Serie de documentos de análisis

¡CONTAMOS!
Boletín No. 22
Una aproximación a la eficiencia del
presupuesto público destinado a seguridad
alimentaria y nutricional a nivel departamental,
a partir de las encuestas de salud materno infantil (Ensmi) 2008 - 2009 y 2014 - 2015

INSTITUTO CENTROAMERICANO
DE ESTUDIOS FISCALES
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Boletín No. 21
El presupuesto público para 2017: perspectivas y desafíos para concretar una en la inversión
pública en niñez y adolescencia

Para 2017, el presupuesto público de egresos aprobado asciende a Q76,989.5 millones, con
aumentos absolutos en salud y educación. En el área de salud se espera que las asignaciones
para los programas de prevención de la desnutrición crónica y recuperación de la salud permitan
una reducción de los indicadores de desnutrición crónica y mortalidad materno-infantil, aspecto
importante para cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En la misma vía, se espera
que en 2017 la inversión pública en niñez y adolescencia alcance USD1.00 diario per cápita,
logrando que el índice de focalización del gasto social refleje un sesgo proinfancia. No obstante,
todo parece indicar que el gasto público social —como proporción del PIB— mantendrá los
niveles de 2016.

Boletín No. 20
Principales retos del presupuesto público 2016: Elementos para la discusión ciudadana

En 2015 culmina un proceso de reacomodo político que tuvo como telón de fondo la investigación
y persecución penal de varias redes organizadas de corrupción que venían operando en distintos
niveles del Estado. Las repercusiones políticas desataron manifestaciones ciudadanas y la
renuncia de los entonces presidente y vicepresidenta.
La nueva administración asume un Estado con perspectivas de ingresos tributarios en extremo
bajas. A esto se suma una administración tributaria severamente debilitada, redes y mecanismos
de corrupción todavía incrustados en la burocracia estatal y una expectativa generalizada de
rechazo a medidas que incrementen los impuestos o el endeudamiento público. Paralelamente,
se avizora una reducción continuada en el gasto público que podría agravar el colapso del
sistema de salud, la caída sostenida de la matriculación en el nivel primario y un incremento de
la incidencia de la desnutrición crónica en niños y niñas.

Boletín No. 19
El Presupuesto para 2015: los grandes desafíos para lograr resultados y retomar el camino para
una mayor transparencia

Un contexto político complejo, marcado por la anticipación del año electoral, propició que el
presupuesto público para 2015 en Guatemala fuera aprobado como resultado de una negociación
política opaca y ajena a los intereses de la ciudadanía. Se lamenta que el presupuesto aprobado
contenga serios retrocesos en materia de transparencia fiscal, lo cual resta legitimidad y promueve
el rechazo a las medidas tributarias y el endeudamiento público aprobado. Icefi y Unicef buscan
hacer hincapié en la prioridad, e importancia estratégica, que representa la inversión pública para
la realización de los derechos de la niñez y la adolescencia. La misma es el camino para articular
un proceso de desarrollo que responda a la persistente exclusión e inequidad que les aqueja. Los
niños, niñas y adolescentes deben encontrar en Guatemala un país que catapulte sus sueños y
no un trampolín que los obligue a buscar, en lugares diferentes, un mejor proyecto de vida.

Boletín No. 18
Primeria infancia. alas para el despegue al desarrollo

Los primeros seis años de vida, incluyendo el período de gestación, son críticos. La plasticidad
cerebral que marca estos momentos esenciales exige reconocer las relaciones dinámicas que
vinculan lo genético, lo biológico, los ambientes socioecológicos y los determinantes sociales
del desarrollo. Así, el marco de derechos para el desarrollo de la primera infancia (DPI) obliga a
los Estados a tomar medidas de protección infantil, para lo cual debe considerarse la garantía
de la protección social de la familia y el desarrollo integral de toda la sociedad y del medio
natural, con base en los principios fundamentales de universalidad, integralidad y el derecho
intergeneracional. Desde esta perspectiva de análisis, este boletín ofrece la aplicación de
una nueva visión metodológica para la medición de la inversión pública para el desarrollo
de la primera infancia (IP-DPI). Su objetivo es acomodar las perspectivas que ofrece el Marco
conceptual para la acción en los determinantes sociales de la salud y el Modelo ambiental total
de evaluación del desarrollo infantil temprano.
Boletín No. 22
Una aproximación a la eficiencia del
presupuesto público destinado a seguridad
alimentaria y nutricional a nivel departamental,
a partir de las encuestas de salud materno infantil (Ensmi) 2008 - 2009 y 2014 - 2015

DISTRIBUCIÓN GRATUITA
Supervisión
Jonathan Menkos Zeissig – Director ejecutivo, Icefi
Carlos Carrera – Representante, Unicef Guatemala
Rubén Darío Narciso, Especialista en monitoreo y evaluación, Unicef Guatemala
Julián Duarte – Especialista en monitoreo y evaluación, Unicef Guatemala
Ramiro Quezada – Especialista en salud y nutrición, Unicef Guatemala
Alejandra Contreras – Especialista en política social, Unicef Guatemala

Coordinación
Enrique Maldonado – Economista sénior, Icefi

Investigación y redacción
Enrique Maldonado – Economista sénior, Icefi
Mark Peñate Castro – Investigador, Icefi
Werner Peña – Investigador, Icefi
Carlos Gossmann Sarazúa – Asistente de Investigación, Icefi

Producción y supervisión:
Diana De León – Oficial de comunicación, Icefi
Mónica Juárez – Asistente de comunicación, Icefi

Fotografía de portada: Unicef

Edición:
Isabel Aguilar Umaña

Diagramación:
Duare Pinto

Administración
Iliana Peña de Barrientos – Coordinadora administrativa y financiera, Icefi

ISBN: 978-9929-674-65-3 Guatemala, Centroamérica, agosto de 2017

INSTITUTO CENTROAMERICANO
DE ESTUDIOS FISCALES

El contenido y las opiniones que ofrece este documento son responsabilidad de los autores y no representan
la opinión de la Embajada de Suecia en Guatemala.

Se permite la reproducción total o parcial de este documento siempre y cuando se cite la fuente. Cualquier
comentario es bienvenido a las direcciones electrónicas: comunicación@icefi.org / info@icefi.org.
Puede descargar la versión electrónica del documento en: www.icefi.org.
 Resumen
Durante muchas décadas, Guatemala ha venido arrastrando el lastre de la desnutrición crónica en niños y niñas
menores de cinco años, lo cual constituye una muestra de que el modelo económico, político y social que se
ha venido aplicando en el país no está diseñado para garantizar ni siquiera la seguridad alimentaria de los más
vulnerables. Si bien es necesario realizar cambios estructurales en el país, también es preciso reconocer los
esfuerzos que se han llevado a cabo; por ejemplo, entre 2009 y 2014 se estimó que el Gobierno logró destinar
a la prevención y disminución de la desnutrición crónica un total de Q41,500 millones que, en alguna medida,
ayudaron a que el flagelo disminuyera de un 49.8 a un 46.5% en ese período.

Dado el nivel de recursos invertidos y según el análisis realizado, resulta evidente que se pudo haber avanzado
mucho más, pero los obstáculos que hubo —entre otros— fueron la improvisación de las políticas públicas,
su bajo nivel de sostenibilidad y su poca continuidad; de hecho, de los 80 programas que se destinaron a la
disminución de la desnutrición, 34 tuvieron una duración menor a un año.

Si bien aún se requiere recursos para hacer frente a este flagelo, también se necesita que haya calidad en el
gasto público.

Palabras clave: Planificación, políticas públicas, desnutrición, gasto público, infancia

Abstract
For many decades, Guatemala has been dragging the brunt of chronic undernutrition in children under-fives,
as a sign that the economic, political and social model that has been applied in the country is not designed
to guarantee even food security for the most vulnerable. Although it is necessary to make structural changes
in the country, it is also necessary to recognize the efforts that have been made, for example, between 2009
and 2014 it was estimated that the General Government managed to allocate a total of Q41, 500 million to the
prevention and reduction of chronic malnutrition, which to some extent helped it to decrease from 49.8% to
46.5% in that period.

Given the level of resources invested, according to the analysis, much more progress could have been made,
but obstacles (among others) were the improvisation of public policies, their low level of sustainability and their
lack of continuity; in fact, of the 80 programs that were used to reduce undernutrition, 34 of them lasted less
than one year.

While the resources to deal with this scourge are still needed, it is also necessary that there be quality in public
spending.

Key words: Planification, public policy, undernutrition, public spend, childhood

ÍNDICE
Introducción 09
1. Revisión de los principales marcos normativos y de política pública relativos a
SAN en Guatemala 11

2. Situación del estado nutricional de la niñez en Guatemala 17

2.1 Mortalidad infantil y en la niñez 18
2.2 Desnutrición crónica: evolución reciente y posibles causas 18

3. Gasto público en Seguridad Alimentaria y Nutricional (GPSAN) en Guatemala 28

3.1 Presupuesto público en seguridad alimentaria y nutricional por finalidad 32
3.2 Análisis del GPSAN por entidad 33
3.2.1 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) 34
3.2.2 Ministerio de Educación (Mineduc) 35
3.2.3 Instituto de Fomento Municipal (Infom) 36
3.2.4 Otros ministerios y secretarías 37
3.3 Análisis del GPSAN a nivel de programas 38
3.4 Análisis del GPSAN por grupo de gasto 41
3.5 Análisis del GPSAN por fuente de financiamiento 42
3.6 Análisis del GPSAN por ubicación geográfica 43

4. Metodología para el análisis de la eficiencia del GPSAN 47

4.1 Estimación del GPSAN 48
4.2 Metodología para medir la eficiencia del GPSAN 49
4.2.1 Modelo estimado 52

5. Aproximación de la eficiencia del gasto público en seguridad alimentaria

y nutricional 54
6. Conclusiones 60
7. Recomendaciones 61
8. Referencias bibliográficas 62
9. Anexos 68
9.1 Presupuesto vigente asignado y devengado del GPSAN departamental,
multidepartamental y regional (cifras en millones de quetzales) 68
9.2 Variables analizadas en el modelo departamental 69
9.3 Resultados obtenidos en el modelo departamental 00

Gráfica 1. Guatemala: Evolución de la tasa de mortalidad neonatal, infantil y en la

niñez (2000 a 2015) 18
Gráfica 2. Guatemala: Tasas de mortalidad infantil por educación de la madre 20
Gráfica 3. Guatemala: Desnutrición crónica de niños menores de 5 años según
características seleccionadas del hogar (2008-2009 y 2014-2015, como porcentaje
del total) 21
Gráfica 4.Guatemala: Lactancia materna exclusiva y no exclusiva en niños de 0 a 5
meses, por distintas características 22
Gráfica 5. Necesidad insatisfecha de planificación familiar para limitar y espaciar
nacimientos y tasa de desnutrición crónica de las mujeres en edad fértil (como
porcentajes, por departamentos) 23
Gráfica 6. Guatemala: Maternidad en adolescentes de 15 a 19 años, por quintil de
riqueza 24
Gráfica 7. Guatemala: Tipo de proveedor de atención prenatal utilizado por las
mujeres de 15-49 años según su nivel de educación, en porcentajes 26
Gráfica 8. Guatemala: Partos atendidos en establecimientos de salud, por quintiles
de riqueza, según sector público y privado 27
Gráfica 9. Guatemala: Presupuesto vigente, devengado y ejecución presupuestaria
(devengado/vigente –D/V-) (2009-2017) en relación con la SAN 30
Gráfica 10. Guatemala: Presupuesto en seguridad alimentaria y nutricional
devengado según clasificación por finalidad, como estructura porcentual (período
2009-2016) 32
Gráfica 11. GPSAN por entidad (ministerios y secretarías, en millones de quetzales) 33
Gráfica 12. MSPAS: Presupuesto devengado en programas relacionados con SAN
(2009 a 2017, cifras en millones de quetzales) 34
Gráfica 13. Mineduc: Presupuesto devengado en programas relacionados con SAN
(2009 a 2017, cifras en millones de quetzales) 35
Gráfica 14. Cantidad de programas relacionados con SAN que han existido desde
2009, según duración en años 38
Gráfica 15. Cantidad de actividades y período anual de duración 40
Gráfica 16. Guatemala: GPSAN por distribución de gasto 41
Gráfica 17. Guatemala: GPSAN por fuente de financiamiento (2009-2016, como
estructura porcentual) 43
Gráfica 18. Asignación per cápita anual en términos reales en quetzales a nivel
departamental 2009 y 2015 44
Gráfica 19. Comparación de los niveles de desnutrición crónica infantil por
departamento (2009 y 2014) 45
Gráfica 20. Fronteras de eficiencia DEA bajo rendimientos CRS y VRS 50
Gráfica 21. Guatemala: Frontera de eficiencia del GPSAN 55
Gráfica 22. Guatemala: Relación entre eficiencia y pobreza (en porcentajes) 57
Gráfica 23. Relación entre el GPSAN per cápita y los niveles de desnutrición crónica
en menores de cinco años para 2009 y 2014, así como potencial 59

Mapa 1. Guatemala: Ejecución per cápita del GPSAN (2009) y acumulada (2009-
2016), según desnutrición crónica departamental 45
Mapa 2. Guatemala: Eficiencia del GPSAN versus resultados en desnutrición
crónica 56
Mapa 3. Guatemala: Cambios potenciales en desnutrición departamental 58

Tabla 1. Principales esfuerzos normativos en Guatemala para disminuir la

desnutrición crónica y aguda. 15
Tabla 2. Determinantes de la desnutrición 25
Tabla 3. Guatemala: Principales indicadores del GPSAN (2009-2017) 29
Tabla 4. Programas del Infom devengados (2009-2016) 36
Tabla 5. Presupuesto devengado en programas del Ministerio de Desarrollo Social 37
Tabla 6. GPSAN por grupo de gasto en millones de quetzales 42
Tabla 7. Modelo de análisis envolvente de datos 53
SIGLARIO
Banguat Banco de Guatemala
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CDN Comité de Derechos del Niño
Celade Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía
Cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CG19 Comentario General Número 19
Conasan Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
CGC Contraloría General de Cuentas
CRS Rendimientos constantes a escala
DCI Desnutrición crónica infantil
DEA Análisis envolvente de datos (Data Envelopment Analysis)
DMU unidades tomadoras de decisión (Decision Market Units)
Encovi Encuesta de Condiciones de Vida
Ensmi Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil
FMI Fondo Monetario Internacional
Fonapaz Fondo Nacional para la Paz
GTQ Quetzales de Guatemala
GPSAN Gasto público orientado a seguridad alimentaria y nutricional
Icefi Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
IFPRI Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias
IGSS Instituto Guatemalteco de Seguridad Social
Incap Instituto de Nutrición de Centro América y Panamá
Infom Instituto de Fomento Municipal
INE Instituto Nacional de Estadística
IVA Impuesto al Valor Agregado
IVA-Paz Impuesto al Valor Agregado para la Paz
MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
Micivi Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y vivienda
Mides Ministerio de Desarrollo Social
Mineduc Ministerio de Educación
Minfín Ministerio de Finanzas Públicas
MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
OIT Organización Internacional del Trabajo
OPS Organización Panamericana de la Salud
PAAN Plan de Acción de Alimentación y Nutrición
Pesán Plan Estratégico De Seguridad Alimentaria y Nutricional
PIB Producto Interno Bruto
PpR Presupuesto por Resultados
PNDRI Política Nacional de Desarrollo Rural Integral
Polnasán Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
SAN Seguridad Alimentaria y Nutricional
SAT Superintendencia de Administración Tributaria
SBS Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia
Sesán Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Segeplán Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
SICA Instituto de Nutrición de Centro América y Panamá
Sicoín Sistema de Contabilidad Integrada
Sinasán Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Sosep Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente
SPR Vacuna Triple Viral
SUN Iniciativa Scaling Up Nutrition
TMC Trasferencias Monetarias Condicionadas
Unicef Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
USD Dólares de Estados Unidos
Visán Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional
VRS Rendimientos a escala variable
INTRODUCCIÓN
En la historia de la humanidad, cada nación ha enfrentado diferentes retos para mejorar
el bienestar de sus ciudadanos y muy particularmente de su niñez y adolescencia como
una previsión a un futuro prometedor para las nuevas generaciones.

Posiblemente la columna vertebral para poder lograr estos cambios positivos sea la política
fiscal, la cual a través de los ingresos tributarios puede agenciar de fondos al Estado y
así, garantizar bienes y servicios públicos para su población. De hecho, en la evaluación
que Guatemala presentó al Comité de Derechos del Niño -CDN- en 2010, este organismo
le recomendó: «aprobar una reforma tributaria amplia y progresiva que aumente la
base impositiva, sobre todo para cubrir los sectores sociales y la infancia, y mejore la
recaudación con miras a incrementar la disponibilidad de recursos destinados a esos fines».

El gasto público es el otro brazo mediante el cual la política fiscal puede impactar positivamente
la vida de las personas, reconociendo este hecho, el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
(Unicef), gobiernos y aliados por la niñez en América Latina han realizado cinco seminarios
internacionales1 sobre “gasto público dirigido a la niñez y adolescencia”, si bien durante sus
primeras ediciones el esfuerzo iba encaminado a realizar, coordinar y dirigir ejercicios de medición
para este grupo poblacional en particular, durante el seminario de México en 2016 una de sus
principales recomendaciones fue: «mejorar la calidad de la inversión gracias a la aplicación de
criterios y parámetros de eficiencia, eficacia, equidad, transparencia y sostenibilidad durante todas
las fases del ciclo presupuestario (formulación, aprobación, ejecución y seguimiento)».

Por su parte, el Comentario General Número 19 -CG19- del CDN, al respecto sobre la eficiencia indica:
«los recursos públicos dedicados a las políticas y los programas relacionados con la infancia deben
gestionarse de manera que se garantice la optimización de los recursos y teniendo en cuenta la
obligación de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos del niño. Los gastos aprobados deben
ejecutarse con arreglo al presupuesto aprobado». Asimismo, respecto de la eficacia del gasto público
dirigido a la niñez el CG19 indica: «Los Estados partes deben evaluar constantemente la forma en que
los presupuestos afectan a distintos grupos de niños y velar por que sus decisiones presupuestarias
conduzcan a los mejores resultados posibles para el mayor número de niños».

En otros términos, el CG19 refiere como eficiencia al logro de los resultados con un uso óptimo
de los recursos, en este caso, una ejecución óptima del gasto público implica el alcance del
resultado que se ha planteado con dicha ejecución y, el citado comentario refiere, con los recursos
públicos asignados y; como eficacia, al logro de los resultados sin implicar un uso optimizador
de los recursos públicos, de esa cuenta, se puede alcanzar el resultado sin que ello implique
precisamente apegarse a los recursos públicos asignados o aprobados, es decir, pudiéndose hacer,
por ejemplo, ampliaciones presupuestarias (el mismo resultado con mayores recursos).

1 https://www.unicef.org/lac/social_30703.html

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 9

 Valga la salvedad que este documento aboga por la eficiencia del gasto público dirigido a la niñez
y adolescencia, pero circunscrito a seguridad alimentaria y nutricional (SAN), considerando que la
desnutrición aguda y crónica son lastres que Guatemala aún tiene pendientes con su niñez; de hecho
entre 2008 a 2014 la segunda de éstas apenas disminuyó 3.2 puntos porcentuales, a lo que se suma, el
hecho que al 23 de diciembre de 2017 la Secretaría de SeguridadAlimentaria y Nutricional -Sesan- reportó
la muerte de 111 niñas y niños menores de cinco años por complicaciones derivadas de la inanición;
algo totalmente inaceptable en pleno siglo XXI; ninguna niña o niño debería de morir de hambre.

Dada la fuerte restricción presupuestaría en Guatemala expresada en una carga tributaria

estancada en torno al 10% del PIB; teniendo en consideración que la desnutrición crónica
es uno de los principales rezagos que infringe el bienestar de la niñez en el país; el presente
trabajo se concentrará en analizar la eficiencia del gasto público orientado a seguridad
alimentaria y nutricional (GPSAN2) a nivel departamental. Para ello se hace una aproximación
a través de del análisis envolvente de datos (DEA por sus siglas en inglés), el cual ha sido
ampliamente utilizado en estudios de gasto público, por ejemplo el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) a través del DEA ha medido la calidad del gasto público en educación para
Guatemala y salud para Panamá3; la Oficina de Unicef en Guyana4 para medir la calidad del
gasto público dirigido a niñez y; muy recientemente, el Fondo Monetario Internacional (FMI)5.

Para hacer la aproximación citada se procede a construir una base de datos del gasto público
del Gobierno Central de Guatemala relativa a Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN), para
el periodo 2009 – 2016, de acuerdo con un marco metodológico previamente realizado por el
Icefi y Unicef, en donde se define el gasto público en seguridad alimentaria -GPSAN- como:
“cantidad de recursos públicos destinados prevenir y disminuir los niveles de desnutrición
crónica y aguda en el país, los cuales pueden estar conformados por: apoyo técnico y
financiero para productores agrícolas, servicios de salud materna e infantil, programas de
protección social y de mejora de la vivienda, así como acceso al agua potable y saneamiento”.
A este respecto es preciso indicar que esa definición se sustenta en una aproximación
econométrica de determinantes para identificar cuáles son los aspectos biológicos; de servicios;
sociodemográficos y medioambientales que influyen en la nutrición de niños y niñas.

En el apartado 1 se presenta una revisión de los principales marcos normativos y de política

pública relacionados con la SAN; en tanto que en el 2 se hace un repaso general sobre el estado
de la mortalidad infantil y en la niñez, así como de la desnutrición crónica; luego, en el apartado 3
se hace referencia a la evolución reciente de la ejecución del GPSAN, abordando, además, varias
ópticas vinculadas con clasificaciones como la funcional, institucional, programática, entre otras;
en el cuarto se refiere el método utilizado para estudiar la eficiencia del GPSAN, específicamente
en qué consiste el DEA; mientras que en el quinto apartado se presenta la discusión y análisis
de los resultados obtenidos de la aplicación del método para medir la eficiencia del GPSAN. Las
conclusiones y recomendaciones se vierten en los apartados 6 y 7, respectivamente, para finalmente,
en el apartado 8 presentar la bibliografía utilizada para el desarrollo del presente trabajo.

2 Se toma como ejecución del GPSAN aquello que, desde la perspectiva contable, corresponde con el momento de devengo del gasto
público, es decir el momento en el que se reconoce, pese a que su pago se haga en un tiempo diferente.
3 Banco Interamericano de Desarrollo “La Eficiencia del Gasto Público en Educación y Salud en Guatemala y Panamá, 2003 – 2013”
4 United Nations International Children’s Emergency Fund – UNICEF Guyana’s Country Office. “Child-focused Public Expenditure Assessment.
Consultants: Carlos Soto Iguarán Yadira Díaz
5 IMF Working Paper Western Hemisphere Department. Benchmarking Social Spending Using Efficiency Frontiers. Prepared by Javier
Kapsoli and Iulia Ruxandra Teodoru.

10
 1.

©UNICEF

REVISIÓN DE LOS PRINCIPALES MARCOS

NORMATIVOS Y DE POLÍTICA PÚBLICA
RELATIVOS A SAN EN GUATEMALA
 1
REVISIÓN DE LOS PRINCIPALES
MARCOS NORMATIVOS Y DE
POLÍTICA PÚBLICA RELATIVOS
A SAN EN GUATEMALA
En la Constitución Política de la República de
Guatemala se establece de manera general el deber
y obligación del Estado de proteger y garantizar una
vida digna, así como el bienestar de la sociedad.
En su primer artículo, indica que «[…] el Estado de
Guatemala protegerá a la persona y a la familia, y
que su fin supremo es la realización del bien común»;
en el segundo consigna que «[…] es deber del
Estado garantizarle a los habitantes de la República
la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y
el desarrollo integral de la persona» (Congreso de la
República de Guatemala, 1993). En adición, reconoce
la protección del menor y su derecho humano a la
alimentación (artículo 51 constitucional).
Si bien la carta magna establece que es deber
del Estado garantizar a la sociedad guatemalteca
el pleno goce de sus derechos, reconociendo
implícitamente que la niñez es sujeta de derechos,
no es sino la Convención sobre los Derechos del
Niño, suscrita por Guatemala el 26 de enero de 1990
y ratificada por el Congreso de la República en mayo
de ese mismo año, el instrumento que ofrece un
marco más concreto, coherente y amplio sobre los
derechos de las niñas y los niños. Dicha convención
al haber sido aceptada y ratificada por el gobierno de
Guatemala, goza de preeminencia sobre el derecho
interno (artículo 46 constitucional).
En términos de derechos de las niñas y los niños
se encuentra la SAN, el cual es de reconocimiento
explícito por el estado guatemalteco. A este
respecto vale decir que en 1996, durante la Cumbre
Mundial sobre la Alimentación, los integrantes
de la ONU reafirmaron que la SAN constituye un
derecho humano, es decir, reafirmaron el derecho
de cada persona a tener acceso a alimentos sanos
y nutritivos para una buena alimentación y no
sufrir hambre. Este derecho incluye conceptos
como la adecuada nutrición, la distribución dentro
del hogar, la inocuidad y calidad de los alimentos,
entre otros. En adición, Guatemala ha participado
1 Así se denominaba anteriormente la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República (Segeplán).
12
©UNICEF
o bien participa, en iniciativas a nivel internacional,
como: la Declaración de Roma sobre la Seguridad
Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la
Cumbre Mundial sobre la Alimentación; el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM), la Cumbre del G8; la Iniciativa Scaling Up
Nutrition (SUN), la Iniciativa Global de Cambio
Climático y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS).
Además de la mencionada cumbre, de la que
se desprende la Declaración de Roma sobre la
Seguridad Alimentaria Mundial mediante la cual los
Jefes de Estado y de Gobierno o sus representantes,
asumieron: reducir el número de personas
desnutridas a la mitad de su nivel actual no más tarde
del año 2015; también durante la década de los años
1990 se realizaron varias reuniones internacionales
importantes que incidieron en la inserción de la SAN
en la agenda política nacional. Entre ellas resalta la
Declaración de la XIV Cumbre de Presidentes (1993),
a través de la cual los países centroamericanos
acogen la «Iniciativa Regional para la Seguridad
Alimentaria y Nutricional», impulsada por los
ministros de Salud, quienes fueron instruidos para
su respectivo seguimiento, con el apoyo técnico y
científico del Instituto de Nutrición de Centro América
y Panamá (Incap), la Organización Panamericana de
la Salud (OPS/OMS) y el Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA) (Incap, 2013). Luego de
los eventos anteriormente enunciados, la SAN se
refuerza y recobra relevancia en Centroamérica
(Schejtman, 2006) y Guatemala.
Más concretamente, en 1990 la Secretaría General
del Consejo Nacional de Planificación Económica6,
integró un grupo focal para la creación de un Consejo
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
(Conasan), instancia que elaboró el denominado
Plan de acción de alimentación y nutrición 1993-
1996 (PAAN), aunque ya en 1974 la citada secretaría
había formulado los Lineamientos para una Política
Nacional de Nutrición y, en 1976 se había elaborado
el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición.
Asimismo, en 1996 el Conasan elaboró la propuesta
para una Política Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional, así como el Plan de Acción en
Alimentación y Nutrición 1996-2000 (PAAN), además
de un marco institucional para su implementación7.
Posteriormente, en el año 2000, bajo la coordinación
del Gabinete Social de la Presidencia se concretó
la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (Polnasán) y, un año más tarde, es
decir en 2001, el Congreso de la República de
Guatemala aprobó la Ley de Seguridad Alimentaria
y Nutricional8.
En 2002, con el Acuerdo Gubernativo 55-2002 se
creó el Conasán, esta vez, como una dependencia
de la Presidencia, la cual debía impulsar acciones de
la política para mitigar la inseguridad alimentaria;
nutricional; la pobreza extrema y; fortalecer la
seguridad alimentaria y nutricional. Sin embargo,
a principios de 2003, con el Acuerdo Gubernativo
90-2003, el Conasán se disolvió y se dio paso
al Viceministerio de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (Visán), como parte del Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA)
(MAGA , 2017).
En 2004 se formuló el Plan Estratégico del Programa
de Seguridad Alimentaria y Nutricional, con una
temporalidad que abarcó desde el año 2004 al año
2008, siendo este uno de los primeros planes de
esta naturaleza, cuyos objetivos fueron: i) contribuir
al mejoramiento de la situación nutricional de
la población guatemalteca, a través de acciones
integrales para la reducción de la inseguridad
alimentaria; y ii) contribuir a la reducción de
morbilidad y mortalidad de la población infantil
a través de acciones preventivas y curativas para
el mejoramiento del estado nutricional de la
población.
En abril de 2005, con el Decreto número 32-2005, se
aprobó la Ley del Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, cuyas corresponsabilidades
institucionales se integran mediante el Sistema
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
(Sinasán), la Conasán y la Secretaría de Seguridad
Alimentaria y Nutricional de la Presidencia (Sesán)
(Cenadoj, 2005). En esta ley se establece a la Sesán
como el órgano coordinador del Sinasán, siendo
esta secretaría la encargada de proponer las políticas
de SAN e indica la operación interministerial del
plan estratégico de SAN con la visión que «[…] la
población guatemalteca, especialmente la más
vulnerable, alcance su máximo potencial, basado en
una SAN sostenible para el logro de una vida plena
y productiva, siendo esto un compromiso asumido
por toda la sociedad (Sesán, s/f)». En marzo de 2006
mediante Acuerdo Gubernativo 75-20069 se emite el
reglamento a la Ley del Sinasán, a través del que se
norma la estructura y funcionamiento de los órganos
establecidos en la ley. Asimismo, el artículo 20 del
Decreto número 32-2005, Ley del Sistema Nacional
de Seguridad Alimentaria y Nutricional, se establece
que la Sesán es el «ente coordinador del SINASAN
y tendrá la responsabilidad de la coordinación
operativa interministerial del Plan Estratégico de
SAN (Pesán)10, así como de la articulación de los
programas y proyectos de las distintas instituciones
nacionales e internacionales vinculados con la
Seguridad Alimentaria y Nutricional del país»,
derivado de ello se formulan los denominados
Pesán de forma cuatrienal, formulándose el Pesan
ya mencionado (2004-2008); en el año 2008 el Pesán
2009-2012, siendo el más reciente el Pesán 2016-
202012.
Otro actor institucional de la SAN es el MAGA. A
este respecto, la Ley del Organismo Ejecutivo,
Decreto del Congreso de la República número 114-
97, establece en el artículo 29 que el MAGA tiene a
su cargo desarrollar mecanismos y procedimientos
que contribuyan a la seguridad alimentaria de
la población. Consecuentemente, las políticas
agropecuarias y planes de desarrollo agrícola, entre
los que destacan la Política agropecuaria 2008-
2012; la Política agropecuaria 2011-2015; la Política
agropecuaria 2016-2020 y la Política de promoción

7 Véase la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional disponible en: http://www.sesan.gob.gt/wordpress/wp-content/

uploads/2016/02/Ley-de-SAN.pdf
8 Vid, nota al pie de página número 7
9 Disponible en: http://www.fao.org/tempref/upload/eims_object/Photo_library/GuatemalaReglamentoLey75_2006.pdf
10 El Pesán «se constituye como la orientación de las acciones de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional, priorizando objetivos y líneas estratégicas, así como acciones programáticas, con el fin último de superar los problemas de
malnutrición en el país, fundamentado principalmente en la Política y la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional»
(Pesan 2016-2020: 3)
11 Disponible en: https://www.congreso.gob.gt/consulta-legislativa/decreto-detalle/?id=12814
12 Este puede ser consultado en: http://www.sesan.gob.gt/wordpress/wp-content/uploads/2017/07/PESAN-2016-2020.pdf

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 13

 de riego 2013-2023, deben aportar al desarrollo de
los citados mecanismos, procedimientos y contribuir
a mejorar la SAN.
En el año 2009, como resultado del Diálogo por
el desarrollo rural integral y la resolución de la
conflictividad agraria, laboral y ambiental, el cual
fue instaurado el 30 de abril de 2008, se presenta
la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral
(PNDRI). Dentro de sus objetivos específicos
se señala: «Garantizar, fomentar y fortalecer la
soberanía alimentaria y la seguridad alimentaria
y nutricional, apoyando la producción nacional
de alimentos y su distribución en el mercado
interno, principalmente la que se realiza desde las
pequeñas y medianas economías rurales» Para
su implementación y el alcance de sus objetivos,
la PNDRI define políticas sectoriales y lineamientos
estratégicos ligados a la SAN, entre ellos destacan:
i) la Política agraria aprobada mediante el Acuerdo
Gubernativo número 32-2014; y ii) la Política de
Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y
Nutricional. Asimismo, en el año 2009 se presenta
la Política nacional de cambio climático, que
persigue, entre otros objetivos, la reducción de la
vulnerabilidad y la mejora de la adaptación del país
al cambio climático, especialmente en la agricultura,
ganadería y la seguridad alimentaria.
Un hito importante en la historia del país y de su
niñez es la aprobación en 2010 de la Política pública
de Desarrollo Integral de la Primera Infancia,
sustentada en marcos referenciales enfocados en
los derechos de las niñas y niños, tanto nacionales
como internacionales, dentro de los que se pueden
mencionar la Ley de Protección Integral de la Niñez
y Adolescencia; la Política Pública de Protección
Integral de la Niñez y Adolescencia; la Declaración
de los Derechos del Niño y la Convención sobre
los Derechos del Niño. El objetivo general de esta
política, cuya temporalidad corresponde al período
2010-2020, está referido a: «Asegurar que las niñas
y los niños en Guatemala, desde el momento de
su gestación hasta los seis años de edad, gocen de
sus derechos básicos a través de la construcción de
un sistema que promueve tanto la atención como
su desarrollo integral, en observancia y respeto a la
diversidad cultural del país» y, para el logro de ello
se plantea como un objetivo específico la reducción
del riesgo de inseguridad alimentaria y nutricional,
así como de la desnutrición crónica.
En sintonía con los objetivos de la Política pública
de Desarrollo Integral de la Primera Infancia, en 2012
14
se instaura el Pacto Hambre Cero, cuyos objetivos
se centraron en combatir el hambre y promover la
seguridad alimentaria y nutricional en 166 municipios
priorizados; reducir el 10% la prevalencia de la
desnutrición crónica en la niñez menor de tres años;
prevenir y reducir la mortalidad relacionada con la
desnutrición aguda en la niñez menor de 5 años; y
prevención y atención a la emergencia alimentaria y
nutricional. Dos años después (2014) se lanzó el Plan
Nacional de Desarrollo K’atun nuestra Guatemala
2032, el cual se constituye como el plan nacional de
desarrollo de Guatemala hacia el año 2032. En este
plan se reafirma el objetivo de reducir la desnutrición
crónica, siendo más ambiciosa la meta a alcanzar,
puesto que se plantea a 2032 reducir, como mínimo,
25 puntos porcentuales la desnutrición crónica en
menores de cinco años, haciendo énfasis en la niñez
indígena y del área rural guatemalteca.
Debe tenerse presente, además, que Guatemala
adoptó de manera oficial, en el año 2015, la
Agenda 2030 que contiene los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS) y, para concretar el
avance hacia el cumplimiento de los mismos, el
gobierno guatemalteco estableció una estrategia
de articulación de los ODS y el K’atun 2032.
Específicamente en lo relativo al ODS 2 destacan las
metas siguientes: i) a 2030, poner fin al hambre y
asegurar el acceso de todas las personas, en particular
los pobres y las personas en situaciones vulnerables,
incluidos los lactantes, a una alimentación sana,
nutritiva y suficiente durante todo el año; y ii) a
2030, poner fin a todas las formas de malnutrición,
incluido el logro, a más tardar en 2025, de las metas
convenidas internacionalmente sobre el retraso del
crecimiento y la emaciación de los niños menores de
5 años, y abordar las necesidades de nutrición de las
adolescentes, las mujeres embarazadas y lactantes
y las personas de edad. Por su parte, la Política
General de Gobierno 2016-2020, construida a partir
de la visión que ofrece el K’atun 2032, establece
como prioridad la disminución de la desnutrición
crónica, estableciendo como meta su reducción en
10%, esto para los menores de cinco años.
En función de lo citado en párrafo precedente y a la
luz del enfoque de Presupuesto por Resultados (PpR),
mediante la Ley del Presupuesto General de Ingresos
y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal dos mil
diecisiete, Decreto número 50-2016 del Congreso
de la República, se establece en el artículo 14 que
de conformidad con el marco de políticas públicas
y a las metas de la política general del gobierno,
la Secretaría de Planificación y Programación de
la Presidencia (Segeplán) deberá definir: «[…] las
distintas entidades públicas responsables de los
resultados estratégicos, y estas deberán dejar
explícito en sus planes estratégicos y operativos
las intervenciones y/o producción institucional que
garantice el alcance de los resultados de desarrollo
con su respectiva asignación presupuestaria […]».
Derivado del decreto anual de presupuesto (50-
2016), el organismo Ejecutivo, por mandato de
la Presidencia de la República mediante oficio
del 7 de abril de 2016, establece 29 resultados
estratégicos, siendo el primero de ellos: «Para 2019,
se ha disminuido la prevalencia de la desnutrición
crónica en niños menores de dos años, en 10 puntos
porcentuales (de 41.7% en 2015 a 31.7% en 2019)»,
estableciendo como responsable al Comisionado
de Seguridad Alimentaria y como corresponsables
al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
(MSPAS); al MAGA; al Ministerio de Desarrollo
Social (Mides) y a la Sesán.

Tabla 1
Principales esfuerzos normativos en Guatemala para disminuir la desnutrición crónica y aguda.
Año Acción
1974 SEGEPLAN elaboró “Los lineamientos para una Política Nacional de Nutrición».
1976 Coordina con diversos sectores y elaboran el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición.
Integra un grupo focal para la creación de un Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria
1990
y Nutricional propusieron el “Plan de acción de alimentación y nutrición 1993-1999”.
Seminario Taller “El Gobierno y la sociedad civil el análisis de la SAN, dando como resultado la agenda
de trabajo de la Comisión Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional —CONASAN— Dicha
1996
comisión ese mismo año plantea una Política de Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional y el
“Plan de Acción en Alimentación y Nutrición 1996-2000”.
El gobierno de turno aprueba esta política. Cada Ministerio elaboró sus propias metas dentro del “Plan
1997
de acción de la Política SAN”.
Se reinician acciones, formulándose la Política Nacional de SAN bajo la conducción del Gabinete Social
2000
de la Presidencia.
Se aprobó en segunda lectura la propuesta de Ley de SAN, que introducía como ente rector a un Consejo
2001 Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que además, sería el responsable de coordinación.
Esta iniciativa de ley fue modificada sustancialmente y finalmente no fue aprueba.
Con el Acuerdo Gubernativo 55-2002, se creó el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria Nutricional
2002 (CONASAN), vinculado a la Presidencia, para promover acciones para atacar la inseguridad alimentaria
y nutricional, así como la pobreza extrema.
Se promulga el Decreto 32-2005 y se publica la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Se
2005
operativiza el SINASAN, estableciéndose como sistema con una visión de Estado.
2006 Se emite el Acuerdo Gubernativo 75-2006 Reglamento de la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
2008 Se elabora el Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PESAN 2009‐2012).
Política agropecuaria, vigente hasta 2012, que tenía el objetivo de «[…] contribuir al mejoramiento
sostenido de las condiciones de vida de la población, especialmente la rural, por medio de sistemas
2008 productivos compatibles, la atención a campesinos, la conservación y uso sostenible de los recursos
naturales renovables y la participación equitativa de todos los actores que contribuyen al desarrollo
del sector».
Política nacional de desarrollo rural integral (PNDRI) con el fin de hacer avanzar, de forma progresiva
y permanente, la calidad de vida de los sujetos priorizados y de las áreas rurales, con un acceso
2009
equitativo y uso sostenible de los recursos productivos, medios de producción, bienes naturales y
servicios ambientales.
Política nacional de cambio climático para que el Estado de Guatemala, por medio del gobierno central,
las municipalidades, las organizaciones de sociedad civil y la ciudadanía en general adoptara prácticas
2009
para prevenir riesgos, reducir la vulnerabilidad y mejorar la adaptación al cambio climático al coadyuvar
a la mejora de la calidad de vida de sus habitantes.
Se aprobó la Política pública para el desarrollo integral de la primera infancia que, durante su vigencia
de diez años, proponía reducir el riesgo de inseguridad alimentaria y nutricional y la desnutrición
2010
crónica, atendiendo a la población ubicada en la primera infancia en situación de vulnerabilidad y
riesgo.

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 15

 Para darle continuidad a la política de seguridad alimentaria se formuló, en el marco del Sinasán, el
Pesán 2012-2016, cuyo fin era orientar «[…] el quehacer del gobierno [sic] a través de las instituciones
públicas, para direccionar de forma técnica y política, la gestión pública en materia de alimentación y
2011 nutrición, según el ámbito de acción de cada uno de los actores involucrados a través de los Planes
Operativos Interinstitucionales de SAN, asegurando que las intervenciones en la competencia que
corresponde, contribuyan al logro de los objetivos y ejes programáticos enunciados en la POLSAN»
(Conasán, 2011).
Se establece el Plan Hambre Cero, cuyos principales objetivos eran: a) erradicar la desnutrición
crónica infantil en un 10.0% para el año 2015; b) prevenir y mitigar las muertes causadas por el hambre
2012
estacional, y c) promover la SAN como fundamento del desarrollo integral de toda la población
(Gobierno de Guatemala, 2012)
Se adicionó la Política nacional del sector de agua potable y saneamiento, para garantizar el mejoramiento
2013 de la gestión pública sostenible de los servicios de agua potable y saneamiento, así como las buenas
prácticas de higiene y manejo de agua para el consumo humano (Gobierno de Guatemala, 2013: 16).
También fue aprobada la Política de fortalecimiento de las municipalidades, la cual se enfoca en
las capacidades mínimas que deberían fortalecerse para optimizar la gestión estratégica de las
2013
municipalidades del país. Una de las principales líneas de interés para la política es la capacidad de
aplicar la estrategia de SAN en cada municipio (Gobierno de Guatemala, 2013).
Se aprobó Política de promoción de riego 2013-2023, cuyo propósito es «[…] contribuir a la dinamización
2013 económica de la agricultura de pequeños y medianos productores y a la SAN, a través del acceso a
riego» (MAGA, 2013).
Se aprobó la Política agraria, que prioriza la economía campesina y a la población en condición de
2014
pobreza general y extrema y con altos índices de desnutrición.
En agosto se presenta el Plan Nacional de Desarrollo K´atun 2032 el cual plantea como objetivo para el
2014 año 2032, reducir en no menos de 25 puntos porcentuales la desnutrición crónica en niños menores de
cinco años, con énfasis en los niños y niñas indígenas y del área rural.
Guatemala es firmante de los Objetivos de Desarrollo Sostenible los cuales proponen dentro de sus
metas del objetivo 2, relativos a la niñez: Para 2030, poner fin al hambre y asegurar el acceso de todas
2015
las personas, en particular los pobres y las personas en situaciones vulnerables, incluidos los lactantes,
a una alimentación sana, nutritiva y suficiente durante todo el año.
Se presenta la política general de gobierno la cual retoma en buena medida la continuidad del Pacto
2016 Hambre Cero y se propone reducir 10% la desnutrición crónica en 4 años, (algo sin precedentes
considerando que el gobierno anterior había fracasado en ese intento).

Fuente: Elaboración propia con base en: Colectivo de Estudios Rurales Ixim, Segeplan inventario de políticas públicas y SESAN (2008)

16
 2.

©UNICEF

SITUACIÓN DEL ESTADO

NUTRICIONAL DE LA NIÑEZ
EN GUATEMALA
 2
SITUACIÓN DEL
ESTADO NUTRICIONAL
DE LA NIÑEZ EN
GUATEMALA

©UNICEF

2.1 MORTALIDAD INFANTIL Situación similar ha experimentado la

Y EN LA NIÑEZ
En Guatemala se ha observado un avance
sustantivo en los últimos años en cuanto a la
mortalidad infantil (niñas y niños menores a 1
año). De acuerdo con la VI Encuesta Nacional
de Salud Materno Infantil 2014-2015 (Ensmi
2014-2015), a finales de los años ochenta del
siglo pasado la tasa de mortalidad infantil se
situó en aproximadamente 73 por cada mil
nacidos vivos, mientras que en el año 2015 esa
cifra se redujo a 28, es decir, una reducción de
más del 60% respecto del año 1987 y, mayor
al 25% respecto del inicio del presente siglo,
concretamente del año 2002, cuando esta cifra
se ubicó en aproximadamente en 39 por cada
mil nacidos vivos.
mortalidad en la niñez (niñas y niños menores
de 5 años), puesto que, según la Ensmi 2014-
2015, a finales de los años ochenta del siglo
pasado, esa tasa se había situado en el orden
de 109 por cada mil nacidos vivos, habiendo
disminuido en casi el 70% hacia el año 2015.
La reducción de inicios del presente siglo hacia
el 2015 fue de casi un tercio, pues pasó de 53
por cada mil nacidos vivos en 2002, a 35 por
cada mil nacidos vivos en 2015. A la luz de
estas cifras, la Segeplán (2015: 35) refiere que
Guatemala alcanzó la meta 4.A del Objetivo de
Desarrollo del Milenio (ODM) número 4 (reducir
la mortalidad infantil), relativa a reducir en dos
terceras partes, entre 1990 y 2015, la tasa de
mortalidad en la niñez.

Gráfica 1
Guatemala: Evolución de la tasa de mortalidad neonatal, infantil y en la niñez (2000 a 2015)
Por cada mil nacidos vivos

60.00

50.00 48.00
Tasa de mortalidad

42.00 Mortalidad neonatal

40.00 37.00 neonatal (NN)
35.00
32.00
30.00 28.00

19.00 Mortalidad
20.00 18.00 17.00 infantil

10.00
Mortalidad en la
niñez
0.0
2000-2005 2005-2010 2010-2015
Años

Fuente: Icefi/Unicef, con base en la Ensmi 2014-2015

18
Un factor que pudo haber influido en la
reducción de las tasas analizadas es el acceso
a la educación de la madre. Las cifras del
Instituto Nacional de Estadística (INE) detallan
que, entre 1990 y 2010, los años promedio de
educación de una mujer de 15 a 19 años de
edad aumentaron de 3.7 a 5.7; y entre el grupo
etario de 35 a 39 años de edad este indicador
aumentó de 2.8 a 4.2 en el período citado. Es
probable que el nivel educativo alcanzado
por la madre tenga impactos positivos en la
reducción mortalidad infantil13 y en la niñez14,
puesto que a mayor nivel educativo de la madre
menor la tasa de mortalidad (véase gráfica 2).
Por ejemplo, en relación a la mortalidad infantil
pasa de una tasa de 42 por cada mil nacidos
vivos, cuando la madre no tiene ningún nivel
de educación, a 11 por cada mil nacidos vivos,
cuando cuenta con educación superior. En
el caso de la mortalidad en la niñez, cuando
la madre no posee algún nivel de educación,
la tasa es de 55 por cada mil nacidos vivos, y
cuando esta cuenta con educación superior esa
cifra se reduce a 13. En relación a la mortalidad
neonatal15, pareciera que no es así, pues no
presenta el mismo patrón. En todo caso, debe
profundizarse en cuanto a esta relación con
estudios que permitan determinar con claridad
y contundencia la influencia de la educación
sobre las tasas de mortalidad neonatal, en
niñez y en infancia.
Pese a que pueden haber impactos positivos
de la educación de la mujer sobre esta materia
y en otras, preocupa el hecho que año 2014
el Ministerio de Educación reporta que en el
nivel preprimario solo estaban matriculadas
el 47.6% de las niñas en edad para ese nivel,
81.9% en primaria, 43.8% en básico y 24.9% en
diversificado.
También es posible que la riqueza16 tenga una
incidencia positiva en cuanto a la reducción
de las tasa de mortalidad aquí tratadas. A
este respecto resaltan patrones similares al
de la educación cuando se cruzan las tasas de
mortalidad neonatal, infantil y en la niñez con
13 Mortalidad ocurrida durante los primeros doce meses de vida.
14 Mortalidad ocurrida en menores de cinco años de vida.
15 Mortalidad ocurrida en las primeras cuatro semanas de vida.
16 La Ensmi 2014-2015 estima un índice de riqueza. Este indicador se calcula en función de la información relevada en el cuestionario
correspondiente al hogar, concretamente en algunas características de la vivienda tal como el material del piso, la fuente de agua, el tipo
de servicio sanitario y el número de personas por cuarto para dormir, también incluye la existencia en el hogar de artículos como radio,
televisión, refrigeradora, motocicleta y automóvil.
17 Según la Ensmi 2014-2015, la desnutrición crónica se refiere a la talla para la edad, de manera que los niveles del indicador representan el
retardo en el crecimiento según la estatura con respecto a la edad y se determinan al comparar la estatura de la niña o niño con la esperada
para su edad y sexo.
18 Datos estimados con base en Ensmi 2008-2008 y Ensmi 2014-2015 y CELADE (2017).
los quintiles de riqueza de la madre. De acuerdo
con la Ensmi 2014-2015, para el quintil superior
la tasa de mortalidad neonatal fue de 13 por
cada mil nacidos vivos, en contraste con 24 por
cada mil nacidos vivos para el quintil inferior.
La tasa de mortalidad infantil reportó 17 por
cada mil nacidos vivos para el quintil superior
y 41 por cada mil nacidos vivos para el inferior,
mientras que la mortalidad en la niñez mostró
una tasa de 20 por cada mil nacidos vivos para
el quintil superior y de 56 por cada mil nacidos
vivos para el inferior.
Un factor importante en cuanto a la mortalidad
en la niñez es el relacionado con que, a
partir del análisis de información mundial y
de Centroamérica se ha confirmado que en
preescolares existe una relación entre las
tasas de desnutrición y el riesgo de morir. El
riesgo atribuible a mortalidad por desnutrición
en niños menores de 5 años aumenta en la
medida en que se incrementa la prevalencia de
desnutrición proteínico-energética, expresado
como déficit en peso en la población preescolar
(Incap, 2016:4).
2.2 DESNUTRICIÓN CRÓNICA:
EVOLUCIÓN RECIENTE Y
POSIBLES CAUSAS
Los avances en términos de desnutrición
crónica17 no han sido tan alentadores como en
el caso de las tasas de mortalidad infantil y en
la niñez, toda vez que en un lapso de 20 años,
esto es, de 1995 a 2015, la tasa de desnutrición
crónica en niñas y niños menores de 5 años,
según la Ensmi 2014-2015, se redujo en 15.8%,
lo que equivale a aproximadamente 8.7 puntos
porcentuales. Más aún, para el año 2008, la
Ensmi estimó que había en el país 994,022
niñas y niños menores de 5 años que padecían
desnutrición crónica; en 2014 esa cifra se había
reducido a 907,892, es decir, en un lapso de
seis años la reducción, en términos absolutos,
fue de 86,000 niñas y niños18 y en términos
relativos pasó del 49.8% al 46.5%.
ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 19
 Gráfica 2
Guatemala: Tasas de mortalidad infantil por educación de la madre
60
55
50
42
40
40
30
30
24
20
20
15
10
0
Sin Educación Primaria
incompleta
Nivel de educación de la madre
Mortalidad neonatal
neonatal (NN)
Fuente: Icefi/Unicef, con base en la Ensmi 2014-2015
Por grupo etario, «el porcentaje más elevado
de niñas y niños con desnutrición crónica se
observa en las edades de 18 a 23 meses (55
por ciento) y de 24 a 47 meses (51 por ciento).
En la desnutrición crónica severa el grupo más
afectado es el de 18 a 23 meses (23 por ciento).
Por el contrario, el grupo con menor nivel de
desnutrición crónica es el de cero a dos meses
(27 por ciento)» (Ensmi, 2014-2015: 291).
El lugar de residencia y la pertenencia étnica,
para el caso de Guatemala, marca diferencias
en el estado nutricional de la niñez. Por
ejemplo, en el área rural el 53.0% de la niñez
padece desnutrición crónica, en contraste con
el área urbana (34.6%). Además, la tasa de
desnutrición crónica infantil (DCI) en niños
menores de 5 años es más pronunciada en la
población indígena19 (58.0%) con relación a la no
indígena (34.2%). Por su parte, los indicadores
muestran que existe más prevalencia de DCI
en la niñez cuyas madres no presentan ningún
nivel de educación (67.0%), respecto de las
madres que terminaron la primaria (42.8%), o
que alcanzaron un nivel secundario (26.6%) o
superior (19.1%).
Sobre este último aspecto, pese a que se
puede advertir una asociación negativa entre
19 El dato sobre la etnia se considera a partir de la autoidentificación de la madre, según la Ensmi 2014-2015.
20
34
30
24
21
14 13
11
8
Primaria Secundaria Superior
completa
Mortalidad
infantil Mortalidad en la niñez
educación formal de la madre y la DCI, cabe
mencionar que las madres con estudios de nivel
superior, con alta probabilidad de incorporarse
al mercado de trabajo y de obtener mayores
ingresos, son quienes, de acuerdo con la Ensmi
2014-2015, en menor medida proporcionan
lactancia a sus hijas e hijos durante los primeros
cinco meses de vida (197 niñas y niños en el
caso de las madres sin educación contra 47
en el caso de madres con educación superior).
Asimismo, las hijas e hijos de madres del
quintil más rico, aproximadamente el 25%
recibe lactancia materna exclusiva (en el quintil
de menor riqueza 3 de cada 4 recibe lactancia
materna exclusiva). Del mismo modo debe
advertirse que, de acuerdo con la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), Guatemala
es de los países a nivel mundial que menos
semanas de descanso otorga a las madres
para compartir con su hijo(a) recién nacido
(12 semanas), mientras países como Chile
otorga más de 18 semanas. Esta restricción
compromete la seguridad alimentaria de los
bebés.
Debe resaltarse el hecho que la práctica de la
lactancia materna exclusiva da a los infantes los
nutrientes requeridos y les provee inmunidad
para muchas enfermedades; por ello, es
promovida principalmente en los primeros seis
meses de vida. En este sentido, los resultados
de la Ensmi 2014-2015 señalan que las y los
niños de entre 0 a 5 meses de edad obtuvieron
lactancia exclusiva en el 53.1% de los casos,
mientras que la lactancia predominante se
dio en el 69.5% de este grupo. No obstante,
se visualizan diferencias significativas para
algunos grupos, por ejemplo, para los infantes
indígenas20 la lactancia exclusiva prevaleció en
un 66.6%, mientras que para los no indígenas
en un 37.5%.
Un resumen de los aspectos anteriores, en
términos generales, puede reflejarse en la
riqueza de los hogares, la cual de acuerdo
con la información de la Ensmi 2014-2015
marca diferencias importantes, toda vez que la
prevalencia de la desnutrición en los hogares
del quintil menos ricos es del 65.9%, mientras
que para los hogares del quintil más rico esa
cifra es del 17.4%, es decir, aproximadamente
un cuarto de la incidencia de los hogares menos
ricos. A este último respecto debe advertirse
que Bredenkamp, et al, (2014), analizando 179
encuestas de hogares correspondientes a 80
países, encuentran que en todos los países
analizados la desnutrición crónica se concentra
entre los pobres.

Gráfica 3
Guatemala: Desnutrición crónica de niños menores de 5 años según características seleccionadas del
hogar (2008-2009 y 2014-2015, como porcentaje del total)

49.8
Total Nacional
46.5

50.5
Hombre
47.1
Sexo

Mujer 49.0
45.8

36.2
Autoden-
tificación

No indígena
étnica

34.2

Indígena 65.9
58.0

58.6
residencia

Rural
Área de

53.0

Urbano 34.3
34.6

69.3
educativo

Sin educación
67.0
Nivel

Educación superior 14.1

19.1

70.2
riqueza
Quintil

20 porciento más pobre

65.9
de

20 porciento mas rico 14.1

17.4
- 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00 80.00

Porcentaje de DCI

Ensmi 2008-2009 Ensmi 2014-2015

Fuente: Icefi/Unicef, con base en las Ensmi 2008-2009 y Ensmi 2014-2015

20 En este caso se consideró la etnia a partir de la autoidentificación de la madre.

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 21

 Un resultado a destacar está vinculado, mejores ingresos. Las madres de los hogares
precisamente, con la evolución de la DCI según más ricos poseen niveles de lactancia materna,
el quintil de riqueza al que corresponden predominante o exclusiva, sensiblemente más
los hogares. Al comparar los resultados de bajos respecto de las madres de los hogares
la Ensmi de 2008-2009 y la de 2014-2015 se menos ricos. En este sentido, es importante
observa que los hogares correspondientes que el estado guatemalteco proteja y garantice
al quintil de menor riqueza registraron una el derecho a la lactancia materna por parte
reducción de la tasa de desnutrición crónica, de los bebés, para lo cual resulta crucial el
la cual pasó de 70.2 en 2008-2009 a 65.9 en licenciamiento por maternidad más prolongado
2014-2015; en contraposición a los hogares a lo actualmente vigente; procurar la
situados en el quintil más rico, toda vez que universalización de la afiliación al seguro social
experimentaron un incremento de la incidencia y el acceso a programas de protección social
de la desnutrición crónica. para madres gestantes y lactantes, así como
impulsar programas, tanto de sensibilización
El hecho relativo a que la incidencia de la DCI así como de provisión, sobre la alimentación
haya aumentado en los hogares de mayor complementaria correcta para las niñas y niños
riqueza probablemente se debe, en parte, a lo mayores de 5 meses.
señalado anteriormente, lo cual está vinculado
con la lactancia materna y el tiempo del que En adición, es importante resaltar que el nivel de
disponen para el cuido de sus hijas e hijos las insatisfacción de la necesidad de planificación
madres con mayor nivel educativo, quienes, parece estar relacionado de forma positiva con
se reitera, tienen mayores probabilidades de los niveles de desnutrición crónica, es decir, a
insertarse al mercado laboral y de obtener mayor necesidad, mayores niveles de DCI. Ello

Gráfica 4
Guatemala: lactancia materna exclusiva y no exclusiva en niños de 0 a 5 meses, por distintas
características. En porcentajes

100.0%
Porcentaje del tipo de lactancia

86.3%
82.5%
80.0% 75.3%
72.1%
61.4%
60.0%
50.2%
46.2%
40.0% 38.0%
31.4%
24.6%
20.0%

0.0%
Inferior Segundo Intermedio Cuarto Superior

Quintil de riqueza

Lactancia Lactancia
exclusiva predominante

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en la Ensmi 2014-2015

Nota: Según nota técnica de la Ensmi 2014-2015 no se muestran los porcentajes basados en menos de 25 casos sin ponderar. La
lactancia materna exclusiva hace referencia a que el único alimento recibido por niños y niñas en sus primeros 6 meses de vida es la
leche materna; por su parte, la lactancia materna predominante es aquella en la que el alimento que predomina es la leche materna,
pudiendo el lactante recibir algún otro tipo de líquidos o alimentos.

22
puede deberse a que sin tener la posibilidad de educación (13.2%) respecto a las que tienen
espaciar21 o limitar22 los embarazos, el número estudios superiores (3.1); iii) dicha necesidad
de hijos de la madre aumenta; según Bullón y es del 15.4% para el quintil más rico, mientras
Astete (2016), uno de los determinantes de la que es del 9.2% para el menos rico.
desnutrición crónica en menores de tres años,
para el caso del Perú, es el número de hijos Es probable que la edad de la madre influya
vivos de la madre, puesto que estiman que en sobre la DCI. Por ejemplo, las adolescentes son
la medida que aumenta ese número, aumenta un grupo de mujeres con riesgo significativo,
la probabilidad de tener desnutrición crónica. ellas tienen un mayor requerimiento nutricional
debido a su propio crecimiento. La maternidad
Teniendo en consideración lo anteriormente en niñas y adolescentes es impuesta y, por lo
expuesto, también es importante el impulso tanto, estas madres pueden experimentar un
y aseguramiento, desde lo público, a estado nutricional subóptimo incluso antes
la satisfacción total de la necesidad de de la concepción del bebé, lo que las hace
planificación familiar en el país, puesto que, tener un riesgo aún mayor de desarrollar
según la Ensmi 2014-2015, de cada 100 mujeres, anemia ferropénica. Sobre este tema, Peña,
14 de ellas tiene insatisfecha dicha necesidad (8 en representación de la OPS/OMS (2009) en
para espaciar embarazos y 6 para limitarlos de el Perú, afirmó que cuando se dan estos casos
forma definitiva). Si estas cifras se desagregan la madre aún tiene un crecimiento inconcluso,
se observa que: i) las mujeres indígenas están razón por la que, si alberga en su útero otro
en desventaja con respecto de las no indígenas ser en crecimiento, como el feto, se daría lugar
(la necesidad insatisfecha de planificación a una competencia por los nutrientes. De ser
familiar es 7.6% y 12.5%, respectivamente); ii) así, por lo general gana el más fuerte y, por
dicha necesidad es mayor para las mujeres sin consiguiente, es el feto el que suele verse más

Gráfica 5
Necesidad insatisfecha de planificación familiar para limitar y espaciar nacimientos y tasa de
desnutrición crónica de las mujeres en edad fértil (como porcentajes, por departamentos)

25 80
70
68.7
67.7 65.6 70
Porcentaje de mujeres con necesidad
insatisfecha de planificación familiar

20 54.8 55.6 50.0

53.8 56.5
50.2 60

48.8 50
15 40.0
35.7 42.4
36.1 39.6
26.4 34.2 33.6
40
29.1
10 25.3 26.9
30

20
5
10
Huehuetenango 19.3

Quiché 18.3

San Marcos 18.2

Chiquimula 18.2

Alta Verapaz 18.0

Totonicapán 21.4

Jalapa 16.7

Sololá 16.0

Chimaltenango 15.5

Zacapa 14.4

Jutiapa 13.9

Quetzaltenango 12.5

Petén 12.2

Izabal 12.0

Retalhuleu 10.9
Sacatepéquez 11.6
Baja Verapaz 17.4

Suchitepéquez 9.5

Guatemala 9.4

El Progreso 8.8

Escuintla 6.7
7.6

0 0
Santa Rosa

Necesidad insatisfecha Departamentos Desnutrición crónica

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en la Ensmi 2014-2015

21 Espaciar incluye tanto el embarazo no planeado como el deseo de posponer un próximo embarazo.
22 Tanto el embarazo no deseado como el no desear tener hijos, pero sin utilizar ningún método anticonceptivo.

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 23

 perjudicado y podría presentar posteriormente con algún nivel de educación y quienes no
un cuadro de desnutrición. lograron culminar su primaria son quienes
tienden a iniciar la maternidad en este ciclo
Según datos de la Ensmi 2014-2015, el porcentaje de vida (45.0 y 33.8%, respectivamente), en
de mujeres de entre 15 a 19 que ha iniciado la tanto que las que cuentan con nivel secundario
maternidad se ubicó en 20.7. A este respecto y superior presentan menos propensión
hay que apuntar que un embarazo temprano (12.8 y 6.3%, respectivamente) de iniciar su
no solo puede reducir las oportunidades de las maternidad en edades en las que aún no han
mujeres, sino que también pone en riesgo su logrado un desarrollo físico, emocional e
salud y la de la niña o niño, ambas situaciones incluso económico adecuado para conllevar
que pueden tener un efecto nocivo sobre el una responsabilidad tan grande e importante
aseguramiento nutricional tanto de la madre que las condicionará el resto de su vida.
como de los hijos.
Más trágico aún el caso de las niñas menores de
Resalta que, de acuerdo con las cifras de 15 años las cuales llegan a tener maternidades
la Ensmi 2014-2015, el 68.4% de mujeres forzadas producto de un abuso sexual y,
adolescentes que ya son madres proviene en estos casos los hijos tienen mayores
del área rural, mientras que el 31.6% es del probabilidades de sufrir desnutrición crónica.
área urbana. Además, la maternidad en Durante los últimos diez años (2007 a 2016)
adolescentes también es más acentuada el Ministerio de Salud, documentó un total
entre las mujeres pertenecientes al quintil de de 27,525 embarazos en niñas de 10 a 14 años
menor riqueza (28.4%), a diferencia de las que de edad y solo al mes de agosto de 2017 iban
se encuentran en el quintil más rico (11.1%). contabilizados 672 de ellos.
Además, las adolescentes que no cuentan

Gráfica 6
Guatemala: Maternidad en adolescentes de 15 a 19 años, por quintil de riqueza

30.0% 28.4%
Porcentaje del tipo de lactancia

26.7%
25.0% 23.3%
21.7%
20.3%
20.0%
16.8% 15.2%
15.0%
11.9% 11.1%
10.0% 6.4% 8.6%
5.1%
4.9%
5.0% 3.3%
2.5%

0.0%
Inferior Segundo Intermedio Cuarto Superior

Quintil de riqueza

Son madres Embarazadas primer hijo Alguna vez embarazadas

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en la Ensmi 2014-2015. El quintil de riqueza en la Ensmi se construye con base en los activos del
hogar.

24
 Tabla 2
Determinantes de la desnutrición
Aspectos Factor Razón
Se ausenta de los centros de salud, los esfuerzos del hogar se
Edad del niño o la niña
vuelcan en los más pequeños
Mientras más hermanos o hermanas se tienen, los escasos
Orden de nacimiento
recursos necesitan distribuirse entre más individuos
Las condiciones nutricionales de la madre, lo que refleja
Aspectos
Bajo peso al nacer carencias nutricionales importantes en ella durante el período
biológicos
pre-natal.
y de servicios
Refleja el deficiente estado nutricional de la madre. Si el IMC
Índice de masa corporal (IMC)
de la madre está por debajo de lo saludable, probablemente el
bajo de la madre
hogar no cuenta con una alimentación adecuada.
Revela menores probabilidades de atención prenatal y
Parto no atendido por personal
dificultades de acceso a servicios de salud funcionales y con
calificado
credibilidad.
Vivir en el área rural aumenta el riesgo de padecer desnutrición
Rural crónica debido al menor acceso a servicios públicos, como los
de salud y educación.
Si el hogar no cuenta con ingresos económicos suficientes, los
Índice bajo de activos niños y niñas menores de cinco años están más expuestos a
sufrir desnutrición.
Aspectos
socio- Debido a la discriminación que ha padecido la población
demográficos Madre indígena indígena, las mujeres que pertenecen a ella están en una
situación desigual para el acceso a servicios.
A menor educación en los padres, los niños y niñas están
más expuestos a padecer desnutrición. Esto evidencia cómo
Madres/padres con nula o escasa
el círculo de exclusión del mercado laboral y de los servicios
educación
públicos al que se exponen los padres perpetúa las condiciones
de hambre en el hogar.
Aspectos Si el hogar está en malas condiciones, el niño o la niña tendrán
Necesidades básicas insatisfechas
medioambien- más posibilidades de padecer desnutrición, estando más
de la vivienda
tales expuestos a diferentes enfermedades.
Aumento de infecciones respiratorias y de enfermedades
Hacinamiento
diarreicas
Los problemas de contaminación del agua que se consume en
el hogar, así como las malas condiciones de saneamiento (por
Sin acceso a agua potable y
ejemplo, no contar con la eliminación
saneamiento
de excretas). Esto aumenta la incidencia de enfermedades y
perpetúa el ciclo de infección-desnutrición.

Fuente: Icefi / Unicef “Protegiendo la nueva cosecha” 2012

Como se ha visto, algunos de los factores determinantes de la desnutrición crónica, pese

socioeconómicos que probablemente tienen
algún grado de impacto sobre el nivel de la
DCI en Guatemala son23: i) grupo etario; ii)
ubicación espacial (lugar de residencia); iii)
pertenencia étnica; iv) educación formal de
la madre; v) lactancia materna; vi) nivel de
riqueza del hogar; vii) la necesidad de satisfacer
la planificación familiar: y viii) embarazo
temprano; no obstante es necesario señalar
que los mismos no pueden considerarse como
a que exista cierta asociación.
En Guatemala, uno de los esfuerzos para
estudiar los determinantes de la desnutrición
se encuentra en Icefi y Unicef (2012). Para
este efecto desarrollaron un modelo de
mínimos cuadrados ordinarios para estudiar
los determinantes de la desnutrición,
encontrándose los siguientes resultados:

23 Debe advertirse que para determinar la existencia del impacto, incluso de su dimensión, es necesario realizar estudios con mayor
profundidad. También, debe advertirse que las asociaciones que potencialmente se observan entre las variables descritas (educación,
ubicación espacial, etnia, riqueza, etc.) no indican algún orden de causalidad.

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 25

 De acuerdo con Icefi y Unicef (2012), dentro
de los determinantes de la desnutrición en
Guatemala se encuentran la atención prenatal
que recibe la madre, así como la atención durante
el parto. Según Coronado (2014), es desde el
vientre materno donde se empiezan a definir la
salud y las capacidades del ser en formación,
razón por la que se vuelve relevante la atención
prenatal, uno de cuyos objetivos principales es
identificar condiciones de salud preexistentes,
tales como enfermedades cardíacas, diabetes,
tuberculosis y desnutrición, las cuales podrían
afectar el resultado del embarazo y demandan,
además, un tratamiento inmediato y un
nivel más intenso de control y atención de
seguimiento durante el período del embarazo
(Bronfman-Pertzovsky et al., 2003). La atención
prenatal de un profesional de la salud ya sea
médico o enfermera, es importante «para
controlar el embarazo y reducir los riesgos de
morbilidad y mortalidad para la madre y su hijo
durante el embarazo […]» (Ensmi 2014-2015;
206).
Los resultados de la Ensmi 2014-2015 indican
que un 91.0% de las mujeres (en edad
reproductiva) que tuvieron hijos nacidos vivos
Gráfica 7
Guatemala: Tipo de proveedor de atención prenatal utilizado por las mujeres de 15-49 años según su
nivel de educación, en porcentajes
100.0%
90.0%
8.5%
80.0%
70.0%
44.1%
Porcentaje
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0% 39.9%
10.0%
0.0%
Sin Educación
incompleta
Médico Enfermera
Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en la Ensmi 2014-2015. El quintil de riqueza en la Ensmi se construye con base en los activos del
hogar.
26
en los últimos cinco años realizaron como
mínimo un control prenatal con un profesional
de salud. Aquí también se encuentran brechas
entre mujeres con educación superior (99.6%
tuvo ese control) respecto de mujeres sin
educación formal (84% tuvo control prenatal),
un patrón muy similar al de mujeres de los
hogares más ricos respecto de los menos ricos
(97.7% y 86.4%, respectivamente); para mujeres
indígenas esa cifra fue del 88.1%, mientras que
para las mujeres no indígenas fue del 93.7%.
Sobre el tipo de proveedor calificado para prestar
atención prenatal resaltan grandes diferencias
al contrastarlo con el nivel de educación de la
mujer. Los controles prenatales con médicos
son más comunes con el aumento del nivel
educativo formal, mientras que las que no
cuentan con ningún nivel de educación recurren
a enfermeras (44.1%) y a comadronas (8.5%).
A nivel departamental, Guatemala y Escuintla
son los departamentos con mayor atención
prenatal prestada por un proveedor calificado,
con un 96.1% y un 95.8%, respectivamente.
Caso contrario, los departamentos con menor
atención de este tipo fueron Huehuetenango
(78.8%) y San Marcos (87.5%).
0.8% 2.2%
3.6% 10.5%
5.8%
26.3%
35.8%
86.5% 97.4%
66.2%
52.9%
Primaria Primaria Secundaria Superior
completa
Nivel educativo
Comadrona Otras Nadie
capacitada personas
Respecto de las atenciones y condiciones parto, mientras que para el quintil inferior
durante el parto, según un estudio presentado únicamente el 37.4% contó con dicha atención.
por Unicef (2010) y de acuerdo con la Ensmi
2014-2015, en la medida en que aumenta la Por su parte, la etnia también es otro factor
atención de partos por personal capacitado, que cuenta en relación a la atención de los
con lo cual la probabilidad de infecciones, partos en establecimientos de salud. El 49.9%
complicaciones y muertes, tanto en el caso de de las mujeres indígenas fue atendido en un
las madres como en el de los bebés, tiende a establecimiento de salud (los que proveen
disminuir. En el departamento de Guatemala, atención a través de la red de servicios
la Ensmi 2014-2015 reveló que el 65.5% recibió del MSPAS, del Instituto Guatemalteco de
atención por personal calificado durante el Seguridad Social, IGSS, o del sector privado) y el
parto y, fue el médico el que proporcionó resto (49.8%) fue atendido en la casa.24 Mientras
asistencia para una mayor cantidad de mujeres tanto, el 81.3% de las madres no indígenas fue
(61.4%). Por otro lado, la atención efectuada atendida en algún establecimiento de salud
por comadronas representó el 29.1%, mientras (público o privado).
que en el 2.0% «otras personas» fueron las que
atendieron el parto. Según Icefi (2012), la atención y condiciones
durante el parto son sumamente importantes
Sin embargo, no debe pasarse por alto la para disminuir los niveles de desnutrición
existencia de inequidades que se traducen en crónica. En este sentido, la Ensmi 2014-2015
un menor acceso de las poblaciones más pobres muestra que, en el área metropolitana el 91.3%
o vulnerables a este tipo de intervenciones de los partos es atendido por un proveedor
en salud. Por ejemplo, el uso de este tipo de calificado y la desnutrición alcanza al 25.3%
atención tiene una relación positiva con el de los menores de 5 años; en el noroccidente
nivel de riqueza, ya que, según la Ensmi 2014- en donde solo uno de cada tres partos recibe
2015, al menos el 95.9% de las mujeres que se atención calificada, dos de cada tres menores
encuentran dentro del quintil superior fueron están desnutridos.
atendidas por personal calificado durante el
Gráfica 8
Guatemala: Partos atendidos en establecimientos de salud, por quintiles de riqueza, según sector
público y privado
120

100 95.3
Porcentaje de partos

88.9

80
73.5
62.8 60.1
60
53.9 48.8

40 37 36.1 35.1 35.3

24.9
20
16.7 12.1
2.9 5.8 2.2 4.8
0.3 0.6
0
Partos atendidos en MSPAS IGSS Sector privado
establecimiento de salud
Total Público Privado
Tipo de establecimiento de salud

Inferior Segundo Intermedio Cuarto Superior

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en la Ensmi 2014-2015

24 De esa cuenta, al menos el 42.9% de las mujeres indígenas que recibió atenciones por personal de salud calificado fue atendido por
comadronas.

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 27

3.

©UNICEF

GASTO PÚBLICO EN SEGURIDAD

ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL
(GPSAN) EN GUATEMALA
28
 3
GASTO PÚBLICO
EN SEGURIDAD
ALIMENTARIA Y
NUTRICIONAL (GPSAN)
EN GUATEMALA

©UNICEF

El gasto público en seguridad alimentaria y
nutricional (GPSAN)25 incluye los recursos que el
Estado destina, a través de distintos programas
y proyectos, a la satisfacción oportuna y
permanente del acceso físico, económico
y social a los alimentos que los habitantes
necesitan, con la finalidad de garantizar su
derecho a una alimentación apropiada. En el
período 2009-2016, el Gobierno de Guatemala
ha invertido en promedio Q4,635.9 millones
cada año (1.2% del PIB) en este objetivo; 2010 fue
el año en el cual se alcanzó el mayor porcentaje
(1.8% del PIB), mientras que entre 2015 y 2016
se redujo a un 1.0% y un 0.9%, respectivamente.
Al medir estos datos como porcentaje del
total del presupuesto público, el GPSAN, en
promedio, representa el 9.2% de la ejecución;
en este caso, el año 2011 obtuvo el mayor
porcentaje (11.8% del presupuesto público
total), en contraste con 2015 y 2016, cuando se
redujo al 7.5% como consecuencia de la crisis
política y de la implementación de una nueva
ley de compras, que exige a los empleados del
Estado saber qué es lo que están comprando y
no conformar juntas de licitación con personas
que no tengan el conocimiento adecuado a la
adquisición que se quiera hacer26.

Tabla 3
Guatemala: Principales indicadores del GPSAN (2009-2017)
Indicador/año 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

GPSAN vigente
5,750.4 6,763.3 5,586.8 5,694.3 6,763.8 7,344.8 6,432.4 5,829.2 6,614.4
(millones de GTQ)
GPSAN
devengado 4,893.9 5,931.4 4,817.0 5,206.1 5,045.5 6,235.4 4,663.1 4,930.4 N/D
(millones de GTQ)
GPSAN vigente
1.9% 2.0% 1.5% 1.4% 1.6% 1.6% 1.3% 1.1% 1.2%
respecto al PIB
GPSAN vigente
respecto al gasto 11.5% 12.5% 9.4% 9.5% 10.1% 10.7% 9.1% 8.2% 8.6%
público vigente
GPSAN
devengado 1.6% 1.8% 1.3% 1.3% 1.2% 1.4% 1.0% 0.9% N/D
respecto al PIB

25 En estudios más amplios sobre el tema, el análisis del GPSAN considera la inversión en infraestructura rural y de conservación y
recuperación de recursos naturales, cuya importancia dentro de la concepción de políticas de SAN radica en que se trata de acciones que
garantizan una serie de condicionantes básicos, como una adecuada salud, un mejor intercambio y acceso a productos, así como el acceso
a activos que mejoran los niveles de bienestar de los hogares. Esta extensión del análisis se denomina GPSAN+IR+RN (FAO, 2015).
26 Al respecto se puede citar el caso de las enfermeras del caso de corrupción denominado “Igss – Pisa” donde fueron acusadas por
fraude en la compra de medicamentos al haber integrado una junta calificadora de ofertas, a pesar de no tener el perfil para asumir dicha
responsabilidad. El IGGS, tras un concurso realizado por la Dirección de Recursos Humanos y autorizado por la Junta Directiva, para integrar
la Junta Licitadora, designó a la sicóloga, Carmen Yadira Gil Quiñonez; a la enfermera, Delia Haydeé Castañon Guerra; a la secretaria Mayra
Lissbeth Gómez Suárez; a la técnica en hemodiálisis, Doris Elubia González Salazar; y a la enfermera, Alba Maritza Maldonado Gamboa. La
Junta de Licitación que se encargaría de escoger la empresa responsable de la atención más de un centenar de pacientes con insuficiencia
renal. Mas detalles en: https://goo.gl/QRZYB6

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 29

 GPSAN respecto
a presupuesto
10.7% 11.8% 8.7% 9.0% 8.3% 9.9% 7.5% 7.5% N/D
público
devengado
GPSAN vigente
per cápita anual
410.3 471.9 381.2 380.3 442.3 461.4 412.1 359.2 400.0
(GTQ de cada
año)
GPSAN vigente
per cápita diario
1.12 1.29 1.04 1.04 1.21 1.26 1.13 0.98 1.10
(GTQ de cada
año)
GPSAN vigente
per cápita anual
349.2 413.8 328.7 347.7 329.9 391.7 298.8 303.8 N/D
(GTQ de cada
año)
GPSAN
devengado per
cápita diario 0.96 1.13 0.90 0.95 0.90 1.07 0.82 0.83 N/D
(GTQ de cada
año)
GPSAN ejecutado
per cápita anual 41.8 51.6 42.1 44.0 42.1 51.6 39.1 40.4 N/D
(USD)*
GPSAN ejecutado
per cápita diaria 0.11 0.14 0.12 0.12 0.12 0.14 0.11 0.11 N/D
(USD)*

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en Sicoín, INE-Celade y Banco de Guatemala (Banguat)
* Para la conversión de quetzales a dólares se utilizó el tipo de cambio de referencia (TCR) anual.
N/D no disponible al momento de la elaboración del documento.

De la tabla anterior se puede observar que el la seguridad alimentaria y nutricional de los

GPSAN absorbe cada año una menor cantidad
de recursos del total del presupuesto (año tras
año el Gobierno invierte menos en seguridad
alimentaria y nutricional) y, consecuentemente,
la apuesta que el país hace por la superación de
este lastre social es menor. Esa misma tendencia
se refleja con respecto del producto interno
bruto (PIB) de Guatemala; en 2007 se destinó a
esta finalidad el 1.6% del PIB, mientras que en
2016 el porcentaje fue de menos del 1.0%, pues
se ubicó en un magro 0.9% del PIB. ¿Cómo
una nación puede atraer inversión extranjera
directa para el crecimiento económico si no
invierte en la generación de capital humano?
Más temprano que tarde, los costos de la
desatención de los programas de protección
social se terminan pagando con creces en
programas de prevención de la violencia o de
lucha contra el crimen organizado.
El GPSAN en términos per cápita alcanzó
diariamente, en 2016, apenas 11 centavos de
dólar de Estados Unidos de América. En ese
sentido, resulta imposible pensar que con esa
asignación el Estado va a lograr garantizar
habitantes, sobre todo de los más vulnerables:
las niñas y los niños.
Ante la limitación de recursos para la SAN y
en función de la eficiencia, resulta urgente
tomar en consideración las recomendaciones
emanadas del Instituto Internacional de
Investigación sobre Políticas Alimentarias
(IFPRI, por sus siglas en inglés) al evaluar el
programa Hambre Cero y concluir que «[…] al
evaluar el conjunto de acciones, IFPRI señala
que no se puede cuantificar una mejora en
el estatus nutricional del niño hasta que se
reciban más de cinco intervenciones. Sobre
la Ventana de los Mil días [sic] señaló que
hubo excesiva proliferación de programas
(276) y que debió tener una cobertura más
focalizada. La evaluación también señala que
los esfuerzos se dispersaron, hubo limitaciones
financieras, de capital humano y gestión
institucional. Una de las recomendaciones
es reconcentrar esfuerzos, reducir el número
inicial de departamentos y municipios, y lograr
así un impacto y racionalizar la coordinación»
(Muñoz, 2015).

30
Si bien el GPSAN debe ser eficiente, el 76.1% en 2013, año en el que se experimentó
mismo debe atender otras disposiciones la mayor brecha de incumplimiento de metas
del comentario general número 19 de la de política pública del Pacto Hambre Cero
Convención de Derechos de la Niñez. Entre (Q1,582.4 millones).
ellas, la que sugiere que los presupuestos para
este grupo poblacional deben ser sostenibles Si bien para 2014 esa brecha se redujo a Q392.4
y nunca disminuirse o estancarse a menos millones en 2015, con los acontecimientos
de que esto sea la última opción disponible, políticos de la renuncia del binomio
con la promesa de volverlos a incrementar presidencial, acusado de múltiples casos
cuando sea posible. No obstante, en el caso de corrupción, la tasa de incumplimiento
de Guatemala no sucedió así, pues de hecho de metas y presupuestos bajó al 80.3%
en 2016 (el primer año de gestión de la (cuando en 2014 había sido del 94.1%), con
actual administración) se asignaron mil cien los consecuentes costos para la niñéz, pues
millones de quetzales menos para la seguridad significó el desabastecimiento de medicinas en
alimentaria, en comparación con 2014. el primer nivel de atención en salud, así como
el colapso de los sistemas de inmunización27.
La otra arista que se puede analizar se refiere a En otras palabras, la corrupción se pagó con la
que no basta únicamente con asignar recursos, enfermedad y muerte de las niñas y niños más
sino que es preciso que estos sean ejecutados pobres del país.
por los Gobiernos. En este sentido, cabe
mencionar que en la serie analizada las tasas Si bien en 2016 mejoró la ejecución
de ejecución superaron el ciento por ciento presupuestaria del GPSAN, el año 2017 no
solo durante 2009 y 2010 y, en 2011 se redujo la ha tenido un escenario alentador, sobre todo
tasa de eficiencia a un 93.8%, hasta llegar a un considerando que el Ministerio de Desarrollo

Gráfica 9
Guatemala: Presupuesto vigente, devengado y ejecución presupuestaria (devengado/vigente –D/V-)
(2009-2017) en relación con la SAN

8,000 100%
Presupuesto en millones de quetzales

7,000 90%

80%
6,000
70%
5,000

Título del eje

60%
4,000 50%

3,000 40%

30%
2,000
20%
1,000
10%
0
0%
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Años

Vigente Devengado Porcentaje de ejecución (D/V)

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en Sicoín

27 Al respecto la Organización Panamericana de la Salud «OPS» logró documentar que en 2015: i) La cobertura con SPR en el grupo de 12-
23 meses en el área metropolitana es de 69.9%. En general en el área urbana, las coberturas de vacunación con SPR tuvo una tendencia
a la baja de 1.9 puntos porcentuales respecto del año base; ii) De acuerdo a las proyecciones de la evaluación de los ODM, las coberturas
de vacunación con SPR para el año 2015 aún mantendría una brecha de 15 puntos respecto a la meta planteada. Más detalles ver: https://
goo.gl/y6ZfsP

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 31

 Social (Mides) ha sido incapaz de ejecutar los Durante todos los años analizados, la mayor
programas de transferencias condicionadas parte del GPSAN ha estado conformado por
porque no logró completar el requisito legal los programas de salud preventiva y salud
del padrón de beneficiarios. Diversos medios materna e infantil ejecutados por el Ministerio
de comunicación han revelado que seguían de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS),
pagando la transferencia condicionada a los cuales pasaron de los Q1,244.1 millones,
personas que iniciaron con el programa «Mi en 2009, a los Q2,441.7 millones, en 2016. Estas
Familia Progresa», en 2008. iniciativas, más la atención a hogares mediante
estrategias de protección social, representaron
3.1 PRESUPUESTO PÚBLICO EN en 2015 el 70.0% del total del GPSAN. Por
SEGURIDAD ALIMENTARIA Y su parte, los programas de transferencias
condicionadas redujeron su participación tanto
NUTRICIONAL POR FINALIDAD relativa como absoluta desde 2009, cuando
representaban casi el 20.0% del GPSAN
Si bien se ha discutido sobre el GPSAN de (Q968.6 millones), hasta los Q317.4 millones,
una manera agregada, vale la pena detallarlo en 2015. Es importante recordar que la mayoría
por sus diferentes finalidades, estudiar su de los beneficiarios de esta estrategia han sido
comportamiento e identificar oportunidades familias en pobreza y pobreza extrema que al no
de mejora que sean de utilidad para la tener un incentivo para enviar y mantener a sus
administración pública. Se aclara que este y los hijas e hijos en la escuela provocaron en gran
siguientes apartados se refieren al presupuesto medida que la deserción escolar aumentara
devengado, no al asignado, considerando que (Icefi/Unicef, 2011) y, consecuentemente, los
el primero es el que refleja la ejecución del gasto niveles de empleabilidad de menores de edad
del Gobierno y el segundo únicamente refleja aumentaron (Icefi/Plan International, 2016).
techo de gasto público del que se dispone.

Gráfica 10
Guatemala: Presupuesto en seguridad alimentaria y nutricional devengado según clasificación por
finalidad, como estructura porcentual (período 2009-2016)

100.0% 0.7%
2.6% 2.1% 2.4% 3.1% 4.3% 3.5% Gasto administrativo de
5.4% 5.4% 5.3% 7.7%
6.9% 5.4% 2.8% 6.6% conducción de política SAN
90.0% 12.3%
10.5% 7.9% 7.9% 6.6% 2.4% 8.6%
4.3% 7.2% Atención de desastres ante
8.1% 5.2% 14.7% fenómenos naturales
80.0% 10.3%
14.5% 15.3% 13.4%
Porcentaje del total de PPSAN

14.9% 13.7%
8.5% 14.5% 14.3%
70.0% 6.8% Programas de vivienda

10.7% 11.0%
60.0% 16.3% 9.4% 14.6% Extensión de servicios de
19.8% 12.8% agua potable y saneamiento
19.2% 9.8%
20.3%
50.0% 16.1% Atención a hogares a través
15.8% de programas de protección
16.9% 16.2% social
40.0%
23.0% 20.8% 14.5% Programas de transferencias
49.5% condicionadas
30.0%
57.1%
Apoyo a pequeños
productores agrícolas y
20.0% 43.0% atención al consumo de
36.4% 36.3% 37.8%
alimentos
25.4% 25.9% 28.6%
10.0% Salud preventiva y salud
materna e infantil

0.0%
09

10

11

12

13

14

15

16

io
ed
20
20

20

20

20

20

20
20

om
Pr

Años

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en Sicoín

32
 el 18.1% del total del GPSAN (Q920.0 millones),
3.2 ANÁLISIS DEL GPSAN y el MAGA que, en promedio, devengó Q634.8
POR ENTIDAD millones (12.1 % del total).

Por su parte, las secretarías tienen a su cargo

Conforme al análisis, son diecinueve las
—en promedio en el período que va de 2009 a
entidades (en el Gobierno Central) que tienen
2016— el 10.0% del GPSAN, lo que representó
relación con el GPSAN, las cuales, según su
Q483.5 millones. Es preciso resaltar que a
finalidad y función, cumplen con programas
las secretarías se les ha ido reduciendo el
que coadyuvan a la atención de la prevención
financiamiento al GPSAN, como se puede
de la desnutrición, entre otras actividades y
observar en la gráfica 11, de manera que de
obras relacionadas con el tema. Así las cosas,
representar el 22.1% del GPSAN, en 2010,
para realizar un análisis más detallado sobre
pasaron al 2.9 %, en 2016. A su vez, el Fondo
las entidades que intervienen en el GPSAN,
Nacional para la Paz (Fonapaz) fue la institución
estas se subdividieron en las que corresponden
que más fondos devengó; el mayor monto se
a ministerios y secretarías. Para el caso de
presentó en 2010, con Q876.4 millones que se
los ministerios, tal como se ha expuesto con
destinaron al apoyo al desarrollo comunitario
anterioridad, el MSPAS es la entidad que
y a la consolidación de la paz. Valga decir
devengó la mayor parte del GPSAN desde 2009
que Fonapaz cerró durante el periodo de
hasta 2016 (Q1,903.7 millones, en promedio), y
gobierno que va de 2012 a 2015 por múltiples
en 2017 es a la que mayor monto se le asignó
señalamientos de corrupción. (Prensa Libre,
(Q3,229.6 millones, equivalentes al 48.8% del
septiembre 2016).
total del GPSAN). Le sigue el Ministerio de
Educación (Mineduc) que ejecuta, en promedio,

Gráfica 11
GPSAN devengado por entidad (ministerios y secretarías, en millones de quetzales)

7.00
Mindef

6.00 MARN
Presupuesto en millones de quetzales

Mintrab
5.00
Mineco

4.00
CIV

Obligaciones del Estado

3.00 a Cargo del Tesoro

Mides
2.00
Secretarías
(administración central)
1.00
Maga

- Mineduc
9

10

11

12

13

14

15

16

*
0

17
20
20

20

20

20

20

20
20

MSPAS
20

Años

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en Sicoín. Las secretarías incluyen: Fonapaz, Fonades, Sosep, Sesán, SBS, SAA, SCEP, Manejo
Sustentable del Lago de Amatitlán y Manejo Sustentable del Lago de Atitlán y su Entorno

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 33

 La Secretaría de Seguridad Alimentaria y es preciso notar lo ambivalente que ha sido
Nutricional (Sesán) ejecutó, en promedio, Q40.8 la implementación de las políticas públicas en
millones (17.3% del total de las secretarías), con este ministerio; así, por ejemplo, en 2009 y 2010
actividades como coordinación, planificación y el ciento por ciento de los fondos devengados
comunicación de la política de SAN; monitoreo para esta finalidad se ejecutó por conducto del
y evaluación, así como el sistema de programa de servicios de salud a las personas,
información en la materia. Para 2017 presentó el cual desapareció en 2011 o pasó a llamarse
una asignación de Q28.2 millones, lo cual se «servicios de salud pública», que luego volvió
espera que refuerce la gestión prevista en la a desaparecer en 2012 y/o pasó a llamarse
Estrategia nacional para la prevención de la «fomento de la salud y medicina preventiva»,
desnutrición crónica 2016-2020. para otra vez desaparecer en 2013 y 2014,
cuando las asignaciones y consecuentes
3.2.1 MINISTERIO DE SALUD ejecuciones presupuestarias se centraron en
PÚBLICA Y ASISTENCIA los programas «salud y ambiente». En esas
fechas por primera vez en la historia del país
SOCIAL (MSPAS) aparece un programa dentro de la estructura
presupuestaria específico para la «prevención
El Ministerio de Salud Pública y Asistencia de la desnutrición crónica», el cual incrementó
Social (MSPAS) es la entidad que concentra los montos devengados entre 2013 y 2016,
la mayor proporción del GPSAN devengado, pasando de Q572.0 millones a Q620.1; para
promediando el 36.5% del total de GPSAN en 2017 tiene asignados Q1,033.6 millones.
el período 2009-2016. Como parte del análisis

Gráfica 12
MSPAS: Presupuesto devengado en programas relacionados con SAN
(2009 a 2017, cifras en millones de quetzales)

3,500
Presupuesto en millones de quetzales

3,000

2,500

2,000

1,500

1,000

500

0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Fomento de la Salud y Medicina Preventiva Reconstrucción Agatha/Pacaya

Prevención de la Desnutrición Crónica Recuperación de la Salud

Reconstrucción JI7 Prevención de la Mortalidad Materna y Neonatal

Infraestructura en Salud Reconstrucción N7

Servicios de Salud Pública Salud y Ambiente

Vigilancia del Sistema de Salud Servicios de la Salud a las Personas

Asistencia de la Salud Pública

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en Sicoín

34
Otro hito importante dentro de la desagregación
del GPSAN es que a partir de 2013 aparece
como parte de la estructura programática
del MSPAS el programa de «prevención de
la mortalidad materna y neonatal», con un
presupuesto devengado de Q303.1 millones,
cifra que apenas tuvo un incremento del 3.9%
hasta 2016, llegando a los Q315.0 millones.
En 2017 tiene asignados Q724.6 millones. Sin
embargo, vale la pena hacer mención de que
en 2013 es cuando en el MSPAS se inician los
esfuerzos por institucionalizar un presupuesto
basado en resultados estableciendo un
convenio de cooperación con el Ministerio de
Finanzas para la implementación, ejecución,
seguimiento y evaluación de los subprogramas
de: i) inmunizaciones, ii) prevención y control
de la desnutrición, iii) prevención y promoción
de la salud reproductiva y, iv) fomento de la
salud y medicina preventiva.
Este programa para la prevención de la
mortalidad materna y neonatal es muy
importante, pues de acuerdo con la Encuesta
Nacional de Juventud 2011, el 70.0% de las
adolescentes de entre 15 a 18 años que viven
en el área rural ya tuvieron un embarazo. Esa
cifra es del 60.0% en el área urbana y del 46.0%
en el área metropolitana. Esa encuesta también
Gráfica 13
Mineduc: Presupuesto devengado en programas relacionados con SAN
(2009 a 2017, cifras en millones de quetzales)
arrojó los siguientes resultados relevantes para
este estudio:
• En el área urbana, el 32.6% de las
adolescentes indican que su primera
relación sexual fue contra su voluntad. Más
dramático es el caso del área rural, donde
el porcentaje llega hasta el 53.6%.
• Una de cada tres mujeres en el área rural
no utilizó método anticonceptivo alguno
en su primera relación sexual por falta de
conocimiento.
3.2.2 MINISTERIO DE EDUCACIÓN
(MINEDUC)
El Ministerio de Educación (Mineduc) tiene
cada vez menor peso en el GPSAN, ya que
de haber ejecutado el 29.7%, en 2009, pasó
un asignado del 12.0%, en 2017. El caso del
Mineduc tiene una particular relevancia, dado
que es la institución encargada de la provisión
de alimentación escolar que se contemplaba en
la educación escolar de preprimaria y primaria
(hasta 2012), y que posteriormente pasó a
ser parte del programa de apoyo al consumo
adecuado de alimentos. El Mineduc también fue
responsable, hasta 2011, de la implementación
del programa de transferencias condicionadas
«Mi Familia Progresa».

2,000

1,500

1,000

500

0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Años

Fondo Social Mi Familia Progresa Educación Escolar De Primaria

Educación Escolar De Pre-primaria Apoyo Para El Consumo Adecuado de Alimentos

Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 35

 En esta línea, la gráfica 13 muestra cómo la
ejecución de este presupuesto se ha reducido
en el transcurrir del período 2009-2016, ya que
de alcanzar montos devengados de Q1,452.3
millones en 2009, Q1,569.5 millones en 2010 y
Q1,478.7 millones en 2011, pasó a los Q573.1
millones, en 2015. En cuanto al monto asignado
en 2017, los Q793.2 millones presentados
aún demuestran una reducción considerable
tomando en cuenta que para el año 2012 se
logró una asignación de Q1,681.2 millones.
3.2.3 INSTITUTO DE FOMENTO
MUNICIPAL (INFOM)
Si bien este estudio se circunscribe al análisis
del presupuesto del Gobierno Central, por su
importancia para la reducción y prevención
de la desnutrición crónica se ha adicionado
el análisis del Instituto de Fomento Municipal
(Infom), que durante el período comprendido
entre 2009 y 2016 devengó un total de Q2,628.7
millones relacionados con SAN. Si bien esta
institución realiza una labor clave, resulta que
sus montos devengados han sido muy volátiles.
Por ejemplo, para 2009 se logra evidenciar un
total de Q369.7 millones, mientras que en 2010
se llega hasta los Q580.6; sin embargo, en 2011
se regresa a los niveles de 2009 y, a partir de
ese año, la capacidad del instituto de realizar
sus planes en la materia se ve mermada,
pues el presupuesto llega en 2015 a los Q147.9
millones.
Al igual que en otras instituciones, la
diversificación de programas y actividades
constituye una patología del sector público
guatemalteco que no permite concentrar los
impactos deseados.

Tabla 4
Programas del Infom (2009-2016): momento devengado
Programas 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total

Actividades centrales 44,1 46,9 51,6 45,4 56,1 49,0 48,8 49,1 391,1
Tormenta Stan 15,0 3,9 18,9
Asistencia a la
administración 3,9 3,7 4,8 12,4
municipal
Asistencia crediticia
135,9 179,2 146,6 113,7 108,8 183,7 35,4 141,1 1.044,5
municipal
Asistencia en
5,5 5,8 9,2 6,7 27,1
proyectos
Servicios municipales 6,0 5,2 5,0 5,0 21,2
Caminos rurales II 13,8 45,1 58,9
Caminos rurales Zona
12,1 0,9 13,0
Paz
Desarrollo comunitario 43,3 43,3
Desarrollo de
49,3 11,4 14,3 18,8 7,2 1,8 102,9
infraestructura vial
Desarrollo rural y local 125,7 18,0 9,1 9,0 0,0 0,8 - 162,6
Fortalecimiento
3,5 3,8 2,9 2,9 2,8 15,8
municipal
Partidas no asignables 0,4 0,4 2,8 0,3 0,5 4,3
Prevención de la
70,2 107,7 47,3 29,6 254,7
desnutrición crónica
Reconstrucción N7 1,5 1,1 2,4 2,6
Tormenta Ágatha 12,8 0,1 12,9
Saneamiento del
95,7 156,1 108,2 80,1 440,2
medio
Total general 369,7 580,6 390,5 271,6 269,3 369,8 147,9 229,3 2.628,7

Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín

36
 de la desnutrición crónica, ejecutando en 2013
3.2.4 OTROS MINISTERIOS Y y 2015, en conjunto, Q535.1 y Q132.3 millones28,
SECRETARÍAS respectivamente. Sin embargo, en 2016 el
gobierno de turno ejecutó nuevos programas
que tienen los mismos propósitos que los
El Ministerio de Agricultura, Ganadería y
antes mencionados, como las transferencias
Alimentación (MAGA) presentó un incremento
monetarias con énfasis en salud y educación,
en su presupuesto disponible, alcanzando los
que lograron devengar Q540.1 millones de
1445.9 millones de GTQ en 2014 (19.7% del total
Q543.7 millones (momento vigente), es decir,
de GPSAN); sin embargo, luego de su auge, se
el 99.0% de ejecución. Para el año 2017 este
deterioró su capacidad de ejecución, y en el
mismo programa cuenta con Q346.1 millones
año 2015 solo logró ejecutar Q438.7 millones
(73.8 % del total que corresponde al Mides
(52.2% ejecutado del presupuesto disponible),
en GPSAN), lo cual presenta dificultades de
y por consiguiente, las asignaciones en 2016
ejecución dado que para este período existe
y 2017 disminuyeron drásticamente. De esa
un requisito a la gestión que pueda realizar el
cuenta, se puede observar que el MAGA es una
Mides, ya que la ley que aprobó el presupuesto
de las entidades cuya ejecución resulta más
de 2017 establece en su artículo 23 la obligación
variable.
de realizar un censo de beneficiarios antes de
llevar a cabo cualquier transferencia; también
Por su parte, en el Mides resulta evidente
es importante mencionar que dicha norma
la falta de continuidad de los programas y
de calidad del gasto público forma parte en
actividades, ya que muchos de ellos se han
el Decreto 1-2012 se establece que el Mides,
abandonado o se han creado otros con el
debe establecer una base de datos única de
mismo fin. Un ejemplo de ello es el apoyo a la
beneficiarios.
asistencia escolar y el relativo a la prevención

Tabla 5
Presupuesto devengado en programas del Ministerio de Desarrollo Social
Indicador/año 2012 2013 2014 2015 2016 Total

Apoyo a la asistencia escolar 449.5 291.3 481.8 - - 1,222.5

Prevención de la desnutrición
350.9 243.9 304.2 132.3 - 1,031.4
crónica
Apoyo para el consumo adecuado
- 160.5 227.3 86.7 16.9 91.5
de alimentos
Hambre cero 106.7 - - - - 106.7
Productividad rural 1.5 - - - - 1.5
Dotaciones, servicios e
infraestructura para el desarrollo - - - - 44.3 44.3
social

Fondo de desarrollo social - 145.7 9.1 - 154.8

-
Asistencia para el mejoramiento de
- - - 175.3 - 175.3
los ingresos familiares
Transferencias monetarias
- - - - 540.1 540.1
condicionadas en salud y educación
Atención por desastres naturales y
- - - 0.3 1.8 2.1
calamidades públicas
Reconstrucción jl7 - - - - - -
Reconstrucción n7 - - 18.0 - - 18.0
TOTAL 908.6 695.6 1,177.2 403.7 603.2 3,788.3
Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín

28 En 2015 el programa de apoyo a la asistencia escolar no devengó nada de los Q487.5 millones (momento vigente) que tenía asignados.

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 37

 En cuanto a las secretarías, la Secretaría de Obras
Sociales de la Esposa del Presidente (Sosep)
cuenta entre sus actividades la promoción
comunitaria y asistencia alimentaria, lo cual
representa, en promedio, para el período 2009-
2017, el 66.5% del total asignado a GPSAN
(Q79.3 millones). Por otra parte, la Secretaría
de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesán)
destina la mayor parte de su gasto asignado
al funcionamiento (dirección y coordinación),
con casi un promedio de ¾ para referido
período. Sin embargo, existe la necesidad de
monitorear y evaluar el GPSAN, de tal cuenta
que se obtenga mayor eficiencia del mismo.
Para este efecto, la Sesan, en el período 2013-
2017, ha destinado, aproximadamente, el 27%
del gasto que se le ha asignado.
3.3 ANÁLISIS DEL GPSAN
A NIVEL DE PROGRAMAS
Durante el período 2009-2016, el Estado de
Guatemala ha ejecutado 393 programas, de
los cuales 97 se han relacionado con seguridad
alimentaria y nutricional, representando un
monto total de Q41,722.8 millones. De esas
iniciativas, 62 programas, más de la mitad del
total de programas implementados entre 2009
y 2016, han tenido una duración no mayor a los
Gráfica 14
Cantidad de programas relacionados con SAN que han existido desde 2009, según duración en años
Un año, 27 Dos años, 26
Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín
38
dos años, llegando a representado el 28.43%
del monto total ejecutado en dicho período
de años. Por su parte, en el período 2009-
2016, los programas cuya implementación
ha tenido mayor continuidad, de más de seis
años, representan tan solo el 16% del gasto
en los programas de SAN. Esto constituye una
muestra muy palpable de los escasos niveles
de institucionalidad, planificación, control,
coordinación, sostenibilidad y evaluación de
las políticas públicas en este tema.
Siguiendo con el análisis iniciado, es muy
cuestionable que 36 de los 97 programas hayan
tenido una duración de tan solo un año. ¿Qué
resultados con carácter de sostenibilidad puede
entregar un programa que dura únicamente
doce meses o menos? De esa forma es como
en la práctica se han perdido Q2,523.1 millones
y, si se agregan los programas que han tardado
dos años, la suma llega hasta los Q11,238.1
millones, con cuestionables aportes en materia
de efectos e impactos en la disminución de la
desnutrición crónica. Obviamente, este tipo
de iniciativa solo refleja la improvisación y
ausencia de planes estratégicos en materia
de SAN. Nótese aquí una característica de la
política pública guatemalteca: borrar y empezar
de nuevo cuando hay cambios de funcionarios,
directivos o administración gubernamental.
Cuatro años, 15 Tres años, 11
Seis años, 3
Cinco Siete
Ocho años, años,
Cero años, 9 años, 4 3 1
 Ilustración 1. Durabilidad y ejecución de programas de SAN
Al menos 62
programas
hantenido una
duraciónde menos
de dos años
Se les dio
disposición demás
de GTQ16,500
millones
Representan el
26.43% del total
ejecutado
Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín
Entre estos programas se encuentran:
a) Asuntos de seguridad alimentaria y
nutricional, que conlleva actividades de
análisis, evaluación e investigación en SAN;
apoyo técnico y financiero, coordinación
administrativa y financiera, y coordinación
y planificación tanto institucional como
interinstitucional.
b) Obras sociales, donde es principalmente
importante la promoción comunitaria y
asistencia alimentaria que ha durado cinco
años, «Creciendo Bien» y «Creciendo
Seguro».
c) Subsidio para la vivienda popular,
que ejecuta actividades en el marco de
programas de vivienda, así como dirección
y coordinación.
d) Partidas no asignables, entre las cuales se
inscriben actividades de abastecimiento de
agua, agricultura, familia e hijos, ordenación
de aguas residuales, salud y vivienda.
e) Programa de reconstrucción originado
por la tormenta Ágatha y erupción del
volcán Pacaya, así como el programa de
reconstrucción originado por la tormenta
tropical Stan, que se vincula con actividades
Solo 6
programas han
durado más de 6
años
Se les ha
destinado
GTQ10,227.2
millones
Representan
el 16.0%
del total
ejecutado
de ampliación y reparación de viviendas y
urbanización en distintas aldeas.
f) Servicios de urbanización, legalización,
construcción y mejoramiento de bienes
inmuebles, es un programa del Micivi, que
se encarga de desempeñar actividades tales
como la conexión domiciliar al sistema de
alcantarillado sanitario en asentamientos,
trabajar en el sistema de agua potable, y en
la construcción o mejoramiento de sistemas
de drenaje sanitario así como el tratamiento
de aguas residuales.
g) Actividades de bienestar social, es un
programa a cargo de la Secretaría de
Bienestar Social de la Presidencia (SBS),
que incluye actividades como la protección
integral y abrigo temporal para la niñez y
adolescencia en riesgo social; atención a
desastres; atención integral de la niñez,
en especial a los hijos De Madres Y padres
trabajadores de escasos recursos; y
subsidios familiares
Otro aspecto importante a resolver y por el
cual las iniciativas tienen tan poco impacto, y
por consiguiente el GPSAN que las representa,
ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 39
 es el hecho de que las actividades anidadas
en diferentes programas tienen una duración
escasa, aparte de ser muy volátiles. Para ello
se trabajó para el MSPAS, el Mides y el MAGA
la desagregación de los diferentes programas
en cada una de sus actividades, las cuales se
depuraron para evitar doble contabilización.
De ese ejercicio se obtuvo que, de 2009 a 2016,
en sus programas operativos anuales estos tres
ministerios han planificado realizar un total de
240 actividades, pero solo han podido iniciar
202 de ellas, es decir, se muestra un 15.8% de
no implementación de actividades planificadas.
Esto obedece a diversos motivos, como la
ausencia de disponibilidad presupuestaria
y el desconocimiento de los funcionarios
públicos con respecto a la utilización de la
ley de compras y contrataciones del Estado.
A manera de ejemplo se cita el caso de la
Secretaría de Bienestar Social (SBS) que,
después de la tragedia del 8 de marzo de 2017,
tuvo un incremento en su presupuesto por el
orden de Q58 millones y, al mes de noviembre
de ese mismo año, únicamente había podido
ejecutar el 60.8% del mismo (un 77.9% en
Gráfica 15
Cantidad de actividades y período anual de duración
Un año, 90
Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en Sicoín
29 Puede verse con detenimiento los NOGS: 6170404, 6170137, 6170498 y 6600832, por ejemplo, en el portal de Guatecompras.
40
servicios personales y apenas un 2.7% en
propiedad, planta y equipo. Es evidente que no
tenía integrado su equipo de compras y nunca
había llevado a cabo un ejercicio de subasta
inversa. De hecho, Guatecompras reporta que
desde 2009 a 2016 el 89.2% de sus compras
se ha realizado mediante fraccionamiento
y/o adjudicación directa, y solo durante los
primeros siete meses de 2017 llevaba anulados
trece concursos de licitación por errores
internos en el levantamiento de ese proceso de
compra29.
Es así como de las 202 actividades restantes, el
44.5% tiene una duración de tan solo un año, es
decir, no trasciende debido a lo cambiante de la
planificación y por la incapacidad de realización
de los programas operativos. Nótese que tan
solo el 7.5% de actividades cumple cuatro
años, es decir, un período de gobierno, lo
cual evidencia un problema mucho mayor: los
partidos políticos electos llegan a gobernar sin
agenda de trabajo y sin implementar el plan
nacional de desarrollo en ausencia de un plan
institucional anual.
Cero años, 38 Tres años, 34
Siete
años,
2
Ocho
Cinco años,
Dos años, 49 Cuatro años, 18 años, 18 2

3.4 ANÁLISIS DEL GPSAN POR
GRUPO DE GASTO
La clasificación por destino económico permite
determinar la composición en relación con
el grupo de gasto. En este marco, a lo largo
del período 2009-2016 se identificó que, en
promedio, del GPSAN devengado predominó
principalmente el gasto en materiales e
insumos, con un 28.7% del total (Q1,945.4
millones), lo cual se explica por la relación
que este grupo de gasto presenta en todas
las entidades que prestan algún servicio o
asistencia y que requieren de ciertos materiales
y suministros, como provisión de alimentos
para las personas (lo cual representa el 41.9%
del total de este grupo de gasto); productos
medicinales y farmacéuticos (21.6% del total); y
abonos y fertilizantes (12.8% del total).
Por otro lado, de 2009 a 2016, más del 21.3%
del GPSAN se ha destinado, en promedio, a las
transferencias corrientes (Q1,112.3 millones); el
gasto en este grupo se compone principalmente
Gráfica 16
Guatemala: GPSAN devengado por distribución de gasto
100%
90%
80%
Porcentaje del GPSAN
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2009 2010
Servicios personales
Materiales y suministros
Transferencias corrientes
Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín
30 Lo cual se compone de las trasferencias monetarias condicionadas (TMC).
por las trasferencias a personas individuales,
con un 76.4% del total (Q850.7 millones),30 y las
transferencias a instituciones sin fines de lucro
(22.8% del total), que representan al menos
Q254.4 millones.
Los gastos devengados del citado período, en
servicios no personales, fueron en promedio
del 17.8% del total del GPSAN, con montos
que se destinaron en mayor proporción a los
servicios médico-sanitarios (44.0% del total
de este rubro, es decir, Q407.7 millones). Los
servicios personales —los cuales representan,
principalmente, las planillas que se pagan—
contribuyeron, en promedio, al 15.0% del
total del GPSAN, es decir Q781.9 millones en
los que se incluyen el pago de complementos
específicos al personal permanente, con
Q234.9 millones (30.0% del total de este grupo
de gasto), y el personal permanente, con Q127.8
millones (16.4% del total).
La tabla 6 indica, en principio, que el GPSAN
aumentó entre 2009 y 2016 solamente un
0.07%, al pasar de los Q4,893.9 a los Q4,930.3
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Años
Servicios no personales
Propiedad, planta, equipo e intangibles
Transferencias de capital
ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 41
 millones, pero su composición por grupo de
gasto demuestra que a lo largo de la serie
analizada se privilegió el incremento del
monto en servicios personales, los cuales
pasaron de representar cerca del 10.0% del
GPSAN en 2009, al 20.0%, en 2016 (Q1,103.5
millones). Esto puede explicarse por un
aumento de la cobertura de los programas
anteriormente descritos, en contraposición
de los incrementos en las adquisiciones de
materiales y suministros, que disminuyeron un
22.0% en 2016 en comparación con 2009, así
como las adquisiciones de propiedad, planta
y equipo, rubro que en 2016 fue tan solo una
décima parte de lo devengado en 2009.
3.5 ANÁLISIS DEL GPSAN POR
FUENTE DE FINANCIAMIENTO
¿Cómo se ha pagado todo el gasto en SAN
que se ha discutido con anterioridad? Para el
período 2009-2016 se observó que de las fuentes
de financiamiento en su momento devengado,
los recursos del Tesoro constituyen la mayor
fuente de financiamiento del GPSAN (50.3%,
en promedio, de 2009 a 2016). Entre estos
recursos se encuentran los ingresos corrientes
(los cuales corresponden a los impuestos)
que, en promedio para el período referido,
financiaron el 49.0% del GPSAN (Q2,570.9
millones), en donde la mayor parte se destinó al
MSPAS (59.9% del total de esta fuente, es decir,
Q1,542.1 millones). Le siguen el MAGA (14.9%
del total, lo que equivale a Q383.0 millones) y
el Mineduc (Q372.0 millones, para un 12.6% del
total).
Por otra parte, en ese mismo período, los
recursos del Tesoro con afectación específica31
representaron, en promedio, el 37.0% del
financiamiento total del GPSAN, en donde los
ingresos tributarios provenientes del IVA-Paz
reflejan un mayor aporte como porcentaje de
la estructura total de esta fuente (87.2%). De
esto, el Mineduc, las Obligaciones del Estado
a cargo del Tesoro y el Mides son las entidades
que reciben mayores contribuciones de este
rubro, con el 36.1, el 19.9 y el 19.6% (del total
del IVA–Paz), respectivamente.

Tabla 6
GPSAN por grupo de gasto en millones de quetzales: momento devengado
Descripción 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Servicios personales 488.46 496.62 579.40 590.81 901.45 1,000.41 1,094.82 1,103.56

Servicios no personales 799.12 961.79 815.88 894.69 945.28 1,028.60 1,134.05 828.09

Materiales y suministros 1,425.10 1,548.76 1,479.28 1,673.23 1,345.77 2,111.26 1,269.12 1,110.98

Propiedad, planta, equipo e

426.66 724.13 170.59 112.18 127.29 217.22 29.78 41.87
intangibles

Transferencias corrientes 1,047.66 1,220.36 1,033.56 1,257.56 1,078.27 1,202.14 764.46 1,294.14

Transferencias de capital 706.93 978.71 729.11 662.86 636.27 661.64 365.92 549.72

Activos financieros - 0.60 3.93 1.59 2.92 5.89 - -

Otros gastos - - - - - - 2.73 0.69

Asignaciones globales 0.01 0.40 5.24 13.20 8.23 8.28 2.22 1.32

Totales 4,893.94 5,931.37 4,816.99 5,206.12 5,045.49 6,235.44 4,663.10 4,930.37

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en Sicoín

31 Son aquellos recursos que en virtud de mandato legal se orientan a financiar específicamente determinados gastos de las instituciones
y entes (Minfín, 2013b).

42
 Gráfica 17
Guatemala: GPSAN por fuente de financiamiento
(2009-2016, como estructura porcentual): momento devengado
100%
90%
80%
Porcentaje del GPSAN
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2009 2010 2011
Recursos del Tesoro
Recursos propios de las instituciones
Crédito externo
Donaciones internas
Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín
También son importantes los cambios que
han sufrido los créditos externos. Estos
componentes fueron relevantes principalmente
en la fracción de 2009 a 2012, alcanzando
un total de Q1,890.2 millones; después de
dicho período disminuyeron notoriamente,
ya que pasaron de representar el 1.1% del
total del GPSAN, en 2009, al 0.6%, en 2016.
Las mayores asignaciones correspondieron
a los préstamos externos que se destinaron
a financiar principalmente los programas de
servicios de salud pública, fomento a la salud
y medicina preventiva y de prevención de la
desnutrición crónica del MSPAS (66.1, 17.5 y
10.4% del total de esta fuente de financiamiento,
respectivamente). Por su parte, las donaciones
externas representaron, en promedio para el
período 2009-2016, el 1.6 % del total de fuentes
de financiamiento aprobadas para el GPSAN.
3.6 ANÁLISIS DEL GPSAN POR
UBICACIÓN GEOGRÁFICA
En cuanto al GPSAN devengado per cápita
por departamento se tiene que, para el caso
del departamento de Guatemala, representó
2012 2013 2014 2015 2016
Años
Recursos del Tesoro con afectación específica
Crédito interno
Donaciones externas
un total de Q503.5 en el año 2009. Debe
aclararse que, en el caso particular de este
departamento, los datos en alguna medida
están sesgados debido a que en este lugar
se realizan compras nacionales para luego
distribuir los bienes y servicios en el interior
del país, sobre lo cual no existe registro
confiable. Hacia 2015, en términos reales per
cápita, el GPSAN devengado disminuyó en el
departamento de Guatemala, toda vez que en
ese año la cifra cayó a Q412.8 por persona . En
2009, en el caso de Santa Rosa, el presupuesto
destinado a la SAN por persona fue de Q176.0,
y sucesivamente de Q193.0 en Jutiapa, Q222.0
en Quiché y Q193.4 en Sololá. La gráfica 18
está compuesta por dos series, la primera de
las cuales representa el GPSAN per cápita para
el año 2009 y la segunda el GPSAN per cápita
para el año 2015.
De acuerdo con la gráfica anteriormente
presentada, resulta que no en todos los
departamentos hubo un incremento de este
monto, lo cual solo se dio en Santa Rosa, Jutiapa,
Sololá, Jalapa, San Marcos, Baja Verapaz,
Quetzaltenango y Chimaltenango, donde el
incremento por persona fue superior al 5.0% en
ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 43
 Gráfica 18
Ejecución per cápita anual en términos reales en quetzales a nivel departamental 2009 y 2015

250
Asignacion per capita anual en GTQ

200

150

100

50
232.4
222.0

203.8
244.6
203.6
256.9

169.3

222.1

163.5

152.8
168.6

168.5
158.2
160.5
146.9
152.2
166.8
144.7
120.9
144.3
155.2
130.2
143.0
128.2
125.6
125.5
132.5
193.4

186.9

186.5

183.5

188.9
173.3

170.3

121.8
201.3
193.0

217.5

177.6
176.0

105.6
267.6

0
sa

pa

lá

pa

go

az

eu

al

tla

z
pa

co

ue

ue
ch

ap

ul

ng

ng
s

té

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lo

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Ro

ap
re
tia

ca

ul
an

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éq
So

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na

na
Ja

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cu
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a

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ta

ja
Sa

Ch
Sa

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El

ch
To
tz

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Al

eh

Sa
ue

Su
Ch
Hu

Departamentos

Ejecución per cápita 2009 Ejecución per cápita 2015

Fuente: Icefi/Unicef, con base en las Ensmi 2008-2009 y Ensmi 2014-2015 y cálculos según metodología aplicada por el Sicoín

términos reales. Inclusive hay casos, como el el 44.0 y el 63.0%), con los asteriscos medianos;
de Alta Verapaz, uno de los departamentos más y las tasas menores (entre el 25.0 y el 44.0%),
golpeados por la desnutrición crónica, donde con los asteriscos pequeños. Es posible
el GPSAN devengado per cápita disminuyó un apreciar que el departamento de Guatemala
21.6%, así como en Zacapa y El Progreso, que es el único con mayor GPSAN devengado per
tuvieron reducciones significativas, del 16.0 y cápita (entre 2009 y 2015) y, a la vez, con menor
el 16.8%, respectivamente. DCI. También se hace evidente el incremento
del GPSAN devengado per cápita (entre 2009
En la misma línea de este análisis, los mapas y 2015) en el caso de algunos departamentos
demuestran de forma más directa cómo el del occidente (Quiché, Sololá y San Marcos),
GPSAN per cápita es reducido en el nivel al igual que del norte (Alta y Baja Verapaz) y
general y contrasta con las tasas de DCI que del oriente (Progreso, Chiquimula, Zacapa y
presenta cada departamento.34 En el mapa 3 Jalapa) del país —aunque en el caso de los
los colores rojos indican los lugares en donde departamentos del sur y el suroccidente no
el GPSAN devengado per cápita es muy bajo existió ningún cambio (excepto en Santa Rosa),
(menor que Q188 anuales); el anaranjado al igual que en Quetzaltenango, Totonicapán,
y amarillo representan un gasto per cápita Chimaltenango, Sacatepéquez, Izabal y Petén-.
intermedio (entre Q347 y Q188), y los verdes En buena medida esta ineficiencia del GPSAN
obedecen a los gastos más altos (entre Q509 se debió a al presupuesto para atender la
y Q347). En cuanto a las tasas de DCI, las más seguridad alimentaria y nutricional, que se
altas (mayores al 63.0%) se presentan con los dejó de ejecutar durante el período 2009-
asteriscos más grandes; las intermedias (entre 2016, el cual ascendió a los Q 8,442 millones.

34 Para este caso se utilizó el método de distribución por intervalos iguales, el cual permite visualizar en dónde se sitúa cada departamento
según los rangos establecidos del GPSAN per cápita, lo cual a su vez refleja mejor la concentración que presenta la mayoría de los territorios
en cuanto a los niveles bajos de ejecución del GPSAN.

44
 Mapa 1
Guatemala: Ejecución per cápita del GPSAN (2009) y acumulada (2009-2016), según
desnutrición crónica departamental

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en Sicoín

Gráfica 19
Comparación de los niveles de desnutrición crónica infantil por departamento (2009 y 2014)

80.0

R2= 0.8861

70.0 TOT
Desnutrición crónica infantil en 2014

60.0 JAL

QUE
50.0 BV

SAC
40.0
STR

30.0
IZA

20.0
20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0
Desnutrición crónica infantil en 2009

Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en las Ensmi 2008-2009 y Ensmi 2014-2015

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 45

 También es importante evidenciar el tipo de
análisis a nivel departamental presentado en
la gráfica 19, donde se observa que aquellos
departamentos por debajo de la línea de
regresión, como Totonicapán, Baja Verapaz,
Sacatepéquez e Izabal, han sido lugares donde
los niveles de desnutrición disminuyeron en
2014 en comparación con 2009. Por ejemplo,
en este último, el 40.4% de las niñas y niños
menores de cinco años padecía desnutrición
crónica en 2009, contra un 26.4% en 2014.
Nótese, en comparación con la gráfica anterior,
46
que los niveles del GPSAN per cápita lejos de
aumentar (lo cual ayudaría a comprender la
lógica de este comportamiento), disminuyeron.
En sentido contrario, hay departamentos como
Jalapa, Quetzaltenango y Santa Rosa que se
ubican por encima de la línea de regresión,
pero muestran mayores niveles de DCI, pese
a que los montos dirigidos a través del GPSAN
igualmente aumentaron.
 4.

©UNICEF

METODOLOGÍA PARA EL ANÁLISIS

DE LA EFICIENCIA DEL GPSAN
ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 47
 4 METODOLOGÍA PARA
EL ANÁLISIS DE LA
EFICIENCIA DEL GPSAN
La medición de la eficiencia del gasto
público destinado a seguridad alimentaria
parte de la utilización de herramientas
microeconométricas que buscan determinar
cuán eficiente ha sido dicho gasto en relación
con los resultados obtenidos en desnutrición
crónica.
La información utilizada en la medición
incluye una serie de gasto público destinado a
seguridad alimentaria (GPSAN) ejecutado por
el Gobierno Central durante el período 2009-
2017 y, en contraposición, los más recientes
indicadores en materia de desnutrición
obtenidos a partir de la Ensmi 2014-2015 y del
VI Censo nacional de talla en escolares 2015.
4.1 ESTIMACIÓN DEL GPSAN
Como un primer paso para implementar en
análisis de eficiencia del GPSAN fue obtener
estimaciones de éste, para lo cual se recurre
al Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoín)
a partir del generador de reportes, mismos
que contienen información presupuestaria del
gobierno central; el período que se seleccionó
fue 2009-2017. La estructura comprende una
serie de campos identificados por su respectivo
código:35
• Ejercicio fiscal o año
• Entidad
• Programa
• Subprograma
• Proyecto
• Actividad u obra
• Renglón
• Ubicación geográfica (desagregada hasta
municipio)
• Fuente de financiamiento
• Etapas presupuestarias (asignado,
modificado, devengado, etc.)
35 Se han conservado los códigos que identifican los diferentes campos de información con el fin de facilitar la manipulación, migración y/o
fusión de datos, sobre todo en el caso de aquellos que identifican la ubicación geográfica del gasto.
48
©UNICEF
La información descrita equivale a un total de
1,427,484 filas de información, sobre las cuales
se aplicó la siguiente clasificación:
Clasificación del GPSAN: Esta clasificación
de gasto toma como punto de partida la
metodología empleada en el documento
Protegiendo la nueva cosecha (Unicef, 2011),
elaborado en conjunto por el Fondo de las
Naciones Unidas para la Infancia (Unicef,
por sus siglas en inglés) y el Instituto
Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi).
En dicho estudio se desarrolló un modelo
econométrico de determinantes para identificar
cuáles son los aspectos biológicos, de servicios,
sociodemográficos y medioambientales que
influyen en la nutrición de niños y niñas. Se
intentó vincular los determinantes identificados
en el modelo econométrico con partidas de
gasto asociadas con ellos. Estas partidas de
gasto se agrupan en ocho ejes principales:
1. Gasto administrativo de la conducción de la
política en seguridad alimentaria
2. Programas de apoyo técnico y financiero a
pequeños productores agrícolas y atención
a hogares para garantizar el consumo de
alimentos
3. Acceso a servicios de salud preventiva y
salud materna e infantil
4. Atención a hogares a través de programas
de protección social
5. Programas de vivienda
6. Extensión de servicios de agua potable y
saneamiento
7. Atención a desastres por fenómenos
naturales
8. Programa de transferencias condicionadas
Es necesario hacer la salvedad que los reportes
de ejecución presupuestaria obtenidos del
Sicoín han mejorado su distribución territorial
solo en los últimos cuatro años. Esto se debe a
que en los años iniciales de la serie (2009-2012)
existían muchas partidas presupuestarias que
tendían a agruparse bajo categorías generales
como «multidepartamental», «multiregional» o
«multimunicipal».
Con la mejora en los procesos presupuestarios,
la utilización de categorías generales en la
distribución territorial del gasto ha disminuido
significativamente, lo cual favorece en gran
medida el análisis territorial de este. Por
ejemplo, de 2009 a 2012 existió entre el 13.5 y
el 31.0% del gasto público total que no pudo ser
atribuido a un departamento en particular. Sin
embargo, a partir de 2013 este problema solo
representó entre el 0.1 y el 0.2%.
4.2 METODOLOGÍA PARA MEDIR
LA EFICIENCIA DEL GPSAN
Si bien no existe una metodología definida o
definitiva para medir la eficiencia del gasto
público, en este caso se recurrió al análisis
envolvente de datos o Data Envelopment
Analysis (DEA, por sus siglas en inglés),
una herramienta de análisis no paramétrico
diseñada en 1957 y atribuida a M.J. Farrel (1957).
Una de las primeras aplicaciones se registra
en 1978, cuando Charnes y otros realizaron un
estudio para determinar el nivel de eficiencia
en que operaban los programas de educación
pública estadounidenses (Huguenin, 2012).
A nivel mundial, el método DEA cuenta con
un amplio y extenso campo de aplicación.
Thieme Jara (2005) destaca que su aplicación
posee miles de referencias, con una tasa
de crecimiento anual de utilización cercana
al 25.0%. Entre las revistas científicas con
mayor cantidad de artículos relacionados se
encuentran The European journal of operational
research, The journal of productive analysis y
The journal of operational research society, así
como publicaciones de diversos organismos
internacionales, ministerios y departamentos
de gobierno (Icefi, 2016).
La base teórica del modelo se sustenta en
técnicas de programación lineal mediante las
cuales se evalúa la eficiencia existente entre
los insumos utilizados (inputs -GPSAN-) y
los productos obtenidos (outputs -niñez sin
desnutrición crónica-) para cada una de las
unidades tomadoras de decisión o Decision
Market Units (DMU, por sus siglas en inglés).
En otras palabras «[…] el análisis DEA mide la
eficiencia relativa de cada DMU, comparándola
con todas las DMU de la muestra. Esta
eficiencia se calcula obteniendo la ratio de la
suma ponderada de todos los outputs y la suma
ponderada de todos los inputs» (Thieme Jara,
2005: 41). Como resultado, el modelo produce
un indicador de eficiencia Ø comprendido entre
cero (0), que representa la ineficiencia total, y
uno (1), que representa la eficiencia total o el
ciento por ciento de eficiencia.
En otras palabras, mientras más cercano sea a
uno el resultado, significa que más eficaz fue
el gasto público en seguridad alimentaria y
nutricional en disminuir la desnutrición crónica.
Si esto no sucede significa que si bien hubo
intervención estatal esta pudo ser insuficiente,
ineficiente y consecuentemente ineficaz en
disminuir la desnutrición crónica. También se
reconoce que el modelo tiene sus limitaciones
y se recuerda que los determinantes de este
flagelo son varios, los cuales no precisamente
dependen del gasto público.
La teoría económica, reconoce que,
dependiendo de la naturaleza y el enfoque
del análisis, el modelo puede orientarse en
dos principales formas. En primer lugar, debe
definirse el tipo de rendimiento a utilizar:
Rendimientos constantes a escala (CRS): Bajo
esta escala se asume que todo incremento
en la cantidad de inputs (gasto en seguridad
alimentaria) se traduce en un cambio o variación
igualmente proporcional en la cantidad de
outputs obtenidos (disminución desnutrición
crónica). Su aplicación es ideal cuando se sabe
que las DMU operan en una escala óptima
e igualitaria, es decir, que no hay variables
adicionales que determinen la disminución o
aumento de la desnutrición crónica infantil. En
términos del estudio significa que se esperaría
que un incremento del gasto público en
seguridad alimentaria tendría una disminución
igualmente proporcional en los niveles de
desnutrición crónica.
Rendimientos a escala variable (VRS): Bajo
esta escala se asume que todo incremento en
la cantidad de inputs se traduce en cambios
ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 49
 variables —o de distinta proporción— en los
outputs obtenidos. Su aplicación es ideal
cuando se sabe que las DMU operan en
escenarios complejos donde la disminución
de una variable no precisamente puede ser
atribuida a cambios en otra.
La gráfica 20 muestra los dos tipos de escala o
frontera para un modelo DEA. Por ejemplo, la
DMU correspondiente al punto B es eficiente
en los dos tipos de rendimiento (CRS y VRS)
debido a que su ubicación intersecta ambas
fronteras. Por su parte, los puntos A y C son
eficaces únicamente bajo un análisis VRS.
Finalmente, el punto D es ineficaz tanto en CRS
como en VRS. La diferencia entre sendos tipos
de rendimiento se debe a la escala. Si se desea
alcanzar eficiencia bajo CRS para los puntos
A y C es necesario modificar su escala, lo cual
implica modificar su tamaño, o bien, asegurar
que su producción se realice bajo las mismas
condiciones óptimas (competencia perfecta)
del punto B.
Gráfica 20
Fronteras de eficiencia DEA bajo rendimientos CRS y VRS
5
Producto (output)
3
2
1
A
-
- 1
Fuente: Icefi/Unicef (2017), con base en las Ensmi 2008-2009 y Ensmi 2014-2015
50
Por último, la ineficiencia observada en el punto
D (por ejemplo, atribuible a problemas de
gestión, planificación, focalización, entre otros)
necesita eliminarse, trasladándose al menos a
la frontera VRS, para lo cual existen dos posibles
soluciones: incrementar la cantidad de outputs
producidos con el stock de inputs dado, o
bien, mantener el nivel de outputs observado,
reduciendo el nivel de inputs utilizados. Esto
último ejemplifica claramente el segundo tipo
de orientación aplicable al modelo. Para ello,
existen dos formas:
Orientado hacia insumos (input oriented): En
este enfoque se busca el máximo de eficiencia,
minimizando la cantidad de insumos utilizados
para un nivel de producción dado. Indica en qué
medida una DMU puede reducir la cantidad de
inputs para un nivel dado de outputs.
Orientado hacia productos (output oriented):
En este enfoque se busca el máximo de
eficiencia, maximizando la cantidad de
Frontera CRS
C
Frontera VRS
B
D
2 3 4 5
Insumo (Input)
productos obtenidos para un nivel de insumos La eficiencia técnica (TEk) de la DMU k es
dado. Indica en qué medida una DMU puede maximizada bajo dos condiciones. Primero, los
aumentar la cantidad de outputs obtenidos pesos aplicados a los inputs y outputs de k no
para un nivel dado de inputs. pueden generar un puntaje de eficiencia mayor
a 1 para cada una de las DMU analizadas. Y
Según Huguenin (2012), la orientación segundo, el peso tanto de los inputs como de los
del modelo dependerá del control que el outputs no puede ser negativo. De esa cuenta,
tomador de decisión (DMU) posee sobre los el siguiente problema de programación lineal
inputs y outputs, así como de la restricción debe ser resuelto para cada DMU analizada:
presupuestaria y de variables exógenas, entre
otros. Por ejemplo, en una escuela privada
el director del establecimiento posee mayor
control sobre la cantidad de maestros (input)
que sobre la cantidad de alumnos que se
inscriben en el ciclo escolar (output); para Sujeto a:
este caso —y dado el carácter privado de la
enseñanza—, el enfoque input oriented es más
apropiado.

En materia de política pública, la dotación

de insumos (inputs) posee un alto grado de
garantía o suministro constante a lo largo
del tiempo (por ejemplo, un nivel dado de
maestros, escuelas, médicos y hospitales). Por
lo tanto, es muy probable que el objetivo del
funcionario público se centre en maximizar
los resultados obtenidos (mayor matriculación
y más pacientes atendidos) con el nivel de
insumos disponible; para este caso —y dado el
carácter de las políticas públicas—, el enfoque
output oriented es más apropiado.
Este problema de programación lineal puede ser
tratado siguiendo los dos diferentes enfoques
descritos anteriormente. En el modelo output
oriented, se maximiza la suma ponderada de
outputs manteniendo los inputs constantes. En
el modelo input oriented, se minimiza la suma
ponderada de inputs manteniendo los outputs
constantes.36

En cuanto a su notación, el modelo parte de la Como toda herramienta, el método DEA posee
medición de la eficiencia técnica (Huguenin, tanto ventajas como desventajas en cuanto
2012), la cual se compone de: a su implementación, entre las cuales cabe
mencionar:

Ventajas
• No necesita establecer una forma funcional
determinada entre inputs y outputs
Donde: • Puede considerar distintas unidades de
medida (no requiere homogeneidad)
Eficiencia técnica de la DMU k usando m
• Analiza varios inputs y outputs
inputs para producir s outputs
simultáneamente
Cantidad de outputs r producida por la
• Identifica la deficiencia existente en inputs y
DMU k.
muestra la posible mejora en outputs
Cantidad de inputs i consumida por la
• Permite un análisis bajo diferentes tipos de
DMU k
retornos a escala
Peso del output r
• Permite el cálculo de eficiencia en ausencia
Peso del input i
de precios
Número de DMU a evaluar
Número de outputs
Número de inputs
36 El desarrollo de cada uno de estos modelos, desde su forma básica, método dual y adición de variables de holgura, puede verse con
mayor detalle en Huguenin (2012: 48-62).

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 51

 Desventajas
• Los resultados están en función de los inputs
y outputs considerados por el evaluador
• Ausencia de contrastes en parámetros
particulares
• Dificultad de inclusión y tratamiento de
variables exógenas
• La eficiencia obtenida es relativa y no
representa la eficiencia teórica
• Divergencias en la definición de inputs y
outputs
Esta información fue analizada mediante la
técnica conocida como Data Envelopment
Analysis o análisis envolvente de datos (DEA,
por sus siglas en inglés); es decir, modelos
de programación lineal no paramétricos
orientados a evaluar la eficiencia de los
insumos (inputs -gasto público en seguridad
alimentaria-) en relación con los resultados
obtenidos (outputs -número de niños y niñas
menores de 5 años sin desnutrición crónica-).
Un ejemplo de la aplicación de esta
metodología para medir la eficiencia de
del gasto público dirigido a la niñez lo
encontramos en Guyana (United Nations
International Children´s Emergency Fund
-UNICEF Guyana´s Country Office, 2017),
donde se aplicó utilizando como ouputs la tasa
de matriculación básica y secundaria, así como
el promedio de los alumnos en matemática,
inglés y ciencia, mientras que se utilizó como
input el logaritmo natural del gasto en salarios,
el gasto en subvenciones y otros gastos;
teniendo como resultado que de 53 escuelas
evaluadas solamente una de ellas utilizaba su
presupuesto de manera más eficaz, las otras 52
escuelas podrían alcanzar mejores resultados
con la asignación actual de presupuesto que
tienen.
Los detalles de los modelos para el caso
guatemalteco y circunscrito al ámbito de
la seguridad alimentaria y nutricional se
describen a continuación:
Los resultados que se muestran a continuación
han sufrido una modificación con relación
al informe remitido anteriormente. Esta
modificación tiene que ver con la variable
elegida como output. En este informe se utiliza
52
el valor absoluto de los NNA sin desnutrición
por departamento como output. Este cambio
permite obtener una mejor aproximación a los
puntajes de eficiencia ya que se ajusta de mejor
forma la suma ponderada de los outputs en la
función objetivo. De esta forma, los resultados
que siguen sufren modificaciones, sin
embargo, las mismas no alteran conclusiones
estructurales del documento. Asimismo, se
excluyen las estimaciones municipales por los
siguientes motivos:
1. El modelo municipal se intentó realizar con
datos del censo escolar de talla y peso del
Mineduc que, aunque es un censo, solo mide
el estado nutricional de los niños y niñas de
primero a tercer grado de primaria y algunos
de la preescolar. Por lo tanto, no es un dato
representativo para toda la niñez del país, pues
refleja el estado nutricional solo de quienes
asisten a la escuela.
2. La desagregación presupuestaria municipal
podría no reflejar de buena forma la distribución
de GPSAN a ese nivel de detalle.
3. En general puede argumentarse que, tanto los
datos arrojados por la ENSMI 2014-2015 como
la desagregación presupuestaria territorial
obtenida de Sicoin, tienen más confiabilidad
cuando se tratan a nivel departamental.
4.2.1 MODELO ESTIMADO
Una vez establecida la metodología e
identificados los inputs (agregado del gasto
público en seguridad alimentaria) y outputs
(número de niños y niñas sin desnutrición
crónica) a evaluar, se procedió a plantear un
modelo con desagregación territorial a nivel
departamental. La tabla 3 sintetiza las variables
utilizadas, así como las ventajas y desventajas
identificadas en el uso de este modelo.
Asimismo, el modelo aplicado es orientado
a los outputs, es decir, se maximiza la suma
ponderada de outputs manteniendo los inputs
constantes. Se asumieron rendimientos
variables a escala con el objetivo de explicitar
que para un nivel dado de inputs se obtienen
cambios variables —o de distinta proporción—
en los outputs obtenidos. Finalmente, tal y
como se explicó en la metodología, el modelo
generará un puntaje de eficiencia para cada
uno de los departamentos considerados,
en esa medida, este puntaje de eficiencia
será relativo, esto implica que el modelo
seleccionará aquellos departamentos que sean
más eficientes en el uso de los recursos y a
estos se les asignará un puntaje de 1 o 100%
de eficiencia, luego los demás departamentos
serán comparados con los más eficientes
para asignarles su correspondiente puntaje de
eficiencia.

Tabla 7
Modelo de análisis envolvente de datos
Variable Definición Estimación Desagregación Ventajas Desventajas
GPSAN estimado
mediante
clasificación
GPSAN total
de reportes La serie de GPSAN
acumulado durante
de ejecución considerada,
el período 2011 - Existen variables
Input presupuestaria Departamental permite vincular
2014, expresado exógenas
de Sicoín, la inversión
en millones de (agrícolas,
correspondiente a acumulada que se
quetzales corrientes socioeconómicas,
cifras devengadas, realizó desde el
para el período 2011 condiciones
año de nacimiento
- 2014 de vida, etc.)
de los niños y
que ejercen
Cálculo realizado niñas, a quienes
influencia sobre
considerando el teóricamente
la desnutrición y
porcentaje de corresponden
no son capturadas
Cantidad de niños desnutrición crónica los resultados
en el modelo
y niñas menores reportado por la de desnutrición
debido a limitantes
Output de cinco años Ensmi 2014 - 2015 y Departamental crónica
metodológicas
sin desnutrición la cantidad de niños presentados en la
crónica en 2015 y niñas menores de Ensmi 2014 - 2015
cinco años mediante
proyecciones del
INE, 2015

Para realizar el corrimiento de los modelos descritos se utilizó el programa STATA, tomando como referencia el paquete programático
desarrollado en 2010 por J. Jong-Bae y Choonjoo Lee, de la Universidad Nacional de Defensa de Corea (Ji, 2010). Asimismo, el
documento elaborado en 2012 por la Escuela de Administración Pública de Suiza (Huguenin, 2012), desarrollado por Jean-Marc
Huguenin, el cual permitió definir la orientación y tipos de análisis incluidos.

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 53

5.

©UNICEF

APROXIMACIÓN DE LA EFICIENCIA
DEL GASTO PÚBLICO EN SEGURIDAD
ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL
54
 5
APROXIMACIÓN DE LA
EFICIENCIA DEL GASTO
PÚBLICO EN SEGURIDAD
ALIMENTARIA Y
NUTRICIONAL

©UNICEF

En materia de gestión pública, existen tres en la gráfica 21, la cual se puede explicar, así:
objetivos que toda política y hacedor de política en departamentos como Sacatepéquez con
deben tomar en cuenta al momento de diseñar, un GPSAN acumulado entre 2011 a 2014 de
planificar y ejecutar recursos orientados a la Q252.0 millones el número de niñas y niños
solución de una problemática: economicidad, menores de cinco años sin desnutrición
eficacia y eficiencia (Cepal, 2000). En países crónica fue de aproximadamente 20,597, en
como Guatemala —con altos niveles de Izabal esos valores son de Q363 millones y
pobreza y bajo gasto público—, este último 38,329, respectivamente. De igual manera en
término adquiere una connotación especial e Guatemala de Q6,363 millones y 244,333 niñas
imprescindible en toda política pública, pues y niños menores de 5 años.
de la mejor utilización de los escasos recursos
públicos disponibles depende la posibilidad de Este tipo de planteamiento invita a sugerir
contribuir al bienestar de una población que es que la frontera que deben alcanzar todos los
mayoritariamente pobre. Este tipo de análisis demás departamentos con sus asignaciones
empieza calculando la frontera de posibilidades presupuestarias (o con mayores) tendrá ciertos
de producción del GPSAN, tal cual se muestra límites: “la frontera de producción del GPSAN”

Gráfica 21
Guatemala: Frontera de eficiencia del GPSAN
(Cantidad de niños y niñas y millones de quetzales)

300,000

Sacatepéquez
Izabal Guatemala
Cantidad de niños sin desnutrición crónica

250,000

Escuintla
200,00

Alta Verapaz
150,000

100,000

Huehuetenango
50,000 Quiché
Frontera de
eficiencia
Sololá
0
1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000
GPSAN acumulado (Q millones)

Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín y Ensmi 2014-2015

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 55

 La evaluación de eficiencia realizada mediante
la utilización del GPSAN (input) y los
resultados en materia de desnutrición (output)
brindan una panorámica desde la perspectiva
departamental que no es del todo alentadora
(véase mapa 2).
Si se considera el número de niños y niñas
no desnutridos reportados por la Ensmi 2014-
2015 (DEA departamental), los resultados
indican un promedio de eficiencia nacional
del 72.0%. Sin embargo, existen al menos dos
departamentos en donde el nivel de eficiencia
no supera el 50.0%: Totonicapán y Sololá, con
un rango que oscila entre el 31.0 y el 41.1%.
Estos departamentos, a la vez, se encuentran
entre los que tienen más alta prevalencia de
desnutrición en el país. Esto significa que el
GPSAN no está teniendo el resultado deseado
en las áreas más afectadas, lo cual puede
Mapa 2
Guatemala: Eficiencia del GPSAN versus resultados en desnutrición crónica
(Input = GPSAN per cápita 2011-2014; output = porcentaje de niñez sin desnutrición crónica)
deberse a fallos en la formulación, priorización
y territorialización de las políticas públicas, o
bien, a ciertos factores exógenos.
El mayor nivel de eficiencia se concentra en
al menos cinco departamentos, entre ellos
Escuintla, Alta Verapaz, Guatemala, e Izabal,
con un nivel del 100.0%, y Sacatepéquez,
con un 96.0%.37 Bajo ninguna circunstancia
debe confundirse lo anterior con que
dichos departamentos lograron erradicar la
desnutrición crónica, pues, aunque Alta Verapaz
sea totalmente eficiente en el uso de los recursos
disponibles actualmente, aún posee un 50%
de su niñez en desnutrición. El indicador en
realidad muestra que la eficiencia del GPSAN
ha alcanzado su nivel máximo. Por lo tanto,
rescatar a la niñez que aún posee desnutrición
amerita, per se, una mayor asignación de
recursos, acompañado de estrategias que

Fuente: : Icefi/Unicef, con base en Sicoín y Ensmi 2014-2015

37 Los resultados de la eficiencia departamental pueden verse con mayor detalle en el anexo.

56
puedan aminorar los efectos negativos
sobre SAN de otros factores relevantes que
no necesariamente impliquen aumento de
GPSAN, tal como una mayor coordinación y
planificación de las intervenciones.
Entre los aspectos controlables por los
hacedores de política pública para el éxito
o fracaso de las mismas se encuentra la
territorialización. Como ejemplo de ello cabe
citar el programa «Comedores Seguros»,
ejecutado por el Ministerio de Desarrollo Social
(Mides) y cuya finalidad es proveer acceso
a raciones alimenticias de bajo costo para
población vulnerable a inseguridad alimentaria.
De las 2.4 millones de raciones provistas
durante 2015, el 62.4% fueron entregadas en
el departamento de Guatemala, uno de los
menos pobres y menos desnutridos del país.
Posiblemente el impacto de este programa
hubiese sido más provechoso si se hubiera
desarrollado en Totonicapán, el departamento
con mayor desnutrición en el país.
Existen otros factores que guardan estrecha
relación con el grado de eficiencia, por
ejemplo, la pobreza. La gráfica 22 muestra que
los departamentos más pobres tienden a ser
los menos eficientes en reducir la desnutrición
crónica, a pesar, que en muchos se incrementó
el gasto público en seguridad alimentaria. Esto
Gráfica 22
Guatemala: Relación entre eficiencia y pobreza (en porcentajes)
1.00
0.90
0.80
Índices de eficiencia DEA
0.70
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
R2= 0.2896
0.0 10.0
Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín y Ensmi 2014-2015
puede deberse a que ellos registran los más
altos índices de desnutrición y, por lo tanto,
reducir significativamente la desnutrición
constituye un reto mayúsculo en comparación
con los departamentos menos pobres. La
pobreza conlleva a una serie de factores que
dificultan aún más el logro de un impacto
positivo en la desnutrición a través del GPSAN,
es decir, debe ser una estrategia multicausal.
Para ejemplificar de mejor manera esta
aseveración es necesario revisar algunos
de los resultados derivados de la Encuesta
de condiciones de vida 2014 (Encovi 2014).
En cuanto al lugar que se habita, de los 1.6
millones de viviendas en condición de pobreza
contabilizadas, al menos 45.7% utilizan la tierra
como material predominante del piso; el 31.3%
no cuenta con conexión a una red de distribución
de agua; y el 75.0% no está conectada a una
red de drenaje, lo cual tiende a incrementar el
riesgo de contraer enfermedades transmisibles
asociadas con la desnutrición.
La Encovi 2014 también refiere que de los
283,871 niños y niñas menores de cuatro años
que padecieron diarrea solo el 50.4% buscó
atención en alguna dependencia del sistema
público de salud. Por su parte, el 33.6% recibió
tratamiento en casa, principalmente por la
madre, padre o algún miembro del hogar.
20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0 100.00
Porcentaje de pobreza general
ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 57
 En los casos restantes, la atención se prestó
principalmente en clínicas privadas, farmacias,
entre otros.38 Si bien estos casos corresponden
a niños y niñas en condiciones de pobreza,
llama la atención que solo en la mitad de ellos
se acudió a la red pública de servicios de salud,
legando una parte importante de la atención
al tratamiento no especializado en manos de
los padres, madres o encargados. En el peor
de los escenarios, esta situación puede elevar
el riesgo de muerte del niño o niña ante casos
de infecciones severas que necesitan un
tratamiento de mayor especialización.
Los factores antes descritos son algunos de los
asociados con la compleja realidad en que viven
las personas pobres. Para que la política pública
tenga un efecto sustancial en la disminución
de la desnutrición, es necesario resolver
paralelamente los problemas estructurales
que perpetúan la pobreza y la desigualdad. Las
últimas dos Encovi, de los años 2006 y 2014,
evidencian que la pobreza general y la extrema
registran un incremento de 8.1 puntos cada
una, tras haber pasado de 51.2 a 59.3 y de 15.3
a 23.4 puntos, respectivamente. De continuar
una tendencia al alza, es previsible registrar en
futuras mediciones una baja en los indicadores
asociados con la eficiencia.
Pese a que una de las desventajas del análisis
utilizado para medir eficiencia (DEA) se refiere
a la dificultad de incluir y dar tratamiento a
variables exógenas39, los resultados obtenidos

Mapa 3
Guatemala: Cambios potenciales en desnutrición departamental
(Porcentajes de desnutrición crónica según escenario)

Fuente: : Icefi/Unicef, con base en Sicoín y Ensmi 2014-2015

38 Un 6.7% en farmacias; 3.8% en clínicas privadas; 2.8% en casa de quien lo atendió; 0.7% en el IGSS; 0.4% en hospitales privados, y
1.6% en otros no identificados.
39 Por ejemplo, pobreza, desigualdad, etc.

58
muestran que para aquellos departamentos en imprescindible revisar las distintas políticas
que la eficiencia no alcanzó el ciento por ciento públicas encaminadas a la solución del
existe un espacio hipotético de mejora en hambre en la niñez; priorizar de mejor manera
cuanto a los resultados de desnutrición crónica las intervenciones; contar con información
analizados. La potencialidad más significativa estadística sólida y confiable (entre esta,
se registra, naturalmente, en aquellos la urgente necesidad de actualizar el censo
departamentos con la menor eficiencia; por poblacional, ya en marcha), y elevar con
ejemplo, al año 2014, Huehuetenango tenía carácter de urgencia nacional las estrategias
un nivel observado de desnutrición crónica y programas dirigidos a mitigar este mal que
del 67.7%, pero dada la cantidad de recursos afecta a la mitad de nuestra niñez.
invertidos en el combate y disminución de
este flagelo, pudo haber llegado a tener 57.7% Por último, para finalizar de comprender en qué
de sus niñas y niños con desnutrición crónica, consiste el análisis de eficiencia del GPSAN se
situación que no se dio porque la utilización de presenta la gráfica 23, en la que se agregan las
los recursos departamento no fue tan eficiente tasas de desnutrición crónica en 2009 y 2014, así
como en otros y como se muestra en el mapa como la tasa de “desnutrición potencial” debido
2, estuvo en un rango de 60% a 70%, muy al monto de recursos públicos invertidos para
alejado de niveles de eficiencia del 97% como esta finalidad, en esos departamentos. Tómese
fue en el caso de Sacatepéquez y cuyo nivel como ejemplo el caso de Quiché, donde los
de desnutrición crónica en 2014 fue de 42.4% resultados presentados por la ENSMI 2014-
y el potencial máximo al cual pudo llegar era 2015 muestran un porcentaje de desnutrición
de 40.6%. Basándose en la lógica del análisis crónica del 68.7%. Los resultados del análisis
en este último caso además de mejoras en la de eficiencia sugieren que este departamento
gestión de los recursos, también se requieren tuvo el potencial de presentar un menor nivel
mayores niveles de GPSAN. de desnutrición crónica cercano al 54.1%, dado
el nivel de GPSAN acumulado de 2011 a 2014,
Los resultados presentados permiten sin embargo estuvo por encima en 17.3 puntos
dibujar escenarios de potencialidades en el porcentuales.
GPSAN. Para lograr un verdadero impacto es

Gráfica 23
Relación entre el GPSAN per cápita y los niveles de desnutrición crónica en menores de cinco años para
2009 y 2014, así como potencial

600.0 90
80
GPSAN per cápita

500.0 Porcentaje de DCI

70
400.0 60
50
300.0
40
200.0 30
20
100.0
10
0 0
Guatemala

Santa Rosa

Jutiapa

Quiché

Sololá

Zacapa

Alta Verapaz

Jalapa

El Progreso

San Marcos

Chiquimula

Huehuetenango

Baja Verapaz

Quetzaltenango

Petén

Retalhuleu

Totonicapán

Chimaltenango

Izabal

Escuintla

Suchitepéquez

Sacatepéquez

Ejecución per capita 2009 Desnutrición crónica 2009 Desnutrición potencial

Ejecución per capita 2015 Desnutrición crónica 2015

Fuente: Icefi/Unicef, con base en las Ensmi 2008-2009 y Ensmi 2014-2015 y cálculos según metodología aplicada por el Sicoín

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 59

 CONCLUSIONES
Algunos planes, programas y proyectos que buscan garantizar la seguridad alimentaria y
nutricional no alcanzan a ejecutar (devengar gastos) en su totalidad, es decir, en relación al gasto
que se les ha asignado; en el caso de Guatemala, desde 2010 no se logra ejecutar el 100.0% del
GPSAN asignado, llegándose a niveles mínimos en 2013, con el 76.1%, y en 2015, con el 80.3%. En
términos del bienestar de la niñez y la adolescencia esto se ha visto traducido en una menor oferta
pública en sectores sensibles como nutrición, salud y educación (entre otros).

En Guatemala para 2015 y 2016 los montos asignados a GPSAN se redujeron constantemente
en comparación con 2014, cuando ascendían a Q6,627.9 millones, para luego pasar a Q5,528.9
millones en 2016. En adición, los ministerios que guardan una vinculación más directa con el
acceso a la seguridad alimentaria de la niñez guatemalteca, Salud, Educación, Desarrollo Social,
planificaron durante el período analizado un total de 290 actividades, de las cuales 38 nunca fueron
ejecutadas.

Actividades y programas públicos bien planificados y coordinados generan mejores resultados

en el nivel de bienestar de la población. En el caso de este estudio se determinó que si bien la
desnutrición crónica disminuyó cerca de tres puntos porcentuales entre 2009 y 2014, pudo haberse
logrado más, es decir, el estudio refleja que hay espacios para optimizar y alcanzar mejores
resultados, sin recurrir a incrementos de GPSAN. En este sentido, el caso de Quiché, donde los
resultados presentados por la ENSMI 2014-2015 muestran un porcentaje de desnutrición crónica
del 68.7%, la eficiencia sugiere que este departamento tuvo el potencial de presentar un menor
nivel de desnutrición crónica, cercano al 54.1%, dado el nivel de GPSAN acumulado de 2011 a 2014,
sin embargo, los resultados estuvieron muy por encima.

El promedio de eficiencia en los departamentos fue del 72.0%, llamando la atención que en
Totonicapán y Sololá, departamentos que tienen de las más altas prevalencias de desnutrición
crónica en el país, la eficiencia no llega a ser el 50%, ubicándose en 31% y 41.1%, respectivamente.
Esto significa que el GPSAN no está siendo eficiente en algunas áreas de las más afectadas por
este flagelo, lo cual puede deberse a fallos en la formulación, priorización, territorialización,
coordinación vertical u horizontal de las políticas públicas, o bien, a factores exógenos. A este
último respecto debe señalarse que el método en el que se basa el análisis de eficiencia aquí
presentado tiene sus limitaciones, sobre todo porque resulta difícil incorporar al análisis variables
de entorno, aunque no por ello, imposible, tal como la pobreza, la desigualdad, etc.

Si bien existen departamentos con el ciento por ciento de eficiencia, tal como Escuintla, Alta
Verapaz, Guatemala, e Izabal, ello no significa que dichos departamentos hayan logrado erradicar
la desnutrición crónica, sino más bien que la lucha contra este problema social fue más eficiente,
respecto de otros departamentos. Por lo tanto se debe hacer hincapié que para rescatar a la
niñez que aún posee desnutrición amerita, per se, una mayor asignación de recursos, a la vez de
estrategias que puedan aminorar los efectos negativos sobre SAN de s factores relevantes que no
necesariamente impliquen aumento de GPSAN.

Mejores resultados pueden lograrse con la optimización del GPSAN, sin embargo esto no es
suficiente para la lucha y erradicación contra la desnutrición crónica en el medio plazo; también
se requieren aumentos de dicho gasto, tal como lo expresa el caso del departamento de
Suchitepéquez, cuya eficiencia fue del 97%, logrando, en 2014, un nivel de desnutrición crónica del
42.4%, sin embargo, el potencial máximo al que pudo llegar se situaba en torno al 40.6%, esto es,
aproximadamente 2 puntos porcentuales por debajo de lo observado.

60
RECOMENDACIONES
Compromisos para cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Durante 2017 se realizó
en las Naciones Unidas el foro de seguimiento al financiamiento para el desarrollo, en el cual
Guatemala participó reconociendo, en principio, que se necesita no solo de más cooperación
internacional, sino también se requiere alcanzar un pacto fiscal para incrementar los recursos
estatales que permitan financiar los ODS. Es entonces necesario iniciar un diálogo con la finalidad
de que en 2030 la mayoría de objetivos sean alcanzados. Pero este diálogo no necesita únicamente
de los esfuerzos que pueda hacer la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
(Segeplán), sino también el Ministerio de Finanzas Públicas (Minfín) y la Superintendencia de
Administración Tributaria (SAT), que en el último ejercicio de planificación presupuestaria (2018)
proyectó aumentar la carga tributaria un uno por ciento en el año 2022. Si bien a Guatemala le
tomó veinte años reducir diez puntos porcentuales la desnutrición crónica, a este ritmo tomaría 90
años eliminarla del país.

Reforma fiscal para el gasto público. En Guatemala, las reformas en materia fiscal se han enfocado
en los ingresos tributarios (por razones obvias); sin embargo, es necesario emprender reformas
también en el gasto público, sobre todo con las rigideces que este tiene. Si bien ello significa en
primera instancia reformar algunas leyes ordinarias como la ley del IVA, también debe discutirse
reformas constitucionales como las asignaciones para el deporte, las cuales han sido señaladas
en múltiples ocasiones de opacidad y corrupción. Es preciso considerar que estos fondos podrían
tener mayor impacto para el país si se utilizaran en garantizar la seguridad alimentaria y nutricional.

Mejora en las adquisiciones del Estado. El Ministerio de Finanzas Públicas (Minfín) en coordinación
con la Contraloría General de Cuentas (CGC), debe capacitar a los funcionarios públicos de las
unidades ejecutoras de entidades relacionadas con la niñez y adolescencia para evitar la no
realización de sus planes operativos anuales. Tanto la suficiencia como la calidad del gasto público
deben ser variables paralelas a la transparencia y agilidad con las cuales el Estado realice sus
compras. Es importante, en este sentido, además, realizar una reforma integral y participativa de
la legislación relacionada y tender a un sistema de compras del Estado Guatemalteco, sistema
hasta ahora, inexistente.

Programación y coordinación de las políticas públicas. Mejoras en la eficiencia del GPSAN pueden
derivarse de incrementar la capacidad institucional del país en cuanto a formulación, planificación,
programación, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas, con énfasis en lo
territorial. Por ello es importante que la Segeplán sea fortalecida, siendo una acción para ello
reformar la Ley el Organismo Ejecutivo para que esta Secretaría no fuese de consejería solo a
la Presidencia, sino al Consejo de Ministros y tenga capacidad rectora. Adicionalmente, estas
capacidades deben trascender al ciclo político, para lo cual es importante una nueva ley de servicio
civil que, en cierto sentido, blinde a los técnicos no solo planificadores, sino a todos los cuerpos
técnicos del sector público.

Mayor profundización del análisis. Los resultados de eficiencia aquí mostrados dan luces sobre
mejora de espacios de eficiencia, sin embargo, como se apuntó, hay elementos exógenos que
resulta difícil integrar al análisis, con lo cual, es prudente realizar estudios de caso de mayor calado
analítico, que superando las limitaciones analíticas del DEA, persigan el propósito de avanzar en la
comprensión del fenómeno y realizar intervenciones que finalmente aporten eficientemente hacia
la erradicación de la desnutrición crónica en el país.

Cultura de monitoreo y evaluación de políticas públicas. En un contexto de Gestión por Resultados

y de Presupuesto por Resultados, es necesario la creación de un sistema de evaluación de políticas
públicas en el país, para ello es necesario, como mínimo, el establecimiento de una legislación,
en la cual se indiquen la institucionalidad, los recursos públicos que se destinarían al sistema,
así como las grandes líneas para la implementación del monitoreo y la evaluación de la política
pública en Guatemala.

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Anexos

1.1 Presupuesto vigente y devengado del GPSAN departamental, multidepartamental y regional (cifras en millones de quetzales)
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Departamentos
Vigente Devengado Vigente Devengado Vigente Devengado Vigente Devengado Vigente Devengado Vigente Devengado Vigente Devengado Vigente Devengado Vigente

Alta Verapaz 177.32 159.88 481.82 448.43 454.03 328.82 237.05 222.23 366.79 280.06 401.15 353.28 377.32 271.69 391.72 341.87 285.48

Baja Verapaz 73.73 66.24 109.89 107.51 110.18 88.47 71.22 67.40 127.00 108.09 126.73 110.12 97.32 77.32 124.86 107.07 102.70

Chimaltenango 73.07 69.98 136.75 127.86 151.05 141.27 133.74 129.30 164.21 151.42 167.00 137.54 157.59 126.82 162.24 139.79 137.03

Chiquimula 69.69 65.19 139.60 135.57 116.16 109.13 93.70 86.04 140.40 116.53 154.35 134.53 117.67 90.31 130.48 107.85 140.62

El Progreso 9.42 34.04 56.48 54.49 63.31 55.29 43.96 42.41 66.29 54.34 70.53 56.75 55.74 40.48 60.49 53.29 66.29

Escuintla 107.23 95.89 166.01 155.36 168.50 148.65 123.58 118.23 177.05 168.54 201.78 180.63 146.97 125.17 159.56 125.15 158.38

Guatemala 1,759.48 1,553.23 1,114.96 991.96 1,235.18 1,091.26 1,406.23 1,227.96 1,660.25 2,920.02 2,576.84 2,644.75 1,826.80 1,874.18 1,533.68 3,121.69
2,435.48

Huehuetenango 223.08 204.97 397.84 378.88 327.39 307.10 231.87 218.36 431.06 391.02 427.19 375.41 352.10 276.12 354.32 301.65 303.28

Izabal 68.46 61.06 104.84 99.44 204.15 98.25 77.33 69.25 108.38 90.71 120.37 104.83 110.85 76.13 117.81 98.85 135.74

Jalapa 56.77 51.09 124.35 119.36 96.42 93.17 58.38 54.16 97.20 89.79 123.80 104.64 123.67 85.24 125.59 104.86 109.81

Jutiapa 89.29 81.42 156.99 150.49 168.29 122.50 103.24 89.71 168.62 157.57 188.21 167.15 197.72 140.79 215.45 166.41 179.24

Peten 110.13 93.15 158.79 152.24 152.53 147.32 179.87 130.53 170.47 156.78 195.10 172.34 189.95 151.47 206.56 190.93 170.32

Quetzaltenango 91.55 79.68 161.39 154.48 172.15 154.61 204.04 193.12 293.78 211.25 251.88 218.90 239.66 186.66 265.67 242.77 246.17

Quiche 206.60 197.78 405.55 393.35 299.13 286.09 227.33 216.35 334.16 308.10 410.41 369.75 379.04 303.81 382.64 346.45 321.47

Retalhuleu 50.70 42.72 62.71 59.69 84.03 74.96 62.55 60.16 102.80 92.52 102.82 86.80 98.99 64.96 102.20 90.38 100.26

Sacatepéquez 43.08 40.20 55.28 51.93 88.95 53.60 74.29 61.79 82.61 68.91 83.46 67.24 84.83 53.61 88.10 64.28 86.17

San Marcos 169.96 159.05 329.21 318.60 292.21 276.18 202.74 194.19 323.09 305.45 425.95 346.39 363.38 255.43 369.92 300.30 305.73

Santa Rosa 65.10 58.90 121.32 116.71 122.79 114.95 83.61 79.01 134.19 125.71 170.20 152.12 156.28 128.68 155.62 128.32 129.69

Sololá 103.54 79.51 220.62 207.24 166.33 145.77 115.43 106.20 172.33 148.10 182.60 152.51 179.30 128.45 176.35 156.34 137.56

Suchitepéquez 72.36 61.85 108.93 102.92 144.05 136.22 95.53 91.99 180.22 154.48 162.31 140.06 129.60 91.49 146.71 134.57 162.96

Totonicapán 82.15 74.67 146.43 138.00 110.39 104.57 87.63 84.40 143.69 125.99 129.18 112.33 119.94 99.76 127.64 117.67 120.81

Zacapa 65.91 52.77 102.79 95.64 98.42 91.65 89.93 84.91 89.75 68.50 127.50 106.83 109.54 61.77 91.07 77.89 93.00

Total 3,798.62 3,383.27 4,862.56 4,560.16 4,825.62 4,169.83 4,003.24 3,627.70 6,309.57 5,034.11 7,142.55 6,226.98 6,432.22 4,662.95 5,829.19 4,930.37 6,614.41
 1.2 Variables analizadas en el modelo departamental
Variables de control Input Output Resultados

Potencial
ID Departamentos Desnutrición Niñez GPSAN total Niñez sin Desnutrición
Theta de niñez sin
crónica menor de 5 acumulado 2011 - desnutrición crónica
(eficiencia) desnutrición
observada años (2015) 2014 (Q millones) crónica (2015) potencial, año
e/ crónica, año
(2015) a/ b/ c/ d/ 2015 f/
2015 f/

01 Guatemala 25.3% 327,086 6,362.6 244,333 1.0000 244,333.2 25.3%

02 El Progreso 29.1% 20,773 208.8 14,728 0.6681 19,615.7 5.6%

03 Sacatepéquez 42.4% 35,758 251.5 20,597 0.9684 21,248.0 40.6%

04 Chimaltenango 56.5% 79,790 559.5 34,709 0.6277 47,630.6 40.3%

05 Escuintla 26.9% 82,319 616.0 60,175 1.0000 60,175.2 26.9%

06 Santa Rosa 33.6% 46,277 471.8 30,728 0.6439 41,669.1 10.0%

07 Sololá 65.6% 49,865 552.6 17,154 0.3136 28,927.5 42.0%

08 Totonicapán 70.0% 60,547 427.3 18,164 0.4140 28,808.6 52.4%

09 Quetzaltenango 48.8% 103,921 777.9 53,208 0.7864 64,571.0 37.9%

10 Suchitepéquez 39.6% 69,917 522.7 42,230 0.8103 50,242.5 28.1%

11 Retalhuleu 34.2% 41,113 314.4 27,052 0.8757 30,415.3 26.0%

12 San Marcos 54.8% 152,624 1,122.2 68,986 0.8254 81,028.1 46.9%

13 Huehuetenango 67.7% 191,752 1,291.9 61,936 0.6903 81,119.1 57.7%

14 Quiché 68.7% 146,899 1,180.3 45,979 0.5330 67,450.2 54.1%

15 Baja Verapaz 50.2% 40,251 374.1 20,045 0.5103 29,861.5 25.8%

16 Alta Verapaz 50.0% 172,898 1,184.4 86,449 1.0000 86,449.0 50.0%

17 Petén 36.1% 76,617 607.0 48,958 0.8243 57,558.7 24.9%

18 Izabal 26.4% 52,077 363.0 38,329 1.0000 38,328.7 26.4%

19 Zacapa 40.0% 30,890 351.9 18,534 0.5061 27,688.2 10.4%

20 Chiquimula 55.6% 55,056 446.2 24,445 0.5371 35,760.6 35.0%

21 Jalapa 53.8% 50,849 341.8 23,492 0.6698 31,249.2 38.5%

22 Jutiapa 35.7% 58,655 536.9 37,715 0.7070 48,765.0 16.9%

Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín y Ensmi 2014-2015

Fuente de datos:
a/ Encuesta Nacional de Salud Materno-Infantil (ENSMI) 2014-2015. Mspas, INE, Segeplan.
b/ Proyecciones de población por edad, sexo y departamento. INE, revisión 2015.
c/ Metodología del Icefi con base en Sistema de Contabilidad Integrada Gubernamental (Sicoin).
d/ Estimación realizada con datos de ENSMI e INE.
e/ Resultados del modelo DEA
f/ Estimación realizada a partir de resultados.

ICEFI UNICEF ¡CONTAMOS! 69

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Boletín No. 17
Espacios fiscales para mejorar el financiamiento de la inversión en la niñez y
adolescencia guatemaltecas

Estimaciones del Icefi y Unicef dan cuenta de que para la concreción de los derechos de la
niñez y la adolescencia, el Estado de Guatemala ha debido asignar inversiones públicas de
aproximadamente el 5.7 por ciento del PIB en 2014. En 2017, esta cifra debería ser del 7.0 por
ciento, y del 8.3 por ciento en 2021. Estos montos se deberían destinar a ejes como la educación,
la salud y la asistencia social, entre otros, con la finalidad de implementar políticas públicas que
garanticen un piso mínimo de protección social, en un marco de promueva el acceso universal y
la realización de los derechos, así como el respeto hacia el enfoque territorial, de género y de ciclo
de vida. No obstante, dadas las precarias condiciones de las finanzas públicas del país, el reto
consiste en contar con el suficiente financiamiento para la implementación de las propuestas
elaboradas, las que deben responder, a la vez, a una gestión apropiada que garantice su impacto.

Boletín No. 16
Atlas municipal en salud. Análisis del acceso territorial a la atención primaria en
salud y el gasto municipal en salud, agua y saneamiento

Avanzar hacia la deslocalización del poder central requiere avanzar en la generación de

mejores herramientas y gestión de información para lograr mejores negociaciones en la
búsqueda de la asignación de recursos financieros para el desarrollo descentralizado.
Utilizando análisis espaciales para identificar la distribución territorial del acceso a la salud
en 334 municipios de Guatemala e identificando para estos las inversiones municipales
en salud, el presente informe busca avanzar en el fortalecimiento de las capacidades de
los poderes locales sobre la asignación de recursos financieros para la salud, para que
fundamentadas en información analítica sobre la situación y necesidades puntuales del
acceso e inversión en salud por municipio, los poderes locales puedan alcanzar mejores y
mayores cuotas de inversión en salud según los principios de equidad.

Boletín No. 15
Análisis del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado de Guatemala
2014 enfocado en niñez y adolescencia
En noviembre de 2013, el Congreso de la República de Guatemala decidió no aprobar el proyecto
de presupuesto de ingresos y gastos presentado por el Ejecutivo para el año 2014. De esa cuenta,
el presupuesto aprobado para 2013 permaneció vigente. Paralelamente al deterioro severo de
los ingresos tributarios, la pérdida de control en las aduanas y un potencial agujero fiscal en los
gastos totales del presupuesto aprobado, Guatemala enfrentaba un escenario donde las mínimas
consecuencias llevarían a la caída del gasto social público al 7.9% del PIB, así como al retroceso
de la inversión directa en niñez y adolescencia al 3.1% del PIB (USD 0.66 per cápita diarios). Esto
ubica a Guatemala en los últimos escalafones de inversiones comparables en Centroamérica.
Icefi y Unicef plantean como respuesta una guía de inversiones que blindan algunos programas
de nutrición, de morbi-mortandad materna y neonatal y de calidad educativa.

Boletín No. 14
Adolescencia: un presente y un futuro en claroscuro
Análisis de los Presupuestos Generales de Ingresos y Egresos del Estado de
Guatemala, 2007-2013
Desde 2007, Guatemala ha invertido, en promedio, Q 1,177.8 (USD 228) anuales por adolescente.
Lo anterior representa en total unos Q 6,133 millones, lo que equivale a un escaso 1.8% del PIB.
En sí, tan solo 9 centavos de cada quetzal del presupuesto ejecutado por el Estado se dirige a
este grupo etario. Estas inversiones se encuentran orientadas a la protección de los derechos
fundamentales de los adolescentes; sin embargo, las prioridades de ejecución presupuestaria
mayoritariamente se concentran en la educación primaria en sobreedad que incluye a
adolescentes. Por ello, garantizar los derechos de los adolescentes requerirá una transformación
profunda de reformas fiscales e inversiones sociales más incisivas que garanticen el impacto y
la eficiencia, así como mecanismos de transparencia y gestión para lograr un gasto adecuado.