Contabilidade e Orçamento Público

Orçamento Público

Prof. Ms. Marcelo J. Lemos E-mail: marcelolemos@fiocruz.br

1
 1. Orçamento Público
Orçamento é:
o ato administrativo revestido de força legal que
estabelece um conjunto de ações a serem realizadas,
durante um período de tempo determinado,
estimando o montante de recursos a serem
arrecadados pelo governo e fixando as despesas a
serem realizadas pelos entes públicos na consecução
dos programas de trabalho.

2
1. Orçamento Público

Revestido de Força Legal

Período de tempo determinado

Estima receita
.
e fixa despesas

3
 1. Orçamento Público
Aspectos do Orçamento (Segundo Giacomoni)
• Jurídico: é uma lei no sentido formal.

Ex. Lei 12.214/10

Art. 1o Esta Lei estima a receita da União para o exercício financeiro
de 2010 no montante de R$ 1.860.428.516.577,00 (um trilhão,
oitocentos e sessenta bilhões, quatrocentos e vinte e oito milhões,
quinhentos e dezesseis mil e quinhentos e setenta e sete reais) e fixa
a despesa em igual valor, compreendendo, nos termos do art. 165, §
5o, da Constituição, e dos arts. 6o, 7o e 54 da Lei no 12.017, de 12 de
agosto de 2009, Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2010:

4
 1. Orçamento Público
• Financeiro: ressalta o estudo dos fluxos de caixa.

• Político: definição de prioridades de cada governo

• Econômico: plano de ação governamental.

– Função alocativa;
– Função distributiva;
– Função estabilizadora

• Administrativo: foco no planejamento e no alcance de

resultados.

5
 2. Orçamento Público no Brasil
Orçamento Tradicional:

• Processo orçamentários dissociado dos processos de

planejamento e programação;

• Alocação de recursos visa à aquisição de meios.

• Decisões orçamentárias são tomadas com base nas

necessidades das unidades governamentais.

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 2. Orçamento Público no Brasil
Orçamento Tradicional

• Ênfase aos aspectos contábeis da gestão;

• Critérios classificatórios: institucional e elementos;

• Controle visa avaliar a honestidade dos agentes

governamentais.

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 2. Orçamento Público no Brasil
Receita Despesa
Classificação
R$ 50.000,00 Ministério da Saúde Institucional

Tijolo.......................R$10.000,00
Cimento..................R$10.000,00
Pessoal...................R$15.000,00
Remédio.................R$7.000,00
Raio X.....................R$8.000,00
Total=50,00

Classificação
por elementos

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 2. Orçamento Público no Brasil
Orçamento Desempenho ou de realizações

• Evidencia-se neste tipo de orçamento o resultado dos gastos,

e não apenas com o gasto em si.

• O que está sendo feito ou realizado com os recursos

arrecadados junto à sociedade?

9
 2. Orçamento Público no Brasil
Orçamento Desempenho ou de realizações

• Evidencia-se neste tipo de orçamento o resultado dos gastos,

e não apenas com o gasto em si.
• O que está sendo feito ou realizado com os recursos
arrecadados junto à sociedade?
• Trata-se de um orçamento baseado em funções, atividades e
projetos.
• O governo Americano, na década 50, por meio da Comissão
Hoover foi o pioneiro na utilização desse tipo de orçamento.

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 2. Orçamento Público no Brasil
Receita Despesa
R$ 50.000,00 Ministério da Saúde Classificação
Funcional
Função: Saúde
Projeto: Construção de Hospitais
Tijolo.......................R$8.000,00
Evidencia Cimento..................R$7.000,00
aquilo que o Pessoal...................R$5.000,00
governo faz Remédio.................R$2.000,00
Raio X.....................R$3.000,00
Total=25,00

Atividade: Conservação de Hospitais

Tijolo.......................R$8.000,00
Evidencia Cimento..................R$7.000,00
aquilo que o Pessoal...................R$5.000,00
governo faz Remédio.................R$2.000,00
Raio X.....................R$3.000,00
Total =25,00 11
 2. Orçamento Público no Brasil
Orçamento Programa

• É uma técnica que vincula o orçamento a planos

econômicos e sociais.

• Preocupação com as realizações governamentais.

• A alocação de recursos visa a consecução de objetos e

metas.

12
 2. Orçamento Público no Brasil
• No Brasil, o orçamento programa foi introduzido por
intermédio da lei 4320/64 e do decreto 200/67.

• Trata-se de instrumento de atuação governamental

voltado para aspectos administrativos e de
planejamento.

• O orçamento-programa é um instrumento de ação

administrativa para execução dos planos de longo, médio
e curto prazo.

13
 2. Orçamento Público no Brasil
Programa de Governo – Exemplo:
• Problema: demora para ser atendido na rede pública
• Causa: número de hospitais não atende a demanda.
• Programa: FILA ZERO/Código: 0772
• Objetivo: Reduzir o tempo para ofertar o atendimento médico a sociedade.
• Indicador: número de dias entre solicitação de da consulta e o
atendimento.(Situação atual 90/Desejada 3 dias)

Ação Código Produto Meta Custo

Construção de 1772 Hospital 10 R$5.000

Hospitais Construído
Conservação de 4772 Hospital 20 R$2.500
Hospitais Conservado
14
 2. Orçamento Público no Brasil
Receita Despesa
R$ 50.000,00 Ministério da Saúde
Classificação Função: Saúde
Funcional Programa(0772): FILA ZERO
Projeto (1772): Construção de Hospitais
Tijolo.......................R$8.000,00
Classificação Cimento..................R$7.000,00
Programática Pessoal...................R$5.000,00
Remédio.................R$2.000,00
Raio X.....................R$3.000,00
Total=25.000

Atividade (4772): Conservação de Hospitais

Tijolo.......................R$8.000,00
Cimento..................R$7.000,00
Pessoal...................R$5.000,00
Remédio.................R$2.000,00
Raio X.....................R$3.000,00
15
Total =25.000
 3. Orçamento Programa
1. Orçamento Público
Elementos do Orçamento Programa

16
 2. Orçamento Público no
1. Orçamento PúblicoBrasil

Observações:
• A grande diferença entre o orçamento de desempenho e o
orçamento-programa é que o orçamento de desempenho não
se relaciona com um sistema de planejamento das políticas
públicas.

17
 2. Orçamento Público no
1. Orçamento PúblicoBrasil

Orçamento nas Constituições Brasileiras

• Constituição de 1824.

O Ministro da Fazenda deveria receber dos demais ministros os

orçamentos relativos às despesas de suas repartições.

O Ministro da Fazenda apresentava na Câmara dos

debutados anualmente um balanço geral da receita e
despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente e o
Orçamento do ano subseqüente.
18
 2. Orçamento Público no
1. Orçamento PúblicoBrasil
Competência dos Poderes – Constituição de 1824

• Executivo: competia a elaboração da proposta

orçamentária;

• Assembléia Geral (Câmara dos deputados e Senado): a

aprovação da lei orçamentária.

• Câmara dos debutados: iniciativa de lei sobre os impostos.

19
 2. Orçamento Público no
1. Orçamento PúblicoBrasil
Competência dos Poderes – Constituição de 1824

• Executivo: competia a elaboração da proposta

orçamentária;

• Assembléia Geral (Câmara dos deputados e Senado): a

aprovação da lei orçamentária.

• Câmara dos deputados: iniciativa de lei sobre os impostos.

20
 2. Orçamento Público no
1. Orçamento PúblicoBrasil

Constituição de 1891 – Proclamação da República

• Elaboração do orçamento
pelo congresso nacional;

• Constituição do Tribunal de
Contas.

• Câmara dos deputados

tinha a iniciativa.

Orçamento tipo Legislativo 21

 2. Orçamento Público no
1. Orçamento PúblicoBrasil
O código de contabilidade de 1922.

Art. 13 do Código de Contabilidade.

O Governo enviará a Câmara dos Deputados até dia 31 de
maio de cada ano, a proposta de fixação da despesa, como
o cálculo da receita geral da República, para servir de base
à iniciativa da lei de orçamento.

22
 2. Orçamento Público no
1. Orçamento PúblicoBrasil
Constituição de 1934

• Competência para elaboração do orçamento: é do

presidente da República.

• Legislativo encarregava-se da votação do orçamento e do

julgamento das contas do presidente.

• Não há limitação no poder de emenda por parte dos

legisladores.

23
 2. Orçamento Público no
1. Orçamento PúblicoBrasil
Constituição de 1937 – Estado Novo

• Proposta elaborada por um

departamento administrativo
junto ao presidente e votada
pela câmara dos deputados e
Conselho Federal.

Orçamento tipo Administrativo

24
 2. Orçamento Público no
1. Orçamento PúblicoBrasil
Constituição de 1946

• O orçamento voltou a ser do tipo misto.

• Executivo encaminhava projeto de lei para discussão e

votação nas casas legislativas.

Constituição de 1964
• Regime autoritário

25
 2. Orçamento Público no
1. Orçamento PúblicoBrasil
Constituição de 1967

• Retirada de prerrogativas do
legislativo quanto à iniciativa
de leis ou emendas que criem
ou aumentem despesas.

26
 2. Orçamento Público no
1. Orçamento PúblicoBrasil
Constituição de 1988

• Devolução ao Legislativo da prerrogativa de propor

emendas ao projeto de lei do orçamento, sobre despesa.

• Explicitação da Universalidade orçamentária;

• Exigência da Lei de Diretrizes Orçamentárias.

27
 2.4.Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento de Planejamento
públicos
público
Público
na Constituição da República

Plano Plurianual
Art. 165 da CF/88

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá,

de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para
as relativas aos programas de duração continuada.

28
 2.
4. Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento na de Planejamento
públicos
público
Público
Constituição
2. Instrumentos de Planejamentoda República
Plano Plurianual
• Formas regionalizadas: norte, nordeste, centro-oeste, sudeste e
sul;

• Diretrizes: são orientações gerais ou critérios de ação que

nortearão a captação, gestão e gastos de recursos ao longo do
período.

• Objetivos: discriminação do resultados que se pretende alcançar.

• Metas: quantificação física dos objetivos;

29
 2.4.Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento de Planejamento
públicos
público
Público
na Constituição da República

Plano Plurianual
• Despesa de capital: grupos de despesa da
administração pública utilizados para classificar
gastos com investimento.

• Despesas correntes: despesas de custeio ou

manutenção da máquina governamental;

30
 2.4.Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento de Planejamento
públicos
público
Público
na Constituição da República

Plano Plurianual

Prazo de vigência: 4 anos, iniciando-se no segundo exercício

financeiro do mandato do chefe do executivo e terminando
no primeiro exercício financeiro do mandato subsequente.

31
 2.4.Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento de Planejamento
públicos
público
Público
na Constituição da República

Plano Plurianual

Vigência do 1º Ano 2º Ano 3º Ano 4º Ano

Mandato Atual 2007 2008 2009 2010
1º Ano 2º Ano 3º Ano 4º Ano
Vigência do PPA
2008 2009 2010 2011
atual

Vigência do PPA 4º Ano

anterior 2007

32
 2.4.Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento de Planejamento
públicos
público
Público
na Constituição da República
Plano Plurianual
Iniciativa: Chefe do Executivo

• Data para encaminhamento: até quatro meses antes do

encerramento do primeiro exercício financeiro (31 de agosto).

• Data de devolução para sanção: até o encerramento da

sessão legislativa (22 de dezembro).

33
 2.4.Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento de Planejamento
públicos
público
Público
na Constituição da República

Lei de Diretrizes Orçamentárias

Art. 165 da CF/88

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e

prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente,
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.

34
 2.4.Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento de Planejamento
públicos
público
Público
na Constituição da República

Lei de Diretrizes Orçamentárias

• Iniciativa: Chefe do poder executivo;
• Orientará a elaboração da LOA em harmonia com a
PPA.
• Compreenderá METAS e PRIORIDADES da
Administração Pública.
• Disporá sobre alterações nas agências oficias de
fomento

35
2.4.Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento de Planejamento
públicos
público
Público
na Constituição da República

LDO

LOA

36
 2.4.Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento de Planejamento
públicos
público
Público
na Constituição da República

Lei de Diretrizes Orçamentárias

Iniciativa: Chefe do Executivo
• Vigência do PPA: 1 ano
• Data para encaminhamento: até oito meses e meio
antes do encerramento do exercício financeiro (15 de
abril)

• Data de devolução para sanção: até o encerramento

do primeiro período da sessão legislativa (17 de
julho).
37
 2.4.Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento de Planejamento
públicos
público
Público
na Constituição da República

Após a LRF a LDO passou a dispor também sobre:

• Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas

anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,
despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida
pública, para o exercício a que se referirem e para os dois
seguintes.

• Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos

contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
públicas, informando as providências a serem tomadas, caso
se concretizem.

38
 2.4.Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento de Planejamento
públicos
público
Público
na Constituição da República
Lei Orçamentária Anual
Art. 165 da CF/88

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos
39
 2.4.Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento de Planejamento
públicos
público
Público
na Constituição da República

Leio Orçamentária Anual

Iniciativa: Chefe do Executivo
• Vigência do PPA: 1 ano
• Data para encaminhamento: até quatro meses antes
do encerramento do exercício financeiro (31 de
agosto)

• Data de devolução para sanção: até o encerramento

da sessão legislativa (22 de dezembro).

40
 2.4.Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento de Planejamento
públicos
público
Público
na Constituição da República
Segundo a LRF a LOA deverá conter ainda:

• Conterá Demonstrativo da compatibilidade da programação dos

orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de
Metas Fiscais.

• Será acompanhado do demonstrativo regionalizado do efeito,

sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias,
remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária
e creditícia, bem como das medidas de compensação...

• A reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,

definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos
na lei de diretrizes orçamentárias.

41
 2.4.Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento de Planejamento
públicos
público
Público
na Constituição da República

Observações:

Art. 165

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo,

compatibilizados com o plano plurianual, terão entre
suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais,
segundo critério populacional

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei
orçamentária anual;

42
 2.4.Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
Orçamento de Planejamento
públicos
público
Público
na Constituição da República

PPA
2004/2007
2007
2006

2005
2007
2006
LDO 2005
2004
LOA
2004
43
 Fator Diferenciador PPA LDO LOA

Objetivos principais Estabelecer diretrizes, Estabelecer metas e Estimar receita e fixar

objetivos e metas prioridades da despesa
administração e
orientar a elaboração
da LOA
Tempo de Vigência 4 anos - definido em 1 ano 1 ano
função do mandato
do chefe do executivo.

Período de elaboração Até 31 de agosto do Até 15 de abril de De 18 de julho a 31 de

primeiro anos do cada ano. agosto de cada ano.
mandato.

Período de aprovação 1º de set. a 22 de dez. 16 de abril a 17 de 1º de set. a 22 de dez.

no legislativo do primeiro ano do julho de cada ano. de cada ano.
mandato atual

Espécies de Estratégico Tático Operacional

Planejamento 44
 Vedações7. constitucionais
Ciclo Orçamentário
2. Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamentode Planejamento
públicos
público
Público
(Art. 167/CF)
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária
anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que

excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante

das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo
Poder Legislativo por maioria absoluta;

45
 Vedações7. constitucionais
Ciclo Orçamentário
2. Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamentode Planejamento
públicos
público
Público
(Art. 167/CF)
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas...

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia

autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de

uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro,
sem prévia autorização legislativa;

VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados

46
 Vedações7. constitucionais
Ciclo Orçamentário
2. Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamentode Planejamento
públicos
público
Público
(Art. 167/CF)
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia
autorização legislativa.

X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de

empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos
Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de
despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios.

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de

que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do
pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que
trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

47
 7.O
6. Ciclo
CicloOrçamentário
2. Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
de Planejamento
públicos
público
Público
Orçamentário
Inicia-se com a definição, a cargo de cada unidade
Elaboração do gestora, da sua proposta parcial de orçamento, que
Projeto deverá ser consolidada a nível de órgão ou ministério

As propostas setoriais dos órgãos O projeto de Lei é

dos poderes Executivo, Legislativo e enviado p/ o
Judiciário serão encaminhados ao presidente que
órgão central do sistema de providencia
orçamento (SOF). encaminhamento
ao C.N.

Aprovação do Deverá ser apreciado pelas duas casas do C.N por uma
Projeto comissão mista permanente de deputados e senadores,
conforme art. 166 da CF/88
48
 7.O
6. Ciclo
CicloOrçamentário
2. Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
de Planejamento
públicos
público
Público
Orçamentário

À comissão caberá a tarefa de

Examinar e emitir parecer sobre o projeto de lei;

Aprovação do Examinar e emitir parecer sobre as contas apresentadas

Projeto pelo Presidente da República;

Exercer o acompanhamento e a execução orçamentária.

Parecer sobre as emendas.

49
 7. Ciclo
2. Instrumentos Orçamentário
1.Orçamentos
1. Orçamentode Planejamento
públicos
público
Público
6. O Ciclo Orçamentário
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o
modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

• sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes

orçamentárias;

• indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de

anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
– dotações para pessoal e seus encargos;
– serviço da dívida;
– transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito
Federal

50
 7.O
6. Ciclo
CicloOrçamentário
2. Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
de Planejamento
públicos
público
Público
Orçamentário
• sejam relacionadas:
– com a correção de erros ou omissões;
– com os dispositivos do texto do projeto de lei;

Observações

O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor

modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na
Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária

anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso,
mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização
legislativa.

51
 7.O
6. Ciclo
CicloOrçamentário
2. Instrumentos
1.Orçamentos
1. Orçamento
de Planejamento
públicos
público
Público
Orçamentário
Nessa etapa ocorre a contabilização do orçamento
aprovado, pela STN que providenciará a consignação da
Execução da Lei
dotação orçamentária a todos os órgão e ministérios
contemplados na LOA.

Caso ocorra algum contratempo que impeça a disponibilização das

dotações orçamentárias, poderá ser utilizado o mecanismo
denominado “duodécimos”, conforme LDO.

Consiste no acompanhamento e avaliação do processo de

execução orçamentária. Essas ações se caracterizam pelo
Avaliação da Lei
controle, que pode ser interno ou externo.

52
2. Instrumentos
1.Orçamentos
1. O
6. Orçamentode Planejamento
públicos
público
Público
Ciclo Orçamentário

LRF
Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos
orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de
diretrizes orçamentárias e observado o disposto na
alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo
estabelecerá a programação financeira e o
cronograma de execução mensal de desembolso.

53