadas.
Elaboración: Servir - GPGRH.
Se puede apreciar que el acceso al grupo de los profesores ordinarios

se realiza desde el grupo de menor categoría (el auxiliar) y para ello se consi-
dera el criterio de antigüedad; sin embargo, es posible ingresar directamente
como profesor principal, para lo cual se debe cumplir con acreditar el grado
académico de profesional, constancia con no menos de diez años de ejerci-
cio profesional y reconocida labor de investigación científica.
(624) El artículo 1 del Decreto Supremo Nº 103-2017-EF, publicado el 13 abril de 2017, dispone
un incremento de la remuneración de S/ 300,00 a los docentes ordinarios de la universi-
dad pública de las categorías principal, asociado y auxiliar a dedicación exclusiva; y de
S/ 950,00 soles para los docentes ordinarios de las categorías auxiliar y asociado a dedi-
cación exclusiva. Mientras que para los docentes ordinarios en las categorías principal,
asociado y auxiliar a tiempo parcial, el incremento será proporcional a las horas laboradas
así como el incremento de la remuneración al docente ordinario de la universidad pública
de similar categoría a tiempo completo. Este incremento está en vigencia a partir del mes
de abril de 2017 y tiene carácter permanente, remunerativo y pensionable, constituyendo
la base de cálculo para cualquier tipo de remuneración, bonificación o pensión.
564
Cabe precisar que, según el régimen de dedicación a la universidad, el

docente ordinario puede ser:
• Profesor a tiempo parcial, quienes se dedican a las tareas académi-

cas un tiempo menor a la jornada legal de trabajo.
• Profesor regular (a tiempo completo), dedican su tiempo y actividad
a las tareas académicas.
• Profesor con dedicación exclusiva, cuando su única actividad ordi-
naria remunerada la presta a la universidad.
Asimismo, existe el grupo de colaboradores de los profesores, confor-

mado por los jefes de práctica, ayudantes de cátedra o de laboratorio y otros,
quienes no son considerados dentro de la carrera docente; sin embargo, una
vez que los jefes de práctica obtienen la categoría de profesor auxiliar se les
contabilizará para la carrera el número de años de ejercicio en esa categoría.
III. RÉGIMEN DE LOS PROFESIONALES DE LA SALUD
La carrera de los profesionales de la salud está regulada por la Ley

N° 23536 - Ley que establece las normas generales que regulan el trabajo y la
carrera de los profesionales de la salud, publicada el 27 de diciembre de 1982,
y su Reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 019-83-PCM.
El 15 de diciembre de 1983 se publica la Ley Nº 23728, Ley que esta-
blece normas generales que regulan el trabajo y la carrera de los profesiona-
les de la salud que prestan servicios asistenciales y administrativos en el Sec-
tor Público bajo el régimen de la Ley Nº 11377, Estatuto y Escalafón del Ser-
vicio Civil y su Reglamento; sin embargo, a este dispositivo legal se le consi-
dera derogado tácitamente por el Decreto Legislativo Nº 276 - Ley de Bases
de la Carrera Administrativa.
El 14 de abril de 2005 fue publicada la Ley Nº 28498, Ley de nom-
bramiento de los profesionales de la salud no médicos cirujanos contrata-
dos por el Ministerio de Salud a nivel nacional, y su Reglamento, aprobado
por el Decreto Supremo N° 019-2005-SA, norma que complementa a la Ley
N° 23536.
De acuerdo a la norma que regula este régimen, se define a la carrera
pública de los profesionales de la salud como el proceso mediante el cual se
propicia la incorporación del personal idóneo, garantizando su estabilidad,
brindándoles oportunidades de desarrollo y progresión en el ejercicio de su
profesión(625).
(625) Ley Nº 23536, artículo 4.
565
La Resolución Ministerial N° 199-2001-SA-DM precisa que el ingreso a

esta carrera es por concurso en la línea y nivel que corresponde, previa ins-
cripción en el escalafón.
En este régimen, la jornada regular de trabajo es de seis horas diarias

de lunes a sábado(626) e incluye el trabajo de guardia hospitalaria; el trabajo de
guardia se considera como una actividad obligatoria y remunerada realizada
por necesidad del servicio, puede ser de naturaleza múltiple y/o diferenciada
de las realizadas en jornadas extraordinarias. Se exonera de esta labor a los
trabajadores mayores de 50 años y los que sufren de alguna enfermedad que
les impida ejercer dicha tarea.
Finalmente, señalar que el ingreso a la carrera profesional de la salud se

realiza desde el nivel más bajo y para ascender se deberá acreditar el tiempo
mínimo de permanencia en cada nivel, la calificación profesional, la evalua-
ción y la experiencia laboral.
IV. RÉGIMEN DE LOS MAGISTRADOS DEL PODER JUDICIAL
La carrera judicial deriva de los artículos 138, 143 y 150 de la Constitu-

ción Política de 1993, que señala que el Poder Judicial ejerce la función juris-
diccional a través de sus órganos jerárquicos y es el encargado de seleccio-
nar y nombrar a los jueces.
A través del Decreto Supremo Nº 017-93-JUS se aprueba el Texto Único

Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que regula la carrera judicial, en
sus artículos 224 y 225, estableciendo un sistema de acceso y ascenso abierto.
Cabe recordar que mediante Resolución Administrativa Nº 035-2003-

P-PJ, publicada el 14 de febrero de 2003, se planteó la necesidad de con-
tar con una Ley de Carrera Judicial, para la cual se conformó la Comisión de
Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial.
El 7 de noviembre de 2008 fue publicada la Ley Nº 29277 - Ley de la

Carrera Judicial, norma que regula el ingreso, permanencia, ascenso y ter-
minación en el cargo de juez; así como sus funciones, derechos y obliga-
ciones en el ejercicio de la función jurisdiccional; sin embargo, se presenta-
ron demandas de inconstitucionalidad en contra de algunos de los artículos
(626) El Decreto Supremo N° 029-84-SA, publicado el 22 de julio de 1984, introduce algunas

modificaciones y ampliaciones en la reglamentación concerniente a la Ley N° 23536.
566
de la referida ley, como consta en los Expedientes N° 0019-2009-PI/TC(627) y

Nº 0006-2009-AI/TC(628).
La carrera judicial es un sistema cerrado de cuatro niveles a los que se

ingresa en el primer nivel por concurso público de méritos, a cargo del Consejo
Nacional de la Magistratura. Para el segundo y tercer nivel el acceso es abierto
y se reserva el 30 % de plazas vacantes para quienes acceden por ascenso.
Estos cuatro niveles de la carrera judicial están formados por los jueces
de paz letrados, jueces especializados o mixtos, jueces superiores y jueces
Supremos; se adopta el criterio de la antigüedad para el ascenso entre un
nivel y otro, así como la capacitación especializada impartida para todos los
niveles por la Academia de la Magistratura; asimismo, la evaluación de de-
sempeño, la calidad de las resoluciones emitidas, la calidad de la gestión de
procesos, las publicaciones y el desarrollo profesional.
V. RÉGIMEN DE LOS FISCALES DEL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante los artículos 250 y 251 de la Constitución Política de 1979

se creó el Ministerio Público como institución autónoma e independiente del
Poder Judicial, siendo el Fiscal de la Nación su máxima autoridad. En ese
contexto, el Poder Ejecutivo expide el Decreto Legislativo N° 052(629) - Ley
Orgánica del Ministerio Público, del 16 de marzo de 1981, que fuera modifi-
cado en el 2010.
La Constitución Política de 1993 replica de forma casi idéntica las nor-

mas establecidas por la Carta Magna de 1979, describiendo de manera gene-
ral en su artículo 158 la base de la carrera fiscal.
Posteriormente, se promulga la Ley N° 30483 - Ley de la Carrera Fiscal,

publicada el 6 julio de 2016, que señala que el ingreso se realiza mediante
un concurso de selección a cargo del Consejo Nacional de la Magistratura,
basado en el criterio de méritos por competencias, y culmina con el nombra-
miento y la juramentación a cargo de esa misma institución. Este cuerpo nor-
mativo deroga los artículos 20, 27, 28, 36, 38, 39, 40, 41, 44, 45, 46, 47, 48,
49, 52, 55, 56, 57, 58, 59 y 60 del Decreto Legislativo N° 052.
(627) Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Ilustre Colegio de Abogados del

Callao contra diversos artículos de la Ley N° 29277.
(628) Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Fiscal de la Nación, Gladys Margot
Echaíz Ramos, contra los artículos 34, inciso 15); 40, incisos 5) y 8); 48, inciso 12); 47,
incisos 5), 6) y 16); 87; 88; 103 y 104 de la Ley Nº 29277.
(629) Mediante Decreto Supremo N° 005-81-JUS se reglamentan sus disposiciones.
567
La Ley Orgánica del Ministerio Público establece que la carrera fiscal

es una carrera de régimen cerrado que está organizado en los cuatro si-
guientes niveles, como el Fiscal de la Nación, elegido por la junta de fiscales
supremos; fiscales supremos; fiscales superiores; y fiscales provinciales; asi-
mismo, se considera a los fiscales adjuntos y las juntas fiscales.
La Academia de la Magistratura se encarga de la formación y capacita-

ción de los fiscales. El Consejo Nacional de la Magistratura revisa cada siete
años la actuación de los fiscales para evaluar y decidir su ratificación.
Los miembros del Ministerio Público tienen los mismos derechos, prerro-
gativas y obligaciones que los del Poder Judicial, en la categoría respectiva.
VI. RÉGIMEN DE LOS SERVIDORES DIPLOMÁTICOS
Mediante el Decreto Supremo Nº 310, del 22 de julio de 1953, se esta-

blece que en el Ministerio de Relaciones Exteriores debía constituirse la Aca-
demia Diplomática; es así que mediante Decreto Supremo Nº 326, del 18
de agosto de 1955, se creó la Academia Diplomática del Perú y en el mismo
cuerpo normativo se aprobó su primer Reglamento.
A través del Decreto Supremo Nº 004, del 19 de julio de 1978, se aprueba
el Reglamento que norma el otorgamiento de títulos de Licenciado y Maestro
en Relaciones Internacionales, dispositivo reglamentado por la Resolución
Ministerial Nº 981-92-RE.
El 19 de octubre de 2003 se publica la Ley Nº 28091 - Ley del Servi-
cio Diplomático de la República, reglamentada a través del Decreto Supremo
N° 130-2003-RE, por la cual se regulan la organización, funciones, deberes y
derechos de los miembros del servicio diplomático de la República.
Posteriormente, la Ley N° 29318, del 21 de octubre de 2011, modifica
diversos artículos de la Ley Nº 28091, precisando que el servicio diplomático
es una carrera pública que está integrada por profesionales formados en la
disciplina de las relaciones internacionales, capacitados para ejercer la repre-
sentación diplomática y consular, así como promover y cautelar los intereses
nacionales en el ámbito internacional.
Según dicha norma, la carrera diplomática es un sistema cerrado de
siete niveles al cual se accede por concurso publico de méritos y en estricto
cumplimiento de los requisitos estipulados en ella, tales como ser peruano de
nacimiento, ser egresado de la Academia Diplomática del Perú y acreditar el
nivel profesional de bachiller.
Con respecto a las categorías del servicio diplomático, estas compren-
den al embajador, ministro, ministro consejero, consejero, primer secretario,
segundo secretario y tercer secretario. Para el ascenso y permanencia en la
568
categoría se considera la antigüedad en el servicio en el exterior, la natura-

leza de las funciones asumidas y el dominio de idiomas.
Cabe tener presente que el Ministerio de Relaciones Exteriores es el

ente encargado de dirigir las acciones del servicio diplomático, de acuerdo a
las directivas dispuestas por el Presidente de la República, siendo el vicemi-
nistro secretario general de Relaciones Exteriores el jefe de dicho servicio.
VII. RÉGIMEN DE LOS SERVIDORES PENITENCIARIOS
El 6 de marzo de 1985, por Decreto Legislativo Nº 330, se promulgó el

Código de Ejecución Penal, y por Decreto Supremo Nº 012 del 12 de junio del
mismo año se aprobó su reglamentación, dando origen así al Instituto Nacio-
nal Penitenciario (INPE), entidad que pasó a formar parte del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos.
Desde su creación, las labores del personal penitenciario se encontra-

ban reguladas por el Decreto Legislativo Nº 276 - Ley de Bases de la Carrera
Administrativa.
El 17 de junio de 2011 se publicó la Ley Nº 29709 - Ley de la Carrera

Especial Pública Penitenciaria, con la finalidad de mejorar las condiciones
laborales de los servidores penitenciarios, así como el cumplimiento de las
funciones institucionales señaladas en el Decreto Legislativo N° 654, (nuevo)
Código de Ejecución Penal, publicado el 2 de agosto de 1991.
En dicho decreto legislativo se señalaba expresamente que el personal

penitenciario se organiza jerárquicamente y está sujeto a un régimen laboral
y remunerativo especiales.
El régimen laboral penitenciario es regulado supletoriamente por las

Leyes Nº 28175 y Nº 30057, y por el Decreto Legislativo Nº 654.
En cuanto al desempeño laboral del servidor penitenciario, se contem-

plan las siguientes áreas(630): (i) seguridad penitenciaria, servidores que desa-
rrollan acciones de seguridad integral e inteligencia en los establecimientos
penitenciarios y demás dependencias conexas; (ii) tratamiento penitenciario,
quienes realizan las acciones de dirección, coordinación, jefatura y ejecución
de las actividades de rehabilitación, tales como educación, asistencia social,
legal, psicológica, religiosa y de salud; y, (iii) de administración penitenciaria,
que realizan funciones administrativas dentro del INPE.
(630) Artículo 8 de la Ley N° 29709, concordante con los artículos 3, 7, 8, 9 y 10 de su

Reglamento.
569
En cuanto a los grupos ocupacionales(631), tenemos los siguientes:

(a) directivo superior, los que realizan funciones de dirección, organización,
conducción y toma de decisiones; (b) superior, formado por el personal peni-
tenciario profesional en seguridad, tratamiento y administración; y, (c) téc-
nico, que es el técnico o auxiliar que desarrolla labores de seguridad, trata-
miento y administración.
Para ingresar al sistema penitenciario, los servidores deben (necesa-

riamente) pasar por el periodo de formación impartido por el Centro Nacio-
nal de Estudios Criminológicos y Penitenciarios(632); asimismo, por un periodo
de prueba de tres meses de servicio. Una vez culminado dicho periodo, se
ingresa a la carrera en condición de nombrado, lo cual se formaliza mediante
una resolución del presidente del Consejo Nacional Penitenciario.
Actualmente, el INPE realiza una evaluación de todos los servidores

penitenciarios a fin de determinar su productividad y desempeño en el desa-
rrollo de las actividades asignadas. Dichas evaluaciones son para el ingreso,
el desempeño laboral y el ascenso. Para este último se requiere cumplir con
el tiempo real y efectivo de permanencia en el nivel previo y haber aprobado
la evaluación de desempeño laboral.
VIII. RÉGIMEN DE LOS POLICÍAS Y MILITARES
1. La carrera policial
Está regulada por la Ley Nº 27238 - Ley Orgánica de la Policía Nacio-
nal, publicada el 22 de diciembre de 1999; su Reglamento, aprobado por el
Decreto Supremo N° 006-2000-IN; y la Ley Nº 28857 - Ley del Régimen de
Personal de la Policía Nacional del Perú, publicada el 27 de julio de 2006.
Estos dispositivos legales no son aplicables al personal civil que forma

parte de la institución, quienes se rigen por el Decreto Legislativo N° 276, en
tanto se implemente el régimen del Servicio Civil.
Mediante Decreto Legislativo Nº 1148 - Ley de la Policía Nacional del

Perú, publicado el 11 de diciembre de 2012, se ha establecido la estructura,
organización, competencias, funciones, atribuciones y facultades de dicha
institución, quedando derogada la Ley N° 27238 mediante su única disposi-
ción complementaria.
Posteriormente, el Decreto Legislativo Nº 1230 ha modificado diversos

artículos del Decreto Legislativo Nº 1148.
(631) El numeral 1 del artículo 9 de la Ley N° 29709 ha sido modificado por el artículo 1 del
Decreto Legislativo N° 1324, publicado el 6 de enero de 2017.
(632) Modificado por el artículo 1 del Decreto Legislativo N° 1324.
570
Para formar parte del personal de la Policía Nacional se deberá ingre-

sar por concurso de méritos, ser peruano de nacimiento y cumplir los requi-
sitos del reglamento del régimen de instrucción; asimismo, los que ingresan
no pueden pertenecer, estar afiliados o tener vínculo alguno con agrupacio-
nes políticas, organizaciones sindicales ni con instituciones cuyos principios
u objetivos sean contrarios a los de la carrera policial.
El personal de la Policía Nacional está conformado por las siguientes

categorías:
• Oficiales, formado por los egresados de la Escuela de Oficiales y
por los que ingresaron bajo la modalidad de acceso directo.
• Oficiales de servicios, conformado por profesionales que se asimi-
lan a la PNP y que acreditan el título profesional.
• Suboficiales, conformado por los egresados de las Escuelas de
Suboficiales.
• Especialistas, egresados de Institutos Superiores Tecnológicos, asi-
milados a la Policía Nacional, de acuerdo a la convocatoria.
Estas cuatro categorías se subdividen, a su vez, en cuatro jerarquías

cada una y en un total de treinta grados.
En cuanto al régimen de ascensos, solo el personal en actividad regis-

trado en los Cuadros de Asignación y Organización es considerado en el pro-
ceso de ascenso, siendo la Dirección de Recursos Humanos la que verifica
el cumplimiento de los requisitos exigidos para el ascenso al grado inmediato
superior.
2. La carrera militar
Está regulada por la Ley N° 28359 - Ley de Situación Militar de los Ofi-
ciales de las Fuerzas Armadas, promulgada el 11 de octubre de 2004, que
comprende a la Marina, el Ejército y la Fuerza Aérea.
Se puede acceder a la carrera militar a través de las escuelas de forma-

ción de oficiales de las Fuerzas Armadas (al término de su formación se les
otorgará el grado académico de bachiller a nombre de la Nación) o por medio
de la asimilación de oficiales, que son profesionales procedentes de las uni-
versidades, en condición de “asimilados”.
El grado militar que se les confiere a los oficiales tiene carácter vitalicio y
solo puede ser retirado mediante sentencia judicial consentida y ejecutoriada.
El ascenso se establece por el número de años de servicio en cada

grado. Cada una de las instituciones armadas establece el escalafón que
contiene el ordenamiento de los oficiales en estricto orden de antigüedad que
a su situación corresponda.
571
CAPÍTULO IX
OTROS REGÍMENES
DEL SERVICIO CIVIL:
SIN CARRERA CON VÍNCULO
LABORAL
OTROS REGÍMENES DEL SERVICIO CIVIL:
SIN CARRERA CON VÍNCULO LABORAL
I. CUESTIONES INTRODUCTORIAS
Laborar para el Estado es una actividad que requiere el concurso de

personas con ciertas características y requisitos como parte de su prestación.
En tal sentido, se entiende que las relaciones laborales del ámbito

público son básicamente de dos tipos: funcionarial y laboral. La primera
garantiza la imparcialidad, la objetividad y la legalidad en el ejercicio de la
función pública; sin embargo, la excesiva tugurización del Estado (burocra-
cia) repercutió en su eficacia, generando la necesidad en la administración
pública de recurrir a procesos dotados de mayor celeridad y transparencia. La
segunda vincula con diversos (y disímiles) dispositivos que conforman el régi-
men laboral público, que son los precisamente desarrollados en este libro.
La coexistencia en el Estado de trabajadores sujetos a regímenes labo-

rales distintos suscita distorsiones y anomalías que, además, deben conca-
tenarse con la presencia de servidores de confianza (designados de forma
directa), así como de puestos ejecutivos y de dirección, con condiciones
variadas y sin criterios uniformes para el ingreso y desvinculación.
Si bien se acepta que para dirigir un país es necesario (y comprensible)

que el Gobierno de turno ocupe los principales cargos con personas afines a
su entorno, en tanto cumplan con el perfil correspondiente al cargo respec-
tivo, hay determinados puestos que requieren de un personal particularmente
especializado y técnico, que puede (y debe) tener flexibilidad en el marco de
su vinculación contractual, en procura de una mayor eficiencia en la gestión
del talento humano en el aparato estatal.
El mérito y la capacidad deben ser consagrados como principios unifor-

mes en la normativa que regula nuestro empleo público; sin embargo, en la
práctica existen (y subsisten) normas que otorgan facultades a las entidades
575
para determinar en sus cuadros de puestos los cargos de confianza, direc-

ción y ejecución.
Según lo previsto en la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecu-

tivo, el Presidente de la República nombra a los ministros de Estado, al pre-
sidente del Consejo de Ministros y a otros altos funcionarios y representan-
tes del Estado; asimismo, los ministros designan a los funcionarios de su con-
fianza en los cargos directivos (directores generales, directores ejecutivos,
etc.). Esta elección se realiza, pues, de manera discrecional.
Dicha labor, sin embargo, debería generar actos administrativos de moti-

vación y finalidad indudable para el interés público, por tanto, la facultad dis-
crecional de la administración pública no debe ser ilimitada, sino que debe
estar sometida a la ley.
Para Miranda(633), el término confianza en el empleo público supone

confianza política, que es originaria o derivada, dependiendo de si se recibe
directamente del pueblo o si proviene de alguno de los poderes constituidos
o del funcionario con atribuciones legales para designar, como es en el caso
a que se refiere la Ley del Servicio Civil al definir al servidor de confianza. En
cualquiera de los casos corresponde a alta representación del Estado, con-
ducción de organismos, y formación y desarrollo de políticas de diversas cla-
ses, y tendría una connotación política. No obstante, el grado de acceso a
información confidencial o reservada y laborar en contacto con el empleador,
características de la confianza en el ámbito privado, también pueden aplicar
en una relación de confianza en el empleo público, pero no se confunden con
aquellas.
En esa línea, se entiende que el segmento directivo tiene una relevancia

estratégica para las capacidades estatales. Tiene a su cargo funciones ejecu-
tivas indispensables para el diseño y la implementación de las políticas públi-
cas, y funciona como mecanismo articulador entre los políticos electos y la
Como indica Cortázar(634), la adecuada gestión del segmento directivo

requiere establecer un equilibrio entre los atributos de calidad del sistema de
Servicio Civil: responsabilidad (ante las autoridades electas, de manera que
las políticas respondan al mandato otorgado por los ciudadanos), autonomía
(frente a los intereses políticos y de los grupos de poder, a fin de resguardar
la neutralidad de la acción del Estado y garantizar los derechos ciudadanos
(633) MIRANDA HURTADO, Guillermo. Ob. cit., p. 71,

(634) CORTÁZAR, Juan; LAFUENTE, Mariano; y SANGINÉS, Mario. Una década de reformas
del Servicio Civil en América Latina (2004-2013). BID, Washington D.C., 2014, p. 79.
576
ante la posible arbitrariedad de los gobernantes) y capacidad técnica (indis-

pensable para ejercer adecuadamente la función ejecutiva).
Si bien la tendencia extendida a reservar al Gobierno la mayor parte de

las posiciones directivas (como cargos de confianza política) puede reforzar
la responsabilidad necesaria ante el mandato recibido, juega en contra del
hecho de que los directivos gocen de un espacio de autonomía razonable
frente al poder político y, muchas veces, no garantiza la posesión de las capa-
cidades necesarias para dirigir organizaciones complejas.
La profesionalización del segmento directivo busca paliar las conse-

cuencias de tener personal con escasa autonomía e insuficiente capacidad,
siendo un desafío lograr que a la vez se articulen de manera satisfactoria con
la agenda de las autoridades de turno. Al mismo tiempo, contribuye a contra-
rrestar la falta de continuidad de políticas en el contexto de líderes políticos
cambiantes y la fragmentación de agendas departamentales.
A la complejidad técnica de un sistema directivo profesional se suma

la resistencia que el sistema político suele mostrar hacia medidas que, a la
larga, disminuyen su influencia en la designación de quienes tendrán a su
cargo funciones ejecutivas.
Quizá por su naturaleza más reciente, la profesionalización del seg-

mento directivo no tiene un índice o subsistema que la mida exclusivamente
en la Carta Iberoamericana de la Función Pública, por tanto, resulta útil no
solo identificar los procesos y factores que pueden conducir a que los gober-
nantes decidan limitar su propia capacidad de designación discrecional de
directivos, sometiendo una parte del segmento directivo a mecanismos de
selección y control basados en el mérito, sino también analizar experiencias
recientes de la región enfocadas en esta reforma.
II. SOBRE LOS REGÍMENES DE CONTRATACIÓN EN EL SECTOR

PÚBLICO
En este título nos enfocaremos en lo que Servir designa como los “otros”
regímenes de contratación, los cuales se dividen en dos grupos:
• Sin carrera con vínculo laboral: gerentes públicos.
• Sin carrera con vínculo civil: convenios de administración con PNUD

y Fondo de Apoyo Gerencial.
En primer lugar, es pertinente señalar que por carrera administrativa

se hace referencia a una institución de empleo público que se caracteriza
por tener como contenido y esencia los siguientes tres elementos: reglas
de acceso basadas en los principios de mérito y capacidad, una estructura
577
estratificada que genera el derecho a ascenso, y estabilidad laboral absoluta

(derecho a reposición en caso de despido arbitrario)(635).
No obstante, en el caso de los “otros” regímenes de contratación señala-

dos por Servir, estos no se rigen por la existencia de ninguno de los elemen-
tos citados, por lo que es correcto mencionar que no se encuentran dentro de
la carrera administrativa.
Ello sumado a que, como veremos más adelante, los “otros” regímenes
de contratación están dirigidos para personal que desempeña cargos políti-
cos o de confianza, los cuales no están comprendidos en la carrera adminis-
trativa, de acuerdo con el artículo 40 de la Constitución Política de 1993.
1. Gerentes públicos
La base legal de este grupo la encontramos en el Decreto Legisla-
tivo Nº 1024, que crea y regla el cuerpo de gerentes públicos, y el Decreto
Supremo Nº 030-2009-PCM, que aprueba el Reglamento del Régimen Labo-
ral de los Gerentes Públicos.
Como parte del proceso de modernización del Estado, así como en el

marco de la implementación del Tratado de Libre Comercio suscrito con Esta-
dos Unidos, se inició la reforma del Servicio Civil. Entre las medidas tomadas
para lograr dicha reforma se dispuso la conformación de un cuerpo gerencial,
en los tres niveles de gobierno.
Con la emisión del Decreto Legislativo Nº 1024 se crea el Cuerpo de

Gerentes Públicos, a cargo de Servir, en su calidad de ente rector del Sistema
Administrativo de Gestión de recursos Humanos del Estado.
Servir es competente para iniciar y desarrollar el proceso de convoca-

toria y selección de los gerentes públicos, para lo cual podrá celebrar conve-
nios con instituciones nacionales e internacionales especializadas; la última
etapa del proceso de selección incluye un curso de introducción, cuyo conte-
nido será establecido por la referida entidad.
De aprobar el proceso de selección, la persona será incorporada al

Cuerpo de Gerentes Públicos, lo que no supone que se encuentran bajo el
régimen especial de gerentes públicos de manera automática, sino que dicho
personal queda en situación de disponibilidad para ser asignado oportuna-
mente a cargos de dirección o gerencia de las entidades públicas que lo
necesiten, por periodos de tres años renovables, a pedido de la entidad soli-
citante; la aceptación por parte del servidor al primer cargo asignado implica
la entrada al régimen especial de los gerentes públicos.
(635) MIRANDA HURTADO, Guillermo. 2004. Ob. cit., pp. 69-70.
578
Los profesionales incorporados que se encontraban sujetos a un régimen

de carrera de la administración pública con carácter permanente, es decir,
bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo Nº 276, o tenían vínculo labo-
ral con una entidad o empresa pública bajo el régimen laboral del Decreto
Legislativo Nº 728, pueden retornar a su plaza y régimen de origen dentro del
año de su incorporación al régimen especial de gerentes públicos, dando un
preaviso de treinta días calendario. En caso de que no se solicite tal retorno,
se extinguirá de manera automática su vínculo con dicha entidad o empresa
pública de origen.
Ahora, el régimen especial de los gerentes públicos supone un vínculo

laboral especial por periodos específicos con la entidad solicitante o recep-
tora, así como con Servir, conforme al siguiente detalle:
CUADRO Nº 30
ENTIDAD RECEPTORA SERVIR
El vínculo laboral especial inicia cuando el gerente Cuando el gerente público culmina su relación
público asume el cargo, conforme a las formalida- laboral con la entidad receptora, pasa a periodo
des de la entidad respectiva. de disponibilidad con remuneración durante dos
Mantiene subordinación a la entidad, rigiéndose por meses, a cargo y bajo subordinación de Servir.
los reglamentos internos en tanto no se opongan En ese sentido, se da inicio al vínculo laboral
a la normativa especial del régimen. No obstante, especial con dicha Autoridad.
el gerente público continuará bajo evaluación de Sin embargo, pasados los dos meses sin ser
Servir. recolocado, el gerente público pasa al periodo de
El vínculo laboral concluye con el término del disponibilidad sin remuneración, quedando sus-
periodo de asignación, correspondiendo el pago de pendida la relación laboral con Servir. En caso
la liquidación de beneficios sociales respectivos. de reasignación a una entidad receptora, dicho
vínculo continúa suspendido.
Asimismo, la entidad puede prescindir de los servi-
cios del gerente público antes del vencimiento del Cabe señalar que la situación de disponibilidad
plazo por las causales relacionadas al rendimiento, sin remuneración tiene una duración máxima de
disciplina y ética, y cuando cuente con sentencia treinta y seis (36) meses consecutivos, seguido
condenatoria consentida y/o ejecutoriada inscrita en de la exclusión automática del Cuerpo de Geren-
el Registro Nacional de Sanciones contra Servidores tes Públicos.
Civiles. Cabe señalar que el artículo 29 del Reglamento
En general, el artículo 28 del Reglamento del Decreto del Decreto Legislativo Nº 1024 establece los
Legislativo Nº 1024 dispone los supuestos de extin- supuestos de exclusión del Cuerpo de Gerentes
ción del vínculo laboral con la entidad receptora. Públicos.
Es importante resaltar que, durante los periodos de disponibilidad sin

remuneración, el gerente público podrá laborar en el Sector Público o Pri-
vado, bajo cualquier régimen o modalidad contractual, sujeto a las incompa-
tibilidades y prohibiciones establecidas en el artículo 27 del Reglamento del
Decreto Legislativo Nº 1024.
Ahora, específicamente el régimen especial de los gerentes públicos les
otorga los siguientes beneficios:
579
- Remuneración: solventada de manera compartida entre la entidad

receptora (remuneración y todos los conceptos no remunerativos)
y Servir (complementará ese monto hasta alcanzar la suma que
corresponda al gerente público de acuerdo a la escala respectiva).
Cabe señalar que podrán percibir un ingreso hasta 30 % mayor al de

los ministros de Estado, de acuerdo a la primera disposición com-
plementaria final del Decreto Legislativo Nº 1024.
- Descanso vacacional: quince (15) días calendario por un año

completo de servicio, salvo acumulación convencional. Asimismo,
por lo menos cinco (5) días de vacaciones se disfrutarán de forma
consecutiva.
- Jornada de trabajo: debido al nivel jerárquico, representación y

características del cargo, no les resulta aplicable la limitación de la
jornada máxima ni se generan horas extraordinarias.
- Seguridad social: de acuerdo a la legislación sobre la materia.
- Gastos de traslado: cuando sea necesario el cambio de residencia

en el lugar de destino.
- CTS: de acuerdo a la legislación del régimen laboral de la actividad

privada.
- Defensa legal: a cargo de los recursos de Servir.
2. Fondo de Apoyo Gerencial - FAG

La base legal de este grupo la encontramos en el Decreto Ley Nº 25650,
que crea el Fondo de Apoyo Gerencial al Sector Público.
El Fondo de Apoyo Gerencial al Sector Público (FAG) fue creado en

1992, con la finalidad de permitir el financiamiento de los gastos por la con-
tratación temporal de servicios profesionales calificados, a través de recursos
provenientes del tesoro público y donaciones.
Específicamente, la norma que crea el FAG establece que las personas

contratadas bajo este régimen no tendrán vínculo laboral con alguna entidad
o empresa del Estado; por lo que se considera que existe una relación de
carácter civil.
En ese sentido, conforme con lo señalado en el Informe Nº 189-2017-

SERVIR/GPGSC de la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de
Servir, se tiene que:
580
“Dicha contratación se efectúa mediante la modalidad de locación

de servicios, y solo podrán celebrarse para el desarrollo de aseso-
rías, consultorías y actividad profesional calificada. También podrán
celebrarse para el desempeño de cargo de confianza que se requie-
ran, inclusive en los gobiernos regionales”.
Asimismo, cabe resaltar que los contratados a través del FAG no tienen
impedimento para ejercer la función docente, percibir dietas por participación
en uno de los directorios de entidades o empresas públicas, o ser pensionis-
tas de algún régimen previsional que sea administrado por el Estado, siempre
y cuando suspendan su pensión previamente a su contratación.
3. Personal Altamente Calificado - PAC

La base legal de este grupo la encontramos en la Ley Nº 29806, que
regula la contratación de Personal Altamente Calificado en el Sector Público
(PAC), y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo Nº 016-2012-EF.
La normativa citada pretende regular la contratación de profesiona-

les altamente calificados para ocupar puestos en las entidades públicas del
Poder Ejecutivo, quienes deben cumplir con los siguientes supuestos:
- Contar con los requisitos mínimos del puesto.
- Contar con experiencia en gestión de la materia requerida y/o con

experiencia en la actividad requerida.
- Contar con título profesional y/o grado académico de maestría o

doctorado.
- No estar inhabilitado para ejercer la función pública.
Cabe señalar que con ocasión de la delegación de facultades del Con-

greso de la República al Poder Ejecutivo dada a través de la Ley Nº 30506,
se emitió el Decreto Legislativo Nº 1337, que modificó los requisitos para la
contratación como PAC, de manera que también era posible requerir a bachi-
lleres con 10 años de experiencia laboral para poder ser contratado como
PAC. Al respecto, es pertinente precisar que el referido requisito se encuen-
tra actualmente cuestionado por la Comisión Permanente del Congreso, que
ha votado a favor de su derogación.
Es pertinente indicar que, de acuerdo al artículo 6 de la Ley sobre el

régimen PAC, la contratación de dicho personal se puede dar aun cuando
los mismos mantengan vínculo laboral vigente con alguna entidad o empresa
del Estado; así, de acuerdo al Informe Nº 189-2017-GPGSC/SERVIR de
la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de Servir, se tiene lo
siguiente:
581
“(…) quienes sean contratados como personal altamente calificado

por el FAG podrán mantener subsistente su vínculo laboral con el
Estado, no obstante deberán acreditar que dicho vínculo laboral se
encuentra efectivamente suspendido (licencia sin goce de haber),
y en el caso de estar bajo el Decreto Legislativo Nº 1057 deberá
acreditar la extinción de su vínculo laboral (renuncia). Consecuente-
mente, solo podrán suspender su vínculo laboral aquellas personas
que tengan la condición de nombrado o cuyo vínculo contractual sea
de carácter indeterminado”.
4. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD

Si bien Servir no lo considera dentro del cuadro anexo al inicio del pre-
sente informe, se cree pertinente hacer mención a la contratación de per-
sonal a través del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).
De acuerdo con el Informe Legal Nº 262-2010-SERVIR-OAJ de la Ofi-

cina de Asesoría Jurídica de Servir, la contratación a través del PNUD “se
vino realizando a partir de la habilitación establecida en diversas leyes de pre-
supuesto para la suscripción de convenios de administración de recursos con
organismos internacionales”.
Asimismo, en el citado informe se señala que los contratados por el

PNUD están sujetos a las reglas sobre contratación que dicho organismo
tiene establecidas. Por lo que los cargos del personal contratado por el PNUD
se considera de confianza.
Finalmente, cabe señalar que mediante la Ley Nº 30057, Ley del Servi-
cio Civil, el Estado pretende la implementación de un régimen laboral único
para todos los trabajadores del Sector Público, con determinadas exclusiones
establecidas en su disposición complementaria final.
Así, respecto a los “otros” regímenes de contratación que hemos men-

cionado, el numeral 1 de la novena disposición complementaria transitoria de
la citada ley ha establecido que hasta la culminación del proceso de imple-
mentación del régimen del Servicio Civil se puede convocar a un proceso de
selección de directivos públicos o cubrir los puestos directivos a través de,
entre otros, el Cuerpo de Gerentes Públicos, creado por el Decreto Legisla-
tivo Nº 1024; el Fondo de Apoyo Gerencial (FAG), creado por el Decreto Ley
Nº 25650; y el personal altamente calificado en el Sector Público (PAC), nor-
mado por Ley Nº 29806.
Asimismo, el numeral 2 de la citada disposición regula que: “La enti-

dad pública que se encuentre en proceso de implementación al régimen del
Servicio Civil y que cuente con gerentes públicos seleccionados y asignados
582
por Servir, pueden incorporarlos como directivos públicos bajo el régimen del
Servicio Civil sin necesidad de concurso. Después de la culminación del pro-
ceso de implementación de la entidad todo directivo público debe ingresar por
concurso público”.
III. RECOMENDACIONES FINALES
Existe un esfuerzo explícito por ajustar los parámetros legales aplicables

a los niveles directivos o ejecutivos y al personal calificado o especializado.
Para lograr un mecanismo óptimo, Cortázar(636) nos formula algunas recomen-
daciones a partir de las experiencias recogidas en Latinoamérica, en especial,
de los casos de Chile y Uruguay, las cuales veremos a continuación:
1. Articular la reforma con otras prioridades de política

Como se ha señalado, la profesionalización del estamento directivo
implica la renuncia de los políticos a su capacidad de seleccionar discrecio-
nalmente a los directivos públicos; sin embargo, el impulso para este tipo
de reformas, basado en la bondad de profesionalizar la función ejecutiva,
puede no ser suficiente. Los casos sugieren que articular dicha reforma con
otros objetivos políticos importantes y urgentes (como mejorar la ejecución
del gasto público o superar crisis políticas apremiantes) suele ser un meca-
nismo indispensable para que el impulso a la reforma no desfallezca.
En Chile, el impulso reformador fue una respuesta a situaciones que

implicaron riesgos políticos para los gobiernos, y la reforma se articuló explí-
citamente con problemas importantes de la agenda gubernamental (deficien-
cias en cuanto a ética pública y la necesidad de impulsar el ritmo de ejecu-
ción del gasto). Esta articulación con prioridades, fuera del ámbito de la ges-
tión de recursos humanos, no ocurrió en Uruguay, donde el impulso reforma-
dor provino de los compromisos políticos asumidos por un nuevo gobierno sin
que estos implicaran riesgos políticos específicos.
2. La participación de las instituciones fiscales es indispensable

Cualquier reforma que afecte el Servicio Civil tiene efectos importantes
en el gasto público. El desencuentro entre la perspectiva de una disciplina fis-
cal necesaria y la de mejoras requeridas en el Servicio Civil suele conducir al
bloqueo de las reformas. Si bien la reforma directiva puede tener un impacto
acotado, el cual, además, es posible calcular sin gran dificultad, puede ser
entendida por las autoridades fiscales como un primer paso hacia una reforma
más amplia, esa sí con importantes consecuencias presupuestales.
(636) CORTÁZAR, Juan; LAFUENTE, Mariano; y SANGINÉS, Mario. Ob. cit., pp. 88-91.
583
En consecuencia, resulta indispensable la coordinación entre quienes

impulsan la reforma directiva y las instancias responsables del presupuesto
y la gestión fiscal, no solo para evitar posibles bloqueos, sino también para
favorecer la coordinación que se requiere, por ejemplo, en cuanto a las políti-
cas salariales y la de gestión de recursos humanos.
3. Proteger la reforma directiva de reformas mayores en recursos

humanos
La reforma del nivel directivo puede estar contenida en un conjunto
mayor de reformas de recursos humanos (como ocurrió en Uruguay) o, por
el contrario, estar relativamente aislada dentro de una agenda limitada (como
en Chile). Sin embargo, garantizar algún grado de autonomía de la reforma
directiva respecto de una reforma mayor del servicio público puede ser un
camino que facilite su progreso, debido a que los puntos de posible discre-
pancia y veto respecto de reformas mayores son numerosos, y pueden con-
ducir a que la reforma directiva quede atrapada dentro de un bloqueo mayor.
La comparación de casos afirma esta conclusión. En Chile se logró ais-

lar la reforma directiva de modificaciones mayores de recursos humanos,
mediante un Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) desligado del sistema
de carrera y un marco institucional (el Consejo de Alta Dirección) autónomo
de la gestión del resto del servicio público. En Uruguay, la opción de un esta-
mento directivo articulado con la carrera administrativa (y gestionado a tra-
vés del mismo sistema: Oficina Nacional del Servicio Civil) condujo a un resul-
tado distinto. Si bien se aprobó el conjunto de la reforma, el escalafón de Alta
Dirección fue casi lo único que pudo sobrepasar la exigencia de que las rees-
tructuras organizativas estuvieran concluidas antes de la implementación del
nuevo régimen.
En términos generales, la opción de incluir la reforma directiva dentro de

una reforma integral de la administración pública tiene la ventaja de promover
la consistencia y coherencia de los resultados finales; sin embargo, encierra
la posible desventaja de que las reformas se vean bloqueadas.
La opción de una reforma incremental, en cuyo caso el avance inicial

se limita a medidas sobre las cuales es posible lograr consenso, o por lo
menos un apoyo significativo, dejando las más controversiales para después,
tiene mayores probabilidades de progresar. En contrapartida, puede conducir
a resultados de baja coherencia interna.
4. Claro control normativo y operativo del proceso

La selección y asignación de directivos es una tarea de elevada comple-
jidad técnica, expuesta a presiones políticas y corporativas. Entonces, resulta
584
clave garantizar que el control normativo y operativo de la selección y asigna-

ción esté en manos de un conjunto acotado y coordinado de actores.
En Chile, las nuevas agencias tuvieron un claro control sobre la imple-

mentación de la reforma, mientras que en Uruguay cada ministerio mantuvo
el control de los propios procesos de selección y asignación de los directivos.
En segundo lugar, un sistema operativo a la medida para la selección

y asignación de directivos puede favorecer la reforma, puesto que normaliza
los procesos de selección, aumenta su transparencia y dificulta la negocia-
ción oportunista.
Queda claro que su implantación gradual es recomendable, pues da

tiempo a que se desarrollen las capacidades técnicas necesarias, y permite
el progresivo ajuste del sistema.
5. Dejar espacio para el aprendizaje

La complejidad de la tarea de seleccionar y asignar directivos públicos
requiere un largo proceso de desarrollo de capacidades, que solo es posible
si se deja espacio suficiente para el aprendizaje por parte de las entidades
responsables de la reforma, es decir: para el ensayo, el reconocimiento del
error y la mejora consiguiente de los procesos de trabajo.
En Chile y Uruguay se observa que el aprendizaje se realizó fundamen-

talmente a través de dos mecanismos: la experimentación y la resolución
de problemas durante la implementación. Las nuevas agencias se vieron en
la necesidad de crear sistemas y procedimientos de selección hasta enton-
ces inexistentes en los aparatos públicos correspondientes, probarlos sobre
la marcha de un primer proceso de selección y, luego, iniciar un camino de
sucesivas mejoras y correcciones sobre la base de las limitaciones y proble-
mas hallados durante su puesta en uso. Cabe destacar que dichas agencias
no fueron cuestionadas por las autoridades políticas o la ciudadanía a partir
de dichas limitaciones iniciales (o que, en todo caso, dichos cuestionamien-
tos pudieron ser enfrentados), gracias a lo cual hubo espacio suficiente para
continuar con el aprendizaje.
El importante proceso de experimentación que tuvo lugar se basó en

dos procesos centrales de aprendizaje: el proveniente de la experiencia de
otros (aprendizaje indirecto) y aquel derivado de la interpretación de la propia
experiencia pasada. La reforma chilena abrevó en la experiencia de los paí-
ses anglosajones.
En cuanto al segundo proceso, impulsar la reforma, exigió que Uruguay

tuviera que aprender a partir de experiencias propias, como la implementa-
ción de la Intendencia de Montevideo.
585
CAPÍTULO X
LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL
DEL SERVICIO CIVIL Y DEL JUEZ
SOBRE RECLAMOS EN LA VÍA
ADMINISTRATIVA Y EN LA VÍA JUDICIAL,
RESPECTIVAMENTE, DEL RÉGIMEN
DEL EMPLEO PÚBLICO
O DEL SERVICIO CIVIL
LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DEL SERVICIO CIVIL
Y DEL JUEZ SOBRE RECLAMOS
EN LA VÍA ADMINISTRATIVA Y EN LA VÍA JUDICIAL,
RESPECTIVAMENTE, DEL RÉGIMEN DEL EMPLEO
PÚBLICO O DEL SERVICIO CIVIL
En una entidad del Estado pueden coexistir servidores que estén regula-
dos por distintos regímenes laborales (Decretos Legislativos Nº 276, Nº 728,
Nº 1057 y Ley Nº 30057). Ello dificultaría las cosas para la administración
pública, llegado el momento en que el reclame derechos de carácter laboral.
Por ello, el artículo II (Especialidad de la Ley del Servicio Civil) del Título
Preliminar del Reglamento de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto
Supremo Nº 040-2014-PCM, deja claro que las autoridades resuelven las
cuestiones que conozcan en el ámbito de su competencia, de acuerdo con lo
señalado por la Constitución Política, la Ley del Servicio Civil y sus normas de
desarrollo, no pudiendo aplicarse los principios, normas o reglas específicos
de otros regímenes (como los señalados) ni de las carreras especiales, salvo
remisión expresa prevista en el presente Reglamento.
Pensamos que dicha disposición es una lógica consecuencia del artículo

III (Ámbito del Servicio Civil) del Título Preliminar del citado Reglamento, que
dispone que el Servicio Civil comprende a todos los servidores civiles que
brindan servicios en toda entidad del Estado, independientemente de su nivel
de gobierno y del régimen en el que se encuentren(637).
(637) Conviene recordar que el literal i) del artículo IV (definiciones) del Título Preliminar del
Reglamento de la Ley del Servidor Civil señala que la expresión servidor civil se refiere
a los servidores del régimen de la Ley organizados en los siguientes grupos: funcionario
público, directivo público, servidor civil de carrera y servidor de actividades complemen-
tarias. Comprende también a los servidores de todas las entidades, independientemente
589
El objetivo de implementar un Servicio Civil integrado e igualitario no

puede ser ajeno a un sistema de solución de controversias disperso, que
divida sus esfuerzos en atender los requisitos de cada régimen. Ello ocasio-
naría diversos problemas, entre ellos resaltan: el entorpecimiento de la labor
de los servidores públicos, el aplazamiento innecesario de la resolución de
las controversias, y la afectación de los servidores que no obtienen el opor-
tuno pronunciamiento por parte de su entidad.
En resumen, la falta de eficiencia y eficacia, que agota innecesaria-

mente los recursos del Estado, es el principal incentivo en contrario que ins-
pira las bases de un sistema integrado de solución de controversias.
Dicho sistema está compuesto por las entidades de la administración

pública, que conforman la primera instancia, y por el Tribunal del Servicio
Civil, que representa a la segunda instancia.
Por otro lado, como señala el artículo 148 de la Constitución Política de

1993, las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles
de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa.
En tal sentido, si bien es cierto que la vía natural para la solución de un

conflicto derivado de la relación jurídica individual y colectiva de un empleado
público sería precisamente la contencioso-administrativa, en la medida que
la respuesta de la administración pública (concediendo o denegando el bene-
ficio laboral respectivo) estaría contenida en un acto o resolución, existen
diversos supuestos vinculados al régimen laboral del servidor, al tipo de ins-
titución o entidad en la cual presta servicios, o a la norma procesal (labo-
ral o contencioso-administrativa) vigente al producirse el hecho que origina
la demanda, que han determinado que este asunto sea revisado de forma
expresa y específica en el II Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Labo-
ral, que se desarrolló en Lima entre el 8 y 9 de mayo de 2014(638) (Tema Nº 01,
que será desarrollado más adelante).
Como se sabe, la realización de un pleno jurisdiccional (a nivel supremo)

se justifica en la necesidad de unificar y/o consolidar los diversos criterios con
los que se ha venido resolviendo a nivel de juzgados y salas superiores en
de su nivel de gobierno, cuyos derechos se regulan por los Decretos Legislativos Nº 276,
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público,
Nº 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral; de carreras especiales de
acuerdo con la Ley; a los contratados bajo el régimen del Decreto Legislativo Nº 1057;
así como bajo la modalidad de contratación directa a que hace referencia el presente
Reglamento.
(638) Separata especial publicada en el diario oficial El Peruano el 4 de julio de 2014.
590
temas similares; ello tomando en cuenta además los cambios existentes en

la legislación laboral sustantiva y adjetiva.
En este escenario, la realización del II Pleno Jurisdiccional Supremo

en Materia Laboral tuvo entre sus objetivos mejorar la calidad del servicio
de impartición de justicia en el ámbito del Derecho del Trabajo y optimizar la
atención eficaz y eficiente en los procesos judiciales, mediante decisiones
predecibles en todas sus etapas, concordando para ello la jurisprudencia y
fijando –de ser necesario– principios jurisprudenciales; además, complemen-
tar los aspectos que fueron abordados en el I Pleno Jurisdiccional Supremo
en Materia Laboral realizado en el 2012.
Cabe precisar que la Corte Suprema había advertido que era necesa-
rio fijar una posición que resuelva problemas procesales que se presenta-
ban cada vez que un trabajador del Estado solicitaba tutela al Poder Judi-
cial, teniendo en cuenta que coexisten dos leyes procesales del trabajo (con
vigencia territorial en distintos distritos judiciales), la Ley del Proceso Conten-
cioso Administrativo, el I Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral,
los criterios de Servir, así como diversos regímenes laborales que se aplican
en paralelo en el Sector Público.
Fijar una posición coherente en este grupo de asuntos específicos no

solo le ahorrará al Poder Judicial costos de tiempo y esfuerzo, sino que ade-
más brindará a la ciudadanía un parámetro de seguridad jurídica, especial-
mente ante los nuevos cambios legislativos para los trabajadores del Estado
que se aplicarán en los próximos años.
Dejamos constancia, finalmente, de que los criterios fijados por la Corte

Suprema en el Pleno Jurisdiccional mencionado deben aplicarse en paralelo
con los pronunciamientos del Tribunal Constitucional con calidad de prece-
dente vinculante en materia laboral, como el caso César Antonio Baylón Flo-
res (Expediente N° 0206-2005-AA/TC), el caso Rosalía Beatriz Huatuco Hua-
tuco (Expediente N° 05057-2013-PA/TC) y el reciente caso Richard Nilton
Cruz Llamos (Expediente N° 06681-2013-PA/TC).
II. SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS EN LA VÍA ADMINISTRATIVA
1. Entidades competentes de la administración pública

Como se ha indicado, en el 2014 se llevó a cabo el II Pleno Jurisdiccional
Supremo en Materia Laboral, cuyo Tema Nº 01 se denominó “Tutela procesal
de los trabajadores del Sector Público”, en el cual se analizaron y desarrolla-
ron seis interrogantes; las dos primeras (que transcribiremos textualmente)
591
guardan relación directa con los aspectos relativos a los reclamos en la vía
administrativa prejudicial. Veamos.
1.1. ¿Es necesario que los servidores públicos sujetos al régimen labo-
ral privado regulado por el Decreto Legislativo Nº 728 agoten la vía
administrativa?
Para resolver este punto es importante recordar la naturaleza jurídica
de la vía administrativa previa, así como la justificación para establecer dicha
vía como requisito para iniciar un proceso judicial, condicionando el acceso a
la jurisdicción. Posteriormente, debemos aplicar estos conceptos en la situa-
ción concreta de los servidores públicos sujetos al régimen laboral privado.
a) La vía administrativa previa es una expresión de autotutela
La autotutela es la forma de solución de conflictos en la cual el acto deci-

sorio se encuentra a cargo de una de las partes del conflicto. Se trata de una
situación excepcional, pues en un Estado de derecho es regla general que la
solución de conflictos se logre mediante autocomposición o heterocomposi-
ción, formas de pacificación en las que ambas partes, o un tercero, constru-
yen el acuerdo o decisión final.
La autotutela es excepcional, pero necesaria en determinadas situacio-
nes de urgencia o particular importancia. Por ejemplo, la legítima defensa y el
derecho de retención, son formas de autotutela que el sistema jurídico prevé,
y se justifican porque se presentan en situaciones de urgencia para evitar
daños mayores a los derechos del ciudadano.
La administración estatal también tiene conflictos con los ciudadanos,
como consecuencia natural de sus actividades. Para su resolución nuestro
sistema jurídico ha determinado algunos casos en los que le concede a la
administración el privilegio de la autotutela para solucionar dichos conflictos,
aunque sujeta a control posterior del Poder Judicial en caso el ciudadano lo
requiera. En aquellos casos específicos, el ciudadano antes de solicitar una
heterocomposición ante el Poder Judicial, debe transitar previamente por una
vía administrativa.
Es evidente que los casos específicos en los que se brinde autotutela
a la Administración deben venir predeterminados por ley, pues se trata de
un condicionamiento excepcional al derecho de acción del ciudadano, que
además debe poder justificarse con una razón suficientemente trascendente,
como detallamos a continuación.
b) El control de poderes justifica la vía administrativa previa
El sistema jurídico solo le puede exigir al ciudadano que, antes de soli-

citar tutela jurisdiccional, agote la vía administrativa, por una razón que sea
relevante para el propio sistema, dada la excepcionalidad de la autotutela.
592
Una razón relevante para dicha exigencia es la función de control de

poder que el Poder Judicial puede cumplir en el proceso, ya que el control de
poderes es base esencial del Estado de derecho y de la democracia.
Para el control del Poder Judicial sobre la administración el sistema jurí-

dico predetermina vías procesales específicas, como es el caso de la vía
contencioso-administrativa, que por la trascendencia de la función que cum-
ple es regulada en el artículo 148 de la Constitución Política del Estado que
señala “las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles
de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa”(639).
Por ello es que el artículo 1 del Texto Único Ordenado del Proceso Con-
tencioso Administrado, aprobado por Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS,
deja claramente establecido que la vía procesal regulada en el artículo 148
de la Constitución tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial
de las actuaciones de la administración pública.
En el mismo orden de ideas, el artículo 23 inciso 3 del Texto Único Orde-

nado del Proceso Contencioso Administrativo, aprobado por Decreto Supremo
Nº 013-2008-JUS establece, imperativamente, que la demanda será decla-
rada improcedente cuando el administrado no haya cumplido con agotar la
vía administrativa, salvo las excepciones contempladas en la propia Ley.
En estricto es la regulación legal de cada vía procesal la que nos indi-

cará si es necesario o no el agotamiento previo de la vía administrativa, como
requisito de procedencia de la demanda. Dicho en otros términos, el tránsito
por una vía administrativa no es el hecho que obliga al ciudadano a optar por
una terminada vía procesal, sino el mandato legal.
Por otro lado, de manera coherente, el artículo 218.1 de la Ley Nº 27444,

Ley del Procedimiento Administrativo, faculta al administrado a impugnar judi-
cialmente los actos administrativos que agotan la vía administrativa, pero
siempre utilizando la vía del proceso contencioso administrativo, regulado
por el artículo 148 de la Constitución Política del Perú.
En consecuencia, solo se podría exigir a los servidores públicos del régi-

men del Decreto Legislativo Nº 728 que agoten la vía administrativa, si la
vía procesal que les correspondiese utilizar fuera la del proceso contencioso
administrativo. Por tal razón es necesario determinar jurídicamente si siendo
(639) Sobre las resoluciones administrativas que “causan estado”, conviene anotar que “el
concepto de causa estado ha sido concebido como una característica de los actos admi-
nistrativos que forman definitivamente la voluntad de la administración, en sede guber-
nativa (....) sea porque los mismos han agotado la vía administrativa a través de la vía
de recurso o por disponerlo así la propia ley”. HUAPAYA TAPIA, Ramón. Tratado del
proceso contencioso administrativo. Jurista Editores, Lima, 2006, pp. 446-447.
593
ellos trabajadores del Estado tienen o no el deber de acudir al proceso con-

tencioso administrativo.
c) Las vías procesales que deben utilizar los servidores públicos del
Estado(640)
Para la determinación de la vía procesal que corresponde a los servido-

res públicos que se encuentran en el régimen laboral del Decreto Legislativo
Nº 728, debemos hacer énfasis en que dicho régimen corresponde a la acti-
vidad privada, por lo tanto, el Estado actúa propiamente como cualquier otro
empleador privado en las relaciones laborales con sus trabajadores, sin per-
juicio de actos externos vinculados a dicha relación.
Distinto es el caso del régimen laboral regulado por el Decreto Legisla-

tivo N° 276, propio y exclusivo de la actividad pública y, por tanto, diseñado
legalmente para ser aplicado en el Estado y regular una carrera pública de
funcionarios. Las relaciones laborales que en él se regulan le brindan estruc-
tura al propio Estado y son un apoyo para el planeamiento sobre la forma y
objetivos que debe tener su crecimiento.
En principio, debió ser excepcional que se establecieran relaciones labo-

rales en el régimen de la actividad privada dentro del Estado, pero por razo-
nes vinculadas a las particularidades económicas del país, se convirtió en un
régimen de uso común, lo que, sin embargo, no cambió su naturaleza jurídica.
En todas las relaciones laborales, en las que el Estado participa como

empleador, y que se rigen por el Decreto Legislativo Nº 276, el Decreto Legis-
lativo Nº 1057; e incluso ahora con la Ley Nº 30057, el Estado realiza actua-
ciones administrativas como parte integral de la relación laboral con los tra-
bajadores. Sin embargo, en el ámbito de las relaciones laborales (entiéndase
en el ejercicio del poder de dirección), el Estado se rige por el Decreto Legis-
lativo Nº 728. Ello influye directamente en la vía procesal que el trabajador
debe utilizar para plantear sus pretensiones contra el Estado.
En este contexto, la vía procesal adecuada para el control del poder,

cuando el Estado realiza actuaciones administrativas, será la vía del pro-
ceso contencioso administrativo; sin embargo, cuando el Estado se encuen-
tra sujeto –en el ámbito de sus relaciones laborales– a las reglas del régimen
laboral privado (Decreto Legislativo Nº 728), el trabajador debe acudir a la vía
(640) Al momento en que se emite el II Pleno Jurisdiccional (2014) el Perú transitaba por una
nueva etapa de ordenación de las relaciones laborales dentro del Estado, y existe un
régimen de Contratos Administrativos de Servicios, regulado por el Decreto Legislativo
Nº 1057, y se ha creado una carrera del Servicio Civil, amparada por la Ley Nº 30057,
exclusivos para el Estado, cuyo Reglamento ha sido promulgado en el diario oficial El
Peruano el 13 de junio de 2014, mediante Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM.
594
procesal que corresponde utilizar para plantear pretensiones laborales contra

cualquier empleador no estatal; esto es, la vía del proceso ordinario laboral.
d) Obligatoriedad de agotamiento de la vía administrativa
Como consecuencia de lo expuesto, si la vía del proceso contencioso

administrativo no es la pertinente para que los trabajadores del régimen del
Decreto Legislativo Nº 728 planteen sus pretensiones, no existen razones
para que estén obligados a agotar la vía administrativa.
Por el contrario, la vía procesal contencioso-administrativa sí es la per-

tinente para que los servidores públicos cuya relación se rija por el Decreto
Legislativo Nº 276 (incluidos aquellos a quienes se aplica la Ley Nº 24041),
por el Decreto Legislativo Nº 1057 o por la Ley Nº 30057, impugnen las actua-
ciones administrativas que se emiten como parte de su vínculo laboral; y
como consecuencia de ello, se le exige agotar previamente la vía administra-
tiva, la misma que brinda a la administración la oportunidad de efectuar auto-
tutela antes de ser sometida al control del Poder Judicial.
Por ello, nuestro ordenamiento legal ha establecido expresamente que

los trabajadores sujetos al régimen laboral público necesariamente deben
agotar la vía administrativa, conforme con el artículo 33 del Decreto Legis-
lativo Nº 276 y el artículo 125 de su Reglamento, aprobado por Decreto
Supremo Nº 005-90-PCM, que señalan lo siguiente:
“Artículo 33.- El servidor que se considere afectado por una san-

ción podrá interponer recurso de reconsideración o apelación, con
cuya resolución quedará expedita el recurso ante el respectivo Con-
sejo Regional del Servicio Civil o Tribunal de Servicio Civil, según
corresponda” (el énfasis es nuestro).
“Artículo 125.- Ante resoluciones que afecten sus derechos, los fun-
cionarios y servidores tienen expeditos los recursos impugnativos
establecidos en las normas generales de procedimientos adminis-
trativos. Asimismo, tienen derecho a recurrir ante el respectivo Con-
sejo Regional del Servicio Civil o Tribunal del Servicio Civil, según
corresponda” (el énfasis es nuestro).
Lo señalado ha sido ratificado por el Tribunal Constitucional en la sen-

tencia emitida en el Expediente N° 0206-2005-PA/TC (caso Baylón Flores),
en la cual se ha establecido lo siguiente:

público, se debe considerar que el Estado es el único empleador
en las diversas entidades de la Administración Pública. Por ello, el
artículo 4 literal 6) de la Ley Nº 27584, que regula el proceso conten-
cioso administrativo, dispone que las actuaciones administrativas
595
sobre el personal dependiente del servicio de la administración

pública son impugnables a través del proceso contencioso adminis-
trativo. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional estima que la
vía normal para resolver las pretensiones individuales por conflictos
jurídicos derivados de la aplicación de la legislación laboral pública
es el proceso contencioso administrativo, dado que permite la repo-
sición del trabajador despedido y prevé la concesión de medidas
cautelares” (el énfasis es nuestro).
Del mismo modo, aquellos trabajadores que iniciaron o inicien su pres-

tación de servicios bajo el régimen del Contrato Administrativo de Servi-
cios (CAS), y que continúen en el mismo suscribiendo contratos CAS; tam-
bién están obligados a agotar la vía administrativa. El artículo 16 del Decreto
Supremo N° 075-2008-PCM, Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1057,
así lo establece:
“Artículo 16.- Resolución de conflictos
Los conflictos derivados de la prestación de los servicios regula-

dos por el Decreto Legislativo Nº 1057 y el presente reglamento son
resueltos por el órgano responsable al que se refiere el artículo 15
del presente Reglamento.
Contra la resolución emitida por dicho órgano cabe interponer

recurso de apelación, cuya resolución corresponde al Tribunal del
Servicio Civil, cuando se trate de materias de su competencia, o,
en caso contrario, al superior jerárquico del órgano emisor del acto
impugnado.
Agotada la vía administrativa, se puede acudir a la sede judicial con-

forme a las reglas del proceso contencioso administrativo” (el énfa-
sis es nuestro).
Cabe mencionar que el agotamiento será necesario en todas aquellas

materias que son competencia del Tribunal del Servicio Civil, según lo dis-
puesto en el artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, que crea la Autoridad
Nacional del Servicio Civil: (i) acceso al Servicio Civil; (ii) evaluación y pro-
gresión en la carrera; (iii) régimen disciplinario; y, (iv) terminación de la rela-
ción de trabajo.
Asimismo, de acuerdo a ley, la vía administrativa previa no es exigi-

ble en los supuestos excepcionales a que se refiere el artículo 19 de la Ley
N° 27584 (artículo 21 del Texto Único Ordenado de la Ley del Proceso Con-
tencioso Administrativo, aprobado por Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS),
así como en aquellas impugnaciones que se formulen en contra de actos
materiales, a que se refiere el artículo 4 inciso 3 de la citada ley.
596
Por lo antes expuesto,
El Pleno acordó por unanimidad:
No es necesario que agoten la vía administrativa. El agotamiento

de la misma solo será exigible en los siguientes supuestos: i) aque-
llos trabajadores sujetos al régimen laboral público (Decreto Legis-
lativo Nº 276 y los amparados por la Ley Nº 24041); ii) aquellos tra-
bajadores que inicien y continúen su prestación de servicios suscri-
biendo Contratos Administrativos de Servicios (Decreto Legislativo
Nº 1057); y, iii) aquellos trabajadores incorporados a la carrera del
Servicio Civil al amparo de la LSC (Servir). No obstante, no será exi-
gible en los supuestos excepcionales a que se refiere el artículo 19
de la Ley Nº 27584 así como en aquellas impugnaciones que se for-
mulen en contra de actos materiales, a que se refiere el artículo 4
inciso 3 de la citada ley.
1.2. ¿Cuál es el órgano administrativo competente para el agotamiento

de la vía administrativa?
Una vez determinado que los servidores públicos que deben agotar la
vía administrativa son aquellos cuya relación laboral se rige por el Decreto
Legislativo Nº 276 (incluidos aquellos a quienes se aplica la Ley Nº 24041),
por el Decreto Legislativo Nº 1057 o por la Ley Nº 30057, es necesario esta-
blecer ante qué órgano administrativo deban hacerlo.
La competencia administrativa, al igual que la competencia jurisdiccio-

nal, viene predeterminada por ley, de manera que se trata de elegir la norma
que regula dicha competencia y que resulta aplicable a este supuesto de
hecho.
En tal sentido, podemos advertir que uno de los primeros pasos que se
ha dado en la nueva etapa de la ordenación de los regímenes laborales en el
Estado, es la emisión del Decreto Legislativo Nº 1023, que crea la Autoridad
Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de
Recursos Humanos.
En este nuevo sistema administrativo, de conformidad con el artículo 17

del Decreto Legislativo Nº 1023, el órgano administrativo competente para el
agotamiento de la vía administrativa es el Tribunal del Servicio Civil, en con-
cordancia con el artículo 33 del Decreto Legislativo Nº 276, el artículo 125 de
su Reglamento y el numeral 4 del artículo 15-A del Decreto Supremo Nº 075-
2008-PCM, específicamente respecto de las pretensiones referidas a:
- El acceso al Servicio Civil.
- Evaluación y progresión en la carrera.
597
- Régimen disciplinario.
- Terminación de la relación de trabajo.
Del mismo modo, el artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, que crea
la Autoridad Nacional del Servicio Civil, lo establece en el siguiente sentido:
“Artículo 17.- Tribunal del Servicio Civil
El Tribunal del Servicio Civil –el Tribunal, en lo sucesivo– es un

órgano integrante de la Autoridad que tiene por función la resolución
de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema.
El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en

las materias de su competencia. Conoce recursos de apelación en
materia de:
a) Acceso al Servicio Civil;
b) Evaluación y progresión en la carrera;
c) Régimen disciplinario; y,
d) Terminación de la relación de trabajo.
El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resolucio-

nes podrán ser impugnadas únicamente ante la Corte Superior a
través de la acción contencioso administrativa.
Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de

Ministros, previa opinión favorable de la Autoridad, se aprobarán las
normas de procedimiento del Tribunal” (énfasis agregado).
Lo señalado ha sido ratificado por los precedentes administrativos de

observancia obligatoria del Tribunal del Servicio Civil, contenidos en las Reso-
luciones de Sala Plena N° 001-2010-SERVIR/TSC, N° 002-2010-SERVIR/
TSC y N° 003-2010-SERVIR/TSC, los cuales han establecido lo siguiente:
“A la luz de estas consideraciones, el pleno del Tribunal del Servi-

cio Civil se considera competente para admitir y resolver las ape-
laciones sobre las cinco materias a que alude el artículo 17 del
Decreto Legislativo Nº 1023, siempre que versen sobre regímenes
bajo el ámbito del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos
Humanos”.
Los regímenes que se encuentran bajo el ámbito del Sistema Adminis-

trativo de Gestión de Recursos Humanos están detallados en la tercera dis-
posición complementaria final del Decreto Legislativo Nº 1023:
598
“Tercera.- Regímenes comprendidos en el Sistema
Para los efectos del presente Decreto Legislativo y en tanto se

implemente de modo integral la nueva Ley del Servicio Civil, el Sis-
tema comprende a los regímenes de carrera y formas de contrata-
ción de servicios de personal utilizados por las entidades públicas,
sin que ello implique reconocimiento de derecho alguno.
Los regímenes especiales de las Fuerzas Armadas y de la Policía

Nacional del Perú, y del Servicio Diplomático de la República, se
rigen por sus normas y bajo la competencia de sus propias autorida-
des, en todo lo que no sea regulado o les sea atribuido por la Auto-
ridad con carácter específico. La Carrera Judicial y la correspon-
diente al Ministerio Público se rigen por sus propias normas.
Respecto a las empresas del Estado sujetas al ámbito de compe-

tencia del Fondo de la Actividad Empresarial del Estado - Fonafe, la
Autoridad ejercerá sus funciones y atribuciones en coordinación con
el citado organismo, con sujeción a lo dispuesto en la Constitución
Política del Perú y sus leyes especiales”.
En tal sentido, dada la regulación estricta del Decreto Legislativo N° 1023

se puede concluir que:
a) Aquellas pretensiones distintas a las señaladas en su artículo 17 deben

plantearse ante los órganos administrativos de la propia entidad en la
que labora el Sector Público, según cada Reglamento de Organización
y Funciones.
b) En aquellos regímenes laborales públicos especiales, que tienen sus

propias normas, la competencia para resolver administrativamente todo
tipo de pretensiones, se determina por los mandatos que establezcan
dichas normas.
El órgano administrativo competente para el agotamiento de la vía

administrativa es el Tribunal del Servicio Civil, solo respecto de las
pretensiones referidas a: (i) el acceso al Servicio Civil; ii) evalua-
ción y progresión en la carrera; (iii) régimen disciplinario; y, (iv) ter-
minación de la relación de trabajo, de conformidad con el artículo 17
del Decreto Legislativo N° 1023. Los regímenes laborales públicos
especiales se rigen por sus propias normas.
599
2. Tribunal del Servicio Civil

El Tribunal del Servicio Civil es un órgano integrante de Servir, y además
integrante del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos(641),
que tiene por función la resolución de controversias individuales que se sus-
citen al interior del Sistema, como última instancia administrativa, por lo que
sus resoluciones solo serán impugnadas ante la Corte Superior y cuya sala
está conformada por tres (3) vocales, elegidos por concurso público convo-
cado y conducido por el Consejo Directivo.
El Tribunal del Servicio Civil solo es competente para pronunciarse

sobre las siguientes materias: a) acceso al Servicio Civil; b) evaluación y pro-
gresión en la carrera; c) régimen disciplinario; y, e) terminación de la relación
de trabajo.
Inicialmente, tenía competencia para pronunciarse respecto al pago

de retribuciones, pero dicha atribución fue derogada por la centésima ter-
cera disposición complementaria final de la Ley Nº 29951, publicada el
4 diciembre de 2012, la misma que entró en vigencia a partir del 1 de enero
de 2013; sobre la cual se expidió la Resolución de Presidencia Ejecutiva
Nº 072-2013-SERVIR-PE, que aprueba la Directiva que establece el procedi-
miento que desarrolla la citada disposición complementaria final.
Resulta importante mencionar que en el artículo 5 de dicha directiva se

establece que las entidades públicas deberán establecer un procedimiento
administrativo que les permita resolver los recursos de apelación presenta-
dos por los administrados en materia de pago de retribuciones. Las caracte-
rísticas del procedimiento se ajustarán a las disposiciones contenidas en la
Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, los Decretos
Legislativos Nº 276, Nº 728 y Nº 1057, y sus modificatorias, así como en sus
respectivos Reglamentos Internos de Trabajo o Directivas internas, según
corresponda, lo cual podría contravenir lo establecido en el artículo II del
Título Preliminar del Reglamento (no pueden aplicarse normas específicas,
salvo el reglamento lo indique).
III. SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS EN LA VÍA JUDICIAL
Adicionalmente, en el citado Tema Nº 01 del II Pleno Jurisdiccional

Supremo en Materia Laboral del 2014 se analizaron y desarrollaron otras
cuatro interrogantes que guardan relación directa con los aspectos relativos a
los reclamos en la vía judicial del régimen laboral público(642). Veamos.
(641) Ello de acuerdo al artículo 4 de la Ley N° 30057.

(642) Al respecto, siguiendo a Luis A. Huamán, nos refiere que “[l]os alcances de la protección
en nuestro Derecho, a diferencia de otros órdenes jurídicos, no goza de una extendida
600
1. ¿Cuál es la vía procesal judicial pertinente para aquellos trabajado-

res sujetos al régimen laboral público (D. Leg. Nº 276 y los ampa-
rados por la Ley Nº 24041); trabajadores que inicien y continúen
su prestación de servicios suscribiendo Contratos Administrativos
de Servicios (D. Leg. Nº 1057); y, trabajadores incorporados a la
carrera del Servicio Civil al amparo de la Ley Nº 30057?
1.1. Servidores públicos que deben plantear sus pretensiones en la vía

procesal contencioso-administrativa
Conforme se ha venido desarrollando la argumentación, corresponde
la vía contencioso-administrativa para impugnar todas aquellas actuaciones
administrativas realizadas, como parte de la relación laboral del Estado, con
trabajadores sujetos al régimen laboral público (Decreto Legislativo Nº 276 y
los amparados por la Ley Nº 24041); trabajadores sujetos a Contratos Admi-
nistrativos de Servicios (Decreto Legislativo Nº 1057); y, trabajadores incor-
porados a la carrera del Servicio Civil al amparo de la Ley Nº 30057 - Ley del
Servicio Civil.
Respecto de los trabajadores que celebran con el Estado un contrato

CAS, es necesario precisar que les corresponde la vía procesal conten-
cioso-administrativa a aquellos que han iniciado su prestación de servicios al
Estado con dicho contrato y, también, a aquellos que al momento de plantear
su pretensión continúan vinculados por el contrato, ya que en su caso existe
certeza que el contrato CAS no está ocultando una relación laboral distinta
que deba primar.
A fin de determinar con precisión la fuente legal que establece la vía pro-
cesal que corresponde a los trabajadores sujetos a los supuestos antes men-
cionados, es importante tener presente que en el Perú se encuentra en imple-
mentación la Ley Nº 29497, nueva Ley Procesal del Trabajo, pero al mismo
tradición, menos lo son, aún los mecanismos proteccionales de contenido procesal. De

alguna manera, sometido al difícil entorno de las relaciones jurídico-laborales, al cual no
se le ha dado el mismo protagonismo que beneficiosamente recién las controversias civi-
les o privadas, el proceso judicial laboral se ha visto coronado por distintos vaivenes que,
en situaciones enteramente prácticas, de espectro conflictivo, no ha otorgado la nece-
saria predictibilidad que los actores laborales exigían del Derecho como instrumento
racional de dirimencia de conflictos humanos. De esta manera, tanto los conflictos indi-
viduales como colectivos se han visto salpicados de momentos donde los instrumentos
jurisdiccionales de solución de conflictos solo han destacado por sus buenas intenciones
sin ir más allá, esto es, sin demostrar su aplicación práctica (…)”, lo cual se vio reflejado
en la Ley Nº 26636, Ley Procesal del Trabajo, pero que trata de superarse y revertir dicha
situación con la innovadora Ley Nº 29497, Nueva Ley Procesal del Trabajo. Véase HUA-
MÁN ORDOÑEZ, Luis A. La competencia del juez laboral en la Nueva Ley Procesal del
Trabajo: aplicación a las relaciones jurídico-privadas, al empleo público y Servicio Civil.
Grijley, Lima, 2015, p. 31.
601
tiempo en los distritos judiciales en los que ella no se ha implementado aún,

se sigue aplicando la Ley Nº 26636, Ley Procesal del Trabajo.
a) En los distritos judiciales en los que se aplica la Ley N° 26636
La Ley Nº 26636, Ley Procesal del Trabajo, originariamente estable-

ció una vía contencioso-administrativa laboral entre sus artículos 79 y 87, los
cuales fueron derogados, el año 2001, por la primera disposición derogatoria
de la Ley Nº 27584, que regula el actual proceso contencioso-administrativo.
Por lo tanto, en los distritos judiciales en los que se aplica la Ley

Nº 26636, inclusive antes que se emitiera la Nueva Ley Procesal del Trabajo,
la vía contencioso-administrativa laboral se rige por las normas que establece
la Ley Nº 27584.
En ese sentido también, el Tribunal Constitucional en la sentencia que

corresponde al Expediente Nº 0206-2005-PA/TC (caso Baylón Flores) ha
señalado que, a efectos de la impugnación de las actuaciones administra-
tivas sobre personal dependiente, la vía correspondiente es la del proceso
contencioso administrativo:

público, se debe considerar que el Estado es el único empleador
en las diversas entidades de la administración pública. Por ello, el
artículo 4 literal 6) de la Ley Nº 27584, que regula el proceso con-
tencioso administrativo, dispone que las actuaciones administrati-
vas sobre el personal dependiente al servicio de la administración
pública son impugnables a través del proceso contencioso adminis-
trativo. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional estima que la
vía normal para resolver las pretensiones individuales por conflictos
jurídicos derivados de la aplicación de la legislación laboral pública
es el proceso contencioso administrativo, dado que permite la repo-
sición del trabajador despedido y prevé la concesión de medidas
cautelares” (el énfasis es nuestro).
Del mismo modo, la Ley Nº 27584, Ley que regula el Proceso Conten-
cioso Administrativo, establece que la resolución de las actuaciones sobre el
personal dependiente al servicio de la administración pública se conoce en el
proceso contencioso administrativo.
“Artículo 4.- Actuaciones impugnables
Conforme a las previsiones de la presente Ley y cumpliendo los

requisitos expresamente aplicables a cada caso, procede la
demanda contra toda actuación realizada en ejercicio de potestades
administrativas.
602
Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones

administrativas:
(…)
6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al

servicio de la administración pública” (énfasis agregado).
b) En los distritos judiciales en los que se aplica la Ley N° 29497
Por otro lado, para los distritos judiciales en los que se aplica la Ley
Nº 29497, Nueva Ley Procesal del Trabajo, la remisión a la Ley Nº 2784 es
directa, pues en su artículo 2 numeral 4, se remite la regulación del proceso
contencioso administrativo laboral a la Ley de la materia, que no es sino la
Ley Nº 27584, en los siguientes términos:
“Los juzgados especializados de trabajo conocen de los siguientes
procesos: (...)
4. En proceso contencioso administrativo conforme a la ley de la
materia, las pretensiones originadas en las prestaciones de servi-
cios de carácter personal, de naturaleza laboral, administrativa o de
seguridad social, de derecho público; así como las impugnaciones
contra actuaciones de la Autoridad Administrativa de Trabajo”.

En aquellos distritos judiciales en los que se encuentre vigente la
Ley N° 26636, la vía procesal será la del proceso contencioso admi-
nistrativo, de conformidad con lo establecido en la Ley N° 27584; y,
en aquellos distritos judiciales en los que se encuentre vigente la
Ley N° 29497, Nueva Ley Procesal del Trabajo, la vía procesal será
la del proceso contencioso administrativo, conforme lo establece el
artículo 2 numeral 4 de la misma.
2. ¿Cuál es el órgano jurisdiccional competente para conocer deman-

das contencioso-administrativas de aquellos trabajadores sujetos
al régimen laboral público (D. Leg. Nº 276 y los amparados por la
Ley Nº 24041); trabajadores que inicien y continúen su prestación
de servicios suscribiendo Contratos Administrativos de Servicios
(D. Leg. Nº 1057); y, trabajadores incorporados a la carrera del
Servicio Civil al amparo de la Ley Nº 30057?
2.1. Antecedente: la ordenación de la vía contencioso-administrativa

En el Perú, desde hace algunos años, se viene ordenando la regulación
de la competencia jurisdiccional para conocer los procesos que se tramitan
603
en la vía contencioso-administrativa. El principio que orienta dicha ordena-

ción es la especialidad del juez, quien, si bien es cierto debe conocer de
Derecho Administrativo, debe principalmente ser un especialista en la mate-
ria de fondo que determinará la decisión del caso concreto, sea esta Derecho
Laboral, Derecho Tributario, Derecho Previsional, etcétera.
Una de las normas que se ha orientado en esta ordenación del pro-

ceso contencioso-administrativo que viene realizando el Poder Judicial, fue la
segunda disposición modificatoria de la Ley Nº 29364, que encargó a los jue-
ces especializados de trabajo la competencia para tramitar los procesos con-
tencioso-administrativo laborales. Dicha razonabilidad en la distribución de
los procesos, fue ratificada por la Ley Nº 29497, Nueva Ley Procesal del Tra-
bajo que señala, en su artículo 2 numeral 4, que el juez especializado de tra-
bajo es el competente para conocer las demandas contencioso-administrati-
vas, que se tramitan conforme con la Ley Nº 27584.
2.2. En los distritos judiciales en los que se aplica la Ley Nº 26636

El órgano jurisdiccional competente para conocer la impugnación de
actos de la administración que se vinculen a la prestación de servicios de
los servidores públicos es el Juzgado Especializado de Trabajo, pues así lo
estableció la segunda disposición modificatoria de la Ley Nº 29364, Ley que
modifica diversos artículos del Código Procesal Civil, conforme se aprecia a
continuación:
“Segunda.- Modificación del Texto Único Ordenado de la Ley

Orgánica del Poder Judicial
Modifícanse el artículo 32, el inciso 2, del artículo 33; los incisos 3 y

5 del artículo 35; el inciso 2 del artículo 40; el artículo 42; y el artículo
51 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial,
aprobado por Decreto Supremo Nº 017-93-JUS, conforme a los tex-
tos siguientes:
(...)
Artículo 51.- Competencia de los Juzgados Especializados de

Trabajo
Los Juzgados Especializados de Trabajo conocen de las pretensio-

nes individuales o colectivas por conflictos jurídicos sobre:
(…)
l) Demanda contencioso administrativa en materia laboral y seguri-

dad social”.
604
2.3. En los distritos judiciales en los que se aplica la Ley Nº 29497

El órgano jurisdiccional competente para conocer la impugnación de
actos de la Administración que se vinculen a la prestación de servicios de
los servidores públicos es el Juzgado Especializado de Trabajo, pues así se
establece expresamente en el numeral 4 del artículo 2 de la Nueva Ley Pro-
cesal del Trabajo, Ley Nº 29497:
“Artículo 2.- Competencia por materia de los juzgados especia-

lizados de trabajo
Los juzgados especializados de trabajo conocen de los siguientes

procesos:
(…)
4. En proceso contencioso administrativo conforme a la ley de la

materia, las pretensiones originadas en las prestaciones de servi-
cios de carácter personal, de naturaleza laboral, administrativa o de
seguridad social, de derecho público; así como las impugnaciones
contra actuaciones de la autoridad administrativa de trabajo (…)” (el
énfasis es nuestro).
Esto supone que el juez especializado de trabajo conocerá las deman-

das iniciadas por los servidores públicos que impugnen actos que versen
sobre su prestación de servicios con el Estado.
Al amparo de la Ley Nº 26636, el órgano jurisdiccional competente

para demandas contencioso-administrativas es el Juzgado Espe-
cializado de Trabajo, pues así lo estableció la segunda disposi-
ción modificatoria de la Ley Nº 29364, Ley que modifica diversos
artículos del Código Procesal Civil. Mientras que, en aplicación de
la Ley Nº 29497, el órgano jurisdiccional competente para conocer
las demandas contencioso-administrativas es el juzgado especiali-
zado de trabajo, pues así se establece expresamente en el numeral
4 del artículo 2 de la nueva Ley Procesal del Trabajo.
3. ¿Cuál es la vía procesal judicial para que los trabajadores deman-

den la invalidez del Contrato Administrativo de Servicios?
Los vicios intrínsecos, o estructurales, de un contrato CAS generan
su invalidez, cuya declaración puede ser peticionada judicialmente sobre la
base de una causal jurídicamente relevante. Los detalles de Derecho Material
605
Laboral que atañen a dicha invalidez son desarrollados en el Tema Nº 02 del

II Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral (2014), y se descarta, a
partir de la vigencia del presente Pleno Laboral, la viabilidad procesal de una
pretensión de desnaturalización del contrato CAS por las razones que allí se
exponen.
Para determinar la vía procesal, en la que corresponde que el servi-

dor público plantee una pretensión de invalidez del CAS, son importantes de
manera particular los antecedentes que existiesen en la relación laboral del
trabajador con el Estado. Asimismo, es un criterio relevante el régimen laboral
al que se encuentra sujeta la entidad en la que labora el trabajador.
Si bien es cierto, en principio un trabajador CAS debe plantear su pre-

tensión de invalidez en la vía del proceso contencioso administrativo, si dicho
trabajador tiene antecedentes que lo vinculan, con el mismo empleador esta-
tal, en un régimen laboral distinto, será necesario que plantee su pretensión
en la vía laboral, salvo que labore en una entidad sujeta exclusivamente al
régimen de la actividad pública.
Por otro lado, es importante observar la situación del trabajador CAS

que continúa laborando una vez vencido el plazo de su contrato, sin haberlo
renovado, a fin de determinar la vía procesal que debe utilizar para plantear
su pretensión. Para dicha determinación, es aquí también relevante el régi-
men laboral de la entidad en la que labora el trabajador.
Sin embargo, el trabajador CAS que continúa laborando sin contrato, no

necesariamente debe plantear una pretensión de invalidez de contrato, sino
que puede invocar una pretensión de declaración de existencia de la relación
laboral, en base a la presunción legal que se genera por laborar sin contrato.
a) Trabajadores que inicien y continúen su prestación de servicios

suscribiendo Contratos Administrativos de Servicios
Aquellos trabajadores que iniciaron su prestación de servicios para el

Estado sujetos a contratos CAS, y continuando contratados, sin haber sus-
crito previamente otro tipo de contrato, deberán tramitar su demanda de inva-
lidez en la vía del proceso contencioso administrativo.
De conformidad con el artículo 16 del Decreto Legislativo Nº 1057, los

conflictos derivados de la prestación de servicios regulados por dicha norma
deberán dilucidarse en la vía administrativa y, posteriormente, en el proceso
contencioso administrativo, conforme se aprecia a continuación:
“Artículo 16.- Resolución de conflictos
Los conflictos derivados de la prestación de los servicios regulados

por el Decreto Legislativo Nº 1057 y el presente Reglamento son
606
resueltos por el órgano responsable al que se refiere el artículo 15

del presente Reglamento.
Contra la resolución emitida por dicho órgano cabe interponer

recurso de apelación, cuya resolución corresponde al Tribunal del
Servicio Civil, cuando se trate de materias de su competencia, o,
en caso contrario, al superior jerárquico del órgano emisor del acto
impugnado.
Agotada la vía administrativa, se puede acudir a la sede judicial con-

forme a las reglas del proceso contencioso administrativo” (énfasis
agregado).
Esto supone que, por mandato legal expreso, los trabajadores que pre-
tendan cuestionar la validez del contrato CAS que han suscrito deberán acu-
dir a la vía del proceso contencioso administrativo.
Al respecto, cabe mencionar que el Tribunal Constitucional ya se ha

pronunciado respecto a la validez de los contratos CAS, señalando que son
constitucionales y constituyen un régimen laboral especial. Así se ha esta-
blecido en la sentencia emitida en el proceso de inconstitucionalidad seguido
contra el Decreto Legislativo Nº 1057 (Expediente N° 0002-2010-AI/TC):
“47. De modo que, a partir de la presente sentencia, el artículo 1

del Decreto Legislativo Nº 1057 debe ser interpretado de modo que
toda actividad interpretativa hecha respecto del denominado ‘con-
trato administrativo de servicios’, deba entenderse que dicho con-
trato es propiamente un régimen ‘especial’ de contratación labo-
ral para el Sector Público, el mismo que como ya se ha expuesto,
resulta compatible con el marco constitucional” (énfasis agregado).
No obstante dicho criterio jurisprudencial, el servidor público tiene plena

libertad de ejercer el derecho de acción sin hacer ejercicio abusivo del mismo,
para plantear una pretensión de invalidez, particularmente en aquellos casos
en los que la causal de invalidez se refiere a los elementos intrínsecos que
regula el Código Civil o las causales de invalidez a que se refiere el artículo
10 de la Ley N° 27444.
b) Trabajadores que iniciaron su prestación de servicios sujetos

a contratos modales (Decreto Legislativo Nº 728) o contratos de
servicios no personales, en una entidad pública bajo el régimen
laboral mixto, o exclusivo de la actividad privada, y que posterior-
mente suscribieron contratos administrativos de servicios
Aquellos trabajadores que iniciaron su prestación de servicios sujetos

a contratos modales (Decreto Legislativo Nº 728) o contratos de servicios
no personales (en adelante, “contratos SNP”) en una entidad pública bajo el
607
régimen laboral mixto, o exclusivo de la actividad privada y que, posterior-

mente, suscribieron contratos CAS, les corresponde tramitar su demanda de
invalidez en la vía del proceso ordinario laboral.
Se trata aquí de pretensiones que persiguen la invalidez del contrato

CAS pero invocando un antecedente laboral que le otorgaba el derecho al tra-
bajador a continuar en una relación laboral, que ya había adquirido el carác-
ter de indeterminada. Para ello el trabajador deberá acreditar el cumplimiento
de los plazos de ley en la contratación modal, y apoyarse además en el prin-
cipio de primacía de la realidad, en los casos de contratos de servicios no
personales.
En tal sentido, los servidores públicos que laboren en entidades que se

encuentran bajo un régimen mixto o régimen exclusivo del Decreto Legisla-
tivo N° 728 y demanden la invalidez de sus contratos CAS tienen expedita la
vía del proceso ordinario laboral al ser esta la única que se encuentra regu-
lada para un reclamo por hechos derivados de la prestación de sus servicios.
c) Trabajadores que iniciaron su prestación de servicios sujetos a con-

tratos modales (Decreto Legislativo N° 728) o contratos de servi-
cios no personales, en una entidad pública cuyo régimen exclusivo
sea el régimen laboral de la actividad pública
Los trabajadores que iniciaron su prestación de servicios sujetos a con-

tratos temporales o contratos de servicios no personales (en adelante, “con-
tratos SNP”) en una entidad pública, cuyo régimen exclusivo sea el régimen
laboral de la actividad pública y que, posteriormente, suscribieron contratos
CAS les corresponde tramitar su demanda de invalidez en la vía del proceso
contencioso administrativo.
Conforme a lo establecido en el artículo 125 del Reglamento del Decreto

Legislativo N° 276, aprobado por Decreto Supremo N° 005-90-PCM, los tra-
bajadores sujetos a una entidad del régimen laboral público necesariamente
deberán agotar la vía administrativa:
“Artículo 125.- Ante resoluciones que afecten sus derechos, los

funcionarios y servidores tienen expeditos los recursos impug-
nativos establecidos en las normas generales de procedimientos
administrativos.
Asimismo, tienen derecho a recurrir ante el respectivo Consejo

Regional del Servicio Civil o Tribunal del Servicio Civil, según corres-
ponda” (el énfasis es nuestro).
Como se destacó antes, la impugnación de las resoluciones que se

emitan en el Tribunal del Servicio Civil corresponde tramitarse en la vía del
608
proceso contencioso administrativo, pues así lo establece el artículo 20 de la

Ley N° 29497:
“Artículo 20.- Caso especial de procedencia
En el caso de pretensiones referidas a la prestación personal de

servicios, de naturaleza laboral o administrativa de derecho público,
no es exigible el agotamiento de la vía administrativa establecida
según la legislación general del procedimiento administrativo, salvo
que en el correspondiente régimen se haya establecido un proce-
dimiento previo ante un órgano o tribunal específico, en cuyo caso
debe recurrirse ante ellos antes de acudir al proceso contencioso
administrativo” (el énfasis es nuestro).
De este modo, la tramitación de una demanda de invalidez del contrato

CAS dependerá del régimen al cual se encuentra sujeta la entidad para la que
labora el trabajador público. Si esta se rige por el Decreto Legislativo N° 276,
la controversia deberá dilucidarse en la vía del proceso contencioso adminis-
trativo, previo agotamiento de la vía administrativa. Si, por el contrario, repe-
timos, si se rige por el Decreto Legislativo N° 728, los trabajadores públicos
deberán presentar sus demandas en la vía judicial laboral.
d) Trabajadores que continúan laborando luego de vencido el plazo

del contrato CAS
El trabajador que continúa laborando luego de vencido un contrato CAS,

sin suscribir contrato alguno, y que pretende invocar los derechos que surgen
de ese hecho, deberá plantear su pretensión, siguiendo las reglas anteriores,
según el régimen laboral de la entidad en la que trabaja.
En consecuencia, si el régimen laboral de la entidad es el régimen labo-

ral público, y el servidor continúa laborando luego de vencido el plazo de
vigencia de su contrato CAS, la vía procesal para sus pretensiones será la del
proceso contencioso administrativo. Sin embargo, si el personal de la entidad
se encuentra bajo el régimen laboral privado o mixto, la vía procesal será la
del proceso ordinario laboral.
e) Casos de incompetencia y de vía procesal inadecuada
El juez tiene el poder y el deber de no permitir que los errores en la deter-

minación de la competencia y la vía procesal que cometa la parte deman-
dante, impidan que se preste tutela jurisdiccional efectiva, para ello cuenta
con las herramientas que la ley y la jurisprudencia le autoricen expresamente
a utilizar, en coherencia con el principio de legalidad que rige las reglas de
competencia y las vías procesales.
609
Por lo expuesto, es necesario establecer jurisprudencialmente una regla

imperativa de remisión para que, en los casos detallados en este ítem, el juez
que se considere incompetente remita inmediatamente el expediente al juez
competente, y de ser el caso adapte la vía procesal de la contencioso-admi-
nistrativa a la laboral, o viceversa.
(i) Aquellos trabajadores que inicien y continúen su prestación de

servicios suscribiendo contratos CAS (Decreto Legislativo Nº 1057),
deberán tramitar su demanda de invalidez en la vía del proceso con-
tencioso administrativo.
(ii) Aquellos trabajadores que iniciaron su prestación de servicios sujeto

a contratos modales (Decreto Legislativo Nº 728) o contratos de
servicios no personales (SNP), en una entidad pública bajo el régi-
men laboral de la actividad privada o mixto, y que posteriormente
suscribieron contratos CAS, deben tramitar su demanda de invali-
dez en la vía del proceso ordinario laboral.
(iii) Aquellos trabajadores que iniciaron su prestación de servicios suje-

tos a contratos temporales o contratos de servicios no personales
(SNP), en una entidad pública cuyo régimen laboral sea exclusiva-
mente el régimen de la actividad pública, y que posteriormente sus-
cribieron contratos CAS, deben tramitar su demanda de invalidez en
la vía del proceso contencioso administrativo.
(iv) Si el régimen laboral de la entidad es el régimen laboral público y

el trabajador inicia su prestación de servicios suscribiendo un con-
trato administrativo de servicios pero continúa laborando luego de
vencido el plazo de vigencia del mismo, la vía procesal será la del
proceso contencioso administrativo. Si el personal de la entidad se
encuentra bajo el régimen laboral privado o mixto, la vía procesal
será la del proceso ordinario laboral.
(v) En los casos en que el juez de la causa advierta la improcedencia de

la demanda por incompetencia; este debe disponer la remisión del
proceso al juez competente para que conozca del mismo o adecuar
la vía procesal, de ser el caso.
4. ¿Cuál es el órgano competente para conocer demandas planteadas

por trabajadores obreros municipales?
Los trabajadores obreros municipales son servidores públicos que desa-
rrollan su relación laboral con el Estado bajo el régimen laboral de la actividad
610
privada, conforme lo establece el artículo 37 de la Ley Nº 27972, Ley Orgá-

nica de Municipalidades que establece:
“Artículo 37.- Régimen laboral
(…)
Los obreros que prestan sus servicios a las municipalidades son

servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad pri-
vada, reconociéndoles los derechos y beneficios inherentes a dicho
régimen” (énfasis agregado).
En tal sentido, por lo expresado en el II Pleno Jurisdiccional, a los traba-

jadores obreros municipales les corresponde plantear sus pretensiones en la
vía del proceso laboral, según los procedimientos específicos que predeter-
minan las Leyes Nº 26636 y Nº 29497, de acuerdo con la pretensión.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley Nº 26636 y el artículo

2 de la Ley Nº 29497 establecen que el juez competente para conocer los pro-
cesos laborales es el Juez Especializado de Trabajo.
Cabe recordar que la vía de proceso laboral, ordinario o abreviado, no

tiene como requisito de acceso el agotamiento de una vía administrativa, ni
tampoco se encuentra diseñada para que se tramiten pretensiones de impug-
nación de actuaciones administrativas. En tal virtud, si un trabajador obrero
municipal decide voluntariamente plantear su pretensión en una vía adminis-
trativa, ello no lo obliga a plantear dicha pretensión ante el Poder Judicial en
la vía del proceso contencioso administrativo.
Distinto es el caso de los demás servidores públicos de las municipali-

dades, pues el citado artículo 37 de la Ley Nº 27972 establece que los fun-
cionarios y empleados de las municipalidades se sujetan al régimen laboral
general aplicable a la administración pública, es decir, al Decreto Legislativo
Nº 276, por lo que la impugnación de cualquier sanción disciplinaria que se
les imponga deberá tramitarse, en principio, en la vía administrativa y, pos-
teriormente, en la vía del proceso contencioso administrativo, conforme al
artículo 125 del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 276, aprobado por
Decreto Supremo Nº 005-90-PCM.
El órgano jurisdiccional competente es el juez laboral en la vía del

proceso ordinario o abreviado laboral según corresponda, aten-
diendo a las pretensiones que se planteen; pues de conformidad
611
con el artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipali-

dades, los obreros municipales se encuentran bajo el régimen labo-
ral de la actividad privada y como tales, no están obligados a agotar
la vía administrativa para acudir al Poder Judicial.
612
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631
ÍNDICE GENERAL
ÍNDICE GENERAL
Introducción.............................................................................................. 9
CAPÍTULO I
LA REGULACIÓN DE LAS RELACIONES
DE TRABAJO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
ORÍGENES Y CONFIGURACIÓN JURÍDICA
GENERAL DEL EMPLEO PÚBLICO
I. Consideraciones generales............................................................... 21
1. Un breve repaso de la administración pública en el Perú.......... 22
2. La administración pública en el Estado social y democrático
de derecho................................................................................. 28
3. La administración pública, el empleo público y la función
pública........................................................................................ 30
II. Configuración del empleo público y del personal al servicio de la
administración pública....................................................................... 35
1. Organización de la función pública: modelo de sistema del
empleo público........................................................................... 35
2. Modelo de la relación de empleo público en el Derecho Admi-
nistrativo y en el Derecho Laboral.............................................. 37
III. La administración pública del Perú: el modelo del sistema y la natu-
raleza jurídica de las relaciones de trabajo en el empleo público ...... 41
1. La relación de trabajo en el empleo público, en el que prima
la dimensión “funcional” respecto de la “orgánica”.................... 43
635
2. Las diferentes categorías de los empleados públicos: los

tipos de personal al servicio de los intereses generales............ 48
IV. Fuentes de regulación de las relaciones de trabajo en el empleo
público............................................................................................... 49
1. Noción........................................................................................ 49
2. Clasificación de fuentes ............................................................ 50
3. La regulación constitucional del empleo público y las normas
internacionales........................................................................... 61
V. Principios del empleo público............................................................ 64
1. Noción........................................................................................ 64
2. Principios del empleo público..................................................... 66
3. Principios del Derecho del Trabajo............................................ 69
CAPÍTULO II
EL EMPLEO PÚBLICO EN EL PERÚ.
DIAGNÓSTICO DE LOS REGÍMENES LABORALES
QUE COEXISTEN EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
I. Antecedentes históricos.................................................................... 77
II. Existencia de diversos regímenes jurídicos del empleo en la admi-
nistración pública .............................................................................. 79
1. Consideraciones generales........................................................ 79
2. El régimen de la carrera administrativa...................................... 86
3. El régimen laboral de la actividad privada................................. 91
4. El régimen laboral especial del CAS.......................................... 94
5. Diagnóstico actual del empleo público peruano......................... 99
636
CAPÍTULO III
LA REFORMA Y ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO
PÚBLICO. UN NUEVO Y ÚNICO RÉGIMEN
LABORAL EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
EL SERVICIO CIVIL
I. Antecedentes históricos de los intentos de reforma del Servicio

Civil ................................................................................................... 107
1. Primer intento de reforma (1990-1992): cierre de la carrera
administrativa, expansión de nuevas modalidades de con-
tratación y nuevas formas de ingresos en la administración
pública........................................................................................ 109
2. Segundo intento de reforma (1995-1997): modernización del
Estado........................................................................................ 110
3. Tercer intento de reforma (2000-2006): institucionalidad
pública........................................................................................ 110
4. Cuarto intento de reforma (inicio 2008): creación de la Autori-
dad Nacional del Servicio Civil .................................................. 111
II. La reforma normativa del empleo público: el nuevo Servicio Civil ... 112
1. Objetivo y finalidad de la reforma del Servicio Civil................... 115
2. Ámbito de aplicación de la reforma del Servicio Civil................ 117
3. Trabajadores, servidores, obreros, entidades y carreras no
comprendidos en el nuevo régimen del Servicio Civil................ 120
III. Implementación de la reforma del Servicio Civil: reforma integral,
gradual y voluntaria .......................................................................... 123
1. Reforma e implementación gradual........................................... 125
2. Reforma voluntaria para los trabajadores, pero obligatoria
para las entidades...................................................................... 125
3. Reforma e implementación integral........................................... 126
IV. Tránsito de las entidades al nuevo régimen del Servicio Civil.......... 126
1. Traslado de servidores bajo los regímenes de los Decretos
Legislativos Nºs 276, 728 y 1057 al nuevo régimen del Servi-
cio Civil....................................................................................... 129
637
2. Reglas de implementación del nuevo régimen del Servicio

Civil............................................................................................ 130
V. Estructuración del nuevo Servicio Civil: el sistema Administrativo
de Gestión de Recursos Humanos................................................... 132
1. Definición................................................................................... 132
2. Alcances del SAGRH................................................................. 133
3. Determinación de entidades tipo A y tipo B................................ 133
4. Organización del SAGRH o modelo de gestión de recursos
humanos en el Sector Público................................................... 134
4.1. Rectoría del Servicio Civil: Servir....................................... 135
4.2. Tribunal del Servicio Civil: órgano de resolución de con-
troversias............................................................................ 136
4.3. Oficina de Recursos Humanos: gestores de los subsiste-
mas..................................................................................... 136
5. Ámbito del SAGRH: subsistemas (interrelacionados) del
modelo de gestión de recursos humanos de Servir .................. 137
5.1. Subsistema de Planificación de Políticas de Recursos
Humanos............................................................................ 139
5.2. Subsistema de Organización del Trabajo y su Distribu-
ción..................................................................................... 139
5.3. Subsistema de Gestión del Empleo................................... 139
5.4. Subsistema de Gestión del Rendimiento........................... 139
5.5. Subsistema de Gestión de la Compensación..................... 139
5.6. Subsistema de Gestión del Desarrollo y Capacitación....... 140
5.7. Subsistema de Gestión de Relaciones Humanas y
Sociales.............................................................................. 140
638
CAPÍTULO IV
DISPOSICIONES COMUNES Y TRANSVERSALES
A TODAS LAS ENTIDADES Y LOS SERVIDORES
DE LOS REGÍMENES DEL EMPLEO PÚBLICO
Y DEL SERVICIO CIVIL

II. Principios vigentes que rigen los diversos regímenes de contrata-
ción de personal en la administración pública y el nuevo régimen
del Servicio Civil................................................................................ 144
2. Principios que rigen el empleo público y el nuevo régimen del
Servicio Civil............................................................................... 146
III. Instrumentos de gestión.................................................................... 154
2. Instrumentos de gestión aprobados antes de la entrada en
vigencia de la LSC y su Reglamento General........................... 154
2.1. Los documentos de gestión están conformados por.......... 155
2.2. Los registros están conformados por................................. 158
3. Instrumentos de gestión aprobados desde la entrada en
vigencia de la LSC y su Reglamento General........................... 159
3.1. Los documentos de gestión del nuevo régimen del Ser-
vicio Civil están conformados por....................................... 159
3.2. Los registros del nuevo régimen del Servicio Civil están
conformados por................................................................. 168
IV. Gestión de capacitación vigente y aplicable a todas las entidades
y servidores de los regímenes del empleo público y del Servicio
Civil.................................................................................................... 173
1. Consideración generales........................................................... 173
2. La gestión de capacitación antes de la entrada en vigencia de
la LSC y del Reglamento General.............................................. 174
2.1. Régimen de la carrera administrativa................................. 176
639
2.2. Régimen laboral de la actividad privada............................. 177

2.3. Régimen laboral especial del CAS..................................... 178
3. La gestión de capacitación desde la entrada en vigencia de la
LSC y su Reglamento General.................................................. 178
3.1. Consideraciones generales................................................ 178
3.2. La capacitación en el nuevo régimen del Servicio Civil...... 179
3.3. Clases de capacitación: formación laboral y profesional.... 185
3.3.1. Capacitación por formación laboral en el Servicio
Civil.......................................................................... 185
3.3.2. Capacitación por formación profesional en el Ser-
vicio Civil.................................................................. 188
3.4. Compromisos asociados a la capacitación por formación
laboral y profesional .......................................................... 190
3.5. Reglas de aplicación común para la capacitación por for-
mación laboral y profesional .............................................. 191
3.6. De los becarios................................................................... 193
V. Gestión del rendimiento y evaluación vigente y aplicable a todas
las entidades y servidores de los regímenes del empleo público y
del Servicio Civil................................................................................ 196
2. La evaluación de desempeño antes de la entrada en vigencia
de la LSC y su Reglamento General.......................................... 197
2.1. Régimen de la carrera administrativa................................. 198
2.2. Régimen laboral de la actividad privada............................. 199
2.3. Régimen laboral especial del CAS..................................... 200
3. El proceso de evaluación desde la entrada en vigencia de la
LSC y su Reglamento General.................................................. 200
3.1. Consideraciones generales.............................................. 200
3.2. La gestión del rendimiento (evaluación) en el nuevo
régimen del Servicio Civil................................................. 202
3.3. Componentes de la gestión del rendimiento.................... 205
640
3.4. El ciclo de la gestión del rendimiento............................... 205

3.5. Roles y responsabilidades de los actores de la gestión
del rendimiento................................................................. 210
3.6. La metodología de evaluación de desempeño................. 216
3.7. Los factores de evaluación............................................... 217
3.8. Derechos de los servidores civiles evaluados.................. 219
3.9. Consecuencias de la evaluación...................................... 220
3.10. Supervisión y responsabilidad en informar...................... 223
CAPÍTULO V
DE LAS RELACIONES INDIVIDUALES
O SERVICIO CIVIL

II. Clasificación de los grupos ocupacionales y de los grupos de ser-
vidores civiles: tipología de personal al servicio de la administra-
ción pública....................................................................................... 230
2. Grupo ocupacional del régimen de la carrera administrativa..... 231
3. Grupo ocupacional del régimen laboral de la actividad privada. 239
4. Grupo ocupacional del régimen laboral especial del CAS......... 240
5. Grupo de servidores civiles del nuevo régimen del Servicio
Civil............................................................................................ 241
5.1. Funcionario público ........................................................... 243
5.2. Directivo público................................................................. 245
5.3. Servidor civil de carrera...................................................... 246
5.4. Servidores de actividades complementarias...................... 247
5.5. Servidores de confianza..................................................... 248
641
III. Acceso del personal al empleo público o al Servicio Civil. Con-

curso público de méritos en un régimen de igualdad de oportuni-
dades ................................................................................................ 249
1. Consideraciones generales sobre el acceso al empleo público
o al Servicio Civil........................................................................ 249
1.1. Acceso a los regímenes del empleo público ..................... 250
1.2. Acceso al nuevo régimen del Servicio Civil........................ 252
1.3. Excepciones a la regla de acceso al empleo público o al
Servicio Civil....................................................................... 252
2. La gestión de incorporación a los regímenes del empleo
público........................................................................................ 253
2.1. Gestión de incorporación al régimen de la carrera admi-
nistrativa............................................................................. 253
2.2. Gestión de incorporación al régimen laboral de la activi-
dad privada......................................................................... 262
2.3. Gestión de incorporación al régimen laboral especial del
CAS.................................................................................... 264
3. La gestión de incorporación al nuevo régimen del Servicio
Civil............................................................................................ 270
3.1. El proceso de selección...................................................... 271
3.2. El proceso de vinculación................................................... 275
3.3. El proceso de inducción..................................................... 276
3.4. El proceso de periodo de prueba....................................... 276
3.5. El reingreso y retorno al nuevo régimen del Servicio Civil. 278
3.5.1. Reingreso al nuevo régimen del Servicio Civil......... 278
3.5.2. Retorno al nuevo régimen del Servicio Civil............. 279
3.6. Ingreso a la carrera durante el proceso de implementa-
ción del nuevo régimen del Servicio Civil........................... 281
4. Incorporación a los regímenes especiales y otros..................... 281
5. Bonificaciones............................................................................ 281
642
5.1. Bonificación por ser personal licenciado de las Fuerzas

Armadas............................................................................. 282
5.2. Bonificación por ser personal con discapacidad................ 283
6. Restricciones para la contratación de personal en la adminis-
tración pública............................................................................ 285
7. El nepotismo ............................................................................. 287
IV. Progresión en el empleo público y en el Servicio Civil...................... 295
2. Progresión en el régimen de la carrera administrativa............... 296
3. Progresión en el régimen laboral de la actividad privada.......... 302
4. Progresión en el régimen laboral especial del CAS................... 304
5. Progresión en el nuevo régimen del Servicio Civil..................... 304
5.1. La progresión en el servicio civil de carrera....................... 304
5.2. Justificación de la progresión en el Servicio Civil de
carrera................................................................................ 305
5.3. Tipos de progresión en el Servicio Civil de carrera............ 306
5.4. Requisitos para participar en los procesos de progresión
en el Servicio Civil de carrera............................................. 306
5.5. Consecuencia de la progresión en el Servicio Civil de
carrera................................................................................ 307
5.6. Resolución de progresión................................................... 307
V. Tiempo de trabajo: jornada laboral y horario de trabajo en el
empleo público y en el Servicio Civil ................................................ 308
2. Jornada laboral y horario de trabajo en la administración
pública........................................................................................ 311
3. La jornada laboral en los regímenes del empleo público:
D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057...................................................... 313
4. El horario de trabajo en los regímenes del empleo público:
D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057...................................................... 317
643
5. Modificación de la jornada laboral y el horario de trabajo en

los regímenes del empleo público.............................................. 318
6. El refrigerio en los regímenes laborales de los D. Leg.
Nºs 276, 728 y 1057................................................................... 320
7. Trabajadores excluidos de la jornada máxima: personal de
confianza.................................................................................... 320
8. Trabajo en sobretiempo en la administración pública y la
prohibición de pago de horas extras.......................................... 322
9. Registro y asistencia del personal de la administración
pública........................................................................................ 325
10. Tardanzas e inasistencias: incumplimiento de la jornada y
horario de trabajo....................................................................... 326
11. La jornada laboral y el horario de trabajo en el nuevo régimen
del Servicio Civil......................................................................... 328
11.1. La jornada de servicio...................................................... 328
11.2. Horario de servicio........................................................... 329
11.3. Refrigerio.......................................................................... 330
11.4. Registro permanente de control y asistencia................... 330
11.5. Teletrabajo........................................................................ 330
VI. Descansos remunerados en el empleo público y en el Servicio
Civil.................................................................................................... 330
2. Tipos de descansos remunerados............................................. 332
2.1. Descanso semanal obligatorio .......................................... 332
2.2. Descansos en días feriados y no laborables...................... 332
2.3. Descanso vacacional anual................................................ 332
3. Descansos remunerados en los regímenes del empleo
público: D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057......................................... 332
3.1. Descansos remunerados en el régimen de la carrera
administrativa..................................................................... 332
644
3.2. Descansos remunerados en el régimen laboral de la

actividad privada................................................................. 337
3.3. Descansos remunerados en el régimen laboral especial
del CAS.............................................................................. 343
4. Descansos remunerados en el nuevo régimen del Servicio
Civil............................................................................................ 347
4.1. Descanso semanal obligatorio........................................... 347
4.2. Descanso en feriados......................................................... 348
4.3. Descanso anual remunerado............................................. 348
VII. La remuneración en el empleo público y en el Servicio Civil............ 353
2. Características de la remuneración en el Sector Público.......... 354
3. Ingresos de los altos funcionarios y autoridades del Sector
Público....................................................................................... 357
4. Remuneraciones en los regímenes del empleo público:
D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057...................................................... 360
4.1. Sistema único de remuneraciones en el régimen de la
carrera administrativa......................................................... 360
4.1.1. Definición................................................................ 360
4.1.2. Estructura de la remuneración ............................... 361
4.1.3. Conceptos de pago en el régimen de la carrera
administrativa.......................................................... 374
4.1.4. Pago de beneficios sociales y plazo de prescrip-
ción......................................................................... 376
4.2. Remuneración del régimen laboral de la actividad pri-
vada.................................................................................... 376
4.2.1. Definición y estructura de la remuneración............. 376
4.2.2. Pago de beneficios sociales y plazo de prescrip-
ción......................................................................... 379
4.3. Remuneración del régimen laboral especial del CAS........ 379
645
4.3.1. Remuneración básica............................................. 379

4.3.2. Pago de beneficios sociales .................................. 381
4.4. Aportes, contribuciones e impuestos.................................. 381
4.5. Prohibición de doble percepción de ingresos del Estado
y excepciones..................................................................... 382
5. La compensación (remuneración) en el nuevo régimen del
Servicio Civil............................................................................... 385
5.2. La gestión de la compensación en el nuevo régimen del
Servicio Civil....................................................................... 387
5.3. Compensación económica de los servidores civiles.......... 388
5.3.1. Definición................................................................ 388
5.3.2. Composición de la compensación económica........ 388
5.3.3. Valorización de la compensación económica......... 390
5.3.4. Entrega económica vacacional............................... 393
5.3.5. Derecho a percibir aguinaldos................................ 393
5.3.6. Compensación por Tiempo de Servicios ............... 394
5.4. Compensación no económica de los servidores civiles..... 396
5.4.1. Definición................................................................ 396
5.4.2. Modalidades de la compensación no económica... 397
5.5. Aportes, contribuciones e impuestos.................................. 397
5.6. Pago de beneficios sociales, plazo de prescripción y
prohibición.......................................................................... 398
5.7. La compensación económica de los funcionarios públi-
cos en el marco del nuevo régimen del Servicio Civil........ 398
VIII. Desplazamiento o movilidad del personal del empleo público y del
Servicio Civil...................................................................................... 400
2. Acciones de desplazamiento del personal en los regímenes
del empleo público: D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057...................... 402
646
2.1. Acciones de desplazamiento en el régimen de la carrera

administrativa..................................................................... 402
2.1.1. Modalidades de acciones administrativas de des-
plazamiento ............................................................ 404
2.2. Acciones de desplazamiento en el régimen laboral de la
actividad privada................................................................. 412
2.3. Acciones de desplazamiento en el régimen laboral espe-
cial del CAS........................................................................ 416
3. Acciones de desplazamiento de personal en el nuevo régi-
men del Servicio Civil................................................................. 419
3.2. La gestión de desplazamiento en el nuevo régimen del
Servicio Civil....................................................................... 420
3.3. Modalidades de desplazamiento de los servidores civiles. 420
IX. Suspensión de las relaciones de trabajo en el empleo público o
Servicio Civil...................................................................................... 423
2. La suspensión de la relación de trabajo en los regímenes del
empleo público: D. Leg. Nºs 276, 728 y 1057............................ 424
2.1. Tipos de suspensión de la relación laboral en el régimen
de la carrera administrativa................................................ 424
laboral de la actividad privada............................................ 433
laboral especial del CAS.................................................... 434
2.3.1. Suspensión imperfecta (suspensión con contra-
prestación): ............................................................ 435
2.3.2. Suspensión perfecta (suspensión sin contrapres-
tación): ................................................................... 435
2.3.3. Licencias y permisos del régimen laboral espe-
cial del CAS............................................................ 435
3. Suspensión de la relación de trabajo en el nuevo régimen del
Servicio Civil............................................................................... 438
647
3.1. Definición y supuestos de suspensión de la relación del

Servicio Civil....................................................................... 438
3.2. Tipos de suspensión perfecta de la relación del Servicio
Civil..................................................................................... 438
3.3. Tipos de suspensión imperfecta de la relación del Servi-
cio Civil............................................................................... 441
3.4. Suspensión de la relación del Servicio Civil para los fun-
cionarios............................................................................. 443
3.5. Otras causas de suspensión perfecta o imperfecta........... 443
4. Suspensión por la imposición de una medida cautelar.............. 444
4.1. La impugnación de la suspensión de la relación del
Servicio Civil....................................................................... 444
X. Término o extinción de las relaciones de trabajo en el empleo
público y en el Servicio Civil.............................................................. 445
1. Algunas cuestiones sobre la estabilidad en el trabajo y la
extinción de la relación de trabajo.............................................. 445
2. Extinción de las relaciones de trabajo en los regímenes del
empleo público: D. Leg. Nºs 276, 1057 y 728............................ 447
2.1. Causales de extinción de la relación laboral en el régi-
men de la carrera administrativa........................................ 447
men laboral de la actividad privada.................................... 452
men laboral especial del CAS............................................ 455
2.3.1. Extinción injustificada por decisión unilateral de
la entidad: resolución arbitraria o injustificada........ 456
2.3.2. Vencimiento del plazo del Contrato Administra-
tivo de Servicios...................................................... 459
3. Extinción o término de la relación de trabajo en el nuevo régi-
men del Servicio Civil................................................................. 460
3.2. Causales de término de la relación del Servicio Civil......... 462
648
4. Causales de término de la relación del Servicio Civil ............... 463

4.1. Formalidad del término de la relación del Servicio Civil y
responsabilidad de la entidad............................................. 479
4.2. Mecanismos de impugnación del término de la relación
del Servicio Civil................................................................. 479
4.3. Formas de reingreso al Servicio Civil ................................ 480
XI. Protección adecuada contra el despido o destitución arbitraria,
con observancia del debido proceso................................................. 482
2. Protección adecuada contra el despido arbitrario en el régi-
men de la carrera administrativa................................................ 484
men laboral de la actividad privada............................................ 485
men laboral especial del CAS.................................................... 488
5. Protección adecuada contra el término arbitrario en el nuevo
régimen del Servicio Civil........................................................... 491
5.1. Protección contra la destitución nula.................................. 492
5.2. Protección contra la destitución injustificada...................... 492
5.3. Consecuencias de la destitución injustificada y la desti-
tución nula ......................................................................... 492
XII. Del derecho a la defensa y asesoría legal en el empleo público y
en el Servicio Civil............................................................................. 494
2. Defensa judicial de funcionarios y servidores regulada por el
D.S. Nº 018-2002-PCM.............................................................. 495
3. El derecho de defensa y asesoría legal en el nuevo régimen
del Servicio Civil: Directiva N° 004-2015-SERVIR/GPGSC....... 496
3.2. Reglas para acceder a la defensa y asesoría legal de los
servidores y exservidores civiles........................................ 499
XIII. Protección social del servidor civil: pensiones y salud...................... 508
649
CAPÍTULO VI
DE LAS RELACIONES COLECTIVAS DE TRABAJO
EN EL EMPLEO PÚBLICO Y EN EL SERVICIO CIVIL.
DERECHO DE SINDICACIÓN, DE HUELGA
Y DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA

II. Tutela colectiva de las relaciones laborales: sindicación, negocia-
ción colectiva y huelga...................................................................... 519
III. El derecho de sindicación ................................................................ 520
1. Libertad sindical......................................................................... 521
2. Protección de la libertad sindical................................................ 521
3. Fines, funciones y obligaciones de la organización sindical...... 522
4. Constitución de sindicatos, federaciones y confederaciones..... 523
5. Las licencias sindicales y los actos de concurrencia obligato-
ria............................................................................................... 524
6. Suspensión o destitución de dirigentes sindicales..................... 525
IV. La negociación colectiva de los empleados públicos ....................... 526
2. La negociación colectiva como derecho fundamental, recono-
cida en la Constitución............................................................... 527
3. Procedimiento de la negociación colectiva ............................... 532
4. La negociación colectiva y la prohibición de incrementos
remunerativos............................................................................ 532
V. Ordenación jurídica de los procedimientos de presión colectiva:
derecho de huelga............................................................................. 533
1. Ejercicio del derecho de huelga................................................. 533
2. Requisitos para la declaratoria de huelga.................................. 535
3. La huelga atípica........................................................................ 536
4. Los servicios indispensables y los servicios esenciales............ 537
650
VI. La solución de controversias entre organizaciones sindicales y

entidades públicas............................................................................. 539
1. La Comisión de Apoyo al Servicio Civil...................................... 539
2. Competencias de la Comisión................................................... 539
3. Designación de los miembros de la Comisión........................... 539
CAPÍTULO VII
RÉGIMEN DISCIPLINARIO Y PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR. PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO (PAD)
EN EL NUEVO RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL
I. Régimen disciplinario y procedimiento sancionador en el nuevo

régimen del Servicio Civil.................................................................. 543
2. Potestad disciplinaria de la administración pública y respon-
sabilidad administrativa disciplinaria.......................................... 545
3. Procedimiento administrativo disciplinario: reglas sustantivas
y procedimentales ..................................................................... 548
II. Precedentes administrativos de observancia obligatoria conteni-
dos en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC...... 552
1. Sobre la naturaleza jurídica de la prescripción: ¿regla proce-
dimental o regla sustantiva?...................................................... 553
2. El plazo de prescripción en el nuevo régimen del Servi-
cio Civil: ¿el plazo de prescripción es de 3 años, 1 año o
ambos?...................................................................................... 554
3. El inicio del plazo de prescripción a partir de la toma de cono-
cimiento de los hechos por parte de la Secretaría Técnica
de los procedimientos disciplinarios: ¿puede la Secretaría
Técnica iniciar un procedimiento administrativo sancionador
o imponer una sanción?............................................................. 555
4. El plazo de duración del procedimiento administrativo disci-
plinario: ¿el cómputo del plazo final es al momento de la emi-
sión o de la notificación de la resolución de sanción?............... 556
651
CAPÍTULO VIII
REGÍMENES DE CARRERAS ESPECIALES
I. Régimen del profesorado y magisterial............................................. 561

II. Régimen de los docentes universitarios............................................ 563
III. Régimen de los profesionales de la salud......................................... 565
IV. Régimen de los magistrados del Poder Judicial............................... 566
V. Régimen de los fiscales del Ministerio Público................................. 567
VI. Régimen de los servidores diplomáticos........................................... 568
VII. Régimen de los servidores penitenciarios......................................... 569
VIII. Régimen de los policías y militares................................................... 570
1. La carrera policial....................................................................... 570
2. La carrera militar........................................................................ 571
CAPÍTULO IX
OTROS REGÍMENES DEL SERVICIO CIVIL:
SIN CARRERA CON VÍNCULO LABORAL
I. Cuestiones introductorias.................................................................. 575

II. Sobre los regímenes de contratación en el Sector Público............... 577
1. Gerentes públicos...................................................................... 578
2. Fondo de Apoyo Gerencial - FAG.............................................. 580
3. Personal Altamente Calificado - PAC......................................... 581
4. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD.. 582
III. Recomendaciones finales................................................................. 583
1. Articular la reforma con otras prioridades de política................. 583
2. La participación de las instituciones fiscales es indispensable.. 583
3. Proteger la reforma directiva de reformas mayores en recur-
sos humanos.............................................................................. 584
652
4. Claro control normativo y operativo del proceso........................ 584

5. Dejar espacio para el aprendizaje.............................................. 585
CAPÍTULO X
LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DEL SERVICIO
CIVIL Y DEL JUEZ SOBRE RECLAMOS EN LA VÍA
ADMINISTRATIVA Y EN LA VÍA JUDICIAL,
RESPECTIVAMENTE, DEL RÉGIMEN
DEL EMPLEO PÚBLICO O DEL SERVICIO CIVIL

II. Solución de controversias en la vía administrativa .......................... 591
1. Entidades competentes de la administración pública................ 591
1.1. ¿Es necesario que los servidores públicos sujetos al
régimen laboral privado regulado por el Decreto Legisla-
tivo Nº 728 agoten la vía administrativa? .......................... 592
1.2. ¿Cuál es el órgano administrativo competente para el
agotamiento de la vía administrativa? ............................... 597
2. Tribunal del Servicio Civil........................................................... 600
III. Solución de controversias en la vía judicial....................................... 600
1. ¿Cuál es la vía procesal judicial pertinente para aquellos tra-
bajadores sujetos al régimen laboral público (D. Leg. Nº 276 y
los amparados por la Ley Nº 24041); trabajadores que inicien
y continúen su prestación de servicios suscribiendo Contra-
tos Administrativos de Servicios (D. Leg. Nº 1057); y, traba-
jadores incorporados a la carrera del Servicio Civil al amparo
de la Ley Nº 30057?................................................................... 601
1.1. Servidores públicos que deben plantear sus pretensio-
nes en la vía procesal contencioso-administrativa............. 601
2. ¿Cuál es el órgano jurisdiccional competente para conocer
demandas contencioso-administrativas de aquellos trabaja-
dores sujetos al régimen laboral público (D. Leg. Nº 276 y los
amparados por la Ley Nº 24041); trabajadores que inicien y
continúen su prestación de servicios suscribiendo Contratos
653
Administrativos de Servicios (D. Leg. Nº 1057); y, trabajado-

res incorporados a la carrera del Servicio Civil al amparo de
la Ley Nº 30057?........................................................................ 603
2.1. Antecedente: la ordenación de la vía contencioso-admi-
nistrativa............................................................................. 603
2.2. En los distritos judiciales en los que se aplica la Ley
Nº 26636............................................................................. 604
2.3. En los distritos judiciales en los que se aplica la Ley
Nº 29497............................................................................. 605
3. ¿Cuál es la vía procesal judicial para que los trabajadores
demanden la invalidez del Contrato Administrativo de Servi-
cios?........................................................................................... 605
4. ¿Cuál es el órgano competente para conocer demandas
planteadas por trabajadores obreros municipales?................... 610
Bibliografía............................................................................................... 615
Índice general........................................................................................... 635
654

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MANUAL DEL RÉGIMEN LABORAL PÚBLICO

César abanto revilla

Av. Angamos Oeste 526, Urb. Miraflores

348.62 Abanto Revilla, César, 1972-

1. Perú. [Ley n. 30057 : 04-07-2013] - Interpretación y aplicación 2.

MANUAL DEL RÉGIMEN LABORAL PÚBLICO

Gaceta Jurídica S.A.

A mis padres por sus enseñanzas, sus consejos,

La historia de la administración pública y, por ende, de los trabajadores

En efecto, desde el Estado Gendarme o Policía, de corte liberal, la admi-

Al respecto, la relación entre la administración pública y el personal a su

(1) MIRANDA HURTADO, Guillermo. “Instituciones y perspectivas del Derecho Laboral

aunque humanos, puesto que debe prevalecer las consideraciones humanis-

Y es desde de la Constitución donde se van a perfilar las líneas maes-

El empleo público en el Perú enfrentó –y sigue enfrentando– signifi-

Justamente, por esta precarización del empleo público laboral, aunado

Volviendo la mirada hacia la reforma normativa del empleo público y su

Además, reconoce el ente rector que, en el Estado se cuenta con más

Ahora bien, teniendo en consideración que la administración pública res-

fundamentalmente, revalorar la función pública, además de profesionalizar

Debemos señalar que no toda reforma laboral en el Perú siempre aca-

Como lo advertimos anteriormente, bajo esta lógica publicista de inter-

Es evidente entonces que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

desde bases constitucionales algunos componentes más emblemáticos y a

Superado esta frustración y distorsión del empleo público laboral, nos

En tal sentido, la percepción de la reforma del Servicio Civil es desde ya

(7) SANGUINETI RAYMOND, Wilfredo. Derecho Constitucional del Trabajo. Relaciones

Ante lo descrito, nos emana una última interrogante: ¿Este es el modelo

Así pues, en un Estado social y democrático de derecho se hace hin-

Seguidamente, se pasará al estudio de los institutos jurídicos que inte-

Asimismo, luego del estudio de las diferentes instituciones jurídico-labo-

tienen las bases doctrinarias sobre el empleo público (actualmente denomi-

En resumen, el presente libro tiene como objetivo repasar, aunque en

De ahí que determinados grupos de la sociedad y quienes operan en

persona. Pues servir al Estado es laborar con vocación de servicio civil, lo

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–¿Me permiten unas breves palabras? –dijo Aníbal, sorbiendo el

–Solo dos palabras –insistió Aníbal–. Con el permiso de ustedes,

–Ahora termino –prosiguió Aníbal–. A todos va mi humilde, mi amis-

Lima, 16 de junio de 2017

Para que el Estado pueda cumplir eficiente y eficazmente sus fines y

García de Enterría y Fernández(11), nos enseña que la administración

La administración pública es una organización instrumental que no

(10) PATRÓN, F. Pedro y PATRÓN, B. Pedro. Derecho Administrativo y administración pública

pero, posteriormente, abarca a todas las entidades públicas en sus diferen-

Sin duda alguna, la administración pública, en cuanto parte de los pode-

No son cualquier tipo de actividades las que ejecuta la Administración

1. Un breve repaso de la Administración Pública en el Perú

A lo largo del proceso histórico, tanto a nivel universal como nacional,

La administración pública en el Perú se ha desarrollado y evolucionado

(12) PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. 5ª edición, Tirant lo

debe cumplir la administración pública es el lograr el bienestar de la colecti-

La administración pública en el proceso histórico de la época republi-

a) Estado gendarme o policía (1821-1895)

En el Estado gendarme se destacan dos grandes momentos adminis-

Después del gobierno de Piérola le sucedieron diferentes gobiernos: del

solo para los trabajadores portuarios y donde se promulgó la reglamenta-

c) Estado servicio (1930-1962)

A partir de 1933, se desarrollaron diferentes procesos histórico-lega-

de las empresas, entre otros aspectos; y, el segundo Gobierno de Manuel

e) Estado de Economía Social de Mercado (1980-1992)

f) Estado de Economía Liberal (1992 a la actualidad)

Esta etapa republicana se gesta durante el primer gobierno de Alberto